A ANLISE ECONMICA DO DIREITO:

Proposies Legislativas e
Polticas Pblicas
Benjamin Miranda Tabak

Textos para Discusso

Outubro/2014

157

SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho Diretor-Geral
SECRETARIA GERAL DA MESA

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos

autores e no representa posicionamento oficial do
Senado Federal.
permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.

Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho Secretrio Geral

CONSULTORIA LEGISLATIVA

Como citar este texto:

Paulo Fernando Mohn e Souza Consultor-Geral

TABAK, B. M. A Anlise Econmica do Direito:

Proposies Legislativas e Polticas Pblicas.
Braslia: Ncleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/
Senado, outubro/2014 (Texto para Discusso
n 157). Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos.
Acesso em 6 out. 2014.

NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS

Fernando B. Meneguin Consultor-Geral Adjunto

Ncleo de Estudos e Pesquisas

da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete

ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa
elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de
textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem
prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e
coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de
forma que todas essas competncias, no mbito do
assessoramento legislativo, contribuam para a formulao,
implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas
discutidas no Congresso Nacional.

Contato:
conlegestudos@senado.leg.br

URL: www.senado.leg.br/estudos

ISSN 1983-0645

A ANLISE ECONMICA DO DIREITO:

Proposies Legislativas e Polticas Pblicas

RESUMO
Este trabalho discute a avaliao de proposies legislativas e polticas pblicas sob
a tica da Anlise Econmica do Direito. Apresenta inicialmente, a Anlise
Econmica do Direito e a Anlise de Custo-Benefcio. Em seguida, discute os
desafios impostos por esse tipo de anlise e como aspectos comportamentais da
economia comportamental so relevantes nesse contexto. Apresenta, ainda, os
experimentos randomizados controlados ERC como uma alternativa para o
aprimoramento do desenho de normas legais e polticas pblicas. Analisa, ao final, a
Medida Provisria n 651/2014, evidenciando que mais esforos devem ser
realizados para que o fomento ao desenvolvimento das pequenas e mdias empresas
seja eficaz.

PALAVRAS-CHAVE: Anlise Econmica do Direito, Anlise Custo Benefcio,

Proposies Legislativas, Polticas Pblicas, Economia Comportamental.
ABSTRACT
This paper discusses the evaluation of legislative proposals and public policy from
the perspective of Law and Economics. It presents initially, Economic Analysis of
Law and the Cost Benefit Analysis. Then, it discusses the challenges posed by this
type of analysis and how behavioral aspects behavioral economics are relevant in
this context. It also presents the randomized controlled trials RCT as an
alternative for improving the design of legal rules and policies. It analyzes at the end,
the Provisional Measure No. 651/2014, showing that more should be done to
promote the development of small and medium enterprises.

KEYWORDS: Law and Economics, Cost-Benefit Analysis, Legislative Propositions,

Public Policy, Behavioral Economics.

SUMRIO

INTRODUO......................................................................................................................5

A ANLISE ECONMICA DO DIREITO (AED)......................................................................7

A AED, PROPOSIES LEGISLATIVAS E POLTICAS PBLICAS..............................................9

ANLISE DE CUSTO-BENEFCIO ........................................................................................13

4.1 VALORAO CONTINGENCIAL................................................................................17
4.2 MODELOS HEDNICOS DE APREAMENTO..............................................................18
4.3 TAXAS DE DESCONTO .............................................................................................19

ANLISE ECONMICA DO DIREITO COMPORTAMENTAL ...................................................20

PROCESSO LEGISLATIVO, MEDIDAS PROVISRIAS E AED ................................................24

6.1 ANLISE DE ALGUNS ASPECTOS DA MEDIDA PROVISRIA (MPV) N 651/ 2014 .....25

CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................................30

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..............................................................................................30

A ANLISE ECONMICA DO DIREITO:

Proposies Legislativas e Polticas Pblicas

Benjamin Miranda Tabak 1

1 INTRODUO
Neste texto para discusso procura-se abordar uma rea emergente do direito,
conhecida como Anlise Econmica do Direito (AED) e discutir o seu impacto para a
avaliao de proposies legislativas, polticas pblicas e para o direito, em geral.
A AED pressupe a aplicao da teoria econmica para examinar as leis, instituies
legais e polticas pblicas (Gico Jr., 2010; Cooter e Ulen, 2010; Posner, 2007; Shavell,
2004).
A anlise de proposies legislativas requer inicialmente a avaliao da
constitucionalidade, juridicidade, legalidade e boa tcnica legislativa (Oliveira, 2014) 2 .
No obstante, do ponto de vista da AED, preciso ir alm ao analisar proposies
legislativas e polticas pblicas.
A AED procura responder a algumas perguntas essenciais. Primeiramente, quais
so os efeitos das regras jurdicas sobre as decises dos agentes? Segundo, esses efeitos
so socialmente desejveis? Ainda, uma das questes centrais como desenhar
polticas, leis, instituies que gerem os incentivos corretos aos agentes econmicos 3 ?

Benjamin Miranda Tabak Consultor Legislativo do Senado Federal na rea de Poltica Econmica e
Sistema Financeiro. O autor agradece ao Pedro Fernando de Almeida Nery Ferreira, Fernando Boarato
Meneguin e Carlos Alexandre Amorim Rocha pelas sugestes. Eventuais erros e omisses so de
responsabilidade do autor.
Veja ainda a Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispe sobre a elaborao, a
redao, a alterao e a consolidao das leis.
Um exemplo seria o desenho de uma lei que tem como objetivo reduzir determinado tipo de crime. Os
reincidentes devem sofrer maior punio do que aqueles que cometem o crime pela primeira vez?
Mungo (2014) analisa um modelo onde os potenciais criminosos comparam custos e benefcios da
atividade criminosa ao decidir se infringem ou no a lei. Ele sugere que se a sano para aqueles que
so reincidentes for suficientemente alta ento possvel reduzir a criminalidade. Neste caso, a
incidncia de crimes se reduz pelo alto custo de ser considerado reincidente. Dessa forma, aumentar a
punio para os reincidentes leva a um desincentivo a cometer crimes, o que pode levar a uma queda
na criminalidade.

Para responder a esses questionamentos possvel utilizar ferramentas

disponveis na economia 4 . Em particular, parte-se da premissa que os agentes so
racionais e olham para o futuro. Ao tomarem decises levam em considerao seus
custos e benefcios privados. O objetivo dos agentes, ento, o de maximizar seus
benefcios incorrendo no menor custo possvel. Por exemplo, ao decidir o quanto
produzir uma firma compara os benefcios e custos adicionais de se produzir uma
unidade a mais. Esses benefcios e custos adicionais so denominados de benefcios e
custos marginais. A regra de ouro a de que os custos marginais devem se igualar aos
benefcios marginais para que se encontre o ponto de equilbrio. Isto ocorre porque se o
benefcio marginal maior que o custo marginal ento uma unidade produzida a mais
gera mais benefcio que custo. Nesse caso, a firma induzida a aumentar sua produo.
Por outro lado, se o custo marginal maior que o benefcio marginal, a firma reduz seu
nvel de produo e aumentar seu benefcio lquido. Isto vale para consumidores,
trabalhadores, empresas e agentes econmicos em geral (Cooter e Ulen, 2010) 5 .
Esse comportamento maximizador levanta uma srie de questes no desenho de
polticas pblicas e normas legais, em geral. Em particular, ao avaliar seus custos e
benefcios privados os agentes podem acabar por ignorar eventuais custos e benefcios
sociais, gerando externalidades, que podem ser negativas para a sociedade 6 . Ainda, os
agentes podem no ser totalmente racionais e incorrer em vieses de julgamento, o que
pode levar a decises que no necessariamente maximizam seu bem-estar (Camerer e
Talley, 2007; Korobkin e Ulen, 2000; Jolls et al., 1998). Dessa forma, fundamental
levar em considerao esses aspectos na avaliao de proposies legislativas, polticas
pblicas e normas em geral.
O objetivo do direito, na tica da Anlise Econmica do Direito, o de analisar
as normas legais de modo a promover a eficincia, o que implica a maximizao do
4

A teoria econmica procura prever o comportamento dos agentes econmicos. A introduo de normas
legais ou polticas pblicas afetam os incentivos aos quais os agentes esto expostos levando a
alteraes na tomada de deciso por parte dos agentes. Assim, usando-se a teoria econmica possvel
antever, em algum grau, o potencial efeito da introduo das referidas normas ou polticas.
Os trabalhadores decidem quanto trabalhar escolhendo entre renda e lazer, consumidores maximizam
sua satisfao (utilidade) escolhendo sua cesta de consumo, investidores maximizam seu retorno
esperado escolhendo ativos financeiros. Desse modo, os agentes econmicos procuram maximizar uma
funo objetivo sujeita s restries impostas pela economia. Se os agentes se comportam dessa forma
ento possvel prever suas aes e suas reaes a variaes exgenas (choques) no sistema
econmico. Assim, leis ou polticas pblicas que afetam variveis econmicas devem ter efeitos sobre
as decises dos agentes econmicos.
Esta uma falha de mercado importante e pode requerer a ao do Estado.

bem-estar social (Posner, 2007). Leis ou polticas pblicas mal elaboradas levam
insegurana jurdica, reduzindo o bem-estar. Nesse sentido, o uso da AED para avaliar
proposies legislativas e polticas pblicas, em geral, essencial.
O restante do trabalho est dividido em cinco sees. Na seo 2 alguns aspectos
da Anlise Econmica do Direito (AED) so apresentados, assim como a importncia
da noo de eficincia. A seo 3 discute como a AED pode auxiliar a avaliao de
proposies legislativas e polticas pblicas. A seo 4 exibe uma ferramenta para
avaliar normas baseadas em AED anlise de custo-benefcio e importantes
desdobramentos e desafios que essa anlise impe. A seo 5 introduz alguns aspectos
da Anlise Econmica do Direito Comportamental e os Experimentos Randomizados
Controlados (ERC), explicitando sua relevncia para o desenho de normas legais e
polticas pblicas. A seo 6 exemplifica o uso desses mtodos por meio de discusso
breve da Medida Provisria (MPV) n 651, de 9 de julho de 2014. Finalmente, a seo 7
conclui o trabalho e aponta caminhos para reflexes futuras e maior aprofundamento
das questes tratadas.

2 A ANLISE ECONMICA DO DIREITO (AED)

Um dos principais expoentes da Anlise Econmica do Direito Coase (1960),
que em ensaio seminal mostra como possvel pensar os direitos de propriedade sobre a
tica da economia. O autor argumenta que na ausncia de custos de transao no
importa como feita inicialmente a distribuio dos direitos de propriedade. Nesse caso,
com direitos de propriedade bem definidos, e em um mercado onde as trocas entre os
agentes econmicos so livres, a eficincia econmica ser sempre alcanada. Esse
resultado viria a ser conhecido como Teorema de Coase 7 .
As ideias de Coase influenciaram toda uma gerao de pensadores nas reas do
direito e de economia. Nesse sentido, os custos de transao passam a desempenhar
papel relevante na avaliao das leis e polticas pblicas. Os custos de transao podem
ser vistos como custos em que os agentes incorrem para poder realizar trocas em uma
economia. Existem vrios tipos de custos de transao em uma economia. Os mais
importantes so as assimetrias informacionais, os custos de barganha, os custos legais e
os custos de busca.
7

Calabresi (1970) e Posner (2007) tambm so dois pioneiros relevantes da Anlise Econmica do
Direito. Veja ainda Porto e Thevenard (2010) e Timm (2012).

A existncia de custos de transao relevantes pode levar a economia a ficar

aqum do seu potencial revelando ineficincias importantes que na ausncia desses
custos poderiam ser eliminadas. Dessa forma, as proposies legislativas e polticas
pblicas deveriam, sempre que possvel, reduzir eventuais custos de transao.
Um dos objetivos das proposies legislativas e polticas pblicas, portanto, o
de aumentar a eficincia da economia, levando a maior bem-estar. Definimos a seguir o
que vem a ser eficincia na tica da AED.
O conceito de eficincia de Pareto muito utilizado pelos economistas para
denotar uma situao onde no possvel melhorar a situao de um agente sem piorar
a situao de, pelo menos, outro agente. Por exemplo, se for possvel promover uma
redistribuio da riqueza entre os agentes onde alguns esto em situao melhor e no
houve piora na situao dos outros agentes temos uma melhoria de Pareto. Pode-se
associar a eficincia de Pareto unanimidade. Ao introduzir determinada poltica
pblica ou norma legal se todos os agentes que so afetados esto melhores, ou pelo
menos iguais, ento temos que esta foi eficiente no sentido de Pareto.
O problema dessa definio que, em geral, a introduo de normas jurdicas
leva a que existam potenciais ganhadores e perdedores. Nesse caso, um conceito mais
geral de eficincia precisa ser utilizado. Um dos mais conhecidos o de Eficincia de
Kaldor-Hicks, que definido como a confrontao dos benefcios e custos sociais de
determinada norma. A introduo de uma norma jurdica gera benefcios para alguns
agentes e custos a outros agentes. Caso o benefcio total seja maior que o custo total da
introduo de determinada norma esta eficiente no sentido de Kaldor-Hicks.
Assim, a noo de eficincia est intimamente relacionada maximizao de
bem-estar da sociedade. Quando uma determinada proposio legislativa eficiente ela
proporciona um aumento de bem-estar para a sociedade.
Um exemplo de uma poltica pblica que pode levar a um aumento de eficincia
a construo de uma usina hidreltrica. Como ela proporciona mais energia para
determinadas comunidades, que pode ser inclusive mais barata, temos que a construo
dessa usina leva a determinado benefcio social. Em geral construes dessa natureza
implicam custos ambientais, em virtude do alagamento de determinadas reas,
deslocamentos de pessoas que vivem em regies que devem ficar alagadas e assim por
diante. No caso do benefcio ser maior do que os custos gerados, ento a construo da

usina eficiente (Kaldor-Hicks). Contudo, existe uma assimetria entre os agentes, pois
os consumidores de energia que recebero essa nova energia sairo ganhando, mas a
populao que foi deslocada pode perder.
Se a situao eficiente no sentido de Kaldor-Hicks, os benefcios sociais so
maiores que os custos sociais. Assim, os ganhos dos consumidores so maiores que as
perdas da populao que vivia naquela localidade. Fica claro, que possvel realizar
uma transferncia dos agentes que ganham com a medida para os agentes que perdem
de modo a atingir uma situao eficiente no sentido de Pareto8 .
Assim, embora o conceito de eficincia de Kaldor-Hicks exija que a maioria se
beneficie com determinada medida e que possa haver agentes que saem perdendo,
sempre possvel realizar uma redistribuio dos recursos de forma a tornar essa medida
eficiente no sentido de Pareto.

3 A AED, PROPOSIES LEGISLATIVAS E POLTICAS PBLICAS.

Em geral, possvel utilizar a teoria econmica para analisar proposies
legislativas e polticas pblicas. Caso essas aumentem o bem-estar e promovam a
eficincia, ento deveriam ser introduzidas pela sociedade.
Ao analisar determinado projeto de lei, por exemplo, a questo na tica da AED
a de se esta norma mais eficiente do que a situao no status quo. Caso a norma seja
eficiente ento ela deve ser introduzida, uma vez que possvel aumentar o bem-estar
da sociedade.
Suponha que o legislador tenha o diagnstico de que a corrupo em
determinados setores do governo se encontra em nveis elevados. Nesse caso, seria
necessrio aumentar o controle social sobre prticas de corrupo para coibir as
mesmas.
O objetivo de uma proposio legislativa pode ser o de reduzir a corrupo e um
dos elementos essenciais para coibir essa prtica seria o de aumentar a participao da
sociedade por meio de denncias. O diagnstico inicial que o nmero de denncias
baixo e poderia ser incentivado.

A eficincia de Pareto mais restritiva. Exige-se, nesse caso, que nenhum agente piore de situao em
virtude da introduo da norma legal.

Bugarin e Vieira (2008) e Bugarin (2013) analisam esse caso usando AED 9 .
Suponha que uma pessoa precisa decidir se denuncia ou no um caso de corrupo de
que teve conhecimento. A teoria econmica prediz que ela vai analisar os custos e
benefcios de faz-lo. O benefcio de denunciar da sociedade, pois esta ganha quando
a corrupo diminui e os recursos pblicos so alocados de forma eficiente. Assim,
embora o benefcio social possa ser grande, o benefcio privado para essa pessoa tende a
ser pequeno.
O problema que ao denunciar a pessoa incorre em custos privados, que podem
ser altos. Por exemplo, ela precisa reunir evidncias de corrupo, muitas vezes tem de
se expor o que pode gerar represlias dos envolvidos direta e indiretamente.
Caso os custos privados excedem os benefcios privados o melhor a fazer para
qualquer pessoa, do ponto de vista econmico, esquecer o assunto e no fazer a
denncia. Contudo, a sociedade perde nesse caso, pois os custos sociais so elevados
pela prtica da corrupo. A corrupo afeta negativamente tanto os custos diretos
quanto os indiretos 10 .
Uma lei que beneficie os denunciantes mediante recompensa pode aumentar os
benefcios privados, induzindo os agentes a denunciarem sempre que tem conhecimento
de casos de corrupo. A recompensa pode ser proporcional ao tamanho dos recursos
desviados, por exemplo, como no caso da lei proposta pela Cmara Legislativa do DF.
Com uma lei desse tipo as pessoas so induzidas a denunciar casos de corrupo,
permitindo com maior chance a recuperao de recursos pblicos desviados.
Na situao anterior no ocorriam denncias e as pessoas com informaes importantes
e a prpria sociedade perdiam. Na nova situao, a sociedade recupera, ao menos
parcialmente, os recursos desviados e os denunciantes, que propiciaram essa
recuperao, recebem uma recompensa pelo esforo 11 .

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Bugarin (2013) foca no caso recente de proposio legislativa aprovada na Cmara Legislativa do DF
em 2013 que premiava delatores de esquemas de corrupo com 10% do valor desviado. O ento
governador do DF vetou o projeto argumentando que a denncia de crimes de corrupo deveria partir
da conscincia cvica e no da obteno de vantagens financeiras pessoais.
Brent (2009) argumenta que a corrupo pode ser definida como o uso de recursos pblicos para obter
ganhos pessoais privados. A corrupo afetaria a eficincia das polticas pblicas e proposies
legislativas e eventuais objetivos de redistribuio de recursos para obter mais equidade na sociedade.
Assim, corrupo afeta a prpria anlise de custos e benefcios dessas proposies, distorcendo seus
resultados.
Uma preocupao que eventualmente poderia surgir a de surgir uma indstria de denncias. Contudo,
isso pode ser evitado incluindo uma punio para denncias vazias com o objetivo de difamar as

Uma preocupao no exemplo anterior a de se no seria imoral usar recursos

oriundos de prticas de corrupo para beneficiar os denunciantes. Nesse caso, os
denunciantes j estariam sendo beneficiados, pois toda a sociedade beneficiada com a
queda da corrupo.
Bugarin (2013) aponta alguns problemas que surgem dessa anlise. Os agentes
ao tomarem suas decises levam em considerao seus custos e benefcios privados e no
os custos e benefcios sociais. Dessa forma, na ausncia da recompensa eles no vo
denunciar, pois seus custos privados excedem os benefcios privados. Ao garantir uma
recompensa possvel levar a economia a um equilbrio bom, onde a sociedade sai
ganhando.
A questo fundamental que o desenho dessa poltica de denncias deve ser
bem elaborado para evitar a prtica de rent-seeking e/ou coalizao entre grupos de
interesse que poderiam usar a poltica de forma distorcida. No obstante essas
dificuldades de implementao, o exemplo mencionado anteriormente uma ilustrao
importante de como a teoria econmica pode ajudar a embasar proposies legislativas
e polticas pblicas, em geral.
De forma geral, a questo a seguinte. Devido presena de externalidades o
nmero de denncias menor do que o socialmente desejado. Assim, introduz-se uma
compensao que faz com que o nmero timo de denncias se aproxime mais do
socialmente desejvel, o que maximiza o bem-estar da sociedade 12 .
Um dos problemas do raciocnio utilizado at agora o de que ele baseado na
teoria da racionalidade econmica. Assim, os agentes denunciam de acordo com uma
anlise de custos e benefcios. Contudo, os agentes so passveis de sofrer uma srie de
vieses cognitivos e esses vieses precisam ser levados em considerao no desenho de
mecanismos de incentivo e cooperao. Por exemplo, Cooter et al. (2006) discutem dois
vieses cognitivos denominados de pessimismo e projeo. O vis do pessimismo
evidencia que os agentes tendem a superestimar a violao das normas sociais pelas

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pessoas envolvidas. Esse aspecto fundamental, pois se o custo da denncia for muito baixo e o
benefcio esperado muito alto, existe uma tendncia a se incorrer em excesso de denncias nesse caso.
No limite, um agente poderia denunciar a todos o tempo todo, com chance de receber o benefcio.
Outro exemplo do impacto de alterao nas regras sobre o comportamento dos agentes, inclusive de
forma inesperada, o experimento conduzido por Gneezy e Rustichini (2000). Os autores
programaram um experimento em uma creche em Israel que sofria com o problema de atrasos dos pais
ao buscarem seus filhos ao final do dia. A creche comunicou aos pais que seria aplicada uma multa
queles que buscassem seus filhos aps o horrio estabelecido em contrato. O resultado, ao contrrio
do esperado, foi de que os atrasos se tornaram mais frequentes.

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outras pessoas. O vis da projeo (conhecido como vis do falso consenso) se refere
tendncia que os agentes possuem de acreditar que as outras pessoas agem da mesma
maneira que eles. Esses vieses sugerem que muitas denncias podem ser vazias e no
levar a nada. Na realidade, depende muito das pessoas que realizam as denncias, de
seus vieses e de como estes interagem entre si 13 .
Como, ento, desenhar leis e mecanismos de incentivo que gerem equilbrios
bons 14 ? De acordo com a teoria do Ponto Focal da Conformidade Legal (Focal Point
Theory of Legal Compliance) as leis podem ser usadas para coordenar expectativas
em um equilbrio benfico para a sociedade (McAdams, 2000; McAdams e Nadler,
2005).
A lei pode ser vista como uma ferramenta para facilitar a cooperao entre os
indivduos de uma sociedade. As sanes legais alteram a estrutura de incentivos de
modo a que os agentes entrem em arranjos que sejam timos no sentido de Pareto.
Outro efeito importante da lei o de facilitar a coordenao. A lei ao ser anunciada se
torna informao comum e alinha, em algum grau, o comportamento dos agentes com
as expectativas do governo. Dessa forma, j comea a ocorrer alguma conformidade
com a lei, independentemente da ameaa de sanes que possa advir da nova lei. A lei
tem o potencial de influenciar o comportamento dos agentes construindo um ponto
focal. McAdams (2000) utiliza um experimento para evidenciar esse efeito.
Em geral, para que se maximize o bem-estar da sociedade as proposies
legislativas e as polticas pblicas devem passar por uma anlise de custo-benefcio
A seguir essa anlise apresentada.

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Nesse caso, se a recompensa pela denncia for suficientemente alta possvel que o nmero de
denncias se eleve demasiadamente gerando custos elevados para os rgos de controle. Em cada caso
de denncia os rgos de controle precisam abrir uma sindicncia e avaliar se de fato a denncia
procede e calcular os valores envolvidos e, assim por diante. Para levar adiante um processo faz-se
necessrio avaliar os custos e benefcios envolvidos. No apenas os diretos, mas tambm os indiretos
o efeito para a sociedade de perceber que determinados desvios de conduta no so tolerveis pode ser
extremamente benfico.
Embora a teoria econmica seja extremamente til para pensar como os agentes levam custos e
benefcios em considerao na tomada de deciso existem uma srie de parmetros que precisam ser
definidos por exemplo, os valores das recompensas. So necessrios experimentos (randomizados
controlados) para calibrar esses parmetros de forma a maximizar o bem-estar para a sociedade.
Voltaremos a esse ponto mais adiante onde os experimentos so mais bem detalhados.

4 ANLISE DE CUSTO-BENEFCIO
O Decreto Federal n 4.176, de 28 de maro de 2002, estabelece normas e
diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento
ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos
do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.
Em seu anexo, o decreto apresenta questes que devem ser analisadas na
elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo. O texto claro em
enfatizar a importncia de se realizar uma anlise de custo-benefcio para se avaliar
a pertinncia dos projetos de atos normativos. Em particular, busca-se avaliar
diferentes alternativas para que a de melhor custo-benefcio seja efetivamente
introduzida.
A anlise de custo-benefcio pressupe a confrontao de todos os custos e
benefcios gerados pela introduo da norma legal. Assume-se que os custos
agregados gerados pela poltica pblica ou norma legal sejam iguais a Ct, onde t
representa o instante de tempo em que se incorre nesses custos. Da mesma forma,
os benefcios gerados pela medida so dados por Bt. Esses custos e benefcios
ocorrem em instantes distintos do tempo e para avaliar se os benefcios
compensam os custos calcula-se o valor presente dos benefcios lquidos
descontados no tempo (VPBL):

Sempre que o valor presente dos benefcios lquidos positivo a soma dos
benefcios maior que a soma dos custos e a poltica pblica gera valor para a
sociedade. A varivel i a taxa de desconto intertemporal. Da mesma forma, esse
raciocnio pode ser estendido a proposies legislativas.
O critrio do custo-benefcio pode ser visto como uma anlise de eficincia a
la Kaldor-Hicks. Os benefcios e custos sociais correspondem agregao dos
benefcios e custos dos indivduos que so afetados pela poltica.

13

Em geral, a taxa de desconto d uma ideia do grau de impacincia dos agentes

em uma economia. Por exemplo, assume-se que existem duas geraes. Uma gerao
que vive em t=0 e a prxima gerao que viver em t=1. A poltica gera custos em t = 0
(agora) e benefcios apenas no futuro t=1 (prxima gerao). O VPBL dado por:

Fica claro, neste exemplo, que a taxa de desconto exerce papel fundamental no
resultado. Pode-se pensar, de maneira simplificada, o caso de uma poltica cujo objetivo
seja o de melhorar a qualidade do ar das cidades para a prxima gerao e que implica
em criar uma srie de restries s empresas poluidoras neste momento, impondo custos
para a gerao presente.
Considerando que o custo dessa poltica seja de R$1,00 e o benefcio gerado
para a prxima gerao seja de R$1,10 o que vai determinar a viabilidade dessa poltica,
do ponto de vista da anlise de custo-benefcio a taxa de desconto. Caso a taxa de
desconto seja menor que 10% durante esse perodo ento o VPBL ser positivo e os
benefcios compensam os custos. Se a taxa for maior que 10% o VPBL ser negativo.
Ainda, a determinao dos benefcios futuros pode no ser tarefa trivial. Na
realidade, pode-se ter uma distribuio de probabilidades associada a possveis
benefcios. No obstante, possvel determinar nesse caso qual o valor esperado dos
benefcios lquidos usando, por exemplo, a construo de cenrios 15 . Caso existam duas
possibilidades para os benefcios futuros da prxima gerao B1 e B2 e probabilidades
associadas a cada um desses benefcios, pode-se calcular o valor esperado dos
benefcios lquidos como sendo:

onde p1 e p2 so as probabilidades de incorrermos nos benefcios B1 e B2,

respectivamente e:
15

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Para lidar com a incerteza nos custos e benefcios potenciais de polticas pblicas e proposies podese utilizar anlise de cenrios (rvores de deciso) para avaliar se os benefcios lquidos para a
sociedade sero positivos em todos ou pelo menos nos cenrios mais provveis. No caso de termos um
grande nmero de cenrios fica muito difcil de implementar esse tipo de metodologia e uma anlise de
Simulao de Monte Carlo pode ser realizada. Neste caso, constri-se uma distribuio de resultados
possveis e avalia-se quais as chances da poltica ou proposio trazerem benefcios lquidos. A
Simulao de Monte Carlo extremamente til quando temos muitas variveis com incertezas
significativas (Veja a discusso do anexo 4 do Green Book, 2011).

Cumpre ressaltar que polticas pblicas e proposies legislativas que passam

pelo teste do custo-benefcio aumentam a massa de riqueza da economia. Isso,
obviamente, interessa a todos os segmentos da sociedade (Frank, 2001).
Sunstein (2013) defende o uso da anlise de custo-benefcio como uma forma de
assegurar de forma mais eficaz a definio de prioridades e superar possveis obstculos
regulao desejvel (mais eficiente).
Um problema que as polticas pblicas podem gerar conflitos distributivos no
sentido de gerar ganhos lquidos para determinados setores da populao e perdas
lquidas para outros setores. Nesse sentido, embora a adoo da poltica ou aprovao
da proposio legislativa seja eficiente no sentido de Kaldor-Hicks ela no eficiente
no sentido de Pareto. Neste caso, possvel adotar medidas compensatrias para que os
setores mais desfavorecidos sejam compensados pelas suas perdas.
Uma crtica importante anlise de custo-benefcio que ela pode implicar
redistribuio de recursos na economia. Assim, pode-se dizer que, em geral, projetos de
lei e polticas pblicas geram efeitos redistributivos. Em geral utiliza-se a eficincia de
Kaldor-Hicks para avaliar se a proposio traz mais benefcios que custos para a
sociedade.
No caso de uma proposio que eficiente no sentido de Kaldor-Hicks temos
que os benefcios so maiores que os custos para a sociedade. Assim, embora possa
haver grupos que percam com a proposio seria possvel em tese compensar os
perdedores de modo a que todos saiam ganhando (compensao hicksiana). Esse
raciocnio sugere que a proposio deveria ser implementada, mesmo que a
compensao no seja de fato realizada. Na realidade, em muitas situaes essa
compensao impraticvel de ser introduzida.
Esse problema nos remete ao argumento de Arrow (1963) de que qualquer
funo de escolha de bem-estar social baseada em preferncias individuais deveria
possuir a caracterstica de ser independente a alternativas irrelevantes. Assim, se essa

15

compensao hicksiana no ser implementada com alta probabilidade ela pode ser
considerada uma alternativa irrelevante e no deveria ser levada em considerao.
Como ento introduzir questes distributivas em uma anlise de custo-benefcio?
Brent (2009) responde essa questo utilizando um sistema de ponderao. Por exemplo,
suponha que existam duas populaes que sero afetadas pela proposio. De um lado,
temos pessoas mais carentes (P) e, de outro, pessoas mais abastadas (R). Assuma que a
renda de cada um desses grupos seja dada por YP e YR, respectivamente. Temos que a
renda total da economia ser dada por W = YP + YR. Assim, mudanas na renda so
denotadas por: W = YP + YR, onde denota variao. Podemos assumir que a
proposio aumente a renda do grupo de pessoas carentes. Os benefcios B so dados
por B = YP. Ao mesmo tempo, a renda do grupo R cai em funo da proposio. Nesse
caso, os custos da proposio podem ser dados por C = YR.
A anlise de custo-benefcio simples utiliza o critrio W = B C para decidir
se a proposio traz benefcios lquidos para a sociedade. Na realidade, agora temos que
W = B C = YP YR. Podemos definir os pesos para cada grupo como sendo: aP e
aR e a variao da renda seria dada por:

W = aP B aR C = aP YP aR YR,
onde os pesos aP e aR denotam a utilidade marginal social da renda para cada um
dos grupos 16 . Vale dizer, aP > aR pois o grupo P d mais valor a ganhos incrementais de
renda do que o grupo R (hiptese de utilidade marginal social da renda decrescente).
Neste caso a anlise de custo-benefcio tem dois objetivos primordiais:
1) alcanar a eficincia analisando todos os custos e benefcios, e; 2) maior igualdade
que seria alcanada dando pesos diferentes aos grupos que so afetados pelas medidas.
Esse tipo de anlise pode ajudar a justificar proposies que transfiram renda de um
grupo, mais abastado, para outro, mais carente.
No Green Book (2011) do Reino Unido temos uma primeira aplicao desse tipo
de anlise de custo-benefcio. Ele prope que se use como pesos a razo entre a renda
das famlias e a renda mediana. Assim, famlias com renda mais baixa teriam
ponderao maior enquanto famlias mais abastadas teriam ponderao menor.

16

16

A utilidade marginal da renda corresponde ao acrscimo de utilidade para cada unidade a mais de
renda.

Brent (2009) analisa essa metodologia de ponderao e argumenta que as

ponderaes podem se alterar ao longo do tempo, medida que a distribuio de renda
se altera. Assim, importante no apenas determinar a renda relativa em determinado
instante do tempo para construir as ponderaes, mas tambm avaliar como essas
podem se alterar dinamicamente no tempo.
Exemplos concretos do uso da anlise de custo-benefcio so: 1) rea da sade
(Zweifel e Telser, 2009); 2) tratamento de abuso de uso de entorpecentes (Cartwright,
2009); 3) avaliao de transportes (Nash e Laird, 2009); 4) projetos ambientais (Brent e
Themeli, 2009); 5) regulao financeira (Honohan, 2009); 6) mercado de trabalho
(Campolieti e Gunderson, 2009); 7) polticas educacionais (Jimenez e Patrinos, 2009).
Um aspecto relevante da anlise de custo-benefcio a de que podem existir
outros objetivos para as proposies ou polticas pblicas alm da busca da eficincia e
equidade. Nesse sentido, a anlise de custo-benefcio um elemento importante, mas
no necessariamente deve ser visto como exclusivo. O princpio chave o de que todos
os custos e benefcios devem ser levados em conta. Se no for possvel quantific-los,
deve-se ao menos explicit-los e descrev-los to bem quanto possvel. Assim, as
decises a serem tomadas pelos formuladores de polticas sero mais bem informadas.

4.1 VALORAO CONTINGENCIAL

A anlise de custo-benefcio recebe uma srie de crticas de acadmicos e
formuladores de polticas. Frank (2001) discute essas crticas e rebate uma a uma,
evidenciando que uma metodologia que ajuda o processo de tomada de deciso de
forma consistente. Uma das maiores dificuldades a de se construir medidas dos
benefcios e custos de uma poltica pblica ou proposio legislativa 17 .
Uma metodologia bastante utilizada para se calcular os benefcios conhecida
como valorao contingencial. Este mtodo emprega surveys para medir a disposio a
pagar ou receber 18 .
A valorao contingencial bastante utilizada para valorar benefcios e custos ao
se introduzir polticas pblicas ou normas legais que envolvem bens que no possuem
17

18

Veja ainda Sen (2001), Adler e Posner (2001) e Sunstein (2001) para uma discusso dos limites e
aplicaes da anlise de custo-benefcio.
Faria et al. (2007) discutem aplicaes do mtodo de valorao contingencial e como aprimor-lo
usando surveys que incluem duas etapas. Usando tcnicas de simulao de Monte Carlo os autores
mostram que possvel obter resultados mais eficientes.

17

valor de mercado. Por exemplo, possvel estimar a o valor que a sociedade atribui
conservao ou construo de parques, estradas, infraestrutura de saneamento, hospitais,
dentre outros (Alvarez-Farizo e Hanley, 2006; Bergstrom, 1990; Diamond e Hausman,
1994; Mitchell e Carson, 1989).
Um dos problemas dessa metodologia a de que os agentes econmicos tem um
vis conhecido como averso s perdas (Kahneman e Tversky, 1979, 1984) 19 . Em geral,
o sofrimento causado pela perda uma determinada quantia de dinheiro bem maior que o
prazer de ganhar a mesma quantia de dinheiro. Nesse caso, existem distines importantes
entre a disposio a pagar e a disposio a receber. Na realidade, dependendo de como o
survey apresentado possvel chegar a valores muito dspares entre si.

4.2 MODELOS HEDNICOS DE APREAMENTO

Uma alternativa para inferir os custos e benefcios de polticas pblicas ou
proposies legislativas o de utilizar modelos hednicos de apreamento. Os valores
podem ser inferidos utilizando-se o comportamento observvel do mercado.
Por exemplo, suponha que o objetivo o de medir o quanto vale a reduo de
rudo em determinada localidade ou mesmo o aumento em segurana naquela
localidade. Nesse caso, para avaliar os benefcios de polticas de reduo de rudo e
aumento de segurana comparam-se preos de residncias em diferentes reas com
nveis de rudo e segurana, controlando-se para outros fatores que possam explicar a
diferena dos preos desses imveis 20 .
A aplicao dessa metodologia deve ser feita com cuidado, pois em geral os agentes
econmicos se importam com sua renda relativa. O foco no consumo relativo pode gerar
uma srie de vieses nas decises dos agentes econmicos, distorcendo os resultados
advindos de mtodos de avaliao hednica. Frank (2001) sugere que possvel mitigar o
efeito desses vieses usando ajustes como o de Praag e Kapteyn (1973).

19

20

18

Os trabalhos seminais de Kahneman e Tversky (1979, 1984) e Tversky e Kahneman (1981) deram
origem ao ramo da Economia conhecido como Economia Comportamental. A partir das descobertas
desses autores sabe-se que as respostas obtidas em surveys podem estar contaminadas por uma srie de
vieses cognitivos. Dessa forma, o desenho desses surveys e a utilizao dos seus resultados devem ser
realizados com bastante cuidado.
A ideia a de se comparar os preos de mercado praticados em diferentes localidades. Se os preos
residenciais, em mdia, em localidades com maior segurana so 30% maiores, para valores mdios de
residncia na faixa dos R$100.000,00, ento podemos inferir que maior segurana tem benefcio de
R$30.000,00 por residncia (em mdia).

4.3 TAXAS DE DESCONTO

As preferncias individuais no tempo podem ser mensuradas pelas taxas de juros
da economia. As taxas de desconto representam uma recompensa pelo adiamento de
consumo presente, propiciando maior consumo futuro. A taxa de desconto da sociedade
ento a taxa qual a sociedade compara o presente com o futuro. Taxas de desconto
altas implicam que a sociedade d mais valor ao presente em detrimento do futuro.
A taxa de desconto utilizada no processo de deciso na anlise de custo e
benefcio de polticas pblicas deve refletir o custo de oportunidade da sociedade.
Ela reflete o grau de impacincia da sociedade.
Caso as taxas de desconto sejam elevadas (alto grau de impacincia) ento
polticas que geram benefcios no curto prazo so preferidas a projetos de mais longo prazo.
O Green Book (2011) discute como construir as taxas de desconto para utilizar
na avaliao de custo-benefcio de polticas pblicas. Em particular, recomenda que no
caso de propostas que tenham impactos de longo prazo sejam utilizadas taxas de
desconto declinantes no tempo, em virtude da incerteza sobre o futuro (Weitzman,
2001; e Gollier, 2002).
A pesquisa moderna em economia comportamental busca avaliar essas taxas de
desconto por meio de experimentos econmicos. Em geral, os resultados sugerem que
os agentes econmicos tm taxas de desconto que so conhecidas como
hiperblicas 21 . Essas taxas so mais altas que as taxas de desconto que seria possvel
inferir de agentes puramente racionais e denotam um alto grau de impacincia. Nesse
caso, o futuro tem peso pequeno comparado ao presente. Essas taxas so utilizadas para
explicar, por exemplo, porque as taxas de criminalidade podem ser mais altas do que o
sugerido pela teoria econmica (Garoupa, 2009) 22 .
21

22

Veja Harris e Laibson (2001), Laibson (1997), Read (2001), Azfar (1999) e Frederick et al. (2002)
para uma discusso das taxas de desconto hiperblicas.
A teoria econmica do crime sugere que os criminosos levam em considerao custos e benefcios para
escolherem seus nveis timos de criminalidade. Nesse caso, ponderam os benefcios imediatos obtidos
com a atividade criminal com os possveis custos futuros. Caso esses agentes tenham taxas de desconto
hiperblicas ento o futuro tem peso pequeno em suas decises e a taxa de criminalidade acaba sendo
maior do que aquela que seria observada em uma economia onde os agentes agissem de forma
racional. A concluso que se a sociedade demora a punir os crimes ento os nveis de criminalidade
deveriam aumentar, pois os agentes tendem a minimizar os efeitos da punio e se preocupam apenas
com os benefcios. Veja Becker (1968) para uma discusso inicial sobre economia da criminalidade e
Cooter (1984), que mostra a relao entre sanes e preos, e em que casos usar um ou o outro. Ainda,
Dusek (2014) mostra, usando evidncias empricas, que ao acelerar os processos judiciais foi possvel
reduzir a criminalidade na Repblica Checa.

19

As consideraes expostas at o momento sugerem que importante levar em

considerao eventuais vieses cognitivos ao se efetuar uma anlise dos potenciais
custos e benefcios de normas legais e polticas pblicas. Assim, uma introduo
Anlise do Direito Econmico Comportamental e seus desdobramentos fundamental.

5 ANLISE ECONMICA DO DIREITO COMPORTAMENTAL

A Anlise Econmica do Direito (AED) parte da premissa que os agentes
econmicos se comportam de forma racional, maximizando seus benefcios lquidos e
utilizando toda informao disponvel em seu processo de tomada de deciso.
No obstante, uma srie de vieses cognitivos tem sido apontada pela economia
comportamental (Tversky e Kahneman, 1981; Kahneman e Tversky, 1979, 1984) 23 .
Thaler (1996) argumenta que o comportamento dos agentes est limitado por:
1) fora de vontade limitada as pessoas tm dificuldade em levar adiante seus planos
ou projetos; 2) interesse prprio limitado os agentes se desviam do comportamento
maximizador focado em si mesmos, e; 3) racionalidade limitada as pessoas cometem
erros de julgamento e tomam decises que contrastam com a teoria econmica (teoria
da utilidade esperada).
Jolls (2013) utiliza esses vieses para argumentar como os agentes se desviam da
racionalidade da teoria econmica devido a esses vieses e limitaes. Um exemplo
importante o da gerao de poupana para aposentadoria. Em geral, os agentes
poupam menos do que o seu plano de aposentadoria preferido. Neste caso, embora os
agentes tenham interesse em se aposentar com recursos suficientes para garantir uma
aposentadoria mais tranquila, a fora de vontade limitada leva a maiores gastos durante
a fase produtiva da vida e a poupana formada insuficiente.
Esses vieses cognitivos levam a decises que so consideradas ineficientes.
Alguns exemplos desses vieses so: 1) Influncias sociais quando uma pessoa A
argumenta em favor de uma poltica gera uma externalidade informacional. Caso exista
pouca informao sobre os efeitos da poltica ento outro agente B pode aderir
opinio inicial de A. Isso gera um efeito em cascata onde um grande grupo de pessoas
acaba por aderir opinio inicial e forma-se um consenso de que a poltica boa
23

20

A teoria comportamental e os vieses cognitivos tm sido introduzidos na discusso de polticas

pblicas como um aspecto fundamental a ser levado em considerao (Barr et al., 2013; Jolls, 2013;
Thaler et al., 2013).

(quando pode no ser por exemplo, um mito!); 2) Vis da disponibilidade as pessoas

tendem a acreditar que um evento de que se recordam facilmente mais provvel do
que realmente de ocorrer; 3) Avaliar apenas custos ou benefcios. Caso os trade-offs
implcitos em polticas pblicas no sejam percebidos, por exemplo, os agentes podem
avaliar apenas os riscos de determinada poltica e no os benefcios. Em todos os casos,
os vieses cognitivos levam a tomada de deciso aqum do timo, e a uma economia
ineficiente (Jolls et al.; 1998).
Sunstein (2001) argumenta que a anlise de custo-benefcio tem como
pressupostos centrais a economia comportamental e a psicologia cognitiva. Um dos
pontos centrais consiste em que muitas vezes ao defender determinada poltica, por
exemplo, o foco recai apenas sobre um ou poucos benefcios e abstrai-se dos custos.
Nesse caso, os vieses comportamentais acabam por gerar uma viso parcial do problema
e polticas pblicas equivocadas poderiam ser implementadas.
A anlise de custo-benefcio exige que todos os custos e benefcios sejam
colocados na tela, ou seja, fiquem acessveis para anlise. Esses custos e benefcios
poderiam passar despercebidos ateno. Nesse caso, ao avaliar o problema de forma
mais geral seria possvel transpor obstculos previsveis e estabelecer prioridades de
forma mais clara.
Na realidade mesmo que no seja possvel, a priori, definir os valores exatos dos
custos e benefcios, ao se procurar elencar todos os elementos que so importantes na
tomada de deciso j se torna mais eficaz o processo de tomada de deciso. Nesse caso,
utiliza-se um maior conjunto informacional. Isso enriquece o debate e a avaliao
posterior das polticas pblicas.
Um aspecto relevante a ressaltar que por meio de experimentos de campo
possvel testar as polticas pblicas e proposies legislativas e avaliar se estas podem
de fato produzir os efeitos desejados. Ainda, em muitos casos em que difcil calcular
custos e benefcios de forma precisa, os experimentos poderiam gerar um conjunto de
dados que poderiam ser utilizados para se avaliar a eficcia dessas polticas. Esses
experimentos permitem que sejam corrigidos eventuais vieses cognitivos que possam
prejudicar o impacto e alcance dessas polticas (Jolls e Sunstein, 2006).

21

Exemplo importante desses experimentos uma poltica politicamente robusta

implementada no Mxico (Mexican Seguro Popular de Salud) 24 . King et al. (2007)
desenharam um experimento que permite a avaliao dessa poltica pblica. O objetivo
era o de construir um grupo de controle (que no sofre a interveno da poltica) e outro
grupo de tratamento (recebe a interveno) de forma a que mesmo no caso de perder
observaes as comparaes poderiam continuar sendo efetuadas e a poltica poderia ser
avaliada.
A grande dificuldade na implementao e avaliao de polticas pblicas e leis
em geral a de se conseguir identificar se a interveno provocou o efeito desejado ou
se esses efeitos no surgiram por fora de fatores externos, que fogem ao controle.
Ainda, h o problema do vis de seleo: aqueles interessados em participar de uma
poltica (sofrer interveno) so mais motivados em participar do experimento do que
aqueles que no demonstraram esse interesse inicialmente. Nesse caso, os benefcios da
poltica pblica podem ser superestimados 25 .
Dessa forma, uma maneira relevante de se conduzir experimentos para avaliar se
polticas pblicas sero eficazes ou no a de conduzir experimentos randomizados e
controlados (ERC). Nesses experimentos primeiro definem-se dois grupos: os que
devem receber a interveno e os que no recebem. Em segundo lugar, atribui-se
aleatoriamente pessoas pr-selecionadas a cada um desses grupos. Essa metodologia
elimina a possibilidade de fatores externos afetarem os resultados. As diferenas entre
os grupos devem advir unicamente das diferenas na interveno.
Haynes et al. (2012) mostram que os ERC so importantes e devem nortear a
conduo de polticas pblicas. Em particular, elencam que: 1) no necessariamente
sabemos ex-ante se uma poltica pblica (ou norma legal) vai funcionar, 2) os custos
com os ERC no devem ser altos, o que tornaria seu uso invivel; 3) existem vantagens
ticas no uso dos ERC eles geram informao de qualidade e ajudam a demonstrar se
de fato a interveno seria aprovada em termos de custo-benefcio, e; 4) os ERC no
precisam ser complicados ou difceis de conduzir.
24

25

22

Veja o trabalho de King et al. (2007) que discute o experimento em grande escala e explica em
detalhes como implement-lo para que seja possvel avaliar polticas pblicas. O principal ponto do
artigo explicitar como desenhar experimentos de polticas em grande escala randomizados que sejam
imunes ao vis de seleo mesmo no caso de perda de observaes ao longo do tempo.
Um exemplo seria quando se faz uma enquete perguntando populao se contra ou a favor de
determinada matria. Nesse caso, possvel que, em determinadas situaes, votem apenas aqueles
que so favorveis ou desfavorveis matria, gerando um vis de seleo.

Haynes et al. (2012) propem os seguintes passos chaves para o

desenvolvimentos dos ERC:
1.

Identifique duas ou mais polticas para comparar.

2.

Determine o resultado esperado da poltica e como ser mensurado.

3.

Decida a unidade de randomizao: ao nvel do indivduo, do grupo, rea

geogrfica, institucional.

4.

Determine quantas unidades so necessrias para obter resultados

robustos.

5.

Atribua a cada unidade uma poltica de interveno utilizando um mtodo

de randomizao robusto.

6.

Introduza as polticas de interveno a cada unidade.

7.

Mensure os resultados e determine o impacto das polticas de interveno.

8.

Adapte sua poltica de interveno aos achados do experimento.

9.

Volte ao passo um para melhorar continuamente o entendimento do que

realmente funciona.

Assim, a metodologia dos ERC funciona com trs fases fundamentais: 1) Teste
fase na qual as polticas so implementadas de forma randomizada; 2) Aprendizado
fase em que se avaliam os resultados obtidos e se aprende o que funciona e o que no
funciona, e; 3) Adaptao fase em que se adapta a poltica para procurar aquela que
apresenta melhores resultados 26 .
Esta metodologia pode ser extremamente til para pensar as proposies
legislativas e polticas pblicas de modo geral. Por meio desta possvel testar se essas
devem funcionar e aprender quais poderiam ser mais eficazes. No caso do combate
corrupo, discutido na seo 3, por exemplo, possvel utilizar esta metodologia para
aprender quais normas ou polticas poderiam ser mais eficazes. Como o valor do
incentivo pode gerar consequncias indesejveis preciso calibrar esse valor, o que
poderia ser conseguido por meio dos ERC 27 .
Em um mundo de recursos escassos a preocupao com maximizar a relao
custo-benefcio um objetivo que deve ser buscado. Portanto, um maior debate dos
26
27

Veja tambm Brooks et al (2012) e The Social Research Unit (2012).

Valores considerados muito altos ou excessivos podem levar a um excesso de denncias o que
inviabilizaria projetos desse tipo. Por outro lado, valores muito baixos no surtiriam efeito desejado.
Assim, a questo de quais valores seriam razoveis para gerar os incentivos corretos emprica.

23

potenciais custos e benefcios de polticas que so avaliadas por meio de experimentos

controlados implica em maior qualidade da formulao de normas legais e polticas
pblicas, propiciando maior bem-estar para a populao.

6 PROCESSO LEGISLATIVO, MEDIDAS PROVISRIAS E AED

No mbito do processo legislativo devem-se discutir as proposies legislativas
e as polticas pblicas de modo a levar em considerao todos os potenciais benefcios e
custos gerados por estas. Este um processo que exige certo tempo de maturao e no
pode ser realizado s pressas. Desse modo, o Poder Legislativo tem como funo
fundamental discutir essas alteraes e inovaes no ordenamento jurdico assim como
a formulao das polticas pblicas. Alm desse atributo, a fiscalizao e avaliao das
polticas executadas tambm podem ser vistas como atribuies de relevncia.
Avaliar o Poder Legislativo pelo nmero de matrias votadas extremamente
simplista. A produo legislativa deve ser avaliada no pela quantidade de matrias
votadas, mas sim pela qualidade das discusses e pela eficcia e efetividade dessas
inovaes em aumentar o bem-estar da sociedade. Dito de outra forma busca-se a
eficincia produzir mais com menor custo mas com qualidade. E a qualidade
depende de maior debate e anlise dos distintos pontos de vista. Em particular, procurase uma legislao e polticas pblicas que propiciem maior eficincia (a la KaldorHicks).
Em alguns casos, quando existe urgncia e a matria relevante pode-se usar de
ritos acelerados como o caso das Medidas Provisrias. A Constituio Federal permite
o uso das Medidas Provisrias em seu art. 62:
Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da
Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei,
devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. (grifos nossos)

Para evitar o uso excessivo deste instrumento a Carta Magna elenca uma srie de
restries elaborao de Medidas Provisrias. Ainda, o trmite dessas Medidas
acelerado como podemos observar na Carta Magna:
......................................................................................................
6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e
cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia,
subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais
deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando.
24

 7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia

de medida provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua
publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do
Congresso Nacional.
......................................................................................................

A utilizao excessiva de Medidas Provisrias empobrece o debate legislativo.

Ainda, em virtude do trmite acelerado, essas medidas deveriam vir com uma anlise de
custo-benefcio detalhada para que seja possvel no apenas debater as matrias com
maior qualidade (maior nvel de informao), mas tambm avaliar ex-post a eficcia
delas. Por exemplo, o uso de ERC poderia justificar porque determinadas escolhas
foram realizadas.
No intento de subsidiar o debate analisa-se, brevemente, alguns aspectos da
recente Medida Provisria n 651, de 2014, que versa sobre uma srie de temas, em
particular, de direito tributrio.

6.1 ANLISE DE ALGUNS ASPECTOS DA MEDIDA PROVISRIA (MPV) N 651/

2014
As empresas em uma economia so a fora motor do crescimento.
Os investimentos das empresas dependem das fontes de financiamento disponveis. Em
geral, as empresas tm como principais fontes de captao as seguintes opes:
1) lucros retidos de exerccios passados; 2) financiamentos bancrios; 3) lanamento de
aes; 4) lanamento de debntures. Neste caso, as pequenas e mdias empresas (PME)
tm posio mais frgil na economia, pois tm maiores restries financeiras para
impulsionar seu crescimento. Cumpre ressaltar, que o papel das PME bastante
relevante 28 .
As economias que tm mercados de capitais aes e debntures
desenvolvidos possuem menor suscetibilidade a crises. Em eventos de crises o
financiamento bancrio cai de forma abrupta fenmeno conhecido como credit crunch
o que leva a nveis de crescimento da economia ainda menores, piorando a crise.
Assim, se o mercado de capitais desenvolvido as empresas tm outras fontes de
captao e podem substituir mais facilmente a captao de recursos de forma a passar

28

De acordo com dados divulgados no portal Brasil as micro e pequenas empresas representam 20% do
PIB e 60% dos empregos no Brasil. Disponvel em: http://www.brasil.gov.br/economia-eemprego/2012/02/o-mapa-das-micro-e-pequenas-empresas.

25

pelos momentos de crise de forma mais amena, inclusive aproveitando eventuais

oportunidades e investindo (Allen e Gale, 2001).
No caso brasileiro o mercado de capitais ainda no est suficientemente
desenvolvido. O mercado de debntures insuficiente para prover os recursos
necessrios para o crescimento das firmas. Por outro lado, poucas empresas tm capital
aberto e podem se beneficiar do lanamento de aes para financiar seus investimentos.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES procura
financiar empresas a taxas de juros subsidiadas e uma das fontes de captao
importantes de recursos da nossa economia. Contudo, esses recursos so subsidiados e
acabam onerando o Tesouro Nacional e as contas pblicas. Dessa forma, recursos que
poderiam ser destinados para Educao, Sade e Infraestrutura acabam sendo
deslocados para o financiamento de empresas privadas.
Esses emprstimos do BNDES so fonte importante de financiamento para as
empresas domsticas, pois os financiamentos bancrios usuais so caros em virtude dos
altos spreads bancrios praticados no Brasil 29 . Assim, eles reduzem o custo mdio de
capital das empresas possibilitando que estas desenvolvam atividades em diversos
setores da economia.
A dependncia de recursos do BNDES e os altos custos de financiamento
bancrio levam a uma situao ineficiente que poderia ser evitada se o mercado de
capitais fosse mais desenvolvido e as empresas tivessem mais opes de captao. Um
aprofundamento do desenvolvimento do mercado de capitais poderia levar a economia a
uma situao mais eficiente e um crculo virtuoso de crescimento.
A MPV n 651/2014 apresenta em um de seus artigos uma alterao que busca
incentivar a captao de recursos por empresas de pequeno e mdio porte (PME).
Art. 16. Fica isento de imposto sobre a renda o ganho de capital
auferido por pessoa fsica, at 31 de dezembro de 2023, na alienao,
realizada no mercado vista de bolsas de valores, de aes que
tenham sido emitidas por companhias que, cumulativamente:
I tenham as suas aes admitidas negociao em segmento
especial, institudo por bolsa de valores, que assegure, atravs de
vnculo contratual entre a bolsa e o emissor, prticas diferenciadas de
governana corporativa, contemplando, no mnimo, a obrigatoriedade
de cumprimento das seguintes regras:
29

26

O Relatrio de Economia Bancria e Crdito de 2012, do Banco Central, apresenta a decomposio do

spread bancrio e sua evoluo.

a) realizao de oferta pblica de aquisio de aes OPA, a

valor econmico estabelecido em laudo de avaliao, em caso de
sada da companhia do segmento especial;
b) resoluo de conflitos societrios por meio de arbitragem;
c) realizao de oferta pblica de aquisio para todas as aes
em caso de alienao do controle da companhia, pelo mesmo valor e
nas mesmas condies ofertadas ao acionista controlador (tag along);
e
d) previso expressa no estatuto social da companhia de que
seu capital social seja dividido exclusivamente em aes ordinrias;
II tenham valor de mercado inferior a R$ 700.000.000,00
(setecentos milhes de reais):
a) na data da oferta pblica inicial de aes da companhia,
para as companhias de capital fechado na data de publicao desta
Medida Provisria;
b) na data de publicao desta Medida Provisria, para as
aes das companhias que j tenham efetuado oferta pblica inicial
de aes na data de publicao desta Medida Provisria; ou
c) na data da oferta pblica de aes subsequente, para as
companhias j enquadradas nos casos a que se referem as alneas a
e b;
III tenham receita bruta anual inferior a R$ 500.000.000,00
(quinhentos milhes de reais), apurada em balano consolidado, no
exerccio social imediatamente anterior ao da:
a) data da oferta pblica inicial de aes da companhia, para
as companhias de capital fechado na data de publicao desta
Medida Provisria;
b) data de publicao desta Medida Provisria, para as aes
das companhias que j tenham efetuado oferta pblica inicial de
aes na data de publicao desta Medida Provisria; ou
c) data da oferta pblica de aes subsequente, para as
companhias j enquadradas nos casos a que se referem as alneas a
e b; e
IV verifique-se distribuio primria correspondente a, no
mnimo, 67% (sessenta e sete por cento) do volume total de aes de
emisso pela companhia:
a) na oferta pblica inicial de aes de emisso da companhia,
para as companhias de capital fechado a partir da data de publicao
desta Medida Provisria;
b) na oferta pblica inicial de aes de emisso da companhia,
para as companhias de capital aberto na data de publicao desta
Medida Provisria; e
c) caso exista, na oferta pblica de aes subsequente,
realizada a partir da data de publicao desta Medida Provisria.

27

Uma anlise de custo-benefcio dessa medida deve procurar avaliar se com ela o
objetivo ser alcanado e quais so os custos e benefcios potenciais dessa medida para
todos os envolvidos. Na exposio de motivos da MPV n 651/2014 lemos que o
objetivo da medida o de incentivar a capitalizao dessas empresas, produzindo
efeitos positivos sobre a atividade econmica e o nvel de emprego.
Esse artigo da MPV prope ento alteraes em dispositivos da legislao
tributria de forma a isentar de imposto sobre a renda o ganho de capital na alienao de
aes emitidas dentro do programa de incentivo captao de recursos por essas
empresas, inclusive em fundos de investimentos constitudos com essas aes.
A exposio de motivos apresenta alguns dos benefcios potenciais que podem
advir da medida:
i.

Cria condies mais atrativas para aquisio de aes de PME pelos

investidores;

ii.

Viabiliza a captao de recursos em bolsa de valores e consequentemente

novos investimentos de PME;

iii.

Amplia a base de investidores;

iv.

Proporciona forte estmulo capitalizao daquelas companhias,

produzindo efeitos positivos sobre a atividade econmica, o nvel de
emprego e a arrecadao de outros tributos;

v.

Espera-se que as empresas elegveis adotem rigorosos padres de

governana e, dessa forma, haja uma alocao mais eficiente dos novos
investimentos; e

vi.

Aumento da liquidez das referidas aes, reduzindo o prmio por liquidez

e, por conseguinte, o custo de capital das empresas.

Embora a exposio de motivos apresente alguns dos benefcios potenciais

dessa alterao no realizada uma anlise de custo-benefcio abrangente. Quais
custos essa medida pode trazer para a sociedade? Um primeiro custo o de que a
arrecadao do imposto para esse caso deve cair. Como consequncia alguma
estimativa do tamanho da perda de arrecadao deveria estar includa na exposio
de motivos. Ainda, em matria veiculada no Valor Econmico em 14/07/2014 temos
que a medida deve afetar apenas sete empresas j listadas em bolsa (Torres, 2014).
O problema que os itens I-IV, dispostos no artigo 16, so difceis de serem
cumpridos.

28

A medida claramente salutar, pois incentiva a formao de uma base de

investidores em aes de PME o que impulsionaria a abertura do capital de novas
empresas. No obstante, as exigncias nos itens I-IV parecem bastante restritivas e
poderiam ser flexibilizadas de modo a aumentar o impacto da MPV. Caberia nesse
caso uma anlise de custo-benefcio para se avaliar como alterar esses itens de modo
a maximizar o impacto potencial da medida 30 .
Um aspecto importante a de que de acordo com o vis da disponibilidade
(availability bias) a maioria dos investidores ao avaliar se compram aes acabam
focando nas empresas que so mais conhecidas. Esse vis acaba por privilegiar
empresas grandes que tm mais acesso mdia e esto mais expostas. Assim, um
incentivo por meio da reduo de impostos para as PME estimula os investidores a
considerarem este tipo de empresas ao tomarem suas decises, o que gera um efeito
contrrio ao vis, em linha com Jolls e Sunstein (2006).
Huberman (2001) analisa investimentos em aes e mostra que a maioria das
pessoas investe em aes de empresas com as quais tem familiaridade,
negligenciando as prescries da teoria do portflio de avaliar a relao retornorisco. Dessa forma, a evidncia emprica sugere que o efeito esperado desse tipo de
medida pode ser bastante limitado e no necessariamente a base de investidores ser
ampliada de forma significativa. O foco deveria ser o de criar as melhores condies
para incentivar as PME a abrir o capital.
Vale ressaltar que muitas PME acabam no entrando no mercado de capitais
devido a uma srie de exigncias que geram altos custos. Assim, a MPV n 651/2014
prope que as publicaes das referidas companhias possam ser realizadas to
somente por meio da pgina na rede mundial de computadores da administradora do
mercado em que as aes da companhia estiverem admitidas a negociao, durante o
perodo em que tais companhias fizerem jus ao benefcio. Nesse sentido, h reduo
dos custos associados abertura de capital.
A MPV n 651/2014 objetiva fomentar a abertura de capital de PME por meio
desses instrumentos. Contudo, uma questo relevante para as PME a de que a
abertura de capital implica fornecer informaes sobre suas estratgias de negcios e
seus resultados para seus concorrentes que no esto sujeitos ao mesmo nvel de
30

Veja ainda Torres e Tuon (2014).

29

exigncia. Nesse sentido, uma forma de ampliar o efeito desses instrumentos na

MPV seria o de aumentar as exigncias de fornecimento de informaes para as
empresas de capital fechado. Nesse caso, o custo adicional (marginal) para as
empresas abrirem seu capital seria bem menor e essa opo seria bem mais atraente.
Alguns instrumentos da MPV podem beneficiar as PME e fomentar um maior
desenvolvimento do mercado de capitais. No obstante, esses instrumentos podem
ser aprimorados de forma a aumentar os benefcios potenciais para o setor privado.

7 CONSIDERAES FINAIS
A Anlise Econmica do Direito fornece terreno frtil para uma discusso
mais tcnica de proposies legislativas e polticas pblicas em geral. O objetivo de
inovaes ou alteraes na ordenao jurdica deve ser o de maximizar o bem-estar
da sociedade provocar aumento da eficincia.
O debate dessas proposies implica levantar todos os potenciais custos e
benefcios das proposies e polticas. O caso das Medidas Provisrias representa
um retrocesso devido ao seu grande uso e ao trmite acelerado, o que prejudica uma
discusso mais aprofundada.
O uso de Experimentos Randomizados Controlados evidenciando quais
polticas pblicas ou normas legais tem melhor relao custo-benefcio pode ser
extremamente salutar para aprimorar o desenho das proposies legislativas e das
polticas pblicas em geral. Finalmente, levar em considerao como os agentes
respondem a incentivos, usando a Anlise Econmica do Direito Comportamental,
pode ser extremamente til para aprimorar esse processo.

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