CONTRIBUCIN ESTATAL A LOS PARTIDOS

POLTICOS EN COSTA RICA: APUNTES SOBRE

SUS EFECTOS EN LA DINMICA
DEL SISTEMA DE PARTIDOS
Kevin Casas Zamora

INTRODUCCIN

El financiamiento de partidos y candidatos ha sido un rea tradicionalmente oscura del quehacer poltico. Si bien el tema ha devenido un elemento
central del debate sobre el funcionamiento de la democracia, acaparando titulares de prensa en todo el mundo, ha sido relativamente escasa y reciente su consideracin desde el punto de vista cientfico.
2
En Costa Rica, la produccin acadmica sobre la materia ha estado fuertemente orientada a describir las caractersticas de su regulacin formal y a enfatizar, correctamente, lo que pareciera ser el rasgo central del financiamiento
3
poltico en el pas: la fuerte presencia de los subsidios electorales directos .
Desde su introduccin en 1956 stos han monopolizado tambin la discusin
pblica sobre el financiamiento partidario, y sus modalidades especficas desde sus reglas de asignacin hasta su monto han sido objeto de acres y recurrentes disputas en el Parlamento y en la prensa. La discusin ha arrojado algunas
afirmaciones que son mayoritariamente aceptadas entre la opinin pblica, la
comunidad acadmica, los formadores de opinin y los propios actores polticos, a saber:

Debido a las reglas de definicin de su monto, que ligan la subvencin a

ciertos indicadores macroeconmicos, el sistema de subsidios estatales a
los partidos se ha convertido en un instrumento sumamente oneroso, cuyo
costo ha crecido en forma desproporcionada en las ltimas dcadas.
Las reglas de asignacin del subsidio y, en especial, la vigencia, entre
1971 y 1991, de un sistema de adelanto del subsidio asignado a cada
partido de acuerdo con su votacin en la eleccin previa y siempre y cuan-

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Kevin Casas Zamora

do hubiese superado una barrera electoral han contribuido de manera

decisiva a la consolidacin de un sistema bipartidista y al achicamiento de
espacios para la emergencia de nuevos partidos.
La aceptacin mayoritaria de estos asertos no esconde, sin embargo, que
al igual que en otros pases, en Costa Rica el debate sobre los efectos de los subsidios a los partidos ha procedido con una casi total prescindencia de evidencia
emprica slida. Por ello, y como una forma de empezar a desbrozar el debate,
las pginas siguientes pretenden ofrecer un acercamiento emprico a los efectos
de los subsidios electorales en Costa Rica sobre todo de la contribucin estatal previa- en el comportamiento del sistema de partidos, en especial en su fragmentacin y volatilidad electoral. El trabajo busca demostrar que, contrario a
lo comnmente supuesto, el subsidio previo no contribuy decisivamente a la
conformacin de un sistema bipartidista en Costa Rica, no fue determinante en
el desempeo electoral de los partidos y tampoco fosiliz las opciones polticas
existentes. Se intentar mostrar, asimismo, que la eliminacin de la contribucin adelantada, considerada como un hito importante en la historia electoral reciente del pas, tuvo efectos mnimos probablemente negativos sobre la
equidad electoral. Finalmente, y de manera marginal al argumento central, se
mostrar, echando mano a cifras constantes y relativas, cmo la evolucin secular del monto de la contribucin estatal lejos de ser en la direccin de un aumento sideral, lo es hacia su decrecimiento.
Tal ejercicio emprico ser precedido por una referencia general al sistema
costarricense de subsidio estatal a los partidos y dar paso, al final, a la puntualizacin de algunos criterios normativos que deberan orientar su evolucin futura.

CONTRIBUCIN ESTATAL A LOS PARTIDOS:

CARACTERSTICAS, MONTO

EVOLUCIN,

La formalizacin y constitucionalizacin de un sistema de subsidio directo a los partidos polticos en Costa Rica tuvo lugar mediante ley No. 2 036 de
18 de julio de 1956, siendo el segundo pas del mundo en hacerlo, tras Uru4
guay . Las races del sistema de financiacin estatal a los partidos son, no obstante, muy anteriores. Ya en 1910, durante la primera administracin de don Ricardo Jimnez, el partido triunfante emita una circular dirigida a los empleados
pblicos con el fin de que autorizaran la deduccin de parte de su salario para
5
cancelar las deudas contradas por el partido durante la campaa electoral . Con
6
algunos altibajos la prctica devino en norma , siendo finalmente extirpada del
sistema mediante la escueta declaracin aprobada por los constituyentes de
1949: Artculo 96. El Estado no podr hacer ni permitir que se haga deduc-

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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cin alguna en las remuneraciones de los servidores pblicos para el pago de

deudas polticas.
Los constituyentes tuvieron el cuidado de eliminar de la redaccin original una clusula que hubiese impedido destinar recursos estatales de cualquier
tipo ya no slo los salarios de los servidores pblicos para pagar gastos de los
partidos. Eso no pas inadvertido y ya para 1954 se aprobaron sendas leyes que
ordenaban el pago de las deudas polticas a los partidos Liberacin Nacional,
Demcrata y Republicano Nacional Independiente, de acuerdo con la votacin
7
obtenida en la eleccin de 1953 . Se aplic as, por primera vez, un sistema de
subvencin directa de aplicacin general, esto es, no confinado a la agrupacin
victoriosa. La reforma constitucional de 1956, aprobada en forma virtualmente unnime, meramente provey de un marco normativo estable a lo que ya
exista de facto. Los argumentos utilizados para justificar la introduccin de la
subvencin prefiguraron, casi al pie de la letra, las discusiones que despus habran de tener lugar en muchos otros pases: el subsidio era necesario se dijo
como una defensa contra la influencia de los grandes intereses privados en los
partidos polticos, y como un instrumento para asegurar la igualdad de oportunidades de todos los candidatos y partidos.
En su versin original el subsidio fue concebido como un reembolso postelectoral de gastos partidarios. Para acceder a l los partidos deban participar a
nivel nacional o provincial, y superar la barrera del 10% de la votacin en la respectiva circunscripcin electoral. Cumplidos estos requisitos, la subvencin se
repartira en forma estrictamente proporcional a la votacin obtenida, previa
comprobacin de los gastos incurridos ante la Contralora General de la Repblica (CGR). La determinacin del monto total del reembolso se dejaba en manos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), aunque con un lmite superior
el 2% del promedio de los presupuestos ordinarios de los tres aos anteriores a
los comicios que termin por convertirse en el monto habitual del subsidio.
Tales caractersticas permaneceran incambiadas hasta 1971, cuando experimentaran su primera y crucial modificacin. La introduccin mediante una
nueva reforma constitucional de un mecanismo de adelanto parcial del subsidio
8
dio lugar a un amplio debate pblico y parlamentario . La enmienda, aprobada
con los votos del Partido Liberacin Nacional (PLN) y del sector calderonista
del Partido Unificacin Nacional (PUN), transform la naturaleza de la subvencin de ser un reembolso postelectoral a ser, en lo fundamental, un instrumento de financiamiento preelectoral. Los partidos recibiran, as, un 70% del monto del subsidio en diez cuotas mensuales antes de la eleccin, de acuerdo con la
votacin por ellos obtenida en la eleccin previa y siempre y cuando hubiesen
sobrepasado el 10% de la votacin. Los adversarios de la reforma principalmente los sectores ms conservadores del PUN y de la prensa la denunciaron
virulentamente como un intento para congelar el sistema de partidos y perpe-

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Kevin Casas Zamora

tuar el xito electoral de las agrupaciones consolidadas. Para sus defensores el

cambio era, simplemente, el paso decisivo para liberar a los partidos de la influencia de prestamistas y agiotistas, quienes se deca continuaban controlando el flujo de recursos a los partidos en los decisivos meses de campaa.
El financiamiento electoral adelantado sera luego desarrollado por una
compleja normativa incluida en el Cdigo Electoral, hasta consolidarse y convertirse, durante casi 20 aos, en un engranaje central del funcionamiento del
sistema poltico costarricense. Para principios de la dcada de 1990 las crticas
al sistema de subsidio estatal, en especial al sistema de financiamiento adelantado, haban arreciado. El creciente monto nominal de la contribucin estatal
contribua a crear la impresin de que la competencia electoral contra aquellos
partidos que accedan mayoritariamente al subsidio era materialmente imposible. Esto dio lugar a un nuevo hito en la discusin, esta vez producido por la
intervencin de la Sala Constitucional, que en 1991 declar la inconstitucionalidad de la enmienda de 1971 y de otra serie de reformas legislativas al sistema
9
aprobadas en 1988 . El pronunciamiento de la Sala hizo retornar al sistema de
subsidio a su naturaleza exclusivamente postelectoral y, en general, a las reglas
de 1956 (con la importante excepcin de la barrera electoral para acceder al
10
reembolso, rebajada al 5% en 1972 ). Aunque la sentencia se justificaba en los
vicios de procedimiento de la enmienda anulada, la Sala aprovech para advertir que cualquier mecanismo de asignacin del adelanto del subsidio que en lo
sucesivo se introdujese, no podra basarse nicamente en el pasado electoral de
los partidos, un criterio que estim discriminatorio y tendiente a la fosilizacin
de las opciones polticas existentes. El sistema de adelanto del subsidio no ha
sido restablecido desde entonces.
En 1997 el sistema sufri su ms reciente modificacin, cuando un nuevo
pacto legislativo condujo a una reforma constitucional que fij el monto de la
contribucin estatal en el 0,19% del Producto Interno Bruto (PIB), a la sazn el
equivalente del 1% del promedio de los tres presupuestos ordinarios anteriores
11
(y no el 2% como hasta entonces se estilaba ). La enmienda, precedida por una
alarma general respecto del monto que alcanzara el subsidio para la eleccin de
1998 y por la virtual certidumbre de que el TSE utilizara por primera vez su
poder para rebajarlo discrecionalmente, redujo adems al 4% la barrera electoral para acceder a la contribucin estatal, al tiempo que permiti a los partidos
cantonales participar de ella.
La reforma de 1997 es meramente el ejemplo ms conspicuo de lo que ha
sido, quiz, el tema ms reiterado en el debate sobre el financiamiento poltico
en nuestro pas: la preocupacin por el aumento del monto de la subvencin estatal. Por ello, antes de pasar al anlisis de los efectos de esta ltima sobre el
sistema de partidos, tal vez valga la pena detenerse un momento en el examen
de su evolucin cuantitativa. El siguiente cuadro resume el comportamiento del

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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monto total del subsidio partidario en trminos nominales, constantes y en relacin al padrn electoral, incluso desde antes de la adopcin oficial del sistema
de subvencin vigente, en 1956.
Cuadro 1
CRECIMIENTO DEL MONTO DEL SUBSIDIO ESTATAL
A LOS PARTIDOS EN COSTA RICA, 1953-98

FUENTE: Elaboracin propia a partir de cifras de la CGR, TSE y Banco Central de

Costa Rica (BCCR).

Las cifras sugieren que la alarma por el crecimiento desmesurado del

monto de la contribucin estatal a los partidos es, en gran medida, una ilusin
ptica derivada de la evolucin de las cifras nominales. Como puede observarse, una vez convertidos los datos a colones constantes, el crecimiento del subsidio aunque innegable se torna mucho ms lento e inestable. El comportamiento de la subvencin en relacin al padrn electoral es an ms sorprendente, pues a una drstica cada en 1958 tras la entrada en operacin del sistema
vigente ha seguido un leve decrecimiento secular del monto del subsidio. Los
datos tambin indican que, cualesquiera sus intenciones, la reforma constitucional de 1997 supuso, en realidad, una reduccin bastante modesta de la contribucin estatal, tanto en cifras absolutas constantes como en trminos relativos
al nmero de votantes. Estas cifras son el primer signo de que en esta discusin
lo obvio dista de serlo, una constatacin que se repetir con frecuencia en las
prximas pginas.

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Kevin Casas Zamora

CONTRIBUCIN ESTATAL Y SISTEMA DE PARTIDOS:

EL CASO DE LA

CONTRIBUCIN ADELANTADA

La evaluacin de la incidencia de la contribucin estatal en el comportamiento del sistema de partidos en Costa Rica presenta problemas metodolgicos de importancia. El ms obvio es el de la coetaneidad de ambas variables.
El moderno sistema de partidos en Costa Rica, signado por la presencia dominante del PLN y por el clivaje fundamental nacido de la guerra civil de 1948,
nace muy poco antes de la constitucionalizacin del sistema de subvencin directa a los partidos, en 1956. Queda con ello virtualmente cerrada la avenida
de la comparacin temporal entre el desempeo del sistema de partidos antes y
despus de la promulgacin de la contribucin estatal. Con tales precariedades
en mente proceder al anlisis, que estar centrado en el comportamiento de la
fragmentacin del sistema de partidos y su volatilidad electoral. Con el fin de
obviar el referido problema de coetaneidad de las variables, enfocar las siguientes consideraciones en los efectos de la financiacin adelantada de las
elecciones, vigente entre 1971 y 1991. Ello no slo permite una discriminacin
prolija del antes y el despus de la introduccin del fenmeno, sino tambin una
cierta fidelidad al tono de la crtica al financiamiento estatal de los partidos en
Costa Rica, casi siempre dirigida contra la mal llamada deuda poltica adelantada a la que se acus de fosilizar el sistema de partidos, asfixiar la competencia electoral y condenar a los partidos minoritarios y menos contra la contribucin estatal per se.
Partamos de afirmar que las reglas de asignacin del subsidio estatal han
concentrado fuertemente la subvencin estatal en los partidos o coaliciones mayoritarias, confirindole un acceso marginal a otras fuerzas polticas, como puede observarse en el cuadro 2.
Cuadro 2
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA CONTRIBUCIN ESTATAL,
1958-98

FUENTE: Elaboracin propia a partir de cifras de la CGR y el TSE.

NOTA: * Cifras asignadas por el TSE, sujetas a comprobacin por parte de los partidos.

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

313

Semejante distribucin ha contribuido, sin duda, a alimentar la imagen de

la contribucin estatal como un instrumento esencialmente injusto, concebido
para la preservacin del statu quo. La realidad es, sin embargo, bastante ms
compleja. En este punto la separacin analtica de la contribucin adelantada,
por un lado, y la contribucin tout court, por el otro, deviene crucial. En realidad, un sistema de subvencin postelectoral (de acuerdo con la votacin recibida), concebido adems como un reembolso de gastos comprobados (lo que impedira, tericamente, la conservacin de un supervit financiero para futuras
instancias electorales), como el que rigi en 1956-71 y de 1991 en adelante, mal
podra ser acusado de discriminar activamente a fuerza poltica alguna. La distribucin de recursos estatales que arrojase tal sistema, no importa cun sesgada, sera, simplemente, una consecuencia del veredicto de las urnas y, por ello,
rigurosamente neutral. Mucho ms discutible es, en cambio, la neutralidad de
un subsidio adelantado que se reparte con base en una votacin anterior, cual
fue el caso costarricense entre 1971 y 1991. En este caso el subsidio claramente ve relativizado su carcter de consecuencia electoral, para empezar a jugar
hipotticamente el papel de causa de un resultado electoral futuro. Lo jug
en Costa Rica? Condujo el adelanto de subsidio a congelar el sistema de
partidos y los resultados electorales? Fue un factor determinante, como se sostiene a menudo, en la generacin de un sistema bipartidista?
Grfico 1
FRAGMENTACIN DEL SISTEMA DE PARTIDOS EN COSTA RICA
A NIVEL ELECTORAL, 1953-98

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Kevin Casas Zamora

El grfico 1, que recoge la evolucin de la fragmentacin del sistema de

partidos para el perodo 1953-98, medida por el nmero efectivo de partidos
12
electorales (NEPE) , permite observar varias cosas. Evidencia, sobre todo,
que existe una diferencia significativa entre el formato del sistema de partidos
costarricense a nivel presidencial y legislativo. Si en general el bipartidismo
(NEPE en la vecindad de 2) ha existido, aunque no sin altibajos, a nivel presidencial, claramente ha estado ausente a nivel legislativo, donde el NEPE ha estado casi siempre por encima de 2,5 y en la actualidad se acerca a 3,5, lo que
13
evidentemente no puede calificarse de bipartidismo . Esta diferencia no es difcil de explicar. La existencia de la frmula mayoritaria para la eleccin presidencial, reforzada por la existencia de una barrera electoral del 40%, ejerce
una poderosa fuerza centrpeta que concentra la votacin en dos grandes partidos o coaliciones, como ha sido abundantemente estudiado desde el trabajo pio14
nero de Duverger . Esa fuerza evidentemente no existe en la eleccin legislativa, dirimida por un sistema de representacin proporcional (RP). En Costa Rica, sin embargo, la tendencia disgregadora de la RP es fuertemente contrarrestada por la existencia de algunas circunscripciones electorales pequeas, por la
aplicacin de la barrera electoral de subcociente y, sobre todo, por la simultaneidad entre ambas elecciones. Este ltimo factor, que traslada los efectos centrpetos de la competencia presidencial a la eleccin legislativa, ha sido notoriamente subestimado por los pocos estudios existentes. De la combinacin de
ambas lgicas competitivas centrpeta en la eleccin presidencial y centrfuga,
aunque controlada, en la legislativa cabe esperar precisamente el formato vigente: dos grandes bloques en los comicios presidenciales y unos cuantos partidos ms en los legislativos15.
Lo importante aqu es que las piezas maestras del actual sistema electoral
son muy anteriores a la vigencia del subsidio electoral, para no hablar del financiamiento adelantado: la frmula mayoritaria con barrera del 40% para Presidente data de 1936, el subcociente de 1946, la simultaneidad electoral de 1949
y la utilizacin de las provincias como circunscripciones electorales de las pri16
meras dcadas del siglo XIX . Precisamente por ello, ya desde antes de la vigencia de la contribucin estatal adelantada era claro que a nivel presidencial la
bipolaridad electoral era una ocurrencia normal, como lo muestra el grfico para los aos 1953, 1966 y 1970.
Si como lo sugiere tal experiencia previa la contribucin estatal adelantada no fue una condicin necesaria para generar un sistema bipartidista a nivel
presidencial, es an ms claro que no fue una condicin suficiente para crearlo
luego de 1971. Si en quienes promulgaron la reforma constitucional de 1971
existi la intencin de estabilizar el sistema en el bipartidismo de 1970, cosa
17
que sus redactores niegan hasta el da de hoy , la eleccin de 1974 debi llegar
como una amarga decepcin. La vigencia del adelanto fue notoriamente inca-

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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paz de impedir una proliferacin de candidaturas presidenciales relativamente

exitosas y una fragmentacin indita del sistema de partidos.
La lgica bipolar de la competencia presidencial retorn, ciertamente, en
1978. Pero tal reaparicin se produjo a pesar del subsidio adelantado, a pesar,
esto es, de que las reglas de asignacin del dinero favorecan la continuidad de
algunos partidos que fueron contundentemente derrotados (Partido Unificacin
Nacional y Partido Nacional Independiente) y obturaban, presumiblemente, el
crecimiento de opciones electorales nuevas (Coalicin Unidad), como lo veremos ms abajo. Lo que hace retornar la bipolaridad en 1978 no es el subsidio
adelantado, sino el xito del antiliberacionismo histrico junto con algunas
otras fuerzas para conformar un bloque unificado. Semejante xito no era nuevo: ya haba acaecido en 1958 alrededor de la candidatura presidencial del
Lic. Mario Echandi y, mucho ms claramente, en 1966 y 1970, con la conformacin de Unificacin Nacional. En todos esos casos la amalgama electoral se
produjo en ausencia de pago adelantado del subsidio.
An ms, es posible argumentar que el subsidio previo no slo no incentiv la consolidacin de un bloque electoral contrario al PLN, sino que activamente obstaculiz su conformacin como partido poltico. Tras la eleccin de
1978, ante una consulta de la Coalicin Unidad, los magistrados del TSE hicieron ver que si la misma coalicin se mantiene para la campaa poltica inmediata siguiente, tendr derecho a la totalidad de la deuda poltica que se cause
de acuerdo con la ley, debidamente comprobada, incluyendo la financiacin
18
previa . El pronunciamiento no resolvi el dilema de cmo repartir la contribucin previa si uno de los partidos abandonaba la coalicin, optando por establecer, en forma muy confusa, que era la coalicin y no sus integrantes la beneficiaria del derecho al subsidio para 1982. Operaba as una camisa de fuerza
que obligaba a los partidos coligados a permanecer juntos, so pena de perder su
financiamiento previo.
Tal fuerza centrpeta desapareci, sin embargo, a finales de 1982, cuando
una reforma al artculo 193 del Cdigo Electoral (CE) estableci reglas explcitas para la distribucin de la contribucin adelantada entre los partidos integran19
tes de una coalicin . En lo sucesivo sera posible desmembrar una amalgama
electoral sin que por ello perdieran su derecho al financiamiento adelantado los
partidos integrantes. Estos recibiran una proporcin del total de la contribucin previa a que hubiese tenido derecho la coalicin, segn lo indicara el pacto de coalicin o, en ausencia de tal clusula, segn la cantidad de diputados que
cada partido hubiere logrado elegir por cuenta de la coalicin. A partir de ese
momento nada hubiera impedido a los integrantes de la Coalicin Unidad abandonarla, sin asumir consecuencia financiera alguna por su desercin. El hecho
de que ninguno de los cuatro partidos integrantes de la coalicin desertara a lo
largo del proceso de fusin que culmin con la formacin del PUSC a finales

316

Kevin Casas Zamora

de 1983, sugiere que la contribucin adelantada distaba de ser el nico amarre

que les mantena unidos. En los cuatro partidos seguramente pesaba la certeza
de que su incapacidad para permanecer unidos les condenara a la reiteracin de
su irritante experiencia de 1974, cuando el PLN gan la presidencia con un magro 43,4% de la votacin ante una oposicin atomizada. Antes que el financiamiento adelantado, la fuerza que mantuvo amalgamada a la Coalicin Unidad
hasta el momento en que dio origen al PUSC, fue la lgica bipolar que impone
la frmula mayoritaria utilizada para la eleccin presidencial. Y tambin, presumiblemente, el valor de marca adherido a un colectivo cuya formacin haba requerido una compleja negociacin y que, mal que bien, ya tena un histo20
rial electoral respetable . En este punto la comparacin con la suerte corrida
por la coalicin izquierdista Pueblo Unido resulta reveladora. En el caso de esta ltima, ante la imposibilidad prctica de competir por la Presidencia, la fuerza centrpeta de la frmula mayoritaria no jug ningn papel relevante. En ausencia de ella, y eliminadas las consecuencias financieras de la desercin, el impulso centrfugo se hizo irresistible: en 1985 el Partido Vanguardia Popular
abandona el colectivo, llevndose consigo tres cuartas partes del derecho de
21
Pueblo Unido a la contribucin previa para los comicios de 1986 .
Aun si se afirmase que la financiacin previa operaba como la fuerza centrpeta fundamental dentro de la Coalicin Unidad lo que, como vimos, es dudoso, es evidente que sus reglas de asignacin de acuerdo con la votacin anterior operaban como un maysculo obstculo para convertir a la coalicin en
un partido nuevo, sin pasado electoral y, por ello, sin derecho a la financiacin
estatal. La formacin del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) no fue posible hasta que la mencionada reforma de 1982 al CE negociada cuidadosamente con el PLN permiti la traslacin del derecho de financiamiento previo de
22
las agrupaciones coligadas al nuevo partido que mediante su fusin se creaba .
As, aun si obviamos la experiencia previa a 1971 de bipolaridad electoral a nivel presidencial, el nacimiento del moderno bipartidismo en Costa Rica no se
da por las reglas de asignacin de la contribucin estatal sino, por el contrario,
pasando por encima de ellas.
Si a partir de 1978 la contribucin adelantada fue decisiva para favorecer
la hegemona de dos grandes partidos y asfixiar a las agrupaciones emergentes
es difcil saberlo. La indita estabilidad del NEPE alcanzada desde entonces
hasta 1994, lo hace parecer as. Sin embargo, otros elementos del anlisis sugieren la existencia de una explicacin mucho ms compleja, en la que la contribucin previa tendra un papel ms bien marginal. Veamos.
La identificacin del subsidio previo como la pieza maestra que permiti
fosilizar las opciones polticas del pueblo costarricense, como en frase lapidaria lo afirmara la Sala Constitucional en 1991, parte de la suposicin de que
la subvencin previa es determinante en la suerte electoral de los partidos. El

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

317

cuadro 3 compara, por ello, la asignacin de la contribucin adelantada con el

desempeo electoral de los partidos receptores a lo largo de los 20 aos de vi23
gencia del sistema .
Cuadro 3
COMPARACIN ENTRE FINANCIAMIENTO ESTATAL ADELANTADO
Y RESULTADOS ELECTORALES, 1970-90

FUENTE: Elaboracin propia a partir de documentos del TSE y la CGR.

NOTAS:
* En 1978 la Coalicin Unidad recibi el adelanto al que tena derecho el Partido Renovacin Democrtica, uno de sus integrantes, que en su primera participacin electoral, en 1974, haba recibido el 7,68% de la votacin para diputados. En 1983 la Coalicin Unidad dio origen al PUSC.
** En 1986 la Coalicin Pueblo Unido recibi slo el adelanto al que tuvo derecho el Partido de los Trabajadores, uno de sus integrantes que permaneci en
la coalicin.
*** En 1978 y 1982 Vanguardia Popular particip como integrante de la Coalicin
Pueblo Unido. En 1986 la abandon para formar la Coalicin Alianza Popular, llevndose consigo parte del financiamiento al que la Coalicin Pueblo
Unido haba accedido tras la eleccin de 1982. El resultado electoral apuntado para 1986 es el de la Coalicin Alianza Popular.

Cuatro experiencias distintas pueden identificarse a partir de los datos del

cuadro y en ninguna de las cuatro la contribucin previa parece haber sido determinante:
1.

En primer trmino estn los casos del PLN a lo largo de todo el perodo y
de la Coalicin Unidad/PUSC a partir de 1982. En estos casos no parece
existir una relacin directa entre el acceso al subsidio y la votacin obte-

318

2.

3.

Kevin Casas Zamora

nida. Aunque esperar un ajuste perfecto entre ambas variables sera una
absurda muestra de reduccionismo, no debe dejar de notarse que en tres de
las cinco elecciones del perodo estudiado el partido que recibi la cuota
ms alta de adelanto termin por perder la eleccin (1978, 1982, 1990).
Con todo, podra afirmarse que lo verdaderamente decisivo no es si el acceso a la ms alta cuota de financiamiento result en un triunfo electoral
para uno de los dos partidos mayoritarios, sino el hecho de que el acceso
a una cuota generosa de subsidio protegi decisivamente a ambos contra
otros competidores y les mantuvo en una posicin de hegemona electoral, cualquiera que fuera el resultado entre ellos. Ante este argumento cabe apuntar lo obvio: el PLN, en especial, obtena resultados electorales
muy altos desde mucho antes de que existiera el financiamiento previo.
Ms an, el siguiente grupo de casos demuestra que la proteccin de la posicin electoral de los receptores del subsidio no fue, en modo alguno, una
consecuencia necesaria.
El segundo grupo es, precisamente, el de los partidos que habiendo recibido cuotas importantes de financiamiento adelantado no pudieron evitar
su desplome electoral y eventual desaparicin. El caso paradigmtico
aqu es el del Partido Unificacin Nacional (PUN), que en 1978 fue borrado del mapa electoral a pesar de haber recibido un tercio de la contribucin adelantada. Una cada simultnea y dramtica, aunque desde una posicin ms baja, puede notarse en el caso del Partido Nacional Independiente (PNI). Ms gradual, pero igualmente claro es el caso de la izquierda, que tras un excelente resultado en 1978 recibe un financiamiento significativo en 1982 y a continuacin ve caer su caudal electoral hasta con24
vertirse en una fuerza marginal . Finalmente, en una escala mucho menor tenemos al Partido Accin Democrtica Alajuelense, que desaparece
precisamente tras participar por vez primera en la eleccin con el apoyo
econmico anticipado del Estado.
El tercer grupo lo conforman los otros dos partidos provinciales en la
muestra: el Partido Unin Agrcola Cartaginesa (PUAC) y el Partido Autntico Limonense (PAL). En el caso del primero, es de notar que registr la ms alta votacin de su historia en la eleccin de 1974, a la que concurri sin financiamiento anticipado, nivel al que se acerc al final del perodo, con algunos altibajos en el proceso. Para el PAL las variaciones de
votacin son mnimas, habiendo recogido en 1978, sin contribucin adelantada, el caudal electoral con el que, esencialmente, permanecera hasta
1990 y que nunca le alcanz para elegir un diputado. En ambos casos el
anticipo parece no haber generado diferencia alguna: ni un progreso electoral significativo, ni un derrumbe. A lo sumo permiti seguir cultivando
una parcela electoral que se tena desde antes.

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

4.

319

El ltimo caso es el de la Coalicin Unidad en 1978, el nico en que el acceso a la contribucin adelantada coexiste con un explosivo crecimiento
electoral. En este caso la desproporcin entre el subsidio previo recibido
y el resultado electoral es de tal magnitud que, evidentemente, sera insensato explicar el xito electoral de la coalicin en trminos de su posibilidad de disponer de fondos preelectorales. Aunque es posible suponer que
el acceso a fondos electorales tiene rendimientos marginales decrecientes,
25
un fenmeno que ha sido identificado en otros pases , pareciera claro a
juzgar por las experiencias de los casos dos y tres que en Costa Rica el
acceso a una contribucin semilla del Estado no tuvo un efecto tan decisivo en el xito electoral de los receptores, ciertamente no tan contundente como para explicar el ascenso de la Coalicin Unidad en 1978. Este ltimo es, de hecho, junto con los desplomes del PUN y el PNI, una demostracin nada desdeable de la incapacidad de la contribucin adelantada del Estado para explicar los resultados electorales. Y, ms importante an, de su limitada capacidad para congelar el sistema de partidos.

Esta ltima limitacin puede percibirse ms claramente si analizamos la

26
evolucin de la volatilidad electoral en Costa Rica entre 1958 y 1998, denotada en el grfico 2.
Grfico 2
VOLATILIDAD ELECTORAL EN COSTA RICA,
1958-98

320

Kevin Casas Zamora

Como puede observarse en el grfico 2, los resultados electorales en Costa Rica han sido notoriamente inestables. La volatilidad electoral media en
Costa Rica (19,95% para la eleccin presidencial y 21,09% para la legislativa)
est muy por encima de los promedios ms altos detectados en la elecciones
27
parlamentarias de 17 democracias desarrolladas en el perodo 1945-96 . Es
evidente, entonces, que el subsidio electoral constitucionalizado en 1956 no petrific los resultados electorales. Y mucho menos lo hizo la contribucin adelantada. Es precisamente luego de la promulgacin de esta ltima, en 1971,
28
cuando la inestabilidad electoral alcanza su pico ms notable , con tres elecciones seguidas (1974, 1978 y 1982) de muy alta volatilidad.
El grfico sugiere que la variable determinante para explicar la volatilidad
electoral ha sido, hasta ahora, la fragmentacin del antiliberacionismo. Ntese
que de todas las elecciones del perodo en las que el bloque antiPLN particip
unificado (1966, 1970, 1978, 1982, 1986, 1990, 1994 y 1998) slo las de 1978
y 1982 arrojaron cifras de volatilidad superiores al 20%. De hecho, la cifra de
volatilidad de 1978 no indica sino un retorno a la situacin bipolar (PLN/antiPLN) de 1970, luego del resultado atpico de 1974. Una eleccin de alta volatilidad era necesaria para restaurar la normalidad del sistema. La volatilidad
electoral entre 1970 y 1978 (12,6% para la eleccin presidencial y 16,86% para la legislativa) es, as, mucho ms moderada que la que se registra en 1970-74
29
(24,3% y 27,5%) y 1974-78 (41,9% y 39,6%) .
Qu resultados arroja toda esta historia? En mi opinin, los siguientes:
que el sistema de subvencin previa no fue una condicin necesaria ni suficiente para el nacimiento del bipartidismo a nivel de elecciones presidenciales en
Costa Rica y que, antes bien, probablemente lo obstaculizaba; que no gener un
bipartidismo en las elecciones legislativas que, en rigor, nunca ha existido; que
muy probablemente tuvo un efecto marginal en el desempeo electoral de todos
los partidos; y que definitivamente no congel los resultados electorales a ningn nivel. Los efectos de la contribucin adelantada sobre la dinmica del sistema de partidos fueron, a lo largo de 20 aos, simplemente insignificantes.
Las conclusiones del prrafo anterior contrastan vivamente con el jbilo
generalizado que recibi la eliminacin de la contribucin adelantada mediante
resolucin de la Sala Constitucional en 1991. En los argumentos de los celebrantes el sistema poltico costarricense dejaba atrs una larga noche de injusticia electoral, para dar lugar, por fin, a una competencia equitativa. La realidad,
como siempre, result ms tozuda de lo pensado.
Los partidos minoritarios, que recibieron el fallo de la Sala como una reivindicacin de sus crticas al sistema, pronto comprendieron que su situacin no
30
haba cambiado en absoluto, si es que no haba empeorado . Tras un perodo
de aparente activismo legislativo para restablecer el sistema de adelantos, promulgndolo de acuerdo con los principios definidos por los magistrados, los

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

321

partidos mayoritarios no alcanzaron un acuerdo legislativo antes de los comicios de 1994, y tampoco antes de los de 1998. Eso no fue casual: tambin los
grandes cayeron en la cuenta de que la contribucin adelantada era mucho menos relevante de lo que haban pensado y de que ellos no los minoritarios, como veremos podan recrear en los hechos esencialmente el mismo sistema de
desembolsos, sin pagar ningn precio poltico por ello.
Para las campaas de 1994 y 1998 los responsables financieros del PLN y
el PUSC reeditaron, en lo fundamental, el mecanismo financiero de siempre para hacer efectiva la contribucin estatal: emitir bonos del partido, esta vez con31
tra la expectativa del desembolso postelectoral de los recursos del Estado . Si
antes de 1991 los partidos cedan a los particulares sus derechos sobre los ttulos
que les entregaba el Estado antes de cada eleccin como una forma de captar
efectivo durante los meses de campaa, luego de 1991 simplemente procedieron
a ceder sus derechos sobre el cobro de los recursos estatales que tras los comicios recibiran, cosa que, de todos modos, tambin hacan antes. El costo financiero del sistema actual es, por supuesto, mayor: no es lo mismo recibir un ttulo del Estado, inmediatamente negociable, que un bono de partido de cobro posterior a la eleccin. Los descuentos implicados por la compra de los bonos preelectorales aumentaron, disminuyendo con ello la disponibilidad de efectivo para
los partidos antes de la eleccin. Pero la mayor carga financiera no bast, ni lejanamente, para privar a los partidos mayoritarios de abundantes recursos preelectorales, recolectados por cuenta del eventual reembolso de gastos.
La palabra clave en todo el esquema es expectativa. El valor de lo que los
partidos ceden est determinado por la expectativa de un cierto resultado electoral. As, como prctica usual, ambos partidos mayoritarios realizan emisiones
de bonos con distintas probabilidades de ser redimidos por su tenedor: una primera emisin por el monto de la contribucin que cada partido estima virtualmente asegurado (hasta un 30% de la votacin, digamos); una segunda que requiere una buena votacin del partido para la plena recuperacin de los fondos
(hasta un 45%, por ejemplo); y una tercera serie que de antemano se sabe que
muy difcilmente ser redimida con la contribucin estatal y que, en los hechos,
opera como una forma de captar donaciones (para arriba del 45%). Obviamente, entre mayor sea la posibilidad de recuperacin de los fondos, menores sern
los descuentos que debern soportar los ttulos y, sobre todo, mayor ser la facilidad de encontrar compradores para ellos.
Este ltimo es el punto crucial: mientras el PLN y el PUSC, debido a su
historial electoral, pueden vender una expectativa electoral razonable que, como vimos, les permite utilizar el subsidio estatal como una palanca financiera
preelectoral, los partidos minoritarios carecen de una expectativa comparable.
Aun cuando se presuma que pueden recibir el reembolso, la incerteza sobre su
piso electoral invariablemente cercano a la barrera de acceso al subsidio y sus

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32

prcticas contables hace que la inversin en sus bonos preelectorales implique

un riesgo prohibitivo.
As, la falta de equidad atribuida al sistema de financiamiento previo, supuestamente permitido en 1991, no slo pervive, sino que es ms grave en la
actualidad. Si antes, como vimos, la contribucin estatal alcanzaba a beneficiar
anticipadamente aunque fuera a unos pocos partidos minoritarios, el nuevo sistema lo hace virtualmente imposible. Esto no es una especulacin: durante la
campaa electoral de 1998 aun el ms exitoso de los partidos emergentes, el
Partido Fuerza Democrtica (PFD), no alcanz a vender un solo bono preelec33
toral en la banca privada , la misma banca que adquiri prcticamente toda la
34
primera emisin de ttulos del PLN .
Alguien podra, sin embargo, preguntar: no es el notable crecimiento
electoral alcanzado por los partidos minoritarios en las ltimas dos elecciones
visible en el grfico 1 la prueba contundente de que la eliminacin de la contribucin adelantada ha producido una liberacin del sistema de partidos y una
mejora notable de las posibilidades electorales de los grupos emergentes? La
respuesta es no, no lo es.
El aumento del caudal electoral de los partidos minoritarios, cuyas causas
son muy complejas y que, en todo caso, an no puede ser considerado como una
tendencia secular, se ha producido sin que haya mediado cambio alguno en la
desventaja econmica preelectoral de los grupos minoritarios con respecto a los
dos grandes partidos. Si los prrafos anteriores no bastaran para demostrar que
la eliminacin de la contribucin adelantada no implic beneficio alguno para
los minoritarios, el grfico 3, que recoge la distribucin de la inversin publici35
taria de los partidos en poca electoral una variable muy sensible a la disponibilidad de fondos preelectorales, tal vez sirva para dirimir la cuestin.
Grfico 3
DISTRIBUCIN DE LA INVERSIN EN PUBLICIDAD ELECTORAL
1990-98

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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Los datos muestran que la eliminacin del adelanto estatal que rigi para el perodo electoral 1989-90, pero no para los dos siguientes no hizo diferencia alguna en el acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Este
contina siendo un obstculo fundamental para que los partidos minoritarios
lleguen a ser conocidos por el electorado. As, una encuesta reciente muestra
que mientras el PLN y el PUSC son conocidos por el 96,9% y 95,5% del electorado, respectivamente, casi un 25% desconoce que existe el PFD, cifra que
aumenta a casi el 60% en el caso del Movimiento Libertario y a 82% para los
36
partidos Integracin Nacional y Renovacin Costarricense . Y tmese en cuenta que todos ellos tienen diputados en la Asamblea Legislativa. Los partidos minoritarios han crecido a pesar de que no cuentan con recursos econmicos significativos, de que prcticamente no acceden a los medios de comunicacin y
de que, en buena medida, no llegan a ser conocidos por los votantes. El suyo
es un xito notable en verdad. Un xito que constituye una prueba ms de que
cualquiera que sea el desnivel econmico entre los partidos polticos e insisto en que ahora es peor que antes, ningn sistema de partidos es impermeable a la llegada de nuevos competidores. La proclamada fosilizacin del sistema de partidos en Costa Rica no ha sido ms que un mito.

CONSIDERACIONES FINALES
La contribucin estatal a los partidos ha sido una parte importante de la
discusin poltica en Costa Rica desde hace por lo menos 30 aos. Las pginas
anteriores han sido un intento de demostrar que durante todo ese tiempo lo ms
notorio del debate ha sido la insistencia de insuflar de vida propia a apariencias
sin referente real alguno. Cada una de las afirmaciones comnmente aceptadas
sobre los efectos de la contribucin estatal luce ahora como dudosa: ni el subsidio ha crecido desmesuradamente, ni ha sido la pieza maestra que ha sostenido el bipartidismo, ni ha congelado el sistema de partidos.
La contribucin adelantada, polmica desde su inicio, se convirti, en particular, en una explicacin fcil y popular para toda clase de desventuras y patologas polticas. La evidencia muestra, sin embargo, que sus efectos fueron
severamente sobreestimados y que el festejo por su derogacin fue prematuro
en el mejor de los casos y equivocado en el peor. Y para nadie es esto ms cierto que para los partidos minoritarios: la desaparicin de la subvencin no implic, para nada, el cambio de la posicin econmica relativa de los partidos. Si
el sistema de financiamiento creado por la reforma de 1971 ciertamente no beneficiaba a los grupos minoritarios, es claro que les perjudicaba mucho menos
de lo que ellos pensaban y que explicaba slo marginalmente su condicin minoritaria. Con toda probabilidad el sistema vigente les hace las cosas ms dif-

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ciles, a pesar de ser neutral desde el punto de vista electoral, como se dijo ms
arriba. Los prrafos anteriores muestran que con o sin contribucin estatal adelantada los partidos mayoritarios disponen de enormes ventajas econmicas,
que no tienen nada que ver con lo que disponga la ley, sino con su trayectoria y
perspectivas electorales, el reconocimiento de su nombre y, en general, todas las
ventajas inherentes a la detentacin prolongada del poder. En ese sentido, su
aplastante ventaja econmica durante las campaas antes que una causa directa
de su hegemona electoral como se sostiene con frecuencia, ms pareciera ser
su consecuencia.
Ahora bien, decir que durante 1971-91 la contribucin estatal adelantada
no benefici ni perjudic significativamente a los partidos emergentes, no significa que no pudo o debi haberlos beneficiado mucho ms. Salimos aqu del
mbito positivo para entrar en la esfera normativa, en la consideracin de los fines que debe perseguir un sistema de financiamiento estatal a la vida poltica.
Debe la contribucin estatal convertirse en un instrumento de redistribucin
en favor de los partidos minoritarios y nuevos? Debe, por ello, abandonar su
neutralidad actual?
Es esta una discusin compleja, en la que existen argumentos en ambos
sentidos y que slo tangencialmente procede tocar aqu. Si, por un lado, es
plausible sostener que el subsidio estatal puede y debe ser un instrumento para
otorgar a todos los participantes electorales una base material mnima para competir con efectividad, es igualmente razonable decir que una asignacin fuertemente redistributiva del subsidio aun si fuere polticamente posible acarrea
serias objeciones normativas. Un sistema tal hara la situacin financiera de los
partidos enteramente independiente de sus niveles de apoyo popular. Quirase
o no, la asignacin de los subsidios segn los resultados electorales obliga a los
partidos polticos a atraer a los electores para asegurar la entrada de recursos
37
econmicos .
Con todo, las cifras referidas ms arriba de acceso de los partidos a los medios de comunicacin y de sus niveles de reconocimiento entre el electorado,
sugieren claramente que la contribucin estatal en Costa Rica de algn modo
debe ser orientada a permitir a todos los partidos la posibilidad, aunque sea mnima, de darse a conocer. Ello urge no porque sea importante o necesario per
se que la representacin de los partidos emergentes crezca ya hemos visto, en
todo caso, cmo el acceso a un capital semilla nunca tuvo un efecto decisivo en
su desempeo electoral, sino como una consecuencia elemental del derecho de
informacin de los ciudadanos y del derecho de participacin poltica de quienes someten su nombre al electorado. En ese sentido, un sistema puramente
neutral de financiamiento pblico a los partidos nos sigue dejando en deuda con
la democracia.

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

325

Estas cosas, por supuesto, nunca evolucionan por obra de una jerarqua
normativa compartida por todos, sino porque una constelacin de intereses polticos, frecuentemente mezquinos, lo hace posible. En este momento tal impulso luce improbable. Por ahora, tngase como algo levemente reconfortante el
saber que no es demasiado importante, por lo menos para efectos de la dinmica del sistema de partidos, si las reglas de la contribucin estatal cambian o no
en Costa Rica.

NOTAS
1.

Este artculo es un reporte parcial de una investigacin doctoral en curso sobre los
subsidios electorales y el financiamiento de partidos en Costa Rica y Uruguay. El
grueso del trabajo de campo en Costa Rica fue realizado en el segundo semestre de
1999. Deseo agradecer el apoyo financiero de la Beca Ronaldo Falconer, la Universidad de Costa Rica y la Universidad de Oxford, sin el cual la investigacin no
hubiese sido posible.

2.

CEJUL (1989), Fernndez (1993) y (1996), Sols (1994), Villegas (1997), Weisleder (1997), White (1997), Cerdas (1998) y Herrnndez Naranjo (1998), son lo ms
relevante, aunque no lo nico, de esa produccin.

3.

Por subsidio directo se entender en lo sucesivo un sistema de subvencin a los organismos centrales de los partidos o a sus candidatos, regulado por ley, y que supone la entrega a stos por parte del Estado de dinero efectivo o documentos canjeables por efectivo. Esta definicin excluye a los subsidios indirectos, como las
contribuciones estatales en especie (franquicias postales, acceso de los partidos a
medios de comunicacin oficiales, etc.) o las subvenciones entregadas a organizaciones paralelas controladas por los partidos (como su fraccin parlamentaria, fundaciones de investigacin, prensa partidaria, etc.). Excluye, asimismo, la utilizacin, fraudulenta o no, de bienes y servicios del Estado para favorecer el esfuerzo
electoral de algn partido o candidato. En este artculo se har referencia nicamente a los subsidios directos.

4.

En Uruguay, la Ley No. 12 145 de 13 de octubre de 1954, cre un fondo estatal ad

hoc para cubrir los gastos de los partidos para las elecciones de ese ao, una prctica que se ha repetido desde entonces antes de cada eleccin. Sin embargo, ya desde 1928 el Estado uruguayo entregaba fondos a los partidos para financiar la impresin de sus listas de votacin. Ntese que Alemania, el primer pas europeo en
introducir subsidios electorales directos, no lo hizo sino hasta 1959.

5.

La mejor resea de la evolucin temprana del financiamiento estatal de los partidos polticos en Costa Rica est en Chacn Pacheco (1975), pp. 292-316.

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6.

Ver leyes No. 34 de 2 de junio de 1931, No. 49 de 20 de julio de 1936, No. 22 de

31 de mayo de 1940, No. 34 de 22 de junio de 1944, No. 1 113 de 12 de marzo de
1948, y Decreto No. 4 de 23 de julio de 1936.

7.

Leyes No. 1 748 de 3 de junio de 1954 y No. 1 780 de 30 de julio de 1954.

8.

Ver: Expediente legislativo No. 4 465 de la ley No. 4 765 de 17 de mayo de 1971.

9.

Resolucin de la Sala Constitucional, No. 980-91, de 24/5/91. Las reformas aprobadas por Ley No. 7 094 de 17 de abril de 1988 incluan la creacin de un sistema
de subsidio permanente (pagando el adelanto de la contribucin estatal en 39 cuotas mensuales a partir del mes siguiente a la eleccin) y la fijacin del monto de la
subvencin como un porcentaje del PIB, eliminando con ello la discrecionalidad
del TSE para fijarlo.

10. Ley No. 4 973 de 16 de mayo de 1972.

11. Ley No. 7 675 de 23 de junio de 1997.
12. El NEP es el nmero de partidos de igual tamao que hipotticamente tendran el
mismo efecto total sobre la fragmentacin del sistema que tiene el nmero verdadero de partidos de desigual tamao (Laakso y Taagepera [1979], p. 4; traduccin
del autor). Este nmero puede ser usado para medir la distribucin de los resultados electorales (NEP Electoral) o de los escaos parlamentarios (NEPLegislativo).
Para el presente anlisis nicamente utilizar el primero (NEPE), que es menos
afectado que el segundo por la aplicacin de las frmulas electorales. Ver: Lijphart (1994), pp. 67-72.
13. Debe notarse que el trmino bipartidismo se usa aqu para referirse a algunas situaciones en las que, en rigor, no hubo dos grandes partidos, sino un partido el PLN
y una coalicin de oposicin. Esto tiene, sin embargo, asidero fctico. A partir de
1966 cada vez que el bloque histrico de oposicin al PLN se unific funcion como un partido, cualquiera que fuera su denominacin electoral. En 1966, 1978 y
1982 el bloque opositor no slo present una sola candidatura presidencial, sino
tambin listas unificadas de candidatos a diputados y muncipes, lo que era requerido por el Cdigo Electoral. La existencia de una representacin parlamentaria y
municipal unificada, bajo una sola jefatura de fraccin, sugiere que, a pesar de peridicos roces internos, la coalicin opositora funcionaba, esencialmente, como un
partido. En 1970 y a partir de 1986 la oposicin mayoritaria al PLN concurri a
las elecciones configurada, ahora s formalmente, como un partido.
14. Sobre los efectos polticos de los sistemas electorales la bibliografa es inmensa.
Ver, entre muchos otros: Duverger (1951), Rae (1967), Sartori (1986), Lijphart
(1994) y Cox (1997).
15. Ver la discusin sobre este punto en Shuggart y Carey (1992), captulos 10-11.
16. Sobre las provincias como circunscripciones ver Casas y Briceo (1991), p. 261.

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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17. Entrevista con el Lic. Rolando Lacl Castro, San Jos, 7/9/99.
18. Resolucin del TSE, No. 2 481 de 16/11/79.
19. Ley N 6 833 de 23 de diciembre de 1982.
20. La importancia del valor de marca como fuerza aglutinadora de los partidos, muy
por encima del financiamiento estatal adelantado, fue advertida al autor por el Ing.
Rolando Araya, hoy candidato presidencial, de quien en alguna poca, tras la convencin interna de 1994, se rumor que abandonara el PLN. Entrevista, San Jos,
14/12/99.
21. Ver: Resolucin del TSE, No. 661, de 8/3/85.
22. Esto fue confirmado en varias entrevistas a protagonistas directos de la decisin:
entrevistas (todas realizadas en San Jos) con el Lic. Rafael Angel Caldern Fournier, 16/9/99; Lic. Roberto Tovar, 1/11/99; y Lic. Rolando Lacl, 7/9/99.
23. Con algunas excepciones, se han incluido en la tabla los resultados electorales de
cada agrupacin a partir de los comicios anteriores a su primer derecho de financiamiento adelantado y hasta la desaparicin del sistema de subvencin previa.
24. Ntese que la cada es significativa aun si sumamos para 1986 la votacin obtenida por las coaliciones Pueblo Unido y Alianza Popular, en las que se dividi la coalicin original. En ese caso la cada es de 7,66% de la votacin en 1978 a 5,14%
en 1986.
25. Esto implica que el gasto que hacen los partidos va teniendo un menor impacto
electoral a medida que aumenta, hasta llegar a ser contraproducente cuando alcanza niveles demasiado altos. Ver: Welch (1976) y Jacobson (1985), para el caso de
las elecciones legislativas en Estados Unidos de Norteamrica.
26. Por volatilidad electoral entiendo la suma de las ganancias y prdidas porcentuales
netas de votacin experimentadas por todos los partidos polticos en un sistema de
una eleccin a la siguiente. Esta es, ciertamente, slo una de las medidas de volatilidad electoral, pero una particularmente til. Ver: Pedersen (1990). Sobre otras nociones de volatilidad, ver: Mair (1997), pp. 27-33; Ersson y Lane (1998), pp. 29-33.
27. Alemania, Austria, Blgica, Canada, Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia,
Israel, Japn, Luxemburgo, Pases Bajos, Noruega, Reino Unido, Suecia, Suiza.
En esta muestra Israel (14,5%) y Francia (14,3%) estn al tope, mientras Suiza
(5,4%) y Austria (5,5%) ocupan el extremo ms bajo de la escala. Cabe destacar
que en Costa Rica, la volatilidad electoral ha sido generalmente mayor en la competencia legislativa que en la presidencial (en 8 casos de los 11 del perodo), probablemente debido a la mayor disponibilidad en aquella de nuevas opciones en cada eleccin, lo que pareciera estimular una mayor traslacin de votos. Ocho partidos participaron en la eleccin legislativa de 1958, nmero que generalmente aument con cada eleccin: 9 en 1962, 4 en 1966, 9 en 1970, 12 en 1974, 15 en 1978,

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15 en 1982, 13 en 1986, 14 en 1990, 15 en 1994 y 23 en 1998. Para la eleccin

presidencial las cifras son: 3 en 1958, 4 en 1962, 2 en 1966, 5 en 1970, 8 en 1974,
8 en 1978, 6 en 1982, 6 en 1986, 7 en 1990, 7 en 1994 y 13 en 1998.
28. Aunque la volatilidad fue mayor en 1958 que en cualquier eleccin posterior, es muy
plausible que el fenmeno estuviera relacionado con la inestabilidad natural de todo
sistema de partidos en proceso de consolidacin. Recurdese, adems, que 1958
marca la primera participacin electoral del calderonismo tras la Guerra Civil, lo que
haca inevitable una amplia traslacin de votantes hacia esa fuerza. El pico que se
produce en 1974-82 tiene lugar, en cambio, en un sistema plenamente consolidado,
con todos los sectores polticos debidamente integrados en la competencia electoral.
29. Dado que el perodo es de grandes cambios en el sistema de partidos las cifras de
la volatidad entre 1970 y 1978 han sido alcanzadas, inevitablemente, haciendo alguna manipulacin de los datos. As, se ha asumido que la votacin de Unificacin
Nacional y el Partido Demcrata Cristiano en 1970, puede ser comparada con la suma de la votacin de Unificacin Nacional y la Coalicin Unidad en 1978, bloques
que en ambos casos recogen el grueso de las fuerzas histricas antiPLN. La suposicin es, en especial, que la mayor parte del electorado de Unificacin Nacional
en 1970 se traslad en 1978 a la Coalicin Unidad, fuerza que tom el lugar de
aqulla como oposicin principal al PLN. No dispongo de datos para confirmar esta suposicin. Asimismo, hacia la izquierda del espectro la votacin de Accin Socialista en 1970 se compara con la de la Coalicin Pueblo Unido en 1978, lo que
parece ser menos problemtico.
30. Ver: Partidos minoritarios temen quedar fuera de deuda poltica, La Prensa Li bre, 7/3/92; Deuda poltica divide al plenario legislativo, La Repblica, 16/6/93;
Y nosotros, qu?, gritan los partidos pequeos, Al Da, 17/6/93; Estocada a la
democracia, La Nacin, 9/7/93; Partidos pequeos ante cadalso, La Prensa Li bre, 21/7/93.
31. Los siguientes prrafos estn basados, sobre todo, en las siguientes entrevistas (todas realizadas en San Jos): Lic. Moiss Fachler, 22/9/99; Lic. Sal Weisleder,
23/9/99; Lic. Marco Antonio Vargas, 29/10/99; Dr. Guillermo Constenla, 20/9/99,
todos ex tesoreros del PLN o de alguna de sus campaas. Asimismo, con el Ing.
Fernn Guardia, 20/10/99; Ing. Alberto Dent, 22/12/99; Sr. Eduardo Len-Paez,
1/12/99; Lic. Roberto Tovar, 1/11/99; Sr. Carlos Palma, 15/10/99, quienes han tenido similares responsabilidades en el PUSC.
32. Puesto que la contribucin estatal est sujeta a la comprobacin de gastos partidarios ante la CGR, el sistema supone, adems, una segunda expectativa: que las
prcticas contables de los partidos van a ser adecuadas. La importancia del knowhow adquirido a travs de muchas elecciones es crucial en este punto, como lo
comprob el PFD en 1994 y 1998. En ambas elecciones el PFD perdi el grueso
del subsidio al que tena derecho segn su votacin debido a prcticas contables defectuosas. En 1994 pudo respaldar vlidamente menos del 15% del reembolso al
que tena derecho. En 1998 la cifra aument a 38%, an muy lejos del 100% de
ambos partidos mayoritarios en 1994 y del 88% y 91% obtenido por el PLN y el
PUSC, respectivamente, en 1998. Clculo con base en cifras de la CGR y el TSE.

Contribucin estatal a los partidos polticos en Costa Rica

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33. Entrevistas con el Lic. Vladimir de la Cruz, 13/9/99, y Sr. Rodolfo Montero,
21/12/99, ex candidato presidencial y tesorero del PFD, respectivamente.
34. Entre los meses de junio y noviembre de 1997, el PLN coloc en cinco instituciones financieras privadas (BANEX, INTERFIN, SAMAS.A., BFA y Banca Promrica) bonos por cuenta de la contribucin posterior del Estado por un total de 1
214,4 millones de colones. Informacin obtenida de los informes de contribuciones recibidas por el PLN sometidos al TSE, con fechas 23/9/99, 5/10/99 y 7/12/99.
Debe notarse, asimismo, que la colocacin de bonos en la banca estatal no ha sido
posible desde que la Comisin Investigadora de la Asamblea Legislativa sobre las
actividades del Banco Internacional de Costa Rica (BICSA) recomend discontinuar esta prctica.
35. Grfico elaborado por el autor a partir de informes de la empresa Servicios Publicitarios Computarizados (SPC). Debe notarse que el clculo realizado por SPC
asume la aplicacin del tarifario oficial de cada medio a todos los anunciantes. Esto no ocurre en la realidad. Cada partido negocia con cada medio de comunicacin
un paquete publicitario con distintos tipos de bonificaciones, que hacen muy difcil de estimar el costo real de la inversin. Esto no debera afectar significativamente el clculo de la distribucin de la inversin: simplemente cabe asumir que
el sesgo es similar para todos. Para el clculo se han sumado los datos correspondientes a los anuncios realizados por cuenta de los partidos y de aquellas de sus figuras (precandidatos, candidatos, esposa del candidato, expresidentes) que no sean
funcionarios pblicos.
36. CID-Gallup, Encuesta de Opinin Pblica, Enero 2000.
37. En 1992 la Corte Constitucional alemana abrog un sistema de subsidios fijos por
partido, promulgado para complementar la subvencin por voto obtenido. Los jueces consideraron que el sistema liberaba a los partidos de la necesidad de obtener
votos para asegurar su supervivencia financiera e incentivaba su dependencia de los
subsidios estatales. Schefold (1995), p. 428.

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Kevin Casas Zamora

DOCUMENTOS
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CID-GALLUP, Encuesta de Opinin Pblica, Enero 2000.
Diario AL DA, San Jos, varios aos.
Diario LA NACIN, San Jos, varios aos.
Diario LA PRENSA LIBRE, San Jos, varios aos.
Diario LA REPBLICA, San Jos, varios aos.
PARTIDO LIBERACIN NACIONAL, Informes sometidos al TSE de contribuciones
recibidas, 23/9/99, 5/10/99 y 7/12/99.
SALACONSTITUCIONAL, Resolucin No.980-91
SERVICIOS PUBLICITARIOS COMPUTARIZADOS (SPC), Informes de pauta publicitaria, 1986-1999.
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, Declaratorias de Eleccin, 1953-1998.
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, Resolucin No. 2481 de 16/11/79.
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES, Resolucin No. 661, de 8/3/85.

ENTREVISTAS
(Todas realizadas en San Jos)

Ing. Rolando Araya, 14/12/99.

Lic. Rafael Angel Caldern Fournier, 16/9/99.
Dr. Guillermo Constenla, 20/9/99.
Lic. Vladimir de la Cruz, 13/9/99.
Ing. Alberto Dent, 22/12/99.
Lic. Moiss Fachler, 22/9/99.
Ing. Fernn Guardia, 20/10/99.
Lic. Rolando Lacl Castro, 7/9/99.
Sr. Eduardo Len-Paez, 1/12/99.
Sr. Rodolfo Montero, 21/12/99.
Lic. Carlos Palma, 15/10/99.
Lic. Roberto Tovar, 1/11/99.
Lic. Marco Antonio Vargas, 29/10/99.
Lic. Sal Weisleder, 23/9/99.

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