Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
PARLAMENTARIO
Por NGELES LARIO (*)
SUMARIO
INTRODUCCIN.MONARQUA
OOUILRNO
CONSTITUCIONAL.MONARQUA
CONSTITUCIONAL DK
PARLAMLNTARIO.CONCLUSIONES.
INTRODUCCIN
La Monarqua form parte decisiva en la evolucin constitucional europea desde los primeros momentos: no se pens en 1791 o en 1812 en eliminar al Rey de la
Constitucin, sino en colocarlo en un lugar de la misma que permitiera el gobierno
constitucional, el control poltico del poder por parte de las Asambleas representativas. En estos primeros tiempos lo que predomin, como en el caso de la Repblica
americana, fue la separacin estricta de poderes, y como consecuencia la falta de comunicacin entre el Rey y las Asambleas; es lo que podemos denominar las Monarquas de Asamblea, destinadas a una corta vida, por la paralizacin poltica fruto de los constantes enfrentamientos, de la tendencia constante a movimientos de
vaivn entre la revolucin y la contrarrevolucin.
A partir del reflujo conservador que invadi el continente tras la derrota de Napolen, cuando se necesit aristocratizar el concepto de representacin para frenar los
ensayos democrticos, fue cuando la Monarqua adquiri todo su sentido en el nuevo
rgimen que se abra paso con decisin. El refuerzo monrquico que supuso la derrota
de Napolen a manos de la Santa Alianza, ofreci la ocasin de ensayar nuevamente
la Monarqua Constitucional; para entonces ya el ejemplo ingls, siempre presente,
(*) ngeles Lario es Doctora en Historia por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, ha
trabajado sobre la ideologa liberal reformista en la crisis de la Restauracin, y sobre la Monarqua liberal; autora del libro: El Rey. piloto sin brjula. La Corona y el sistema poltico de la Restauracin
(1875-1902).
277
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 106. Octubre-Diciembre 1999
ANGELES LARIO
ofreca mucho ms claramente que antes otros matices en su prctica poltica (1):
Ahora una nueva institucin no prevista en las teoras constitucionales, vena a procurar el medio de convivencia entre los poderes; y con ello a situar a la representacin
nacional, no en el centro y motor del poder poltico, sino como uno de los poderes que
iban a decidir sobre la gobernacin del pas (2).
La institucin de la que hablamos era el Gobierno, que como Consejo de Ministros surga del Parlamento pero era nombrado por el Rey, descubrindose as un
nexo de unin o al menos de comunicacin entre poderes hasta entonces enfrentados
directamente y sin posibilidad prctica de convivencia, como haban demostrado los
fracasos de los primeros modelos monrquicos de Asamblea de 1791 en Francia y
de 1812 en Espaa.
sta fue la decisiva aportacin de la monarqua constitucional inglesa al proceso
constitucional continental.
MONARQUA CONSTITUCIONAL
278
279
NGELES LARIO
(7) Sobre soberana del Rey, STAHL: Historia de la Filosofa del Derecho, cit., pgs. 433 y 424. Los
primeros momentos de la Constitucin holandesa tienen gran parecido con este modelo, hasta que se reforma en 1848 segn el modelo belga: R. C. VAN CAENEGEM: An historical introduction to Western Constiutional Law, Cambridge, Londres, 1995, pgs. 233 y 239.
(8) Los estudios sobre la monarqua inglesa ms ledos en el continente eran las versiones tempranas de MONTESQUIEU, que visit Inglaterra entre 1729 y 1731, de BLACKSTONE, que escribi en 1764, y de
DE LOLME que escribi en 1770. Poco despus, en 1776 se declar la independencia americana y algo
ms tarde se produjo en Inglaterra la cada de Lord North, que dej ver las posibilidades que tena el Parlamento de imponerse y controlar al Gobierno, inicindose as el camino del Gobierno parlamentario.
Una excelente y rpida visin del sistema ingls como modelo, en M. JIMNEZ DE PARGA: LOS regmenes
polticos contemporneos, Tecnos, Madrid, 1983, pgs. 272 y ss.
(9) TORRES DEL MORAL lo dice contundentemente: la defectuosa terminologa, refirindose en
concreto a esta dicotoma entre Monarqua Constitucional y Monarqua Parlamentaria, es fruto de la
Teora del Estado que se haca ochenta aos atrs: La Monarqua parlamentaria como forma poltica
del Estado espaol, en LUCAS VERD (dir.): La Corona y la Monarqua parlamentaria en la Constitucin de 1978, Univ. Complutense, Madrid, 1983, pgs. 42-45. Del mismo modo GARCA CANALES alude a
la confusin terminolgica que pocos parecen interesados en aclarar, al tratar del mismo tema: La
prerrogativa regia en el reinado de Alfonso XIII: interpretaciones constitucionales, en A. M.a CALERO
(coord.): La Corona en la historia constitucional espaola, Revista de Estudios Polticos, nm. 55,
C.E.C., Madrid, 1987, pgs. 317-335.
280
sin monrquica fracasaron, en la versin republicana de la nueva Repblica americana tuvieron ocasin de ponerse en prctica con xito sobre todo porque el Jefe
del Estado, titular del poder ejecutivo, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas,
y director de la poltica internacional, tena el mismo tipo de legitimidad que la representacin nacional: era elegible(10).
Por ello lo del Gobierno ingls en el xix pareca una mistificacin, muy apropiada en la prctica pero no trasladable a los textos constitucionales, sobre todo porque
era considerado fruto de una larga prctica y no de una teora general y aplicable a
otras situaciones; esta teora, que la prctica inglesa correga, iba por otros caminos,
sobre todo por el de la separacin estricta de poderes.
Se produca un choque entre la prctica necesaria, por til, que vena del ejemplo ingls, y la teora alemana de Monarqua constitucional que delimitaba extraordinariamente el campo para los monrquicos en su aceptacin y puesta en prctica
del Gobierno constitucional, y que se resolvi con la convivencia a modo de dualidad de la teora y la prctica poltica, produciendo como consecuencia que la lectura
de las Constituciones no indique realmente la vida poltica que se produca por debajo de esa superestructura, reconocida como marco general dentro del cual haba
que decidir, como deca Francisco Silvela, todo lo relativo a la poltica (11).
As es que el proceso de parlamentarizacin en el continente se llev a cabo por
medio de la prctica poltica, ayudada sta por algunos artculos constitucionales
imprescindibles, como el que permita a los ministros ser parlamentarios, lo que
pas a ser de hecho una exigencia. Por esta razn la estructura constitucional mantuvo imperturbable el esquema de los primeros tiempos, no organizando la institucin
del Gobierno, sino reconociendo simplemente su existencia en la redaccin del texto; de la misma forma los partidos polticos, bsicos en la prctica poltica, pasaron
inadvertidos para los textos constitucionales hasta bien entrado el siglo xx.
Es un caso extraordinario de contraste entre la letra y la prctica poltica que justifica su anlisis histrico para buscar su razn de ser, y que tuvo su manifestacin
ms perdurable en la confrontacin entre los trminos de Monarqua Constitucional y Monarqua parlamentaria, hasta nuestros das. En Espaa esta confrontacin se puede percibir en los tericos y analistas del xix, que no olvidan matizar que
la Monarqua Constitucional alemana es la pura, dejando las dems en una situacin comprometida, y realmente innominadas. Decididamente, y puede verse sin necesidad de ir a otros tratados, en la Enciclopedia Espasa a principios del siglo xx, los
(10) L. SNCHLZ AGESTA: Curso de Derecho Constitucional comparado. 7.a edic. rev., Univ. Complutense, Madrid, 1980, pgs. 171-211; en 194 recoge las 10 importantes funciones del presidente americano, segn ROSSITER; la Constitucin desconoce el Gabinete, y los secretarios ni responden ante la Cmara ni tienen asiento en ella, no existiendo la responsabilidad colectiva: pg. 196. JIMNEZ DE PARCA:
Los regmenes polticos contemporneos, cit., pg. 500.
(11) Francisco Silvela era miembro de la Comisin que redact la Constitucin de 1876, y en esta
ocasin fue cuando expres esta idea, cit. por M. GARCA CANALES: La prerrogativa regia en el reinado
de Alfonso XIII: Interpretaciones constitucionales, en A. M." CAI.KRO (coord.): La Corona en la historia
constitucional espaola, cit., pg. 330.
281
ANGELES LARIO
282
Ciertamente el Rey mantiene, adems de la jefatura del Ejecutivo, un papel superior que va ms all de la Jefatura del Estado en una Monarqua parlamentaria; es
la prerrogativa regia, que deca Orlando que era una excepcin de la igualdad pero
no un privilegio, por la necesidad que tena toda organizacin social de derechos y
garantas especiales. Por ello puede conservar atribuciones tradicionales respecto a
las fuerzas armadas, como en el caso espaol, belga o italiano pero tambin el
Presidente en la III Repblica francesa y la Repblica americana; respecto a las
relaciones internacionales, o la justicia, que se hace en su nombre, conservando el
derecho de gracia por medio del indulto. Completndolo con sus atribuciones respecto a la vida parlamentaria y el proceso legislativo, adems de la vida de los Gobiernos, se va configurando un poder superior, elevado por encima de los tres poderes efectivos, capacitado para frenar en algn momento cada uno de ellos y moderar
as la vida poltica, pero a la vez alejndolo del ejercicio directo del poder (14).
A este modelo responde toda Constitucin monrquica del perodo posterior a la
restauracin europea, que no eliminaba el principio monrquico sino que, en el mejor de los casos, haca avanzar el parlamentario: el Rey se mantena en el Ejecutivo
y los Gobiernos requeran su confianza. Se caracteriz por un equilibrio poltico entre el Rey y las Cortes, que se consegua fundamentalmente a travs de la doble confianza que requera el Gobierno: Ante las Cortes, desplazndose la responsabilidad
nicamente penal hasta la responsabilidad poltica, sobre todo por medio de los reglamentos internos de las Cmaras, y ante el Rey, que era quien los nombraba y separaba libremente (15).
El reconocimiento del derecho de los diputados de interpelar y censurar al Gobierno vena recogido usualmente en los Reglamentos internos de las Cmaras, y
mucho ms raramente en las Constituciones ste fue el caso de la espaola de
1869. Significativamente, en los reglamentos espaoles anteriores a 1834-1837,
los de 1810, 1813 y 1821, no se reconoce este derecho, demostrando su pertenencia
todava a una concepcin preparlamentaria del gobierno constitucional. Es en el reglamento de 1838 donde por primera vez se reconoce a los diputados el derecho de
interpelacin al Gobierno y presentacin de proposiciones, evidenciando as el decisivo paso dado hacia la parlamentarizacin de la prctica constitucional. ste se
completa en el Reglamento de 1847 que reconoce expresamente a las Cortes la posibilidad de llevar a cabo un voto de censura al Gobierno. Por su parte en las Constitu(14) La cita de Orlando en Enciclopedia Universal Ilustrada Europeo-Americana, Espasa, Barcelona, 1908 y ss., v. 35, pg. 1219; en esta Enciclopedia se deca, en 1918 que el Rey personificaba la soberana a la vez que la comparta: v. 36, pg. 41.
(15) El doctrinarismo no es un partido poltico, sino un grupo de intelectuales y polticos cuyo pensamiento casi aparece confundido con el del grupo liberal, y que puso las bases del sistema parlamentario constitucional, aunque con concesiones al principio monrquico y con un sentido aristocrtico de la
sociedad: DIEZ DEL CORRAL: El Liberalismo Doctrinario, 3-4 y 15-17. Un temprano (1827) e interesante
anlisis en STAHL: Historia de la Filosofa del Derecho, cit., 428-433. Una fuerte crtica al mecanicismo
doctrinario: G. DE AZCRATE: El self-government y la monarqua doctrinaria. Madrid, 1877: y tambin
en La Constitucin inglesa y la poltica del continente, Madrid, 1878, pg. 165.
283
NGELES LARIO
ciones, cuando hay ocasin como en Espaa, por la diversidad de procesos constitucionales, se pasa a eliminar la especificacin de la responsabilidad que tienen los
ministros ante las Cortes; slo en la de 1812 era concretamente penal.
Paralelamente a esa posibilidad de las Cortes de controlar a los Gobiernos, y
unido inextricablemente a ella se encuentra la posibilidad del Rey de disolverlas
usual en el caso ingls debido a la excesiva duracin legal del Parlamento: siete
aos hasta que en 1911 se limit a cinco, siempre buscando un equilibrio de fuerzas entre los poderes para evitar los movimientos polticos bruscos encaminados al
predominio de alguno de ellos (16). De este modo, la responsabilidad poltica del
Gobierno ante las Cortes fue desplazando poco a poco al monarca hasta las funciones de arbitro y moderador de la vida poltica, a pesar de la titularidad del Ejecutivo,
nunca abandonada en la poca, si exceptuamos las breves experiencias portuguesa y
brasilea de los aos veinte. Como argumentaba Constant, esa situacin privilegiada
por encima de las luchas polticas diarias, situando al Rey constitucionalmente en un
cuarto poder moderador, le daran una visin superior, lo que durante la Restauracin espaola se llam alta sabidura, que le capacitaba precisamente para resolver all donde ya los conflictos entre los poderes podan volverse irresolubles (17).
La existencia del Gobierno doblemente responsable ante las dos instituciones
que parecan condenadas a enfrentarse, se acompa de otras caractersticas que
completaron esta tendencia a la convivencia pacfica y la moderacin.
Una de ellas fue la divisin de la Asamblea originariamente nica, en dos cuerpos colegisladores: as sucedi tanto en Francia desde 1814 como en Espaa desde
la convocatoria hecha por el Estatuto de 1834, por poner dos ejemplos cercanos. La
Cmara alta era una garanta para el Rey frente a los posibles excesos de la Cmara
baja (en Inglaterra tuvo derecho de veto hasta 1910).
Otro elemento considerado bsico fue el bipartidismo, ya desarrollado en Inglaterra en 1832; el ejemplo ingls fue de nuevo decisivo. La extraccin de los ministros
del seno del Parlamento acab siendo condicin indispensable a este tipo de gobierno,
aunque no era requisito exigido en la letra constitucional. Pero adems, siendo la Cmara alta en Inglaterra reducto del Rey y la aristocracia, la costumbre fue que la mayora de los ministros procedieran concretamente de los Comunes. Cuando en otros
sistemas y momentos hubo tambin senadores electivos, como en el caso de la Constitucin de 1869 o la mitad de los senadores de la de 1875 en Espaa, fue tambin frecuente extraer de la alta Cmara los ministros. Lo que ya fue convirtindose en extraordinario, era la existencia de ministros no parlamentarios, y en tal caso, como su-
(16)
COLOMER VIADEL: LOS liberales y el origen, cit., pg. 253. A. BAR CENDN: La disolucin de
las Cmaras legislativas en el ordenamiento constitucional espaol. Congreso de los Diputados, Madrid,
1989, pgs. 116 y 125. La referencia a los reglamentos en G. BAYN Y CHACN: Las crisis ministeriales
en Espaa, Madrid, 1933, pg. 17.
(17) CONSTANT: Principios de Poltica, 1815, Aguilar, Madrid, 1975, pgs. 18-25. La importancia
decisiva de estas teoras en el desarrollo del gobierno parlamentario: M. L. SNCHEZ-MEJIA: Benjamn
Constant y la construccin del liberalismo postrevolucionario, Alianza Universidad, 1992, pg. 21.
284
(18)
G. SARTORI: Partidos y sistemas de partidos. Alianza Universidad, Madrid, 1994, pgs. 17-58.
285
ANGELES LAMO
En esta Monarqua, el papel del Rey quedaba delimitado en la prctica del gobierno
parlamentario, segn convenciones que formaron parte de la vida constitucional de
modo tan relevante, o aun ms, que la letra constitucional. Un caso bien significativo
fue el del nombramiento de ministros. Frente al artculo que estableca la plena libertad
del Rey para elegirlos, la prctica era mucho ms frrea: en realidad el Rey deba nombrar al Gobierno que representara a la mayora en las Cortes; esto significaba que deba
nombrar como presidente al jefe del partido que hubiera obtenido mayora parlamentaria, y ste por su parte se encargara de completar el Gobierno. Como en la poca era
frecuente que no hubiera mecanismo establecido en los partidos para la sucesin de los
jefes as era en Inglaterra y en Espaa, por ejemplo, en el caso extremo de que faltara ste, el Rey deba consultar a viejos lderes del partido y a la oposicin antes de
nombrar presidente del Gobierno: no deba inmiscuirse en la vida interna de los partidos polticos. En el caso ingls en 1807 fue la ltima vez que el monarca hizo dimitir a
su Gobierno, en un vano intento de retomar parte del terreno perdido; pasaba as a quedar tambin negada en la prctica esa terica libertad en el nombramiento y dimisin
de los ministros por parte del Rey; y no lo fue por exigencias tericas sino por las exigencias que iba imponiendo el desarrollo del gobierno parlamentario. En el caso ingls,
la clave para muchos de la capacidad de control del Parlamento sobre la Corona, radicaba en la fortaleza de los grandes partidos britnicos (19).
Como sta, otra serie de convenciones delimitaron la actuacin del Rey constitucional en un Gobierno parlamentario: as la confianza que deba mantener pblicamente en su Gobierno; paralelamente, como haba establecido Bagehot, el Rey dispona de un poder de influencia, reconocido por los polticos, pero que deba quedarse en la confidencialidad del Rey y el presidente, manifestndose en su derecho,
ampliamente reconocido, a ser consultado, el que se deriva del que tena de aconsejar y prevenir o advertir.
Esta reserva de poder del Rey que Bagehot estableci en la segunda mitad del
xix, fue en realidad la alternativa al establecimiento del poder moderador como
cuarto poder; de nuevo frente a la correccin de la estructura constitucional, se prefiri establecer en la prctica unos derechos inherentes a la Monarqua, que no aparecan escritos en ningn sitio, como quera Constant, pero que se presuponan de
hecho, y de acuerdo a ese poder que se buscaba del Rey en un gobierno parlamentario, el de moderar y atemperar la vida de las instituciones y su armona con la sociedad que deban representar (20).
(19) LOWELL, A. L., Governments andparties in continental Europe (1896), 2 v., Longmans, Londres, 1917, I, VI.
(20) BAGEHOT sac su primera edicin de The English Constitution, en 1867, amplindola en 1872
con un captulo. En la edicin inglesa de 1949, que es la que se ha utilizado aqu, se conserva la introduccin de 1872, ms otra de Balfour de 1927. Es tambin muy til leer la introduccin que hace el propio
Bagehot para la edicin francesa de 1869, con un estudio comparativo entre Inglaterra y Francia, resaltando la bondad del modelo ingls de gobierno de gabinete y el error en que en Francia se haba incurrido
de nuevo en 1848 pretendiendo reimponer la separacin estricta de poderes en la Monarqua; explica por
qu, sin embargo, esto funciona en la Repblica de los Estados Unidos de Amrica.
286
CONCLUSIONES
ANGELES LARIO
danor, a los casos de crisis constitucional (21); cuando no es ste el caso, como sucedi en el liberalismo espaol del xix, la actuacin del Rey tiene muchas ms posibilidades y muchos ms peligros para su propia irresponsabilidad; esto es algo que
los propios polticos de la poca, y en concreto de la Restauracin, reconocan abiertamente, como hizo Cnovas, y por ello no es exagerado hablar del Rey en esta poca como de un piloto sin brjula, tanto ms cuanto ms se espere de l por carencias de la vida poltica. Y es que en este sistema la prctica poltica estaba destinada
a relegar al Rey a un papel moderador, alejado de los conflictos polticos cotidianos,
y no a hacerle jugar un papel crucial en cada cambio de Gobierno, en cada resolucin; de otra forma, la contrapartida era un poder exagerado del Rey, y siempre en
contra, por propia definicin, de la parlamentarizacin del rgimen (22).
(21) V. BOGDANOR: The Monarchy and the Constitution, Oxford, 1995, pgs. VII, 65, 70, 76-77,
133. Esta reserva para los casos lmites, se haba puesto de manifest en el poder de veto del Rey ingls,
no practicado desde 1707 con la Reina Ana.
(22) A. LARIO: El Rey, piloto sin brjula. La Corona y el sistema poltico de la Restauracin
(1875-1902), Biblioteca Nueva, Madrid, 1999.
288