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TTULO VII

PROCESO DE ACCIN POPULAR


Antecedentes
En el Derecho Romano, segn el libro 47, Ttulo 23, Ley 1 del Digesto, exista
una actio popularis, pretorias y penales para amparar los derechos propios
del pueblo. Toda persona libre poda ejercer una accin penal contra la
perpetracin de delitos que atacaban bienes directamente relacionados con
intereses sociales o con hechos que interesaban a toda la comunidad.
En el Per su primer antecedente es la Constitucin de Cdiz de 1812. El
artculo 255 de esta Constitucin dispona: El soborno, el cohecho y la
prevaricacin de los magistrados y jueces producen la accin popular contra
los que la cometan.
Orgenes
La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta las disposiciones de la
Constitucin gaditana, pero fue ms generosa en sus alcances. No solo
previ la accin popular contra los jueces por el delito de soborno, cohecho
y prevaricato, sino que ampli su mbito de proteccin contra la festinacin
de los trmites judiciales o su suspensin, as como en defensa de la
libertad personal y la seguridad de domicilio contra el procedimiento judicial
ilegal. El artculo 109 de la Constitucin de 1823 estableca Producen
accin popular contra los jueces el soborno, la prevaricacin el cohecho, la
abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal
contra la libertad personal y la seguridad de domicilio.
No es esta accin popular la formulacin embrionaria del hbeas corpus
del 21 de octubre de 1897? Falta en este punto la ayuda de la historia
constitucional para afirmar lo que todava puede ser una simple intuicin, ni
siquiera una hiptesis.
Lo cierto es que mutatis mutandis Las Constituciones de 1828,1834 y 1839
la reprodujeron ms o menos con el mismo mbito de proteccin (25).
No es exacto entonces lo que se ha venido afirmando doctrinariamente, en
el sentido de que la accin popular tiene su carta de naturaleza en la
Constitucin de 1920 ni que sus orgenes se limiten a un control de
naturaleza estrictamente jurdico-penal, destinado a formular denuncias
contra autoridades, judiciales o administrativas, que cometan delitos contra
los deberes de funcin.
Hay en la accin popular de las Constituciones decimonnicas una intencin
de proteger, en esta primera fase-constituciones de 1823,1828, 1834 y
1839-la libertad personal y la seguridad del domicilio.
Pero con la aprobacin de la Constitucin de 1856, la accin popular sirve
para proteger ya no solo la libertad personal y la seguridad del domicilio,
sino todos los derechos constitucionales, llamados por entonces garantas
individuales en la fraseologa de la poca. As, por ejemplo, el artculo 131
de la Constitucin de 1956 tena sealado:
Producen accin popular contra los Magistrados y Jueces:
1. La prevaricacin.

2. El cohecho.
3. La abreviacin o suspensin de las formas judiciales.
4. El procedimiento ilegal contra las garantas individuales.
No es casual la extensin de la accin popular a la proteccin de todos los
derechos constitucionales frente a la actuacin ilegal de los jueces. La
ampliacin de la accin popular para la proteccin de las garantas
individuales se condice con la clusula de supremaca constitucional por
primera vez consagrada en el Per en el artculo 10 de la Constitucin de
1956: Es nula y sin efecto cualquiera ley en cuanto se oponga a la
Constitucin.
(25) Constitucin de 1828: "Art. 130.- Producen accin popular contra los Jueces el prevaricato, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad
personal y segunda de domicilio".
Constitucin de 1834: Art. 129.- Producen accin popular contra los Magistrados y Jueces, el soborno,
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal
contra la seguridad personal y la del domicilio".
Constitucin de 1839: Art. 131.- Producen accin popular contra los magistrados y Jueces, el soborno,
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal
contra la seguridad personal, y la del domicilio".

Es esta segunda fase en la evolucin constitucional de la accin popular la


que explica los postulados de las constituciones peruanas del siglo XX. En
efecto, tanto la Constitucin de 1860 como la carta de 1867 repiten idntico
precepto. Tambin la propia Constitucin de 1920, aunque esta ltima
agrega una referencia muy clara a la posibilidad de su interposicin cuando
exista violacin judicial del derecho a ser juzgado en un plazo razonable
(26).
La Constitucin de 1933 signific un vuelco en la concepcin de la accin
popular. El constituyente del 32, influenciado por los efectos perniciosos de
la
dictadura
de
Legua,
estructur
un
sistema
constitucional
antipresidencialista. En esa perspectiva su artculo 231 detall la accin
popular no solo como un medio para denunciar los delitos cometidos por los
jueces en el ejercicio de sus funciones, sino que lo ampli para denunciar los
ilcitos penales contra la ejecucin de las resoluciones judiciales que
cometan los funcionarios del Poder Ejecutivo(27).
Es en esa lgica antipresidencialista que la accin popular trastoca su
frmula histrica y tradicional, para convertirse en una accin de control de
constitucionalidad de las normas infralegales. El artculo 133 de la
Constitucin de 1933 puntualizaba: Hay accin popular ante el Poder
Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carcter general que infrinjan la Constitucin o las leyes,
sin perjuicio de la responsabilidad poltica de los Ministros. La ley
establecer el procedimiento judicial correspondiente.
La innovacin, como puede apreciarse, est llamada a controlar la
constitucionalidad y la legalidad de las normas emitidas por el Poder
Ejecutivo pero con la clara intencin de hacer responsable poltico al
(26) Constitucin de 1920: Art 157.- Producen accin popular contra los Magistrados y
Jueces, la prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de les formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra las garantas individuales y la prolongacin indebida da los
procesos criminales.

(27) Constitucin de 1933: Art. 231.- Hay accin popular para denunciar los delitos contra
los deberes de funcin y cualesquiera otros que cometan los miembros del Poder Judicial en
el ejercicio de sus funciones. Tambin la hay para denunciar los delitos contra la ejecucin de
las resoluciones judiciales, que cometan los funcionarios del Poder Ejecutivo".

Ministro del respectivo sector. El nuevo enfoque se explica en perspectiva


histrica. En muchas oportunidades el rgimen de Legua haba dictado un
sinnmero de reglamentos y decretos que infringieron la Constitucin y las
leyes, lo que haca necesario limitar la actuacin normativa del Poder
Ejecutivo(28).
Sin embargo, la norma constitucional estuvo vigente pero no rigi. La accin
popular que se reglament solo treinta aos despus, cuando el 25 de junio
de 1963 se aprueba la Ley Orgnica del Poder Judicial, puntualizaba en su
artculo 7: La accin que concede el artculo 133 de la Constitucin, se
ejercitar ante el Poder Judicial y se sustanciar en la va ordinaria, como
proceso de puro derecho, con la intervencin del Procurador General de la
Repblica en representacin del Estado.
Antes de la aprobacin de esta Ley, el Poder Judicial declaraba la
improcedencia de la accin popular alegando su falta de reglamentacin.
Despus de su aprobacin se denegaron los procesos de accin popular bajo
el argumento de que el accionante no tena un inters legtimo para obrar.
De este modo la jurisprudencia del Poder Judicial desdibujaba la naturaleza
jurdica de un instrumento procesal de enormes potencialidades.
Hasta la llegada de la Constitucin de 1979, en consecuencia, el proceso de
accin popular, exista en el papel pero no en la realidad. Es con esta
Constitucin que la incorpora entre las garantas constitucionales orientadas
a la defensa objetiva de la Constitucin y con la aprobacin de la ley que
reglamentaba su tramitacin, la Ley N 24968, hoy derogada por el Cdigo
Procesal Constitucional, que la accin popular adquiere su verdadera
gravitacin constitucional como una efectiva herramienta al servicio de la
defensa jurdica de la Constitucin y la Ley.
La Constitucin de 1993 no hizo ms que repetir lo que la Constitucin del
79 haba establecido, salvo que dej a disposicin del legislador decidir si su
interposicin tendra lugar ante el Tribunal Constitucional o ante el Poder
Judicial. El Cdigo Procesal Constitucional ha preferido la tradicin a la
innovacin y ha dispuesto que el rgano competente y a exclusividad para
conocer de los procesos de accin popular es el Poder Judicial.
(28) Cfr. BLUME, Ernesto. El control de constitucionalidad en el Per. Antecedentes, desarrollo y
perspectivas
En: Derecho Procesal Constitucional. Tomo 1, 2* edicin. Jurista Editores. Lima, 2004, p. 236.

Caractersticas del proceso de accin popular


La Constitucin de 1993 que lo recoge en el inciso 5 de su artculo 200 lo
configura en los siguientes trminos:
Hay accin popular que procede por infraccin de la Constitucin y de la
Ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que
emanen.
Como se observa de las disposiciones constitucionales, la accin popular
tiene las siguientes caractersticas:

a) Es una defensa no solo de la Constitucin sino tambin de la Ley.


b) Procede contra los reglamentos, las normas administrativas, resoluciones
y decretos.
c) Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos
tienen que ser de alcance general, es decir, no proceden contra actos de
ejecucin revestidos de una aparente legalidad cuyas consecuencias no
trascienden ms all de la esfera personal, concreta y especfica.
d) No importa la autoridad de la que emana, pudiendo tratarse de un
funcionario pblico del gobierno central, regional o local.
e) Es un proceso de carcter jurisdiccional que se entabla ante el Poder
Judicial.
Concepto o definicin del proceso de accin popular
El proceso de accin popular es el que tiene por objeto defender la
supremaca de la Constitucin y se dirige a impugnar mediante accin
interpuesta por cualquier persona, la validez de las normas generales que
infringen la Constitucin y/o la ley por la forma o por el fondo, total o
parcialmente, lo que se declara mediante sentencia de efectos generales y
con declaratoria de nulidad (ex tune, pro praetrito) o de anulabilidad (ex
nunc, pro futuro), segn decisin del rgano jurisdiccional el que en todo
caso, deber determinar sus alcances en el tiempo.
Legitimacin procesal activa
El proceso de accin popular puede ser interpuesto por cualquier persona,
natural o jurdica sin necesidad de demostrar que se tiene inters legtimo o
directo.
Legitimacin procesal pasiva
El legitimado pasivo es el rgano estatal. Bien se trate del Gobierno central,
regional o local que emiti la norma con alcances genera-les. Se hallan
incluidos no solo los organismos a los que la Constitucin Poltica y las leyes
confieren autonoma, sino tambin las empresas del Estado cuando en la
prestacin de servicios pblicos aprueban directivas de carcter general.
Tambin deben tenerse como legitimados pasivos los programas y
proyectos del Estado quienes sern representados por su respectivo titular.
rgano competente
El rgano competente es el Poder Judicial. En primera instancia lo pueden
ser: a) la sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior
del distrito judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma
objeto de la accin popular es de carcter regional o local; b) la sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima en los dems casos.
En segunda instancia la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema es
el rgano competente.
Plazo para la interposicin de la demanda
El plazo para interponer la demanda es de cinco aos que empiezan a
contarse desde el da siguiente de publicada la norma, a diferencia de lo
que estableca la derogada Ley N 24968 donde el plazo se computaba a
partir del da de la publicacin de la norma.

Formalidades o requisitos de la demanda


La demanda se presenta por escrito. Lleva firma de abogado y debe
contener cuando menos los siguientes datos y anexos:
a) La designacin de la sala ante quien se interpone.
b) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
c) La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma
objeto del proceso.
d) El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto
del proceso.
e) Copia simple de la norma objeto de proceso precisndose el da, mes y
ao de su publicacin.
f) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
g) La firma del demandante o de su representante o de su apoderado.
Inadmisibilidad e improcedencia de la demanda
Es inadmisible la demanda que no contiene algunos de los requisitos
exigidos por el Cdigo. La Sala tiene un plazo de cinco das para declararla.
En cuanto a los plazos, se establece una diferencia en relacin con la
legislacin derogada. El Cdigo guarda silencio y dispone que si la sala
declara la inadmisibilidad, debe precisar el requisito incumplido y el plazo
para subsanarlo. Antes del Cdigo era la ley y no la sala la que dispona que
el tiempo para subsanar la inadmisibilidad era de tres das.
Si la sala declara la improcedencia de la demanda y la decisin es apelada,
la resolucin se pone en conocimiento de la parte demandada. La
improcedencia ataca un requisito de procedibilidad que impide la
constitucin de una relacin procesal jurdicamente vlida. No es exequible
la demanda que se interpone vencido el plazo para solicitar la ilegalidad o
inconstitucionalidad de la norma; tampoco si se impugna una disposicin
con rango de ley o una que no tiene carcter general.
Acumulacin objetiva
Si varias personas han demandado por separado una misma norma,
procede la acumulacin de los procesos, de oficio o a pedido de parte.
Sentencia
La admisin a trmite de la demanda no suspende la vigencia de la norma
que es objeto de control. En consecuencia, tampoco es posible solicitar
medidas cautelares antes o junto con la demanda de accin popular. Sin
embargo, estas pueden ser concedidas si la sentencia de primera instancia
declara fundada la demanda. La medida cautelar consiste en suspender la
eficacia de la norma impugnada.
Por disposicin del artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional, la sala,
bien sea de primera o de segunda instancia, puede determinarla nulidad de
la norma, es decir, con efecto retroactivo, si es que la demanda ha sido
declarada fundada.

En todo caso, se trata de una facultad que est a disposicin del juzgador,
quien deber sealar en cada caso cules son los efectos de su sentencia en
el tiempo (pro praeterito o pro futuro, nulidad o anulabilidad; sentencia
declarativa o constitutiva).
La sentencia tiene la autoridad de cosa juzgada una vez que ha que dado
firme. Por consiguiente, vincula a todos y tiene efectos generales desde el
da siguiente a la fecha de su publicacin.
Si la demanda ha sido desestimada por quebrantamiento de forma, la
norma impugnada puede volver a ser cuestionada por razones de fon-do,
pero siempre que se interponga en el plazo de ley. Recurdese que el auto
que declara la prescripcin de la pretensin tiene la misma autoridad de
cosa juzgada (inciso 13 del artculo 139 de la Constitucin).
La Sala puede extender la declaratoria de ilegalidad o inconstitucionalidad
de una norma infralegal que no ha sido objeto de la demanda si es que
guarda conexin con la norma impugnada (relativizacin del principio de
congruencia).
Si es que no se interpone recurso de apelacin contra la sentencia que
declara fundada la demanda, el artculo 95 del Cdigo Procesal
Constitucional dispone la elevacin en consulta de los autos a la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema. El dispositivo tiene como
finalidad garantizar la unidad interpretativa del ordenamiento jurdico y
constituye una garanta ms de su regularidad.
Conclusin del proceso por sustraccin de materia
El proceso de accin popular no puede concluir por conciliacin, abandono
ni allanamiento del demandado. nicamente finaliza con sentencia firme
que declara la demanda fundada o infundada, en todo o en parte. Tambin
por resolucin judicial firme que declara la improcedencia por sustraccin de
materia. Esta ltima posibilidad se presenta cuando la norma que es objeto
de impugnacin ha sido derogada por una norma posterior de igual o mayor
jerarqua.
Es un error sostener -como lo hace un sector de la doctrina- que el
demandado pueda allanarse a la pretensin del demandante. En le
procesos de primaca de la Constitucin el rgano emisor no puede
reconocer la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma, ni
comprometerse a derogarla, ya que solo el Poder Judicial o el Tribunal
Constitucional pueden decidir si la norma es o no constitucional, legal o
ilegal.
LEGITIMACIN
ARTICULO 84

La demanda de accin popular puede ser interpuesta por cualquier persona.


CONCORDANCIAS:
C.;

art. 159.1.

C.P.C.: art. IV.

Exgesis
A diferencia de la accin de inconstitucionalidad que solo puede I ser
interpuesta, de conformidad con el artculo 203 de la Constitucin, por el

Presidente de la Repblica, el Fiscal de la Nacin, el Defensor del Pueblo, el


25 % del nmero legal de congresistas, cinco mil ciudadanos con firmas
comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes de las
regiones, los alcaldes provinciales, los colegios profesionales en materias de
su especialidad o el 1 % de ciudadanos si se trata de una ordenanza
municipal, en el proceso de accin popular la legitimacin activa recae en
cualquier persona. Por consiguiente, son titulares de la accin los
ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los extranjeros
con residencia en el Per, las personas jurdicas o constituidas en el pas a
travs de sus representantes legales, entre otros.
En efecto, la primera accin popular interpuesta en el marco de la derogada
Ley N 24968 fue incoada por una asociacin civil, la Asociacin Nacional de
Retirados de las Fuerzas Policiales, contra un artculo de un reglamento
aprobado por decreto supremo. Lo que quiere decir que la expresin
persona no solo abarca a las naturales sino tambin a las jurdicas.
Ms bien, lo que cabe plantearse es si el Ministerio Pblico todava est
legitimado para interponer la accin popular en defensa de la legalidad de
acuerdo con su atribucin constitucional establecida en el inciso 1 del
artculo 159 de la Constitucin, que es el de promover de oficio, o a
peticin de parte la accin judicial en defensa de la legalidad y de los
intereses pblicos tutelados por el derecho. El artculo 4 de la Ley 24968 se
lo conceda y lo hizo as porque entenda que formaba parte de sus
atribuciones constitucionales, en consecuencia nos parece que no existe
obstculo para que pueda plantearlo si lo cree oportuno, pese a que se trata
de una entidad pblica y no de una persona. Asimismo recurdese que bien
puede aplicarse en forma supletoria el artculo VI del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Civil: El proceso se promueve solo a iniciativa de parte, la
que invocar inters y legitimidad para obrar. No requieren invocarlos el
Ministerio Pblico, el procurador oficioso ni quienes defienden intereses
difusos.
Jurisprudencia
1. El proceso constitucional de accin popular puede ser emprendido por
cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne
le afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la
colectividad. Es decir, a travs de este proceso se reconoce la posibilidad de
que cualquier ciudadano defienda un inters que no le concierne como
simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. Por
lo tanto, el proceso constitucional de accin popular est pensando en una
suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la
Administracin Pblica y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto
que ella, mediante su actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y
la Constitucin" (Exp. A.P. N 3257-2009, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social, fundamento cuarto).
2. A travs de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier
ciudadano defienda un inters que no le concierne como simple particular,
sino como miembro de una determinada colectividad.
El proceso constitucional de accin popular est pensado en una suene de
control ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin Pblica
y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la
actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitucin" (Exp.

A.P, N 3814-201Oy Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente


fundamento octavo).
3. El proceso constitucional de accin popular es aquel que puede ser
emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma
que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que
perjudique a la colectividad" (Exp. A.P. N 127-2010, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente, fundamento primero).
4. Si bien nuestra Constitucin establece en su artculo 203 los sujetos que
tienen legitimidad extraordinaria para interponer la demanda de
inconstitucionalidad, no sucede as con la demanda de accin popular cuya
legitimidad se sustenta en el artculo 84 de la Constitucin Poltica del
Estado, el cual precepta que: La demanda de accin popular puede ser
interpuesta por cualquier persona. Como se aprecia, la norma no hace
ninguna distincin respecto del sujeto legitimado para interponer la
presente accin, siendo posible que sea tanto una persona natural como
jurdica, de derecho pblico o no, por cuanto lo que se busca con este tipo
de procesos es salvaguardar la jerarqua normativa que la propia
Constitucin reconoce en su artculo 51; en tal sentido, el legislador, en su
desarrollo de ese precepto constitucional, no ha pretendido establecer una
legitimidad extraordinaria para este tipo de procesos, en funcin al bien
jurdico que se busca tutelar y a la participacin activa de todos los sujetos
involucrados para la proteccin de la jerarqua normativa amparada en
nuestra norma fundamental, razones por las cuales se debe desestimar el
recurso de apelacin propuesto, concedido con la calidad de diferida, y
confirma la resolucin que desestima la referida excepcin (Exp. A.P. N
751-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento sexto).
La demanda de accin popular es de competencia exclusiva del
Poder Judicial.
Son competentes:
1) La Sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior del
Distrito Judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto
de la accin popular es de carcter regional o local; y
2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems
casos.
CONCORDANCIAS:
ANTECEDENTES:

L.O.P.J.: art. 40.

Ley 24968: art. 10.

Exgesis
Es este artculo una de las manifestaciones de la naturaleza mixta de
muestro sistema de jurisdiccin constitucional. Los procesos de accin de
inconstitucionalidad se tramitan en instancia nica y definitiva ante le
Tribunal Constitucional, en tanto que los procesos de accin popular en
doble instancia, pero solo ante el Poder Judicial para la declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas inferiores a la ley. La accin
popular cautela la supremaca de la Constitucin y de la ley.
La Constitucin de 1933 tena establecido que la competencia en los
procesos de accin popular le corresponda al Poder Judicial. Tanto la

Constitucin de 1979 como la del 93 lo omitieron, pero las leyes procesales


que en su momento la desarrollaron ratificaron lo que ya pareca formar
parte de nuestra tradicin histrica. Frente al silencio del actual documento
constitucional, el Cdigo podra haber unificado la competencia relativa al
control de constitucionalidad de las normas en el Tribunal Constitucional, lo
que nos parece ms coherente, pero se prefiri la tradicin a la innovacin.
Con lo cual el control de constitucionalidad y legalidad de las normas de
carcter general inferiores a la ley queda a cargo del Poder Judicial.
El procedimiento, como se observa, no se inicia en el juzgado especializado
sino ante la Sala de la Corte Superior del distrito judicial que corresponda.
La ley establece la competencia judicial previendo dos situaciones: a) que
es competente para tramitar la accin popular, la Corte Superior del distrito
judicial al que pertenece el rgano emisor cuando la norma es de carcter
regional o local; b) que en los otros casos la sala competente ser la de la
Corte Superior de Lima.
La competencia se determina en razn de la ubicacin territorial del rgano
que emite la norma impugnada de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Pero
tambin se alude a una competencia por razn de la materia. El artculo 85
dice la Sala correspondiente por razn de la materia. Se entiende, en este
caso, que si la norma impugnada es de naturaleza penal la sala competente
ser la penal, la sala civil para las materias de esa clase y as
sucesivamente. En los casos en que no haya sala establecida para la
materia, lo ser la civil supletoriamente.
Como el proceso de accin popular procede contra cualquier autoridad, no
debe entenderse que las Salas de la Corte Superior del distrito judicial
correspondiente solo son competentes frente a las normas que emanan del
gobierno regional o local. Somos de la opinin que si se trata de un rgano
emisor con ubicacin territorial en un determinado gobierno regional o local
sin que forme parte de su estructura orgnica ni administrativa, pero que el
radio de accin de su normativa no traspasa la circunscripcin territorial
correspondiente, la sala competente es la del distrito judicial que
corresponde, entendindose en estos casos que la de Lima tiene naturaleza
residual.
Jurisprudencia
1. En nuestro sistema de jurisdiccin constitucional, corresponde al Poder Judicial el
conocimiento de los procesos de accin popular (Exp. A.P. N 2342-2010, Lima, Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente, fundamento stimo).
2. El dispositivo precitado determina a su vez la competencia funcional, territorial y por
materia en cuanto a los procesos de accin popular pues establece que a) nicamente las
Salas Superiores podrn conocer, en primer instancia, dichos procesos; b) cuando la norma
es emitida por un rgano regional o local el proceso ser conocido por la Sala
correspondiente del distrito judicial al que pertenece el referido rgano, y en los dems
casos, esto es, cuando las normas no sean emitidas por un rgano regional o local, el
proceso deber conocerlo la Sala correspondiente de la Corte Superior de Justicia de Lima; c)
la Sala Superior que deba conocer el proceso ser aquella especializada en la materia sobre
la cual trate el reglamento, norma administrativa o resolucin de carcter general
impugnados, comprensin que se extrae del texto mismo del artculo 85 precitado cuando en
los dos supuestos que establece se refiere a la Sala correspondiente (Exp. A.P. N 34712010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente, fundamento octavo).

DEMANDA
ARTCULO 86

La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes datos y


anexos:
1) La designacin de la Sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
3) La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma
objeto del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto
del proceso.
5) Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes y
ao de su publicacin.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la
del abogado.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: art. 91.
C.P.C.: art. 424.
ANTECEDENTES: Lay 24968: art. 11.

Exgesis
Como en cualquier proceso, la demanda debe estar bien planteada y para
ello debe estar redactada con orden y claridad, en estilo sencillo, sin
galimatas ni errores de sintaxis. Como cabeza de proceso, la demanda debe
contener elementos mnimos de admisibilidad.
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes datos y
anexos:
1. La designacin de la sala ante quien se interpone
Con el objeto de establecer la competencia en razn del territorio y la
materia (juez competente).
2. El nombre, identidad y domicilio del demandante
Elemento indispensable para definir la relacin jurdica procesal vlida
(legitimado activo).
3. La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la
norma objeto del proceso
Con el mismo objeto que el inciso anterior. Hay que establecer la relacin
jurdica procesal vlida y es de necesidad, como es obvio, emplazar a la otra
parte en el proceso si la demanda cumple con todos los requisitos de forma
(legitimado pasivo).
4. El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que
es objeto del proceso

La demanda que no seala con precisin y exactitud la norma o las normas


que se suponen vulneradas sern declaradas inadmisibles, porque el
petitorio no est completo y es impreciso.
5. Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da,
mes y ao de su publicacin
Requisito de forma que se entiende necesario para facilitar a la sala
correspondiente, sobre todo en los lugares apartados de Lima, la norma que
es objeto de impugnacin, a fin de que pueda ser evaluada en su legalidad
o constitucionalidad. La copia simple no debe entenderse como una prueba
sino como un simple anexo exigido por la ley.
6. Los fundamentos en que se sustenta la pretensin
Los fundamentos son siempre de puro de derecho, por la naturaleza propia
del proceso, que supone un control abstracto de constitucionalidad y/o de
legalidad.
7. La firma del demandante, o de su representante o de su
apoderado, y la del abogado
El proceso de accin popular, a diferencia de lo que acontece con el hbeas
Corpus y el hbeas data, requiere de patrocinio de abogado que autoriza el
escrito de la demanda, acompaada tambin de la firma del demandante o
de su representante o apoderado.
Adicionalmente, a la demanda se deben acompaar las copias que sean
suficientes con la finalidad de emplazar al rgano emisor una vez que se
haya declarado su admisibilidad.
Jurisprudencia
1. (INCISO 4) El cuestionamiento de la norma materia de examen puede ser
tanto de carcter formal como sustantivo, esto es, que la argumentacin por
la cual se considera que una disposicin atenta contra la Constitucin y la
Ley puede ser que no se hayan respetado las reglas establecidas para su
aprobacin y promulgacin; o que su contenido no se encuentre acorde con
su parmetro de control (Exp. A.P. N 860-2011, Lima, Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente, fundamento segundo).
2. (INCISO 6) No solo es preciso que se identifique las disposiciones de la
norma impugnada que atenta contra la legalidad y/o inconstitucionalidad de
la norma jurdica vulnerada, sino que adems deben detallarse los
argumentos jurdicos constitucionales, por los que a juicio del demandante,
se debera expulsar la mencionadas disposiciones del ordenamiento
jurdico (Exp. A.P. N 1128-2011, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente, fundamento cuarto).
PLAZO
ARTCULO 87
El plazo para interponer la demanda de accin popular prescribe a los cinco
aos contados desde el da siguiente de publicacin de la norma.
CONCORDANCIAS: C.P.Ct:
ANTECEDENTES:

Ley 24968: art. 6.

arts. 5.10, 88.

Exgesis
El artculo 6 de la derogada Ley N 24968 sealaba que la accin popular
prescriba a los cinco aos contra normas violatorias de la Constitucin y a
los tres aos contra normas que contravenan la ley. En ambos casos, los
plazos comenzaban a contarse a partir del da de la publicacin de la norma
cuestionada. La razn para el cambio es obvia. La violacin de una ley por
parte de un reglamento o norma infralegal, de carcter general, es tambin
en esencia inconstitucional, ya que contra-dice el principio de jerarqua
normativa establecida en el artculo 51 de la Constitucin.
El Cdigo nos trae dos diferencias. En primer lugar unifica en cinco aos el
plazo de prescripcin, bien se trate de normas que contradicen la
Constitucin, o bien de aquellas que contravienen la ley. En segundo lugar,
el llamado plazo de prescripcin no corre desde el da de la publicacin, sino
que empieza a contarse desde el da siguiente de la publicacin de la norma
cuestionada.
El Cdigo vuelve a repetir el error de llamar prescripcin a lo que es en
realidad un plazo de caducidad, porque el cumplimiento del tiempo
sealado para interponer la demanda no solo extingue el derecho sino
tambin la accin.

ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA
ARTCULO 88
Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisin dentro de un plazo no
mayor de cinco das desde su presentacin. Si declara la inadmisibilidad,
precisar el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la
improcedencia y la decisin fuese apelada, pondr la resolucin en
conocimiento del emplazado.
CONCORDANCIAS: C.P.CL:

arts. 5.10, 86, 87.

C.P.C.: arts. 426, 427.


ANTECEDENTES: Ley 24968: art. 12.

Exgesis
El Cdigo establece que la Sala resuelve la admisibilidad del proceso de
accin popular en un plazo que no puede exceder de cinco das contados
desde la presentacin de la demanda. La admisibilidad se dirige a prevenir
el cumplimiento de los requisitos formales de la demanda, conforme lo
establece el artculo 86: a) juez competente; b) identificacin y domicilio del
legitimado activo; c) identificacin y domicilio del legitimado pasivo, que es
el rgano emisor de la norma inconstitucional o ilegal; d) el petitorio, que
comprende la indicacin de la norma o normas constitucionales y/o legales
que se suponen vulneradas (objeto del proceso); e) anexos exigidos por la
ley (copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes y
ao de su publicacin); f) los fundamentos en que se sustenta la pretensin;
g) la firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la
del abogado (Vid. supra artculo 86).
El plazo para la subsanacin de la inadmisibilidad declarada puede variar
segn el criterio de la sala y teniendo en consideracin la dificultad de
cumplir con el requisito omitido. Como dice el Cdigo, la propia sala precisa

el requisito incumplido y establece hasta cundo el demandante puede


subsanar el vicio o los vicios de forma.
En cuanto a la improcedencia. En el proceso de accin popular la demanda
debe ser rechazada de plano cuando concurren anlogamente los mismos
motivos que se establecen para el proceso de accin de inconstitucionalidad
en el artculo 104 del Cdigo: a) cuando se haya interpuesto vencido el
plazo previsto en el artculo 87; b) cuando la Sala hubiere desestimado una
demanda sustancialmente igual en cuanto al fondo; o c) cuando la Sala
carezca de competencia para conocer la norma impugnada; d) tambin es
improcedente la demanda que se interpone contra una norma que no es
objeto de un proceso de accin popular; y e) cuando ha habido sustraccin
de materia. Por ejemplo, si la norma ha sido derogada antes de emitirse
sentencia, o cuando ha sido elevada a rango de ley en virtud de una ley
formal.
Como no puede ser de otro modo, la resolucin que declara la
improcedencia debe estar debidamente motivada. Cuando la declaracin de
improcedencia es apelada se corre traslado al emplazado que no puede ser
otro que el rgano emisor de la norma. Pero debe tenerse en cuenta lo que
deja sentado el artculo 89 del Cdigo en su segundo y tercer prrafo, que
pensamos tambin es de aplicacin cuando se trata de la apelacin contra
la decisin que decreta la improcedencia. Lo reproducimos textualmente: Si
la norma objeto del proceso ha sido expedida con participacin de ms de
un rgano emisor, se emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de
rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que
suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder
Ejecutivo, el emplazamiento se har al Ministro que la refrenda; si fuesen
varios, al que haya firmado en primer trmino. Si el rgano emisor ha
dejado de operar, corresponde notificar al rgano que asumi sus
funciones.
Jurisprudencia
1. Supuestos de improcedencia
Se advierte que las pretensiones propuestas por el recurrente en el
petitorio de su demanda que esta es jurdica y materialmente imposible en
el presente proceso, toda vez que en el proceso de accin popular no puede
inaplicarse para un caso especfico, disposiciones que a entender del
recurrente contravienen la Constitucin y/o la ley. Argumento que, adems,
no se encuentra desarrollado de manera clara y precisa por parte del
recurrente, en cuanto no realiza una motivacin de vinculacin directa entre
las normas cuestionadas, con las disposiciones legales y constitucionales
que, a decir de su parte, se encuentran siendo transgredidas, no
observndose, por lo tanto, una afectacin a la Constitucin o a la Ley, no
cumpliendo la demanda entonces, con ese requisito de procedibilidad.
El hecho de que la presunta afectacin provenga de resoluciones
administrativas expedida por el Pleno del Tribunal Constitucional no lo hacen
pasible de un proceso de accin popular en tanto la demanda no se
encuentre dirigido a cuestionar de manera abstracta la ilegalidad e
inconstitucionalidad de la disposicin cuestionada.
Mediante el proceso de accin popular, la persona no puede solicitar la
proteccin de su derecho individual en atencin a la afectacin por parte de
un dispositivo normativo, como si se tratara de un proceso constitucional de

libertad, sino la argumentacin debe centrarse en cmo dicha disposicin de


rango infralegal se encuentra vulnerado tanto la Constitucin como la
norma legal pertinente (Exp. A.P. N 125-2010, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social, fundamento sexto, octavo y noveno).
En el caso que nos ocupa, el recurrente pretende no solo la revisin de un
acto administrativo que afecta solo su esfera personal, sino que adems, va
accin popular solicita se declare inaplicable una resolucin administrativa
que afectara supuestamente su derecho fundamental a la pensin, cuya va
adecuada ratione materia es el proceso de amparo. En consecuencia, al no
reunir la demanda de accin popular los requisitos necesarios para su
procedencia, por lo que deviene en improcedente (Exp. A.P. N 14782011, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento cuarto).
El impugnado Acuerdo de Concejo N 0186-10 emitido por el Concejo
Provincial de Tacna nicamente resuelve aprobar por excepcin la
compraventa directa del inmueble de propiedad de la Municipalidad
Provincial de Tacna asignado para la ejecucin de un Programa Municipal de
Vivienda destinado a Vivienda Recreacional en el rea ubicada en el centro
Poblado Boca del ro, que corresponde a los predios inscritos en las fichas
33791 y 37116, sectores Los Arenales y Los Hornos, por el valor de US$ 3.00
el metro cuadrado.
Que siendo ello as, dicha norma no constituye una norma carcter general
en la medida que no regula situaciones jurdicas de modo abstracto, pues
est referida a un caso particular o en concreto ya que solo aprueba una
compraventa directa de un inmueble; por lo tanto, la demanda deviene
improcedente (Exp. A.P. N 1774-2011, Tacna, fundamento octavo y
noveno)
4. Se advierte que el cuestionamiento a la reduccin de la subvencin por
responsabilidades directivas para autoridades o funcionarios de las
universidades pblicas incide en lo expresamente previsto por el artculo 6
del Decreto de Urgencia N 033-2005, de lo que se desprende que la
pretensin contenida en la presente demanda en buena cuenta est dirigida
a que se declare la inconstitucionalidad del artculo 6 del Decreto de
Urgencia N 033-2005; norma que no resulta susceptible de ser cuestionada
a travs de un proceso de accin popular, sino por uno de
inconstitucionalidad, al tener rango de ley, de conformidad con lo previsto
en el artculo 200, inciso 4) de la Constitucin Poltica del Estado, por lo que
deviene en improcedente la demanda interpuesta (Exp. A.P. N 36272010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento stimo).
5. Que, como puede verse del texto de la demanda, sintetizado en el
considerando tercero de la presente resolucin, el accionante fundamenta
su demanda en dos razones: a) la primera, referida a que la norma
impugnada, que establece como requisito para la inscripcin y/o
actualizacin en el Registro Nacional de Regentes y Directores Tcnicos la
copia simple del carn expedido por el Colegio Qumico Farmacutico
vigente no determina la entidad que debe emitir el referido carn; b) la
segunda, referida a que dicho requisito arbitrariamente niega la recepcin e
inscripcin de qumicos farmacuticos en el Registro de Regentes y
Directores Tcnicos de la Digemid, es contraria a normas constitucionales
como el debido proceso, la autonoma de los colegios profesionales y el

derecho al trabajo, as como al Decreto Ley N 25873, la Ley N 28173 y su


Reglamento (Decreto Supremo N 008-2006-SA).
Que, sin embargo, la primera alegacin no resulta admisible en un proceso
de accin popular como el presente, pues no se funda en un supuesto de
vulneracin de la ley o la Constitucin como exigen los artculos 200 de la
Constitucin y 76 del Cdigo Procesal Constitucional glosados en el
considerando quinto sino en el hecho de haberse omitido sealar la entidad
que debe expedir el requisito que exige la norma impugnada, lo cual
evidentemente no puede solventar una vulneracin de orden constitucional
o legal.
Que, en cuanto a la segunda alegacin, cabe sealar que tampoco resulta
admisible en un proceso de control de la jerarqua normativa como el
presente, pues; i) el demandante en ninguna parte del escrito postulatorio
sustenta la forma como la norma vulnerada colisionara con el derecho al
debido proceso y la autonoma de los colegios profesionales, por ende, no
existe la posibilidad de que pueda verificarse la supuesta vulneracin
constitucional propuesta, conforme a las normas citadas en el quinto
considerando; y si bien respecto a la supuesta vulneracin del derecho al
trabajo, el demandante seala que esta se producira al impedrsele que
pueda inscribirme y/o actualizarme en el Registro de Regentes de la
demandada, cabe sealar que este Colegiado no advierte cmo la
exigencia de la copia de un carn emitido por el Colegio Qumico
Farmacutico pueda obstruir la inscripcin y/o actualizacin de un equipo
farmacutico como el demandante en el Registro de Regentes que indica, y
a travs de ello contravenir el derecho al trabajo; y ii) al denunciar la
supuesta vulneracin del Decreto Ley N 25873 y la Ley N 28173 y el
reglamento de este, el demandante no cumple siquiera con precisar cul es
el dispositivo especfico de tales leyes que la norma impugnada y las
contravenidas para determinar su ilegalidad; adems, de no encontrarse el
Reglamento de la Ley N 28173 dentro del espectro de normas que el
artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional determina como pasibles de
ser protegidas a travs del proceso de accin popular (Constitucin y
normas de rango legal) (Exp. A.P.N 3965-2010, Lima, Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente, fundamentos sexto,
stimo y octavo).
6. Se advierte de la demanda interpuesta que la misma est dirigida contra
dos ordenanzas aprobadas por la Municipalidad Distrital de Miraflores, a
travs de las cuales se aprob el Rgimen Tributario de los Arbitrios
Municipales, razn por la cual, tratndose de normas con rango de ley,
segn el citado artculo 200, inciso 4) de la Constitucin, cualquier
cuestionamiento sobre su constitucionalidad corresponde efectuarse a
travs de un proceso de inconstitucionalidad, deviniendo este proceso de
accin popular en improcedente al no corresponder a su objeto (Exp. A.P.
N 4163-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social
Permanente, fundamento noveno).
7. Se advierte de las pretensiones propuestas por el recurrente en el
petitorio de su demanda que esta es jurdica y materialmente imposible en
el presente proceso, toda vez que, primero las sentencias del Tribunal
Constitucional no se encuentran enmarcadas dentro de las disposiciones
que pueden ser materia de la presente accin conforme a las disposiciones
citadas en el considerando precedente y, segundo, porque dichas
sentencias no son recurribles por esta va al conocer el Tribunal

Constitucional en ltima y definitiva instancia las resoluciones denegatorias


de hbeas Corpus, amparo, hbeas data y accin de cumplimiento,
conforme lo establece el inciso 2) del artculo 202 de la Constitucin.
Que, en ese sentido, se observa que lo propuesto por el recurrente
contraviene todo nuestro sistema jurdico procesal en tomo al proceso de
accin popular, pretendiendo que, por esta instancia, se reexamine lo
resuelto por el Tribunal Constitucional en la sentencia antes aludida, lo que
no es posible de ser observado mediante la presente va (Exp. A.P. N
2323-2009, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social,
fundamento sexto y stimo).
EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIN DE LA DEMANDA
ARTCULO 89
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano emisor de la norma
objeto del proceso y ordena la publicacin del auto admisorio, el cual
Incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda, por una sola vez,
en el diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en el
medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro
Distrito Judicial. Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con
participacin de ms de un rgano emisor, se emplazar al de mayor
jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se
dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas
dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har al Ministro que la
refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado en primer trmino.
Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que
asumi sus funciones.
CONCORDANCIAS: C.P.Ct:

4DF.

ANTECEDENTES: Ley 24968: arts. 13, 14.

Exgesis
Con este artculo y los que siguen a continuacin el Cdigo ingresa a regular
propiamente la tramitacin del proceso de accin popular, aun cuando
podra decirse que el trmite se da inicio con la contestacin de la
demanda.
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la norma que es
objeto del proceso y publicar el auto admisorio. En correspondencia con la
garanta del debido proceso, este debe incluir una relacin sucinta del
contenido de la demanda. Pasco Cosmpolis sostiene, y creemos que con
razn, que el auto admisorio se publica con la finalidad que la ciudadana
resulte advertida de que se est cuestionando en la va jurisdiccional la
legitimidad constitucional y/o legal de una determinada norma, y tenga
precaucin al aplicarla en el futuro, porque de lo contrario podra no haberse
percatado que la norma en cuestin padece de posibles vicios que pueden
dar lugar a su posterior invalidacin(29) La publicacin, con perdn de ser
repetitivos frente a lo que dice el Cdigo, tiene lugar por una sola vez en el
diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en el medio
oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro distrito
judicial. Por el principio de gratuidad, los gastos de la publicacin corren por
cuenta del Estado.

Una innovacin de la ley es la supresin de la participacin del Ministerio


Pblico como tercero. El fiscal puede ser parte en el proceso, ya i sea como
legitimado activo o pasivo, pero ya no emite dictamen previo a la sentencia
como tercero interviniente. La Ley N 24968 estipulaba que vencido el plazo
para la contestacin de la demanda, la Sala deba cursar oficio al fiscal para
que dentro de un plazo no mayor de diez das contados desde su recepcin,
emitiera su respectivo dictamen. El oficio no supona traslado del
expediente. Su participacin no tena sentido y lo nico que produca era
dilacin innecesaria y perjudicial.
En lo dems que es regulado por la ley no requiere de mayor explicacin
porque se entiende desde su propia literalidad. Se trata de simples reglas
para determinar el legitimado pasivo. Cuando la norma ha sido emitida por
dos rganos, se emplaza al de mayor jerarqua. Si son de igual nivel, al que
firm primero el texto normativo. Cuando la norma emana del Poder
Ejecutivo, el emplazamiento se hace al ministro que lo refrenda. Si firman
varios, al que haya firmado primero. Y si el rgano ha dejado de operar, se
notifica al que asumi sus funciones.
Pero todo esto no se trata ms que de un error. El emplazado tiene que ser
el procurador pblico que corresponde, cuando se trata de rganos o
poderes sin personera jurdica y los representantes legales o apoderados,
cuando gozan de personera jurdica, como sucede con los gobiernos locales
y regionales. El control de constitucionalidad de la norma no es un juicio
intuito personae para juzgar la conducta de quien firm la norma
cuestionada, sino que es un proceso abstracto de constitucionalidad que se
dirige contra la propia norma en s. Es ella y no la conducta del funcionario
la que debe pasar, en la terminologa utilizada por Kelsen, por la tasacin de
su regularidad directa o indirecta con la Constitucin.
(29) Citado por DANS ORDEZ, Jorge. La garanta constitucin Ob. Cit.,
1990, p. 169.
Jurisprudencia
1. El rgano emisor sea el llamado a ser emplazado con la demanda por
cuanto de ella depende tanto que se hayan respetado las normas para su
promulgacin como el contenido que en ella se establece.
El rgano emisor de la norma cuestionada es el destinatario natural como
regla general en todo proceso de accin popular, para que exprese sus
argumentos de defensa respecto a la legitimidad y constitucionalidad de la
norma impugnada (Exp. A.P. N 860-2011, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente, fundamento segundo y
cuarto).
2. A la luz de lo dispuesto en el artculo 89 del Cdigo Procesal
Constitucional, la parte demandada en los procesos de accin popular
corresponde al rgano emisor de la norma impugnada, previndose
nicamente para el caso de las normas expedidas por el Poder Ejecutivo, el
emplazamiento al Ministro que la refrend y si fuesen varios, al que lo hizo
en primer trmino (Exp. A.P. N 471-2011, Lima, Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente, fundamento sexto).
REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el rgano remita
el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la

norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez das,


contado desde la notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala
dispondr las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las
normas que as lo requieran.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: arts. 88, 89.
ANTECEDENTES:
Ley 24968: art. 15.

Exgesis
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. que intuye
que lo que se persigue con una disposicin de esta naturaleza es el tomar
conocimiento de los motivos que llevaron al rgano emisor expedir la norma
cuestionada. Pero parece que en un procedimiento que por su propia
naturaleza es de puro derecho, los anexos que pueden pedirse de oficio
resultan innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la
notificacin del auto admisorio.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva
pertinentes para los expedientes y las normas que as lo requieran, se
entiende que ello solo es posible cuando estn en juego intereses pblicos,
como la seguridad nacional, el orden pblico, la salubridad o la intimidad
personal, etc.
REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES
ARTCULO 90
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisoro que el rgano remita
el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la
norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez das,
contado desde la notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad. La Sala
dispondr las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y las
normas que asilo requieran.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: arts. 88, 89.
ANTECEDENTES: Ley 24968: art. 15.

Exgesis
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada Ley N 24698. Se intuye
que lo que se persigue con una disposicin de esta naturaleza es el tomar
conocimiento de los motivos que llevaron al rgano emisor a expedir la
norma cuestionada. Pero parece que en un procedimiento que por su propia
naturaleza es de puro derecho, los anexos que pueden pedirse de oficio
resultan innecesarios.

La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo


improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la
notificacin del auto admisoro.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva
pertinentes para los expedientes y las normas que as lo requieran, se
entiende que ello solo es posible cuando estn en juego intereses pblicos,
como la seguridad nacional, el orden pblico, la salubridad o la intimidad
personal, etc.
CONTESTACIN DE LA DEMANDA
ARTCULO 91
La contestacin deber cumplir con los mismos requisitos de fe demanda,
en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez das.
CONCORDANCIAS:
C.P.CL: art 86.
C.P.C.: art. 442.
ANTECEDENTES:
Ley 24968: art 16.

Exgesis
El plazo para contestar la demanda es de diez das, igual como aconteca en
la legislacin derogada. La absolucin del emplazamiento debe cumplir con
los mismos requisitos de la demanda, en lo que corresponde. Es decir, debe
estar bien redactada, con orden y claridad, en estilo sencillo, sin galimatas
ni errores de sintaxis. Tambin la designacin de la sala ante quien se dirige
el contradictorio, el nombre, identidad y domicilio del demandado. La
denominacin precisa y el domicilio del rgano que contesta la demanda,
as como la firma del emplazado o de su representante o apoderado y del
abogado patrocinante.
En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la fundamentacin que
contiene el contradictorio, el emplazado no puede conciliar, transar,
desistirse, ni allanarse o reconocer la demanda porque su obligacin es
defender la constitucionalidad o legalidad de la norma que es objeto del
proceso de accin popular, tal como ocurre en los procesos de accin de
inconstitucionalidad (Vid. infra artculo 99 in fin).
Tampoco procede el abandono. El proceso solo termina por sentencia.
Porque como dice el artculo 106 del Cdigo, perfectamente reconducible al
proceso de accin popular, admitida la demanda, y en atencin al inters
pblico de la pretensin discutida, [la Sala correspondiente] impulsar el
proceso de oficio con prescindencia de la actividad o inters de las partes
(Vid. infra artculo 106).
VISTA DE LA CAUSA
ARTCULO 92
Practicados los actos procesales sealados en los artculos anteriores, la
Sala fijar da y hora para la vista de la causa, la que ocurrir dentro de los

diez das posteriores a la contestacin de la demanda o de vencido el plazo


para hacerlo.
A la vista de la causa, los abogados pueden informar oralmente. La Sala
expedir sentencia dentro de los diez das siguientes a la vista.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: arts. 88, 89, 90, 91, 93.
ANTECEDENTES: Ley 24968: arts. 17, 18.

Exgesis
Como dice el Cdigo, la vista de la causa se lleva a cabo en el da y hora
fijados por la sala, que tiene que producirse dentro de los diez das
posteriores a la contestacin de la demanda o de vencido dicho plazo sin
que se haya contestado.
La vista de la causa es el acto procesal en el cual la Sala de la Corte
Superior correspondiente examina la constitucionalidad y/o ilegalidad de la
norma cuestionada. En esta etapa los abogados de las partes pueden
informar oralmente. Tanto el examen de la Sala como el informe de los
abogados deben avocarse a lo que es propio de un proceso abstracto de
control de constitucionalidad. El anlisis, que es de puro derecho, pone a
prueba los lmites materiales de la norma, es decir, la compatibilidad de su
contenido con la Constitucin o la ley. O la inconstitucionalidad formal si es
que se ha omitido los procedimientos establecidos para su produccin. En
sentido contrario, solo se trata de comprobar si se han cumplido todos los
trmites establecidos en la ley para su aprobacin (Vid. supra artculo 76),
Algo importante. Si la demanda ha sido declarada fundada pero el rgano
emisor no ha apelado, por disposicin del artculo 95 del Cdigo, los autos
debern elevarse en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema (Vid. infra artculo 95).

APELACIN Y TRMITE
ARTCULO 93
Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual contendr la
fundamentacin del error, dentro de los cinco das siguientes a su
notificacin. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema dar traslado del recurso concediendo cinco das para su
absolucin y fijando da y hora para la vista de la causa, en la misma
resolucin. Dentro de los tres das siguientes de recibida la notificacin las
partes podrn solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la
causa.
CONCORDANCIAS: C.P.CL:
C.P.C.: art 364 y ss.
ANTECEDENTES:
Ley 24968: arts. 18. 19.

Exgesis

art. 92.

El artculo es sumamente claro. En segunda y ltima instancia, el pro-ceso


de accin popular es de conocimiento de la Sala Constitucional y Social de
la Corte Suprema. En el artculo 18 de la legislacin anterior la sala
competente era la encargada de los asuntos contencioso-administrativos.
Para apelar, el Cdigo establece un plazo de cinco das que se cuentan
desde el da siguiente de notificada la sentencia de primera instancia. El
recurso impugnatorio debe circunscribirse a fundamentar por qu el fallo no
est arreglado a derecho. La Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema corre traslado del recurso, para su absolucin, por cinco das. En la
misma resolucin de traslado se fija da y hora para la vista. Las partes
tienen tres das para solicitar el informe oral de sus abogados en esta fase
del iter procesal.
Aqu tambin el Cdigo establece cambios en la tramitacin. Antes, al
recibir el expediente la sala lo pona a disposicin de las partes por el
trmino de cinco das simultneos, vencido el cual pasaba a conocimiento
del fiscal correspondiente para su dictamen en un plazo no mayor de diez
das. Una vez emitido el dictamen la sala recin sealaba da y hora para la
vista de la causa dentro de los cinco das que lo recibi.
El trmite es hoy ms expeditivo. Aunque el artculo 93 deja en manos de la
sala fijar el da y la hora para la vista de la causa, esta se establece en la
resolucin que corre traslado de la apelacin a la otra parte. Se entiende
que la vista debe tener lugar en un plazo razonable y que debe ser ms
rpido que antes, en la medida que ya no participa el Ministerio Pblico
emitiendo dictmenes.
MEDIDA CAUTELAR
ARTICULO 94
Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria
de primer grado. El contenido cautelar est limitado a la suspensin de la
eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido
pronunciamiento.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct.: arts. 15. 16.

Exgesis
Teniendo en consideracin que de acuerdo con el artculo 81 del Cdigo, in
fine, las sentencias fundadas en procesos de accin popular pueden
determinar la nulidad con efectos retroactivos y erga omnes de las normas
impugnadas, el Cdigo permite como medida cautelar la suspensin de su
eficacia. En tal circunstancia, para concederla, la Sala debe tener en cuenta
la gravedad del vicio inconstitucional o ilegal y solo puede proceder cuando
ha habido sentencia estimatoria de primera instancia, en la medida que
produce un grado de verosimilitud de la pretensin.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley que siempre se
presume constitucional en tanto que el reglamento es aplicacin y
acatamiento de ella. Esa es la diferencia de por qu en los procesos de
accin popular hay medida cautelar pero no en los procesos de
inconstitucionalidad.
CONSULTA

ARTCULO 95
Si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se
elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
La consulta se absolver sin trmite y en un plazo no mayor de cinco das
desde que es recibido el expediente.
CONCORDANCIAS: C.P.C.:

arts. 408, 409.

ANTECEDENTES: Lay 24968: art. 18.

Exgesis
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las partes ya que solo
procede de oficio, por imposicin de la ley, sin que pueda el juez
incorporarlo a otra clase de proceso que no haya sido contemplado por el
legislador. Es de trmite obligatorio y tiene lugar de oficio. Su fundamento
est en que los bienes o los intereses en juego trascienden al de las partes.
En el caso del proceso de accin popular la norma declarada ilegal o
inconstitucional pero que no ha sido apelada, es de orden pblico y lleva
implcito un problema de seguridad y eficacia del sistema jurdico.
El artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional en su ltimo prrafo
establece que las sentencias recadas en el proceso de accin popular
podran determinar la nulidad, con efecto retroactivo y general, de las
normas impugnadas y, que en tal supuesto, la sentencia determinar sus
alcances en el tiempo. De ah que resulte lgico y necesario que la Sala
Especializada en asuntos constitucionales de la mxima instancia del Poder
Judicial revise el control de constitucionalidad y/o legalidad llevado a cabo
por la Sala correspondiente de la Corte Superior.
La norma pretende establecer unidad y criterios de interpretacin
uniformes. Recurdese el segundo prrafo del artculo VI del Ttulo
Preliminar: Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya
constitucionalidad
haya
sido
confirmada
en
un
proceso
de
inconstitucionalidad o en un proceso de accin popular. Como el principio
del stare decisis; de aplicacin al control difuso en el sistema del commom
law, la norma bajo comentario busca los mismos objetivos. Que el peso de
la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema convierta en obligatoria
la interpretacin o la decisin asumida, a tal punto que no exista ningn
tribunal ni juez de inferior jerarqua que inaplique una ley en un juicio nuevo
si la Sala Constitucional ha hecho de ella una interpretacin conforme a la
Constitucin.
Se absuelven en el plazo de cinco das. Sin ningn trmite. No hay
participacin de abogados ni informes orales ni presentacin de escritos.
Aunque el Cdigo no lo dice, pensamos que, de conformidad con la
naturaleza de la institucin, durante la tramitacin de la consulta los efectos
de la resolucin de primera instancia se suspenden hasta la decisin que
asuma la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
SENTENCIA
ARTCULO 96
La sentencia expedida dentro de los diez das posteriores a la vista de la
causa ser publicada en el mismo medio de comunicacin en el que se
public el auto admisorio.

Dicha publicacin no sustituye la notificacin de las partes. En ningn caso


procede el recurso de casacin.
CONCORDANCIAS:
C.P.Ct: arts. 14. 81 tt.pnafo, 82, 83.
C.P.C.: art. 384 y ss.
ANTECEDENTES:
Ley 24968: art 20.

Exgesis
El artculo es tan claro que nos releva de mayores comentarios. El plazo
para expedir sentencia es de diez das posteriores a la vista de la causa. Se
publica en el mismo medio donde se dio a conocer el auto admisorio, sin
que ello implique que no se tenga que notificar a las partes. No procede el
recurso de casacin. Qu ms puede decirse!
Algunas disquisiciones personales pueden ser, sin embargo, pertinentes. En
primer lugar, se debe recordar lo establecido en el artculo 82 del Cdigo, en
el sentido que las Sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de
inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que
queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos
los poderes y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha
de su publicacin. Esto quiere decir, que las sentencias recadas en los
procesos de accin popular constituyen como lo deca el artculo 26 de la
Ley N 24968 normas prohibitivas para que cualquier rgano del Estado,
bajo responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente
idntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o
modificada la norma constitucional o legal infringida. Este artculo no ha
sido tomado por el Cdigo pero es obvio que se desprende como una
consecuencia lgica del artculo 82 (Vid. supra).

Otro aspecto que aunque no tiene que ver con la tramitacin sino con el
modo de sentenciar en los procesos orgnicos, es que la declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad, si se produce, no necesariamente tiene
que fundarse en la norma constitucional o legal invocada, sino que como
una expresin del principio iura novit curia, la Sala respectiva puede
declarar la nulidad amparndose en la violacin de preceptos legales o
constitucionales que no han sido considerados por el demandante. Aunque
el Cdigo no lo dice, es obvio que as se produzca, porque no puede haber
ninguna norma en el ordenamiento que trasgreda el principio constitucional
establecido en el artculo 51 de la Constitucin: La Constitucin prevalece
sobre toda norma legal; la ley sobre las (te- ms normas de inferior
jerarqua, y as sucesivamente.
El artculo 26 de la Ley N 24968 lo contemplaba.
COSTOS
ARTICULO 97
Si la sentencia declara fundada la demanda se Impondrn los costos que el
Juez establezca, los cuales sern asumidos por el Estado. SI la demanda
fuere desestimada por el Juez, este podr condenar al demandante al pago

de los costos cuando estime que Incurri en manifiesta temeridad. En todo


lo no previsto en materia de costos, ser de aplicacin supletoria lo previsto
en el Cdigo Procesal Civil.
CONCORDANCIAS:
C.:

art. 47.

C.P.Ct.:

art. III.

C.P.C.:arts. 410. 411, 412, 413, 414. 415, 416, 417, 418, 419.
Exgesis
La Ley N 24968 no hablaba de costos sino de costas. La Cuarta. Disposicin
Complementaria de esta norma deca que s la accin popular es
amparada, el importe de las costas ser asumido por el Listado, en caso
contrario, las asumir el accionante.
Como se sabe, los costos estn representados por los honorarios
profesionales del abogado de quien ha vencido en juicio, ms un cinco por
ciento que se destina al Colegio de Abogados del distrito judicial respectivo
(artculo 411 del Cdigo Procesal Civil).
Las costas, en cambio, constituyen las tasas judiciales, los honorarios de los
rganos de auxilio judicial y los dems gastos realizados el proceso (artculo
410 del Cdigo Procesal Civil).
Aun cuando el cambio es notorio, la ley deja en manos de la sala decidir si
condena al demandante al pago de costos que solo proceder si se ha
actuado con temeridad. Se entiende que cuando la demanda ha sido
declarada fundada, es el listado la parte vencida, situacin en cual deber
pagar los honorarios profesionales del demandante. Cmo se fijan? De
acuerdo con lo sealado por el Cdigo Procesal se aplica en este caso de
modo supletorio. Dice el artculo 418 de este cuerpo adjetivo de leyes: "para
hacer efectivo el cobro del vencedor deber acompaar documento
indubitable y de fecha cierta que acredite su pago, as como de los tributos
que correspondan. Atendiendo a los documentos presentados, el juez
aprobar el monto.