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RAPPORT FINAL

EVALUATION DES EFFETS CPAP


(Country Programme Action Plan)
Lot numro 2 :
Les droits fondamentaux des populations sont mieux
connus, appliqus et exercs
Priode: 2008 2012

Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD

Les informations et les propositions contenues dans ce rapport


nengagent que la responsabilit des consultants
Mai 2013

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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


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Sommaire
1.

RESUME EXECUTIF ......................................................................................................................... 10


1.1. Objectifs et mthodologie de lvaluation de lEffet du Plan dAction du Programme Pays
(CPAP) Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs .... 10
1.2. Contexte...................................................................................................................................... 10
1.3. Pertinence ................................................................................................................................... 11
1.4. Efficacit ..................................................................................................................................... 12
1.5. Efficience..................................................................................................................................... 13
1.6. Impact ......................................................................................................................................... 13
1.7. Prennit / Viabilit .................................................................................................................... 14
1.8. Les aspects transversaux : la dimension genre, la communication et le suivi-valuation ......... 14
1.9. Conclusion gnrale.................................................................................................................... 15

2.

INTRODUCTION .............................................................................................................................. 16
2.1. Rappel des objectifs de lvaluation ........................................................................................... 16
2.2. Mthodologie de lvaluation..................................................................................................... 16
2.3. Ralisations par rapport aux prvisions ..................................................................................... 17
2.4. Limites des rsultats de lvaluation .......................................................................................... 18

3.

analyse du contexte ....................................................................................................................... 19


3.1. Gnralits .................................................................................................................................. 19
3.2. Pauvret, crises politiques et droits humains............................................................................. 19
a - Pauvret.................................................................................................................................... 19
b - Crise politique........................................................................................................................... 20
c - Situation des Droits Humains Madagascar ........................................................................... 21
d - Conclusion ................................................................................................................................ 24

4.

ANALYSE DE LA PERTINENCE .......................................................................................................... 25

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4.1. Analyse de leffet CPAP au regard du mandat des Nations Unies et en particulier du PNUD dans
le champ de la dfense des droits humains et des droits de lhomme Madagascar ...................... 25
4.2. Analyse de la formulation de lEffet au regard du contexte....................................................... 25
4.3. Alignement de lEffet sur les politiques et les documents stratgiques .................................... 25
4.4. Analyse de lassociation des bnficiaires la formulation et lidentification de lEffet ........ 26
4.5. Analyse du choix des zones dintervention cibles .................................................................... 27
4.6. Analyse de la conception et de la pertinence des produits........................................................ 27
a - CPAP 2008 2011 (initial) ......................................................................................................... 27
b - CPAP 2008 2011 avec un cadre de rsultats mis jour pour la priode 2010 - 2011 .......... 29
c - CPAP intrimaire 2012 2013.................................................................................................. 31
4.7. Analyse des indicateurs .............................................................................................................. 32
a - Au niveau de leffet ................................................................................................................... 32
b - Les indicateurs au niveau des produits ..................................................................................... 33
4.8. Conclusions ................................................................................................................................. 36
4.9. Recommandations ...................................................................................................................... 37
5.

Efficacit .....................................................................................................39

5.1. Le produit de lEffet CPAP 2008 2011 (priode 2008 2009) .........................39
a - Les citoyens sont capables de rclamer leurs droits aux obligataires .................39
5.2. Les produits de lEffet CPAP 2010 2011 .......................................................40
a - Le projet SGBV ..........................................................................................40
b - Le projet PCDDH ........................................................................................41
c - Le projet Gouvernance par le mobile : la sagesse de la population pour piloter
son avenir ...................................................................................................42
5.3. Les produits de lEffet CPAP intrimaire 2012 - 2013........................................43
a - La Magistrature, la Mdiature, la Police et la Gendarmerie sont outilles pour
respecter et faire respecter les Droits lis linterdiction de la torture et les droits de
recours dans les zones dintervention ................................................................43
b - Le Comit interministriel largi la socit civile est assist sur le plan technique
pour la production des rapports CERD et EPU, leur diffusion et le suivi des
recommandations ...........................................................................................44
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c - Les populations des localits dintervention connaissent leurs droits, devoirs et
mcanismes de recours existants ......................................................................44
d - Le mcanisme de promotion de l'accs la justice est oprationnel..................44
e - Le Comit de rconciliation Malagasy (CRM) et les OSC impliques dans le suivi
des dispositions de la feuille de route sont outills dans le cadre de sa mise uvre .45
f - Les OSC sont structures et dotes de connaissances pour jouer leurs rles dans
la promotion de la culture de la paix et de la cohsion sociale dans les zones
dintervention .................................................................................................45
g - Les Communes de la zone dintervention dveloppent des mcanismes de
participation et de redevabilit sociale, notamment en faveur des catgories
vulnrables ....................................................................................................46
h - Les journalistes dans les zones dintervention disposent doutils dinformation,
despace dchange (centre de ressources) pour amliorer la qualit de linformation
et promouvoir les Droits Humains, civisme et cohsion sociale .............................46
5.4. La contribution du PNUD latteinte de lEffet .................................................48
5.5. Conclusions ................................................................................................49
5.6. Recommandations .......................................................................................50
6.

Efficience ....................................................................................................51

6.1. Efficience et crise politique ...........................................................................51


6.2. Efficience et procdures ...............................................................................51
6.3. Efficience et ressources financires ................................................................52
a - De la rarfaction des ressources financires ..................................................52
b - Des cots de gestion ..................................................................................52
c - De labsence de contrepartie ........................................................................53
6.4. Efficience et ressources humaines .................................................................53
6.5. Conclusions ................................................................................................54
6.6. Recommandations .......................................................................................54
7.

Impact ........................................................................................................55

7.1. De la non-mesure de limpact .......................................................................55


7.2. De la cration dun Fonds dEtude .................................................................56
7.3. De limpact la crise en passant par les hommes ............................................56
7.4. Niveau dimpact et niveau dintervention : quelle chelle choisir ? .....................57
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7.5. Recommandations .......................................................................................57
8.

Prennit / Viabilite ......................................................................................58

8.1. Prennit et valeur ajoute du PNUD .............................................................58


8.2. Prennit et dialogue ...................................................................................59
a - Prennit et dialogue avec les politiques .......................................................59
b - Prennit et dialogue avec les autres acteurs ................................................59
8.3. Prennit et institutionnalisation ...................................................................59
a - Prennit et Taz .........................................................................................60
b - Prennit et Droits Humains lcole ............................................................60
8.4. Recommandations .......................................................................................61
9.

Les aspects transversaux ..............................................................................62

9.1. Dimension Genre ........................................................................................62


9.2. Communication ...........................................................................................62
9.3. Suivi-Evaluation ..........................................................................................62
10.

CONCLUSION GNRALE...............................................................................64

11.

LEONS APPRISES .......................................................................................65

12.

RECOMMANDATIONS ....................................................................................66

ANNEXES ............................................................................................................68
Annexe 1 : Liste des personnes rencontres ..........................................................68
Annexe 2 : Bibliographie .....................................................................................71
Annexe 3 : Termes de rfrence ..........................................................................74

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Liste des abrviations


ACAT
APPDH
BIT
CCC
CDA
CDE
CEDEF
CENI
CENIT
CNDH
CNLTE
CNPDH
CPAP
CRM
CSE
CST
CT
DAP
DDCS
DGTTF
DH
DIM
DSRP
EDS
ENTE
EPM
FAO
FIACAT
FMGFAA
FNUAP(UNFPA)
IEC
INSTAT
NEX
NIM
OEMC
OMCT
OMD
ONG
ORC

Action des Chrtiens pour lAbolition de la Torture


Appui la Promotion et la Protection des Droits Humains
Bureau International du Travail
Communication pour le Changement du Comportement
Conseil de Dveloppement dAndohatapenaka
Convention relative aux Droits de lEnfant
Convention internationale sur lElimination de toutes formes de Discrimination
lEgard des Femmes,
Commission Electorale Nationale Indpendante
Commission Electorale Nationale Indpendante de la Transition
Commission Nationale des Droit Humains
Comit National de Lutte contre le Travail des Enfants
Confdration Nationale des Plateformes des droits humains
Country Programme Action Plan
Comit de Rconciliation Nationale
Commission Spciale des Elections
Conseil Suprieur de la Transition
Congrs de la Transition
Dpartement des Affaires Politiques des Nations Unies
Projet Droits, Devoirs, Cohsion, Sociale
Democratic Governance Thematic Trust Fund
Droits Humains
Direct Implmentation
Document de Stratgie pour la Rduction de la Pauvret
Enqute Nationale Dmographique et de Sant
Enqute Nationale sur le Travail des Enfants
Enqute Priodique auprs des Mnages
Food and Agriculture Organization
Fdration Internationale de l'Action des Chrtiens pour l'Abolition de la
Torture
Fikambananny Mpanao Gazety Faritra Atsimo Andrefana
Fonds des Nations Unies pour les Activits en matire de Population
Information-Education-Communication
Institut National de la Statistique
National Excution
National Implmentation
Office de lEducation de Masse et du Civisme
Organisation mondiale contre la torture
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
Organisation Non Gouvernementale
Office of Resident Coordinator
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OSC
PACT
PAF
PCDDH
PNUD (UNDP)
PSE
PTA
PTF
RCC
SDAL
SNU
SSD
SVSBG
TAZ
TPI
UE
UNDAF
UNEG
UNICEF
UNMDH
VNU

Organisation de la Socit Civile


Protection Amlioration Conservation Transformation de l'habitat
Projet Participation accrue des femmes aux dcisions communautaires
travers lamlioration de lexercice de leurs droits civils et conomiques
Projet Promotion de la Culture et de la Dfense des Droits Humains
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
Planification-Suivi-Evaluation
Plan de Travail Annuel
Partenaire Technique et Financier
Rconciliation des Conflits Communautaires
Sans Dfcation lAir Libre
Systme des Nations Unies
Situation Spciale de Dveloppement
Projet Mise en place de mcanismes de suivi des violences sexuelles et bases
sur le genre et laccs la justice
Trano Aro Zo (clinque juridique)
Tribunal de Premire Instance
Union Europenne
United Nations Children's Fund (Fond des Nations Unies pour lEnfance)
United Nations Evaluation Group
Fond des Nations Unies pour lEnfance
Union Nationale Malagasy pour les Droits Humains
Volontaire des Nations Unies

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Liste des tableaux, graphiques et photos


Tableau 1 : Valeurs de lIndice de Dveloppement Humain Madagascar depuis 1997 ..Erreur ! Signet
non dfini.
Tableau 2 : Rpartition des personnes rencontres ....................................... Erreur ! Signet non dfini.
Tableau 3 : Rpartition des personnes rencontres ............................................................................. 18
Tableau 4 : Valeurs de lIndice de Dveloppement Humain Madagascar depuis 1997 ..................... 19
Tableau 6 : Les manifestations de l'incivisme ....................................................................................... 30
Tableau 7 : Les auteurs de lincivisme au niveau communautaire (%) ................................................. 30
Tableau 8 : Liste des personnes rencontres au sein du SNU ............................................................... 68
Tableau 9 : Liste des personnes rencontres au sein des institutions partenaires .............................. 68
Tableau 10 : Liste des personnes bnficiaires et non bnficiaires rencontres ............................... 70

Figure 1 : Stratgie dintervention CPAP 2008 - 2011

27

Figure 2 : Stratgie dintervention CPAP 2010 - 2011

29

Figure 3 : Stratgie dintervention CPAP 2012 - 2013

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Photo 1 : Centre de ressources des Mdias de Tular

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1. RESUME EXECUTIF
1.1. Objectifs et mthodologie de lvaluation de lEffet du Plan dAction du Programme Pays
(CPAP) Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs
Le mandat du consultant porte sur lvaluation de lEffet CPAP 2008 2011 Les droits
fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs . Compte tenu des
changements politiques intervenus au cours de la priode et en raison de la prorogation de lUNDAF
suite la signature de la feuille de route la priode couverte par lvaluation a t tendue jusquen
2012. Lobjectif principal de lvaluation est daccrotre la redevabilit et lapprentissage au sein du
bureau-pays et du PNUD en gnral. Six objectifs spcifiques ont t galement formuls. Lanalyse
porte essentiellement sur cinq critres savoir la pertinence, lefficacit, lefficience, limpact et la
prennit.
La mthodologie de lvaluation repose en premier lieu sur llaboration dune matrice des
effets conformment la mthodologie du PNUD en matire dvaluation des effets. Cette matrice
cadre les principales questions valuatives pour les critres susmentionns. (Annexe 3). La seconde
tape consiste en une revue documentaire de documents fournis par les services du PNUD
(documents essentiellement concentrs sur lexcution des diffrents projets dont les produits
concourent latteinte de lEffet). Cette revue documentaire a d tre complte tout au long de
lvaluation notamment pour parvenir un cadre de rfrence danalyse li un contexte
particulirement complexe (Annexe 2). Ce cadre de rfrence est restitu travers une analyse du
contexte des Droits Humains Madagascar au cours de la dernire dcennie. Suite cette revue
documentaire, des entretiens ont t conduits sur la base dun guide dentretien (Annexe 4) labor
avant la phase de terrain ncessaire pour visiter des projets financs par le PNUD dans le cadre de
cet Effet et pour rencontrer les partenaires et les bnficiaires afin de mieux apprcier lefficacit et
limpact de lEffet.
1.2. Contexte
Lanalyse du contexte porte sur lenvironnement institutionnel des Droits Humains Madagascar,
et sur larticulation entre 3 caractristiques : pauvret, crise politique, droits humains. La violation
des droits humains demeure une proccupation majeure malgr les efforts des gouvernements
successifs et de la communaut internationale. Celle-ci a tendance saccrotre en se prsentant
sous de nouvelles formes sur fond ou excuse daccroissement de la pauprisation de la
population. Les situations durgence (catastrophes naturelles, crises sociopolitiques) favorisent ltat
de non droit latent accentu par dimportantes lacunes existantes dans la non-diffusion et la nonprotection des droits humains et par consquent dans leur connaissance, leur application et leur
exercice.
La crise politique en 2009 a notamment conduit le SNU a instaurer une Situation Spciale de
Dveloppement (SSD) qui a eu pour effet de changer les modes de gestion des projets financs par le
PNUD (DIM) et de rompre les relations avec les administrations de lEtat, et in fine conduire la
rupture du dialogue avec les autorits du nouveau rgime. En 2011, une feuille de route a t signe
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par 10 plateformes et groupements politiques, permettant ainsi de normaliser les relations entre les
Agences des Nations Unies dont le PNUD et revenir un autre mode de gestion (NIM) permettant
limplmentation des projets par les partenaires eux-mmes avec le PNUD comme partie
responsable pour les achats, le recrutement et la gestion du personnel.
1.3. Pertinence
La formulation de lEffet les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus
et exercs est pertinente au regard du contexte tel quil a pu tre dcrit ds lidentification et la
formulation du CPAP 2008 2011. Cette formulation est pertinente pour toute la priode du
Programme (2008 2011 y compris pour les mises jour 2010 2011 et 2012 2013)
correspondant chacune une stratgie de mise en uvre de leffet. Les changements politiques
naffecte pas la formulation de leffet, ni sa pertinence mais au contraire accentue la pertinence de la
formulation de leffet et dmontre limportance de sa formulation.
Par contre, la crise politique 2009 nayant plus permis un alignement du programme et des
projets sur les stratgies nationales de dveloppement, et appel une adaptation des cadres de
rsultats, les changements dapproche ont gnr une discontinuit nuisant la comprhension
globale de la stratgie dintervention du PNUD sur la priode considre. La mise en uvre de la
SSD a notamment pos la rorientation des projets financs vers les communauts dans les zones de
concentration gographique. Mais dans le contexte particulier des Droits Humains, il convient de
sinterroger sur la pertinence dune telle approche, ne serait-il pas davantage pertinent davoir une
stratgie de concentration des efforts sur quelques projets structurants de porte nationale afin
davoir une efficacit et un impact significatifs. A dfaut, le risque est la dispersion de leffort.
Bien que trois grandes activits de recherches et de rflexion aient t ralises lors de la
survenue de la crise, il semblerait que lanalyse politique na pas t suffisamment en profondeur
pour apprcier lensemble de la situation1. Autrement dit, le cadre de rfrence danalyse politique
se limite une approche subjective de la situation (parfois partisane) semblant ignorer la ncessit
de renforcer les actions en faveur des Droits Humains dans une situation de crise. En effet, le SNU
et le PNUD en particulier se sont aligns sur les positions de la communaut internationale.
Linsuffisance de lanalyse de la situation rsidait dans labsence dune rflexion profonde permettant
danalyser limpact de cette position sur la question et la situation des droits humains. En effet, les
violations des droits humains sintensifient en gnral dans les situations durgence et de crises
sociopolitiques.
Aussi il en ressort une perte de cohrence ne permettant pas de faire une analyse complte de
la chaine de rsultats pour leffet sur la priode couverte par lvaluation. En labsence dune
arborescence des projets afin de pouvoir dterminer leurs contributions respectives aux produits
et in fine leffet, il devient trs difficile dtablir des relations de cause effet dune part, et davoir
une comprhension unifie de la notion de programme dautre part.
1

Effectivement, il y avait : (i) le PCIA fait par le CCDP en 2010, (ii) la mission DOCO qui a organis un
atelier avec les partenaires et (iii) la Vision stratgique du SNU. Le PCIA essaie dexpliquer le pourquoi de la
srie de crises sociopolitiques et propose le besoin dun processus dirigs par les principes plutt que bas sur
les rsultats pour viter la rptition des crises. Il ne donne pas une solution applicable pour la priode de
Transition.

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La rorientation du projet APPDH en raison de la crise vers un programme DDCS semble avoir
dtourn le programme de ses objectifs initiaux. Leffet dans sa formulation initiale est pertinent au
regard de ce qui vient dtre crit mais le passage dAPPDH DDCS lui fait perdre du sens et de la
substance. Aussi conviendrait-il dans le cas de Madagascar de ne pas largir trop la notion de droits ?
Llargissement de la notion de droits induit une relativisation des droits fondamentaux (autres que
les droits civils et politiques) et une rorientation de la stratgie dintervention ayant de fait un
impact sur lefficacit, lefficience et limpact de leffet. La particularit de la thmatique imposait
par ailleurs un maintien du dialogue un haut niveau. De mme, le maintien des projets
structurants au niveau national notamment sur linformation, lducation aux droits fondamentaux
aurait t pertinent.
Deux recommandations majeures au niveau de la pertinence dune part objectiver la position du
PNUD par rapport la question des droits humains en faisant le choix de la dfense de certaines
catgories de droits et Amliorer le ciblage des interventions y compris des zones dintervention
dautre part.
1.4. Efficacit
La plupart des ralisations est parcellaire, lacunaire, inacheve et trop disperse`. Sans aucun
doute, la crise a un impact significatif sur ce constat mais il y a galement des raisons inhrentes aux
choix stratgiques du PNUD et au Systme des Nations Unies dans la mise en uvre des projets et
des programmes. Aussi on constate que les principaux acquis de la mise en uvre de leffet CPAP
sont des acquis institutionnels et structurants malgr la SSD des acquis en labsence dun soutien
continu ladministration en raison de la crise et par consquence de la rupture du dialogue
politique.
On constate que dans les administrations rencontres les projets fort impact institutionnel en
termes damlioration de la connaissance des droits ou de leur exercice ont t maintenus par les
services. Il est possible dvoquer ce niveau une approche militante dans la dfense des droits
pour les fonctionnaires en poste.
Trois recommandations sont formules : (i) Terminer et clturer les projets; (ii) Formuler et
appuyer des projets denvergure nationale structurants autour de la question des Droits Humains ;
(iii) Se recentrer sur la question de la dfense des Droits Humains fondamentaux et en particuliers
les droits civils et politiques2.
2

Les droits civils et politiques comprennent entre autres :

la libert dexpression, dinformation et de la presse


la libert de pense, de conscience et de religion
la libert de runion, dassociation et de rassemblement pacifique
le droit de vote, dligibilit et dgal accs aux fonctions publiques
le droit un procs quitable
linterdiction de lesclavage
le droit la libert de mouvement et la scurit
le droit la vie prive
le droit la proprit
le droit la nationalit
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1.5. Efficience
Les contraintes dexcution lies la situation politique psent fortement sur lefficience de
lEffet et elles sont essentiellement des effets de la crise li au contexte politique ayant conduit la
rupture du dialogue politique, labandon du rfrentiel stratgique du dveloppement (MAP), au
manque de ressources financires et humaines, et aux lacunes des capacits de la socit civile. La
mise en uvre de la SSD ayant conduit la rupture du dialogue avec les autorits a handicap la
bonne ralisation de lexercice de diagnostic et de planification, dinstitutionnalisation de certains
produits et dun appui institutionnel efficace. Avec le passage dune procdure NIM une procdure
DIM, le PNUD est devenu agence dexcution, rle quil ne matrise pas bien Madagascar car
tant une agence de coordination et de financement et/ou gestionnaire de fonds, il ne peut pas
tre prt en un temps si court changer de rle, cest--dire assumer lui-mme la mise en uvre
in situ des activits.. Outre la dsappropriation des projets par leurs porteurs, le recours la
procdure DIM impose par la SSD, a cr dnormes difficults dans lexcution des projets
notamment lies la lourdeur des procdures, et aux retards dans lacheminement des fonds et
leur mobilisation. Par ailleurs, la difficult dans la mobilisation des fonds a conduit certains projets ou
programmes envisager de ne pas engager certaines activits. Cela explique notamment pourquoi
des produits nont pas t raliss.
Deux recommandations majeures au niveau de lefficience, programmer sur la base dune
contrainte financire sachant que les ressources mobilisables et mobiliser sont incertaines afin
davoir une prvision raisonnable en termes de trsorerie et toffer lquipe charge de la
question des Droits Humains.
1.6. Impact
Il ny a pas ou peu de signes prcoces dimpact on peut ventuellement esprer quune
stratgie de prennisation permettra davoir un impact mais globalement le dveloppement de
lapproche dans un programme DDCS sans grande vision ne permet pas davoir un impact en
termes de dexercice, de connaissance et dapplication des droits humains. Ce constat rsulte
essentiellement du caractre non significatif de la ralisation de lEffet, cause de linachvement
de ses produits et/ou de leur tat parcellaire et/ou de la non universalit des droits concerns.
Nanmoins, certains projets ont permis un grand nombre de leurs bnficiaires finaux
damliorer leur connaissance des droits humains et/ou de mieux jouir de certains de leurs droits.
Mais sans une valuation ex-ante de leur connaissance des DH ainsi que de la forme et du niveau
de jouissance de ces DH, la mesure de leurs impacts savre difficile.
Se posent des questions sur le devenir des bnficiaires des projets appuys par le PNUD. Que
sont devenus les enfants ayant pu bnficier dune pension alimentaire et les justiciables ayant
joui de certains de leurs droits aprs un recours la Justice devenue accessible ?

le droit au mariage
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Les rares frmissements ou signes de changements prcoces enregistrs pourraient tre
toutefois tre amplifis et utiliss pour gnrer un impact significatif.
Trois recommandations concernant limpact : (i) se donner les moyens de pouvoir mesurer
limpact cest--dire de dfinir, de formuler des indicateurs mesurables, et de mettre la disposition
du suivi-valuation les moyens ncessaires la conduite dtudes dimpact compltes ; (ii) Crer un
fonds dtudes sur la connaissance des droits humains Madagascar afin de permettre des actions
de plus grand impact au regard du contexte ; (iii) capitaliser sur lexprience de la crise travers
lorganisation dun Atelier national avec les principaux acteurs associatifs et institutionnels. Lobjectif
de cet atelier national serait de tirer les leons apprises des expriences menes un stade micro
pour ventuellement formuler un projet de plus grande ampleur fort impact potentiel dune part et
dinvestir dans la structuration de ces noyaux de dfenseurs des droits afin de faire converger les
rares signes prcoces dimpact et de dterminer limpact rel de la ralisation de lEffet.
1.7. Prennit / Viabilit
La prennit des acquis de leffet nest pas ce jour assure. Une stratgie de prennisation des
acquis de leffet demande quil y ait au PNUD une relle rflexion sur la question de la valeur
ajoute de linstitution dans la connaissance, lapplication et lexercice des droits humains. La
valeur ajoute du PNUD sexprime notamment par le fait quil y a un rel rle jouer en termes de
coordination et de mdiation entre les diffrents acteurs et parmi les PTF. Mais cette coordination
doit tre coordonne horizontalement et verticalement, en termes de capacit pouvoir mener des
actions denvergure nationale et caractre institutionnel.
De ce fait quatre recommandations sont formules : (i) veiller concevoir et mener terme
des projets/programmes haute valeur ajoute institutionnelle pouvant tre raliss dans les
dlais et avec des ressources aisment mobilisables ; (ii) affecter des ressources suffisantes pour
gnrer des rsultats le saucissonnage outrance des effets en de multiples produits/sousproduits/sous sous-produitsconduit une dilution des ressources et par consquent linefficience
et labsence de rsultats et defficacit(iii) Dfinir clairement le positionnement du PNUD et sa
stratgie en termes de dfense des droits humains et adapter la mthode la thmatique et aux
spcificits des Droits Humains, (iv) prvoir en amont linstitutionnalisation des projets et des
dmarches que le PNUD soutient mme si celles-ci sont pilotes. La stratgie dinnovation
nappartient pas systmatiquement au PNUD mais en revanche veiller appuyer les dmarches et les
actions visant mieux appliquer, connatre, et exercer les droits en les inscrivant dans le paysage
institutionnel de lEtat parat tre une priorit.
1.8. Les aspects transversaux : la dimension genre, la communication et le suivi-valuation
Une des spcificits du projet est sans aucun doute lintgration de la dimension genre travers
une promotion des droits des femmes et la lutte contre les violations dont elles sont victimes. Il
sagit dun acquis important de lEffet et dune intgration de la dimension genre notamment dans
les projets financs dans le Sud-Est pu dmontrer quil tait possible de faire voluer les
mentalits et de provoquer des changements significatifs. Lintrt de cette intgration de la
dimension genre est de ne pas avoir t spcifique mais inscrit dans une dynamique globale de
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meilleure connaissance, de meilleur exercice et meilleure application des droits au nom de
luniversalit des droits.
1.9. Conclusion gnrale
Dans sa formulation lEffet est pertinent par rapport au contexte quelque soit les priodes. Sa
pertinence saffirme dailleurs au regard de lvolution du contexte caractris par une
recrudescence des violations des Droits humains (DH) et une tendance une institutionnalisation du
non droit. Ces violations saggravent sur fond de pauprisation persistante de la population et de
lEtat.
Cette bonne qualit de lEffet a t ternie avec lavnement de la crise, par sa mauvaise
dclination en des produits non cohrents aussi bien entre eux quavec lEffet Aussi leffet est
pertinent dans sa formulation au regard du contexte actuel et pass. En revanche, le glissement
constat intgrer la notion de devoir au mme titre que celle de la connaissance des droits nest
pas pertinent.
La rduction de lefficacit et par consquent de limpact en rsultent videment. Ce rsultat se
traduit principalement par le non achvement des produits et la dimension peu significative de ceux
qui ont t raliss.
Des prmices de changements au niveau des populations cibles et des frmissements voire
mme des effervescences parmi les acteurs ont toutefois t dcels pouvant tmoigner dun impact
prcoce. Enfin en ce qui concerne la prennit, celle-ci nest pas assure que ce soit au niveau
institutionnel, politique et social. En revanche, des mesures appropries tires des recommandations
permettraient dy remdier.

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2. INTRODUCTION
2.1. Rappel des objectifs de lvaluation
Lobjectif principal de la prsente valuation est daccrotre la redevabilit et lapprentissage au
sein du bureau-pays et du PNUD en gnral.
De manire plus spcifique, lobjectif est de :

Analyser leffet en terme de formulation, de mesure (indicateurs) et de contenu (produits) ;


Evaluer les progrs (ou manque de progrs) dans la ralisation de leffet ;
Apprcier les contributions des diffrents projets mis en uvre dans le cadre de la ralisation
de leffet ;
Apprcier la contribution du PNUD la ralisation de leffet, dterminer les facteurs qui ont
favoris et/ou entrav le succs ;
Evaluer lapport des stratgies de partenariat et de communication la ralisation de leffet ;
Dterminer les leons apprises et formuler des recommandations pour le prochain cycle de
planification.

Le mandat confi au consultant dans la conduite de lvaluation porte sur la priode 2008 2011
et a t largi dans des runions de cadrage la priode 2012 2013 afin de prendre en
considration les volutions institutionnelles, les changements rsultant de la crise politique ayant
amen le SNU et le PNUD changer leurs stratgies de mise en excution des projets lis latteinte
de leffet 1 Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs .
2.2. Mthodologie de lvaluation
La conduite de lvaluation repose principalement sur :

Llaboration dune matrice des effets conformment aux directives et aux mthodologies
de lvaluation des effets des stratgies dintervention du PNUD. Cette matrice a permis de
cadrer lvaluation tant que point de vue des questions valuatives pour chacun des critres
de lvaluation. Les critres retenus dans le cadre de la prsente tude sont la pertinence,
lefficacit, la prennit et limpact. Lefficience bien que non comprise dans les termes de
rfrence est essentiellement analyse sous langle des contraintes dans la conduite des
projets suite la crise politique de 2009.
Une revue documentaire (voir bibliographie en annexe). La documentation comprenait
lUNDAF 2008-2011 et le Programme intrimaire du SNU, dune part, et le CPAP, les plans de
travail, les rapports dactivits et dtudes fournis par le PNUD, dautre part. La
documentation mise disposition par le PNUD a t largie aux documents et rapports
disponibles notamment sur Internet sur la question et la situation des Droits Humains
Madagascar. Cet approfondissement de la revue documentation a t ncessaire pour mieux
apprhender et analyser la thmatique objet de lvaluation.
Des entretiens en vis--vis avec dune part les gestionnaires et les responsables du PNUD et
de certaines agences du SNU Madagascar (UNICEF, FNUAP, FAO), les responsables et
partenaires chargs dexcuter les projets, et des personnes ressources externes (ONG PACT,
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Union Europenne, Banque Mondiale, AFD) choisies en raison de leurs contributions la


ralisation dactions dans le secteur droits humains.
Des visites de terrain auprs des projets qui par leurs produits contribuent la ralisation de
leffet

2.3. Ralisations par rapport aux prvisions


La mthodologie a t respecte et aucune contrainte majeure na t rencontre. La
programmation en termes dinterviews individuels ou de groupe ainsi que de visites de terrain a t
mme largement dpasse.
Lquipe a largi les entretiens dautres responsables et personnes ressources hors du SNU et
des quipes des projets, et les visites des sites dintervention autres que ceux concernant lappui du
PNUD Ce complment dinformations a permis davoir une approche comparative dans la mise en
uvre dactions de dfenses, de connaissances des droits humains, de mieux apprhender le
contexte dans lequel intervenait le PNUD et de recueillir des avis extrieurs.
Toutes les interviews et toutes les visites de sites sur terrain qui ont t programmes pour la
ville de Tular ont t ralises par lquipe en charge du lot 1.
Deux focus group ont t raliss et au total, 71 personnes ont t interviewes dont 53
individuellement et 18 par focus group.
Les sites dintervention des projets et les ralisations visites sont :

pour le Projet dautonomisation des femmes et filles-mres vulnrables de lAtsimo Atsinanana :


o les bureaux du projet Mananjary, Manakara et Farafangana,
o le lieu de recasement de lassociation Tsy Manary Zaza de Mananjary,
pour le Projet Droits, Devoirs et Cohsion Sociale :
o les Trano Aro Zo de Mananjary, Manakara, Farafangana et Antananarivo,
o les Centres de Ressources des OSC de Tular,
o les Centres de Ressources des Mdias de Tular,
o le Centre de presse dAntananarivo.

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Tableau 1 : Rpartition des personnes rencontres


Types de personnes rencontres

Antananarivo Hors dAntananarivo

Total

11

18

18
2
2
33

5
5
3
20

23
7
5
53

8
10
18

8
10
18

38

71

ENTRETIENS INDIVIDUELS
Responsables au sein du SNU
Responsables au sein des institutions
partenaires
Bnficiaires
Non bnficiaires
Total
ENTRETIENS DE GROUPE
Responsables au sein des institutions
partenaires
Bnficiaires
Total
TOTAL GENERAL

33

2.4. Limites des rsultats de lvaluation


Lvaluation Effet devrait se concentrer sur les rsultats stratgiques et les stratgies du CPAP.
Dans le cas prsent, un tel exercice savre difficile. Les liens entre les diffrents niveaux de la chane
de rsultat dun Programme devraient tre une vidence base sur une relation de cause effet. Ils
ne le sont pas toujours dans les documents de programmation et de rvision du programme.
Ceci constitue un blocage conceptuel et mthodologique pour la conduite de lvaluation. Aussi
lquipe dintervention dATW International a pouss ses recherches au niveau oprationnel. Cela a
eu pour incidence, dans la mise en uvre de lvaluation, un accroissement du volume de travail par
rapport celui prvu dans les termes de rfrence et un ramnagement interne de la rpartition
des travaux entre les quipes.

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3. ANALYSE DU CONTEXTE
3.1. Gnralits
Madagascar est devenue une Rpublique le 8 Octobre 1958 et indpendante le 26 Juin 1960
aprs une soixantaine dannes de colonisation franaise. En cinquante ans, Madagascar a connu 4
Rpubliques (1960-1975, 1975-1990, 1991-2010, depuis 2011 ce jour) mises en place par six crises
sociopolitiques (1971, 1972, 1975, 1991-1992, 2001-2002, depuis 2009 ce jour).
Lchec de la dcolonisation effective, durant la premire Rpublique a t lorigine de la
premire crise sociopolitique. Elle a plong le pays dans une exprience socialiste caractrise par un
centralisme dmocratique de lAdministration et une conomie domine par un capitalisme dEtat.
La seconde Rpublique voyait une dmocratisation et une malgachisation de la vie, notamment de
lAdministration et de lenseignement.
Cette exprience ayant chou, la troisime Rpublique sest oriente vers une dmocratie
librale renforce par le rgime mis en place suite la crise postlectorale de 2002.
3.2. Pauvret, crises politiques et droits humains
a - PAUVRETE
A Madagascar, est enregistr une pauvret latente voire mme une pauprisation croissante
non seulement de la population (individus et mnages) mais aussi de lEtat (les services et les
institutions publics).
Cette pauprisation gnralise de la population se prsente essentiellement sous forme dune
pauvret montaire et dun faible accs aux services sociaux de base. Elle constitue aussi en mme
temps un espace o est enregistre une recrudescence de la violation des Droits Humains et un
cadre favorisant cette situation de non droit, notamment par la multiplication des lacunes de
capacits de lEtat qui est pourtant le premier obligataire des droits de ses citoyens.
Tableau 2 : Valeurs de lIndice de Dveloppement Humain Madagascar depuis 1997
Indicateur
IDH

1997
0.454

1999

2000
0.39
9

2001

2002

2003
0.505

2005
0.535

2008
0.57
1

2009
0.43
6

2010
0.43
5

La pauprisation de lEtat a conduit une baisse accrue de loffre de services (quali et quantit)
par lEtat malgr les efforts des Gouvernements et lappui des PTF et autres partenaires au
dveloppement. Limmense majorit de la population est prive daccs aux services essentiels.
Pourtant, Madagascar dispose dimmenses richesses naturelles.

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En 2003, Madagascar sest dot de son premier Document de Stratgie pour la Rduction de la
Pauvret de Madagascar (DSRP) intgrant les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD).
Pour la priode 2007-2011, le DSRP a volu vers un document de politique de dveloppement plus
ambitieux Madagascar Action Plan (MAP) dont les orientations de base sont la croissance
conomique, la bonne gouvernance et le dveloppement social. Le MAP est le premier document de
politique de dveloppement dans lequel sont inscrites pour la premire fois la gouvernance
dmocratique, qui intgrait les OMD dans ses objectifs et qui salignait sur la Dclaration de Paris
concernant lefficacit de laide.
b - CRISE POLITIQUE
En fvrier 2009, un coup dEtat jug anticonstitutionnel a destitu le prsident de la Rpublique.
Cela a eu pour consquence la mise sous sanction de Madagascar par la communaut
internationale notamment travers la suspension de son appui et son aide. Cette crise politique
avait t porte un mouvement populaire du peuple malagasy descendu massivement dans la rue
pour exprimer leur ras-le-bol dun rgime et/ou dune gouvernance juge leur manire antidmocratique3.
Les lections prsidentielles de 2006 ont reconduit au pouvoir le prcdent rgime avec une
faible participation de llectorat (43,68%) des malgaches4. En 2010, la nouvelle constitution a connu
quant elle un taux de participation de 52,61 %5.
Au niveau des SNU, une Situation Spciale de Dveloppement (SSD) a t instaure afin de
permettre aux Agences de poursuivre, de suspendre ou de rorienter certaines de leurs activits.
Cest ainsi que le PNUD a d changer le mode de gestion du programme en passant dune National
Implementation (NIM) une Direct Implementation (DIM) 6.
Malgr la non reconnaissance de la Haute Autorit de la Transition (HAT) par la communaut
internationale, des efforts de mdiation entre les diffrentes entits politiques (tenants du rgime,
opposants et neutres) ont t mens. Des propositions de rsolution ont t dveloppes consistant
essentiellement en des projets daccord politique discuts dans des forums raliss lextrieur de
Madagascar (Maputo, Addis-Abeba), puis signs par les chefs des diffrentes mouvances. Le 17
Septembre 2011, une Feuille de Route a t signe par 10 plateformes et groupements politiques.
Diffrentes institutions stipules dans la Feuille de Route ont t mises en place, entre autres un
gouvernement dunion nationale le 21 Novembre 2011, llargissement du Conseil Suprieur de la
3

Notamment dans des lieux devenus historiques comme la Place du 13 Mai et le Jardin de la Dmocratie
dans la capitale, les Places de la Dmocratie dans les Provinces.
4
www.eisa.org.za/WEP/mad2007results.htm
5
Arrt n 01-HCC/AR du 6 dcembre 2010, portant proclamation des rsultats officiels du rfrendum du
17 novembre 2010 pour l'adoption de la Constitution de la Quatrime Rpublique.
6
La NIM donne la gestion des projets/activits un partenaire de mise en uvre qui est gnralement
un Ministre car lassistance du Systme des Nations Unies dans un pays est un Programme de
coopration/dappui son gouvernement quil reconnat. La principale force (qui est en mme temps un objectif
stratgique) de ce mode de gestion est lappropriation des activits et de leurs rsultats par le gouvernement
en loccurrence du partenaire de mise en uvre.
Dans la DIM par contre, le PNUD assure totalement la gestion des projets/activits. La partie nationale joue
alors le roule de simple facilitateur et/ou de superviseur technique .

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Transition (CST) et du Congrs de la Transition (CT), la mise en place de la Commission Spciale des
Elections (CSE), la refonte de la Commission Electorale Nationale Indpendante (CENI) en
Commission Electorale Nationale Indpendante de la Transition (CENIT) le 1er Fvrier 2012 qui
prparait les lections selon un calendrier quelle a tabli avec des experts du SNU.
De nombreux changements ont t enregistrs dans les positions des membres de la
communaut internationale depuis la signature de la Feuille de Route et lengagement des deux
principaux protagonistes de ne pas se porter candidats aux prochaines lections prsidentielles. La
coopration avec les entits gouvernementales reprend progressivement avec notamment loctroi
de nouveaux financements ou la leve des interdictions pesant sur certains projets depuis 2009.
La signature de la Feuille de Route a notamment permis au PNUD suite la fin de la SSD de
changer de mode de gestion en revenant une NIM, avec une lettre daccord du gouvernement
dsignant le PNUD comme responsable pour les achats, le recrutement et la gestion du personnel.
c - SITUATION DES DROITS HUMAINS A MADAGASCAR7
La violation des droits humains demeure une proccupation majeure Madagascar malgr les
efforts des gouvernements successifs et de la communaut internationale. Celle-ci a tendance
saccrotre ; se prsentant sous de nouvelles formes sur fond (ou excuse ) de laccroissement de la
pauprisation de la population. Il convient de souligner la forte corrlation existante Madagascar
entre violation des droits humains, systme conomique mondial, pauvret extrme. Dune
manire gnrale, on constate une aggravation de la dgradation de la situation des droits humains
depuis le dbut de la crise politique.
Le contexte institutionnel
Le contexte institutionnel est marqu par un dispositif institutionnel couvrant une large partie
des droits humains8.
Ce dernier est a priori complet mais il prsente des dysfonctionnements importants dans la
ralisation des actions telles que la rdaction des rapports obligatoires, le suivi des engagements de
lEtat vis--vis des Droits de lHomme,
7

Les droits humains se regroupent en cinq catgories : civils, culturels, conomiques, politiques et
sociaux. En tant que premier obligataire, lEtat doit protger, respecter et raliser ces droits pour tous sinon il
les viole, Document du PNUD, Manuel sur les Droits humains
8
(i) Un appareil judiciaire rendant la Justice par application de la Constitution et de la Loi, et via la Cour
Suprme, les Cours et les Tribunaux, une Mdiature, un quatrime maillon qui a t ajout la clinique
juridique 8 ; (ii) Une Direction charge plus spcifiquement des Droits Humains au sein du Ministre de la
Justice, (iv) la Commission Nationale des Droits de lhomme, formellement institue par un Dcret du 11
Dcembre 1996, mais mise en veilleuse en 2002, (v) un Comit Interministriel charg de la rdaction des
rapports dapplication des traits, (vi) le Comit National de Lutte contre le Travail des Enfants (CNLTE) plac
sous la tutelle du Ministre charg du Travail, et ses dmembrements au niveau des rgions (CRLTE), (vii)
lOffice de lEducation de Masse et du Civisme (OEMC) institu au sein du Ministre charg lEducation, avec ses
dlgations rgionales au sein des Directions rgionales du Ministre et ses Bureaux au sein des
Circonscriptions scolaires au niveau des Districts, (viii) une Direction en charge de la Promotion du Genre au
sein du Ministre charg de la Population, (ix) un Service en charge de la protection des droits et de la
promotion socio-conomique des Personnes en situation de handicap au sein du Ministre charg de la
Population, (x) une Confdration Nationale des Plateformes des droits humains in Guide des droits de
lhomme Ministre de la Justice - Direction des Droits humains et des Relations Internationales

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Par ailleurs, ce dispositif se complte avec les associations de dfense de droits de lhomme et les
OSC spcialises, avec les syndicats, les partenaires techniques pour le CNLTE et les CRLTE, et des
structures nappartenant au systme de lEtat.
Concernant les OSC (ONG, plateformes dONG, organisations syndicales), il y a lieu de
mentionner laccroissement significatif du volume de leurs actions et des thmatiques des DH
quelles couvrent, notamment en termes de travail la base. Mais malgr ces efforts, lors de la
survenue de la crise de 2009, les organisations de Droits de lHomme et les OSC ne sont pas
parvenues fournir une rponse adapte la rsolution de la crise. Une des raisons est la faiblesse
de leurs capacits en termes dinterpellation, de plaidoyer et de dialogue politique.
Limpact de lexistence de ce dispositif, et de la fonctionnalit de ce dernier nest pas encore
visible au niveau des dtenteurs des droits. Par contre, elle est trs significative en termes de
contribution lamlioration du cadre juridique et rglementaire. Ces amliorations au niveau
politique et institutionnel ont notamment t obtenues grce lappui du SNU, de lUnion
Europenne et des autres partenaires au dveloppement.
Concernant laspect normatif de la protection des Droits Humains, les principaux instruments
juridiques internationaux relatifs aux droits humains ont t ratifis par la Rpublique de
Madagascar, des lois nationales ont t adoptes9 10. Jusqu prsent, il nexiste aucun mcanisme
de suivi des engagements des conventions et traits ratifis, et lapplication et le respect des lois ne
sont pas de mises. En effet, aucune des composantes du dispositif institutionnel supra-mentionn
nassure ce suivi.
La situation des Droits
Concernant la connaissance des Droits Humains, il nexiste pas de donnes denvergure nationale
disponibles. Des enqutes sur ce thme ont t ralises par le PNUD au cours de la priode qui fait
lobjet de lvaluation mais elles ne sont limites quaux zones de concentration du programme.
Les principales violations de Droits outre les droits conomiques, et ceux lis aux conditions de
vie, on peut citer :

Droits la justice: les violations se traduisent par des arrestations arbitraires, des conditions
carcrales difficiles ayant entrain des dcs suite la malnutrition, la maltraitance et
dune manire gnrale la surpopulation carcrale. Selon le Ministre de la Justice plus de
54% de la population carcrale est en dtention prventive.

le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, le Pacte international relatif aux
droits civils et politiques, la Convention internationale sur llimination de toutes formes de discrimination
lgard des femmes, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou
dgradants, la Convention relative aux droits de lenfant, la Convention internationale sur llimination de
toutes les formes de discrimination raciale, la Convention relative aux droits de lenfant, le Protocole facultatif
la Convention relative aux droits de lenfant concernant la vente denfants, la prostitution des enfants et la
pornographique mettant en scne des enfants
10
la loi sur les droits et la protection de lenfant, la loi relative aux mariages et aux rgimes matrimoniaux,
la loi modifiant certaines dispositions du Code pnal sur la lutte contre la traite des personnes et le tourisme
sexuel la rvision du Code du travail.

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En outre, lindpendance de la justice nest pas garantie. Nombreux agents et magistraux
sont corrompus11. Et dans les habitudes culturelles et pour des raisons conomiques, le
recours la justice nest pas considr comme tant un droit notamment pour les plus
pauvres et plus vulnrables. Il y a toujours des arrangements possibles .

Droits des enfants : les principales violations sont la maltraitance, le travail des enfants, la
non scolarisation et celles relatives au droit la sant. En effet, 1 enfant sur 10 ne va pas
lcole, 72 enfants sur 1 000 risquent encore de mourir avant leur 5me anniversaire.12. Dans
la Commune urbaine dAntananarivo, 170 cas de maltraitance des enfants ont t
enregistrs la Division de la Police des Murs et de la Protection des mineurs au sein de la
Police Nationale. La participation des enfants lactivit conomique nest pas ngligeable,
particulirement la campagne, o un enfant de 5 10 ans sur dix et prs de 30% des
enfants de 10-14 ans est actif.13 14
Droits de la femme et la violence faite aux femmes : Les droits de la femme sont bafous et
viols comme en tmoignent les discriminations quelles subissent dans leur communaut,
dans notamment au regard de certaines les rgles ethniques ou communautaires.15). On
peut citer notamment la pratique du Tangenana dans le Sud-Est16. Par ailleurs, il convient
de souligner que les jeunes femmes malgaches sont soumises et victimes dun trafic dtres
humains. Environ 7 000 jeunes femmes travaillent comme employes de maison au Liban ou
dans les pays du Golfe. Victimes de maisons de placement, ces jeunes femmes devenues
bonnes tout faire sont exploites et victimes de violations continues de leurs droits et
de leur intgrit physique. Force est de constater quen labsence de contrle ,
Madagascar oublie est devenue une plaque tournante pour le trafic dtres humains y
compris des enfants exploits des fins sexuelles. Le Gouvernement a fait des efforts pour
lutter contre le trafic dtres humains mais ces efforts demeurent insuffisants et ne sont
gure suivis dactes concrets dans les faits. Par ailleurs, les lacunes de la prvention et de
linformation vis--vis de ces cibles de ces trafiquants ne font quaccrotre le phnomne.
Droits dexpression et linformation : Le 13 dcembre 2008, une dcision gouvernementale
ordonne la fermeture de la Tlvision VIVA. Cette violation du droit des journalistes et de la
population sexprimer, informer et sinformer via une chaine de tlvision est ltincelle

11

La corruption de la justice et des magistrats a t dnonce rcemment dans la presse voir Madanews du 08
mars 2013 . Lindpendance et limpartialit du pouvoir judicaire ont t compromises par la corruption et
linfluence politique, comme lindique les investigations menes par le BIANCO et la perception du public. Le
pouvoir judicaire soccupe de toutes les affaires civiles, dont celles touchant les droits de lhomme. Cependant,
les tribunaux ont parfois rencontr des difficults dans lapplication des jugements dans les affaires (in rapport
Annuel sur les Droits de lHomme Inciviles).
12 Institut National de la Statistique (INSTAT), Enqute Nationale Dmographique et de Sant (EDS) de
2008-2009, Antananarivo Madagascar
13
EPM 2010, Policy Brief, p.3
14
Et selon ceux de lEnqute Nationale sur le Travail des Enfants (ENTE) de 2007 ralise par lINSTAT,
lUNICEF et le BIT, lchelle nationale, 28% des enfants gs de 5 17 ans, soit 1 873 000 enfants,
`exercent couramment des activits conomiques Madagascar.
15

Par exemple des ethnies du Sud-Est interdisent la transmission du patrimoine aux femmes et aux filles, le
patrimoine acquis par une femme est une proprit de lhomme notamment dans le cadre du mariage.
16
Le Tangenana est une pratique traditionnelle dans le Sud-Est applique une femme enceinte dont le mari a
des soupons sur la paternit du futur enfant. Il fait boire une tisane faite avec des feuilles du "Tangena" qui
peut produire des effets secondaires ngatifs sur la sant de la femme. Le mari ne reconnat la paternit que si
sa femme sort indemne de cette preuve. In Rapport "Recherche et tude dans le Sud et le Sud-Est sur les
violences et les pratiques discriminatoires envers les femmes et les enfants, Dr Ginette SAFARA et Zazaravaka
Randriamialisoa, 2006

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ayant mis le feu la contestation contre le rgime17. Eteindre la voie des mdias nest pas
une nouveaut dans le paysage de la communication et de la politique du pays. Cette
pratique a dailleurs t applique par la suite plusieurs reprises par le rgime arriv au
pouvoir en 2009. Des journalistes et des responsables des mdias ont t violents, arrts,
des stations Radio prives fermes. La limitation voire linterdiction de la diffusion
dinformations allant lencontre des tenants du pouvoir politique et conomique dans la
chane de tlvision et dans la station Radio de lEtat sont des pratiques courantes18. Les
droits dexpression de la presse et des journalistes pourtant inclus dans la Constitution sont
bafous, de mme que la jouissance des droits des citoyens tre informs et sexprimer19.
Paralllement cette situation, il convient de remarquer que la profession de journaliste
nest que faiblement reconnue notamment en raison du fait quelle est peu
professionnalise, et na pas toujours lindpendance et lautonomie ncessaires un
traitement de linformation impartial et objectif.
d - CONCLUSION
La pauprisation saccrot avec les situations durgences auxquelles lEtat doit faire face savoir
les catastrophes naturelles dues aux chocs climatiques, et les crises socio-politiques rcurrentes. Et
celles-ci en perturbant le fonctionnement de lEtat et la vie de la Nation, ces situations favorisent
ltat de non droit latent accentu par dimportantes lacunes existantes dans la non-diffusion et la
non-protection des droits humains et par consquent dans leur connaissance, leur application et
leur exercice.
Au cours de la dernire dcennie, on peut considrer que malgr les efforts de lEtat, du
Gouvernement et des Partenaires au Dveloppement, la situation concernant les Droits Humains ne
sest gure amliore. Il sagit dun sujet trs soumis aux contraintes extrieures, aux pratiques
socioculturelles, aux effets de mode et qui ncessite une attention constante cible notamment
sur linformation, lapplication et lexercice des Droits Humains.

17

La tlvision VIVA appartenant au Prsident de la Transition, a diffus un message de lancien Prsident


Didier Ratsiraka en exil en France et qui na pas t bien apprci par les tenants de lancien rgime.
18
Madagascar : Rapport annuel sur les droits de lhomme, 2010
19

Selon Reporters Sans Frontires, Madagascar a recul dans le classement annuel sur la libert de la presse,
en se classant au 134me rang sur 175 pays en 2009.

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4. ANALYSE DE LA PERTINENCE
4.1. Analyse de leffet CPAP au regard du mandat des Nations Unies et en particulier du PNUD
dans le champ de la dfense des droits humains et des droits de lhomme Madagascar
Le mandat du PNUD consiste stimuler le dveloppement humain. Il se dcline en matire de
Droits humains en leur promotion et leur dfense. Leffet saligne sur ce mandat20. En effet, latteinte
de lEffet devrait se traduire par une connaissance, un exercice et une application des DH par la
population des zones dintervention du PNUD.
4.2. Analyse de la formulation de lEffet au regard du contexte
La formulation de lEffet les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus
et exercs est pertinente au regard du contexte tel quil a pu tre dcrit ds lidentification et la
formulation du CPAP 2008 2011. Cette formulation est pertinente pour les 2 priodes du
Programme (2008 2011, 2012 2013) correspondant chacune une stratgie de mise en uvre de
leffet21.
Sa formulation rpond un besoin identifi la fois par lEtat, les Institutions Internationales et
les organisations de Droits de lHomme. Les changements politiques ayant trait au retrait de lappui
de la Communaut Internationale et du Systme des Nations Unies au nouveau rgime Madagascar
naffectent pas la formulation de leffet, ni sa pertinence mais au contraire accentuent la pertinence
de la formulation de leffet et dmontrent limportance de sa formulation.
Sans tre dans la situation davant-projet, peu de ralisations ont t entreprises au cours de
cette priode pour amliorer la connaissance, lapplication et lexercice des droits fondamentaux
des populations. Il existe dailleurs une lacune majeure sur la connaissance des droits humains et des
droits de lhomme. Les recherches entreprises pour documenter la prsente tude nont permis
quune connaissance parcellaire de la situation. Le dveloppement dun fonds dtude pour
amliorer la connaissance sur lapplication et lexercice des droits fondamentaux des populations
parat tre un axe fondamental pour amliorer les interventions dans le secteur.
4.3. Alignement de lEffet sur les politiques et les documents stratgiques
Leffet CPAP objet de lvaluation lui-mme saligne sur les Engagements 1 et 8 du MAP
intituls Gouvernance Responsable et Solidarit Responsable .22 De mme, les produits de

20

Voir Note Pratique les Droits de lHome au PNUD (p.9 et suivantes)


Les droits fondamentaux (ou liberts fondamentales) sont l'ensemble des droits subjectifs primordiaux de
l'individu, assurs dans un Etat de droit et une dmocratie. C'est une notion abstraite dont il n'existe pas de
dfinition faisant l'unanimit. In Charte des Droits de lHomme
21

22

Engagement 1 Gouvernance Responsable : Nous aurons un gouvernement qui chaque citoyen ainsi
que la communaut internationale peuvent faire confiance. Les membres de la fonction publique seront
intgres, efficaces, et fonctionneront dune manire professionnelle dans leurs activits et dans la prestation
des services au peuple. Et Engagement 8 Solidarit Nationale : Nous continuerons forger une identit
nationale forte et unifie qui respecte et valorise la multitude de cultures et de traditions de tout le peuple
Malagasy, et qui promeut la participation et le partenariat. Notre peuple sera fier de son identit, pourra faire
face aux dfis de notre re et participera pleinement au dveloppement de Madagascar.

25
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leffet CPAP pour la priode 2008 2009, sinscrivent dans les actions et les projets prioritaires du
Dfi 2 de lengagement 2.23
Il nexiste pas de politique sectorielle des Droits de lHomme / Droits Humains 24.
4.4. Analyse de lassociation des bnficiaires la formulation et lidentification de lEffet
A ce stade il convient de distinguer plusieurs catgories de bnficiaires :

La population. En principe, un projet, un programme sidentifie avec les bnficiaires afin de


sassurer de la prise en considration de leurs demandes. Or il savre quen termes de Droits
Humains Madagascar le niveau de connaissance des droits est extrmement faible pour quil
existe une vritable demande formule par les bnficiaires eux-mmes 25 . Cette
mconnaissance et non reconnaissance des droits ouvrent les portes toutes les violations
possibles telles que toucher lintgrit des enfants. Aussi la demande doit tre suscite et
accompagne travers des programmes dinformation et de sensibilisation de masse. Aussi
aujourdhui, il nest pas encore possible dassocier pleinement les populations les plus
vulnrables lidentification et la formulation des projets/programmes les concernant sur les
questions de Droits Humains.
Les partenaires techniques. Pour le CPAP 2008-2011, les partenaires techniques ont contribu
lidentification et la formulation de lEffet, et de ses produits. Deux ateliers rgionaux ont t
raliss dans les Rgions Sud-Est et Sud-ouest avant latelier national organis dans la capitale.
Les principaux partenaires rgionaux et mme communaux ont pu sassocier aux exercices
danalyse de la situation et de planification relatifs lEffet.
Avec la mise en uvre de la SSD, compte tenu de la situation politique une dmarche
participative de planification na pu tre mise uvre par lquipe du PNUD.
Aussi la consquence de ces deux types dapproche de planification a pour consquence une
absence constate dappropriation de lEffet et de ses produits. De plus, la diffrence entre les
modes de gestion en raison de la mise en vigueur de la SSD passer de la NIM la DIM
accentue cette dsappropriation et une forme de dsengagement des agents ayant promu au
sein de leurs institutions respectives les projets quils avaient identifis, formuls.
Les partenaires techniques, notamment ceux de la mise en uvre, pouvaient se prvaloir de
contribuer latteinte des rsultats exprims dans lEffet pour le CPAP davant la crise alors quils
23

Plus particulirement dans le Dfi 2 Renforcer lEtat de Droit de lEngagement 1, des produits
du CPAP 2008 2011 parmi les produits retenus pour leffet CPAP ceux-ci contribuent directement des
actions/projets prioritaires Continuer la rforme des Lois, tablir des procdures judiciaires simplifies afin
dassurer la rapidit et la transparence des procs et Renforcer lobservation, le suivi et la protection des
droits humains par la commission nationale et la Mdiature .
24
La question des droits humains reste aussi cruciale, notamment cause de labsence dune politique
nationale en la matire, et linsuffisance de comptences dans le domaine des droits humains au niveau des
responsables de lapplication de la loi et en raison de la mconnaissance par les populations de leurs droits
fondamentaux et les voies de droit pour les exercer in US Embassy in Madagascar Rapport Annuel sur les
Droits de lHomme, 2011
25

Dans la Rgion du Sud-Ouest, il ny a mme pas la moiti des hommes et des femmes qui connaissent les
principaux droits (de vote, de lenfant, de la femme, daccs leau potable, la sant, conomiques et
lemploi, lexception des 51 % de femmes qui connaissent le droit de vote. in Plan dAction du Programme
Pays entre le Gouvernement de Madagascar et le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
(PNUD), Programme intrimaire 2012-2013.

26
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se sont sentis mis lcart suite lapplication de la SSD. Ce choix de gestion risque fortement
davoir un impact durable dans la responsabilisation des acteurs dans la mise en uvre des
projets quils sont conduits identifier, formuler et mettre en uvre. Ce mode de gestion est
contraire aux principes de la Dclaration de Paris notamment au regard des principes
dappropriation et de responsabilit mutuelle.
4.5. Analyse du choix des zones dintervention cibles
La concentration gographique figure parmi les principes gnraux rgissant le Programme du
PNUD en dehors des interventions caractre national et/ou sectoriel.26
Ce choix stratgique est dict par la recherche dun plus grand impact travers une non
dispersion des ressources et des efforts, et une focalisation sur des facteurs dterminants dans
latteinte des OMD. Ce choix est ralis partir dune analyse de la vulnrabilit et des actions des
autres intervenants dont ceux du SNU dans un souci de complmentarit. A ce titre et en rponse
la demande dappui du gouvernement dans ses objectifs de dcentralisation (au niveau des deux
Collectivits Territoriales Dcentralises, savoir la Commune et la Rgion), les Rgions Atsimo
Andrefana et Vatovavy Fitovinany ont t choisies comme Rgions pilotes de lapplication de cette
stratgie de concentration gographique des interventions en raison de lextrme vulnrabilit de
leur population par rapport latteinte des OMD.
4.6. Analyse de la conception et de la pertinence des produits
Lanalyse de la chaine de rsultats porte sur 3 niveaux : impact, effet, produits/ralisations. Il
sagit de sassurer de la cohrence dans la stratgie dintervention et quil existe une relation de
cause effet entre les 3 niveaux du cadre de rsultat27.
La ralisation de lEffet CPAP portant sur la priode 2008 2013 a fait lobjet de 3 cadres de
rsultats :
CPAP 2008 2011 (initial) ;
CPAP 2008 2011 avec un cadre de rsultats mis jour pour la priode 2010 2011 suite
la mise en uvre de la SSD ;
CPAP intrimaire 2012 2013 suite la signature de la feuille de route et la
prolongation pour une anne de lUNDAF.
Par consquence, pour couvrir la priode objet de lvaluation, il convient danalyser les trois
gnrations successives des CPAP tout en replaant chaque cadre dintervention et de rsultats dans
le contexte dcrit prcdemment.
a - CPAP 2008 2011 (INITIAL)
La figure n1 modlise le cadre de rsultats de leffet partir du CPAP 2008 2011, on remarque
que leffet CPAP est aussi un effet UNDAF auquel contribuent pour lUNDAF trois produits28 :
26

CPAP 2008-2011 du PNUD, p.12.


Il aurait t possible de pouvoir descendre plus bas dans la chaine de rsultats pour analyser les
produits et sous-produits des projets contribuant la ralisation mais il est trs difficile au regard de la
document disponible de raliser cette cartographie des projets et danalyser leur articulation et leur contribution
latteinte de leffet. Aussi dans le cadre de ltude, on se limite trois niveaux des cadre de rsultats.
27

27
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Les citoyens sont capables de rclamer leurs droits aux obligataires (information et exercice
des droits ;
Lexercice et la connaissance par les citoyens de leurs droits humains y compris les droits de
recours sont amliors ;
Les lois nationales sont conformes aux instruments internationaux sur les droits humains.

Pour le CPAP 2008 2011, un seul produit na t retenu par le PNUD. Il sagit du premier
produit auquel contribue par ailleurs les agences suivantes : BIT, PNUD, UNFPA, UNICEF29. Des
sous-produits ont t identifis et portent sur :
La CNDH et la Mdiature sont mis en place et oprationnelles (2008-2010) ;
Des cliniques juridiques sont mises en place et oprationnelles dans les rgions dintervention
(2008-2011) ;
Les normes internationales sur les droits la vie, linterdiction de la torture, la protection des
enfants sont internalises (2008-2011);
La socit civile est forme (en techniques de collecte dinformation sur les cas de violation
des droits humains, linterpellation, rdaction de rapports alternatifs, etc.) pour contribuer
la dfense des droits humains (2008-2011).
Un seul produit nest pas suffisant pour assurer une contribution significative la ralisation de
leffet CPAP. Il manque un produit pour lapplication des droits et un produit pour lexercice des
droits mme sil existe des sous-produits permettant lapplication des droits et lexercice des droits.
Les projets et les actions financs sont regroups sous un seul projet portant sur la thmatique Droits
Humains : le projet Appui la Protection et la Promotion des Droits Humains (APPDH).

28

in Plan Cadre des Nations Unies pour lassistance au dveloppement UNDAF 2008 2011 p.17
in Plan dAction du Programme Pays 2008 2011 entre le Gouvernement de Madagascar et le
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) p.x (Annexe 1 : Cadre des Rsultats du CPAP
2008 2011).
29

28
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Figure 2 : Stratgie dintervention CPAP 2008 - 2011

Effet UNDAF 1 : La population, en particulier les groupes les plus pauvres et vulnrables, jouit de tous les droits
sociaux, conomiques, civils, politiques grce une gouvernance participative et solidaire

Effet CPAP : les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs

Produit 1 : Les citoyens sont capables de rclamer leurs droits aux obligataires (information et exercice des
droits) ;

b - CPAP 2008 2011 AVEC UN CADRE DE RESULTATS MIS A JOUR POUR LA PERIODE 2010 - 2011
La figure 2 modlise le cadre de rsultats de la priode 2010 2011. Il sagit dune mise jour du
cadre de rsultats du CPAP 2008 2011 afin de tenir compte de la mise en uvre de la SSD et de la
suspension du dialogue politique en raison de la crise politique. Leffet CPAP ne change pas dans sa
formulation. En revanche, leffet UNDAF a t modifi, il y a un changement de formulation ou
plutt une inversion de la formulation proposant une amlioration de la jouissance des droits plutt
quun acquis en termes de jouissance des droits.
Trois produits entendent contribuer la ralisation de leffet CPAP :
Les violations majeures des droits humains sont rduites dans les localits couvertes par le
projet,
Les actes dincivisme sont rduits,
Les risques daggravation de la violence, des conflits et de linscurit sont rduits dans les
zones retenues.
Si la reformulation des produits tient compte des changements politiques, institutionnels et de
mise en uvre de la SSD et traduit une recherche dadaptation du PNUD au contexte, elle apparat
nanmoins trop vague.
Au cours de cette priode, le projet APPDH disparat au profit dun programme DDCS dans lequel
outre la question de la violation des droits humains, est aborde galement la question des devoirs
travers la notion dincivisme. Sagit-il dune modification de la pense ou dapproche en termes de
droits humains ? La logique dintervention initiale sinscrivait dans une dmarche de promotion et de
dfense des droits humains (APPDH) et est ce niveau pertinente. En revanche, linscription de la
dimension devoirs sans pour autant changer la formulation de leffet CPAP, traduisent un
changement dorientation dans la thmatique.
Aborder la question des devoirs dans une thmatique lie la dfense des droits est un
changement dorientation sur le fond et la substance donner une intervention. En effet, la notion
de droits fondamentaux est un engagement moral relevant du champ du politique appelant un
29
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engagement haut niveau alors que le notion de devoirs pose la question en termes de morale
sociale ou socitale cest--dire la place et le comportement de lindividu dans la socit et/ou
dans sa communaut. Certes le lien entre devoirs et respect de lautre et par consquent de ses
droits sont tnus.
Ainsi par exemple, les tudes diagnostics fournissent quelques lments concernant
laccomplissement des devoirs des citoyens en posant un regard sur les facteurs voquant des
manifestations dincivisme30. (Voir tableau 2).
Tableau 3 : Les manifestations de l'incivisme
Thmes

% ensemble National Analamanga Sudouest

Violence physique

6,15

7,10

4,87

Violence morale

4,15

4,28

3,97

Fuite de responsabilit

0,54

0,40

0,72

Nonrespect des autres

29,90

34,54

23,65

Nonrespect du bien public et patrimoine

2,08

1,74

2,53

Nonrespect du bien des autres

20,83

24,36

16,06

Nonrespect de l'administration

34,44

25,17

46,93

Autres

1,92

2,41

1,26

Total

100,00

100,00

100,00

Aussi, alors que le sens donn leffet entendrait promouvoir la lutte contre la discrimination, en
introduisant la notion dincivisme, on introduit le risque de gnrer des discriminations lgard de
certaines catgories de population dont les plus vulnrables et souvent juges coupables
dincivisme. Or la lutte contre les discriminations fait partie de la dfense des droits fondamentaux.
(voir tableau 3)
Tableau 4 : Les auteurs de lincivisme au niveau communautaire (%)
Groupe social ensemble National

Chmeurs

13.19

voisin/riverain

11.81

Pauvres/personne en difficult

6.39

Passant

4.58

migrant

4.31

Autres

39.61

30

ONG MAMI et Cabinet ECR TUDE SUR LES QUESTIONS MAJEURES DINCIVISME Dans les rgions
dAnalamanga et dAtsimo Andrefana

30
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On estime quil y a une absence de relation de cause effet entre incivisme et droits
fondamentaux notamment au regard du contexte dans lequel avait t formul leffet CPAP et des
enjeux du contexte en termes de dfense des droits fondamentaux Madagascar. Une reformulation
de leffet CPAP serait une solution afin de pouvoir tenir compte des nouvelles donnes du contexte
et de la nouvelle approche en termes de mthode dintervention recommande au sein du SNU
tout en conservant la mme orientation. Cest--dire une rorientation de laction vers les
communauts. Mais cela ntait pas possible car cela mettait le bureau en porte faux avec le CPD
rendant inoprant le mcanisme de suivi.
Dans les domaines de leffet (connaissance, application, exercice des droits), il convient de
sinterroger sur la pertinence dune telle approche, nest-il pas prfrable denvisager des actions
cibles de porte nationale. Les directives impliquaient a priori une interdiction a priori du dialogue
politique haut niveau mais il existait certainement des alternatives pour maintenir ce dialogue
essentiel pour ce genre de thmatique31.
Il aurait t prfrable avec certaines modifications de prserver la logique dintervention
dAPPDH pour prserver une intervention centre sur la dfense des droits humains. Ces
changements dans la chane de rsultats psent sur latteinte des rsultats de lEffet, son impact et
sa prennit.
Figure 2 : Stratgie dintervention CPAP 2010 - 2011

Effet UNDAF 1 : La jouissance par la population, en particulier les groupes les plus pauvres et vulnrables, de
leurs droits sociaux, conomiques, civils, politiques est amliore grce une gouvernance participative et
solidaire

Effet CPAP : les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs

Produit 1 : Les violations


majeures des droits humains
sont rduites dans les localits
couvertes par le projet

Produit 2 : Les actes dincivisme


sont rduits

Produit 3 : Les risques daggravation


de la violence, des conflits et de
linscurit sont rduits dans les
zones retenues

c - CPAP INTERIMAIRE 2012 2013


La figure n3 modlise le cadre de rsultats du CPAP pour la priode intrimaire 2012 2013.

31

Elle a procd en octobre et novembre 2009 une mise jour du Cadre dAssistance Pays (UNDAF
2008-2011). La revue, effectue en coordination avec le Dpartement des Affaires Politiques des Nations Unies
(DPA), confirme les premires dispositions prises dont le recentrage des activits oprationnelles des
diffrentes agences sur lappui direct aux populations. Elle prvoit toutefois une composante permettant de
soutenir une ventuelle transition politique, ainsi que les chances lectorales correspondantes en cas de
consensus entre les diffrentes parties malgaches.

31
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Dans cette dernire version de la logique dintervention, leffet CPAP contribue 4 effets UNDAF
qui dans leur formulation sont de niveau infrieur leffet CPAP. La question a t pose pour
connatre des informations relatives ce choix traduisant certaines options mthodologiques et
politiques du PNUD. Il sagissait du choix de privilgier au niveau de lUNDAF une approche par
programme et par axe pour mieux laligner la vision stratgique.
Par consquence, ce choix ne permet pas didentifier les relations de cause effet entre les
produits dune part et leffet CPAP dautre part, et les relations de cause effet entre leffet CPAP et
les effets UNDAF auxquels il entend contribuer.
Par ailleurs, en labsence dune arborescence des diffrents projets permettant didentifier quel
niveau de leffet leurs produits contribuent la ralisation de ce dernier, il est difficile danalyser la
pertinence de chacun des produits par rapport leffet CPAP.
4.7. Analyse des indicateurs
a - AU NIVEAU DE LEFFET
Lindicateur permettant de mesurer leffet CPAP (CPAP 2008 2011) les droits fondamentaux des
populations sont mieux connus, appliqus et exercs est le pourcentage des personnes des zones
cibles au courant de leurs droits. Lindicateur retenu est un indicateur pouvant tre mesur laide
denqutes quantitatives mais la difficult rside dans llaboration de lchantillon et dans le cot
des enqutes. Les lignes de base nont pas t labores mais le pouvaient-elles tre ?
Se pose la question du choix de lindicateur. Disposer de cet indicateur dans le contexte de
Madagascar est fondamental. Il sagit avant tout de sinterroger sur la mthode de collecte de
lindicateur : faut-il procder par enqute quantitative par questionnaire, enqute statistique
classique ou bien dfinir un format de rapport confi aux OSC spcialises dans les Droits de
lHomme et une mthode dvaluation participative de lindicateur. Il y aura un caractre subjectif
la mesure mais il suffirait de mettre en place des mcanismes de revue de la qualit des donnes
pour assurer une fiabilit et une crdibilit aux donnes.
Une autre alternative serait de choisir des populations cibles (par exemple les enfants) et
dutiliser les systmes dvaluation existants au sein du systme scolaire pour tester la connaissance
des droits fondamentaux chez les enfants scolariss. Linconvnient de cet indicateur choisi pour des
populations cibles est son caractre discriminant. Il nest pas certains que les enquts soient les plus
vulnrables. Beaucoup de victimes de violations des droits fondamentaux sont hors du systme, hors
des rseaux habituels de communication.
Lindicateur a t modifi pour le CPAP 2012 2013 en pourcentage de groupes cibls (Hommes
et Femmes) connaissant les droits critiques (identifis par l'enqute) suite au constat dimperfection
de celui du CPAP 2008-2011. La formulation voque dsormais la notion de droits critiques alors
quil sagissait de droits fondamentaux dans la version initiale. Les droits critiques identifis sont :
Droit lalimentation, Droit au logement, Droit daccs leau potable, Droit lemploi, Droit
de vote, Droits de lenfant, Droit la sant, Droit politique, Droit de la femme.
32
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Il convient nanmoins dinterroger la pertinence de cette dsagrgation : nombre dentre eux se
rfrent essentiellement des droits lis laccs des services publics. Cette dsagrgation se
justifierait dans un programme denvergure avec les moyens appropris mais gure dans une
approche localise. En outre , il est regretter que ltude diagnostic portant sur les proccupations
majeures en matire de droits humains en milieu communautaire Grand Tana, Atsimo Andrefana et
Androy ne dfinit pas de quelle manire les consultants ou le PNUD ont pu prioriser certains droits
plutt que dautres mme si les droits identifis sont ceux contenus dans la Dclaration Universelle
des Droits de lHomme. Le risque de la dsagrgation des donnes notamment ds lors quil sagit de
dfense de droits est dorienter laction sans pour autant que celle-ci puisse avoir un impact
significatif et davoir une approche discriminante. Le risque est la dilution, la dispersion et in fine la
banalisation de la question des droits. Les termes droits fondamentaux utiliss dans la
formulation initiale de lindicateur semblent prfrable dans le cadre de cette thmatique ceux
de droits critiques .
b - LES INDICATEURS AU NIVEAU DES PRODUITS
Il y a autant de typologies dindicateurs de produits que de gnrations de documents
programmatiques.
CPAP 2008 2011 (initial)
Un seul indicateur a t retenu pour le produit li leffet CPAP pour la priode 2008 -2009 :
Taux de satisfaction des justiciables. Cet indicateur est pertinent au regard de la formulation du
produit. En revanche, il appelle au dveloppement dune stratgie de collecte ncessitant la
mobilisation de moyens importants comme lappelle habituellement une enqute de satisfaction.
Les donnes de situation de rfrence nont pas t collectes, ni les valeurs cibles fixes. Cet
indicateur na donc pas t suivi.
Concernant les sous-produits, les indicateurs formuls sont :

Textes de loi portant rorganisation de la CNDH et de la Mdiature adopts au Parlement


Nombre de cliniques juridiques mises en place (2 par rgion/an)
Nombre de dossiers reus par les cliniques (Base et Cible non fixes)
% de dossiers ayant de suite (Cible : 50%)
Nombre de lois mises en conformit avec les normes internationales ; (Base 2007 : 3 Cible :
non fixe)
Nombre de jurisprudence faisant rfrence aux normes internationales des Droits Humains.
Nombre de rseaux de protection locale des droits humains mis en place et fonctionnels
(Base : 4 en 2008, Cible : 2 par rgion)
Nombre de rapports alternatifs rdigs, et examins par les organes de surveillance des
traits (Base non fixe: Cible :non fixe)
Nombre dinterpellations sur des cas de violation des Droits humains aux niveaux local,
rgional et national (Base non fixe Cible non fixe)

33
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Figure 3 : Stratgie dintervention CPAP 2012 - 2013

34

Ces indicateurs sont tous SMART et pour lesquels les donnes peuvent tre collectes.
Nanmoins, pour les quatre derniers, les mthodes de collecte devant tre dveloppes appellent
une stratgie devant associer la collecte des donnes lensemble des acteurs impliqus dans la
ralisation des projets. Ce sont principalement des indicateurs de veille pour lesquels il est
ncessaire de disposer dun rseau efficace et fiable permettant de les suivre.
Se pose galement pour ces indicateurs, la question de la mise en uvre de revues de qualit des
donnes (interne et externe) pour sassurer de la fiabilit, de la crdibilit et de la pertinence des
informations collectes.
CPAP mis jour 2010 2011
Les indicateurs pour la priode 2010 2011 sont :

% de rduction des violations (produit 1) ;


% d'augmentation de l'accomplissement des devoirs des citoyens (produit 2) ;
% de conflits grs et rsolus par type et par zone cible (produit 3).

Pour chacun de ces indicateurs ont t fixes des valeurs cibles pour les annes 2010 et 2011
sans pour autant que les situations aient t labores. Ces indicateurs ne sont pas dfinis avec
prcision et demeurent trop vagues pour tre suivis. En outre, ils appellent des mthodes de
collecte de donnes complexes notamment parce quil est difficile de faire linventaire des violations
des droits sur un territoire donn, que la notion daccomplissement des devoirs supposent des
positionnements subjectifs quil est ncessaire dargumenter.
Ces indicateurs ne permettent pas la mise en uvre dune gestion axe sur les rsultats. Les
valeurs de base et les cibles ne sont pas fixes, ainsi que les mthodologies dans le Cadre des
rsultats32..
Le troisime indicateur est le plus simple mesurer si lon estime que la ligne de base (situation
avant-projet proche de 0) et que le suivi des indicateurs sinscrit dans le suivi des activits mises en
uvre.
CPAP intrimaire 2012 2013
Ce que lon constate cest quil y a un vritable effort au niveau du CPAP intrimaire 2012 2013
pour avoir des indicateurs mesurables et quantifiables. Des lments spcifiques sont apports
chacun des indicateurs dans le chapitre Efficacit o lensemble des effets sont traits. Ils sont
lis aux activits ralises dans le cadre des projets. Compte tenu du grand nombre de produits pour
cette priode, les indicateurs des produits pour cette priode sont traits dans le chapitre
efficacit .

32

Lide retenue tait dutiliser les fichiers de la police, la gendarmerie, la justice etc. pour calculer le % de
rduction. Mais cela aurait t mieux de la mentionner tout au moins en annexe ou en note de bas de page
dans le Cadre des rsultats.

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gouvernance - PNUD
4.8. Conclusions
La formulation de lEffet demeure pertinente quelle que soit la priode couvrant la mise en
uvre du CPAP. Mais la discontinuit dans les approches mthodologiques nuit la comprhension
globale de la stratgie dintervention du PNUD sur la priode considre mme sil est admis que la
situation politique a appel une adaptation de la stratgie dintervention. En effet, la crise politique
2009 na plus permis lalignement du programme et des projets sur les stratgies nationales de
dveloppement en labsence dun cadre lgal . Il y a eu galement un non-alignement sur la
politique des autres partenaires techniques et financiers et de lensemble des agences des nations
unies ou plutt une non-coordination.
Par ailleurs, la concentration gographique et le choix de ces deux Rgions constituent de
bonnes options stratgiques mais la systmatisation de linsertion des projets / activits /domaines
dintervention sans une analyse approfondie de sa pertinence par rapport au contexte local de la
thmatique notamment celle des Droits Humains pose la question du risque de la dispersion et du
patchworking .
Ainsi la notion de concentration devrait tre revue. Il aurait sembl davantage pertinent que la
concentration notamment en termes de moyens sopre sur des projets structurants denvergure
nationale afin dobtenir une efficacit et un impact significatifs.
In fine, il y a une dispersion de leffort.
Il apparat galement quil ny a pas eu danalyse politique et autonome de la situation lors de la
survenue de la crise bien que trois grandes activits de recherches et de rflexion aient t
ralises33. Le SNU et le PNUD plus particulirement se sont aligns sur la position de la
communaut internationale : de ne pas reconnatre et de sanctionner le rgime au pouvoir.
Linsuffisance de lanalyse de la situation rsidait dans labsence dune rflexion profonde de limpact
de cette position et la bonne solution appliquer. Les violations des droits humains sintensifiant
dans les situations durgences et de crises sociopolitique, il aurait sans doute prfrable de
maintenir une exception pour la question des droits humains.
De ce choix rsulte, une perte de cohrence ne permettant pas de faire une analyse complte
de la chaine de rsultats pour leffet sur la priode couverte par lvaluation. Les choix des modes
dintervention, rvlent avant tout une approche pas toujours raisonne et rsultant davantage de la
saisie des opportunits se prsentant. Elles conduisent des rorientations de problmatiques
posant des questions de fond portant sur le sens et sur des questions de morale politique.
La logique dintervention choisit sur cette priode semble rsulter davantage dune conduite et
dune gestion de projet laveugle , et selon les opportunits. Elle ne semble pas tre oriente
33

Effectivement, il y avait : (i) le PCIA fait par le CCDP en 2010, (ii) la mission DOCO qui a organis un
atelier avec les partenaires et (iii) la Vision stratgique du SNU. Le PCIA essaie dexpliquer le pourquoi de la
srie de crises sociopolitiques et propose le besoin dun processus dirigs par les principes plutt que bas sur
les rsultats pour viter la rptition des crises. Il ne donne pas une solution applicable pour la priode de
Transition.

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gouvernance - PNUD
vers lobtention des rsultats en vue de la dfense des droits humains. Dans lanalyse de la
conception de leffet et de sa formulation, en labsence dune cartographie des projets et de leurs
contributions respectives aux produits et in fine leffet, il devient trs difficile dtablir des
relations de cause effet dune part, et davoir une comprhension unifie de la notion de
programme dautre part34. Lharmonisation des concepts et des dfinitions semble ncessaire
pour assurer une comprhension commune aux logiques et aux stratgies dinterventions.
La rorientation du projet APPDH en raison de la crise vers un programme DDCS semble avoir
apport davantage de confusion. Leffet dans sa formulation initiale est pertinent au regard de ce qui
vient dtre crit mais le passage dAPPDH DDCS lui fait perdre du sens et de la substance. Aussi
conviendrait-il dans le cas de Madagascar de ne pas largir trop la notion de droits ? Llargissement
de la notion de droits induit une relativisation des droits fondamentaux et une dilution de la
stratgie dintervention : cette dilution a de fait un impact sur lefficacit, lefficience et limpact de
leffet. La particularit de la thmatique imposait par ailleurs un maintien du dialogue politique un
haut niveau. Le maintien des projets structurants au niveau national notamment sur linformation,
lducation aux droits fondamentaux aurait t pertinent.
4.9. Recommandations

Objectiver la position du PNUD par rapport la question des droits humains en faisant le
choix de la dfense de certaines catgories de droits. Louverture la notion de Droits
humains vite a priori une approche discriminante en termes de dfense des Droits mais
dans les faits gnre de la discrimination. Il serait prfrable dans le contexte actuel de ne se
concentrer que sur la notion de droits fondamentaux pour une intervention cible de la
dfense des droits humains. En revanche, la question des droits tant transversale, il est
toujours possible dinscrire la dfense des droits catgoriels dans chacun des projets ou
actions finances par le PNUD.

Amliorer le ciblage des interventions y compris des zones dintervention. il semble


prfrable que les approches soient nationales ou concentres sur des zones et des
thmatiques telles que la discrimination des enfants jumeaux ou la violation des droits
lintgrit des enfants ou des femmes dans certaines rgions touristiques35. La question du

34

Les principes de la GRD, tablis par les participants la Deuxime Table ronde internationale sur la
gestion des rsultats, en 2004, sont les suivants :

Axer le dialogue sur les rsultats toutes les tapes du processus de dveloppement.

Aligner la programmation, le suivi et lvaluation sur les rsultats.

Assurer la simplicit des mthodes de mesure et des rapports.

Axer la gestion sur lobtention de rsultats, plutt que de grer par rsultats.
Utiliser linformation relative aux rsultats pour lapprentissage et la prise de dcisions. In OCDE Banque
Mondiale Les bonnes pratiques mergentes pour une gestion axe sur les rsultats du dveloppement.

35

LUnicef a lavantage comparatif dans ce domaine. Mais il a t observ au cours de cette valuation que
lintgration de telles thmatiques parmi le lot dinterventions du PNUD dans ces zones de concentration est une
stratgie forte valeur ajoute.

37
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gouvernance - PNUD
principe de luniversalit des Droits Humains/Droit de lHomme fait que le mandat du PNUD
et des Agences doit tre institutionnelle pour favoriser une dfense des Droits universelle et
non discriminante. Le risque ce niveau est la discrimination avec lmiettement et la
dispersion.

Concernant la formulation de lEffet, celui-ci est formul conformment aux analyses du


contexte et il est difficile den apporter une autre. Comme cela a t prcdemment prcis,
une ventilation des produits selon les trois dimensions de lEffet : un pour lapplication, un
pour lexercice et un autre pour la connaissance des droits aurait t prfrable. Concernant
la formulation des indicateurs de leffet pour la priode 2008-2009 du CPAP, la question se
pose davantage dans la mthodologie de collecte des donnes propose que dans la
formulation de lindicateur. En revanche, pour les indicateurs concernant, la priode 20102011, les indicateurs de lEffet ne sont que trs difficilement mesurables et ne sont pas
suffisamment observables et sensibles. Il aurait t prfrable de maintenir la formulation
initiale de lindicateur. La matrise de cet indicateur aurait un effet structurant dans la mise
en uvre des politiques lies lapplication, la dfense des droits et leur connaissance.

38
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5. EFFICACITE
5.1. Le produit de lEffet CPAP 2008 2011 (priode 2008 2009)
a - LES CITOYENS SONT CAPABLES DE RECLAMER LEURS DROITS AUX OBLIGATAIRES
Sous-produit 1 La CNDH et la Mdiature sont mis en place et oprationnelles (2008-2010)
La CNDH a t dissoute par le prcdent rgime Ravalomanana en 2004. Madagascar est rest
pendant longtemps le seul pays de lOcan nayant pas de CNDH. En fin de programme, suite un
travail commun de lensemble des associations de dfense de droits de lhomme, un projet de loi
portant sur la cration de la CNDH a t labor et propose en Conseil des Ministres au mois de
dcembre 201236. Ce projet de loi est pour lheure dpos au Parlement la Commission Juridique
du Congrs de la Transition. Pour les associations de dfense des droits de lhomme comme pour les
services du ministre de la justice, ce projet de texte de loi est un rel pas en avant mme si
notamment en raison de la situation politique le texte nest encore qu ltat de projet tant quil ny
a pas eu vote, ni promulgation.
Sous-produit 2 : Des cliniques juridiques sont mise en place et oprationnelles dans les rgions
dintervention (2008-2011) (ce rsultat est trait avec le produit contenu dans le CPAP 2012 2013
Le mcanisme de promotion de l'accs la justice est oprationnel)
Sous-produit 3 : Les normes internationales sur les droits la vie, linterdiction de la torture, la
protection des enfants sont internalises (2008-2011)37
Pour lheure, il nest pas possible de mesurer ce sous-produit bien quau cours des annes (voir
ci-aprs) des formations ont t organises lintention des personnels impliqus dans la chaine
judiciaire. Mais force est de constater comme cela la t voqu dans lanalyse du contexte ou dans
les rapports que la question de lapplication des lois et des normes internationales sur les droits la
vie, linterdiction de la torture et la protection des enfants nest toujours pas une ralit. Aujourdhui
la plupart des textes de lois malgr leur promulgation ne demeure que des textes dintention et leur
mise en conformit est toujours en attente.
Sous-produit 4 : La socit civile est forme (en techniques de collecte dinformation sur les cas
de violation des droits humains, linterpellation, rdaction de rapports alternatifs, etc.) pour
contribuer la dfense des droits humains (2008-2011)
Les organisations de droits lhomme ont t renforces et formes. Il y a un dbut de
structuration des rseaux des OSC spcialises. Mais elles ont encore besoin de renforcement de
leurs capacits en termes de plaidoyer, dinterpellation. De plus, le maillage territorial des rseaux de
protection locale des droits humains nest pas encore pleinement oprationnel. Les indicateurs non
36

Cela na t possible quaprs la signature de la feuille de route.


37
Le produit tait prvu tre ralis en 2011, mais avec labandon de lappui au gouvernement en 2009, il a
t suspendu.

39
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suivis et/ou oublis ne permettent de mesurer latteinte de ce sous-produit. Mais les informations
collectes lors des entretiens permettent de dire que le renforcement des organisations de Droits
de lhomme est effectif et quil permet la prise dinitiatives par celles-ci.
Nanmoins, la situation actuelle et passe des associations de droits humains, et la volont de
ladministration notamment du Ministre de la Justice daller de lavant font quil apparat que
chaque catgorie dacteur na pas encore pleinement trouv sa place sur lchiquier. On est dans une
priode intermdiaire o ladministration voudrait faire le travail des OSC, et vice-versa les OSC
souhaiteraient avoir un rle plus important que celui quil leur est concd actuellement. Cest une
situation assez frquente dans les pays en crise ou post-crise. Il convient de pouvoir laccompagner
pour que les lignes de dmarcation saffirment dans le dialogue. Il y a un besoin de reconnatre la
spcificit de chacun des acteurs intervenants dans le secteur.
5.2. Les produits de lEffet CPAP 2010 2011
LEffet CPAP devrait tre atteint avec la ralisation des produits suivants38 :

Les violations majeures des droits de lhomme sont rduites ;


Les actes dincivisme sont rduits ;
Les risques daggravation de la violence, des conflits et de linscurit sont rduits dans les
zones retenues.

Ces produits devaient tre atteints travers la mise en uvre des projets SGBV39 (Projet Mise
en place de mcanismes de suivi des violences sexuelles et bases sur le genre et laccs la justice),
PCDDH40 (Projet Promotion de la culture et de la dfense des droits humains), PAF 41 (Projet
Participation accrue des femmes aux dcisions communautaires travers lamlioration de lexercice
de leurs droits civils et conomiques) ; DDCS (Projet Droits, Devoirs, Cohsion, Sociale ).
a - LE PROJET SGBV
Le projet SGBV a permis de gnrer des changements positifs de comportement au sein de la
population et plus particulirement au sein des familles notamment en termes de dnonciation de
violences. Il y a une rupture du silence face aux abus. Il existe dsormais une prise de conscience que
quelque soit le dlit tous les cas de violence doivent tre enregistrs. Cest ainsi que lon a pu
constater une diminution de la frquence des interventions et des arrangements. Par contre, en ce
qui concerne laccs la justice, il convient de remarquer que celle-ci est encore loin pour la
plupart des victimes de violences. Le recours la justice nest pas encore une pratique ancre
comme un moyen lors dune violation des droits.

38

Ce ne sont que des produits des DDCS. Tous les autres projets taient des projets en costs-sharing hors
CPAP pour renforcer la contribution leffet.
39
Le projet SGBV avait des produits diffrents. Il a t dvelopp aprs le CPAP.
40
Le projet PCDDH tait hors CPAP..
41
Le projet PAF a t formule plus tard (2011) bien aprs la mise jour du CR du CPAP..

40
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Il est bon de noter linstauration de la ligne verte savoir une ligne tlphonique gratuite a
t un outil facilitant la dnonciation anonyme des cas de violence. Dans la majorit des cas, ce sont
les victimes et leurs familles qui sont les appelants.
b - LE PROJET PCDDH
Le PCDDH est un projet mis en uvre par lOEMC (Office de lEducation de Masse et du Civisme),
une direction du Ministre de lEducation Nationale. Il a dbut en 2009 et a connu au cours de son
existence (jusquen 2012) plusieurs phases dexcution dont certaines trs critiques et lies la mise
en uvre de la SSD et limpact de la crise politique.
Il est n de la volont du Ministre de lEducation Nationale pour intgrer les Droits Humains
dans les programmes scolaires avec llaboration de nouveaux curricula pour les collges et les lyces
denseignement gnral et denseignement technique et pour rnover les programmes scolaires. Il
est parti dun double constat : (i) les droits humains sont inconnus par la population, (ii) une forte
dgradation du civisme au cours des dernires dcennies. Llaboration de manuels dducation
civique complets est donc un moyen pour faire la publicit de ces droits auprs de la population
et davoir une dmarche ducative en termes de citoyennet et de civisme.
La proposition du PNUD en 2008 de financer et dappuyer ce projet est arriv au bon
moment . Le APPDH est un projet utile ayant permis au Ministre et lOECM de renforcer ses
capacits institutionnelles par lachat de vlos et de mobylettes pour les cadres dlgus dans les
CISCO, dappareils de communication (photocopieuse, camra, dictaphones pour les missions de
radio), par la ralisation dmissions sur les droits de lhomme et droits catgoriels.
6 manuels et livrets ont t dits et imprims :
Livret pour les collges et lyces,
Livret pour lenseignement technique,
Guide de lenseignant pour lenseignement gnral et lenseignement technique,
Manuel pour les lves des collges,
Manuel pour les lves des lyces de lenseignement gnral,
Manuel pour les lves des lyces de lenseignement technique.
La mthodologie utilise pour llaboration et la validation a t hautement participative mais la
gestion de cette mthodologie a du se faire au coup par coup en raison de la crise. Elle a impliqu
tous les acteurs du parcours ducatif dun enfant : direction de lenseignement priv, OSC, directions
techniques du Ministre de lEducation Nationale, du Ministre de lEnvironnement, de lensemble
du personnel de lOECM.
La rception des ouvrages a eu lieu en fvrier 2012. Ce rsultat aprs la tenue de plusieurs
ateliers dlaboration et de validation. Il convient de souligner lengagement de la Direction de
lOECM pour faire aboutir ce projet malgr les difficults dexcution lies la situation politique et
un budget insuffisant (le nombre de Manuels est insuffisant, il en faudrait au moins 50 par
tablissement). En effet, la mthodologie utilise ncessite que chaque lve dispose dun manuel.
41
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Cet engagement est considrer comme tant la contrepartie de lEtat la ralisation de ce projet et
latteinte de lEffet.
Seules les campagnes de sensibilisation et les activits de formation (sauf pour le personnel de
lenseignement catholique) nont pas t ralises en raison des retards accumuls au cours de la
priode.
A ce jour, le projet est sur le bureau du Ministre de lEducation Nationale pour approbation en
Conseil des Ministres. En effet, pour officialiser linscription dans les curricula de la formation, une
dcision est ncessaire. Mais compte tenu, que le Gouvernement actuel selon les rgles dfinies
dans la feuille de route ne gre que les affaires courantes. La finalisation du projet demeure donc en
suspens. Pour sortir de limpasse, il est propos quil y ait une communication gouvernementale
plutt quune dcision du gouvernement.
Il sagit dun projet fort impact potentiel mais sa contribution latteinte de leffet est limite
en raison des effets ngatifs lis la crise politique.
c - LE PROJET GOUVERNANCE PAR LE MOBILE : LA SAGESSE DE LA POPULATION POUR PILOTER SON AVENIR
Ce projet mis en uvre en collaboration avec lInstitut National de la Jeunesse a pour objectif la
mise en place dactions prioritaires issues de proccupation des jeunes travers le recueil de celles-ci
via lutilisation du mobile. Le projet tait dune certaine manire la ralisation dune enqute auprs
des jeunes en utilisant les nouvelles technologies de linformation.
Le lien entre lobjet de lEffet et celui du projet nest pas facile mettre en vidence. Et ce
niveau, on constate le glissement dj constat dans lanalyse de la pertinence entre dfense des
droits travers une meilleure connaissance, une meilleure application et un meilleur exercice de
ceux-ci vers la notion de citoyennet et dincivilit.
Dans la formulation de ce projet, le PNUD a rpondu un appel doffre dun trust fund norvgien
dont lobjet tait lamlioration de la gouvernance travers lutilisation des nouvelles technologies.
Le PNUD via le programme DDCS est venu apporter un financement complmentaire pour assurer
une mise en uvre optimale du projet.
Lenqute a t ralise malgr les difficults technologiques et les dpassements de cots mais
ce jour, il ny a pas eu encore de remise officielle des rsultats auprs de lINJ partenaire de ce
projet. Le porteur du projet estime avoir t dsappropri de son projet notamment par
lapplication de la procdure DIM.
Une extension de ce projet est en cours avec la ralisation dune enqute nationale auprs des
jeunes utilisant le mme moyen savoir le mobile.

42
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5.3. Les produits de lEffet CPAP intrimaire 2012 - 2013
a - LA MAGISTRATURE, LA MEDIATURE, LA POLICE ET LA GENDARMERIE SONT OUTILLEES POUR RESPECTER ET FAIRE
RESPECTER LES DROITS LIES A LINTERDICTION DE LA TORTURE ET LES DROITS DE RECOURS DANS LES ZONES
DINTERVENTION
Le renforcement de capacits des responsables concerns par une formation portant sur le
respect des droits lis au respect de lintgrit humaine, la prvention et la punition des actes de
tortures a t jug ncessaire Ainsi des modules portant sur la loi du 25 juin 2008 ont t insrs
dans les curricula de formation des coles de formation des futurs Magistrats, Agents pnitentiaires,
Gendarmes, Policiers, et militaires des Forces Armes. Mais ces formations paraissent pour le
moment insuffisantes.
Une formation des formateurs (10 magistrats, 10 policiers/gendarmes, 10 agents pnitentiaires,
10 militaires) lintention de ceux devant dispenser ces modules dans ces coles a t ralise
notamment en collaboration avec lACAT. Les guides et manuel de formation aux droits de lhomme
ont t adapts au contexte malgache et des modules de formation sont disponibles pour chaque
cole (Police/gendarmerie, Arme, Garde pnitentiaire, Magistrature). Mais la traduction en
malagasy du "Guide de formation aux droits de lhomme lintention des services de police" nest
pas encore disponible. Cette absence handicapera la mise en uvre des formations dans lcole de la
Police42. Le niveau de connaissance du franais de certains lves policiers des catgories infrieures
est insuffisant pour une pleine comprhension de la formation. En effet, le diplme exig est le BEPC
(la classe de 3me). Toutefois, un grand nombre dentre eux ont dj des niveaux suprieurs (Lyce et
Universit) en raison de linsuffisance de postes correspondants leurs diplmes. Ces lves policiers
sont pourtant les plus proches de la population.
Par ailleurs, ces ralisations nauront pas deffets immdiats sur les violations des droits lies la
torture. En effet, ces futurs professionnels de lapplication de la Justice et de la dfense des droits
humains ne devraient pas tre oprationnels quaprs leur formation lcole Nationale de la
Magistrature et des Greffes Tsaralalana et les coles de police43.
Aussi est-il recommand dorganiser dans les plus brefs dlais une formation extrascolaire
lintention des professionnels de la scurit publique et de la Justice dactive pour que des
rsultats exprims dans ce produit soient visibles.

42 Un module de formation a t labor par la socit civile pour tous les acteurs intervenant dans la chane
de la procdure pnale et a t partag aux diffrentes coles de formation. Les instructeurs ont, en principe,
t forms en 2010 et 2011 mais leffet multiplicateur de cette formation des formateurs nest pas encore
rellement perceptible. () En outre, la non transposition de ce texte dans le Code pnal et dans le Code de
procdure pnale rend difficile la diffusion de ces dispositions, notamment au sein du personnel judiciaire in
Rapport alternatif sur la mise en uvre de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dgradants par Madagascar Prsent par lAction des Chrtiens pour lAbolition de la
Torture (ACAT) Madagascar la Fdration Internationale de l'Action des Chrtiens pour l'Abolition de la Torture
(FIACAT) et lOrganisation mondiale contre la torture (OMCT de la 47me session du Comit contre la torture des
Nations unies en Novembre 2011
43
IRC a galement organis dans les coles de police dAntananarivo des formations similaires au respect
des droits humains lcole nationale suprieure de police au profit de gendarmes et de commissaires de police
en 2010.

43
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b - LE COMITE INTERMINISTERIEL ELARGI A LA SOCIETE CIVILE EST ASSISTE SUR LE PLAN TECHNIQUE POUR LA
PRODUCTION DES RAPPORTS CERD ET EPU, LEUR DIFFUSION ET LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS
Le rapport pays prvu pour lanne 2012 est disponible et mme celui planifi pour 2013 a t
dj produit aussi. Il reste sassurer que :

Le Comit diffuse les 2 rapports et assure le suivi des recommandations,


Le PNUD continue fournir lappui ncessaire.

c - LES POPULATIONS DES LOCALITES DINTERVENTION CONNAISSENT LEURS DROITS, DEVOIRS ET MECANISMES DE
RECOURS EXISTANTS

Le produit a t supprim car les fonds ncessaires ntaient pas mobiliss. De plus, le contexte
politique rendrait aussi difficile lexcution des activits.
d - LE MECANISME DE PROMOTION DE L'ACCES A LA JUSTICE EST OPERATIONNEL
Ce produit a t dj trait prcdemment avec le rsultat "des cliniques juridiques sont mises en
place et oprationnelles dans les rgions dintervention (2008-2011)". (Cf. Le produit de lEffet CPAP
2008 2011 (priode 2008 2009), Sous-produit 2).
La ralisation de ce produit (class comme sous-produit dans le CPAP 2008 2011) est
programme dans le projet APPDH puis relaye par DDCS.
Dans le CPAP 2008 - 2011, la cible fixe tait la mise en place de 2 cliniques juridiques par an et
par rgion. Cet objectif na pu tre maintenu faute de ressources seules 5 cliniques juridiques sont
oprationnelles ce jour44.
Des lacunes dans la programmation du PNUD mergent travers ce constat. Ce rsultat confirme
les rsultats prcdents quant une dviation de sa stratgie dintervention vers des actions
oprationnelles plutt que le maintien de lappui institutionnel et dans la coordination. Le Ministre
de la Justice sest appropri cette rponse la problmatique de la violation des Droits humains en
formulant le projet de cliniques juridiques. Il lui manquait un appui institutionnel et technique dans
la coordination.
De gros bailleurs comme lUnion Europenne ont accept dapporter leurs contributions dans le
maillage des cliniques juridiques dans le dispositif envisag par le Ministre. Le financement seul du
PNUD est insuffisant pour lui permettre de raliser seul dans ce grand chantier dautant plus quau
fur et mesure de linsertion de la TAZ dans le paysage institutionnel, la demande crot.

44

Les cliniques juridiques ont pour missions : (i) laccueil des personnes, victimes dactes de violation de
leurs droits, au bureau ou dans le Fokontany, ainsi que dans les Communes Rurales priphriques (TAZ
mobile), (ii) lappui-conseil la recherche de voies alternatives pour la rsolution des conflits mineurs ne
requrant pas la saisine des instances juridiques (conciliation), (iii) laide ou lassistance, conseil et orientation
lorsque le cas ncessite la saisine des instances comptentes, (iv) la ralisation des actions de diffusion des
droits humains travers de multiples canaux adapts aux cas des populations enclaves, en collaboration avec
des Organisations de la Socit Civile (OSC) et des clubs des droits humains.

44
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Concernant, les rsultats atteints au 31 dcembre 2012, 20 438 cas ont t traits dont 66% de
femmes depuis lorigine du projet et le texte relatif au fonctionnement du bureau de suivi est
disponible. Ce suivi est assur par la Direction Droits Humains et des Relations Internationales du
Ministre de la Justice. Ce chiffre est relativement faible au regard des ambitions initiales annonces
et des moyens mobiliss45.
Pourtant, lefficacit de loutil nest plus dmontrer. Les principaux bnfices sont :

Il contribue au dsengorgement du systme judiciaire (en rsolvant leur niveau des


problmes de violations des DH travers un simple conseil ou en rendant la justice dans le
cadre dune conciliation),
Il rapproche la Justice des justiciables notamment ceux qui sont les plus vulnrables cause
des frais financiers, de lloignement/le dsenclavement, et de perceptions ngatives des
procdures judiciaires et de leurs rsultats (crainte de lAdministration, destruction du
"fihavanana" et crainte de reprsailles par les jugements qui condamnent les proches des
victimes/plaignants,
Il rduit les violations des droits, les risques de cration/dgradation des conflits sociaux
(au sein de la famille, des communauts) et leurs impacts (non accs aux ressources, atteinte
lintgrit physique, ),
Il amliore la connaissance des droits et des voies de recours au sein de la population
surtout ceux qui nont pas accs aux informations comme les analphabtes.

e - LE COMITE DE RECONCILIATION MALAGASY (CRM) ET LES OSC IMPLIQUEES DANS LE SUIVI DES DISPOSITIONS DE
LA FEUILLE DE ROUTE SONT OUTILLES DANS LE CADRE DE SA MISE UVRE

Le produit a t supprim. Le Comit de Rconciliation Nationale na pas t encore constitu.


Toutefois le Comit charg du suivi de la mise en uvre de la feuille de route a produit un rapport
sans aucun apport du PNUD.
f - LES OSC SONT STRUCTUREES ET DOTEES DE CONNAISSANCES POUR JOUER LEURS ROLES DANS LA PROMOTION DE LA
CULTURE DE LA PAIX ET DE LA COHESION SOCIALE DANS LES ZONES DINTERVENTION
La structuration des OSC
Prs dune centaine dOSC (40 Tular et une cinquantaine Antananarivo) ont t mobilises
pour se structurer autour de 11 thmatiques au lieu des 8 planifies. Par ailleurs, deux outils pour
faciliter la structuration des OSC en groupes thmatiques ont t produits :
un programme dappui la socit civile de Madagascar,
un mcanisme de mise en place du groupe thmatique des PTF en appui aux OSC.
La cration du Centre de Ressources de Tular
Un Centre de ressources des OSC Tular a t mis en place et cr en 2011, et un cadre des
rsultats du Centre a t labor et valid en 2012. Mais ce jour, le Centre de ressources nest
toujours pas pleinement oprationnel. Du personnel a t recrut et affect, du matriel a t allou

45

Cest une consquence de la DIM autorise par la SSD..

45
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gouvernance - PNUD
mais il apparat quil nest pas encore frquent par les OSC, et ne dispose pas dun plan de travail
(en cours dlaboration) lui permettant de fonctionner normalement.
La formation des OSC
Un programme de formation lintention des OSC a t organis et ralis :

36 OSC de Tular formes aux principes associations, au leadership et aux principes de bonne
gouvernance dune structure associative,
37 OSC formes en Techniques de plaidoyer et ngociation et 4 plans de plaidoyer
disponibles Antananarivo et Tular.
35 OSC ont t formes en montage de projet et maitrisent les canevas des PTF (UE, PNUD).

Si la ralisation du programme est effective, en revanche il est difficile dapprcier le niveau des
rsultats atteints 80% des OSC formes capables de mener des actions de plaidoyer . Il nexiste
ce jour aucun moyen pour valuer quil y ait un renforcement de capacits de ces OSC.
La formulation du produit semble bien ambitieuse au regard des rsultats atteints. On ne
dispose pas dinventaire, ni de donnes disponibles sur le nombre dOSC touches par rapport la
ralit du tissu associatif de Tular et dAntananarivo, et sur le processus de slection des OSC
bnficiaires de ces formations. Il est difficile dapprcier dans quelle mesure ce produit a t ralis.
g - LES COMMUNES DE LA ZONE DINTERVENTION DEVELOPPENT DES MECANISMES DE PARTICIPATION ET DE
REDEVABILITE SOCIALE, NOTAMMENT EN FAVEUR DES CATEGORIES VULNERABLES
Deux services au sein de la Commune de Tular ont fait lobjet de mise en
place/oprationnalisation de standard de service, savoir le renforcement des capacits
organisationnelles et financires, et le Service de lEtat-civil.
Pour le premier, un plan a t labor et valid. Pour le second sous-produit, le service de ltatcivil utilise dj un guichet unique et une gestion informatise qui contribuent beaucoup la
connaissance et la jouissance des droits lidentit et la nationalit au sein de la population.
Lapplication de ce standard de service sera dune efficacit considrable car elle permettra de
rsorber et de rgulariser la masse de faits dtat-civil non encore dclars (naissances, dcs,
mariages). Ceux-ci sont sources de violations de droits autres que ceux quils procurent directement.
Ce produit devrait contribuer la ralisation de leffet CPAP mais cela suppose quil y ait un
renforcement dans linformation et la connaissance de lexistence de tels services au sein de la
Commune Urbaine de Tular.
h - LES JOURNALISTES DANS LES ZONES DINTERVENTION DISPOSENT DOUTILS DINFORMATION, DESPACE
DECHANGE (CENTRE DE RESSOURCES) POUR AMELIORER LA QUALITE DE LINFORMATION ET PROMOUVOIR LES DROITS
HUMAINS, CIVISME ET COHESION SOCIALE
Le PNUD a contribu la mise disposition des journalistes dans les zones dintervention doutils
dinformation, 2 espaces dchanges pour amliorer la qualit de linformation et promouvoir les
46
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
Droits humains, civisme et cohsion sociale lun Tular (le Centre de Ressources des Medias) et
lautre Antananarivo (le centre de presse Malagasy).
Le Centre de Presse Malagasy dAntananarivo
Lidentification de la ncessit dun renforcement de capacits de la profession de journalistes
sinscrit dans la suite des vnements de fvrier 2009 o une partie de la responsabilit de la
tournure des vnements serait imputable la presse notamment Antananarivo.
Le centre de presse dAntananarivo a t confi en gestion et hberg par lONG amricaine
WWF. Le premier soutien a t celui de lambassade amricaine via le projet dappui aux medias. Le
PNUD intervient dans ce projet travers le financement des deux salaris46.
Photo 3 : Centre de ressources des Mdias de Tular

Lappui ce centre est trs pertinent car il offre un espace de travail et de formation aux 800
journalistes dont 470 sur Antananarivo et ses environs. Mais ce Centre na toujours pas dexistence
juridique autonome : une rflexion pour la prennisation du centre est en cours.
Le centre de presse organise des formations dans un premier temps en mobilisant ses propres
rseaux en labsence de financement adquat. Ces formations portent sur :

Lanalyse de linformation ;

46

La dontologie de linformation ;
Le felak .

Le PNUD na pu assurer le financement que 6 mois sur 12.

47
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gouvernance - PNUD
Il ressort des entretiens que le Centre de Presse dAntananarivo est un outil venant non
seulement en renforcement des capacits mais galement dans la reconnaissance de la profession.
Le Centre des Medias de Tular
Le Centre de Tular est un centre double puisquil est la fois Centre de Presse pour les
journalistes de Tular et Centre de Ressources pour les OSC. Ce centre a t lanc officiellement en
juillet 2012. La cration de ce centre sinscrit dans le mme processus didentification que celui
dAntananarivo.
Le Centre de Tular est sujet polmique notamment de la part du Ministre de la
Communication. Ce dernier avait propos un local pour hberger un centre de presse considrant
quil tait aussi du devoir du Ministre de pouvoir fournir un quipement adapt et rpondant aux
exigences de la prennisation : les btiments appartenant lEtat.
Le Ministre reconnat limportance de renforcer les capacits et le professionnalisme des
journalistes et considre que loctroi dun local titre gratuit contribue lindpendance et au
renforcement de capacits de la profession. Dans les faits, il y a aujourdhui une duplication de
Centres de Presse, celui de lEtat et celui du PNUD alors quun tel projet devrait rassembler et
fdrer la profession, il semble la diviser. Une mdiation doit tre ouverte avec le Ministre de la
Communication, la FMGFAA et le PNUD pour trouver une entente commune lgard de la
profession journalistique47.
Il serait sans doute possible :

De trouver une entente et de confier la gestion, lanimation du centre de Tular un


prestataire extrieur qualifi afin de prserver lindpendance des journalistes. Il semble
difficile de conserver un local hbergeant la fois les OSC et les journalistes. Les
journalistes ne sont pas des acteurs de la socit civile et il convient de clarifier notamment
par loctroi dun local les rles de chacun.
De conduire un programme de renforcement de capacit pouvant tre commun celui du
Centre de Presse dAntananarivo pour mutualiser certains cots et comptences.

5.4. La contribution du PNUD latteinte de lEffet


La premire contribution du PNUD latteinte de lEffet est la possibilit donne
lidentification et la formulation de projets ports par des partenaires dhorizons divers tels que le
Ministre de lEducation Nationale, le Ministre de la Justice, les OSC de DH, les prestataires de
services tels que le CDA, FIANTSO.
La seconde contribution mme si elle savre insuffisante notamment en raison de la crise et de
ses effets (adoption de la DIM) est la mobilisation dacteurs de la dfense des droits humains pour
amliorer la connaissance, lexercice et lapplication des droits. Cet apport est aussi une des valeurs
47

Fikambananny

Mpanao

Gazety

Faritra

Journalistes de la Rgion Sud-Ouest.

Atsimo

Andrefana

(FMGFAA)

ou Association des
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ajoutes du PNUD en tant quinstitution des Nations Unies. Il sagit dun sujet encore trs peu trait
et trs peu connu Madagascar et il y a une prise de leadership prendre sur ces thmatiques
vritables enjeux du dveloppement humain.
Il faut galement souligner :

La contribution financire pour la ralisation de ces projets,


Le renforcement de capacits travers les dotations en matriel et loctroi de formation
notamment aux OSC,
Les actions de plaidoyer notamment dans le Sud-Est auprs des chefs traditionnels pour lever
les interdictions et les tabous violant de fait les droits de lenfant et de la femme. La
contribution directe des projets de proximit du PNUD une amlioration de la connaissance
et de la jouissance des Droits humains par des franges de la population de ces zones
dintervention est bien visible et bien apprcie par les bnficiaires et mme par la
population en gnral. Mais ces ralisations restent parcellaires et isoles dans le temps et
dans lespace national rduisant ainsi limportance de la contribution.
Du fait du caractre international du PNUD, il y a lapport dinnovations telles que les
cliniques juridiques. Le concept apparat encore inocul sans une analyse critique
permettant une vritable institutionnalisation de ces cliniques dans le maillage judiciaire
malgache.

5.5. Conclusions
Les ralisations sont parcellaires, lacunaires, inacheves et trop disperses. Il ny a pas
suffisamment de complmentarits entre elles. Certains projets travaillent davantage sur la
connaissance ou lexercice ou lapplication des droits. Mais les rsultats obtenus ne permettent pas
davoir un ensemble de produits permettant destimer avec justesse le niveau datteinte de leffet
CPAP. Sans aucun doute, la crise a un impact significatif sur ce constat.
Aussi on constate que les principaux acquis de la mise en uvre de leffet CPAP sont des acquis
institutionnels et structurants malgr 23 mois de SSD. Ces derniers ont t obtenus malgr la SSD,
des acquis en labsence dun soutien continu ladministration en raison de la crise et par
consquence de la rupture du dialogue politique.
On constate que dans les administrations rencontres les projets fort impact institutionnel en
termes damlioration de la connaissance des droits ou de leur exercice ont t maintenus par les
services. Il est possible dvoquer ce niveau une approche militante dans la dfense des droits
pour les fonctionnaires en poste.
Les principaux acquis institutionnels sont :

La relance de la CNDH sur une bonne base (un projet de Loi),


Linstitutionnalisation de lducation sur les DH dans les coles secondaires (manuels) et de
formation des futurs fonctionnaires responsables de la dfense et de lapplication de la loi
(Magistrats, Agents pnitenciers, Policiers, Gendarmes et Militaires des Forces Armes),
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Le dveloppement dun mcanisme de proximit pour la diffusion des DH et pour suppler


les institutions formelles de Justice (cliniques juridiques).

Il convient toutefois de souligner que ces acquis sont en voie de finalisation et il est encore trop
prmatur pour se prononcer sur leur finalisation dici la fin 2013.
Les autres acquis ayant un effet structurant dans la thmatique des droits humains est le
renforcement des capacits des associations de dfense des droits humains et la mise en rseau de
celles-ci. Certes, un effort consquent est encore fournir en termes de renforcement des capacits
des OSC notamment en termes de plaidoyer, de dialogue politique et dinterpellation, et le maillage
territorial des rseaux de protection locale des droits humains nest pas encore pleinement
oprationnel.
Enfin au niveau des populations, la connaissance des droits de mme que leur exercice et leur
application, latteinte de leffet est trs ingale et porte essentiellement sur des aspects
spcifiques lis des pratiques culturelles et/ou ethniques et concentres dans des zones
gographiques limites. Nanmoins, il convient de souligner la provocation dun changement positif
de comportement au sein des familles et de la population en gnral (ligne verte).
5.6. Recommandations
Les recommandations portant sur lamlioration de lefficacit dans latteinte de lEffet
recoupent celles nonces dans lamlioration de la prennit et de limpact.

Terminer et clturer les projets plutt que davoir des ralisations parcellaires sans quil y ait
un achvement complet des projets. Les raisons invoques la non clture de ces projets
sont essentiellement dues au contexte politique mais aussi la capacit organisationnelle du
PNUD en termes de mobilisation des ressources financires et humaines ;
Formuler et appuyer des projets denvergure nationale structurants autour de la question
des Droits Humains permettant de maintenir un dialogue politique trs haut niveau et
ayant un impact institutionnel. Cela signifie entre autres que pour amliorer lefficacit dans
la mise en uvre de sa stratgie, le PNUD doit pouvoir travailler de manire concerte et
coordonne avec lensemble des intervenants dans le secteur (Services de lEtat, Collectivits
Territoriales et Dcentralises, OSC, PTF). Lapproche communautaire promue par la SSD a
contribu la dispersion de leffort et une dilution des rsultats de lEffet ;
Se recentrer sur la question de la dfense des droits politiques et civils. Lapproche DDCS
reste trs confuse entre dfense des droits, citoyennet, cohsion sociale. Mme si lon
concde quil peut y avoir des liens, le risque ce niveau est davoir une position morale
nallant pas toujours dans le sens de lamlioration de lapplication, de la connaissance et de
lexercice des droits, et donc privilgier la notion de devoirs dont lexercice de certains
dentre eux dpend avant tout de la disponibilit de services publics que lEtat ne peut en
raison de son indigence mettre disposition du plus grand nombre.

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6. EFFICIENCE
Il parat essentiel daborder lefficience sous langle des contraintes et de la rponse ou de la nonrponse apporte celles-ci.
Celles-ci sont essentiellement des effets de la crise li au contexte politique qui a conduit la
rupture du dialogue politique, labandon du rfrentiel stratgique du dveloppement (MAP), au
manque de ressources financires et humaines, et aux lacunes des capacits de la socit civile.
6.1. Efficience et crise politique
Le paysage politique actuel est caractris par un Etat affaibli :

Depuis le dbut du cycle du CPAP par une rduction progressive de sa lgitimit


(multiplication des actes doppositions et du mcontentement populaire ;
Depuis la crise par une non-reconnaissance internationale, une installation progressive du
non droit, une instabilit politique croissante et une limitation de ses pouvoirs (surtout
lgislatifs en raison de la nature du rgime (rgime de transition).

Dans les faits au regard de lvaluation, cet affaiblissement de lEtat na pas permis la sortie du
texte rglementaire relatif linsertion de lducation sur les Droits humains dans les curricula des
coles secondaires, ladoption du projet de loi sur la CNDH.
Labsence dune rfrentiel stratgique du dveloppement en remplacement du MAP a empch
llaboration dun UNDAF du SNU et dun CPAP du PNUD appropriables par la partie nationale,
cadrs sur le contexte et donnant une rponse aux besoins de lEtat, des PTF, des OSC et de la
population gnrale, car ils ont t conus unilatralement par le SNU et le PNUD. La partie
nationale nest venue que valider .
Linsuffisance voire mme labsence dun dialogue politique a handicap la bonne ralisation de
lexercice de diagnostic et de planification, dinstitutionnalisation de certains produits et dun appui
institutionnel efficace. Loption de travailler essentiellement avec et en direction des communauts
a cr de la dperdition et de la dispersion des efforts et des ressources sans permettre datteindre
les rsultats escompts.
6.2. Efficience et procdures
Avec le passage dune procdure NIM une procdure DIM, le PNUD est devenu agence
dexcution, rle quil ne matrise pas bien Madagascar. En effet, tant une agence de
coordination et de financement et/ou gestionnaire de fonds, il ne peut pas tre prt en un temps si
court changer de rle, cest--dire assumer lui-mme la mise en uvre in situ des activits. Il
nest pas rest dans le rle de coordination, de mobilisation et de gestion de fonds pour lequel il a un
mandat au sein du SNU et parmi les autres partenaires au dveloppement. Par exemple, le PNUD
sest vu confi le rle de coordination de lappui apport par la communaut pour la rsolution de
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crise. Plus rcemment encore, le PNUD assure la mobilisation et la gestion des fonds des diffrents
partenaires dans le cadre du PACEM.
Outre la dsappropriation des projets par leurs porteurs, le recours la procdure DIM impose
par la SSD, a cr dnormes difficults dans lexcution des projets. Lors des entretiens, les
partenaires ont tous soulign la lourdeur des procdures du PNUD et certains dentre eux ont
demand recevoir une formation ces procdures.
6.3. Efficience et ressources financires
a - DE LA RAREFACTION DES RESSOURCES FINANCIERES
Un effet de la situation de crise et de la mise en uvre de la SSD a t la rarfaction des
ressources financires mobilisables aussi bien pour le PNUD que pour la partie nationale. Cette
indisponibilit des fonds a eu des effets considrables en termes datteinte de lEffet tels que
lannulation de certains rsultats, dont un produit du CPAP, la rduction du volume des ralisations,
le retard dans lacheminement des fonds et leur rduction par rapport aux prvisions48.
Ces retards ont eu pour effet de contraindre les partenaires, quand ils en avaient la possibilit
(par exemple les Taz), dengager et davancer des ressources pour la ralisation des activits ad
minima avec pour consquence une diminution de la qualit de service. Les Taz ont eu recours des
stagiaires pour maintenir un service minimum mais de moindre qualit. Par exemple, une personne
assurait le service minimum pour ceux du Sud-Est en recueillant et en distribuant des obligations
financires des obligataires, notamment les pensions alimentaires.
Dautres partenaires ont report, annul leurs activits prvues dans le PTA, ou bien comme le
PNUD, diminu le volume des achats comme cest le cas pour les manuels produits OECM49.
b - DES COUTS DE GESTION
La mesure de lefficience devrait porter sur lanalyse des cots afin de pouvoir dterminer sur les
rsultats obtenus auraient pu tre obtenus avec le mme le volume de ressources. Mme si les
donnes fournies par les services du PNUD ne permettent pas de comparer des actions similaires
ralises ailleurs (ventuellement dans des contextes diffrents.
Nanmoins, on remarque que dans les fonds allous leffet, il y a une distorsion au niveau des
montants affects la gestion des projets. Ceux-ci sont bien au-dessus des cots communment
admis pour des agences dexcution qui sont habituellement compris entre 5 et 10% du montant
total du projet. A titre dexemple, le projet Mobile Gouvernance, les cots de gestion atteignent 31%
pour des rsultats mdiocres. La situation de crise peut expliquer de tels carts notamment en raison
48

Cest le cas notamment pour lexercice 2012 : le PNUD engage les ressources partir de mai pour une
dure de 6 mois alors que les activits sont prvues sur 12.
49
Aujourdhui, lOECM ne dispose pas suffisamment de manuels pour une mise en uvre du programme
dducation aux droits en raison du nombre. La mthodologie utilise suggre la prise en main dun manuel par
lve.

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du passage la DIM celle-ci ayant occasionn des cots additionnels pour assumer la gestion des
projets. Mais la crise ne peut elle seule tout justifier.
c - DE LABSENCE DE CONTREPARTIE
Au niveau de la partie nationale, la suspension de laide aux dpenses publiques figurent parmi
les sanctions imposes par la communaut internationale. Le Ministre de la Justice sest fix
comme objectif daugmenter la couverture nationale en matire de cliniques juridiques, de fournir les
appuis ncessaires au dveloppement des activits lies aux diffrents projets dont il avait la charge.
Mais le gap consquent na pas permis au Ministre de la Justice de disposer des fonds ncessaires
pour le raliser.
Il ny a pas eu de contrepartie dans lexcution des projets y compris ceux mis en uvre
directement par le PNUD. Il sagit dun financement 100% alors que la plupart des rgles
couramment admises notamment pour faciliter lappropriation des produits recommande une
contrepartie de la part des bnficiaires50. Sans voquer la question de lassistanat , il convient de
sinterroger sur la pertinence et lefficacit dune telle approche en termes de gestion saine de la
relation partenariale et des ressources affectes au projet. Nanmoins, pour attnuer ce propos, le
surinvestissement des porteurs de projet notamment dans ladministration peut tre dans certains
cas considr comme tant une contrepartie. Mais celle-ci nest lie qu un engagement personnel
et la ncessit pour les agents de lEtat dassurer une continuit des services malgr la crise.
6.4. Efficience et ressources humaines
Deux principales carences ont t enregistres au niveau des ressources humaines ayant ralenti
voire frein la mise en uvre des activits programmes pour la ralisation des rsultats.

Primo, il y a les changements frquents au sein des quipes responsables :


La rotation du personnel du PNUD affecte la mmoire institutionnelle de linstitution et
du programme. Chacun cherche y mettre sa patte sans pour autant tenir les
objectifs fixs ou prendre les dcisions ncessaires,
Linstabilit des agents de lEtat frquente surtout en priode de crise et de non droit
dmotive et contribue galement rduire aussi la mmoire institutionnelle des projets
dont ils sont pourtant linitiative,

Secundo, a t relev le sous-staffing de lquipe du PNUD affecte au Programme


expliquant en partie le surcharge de travail, la non ralisation des activits (dont
principalement celles de suivi-valuation) ou leur retard par rapport aux chances (3
chargs de programme pour 11 produits actuellement).

50

La plupart des Partenaires Techniques et Financiers demande une contrepartie financires et/ou en
nature des bnficiaires des projets afin de les responsabiliser et ainsi favoriser une appropriation des rsultats.
Dans le cas prsent, il ny a pas eu de contrepartie demande de la part du PNUD.

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6.5. Conclusions
En termes defficience, le principal constat hormis ceux lis au fonctionnement interne du PNUD
(gestion du personnel, gestion et allocation des ressources, communication), est celui, li une
contrainte forte qui sest exerce sur le programme et in fine a des incidences sur latteinte de lEffet.
Il sagit de la non gestion de la crise politique hormis le fait dappliquer une procdure de mise en
uvre de projet ayant pour effet une dsappropriation du projet par les porteurs eux-mmes.
Limpact de celle-ci sera durable dautant plus quelle a impos au PNUD la ncessit dendosser
plusieurs rles en mme temps (bailleur, agence dexcution, institution de dveloppement) dont la
simultanit a nui la lisibilit, la visibilit et lidentit du PNUD.
6.6. Recommandations
Hormis le fait que les effets de la crise seront durables notamment pour restaurer la confiance
avec les services de ladministration, le PNUD doit :

Dans la prparation de ses PTA, programmer sur la base dune contrainte financire sachant
que les ressources mobilisables et mobiliser sont incertaines afin davoir une prvision
raisonnable en termes de trsorerie. Il sagit dun des principes de la gestion axe sur les
rsultats ; dans cette optique, appliquer galement le principe du "financement selon la
performance" au lieu de se disperser sur des projets peu performants comme le Mobile
Gouvernance. Ce nest pas parce que largent est l quil faut le dpenser cote que cote.
Etoffer lquipe charge de la question des Droits Humains, il sagit dun chantier trs
important et trs tendu Madagascar. Etoffer lquipe ne signifie pas seulement recruter
du personnel mais galement renforcer ses capacits notamment en lui donnant les moyens
damliorer la connaissance sur les Droits Humains Madagascar. En outre, cette quipe doit
avoir et garder la main sur la question des Droits. Cette question est dj aborde en tant
que recommandation dans le chapitre sur la pertinence. Etendre la notion de Droits tend la
diluer, la relativiser notamment dans un contexte de violations constantes.

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7. IMPACT
Il ny a pas ou peu de signes prcoces dimpact notamment en raison des diffrents changements
intervenus dans lapproche et la stratgie du programme on peut nanmoins esprer quune
stratgie de prennisation des acquis permettra davoir un impact en termes de dexercice, de
connaissance et dapplication des droits humains.
Ce constat rsulte galement du caractre non significatif de la ralisation de lEffet en raison
de linachvement de ses produits et/ou de leur tat parcellaire et/ou de la non universalit des
droits concerns51.
7.1. De la non-mesure de limpact
Lanalyse des changements positifs et ngatifs permettant didentifier les signes prcoces
dimpact et de mesurer le degr de changement ne peut tre que parcellaire en labsence dune
valuation dimpact robuste. La thmatique et ses caractristiques appellent au dveloppement de
mthodologies spcifiques notamment en labsence dtablissement dune situation de rfrence
rigoureuse des indicateurs et de leur suivi dans le temps.
Mais les mthodologies de suivi des indicateurs dimpact ou de lindicateur ne peuvent pas suivre
des dmarches conventionnelles avec des comparaisons entre une situation avant-projet et une
situation aprs projet . Dautres voies, dautres mthodologies devraient pouvoir tre appliques
pour sassurer dune collecte effective des donnes permettant une analyse de linformation
permettant dapprcier les changements. Par exemple : pour la mesure de limpact li
lenseignement des Droits Humains en milieu scolaire, il serait possible de prendre appui sur le
systme dvaluation existant au sein de lEducation Nationale.
Certains projets ont permis un grand nombre de leurs bnficiaires finaux damliorer leur
connaissance des droits humains et/ou de mieux jouir de certains de leurs droits. Par exemple, des
enfants ont pu bnficier de leur pension alimentaire52. De mme, dautres justiciables ont joui de
certains de leurs droits aprs un recours la Justice qui leur est devenu accessible. Mais que sont
devenus ces enfants et ces autres justiciables ? Un suivi des bnficiaires dans la dure semble tre
ncessaire.

51

Le programme dducation des enfants sur les droits via lcole aurait eu un impact significatif sur la
connaissance des DH (les DH sont mieux connus) mais ce programme sest arrt sans quil ait touch le
moindre enfant son entourage (amis, parents). Lenfant est un vecteur cout dans la socit malagasy en
tmoigne lutilisation couronne de succs de lapproche enfant vers la communaut dans de nombreux
secteurs cherchant un CCC ou un changement de comportement par la communication, par exemple pour
lobjectif Madagascar SDAL en 2018 ou sans dfcation lair libre..
52
Dimportantes sommes de pension alimentaire avec une croissance exponentielle sont distribues aux
ayants droit par les TAZ. Par exemple pour le TAZ du CDA Antananarivo le montant annuel est pass de 12
millions dAriary en 2008 100 millions dAriary en 2012.

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Les rares frmissements ou signes de changements prcoces enregistrs peuvent toutefois tre
amplifis et utiliss pour gnrer un impact significatif.
7.2. De la cration dun Fonds dEtude
Un des constats de cette tude rside dans labsence dtudes ddies sur la question des Droits
Humains Madagascar rendant dautant plus ardue linterprtation des rsultats et lapprciation
de limpact ou des signes prcoces dimpact. Il serait sans doute utile que le PNUD et par extension
les Agences du Systme des Nations Unies Madagascar envisage la cration dun fonds dtudes
pour apprendre mieux connatre lapplication, lexercice et la connaissance des droits. Ce fonds
dtudes permettrait galement damliorer le ciblage des interventions en vitant les approches
discriminatoires53. Cette question doit pouvoir tre aborde dans le cadre dune runion du
groupe thmatique Droits de lHomme afin quelle puisse tre partage avec les autres PTF
engags sur cette question.
7.3. De limpact la crise en passant par les hommes
La crise aura un impact durable sur la conduite des projets, sur la confiance accorde par les
partenaires aux Nations Unies et en particulier au PNUD. Mais cet impact nest pas seulement
ngatif, il a aussi des revers positifs.
Ainsi, il a t enregistr une rsistance la tendance du non droit chez une minorit dacteurs
des DH au sein de structures/institutions publiques et prives. Ces rsistants sont certes des
personnalits et des petits groupes dindividus nayant que leur volont pour changer les choses
et/ou leur potentiel de capacits pour concrtiser par des actes. Mais cette valuation a montr leur
efficacit, mais aussi leur tat disolement dans le systme national de rponse la problmatique
de la non ralisation des Droits humains.
Ces sont :

Des personnalits (occupant un poste de Haut fonctionnaire de lEtat, de grande


responsabilit au sein de la Socit civile, de cadre comptent dans un projet/un PTF,
assumant une mission de leader communautaire, de membre influent dans le mnage, de
journaliste),
Et/ou une petite quipe au sein dun Service public, dun projet, dun PTF, dune OSC et/ou
de la communaut.

Une structuration de ces acteurs en des vritables noyaux des droits humains pourrait tre un
challenge pour faire voluer les rares signes de changements prcoces en impact visible suite leur
action. Ces noyaux doivent maitriser les Droits humains et les voies de recours, bien connaitre leur
mission et avoir les capacits ncessaires pour bien la remplir. Cette mission consiste surtout
53

Le mot discriminatoire sentend ce niveau de manire large. La discrimination sexprime galement


dans le fait que souvent les groupes les plus vulnrables et vivant la marge de la socit malgache sont les
plus fragiles sur la question du respect des droits les concernant. Les atteindre reste un enjeu majeur en
termes de dveloppement sur le pays.

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raliser des activits dinformation, de plaidoyer, dinterpellation, dinstitutionnalisation, de
protection,. Cette structuration serait efficace avec les besoins en renforcement satisfaits.
7.4. Niveau dimpact et niveau dintervention : quelle chelle choisir ?
La pauvret de la population et de lEtat, premier obligataire des Droits humains constitue une
lacune de capacit rduisant la marge de manuvre de ces acteurs dans le secteur. Les capacits
dautofinancement du PNUD tant relativement faibles, il a en revanche mobiliser des fonds
notamment en capitalisant et en vendant les bonnes stratgies/approches ainsi que les rsultats
de ces projets/activits. Ceux-ci seraient alors rduits des actions-recherches ou des actionspilotes, et non plus des interventions ambitieuses. Ces oprations seraient excutes avec des
moyens et des ciblages limits et de peu dimpact par rapport aux immenses besoins exprims dans
lEffet prsentement valu.
Mais, les bonnes pratiques et les actions innovatrices efficaces ayant t dveloppes par les
acteurs supra mentionnes mritent dtre capitalises et tre utilises pour la mobilisation des
fonds. Par exemple, les RCC (rconciliation des conflits conjugaux) mobiles, les actions de plaidoyer
auprs des Ampanjaka et le suivi auprs des communauts ncessitent des dplacements frquents
dont les cots ne sont pas totalement supportables par ces acteurs, alors une communication
adquate qui vendra la pertinence, lefficacit et limpact de ces actions mobilisera des fonds pour
fournir lappui pour ces dplacements.
7.5. Recommandations
Afin damliorer limpact de lEffet et des projets quil finance et quil soutien, le PNUD doit :

Crer un fonds dtudes sur la connaissance des droits humains Madagascar.

Capitaliser sur lexprience de la crise travers lorganisation dun Atelier national avec les
principaux acteurs associatifs et institutionnels rests impliqus dans la ralisation des
projets malgr la mise en uvre de la SSD et des alas lis la crise. Lobjectif de cet atelier
national serait de tirer les leons apprises des expriences menes un stade micro pour
ventuellement formuler un projet de plus grande ampleur fort impact potentiel dune
part, et dinvestir dans la structuration de ces noyaux de dfenseurs des droits afin de faire
converger les rares signes prcoces dimpact et de dterminer limpact rel de la ralisation
de lEffet.

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8. PERENNITE / VIABILITE
La prennit des acquis de leffet nest pas ce jour assure. Labsence de rflexion approfondie
sur la stratgie de prennisation ds la conception mme de lEffet en est une des raisons. Elle est
commune tous les acquis de leffet et cest mme une lacune quasi-gnralise tous les
programmes/projets de dveloppement.
8.1. Prennit et valeur ajoute du PNUD
La prennit et la viabilit supposent que certaines valeurs des Nations Unies demeurent
intangibles telles que lobjectivit et la neutralit politique/politicienne (mme si le sujet est
extrmement politique). Il faut donc viter les trafics dinfluence.
Une stratgie de prennisation des acquis de leffet demande quil y ait au PNUD une rflexion
sur la question de la valeur ajoute de linstitution dans la connaissance, lapplication et lexercice
des droits humains.
Il est certain que le PNUD a :

Un rel rle jouer en termes de coordination et de mdiation entre les diffrents acteurs et
parmi les PTF. Il sagit dune des valeurs ajoutes. Mais cette coordination doit tre coordonne
horizontalement et verticalement non seulement dans un objectif de concertation et de dialogue
mais surtout pour que lensemble des acteurs selon leur nature, leur mission et leur fonction
dans la socit malgache puisse apporter son regard, ses critiques sur la question de la violation
des droits humains.
Lautre valeur ajoute du PNUD est dans sa capacit pouvoir mener des actions denvergure
nationale et caractre institutionnel. Le changement dorientation lors de la mise en uvre de
la SSD a t dommageable pour le PNUD. Sorienter vers des projets caractre communautaire
dans des zones gographiques limites, a un caractre discriminant et in fine a peu deffets ou
dimpacts hormis sur un petit territoire. En outre, peut-on seulement recourir la voie par appel
doffre pour mener ce genre de projet qui in fine ne pourront tre mens terme faute de
ressources ou bien parce quils ne sinscrivent pas dans un paysage institutionnel ?54
La thmatique des droits humains suppose que ds lors quun projet ou un programme est mis
en uvre ce dernier doit tre men terme et avec satisfaction. Cest une diffrence
fondamentale entre par exemple un projet dinfrastructure routire ou de vulgarisation agricole
et un projet de dfense des droits notamment ds lors quil sagit damliorer la connaissance,
lexercice et lapplication des droits.
Il ne sagit pas dvoquer ce niveau la question de lefficacit. Tout projet doit tre men
terme tout en respectant les critres de performance.
54

Le recours par voie dappel doffre ou appel proposition peut sexpliquer si linitiative est porte par
linstitution (ONG, services de lEtat) et si celle-ci demeure autonome dans la mise en uvre du projet
dont elle a linitiative.

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8.2. Prennit et dialogue
a - PERENNITE ET DIALOGUE AVEC LES POLITIQUES
La question de la prennisation des acquis au niveau politique dans la thmatique des Droits de
lHomme se pose essentiellement dans la possibilit du maintien dun dialogue politique. Il sagit
dune leon apprise et un des enseignements de la mise en uvre des projets/programmes ayant
concouru la ralisation de leffet. Il aurait sans doute prfrable davoir une stratgie de retrait ou
de rorienter les fonds mobiliss sur dautres programmes ou thmatiques. Sans maintien du
dialogue politique, il ne peut y avoir de prennisation des acquis et les effets et leurs produits
demeureront faible impact.
En outre, le maintien du dialogue sur la thmatique de leffet objet de lvaluation permet :

Denvisager de mener des actions ncessaires dans le contexte malgache et qui taient prvues
dans le CPAP 2008 2011 concernant le respect et le suivi de lapplication des dcrets et des lois,
de ladaptation de ceux-ci aux normes internationales et au respect des accords internationaux
en matire de droits de lhomme et de droits humains. Le respect de lapplication des droits est
un enjeu essentiel dans un processus de connaissance et dapprentissage des droits par les
citoyens.
De pouvoir exercer la pression pour que lEtat maintient ses engagements en termes
dapprofondissement de linformation des citoyens sur leurs Droits en ciblant les enfants mme
petits comme vecteurs de linformation.

b - PERENNITE ET DIALOGUE AVEC LES AUTRES ACTEURS


La prennit dpend de la stratgie quadoptera le PNUD vis--vis de lensemble des acteurs des
Droits Humains Madagascar (Etat, services de lEtat, Collectivits Territoriales Dcentralises, ONG,
OSC, PTF). Mais il convient davoir une approche cohrente mais diffrencie en fonction des
acteurs afin de prserver leur indpendance et leur autonomie dans laction. Lenjeu de la
prennit de laction est de permettre aux acteurs de la socit civile de pouvoir interpeller lEtat et
aux services de lEtat davoir les moyens pour prvenir les violations des droits. Le programme de
renforcement des capacits ralis dans le cadre de leffet CPAP doit tre cohrent et diffrenci en
fonction de la nature, la mission et le rle de chacun des acteurs ( chacun doit tre sa place ).
Les seuls missions et rle communs lensemble des acteurs concernent linformation, lducation et
la communication (IEC).
8.3. Prennit et institutionnalisation
Dans le secteur des droits humains, pour que les actions menes par des institutions telles que le
PNUD aient un fort impact, il faut que celles-ci soient institutionnalises. Des organisations prives
(associatives ou non) peuvent mener des actions de formation ou de plaidoyer visant amliorer
lexercice, lapplication et la connaissance des droits. Il est important que dans un pays
institutionnellement fragile comme Madagascar lEtat puisse tre reconnu par ses citoyens comme
tant en capacit dassurer la dfense des droits de mme que dinformer et de pouvoir galement
rendre la justice au titre de lapplication des droits.
59
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gouvernance - PNUD

Au moins 2 projets structurants phares ayant concouru latteinte de lEffet CPAP sont
confronts dimportants problmes dinstitutionnalisation afin dassurer la prennit des acquis
(ou des futurs acquis).
a - PERENNITE ET TAZ
Il peut tre considr que les Taz sont le premier chainon de la justice Madagascar. Lide des
cliniques juridiques nest pas une innovation en soi, elle est dj largement utilise en Afrique
notamment dans les pays en crise o elles entendent se substituer lEtat pour rendre une justice
dans un Etat dfaillant, dans dautres pays la clinique juridique ne se substitue pas mais permet une
appropriation des droits par les communauts la base et par la prise en charge de leurs problmes
de leurs droits ne ncessitant pas une intervention de lEtat.
Dans le cas de Madagascar, il sagit dune situation mixte parce que les Taz font du conseil
juridique, de la sensibilisation et de lducation aux droits mais rendent dune certaine manire la
justice pour des litiges ou des dlits mineurs . Il y a dune certaine manire une dlgation de
service de a justice qui est une mission rgalienne. Bien que lEtat malagasy soit fragilis par la crise,
les institutions essaient de fonctionner, de se dvelopper. Ill importe alors que le service fourni par
les Taz sinstitutionnalise et sinscrive pleinement dans la chaine judiciaire du pays dans une
perspective de sa prennisation.
A dfaut dinstitutionnalisation, le risque majeur est la perte de la crdibilit de la justice. La
clinique juridique offre un service gratuit et rapide en termes daccs la justice (ce qui est diffrent
de la dina ). Lors des entretiens mens dans le cadre de la prsente valuation, les oprateurs ont
fait remarquer que les allocations de ressources les contraignaient ne pas avoir toujours recours
du personnel qualifi. Ils ont aussi soulign que le fait de passer du rle de conseil juridique
celui de mdiateur avec la possibilit de rendre une dcision de justice avait pour effet de limiter le
droit la prsomption dinnocence. Or la prennit de la clinique juridique ou taz et la crdibilit de
leur action ne pourra tre assure que si cette justice demeure autonome et indpendante rendant
des dcisions justes et quitables.
Linstitutionnalisation des Taz pourrait se raliser travers la Maison des Droits finance par la
Coopration Franaise dans le cadre du projet dappui la justice. Cette Maison des Droits offre les
mmes services quune Taz mais avec du personnel juridique form et lappui dun magistrat. On
pourrait envisager que les Taz deviennent un service de la Justice part entire sinscrivant dans le
maillage territorial des institutions judiciaires et que celles-ci soient coordonnes par la Maison des
Droits base au Ministre de la Justice. Le personnel pourrait tre des notaires, des avocats ou des
huissiers stagiaires qui ont pour obligation dans leur cursus universitaire de raliser une anne de
stage avant de pouvoir exercer.
b - PERENNITE ET DROITS HUMAINS A LECOLE
Linstitutionnalisation de la formation aux droits civiques et la citoyennet par lOECM est
porte par linstitution porteuse du projet. Aujourdhui, il convient de savoir qui va pouvoir prendre
60
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gouvernance - PNUD
la responsabilit au niveau institutionnel dun tel projet. Faut-il crer un ministre, un secrtariat
dEtat ou un office national de lducation nationale ? Aujourdhui, le projet natteint que les enfants
sinscrivant dans un parcours ducatif li lducation formelle mais il reste des chantiers trs
importants tels que lducation non formelle hors des classes ou celle des parents pour assurer une
couverture complte lensemble des populations dont celles et parmi les plus vulnrables sont en
dehors des structures et parcours scolaire.
8.4. Recommandations
Afin damliorer la prennit des rsultats et des impacts des Effets de sa stratgie
dintervention le PNUD doit :

Veiller concevoir et mener terme des projets/programmes haute valeur ajoute


institutionnelle pouvant tre raliss dans les dlais et avec des ressources aisment
mobilisables.
Affecter des ressources suffisantes pour gnrer des rsultats le saucissonnage outrance
des effets en de multiples produits/sous-produits/sous sous-produitsconduit une dilution
des ressources et par consquent linefficience et labsence de rsultats et defficacit
Cela signifie galement dtoffer lquipe charge des droits humains au sein du SNU. A ce
jour, seules deux personnes sont affectes au secteur des droits humains. Il sagit dune
carence que le PNUD doit pouvoir combler sil souhaite pouvoir mener des projets ayant une
porte institutionnelle permettant des changements en termes de connaissance, application
et exercice des droits.
Dfinir clairement son positionnement et sa stratgie en termes de dfense des droits
humains et adapter la mthode la thmatique et aux spcificits des Droits Humains. Le
PNUD doit avoir un rle de coordination, attention assurer une coordination. Il est demand
au PNUD dassurer ce rle : une coordination la fois verticale et horizontale, une
coordination coordonne cest--dire oprationnelle et oprationnalise cest--dire dote
de moyens pour conduire des tudes pertinentes; non des tudes parcellaires ou posant des
prjugs moraux. Pour assurer la prennisation, le PNUD devrait ancrer la culture de
coordination au sein de son personnel. Il apparat quun des cueils (ou une des leons
apprises) est que lapproche projet domine et quil nexiste pas encore de culture
programmatique pour laquelle une culture de coordination est ncessaire.
Prvoir linstitutionnalisation des projets et des dmarches que le PNUD soutient mme si
celles-ci sont pilotes. Il sagit de prvoir ds la conception du programme ou du projet
comment les actions soutenues pourront sinscrire termes dans le systme institutionnel
afin quelle puisse pleinement jouer leur rle en termes damlioration de lapplication, de la
connaissance et de lexercice des droits. Cela semble tre une priorit pour assurer une
prennit aux actions.

61
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gouvernance - PNUD

9. LES ASPECTS TRANSVERSAUX


9.1. Dimension Genre
Une des spcificits du projet est sans aucun doute lintgration de la dimension genre travers
une promotion des droits des femmes et la lutte contre les violations dont elles sont victimes. Il
sagit dun acquis important de lEffet et dune valeur ajoute.
Lintgration de la dimension genre notamment dans les projets financs dans le Sud-Est a pu
dmontrer quil tait possible de faire voluer les mentalits et de provoquer des changements
significatifs. Lintrt de cette intgration de la dimension genre est de ne pas avoir t spcifique
mais inscrit dans une dynamique globale de meilleure connaissance, de meilleur exercice et
meilleure application des droits au nom de luniversalit des droits.
En ce qui concerne les TAZ, les premiers bnficiaires des services rendus sont les femmes et
leurs enfants notamment au travers du recouvrement des obligations alimentaires.
9.2. Communication
La stratgie de communication du PNUD dans le cadre de la ralisation de lEffet est quelque
peu dsquilibre au regard de la nature mme de lEffet. Il aurait t ncessaire de mettre
lemphase sur des activits Information, Education, Communication (IEC)55. Mais la communication
du PNUD sest en priorit concentre sur des activits de communication lie la visibilit des
actions engages par linstitution et du PNUD lui-mme.
Les partenaires regrettent que le PNUD soit dans lincapacit mobiliser les fonds ncessaires
pour la mise en uvre des activits telles quelles ont pu tre dclines dans le PTA. Ils constatent
nanmoins que le PNUD mobilise des fonds pour des actions de visibilit et de communication avec
force de publicit telles que lorganisation dateliers pour la formulation, llaboration et la rdaction
des PTA ou pour des formations.
9.3. Suivi-Evaluation
La qualit du suivi-valuation a contribu en partie latteinte des rsultats de la mise en uvre
du CPAP relatifs lEffet. La fourniture dune grande partie des informations ncessaires pour la prise
de dcision merge dans cette qualit.
Mais deux principales lacunes du systme de suivi-valuation ont t souleves non seulement par
des partenaires et des bnficiaires au cours de cette valuation, mais mme reconnues par des
membres du staff du PNUD. La premire rside dans la lourdeur du systme. Plus prcisment, le
doublon enregistr dans certains travaux de collecte et danalyse dinformations de suivi et dans le
rapportage surcharge les acteurs concerns et rduit qualit des rsultats du Programme et de son
55

Il sagit dailleurs du cur pour lapprentissage et la connaissance des droits.

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suivi-valuation. En effet, lequipe du Programme a dj ses propres travaux et/ou ses outils de
gestion auxquels sajoutent encore ceux de lunit de suivi-valuation. Une meilleure coordination
est recommande pour combler cette lacune.
La mauvaise qualit de certaines chaines de rsultats constitue la seconde lacune. Le systme de
suivi-valuation y a sa part de responsabilit. La solution recommande est de renforcer la capacit
de tous les acteurs en suivi-valuation.

63
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10.

CONCLUSION GNRALE

Le PNUD a labor en 2007 son CPAP 2008-2011 dans lequel figure lEffet objet de cette
valuation. Cet Effet " les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et
exercs " a t maintenu durant les CPAP rviss de 2010-2011 et 2012-2013, ces rvisions ont t
imposes par de crise politique perdurant dans le pays depuis le dbut de lanne 2009.
LEffet est pertinent dans sa formulation au regard du contexte quelques soient les priodes. Sa
pertinence saffirme avec les volutions du contexte caractris par une recrudescence des violations
des Droits humains, et une tendance une institutionnalisation du non-droit. Par ailleurs, ces
violations saggravent sur fond daccroissement de la pauvret des populations et de lEtat malgr les
nombreuses actions entreprises par les services publiques, les OSC, les PTF et les communauts.
La pertinence de lEffet est conforte par son alignement au MAP, et par consquent aux
politiques, aux outils de programmation et de suivi, qui en dcoulent. LEffet est du fait de son
alignement sur le MAP, aussi align sur les OMD, la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide,
lUNDAF 2008-2011 et bien sr sur le mandat du SNU et du PNUD. En raison de lavnement de la
crise, la dclination de lEffet en des produits nest pas toujours en cohrence avec la formulation de
lEffet. La logique et la stratgie de mise en uvre ont du tre adaptes pour rpondre aux exigences
du changement du contexte politique. La SSD impose au sein du SNU a eu pour consquence une
rupture du dialogue avec les autorits. Or le maintien du dialogue notamment en temps de crise est
primordiale pour prvenir les violations des Droits Humains.
Si leffet est pertinent, en revanche, les stratgies successives dintervention ne le sont pas
toujours. Par exemple : intgrer la notion de devoir au mme titre que celle de la connaissance des
droits ne semble pas tre pertinent.
La rduction de lefficacit et par consquent de limpact en rsultent videmment. Ce rsultat
se traduit principalement par le non achvement des produits et la dimension peu significative de
ceux qui ont t raliss. Les origines de cette inefficacit sont linsuffisance voire mme labsence
de complmentarit et de cohrence entre eux, dune part, et le manque de ressources en raison
des sanctions de la communaut internationale et les blocages dordre oprationnel dus
lapplication de la DIM, dautre part. Lefficacit, limpact de leffet sont limits notamment en
raison de la faible efficience dans la mise en uvre des projets concourant latteinte de lEffet.
Des prmices de changements au niveau des populations cibles et des frmissements voire
mme des effervescences parmi les acteurs ont toutefois t dcels. Enfin en ce qui concerne la
prennit, celle-ci nest pas assure que ce soit au niveau institutionnel, politique et social. En
revanche, des mesures appropries tires des recommandations permettraient dy remdier.

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11.

LEONS APPRISES

Cette exprience de la mise en uvre des actions visant latteinte de lEffet montre quun Effet
relatif aux Droits humains sinscrit dans la dure. Il nvolue que trs lentement en raison de
contraintes culturelles, sociales et politiques. Une insuffisance dans la conception et dans la
dclinaison en produits peut conduire rduction de lefficacit et de limpact.
La leon ainsi apprise est le caractre dterminant de la qualit de la stratgie de mise en uvre
sur latteinte de lEffet. La chaine des rsultats de manire rationnelle doit tre
particulirement soigne pour sassurer latteinte de lEffet.
Lexprience a aussi mis en relief que SNU et le PNUD en particulier ne peuvent pas prtendre
raliser eux seuls une connaissance, un exercice et une application des Droits humains.
Lappropriation des rsultats et du processus par les acteurs, notamment lEtat, garant des Droits
humains, est ncessaire. Une rduction de lefficacit et par consquent de limpact est due en
partie aussi cette stratgie.

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12.

RECOMMANDATIONS

Les recommandations suivantes sont applicables pour toute situation et plus particulirement
restent valables pour une prolongation/aggravation de la crise et pour la priode de reprise aprs la
crise.

Amliorer le ciblage des interventions :


o envergure nationale pour les interventions structurantes et dordre juridicoinstitutionnel,
o concentration des zones dintervention pour les actions directes et les recherchesactions :
en tenant compte de la spcificit de leur problmatique en termes de
droits humains,
en systmatisant la complmentarit entre les deux programmes (Droits
humains et Lutte contre la pauvret),
en assurant un recentrage sur la question de la dfense des droits
politiques et civils, dune part, et en priorisant les droits fondamentaux
(sans oublier luniversalit des Droits humains) et leur connaissance avant
leur exercice et leur application.

Systmatiser le "Quality insurance" :


o dans la conception des Effets, dans llaboration de la chaine des rsultats
correspondante (cohrence interne et externe, pertinence surtout par rapport au
contexte des Droits humains), et dans la formulation des indicateurs (SMART).
o dans la dtermination des stratgies dintervention (cohrence interne et externe
avec les rsultats attendus, adquation au contexte, prennit et reproductibilit
pour les recherches-actions).

Assurer que les aspects transversaux (surtout Dimension Genre, Communication, SuiviEvaluation) soient bien intgrs dans la formulation des Programmes et apportent tout le
soutien dont ils ont besoin.

Assurer que les aspects transversaux (surtout Dimension Genre, Communication, SuiviEvaluation) soient bien intgrs dans la formulation des Programmes et apportent tout le
soutien dont ils ont besoin.

Assurer une adquation entre les rsultats attendus et les ressources disponibles,
notamment :
o en toffant lquipe charge de la question des Droits Humains,
o en programmant sur la base dune contrainte financire56,

56

La programmation sous contrainte budgtaire est un lment cl de la russite de la mise en uvre de


la gestion axe sur les rsultats du dveloppement. On programme les actions en fonction des valeurs cibles

66
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o

en appliquant le principe du "financement selon la performance".

Systmatiser la recherche dune appropriation des rsultats et des interventions par tous
les acteurs (bnficiaires et intervenants), notamment par lEtat-partie qui est le premier
obligataire en termes de Droits humains.

Mener termes toutes les interventions, dfaut prvoir une reprogrammation en cours
dexercice si les menaces et les risques sont trop importants par rapport leur ralisation. Au
besoin, tre anticipatif et proactif au moment de la planification.

Renforcer la capacit des acteurs en suivi-valuation non seulement par des formations en
salle mais surtout par des exercices pratiques encadrs sur terrain afin dduquer une
vritable culture de suivi.

atteindre et dans une enveloppe financire. On recherche lefficacit des actions de dveloppement en
amlioration les allocations budgtaires.

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ANNEXES
Annexe 1 : Liste des personnes rencontres
Tableau 5 : Liste des personnes rencontres au sein du SNU
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18

Nom et prnoms
Mme Deleau Razafimanantsoa
M. Mamadou Diallo
M. Nirina Haja Andrianjaka
M. Alpha Amadou Bah
M. Clarimond Raveloson
M. Lalaina Rakotozandry
Mme Fara Ravololondramiarana
M. Abdou Salame
M. Etoundi Axel
Mme Verosoa Raharison
Mme Solange Nyamulisa
Mme Indriamihaja Olga
M. Bien-Aim Raharilala Delphin
M. Haja Parfait
Mme Rakotoniaina Haingo
Mme Alice Ravoson
M. Clment
M. Ononandrianina Tokinampitony
Tahirifanantenantsoa

Institution/Secteur/Titre
UNDP, Programme
UNDP, Programme
ORC, PSE
UNDP, PSE
UNAIDS, Programme
UNDP, Programme
UNDP, Programme
UNDP, Programme
UNDP, Programme
UNDP, Chef du Projet Village du Millnaire
UNDP, IC
UNICEF, IC
UNDP, VNU Mananjary
UNDP, VNU Manakara
UNDP, VNU Farafangana
Gestionnaire de projet, Farafangana
Associ de projet, Farafangana
Juriste, Farafangana

Tableau 6 : Liste des personnes rencontres au sein des institutions partenaires


N
1
2
3

Nom et prnoms
M. Lucien Rakotoniaina
M. Guy Laurent Ramanakamonjy
Mme Olga Beatrice Randrianarison
Mme Anjara Manatsara

4
5
6
7
8

M. Randrianandrasana Jean Baptiste


M. Alain Jacky Rakotoarison
Mme Patricia Rakotondrabe
M. Randriamiarana Arsne

Titre / Fonction
Directeur des Droits Humains et des Relations
Internationales, Ministre de la Justice
Ministre de la Communication
Directeur de la Promotion du Genre, Ministre de
la population et des Affaires Sociales
Coordonnateur Gnral Cellule Nationale de
Concertation sur la Dcentralisation, Ministre de
la Dcentralisation,
Directeur de lOffice de lEducation de Masse et
du Civisme
Directeur de lInstitut National de la Jeunesse
Responsable du Suivi-Evaluation, SE CNLS
Maire de la Commune de Sambaina, Village du
Millnaire
68

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9
10
11

Mme Hanitra Rafolisisoa


Mme Lucile Andre Ravaosolonirina
M. Razafindrakoto Marcel

Prsidente de lUNMDH
Directeur du Centre de Presse Malagasy
Maire de Mananjary

Nom et prnoms
Mme Edmondine Ramaroson

Titre / Fonction
Prsidente du Consortium Nationale pour la
Participation Citoyenne
Reprsentante de Gender Links
Charg daide et de coopration internationale
section Gouvernance, Economie, Commerce et
Secteurs Sociaux , Dlgation de lUnion
Europenne Madagascar
Chef de Section Gouvernance, Economie,
Commerce et Secteurs Sociaux, Dlgation de
lUnion Europenne Madagascar
Charge de programmes Dcentralisation et
dveloppement local, Dlgation de lUnion
Europenne Madagascar
Country Director, PACT
Banque Mondiale
CDA, Directeur Excutif Adjoint du CDA, , TRANO
ARO ZO, Antananarivo
Coordonnateur, TRANO ARO ZO, Farafangana
Coordonnateur, TRANO ARO ZO, Manakara
Superviseur, TRANO ARO ZO, Mananjary
DA, TRANO ARO ZO, Mananjary
Parajuriste, TRANO ARO ZO, Mananjary
Parajuriste, TRANO ARO ZO, Mananjary
Coursier, TRANO ARO ZO, Mananjary
Parajuriste, TRANO ARO ZO, Mananjary
Responsable Information-Communication, TRANO
ARO ZO, Mananjary
Assistante financire, TRANO ARO ZO, Mananjary
Fiantso, Fianarantsoa
Conseiller Technique auprs du Ministre de la
Justice de Madagascar. Chef du projet FSP Appui
la consolidation de lEtat de Droit

12
13

Mme Ialfine Papisy


M. Pablo Isla Villar

14
Mme Charlotte Andriaen
15
Mme Odile Humblot
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Mme Amanda J. Childress


M. Hajarivony Andriamarofara
M. Anaclet Daniel
M. ANDRIANIAINA Herizo Eric
M. NOELSON Witter Patrick
M. Adonis
Mme Tandra Masy
Mme Arlette
M. Johnson
M. Henri
M. Rakotomalala
M. Eric Michel
Mme Nadine
Mme Amlie Gertrude Razafindrahasy
Mme Claire Dollmann

31

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Tableau 7 : Liste des personnes bnficiaires et non bnficiaires rencontres
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

Nom et prnoms
Mme Rasoanomenjanahary Julianna
Mme Marovavy Edmee
Mme Kanteriny
Mme Basambo Celestine
Mme Nirina
Mme Antoinette
Mme Razanabahoaka Gertrude
Mme Rasoanantenaina Victoire
Mme Baosorata Madeleine Philbertine
Mme Claudine
Mme Georgine Raheliniaina
Mme Erlyse
Mme Baoginta Voahangy
Mme Caroline
M. Richard
M. Paulin
Mme Simone
Mme Nirina
Mme Bavy
M. Octave
Mme Steny
M. Christian

Titre/Fonction
Association Vonona, Farafangana
Association Vonona, Farafangana
Association Ezaka, Farafangana
Association Avotra, Farafangana
Association Vonona, Farafangana
Association Avotra, Farafangana
Association Ezaka, Farafangana
Association F.T.T., Farafangana
Association VE.MI.MA.FA, Farafangana
Association Mamiratra, Farafangana
Association Tsy Manary Zaza, Mananjary
Association Tsy Manary Zaza, Mananjary
Association Tsy Manary Zaza, Mananjary
Association Tsy Manary Zaza, Mananjary
Bnficiaire, TAZ au CDA Antananarivo
Non bnficiaire, TAZ au CDA Antananarivo
Bnficiaire, TAZ au CDA Antananarivo
Non bnficiaire, TAZ au CDA Antananarivo
Bnficiaire, TAZ de Farafangana
Non bnficiaire, TAZ de Farafangana
Non bnficiaire, TAZ et PAF de Mananjary
Non bnficiaire, TAZ et PAF de Farafangana

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Annexe 2 : Bibliographie
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.

21.
22.

23.
24.
25.

26.
27.

SNU, Vision stratgique du systme des nations Unies Madagascar 2010-2011. Juin 2010.
SNU, UNDAF Madagascar 2008 2011
SNU, Cadre de suivi & valuation UNDAF 2008-2011
SNU, Rapport de la mise jour de lUNDAF 2008 2011 Madagascar.
SNU, Programme Intrimaire des Nations Unies Madagascar 2012-2013
SNU, Matrice des rsultats du Programme Intrimaire 2012-2013
SNU, Tableau de bord de suivis du Programme Intrimaire 2012- 2013. Premier semestre
2012
SNU, Rapport de progrs relatif au Programme Intrimaire 2012-2013, Anne 2012
VPEI, Rapport de mise en uvre des programmes. Anne 2011
VPEI, Rapport de mise en uvre des programmes. Anne 2010
VPEI, Rapport de mise en uvre des programmes. Anne 2009
Primature, Ministre de lEconomie et de lIndustrie, Rapport sur la Coopration au
dveloppement 2009-2010 Madagascar. Situation gnrale de lAide Extrieure et
Coordination de lAide dans le secteur Dveloppement Rural. Septembre 2010
UNDP, CPAP 2008-2011
UNDP, CPAP 2012-2013
Cadre de rsultats du CPAP mis jour 2010-2011.
Madagascar Rapport annuel sur les droits humains 2010.
Aude de AMORIM, Bernadette CAVELIER, Michael RUTELA, Yves YARD. Guide de l'valuation ,
Robert JONES, Charles LUSTHAUS, Marie-Hlne ADRIEN, Chris STANLEY, (2006), Guide de
lvaluation organisationnelle
UNDP, Guide du suivi et de lvaluation axs sur les rsultats
RANAIVOARIVELO Marie-Donna, Evaluation finale du projet "Autonomisation des femmes
vulnrables de la Rgion Atsimo Atsinanana, Madagascar", Rapport final. Janvier 2012,
UNDP
Bodo Ramangason, Gouvernance par le mobile : la sagesse de la population pour piloter son
avenir, Rapport dvaluation finale, Octobre 2012
Edeny ANDRIAMIZANA, Projet de mise en place de mcanismes de suivi des violences
sexuelles et bases sur le genre et de laccs la justice. Rapport dvaluation finale,
Septembre 2012.
Rakoto Yvon Namelankafatra. Rapport sur lvaluation finale du Projet Promotion de la
culture et de la dfense des droits humains lcole . 25 Fvrier 2011.
Groupe des Nations Unies pour lvaluation, Normes dvaluation applicables dans le
systme des Nations Unies. 29 avril 2005
UNDP Evaluation Office. UNDP Outcome-Level Evaluation. A Companion Guide to the
handbook on planning, monitoring and evaluating for development results for Programme
Units and Evaluators (Draft) 13 May 2011.
UNDP. Guide de la Planification, du suivi et de lvaluation axs sur les rsultats du
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UNEG. Code of Conduct for Evaluation in the UN System, March 2008
71

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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
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29. Conseil des droits de lhomme. Rapport du Groupe de travail sur lExamen priodique
universel. Madagascar. Quatorzime session. 8-19 Fvrier 2010.
30. Franciscans International. A voice at the United Nations. Suivi des recommandations de
lExamen Priodique Universel (EPU). Madagascar. 15 Fvrier 2010.
31. Rapport annuel sur les droits de lhomme. Madagascar. 2010.
32. PNUD. Document du PNUD. Manuel sur les Droits humains
33. PNUD. Document de Projet Appui la Promotion du Genre
34. PNUD. Document de Projet Droits, Devoirs et Cohsion Sociale
35. PNUD. Plan de Passation de March 2009. Projet Appui la Promotion et la Protection des
Droits Humains.
36. PNUD. Plan de Passation de March 2009. Projet Promotion de lEducation Civique lEcole
37. PNUD. Document de Projet Appui la Promotion et la Protection des Droits Humains
38. PNUD. Document de Projet Promotion de la culture et de la dfense des droits humains
lcole
39. PNUD. Document de Projet Participation active des femmes aux dcisions communautaires
travers lamlioration de lexercice de leurs droits civils et conomiques
40. PNUD. Document de Projet Mise en place de mcanisme de suivi des violences sexuelles et
bases sur le genre et de laccs la justice
41. TAZ. CDA Andohatapenaka. Rsultats des activits de rsolution des conflits communautaires
42. PNUD. PTA 2011. Projet Promotion de la culture et de la dfense des droits humains lcole
43. PNUD. PTA 2009. Projet Appui la Promotion et la Protection des Droits Humains
44. PNUD. PTA 2009. Projet Gouvernance par le mobile : la sagesse de la population pour piloter
son avenir
45. PNUD. PTO Semestre II 2009. Projet Promotion de la culture et de la dfense des droits
humains lcole
46. FNUD. Document de Projet Promotion de la bonne gouvernance dans les Communes de
Manakara, Mananjary et Tular
47. ONG MA.MI et Cabinet ECR. Etude sur les questions majeures dincivisme dans les Rgions
dAnalamanga et dAtsimo Andrefana. Rapport Rvis sur Livrable N1. Avril 2011.
48. ONG MA.MI et Cabinet ECR. Etude sur les questions majeures dincivisme dans les Rgions
dAnalamanga et dAtsimo Andrefana. Rapport sur Livrable N2. Stratgie de Rduction des
actes dincivisme et Plan daction Mars 2011.
49. CAETIC. Etude sur les questions majeures de violence, de conflits Antananarivo, Mahitsy et
Toliara. Rapport final.
50. PNUD. Fiche dinformation par projet, priode Juin 2011 - Dcembre 2012. Projet
Participation accrue des femmes aux dcisions communautaires travers lamlioration de
lexercice des droits civils et conomiques
51. PNUD. Maritsara, la croisade dune femme contre la pauvret et le non droit de leurs droits
civils et conomiques
52. PNUD. Projet de promotion de lemploi pour les femmes. Fampiroboroboana ny fiarianny
viavy miantoka. Revue de projet. Mars 2010
53. PNUD. La croisade des femmes du Sud Est de Madagascar contre la faim et le non droit
72
ATW INTERNATIONAL

Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
54. PNUD. Annual report of project Promotion of the employment for the women. 15th of
January 2009
55. PNUD. Rapport annuel 2010. Projet dautonomisation des femmes et filles-mres vulnrables
de lAtsimo Atsinanana.
56. PNUD. Rapport annuel du Projet Promotion de lemploi pour les femmes. 30 Dcembre 2008
57. PNUD. Rapport annuel du Projet Promotion de lemploi pour les femmes. 08 Janvier 2009
58. PNUD. Rapport annuel 2011. Projet dautonomisation des femmes et filles-mres vulnrables
de lAtsimo Atsinanana
59. PNUD. Rapport annuel 2012. Projet Participation accrue des femmes aux dcisions
communautaires travers lamlioration de lexercice des droits civils et conomiques
60. PNUD. Synthse du rapport annuel du Projet Droits, Devoirs et Cohsion Sociale. 31
Dcembre 2012.
61. PNUD. PTA Projet dautonomisation des femmes et filles-mres vulnrables de lAtsimo
Atsinanana 2010
62. PNUD. PTA 2008-2009. PNUD.
63. Rapport annuel du Projet Promotion de lemploi pour les femmes.
64. PNUD. PTA 2011. Projet dautonomisation des femmes et filles-mres vulnrables de
lAtsimo Atsinanana
65. PNUD. PTA 2012. Projet Participation accrue des femmes aux dcisions communautaires
travers lamlioration de lexercice des droits civils et conomiques
66. PNUD. PTA 2013. Projet Participation accrue des femmes aux dcisions communautaires
travers lamlioration de lexercice des droits civils et conomiques
67. PNUD. PTA 2009 allg. Projet Promotion de lemploi pour les femmes
68. Fiantso Madagascar. Rapport technique (Juillet Dcembre 2012). Projet Droits, Devoirs et
Cohsion Sociale (DDCS) Mananjary, Manakara, Farafangana.
69. Fiantso Madagascar. Rapport dactivits annuelles 2012. Trano Aro Zo Farafangana.
70. Fiantso Madagascar. Statistique de cas de RCC durant lanne 2012. Juin au 15 Dcembre
2012. Trano Aro Zo Farafangana.
71. Confdration Nationale des Plates Formes en Droits Humains. Rapport alternatif sur
lapplication de la convention relative aux droits de lenfants Madagascar 2003-2011. Avril
2011.
72. Haute Cour Constitutionnelle. Arrt n 01-HCC/AR du 6 dcembre 2010, portant
proclamation des rsultats officiels du rfrendum du 17 novembre 2010 pour l'adoption de
la Constitution de la Quatrime Rpublique
73. INSTAT. Enqute Nationale Dmographique et de Sant (EDS) de 2008-2009, Antananarivo
Madagascar
74. INSTAT. EPM 2010, Policy Brief
75. INSTAT. Rapport principal de lEnqute priodique auprs des Mnages (EPM) de 2010,
Antananarivo Madagascar
76. Dr Ginette SAFARA et Zazaravaka Randriamialisoa. Recherche et tude dans le Sud et le SudEst sur les violences et les pratiques discriminatoires envers les femmes et les enfants. 2006.
77. INSTAT, UNICEF et BIT. Enqute Nationale sur le Travail des Enfants (ENTE) 2007
78. Dpartement dEtat des USE Trafficking in Persons Report Madagascar 2011
79. Prsidence de la Rpublique. Madagascar Action Plan (MAP).
73
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
Annexe 3 : Termes de rfrence

TERMES DE REFERENCE EVALUATION DES EFFETS

Lot numro 2 :
Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs
1. Contexte et justification de lvaluation :
Suite ladoption de lUNDAF 2008-2011en juin 2009, le PNUD a labor avec limplication des
diffrentes parties prenantes nationales et des partenaires au dveloppement prsents
Madagascar, le CPD (Country Programme Document) 2008-2011. Le CPAP (Country Programme
Action Plan) pour la priode 2008-2011 qui en a dcoul a t sign avec le Gouvernement de
Madagascar en janvier 2008. Dans ce document quatre domaines prioritaires ont t identifis : (i) la
promotion de la bonne gouvernance, (ii) la lutte contre la pauvret, (iii) la protection de
lenvironnement et (iv) la lutte contre le VIH/sida. Concernant le domaine de la bonne gouvernance,
deux effets furent formuls savoir :
-

Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs avec pour
indicateur le pourcentage des personnes des zones cibles au courant de leurs droits;

Lexercice des rles et attributions des institutions concernes par lquilibre des pouvoirs,
des mdias et de la socit civile est plus efficace avec pour indicateur le Ratio des Projets
de lois initis et vots par le Parlement/Projets de lois promulgus ;

Les disparits de genre sont rduites au niveau national, rgional et local avec pour
indicateur le Taux global de participation des femmes dans les instances politiques;

Les usagers ont accs des services publics de qualit et leurs feed-back sont pris en
compte ayant pour indicateurs lIndicateur de lEfficacit de lEtat de la Banque Mondial) et
le Taux de satisfaction des usagers des services publics cibls ;

Les CTD et les STD dans les rgions cibles assument efficacement leur mission de
dveloppement conomique et social et assurent la gouvernance participative et
solidaire avec comme indicateurs le pourcentage du budget gnral gr aux niveaux des
CTD et des STD, la Part de Dpenses publiques gres par les Communes et pourcentage du
Budget rgional/communal allou aux secteurs sociaux (Sant, ducation, protection sociale) ;
La vulnrabilit des populations aux risques, chocs sociaux et catastrophes est rduite avec
pour indicateur le pourcentage des sinistrs par rapport la population totale dans les
Rgions cibles.

Ds janvier 2009, le pays a t confront une crise socio politique qui a conduit lavnement dun
Gouvernement non reconnu par la communaut internationale. Compte tenu de linstabilit de la
situation politique et de son implication sur ladministration publique, le bureau pays a demand et
obtenu que le pays soit class en Situation Spciale de Dveloppement dabord pour 3 mois, suivie
dune premire prolongation de 6 mois et dune seconde qui a pris fin le 31 dcembre 2011. Cette
situation a engendr des contraintes certaines dans la mise en uvre des programmes au point de
74
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
rendre ncessaire une mise jour de lUNDAF. La version du CPAP qui en a suivi a conduit une
rorganisation de lensemble du programme. Cest ainsi que certains projets ont t suspendus,
dautres composantes furent ajouts et dautre projets furent pr positionns au cas o un
Gouvernement inclusif serait mis en place. Sur cette base, lensemble des activits du programme
furent restructures en trois 3 groupes dont le premier comprend les trois grands programmes (Etat
de Droits, devoirs et cohsion sociale, Moyens de Subsistance Durables et lutte contre la pauvret, et
Gestion de linformation et Dveloppement Humain), le deuxime concerne tous les projets du
portefeuille Environnement et dveloppement durable et le troisime tous les autres projets
cots partags.
Les trois effets Programme Pays dans le domaine de la promotion de la bonne gouvernance qui
furent retenus sont :
-

Les droits fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs avec pour
indicateur le pourcentage des personnes des zones cibles au courant de leurs droits;

Les institutions lgislatives, judiciaires et excutives, les mdias et la socit civile exercent
efficacement leurs attributions avec pour indicateur le taux de participation aux diffrentes
lections ;

La vulnrabilit des populations aux risques sociaux, chocs, aux effets des changements
climatiques et catastrophes est rduite avec comme indicateur le taux de mortalit d aux
inondations conscutives aux cyclones.
Pour des besoins de recevabilit, dapprentissage et de conformit la politique dvaluation du
PNUD, le bureau a inscrit dans son plan, lvaluation du premier effet savoir Les droits
fondamentaux des populations sont mieux connus, appliqus et exercs . Cest pour raliser ce
travail que le PNUD-Madagascar envisage recruter un Consultant International et un Consultant
National.
2. Objectif de lvaluation :
Il sagit dune valuation inscrite au plan dvaluation du bureau. En plus de la conformit la
politique de lorganisation qui rend obligatoire les valuations deffets, lobjectif principal de la
prsente valuation est daccrotre la recevabilit et lapprentissage au sein du bureau-pays et du
PNUD en gnrale. Les rsultats obtenus seront utiliss par les diffrentes parties prenantes (PNUD,
Services techniques rgionaux, communaut, OSC etc.) des fins de prise de dcision en ce qui
concerne lorientation donner au programme. Les leons apprises seront capitalises lors de la
conception du prochain cycle du programme et de lUNDAF.
De manire plus spcifique, lobjectif est de :

Analyser leffet en terme de formulation, de mesure (indicateurs) et de contenu (produits) ;


Evaluer les progrs (ou manque de progrs) dans la ralisation de leffet ;
Apprcier les contributions des diffrents projets mis en uvre dans le cadre de la
ralisation de leffet ;
Apprcier la contribution du PNUD la ralisation de leffet, dterminer les facteurs qui ont
favoris et/ou entrav le succs ;
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gouvernance - PNUD

Evaluer lapport des stratgies de partenariat et de communication la ralisation de


leffet ;
Dterminer les leons apprises et formuler des recommandations pour le prochain cycle de
planification.

3. Champ/porte de lvaluation
Il sagit dune valuation deffet Programme-Pays inscrits dans le CPAP 2008-2011 et ses successeurs.
Elle devra porter sur tous les aspects de leffet valuer. Laccent sera davantage mis sur les aspects
de pertinence, defficacit, de prennit et dimpact. Une attention particulire sera porte sur la
qualit des formulations de leffet et de ses produits, les indicateurs de mesures, les liens effetproduits, la contribution du PNUD la ralisation de leffet, les facteurs de succs, les contraintes et
les solutions y apportes, les stratgies de partenariat et de communication, la prise en comptes des
groupes vulnrables, les leons apprises et la pertinence des recommandations formules.
Pour raliser leffet, un ensemble de projets et programmes ont t mis en uvre par le PNUD et
ses partenaires. Lvaluation couvrira lensemble desdits projets en prenant pour priode rfrence
2008-2011.
4. Questions relatives lvaluation :
La prsente valuation doit concerner tous les aspects de leffet et devra rpondre aux principales
interrogations suivantes :
Pertinence: Dans quelle mesure leffet tait-il et continue t-il dtre align au mandat du PNUD et
aux priorits nationales ?
Efficacit: Dans quelles mesures le PNUD a contribu la ralisation de leffet? Le PNUD peut-il
raliser toute sa contribution la ralisation de leffet dans le dlai prvu ?
Impact : Quels changements (ou signes prcoce de changements) attendus ou non attendus les
projets mis en uvre dans le cadre de leffet ont apport dans la vie des bnficiaires ?
Efficience: Les rsultats ont-ils t obtenus des cots acceptables ?
Prennit : Dans quelle mesure les rsultats obtenus sont-ils prennes ou peuvent-ils tre
prenniss ? Quelles sont les recommandations et orientations pour le prochain cycle de lUNDAF?
Analyse de leffet Programme pays :

Les effets CPAP, les indicateurs et les cibles taient ils pertinents au contexte, aux besoins
des cibles et aux priorits du pays ?
Quel est le niveau actuel de ralisation et quelles perspectives pour la ralisation de leffet
avec les ressources et le dlai indiqu ?
Les indicateurs retenus sont-ils pertinents et suffisants pour mesurer leffet ? Si non, quels
autres indicateurs pourrait-on suggrer ?
Dans quelle mesure la dimension genre a-t-il t pris en compte ?
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD

En comparaison avec celles des autres partenaires, la contribution du PNUD la ralisation


de leffet est-elle significative ?
Quels ont t les facteurs de succs dans la ralisation de leffet, les contraintes rencontres
et les solutions apportes ?
Quelles on t les leons apprises ?
Quelles influences le PNUD a t-il eu au niveau institutionnel, culturel et Genre ?

Analyse des produits :

Les produits retenus taient-ils pertinents pour raliser leffet ?


Les indicateurs choisis taient-ils appropris ? Suffisants ? Si non, quels autres indicateurs
suggrer ?
Quels sont les progrs dans la ralisation des produits ?
Quels ont t les facteurs positifs et ngatifs, qui ont affect la ralisation des produits ?
Quels produits ont le plus contribu ou sont susceptibles de mieux contribuer la ralisation
de leffet ?

Lien entre produits et effet :

Les interventions du PNUD peuvent-ils tre relies de manire crdible leffet ?


Les activits de renforcement de capacits ralises par le PNUD sont-ils en relation avec
leffet ? Dans quelles mesures ont-elles contribu la ralisation de leffet ?
Analyse des ressources, de la communication, du partenariat et de la gestion :

Les ressources alloues taient-ils suffisantes ? disponibles temps ?


Quelle a t lapport des stratgies de communication et du partenariat la ralisation de
leffet ?
Les modalits de gestion utilises taient-ils justifies ? efficaces ?

5. Mthodologie
Il sagit dune valuation participative. Lapproche mthodologique dcrite dans cette section, loin
dtre fige reste flexible et donc susceptible damendements. La mthodologie finale devra merger
dune concertation entre lquipe du Programme du PNUD, lvaluateur et les principales parties
prenantes en tenant compte des objectifs de lvaluation et des diverses contraintes dont le dlai, le
budget et la disponibilit des donnes.
Dune manire globale, la mthodologie devra comporter :
(i)

une analyse documentaire : Elle permettra dvaluer toutes les sources dinformation sur le
projet. Sans prtendre lexhaustivit, cette liste devra inclure les diffrentes versions du
lUNDAF et celles du CPAP y affrentes, les rapports de revues de lUNDAF, les documents
de projets en relation avec leffet, les rapports trimestriels et annuels des projets, les
rapports de revues annuelles des projets, les rapports dvaluation de projets, les Rapports
Annuels Orients Rsultats (ROAR) du Bureau, les donnes sur les diffrentes plateformes
(ERBM, Atlas et ERC). Tout ceci pourra tre complt par des entretiens avec les diffrentes
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
parties prenantes pour soit clarifier le contenu des documents, soit collecter des donnes
complmentaires utiles pour la suite du processus.
(ii)

(iii)

(iv)

une indication prcise des donnes complmentaire collecter : Il sagit cette tape, en
tenant compte du rsultat de la phase prcdente, dexprimer les donnes/informations
collecter et auprs de quelles sources pour rpondre aux questions relatives lvaluation
et les outils qui seront utiliss. Avant de passer la phase suivante, les rsultats des tapes (i)
et (ii) serviront prparer le rapport dvaluation initial qui fera lobjet de validation.
des observations sur terrain : elles serviront au besoin de visiter les ralisations des projets
mis en uvre dans le cadre leffet et valuer leurs impacts sur les bnficiaires.
des entretiens avec toutes les parties prenantes : cette partie devra inclure la contre partie
nationale, les partenaires techniques et les bnficiaires pour recueillir leurs avis sur les
diffrents aspects de lvaluation.

6. Produits de lvaluation et critres de qualit:


Les produits attendus de lquipe de consultants sont :
Un rapport initial dvaluation : Il doit tre prpar par les valuateurs avant dentrer dans lexercice
de collecte de donnes dvaluation part entire. Il doit dtailler la comprhension des valuateurs
par rapport aux lments qui sont valuer et pour quelle raison ils sont valus, en indiquant
comment chaque question de lvaluation obtiendra une rponse et en dcrivant clairement les
mthodes proposes, les sources de donnes et les procdures de collecte. Le rapport initial doit
inclure un programme dtaill des tches, activits et prestations, en prcisant le membre de
lquipe qui aura la responsabilit de chaque tche ou produit. Le rapport initial offre au groupe
charg des programmes et aux valuateurs une opportunit de vrifier quils partagent la mme
comprhension au sujet de lvaluation et galement de clarifier tout malentendu ds le dpart.
Rapport provisoire de lvaluation : Ce document sera soumis lquipe du Programme
(Reprsentant Rsident adjoint en charge du Programme, Spcialiste en suivi et valuation, Team
leaders, chargs de programmes) et les principales parties prenantes dans lvaluation pour vrifier
sil rpond aux critres de qualit requis (voir tableau ci-dessous).
Rapport dvaluation final : il sera obtenu aprs intgration au rapport provisoire, des observations
pertinentes reues de la part de lquipe du Programme et des principales parties prenantes. Il sera
joint la version finale du document une proposition de plan daction pour la mise en uvre des
recommandations et les outils de dissmination de rsultats de lvaluation (Rsum du rapport dans
un langage accessible, prsentations PowerPoint, dpliant etc.)
Les principaux critres de qualit pour chaque livrable figure dans le tableau ci-dessous.
Livrables
Un rapport initial dvaluation

Principaux critres de qualit


Cohrence entre les diffrentes parties du
document ;
Rdaction dans un langage accessible ceux qui ne
sont pas spcialistes de la thmatique ;
Contenu :
o Comprhension des TDRs ;
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gouvernance - PNUD
o
o
o
o
o
Rapport provisoire de lvaluation

Rapport dvaluation final

Rponses aux questions dvaluation ;


Sources de donnes ;
Outils de collecte et cibles ;
Programme dtaill ;
Rpartition des responsabilits.

Conformit du canevas ;
Rdaction dans un langage accessible ceux qui ne
sont pas spcialistes de la thmatique.
Prises en comptes des observations pertinentes ;
Qualit des outils des outils de dissmination.

7. Calendrier du processus dvaluation


La consultation se droulera sur une priode de 30 jours dans le courant du second semestre de
lanne 2012.
Ci-dessous, le chronogramme indicatif
#

Principales activits

1
2
3
4
5
6
7

Faire la revue documentaire*


Rencontrer avec les parties prenantes
Rdiger et valider le rapport initial
Collecter les donnes/informations sur le terrain
Analyser les donnes et rdiger le rapport provisoire
Tenir la runion de validation
Finalisation du rapport dvaluation
Total

Dure en jours
calendaires
4
3
4
10
5
1
3
30

*Pour le consultant international, cette partie pourra se faire distance.


8. Arrangement administratifs et logistiques
Les consultants seront amens dans le cadre des collectes de donnes de terrain prvoir 10 jours
de mission de terrain, selon le choix de la zone quils souhaitent analyser. Pour cet effet, les zones
concernes potentielles sont : Rgion Analamanga (Antananarivo et Sambaina), Rgion Itasy
(Miarinarivo Itasy), Rgion Vatovavy-Fitovinany (Mananjary et Manakara), Rgion Atsimo-Atsinanana
(Farafangana), Rgion Anosy (Fort-Dauphin), Rgion Atsimo Andrefana (Toliara) et Rgion Diana
(Diego).
Il est attendu du cabinet que toutes les dispositions et cots logistiques soient inclus dans loffre
finale.
Tous les paiements seront initis par le Team leader, en accord avec le Spcialiste en Suivi et
Evaluation. Le contrat sera tabli sous modles de jalons. Le PNUD ne fournit pas davance de
paiement. Les jalons de paiement seront les suivants :
Dbours : frais logistiques / voyage / DSA
Rapport final : 100 % des honoraires

79
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
9. Profil des Consultants:
Lquipe sera constitue de deux personnes disposant des bonnes connaissances dans le domaine de
la gouvernance et qualifies en matire dvaluation de projets, dont un consultant international
travaillant en troite collaboration avec consultant national. Les consultants rapporteront au
Spcialiste en Suivi et valuation du Bureau-Pays.
Valeurs intrinsques
Dmontrer son intgrit en se conformant aux valeurs et aux normes morales de l'ONU,
Favoriser la vision, la mission, et les buts stratgiques du PNUD,
Dmontrer sa capacit dexercer dans un environnement ne tenant pas compte de la
diffrence culturelle, de genre, de religion, de race, de nationalit et de sensibilit,
Dmontrer la rigueur dans le travail, une grande disponibilit, une aptitude au travail en
quipe et un esprit dinitiative dvelopp.
Comptences fonctionnelles

Aptitudes oprationnelles
Bonne connaissance des ralits institutionnelles, sociales et culturelles de la Rgion Atsimo
Atsinanana,
Une bonne exprience de lutilisation dapproche participative,
Bonnes qualifications en Informatique,
Aisance dans la communication crite et orale,
Aptitude tablir des bonnes relations avec les partenaires et la population cible, et
produire des rponses rapides et adquates.
Qualifications

Consultant International
- Titulaire dun diplme master en Droits humains, Economie, Sciences Sociales,
Dmographie, Statistique ou domaines quivalents ;
- Au moins sept (07) annes dexpriences en matire dvaluation de projets de
prfrence au niveau International, incluant des projets dans le domaine de la bonne
gouvernance;
- Comptence en analyse et traitement de donnes qualitatives et quantitatives ;
- Aptitude et exprience de travail en quipe et dans un environnement multiculturel ;
- Excellentes capacits relationnelles avec divers interlocuteurs (autorits, ONG,
communauts etc.)
- Excellentes capacits rdactionnelles ;
- Excellentes capacits danalyse, de ngociation, dinitiative, de communication ;
- Matrise parfaite de logiciels bureautiques et danalyse de donnes primaires ;
- Expriences de travail Madagascar ou dans un autre
pays africain
francophone sera un atout.

Consultant national
- Titulaire dun diplme master en Sciences Sociales, Dmographie, Statistique, Droits
Humains ou domaines quivalents ;
80

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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
-

Au moins cinq (05) annes dexpriences en matire dvaluation de projets dans le


contexte de Madagascar, incluant des projets dans le domaine de la bonne
gouvernance;
Comptence en analyse et traitement de donnes qualitatives et quantitatives ;
Aptitude et exprience de travail en quipe et dans un environnement multiculturel ;
Excellentes capacits relationnelles avec divers interlocuteurs et publics ;
Excellentes capacits rdactionnelles ;
Excellentes capacits danalyse, de ngociation, dinitiative, de communication ;
Matrise parfaite de logiciels bureautiques et danalyse de donnes primaires ;
Expriences de travail avec le SNU Madagascar sera un atout.

10. Ethique de lvaluation :


La prsente valuation sera mene conformment aux principes mis en avant dans les Directives
thiques pour lvaluation de lUNEG 57(United Nations Evaluation Group).

57

Disponible sur le lien : http://www.uneval.org/search/index.jsp?q=ethical+Guidelines


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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD

UNEG CODE OF CONDUCT FOR EVALUATION IN THE UN SYSTEM


CODE OF CONDUCT FOR EVALUATION IN THE UNITED NATIONS SYSTEM
1. The conduct of evaluators in the UN system should be beyond reproach at all times. Any
deficiency in their professional conduct may undermine the integrity of the evaluation, and more
broadly evaluation in the UN or the UN itself, and raise doubts about the quality and validity of their
evaluation work.
2. The UNEG1 Code of Conduct applies to all evaluation staff and consultants in the UN system.
The principles behind the Code of Conduct are fully consistent with the Standards of Conduct for the
International Civil Service by which all UN staff are bound. UN staff are also subject to any UNEG
member specific staff rules and procedures for the procurement of services.
3. The provisions of the UNEG Code of Conduct apply to all stages of the evaluation process from
the conception to the completion of an evaluation and the release and use of the evaluation results.
4. To promote trust and confidence in evaluation in the UN, all UN staff engaged in evaluation
and evaluation consultants working for the United Nations system are required to commit
themselves in writing to the Code of Conduct for Evaluation2 (see Annexes 1 and 2), specifically to
the following obligations:
Independence
5. Evaluators shall ensure that independence of judgement is maintained and that evaluation
findings and recommendations are independently presented.
Impartiality
6. Evaluators shall operate in an impartial and unbiased manner and give a balanced presentation
of strengths and weaknesses of the policy, program, project or organizational unit being evaluated.
Conflict of Interest
7. Evaluators are required to disclose in writing any past experience, of themselves or their
immediate family, which may give rise to a potential conflict of interest, and to deal honestly in
resolving any conflict of interest which may arise. Before undertaking evaluation work within the UN
system, each evaluator will complete a declaration of interest form (see Annex 3).
Honesty and Integrity
8. Evaluators shall show honesty and integrity in their own behaviour, negotiating honestly the
evaluation costs, tasks, limitations, scope of results likely to be obtained, while accurately presenting
their procedures, data and findings and highlighting any limitations or uncertainties of interpretation
within the evaluation.
Competence
9. Evaluators shall accurately represent their level of skills and knowledge and work only within
the limits of their professional training and abilities in evaluation, declining assignments for which
they do not have the skills and experience to complete successfully.
Accountability
10. Evaluators are accountable for the completion of the agreed evaluation deliverables within
the timeframe and budget agreed, while operating in a cost effective manner.
Obligations to participants
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
11. Evaluators shall respect and protect the rights and welfare of human subjects and
communities, in accordance with the UN Universal Declaration of Human Rights and other human
rights conventions. Evaluators shall respect differences in culture, local customs, religious beliefs and
practices, personal interaction, gender roles, disability, age and ethnicity, while using evaluation
instruments appropriate to the cultural setting. Evaluators shall ensure prospective participants are
treated as autonomous agents, free to choose whether to participate in the evaluation, while
ensuring that the relatively powerless are represented. Evaluators shall make themselves aware of
and comply with legal codes (whether international or national) governing, for example, interviewing
children and young people.
Confidentiality
12. Evaluators shall respect peoples right to provide information in confidence and make
participants aware of the scope and limits of confidentiality, while ensuring that sensitive
information cannot be traced to its source.
Avoidance of Harm
13. Evaluators shall act to minimise risks and harms to, and burdens on, those participating in the
evaluation, without compromising the integrity of the evaluation findings.
Accuracy, Completeness and Reliability
14. Evaluators have an obligation to ensure that evaluation reports and presentations are
accurate, complete and reliable. Evaluators shall explicitly justify judgements, findings and
conclusions and show their underlying rationale, so that stakeholders are in a position to assess
them.
Transparency
15. Evaluators shall clearly communicate to stakeholders the purpose of the evaluation, the
criteria applied and the intended use of findings. Evaluators shall ensure that stakeholders have a say
in shaping the evaluation and shall ensure that all documentation is readily available to and
understood by stakeholders.
Omissions and wrongdoing
16. Where evaluators find evidence of wrong-doing or unethical conduct, they are obliged to
report it to the proper oversight authority.

83
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Rapport dvaluation de leffet CPAP - Lot 2 : la promotion de la bonne


gouvernance - PNUD
To be signed by all staff engaged full or part time in evaluation at the start of their contract.
Agreement to abide by the Code of Conduct for Evaluation in the UN System
Name of Staff Member: Jean Benoit BOURJEOIS
I confirm that I have received and understood, and will abide by the United Nations Evaluation
Group Code of Conduct for Evaluation.
Signed at Antananarivo on 07 janvier 2013
Signature:

________________________________________________________________________
To be signed by all staff engaged full or part time in evaluation at the start of their contract.
Agreement to abide by the Code of Conduct for Evaluation in the UN System
Name of Staff Member: Jacques Zazaravaka RANDRIAMIALISOA
I confirm that I have received and understood, and will abide by the United Nations Evaluation
Group Code of Conduct for Evaluation.
Signed at Antananarivo on 03 dcembre 2013
Signature:

________________________________________________________________________

84
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