SANCIONES URBANISTICAS - Diferencia entre licencia y permiso

Si bien el permiso y la licencia son actos administrativos diferentes, que se

encuentran definidos en el artculo 1 del Decreto 1319 de 1993, "por el cual se
reglamenta la expedicin de licencias de construccin, urbanizacin y
parcelacin y de los permisos de que trata el captulo VI de la Ley 9 de 1989",
el primero como "... el acto administrativo por el cual la entidad competente
autoriza la construccin o demolicin de edificaciones y la urbanizacin o
parcelacin de predios en las reas urbanas, suburbanas o rurales con base
en las normas urbansticas y / o arquitectnicas y especificaciones tcnicas
vigentes..." y, el segundo, como "... el acto administrativo por el cual la entidad
competente autoriza la ampliacin, modificacin, adecuacin, reparacin y
demolicin, de acuerdo a las normas vigentes...", lo cierto es que a la
demandante se le sancion por haber llevado a cabo una reforma mayor sin la
autorizacin de la Administracin, quien indistintamente utiliz los trminos de
permiso o licencia, sin que ello, considera esta Corporacin, lleve a concluir,
como lo hizo el fallador de primera instancia, que la actora fue sancionada por
una conducta diferente a la que incurri.
LICENCIAS DE CONSTRUCCION - Las sanciones se aplican tanto por no
obtener licencia como por no obtener permiso
La Sala observa que no es cierto, como lo afirma el apoderado de la actora en
su demanda, que las sanciones contenidas en el artculo 66 de la Ley 9 de
1989 lo son solamente para quienes no obtengan licencia y no as para quienes
no obtengan permiso, pues el artculo 13 del Decreto 1319 de 1993, que, como
ya se dijo, reglament la citada ley, en su artculo 13 dispuso que, "Los alcaldes
y, en el caso de la isla de San Andrs, el gobernador del departamento,
impondrn, las sanciones previstas en el artculo 66 de la Ley 9 de 1989,
cuando el titular de la licencia o del permiso transgreda lo previsto por el
artculo citado, para lo cual los vecinos podrn informar a la entidad
competente". Finalmente, esta Corporacin advierte que respecto de la cuanta
de la multa impuesta en los actos acusados la entidad demandada adujo que
para llegar a ella se aplic una frmula en la cual se aplic el factor del 1.6
sobre el avance de la obra (80o / o), frente a lo cual la parte actora no demostr
que dicha frmula no era aplicable al caso, limitndose a afirmar que, "...la
suma de 150 salarios mnimos es supremamente exagerada de acuerdo con
los mrgenes que da la Ley 9 de 1989", sin sustentar la razn de su dicho.
Concluye, entonces, la Sala, que la entidad demandada no viol el debido
proceso, dado que a la demandante se le sancion por la conducta en que
incurri, esto es, haber hecho una reforma mayor sin autorizacin de la
Administracin y, adems, teniendo en cuenta que se le dio la oportunidad de
debatir en la va gubernativa la decisin cuestionada, sin que all, como
tampoco ante esta instancia, haya logrado desvirtuar la presuncin de legalidad
de los actos acusados.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA
Consejero ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Santa Fe de Bogot, D.C., siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Radicacin nmero: 5586
Actor: ELODIA LOZANO DE DUQUE
Demandado: SUBSECRETARA DE SUPERVISIN Y CONTROL DE
DESARROLLO URBANO DE LA SECRETARA DE ORDENAMIENTO
URBANSTICO DEL MUNICIPIO DE CALI

La Seccin Primera procede a dictar sentencia de segunda

instancia para resolver el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
Seccin Segunda, de fecha 5 de febrero de 1999.

I. ANTECEDENTES

a.- El actor, el tipo de accin incoada y las pretensiones de la

demanda.

La seora Elodia Lozano de Duque, a travs de apoderado

y en ejercicio de la accin consagrada en el artculo 85 del C.C.A., solicita la
declaratoria de nulidad de los actos administrativos que a continuacin se
identifican.

b. Los actos acusados

Son los siguientes:

1.- Resolucin nm. SOU 608 de 15 de mayo de 1996,

proferida por la Subsecretara de Supervisin y Control de Desarrollo Urbano
de la Secretara de Ordenamiento Urbanstico del Municipio de Cali, por medio
de la cual impuso sancin urbanstica de multa a la demandante por valor de
veintisiete millones doscientos ochenta y ocho mil pesos ($27.288.000.00), por
haber construido en el predio de su propiedad, ubicado en la calle 6 oeste nm.
1C-35, Barrio Santa Rita, sin haber obtenido previamente la licencia o permiso
respectivo, contraviniendo lo dispuesto en el artculo 63, inciso 1, de la Ley 9
de 1989.

2. Resolucin nm. SOU 1574 de 25 de septiembre de

1996, por medio de la cual se resolvi el recurso de reposicin interpuesto
contra la resolucin identificada en el numeral 1, confirmndola.

3. Resolucin nm. SOU 1818 de 15 de noviembre de

1996, a travs de la cual la Secretara de Ordenamiento Urbanstico del
Municipio de Cali resolvi el recurso de apelacin interpuesto contra la
Resolucin nm. 608 de 15 de mayo de 1996, confirmndola.
Si bien la actora no expresa en la demanda solicitud alguna
de restablecimiento del derecho, se entiende que ste consiste en la
exoneracin de la multa a ella impuesta en los actos acusados.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violacin
La actora considera que con la expedicin de los actos
acusados se violaron los artculos 29 de la Constitucin Poltica; 84 del C.C.A.; y
1 del Decreto 1319 de 1993, por las razones que se transcriben a continuacin
(fls. 28 y 29 del Cdno. Ppal.):
La Constitucin es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otras normas
jurdicas, se aplicarn las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia
acatar la Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer las
autoridades.
De acuerdo con lo expuesto en los hechos de la demanda
los decretos municipalesque sustentan la resolucin SOU608 demandada no estn de conformidad con el Decreto

1319 de 1993, ni con lo que determina la ley 9 de 1989,

siendo violada sta al sancionar a mi cliente por no tener
licencia para remodelar, SIN QUE REALMENTE ESTA LA
NECESITARA Y SI FUESE ESTA NECESARIA LO QUE
REQUERIRIA EN ULTIMO CASO SERIA UN PERMISO
COMO LO DICE EL ARTICULO UNO DEL DECRETO 1319
DE 1993, LO CUAL ANTE LA LEY 9 DE 1989 NO DARIA
PARA SANCION YA QUE ESTA SOLO LA ESTABLECE
PARA LA FALTA DE LICENCIA DOCUMENTO MUY
DIFERENTE AL DEL PERMISO COMO YA QUEDO
EXPLICADO EN EL HECHO QUINTO
DE ESTA
DEMANDA. CON LO MENCIONADO SE ESTABLECE
QUE HAY INEXISTENCIA DE MOTIVOS INVOCADOS,
ILEGALIDAD EN CUANTO AL OBJETO POR CUANTO EN
LA RESOLUCION DEMANDADA SE VIOLAN LAS
NORMAS ANTERIORMENTE CITADAS LO QUE NOS
LLEVA A DEMANDAR LA RESOLUCION SOU-608 DE
MAYO 15 DE 1996 DE
ACUERDO A LO PRECEPTUADO EN EL

ARTICULO 84 DEL CODIGO

ADMINISTRATIVO.

CONTENCIOSO

Los recursos no fueron resueltos con la prontitud debida

(artculo 23 ibdem). La funcin administrativa est al servicio
de los intereses generales y se debe desarrollar con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economa y celeridad, imparcialidad y publicidad, en
otras palabras, los funcionarios pblicos deben decidir los
asuntos que sean de su competencia dentro de estos
parmetros para que el Estado pueda cumplir su finalidad
adecuadamente, principios que fueron vulnerados al resolver
los recursos que agotan la va gubernativa (artculo 209
C.N.).
d.- Las razones de la defensa

La demanda fue notificada al Alcalde Municipal de Santiago

de Cali, quien, para oponerse a las pretensiones de la demanda, argument lo
siguiente (fl. 72 del Cdno. Ppal.):

1. Con base en lo previsto en los artculos 63 de la Ley 9 de

1989, 44 del Decreto 1222 de 1995 y 1 del Decreto 1346 de 1991, la Secretara
de Ordenamiento Urbanstico realiz un estudio del caso de la demandante,

concluyendo que lo que la misma pretenda realizar era una reforma mayor.

2. Es cierto, como lo anot la demandante, que existe

diferencia entre permiso y licencia. Las sanciones de que trata el artculo 66 de la
Ley 9 de 1989 se refieren a las licencias. No obstante lo anterior, el artculo 63
expresa que, Para adelantar obras de construccin, ampliacin,

ibdem

modificacin, adecuacin y reparacin,

demolicin de edificaciones o de urbanizacin y parcelacin para

construccin de inmuebles, de terrenos en las reas urbanas, suburbanas y
rurales de los Municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los
Municipios, reas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogot o de la
Intendencia de San Andrs y Providencia.

3. En la norma anterior se equiparan los dos conceptos en

cuanto a solicitud se refiere, lo cual permite concluir que, para lo que toca con las
sanciones, el espritu de la Ley 9 de 1989 no distingue y v mas all, lo cual
significa que tambin se debe sancionar a quienes modifiquen, amplen, adecuen
y reparen sin permiso.

4. No hubo desconocimiento del derecho de defensa ni del

debido proceso, pues la Secretara de Ordenamiento Urbanstico realiz el
estudio una vez tuvo conocimiento de los hechos y envi tres de sus funcionarios
(peritos), para que realizaran la visita correspondiente al inmueble, lo cual di
lugar a una investigacin administrativa que culmin con los actos acusados.
Adems, a la actora se le brind la oportunidad de interponer
los recursos de reposicin y apelacin, los cuales constituyen un medio de
defensa.
5. Respecto del error aducido por la parte actora, por
cuanto, a su juicio, al multiplicar los ciento cincuenta salarios mnimos legales
mensuales vigentes impuestos como multa no se tuvo en cuenta el valor del
salario mnimo legal mensual para el ao de 1996, razn por la cual la multa
arroj un mayor valor, debe explicarse que dicho valor es resultado de haber
tenido en cuenta el avance en porcentaje de la obra y un

factor que se le otorga por el cambio de uso, calculado as:

$142.125.00 (valor salario mnimo)X 150 s.m.l.m

$21.318.750.00

$21.318.750.00 X 80% (avance de la obra por estar en acabados)=

$17.055.000.00

$17.055.000 X 1.6 (factor por cambio de uso) =

$27.288.000.00

e. La actuacin surtida

De conformidad con las normas correspondientes previstas

en el C.C.A., a la demanda se le dio el trmite establecido para el proceso
ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 15 de abril de 1997 se admiti la demanda (fl. 41

del Cdno. Ppal.).

Mediante provedo de 1o de septiembre de 1997 se abri a

pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes (fl. 82 del Cdno.
Ppal.).

Por auto de 19 de octubre de 1998 (fl. 91 del Cdno. Ppal.) se

corri traslado a las partes y al seor Agente del Ministerio Pblico para alegar de
conclusin, derecho del cual hicieron uso los apoderados de las partes (fls. 92 y
99 del Cdno. Ppal.).

II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen declar

la nulidad de los actos acusados y como consecuencia de ello exoner a la
demandante de la multa impuesta a travs de aqullos, exponiendo para el

efecto los siguientes argumentos:

1. De acuerdo con el acta de visita de 20 de marzo de 1996,

practicada por funcionarios de la Secretara de Ordenamiento Urbanstico al
predio de la demandante, en el mismo se pretenda adelantar obras que
implicaban cambios en el uso del suelo. Por informacin de la misma
demandante se sabe que el edificio constaba de ocho (8) apartamentos que iban
a ser convertidos en veintiocho (28) habitaciones o apartaestudios para
huspedes en trnsito o de corta permanencia en la ciudad.

2. La entidad demandada afirma que la obra comentada era

una reforma mayor, a la luz de lo dispuesto en el Decreto 1222 de 1995, que
establece que la reforma mayor es una modificacin sustancial que se propone
realizar a una edificacin existente que genera cambio en el uso al que estaba
destinada, o cambios en el diseo estructural de la misma. Por el contrario, la
demandante afirma que

se trat de una obra menor debido a que no fue

adicionada la superficie construida, a que el edificio conserva las especificaciones

bajo las cuales fue construido, y porque para las modificaciones se opt por un
diseo que no implica mayores cambios.

3. De acuerdo con la definicin contenida en el Decreto

1222 de 1995, a juicio del Tribunal, la reforma acometida por la actora en el
predio de su propiedad fue una reforma mayor, pues implic un cambio en el uso
del suelo, en la medida de que se cambi el uso residencial permanente al de
residencia transitoria y se aument considerablemente el nmero de viviendas.

4. Es claro que lo que la demandante pretendi hacer en su

predio fue modificar o adecuar a nuevos usos el diseo del inmueble en sus
espacios interiores, lo que lleva a concluir que para ello requera obtener
previamente el permiso de las autoridades municipales, permiso que es definido
por el artculo 1 del Decreto 1319 de 1993 y que, por no haberlo obtenido, fue
sancionada con la multa prevista en el artculo 66, literal a), de la Ley 9 de 1989.

En efecto, en los actos acusados y, particularmente, en la

Resolucin nm. SOU 608 de 1996, se expresa, en la parte considerativa, que la

investigacin se inici contra la actora por adelantar obra de construccin sin
poseer licencia, reiterndose en la parte resolutiva que se le sanciona con multa
por construir sin obtener previamente la licencia o permiso respectivo y
contravenir con ello lo dispuesto en el inciso 1 del artculo 63 de la Ley 9 de
1989.

5. Lo anterior deja en claro que la demandante fue

sancionada por una conducta que no corresponda de conformidad con la propia
investigacin administrativa, pues lo fue por construir sin licencia o permiso y no
por emprender la adecuacin del inmueble a un uso diferente para el que haba
sido construido, que fue verdaderamente la conducta en la que incurri la
propietaria. Ello conduce a que se le sancion por una conducta diferente a la por
ella observada, con lo cual, al menos, se viol el precepto constitucional del
debido proceso, lo que hace invlidos los actos acusados, razn por la cual se
declara su nulidad y se exonera a la demandante de la multa impuesta en ellos.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En la sustentacin del recurso de apelacin, la entidad

demandada basa su inconformidad con el fallo proferido, en las razones que se
sintetizan a continuacin (fls. 120 a 123 del Cdno. Ppal.):

1. El artculo 63 de la Ley 9 de 1989 establece que para

adelantar obras de construccin, ampliacin, modificacin, adecuacin y
reparacin, se requiere permiso o licencia expedida por los municipios.

2.El Tribunal concluy que la actora fue sancionada por una

conducta

que no corresponda con la propia investigacin administrativa,

pues lo fue por construir sin licencia o permiso y no por emprender la adecuacin
del inmueble a un uso diferente para el que haba sido construido, conducta en
que aquella incurri verdaderamente, violndose por lo tanto, a juicio de aqul, el
artculo 29 de la Constitucin Poltica.

3. El artculo 66 de la Ley 9 de 1989 facult al Alcalde para

imponer dos clases de multas: a) Para quienes construyan sin licencia, en
contravencin a ella, o cuando sta hubiera caducado y; b) Para quienes usen o
destinen un inmueble a un fin distinto del previsto en la licencia de
funcionamiento, es decir, para quienes teniendo un establecimiento de comercio,
industrial, o de servicios, le den un destino diferente al que la autoridad
competente le ha asignado en la licencia o patente de funcionamiento.
4. Cabe recordar que para la fecha de expedicin de la Ley
9 de 1989 la licencia de funcionamiento era un documento necesario para que
los establecimientos abiertos al pblico desarrollaran la actividad que se les haba
autorizado.

5. La ley previ una sancin para los establecimientos que

incumplieran con el destino que autorizaba la licencia de funcionamiento, lo cual
es una situacin diferente a la imposicin de la sancin por construir sin licencia
de construccin, como ocurri en el asunto sub examine, por cuanto la
demandante le hizo una reforma mayor al inmueble en cuestin, que no era un
establecimiento de comercio, sino un inmueble dedicado a la vivienda.

6. El a quo acepta que la demandante realiz una reforma

mayor que implic un cambio en el uso del suelo, dado que el destino del
inmueble fue variado de residencial permanente a de residencia transitoria,
aumentando, considerablemente, el nmero de viviendas habilitadas, ya que de
ocho pas a veintiocho. Sobre esta base, la demandante debi obtener licencia
de construccin, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1222 de 1995 y,
posteriormente, debi obtener licencia de funcionamiento para desarrollar la
actividad para la cual haba realizado la reforma de su inmueble.

7. El fallador de primera instancia consider que los actos

demandados violaron el artculo 29 de la Carta Poltica, que consagra el debido
proceso, al sancionarse a la infractora por una conducta diferente a la imputada.
Sin embargo, dicha conclusin no concuerda con lo expresado en la sentencia,
pues en la misma se concluye que la obra ejecutada es una reforma mayor
que requera de licencia de construccin para ser adelantada. Ello conlleva

a que si la demandante no obtuvo dicha licencia, previo a la ejecucin de la obra,

su conducta es sancionable a la luz de lo dispuesto en el artculo 66, numeral 1,
de la Ley 9 de 1989.

8. Situacin diferente es que la interesada tampoco obtuvo

licencia de funcionamiento para el desarrollo de la actividad del hotel, residencias
o pensin, conducta que se sanciona con las multas de que trata el artculo 66,
numeral 2, de la Ley 9 de 1989, licencia que era expedida por la Secretara de
Gobierno Municipal, previo el cumplimiento de unos requisitos previstos para tal
fin.

9. No es factible, entonces, concluir que se encuentran

probados los presupuestos para declarar la nulidad de los actos acusados, dado
que no se ha violado el debido proceso, pues la infractora fue sancionada por una
conducta que se encuentra probada, esto es, que realiz una reforma mayor a su
inmueble, sin obtener la licencia de construccin.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El seor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporacin

no rindi concepto.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Sala hace notar que si bien los actos acusados

imponen la sancin a la seora ELODIA LOZANO DE CADAVID y que la
demanda fue presentada por la seora ELODIA LOZANO DE DUQUE, tambin lo
es que de acuerdo con los antecedentes administrativos que obran en el proceso
se tiene que se trata de la misma persona, pues el nmero de la cdula de
ciudadana de quien aqu demanda coincide con el de la persona que se notific
personalmente del acto definitivo y la cual otorg poder para interponer los
recursos que agotaron la va gubernativa.

2. El Tribunal concluy que la demandante llev a cabo una

reforma mayor en el inmueble de su propiedad, en la medida de que cambi el

uso del suelo, lo cual, a juicio de esta Corporacin, en efecto se encuentra
demostrado con el oficio suscrito por aqulla y dirigido a la Secretara de
Ordenamiento Urbanstico de la Alcalda Municipal de Cali, que obra a folio 8 del
cuaderno principal, en los siguientes trminos:
Si el inters de la norma, cuando expresa su
preocupacin respecto al incremento en la densidad
poblacional o el cambio de uso, es la de la proteccin de la
vida de los ciudadanos y de sus bienes, puedo comentarle:
1) que la densidad poblacional promedio no ser mayor que
la que exista pues en este edificio haba ocho (8)
apartamentos que si uno los calcula con un promedio de 5 o
6 personas nos daran 40 a 48 personas, lo cual sera el
cupo de la pensin o de los apartaestudios que estamos
construyendo ya que muchas de las 28 habitaciones
estaran ocupadas por una sola persona. 2) que el cambio
de uso de residencia a pensin o apartaestudio no ha
representado ningn tipo de sobrecarga a la estructura de
columnas y vigas
Si las autoridades municipales tienen a bien autorizarnos la
solicitud para un cambio en el uso del suelo presentada a
la oficina respectiva el da 26 de septiembre con el radicado
13.416, tengan la seguridad que tendremos un negocio
dentro de los mas altos estndares ticos y de buenas
costumbres para con nuestros vecinos (el resaltado es de
la Sala)..
3. No obstante la conclusin a la que lleg el a quo, ste
considera que se viol el debido proceso de la actora (artculo 29 de la
Constitucin Poltica), en cuanto, segn su parecer, la misma fue sancionada por
construir sin licencia o sin permiso, cuando, a juicio de aqul, debi serlo por no
obtener permiso de las autoridades municipales para poder modificar o adecuar a
nuevos usos el diseo interior del inmueble.

Para dilucidar lo anterior, la Sala considera pertinente

transcribir algunos apartes de la Resolucin nm. SOU - 608 de 15 de mayo de
1996, por medio de la cual se sancion con la sancin de multa a la
demandante:
C O N S I D E R A N D O :

Que mediante visita de inspeccin ocular ejecutada por un

funcionario adscrito a esta Secretara, se inici
investigacin administrativa contra el seor (a) ELODIA
LOZANO DE CADAVID propietaria del inmueble ubicado
en , por adelantar obra de construccin sin poseer
Licencia de Construccin, ni planos aprobados por esta
Secretara, contraviniendo lo establecido en el artculo 63,
inciso 1, de la Ley 9 de 1989.

Que la Secretara de Ordenamiento Urbanstico tiene

competencia en los trminos sealados en el artculo 66 de
la Ley 9 de 1989 y el Decreto 1346 de 1991, para imponer
multas que oscilarn entre medio (1/2) salario mnimo legal
mensual y doscientos (200) salarios mnimos legales
mensuales cada una, adems de la orden policiva de
suspensin y sellamiento de la obra para quienes
construyan sin licencia, en desacuerdo con lo aprobado en
la Licencia o por caducidad de la misma.
Que para efectos de la liquidacin de la multa a imponer a
la seora ELODIA LOZANO DE CADAVID por haber
construido Reforma Mayor de apartamentos a pensin
sin permiso, contraviniendo lo establecido en la Ley 9 de
1989 artculo 63 y artculo 58 del Decreto 1222 de 1995 en
el inmueble ubicado, cuyo uso corresponde a un rea
Comercial que delimitay segn la zonificacin adoptada
por el Estatuto de Usos del Suelo se encuentra ubicado en
un Area de actividad R-1, en concordancia con el artculo
17 del Decreto 1346 de octubre 8 de 1991, se aplicarn las
sanciones determinadas por el Area de Actividad R-1 y
teniendo en cuenta que la obra se encuentra en Acabados
se establece un avance de la misma de un 80% segn el
artculo 14 de la norma citada, correspondiendo a ttulo de
multa 150 salarios mnimos legales mensuales vigentes.
Que por lo anteriormente expuesto este despacho
considera viable imponer la sancin pecuniaria a la seora
ELODIA LOZANO DE CADAVID por haber contravenido
lo establecido en el artculo 63, inciso 1 de la Ley 9 de
1989.
R E S U E L V E:
ARTICULO PRIMERO: Imponer sancin urbanstica de
multa a la seora ELODIA LOZANO DE CADAVID por
valor de $27.288.000.00 por haber construido en el predio
de su propiedad ubicado en sin haber obtenido
previamente de esta secretara la Licencia o permiso

respectivo, contraviniendo de esta forma lo

preceptuado en el Artculo 63, inciso 1 de la Ley
Novena de 1989
(las negrillas son de la Sala).
4. El artculo 63 de la Ley 9 de 1989, inciso 1, fundamento
legal de la resolucin acusada, prescribe:
Artculo 63.- Para adelantar obras de construccin,
ampliacin, modificacin, adecuacin y reparacin,
demolicin de edificaciones o de urbanizacin y parcelacin
para construccin de inmuebles, de terrenos en las reas
urbanas, sub-urbanas, y rurales de los municipios, se
requiere permiso o licencia expedido por los municipios,
reas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogot o de la
Intendencia de San Andrs y Providencia.

Por su parte, el artculo 66, ibdem, que contempla las

sanciones a imponer, establece:
Artculo 66.- Los alcaldes y el Intendente de San Andrs y
Providencia podrn imponer las siguientes sanciones
urbansticas, gradundolas segn la gravedad de la
infraccin:

a) Multas sucesivas que oscilarn entre medio salario

mnimo legal mensual y doscientos (200) salarios mnimos
legales mensuales cada una, para quienes parcelen,
urbanicen o construyan sin licencia, requirindola, o cuando
sta haya caducado, o en contravencin a lo preceptuado en
ella, adems de la orden policiva de suspensin y
sellamiento de la obra, y la suspensin de servicios pblicos
excepto cuando exista prueba de la habitacin permanente
de personas en el predio.

b) Multas sucesivas que oscilarn entre medio salario

mnimo legal mensual y doscientos (200) salarios

mnimos legales mensuales cada una, para quienes usen o

destinen un inmueble a un fin distinto al previsto en la
respectiva licencia o patente de funcionamiento, o para
quienes usen un inmueble careciendo de sta, estando
obligados a obtenerla, adems de la orden policiva de

sellamiento del inmueble, y la suspensin de servicios

pblicos excepto cuando exista prueba de la habitacin
permanente de personas en el predio.
A juicio de la Sala, como bien lo afirm el apoderado de la
entidad demandada, una es la sancin por no obtener el permiso o la licencia de
construccin a que se refiere el literal a), y otra muy distinta la sancin a imponer
contenida en el literal b), por usar o destinar un inmueble a un fin distinto al
previsto en la licencia de funcionamiento, la cual deban obtener los
establecimientos industriales, comerciales o de otra naturaleza abiertos al pblico,
antes de la expedicin del Decreto 2150 de 1995, el cual, en su artculo 46,
suprimi dicho requisito.

5. Si bien el permiso y la licencia son actos administrativos

diferentes, que se encuentran definidos en el artculo 1 del Decreto 1319 de
1993, Por el cual se reglamenta la expedicin de licencias de construccin,
urbanizacin y parcelacin y de los permisos de que trata el captulo VI de la Ley
9 de 1989, el primero como el acto administrativo por el cual la entidad
competente autoriza la construccin o demolicin de edificaciones y la
urbanizacin o parcelacin de predios en las reas urbanas, suburbanas o rurales
con base en las normas urbansticas y/o arquitectnicas y especificaciones
tcnicas vigentes y, el segundo, comoel acto administrativo por el cual la
entidad competente autoriza la ampliacin, modificacin, adecuacin, reparacin
y demolicin, de acuerdo a las normas vigentes, lo cierto es que a la
demandante se le sancion por haber llevado a cabo una reforma mayor sin la
autorizacin de la Administracin, quien indistintamente utiliz los trminos de
permiso o licencia, sin que ello, considera esta Corporacin, lleve a concluir,
como lo hizo el fallador de primera instancia, que la actora fue sancionada por
una conducta diferente a la que incurri.

Lo anterior, por cuanto no slo en la Resolucin nm. SOU

608 de 15 de mayo de 1996 se dej dicho que se sancionaba a la demandante
por haber construido Reforma Mayor de apartamentos a pensin sin permiso,
contraviniendo lo establecido en la Ley 9 de 1989 artculo 63, sino porque a lo
largo de la actuacin administrativa se dej tambin establecido en forma

perspicua dicho argumento,

como lo demuestra el oficio suscrito por la

Subsecretaria de Supervisin y Control del Desarrollo Urbano, dirigido a la seora

Elodia Lozano, que obra a folio 9 del cuaderno nm. 3, en el cual se dej dicho:
Me refiero a su comunicado de fecha Marzo 27 de 1998 en
el cual expresa su opinin acerca de nuestra visita de
inspeccin ocular al predio donde se adelanta una reforma
mayor, al respecto le informo:
El Decreto 1222 de Octubre de 1995 establece que
Reforma Mayor es la modificacin sustancial que se propone
realizar una edificacin existente que genere cambio en el
uso al que estaba inicialmente destinada, o cambios en el
diseo estructural de la misma o aumento en el nmero de
unidades de vivienda.
De acuerdo con lo anterior lo que se est ejecutando en
su predio es una reforma mayor y como tal se requiere
de la obtencin del permiso de construccin para poder
iniciar dichas obras,
La Ley 9 de 1989 en el artculo 63 expresa que para
adelantar obras de construccin, ampliacin, modificacin y
reparacin, entre otras, se requiere permiso o licencia
expedido por los municipios.
La misma ley en el artculo 66 literal a), faculta a los
alcaldes para que impongan las sanciones urbansticas de
multas sucesivas a las personas que infrinjan esta orden.
As las cosas y al enmarcarse su caso materia de estudio
en el mbito legal aqu planteado continuaremos con el
procedimiento sancionatorio pertinente.

A ms de lo anterior, la Sala reitera que la misma

demandante reconoci, desde el inicio de la la actuacin administrativa, que lo
que estaba llevando a cabo era un cambio en el uso del suelo, lo cual constituye
una reforma mayor, pues en la solicitud por ella suscrita y que se transcribi al
inicio de estas consideraciones afirm que para tal efecto haba solicitado una
autorizacin a las autoridades municipales, mediante el radicado nm. 13.416;
habiendo oficiado el a quo a la Secretara de Ordenamiento Urbanstico, por
pedimento de la entidad demandada, para que remitiera dicha solicitud o, de no
haber sido presentada, certificara que nunca se radic en ese Despacho,

respondi la citada entidad as (fl. 1 del cuaderno nm. 2):

le informo que el consecutivo del nmero de radicacin
no ha llegado a la fecha al 13.000, por lo tanto no se ha
solicitado ante la Divisin cambio de uso alguno, por parte
de la seora ELODIA LOZANO DE DUQUE.
Lo expuesto lleva a estimar a la Sala que no obstante que la
demandante saba que necesitaba autorizacin de la Administracin para llevar a
cabo el cambio de uso de suelo en el predio de su propiedad, pretendi hacer
creer que haba iniciado el trmite pertinente, sin que, en efecto, lo hubiera
llevado a cabo.

6. Ahora bien, la Sala observa que no es cierto, como lo

afirma el apoderado de la actora en su demanda, que las sanciones contenidas
en el artculo 66 de la Ley 9 de 1989 lo son solamente para quienes no obtengan
licencia y no as para quienes no obtengan permiso, pues el artculo 13 del
Decreto 1319 de 1993, que, como ya se dijo, reglament la citada ley, en su
artculo 13 dispuso que, Los alcaldes y, en el caso de la isla de San Andrs, el
gobernador del departamento, impondrn, las sanciones previstas en el artculo
66 de la Ley 9 de 1989, cuando el titular de la licencia o del permiso transgreda
lo previsto por el artculo citado, para lo cual los vecinos podrn informar a la
entidad competente.

7. Finalmente, esta Corporacin advierte que respecto de la

cuanta de la multa impuesta en los actos acusados la entidad demandada adujo
que para llegar a ella se aplic una frmula en la cual se aplic el factor de 1.6
sobre el avance de la obra (80%), frente a lo cual la parte actora no demostr que
dicha frmula no era aplicable al caso, limitndose a afirmar que, la suma de
150 salarios mnimos es supremamente exagerada de acuerdo con los mrgenes
que da la Ley 9 de 1989, sin sustentar la razn de su dicho.
8. Concluye, entonces, la Sala, que la entidad demandada
no viol el debido proceso, dado que a la demandante se le sancion por la
conducta en que incurri, esto es, haber hecho una reforma mayor sin
autorizacin de la Administracin y, adems, teniendo en cuenta que se le di la
oportunidad de debatir en la va gubernativa la decisin cuestionada, sin que all,

como tampoco ante esta instancia, haya logrado desvirtuar la presuncin de

legalidad de los actos acusados.

En consecuencia, la Sala revocar la sentencia apelada y, en

su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Seccin Primera, administrando justicia en nombre
de la Repblica y por autoridad de la Ley,

FALLA

REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar,

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devulvase el expediente al

Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE

Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue

discutida y aprobada por la Sala en su sesin de fecha 7 de octubre de mil
novecientos noventa y nueve.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MANUEL S. URUETA AYOLA