Lina Buchely - Las Burocracias

LAS
BUROCRACIAS
Una aproximacin distinta a la manera en la que pensamos el estado

Descriptivamente el concepto de estado ha mostrado ser problemtico1. De
la mano de las teoras liberales, imaginamos el estado como un ente abstracto y
poderoso, encargado de entregarnos derechos y prerrogativas para protegernos de
sus propios abusos. Pese a ello, los ciudadanos tienen experiencias cotidianas con
lo pblico que contradicen el guin liberal: el estado es abusivo, corrupto,
desorganizado. Esta realidad ha sido interpretada de distintas maneras por la
academia jurdica. As, existe una teora clsica que domina la imaginacin jurdico-
poltica de la mayora de la comunidad acadmica local. Esa teora es una
interpretacin weberiana tradicional que narra al estado como una organizacin
burocrtica, racional y unitaria. Pese a que esa teora domina la manera en que
pensamos el estado, existen teoras alternativas que desestabilizan su potencial
explicativo desde el punto de vista emprico. Este texto se encargar de mostrar
algunas de esas teoras alternativas.
La idea weberianas de administracin pblica, segn la cual sta es unitaria,
meritocrtica, experta, racional y apoltica, promotora de estabilidad institucional
y desarrollo econmico, se ha popularizado en la academia local a travs de los
textos de derecho administrativo2. Famosos doctrinantes colombianos como Jaime
Vidal Perdomo o Libardo Rodrguez Rodrguez se refieren a la administracin
como un conjunto de procedimientos y actos reglados oponibles a una estructura
burocrtica jerrquica e impersonal. Pese a que esos autores no establecen

1
Tal y como lo plantea la antropologa del estado, hay dificultades que se derivan de usar la palabra
estado para referirse de manera paralela tanto a la idea metafsica que habla de una idea abstracta de poder,
entendido en el esquema liberal de soberana, como a significados concretos que se refieren al estado como
sinnimo de la rama ejecutiva del poder pblico y a la organizacin burocrtica de este poder (ALTHUSSER,
1971; GRAMSCI, 1971; MITCHELL, 1999; TROUILLOT, 2001). Este estudio preliminar reproduce la idea que
han movilizado autores como Abrams, en el sentido de tomar un descanso del uso de la palabra estado para
aproximarse a manifestaciones particulares del poder pblico, diversas y plurales, a las que nos referimos
cuando la utilizamos. En concreto, este estudio preliminar se referir a las burocracias de la administracin
pblica como la realidad material que se captura cuando se usa la palabra estado. Tambin es bueno aclarar
aqu que usar la palabra estado con minscula. Este cambio, pese a que va en contrava de las normas de la
Real Academia de la Lengua, marca una postura terica determinada que pretende desmitificar los estudios
sobre esta categora en las ciencias sociales. Vase ABRAMS, P. (1988). Notes on the difficulty of studying the
state (1977). En: Journal of Historical Sociology. 1988. Vol., no. 1. pp. 58-89.
2
LPEZ-MEDINA, D. (2006). El sueo weberiano. Claves para una comprensin constitucional de la
estructura administrativa del Estado colombiano. En: Revista de Derecho Pblico. 2006. No. 1, p.4.
Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013
referencias directas a Weber o a su idea burocrtica de la administracin pblica,

utilizan las descripciones que utiliz este autor y esta teora para articular ideas
como la del principio de legalidad y el estado de derecho. En efecto, y pese a no
tener un vnculo claro con Weber como autor de origen, esas ideas se han
construido como un reflejo para los abogados, acostumbrados a trabajar con
procesos, instancias, categoras, reglas generales, y la idea abstracta de la norma
como lmite al poder3.
Ahora bien, en otros pases latinoamericanos la interpretacin ortodoxa de
Weber tambin domina la manera como se piensa el estado. La idea del estado
como una organizacin jerrquica y centralizada es un hbito de pensamiento
globalizado que compartimos todas las manifestaciones jurdicas herederas de la
traduccin liberal occidental4. Por eso, dialogar con Weber como centro terico del
modelo primigenio de administracin pblica es un ejercicio vlido desde
cualquier lugar de la academia hispanohablante5.
El objetivo de este escrito es entonces presentar la interpretacin
weberiana ortodoxa y algunas concepciones alternativas con el fin de nutrir los
debates del derecho administrativo y la administracin pblica. Los dilogos entre
el derecho administrativo clsico, apegado a la lectura weberiana ortodoxa, y estas
nuevas aproximaciones a la manera en cmo se piensa el estado son necesarios en
la medida en que los guiones de lo metafsico, lo vertical y lo impersonal no pueden
seguir orientando las discusiones sobre lo pblico, en una realidad donde el

3 En efecto, Jaime Vidal Perdomo define al estado, en tanto administracin pblica, como un agente operador
de acciones de inters general. Esas acciones que ejecuta la administracin pblica son, por definicin,
regladas, en el sentido en que necesitan del seguimiento de un procedimiento determinado para ser vlidas
(VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo, Bogot: Legis Editores, 2008, p. 15.). Libardo Rodrguez
Rodrguez, por su parte, define la administracin pblica como el conjunto de acciones ejecutadas por el
estado para lograr los fines perseguidos por el inters pblico, con base en las normas de inters general que
emite el legislador (RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo. Bogot, Editorial Temis, 2000,
p. 13). Dentro del canon terico quien mejor ha articulado esta visin de administracin pblica como
organizacin burocrtica ritualizada ha sido Max Weber con su nocin de la racionalidad formal. Es por ello
que el presente texto establecer un dilogo directo con las ideas de Weber y no con las ideas de
administracin incorporadas en la doctrina del derecho administrativo por los autores nacionales. Esto no
implica que dentro de canon nacional del derecho administrativo se hayan ignorado las crticas a Weber.
Autores muy difundidos dentro de la disciplina del derecho administrativo, como los mismos Vidal y
Rodrguez, adems de Santofimio, Lamprea y Younes Moreno han impulsado crticas tmidas al modelo
weberiano. Estas reacciones tienen que ver con la influencia del discurso de la Nueva Gerencia Pblica en
nuestro contexto, que cambia la procedimentacin weberiana por la discrecin de la administracin fundada
en la tcnica. PRATS, Joan. 2005. De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza. Las
transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo. Madrid: Instituto nacional de la
administracin pblica
4 KENNEDY, D. (2006). Three Globalizations of Law and Legal Thought: 1850-2000, in The New Law and
Economic Development. A Critical Appraisal, David Trubek and Alvaro Santos, eds., (Cambridge, 2006).
5 Ver PARADA, Ramn (2008). Concepto y fuentes del derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons. Y
GARCA DE ENTERRA & FERNNDEZ, Eduardo (2008). Curso de Derecho administrativo. Civitas Ediciones.
ciudadano experimenta al estado como inconexo, desagregado, dbil y oportunista.

Para eso voy a mostrar cul es la nocin de la racionalidad formal en el estado,
para posteriormente hablar de cuatro aproximaciones alternativas a la lectura
tradicional weberiana: la lectura heterodoxa de Weber desarrollada por autores
como Duncan Kennedy y Chantal Thomas; la sociologa crtica de Charles Wright
Mills presente en su artculo The Structure of Power in American Society que
bsicamente sintetiza las ideas ms importantes de su libro The Power of Elite; la
aproximacin realizada por Michael Lipsky en la introduccin a su best seller
Street-Level Bureaucracy; y finalmente, la aproximacin que Akhil Gupta y
Aradhana Sharma hacen desde la antropologa del estado a la estructura
burocrtica en el artculo Globalization and Postcolonial States6.
Los artculos incluidos en este volumen fueron seleccionados por varias
razones. Todos ellos son piezas centrales en los debates de su disciplina: la
propuesta de Mills es una referencia obligada dentro de la sociologa poltica de
EEUU, el argumento de Lipsky sobre la discrecin de las burocracias callejeras ha
sido uno de los ms influyentes en la literatura de la ciencia poltica y los
problemas sociales desde su publicacin en 1980 y los aportes a la antropologa
del estado de Gupta y Sharma estn en el centro de las discusiones en torno a cmo
aparece el poder del estado materializado en la vida cotidiana de los ciudadanos.
Todos ellos son referentes necesarios para profesores e investigadores
involucrados en el rea.
Pese a ello, adems de su influencia dentro de los debates particulares en
los que participan, los textos seleccionados pueden establecer dilogos
interesantes con la lectura ortodoxa de Weber. Publicados en tres momentos
distintos (1956, 1980 y 2006) estos artculos hablan de distintas maneras de cmo
desestabilizar el modelo de la dominacin racional weberiana y su organizacin
burocrtica. Pero adicionalmente, la aparicin de estos textos en momentos y
contextos distintos nos habla tambin de cmo el modelo weberiano se ha
mantenido como referencia constante durante ms de cincuenta aos. Esto
justifica su inclusin dentro de este volumen.

6 MILLS, C. W. The Power Elite. New York.: Oxford University Press, 1993; LIPSKY, 2010, Street Level
Bureaucracy, Rusell Sage Foundation.; GUPTA, A. & SHARMA, A. Globalization and Postcolonial States. En:
Current Anthropology. 2006. Vol. 47, no. 2.
Espero entonces que el trabajo sobre estas discusiones sirva para introducir
nuevas ideas al derecho administrativo y los estudios sobre la administracin
pblica. En ese sentido, tal y como lo ha sealado autores importantes dentro del
contexto espaol y latinoamericano como Joan Prats, el nuevo derecho
administrativo tiene que articularse con los nuevos estudios sobre la
administracin pblica en contextos en los que, como en el modelo de gobernanza,
el estado ya no aparece dentro de las estructuras unitarias y verticales propias de
la organizacin burocrtica weberiana7. Si el estado es percibido ahora como una
red horizontal de poder en la que los ciudadanos se encuentran en una relacin de
horizontalidad, los nuevos anlisis del derecho administrativo tendrn que
familiarizarse con los estudios en las ciencias sociales que han documentado bien
cmo las descripcin weberiana del poder pblico es una manera equivocada de
pensar cmo aparece el estado en la vida cotidiana de los ciudadanos.
El presente texto estar dividido en dos partes. La primera de ellas se
dedica a describir la teora del estado como organizacin burocrtica en Max
Weber, as como a presentar de manera breve las lecturas heterodoxas que
algunos autores como Chantal Thomas y Duncan Kennedy han tenido de sus
planteamientos. La segunda parte est dedicada a presentar un anlisis riguroso de
las tres distintas alternativas a la lectura weberiana ortodoxa de la manera en la
que pensamos en estado en occidente, iniciando por la sociologa poltica de Mills
en los EEUU de los aos cincuenta, las reflexiones entorno a la discrecionalidad de
las burocracias callejeras de Lipsky y finalmente los apuntes etnogrficos sobre la
antropologa del estado de Gupta y Sharma.

Weber y la dominacin racional

La dominacin racional como tipo ideal weberiano, que explica la existencia
del estado de Derecho como forma de gobierno moderna opuesta a la dominacin
tradicional y carismtica, se fundamenta en el valor de la previsibilidad como

7 PRATS, Joan. 2005. De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza. Las
transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo. Madrid: Instituto nacional de la
administracin pblica.
derivacin de la fe en la legalidad8. Esto implica que la dominacin racional

weberiana est basada en tres premisas fundamentales: (i) la creencia en la validez
de la ley como gua de accin9; (ii) el esquema de competencias creadas mediante
normas racionales como una cadena de sucesin de validez formal; y (iii) la
disposicin irrestricta de todos los miembros (burcratas y asociados) a la
obediencia y cumplimiento de los estatutos10.
Para Weber, entonces, todo ejercicio de autoridad consiste precisamente en
un ejercicio de administracin 11 . La administracin, por su parte, supone la
combinacin de varias actividades guiadas por normas impersonales y abstractas
que orientan el comportamiento de todos los sujetos que ejecutan las funciones de
la organizacin 12 . As, la organizacin burocrtica como manifestacin de la
dominacin racional weberiana como tipo ideal supone la confluencia de los
siguientes elementos: caractersticas de las normas que controlan la
administracin (i); caractersticas de la estructura en la que se ejerce la
administracin (ii); caractersticas de los funcionarios que trabajan para la
organizacin (iii); y finalmente, caractersticas de la remuneracin de los
funcionarios de la administracin pblica (iv).

(i)
Caractersticas de las normas

1.
Todo cuerpo normativo consiste en un sistema de normas

abstractas. La administracin de esas leyes consiste en la
aplicacin de esas normas a casos particulares13.
2.
Toda norma debe ser establecida por acuerdo o por imposicin,

basada en la conveniencia o en un valor racional intrnseco, con el

8
WEBER, Max. 1919 [1963]. The Basis of Legitimacy; Legal Authority with a Bureaucratic Staff;
Traditional Authority; Charismatic Authority; The Routinization of Charisma. In Economy and Society, pp.
212-215. New York: Bedminster Press, p. 213.
9 Uso la palabra estatuto para referirme a la legislacin en sentido amplio (DWORKIN, 1997) . Esto se
refiere a normas de carcter general y obligatorio proferidas por la autoridad competente para la produccin
de este tipo de derecho.
10
Ibd., p. 218.
11
Ibd., p. 220.
12 Utilizo la palabra normas para referirme a la manera en la que el legalismo liberal se ha referido al
derecho. (TRUBEK & GALANTER, 1971).
13
Idd.
objetivo de obediencia de al menos un grupo de los miembros de

la organizacin14.
3.
Las normas que regulan las conductas de los miembros de la

organizacin burocrtica deben ser normas de carcter tcnico. En
todos los casos, su aplicacin debe ser completamente racional y
por eso requiere un riguroso entrenamiento profesional. Por eso
se dice que el esquema de ejercicio de la dominacin racional se
basa fundamentalmente en una estructura de autoridad
completamente especializada y tecnocrtica15. Eso tambin explica
por qu los miembros de la organizacin burocrtica son
seleccionados, nunca elegidos16.

(ii)
Caractersticas de la estructura de la organizacin

1.
Todos los actos producto de la accin burocrtica (actos de

administracin, segn los llama Weber), las decisiones que los
burcratas toman en casos concretos y las reglas derivadas de los
mismos deben estar formulados por escrito, aun en los casos en
los que se han desarrollado discusiones orales de manera previa.
La combinacin de documentos escritos y la continua operacin
de las burocracias constituye la oficina (bureau) como centro de
todo tipo de organizacin moderna17.
2.
El concepto de competencia y jurisdiccin es fundamental para el

esquema de dominacin racional. En ese sentido, la dominacin
racional es una forma especfica de ejercicio de autoridad que se
desarrolla dentro de un esquema preciso de divisin de trabajo,
donde cada persona tiene una funcin determinada y especfica
diferente a la de otros. La unidad de ejercicio de autoridad es
normalmente conocida como rgano administrativo o
agencia18.

14
15
16
17
18
WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 217.

Ibd.
Ibd., p. 220.
Ibd.
Ibd.
3.
La organizacin del esquema burocrtico funciona con el principio

de jerarqua entre sus miembros. Eso implica que cada empleado
inferior esta bajo la supervisin y control de uno superior. Esto
tambin implica que hay un derecho de revisin de todos los actos
burocrticos, revisin que somete el acto del inferior a la revisin
de su superior jerrquico, quien corrige la decisin con
fundamento en su competencia19.

(iii)
Caractersticas de los funcionarios

1.
Dado que las normas abstractas existen, las personas dotadas de

autoridad o los superiores estn sujetas tambin al
cumplimiento de esas leyes, entendidas siempre como normas
impersonales
20 .
En ese sentido, los miembros de las
organizaciones burocrticas no deben obediencia a su superior

jerrquico, sino a la misma norma impersonal y abstracta que
justifica la autoridad de todos los miembros en lnea de la
organizacin, desde el superior hasta el inferior21.
4.
Los funcionarios de la organizacin burocrtica y sus conductas

son objeto de un control disciplinario sistemtico. Esto implica
que existen controles jerrquicos de supervisores a la tarea de
funcionarios de manera constante22.
5.
Los candidatos que ejercen las funciones burocrticas son

seleccionados con base en sus calificaciones tcnicas, que deben
ser acreditadas formalmente (evidenciando la presencia de
ttulos, experiencia o capacitacin)23.
4.
El ejercicio profesional dentro de la administracin pblica

constituye una carrera. Existir siempre un sistema de promocin

19
20
21
22
23
WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 218.

Ibd.
Ibd, p. 218.
Ibd., p. 221.
Ibd., p. 220.
por logros. Esta promocin siempre ser evaluada y concedida por

los superiores jerrquicos24.
5.
Dentro del tipo ideal de la dominacin legal no hay ninguna

relacin de permanencia y/o necesidad entre la persona que
ejerce la funcin burocrtica y el cargo mismo. Toda la estructura
de la organizacin burocrtica funciona de manera impersonal e
independiente a los sujetos que la ejercen, individualmente
considerados25.

(iv)
Caractersticas de la remuneracin de los funcionarios

1.
Existe un principio estricto de separacin entre la propiedad de la

organizacin y la propiedad de los miembros de la misma. Todo
modelo de dominacin legal tendr un control continuo y estricto
sobre los recursos que los burcratas reciben en contraprestacin
a su trabajo26.
2.
La escala salarial de los miembros de la organizacin est

organizada en funcin del rango dentro de la jerarqua en la
organizacin. El incremento en la organizacin tambin responde
a una mayor acumulacin de responsabilidad y riesgo frente al
ejercicio de la funcin pblica, presente en los cargos de mayor
jerarqua27.

El planteamiento de esos elementos hace que para buena parte de las
reconstrucciones del pensamiento jurdico occidental28, Weber sea el pionero de la
descripcin de un modelo determinado de Estado de Derecho, que confa en la
separacin entre poltica y administracin como garanta de operaciones ptimas
de lo pblico que permitan generar crecimiento econmico29. El modelo weberiano

24
Ibd., p. 220.
25
WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 219.
26
Ibd., p. 219.
27
Ibd., p. 220.
28
KENNEDY, D. The Disenchantment of Logically Formal Rationality, or Max Webers Sociology in the
Genealogy of the Contemporary Mode of Western Legal Thought. En: Hastings Law Journal. 55 HASTINGS L.J.
1031, 1067. 2004
29 GURRERO, Omar. La administracin pblica a travs de las ciencias sociales. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 2010, pp. 253- 325.
articula entonces varios supuestos fundamentales para las organizaciones polticas

occidentales: la ley funciona como lmite al poder; la funcin pblica se ejerce por
medio de estructuras verticales de competencias tcnicas que son completamente
independientes de las personas que las ejercen y por lo mismo son estrictamente
vigiladas; el funcionamiento armnico de toda la organizacin est garantizado por
la aplicacin de estatutos certeros y determinados, que rigen las conductas de
todos los funcionarios dentro de la estructura jerrquica de administracin
pblica30.
Por lo anterior, varios autores consideran a Weber el precursor de
movimientos contemporneos como el de Derecho y Desarrollo31 y de las reformas
de estado y buen gobierno promovidas por los organismos multilaterales de
crdito para los pases en vas de desarrollo32. Acadmicos como David Trubek y
Marc Galanter sealan que idea propias del movimiento Derecho y Desarrollo y de
las prcticas de expansin territorial de un modelo de administracin pblica
global tienen origen weberiano33. Estos movimientos contemporneos suponen
que determinados arreglos institucionales generan necesariamente resultados
concretos, resultados que siempre estn calculados en trminos de progreso34. En
ese sentido, es frecuente vincular con lecturas ortodoxas de Weber ideas
relacionadas con que, por ejemplo, determinado tipo de arreglo normativo puede
llevar a estados de desarrollo progresivo, o que el origen del subdesarrollo se
encuentra en esquemas corruptos e irracionales de gobierno donde no existen los
valores para llevar el capitalismo a un estadio prspero 35 . Pese a ello, hay
interpretaciones alternativas de Weber que lo separan de este tipo canon.

El sueo weberiano como un hbito de pensamiento

30 WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 202.
31
TRUBECK, D. Max Weber on Law and Rise of Capitalism. En: Wisconsin Law Review. 1972. 720, no.31.
32
THOMAS, C. Re-Reading Weber in Law and Development: A Critical Intellectual History of "Good
Governance" Reform. En: Cornell Law Faculty Publications. 2008. Paper 118. Disponible en:
http://scholarship.law.cornell.edu/lsrp_papers/118.
33 TRUBECK, D. Max Weber on Law and Rise of Capitalism. En: Wisconsin Law Review. 1972. 720, no.31.
34
Trubek and Galanter, Scholars in Self-Estrangement: Some Reflections on the Crisis in Law and
Development Studies in the United States en 1974 Wisconsin Law Review 1062(1974)
35
Ibrahim F.I. Shihata, Issues of Governance en Borrowing Members The Extent of their Relevance
Under the Banks Articles of Agreement, The World Bank Legal Papers (2000)
Las ideas weberianas en torno a la administracin pblica se han

convertido en un hbito de pensamiento que logra aplicar sus caractersticas
esenciales como abstracciones atemporales. Tal y como lo he mencionado en la
primera parte de este escrito, las ideas en torno a una administracin pblica
burocrtica, racional y unitaria se han expandido dentro de los imaginarios legales
sin ni siquiera hacer explcita, consciente o directa la referencia a Weber36. Pese a
esa omisin, es innegable que Weber articula de manera importante estas ideas
dentro del canon de la teora y la sociologa del derecho.
Las mismas ideas weberianas se han convertido en el sentido comn para
los abogados. Dado este proceso de universalizacin de las ideas weberianas en
torno a la administracin pblica, se tiende a creer que no debemos explicar
mucho cuando nos referimos a la organizacin weberiana y muy pocos pueden
rastrear cules son las conexiones concretas entre el modelo de administracin
pblica planteado por Weber y reas del derecho particulares37. Por ejemplo,
Weber no es un autor utilizado con frecuencia dentro de los cursos de
hermenutica o teora jurdica para describir el derecho imaginado por los
formalistas, as como tampoco los planteamientos de la sociologa weberiana en
torno a las formas de la administracin son estudiados dentro de el Derecho
Administrativo o la Teora General del Estado.
Pese a ello, pese a que estamos muy poco familiarizados con sus pginas, los
puntos de los listados anteriores respecto a las caractersticas de las normas, la
estructura, los funcionarios y la remuneracin de la administracin pblica
parecen obvios, evidentes o reiterativos en las comunidades jurdicas occidentales.
Los comentarios de un Weber que todos pretendemos conocer se nos parecen en
mucho a una aproximacin formalista del derecho, a la manera en cmo
entendemos el estado dentro del derecho pblico administrativo, y a la manera
cmo describimos cotidianamente la operacin de la administracin pblica38.

36 LPEZ- MEDINA, D. (2006). Op. Cit.
37 LPEZ-MEDINA, D. (2006). Op. Cit.
38 Por ejemplo, autores como Fernando Uricochea explican la emergencia y el desarrollo de la burocracia
en Colombia a partir del cumplimiento de los requisitos weberianos de la administracin pblica. URICOCHEA,
Fernando. Estado y Burocracia en Colombia- Historia y organizacin. Bogot: Empresa Editorial Universidad
Nacional de Colombia, 1986, pp. 65-15.
10
A esto me refiero cuando catalogo la idea weberiana de administracin

pblica como un hbito de pensamiento39. Pese a ello, debajo de ese hbito de
pensamiento que se ha popularizado como una idea estndar de la administracin
pblica ideal y que nos cuesta relacionar con nuestras formas de conocimiento
concretas, existen varias tensiones entre sus intrpretes. La seccin siguiente
estar dedicada a mostrar qu es lo que oculta el hbito de pensamiento del sueo
weberiano y cules son los argumentos que frecuentemente se utilizan para
romper su universalidad.

Los intrpretes heterodoxos de Weber

Dada la centralidad de los argumentos weberianos para la operacin de la
autoridad moderna, sus planteamientos han protagonizado fuertes debates entre
intrpretes de sus posturas. Esta seccin busca recrear algunos de ellos, pese a que
muchos de los conceptos centrales de Weber se han asimilado de manera acrtica
dentro de la academia jurdica latinoamericana.
La primera tensin particular se deriva del vnculo que establec en la
seccin pasada entre Weber y el movimiento Derecho y Desarrollo. Lo que hay
detrs de la construccin de ese vnculo es una particular idea del Derecho como
herramienta del poder, en donde la norma puede ser utilizada como un
instrumento certero para generar resultados determinados, en cualquier
coordenada, dentro de una lgica causal que vincula contenidos con efectos
especficos40. La sntesis que Weber hace en sus tipos ideales ha sido interpretada
por muchos como un impulso reformista e imperialista que buscaba extender un
modelo particular de gobierno41.
Sin embargo, desde el punto de vista de autores como Duncan Kennedy y
Chantal Thomas, Weber no resulta ni liberal, ni individualista, ni racional, ni
prescriptivo, ni universal, y por lo tanto, sera falso sostener que perciba el derecho

39 LECHNER, Norbert, La nunca acabada y siempre conflictiva construccin del orden deseado. Madrid:
CIS, Siglo XXI, 2986.
40
Ibd.
41
Ibd.
11
como una herramienta de poder, tal y como lo hace el movimiento Derecho y

Desarrollo en sus primeras manifestaciones42.
Para este canon de lectura alternativo, Weber previ el desencanto de la
racionalidad formal y las formas liberales de gobierno. Esto, sin duda, lo aproxima
de manera sorprendente a muchas de las escuelas de pensamiento jurdico crtico
contemporneo43. Esas lecturas resaltan la influencia de Nietzsche para analizar el
complejo contraste entre lo racional y lo irracional en su teora, cuestionan su
carcter liberal dado la particular aproximacin a la autonoma individual que
propone, y sealan su nimo descriptivo y particular en contraste con el talante
universalista y normativo que le suelen endilgar44. As, Kennedy y Thomas, por
ejemplo, sostienen que Weber mismo era escptico frente a la operacin real de la
racionalidad formal y por lo tanto, el planteamiento de sus tipos ideales tena ms
un objetivo pedaggico que poltico, que Weber nunca busc extender.
Adicionalmente, las lecturas alternativas de Weber sostienen que su trabajo
era ya una fenomenologa de la accin burocrtica. El tipo ideal de la racionalidad
formal se encargaba slo de describir para qu eran tiles esa clase de modelos de
gobierno, y qu conexiones tenan con determinados modelos econmicos. Pero la
apuesta weberiana no fue nunca impulsar un modelo normativo y universal acerca
de cmo debera operar la administracin pblica moderna. Por el contrario, la
interpretacin de Weber corresponde a la evaluacin precisa de cmo emergen
determinadas formas de poder en torno a determinadas formas de administrar el
capital, slo aplicable para su natal Alemania45. Pese a esa particularizacin,
lastimosamente, el pensamiento jurdico occidental ha globalizado de manera poco
cuidadosa falsas certezas sobre sus planteamientos, que visibilizan precisamente la
fe por el modelo legal de dominacin de los intrpretes como una certeza que

42 El movimiento derecho y desarrollo tambin es, en s mismo, heterogneo y ha tenido notables variaciones
desde su inicio hasta la actualidad. Ver, entre otros: Trubek and Galanter, Scholars in Self-Estrangement:
Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States en 1974 Wisconsin
Law Review 1062(1974); David Trubek and Alvaro Santos: Introduction: The Third Moment in Law and
Development Theory and the Emergence of a New Critical Practice en The New Law and Economic
Development: A Critical Appraisal (Alvaro Santos and David Trubek, ed.) (2006); David Kennedy, "Laws
and Developments," en Law and Development: Facing Complexity in the 21st Century (Amanda Perry-
Kessaris and John Hatchard, ed.s) (2003); Ibrahim F.I. Shihata, Issues of Governance en Borrowing
Members The Extent of their Relevance Under the Banks Articles of Agreement, The World Bank Legal
Papers (2000)
43
KENNEDY, 2004, p. cit.
44 THOMAS, p. cit.
45
WEBER, Max (2000). La tica protestante y el espritu del capitalismo. Madrid: Editorial Reus, p. 16.
12
Weber no tena46. En ese sentido, el ideal burocrtico como sueo weberiano no es

ms que la universalizacin de una mala lectura.
As,
en
forma
paralela
los
debates
entre
las
lecturas
racionalista/irracionalista, ortodoxas/heterodoxas de Weber, las aproximaciones

alternativas a la manera en la que pensamos el estado que se incluyen en el
presente volumen cuestionan el esquema impersonal de dominacin racional
(legal) sugerido por la lectura ortodoxa de Weber. Esto sucede al menos en las tres
maneras ejemplificadas por los textos seleccionados para esta publicacin. As, las
propuestas de Mills, Lipsky, y Gupta y Sharma pueden ser ledas como tres
genealogas heterodoxas de la propuesta weberiana de anlisis burocrtico47.
Pero, cmo retan una postura ortodoxa en torno a la administracin
pblica, estas nuevas teoras, que emergieron a partir de los aos setenta y
dialogan de manera directa con el canon weberiano? Estas teoras minan los
supuestos weberianos en varios sentidos. Por un lado, las nuevas teoras del
ejercicio de la administracin pblica cuestionan la existencia del inters general
como algo materializable por medio de la accin burocrtica48. Lo anterior obedece
a que conciben la accin pblica como el movimiento de intereses selectivos y
privados que solo administran los altos crculos del poder 49 . Segn esto, la
organizacin weberiana genera una ficcin de racionalidad que nos hace creer a
todos que el poder opera a travs de una serie de procesos y rituales que
garantizan su eficiencia y la tecnocracia de sus decisiones, cuando en realidad estas
elecciones son arbitrarias y solo usan la fachada del proceso y la especializacin
como un mecanismo de mmica y ocultamiento50.
Por otro lado, la teora contempornea de la administracin pblica pone en
tela de juicio el carcter centralizado del ejercicio de la dominacin racional51.

46
THOMAS, p. cit.
47
Un rasgo comn de este tipo de lecturas es la utilizacin de mtodos propios de las ciencias sociales
para documentar sus crticas respecto a la organizacin burocrtica clsica. De all que se trate de anlisis
empricos con hallazgos que retan un modelo racional y centralizado de dominacin. LIPSKY, 2010, p. cit;
FERGUSSON, K. E. The Feminist case against bureaucracy. Philadelphia: Temple University Press, 1984;
OLSON, M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. London: Harvard University
Press. 1971; MILLS, p. cit.
48
OLSON, p. cit.
49
MILLS, p. cit.
50
DOMHOFF, W. Mills The Power of Elite 50 years later. En: Contemporary Sociology. 2006. Vol. 35,
no 6. pp. 547-550; KERNO, H. and DELLA FAVE, R. The empirical side of the power of elite debate: an
assessment and critique of resent research. En: The Sociological Quarterly. 1979. Vol. 20, no. 1. pp. 5-22.
51
JOLLY, Jean- Francois (2007). Gobernancia de los territorios y gobierno de los territorios en
Colombia: El caso de la poltica pblica de vivienda de inters social en Bogot y Chiquinquir. Pap. Polit.
Bogot (Colombia), Vol. 12, No 2, 417-458, julio- diciembre de 2007.
13
Dentro de este cuestionamiento general, las nuevas teoras desestabilizan las

certezas weberianas en torno a manera como la administracin pblica transmite
sus decisiones de forma inalterable por medio de las cadenas de la autoridad
burocrtica52. Adicionalmente, estas teoras sostienen que la idea de que la accin
pblica como accin previsible sometida a la validez del estatuto es irreal. Segn
esto, las normas no determinan ni guan la accin burocrtica porque los cdigos
son largos y extensos para ser aplicados en todos los casos53. Esto implica que
existe un gran margen para el activismo burocrtico, en el que los burcratas
callejeros toman decisiones discrecionales, subjetivas y polticas54. Lo anterior
resalta el poder de decisin que reside en los funcionarios en lnea o burcratas
callejeros, entendidos para las nuevas tendencias como agentes discrecionales que
actan en un nivel de constriccin difuso y distante frente al centro, donde la
autoridad presumiblemente reside55.
En desarrollo del argumento anterior, para las nuevas corrientes de anlisis
de la accin pblica, los burcratas callejeros son verdaderos creadores de poltica
pblica, suficientemente distantes de la autoridad central para ejercer su
discrecionalidad en decisiones cotidianas sobre regulaciones especficas del campo
social56. Sus decisiones imponen significados particulares a polticas fijadas en
estatutos ambiguos e indeterminados, y por tanto, su aplicacin nunca es lineal,
causal o directa 57 . Los burcratas callejeros legislan al mismo tiempo que
adjudican derechos particulares en la interaccin constante con el pblico,
mientras ejercen su funcin estndar de implementar decisiones polticas
abstractas58. En consecuencia, no existe ningn marco funcional que limite sus
acciones como parte del Ejecutivo, ni ninguna funcin que delimite su accin
burocrtica.

52
LIPSKY, Michael (1984). Bureaucratic Disentitlement in social welfare programs. En: Social Service
Review. 1984. Vol. 58, no. 1. Vase tambin KENNEDY, p. cit.; LIPSKY, 2010, p. cit.
53
Ibd.
54 Ibd.
55
EVANS, Anthony. Professional Discretion in Welfare Services, beyond the Street-Level Bureaucracy.
MPG Books Group, 2010; LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. New
York.: Russell Sage Foundation, 2010; MAYNARD-MOODY, S. & MUSHENO, M. Cops, Teachers, Counselors:
Stories From the Frontlines of Public Services. Anne Arbor.: University of Michigan Press, 2003.
56
LIPSKY, 1984, p. cit.
57
LIPSKY, 2010, p. Cit, p. 13.
58
FARINA, Cynthia (1989). Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative
State: Reconciling Modern Doctrines of Deference with the Judiciarys Structural Role. En: 53 Stanford Law
Review. 1989. Vol.1, no. 53; LAWSON, G. Federal Administrative Law. West.: St. Paul, 2009.
14
El funcionamiento de las burocracias desborda entonces las dicotomas del

pensamiento legal clsico en torno a la legislacin/adjudicacin
59
adjudicacin/ejecucin, ejecucin/legislacin, y propone la accin pblica como un

verdadero continuo en el que los funcionarios crean derecho, aplican derecho y
adjudican derecho de manera simultanea e indiferenciable60. En este sentido, el
alcance de la propuesta burocrtica rompe las distinciones clsicas entre poderes o
ramas del poder para concentrarse en la distribucin de las provisiones sociales
como asunto pblico61.
En este contexto, categoras como las de las burocracias callejeras son
importantes al menos por cuatro razones ocultas para las aproximaciones
normativas a la administracin pblica desde el canon weberiano: (i) las
burocracias callejeras toman decisiones reales de poltica pblica en lugar de
solamente implementar decisiones de poltica precedentes y ajenas; (ii) son
agentes discrecionales no constreidos por la ley, dado que, contrario a la
prediccin weberiana, la cantidad de las reglas es proporcional a la cantidad de
discrecin experimentada por los funcionarios62; y (iii) entienden y narran su
trabajo en razn del ciudadano y no del estado o el Derecho. Por tanto, dado su
posicionamiento material, las burocracias callejeras construyen redes y esquemas
de lealtades con los ciudadanos antes que con sus supervisores, jefes, o
autoridades polticas, y distribuyen recursos de acuerdo a esas solidaridades
informales, nunca en razn de las prescripciones del estatuto63; y (iv) no operan
con guiones de sujetos abstractos.64
Un tercer cuestionamiento a la aproximacin ortodoxa a la burocracia
proviene de la antropologa del estado que ha aportado elementos importantes a
esta discusin al documentar que, contrario al patrn ortodoxo weberiano, las
burocracias resultan irracionales, caticas, arbitrarias y subjetivas en sus

59 La palabra adjudicacin se refiere al ejercicio de operacin del juez, operacin en la que ste entrega
derechos y obligaciones a las partes enfrentadas en un litigio concreto.
60
KENNEDY, D. A Critique of Adjudication. Cambridge.: Harvard University Press, 1997.
61
LIPSKY, 2010, p. Cit, p.4.
62
EVANS, T. & HARRIS, J. Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of
Discretion. On: British Journal of Social Work. 2004. Vol. 34, no. 6. pp. 871-895(25).
63
64
MAYNARD-MOODY & MUSHENO, p. cit.

Ibd.
15
decisiones65. Al respecto, la antropologa del estado indica que no hay ningn tipo
de unidad, coherencia o sistematicidad dentro de lo que los ciudadanos
experimentan como administracin pblica, con lo cual fractura la racionalidad y
linealidad del esquema de organizacin burocrtica weberiano.
Para este grupo de autores, parte de lo atomizada de la experiencia del
estado se basa en que la administracin pblica no tiene una manifestacin
institucional estable o geogrfica determinada, como tampoco trayectos unvocos
de consolidacin de bases histricas o tericas66. Lo anterior implica que los
efectos del estado no siempre se producen en escenarios nacionales, centros
institucionales o sitios gubernamentales, sino que por el contrario, estn dispersos
en el universo social67. Por ello, la antropologa resulta ser un espacio privilegiado
para documentar la existencia del estado con un nfasis simultneo en la teora y la
etnografa68. As, para la antropologa del estado, ms all de la metafsica que se
ha dedicado a pensar y sostener el poder pblico como una ficcin, un aparato que
est representado como una institucin por encima y por fuera de las personas,
que emite rdenes y deseos a manera de leyes y cuya percepcin es
completamente abstracta, lo que existe es una red de seres humanos, encargados
de administrar el guin de lo pblico y conectados por un sistema de relaciones
complejas en las que el Derecho tiene mucho que ver69. Ahora bien, desde el punto
de vista descriptivo, la conexin entre este grupo de personas, generada de manera
artificial por el derecho, no tiene nada de racionalidad, verticalidad e
imparcialidad70.
Para la antropologa del estado, el estado no es un aparato, algo abstracto,
o metafsico, sino un conjunto de procesos, prcticas y materiales que aparecen en
la vida cotidiana de los ciudadanos. La materialidad del estado reside mucho
menos en las instituciones que en los trmites y las relaciones de poder que estos

65
GUPTA, A. & ARADHANA, S. The Anthropology of the State: A Reader. Oxford: Blackwell Publishing.
2006; LEAL, A. Burocracia, justicia y pluralismo jurdico. Una exploracin de los espacios de poder en Oxaca.
En: Revista Alteridades. 2006. Vol. 16, no. 31. pp. 39-48; NUIJTEN, Martha. Govermentality and the workings of
power in Mexico. En: Critique of Anthropology. 2004. Vol. 24, no. 2. pp. 209-230.
66
GELLNER, Ernest. Definiciones y qu es una nacin? En: Naciones y nacionalismo. Madrid: Alianza
Editorial, 1993; SALDIVIA, L. Estado, Soberana y Globalizacin (estudio preliminar). Bogot: Siglo del Hombre
Editores, Uniandes, Instituto Pensar, 2010; TILLY, Charles. Coercin, Capital y los Estados Europeos 990-1990.
Madrid.: Alianza Editorial, 1992.
67
TROUILLOT, Michel Rolph (2001). The Anthropology of the State in the Age of Globalization. En:
Current Anthropology. 2001. Vol. 42, no. 1. pp. 125-138.
68
Ibd.
69
TROUILLOT, p. cit
70
Ibd.
16
procesos implican, y donde en cierto sentido el poder se desenvuelve. Lo

interesante de aproximaciones como esta es que sealan que las experiencias de
caos, desarticulacin e irracionalidad del comportamiento burocrtico son
constitutivas del estado mismo, y no experiencias fallidas de sus planteamientos
ideales71.
En este sentido, la antropologa del estado revierte los supuestos del
movimiento Derecho y Desarrollo que haba mencionado antes. As, etnografas
interesantes de la burocracia en Amrica Latina mencionan que las prcticas
polticas, desordenadas y ambiguas de los burcratas callejeros se inscriben, sin
pudor ni incomodidad, en las formas racionales de la burocracia weberiana:
producen documentos, archivos, oficios, registros, estadsticas y discursos
gubernamentales mediante los cuales la idea de estado se legitima frente a los
ciudadanos con la apariencia de unidad, coherencia y preexistencia frente a
actuaciones concretas72. Para esta visin, la forma de la organizacin weberiana
no es un criterio determinante para medir progreso, racionalidad y/o desarrollo73.
Lo anterior implica que la incertidumbre en las soluciones entregadas a los
ciudadanos en la interaccin cotidiana, la ambigedad en los objetivos pblicos y la
ausencia de control (producto del diseo mismo de la estructura organizacional)
les dan la posibilidad a los agentes burocrticos de alterar y crear nuevas polticas
pblicas en el ltimo nivel de la ejecucin, que efectivamente cambian la vida de
los ciudadanos. En este sentido, el estado puede verse entonces como algo que se
construye en el nivel de la interaccin burocrtica y su negociacin tiene siempre
resultados contingentes, imprevisibles y heterogneos: no todos ganan ni todos
pierden lo mismo como un resultado predeterminado, y sobre todo, no siempre
pierden y ganan los mismos, y no siempre pierden y ganan en la misma
proporcin74.

71
DAS, Veena y POOLE, Deborah (2004). State and its margins: Comparative Ethnographies. En: DAS, V.
y POOLE, D. Anthropology in the margins of the State. Santa Fe.: School of American Research Press. 2004. pp.
3-33.
72
LEAL, p. cit.
73
Ibd.
74
KENNEDY, D. Sexy Dressing Etc. Cambridge.: Harvard University Press. 1992; KENNEDY, D. Law and
economics from the perspective of critical legal studies. 2 The New Palgrave Dictionary of Economics and the
Law. New York.: P. Newman-Macmillan. 1998; JARAMILLO-SIERRA, I. C. El reto de pensar la distribucin: A
propsito del libro de Janet Halley Split Decisions: How and Why to Take a Break from Feminism. En: Revista
de estudios sociales. 2007. No. 28. pp. 132-137; JARAMILLO-SIERRA, I. C. & ALFONSO-SIERRA, T.A. Mujeres,
cortes y medios: la reforma judicial del aborto. Bogot.: Universidad de los Andes-Siglo del Hombre Editores.
2008; RITTICH, K. Re-characterizing Restructuring: Law, Distribution and Gender in Market Reform. The
Hague: Kluwer Law International. 2002.
17
De esta forma, el hbito de pensamiento que orienta la manera en la que

pensamos el estado y la administracin pblica como algo racional, unitario y
determinado tiene mucho que ver con una lectura estandarizada y ortodoxa del
canon weberiano. Ese hbito de pensamiento resulta problemtico desde el punto
de vista descriptivo, como lo han venido sealando varias teoras que desde los
aos setenta han organizado evidencia en torno al carcter catico, irracional y
desagregado de las organizaciones burocrticas que representan el poder pblico.
La siguiente seccin expone en detalle entonces tres de esas nuevas
aproximaciones que dialogan de manera crtica con el canon weberiano, y cuyos
textos se reproducen en el presente volumen.

Tres modelos de anlisis burocrtico: Mills, Lipsky, y Gupta y Sharma

Tal y como se mostr en la seccin anterior, se le han hecho varias crticas al
modelo weberiano. La primera de ellas tiene que ver con las inflexibilidades
derivadas del exceso de regulacin que supone la organizacin burocrtica. La
segunda menciona que la teora de Weber no nos habla de la vida real por tres
razones: (i) porque oculta el verdadero funcionamiento del poder (Mills); (ii)
porque no se toma en serio el rol real de las burocracias como agentes
discrecionales y generadores de poltica pblica (Lipsky); (iii) porque la
organizacin burocrtica de Weber se refiere a una unidad inexistente; en este
sentido, la organizacin del poder no es ni racional, ni centralizada, ni impersonal.
Es desagregada, catica y completamente informal (Gupta & Sharma, 2006).
Partiendo del marco analtico anterior, se analizarn los tres textos que se
publican en este volumen. Es importante mencionar que la descripcin de los
artculos seleccionados se ha enriquecido con literatura secundaria que comenta
dichos planteamientos, o con textos posteriores de los mismos autores. En el
anlisis del artculo The Structure of Power in American Society de Charles Wright
Mills se explorar la tesis del uso instrumental de la burocracia para la
permanencia y legitimacin de la lite del poder, que destruye la idea del
procedimiento como racionalidad en el esquema de dominacin weberiano. En el
estudio de de Street-Level Bureaucracy: dilemas of the individual in public services
de Michel Lipsky se analizar la categora de la burocracia callejera como nuevo
18
tipo ideal que destruye los modelos impersonales del funcionamiento de la

organizacin burocrtica weberiana. Finalmente, de la mano del artculo
Globalization and Postcolonial States de Akhil Gupta y Aradhana Sharma, se har
una exposicin breve de los planteamientos de la antropologa del estado y su
aproximacin a las apariciones cotidianas del poder como algo constitutivamente
catico, disperso e irracional, lo cual desestabiliza las ideas de centralidad y unidad
propias de la exposicin de la organizacin weberiana del poder pblico75.
Teniendo en cuenta que los textos analizados vienen de disciplinas distintas
y tienen dilogos poco homogneos con el canon weberiano, la exposicin de cada
uno de ellos no seguir la misma estructura de anlisis de las ideas y/o
argumentos de los distintos autores. La descripcin que sigue busca exponer los
principales puntos de debate que cada autor aporte a la crtica weberiana, sin que
estos puntos de tensin aparezcan de manera constante en los tres textos
analizados.

Wright Mills, la lite del poder y la mmica burocrtica

Los poderes de los hombres corrientes estn circunscritos por los
mundos cotidianos en los que viven, pero aun en esos crculos del
trabajo, de la familia y de la vecindad, muchas veces parecen arrasados
por fuerzas que no pueden ni comprender, ni gobernar. Los grandes
cambios caen fuera de su control, pero no por eso dejan de influir en su
conducta y en sus puntos de vista. La estructura misma de la sociedad
moderna los limita a proyectos que no son suyos, sino que les son
impuestos por todos los lados, y dichos cambios presionan a hombres y
mujeres de la sociedad de masas, quienes, en consecuencia, creen que no
tienen objeto alguno en una poca en la que carecen de poder76.

El artculo The Structure of Power in American Society es bsicamente una
sntesis analtica de lo planteado por Mills en el libro The Power of Elite, con el cual
complet en 1956 su triloga de estudios sobre la sociedad estadounidense,

75 En el contexto europeo tambin existen propuestas alternativas que cuestionan la validez
descriptiva de la versin weberiana de la administracin pblica. Jacques Commaille, por ejemplo,
describe como dentro del contexto francs la idea de la administracin pblica weberiana ha sido
exagerada generando altas disfuncionalidades. Como en la antropologa del estado, el autor
menciona que los procedimientos y rituales administrativos han sido utilizados como una fachada
para esconder la contingencia de las actuaciones pblicas. COMMAILLE, Jacques (2000). De la
Sociologie juridique une sociologie politique du droit. En: La juridicisation du politique, leon
scientifiques, Ed. Libraire Gnrale de Droit et de jurisprudence, Paris
76
MILLS, C. Wright. La lite del poder. 11. ed. FCE, 1993. p. 11.
19
precedida por The New Men of Power (1948) y White Collar (1941). Pese a causar
agudas y fuertes crticas que lo acusaban de irresponsable, cnico y tendencioso77,
el libro es considerado como un clsico de la literatura sociolgica de Estados
Unidos. Las razones son claras: es el primer anlisis de gran escala sobre la
distribucin del poder en EEUU y uno de los pioneros en la aplicacin de la
moderna teora y metodologa sociolgica78.
Los aportes de Mills tambin resultan novedosos porque fue precisamente
l quien desarroll en esta triloga uno de los primeros estudios crticos
norteamericanos sobre el poder que trascenda el supuesto de la lucha de clases, a
pesar de tener una visible tendencia marxista. Pese a las cidas crticas tanto de
marxistas ortodoxos como de liberales, Mills sostena que existan tres clases de
determinismos: el poltico, el econmico y el militar. Utiliz esa divisin para
criticar la visibilidad excesiva que el marxismo daba a las relaciones de produccin
y la esfera econmica, y el exceso de confianza liberal frente a la agencia individual.
En reaccin a estas dos teoras prevalentes, Mills dir entonces que el
mximo poder nacional reside en los dominios econmico, poltico y militar (en la
sociedad estadounidense de mediados del siglo pasado). Estos dominios no son
esferas separadas, sino que forman parte una economa poltica compleja
vinculada de muchas maneras con las instituciones y decisiones militares. All las
cpulas econmicas, polticas y militares que constituyen la clase alta
estadounidense, se conciben separadas de las dems clases sociales y tienen una
considerable acumulacin de riqueza econmica y privilegios polticos, que los
hace responsables del destino de las otras clases sociales. Tal y como lo ve Mills,
estas lites no solamente estn distantes de los espacios cotidianos, sino que
conforman una estructura cerrada, hermtica y altamente interdependiente en sus
tres esferas.
La teora de Mills sostiene entonces que en cada una de estas zonas
institucionales, que l llama la lite del poder, han aumentado notablemente los
medios y herramientas de dominacin a disposicin de los individuos que toman
las decisiones. Dentro de la sociedad estadounidense que Mills describe, las

77
KERNO, Harold R. y DELLA FAVE, Richard. The empirical side of the power of elite debate: an
assessment and critique of resent research. En: The Sociological Quarterly. Winter, 1979. Vol. 20, no. 1. pp. 5-
22.
78
DOMHOFF, G. William. Mills The Power of Elite 50 years later. En: Contemporary Sociology. 2006.
Vol. 35, no. 6. pp. 547-550.
20
facultades de la lite del poder han sido reforzadas, la centralidad de los procesos
que esta ejecuta han sido consolidados y cada una de ellas ha elaborado y aplicado
modernas rutinas administrativas en sus instituciones, que refuerzan el poder de
su decisin a la vez que anulan el trabajo de las estructuras inferiores y
descentralizadas. En este escenario existe, segn Mills, un fuerte centro de poder,
situado por encima de los otros espacios sociales y alejado de ellos. Esos espacios
sociales son burocracias inferiores que ejecutan labores especializadas, rutinarias
y continuas completamente inconexas con las decisiones de la lite.
Paradjicamente, las estructuras inferiores nunca son conscientes de la
inutilidad de su labor y, por el contrario, agotan su vida en la rutinaria cotidianidad
creyendo que su trabajo aporta en algn sentido para la construccin del destino
social en cada rea de trabajo.
Desde la perspectiva de Mills, las investigaciones sobre la distribucin del
poder deben examinar las relaciones de los ms ricos con las formas modernas de
propiedad corporativa y con el estado, porque esas relaciones determinan ahora
las oportunidades de los individuos para obtener gran riqueza y percibir grandes
ingresos79. Dentro de un esquema de doble dependencia, las personas con ms
poder econmico estn a la cabeza de las instituciones polticas y militares; pero su
poder econmico, medido en cantidad de riqueza, nunca sera completo sin el
capital simblico que entrega estar a la cabeza de una de esas estructuras donde
las decisiones realmente cobran sentido. El prestigio, la jerarqua y la posicin de
mando son factores fundamentales para entender cmo el poder se ejerce de
manera concentrada en la sociedad estadounidense que observa Mills.

Son todo lo que nosotros no somos80

El objetivo del libro del Mills es mostrar, con una investigacin sobre cmo
se distribuye la estructura de poder, cmo funcionaba Estados Unidos en la dcada
de 1950. Segn ese punto de vista, existe una pequea minora, cerrada y

79
MILLS, p. cit.
80
WECTER, Dixon. The Saga of American Society. Nueva York.: Scribners, 1937. p. 199, citado por
MILLS,
C.W.,
p.
cit.

21
particular, que ocupa los cargos de direccin de las instituciones visibles tanto en
el campo econmico, como en el poltico y militar. La estructura social que crea
estas lites es peculiar porque une dos realidades distintas en una unidad ficticia.
Mientras todos vemos falsamente el poder disperso en varias corporaciones,
agencias y unidades que trabajan con objetivos y funciones distintas, Mills observa
horizontalmente solo dos espacios donde el poder se aloja de manera desigual: en
uno se encuentran los lderes de esas corporaciones, agencias y unidades (en
espacios jerrquicos, concentrados, densos y pequeos) y en otro, las personas que
trabajan para esas cabezas (en espacios fragmentados, amplios y dispersos).
En nuestra falsa percepcin exterior de lo que sucede, segn los
planteamientos de Mills, esas cabezas institucionales ejecutan sus labores diarias
en compaa de sus colaboradores, racionalmente ubicados de acuerdo con
esquemas de divisin de trabajo, con horarios similares pero funciones distintas, y
distintos niveles de gobierno de acuerdo a su preparacin y grado de experticia. El
xito de todos los lderes esconde entonces la presencia de miles de expertos,
asesores, secretarios y ejecutores, que para los ciudadanos estn vinculados
esencialmente con la funcin que la institucin desarrolla. Son un todo, y de esa
manera el gobierno se mueve, la economa se mueve, la poltica se mueve.
Contrario a esa percepcin, para Mills, la descripcin del funcionamiento del
poder tiene que hablar de una gran concentracin de agencia dentro de las cimas
de manejo de las instituciones, y una correlativa inutilidad del resto de personas
vinculadas con la estructura para dar cuenta de lo que ocurre en el mundo real.
Esos expertos, asesores, secretarios y ejecutores no hacen ms que aplicar rutinas,
rituales y procesos burocrticos que les hacen creer que el poder est ejercido
racionalmente, dentro de estructuras verticales que organizan saberes
especializados y que llegan a la mejor decisin tcnica. Esos funcionarios en lnea
deben creer que tienen una delegacin de poder que hace su trabajo importante
para un objetivo ltimo en que, como institucin, todos estn comprometidos y,
con un nivel considerable de lealtad, ayudan a mantener la concentracin de poder
en las lites 81 . Esos funcionarios en lnea son empleados de cuello blanco 82 ,

81
1951.
MILLS, C. Wright. White Collar. The American middle classes. New York.: Oxford University Press,
82 Cuello blanco es una expresin utilizada por Mills para referirse a la clase social esclava de la
lite del poder. La descripcin de este grupo de personas, conformada por los trabajadores directos
22
pertenecientes a las clases medias, y tradicionalmente leales a las cpulas de poder

que les proveen alguna clase de empleo y reconocimiento social83.
Lo que sucede en la vida real desde las observaciones de Mills es que la
ritualidad de las burocracias, o cuellos blancos, es una fachada de la concentracin
excesiva de poder de decisin en las cabezas, que tienen ms compromisos
horizontalmente con sus pares dentro de la direccin de otras corporaciones
que con sus asesores directos dentro de los esquemas verticales de sus propias
instituciones. De esta forma, todos tenemos tanto trabajo dentro de lo que la
burocracia implica, que no nos damos cuenta de que las decisiones nunca se
construyen con nuestro esfuerzo, sino que nos atraviesan84.
La rutina que compone los procesos burocrticos es fundamental para que
el uso instrumental de los burcratas y la centralizacin de los medios de poder
ocurran. Esa es una forma particular en la que la descripcin de poder de Mills
contradice los presupuestos weberianos. La organizacin burocrtica entendida
como un conjunto de reglas y procedimientos no est planteada como un
esquema de racionalizacin del poder que busca entregar certeza y previsibilidad a
las sociedades modernas en un contexto de capitales. La organizacin burocrtica
es ms bien, desde la perspectiva de Mills, una manera de permitir que el poder se
concentre en lites concretas, usando estructuras de trabajo que involucran
escenarios de decisin delegada ficticios, lealtad y sumisin, sin un objetivo
funcional preciso, e impuestos solo para crear la realidad que la burocracia
produce simblicamente: un poder organizado, contenido, objetivo.
Ellos, las lites

La lite del poder normalmente est compuesta por hombres de educacin,
origen, carrera y estilo de vida similares. Como se haba mencionado, para Mills,
estas personas ejercen un grado de sinergia mayor contacto, afinidad, trabajo,

de la lite del poder, incluye sentimientos de real admiracin y deseo de la lite esclavista. Para los
trabajadores de cuello blanco su relacin de lealtad con las lites es ms importante que su
vnculo de unin con los miembros de la clase media, a la que pertenecen. Por eso son reconocidos
como unos traidores de clase. Esta aproximacin la elabora Mills en el texto The American middle
clases. Idd.
83
53.
84
VEBLEN, Thorstein. (2004). La teora de la clase ociosa. Mxico D.F. Fondo de Cultura Econmica, p.
Ibd.
23
cooperacin con sus pares lderes y directores de corporaciones altamente

articuladas, que con sus mismos colaboradores. De esta forma, las cpulas de las
esferas econmicas, polticas y militares conforman una red cerrada de intereses
que les permite no solo mantener su posicin de privilegio sino entender el espacio
del poder como suyo. Varios polticos se mueven con facilidad en las esferas
econmicas, varios militares se convierten en polticos y varios polticos transitan
con facilidad a las cimas del poder econmico. Esto implica que, como lo ha
sostenido Murray en las descripciones contemporneas de la distribucin de clases
estadounidense, la clase alta es fundamentalmente endogmica, cerrada y distante
del resto de grupos sociales85. Eso hace que los canales sociales de contacto sean
mnimos, los procesos de reconocimiento del otro sean reducidos, y por ello, la
toma de decisiones es completamente aislada de determinadas realidades sociales.
En su texto, Mills tambin responde a la pregunta acerca de qu sucede con
los niveles medios e inferiores del poder. En ese sentido, Mills menciona que los
grupos por fuera de las lites del poder que estn dentro de los procesos polticos
de bsqueda de posiciones altas no pueden tener esperanzas de lograr su objetivo.
l sustenta su postura respecto de las clases medias con aspiraciones polticas en
varias afirmaciones:
(i)
Los niveles medios de discusin poltica, a los que esta clase de
personas tienen acceso, no tienen el alcance nacional, y mucho menos

internacional necesario para llegar a algn tipo de posicin importante en el
gobierno. Las dinmicas en las que estas lites del poder operan normalmente
eluden al Congreso y los escenarios democrticos y deliberativos. En los EEUU de
los aos cincuenta, la lite burocrtica del Ejecutivo toma mucha importancia y
supera al espacio legislativo como centro de toma de decisiones, y los escenarios y
foros democrticos ya no son ms centros privilegiados de construccin de
decisiones polticas.
(ii)
El escenario de deliberacin poltica mediada por partidos y
organizaciones polticas ya no es un campo de encuentro de los intereses de

grupos en diferentes posiciones y con diferentes capitales. En lugar de ello, estas
organizaciones actualmente representan las agendas meramente individuales de

85
2012.
MURRAY, Charles. Coming Apart. The State of White America, 1960-2010. New York.: Crown Forum,
24
las personas que los componen, teniendo un mnimo o nulo contacto con las bases
sociales dentro de la estructura de la sociedad de masas86.
(iii)
La clase media estadounidense est disminuida y ya no puede
percibirse como una base de poder independiente, un vnculo de unin o un

espacio de encuentro y balance. Todo lo contrario, est casi anulada por la
asimetra en la distribucin del poder existente entre dos sectores que no se
conocen, pero ocultan su desconocimiento en la lealtad de las clases medias, en
forma de cuellos blancos y burocracias, hacia la lite del poder87.
Las condiciones anteriores se combinan con una despolitizacin creciente,
derivada de la mercantilizacin de los medios de comunicacin y la privatizacin
de la opinin pblica, para consolidar el modelo de la lite del poder, donde un
grupo particular de personas toma las decisiones polticas que definen los destinos
de todos, sin que nadie se de cuenta.
Al respecto, Mills seala, como resultado de su observacin, que las masas
son fundamental y voluntariamente indiferentes a la toma poltica de decisiones, lo
que acaba fortaleciendo la asimetra en la distribucin de poder. En estos
contextos, las masas han perdido la voluntad de participacin porque saben que no
poseen los instrumentos para la toma de decisiones; han perdido el sentido de
pertinencia poltica porque ya no pertenecen a ninguna comunidad que se imagine
como un todo incluyente; y han perdido su voluntad poltica porque ya no existen
maneras de experimentar esa sensacin de agencia, o de poder. Por esa razn, los
sectores con menos poder distributivo dentro del la sociedad estn polticamente
fragmentados e incrementalmente ms desposedos de poder y agencia.
Dentro de esa fotografa social, Mills establece entonces que los patrones
burocrticos no son ms que la fachada que permite sostener la ficcin de que
existe una racionalidad poltica. Detrs de ello, no hay nada de especializado,
impersonal y tcnico en las decisiones del gobierno. Segn Mills, la teora
weberiana termina siendo entonces un aparato terico que legitima un ejercicio
del poder casi hegemnico. La idea burocracia weberiana es la que nos ensaa a
pensar que el poder se ejerce en razn de la experticia, y nos esconde que el poder

86
BUCHELY I., L. The NGOisation Dilemma: International Cooperation, Grassroots Relations and
Government Action from an Accountability Perspective. Forthcoming in Buffalo Public Interest Law Journal.
March, 2012; OLSON, M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. London:
Harvard University Press. 1971
87 MILLS, C. W., 1993. Op. Cit.
25
mismo se ejerce en razn del mismo poder, y la dinmica burocrtica es casi una
mmica que esconde la toma de decisiones arbitrarias.

Lipsky y la discrecionalidad burocrtica: Los estudios sobre la
administracin pblica y las burocracias callejeras como nuevo tipo ideal

Lipsky public Street-Level Bureaucracy - Dilemmas of the Individual in
Public Services en 1980. El concepto de burocracia de nivel callejero haba sido
propuesto originalmente por l en 1969 en un ensayo preparado para la reunin
anual de la Asociacin Estadounidense de Ciencias Polticas bajo el ttulo de Hacia
una teora de las burocracias del nivel callejero. Despus fue revisado y publicado
por el mismo autor en conjunto con Willis Hawley en el libro Theoretical
perspectives on Urban Politics en 197788.
El trabajo de Lipsky se ubica en general dentro de los nuevos debates de la
administracin pblica, los cuales se han generado en los Estados Unidos, como
rea de estudio con independencia relativa frente a los departamentos de
Administracin de Empresas y Ciencia Poltica. Las discusiones inscritas en ese
campo mencionan que la investigacin sobre la administracin pblica entendida
como un fragmento de un campo ms amplio de la poltica pblica y la
administracin89 se ocupa de los siguientes tipos de preguntas: Cul es el papel
de los administradores pblicos? Cul debe ser el diseo de una organizacin
gubernamental? Cmo deben llevarse a cabo las operaciones gubernamentales?
Qu polticas de administracin pblica (por ejemplo, manejo financiero, de
recursos humanos, de adquisiciones, entre otros) deben elegirse?90.

88
LIPSKY, M. y HAWLEY, W. (comps). Theoretical perspectives on Urban Politics. Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice Hall, 1977. pp. 196-213.
89
El debate en torno a la administracin pblica como campo independiente de indagacin puede
rastrearse en: Ferlie, E. LYNN, L. Pollitt, C. (Ed). Public management: A concise history of the field. New York:
Oxford University Press, 2005; HOOD, Chris. Public management: The word, the movement, the science. En:
Ferlie, E. LYNN, L. Pollitt, C. (Ed), p.cit. 2005.
90
Estas preguntas se adaptan de: THOMSON, F. Las tres caras de la administracin pblica. En: Revista
Gestin y Poltica Pblica. 2008. Vol. XVII, no. 2. pp. 487-509.
26
Dentro de este marco, autores como Lipsky estn comprometidos con

desarrollar investigaciones que tengan como meta generar evidencias empricas
sobre cmo se gestiona lo pblico en los modelos de desarrollo actuales y qu
resultados especficos pueden esperarse de arreglos institucionales concretos.
Lipsky formula la teora de las burocracias callejeras despus de realizar
observaciones directas dentro de los esquemas de provisin de servicios pblicos
en Boston, Massachusetts, y hacer entrevistas con policas, maestros y trabajadores
sociales, entre otros funcionarios en lnea vinculados con la implementacin de las
polticas sociales estadounidenses.
De acuerdo con el autor, los burcratas callejeros son aquellos que
interactan directamente con los ciudadanos y tienen una discrecin sustancial en
la ejecucin de su trabajo. Tpicamente se trata de profesores, agentes de polica,
trabajadores sociales, jueces de instancias, abogados de oficio y miembros de las
cortes, trabajadores de la salud y otros empleados pblicos que garantizan el
acceso a los programas del gobierno y proveen servicios dentro de ellos. En esta
lnea, la burocracia callejera es un tipo ideal construido para analizar distintas
realidades dentro de la administracin pblica91.
Dentro del libro cuya introduccin se traduce en este volumen, Lipsky
presenta un estudio profundo de cmo los trabajadores vinculados con la
prestacin de servicios pblicos, en la prctica, funcionan como los responsables
polticos de las polticas pblicas diseadas por las lites de poder. En este sentido,
el ejercicio de un nivel de discrecin considerable en la puesta en prctica del da a
da de los programas pblicos los ubica como verdaderos creadores de poltica
pblica. A pesar de las dificultades de la gestin de estos trabajadores de primera
lnea, el anlisis muestra cmo las burocracias a nivel callejero son decisivas para
entender el contenido real de los programas de gobierno y tener una compresin
integral de la administracin pblica.
Esto, de manera evidente, contradice el argumento de Mills, para quien los
burcratas inferiores eran absolutamente intiles en la toma de decisin y la
generacin de resultados de las decisiones polticas. Contrario a Mills, lo que
Lipsky sostiene es que las burocracias callejeras tienen un poder no documentado
ni previsto dentro de las lecturas ortodoxas de Weber. Ese poder de las

91
EVANS & HARRIS, p. cit.
27
burocracias callejeras se traduce en una gran discrecionalidad al momento de

aplicar la ley, discrecionalidad que lleva no slo a una aplicacin subjetiva de las
normas, sino que crea normas paralelas en el momento de la ejecucin. As, el
resultado de la aplicacin de las leyes es un ejercicio completamente imprevisible y
contingente.
En desarrollo de su argumento, en el libro Street-Level Bureaucracy, Lipsky
sostiene que los funcionarios encargados de implementar las polticas sociales y
los servicios pblicos en directa interaccin con los ciudadanos trabajan bajo un
nmero considerable de presiones: por lo general, se enfrentan a un nmero
desproporcionado de casos diarios, las metas de las agencias con frecuencia son
ambiguas, y los recursos de tiempo y espacio son habitualmente limitados.
Combinada con factores discrecionales derivados de la necesidad de interpretar la
poltica caso por caso, la diferencia entre la poltica gubernamental en la teora y la
poltica gubernamental en la prctica resulta considerable.
El dilema central de los burcratas callejeros es que deben ayudar a las
personas o tomar decisiones que las afectan dentro de una lgica de anlisis
individual de los casos; sin embargo, la estructura de sus puestos de trabajo lo hace
imposible. Esta dinmicas llevan a las burcratas callejeros a adoptar prcticas
como racionar los recursos, aplicar mecanismos informales de seleccin de
candidatos, generar rutinas de interacciones con el cliente mediante la imposicin
de las uniformidades de tratamiento en masa en situaciones que requieren una
respuesta humana y generar protocolos de atencin que postergan la respuesta de
fondo a los casos concretos, entre otras. En ocasiones, estas estrategias funcionan a
favor del cliente; en ocasiones, la rutinizacin y simplificacin de los casos genera
efectos negativos para los ciudadanos y sus relaciones con el gobierno92.

Los burcratas callejeros como actores polmicos

El contexto social que est interpretando Lipsky resulta bien particular. En
general, despus de la segunda posguerra, en EEUU, las prestaciones de bienestar

92
HOWE, David. Knowledge, power and the shape of social work practice. En: DAVIS, M. (ed.). The
Sociology of Social Work. London.: Routledge, 1991.
28
adquirieron una nueva dimensin dentro de la denominada ciudadana social93.

Las burocracias de nivel callejero desempean una funcin para los derechos de
los ciudadanos derivados de esa dimensin de ciudadana: o bien aportan
directamente los beneficios pblicos por medio de servicios, o bien median entre
los ciudadanos y sus posesiones nuevas, pero todava no seguras. La certeza de
esas prestaciones, que afecta directamente la mediacin discrecional del burcrata,
depende de reglas de fondo que definen arreglos institucionales sobre el modelo
de desarrollo, la poltica social del gobierno y el alcance de las polticas
neoliberales en un espacio concreto94.
En este sentido, Lipsky menciona que durante la dcada de 1960 y los aos
posteriores la respuesta gubernamental a los problemas sociales fue encargar a
burcratas callejeros de la interaccin directa con las personas que padecan
alguna clase de calamidad. En un prrafo ya famoso dentro de las citaciones de su
obra, Lipsky menciona:

Estn privados los pobres de igualdad en el acceso a la justicia?
Tenemos que proveerles abogados. Estn privados de un igual acceso a
la salud? Construyamos clnicas de vecindario. Estn privados de
iguales oportunidades para el acceso a la educacin? Creemos
programas de enriquecimiento pre-escolar. Es mucho ms fcil y menos
perturbador crear empleo para los burcratas de nivel de la calle que
generar polticas efectivas para la disminucin de las desigualdades en
el ingreso95.

El rol de los burcratas callejeros es muy controversial tanto en los debates
sobre el tamao y alcance de la administracin pblica como en las discusiones en
torno al cumplimiento efectivo de los derechos derivados de la ciudadana social.
De hecho, lo inmediato de sus interacciones con los ciudadanos y su impacto sobre
la vida de las personas constituye una de las razones por las cuales el tema es

93
MARSHALL, T. H. Citizenship and Social Class. Pluto Press, 1992.
94
La discusin en torno a las burocracias callejeras y el tamao del estado puede vincularse tambin
con el debate en torno a la ampliacin del estado de bienestar y la burocracia con competencia. Los
funcionarios pblicos con responsabilidad (porque las prestaciones sociales se convierten en responsabilidad
pblica) son empleados del estado, con prestaciones laborales, seguridad social, privilegios especiales, etc. Eso
hace muy pesado la carga fiscal del estado. La proliferacin de trabajadores del estado sindicalizados colapsa
el modelo. Otra crtica usual contra esta clase de modelos de desarrollo es la que seala que el estado de
bienestar vuelve a las personas dependientes. Vase ESPING-ANDERSEN, G. Despus de la Edad de Oro: el
futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial. En: Desarrollo Econmico. 1996. Vol. 36, no. 142. pp.
523-554.
95
LIPSKY, M. La burocracia en el nivel callejero: la funcin de los burcratas en el nivel callejero, p. 786.
Traduccin
disponible
en:
[No
tengo
ms
datos]

https://www.u-cursos.cl/inap/2011/2/ADP301/2/material_docente/
29
objeto de discusin pblica. Las burocracias callejeras siempre resultan polmicas

porque son ellas las que ejercen una influencia notable en la vida de la gente. Esa
influencia se da en varios niveles: cuando los burcratas callejeros hacen esperar a
los ciudadanos por los servicios del gobierno y por un lugar en la comunidad
poltica; cuando deciden si determinados ciudadanos son candidatos adecuados
para recibir beneficios o sanciones del gobierno; y por ltimo, cuando supervisan
el trato que reciben estos ciudadanos en el marco de determinados programas de
apoyo del estado. En suma, los burcratas callejeros son la concrecin de la
mediacin abstracta entre el estado y el ciudadano, siendo intermediarios en
situaciones concretas que conectan un servicio pblico con una necesidad humana.
La poltica aplicada por parte de estos burcratas es la mayora de las veces
inmediata y personal, contrario a los patrones weberianos de organizacin
burocrtica. En este sentido, los burcratas frecuentemente toman decisiones en el
lugar mismo de la interaccin y sus decisiones se centran por completo en el
ciudadano con el que interactan, y con el que pueden sentirse ms o menos
identificados dependiendo del caso concreto96. En contraste, una poltica urbana
centrada en el enfoque de arriba hacia abajo weberiano sera inflexible en el
anlisis del caso concreto, y las personas con las que el burcrata interactan
importaran poco.
Las decisiones de los burcratas callejeros son entonces redistributivas. Al
determinar la elegibilidad para recibir beneficios, ellos favorecen las
reclamaciones de algunos ciudadanos que piden bienes y servicios
gubernamentales a expensas de los contribuyentes generales y de aquellos cuyas
reclamaciones son rechazadas. Al aumentar o reducir los beneficios para las
poblaciones de bajos ingresos, los burcratas callejeros regulan implcitamente el
grado de redistribucin, que ser asumido y financiado entonces por los sectores
ms prsperos97.
Al aplicar una poltica, los burcratas callejeros toman decisiones que
afectan sus oportunidades de vida de las personas. Designar o tratar a alguien
como merecedor de asistencia pblica, o negar una o sistemticamente este
estatus, entra a jugar un rol importante en la estabilizacin de la identidad de ese

96
97
MAYNARD- MOODY & MUSHENO, p. cit.

Ibd.
30
sujeto. La imposicin de la categora pblica usada como marcador de identidad

dispara un proceso social en la que el juicio del burcrata callejero funciona como
una profeca en trminos identitarios. Lipsky utiliza el ejemplo de los delincuentes
juveniles para evidenciar cmo, en ese caso concreto, el muchacho que es
etiquetado como delincuente juvenil empieza a desarrollar una autoimagen
negativa y a asociarse con otros delincuentes, lo cual aumenta las probabilidades
de ejecutar la conducta de la que se lo acusa. En esta misma lnea, los nios que el
maestro de escuela pblica considera bien dotados para aprender, aprenden ms
que sus compaeros de habilidades cognitivas equivalentes, que nunca recibieron
la aprobacin directa de sus maestros98.
Adicional a lo anterior, una faceta importante del rol de los burcratas
callejeros es el enfrentamiento de las reacciones personales que tienen los
ciudadanos ante determinadas polticas gubernamentales y las decisiones que los
burcratas
toman
para
implementarlas,
independientemente
de
sus
consecuencias. Decir que la autoestima de la gente se ve alterada por las acciones

del burcrata equivale a decir no solo que las personas reaccionan a la poltica
dentro de procesos subconscientes, emocionales y personales; equivale a decir
tambin que los ciudadanos que interactan con el burcrata callejero responden
con diferentes repertorios emocionales a la invasin burocrtica de sus
existencias. Por ejemplo, los ciudadanos reaccionan furiosamente ante las
injusticias reales o imaginarias promovidas por los burcratas, crean estrategias
para ganarse la buena voluntad de los trabajadores, actan mostrndose
agradecidos o entusiastas, sombros o pasivos frente al funcionario, dependiendo
de las caractersticas particulares del burcrata de turno.
De este modo, en un mundo de dependencias grandes e impersonales que
parecen tener la clave de importantes beneficios, sanciones y oportunidades, la
ambigedad de las funciones del trabajo pblico mantiene viva la esperanza en los
ciudadanos de contar con un amigo o un contacto dentro de cualquier oficina del
gobierno. Esto destruye entonces el esquema impersonal, objetivo y estrictamente
apoltico planteado por el canon weberiano.

98
Traduccin disponible en: [No tengo ms datos]
31
Lipsky tambin afirma que buena parte de la negociacin burocrtica entre

el ciudadano y el funcionario se da en trminos de poder simblico. En estas
interacciones no estn en juego solamente las provisiones especficas relacionadas
con el programa de gobierno concreto que el burcrata ejecuta, sino tambin el
poder relativo de los actores involucrados. Tal y como dice Lipsky:

(U)na cosa es ser tratado con negligencia y en forma rutinaria por la
compaa de telfonos, la oficina de trnsito u otras dependencias de
gobierno cuyas agencias ignoran las circunstancias personales de quien
enva una queja y/o una solicitud, y otra es ser ofendido, catalogado,
desdeado y tratado burocrticamente (en el sentido despectivo) por
alguien con quien se est hablando cara a cara y de quien se espera que por
lo menos escuche con paciencia y simpata99.

El escenario de la decisin burocrtica es tambin entonces un escenario de
distribucin de poder simblico. Segn Lipsky, la realidad diaria del trabajo de los
burcratas callejeros difcilmente podra estar ms lejos del ideal burocrtico
weberiano del desapego personal en la toma de decisiones. Por lo contrario, en los
burcratas callejeros, el objeto de las decisiones crticas la gente en realidad
cambia a sus ojos como resultado de sus decisiones. Esta cita ejemplifica bien lo
que el autor trata de posicionar como una crtica a la organizacin burocrtica
weberiana:

() la gente sufre privacin y opresin de un medio concreto, no como
producto final de sus procesos grandes y abstractos, y es la experiencia
concreta la que moldea su descontento en quejas especficas contra blancos
especficos. () Las personas que reciben ayuda econmica, por ejemplo, se
fijan en las destartaladas salas de espera, en la inexplicable paciencia del
supervisor y en la angustia de sus vecinos. Ellos no experimentan en abstracto
la poltica de asistencia estadounidense. () En otras palabras, es la
experiencia cotidiana de las personas la que da forma a sus quejas, establece la
medida de sus demandas e identifica el blanco de su ira100.

Ese nivel de interaccin es entonces el que moldea el rol de los burcratas
callejeros como hacedores de poltica pblica. En ese nivel de interaccin, la
poltica pblica que se implementa es diferente a la poltica pblica diseada por

99
Traduccin
disponible
en:
[No
tengo
ms
datos].

https://www.u-cursos.cl/inap/2011/2/ADP301/2/material_docente/
100
PIVEN, Frances Fox y CLOWARD, Richard. Poor Peoples movements. New York.: Pantheon, 1977, pp.
20-21. Citado por Lipsky, p. cit.
32
las lites de poder. Por ejemplo, en Colombia las madres comunitarias ejecutan una
poltica de conciliacin entre trabajo productivo y reproductivo al cuidar los hijos
de sus vecinas, pese a que ayudar a las madres a conectarse a los mercados
laborales no es un punto importante (no es ni siquiera un punto) dentro de las
polticas de la primera infancia que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
disea101. Del mismo modo, los funcionarios de los SperCADE102 ejecutan poltica
de apoyo psicosocial a sus usuarios, lo cual no resuelve su problema con las
empresas prestadoras de servicios pblicos pero les ayudan a canalizar y desfogar
su ira contra lo pblico, pese a que la mayora del tiempo no tienen red o un
contacto directo con el encargado dentro del centro de la organizacin prestadora
que tiene la competencia y el conocimiento para resolver el problema del
usuario103*.
En ese sentido, la actividad del burcrata es una actividad de negociacin.
Eso significa que las personas pueden controlar, o al menos afectar los arreglos y
decisiones administrativas que los burcratas toman en la vida cotidiana. Esas
decisiones nunca estn predeterminadas por las normas. Pero los burcratas
callejeros tambin generan comportamientos en los beneficiarios, porque
controlan determinada rea de ejercicio, y de esa manera moldean su
comportamiento 104 . La funcin de control social de las burocracias callejeras
requiere una discusin ms abierta socialmente, que hasta ahora se ha escondido
tras los mantos de objetividad e imparcialidad de la arquitectura weberiana.
Discrecionalidad y agencia de las burocracias callejeras

Las burocracias callejeras son entendidas como un conjunto de funcionarios
particularsimos, que interactan con el ciudadano y ejercen con una
discrecionalidad alta su autoridad. Esta ltima aproximacin explica la

101
Aunque s lo fue en los orgenes del programa, hace 26 aos.
102 Los superCADE son centros de servicio al ciudadano donde se pueden hacer ms de 250 trmites bajo un
solo techo. Estos centros de servicios agrupan en un mismo lugar a diversas entidades pblicas para facilitar
en contacto del ciudadano con el estado. Ver: http://www.bogota.gov.co/direccion/e2.htm [Rescatado el 29 de
Abril de 2013].
103
* BUCHELY I., L. Diarios de campo, septiembre 2012.
104
Un ejemplo de cmo los programas de bienestar pueden incidir en los comportamientos de las
personas es el programa Familias en Accin en Colombia. Vase ALVIAR, p. cit.
33
discrecionalidad como un resultado de las limitaciones propias de la estructura de

trabajo: restricciones de tiempo, espacio, dinero y entrenamiento105.
Dentro de los planteamientos de Lipsky, la discrecionalidad de los
burcratas callejeros es casi obvia. Los profesionales gozan de cierto respeto dado
su entrenamiento especializado y su localizacin privilegiada para conocer de
primera mano el dilema que los ciudadanos les presentan caso por caso106. Pero
adicionalmente, la realidad burocrtica no obedece a los modelos de racionalidad
formal, de procedimientos, regulaciones y estndares que se aplican de manera
determinada para llegar a resultados sistemticos e imparciales por parte de una
organizacin determinada. Para Lipsky, las reglas son un impedimento, ms que
una ayuda, para el ejercicio de la funcin pblica porque son tan voluminosas y
contradictorias que solo pueden ser implementadas selectivamente. En
consecuencia, algunas caractersticas particulares de las burocracias callejeras
hacen difcil, sino imposible, eliminar los altos niveles de discrecionalidad que
envuelve su labor.
El autor seala que es muy complejo formular reglas modelo o guas de
comportamiento de las burocracias callejeras por tres razones:

1.
Los burcratas callejeros trabajan a veces en situaciones complejas
que son difciles de reducir a modelos.

2.
Los trabajos de los burcratas callejeros normalmente necesitan
respuestas a las dimensiones humanas de las actuaciones. Ellos tienen

discrecionalidad porque necesitan una observacin sensible de lo que sucede.
3.
Para ambos, trabajadores y clientes, la discrecionalidad ayuda a
legitimar el sistema del servicio social del estado, porque los clientes creen que en
las manos de los funcionarios est su bienestar, aunque los burcratas callejeros
no establecen las barreras de la intervencin del estado.
En el entendido de que algunas tareas sigan siendo complejas y la
intervencin humana sea indispensable para la efectividad del ejercicio, la
discrecionalidad seguir siendo una caracterstica indispensable de muchos
trabajos de servicio pblico. Sostener que los funcionarios en lnea son

105
106
LIPSKY, 2010, p. cit, p. xvii.

34
discrecionales implica afirmar que ellos son creadores de poltica pblica respecto
a niveles de vida significativos para los ciudadanos con los que interactan. De
manera diferente a los trabajadores de bajo nivel de cualquier organizacin, los
burcratas callejeros tienen un grado considerable de discrecin en la
determinacin de la naturaleza, cantidad y calidad de los beneficios o sanciones
entregados y provedos por las entidades a las que pertenecen.
Sin embargo, lo anterior no implica que los burcratas callejeros no tengan
reglas que los restrinjan. Por lo contrario, la dimensin mayor de la poltica pblica
niveles de beneficio, categoras de elegibilidad, naturaleza de las reglas,
regulaciones y servicios est construida por esquemas de control vertical (lites
polticas, oficiales polticos y administrativos) que ejecutan el control de las
acciones de los burcratas callejeros de una manera que intenta ser lineal y
sistemtica. La negociacin de todos esos actores y sus intereses con los del
ciudadano moldea el comportamiento burocrtico dentro de los escenarios
concretos de accin107.
Qu es entonces lo que est en juego con la discrecionalidad de las
burocracias callejeras? Pese a que los burcratas callejeros son creadores de
poltica pblica en el escenario particular y concreto de las decisiones con cada
ciudadano, esas particularizaciones nunca son ptimas 108 . Ellos no pueden
desarrollar su labor con los ms altos estndares de calidad porque no tienen
tiempo, informacin ni otros recursos para responder de manera adecuada al
conflicto individual dentro de un razonamiento caso a caso. Por tanto, ejecutan su
trabajo desarrollando modelos y rutinas para enfrentar esa realidad. Esos modelos
son extensibles entre varios burcratas callejeros como tipos ideales. La categora
que utiliza Lipsky para abordar este tema es el procesamiento en masa (mass
processing), mediada por procesos de abstraccin relacionados con la rutinizacin
(sobrevalorar los requerimientos de forma procesos o trmites generando
protocolos de interaccin con el ciudadano que evitan darle respuesta de fondo a
la solicitud y por lo contrario buscan postergarla en el tiempo) y simplificacin

107
108
from

HOWE, p. cit.
NOONAN, K.; SABEL, C. y SIMON, W. The Rule of Law in the Experimentalist Welfare State: Lessons
Child
Welfare
Reform.
Disponible
en:
http://www.law.wisc.edu/gls/documents/social_policy1.doc.
35
(obviar las diferencias y especificidades del caso concreto adecundolos a un par

de casos tipo).
Dentro de estos lmites, el trabajo de las burocracias callejeras se mueve en
esta paradoja: por un lado, el trabajo caso a caso necesita improvisacin. Por el
otro, la poltica social es algo fundamentalmente reglado. El proceso de control en
esta instancia es complejo por estas razones. Burocracia se refiere a un conjunto de
reglas y de nivel callejero a la ubicacin distante de la autoridad central donde el
poder y el control reside109.
La tesis central de Lipsky en este punto es que las rutinas que los
burcratas callejeros desarrollan se convierten efectivamente en la poltica pblica
que ellos ejecutan. En ese sentido, los conflictos de la poltica pblica no son solo
conflictos de inters. Son tambin luchas entre trabajadores individuales y
ciudadanos con conflictos concretos.
Pero, cmo se negocian las normas? Cmo se estabiliza el resultado de,
por ejemplo, la aplicacin de las normas relacionados con la proscripcin de la
violencia en la actividad policiva? En este caso, los golpes estn proscritos, pero el
exceso de violencia es una estrategia desarrollada por los burcratas callejeros
para hacerle frente a algunas circunstancias pues deben desarrollar tcnicas para
reconocer y responder a varios tipos de confrontaciones. Esos mecanismos de
procesamiento en masa tienen que ver con factores propios de las labores que
incluyen un tipo alto de discrecionalidad: favoritismo, estereotipacin, juicios de
conveniencia, rutinizacin y simplificacin.
En el debate interno de Estados Unidos, el planteamiento de la discrecin
burocrtica de Lipsky ha tenido opositores y aliados. Por ejemplo, mientras David
Howe critica fuertemente el modelo discrecional, Anthony Evans redefine la tesis
de la discrecionalidad de los funcionarios callejeros al apoyar una relacin
directamente proporcional entre reglas y discrecionalidad (a mayor nmero de
reglas, mayor discrecionalidad) que genera un grado de libertad variable y
discontinuo de las burocracias callejeras, que debe ser analizado caso por caso.
Para Evans, por ejemplo, los cdigos, leyes y lineamientos tcnicos que orientan la
accin del burcrata callejero siempre son extremadamente largos, ambiguos y

109
PRESTON, L. Freedom and Bureaucracy. En: American Journal of Political Science. 1987. Vol. 31, no. 4.
pp. 773- 795.
36
suponen una capacitacin en trminos de familiarizacin con vocabulario tcnico,

que los burcratas callejeros tienen de manera muy heterognea (algunos conocen
algo de vocabulario tcnico, otros conocen muy poco, por ejemplo)110.
Howe se opone al argumento de la discrecionalidad de los burcratas
callejeros al sealar dos vacos en el trabajo de Lipsky: la presencia de
supervisores y la formacin disciplinar (en el caso de los trabajadores sociales)111.
Para autores como Howe, Evans, Perry y Sornoff, los entrenamientos disciplinares
a los que, por ejemplo, son sometidos los trabajadores sociales restringen en
mucho su nivel de discrecionalidad. La existencia de supervisiones constantes, los
altos niveles de control social sobre algunas profesiones y el temor a la crtica son
otros factores importantes que disuaden la discrecionalidad112.
A pesar de estas opiniones, para Lipsky, los burcratas callejeros aprenden
que lo que hacen en la calle es diferente a lo que aprendieron en el entrenamiento.
Cuando estn ejerciendo, tienen que responder de manera efectiva con tiempo e
informacin limitados a las solicitudes de los ciudadanos. Ante esto deben
desarrollar mecanismos especiales para hacer su trabajo: simplifican su
naturaleza, crean e implementan rutinas. Por eso, ellos son los hacedores de
polticas pblicas en ltimo nivel.
La fenomenologa del conflicto burocrtico

Dentro del campo de decisin de los burcratas callejeros normalmente hay
varios intereses en juego. Los trabajadores de abajo tienen intereses diferentes a
aquellos de los superiores, y los ciudadanos tienen los suyos. Para resistirse, los
burcratas callejeros pueden aplicar distintas estrategias de no trabajo o sabotaje
y los ciudadanos pueden desplegar distintas estrategias de resistencia o
instrumentalizacin.
Es precisamente ese comportamiento proclive a la confrontacin por parte
de las burocracias callejeras el que ampla la brecha entre la poltica pblica escrita
y la poltica pblica aplicada. Pese a ello, hay algunos comportamientos
burocrticos que unen los objetivos de la entidad con los objetivos del

110
111
EVANS, p. cit; HOWE, p. cit.; PERRY, D. y SORNOFF, P. Politics at the Street Level: The Select Case of
Police Administration and the Community. Beverly Hills:. Sage, 1973.
112
PERRY & SORNOFF, p. cit.
37
trabajador113 . En este sentido, los objetivos de los actores del campo no son
siempre divergentes, y es llamativo observar cmo casi la mayora de las
burocracias callejeras se narran a s mismas como servidores pblicos o
trabajadores de la comunidad. Esta expectativa de trabajo por y para los otros
genera resultados determinados en cuanto los burcratas callejeros tienden a
identificarse en muchas ocasiones con los ciudadanos y a tomar decisiones que los
favorezcan114 .
Otro factor de negociacin del rol de las burocracias callejeras son las
expectativas pblicas, usualmente muy bajas. Esto sucede normalmente porque los
funcionarios en lnea estn invisibilizados en el anlisis de cmo lo pblico se
gestiona o porque las personas perciben de manera instrumental los bajos niveles
de expectativa frente al rol burocrtico. En general, las interacciones con los
burcratas callejeros son encuentros que los ciudadanos tienen con el gobierno
que ellos han implcitamente construido, por lo que la expectativa de servicio o
satisfaccin no es siempre constante. Esto afecta de muchas maneras el
comportamiento de los burcratas: por un lado, los niveles de accountability social
son dbiles como para incidir sustancialmente en el proceso de decisiones y
generar patrones restrictivos de conducta o disuadir el ejercicio discrecional; por
el otro, la percepcin de bajos niveles de expectativa genera los escenarios
discrecionales como una oportunidad en lugar de como una amenaza. En ese
sentido, que exista una baja expectativa frente al rol de los burcratas callejeros es
una caracterstica de la organizacin del estado que nos es til a todos115.
La estructura del trabajo les ensea a los burcratas callejeros que no
pueden hacer nada por la gente. Por ello, el burcrata entregado y pendiente de
identificar la excepcin es inusual.116 El resto se limita a ejercer su trabajo, dado
que tienen menos incentivos de los que necesitaran para emocionarse, lo cual
justifica la brecha entre el servicio ideal imaginado y los lmites profesionales y
personales de su trabajo.
Sin embargo, algunas investigaciones sostienen que los burcratas
callejeros cumplen un rol distributivo que desborda en mucho los limites pensados

113
114
MAYNARD- MOODY & MUSHENO, p. cit.
115
116 Aqu es pertinente mencionar el principio de legalidad como una restriccin a la accin del burcrata en
lnea, en contraposicin al callejero non-accountable.
38
desde las polticas sociales, por ejemplo117 . Los burcratas callejeros crean lazos
emocionales con los usuarios y se identifican/reconocen en sus historias, por lo
que es constante que cedan frente a sus peticiones. Aqu es importante mencionar
que existe una identificacin de clase entre burcrata callejero y usuario, por lo
que ms que una relacin vertical, las negociaciones burocrticas ejemplifican
relaciones vecinales o amistosas tpicamente horizontales118.
Finalmente, lo que est en juego en una transaccin burocrtica nunca es un
objeto/bien de contenido estable. Si a primera vista se percibe que lo que est en
juego, por ejemplo, en los programas de bienestar, es la entrega efectiva de
provisiones materiales, se est obviando que para muchos usuarios de los sistemas
de ayuda pblicos el objeto de la transaccin es su propia dignidad, su autoimagen,
su propia vala. As, ser bien atendidos est muchas veces por encima que
obtener el subsidio. Las transacciones entre las burocracias tienen mucho que
decir en torno a la distribucin simblica del poder relativo de las partes, y lo
importante que es para el usuario sentirse tratado como un verdadero
ciudadano119.
Es as entonces como el modelo de las burocracias callejeras propuesto por
Lipsky desestabiliza de muchas maneras el modelo racional e impersonal de la
burocracia weberiana. Tal y como se describi en el anterior seccin, su trabajo es
reconocido, en gran parte, gracias a la definicin de las burocracias callejeras como
agentes discrecionales, dentro de esquemas de agencia insostenibles para la
hermtica arquitectura weberiana de la organizacin burocrtica.

Gupta, Sharma y la antropologa del estado

Para estos dos autores, cinco son las genealogas tericas que orientan la
antropologa del estado: el estudio de la organizacin burocrtica de Weber, la
divisin entre estado y sociedad civil de Gramsci, la ideologa y los aparatos
ideolgicos del estado de Althusser, la nocin de gubermentalidad de Foucault, y

117 LIPSKY, M. & WEATHERLEY, R. Street level bureaucrats and institutional innovation: Implementing
special- education reform. Harvard Educational Review. Vol. 47, No 2. Pp. 171-197
118
Ibdem.
119
Ibdem.
39
finalmente, las advertencias crticas de Philip Abrams, quien ha sido sealado por
varios autores como el precursor de la indagacin antropolgica de las
manifestaciones estatales120.
En el escrito fundacional Notas sobre la dificultad de estudiar al estado de
1988, Abrams menciona algunas de las dificultades tericas y metodolgicas de los
estudios en torno al estado121. Segn su argumento, existen por lo menos tres
formas de pensar el estado como objeto de estudio: el estado como idea que alude
a las explicaciones liberales y estructuralistas de cmo funciona el poder poltico;
el estado como sistema o la aproximacin al estado como un nexo palpable de la
prctica y estructura institucional centrado en el gobierno como organismo ms o
menos extensivo; y el estado como proyecto poltico o estructura de legitimacin
que alude a su existencia no como la realidad que sucede detrs de un velo creado
para falsear la realidad poltica, sino como la mscara misma que impide que
veamos cmo se realiza la prctica poltica. Abrams muestra un compromiso con
esta ltima dimensin, como se ilustra a continuacin:

El estado ... no es un objeto semejante al odo humano. Ni tampoco
es un objeto semejante al matrimonio. Es un objeto de tercer
orden, un proyecto ideolgico. Es primero y principal un ejercicio
de legitimacin... El estado, en suma, es un intento de lograr
sustento para, o tolerancia de lo insoportable e intolerable,
presentndose como algo diferente de s mismo, es decir,
dominacin legtima, desinteresada122.

A esta preocupacin por cul es el objeto de estudio cuando decimos que
estudiamos el estado de manera abstracta, este grupo de autores suma una
discusin metodolgica en torno a la posibilidad de la produccin del estado como
dato emprico, partiendo de que el estado no es una cosa, es decir, que no existe
como tal123. Al respecto, Trouillot plantea las siguientes preguntas para orientar la

120 GUPTA, A. & ARADHANA, S. The Anthropology of the State: A Reader. Oxford: Blackwell Publishing. 2006.
121
ABRAMS, P. (1988). Notes on the difficulty of studying the state (1977). En: Journal of Historical
Sociology.
1988.
Vol.,
no.
1.
pp.
58-89.

122
Abrams, p. Cit, p. 87. Traduccin disponible en: http://es.scribd.com/doc/93500922/Abrams-
Notas-Sobre-La-Dificultad-de-Estudiar-El-Estado
123
Trouillot,
p.
Cit,
p
4.
Traduccin
disponible
en:
http://www.google.com.co/#hl=es&output=search&sclient=psy-
ab&q=La+antropolog%C3%ADa+del+Estado+en+la+era+de+la+globalizacin&oq=La+antropolog%C3%ADa+
del+Estado+en+la+era+de+la+globalizacin&gs_l=hp.3..0i30i19.1009.1009.0.1518.1.1.0.0.0.0.185.185.0j1.1.0...
0.0...1c.1.zxcTzStOK2E&pbx=1&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.r_qf.&fp=58ce9c4538ccf9ab&bpcl=35466521&biw=102
4&bih=595
40
indagacin antropolgica sobre el estado: Es el estado un concreto-concreto,

algo que est ah afuera? O es un concepto necesario para entender algo que
est afuera? O, una vez ms, es una ideologa que ayuda a enmascarar algo
diferente all afuera, una proteccin simblica para el poder, si eso fuera
posible?124.
Para abordar esas preocupaciones, la antropologa jurdica y del estado se
han preocupado por analizar los efectos de la accin pblica en la banalidad de la
vida cotidiana 125 . Esas observaciones orientadas por mtodos propios de las
ciencias sociales ha llevado a visibilizar esa presencia del estado en lo cotidiano
como el antnimo de la imagen weberiana: el poder el estado es desagregado,
incoherente, irracional, personalizado, parcializado e informal. As, los hallazgos de
los antroplogos y no antroplogos comprometidos con la utilizacin de
mtodos etnogrficos para observar el estado en sus terminaciones capilares
sealan que la lgica del estado no obedece a patrones lineales de causalidad, tal y
como lo sealaba Weber. Como lo haba mencionado Abrams, el estado no es un
objeto unitario y coherente que precede a manifestaciones concretas y planeadas;
el estado es un conjunto de procesos desunidos y arbitrarios que construyen el
ejercicio de gobierno126.
Partiendo de esa base, y desarrollando las intuiciones de Abrams, varios
antroplogos han propuesto desagregar el estado como objeto de estudio. Dentro
del impulso antropolgico, desagregar las prcticas pblicas que reconocemos
bajo la fachada ficticia del estado implica estudiar las rutinas y prcticas que
reconocemos como oficiales en mnimo tres niveles: (i) las conexiones de esas
manifestaciones con flujos de poder que desbordan los lmites geogrficos del
estado-nacin dentro de dinmicas transnacionales y globales 127 ; (ii) las
manifestaciones concretas de lo pblico en el mbito de lo local, respondiendo a la
pregunta qu y quin percibimos como oficial en nuestras interacciones usuales; y

124
Ibdem.
125
Estos efectos incluyen: (i) un efecto de aislamiento, esto es, la produccin de sujetos individualizados,
atomizados moldeados y modelados para su gobierno como parte de un pblico indiferenciado pero
especfico; (ii) un efecto de identificacin o realineamiento de las subjetividades atomizadas a lo largo de lneas
colectivas dentro de las cuales los individuos se reconozcan a s mismos como iguales a otros; (iii) un efecto de
legibilidad, es decir, la produccin tanto de un lenguaje como de un saber para el gobierno y herramientas
empricas que clasifiquen y regulen colectividades; y (iv) un efecto de espacializacin, esto es, la produccin de
lmites y jurisdicciones. Este ensayo es una formulacin exploratoria de esta estrategia (TROUILLOT, p. cit.).
126
ABRAMS, p. cit, p. 81.
127
GUPTA, p. cit.; SALDIVIA, p. cit.;TROUILLONT, p. cit.
41
(iii) las imgenes, experiencias y representaciones que construyen los sujetos en la

experiencia cotidiana de lo pblico, o la respuesta a la pregunta acerca de qu pasa
cuando interactuamos con eso que reconocemos como pblico128.

Weber y la antropologa del estado

El dilogo entre la antropologa del estado y el canon weberiano de lectura
de la organizacin burocrtica es apasionante. Existen al menos cinco contrastes
entre estas dos interpretaciones.
Primero, la antropologa del estado enfatiza cmo el estado utiliza las
formas racionales como herramienta de legitimacin. Habiendo documentado
mediante procesos etnogrficos que el estado se materializa de manera atomizada
e incoherente mediante la produccin de documentos, registros, estadsticas,
oficios, prcticas, intervenciones, rituales desordenados y discursos que circulan
por los escenarios pblicos, la antropologa del estado tambin evidencia la
tensin entre esa fragmentariedad y la aparente unidad del estado. Para los
autores que desarrollan trabajos empricos, esas manifestaciones desordenadas y
ambiguas se inscriben en las formas racionales de las burocracias weberianas,
constituyendo las formalidades por medio de los cuales el estado se legitima129.
Segundo, adems de sealar la dispersin geogrfica y la falta de unidad del
aparato administrativo y de sus funciones reguladoras y disciplinarias como
elementos constitutivos del ejercicio del poder pblico130 , la antropologa del
estado llama la atencin acerca de que las manifestaciones irracionales y caticas
del gobierno mismo no son sntomas de su carcter fallido, dbil o atrasado, tal y
como lo ha sealado buena parte de la literatura sobre estados fallidos y
fracasados131. Por el contrario, estas imgenes caticas y fantasiosas son centrales
y constitutivas del ejercicio del poder de estado. Para varios autores que aplican la

128
Ibdem.
129
LEAL, p. cit.
130
FOUCAULT, 1980, p. cit.
131
MONCADA-ROA, P. El fenmeno de la debilidad y el fracaso del estado: Un debate inconcluso y
sospechoso [estudio preliminar]. En: ROTBERG, Robert I., et l. Los Estados fallidos o fracasados: un debate
inconcluso y sospechoso. Bogot.: Universidad de los Andes, Instituto Pensar, Siglo del Hombre Editores, 2007.
pp. 21-150.
42
observacin etnogrfica para revelar las distintas presencias de lo pblico, es

justamente mediante la ilegibilidad de las prcticas e informaciones oficiales que el
estado se hace presente y es reconocido en la vida cotidiana de los ciudadanos, ya
no como un ente unitario, inmaterial y abstracto, por fuera y por encima nuestro
para darnos proteccin, sino como una experiencia concreta de interrelacin
diaria, de negociacin y forcejeo, que se mueve simultneamente entre protectora
y amenazante132.
Tercero, lejos de producir una racionalidad sobre el estado, las tcnicas o
tcticas de gobierno crean fantasas, miedos y expectativas fundamentalmente
ilusorias. Esto visibiliza que la operacin del estado ocurre mediante relaciones
personalizadas, singulares, informales, inestables y discontinuas, y no en el marco
del seguimiento de procedimientos formales como lo seala el canon weberiano.
No existen contenidos determinados de los procesos de la administracin ni
tcticas de gobierno unvocas; por el contrario, los procedimientos del gobierno
son indeterminados, ambiguos, no causales, subjetivos y arbitrarios133.
Cuarto, y relacionado con el elemento anterior, la accin pblica carece de
objetivos definidos o planes de largo plazo. Para autores como Das, las normas que
regulan la accin del estado no solo resultan ilegibles para las poblaciones
marginales, sino que los funcionarios encargados de implementarlas tienen
problemas para interpretarlas134. En este sentido, las prcticas del estado resultan
ilegibles no solo para los ciudadanos comunes, sino para los propios funcionarios
que la conforman, que siempre tienen respuestas ambivalentes frente a sus
funciones, sus relaciones con una esfera central del poder y el alcance de su
actividad en cuanto a uno o varios objetivos determinados. Ellos solo hacen su
trabajo, o hacen como si hicieran su trabajo135.
Quinto, lejos de ser una organizacin singular, esttica, apoltica y neutral, la
organizacin burocrtica puede ser movilizada y construida como objeto de lucha
poltica y escenario permanente de conflicto. La produccin del estado genera
ganadores y perdedores de manera contingente dentro de su rol ambivalente como

132
133
134
252.
135
DAS & POOLE, p. cit., p. 10.

NUIJTEN, p. cit., p. 211.
DAS, V. The signature of the state: The paradox of the illegibility. En: DAS & POOLE, p. cit., pp. 225-
LEAL, p. cit, p. 42.
43
organizacin o mscara ideolgica136, y la estabilizacin de sus representaciones

frente a grupos concretos de poblacin es un objeto permanente de negociacin en
el que el ciudadano interacta de manera diferente y con resultados contingentes
frente al funcionario137. As, para personas similares, en el mismo lugar y con unas
condiciones socioeconmicas equiparables, el estado puede aparecer como un
proveedor generoso, un ladrn mentiroso o un imbcil incompetente138.
El ejercicio etnogrfico de Gupta y Sharma

En este marco, Gupta y Sharma, en Globalization and Postcolonial States
utilizan el estado poscolonial indio para identificar las particularidades de las
construccin del estado bajo la etiqueta del neoliberalismo, estudiando dos
programas de gobierno concretos: Integrated Child Development Services (ICDS,
Servicios integrados de desarrollo infantil) y el programa Mahila Samakha
(Mujeres hablando con voces iguales), ambos con la financiacin del gobierno
apalancada con emprstitos de organismos multilaterales de crdito. Este artculo
muestra cmo las apariciones del estado en la vida de los ciudadanos pasan por
articulaciones complejas entre esquemas de desarrollo, modelos econmicos,
diseos precisos de polticas sociales y su particular implementacin por las
burocracias callejeras locales.
La estructura de los programas analizados es diferente: el primero est
enfocado en la provisin de recursos de bienestar para la infancia dentro en un
esquema clsico de bienestar y el segundo est centrado en el empoderamiento
femenino, como un esquema de auto-gobierno tpico de la gubernamentalidad
neoliberal139. A pesar de esto, los autores muestran cmo el estado se produce en

136
BUCHELY I., L. Derechos + Migrantes: Atrapados en las fronteras. Estudio de caso de la Fundacin
Esperanza y la Plataforma Social HERMES. En: ALVIAR GARCA, Helena (coord.). Perspectivas
contemporneas de la investigacin jurdica. Bogot.: Publicaciones Uniandes, 2012; GUPTA, & SHARMA,
p. cit.
137
Ibdem.
138
GUPTA & SHARMA. 2006, p. cit.
139
Los autores se refieren a los programas analizados como ejemplificaciones de la dicotoma entre
bienestar frente a empoderamiento. Bajo la etiqueta del bienestar se organizan las transacciones tpicas de la
poltica social entendidas como unas prestaciones obligatorias del estado hacia los ciudadanos dentro de un
esquema de ciudadana social (MARSHALL, p. cit.). En la lnea consolidada en los artculos de anlisis de
polticas de equidad de gnero realizados por Sharma, los autores caracterizan los programas de
empoderamiento como una clsica medida de la gubernamentalidad neoliberal que coloca en la agencia y la
accin de los individuos las herrameintas para la consecusin de las prestaciones sociales bsicas. As,
mientras programas como el ICDS entregan recursos, los programas centrados en el empoderamiento, como el
Mahila Samakha, entregan esquemas de capacitacin, como una manera de desarrollar polticas sociales con
44
las interacciones singulares que los funcionarios y las representaciones del estado
generan con los ciudadanos, interacciones que estn afectadas por determinados
arreglos institucionales en los programas de desarrollo, el rol del bienestar y el
aterrizaje del neoliberalismo en espacios sociales determinados. En esa medida,
programas que parecen opuestos en su formulacin producen realidades y
experiencias equiparables de lo pblico para los usuarios, dentro de
superposiciones complejas entre poltica econmica, estructura social, diseo
institucional y prcticas y representaciones cotidianas de lo pblico.
El texto menciona varios elementos importantes para el anlisis de la
antropologa del estado: (i) el estado es reconocido como un artefacto cultural que
se construye en el contacto diario de funcionarios, representaciones del estado y
ciudadanos; (ii) las prcticas de la vida cotidiana observadas se analizan desde el
punto de vista de la gubernamentalidad neoliberal, entendida como las tcticas de
dominacin, disciplina y autogobierno (prcticas consigo mismo, prcticas de s)
que son utilizadas para lograr determinados objetivos relacionados con medidas
amigables y expansivas del mercado140; (iii) los programas de desarrollo y los
distintos esquemas de entrega de bienestar son reglas de fondo que determinan
cmo se produce el estado en el contacto con los ciudadanos dentro de programas
concretos que regulan la entrega de provisiones sociales o el empoderamiento
como esquema neoliberal de entrega de bienestar; (iv) las polticas sociales
conservadoras se concentran en la mujer y la familia como dispositivos de
distribucin de bienestar. Esa clase de polticas sociales esconden las reglas de
fondo relativas al trabajo de cuidado, que oscurecen la distribucin inequitativa
que ejerce el estado frente a la carga de trabajo reproductivo entregado a la mujer
en forma de poltica social141.
En este marco, los autores analizan cmo el estado indio poscolonial ha sido
transformado durante la era de la gubernamentalidad neoliberal. Ms que se un
mero proveedor de recursos de bienestar, los programas de desarrollo en la India

muy poca inversion presupuestal de los gobiernos. En consecuencia, los esquemas de empoderamiento
resultan acordes con la agenda neoliberal de gobiernos pequeos y esquemas de competetividad basados en el
mercado. Vase SHARMA, Aradhana. Logics of Empowerment: Development, Gender, and Governance in
Neoliberal
India.
2008.
Division
II
Faculty
Publications.
Paper
43.
http://wesscholar.wesleyan.edu/div2facpubs/43
140
Para Foucault, la gubernamentalidad es el conjunto de instituciones, procedimientos, discursos,
racionalidades y tcticas que permiten el ejercicio del poder de gobierno. FOUCAULT, 1980. p. cit.
141
ALVIAR, p. cit; ORLOFF, p. cit; SHAMIR, p. cit.
45
han llevado al estado a jugar un rol de facilitador en los programas de

empoderamiento, dentro de una nueva configuracin del neoliberalismo que
reconoce al estado como un agente protagnico en los procesos de desarrollo142.
Pero la preocupacin por el empoderamiento no implica que, por ejemplo, el tema
de la pobreza haya pasado a un segundo plano. Este tema y el de las provisiones
sociales estn, desde hace ms de diez aos, en el centro de la agenda de
desarrollo143. Sin embargo, ahora el nuevo estado neoliberal desarrollista busca
potenciar los escenarios de ayuda fomentado las estrategias de competitividad del
mercado en lugar de desarrollar dependencias de las provisiones pblicas144. En
este sentido, ICDS y Mahila Samakhya son programas de gobierno que trabajan
para grupos similares de mujeres beneficiarias en el mbito local, pero son
desarrollados en distintos momentos de la globalizacin, representando distintas
agendas de poltica pblica nacional, con estructuras organizacionales, estrategias
y objetivos dismiles.
Pese a ello, el anlisis etnogrfico realizado por los autores muestra cmo
las prcticas cotidianas en el plano local generan representaciones similares de lo
pblico dentro de las vidas de los ciudadanos/usuarios. Estas representaciones
son una construccin cultural compleja. Uno de los elementos que intervienen en
ella son las formas fsicas en las que el estado aparece en la vida de los ciudadanos:
trabajador voluntario, trabajador social, encuestador, profesor, vehculo oficial,
oficio, logo, bandera, censo, pregunta, nombre, documento145 .
Los autores sealan que estas percepciones son importantes si tenemos en
cuenta que la mayora de las personas que implementan estos programas sociales
en India no tienen ningn vnculo formal con el estado: no son considerados
empleados de la administracin a pesar de que trabajan para un programa
financiado por el gobierno indio. En terminos materiales, estas personas que
percibimos como el estado tienen un contrato a trmino fijo y reciben honorarios,
a pesar de que no tienen el estatus de funcionarios, no estn cobijados por ningn

142
ALVIAR, H.. Poltica social y nuevo estado de desarrollo: El caso de Colombia (en proceso de edicin);
TRUBEK, David & SANTOS, lvaro (eds.). p. cit. 2006; TRUBEK, David. Development States and the Legal
Order: Towards a New Political Economy on Development and Law. Disponible en:

http://wage.wisc.edu/uploads/Working%20Papers/NPED%20&%20Law%20Nov%202008.pdf. [No
tengo ms datos].
143
LAMPIS, Andrea. Desafos conceptuales para la Poltica de Proteccin Social frente a la pobreza en
Colombia. En: Revista de Estudios Sociales. 2011. No. 41, pp. 107-121.
144
GUPTA & SHARMA, p. cit.
145
Ibdem.
46
esquema de seguridad social ni tienen los beneficios laborales vinculados a

trabajar para una organizacin pblica146. Lo ms interesante es que estos mismos
funcionarios utilizan de manera estratgica su pertenencia o no a la organizacin
pblica: claramente ellos usan tcnicas y tcticas de gobierno para ejecutar su
labor en la vida cotidiana pero usualmente buscan disociarse del gobierno como
medida instrumental; necesitan distancia del estado para poder criticarlo147.
De la misma manera, la percepcin de pertenencia a la organizacin
burocrtica no est mediada por ningn procedimiento racional de competencias
relacionado con la idea weberiana de burocracias. Para las beneficiarias de estos
programas, es funcionario del estado todo aquel que se movilice en el carro oficial
del gobierno, y su importancia dentro de la jerarqua burocrtica bsicamente va a
estar dada por la calidad y lujo que detente el jeep oficial148.
El estado negociador: entrega de beneficios, regateo y empoderamiento

Un elemento elemento importante para analizar respecto a la cotidianidad
de lo pblico en la vida de los ciudadanos tiene que ver con qu est en juego en el
otorgamiento de beneficio de cada programa analizado. En esa medida, dentro del
Samakhya Mahila, como programa social analizado por Gupta y Sharma, la
aproximacin del estado que tienen los ciudadanos est ntimamente ligada con la
cotidianidad de las mujeres que buscan acceder a l. Cuando ellas regatean con los
burcratas callejeros en torno a provisiones sociales para la familia, esa
transaccin se ve afectada por las normas de fondo que delegan en la mujer, sin
valoracin econmica, el trabajo de cuidado en el hogar 149 . Ese escenario
normativo tiene entonces efectos concretos en el campo burocrtico de
distribucin y determina el posicionamiento de las mujeres en el campo de
negociacin especfico. La manera en que ellas experimentan el estado en los
escenarios sociales concretos va a pasar entonces por los distintos intereses que
tienen respecto al trabajo de cuidado, el inters de incorporarse al mercado, su
entrenamiento laboral, entre otros150. En esa medida, dentro de ese marco que
nunca vemos y que solemos ignorar cuando buscamos al estado, l mismo puede

146
147
148
149
150
Ibd., p. 285.
Ibd., p. 286.
Ibdem.
BENERA, p. cit.
SHARMA, p. cit.
47
aparecer entregndonos o sustrayndonos alimento, imponindonos cargas,

relevndonos de obligaciones, entregndonos instruccin, estatus o subsidio, en
relaciones cuyos resultados siempre resultarn impredecibles.
En el sentido anterior, uno de los elementos interesantes que los autores
resaltan de los hallazgos etnogrficos radica en cmo el estado es construido como
un dador (giver) para los beneficiarios de los programas analizados. Dentro de las
representaciones que ellos construyen en sus narraciones del estado, siempre
existe una asociacin fuerte entre lo pblico y la entrega efectiva de recursos
materiales. Ello consolida la idea de que la construccin cultural del estado tiene
fuertes dimensiones distributivas en la vida cotidiana de los ciudadanos151.
En ese punto los autores recalcan la importancia de los escenarios de
resistencia de los usuarios frente a las presencias cotidianas del estado. Por
ejemplo, al identificar algunas prcticas como pblicas (encuestar, censar, medir,
verificar), las usuarias del programa construyen escenarios de poder mediante la
negociacin con elementos que ellas consideran valiosos para el estado. Por
ejemplo, se abstienen de dar el nombre a las encuestadoras, se niegan de entregar
informacin sobre su estado civil, sobre el estado de salud de sus hijos; pero esa
resistencia resulta siempre condicionada a la entrega efectiva de algo, prestacin
que siempre se asocia con la entrega de provisiones materiales de fuente pblica.
Igualmente, los ciudadanos aprenden autonarrativas de valoracin que
resultan provechosas para obtener determinados beneficios: muchos de ellos
mencionan la expresin bajo la lnea de pobreza para describir sus ingresos, lo
que muestra no solo que estn familiarizados con esta clase de ejercicios de
medicin, sino que adems han aprendido a utilizarlos de manera instrumental
para su beneficio. Los escenarios de transaccin con el estado son entonces
escenarios altamente politizados donde el usuario puede ejercer distintas
herramientas de poder que le permitan no solo resistir sino sobreponerse frente a
la violencia de lo pblico. Son relaciones, como lo haba mencionado arriba,
completamente contingentes e inestables en trminos de la distribucin del poder,
los recursos y el estatus que est siempre en juego en las interacciones
particulares de los funcionarios con los ciudadanos.

151
BUCHELY, L. La patologa del Estado. Aproximacin crtica a la utilizacin de la formula de la ausencia
del Estado en la academia legal. En: Revista de derecho pblico. 2010. No 25.

48
De esta manera, al poner su nfasis en las similitudes operacionales, esta

comparacin de los programas ICDS y Samakhya Mahila puede dar la impresin
errnea de que hay poco para distinguir los dos programas. Lo que resaltan los
autores en los prrafos finales de su artculo es que, dado lo que los dos programas
simbolizan el estado y la globalizacin, un anlisis etnogrfico revela paralelismos
inesperados y sorprendentes. En cuanto a las prcticas que materializan el estado
de los empleados y beneficiarios, y pensando en cmo los empleados representan
el estado y su propio papel dentro de l, estos casos ayudan a evaluar el rol
ambivalente del estado en la era de la globalizacin neoliberal y pone de presente
cmo, en concreto, los anlisis etnogrficos que indagan por la aparicin del estado
en la vida cotidiana pueden iluminar la pregunta por cmo el poder se hace fsico
en la vida de los ciudadanos152.

A manera de conclusin: Weber, Mills, Lipsky, Gupta y Sharma dentro del
derecho
Hay una teora clsica que domina la imaginacin jurdico poltica de la
comunidad acadmica local sobre el estado. Esa teora clsica es la teora
weberiana tradicional y ortodoxa; ortodoxa, por oposicin a interpretaciones
alternativas del mismo Weber, fundamentalmente desarrolladas por los estudios
legales crticos estadounidenses (CLS). La teora weberiana ortodoxa dice que el
estado es una organizacin burocrtica, racional y unitaria.
Esa es una tesis que, pese a dominar la manera en que pensamos el estado,
es imprecisa desde el punto de vista descriptivo y problemtica tambin desde una
perspectiva normativa (si se entendemos que se pueden elaborar argumentos
normativos desde descripciones). Paralelo a ello, existen en la literatura algunas
teoras, surgidas desde los aos cincuenta, que critican los supuestos tericos de la
organizacin burocrtica weberiana (o por lo menos lo que algunos interpretes
han popularizado como eso). Estas teoras crticas frente al canon weberiano
soportan sus observaciones en una gama variada de trabajos empricos de distinta
naturaleza, que van desde el anlisis sociolgico hasta la etnografa. Este estudio
preliminar desarroll una aproximacin a tres de esas teoras; la propuesta por

152 GUPTA, A. & SHARMA, A. Globalization and Postcolonial States. En: Current Anthropology. 2006. Vol. 47,
no. 2.
49
Mills, en su libro la lite del poder; la propuesta por Lipsky, en su texto Street- level
bureaucrats, y la propuesta que Gupta y Sharma desarrollan desde la antropologa
del estado en su artculo Globalization and Postcolonial States.
Estas tres teoras dialogan con el canon weberiano desde posiciones
disciplinares distintas, y con nfasis independientes. Mills seala los efectos
ideolgicos de la teora weberiana, indicando que la misma sirve para esconder
cmo la elite del poder o los centros cerrados de decisin toman resoluciones
polticas ignorando el trabajo de las burocracias inferiores, quienes son tteres de
la organizacin pblica y estn vinculados a ella nicamente con el objetivo de
legitimar decisiones arbitrarias con la fachada burocrtica. Para Mills, la
organizacin burocrtica weberiana falsea entonces la manera en la que el poder
se hace fsico.
Para Lipsky, por el contrario, la teora weberiana desconoce el poder de la
burocracia callejera, que en su experiencia emprica, resulta discrecional y
creadora de poltica pblica. Esto cuestiona la postura weberiana en cuando
desestabiliza la visin vertical y controlada de la organizacin burocrtica
ortodoxa. Por el contrario, hace nfasis en elementos imprevisibles que estn en
juego cuando el poder se materializa.
Finalmente, para Gupta y Sharma, las experiencias de caos, irracionalidad y
ambigedad son inherentes al esquema de dominacin legal, y no vicios o
deformidades de su aplicacin, como lo supone la aplicacin atemporal del tipo
ideal weberiano. Para estos autores, la organizacin burocrtica es una estructura
desconectada y catica, que usa las formalidades burocrticas de la idea weberiana
de administracin como meras formas vacas de un contenido racional, tcnico y
administrativo. Ms que ser constitutiva de la accin burocrtica, la teora
weberiana es solo una fuente de los elementos que estn en juego cuando se
entiende al estado como algo que se construye en la cotidianidad de los
ciudadanos.
Estas aproximaciones retan tambin la manera en la que los abogados nos
aproximamos hacia el estado o hacia la organizacin burocrtica como un nervio
incuestionable dentro de nuestro esquema de pensamiento. Mucho tenemos que
pensar los abogados en torno a cmo articular estas nuevas aproximaciones para
entender el estado con las viejas y tradicionales maneras de entender el derecho.
50
Mucho tiene tambin la teora jurdica que aportar a cmo estas lecturas crticas a
Weber entienden y analizan los materiales legales, por ejemplo, como algo
fundamentalmente separado de la realidad social que puede o no tener contenidos
precisos y puede o no ser aplicados. Nuestros propios debates trascienden esa
interpretacin, sostenido que es el derecho el que crea la realidad y que las leyes
son materiales fundamentalmente indeterminados.
Estas nuevas aproximaciones al estado seguro dinamizarn la agenda de
investigacin de la academia jurdica Latinoamericana e hispanohablante.
Abandonar el modelo weberiano hacia la comprensin de cmo opera la
administracin pblica tanto en el modelo de la nueva gerencia (new
management) como en la gobernanza, es un trabajo que como acadmicos tenemos
por hacer. Atender a la cada del estado como ente superior, centralizado y
coherente para mover el ncleo de su estudio y sus indagaciones socio-jurdicas a
su carcter precario, disperso e inconexo es un tema pendiente entre nosotros. Los
textos incluidos en este volumen sin lugar a dudas entregan herramientas para
iniciar esa tarea, mostrando cmo el debate norteamericano ha trascendido el
canon weberiano ortodoxo y ha explorado nuevas y variadas maneras de entender
el estado. Pese a esto, el mito weberiano sigue vivo, aun en las fronteras de EEUU.
Pero adicional a ello, iniciar esta nueva manera de pensar el estado dentro
de la academia jurdica latinoamericana tiene dos retos fundamentales, desde mi
punto de vista. El primero de ellos tiene que ver con descentrar el debate de la
decisin judicial como eje articulador del pensamiento jurdico contemporneo.
Ello implica inaugurar una entrada a la exploracin del ejecutivo y las fases de la
implementacin como espacios parcialmente oscuros dentro de la investigacin de
la academia jurdica. Tomarse un descanso de el escenario judicial y descubrir las
burocracias administrativas como nuevo nicho de anlisis nos permitir ampliar la
manera en que comprendemos el anlisis del comportamiento de las normas, sus
usos, sus efectos.
El segundo reto que acompaa la movilizacin de la investigacin
acadmica hacia las burocracias administrativas es un reto disciplinar. En el 2010
Mauricio Garca Villegas edit un libro en el que se documenta la salida de los
abogados del ejecutivo y una cesin de espacio considerable frente a los
economistas, con armas aparentemente ms agudas para entender cmo se
51
gestiona lo pblico, en el contexto colombiano153. Este patrn se replica dentro del

escenario latinoamericano, donde se experimenta de manera creciente la perdida
de posiciones y poder de los abogados dentro de la administracin pblica. Pese a
ello, si de la mano con las nuevas formas de pensar el estado que propone este
trabajo nos dedicamos a entender cmo lo pblico se gestiona en la vida cotidiana,
seguramente la disciplina jurdica estar revitalizada para dar cuenta de cmo
opera lo pblico, qu pasa con las normas en los escenarios administrativos y
cules son las dificultades de la implementacin ms frecuentes. Empezar por
visibilizar a las burocracias administrativas como operadores jurdicos, casi
invisibles frente a la cantidad y la calidad de produccin acadmica que le hemos
dedicado a la indagacin por cmo ocurre la aplicacin judicial del derecho, es sin
duda un paso hacia adelanteConectar estas nuevas formas de comprensin de lo
pblico y lo jurdico es una agenda de investigacin que est aun en una etapa muy
preliminar de construccin. Este trabajo ha sido un esfuerzo por dar un primer
paso en estas direcciones. Dentro de la mirada que este estudio preliminar
inaugura, debemos entender que lo pblico se gestiona en escenarios de alta
indeterminacin, donde los criterios de jerarqua, especializacin y reglamentacin
no nos entregan respuestas predecibles acerca de cmo operar el estado en
determinadas situaciones. Es imposible para el derecho predecir cul es el
resultado de las interacciones burocrticas. Alejarnos del lecho de certeza que nos
generaba las visiones liberales es riesgoso. Sin embargo, puede empezar a dar
cuenta con mayor claridad de qu est en juego cuando decimos que nos
acercamos a lo pblico o que tenemos contacto con el estado. Ser capaces de
explicar de manera clara y consistente cmo se gestiona lo pblico en la vida
cotidiana de los ciudadanos es la lnea de investigacin que inaugura este
documento.
En este sentido, hay una amplia agenda de investigacin que abre esta
crtica descriptiva al modelo weberiano. La manera en la que policas de trnsito,
funcionarios de ventanilla de las empresas prestadoras de servicios pblicos,
mdicos, profesores de colegios oficiales y otras burocracias callejeras operan el
derecho es algo que tiene que ser documentado dentro de una academia jurdica

153 GARCIA-VILLEGAS, Mauricio. (2010). Los abogados en Colombia. Bogot: Universidad Nacional
de Colombia.
52
que busca superar su obsesin por las Cortes y las decisiones judiciales como la
nica manera en la que el derecho puede conectarse con la realidad social. La
implementacin de polticas pblicas y la vida mundana de a administracin son
escenarios de investigacin inexplorados. Espero que este estudio preliminar
pueda contribuir en algo a ese objetivo.
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Una aproximacin distinta a la manera en la que pensamos el estado

Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013

referencias directas a Weber o a su idea burocrtica de la administracin pblica,

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ciudadano experimenta al estado como inconexo, desagregado, dbil y oportunista.

Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013

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derivacin de la fe en la legalidad8. Esto implica que la dominacin racional

Caractersticas de las normas

Todo cuerpo normativo consiste en un sistema de normas

Toda norma debe ser establecida por acuerdo o por imposicin,

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objetivo de obediencia de al menos un grupo de los miembros de

Las normas que regulan las conductas de los miembros de la

Caractersticas de la estructura de la organizacin

Todos los actos producto de la accin burocrtica (actos de

El concepto de competencia y jurisdiccin es fundamental para el

WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 217.

Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013

La organizacin del esquema burocrtico funciona con el principio

Caractersticas de los funcionarios

Dado que las normas abstractas existen, las personas dotadas de

En ese sentido, los miembros de las

organizaciones burocrticas no deben obediencia a su superior

Los funcionarios de la organizacin burocrtica y sus conductas

Los candidatos que ejercen las funciones burocrticas son

El ejercicio profesional dentro de la administracin pblica

WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 218.

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por logros. Esta promocin siempre ser evaluada y concedida por

Dentro del tipo ideal de la dominacin legal no hay ninguna

Caractersticas de la remuneracin de los funcionarios

Existe un principio estricto de separacin entre la propiedad de la

La escala salarial de los miembros de la organizacin est

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articula entonces varios supuestos fundamentales para las organizaciones polticas

30 WEBER, 1919 [1963]. Op. Cit, p. 202.

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Las ideas weberianas en torno a la administracin pblica se han

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A esto me refiero cuando catalogo la idea weberiana de administracin

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como una herramienta de poder, tal y como lo hace el movimiento Derecho y

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Weber no tena46. En ese sentido, el ideal burocrtico como sueo weberiano no es

racionalista/irracionalista, ortodoxas/heterodoxas de Weber, las aproximaciones

Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013

Dentro de este cuestionamiento general, las nuevas teoras desestabilizan las

Lina Buchely- Cuarta versin estudio preliminar- Octubre 9 de 2013

El funcionamiento de las burocracias desborda entonces las dicotomas del

adjudicacin/ejecucin, ejecucin/legislacin, y propone la accin pblica como un

MAYNARD-MOODY & MUSHENO, p. cit.

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procesos implican, y donde en cierto sentido el poder se desenvuelve. Lo

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De esta forma, el hbito de pensamiento que orienta la manera en la que

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tipo ideal que destruye los modelos impersonales del funcionamiento de la

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