DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

INDICE
INTRODUCCIN................................................................................................................ 2
LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO.......................................................................................3
1.

GARANTAS CONSTITUCIONALES...........................................................................3

1.1. Antecedentes Histricos...............................................................................................4

1.2. Fundamentos jurdicos doctrinarios de la Accin de Cumplimiento..............................6
2.

Accin de cumplimiento...............................................................................................7

2.1. Naturaleza jurdica.....................................................................................................10

2.2. Objeto de la accin de cumplimiento..........................................................................11
2.2. Caractersticas de la Accin de Cumplimiento:..........................................................12
2.4. Requisitos de la accin de cumplimiento....................................................................12
3.- Derechos que defiende la accin de cumplimiento....................................................13
4.- Situaciones que no deben ser protegidas va Accin de Cumplimiento......................15
5.- La personera para la interposicin de la Accin de Cumplimiento............................16
6.- Legitimidad pasiva en la accin de cumplimiento.......................................................16
MOMENTOS PROCESALES DE LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO................................19
1.- Acto reclamado en la accin de cumplimiento...........................................................19
2.- Demanda y tramitacin de la accin de cumplimiento................................................20
3.- Improcedencia de la accin de cumplimiento.............................................................24
4.- Recursos impugnativos de la accin de cumplimiento...............................................26
5.- Medidas cautelares en la accin de cumplimiento.....................................................27
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL...........................................................................28
1.

EVOLUCIN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL...................................28

2.

LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN EL PER.........................................29

CONCLUSIONES..............................................................................................................32
BIBLIOGRAFA.................................................................................................................33

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ACCION DE CUMPLIMIENTO

INTRODUCCIN
El proceso de cumplimiento no ha tenido la suerte de otros procesos
constitucionales. En efecto, fue incorporado en la Constitucin casi de casualidad
y sin mayor debate. Asimismo, no obstante ser un "proceso constitucional", en su
seno se discuten asuntos carentes de relevancia constitucional. Su objeto
protegido es compartido con un proceso tan importante y prestigioso como el
contencioso administrativo (incluso se ha dicho que este tambin podra ser
tutelado mediante un amparo). La doctrina por su parte, resalta que no se trata de
un autntico "proceso constitucional", e incluso preferira que no hubiera sido
incorporado en el Cdigo Procesal Constitucional. Finalmente, no ha convocado
del Tribunal Constitucional la misma atencin y dedicacin que s han merecido
otros procesos constitucionales.
El proceso de cumplimiento era, hasta hace poco, el proceso constitucional ms
utilizado despus del amparo. Permiti la tutela sostenida de derechos
fundamentales, y luego uniformizar criterios para que los tenga en cuenta el juez
del contencioso-administrativo (a quien se le encarg continuar con esta tarea
tuitiva). En su interior se hizo (y se hace) un uso creativo de las reglas procesales
constitucionales, logrndose la proteccin de autnticos bienes constitucionales.
Asimismo, poco a poco va consolidndose como un autntico "proceso ejecutivo"
contra la Administracin Pblica, con las notorias ventajas que da estar regulado
como un proceso constitucional.
El proceso de cumplimiento debera ser valorado en sus justas dimensiones,
atendiendo a sus posibilidades y lmites reales, sin exigrsele ms all de lo que es
o de lo que puede dar. Claro est, estas posibilites y lmites solo podrn ser
comprendidas una vez que reconozcamos cules con sus alcances y
caractersticas, qu es exactamente lo que puede ser resuelto en su interior, y qu
condiciones debe satisfacer aquello cuyo cumplimiento se demanda.

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ACCION DE CUMPLIMIENTO

LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO

1.

GARANTAS CONSTITUCIONALES

Para tener una mejor visin, o un mejor entendimiento sobre el proceso

cumplimiento, primeramente, el grupo ha optado por definir la concepcin
garantas constitucionales; como regla general, sabemos que la accin
Cumplimiento es una garanta de orden constitucional. Siguiendo esta lnea
pensamiento, sealamos que el trmino de Garantas Constitucionales tiene
Per y en gran parte de Amrica Latina un doble significado:

de
de
de
de
en

El primero significado es el referente clsico y hoy anticuado que lo hace

equivalente a normas generales, principios o derechos de las personas,
provenientes de la tradicin francesa, filtrados por el constitucionalismo
espaol.

El segundo significado es el moderno, el cual entiende como garanta

algo accesorio, de carcter de instrumental y en consecuencia
relacionado con la parte procesal del derecho, en ese caso, del derecho
constitucional.

Con la Constitucin de 1979 se ingres a una era de modernizacin doctrinaria en

donde se distinguen ntidamente los instrumentos procesales, a los que se
denomin "Garantas Constitucionales", de los derechos fundamentales de la
persona en la constitucin.
Por lo tanto las Garantas Constitucionales son el procedimiento legal de
proteccin de los derechos fundamentales del ser humano, que nuestra
constitucin recoge con la finalidad de ofrecer al ciudadano la garanta legal tanto
mnima como mxima en el cumplimiento justo de la normatividad vigente ya sea
desde un punto de vista subjetivo u objetivo con relevancia y efectos jurdicos.
Nuestra actual Constitucin Poltica de 1993 establece como Garantas
Constitucionales a las siguientes acciones de orden constitucional: Habeas
Corpus, Accin de Amparo, Habeas Data , Accin de Inconstitucionalidad, Accin
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Popular y Accin de Cumplimiento; las cuales se encuentran contempladas dentro

del ttulo XXIII Art. 200, incisos del 1 al 6. ; cabe mencionar que el grupo se
encargara de desarrollar la ltima accin ya mencionada, que vendra a ser la
Accin de Cumplimiento.

1.1.

Antecedentes Histricos

La institucin que ms se asemeja a la Accin de Cumplimiento es el "writh

of mandamus", remedio jurdico contra el abuso del poder estatal que se niega a
ejecutar o hacer algo de su competencia, en este caso, la Corte Suprema de los
Estados Unidos se encuentra facultado para dictar mandatos contra cualquier
autoridad o funcionario estatal (un ejemplo se puede ver en el clebre caso
Marbury vs. Madisond).
En la constitucin de Brasil de 1998 en su artculo quinto inciso LXXI, se consagr
el mandato de Injuncao, que se concede en defensa de derechos y libertades
fundamentales afectados por la falta de norma reguladora, que convierte en
inviable el ejercicio de los derechos fundamentales y las prerrogativas inherentes a
la nacionalidad, soberana y ciudadana.
La Accin de Cumplimiento es una accin de garanta totalmente nueva para el
Per; el antecedente latinoamericano ms cercano de sta institucin se
encuentra en la Constitucin Colombiana de 1991, que en su artculo 87 seala,
que la Accin de Cumplimiento procede para ser efectivos una ley o un acto
administrativo.
El grupo hace mencin, de que todo abogado no se debe de olvidar, ms lo
contrario siempre debe de recordar que en los ltimos 20 aos, en Amrica Latina,
hemos asistido a un proceso cada vez ms creciente, y al parecer irreversible, de
fortalecimiento de los mecanismos e instituciones de defensa de la Constitucin. Al
establecimiento de Tribunales Constitucionales, o de Salas Supremas
Especializadas al interior del Poder Judicial, se ha observado una paulatina
constitucionalizacin de diversos institutos procesales, tales como la Accin de
Inconstitucionalidad, el Habeas Data, el conflicto entre rganos constitucionales,
etc.

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ACCION DE CUMPLIMIENTO

Uno de los ms novedosos y que el grueso de la doctrina ha entendido en esta

expansin de la justicia constitucional, es aquel que las constituciones de
Colombia y Per se ha venido en denominar "Accin de Cumplimiento". En
trminos generales este es un proceso muy innovador que repara agravios de
derecho e intereses subjetivos derivados de la renuencia de las autoridades o
funcionarios pblicos.
Sin embargo, su introduccin no ha sido pacfica y exenta de problemas, en
especial en aquellos pases en donde tambin se ha incorporado el Proceso de
Amparo; en el mbito terico, por ejemplo, se ha destacado que su introduccin
habra sido innecesaria, pues su objeto estara en cierta forma cubierto por el
Proceso de Amparo, al que como se sabe, tiene como finalidad proteger derechos
constitucionales en los casos que se violen o amenacen de violarse ya sea por
acciones u omisiones de funcionarios, autoridades o particulares.
Por cierto, no slo se ha emparentado con el Proceso de Amparo por omisin; otro
se ha hecho con la Accin de Inconstitucionalidad por omisin, proceso
constitucional existente en el ordenamiento de Portugal y Brasil, que en
determinado momento se ha pretendido subsumir en el mbito de la Accin de
Cumplimiento.

La incertidumbre terica sobre los contornos de la Accin de Cumplimiento, como

era esperarse, se ha extrapolado al mbito jurisprudencial, donde se ha podido
observar la reproduccin de tales problemas a los que se han sumado otros
tpicos de no menor inters.
Ciertamente con el transcurrir del tiempo el estado de confusin sobre el
significado, el mbito de proteccin y un sin nmero de cuestiones conexas con la
Accin de Cumplimiento, no slo tiene su origen en el tratamiento dispar que se le
ha brindado a nivel jurisprudencial o doctrinal. Ha contribuido en mucho la
Constitucin de 1993, que ha introducido en el Ttulo relativo a las garantas
constitucionales, que la Accin de Cumplimiento no tiene por objeto resolver
controversias derivadas de aplicacin y vigencia de la Constitucin.

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1.2.

Fundamentos jurdicos doctrinarios de la Accin de Cumplimiento

Segn Daz Zegarra los fundamentos jurdicos que la doctrina reconoce son los
siguientes:

La validez constitucional de las leyes.- En un ordenamiento jurdico

coherente opera la presuncin constitucional de validez de las leyes que
expide el congreso, o el Poder Ejecutivo, por medio de la delegacin de
facultades. Ello indica que aquella persona, funcionario o autoridad que
incumple lo establecido en la ley lesiona y vulnera la Constitucin y, por
ende, el principio de supremaca constitucional.

La validez de los actos administrativos.- En la misma lnea de enfoque en

un ordenamiento jurdico coherente se presume que los actos
administrativos son vlidos, salvo demostracin en contrario. Ellos nos
permite afirmar que aquella persona, autoridad o funcionario que incumple
un acto administrativo y, por ende, el principio de legalidad y
constitucionalidad.

Un presupuesto bsico para resolver una Accin de Cumplimiento es la inactividad

administrativa, es decir, una situacin de omisin lesiva. La Accin de
Cumplimiento tiene por finalidad controlar las omisiones, inacciones, perezas u
ocios que provengan de los rganos administrativos y, en esa medida, pueda
decirse que as como el contencioso administrativo tiene por objeto someter a
control judicial la actuacin administrativa mediante la Accin de Cumplimiento se
procura controlar jurisdiccionalmente la inactividad administrativa.
El silencio administrativo negativo o inactividad formal de la administracin no es
un presupuesto para la Accin de Cumplimiento, ms bien resulta una garanta
procesal de los particulares que tiene por objetivo evitar que la administracin
eluda el control jurisdiccional, a travs de una accin contenciosa administrativa,
entonces el administrado no queda en un estado de indefensin.

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ACCION DE CUMPLIMIENTO

En cambio, si procede cuando existe una inactividad material cuando en un

procedimiento administrativo o ante una peticin promovida por un particular, los
rganos o autoridades competentes no realizan, desarrollan o ejecutan los

mandatos impuestos por la ley o un acto administrativo. Se trata de una suerte de

omisiones ilegales, para los cuales no existe un procedimiento en el cual pueda
instarse su actividad; para ello debe existir el deber legal de actuar.
2.

Accin de cumplimiento

Accin de cumplimiento es un proceso de orden ejecutivo ante cualquier autoridad

o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo teniendo
las facultades y el poder para hacerlo, estando orientado a que dicha autoridad o
funcionario cumpla con la normatividad convirtindose as en un derecho
fundamental de los ciudadanos ante la vigencia del orden jurdico. As cabe
mencionar, que dicha garanta constitucional, actualmente es objeto de
controversia, puesto que para unos no es una garanta y para otros si lo es. Ante
ello para tener un mejor enfoque sobre el proceso de Cumplimiento, el grupo da a
conocer las siguientes concepciones sobre dicha institucin constitucional.

Cesar Landa detalla como concepto que "La Accin de Cumplimiento es

una Garanta Constitucional que presupone fundamentalmente la vigencia
de dos derechos constitucionales objetivos: Primero, la constitucionalidad
de los actos legislativos y Segundo, la legalidad de los actos
administrativos."

Marcial Rubio seala que "Se supone que el derecho que se ejercita a
travs de la accin de cumplimiento es actual y probado, actual porque ya
se tiene y probado a la demanda de accin de cumplimiento deber
adjuntarse la documentacin que lo acredita. Si el derecho que est en
discusin o si le faltan elementos para quedar perfeccionado, o si la
situacin de actualidad no puede quedar fehacientemente probada,
entonces no ser posible declarar fundada la demanda.

Edgar Carpio seala que la Accin de Cumplimiento es un proceso

mediante el cual los particulares pueden reparar agravios de ciertos
derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

las autoridades o funcionarios pblicos, de mandatos establecidos en

normas con rango de ley o en actos administrativos.

La primera discusin que debemos de tener al tratar de la accin de

cumplimiento, es respecto a la naturaleza de garanta constitucional que la misma
tiene. Es o no una garanta constitucional? Desde una perspectiva estricta la
naturaleza de garanta de la Accin de cumplimiento est entre dicho. Podra
considerarse garanta slo desde la muy amplia consideracin de que resulta
constitucional la vigencia en general del estado de derecho y, en consecuencia, de
la obligatoriedad de todas las normas jurdicas cualquiera sea su rango y de la
exigibilidad inmediata de las mismas a los funcionarios del Estado o de los entes
del poder pblico. Obviamente todos estn en la obligacin de cumplir con las
disposiciones legales en el tiempo ms breve y sin condiciones.

La garanta constitucional sirve para privilegiar la defensa de los derechos

constitucionales subjetivos que son amenazados o transgredidos. Por el contrario,
la Accin de Cumplimiento tal como est planteada surge solamente para
garantizar la vigencia del sistema jurdico en general. En efecto, no slo se trata
de derechos que tienen su origen en el texto constitucional de 1993, sino tambin
en normas jurdicas de menor jerarqua; el texto constitucional se refiere a normas
legales, habla incluso de actos administrativos.

Carlos Torres y Torres Lara en su obra La Nueva Constitucin del Per explica
lo que han entendido por Accin de Cumplimiento, "su importancia puede ser
resumida segn el Doctor Constitucionalista Colombiano Luis Carlos Sachica,
quien seala que toda la Constitucin se cambiara por el mecanismo de
cumplimiento; dicho Doctor seala tales palabras en base a que en el Per
tenemos muchas leyes, pero el problema es que no se cumple. En efecto, en el
Per aproximadamente existen unas 25 mil leyes pero falta una que diga que las
25 mil se cumplan, porque el problema es que hay una infinidad de normas pero
incumplimiento permanente.

La creacin de este nuevo instituto constitucional es ms importante que

cualquier otra norma de la constitucin, porque permitir que cuando obtengamos
una resolucin o exista una disposicin que debe cumplirse y que generalmente
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

nuestro pas no se cumple, tengamos un procedimiento gil, de exigencia, de

cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad.

Queda claro entonces, de la exgesis del documento constitucional de 1993,

que no slo est referida al incumplimiento de la constitucin, sino a cualquier otra
norma u acto administrativo.
El doctrinario Csar Landa se inclina por pensar que inclusive las ordenanzas
municipales o las normas de carcter regional caen dentro de la accin de
cumplimiento.
En realidad, podra decirse que la idea de la Accin de Cumplimiento tal como est
formulada, es la de tratar de emparejar el desequilibrio que existe entre la persona
natural y la autoridad en cuanto a las consecuencias por el incumplimiento de una
obligacin. Trata de buscar formas ms expeditivas para que los funcionarios no
escapen a su deber de cumplir con el orden jurdico.
No debemos olvidar que el profesor Francs Andr Haurio seala que una de las
grandes trabas con que se encuentra el Derecho Constitucional es con el poder
que poseen los actores principales del mismo, que lleva que resulte difcil
combinarlos coercitivamente a la realizacin de determinadas acciones. La Accin
de Cumplimiento pretende generar una atmsfera de necesidad de cumplimiento
inmediato de las normas tambin por parte de las autoridades. Claro est que si
los jueces actan con la obsecuencia y con el temor con que han actuado en las
primeras acciones de cumplimiento que se han presentado, la accin referida slo
ser un motivo ms de burla o una demostracin ms de la inutilidad del derecho
en nuestro pas cuando se confronta con el poder.
Los profesores que abordaron el estudio de esta institucin constitucional desde el
momento mismo en que se incorpor la legislacin pusieron reparo en cuanto a su
naturaleza de garanta; sealando que ms que garanta constitucional vendra a
ser un mecanismo procesal; ante ello Jorge Dans seala que "la dificultad en
precisar los derechos protegidos por esta accin se deriva de que se trata en
verdad de un mecanismo procesal referido esencialmente al control jurisdiccional
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

(objetivo) de la administracin, que en lugar de estar consignado en el captulo de

las garantas destinadas a la proteccin de los derechos naturales, bien pudo ser
considerado como una modalidad especial de la Accin Contenciosa
Administrativa".

Lo que si es cierto que la ilusin de estar ms protegidos, en realidad puede

llevarnos a un desamparo; dems est decir entonces, que siguiendo la lgica de
Torres y Torres Lara mientras no exista lo que Honrad Hesse llama la "la voluntad
de constitucin", vamos a tener que crear un nuevo procedimiento para que se
cumpla con la accin de cumplimiento.
2.1.

Naturaleza jurdica

Su ubicacin en la Constitucin, dentro del captulo reservado a las garantas

constitucionales, a diferencia de lo que sucede con los dems procesos que all se
han establecido, sugiere la pregunta sobre la naturaleza jurdica del proceso de
cumplimiento. Es decir, si se trata no de un proceso constitucional.
La respuesta pasa por desentraar, del texto de la constitucin la finalidad
asignada al proceso, es decir que es lo que trata de defender, preservar o
mantener. La respuesta a esta pregunta nos dir si comparta la misma naturaleza
que el resto de "garantas constitucionales" o si se diferencia de ellas y en qu
grado.
En puridad, los procesos constitucionales tienen por objeto especfico la resolucin
de controversias en materia constitucional como nota caracterstica, poseen
adems entidad propia como instrumento autnomo y por ltimo se hallan
consagrados al interior del texto de la constitucin.
Segn Edgar Carpio Marcos y Fernando Velezmoro Pinto, el Proceso de
Cumplimiento peruano se halla consagrado autnomamente como proceso al
interior del texto de nuestra constitucin. Con ello se han satisfecho dos requisitos
para reconocerle su naturaleza como proceso constitucional. En cuanto al tercero,
el objeto, es necesario tener presente que el Art. 200 Inc. 6, refiere a la
renuencia para acatar una ley o acto administrativo. No alude a la proteccin de
algn derecho fundamental, como si lo hace en relacin al Habeas Corpus,
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

Amparo y habeas Data; tampoco busca proteger jerarqua normativa ni mucho

menos la supremaca constitucional sobre las normas legales y de esta sobre las
de rango inferior.

En rigor, no estamos ante un proceso constitucional. Controla la omisin al

mandato contenido en una ley o en un acto administrativo por parte de una
autoridad o funcionario lo que se traduce en una violacin de su eficacia, cuya
resolucin por cierto siempre se ha considerado como un tema propio del derecho
administrativo o si se quiere, del derecho procesal administrativo.
La eficacia de una norma legal o un acto administrativo es mbito propio del
derecho administrativo, por cuanto el rgimen jurdico de las leyes (en tanto
mandatos a la administracin pblica) y de los actos administrativos
(manifestaciones de voluntad en la administracin pblica) son tutelados por
normas de derecho administrativo. El hecho de que sea consagrado
constitucionalmente solo reafirma la tesis de que se trata de un proceso
"constitucionalizado" al igual que el contencioso administrativo.

2.2.

Objeto de la accin de cumplimiento

Establecido en el artculo 200, inciso 6) de la Constitucin y en el Ttulo V del

Cdigo Procesal Constitucional, procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, por lo que el objeto de
este proceso es que:

Se d cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute

un acto administrativo firme.
Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir
una resolucin o dictar un reglamento. Para que el cumplimiento de la
norma legal, la ejecucin del acto administrativo y la orden de emisin de
una resolucin sean exigibles a travs del proceso de cumplimiento,
adems de la renuencia del funcionario o autoridad pblica.

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ACCION DE CUMPLIMIENTO

Objeto del proceso de cumplimiento es ordenar que el funcionario o autoridad

pblica renuente de cumplimiento a una norma legal, que ejecute un acto
administrativo firme o cuando las normas legales le ordenen emitir una resolucin
administrativa o dictar un reglamento.
La accin se encuentra encaminada a la inconstitucionalidad que se pudiera
presentar por omisin en el cumplimiento de un deber o de la ley, a los que estn
vinculados los funcionarios.

Todo el proceso de cumplimiento se encuentra legislado por el Cdigo Procesal

Constitucional, de amanera especifica en el Ttulo V, desde el artculo 66 al 74,
complementariamente y en todo aquello que no se encuentre especficamente en
este ttulo, se debe referir a lo concerniente al proceso de amparo y a su vez a las
disposiciones generales del cdigo.
2.2.

Caractersticas de la Accin de Cumplimiento:

La Accin de Cumplimiento presenta las siguientes caractersticas:

Es una garanta constitucional

Es de naturaleza procesal.
Es de procedimiento sumario.
Sirve para hacer acatar la ley o un acto administrativo a las autoridades o
funcionario renuente.

2.4.

Requisitos de la accin de cumplimiento

De conformidad con el Articulo 67 del Cdigo Procesal Constitucional, cualquier

persona puede iniciar el proceso de cumplimiento, frente a normas con rango de
ley y reglamentos. En el caso de interponer dicho proceso para el cumplimiento de
un acto administrativo, solo lo podr interponer la persona a cuyo favor fue
expedido el acto. En el caso de intereses difusos lo puede interponer cualquier
persona, si la Defensora del Pueblo desea, tambin puede interponer el proceso.

En lo que se refiere a la Legitimacin Pasiva, la demanda se dirige contra la

autoridad o funcionario renuente de la administracin pblica, para que
corresponda en el cumplimiento de una norma legal o ejecucin de acto
administrativo. En el caso de que el demandado no sea la autoridad obligada, el
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

demandante deber indicar a la autoridad a quien se le debe ordenar el

cumplimiento.
La normatividad o el acto administrativo para el cual estn facultados de realizar la
autoridad o el funcionario que no la acata debern contar con los siguientes
requisitos mnimos comunes:

a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse Indubitablemente de
la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional. Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los
actos Administrativos, adems de los requisitos mnimos comunes
mencionados, en tales actos se deber:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
3.-

Derechos que defiende la accin de cumplimiento

La accin de cumplimiento defiende el derecho genrico a la vigencia del orden

jurdico. Este derecho nunca va slo, est acompaado por otro derecho que es el
que busca hacer cumplir, el que se busca hacer efectivo. Por ejemplo, si la
autoridad no cumple con sancionar a los restaurantes que no respetan la ley que
los obligan a tener reas separadas para fumadores y no fumadores, quien
interpone la Accin de Cumplimiento no slo persigue en abstracto la vigencia del
orden jurdico sino que reclama concretamente el cumplimiento de la norma que
cautela su salud y la salud pblica, que defiende el derecho de todos a vivir en un
ambiente equilibrado que no ponga en peligro su salud y que se encuentra
regulado en el artculo 123 de la Constitucin de 1979, repetido en el Inciso 22 del
artculo 2 de la Constitucin de 1993 y desarrollado concretamente en la Ley
Numero 25357.
En realidad la Accin de Cumplimiento defiende por conexin y tal como est
planteada en el documento del 1993, todos los derechos, estn o no consignados
en la Constitucin del Estado; pueden ser incluso normas menores.

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DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

Se ha dicho que lo que diferencia a la Accin de Cumplimiento de otras acciones,

adems por cierto de la naturaleza de los derechos que defiende y que ya ha sido
analizada es la exigibilidad completa que un titular tiene para su inmediata
vigencia. Que es el momento ms que el derecho mismo lo que hay que tener en
cuenta en el caso de la Accin de Cumplimiento. En realidad esto no marca
ninguna diferencia, puesto que todos los derechos que se reclaman son porque
son exigibles, deben ser cumplidos y obligan a alguien. En la accin de amparo los
derechos que se reclaman tambin precisan de exigibilidad, tanto as que la

amenaza de violacin, para que d lugar a la garanta, reclame que sea inminente
y posible.
En el buen lenguaje de la palabra, la Accin de Cumplimiento constitucional tiene
sentido cuando, como en la legislacin brasilea de los que se trata es de
completar las obligaciones del Estado con respecto a los particulares para que la
norma no quede como un enunciado puramente programtico. De convertir en
operativas lo que en algn momento se entendi como las clusulas no operativas
de la constitucin.
Tiene sentido la Accin de Cumplimiento cuando se busca obligar a los
organismos o a los funcionarios del Estado a que se asumen a una tarea que la
propia constitucin les encargue como es el caso de la dacin de una norma de
desarrollo constitucional. Si el ente legislativo es renuente a asumir la funcin que
tiene encomendad, el fallo judicial funciona como una de las formas concretas de
control de poder. Supongamos el caso por el que la Constitucin obliga a que una
ley Orgnica regule el funcionamiento del Tribunal Constitucional y que la misma
no hubiera sido dictada. Una Accin de Cumplimiento puede constituir un
poderoso llamado de atencin para que el legislativo emprenda la tarea
descuidada.
El doctor Joffr Fernndez Valdivieso, quien fue ministro de Justician y diputado
nacional, interpuso en 1994 una Accin de Cumplimiento destinada a que la
Comisin de Constitucin del Congreso Constituyente Democrtico dictaminara
sobre la Ley de creacin de dicho organismo segn el documento de 1993. Ese
constituye uno de los objetivos tericos de la Accin de Cumplimiento. Cabe
sealar que en dicha oportunidad la Jueza que vio el asunto recurri a un
argumento deleznable. Seal que la causa resultaba infundada entre otras cosas
"porque el emplazado era un congresista" y que "los congresistas" no pueden ser
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ACCION DE CUMPLIMIENTO

sujetos a mandato imperativo alguno, olvidando que la Constitucin tiene la

facultad de consignar obligaciones sobre cualquier persona que ocupa una
posicin de poder y que la misma debe ser cumplida.
Sin embargo, tanto el Fiscal Superior cuanto la Sala que vio el caso rechazaron
esta apreciacin, manifestando que es claro que aquellos (los congresistas) como
todas las autoridades o funcionarios, pueden ser emplazados en va de
cumplimiento, si resultan renuentes a acatar una norma legal o un acto
administrativo. Claro est que esta resolucin slo tuvo carcter declarativo, en

Tanto que, debido a que en el nterin entre la resolucin de la Juez de primera

instancia y la de la Corte Superior ya se haba convocado para tratar el tema a la
Comisin de "Constitucin", la propia sala declar improcedente la accin por
haberse sustrado la materia y carecer de objeto a pronunciarse para que se diera
cumplimiento a un acto que ya se haba cumplido.
Tambin es tpicamente procedente esta accin cuando la constitucin establece
la realizacin de un acto que no se lleva a cabo por inaccin de las autoridades
llamadas a realizarlo, por ejemplo: si no se hubiese iniciado el procedimiento para
la eleccin de los miembros del tribunal constitucional estaramos antes una
omisin pasible de una Accin de Cumplimiento.
Si trasladamos la Accin de Cumplimiento a un mbito no estrictamente
constitucional, la falta de dacin de un reglamento por parte del poder ejecutivo,
obligado a hacerlo por ley, o a la fijacin de una tasa para la provisin de un
servicio, o cualquier otra obligacin que se les hubiere impuesto por ley y hubieran
desatendido, da lugar a la accin de cumplimiento.

4.-

Situaciones que no deben ser protegidas va Accin de Cumplimiento

Segn en doctrinario constitucionalista Daz Zegarra las situaciones que no deben

ser objeto de proteccin de este novedoso mecanismo constitucional llamado
Accin de Cumplimiento, son las siguientes:

Para el cuestionamiento de actos administrativos que se consideren

arbitrarios o ilegales, caso en el cual los interesados deben hacer uso de
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DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

los recursos impugnatorios de actos administrativos: recurso de

reconsideracin, recurso de apelacin, recurso de revisin.

Para hacer cumplir resoluciones judiciales que han quedado consentidas

o ejecutoriadas. En tal caso, los respectivos cdigos procesales
franquean los mecanismos para hacer cumplir dichos fallos, no es va
idnea el proceso constitucional de cumplimiento. La Accin de
Cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de una sentencia;
a travs de un proceso, el autor no va a salir victorioso en un proceso
judicial, porque para ello se establece una etapa de ejecucin de

sentencias a la cual puede acudir quien se sienta perjudicado con el

incumplimiento de lo resuelto por el Juez.

5.-

Cuando la administracin tiene la facultad de otorgar una sola de entre

varias prestaciones.

La personera para la interposicin de la Accin de Cumplimiento

Si se quiere considerar a la Accin de Cumplimiento como accin de garanta es

preciso concluir que slo tiene personera para accionar los directamente
interesados en la ejecucin del derecho. Quien reclama debe tener un inters
actual en la ejecucin del acto. Las garantas constitucionales no autorizan la
Accin Popular; esto porque, como se ha dicho, es el mismo interesado el que
tiene que definir si quiere recurrir a la va excepcional o si prefiere transitar por la
va ordinaria, o ms an, si est dispuesto a aceptar la medida que pudiera
transgredir el sistema jurdico pero que l mismo la juzgar como necesaria en
atencin a otras consideraciones que pudiera estimar vlidas.
En el caso de los intereses difusos, cualquier persona que pudiera caer dentro del
mbito del derecho protegido tiene por ello mismo un inters actual en accionar.
Es el caso de los temas del medio ambiente en que su violacin interesa a todos
los miembros de la comunidad. Por ejemplo, el incumplimiento de las autoridades
de vigilar que se aminore la polucin proveniente de los humos de los mnibus
interesa a todos los habitantes de la ciudad, cabra en todo caso discutir si quien
vive en Tumbes pudiera intentar una accin por la polucin en Lima o en Arequipa.
Y la personera para la interposicin se rige, por tanto por las mismas reglas que
gobiernan la Accin de Amparo.
16

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

6.-

Legitimidad pasiva en la accin de cumplimiento

Artculo 7 de la ley 26301: la garanta constitucional se deber entender

directamente con el funcionario de entidad encargada del cumplimiento. Si ella no
fuere conocida, o no hubiere certeza de la misma, se deber entender con su
superior jerrquico, sin prejuicio de lo previsto en el artculo 12 de la ley 25398.

A diferencia de las garantas constitucionales, las que pueden intentarse por la

violacin de un derecho fundamental, por parte de cualquier funcionario o persona
particular, la accin de cumplimiento slo puede intentarse contra el funcionario o
la entidad encargada del cumplimiento que se solicita.
Esto fluye de la propia naturaleza de la Accin de Cumplimiento, dado que la
atencin de una obligacin por parte de un particular exige la inmediata accin del
poder coercitivo del estado. La Accin de Cumplimiento atiende a aquella reflexin
de Andr Haurio respecto a los obstculos del derecho constitucional generados
en la posicin de poder de los llamados a ser sus principales actores y sus
mayores obligados.
Por lo tanto, la Accin de Cumplimiento no puede intentarse contra particulares
desprovistos de poder.
Distinto es el caso de los particulares que se encuentran en el ejercicio de una
funcin pblica o administrando un bien pblico. En este caso si se puede,
enderezar las acciones contra ellos, puesto que lo que se busca de la Accin de
Cumplimiento es la atencin de una obligacin pblica, por ejemplo, si a un
colegio profesional se le encarga el inmediato empadronamiento de todos los
titulados en una determinada rama como requisito para poder desarrollar su
carrera, y los funcionarios de ese colegio profesional se niegan a aceptar la
acreditacin de una persona que rene las condiciones y no le otorgan el carnet
correspondiente, entonces dicha persona perjudicada puede interponer la Accin
de Cumplimiento, lo mismo puede suceder con la administracin de las aguas que
son de propiedad del Estado; si la junta encargada de distribuirla no lo hace
respecto a una persona determinada esta puede recurrir a este procedimiento. Los
doctrinarios en opinin general sealan que a cualquier persona que goza de
17

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

algn cargo pblico para desempear una funcin de esa naturaleza, puede ser
combinada a travs de la Accin de Cumplimiento.
El emplazamiento se ha de hacer contra la persona o entidad encargada del
cumplimiento de la medida respectiva. Esta es la regla general, pero podra
suceder que el reclamante desconozca quien es especficamente la persona
natural encargada de entregar los carnets en este caso un emplazamiento
genrico contra la entidad la que pertenece esa persona quien cumple con la
tarea, ser suficiente para que se considere bien entablada la Accin. Si de
desconoce quin es el que tiene la obligacin de cumplir con el mandato legal o
administrativo, puede presentarse la norma contra el superior jerrquico.

Estos apunta a evitar las fciles salidas de los "carruseles" o de las no poco
frecuentes lavadas de manos.
Hay que fijarse bien que la ley no dice que tiene que ignorarse sino que basta una
situacin de incertidumbre de parte de quien va a demandar para que opte por lo
seguro. Los jueces han de apreciar este emplazamiento siempre a favor de quien
demanda. Por cierto que tratndose de la Accin de Cumplimiento la misma debe
caer dentro del mbito de responsabilidad administrativa de quien es emplazado.
Tampoco puede darse lugar al capricho en la situacin, puesto a que podra hacer
que la persona demandada no tuviera nada que ver ni pudiera cumplir u ordenar
que se cumpla con la medida debida.
Si un mandato que debe ser satisfecho por el sector minera se demanda ante el
sector educacin, es obvio que resulte improcedente; tambin lo es si dentro del
propio sector de transporte se demanda al director de trnsito areo el
otorgamiento de licencias de conducir automviles. Tiene que haber conexin
entre lo que se pide y las atribuciones de quien es emplazado, porque por la va
de Accin de Cumplimiento no se pueden modificar las competencias
administrativas. Lo que si es procedente es demandar para cumplimiento a un
funcionario de mayor jerarqua dentro del mismo cono de competencias. Estos
porque el emplazado tiene formas de hacer que el mandato se satisfaga y la
omisin se repara deben sealarse que adems del emplazamiento de la persona
concreta, debe de notificarse al procurador encargado del sector, de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 12 de la ley 25398. Sin embargo, debe de quedar
claro que no es preciso que la carta previa que debe de remitirse a la autoridad
exigindole el cumplimiento le sea enviada tambin a este funcionario. A l se le
18

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

pone en conocimiento de la demanda, porque su funcin no es el cumplimiento de

la omisin, sino la defensa en juicio.
Lo que tambin ha de sealarse es que la autoridad emplazada y aquella que
recibe la carta combinatoria debe de ser la misma. La carta antelada funciona de
aviso; no se podra demandar a una tercera persona distinta de aquella a la que se
mand la comunicacin. Esto, por cierto, no significa que la persona natural tenga
que ser la misma. Lo que si tiene que suceder es que desempea similar cargo a
aquel que desempeaba la persona advertida. Sin el nterin en el momento en que
se manda la carta y en el que interpone la demanda se ha cambiado de
funcionario, la advertencia es perfectamente vlida.

A la persona que reclama no le interesa y para el fin de estas acciones no importa

tampoco cual es el nombre especfico del incumplido, sino que hay que restituir la
vigencia plena del derecho y eso slo puede hacerlo el funcionario que en el
momento que se colisiona la accin tiene poder. El que se ces ya no tiene
posibilidad de dar cumplimiento al omitido; est claro que se emplaza como
autoridad y no como persona natural.

MOMENTOS PROCESALES DE LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO

1.-

Acto reclamado en la accin de cumplimiento

El acto reclamado o situacin impugnable en el proceso de cumplimiento es la

actitud omisiva de la administracin (autoridad o funcionario) de manera renuente
para acatar un mandato nacido de la ley o de un acto administrativo; en otras
palabras la inactividad renuente de la administracin para cumplir con lo
estipulado en la norma legal o el acto administrativo.
El tribunal Constitucional ha destacado que el acto reclamado debe responder a
las siguientes caractersticas:

Debe ser de obligatorio cumplimiento, es decir no debe estar sometido a

discrecionalidad alguna sobre su ejecucin por parte del destinatario en
virtud de la misma norma o acto.
19

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

No debe estar sujeto a modalidad alguna: condicin, plazo o cargo, si lo

est, que se halla satisfecho tales condiciones;
Debe ser cierto o lquido, es decir, certeza sobre el contenido de lo
mandado as como estar expresado en cantidad determinada o
determinable, segn sea el caso;
Debe ser vigente.

Ms all de las notas caractersticas de las omisiones susceptibles de control debe

indicarse que la referencia a "leyes" y "actos administrativos", como las fuentes
susceptibles de contener mandatos no cumplidos, no cierra la posibilidad de que
quepa hincar el proceso por el incumplimiento de otras fuentes de rango infra legal
como puede ser un decreto supremo.

2.-

Demanda y tramitacin de la accin de cumplimiento

Dentro del Cdigo Procesal Constitucional existe el ttulo V dedicado

exclusivamente al Proceso de Cumplimiento, el cual recopila tanto el objeto como
los requisitos especiales para la demanda; as como, las causales de
improcedencia.
Anexa, complementariamente, que el proceso de cumplimiento se llevara a cabo
de la misma manera que el proceso de amparo y le sern aplicables todas
aquellas normas que el juez considere pertinente y no se encuentren debidamente
regulada en el titulo anteriormente mencionado.
La demanda deber ser escrita en su totalidad, deber designar al juez a quien va
dirigida la demanda. Los datos del demandante, es decir nombre, identidad y
domicilio procesal, El nombre y domicilio del demandado sin perjuicio de la
representacin procesal del Estado.
La relacin numerada de los hechos que se hayan producido o estn en vas de
producir la violacin del derecho constitucional. Los derechos que sean violados o
se encuentren en peligro de amenaza. El petitorio debe comprender clara y

20

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

concretamente lo que se pide. La firma del demandante o de su representante o

de su apoderado y la del abogado.
Uno de los requisitos principales del proceso de cumplimiento, es que el
demandante haya reclamado por documento de fecha cierta, el cumplimiento del
deber legal o administrativo y que la autoridad se haya ratificado en su
incumplimiento dentro del plazo de 10 das tiles siguientes a la presentacin del
requerimiento, a parte de ese requisito no es necesario agotar la va administrativa
que pudiera existir.
Si bien se puede apreciar en el Cdigo Procesal Constitucional, no indica una va
procedimental especfica, sino nos remite a la parte concerniente al proceso de
Amparo.

En el artculo 51 del mismo cdigo, nos indica que dicho proceso se interpondr a
decisin del demandante, ante el Juez Especializado en lo Civil del lugar donde se
afect el derecho, o domicilia el afectado, o domicilia el infractor.
Si se tratase de afectacin de derechos originados por una resolucin judicial, se
interpondr ante la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia respectiva, la cual
designara a uno de los miembros para que verifique la los hechos de presunto
agravio. La Sala Civil resolver en un plazo mximo de 5 das.
Despus de interpuesta la demanda, se emite una resolucin que la admite a
trmite; el juez competente conceder al demandado el plazo de cinco das para
que conteste la demanda.
Dentro del plazo de cinco das de contestada la demanda o vencido el plazo para
hacerlo, el juez expedir sentencia salvo que se haya solicitado informe oral, en
cuyo caso el plazo se computara desde la fecha de la realizacin de este.
Si se presentan excepciones, conforme a los procesos civiles, defensas previas o
pedidos de nulidad del auto admisorio, el juez dar traslado al demandante por
21

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

plazo de dos das. Con dicha absolucin o vencido el plazo quedan los autos
expeditos para ser sentenciados.
De creerlo necesario, el realizara las actuaciones que considere indispensable. Sin
notificacin
Previa a las partes; incluso puede citar a audiencia nica a las partes y sus
abogados para realizar esclarecimientos. En dicho caso, expedir sentencia en la
misma audiencia o excepcionalmente en un plazo mximo de cinco das concluida
esta.
En el caso de considerarse que la relacin procesal tiene un defecto, conceder
un plazo de tres das para que subsane y emitir sentencia. En el caso de que
esta relacin procesal tenga un vicio insubsanable. Declarara improcedente la
demanda en la sentencia. En los dems casos emitir sentencia en respecto de lo
solicitado.

Si se presentan actos, con la finalidad de dilatar el proceso, el juez podra imponer

multas, sin excluir las sanciones civiles, penales o administrativas.
La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciara respecto ha:
La obligacin incumplida
La orden y descripcin de la conducta a cumplir
El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, el cual no exceder
de los 10 das
La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigacin
del caso para efecto de determinar responsabilidades penales o
disciplinarias cuando la conducta as lo exija.
La sentencia firme que ordena el cumplimiento del deber omitido, ser cumplida
de conformidad con lo previsto en el artculo 22 del Cdigo Procesal
Constitucional; el cual indica que la orden es de cumplimiento inmediato. En caso
de retraso al cumplimiento de dicha orden, el juez podra hacer uso de las multas
fijas o acumulativas e incluso de disponer la destitucin del responsable.
Alcances de la sentencia de la accin de cumplimiento
22

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

El artculo 4 de la ley 26301 seala que las disposiciones en los artculos

anteriores, entre ellos el que se refiere a la sentencia del Habeas Data, son
aplicables a la Accin de Cumplimiento.
En realidad nada de lo sealado en ese artculo es aplicable para los efectos de
pronunciar una sentencia en este proceso. Los jueces, al declarar fundada una
Accin de Cumplimiento tienen que ordenar al funcionario o autoridad la ejecucin
del acto que indebidamente han omitido cumplir.
El incumplimiento puede referirse primero, a la ejecucin de un acto inmediato y
claramente determinado por una norma o por una orden emitido por un funcionario
de superior jerarqua, segundo, a la obligacin de adoptar una determinacin por
parte de la autoridad a la que se emplaza; tercero, a la obligacin de desarrollar
una tarea que permite el desarrollo del sistema jurdico.
El primer caso es el ms sencillo. Por ejemplo, una persona a la que se le ha
ordenado un pago no lo recibe por parte de la autoridad obligada a ello. La
sentencia debe de ordenar el inmediato pago de la suma adeudada.

En este caso no hay materia de debate, se trata de la realizacin de un acto puro y

simple del que la autoridad no tiene escapatoria ni tampoco margen de
discrecionalidad para completar su contenido o para fijar su cronologa.
El segundo caso se da cuando se obliga a un rgano a adoptar una decisin que
termine de completar el pronunciamiento estatal sobre la materia de tal forma de
hacer concreto el derecho de los ciudadanos. Aqu no s ele dice el rgano
incumplido que acte de tal o cual manera, sino que no deje en ascuas al
reclamante, de tal manera que l pueda, conocida la resolucin del rgano en
cuestin, saber a qu atenerse y aceptar la determinacin, conociendo cual es el
derecho ya concreto, o caso contrario reclamar ante los organismo respectivos
para que definan de otra manera lo resuelto por la autoridad inicial.
Este es el caso de una persona que pide se le fije el monto de su pensin de
jubilacin; la autoridad tiene un plazo para hacerlo. La determinacin del monto,
tener que apreciarla de acuerdo a las normas vigentes, pero nada peor habr para
el interesado que no contar con una precisin, si esto se permitiera su derecho
terico habra quedado en suspenso.
23

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

En este caso la Accin de Cumplimiento debe de ordenar el inmediato clculo de

esa pensin y el pago de la misma. Convertira en ilusoria la accin una resolucin
que decidiera que al tenerse que hacer los clculos de lo que corresponde pagar,
este debe de hacerse en un juicio de otra ndole. Posteriormente, si en ejecucin
de la sentencia el clculo que hiciera la autoridad no fuera el correcto a criterio del
interesado, l puede interponer la accin contenciosa correspondiente a efectos
que, analizndose respectiva, la corte arbitre la solucin correcta.

El tercer caso se halla referido a la obligacin que tiene una autoridad de realizar
un acto discrecional que permita la marcha de los asuntos privados o pblicos en
el que el reclamante tiene inters.
Un caso grafico es el de la obligacin que se impone en el Poder Ejecutivo de
dictar reglamentos que desarrollen las leyes, o la carga que se impone a los
municipios para que dicten ordenanzas sobre determinadas materias. Vale decir,
que le acuerden un camino ordenado a la ciudadana para el desarrollo de una
actividad especfica. Por ejemplo, la obligacin que la ley de pesquera puso sobre
el ministerio de pesquera para que dentro de un trmino de 90 das reglamentara

la norma legislativa; pas ms de un ao y dicha reglamentacin no haba sido

emitida con el consiguiente perjuicio de todos los vinculados a la actividad
pesquera, aunado el perjuicio a la pretensin del ministerio en referencia de seguir
actuando de manera totalmente discrecional frente a la ausencia de la norma
reglamentaria cuya expedicin era su obligacin en este caso la sentencia debe
de obligar al rgano en cuestin a que se proceda como lo ordena la norma de
referencia, fijando en todo caso un plazo razonable para que esa orden sea
cumplida.
3.-

Improcedencia de la accin de cumplimiento

En primer lugar se deben considerar las causales de procedencia generales, es

decir las contenidas en el artculo 5 de la Constitucin Poltica del Estado.
Artculo 5.- Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:

24

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

1. Los hechos y el petitorio de la demanda no estn referidos en forma directa

al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado;
2. Existan vas procedimentales especficas, igualmente satisfactorias, para la
proteccin del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo
cuando se trate del proceso de hbeas corpus;
3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir
tutela respecto de su derecho constitucional;
4. No se hayan agotado las vas previas, salvo en los casos previstos por este
Cdigo y en el proceso de hbeas corpus;
5. A la presentacin de la demanda ha cesado la amenaza o violacin de un
derecho constitucional o se ha convertido en irreparable;
6. Se cuestione una resolucin firme recada en otro proceso constitucional o
haya litispendencia;
7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de destitucin y ratificacin de jueces y fiscales,
siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con
previa audiencia al interesado;
8. Se trate de conflictos entre entidades de derecho pblico interno. Los
conflictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes
del Estado, rganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y
regionales, sern resueltos por las vas procedimentales correspondientes.

9. Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepcin del proceso

de hbeas corpus.
Y en segundo lugar hay que continuar con las causales de improcedencia del
Ttulo V concerniente al proceso de cumplimiento; de conformidad con el artculo
70 del Cdigo Procesal Constitucional, que seala lo siguiente:
Artculo 70.- No procede el proceso de cumplimiento:

Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal

Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;
Contra el Congreso de la Republica para exigir la aprobacin o la
insistencia de una ley;
Para la proteccin de derechos que pueden ser garantizados mediante los
procesos de amparo, habeas data y habeas corpus;
25

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un

acto administrativo;
Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas
por la ley como discrecionales por parte de un autoridad o funcionario;
En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;
Cuando no se cumpli con los requisitos especial de la demanda previsto
por el artculo 69 del presente cdigo; y
Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta das
contados desde la fecha de recepcin de la notificacin notarial.

Cabe sealar que para interponer la demanda de cumplimiento, no es necesario

agotar la va previa, solamente requerir el cumplimiento mediante documento de
fecha cierta. Si despus de 10 das de recepcionado el requerimiento, el
demandante tiene un plazo de 60 das para demandar el cumplimiento; sino se
declarar Improcedente de plano.
4.-

Recursos impugnativos de la accin de cumplimiento

Los recursos impugnativos

RECURSO DE APELACIN
La sentencia puede ser apelada dentro del tercer da siguiente a su
notificacin. El expediente ser elevado dentro de los tres das
siguientes a la notificacin de la concesin del recurso.
El superior jerrquico conceder tres das al apelante para que
exprese sus agravios. Recibida la expresin o no, hecho que se
considerar en rebelda; conceder traslado por tres das, fijando da
y hora para la vista de la causa en la misma resolucin.
Dentro de los tres das siguientes de recibir la notificacin, las partes
pueden solicitar informe oral en la vista de la causa. El superior
encargado, dentro del plazo mximo de cinco das posteriores a la
vista de la causa expedir sentencia bajo responsabilidad.
RECURSO DE AGRAVIO
26

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

De conformidad con el artculo 18 del Cdigo Procesal

Constitucional,
contra la resolucin de segundo grado que declara
infundada o improcedente la demanda, procede recurso de agravio
constitucional ante el Tribunal Constitucional, dentro del plazo de
diez das contados desde el da siguiente de notificada la resolucin.
Concedido el recurso, el Presidente de la Sala remite al Tribunal
Constitucional el expediente dentro del plazo mximo de tres das,
ms el trmino de la distancia, bajo responsabilidad.
RECURSO DE QUEJA
Contra la resolucin que deniega el recurso de agravio constitucional
procede recurso de queja. Este se interpone ante el Tribunal
Constitucional dentro del plazo de cinco das siguientes a la
notificacin de la denegatoria. Al escrito que contiene el recurso y su
fundamentacin, se anexa copias de la resolucin recurrida y de la
denegatoria, certificadas por abogado, salvo el caso del proceso de
hbeas corpus. El recurso ser resuelto dentro de los diez das de
recibido, sin dar lugar a trmite. Si el Tribunal Constitucional declara
fundada la queja, conoce tambin el recurso de agravio
constitucional, ordenando al juez superior el envo del expediente
dentro del tercer da de oficiado, bajo responsabilidad.

5.-

Medidas cautelares en la accin de cumplimiento

Desde el vaco legislativo es grave precisamente en este punto; ninguna accin

merecera una medida cautelar de forma de restablecer de inmediato la pretensin
de un derecho exigible, como la merece sta.
Si se obliga al quejoso a esperar la resolucin final, la violacin del derecho puede
devenir en irreparable con la agravante que es la propia lenidad de una autoridad
la que permite ese perjuicio.
La accin inmediata, cuando de la demanda se puede apreciar la liquidez y
autoridad del derecho es un deber de la autoridad enca5rgada de cautelar el orden
jurdico. Por cierto que en casos de incumplimiento lo que se requiere es una
27

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

medida innovativa y no la suspensin de un acto reclamado, en tanto que ningn

acto sea producido y lo que se solicita es precisamente la ejecucin del mismo. No
es, por tanto la remisin supletoria a las normas mismas del amparo, la que
resuelve el problema aqu planteado. Hay que recurrir a una segunda delegacin
ejecucin ejecutiva supletoria que es la que viene sealada en el artculo 33 de la
ley 25398, en tanto que remite al Cdigo Adjetivo para llenar los vacos que se
presenten en estos institutos en su propsito de frenar la inconstitucionalidad de
cierto comportamiento y garantizar los derechos de las personas. Ya hemos
analizado la consecuencia y la posibilidad, dentro del actual ordenamiento jurdico
de las garantas constitucionales de recurrir a las medidas innovativas.
Supongamos un caso en que la direccin de un organismo pblico no da
cumplimiento a lo dispuesto por la ley 25357 y coloca ceniceros en los locales
pblicos en los que presta servicio, por ejemplo: un Terminal terrestre municipal o
el propio aeropuerto internacional, adems de no controlar la prohibicin de fumar.
El reclamo puede ir acompaado de la peticin de una medida cautelar innovativa
que el juez ha de dictar ordenando los retiros de los ceniceros de ese lugar
pblico, la colocacin de los avisos que recuerdan la prohibicin de fumar en ese
mbito y la exigencia de ordenar el inmediato control de la prohibicin.

El juez, en casos como el que hemos expuesto, no puede permanecer impvido

ante la violacin y, por otra parte el orden jurdico no puede declararse inerme
frente al desafo que lo transgrede. Desafortunadamente en el caso de las

Acciones de garanta la medida cautelar ordenada por el juez puede ser apelada
con efectos suspensivos a diferencia de lo que sucede en el fuero comn, lo que
resulta ser un contrasentido que, como se ha sealado debe de repararse en la
futura legislacin.

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

1.

EVOLUCIN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

28

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

La doctrina establece que la jurisdiccin nace en Europa, especficamente en

Austria por lo que se llama: modelo austriaco (pas que adopto y desarrollo en
forma seria, ininterrumpida y sistemtica); europeo (por el continente que hizo
suyo, desarrollo y propulso); kelsiano, (en homenaje al terico de la institucin as
costa su proyecto de 1918, "sobre la creacin del tribunal constitucional" para
efectos del control constitucional, este proyecto fue sancionado por la asamblea
nacional de 1919, y finalmente en la carta austriaca de 1920).
Cabe sealar que es realmente nueva con respecto a la jurisdiccin comn, su
desarrollo propiamente se ha dado en Europa con la experiencia jurisdiccional
especial de Italia, Alemania y Espaa.
En Amrica latina su jurisdiccin constitucional se plasma en la constitucin
peruana en 1979, en la constitucin chilena en 1980, en Ecuador en su
constitucin de 1984, y en Colombia en 1991.
Hay que tener en cuenta tambin, que surge un modelo americano de control
constitucional (EE.UU.), y muchos pases adoptaron este modelo que consiste en
el control constitucional a travs de la prctica jurisprudencial y doctrinaria.
En el continente latinoamericano, y con esto a las antiguas colonias espaolas y
portuguesas han tenido un desarrollo peculiar, que lo hace difcil clasificar dentro
de los modelos europeo o americano, si bien es cierto que parten de ellos, ms del
segundo que del primero y adems se alimentan de la doctrina de tales pases.

Pero es oportuno sealar que queda latente en especial en la doctrina de cual

seria los trminos correcto; si "jurisdiccin constitucional" o "justicia constitucional"
al respecto nos encargaremos a continuacin.
2.

LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN EL PER

La nocin jurisprudencial constitucional se refiere al conjunto de decisiones o fallos

constitucionales emanados del Tribunal Constitucional, expedidos a efectos de
29

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

defender la sper legalidad, jerarqua, contenido y cabal cumplimiento de las

normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad.
En ese orden de pensamiento, el precedente constitucional vinculante es aquella
regla jurdica expuesta en un caso particular y concreto que en Tribunal
Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende, deviene en
parmetro normativo para la resolucin de futuros procesos de naturaleza
homologa.
El precedente constitucional tiene por su condicin de tal efectos similares a una
ley. Es decir, la regla general externalizada como precedente a partir de un caso
concreto se convierte en una regla preceptiva comn que alcanzara todos los
justiciables y que es oponible frente a los poderes pblicos.
En puridad, la fijacin de un precedente constitucional significa que ante la
existencia de una sentencia con unos especficos fundamentos o argumentos y
una decisin en un determinado sentido, ser obligatorio resolver los futuros casos
semejantes segn los trminos de dicha sentencia. La competencia del Tribunal
Constitucional para determinar un precedente vinculante se encuentra sustentada
en el artculo 7 del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, el cual
precepta que "(...)la sentencia del Tribunal Constitucional que adquieren la
autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo
exprese la sentencia, precisando el extremo normativo. Cuando el Tribunal
Constitucional resuelva apartndose del precedente, debe expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan las sentencias y las razones
por las cuales se aparta del precedente.

Condiciones del uso del precedente constitucional vinculante, la naturaleza del

precedente tiene una combinacin binaria, por un lado, aparece como una
herramienta tcnica que facilita la ordenacin y coherencia de la jurisprudencia; y,
por otro, expone el poder normativo del Tribunal Constitucional dentro del marco
de la Constitucin, el Cdigo Procesal Constitucional y la Ley Orgnica del
Tribunal Constitucional.
En ese contexto, el uso de precedente se sustenta en las condiciones siguientes:
30

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

Existencia de relacin entre caso y precedente vinculante; en ese sentido,

la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide
externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solucin del caso
planteado.
El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla de pretexto de solucin de
un caso, si este en realidad no se encuentra ligada directamente con la
solucin del mismo.

Decisin del Tribunal Constitucional con autoridad de cosa juzgada.- La

decisin del Tribunal Constitucional de establecer que un caso contiene
reglas que se proyectan para el futuro como precedente vinculante se
encuentra sujeta a que existe una decisin final; vale decir, que haya puesto
fin al proceso.

Ms an dicha decisin final debe de concluir con un pronunciamiento sobre el

fondo, es decir, estimndose o desestimndose la demanda.
El establecimiento de un precedente vinculante no debe de afectar el principio de
respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedicin de la sentencia
que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones
jurdicas que gocen de la proteccin de la cosa juzgada. Por ende, no puede
impedir el derecho de ejecucin de las sentencias firme, la intangibilidad de lo ya
resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdiccionalmente.
Dicha restriccin tambin opera en el caso que el Tribunal Constitucional al
amparo de lo previsto en la parte in fine del artculo stimo del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional resuelva apartarse de un precedente y sustituirlo
por otro. Lo anteriormente expuesto debe ser concordado con lo previsto en los
artculos 74 y 103 e la Constitucin y 83 del Cdigo Procesal Constitucional,
cuando de por medio exista una declaracin de inconstitucionalidad.

Los presupuestos bsicos para el establecimiento de un precedente vinculante

El Tribunal Constitucional estima que dichos presupuestos son los siguientes:
a) Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos
vienen resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre una
determinada figura jurdica o frente a una modalidad o tipo de casos; es
31

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

b)

c)
d)

e)
f)

decir, cuando se acredita la existencia de precedentes conflictivos o

contradictorios,
Cuando se evidencia que los operadores constitucionales o administrativos
vienen resolviendo en baso a una interpretacin errnea de u a norma del
bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida
aplicacin de la misma.
Cuando se evidencia la evidencia de un vaco normativo.
Cuando se evidencia la existencia de una norma carente de interpretacin
jurisdiccional, en sentido lato aplicable a un caso concreto y en donde
caben varias posibilidades interpretativas.
Cuando se evidencia la necesidad de cambiar del precedente vinculante.
En este supuesto, de conformidad con el artculo stimo del Ttulo
Preliminar Constitucional, el Tribunal Constitucional debe obligatoriamente
expresar los fundamentos de hecho y derecho que sustenta la sentencia y
las razones por la cual se aparta del precedente.

CONCLUSIONES
1.

El proceso de cumplimiento es una defensa procesal de la Constitucin

Poltica del Estado, la cual tiene una doble funcin; en primer lugar,
como mecanismo destinado al emplazamiento de autoridades o
funcionarios con el objeto de lograr el cumplimiento de los mandatos
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DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCION DE CUMPLIMIENTO

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contenidos en una norma legal o acto administrativo firme; y en segundo

lugar, puede ser utilizado por las mismas autoridades para que se
pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir
una resolucin administrativa o un reglamento.
El proceso de cumplimiento puede ser interpuesto tanto por una persona
natural como por el Estado en representacin de los derechos
supranacionales. El proceso de cumplimiento debe estar basado en un
acto administrativo puro, ya que en la mayora de casos debe ir por la
va contencioso administrativo. No es necesario el agotamiento de las
vas previas, para iniciar la demanda del proceso de cumplimiento.
Con respecto al proceso de cumplimiento, cabe mencionar que no basta
una simple omisin para que proceda accin o proceso de cumplimiento.
La Constitucin ha establecido una condicin subjetiva, consistente en la
renuencia a acatar lo ordenado por ley o el acto administrativo. De ah
que se explique la necesidad de requerir al rgano emisor, por
documento de fecha cierta, el cumplimiento de lo considerado debido.
As se entiende que el Proceso de Cumplimiento no controla cualquier
inactividad de la administracin, sino aquella que asume la condicin de
renuente, conforme al Art. 200 Inc. 6.
La consagracin constitucional de este proceso, a pesar de su novedad,
parece haberse hecho de manera consiente y racional pensando en un
sistema jurdico ms justo y aplicable, sobre todo, a pesar de que dicha
institucin es nueva no ha tenido que ser severamente examinada por la
comisin de constitucin; omisin especialmente llamativa si tenemos en
cuenta la novedad de esta institucin. Al parecer el espritu del
constituyente fue introducir una garanta para la efectividad de las leyes,
sin atender demasiado a las consecuencias de su consagracin en el
marco del texto de la constitucin.

BIBLIOGRAFA

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DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

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