1.

Introduo
No segredo que a previdncia social brasileira carece de reformas. As opinies so
unssonas neste sentido, em maior ou menor grau, com fortes variaes quanto ao
contedo e objetivos, mas, ao menos, no estamos como Pangloss, achando que tudo
anda
na
melhor
condio
possvel.
O atual governo optou por manter a tradicional regra e errada de apresentar mudanas
no sistema previdencirio por meio de medidas provisrias. Se tal conduta, especialmente
em tema to controvertido, j provoca dificuldades de aprovao em ambiente legislativo
favorvel, o que dizer em contexto de frgil maioria parlamentar e evidente
descontentamento
da
base
aliada.
O resultado era previsvel: a Medida Provisria n 66414, com suas controvertidas
mudanas, sofreu forte reao por parte de segmentos da sociedade e do Congresso
Nacional, com lideranas mais preocupadas com suas prprias agendas do que
propriamente cooperar na construo de consensos. Em tal contexto, o texto final,
aprovado com dificuldade, mostra-se bem diferente da previso original.
J tive oportunidade, em artigos anteriores, de apresentar as mudanas da Medida
Provisria n 66414. Agora, a proposta apresentar o que no foi aprovado e, tambm, o
que foi inovado quando da converso da MP na Lei n 13.13515.
Como se ver, a lei de converso, em seu texto final aprovado pelo Congresso Nacional,
acabou por ser mais oneroso que o esperado, especialmente pelas novas regras de
aposentadoria por tempo de contribuio. Com isso, a Presidente da Repblica optou por
vetar tais mudanas e, em seu lugar editar nova Medida Provisria (MP n 676/15).

2. O Atual Regramento da Penso por Morte e Dependentes

Embora pouco divulgado pela mdia, a penso por morte muito sofreu com as idas e vindas
na apreciao da Medida Provisria n 66414. A aludida MP previa, em seu texto, a
adoo de carncia para a obteno do benefcio, como forma, principalmente, de elidir as
fraudes de segurados e dependentes que ingressavam no RGPS em proximidade do bito.
Como j havia me manifestado, a inovao era defensvel, pois reduziria as fraudes no
benefcio e, com alguns ajustes, atenderia as situaes de morte por eventos sbitos, de
modo a no produzir desamparo a dependentes de segurados que viessem a falecer em
razo de sinistros variados. Com a Lei n 13.13515, a situao muda. O texto final no faz
qualquer referncia ao incremento da carncia, tanto no art. 25 como no art. 26, ambos da
Lei n 8.21391. Em suma, a penso por morte, quanto carncia, parece voltar ao status
quo ante, retornando, neste ponto, ao regramento anterior, com o nico requisito da
qualidade de segurado por ocasio do bito. Todavia, como se ver, no foi exatamente o
que
ocorreu.
O mesmo fim parece ter sido adotado para o tempo mnimo de unio estvel ou casamento
como requisito ao benefcio. Hoje, no se prev, como requisito abstrato concesso do
benefcio, a carncia ou o tempo mnimo de unio estvel. Por outro lado, a Lei n
13.13515, apesar de no mais prever carncia para a penso por morte, estipulou que, na
hiptese de casamento/unio estvel inferior a dois anos ou menos de 18 contribuies

mensais anteriores ao bito, o benefcio ser de, somente, quatro meses. Ou seja, apesar
de excluda a carncia do benefcio e o tempo mnimo de vida em comum, caso tais
requisitos no sejam atendidos, o benefcio ser concedido somente por curtssimo prazo.
Como se nota, optou o Congresso Nacional por adotar estratgia diversa na restrio da
penso por morte. Ao invs de exigir carncia e tempo mnimo de unio estvel, admite-se
a concesso do benefcio sem tais requisitos, mas durante breve perodo, sem prejuzo do
eventual controle de possvel fraude, a qual, nos termos do art. 74, 2 da Lei n 8.21391,
deve ser provada pela previdncia social, em processo judicial, com a consequente
cassao
do
benefcio.
Foi mantida a previso de perda da penso por morte do dependente condenado
judicialmente pela morte dolosa do segurado. Como havia sugerido, o texto foi corrigido,
prevendo a necessidade de trnsito em julgado da deciso para que se possa cancelar o
benefcio.
Reflexo interessante na penso por morte foi a mudana no rol de dependentes (art. 16,
Lei n 8.21391). A regra geral continua a mesma, com as trs classes e a criticvel ordem
de prioridade. Todavia,quanto aos irmos do segurado, unicamente, j se admite a
hiptese do irmo emancipado permanecer na condio de dependente, ao contrrio do
regramento pretrito. A atual dico da Lei n 8.21391 retrata o irmo de qualquer
condio menor de 21 anos. Da mesma forma, se exige que o mesmo, para permanecer
como dependente aps 21 anos, seja invlido ou que tenha deficincia intelectual ou
mental ou deficincia grave. Aqui, dois pontos de interesse: alm de no ser mais
necessria a interdio judicial para o irmo com deficincia mental ou intelectual, surge
nova opo, com a deficincia grave, mesmo que no incapacitante. As mesmas
mudanas foram aprovadas para os dependentes da classe I (cnjuge, companheiro e
filhos),
mas
posteriormente
vetadas
Presidente
da
Repblica.
Ainda quanto aos dependentes, h interessante modificao no art. 77 da Lei n 8.21391.
Como exposto supra, o Congresso Nacional pretendeu manter a condio de dependente
do filho emancipado, preceito este que restou vetado pela Presidente da Repblica. No
entanto, no art. 77, II da Lei n 8.21391, na redao dada pela Lei n 13.13515, no mais
se prev a perda da qualidade do filho pela emancipao. Desta forma, a interpretao dos
preceitos envolvidos permite uma nica concluso: para a obteno do benefcio, no
momento do bito, o filho no poder ser emancipado. Caso haja emancipao posterior
ao bito, tal fato ser irrelevante, podendo o filho manter a prestao at os 21 anos.
De qualquer forma, a incluso do irmo com deficincia grave somente produzir efeitos
em 180 dias, enquanto a incluso de irmos com deficincia mental ou intelectual,
independente de deciso judicial, somente aps dois anos (art. 6, Lei n 13.13515).
Adicionalmente, a Lei n 13.13515 mantm, em parte, o regramento relativo ao pagamento
temporrio
da
penso
por
morte,
na
seguinte
forma:

A) durao de 4 (quatro) meses, se o bito ocorrer sem que o segurado

tenha vertido 18 (dezoito) contribuies mensais ou se o casamento ou
a unio estvel tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes
do

bito

do

segurado;

B) durao nos perodos abaixo, de acordo com a idade do beneficirio

na data de bito do segurado, se o bito ocorrer depois de vertidas 18
(dezoito) contribuies mensais e pelo menos 2 (dois) anos aps o
incio

do

casamento

ou

da

unio

estvel:

1) 3 (trs) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade;

2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de
idade;
3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de
idade;
4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade;
5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e trs)
anos

de

idade;

6) vitalcia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.

Na hiptese A, como j apontado, trata-se de prestao de curtssimo prazo, adotada
como forma alternativa carncia e, tambm, o tempo mnimo de convivncia. Sem dois
anos de vida comum e sem 18 contribuies mensais, o benefcio, ao contrrio do que
desejada a MP n 664/14 ser concedido, mas, como se v, durante somente quatro
meses.
Para a hiptese B, a Lei n 13.13515, ao contrrio do que previa a MP 664, no
estabelece a durao do benefcio de acordo com a expectativa de vida divulgada pelo
IBGE, mas, agora, de acordo com a idade do cnjuge ou companheiro no momento do
bito. O regramento atual, talvez em tentativa de criar norma de mais fcil compreenso,
gera dvidas diversas, especialmente ao no deixar claro o parmetro de quantificao de
novas idades e, tambm, em questionvel delegao do tema ao MPS.
Caso o dependente seja invlido ou com deficincia, tais prazos no se aplicam, mesmo
que no tenha ocorrido o pagamento mnimo de 18 meses ou interregno previsto de unio
estvel. De modo geral, a nova legislao estabelece, por natural, a perda da penso caso
o dependente incapaz, com doena mental ou intelectual ou, ainda, com deficincia grave,
vier
a
superar
tais
limitaes.
Na hiptese do benefcio temporrio, de acordo com a expectativa de sobrevida do
dependente, os lapsos temporais previstos podero ser revistos aps 3 anos, desde que
incrementados em, no mnimo, um ano inteiro na mdia nacional. Naturalmente, tais
revises
de
prazo
somente
tero
validade
para
novos
benefcios.
A renda mensal da penso por morte, que havia sido reduzida pela Medida Provisria n
66414, perde a eficcia e retorna a regra original. O benefcio, portanto, volta a ser
quantificado no percentual de 100% do salrio-de-benefcio. Ainda quanto renda mensal,
a Lei n 13.13515 revoga o art. 77, 4 da Lei n 8.213/91, o qual previa a reduo da
penso, em 30%, do dependente com deficincia intelectual ou mental que exercia

atividade remunerada. No caso, acredito que a inteno do Legislador Ordinrio tenha sido
ainda permitir a atividade remunerada deste dependente que no necessariamente
incapaz para o trabalho sem qualquer reduo de sua renda mensal.

3. Auxlio-Doena
A mudana proposta no auxlio-doena, em parte, foi mantida na lei de converso, com
novo regramento de quantificao da renda mensal. Em suma, como prev o art. 29, 10
da Lei n 8.213/91, o auxlio-doena no poder exceder a mdia aritmtica simples dos
ltimos
12
(doze)
salrios-de-contribuio.
Por outro lado, cai por terra a ampliao do prazo custeado pelo empregador, que havia
sido majorado de 15 para 30 dias. Voltamos ao regramento anterior, com o pagamento
unicamente dos 15 primeiros dias. A rejeio integral deste segmento da Medida Provisria
n 66414 foi, em certa medida, til para a previdncia social, pois o texto da MP, com
falhas de elaborao, acabava por extinguir o prazo mnimo de afastamento para os
demais segurados do RGPS, desde que no empregados. Ou seja, poderia, pela MP, um
segurado contribuinte individual, aps incapacidade de um nico dia, pleitear o benefcio
por
incapacidade.
Esta
lacuna
tambm
deixa
de
existir.
Tambm foi rejeitada a possibilidade terceirizao da percia mdica do INSS, a qual surgiu
quando da tramitao da MP no Congresso Nacional. A realizao de convnios e termos
de execuo descentralizada permanecem, mas somente com rgos e unidades do
Sistema
nico
de
Sade.
A Lei n 13.13515 tambm melhor disciplina a situao do segurado que, em gozo de
auxlio-doena, retorna ao trabalho, sem alta previdenciria. A praxe administrativa, em tais
casos, quase que universalmente era o cancelamento puro e simples da prestao.
Todavia, como dispe a legislao, o benefcio referido no demanda a incapacidade para
toda e qualquer trabalho, mas somente a(s) atividade(s) habitual(is) do segurado. Agora,
com a nova previso normativa do art. 60, 6 e 7 da Lei n 8.213/91, o retorno ao
trabalho, no necessariamente, produzir a extino do benefcio, especialmente se
engajado
em
atividade
diversa
daquela
que
produziu
a
prestao.

4. Atividades Concomitantes
O projeto de lei de converso da Medida Provisria
do art. 32 da Lei n 8.21391, o qual, em total
quantificao do salrio-de-benefcio dos segurados
proporcionalidade clculo quando da fixao da
atividades

n 66414 previa importante correo

ausncia de sintonia com a atual
da previdncia social, ainda previa a
renda mensal de benefcios para
concomitantes.

Como tenho exposto desde 1999, este regramento se encontra ultrapassado e, acredito,
revogado tacitamente com a atual disciplina da matria. A lgica do preceito citado, em
perodo anterior ao advento da Lei n 9.87699, era evitar fraudes ao sistema, pois, na
poca, os benefcios eram, em geral, quantificados pela mdia dos salrios-de-contribuio
dos ltimos 36 meses, somente. Com isso, sem tal previso legal, seria em tese possvel
que segurados, como forma de incrementar fraudulentamente seus benefcios, iniciassem
pagamentos como autnomos nos trs ltimos anos de atividade, visando unicamente

incrementar a mdia previdenciria. Em tal contexto, a quantificao proporcional fazia

total sentido. Na atual realidade, com um perodo bsico de clculo alongado, no h
qualquer
razo
para
este
regramento.
Todavia, sem qualquer fundamento razovel, com alegaes genricas de eventual
prejuzo ao equilbrio financeiro e atuarial do sistema, a Presidente da Repblica tambm
vetou este dispositivo. Infelizmente, a nica opo aos prejudicados ser, ainda, recorrer
ao
Poder
Judicirio.

5. Servidores Pblicos Federais

A Lei n 13.13515, de forma inovadora, altera a Lei n 8.112/90 e estabelece, para os
servidores participantes do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) da Unio, novo
regramento quanto aos dependentes, de forma similar ao RGPS, mas com uma
apresentao
um
pouco
diversa.
Hoje, a Lei n 8.112/90 estabelece um rol de dependentes divididos em seis classes. So
elas
(art.
217):
I
o
cnjuge;
II - o cnjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepo de penso
alimentcia
estabelecida
judicialmente;
III - o companheiro ou companheira que comprove unio estvel como entidade familiar;
IV - o filho de qualquer condio que atenda a um dos seguintes requisitos:
a)
seja
menor
de
21
(vinte
e
um)
anos;
b)
seja
invlido;
c)
tenha
deficincia
grave;
ou
d) tenha deficincia intelectual ou mental, nos termos do regulamento;
V - a me e o pai que comprovem dependncia econmica do servidor; e
VI - o irmo de qualquer condio que comprove dependncia econmica do servidor e
atenda
a
um
dos
requisitos
previstos
no
item
IV.
De acordo com o novo regramento, a concesso de penso aos beneficirios de que
tratam os itens I a IV exclui os beneficirios referidos nos itens V e VI. Por exemplo, uma
penso por morte concedida ao cnjuge exclui qualquer pretenso da me ou pai do
servidor. J a concesso de penso aos beneficirios de que trata o item V exclui o
beneficirio referido no item VI. Por exemplo, penso concedida a me ou pai exclui a
pretenso dos irmos. Tendo vrios dependentes de mesma hierarquia, a diviso ser em
partes
iguais.
Ou seja, como se nota, apesar da apresentao diversa, a Lei n 8.112/90 acaba por
adotar regramento quase idntico ao RGPS, com um detalhe importante: aqui, a
emancipao do filho com idade inferior a 21 anos, em qualquer hiptese, no provoca
perda da qualidade de dependente. O veto presidencial no se fez presente no regramento
dos dependentes do RPPS federal. O mesmo vale para o filho com deficincia grave.
As demais regras da penso por morte no RGPS, como durao e requisitos so
igualmente vlidos para o RPPS federal. Tais regras somente valero, na atual dico
legal, aos dependentes de servidores federais. Os demais Entes Federados podem ou no
seguir
tal
regramento.

Aqui tambm, como no RGPS, a incluso do dependente com deficincia grave somente
produzir efeitos em 180 dias, enquanto a incluso de dependentes com deficincia mental
ou intelectual, independente de deciso judicial, somente aps dois anos (art. 6, Lei n
13.13515). A diferena que, no RGPS, tal alargamento foi vlido somente para irmos.
No
RPPS
federal,
para
filhos
e
irmos.

6. Regra 95/85
O Congresso Nacional, por ocasio da apreciao da MP 664, aproveitou a oportunidade e
inseriu debate at ento estranho reforma, que foi a extino do fator previdencirio. O
tema no propriamente novo, tendo idas e vindas variadas . Aqui, a proposta foi substituir
o
fator
pela
antiga
regra
95/85.
Pelo critrio que restou aprovado pelo Congresso, o fator previdencirio no seria aplicado
quando o total resultante da soma da idade do segurado com o respectivo tempo de
contribuio, desde que este no seja inferior a 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e a 30
(trinta) anos, se mulher, for igual ou superior a 95 (noventa e cinco) anos, se homem, e a
85 (oitenta e cinco) anos, se mulher, somando-se as fraes de tempo e de idade.
Como se nota, o fator previdencirio, ao contrrio do noticiado, no teria sido extinto, mas
substitudo por opo mais vantajosa, desde que o segurado alcanasse os parmetros
estabelecidos. Para a aposentadoria por idade, no houve mudanas. O preceito foi vetado
integralmente pela Presidente da Repblica, sob fundamento de que a alterao realizada
pelos dispositivos no acompanha a transio demogrfica brasileira e traz risco ao
equilbrio financeiro e atuarial da previdncia social, tratado pelo art. 201 da Constituio.
Como alternativa proposta vetada, o Governo editar Medida Provisria para enfrentar a
questo de modo a preservar a sustentabilidade da Previdncia Social.
E assim foi feito. Talvez muito mais pelo receio de ter o veto derrubado do que,
propriamente, buscar uma adequao do modelo previdencirio brasileiro, foi editada,
imediatamente aps a publicao da Lei n 13.13515, a Medida Provisria n 676/15. O
aludido ato, no curto prazo, manteve a previso aprovada pelo Congresso Nacional, com a
adoo da Regra 95/85, mas com incremento gradual do tempo futuro. In verbis:
Art. 1A Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes
alteraes:
Art. 29-C. O segurado que preencher o requisito para a aposentadoria por tempo de
contribuio poder optar pela no incidncia do fator previdencirio, no clculo de sua
aposentadoria, quando o total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de
contribuio, includas as fraes, na data de requerimento da aposentadoria, for:
I - igual ou superior a noventa e cinco pontos, se homem, observando o tempo mnimo de
contribuio
de
trinta
e
cinco
anos;
ou
II - igual ou superior a oitenta e cinco pontos, se mulher, observando o tempo mnimo de
contribuio
de
trinta
anos.
1 As somas de idade e de tempo de contribuio previstas no caput sero majoradas
em
um
ponto
em:
I
1
de
janeiro
de
2017;
II
1
de
janeiro
de
2019;

III
1
de
janeiro
de
2020;
IV
1
de
janeiro
de
2021;
e
V
1
de
janeiro
de
2022.
2 Para efeito de aplicao do disposto no caput e no 1, sero acrescidos cinco pontos
soma da idade com o tempo de contribuio do professor e da professora que
comprovarem exclusivamente tempo de efetivo exerccio de magistrio na educao
infantil
e
no
ensino
fundamental
e
mdio.
(NR)
Como se nota, para os segurados que estavam prestes a atingir o marco aprovado pelo
Congresso Nacional, no houve prejuzo algum (fato que seguramente aplaca a fora
poltica direcionada a eventual veto). J para os demais segurados, h incremento de um
ponto do somatrio at 2022, quando, ento, a regra ser 100/90.
O modelo, no curto prazo, foi inteligente. Mantm o ganho de curtssimo prazo do governo,
tendo em vista o provvel retardamento de aposentadorias dos segurados prestes a atingir
a regra 95/85 e, ao mesmo tempo, adia o gasto maior daqueles que no esto to
prximos da benesse. O fator previdencirio, da mesma forma, no foi extinto; a regra
95/85

mera
opo.

7. Concluso
Como se nota de todas as reformas dos ltimos doze anos, so adotadas mudanas
pontuais, como forma de produzir ganhos de curto prazo, invariavelmente conduzidos pelo
ncleo econmico do Governo Federal, sem a participao ativa dos tcnicos no tema
previdencirio e, tambm, sem qualquer compromisso com o longo prazo.
Embora boa parte da responsabilidade seja do Congresso Nacional, por produzir
alteraes descompromissadas das dificuldades atuarias do sistema, peca tambm o
Executivo, por no permitir, previamente, um debate abrangente junto sociedade, como
forma de buscar alguns consensos mnimos sobre o que desejamos da previdncia social
e
o
que
estamos
dispostos
a
pagar.
O momento seria importante para o Brasil, de forma responsvel e transparente,
reconhecer os erros do passado. Em decnios antes dos atuais governos, houve
orientaes equivocadas e falsas sobre a previdncia social, como o estmulo a
pagamentos precoces e elevados, com a promessa de aposentadoria breve e vultosa. Os
brasileiros que viveram a poca dos tetos previdencirios de elevados salrios mnimos
sabem
bem
do
que
se
trata.
No devemos atribuir a estas pessoas a alcunha de desonestas e egostas, mas somente
reconhecer que, hoje, cobram as promessas do passado. Todavia, cumpre ao Estado
brasileiro admitir a farsa pretrita e, hoje, a impossibilidade de recomposio plena dos
compromissos de outrora. As geraes atuais no devem ser apenadas pelas falhas
ocorridas. O que precisamos, enfim, de um debate franco e aberto. Difcil, mas
necessrio.

[1] Professor Adjunto de Direito Financeiro da Universidade do Estado do Rio de Janeiro,

Doutor em Direito Pblico pela UERJ, Mestre em Direito Previdencirio pela PUC/SP,
Advogado.
[2] Sobre o tema, ver o meu Curso de Direito Previdencirio, Niteri: Impetus, 2015.