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Les principes budgtaires (cours)

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Table des matires


Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I Le principe d'annualit ....................................................................................................................... 4
La signification du principe .................................................................................................................. 4
Les amnagements du principe .......................................................................................................... 5
1 - La fonction de programmation de lEtat .................................................................................... 5
2 Lobjectif de meilleure gouvernance des finances publiques .................................................. 6
3 Dispositifs divers ........................................................................................................................ 7
II Le principe d'unit ............................................................................................................................. 8
La signification du principe .................................................................................................................. 8
Les amnagements du principe ........................................................................................................ 10
1 Les budgets annexes et les comptes spciaux ........................................................................ 10
2 La dbudgtisation .................................................................................................................. 11
3 - Les budgets autonomes........................................................................................................... 11
III - Le principe d'universalit budgtaire .............................................................................................. 12
Le principe de non-compensation ..................................................................................................... 12
Le principe de non-affectation .......................................................................................................... 13
IV - Le principe de spcialit budgtaire ............................................................................................... 14
La signification du principe ................................................................................................................ 14
Les drogations au principe .............................................................................................................. 15
V Le principe de sincrit budgtaire ................................................................................................. 16
VI Les principes politico-conomiques ............................................................................................... 17

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Introduction
Ladoption des lois de finances a progressivement t soumise au respect dun ensemble de
principes budgtaires destins encadrer laction de lEtat en matire de finances publiques. A
lorigine, ces principes, au nombre de quatre lannualit, lunit, luniversalit et la spcialit avaient exclusivement pour but de permettre au Parlement de contrler les dpenses et les recettes
publiques. Mais, les difficults financires persistantes depuis une quarantaine danne ont favoris
lmergence de principes dinspiration conomique, tels que la bonne gestion financire et lquilibre
budgtaire, qui, sils ne sont pas juridiquement contraignants, revtent un poids politique non
ngligeable. L'ajout de ces principes rpond, alors, la double exigence qui s'impose l'action
publique de nos jours : transparence et performance.
Si les principes juridiques gardent toute leur autorit, il faut noter que chacun dentre eux a
progressivement fait lobjet de divers amnagements ou drogations destins prendre en compte
les diffrentes exigences qui simposent aux politiques publiques. Pour autant, le cur originel de
ces principes reste valable. Ainsi, le principe dannualit (I) impose que lautorisation de limpt et de
la dpense soit donne chaque anne par les reprsentants de la Nation afin de permettre un
contrle rgulier des finances publiques par le Parlement. Quant au principe dunit (II), il implique
que toutes les dpenses et toutes les recettes soient runies en un seul document soumis au vote
des parlementaires. Le principe duniversalit (III) est lui plus complexe ; il recouvre, ainsi, deux
principes : le principe de non-compensation implique de prsenter un budget brut et non net, ce qui
interdit de prsenter simplement un solde ; quant au principe de non affectation, il commande
qu'aucune recette ne soit affecte directement au financement dune dpense particulire. Dernier
principe classique, le principe de spcialit budgtaire (IV) impose que la loi de finances spcifie
lobjet de chaque dpense de manire ce que les parlementaires connaissent prcisment la
destination des crdits budgtaires et votent en connaissance de cause. Notons, dores et dj, que
la mise en uvre de ce principe a profondment t remanie par la LOLF qui a dlaiss une
prsentation en fonction de la nature de la dpense, au profit dune structuration du budget en
fonction de la finalit des dpenses. Rcemment, un autre principe juridique est apparu : il sagit du
principe de sincrit budgtaire (V). Celui-ci implique lexhaustivit, la cohrence et lexactitude des
informations budgtaires fournies par lEtat. Il faut, cependant, noter que son contenu normatif
demeure largement rduit.
A cot de ces principes juridiques, se sont dvelopps, du fait de la crise conomique et de
limportance des dficits publics, des principes qui enrichissent le droit financier dune vision
conomique : le principe de bonne gestion financire et le principe dquilibre budgtaire, le but
tant que le budget ne grve pas la croissance conomique (VI). Si ces principes ne sont pas
proprement parler contraignants juridiquement, mme si le second tend, sous linfluence du droit
communautaire, se rapprocher de plus en plus du statut de vritable rgle droit, ils nen prsentent
pas moins un poids politique et conomique important.

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I Le principe d'annualit
Comme son nom lindique, le principe dannualit impose que le vote du budget de lEtat ait
lieu annuellement. Pour autant, ce principe connait des amnagements.

La signification du principe
Ce principe est apparu la Rvolution franaise, car il n'y avait pas eu de consultation sur
l'impt et les finances publiques entre 1615 et 1789. Fut donc pos le principe du vote parlementaire
annuel de la loi de finances elle-mme applicable pour une anne dexercice budgtaire : en dautres
termes, lautorisation de limpt et de la dpense doit tre donne chaque anne par les
reprsentants de la Nation afin de permettre un contrle rgulier des finances publiques par le
Parlement. La conscration de ce principe sest faite en deux temps : cest, dabord, la Constitution
de 1791 qui imposa lannualit, mais uniquement en matire de leve de limpt ; pour les dpenses,
il fallut attendre la loi du 26 mai 1817. Ce principe sera repris par lordonnance du 2 janvier 1959, et
bien sur par la LOLF dans son article 6. Des rgles identiques existent en matire de budgets des
collectivits locales et des tablissements administratifs. Plus prcisment, ce principe veut que le
premier article des lois de finances autorise chaque anne la perception de l'impt, et que
l'autorisation parlementaire des dpenses ne valle que pour un an. Cela suppose, donc, que le
budget soit vot avant le dbut de l'exercice, rsultat obtenu par des rgles strictes en matire de
dlais de dpt du projet de loi de finances, de vote et de promulgation. Au plan pratique, si en
France, lexercice budgtaire concide avec lanne civile, dans dautres pays ce nest pas le cas : ainsi,
aux Etats-Unis, lanne budgtaire commence le 1 Octobre, pour la Grande-Bretagne et le Japon
cest le 1 Avril.
Au plan comptable, la mise en uvre du principe dannualit suppose de savoir comment
rattacher une opration un budget donn. En la matire, deux systmes existent. Le premier est le
systme de la gestion, ou des comptes de caisse : ici, le critre de comptabilisation est le moment ou
lopration est effectivement paye ou encaisse. Le second systme est celui de lexercice, ou des
droits constats : ici, les oprations excutes sont rattaches lexercice budgtaire pour lequel
elles ont t autorises, indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement. Sous le
rgime de lordonnance de 1959, ctait le systme des comptes de caisse qui tait retenu ; la LOLF
abandonne ce systme au profit de celui des droits constats, celui-ci permettant dobtenir une
image prcise de la situation patrimoniale de lEtat.

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Les amnagements du principe


Si le principe dannualit a lavantage de permettre un contrle rgulier des finances
publiques par le Parlement, il prsente linconvnient de conduire des politiques de court terme.
Or, llaboration de projets cohrents, notamment en matire conomique et de maitrise des
dpenses publiques, suppose davoir une vision moyen ou long terme. Des amnagements ont
donc t apports au principe afin de permettre lEtat davoir une vision pluriannuelle des finances
publiques, garantie defficacit. Notons, cependant, avant de commencer lexistence des lois de
finances rectificatives qui constituent, en raison de leur porte infra-annuelle, une drogation la
rgle du vote annuel. Par ailleurs, cot des amnagements juridiques dont lexpos va suivre, le
principe dannualit subit, de fait, des atteintes lies lexigence de continuit de lEtat : par
exemple, le recrutement de fonctionnaires engage l'Etat sur plusieurs annes, il en va de mme
lorsqu'il emprunte. Toutes ces dpenses se traduisent, dans les faits, par des engagements
pluriannuels. De fait, le Parlement ne peut s'opposer la reconduction de ces dpenses sans
remettre en cause la continuit de l'Etat. Except deux dispositifs divers, les amnagements au
principe dannualit organiss par le droit sorientent autour de deux exigences principales : la
fonction de programmation de lEtat et lobjectif de meilleure gouvernance des finances publiques.

1 - La fonction de programmation de lEtat


Si lon se place au plan de la fonction de programmation de lEtat, il faut noter que lorsque
lEtat engage des oprations dinvestissement qui schelonnent sur plusieurs annes, comme cest le
cas depuis la Seconde Guerre mondiale, il est bon que celui-ci dispose de moyens dencadrer ces
dpenses de faon pluriannuelle. La fonction de programmation attribue l'Etat dans le but,
notamment, de rguler l'activit conomique a donc amen le lgislateur prvoir des dispositifs
permettant dengager des dpenses sur plusieurs exercices. Lon rencontre dabord ce que lon
appelle les lois de programme : prvues par larticle 34 de la Constitution, il sagit de lois ordinaires,
intervenant principalement dans les domaines militaire, de l'outre-mer ou de la recherche, dont le
but est de prvoir titre indicatif les sommes alloues sur plusieurs annes une politique donne.
Mais, ces lois restent des lois ordinaires n'ayant aucun effet contraignant : en effet, pour se raliser,
les crdits doivent tre vots chaque anne par une loi de finances.
Mais, le dispositif le plus intressant concerne ce quil est convenu dappeler les autorisations
dengagement : ces dernires permettent des engagements pluriannuels de dpenses, cest--dire
des dpenses ne donnant pas lieu un paiement intgral au cours de lanne de paiement. En
dautres termes, elles consistent inscrire dans le budget, sans recettes correspondantes, des crdits
permettant de rendre lEtat dbiteur sur plusieurs annes. Ce systme existait sous lemprise de
lordonnance de 1959 sous lappellation dautorisations de programme : celles-ci concernaient
uniquement les dpenses dinvestissement et avaient une validit indfinie, sauf en cas dannulation
expresse. La LOLF est venue rationnaliser ce systme. Dornavant, on parle dautorisations
dengagement, et ces dernires concernent aussi bien les dpenses de fonctionnement, l'exception
des dpenses de personnel, que les dpenses d'investissement. Concrtement, lon distingue les
autorisations dengagement qui permettent dengager des dpenses sur plusieurs annes et les
crdits de paiements qui, eux, ont une validit annuelle.
Cet amnagement au principe dannualit est, cependant, strictement encadr. Ainsi, les
autorisations dengagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages.
Surtout, les autorisations dengagement doivent se concrtiser en crdits de paiement vots chaque
anne par le Parlement, ces derniers constituant la limite suprieure des dpenses pouvant tre
ordonnances ou payes dans lanne pour couvrir les engagements contractuels dans le cadre des
autorisations dengagement. Par ailleurs, une autorisation dengagement qui naurait pas t mise en
uvre avant la fin de lanne au titre de laquelle elle avait t autorise, du fait par exemple dun
contrat non sign temps, perdrait sa validit. Ainsi, les crdits inutiliss ne pourraient, en principe,
tre valablement engags que sur la base dune nouvelle autorisation donne par la loi de finances
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suivante. La LOLF prvoit, cependant, une exception cette rgle. En effet, les autorisations
dengagement disponibles en fin danne sur un programme peuvent tre reportes sur le mme
programme par le biais dun arrt du ministre des finances et du ministre concern.

2 Lobjectif de meilleure gouvernance des finances publiques


Au fur et mesure de laccroissement des dficits publics, sest faite jour lide selon laquelle
le retour lquilibre budgtaire ne pourrait tre obtenu sans une vision pluriannuelles des finances
publiques. Un premier pas est franchi avec la loi dorientation quinquennale du 24 janvier 1994
relative la maitrise des finances publiques, mais cette dernire ne prvoyait que des objectifs
globaux en matire de dpenses et de recettes. Lvnement dcisif vint de lUnion europenne. En
effet, du fait de la mise en place de la monnaie unique et du Pacte de stabilit et de croissance qui en
a dcoul, lEurope imposa aux Etats-membres de prsenter chaque anne la Commission
europenne un programme triennal de stabilit dcrivant la stratgie budgtaire de lensemble des
administrations publiques.
Ces exigences vont tre traduites au plan national par la rvision constitutionnelle du 23
juillet 2008 qui modifie larticle 34 de la Constitution ; ce dernier prvoit dsormais : Des lois de
programmation dfinissent les objectifs de laction de lEtat. Les orientations pluriannuelles des
finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif
dquilibre des comptes des administrations publiques . Cette rforme vient, ainsi, consacrer la
pluriannualit budgtaire, avec pour objectif d'assurer une meilleure gouvernance des finances
publiques, tant en ce qui concerne la maitrise des dpenses publiques, que la prvisibilit des
recettes. Concrtement, sont cres les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques
qui sont des lois ordinaires dont le but est de dfinir pour lensemble des administrations publiques
les orientations pluriannuelles des finances publiques moyen terme, avec lobligation de sinscrire
dans lobjectif dquilibre des comptes publics. Ces lois dclinent, alors, des objectifs pour chacun des
acteurs de la dpense publique : en effet, la stratgie des finances publiques est une stratgie toutes
administrations publiques confondues qui porte non seulement sur le champ de ltat, couvert par la
loi de finances, celui de la Scurit sociale, couvert par la loi de financement de la scurit sociale,
mais aussi celui des collectivits territoriales, de lassurance-chmage et des rgimes
complmentaires de retraite. Ces lois ont pour objectif de renforcer la visibilit des gestionnaires
publics et dassurer le respect de la norme de dpenses, afin de maitriser les dficits publics. La loi de
programmation dfinit, ainsi, de nouvelles rgles permettant de sassurer que la trajectoire des
comptes publics sera respecte.
Ces lois prvoient un plafond global de dpense de lEtat et des plafonds de dpenses pour
chaque mission, en autorisations dengagement et en crdits de paiement, et ce, sur trois annes.
Ces plafonds sont impratifs les deux premires annes, et ajustables la troisime dans le cadre du
plafond global de dpense et de lconomie gnrale de la programmation. Concrtement, la
premire annuit, les plafonds de dpenses tablis au niveau des missions et la rpartition des
crdits par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de lanne considre et
prsentent ainsi un caractre dfinitif. Sagissant de la deuxime annuit, les plafonds de dpenses
des missions sont considrs comme non rvisables. Ils peuvent toutefois tre rviss dans certains
cas exceptionnels. La rpartition des crdits entre les programmes dune mission, prvue lors de
llaboration du budget triennal, peut en revanche tre rvise dans le respect du plafond de la
mission. Pour la dernire annuit, en revanche, les crdits par mission peuvent faire lobjet
dajustements complmentaires, dans le respect du plafond global de dpense et de lconomie
gnrale de la programmation. Cette troisime anne rvise de la programmation constitue ds
lors le point de dpart du nouveau budget pluriannuel portant sur les trois annes suivantes.
Enfin, il faut noter que la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et
la gouvernance des finances publiques modifie les procdures budgtaires conformment aux
principes du Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de lUnion
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europenne du 2 mars 2012. Cest, ainsi, que cette loi organique confie aux lois de programmation
pluriannuelles des finances publiques le soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe par le TSCG. Les
lois de programmation devront donc dsormais fixer un objectif de dficit "structurel", cest--dire
corrig des variations de la conjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 % du PIB, conformment ce
que prvoit le TSCG. Une trajectoire pluriannuelle sera dfinie pour lensemble de la priode
couverte, dune dure minimale de trois annes civiles. A cette fin, sera dsormais prsent dans les
projets de lois de finances initiales, rectificatives et de rglement, ainsi que dans les lois de
financement rectificatives de la scurit sociale, un article liminaire prsentant les soldes structurels
et effectifs de lensemble des administrations publiques permettant de vrifier le respect de cette
trajectoire.

3 Dispositifs divers
Dabord, avec ce que lon nomme la priode complmentaire, les dpenses de lexercice N peuvent
tre imputes par les comptables jusquau 20 jour de lexercice N+1. Cela signifie que des dpenses
ralises les 20 premiers jours de N+1 viennent simputer sur les crdits ouverts par la loi de finances
de N et non sur ceux ouverts par la loi de finances de N+1.

Par ailleurs, il est aussi possible de reporter des crdits non consomms ou partiellement
consomms en fin danne sur la dotation de lanne suivante. De cette faon, les gestionnaires sont
dissuads de dpenser, voire gaspiller, leurs crdits de peur quils soient annuls. Cependant, ces
reports sont strictement encadrs par la LOLF : ainsi, ceux-ci supposent un arrt du ministre des
finances et du ministre intress et ne peuvent excder 3 % des crdits initiaux, ce plafond pouvant
tre relev par une loi de finances, sauf pour les dpenses de personnel. A linverse, des crdits
peuvent tre engags par anticipation sur les crdits de lanne suivante dans les conditions fixes
par la loi de finances.

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II Le principe d'unit
Le principe dunit budgtaire connait, de nos jours, et du fait de limbrication des diffrentes
branches des finances publiques, un regain dintrt. Mais, comme tous les grands principes
budgtaires, il souffre certains amnagements.

La signification du principe
Ce principe, ignor par les traditions budgtaires de certains pays comme le Japon et les
Etats-Unis, na t consacr que tardivement en France, en loccurrence par le dcret du 31 Mai
1862. Il rapparait en 1956, puis est repris par lordonnance de 1959 et la LOLF en 2001. Ainsi,
larticle 6 de cette dernire prvoit que toutes les recettes et toutes les dpenses sont imputes
un compte unique, intitul budget gnral . Concrtement, le principe dunit signifie que toutes
les dpenses et toutes les recettes doivent tre runies en un seul document qui doit tre soumis au
vote du Parlement. En dautres termes, cest lensemble des recettes et des dpenses de lEtat qui
doit tre prvu, autoris et excut dans un compte commun selon des rgles et une nomenclature
communes. Lobjectif est donc, on laura compris, de permettre au Parlement davoir accs
lensemble des lments composant le budget, de manire ce que celui-ci se prononce en
connaissance de cause et puisse exercer un contrle rellement efficace du budget.
Ce souci d'unit prend, de nos jours, de l'ampleur du fait que les ressources de chaque
branche des finances publiques finances de lEtat, des collectivits locales et de la Scurit sociale sont de plus en plus imbriques. On passe, ainsi, d'une unit budgtaire une unit des finances
publiques. Cette qute d'unit s'est traduite par la cration, en 2006, de divers organismes chargs
de piloter les trois branches des finances publiques, savoir la Confrence et le Conseil des finances
publiques, qui regroupent des reprsentants du Gouvernement, du Conseil conomique et social, du
Parlement, des associations dlus locaux, des partenaires sociaux, des organismes de protection
sociale obligatoire et de lAdministration. Lune des missions de ces organismes est de dcloisonner
les diffrents acteurs intervenant dans ces matires, avec lide sous-jacente de maitriser et
rationnaliser la dpense publique, objectif qui, du fait de limbrication de lensemble des finances
publiques, ne peut tre atteint que par une concertation de tous les acteurs : titre dexemple, lon
peut noter que de nombreuses ressources des collectivits locales proviennent de transferts
dimpts dEtat au profit de ces dernires. Le systme financier public tant complexe, la cration de
ces instances est un pas de plus vers une rgulation globale des finances publiques. C'est aussi le
signe de la prise de conscience de la gravit de la situation franaise.
Enfin, il faut noter la cration par la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques dun Haut conseil des finances publiques
(HCFP) charg de veiller au respect par les lois de programmation mais galement par les lois
financires annuelles de lobjectif de dficit "structurel" de 0,5 % maximum du PIB conformment
ce que prvoit le TSCG au sein de lUnion europenne. Organisme indpendant, le HCFP est charg
de rendre un avis sur les prvisions macroconomiques associes aux principaux textes financiers
(projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi de finances annuelles (mais
aussi rectificatives et de rglement), projets de lois de financement de la Scurit sociale,
programme de stabilit europen) et sur la conformit des projets de lois financires annuelles la
trajectoire de solde structurel dtermine dans la loi de programmation, relever les carts
importants en excution par rapport cette trajectoire des finances publiques et sexprimer
publiquement, le cas chant, sur la ncessit de dclencher un mcanisme de correction, c'est-dire de prvoir la mise en uvre de mesures de redressement pour revenir la trajectoire de solde
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structurel initialement prvue. Plac auprs de la Cour des comptes et prsid par son Premier
prsident, il est compos dexperts dans les domaines de lconomie et des finances publiques.

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Les amnagements du principe


Outre le fait que lunit peut, dans les faits, tre mise mal par lexistence, cot de la loi de
finances, de multiples annexes trs volumineuses qui en dveloppent la porte (rapports, tableaux,
divers fascicules), il faut relever lexistence de 4 grands amnagements apports ce principe.

1 Les budgets annexes et les comptes spciaux


Contrairement ce que lon pourrait penser, les budgets annexes et les comptes spciaux ne
constituent pas des exceptions apportes au principe dunit, mais de simples tempraments. En
effet, le principe dunit sapplique en ralit non pas au budget, mais la loi de finances. Or, cette
dernire comporte, outre le budget de lEtat, les diffrents budgets annexes et comptes spciaux.
Ds lors, si ces derniers sont extrieurs au budget de lEtat, ils ne le sont pas par rapport la loi de
finances. Ils ne constituent, alors, que de simples amnagements dudit principe et nempchent
nullement le Parlement dexercer son contrle.

Les budgets annexes, apparus en 1923, constituent des budgets spciaux dont sont dots certains
services publics auxquels on veut appliquer une gestion commerciale. La LOLF a rduit leur champ
d'application : ils concernent dsormais les "seules oprations des services de l'Etat non dots de la
personnalit morale rsultant de leur activit de production de biens ou de prestations de service
donnant lieu au paiement de redevances". Il n'en reste plus que deux aujourdhui : Contrle et
exploitation ariens et Publications officielles et informations administratives . Au plan de leur
rgime, la cration et la suppression de ces budgets doivent tre dcides par les lois de finances. Par
ailleurs, leurs comptes doivent tre en quilibre, et les ventuels surplus de recettes doivent tre
affects la rduction de leur propre surendettement. Surtout, les services en cause assurent leur
propre financement par le biais de redevances, lexclusion de tout recours limpt.

Les comptes spciaux apparaissent la fin du XIX sicle et retracent des mouvements de fonds
financs par des recettes ayant une affectation particulire. Mais c'tait devenu, au milieu du 20
sicle, notamment dans la phase de reconstruction qui succda la Seconde Guerre mondiale, un
moyen commode de ne pas faire figurer dans le budget de l'Etat certaines dpenses. Cest pour cela
que lordonnance de 1959 est venue encadrer cette pratique en crant 6 catgories de comptes
spciaux. La LOLF va plus loin et ne reconnait que quatre types de comptes spciaux classs en deux
catgories. Pour autant, il ne sagit l encore que damnagements apports au principe dunit, les
comptes spciaux figurant dans la loi de finances et ne pouvant tre crs que par le lgislateur.

Il y a d'abord les comptes crdits : ces comptes ralisent une affectation de recettes des
dpenses et sont dots dvaluation de recettes et de crdits. Lon trouve ici dabord les
comptes d'affectation spciale qui retracent des oprations budgtaires finances au moyen
de recettes particulires qui sont, par nature, en relation directe avec les dpenses
concernes. Lon peut citer, titre dexemple, le compte participations financires de
lEtat ou celui qui gre les pensions de retraite des fonctionnaires de lEtat. La seconde
catgorie de comptes crdits concerne les comptes de concours financiers qui retracent les
prts et avances consentis par lEtat : le plus important est le compte davances aux
collectivits territoriales.
Il y a ensuite les comptes spciaux non dots de crdits, pour lesquels sont vots des
autorisations de dcouvert et non des crdits. Lon trouve dabord les comptes de commerce
qui concernent des oprations industrielles ou commerciales effectues titre accessoire par
les services de l'Etat. Le plus important est celui relatif la gestion de la dette et de la
trsorerie de lEtat. Enfin, existent les comptes d'oprations montaires, comme par
exemple celui retraant les oprations avec le FMI.
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2 La dbudgtisation
La dbudgtisation des dpenses consiste transfrer hors du budget de lEtat certaines
charges ; en dautres termes, ce sont dautres personnes morales qui assument ces dernires. Cette
pratique a d'abord commenc avec les budgets extraordinaires justifis par des circonstances
particulires, comme une expdition militaire, puis sest dvelopp de faon plus ponctuelle. Ainsi,
en 1982, le Fonds spcial des Grands Travaux, gr sous la forme dun tablissement public, a
assum les dotations budgtaires pour lquipement routier, les subventions aux transports collectifs
et la rhabilitation du logement. Ce procd conduit masquer la situation d'ensemble des finances
publiques, et par voie de consquence les dficits. Cest pour cela que cette pratique est trs
encadre. En effet, le Conseil constitutionnel ne valide de telles dispositions que sil sagit de
dpenses ne prsentant pas un caractre permanent. Il est, ainsi, interdit lEtat de dbudgtiser les
retraites des agents de lEtat, les traitements et les cotisations sociales des fonctionnaires ou encore
les charges de la dette.

3 - Les budgets autonomes


Les interventions de l'Etat s'tant diversifies, se sont dvelopps des budgets de personnes
publiques distinctes de l'Etat, mais qui n'en sont que des dmembrements. Ces personnes ne sont
pas dotes d'une relle autonomie, la diffrence des collectivits territoriales. Pour autant, ces
budgets restent extrieurs non seulement au budget de lEtat, mais la loi de finances elle-mme, ce
qui ne permet pas au Parlement davoir une vision globale de la situation des finances publiques de
l'Etat.

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III - Le principe d'universalit


budgtaire
Ce principe recouvre deux principes : celui de non-compensation et celui de non-affectation.
Il est, alors, possible, pour chacun dentre eux, dexaminer leur signification et les drogations qui
leurs sont apportes.

Le principe de non-compensation
La rgle de non-compensation, dite aussi du produit brut, implique de prsenter un budget brut et
non net. En d'autres termes, les dpenses et les recettes doivent tre inscrites dans le budget pour
leur montant intgral, cest--dire brut. Il nest donc pas possible dinscrire un solde, aprs
contraction de telles ou telles dpenses et recettes relativement une activit ou une mission
dtermine. Cette exclusion de ce que lon appelle le produit net a pour but de permettre au
Parlement davoir une connaissance dtaille de toutes les oprations. En effet, si la compensation
tait admise, il serait possible de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait la lisibilit et la
sincrit du budget.

Comme tout principe, le principe de non-compensation connait des drogations.

Les premires concernent certaines catgories de fonds spciaux du Trsor qui, du fait de
limpossibilit de faire a priori des prvisions lors du vote de la loi de finances, ne peuvent
quenregistrer a posteriori le rsultat des oprations ralises ; ces comptes ne prsentent,
alors, quun solde. Il sagit principalement des comptes de commerce, des comptes
doprations montaires et des comptes de concours financiers.
La seconde drogation majeure concerne ce que lon appelle les prlvements sur recettes :
ils consistent dduire du montant des recettes brutes de lEtat un certain montant valu
par la loi de finances et revers des tiers, en loccurrence les collectivits locales et lUnion
europenne. Ces prlvements constituent de vritables dpenses, mais apparaissent, par
un artifice juridique, comme des recettes ngatives. Dans la loi de finances initiale pour 2013,
ces prlvements slvent plus de 55,7 M . Cette drogation au principe de noncompensation a t juge valide par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 29
Dcembre 1982. Depuis, la LOLF a encadr ces dispositifs de conditions : ainsi, ces
prlvements doivent avoir en vue de couvrir des charges incombant aux collectivits
locales ou lUnion europenne ou de compenser des exonrations, rductions ou
plafonnements dimpts tablis au profit des collectivits territoriales ; par ailleurs, les
prlvements sur recettes doivent tre motivs dans une annexe spcifique et faire lobjet
dun vote spar dans la premire partie de la loi de finances.
Autre procd, les infractions occultes : elles consistent pour un administrateur dduire du
montant de ses achats la vente de vieux matriaux son fournisseur. Dans ce cas,
l'Administrateur se trouve dans une situation irrgulire, on dit quil est comptable de fait.

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Le principe de non-affectation
Ce principe implique qu'aucune recette ne soit affecte directement au financement dune
dpense particulire. Autrement dit, lensemble des recettes font masse et couvrent lensemble des
dpenses, et ce de faon indiffrencie. Cette rgle vise viter des revendications catgorielles, le
but tant de garantir l'intrt gnral. En effet, sil nen allait pas ainsi, des contribuables pourraient,
par exemple, exiger que le produit des impts quils ont pay soit affect au financement de
dpenses susceptibles de leur tre profitable. En dautres termes, le pouvoir politique ne serait plus
le serviteur de lintrt gnral, mais lesclave de revendications particulires. Le principe de nonaffectation apparait, alors, comme un principe anti-dmagogique, et donc profondment
dmocratique. Ce principe trouve une application dans le domaine de la comptabilit publique avec
le principe dunit de caisse assur par le Trsor public : ainsi, une caisse unique regroupe toutes les
dpenses et toutes les recettes publiques.

Ce principe connait certaines exceptions. Les premires sont dj connues : il sagit des budgets
annexes et des comptes spciaux. Mais, il existe trois autres drogations permettant de procder
des affectations de recettes.

La plus importante est la procdure des fonds de concours. Ces derniers permettent
d'affecter directement une Administration donne les contributions d'une autre collectivit
publique, dune entreprise, dune personne prive un projet d'intrt gnral. Dans cette
hypothse, lon comprend aisment que le principe mme des fonds de concours est de
rattacher une ressource une dpense dtermine. En effet, la personne qui verse les fonds,
ne le fait qu la condition que ces derniers financent une dpense bien prcise : ainsi se
justifie la raison dtre des fonds de concours. Les plus connus sont les fonds financs par les
collectivits locales et destins la mise en uvre dun investissement dintrt local mais
ralis par lEtat, ou les legs et donations des personnes publiques. Si sous le rgime de
lordonnance de 1959, le Gouvernement disposait en la matire dune grande libert, la LOLF
impose dsormais que ces fonds soient valus, en crdits et en dpenses, par la loi de
finances.
Lautre procdure est l'attribution de produits : ici, il sagit de permettre la rmunration des
services rendus par une Administration. En dautres termes, on affecte au service auteur de
la prestation les recettes tires de cette activit.
Troisime procdure, le rtablissement de crdit : cette procdure permet, en cas de
dpense errone, le remboursement des fonds l'Administration concerne, et non au
budget gnral.
Dernire procdure, les affectations de recettes fiscales : elles consistent affecter,
totalement ou partiellement, une personne morale autre que lEtat une ressource tablie
initialement au profit de ce dernier.

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IV - Le principe de spcialit
budgtaire
Ce principe, dont la signification doit dabord tre prcise, connait certaines drogations.

La signification du principe
Lefficacit du contrle exerc par le Parlement, lors du vote de la loi de finances initiale et
de celui de la loi de rglement, suppose que les parlementaires connaissent prcisment la
destination des crdits budgtaires. Le principe de spcialit budgtaire impose donc que la loi de
finances spcifie lobjet de chaque dpense. Cette rgle sest impose progressivement : ainsi, la loi
du 25 Mars 1817 imposa le vote des crdits par ministres, puis lordonnance du 1 Septembre 1827
renfora ce dispositif en prvoyant que le budget soit vot par section de ministres. Quant au vote
des crdits par chapitre, il a t institu sous la monarchie de Juillet par la loi du 29 Janvier 1831. Plus
prs de nous, lordonnance de 1959 repris cette prsentation par chapitres : ainsi, les crdits taient
spcialiss en fonction de la nature conomique de la dpense : dpense de fonctionnement,
dpense de personnel et dpense dinvestissement. Si cette prsentation permettait de suivre ce que
devenait chaque euro vot, elle ne permettait pas de mesurer le degr defficacit de la dpense
publique.
Cest pour cela que la LOLF a chang les rgles de prsentation des dpenses en optant pour
une prsentation fonctionnelle, cest--dire axe sur la finalit de la dpense, dont lobjectif est de
concilier le ncessaire contrle parlementaire et le souci defficacit des politiques publiques, que la
libert accorde aux gestionnaires et la nouvelle structuration des lois de finances sont censes
permettre. Lon passe, alors, dun budget de moyens un budget de rsultats. Concrtement, lon
trouve dornavant trois subdivisions : les missions regroupent des programmes qui, eux-mmes,
sont composs dactions. En premier lieu donc, les missions, qui ne peuvent tre cres que par une
disposition de loi de finances dinitiative gouvernementale, comprennent un ensemble de
programmes concourant une politique publique dfinie et relevant dun ou plusieurs ministres, ce
qui permet dassurer une transversalit budgtaire lorsque lefficacit de la dpense publique le
commande. Ces missions sont composes dun ensemble de programmes : il sagit dun ensemble
dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en
fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune
valuation. Le but est ici de permettre une meilleure efficacit de la dpense publique par une
identification claire du responsable de la gestion du programme Les programmes conservent,
cependant, un lment de prsentation par nature ; en effet, au sein de chaque programme, les
crdits sont rpartis en 7 titres : dotation des pouvoirs publics, dpenses de personnel, dpenses de
fonctionnement, charges de la dette de lEtat, dpenses dinvestissement, dpenses dintervention et
dpenses doprations financires. Quant aux actions, il sagit dun dcoupage qui identifie les
moyens et les modes daction des acteurs dun programme ; il sagit du plus petit niveau de
spcialisation budgtaire. Dans la loi de finances initiale pour 2013, lon trouve : 30 missions, environ
130 programmes (contre 850 chapitres avec lancienne prsentation) et 620 actions. Ces chiffres sont
rests relativement stable depuis lentre en vigueur de la LOLF.

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Les drogations au principe


Lon trouve deux grandes catgories de drogations.
La premire correspond aux virements et aux transferts de crdit qui permettent une
modification des affectations de crdits en cours d'excution, ce qui vient, alors, contredire les
autorisations donnes par la loi de finances. Concrtement, les virements de crdit permettent de
modifier la rparation des crdits entre programmes d'un mme ministre, mais ils ne peuvent
dpasser 2 % des crdits ouverts par la loi de finances pour chacun des programmes concerns.
Quant aux transferts de crdits, ils se font entre programmes de ministres distincts, mais
uniquement si ces crdits ont la mme destination. Ces deux procdures sont, cependant, encadres
en ce quelles ncessitent un dcret pris sur rapport du ministre des finances, aprs information des
commissions des finances et des autres commissions concernes.
La seconde comprend des drogations plus cibles : il sagit de dotations pour lesquelles
laffectation des crdits est dcide, non par le Parlement, mais par le Gouvernement. Il y a dabord
la dotation pour dpenses accidentelles ou imprvisibles destine financer des dpenses connues
mais dont le montant est difficilement prvisible, telles que les frais de voyages officiels par exemple,
des dpenses provisionnes, comme celles affrentes des lections la suite dune dissolution de
lAssemble nationale, ou encore des dpenses imprvisibles par nature, notamment celles lies aux
catastrophe naturelles. Il y a ensuite la dotation relative aux fonds spciaux : ici le Parlement vote
leur montant global sans en connaitre la destination, mme si, depuis 2002, le Gouvernement doit
dtailler leur contenu, sauf en ce qui concerne les fonds affects la DGSE.
Il faut, pour conclure, noter deux atteintes, toutes relatives, apportes au principe de
spcialit. La premire concerne ce que lon nomme la fongibilit asymtrique qui permet aux
gestionnaires publics de changer laffectation des crdits au sein dun programme donn, la seule
limite tant linterdiction dabonder les crdits affects aux dpenses de personnel partir de crdits
initialement rservs dautres dpenses. Enfin, en matire de dpenses, si lautorisation
parlementaire est ncessaire et ne peut tre dpasse, le Gouvernement garde la libert dutiliser ou
non les crdits inscrits en loi de finances : ds lors, un crdit inutilis est, de fait, dtourn de sa
finalit.

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V Le principe de sincrit
budgtaire
Ce principe implique lexhaustivit, la cohrence et lexactitude des informations budgtaires
fournies par lEtat. Plus prcisment, il se compose de trois lments : une sincrit dans le contenu
de la loi de finances, une sincrit dans les valuations opres, ce qui interdit les sous-estimations
des dpenses et les survaluations des recettes, et une sincrit des informations donnes au
Parlement par le Gouvernement. Ce principe, dabord apparu en matire de finances locales, a t
consacr par larticle 32 de la LOLF, aprs plusieurs dcisions du Conseil constitutionnel. Cet article
prvoit, ainsi, que les lois de finances prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des
charges de lEtat. Leur sincrit sapprcie compte tenu des informations disponibles et des
prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler . Pour autant, lexamen de la jurisprudence du
Conseil constitutionnel atteste que ce principe ne dispose pas encore dun vritable contenu
contraignant. En effet, lheure actuelle, seule une disposition rvlant de la part du Gouvernement
une intention de modifier lquilibre du budget, en ignorant dlibrment des informations
disponibles au moment de llaboration de la loi de finances, pourrait donner lieu une annulation
par le Conseil constitutionnel. Cest donc une conception relativement souple de ce principe qui est
retenue, limite labsence dintention de fausser les grandes lignes de lquilibre dtermin par la
loi de finances. Le principe de sincrit budgtaire apparait, alors, comme la traduction juridique en
matire financire de lexigence de bonne foi. Cette position sexplique probablement par le fait que
les prvisions contenues dans les lois de finances initiales et rectificatives relevant dune certaine
subjectivit et prsentant un haut degr de technicit pour lequel le Conseil constitutionnel ne
dispose pas dune capacit dexpertise suffisante, la Haute juridiction prfre limiter son contrle
celui des erreurs manifestes. A linverse, lorsquil dispose dlments objectifs, comme cest le cas
avec les lois de rglement, le juge constitutionnel adopte une attitude plus exigeante puisquil
demande le respect de la rgle de lexactitude des comptes. Le contrle de la sincrit du budget
excut se voit, par ailleurs, renforc par lexistence, depuis 2006, de la mission de certification des
comptes publics attribue la Cour des comptes. En effet, cette dernire sassure que les comptes
de l'Etat soient rguliers, sincres, et donnent une image fidle de son patrimoine et de sa situation
financire. Concrtement, la certification est une mission daudit externe des comptes qui consiste
exprimer une opinion sur la conformit des comptes au rfrentiel comptable qui leur est applicable.
Cette opinion ne se limite pas la rgularit des comptes, elle conduit se prononcer galement sur
leur sincrit, ce qui la distingue de la vrification. Cela donne au Parlement et aux ministres une
assurance supplmentaire de disposer dune comptabilit gnrale fiabilise. Le certificateur peut
exprimer quatre types dopinion : la certification sans rserve, la certification avec rserves,
limpossibilit de certifier et le refus de certification. Le sixime exercice de certification des comptes
a t men au printemps 2012 sur les comptes de ltat de lexercice 2011. La Cour des comptes a
rendu le 30 mai 2012 son avis et a assorti la certification des comptes 2011 de 7 rserves.
Au final, le contrle du respect du principe de sincrit budgtaire, mme affect de
nombreuses lacunes, a considrablement progress ces dernires annes. Gageons que la
jurisprudence constitutionnelle venir devrait en prciser la porte, alors surtout que la rvision
constitutionnelle du 23 Juillet 2008 a insr dans la Constitution un article 47-2 prvoyant que les
comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du
rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire .

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VI Les principes politicoconomiques


Jusqu' prsent les principes budgtaires taient d'ordre exclusivement juridique : il ne
s'agissait que de permettre le contrle par les reprsentants du peuple de l'emploi des deniers
publics. Mais, depuis quelques annes se sont imposs des principes qui, sils ne sont pas
proprement parler contraignants juridiquement, du moins pas encore, nen prsentent pas moins un
poids politique et conomique. Lon en trouve principalement deux, qui enrichissent le droit financier
dune vision conomique.

Dabord, du fait de la crise conomique qui limite les rentres budgtaires et impose de maitriser
les dpenses publiques, sest fait jour la ncessit dune plus grande efficacit de la dpense
publique. En dautres termes, lutilit de la dpense publique est reconnue, mais celle-ci doit tre
maximise : se trouve, ainsi, mis en avant le principe de bonne gestion financire. Au dpart, ce
principe concernait essentiellement lexcution du budget : il sagissait, ainsi, de rechercher le
moindre cout, le meilleur rapport cout/rsultat et la conformit des dpenses effectues aux
objectifs fixs. Dornavant, le principe de bonne gestion financire sapplique de plus en plus
ltablissement du budget. Cest le cas en France depuis ladoption de la LOLF puisque la nouvelle
structuration des dpenses en missions et programmes en fonction de grands objectifs permet de
mieux apprcier, tant a priori qua postriori, lusage qui est fait des deniers publics. Sont, ainsi,
consacres les exigences de performance et de rsultats. Au plan juridique, si le Conseil
constitutionnel a, en 2003, reconnu que le bon usage des deniers publics constitue une exigence
constitutionnelle, lon ne peut que constater que le principe de bonne gestion financire ne constitue
pas un principe juridique proprement parler, probablement parce que ses contours et la mesure de
son respect restent, et semblent devoir le rester longtemps encore, difficiles apprcier.

Le principe dquilibre budgtaire implique de respecter lgalit entre les ressources et les
charges. En dautres termes, les premires doivent permettre de couvrir les secondes, le but tant
que le budget public ne grve pas la croissance conomique comme le souhaitent les doctrines
librales. Cette recherche de lquilibre budgtaire connait un regain dintrt depuis la crise
conomique commence dans les annes 1970, les politiques keynsiennes de relance par le dficit
budgtaire ayant t incapables de la rsoudre et la succession des dficits publics ayant pos le
problme de la soutenabilit des finances publiques. On ne surprendra personne, cependant, ce
principe nest pas respect en France depuis plus de 30 ans, tant parce que cela est conomiquement
impossible que juridiquement non exig, du moins pas encore. En effet, aucune rgle de droit na,
jusqu prsent, fait passer ce principe du stade dobjectif celui de rgle de droit vritablement
contraignante. En France, lon trouve une premire rfrence l'quilibre budgtaire en 1948 avec la
loi des maxima qui implique que la procdure budgtaire arrte un quilibre donn un niveau
considr comme acceptable au plan conomique et financier avant d'aborder l'examen et le vote de
chaque dpenses, cette rgle se justifiant par le fait d'instaurer un esprit de rigueur dans le cadre des
dbats parlementaires. Cette ide a t reprise par l'ordonnance de 1959, puis par la LOLF qui
impose que la premire partie de la loi de finances arrte les donnes gnrales de lquilibre
financier par le vote dun article d'quilibre avant lexamen des crdits dtaills dans les
programmes. Pour autant, il ne sagit l que dun simple objectif. Les rgles les plus contraignantes
ont t poses au niveau communautaire. En effet, limportance des dficits touchant la plupart des
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Etats europens et la mise en place de la monnaie unique ont rendu ncessaire llaboration dune
certaine discipline budgtaire afin dviter les distorsions entre Etat qui pourraient mettre en danger
la zone euro. Concrtement, au-del de la poursuite d'une politique budgtaire saine et
responsable, lobjectif de telles rgles est de prvenir toute situation d'insolvabilit d'un pays
participant l'euro et ainsi dviter que la politique budgtaire dun pays ne contraigne la politique
montaire de lensemble de la zone. Cest, ainsi, que le trait de Maastricht sign en Fvrier 1992 a
prvu que les pays de lUnion europenne pourraient participer lUnion conomique et montaire
(UEM) condition de remplir cinq critres de convergence : les plus importants sont ceux imposant
un dficit des administrations publiques et une dette publique ne dpassant pas respectivement 3 %
et 60 % du PIB. Ces critres avaient pour but, au dpart, de dterminer la liste des pays pouvant
entrer dans la zone euro. Mais, craignant que certaines pays ne mnent une politique budgtaire
laxiste une fois ce barrage franchi, il t dcid, en 1997, dans le cadre de la troisime phase de
lUEM qui devait commencer le 1 Janvier 1999, que les pays ayant adopt leuro devraient se
conformer ces critres de manire permanente et quun dispositif de contrle serait mis en place :
cest ce que lon a appel le Pacte de stabilit et de croissance (PSC). La faiblesse de la croissance
conomique au dbut des annes 2000 devait, cependant, conduire nombre de pays europens ne
pas pouvoir respecter les rgles les plus fondamentales du PSC ; un assouplissement fut donc dcid
en 2005. La crise conomique et financire amorce en 2008 devait, cependant, aide en cela, il faut
bien le reconnaitre, par la domination des thories librales, rimposer la thmatique de la lutte
contre les dficits publics. Ainsi, trois rformes successives furent adoptes partir de 2011 : le sixpack en octobre 2011, le Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de
lUnion europenne en 2012 (dont les principales mesures sont inscrites dans le droit national par la
loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances
publiques) et le two-pack en 2013. Pour ce qui nous intresse, le TSCG prvoit que les objectifs
budgtaires moyen terme doivent tre inscrits dans la lgislation nationale et que les dficits
structurels, cest la fameuse rgle dor , doivent tre limits 0,5 % du PIB. La loi organique de
2012 confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiques le soin de mettre en
uvre cette rgle. Cependant, malgr ces rformes, le principe dquilibre budgtaire ne sest pas
encore mu en un vritable principe juridique, mais ce nest peut-tre quune question de temps,
tellement le degr de contrainte saccroit sur les Etats et les limites imposes aux dficits publics se
restreignent sous linfluence de lUnion europenne.

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