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Seccin

Jurisprudencia Comentada

EMPLEO PBLICO

Suprema Corte:

Estabilidad del empleado pblico. Confirmacin


de sentencia. Declaracin de nulidad del despido
e inconstitucionalidad del Artculo 7 del
Convenio Colectivo N 56/92 E segn Laudo
N 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nacin. Reincorporacin.
M. 1488. XXXVI. Madorrn, Marta Cristina
c/ Administracin Nacional de Aduanas s/ reincorporacin.

-ILa Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo


(Sala VI), al revocar la sentencia de primera instancia, declar la inconstitucionalidad del Artculo 7
del Convenio Colectivo de Trabajo N 56/92 E,
aprobado por Laudo N 16/92, y orden a la Administracin Nacional de Aduanas (ANA) que reincorpore a la actora y le abone salarios cados desde
el 27 de noviembre de 1996 hasta su efectiva rein-

El caso Madorrn: La Corte Suprema


enmienda un fraude histrico a la garanta
constitucional de la estabilidad
del agente pblico.
Marta Zilli de Miranda
SUMARIO: I. Introduccin. II. La decisin de la CSJN, bajo el influjo de la antigua lnea disidente. III. La tutela constitucional conferida por el Artculo 14 bis. IV. Una solucin acorde con los
principios del derecho internacional de los derechos humanos. V. La delimitacin en el voto de
los jueces Highton de Nolasco y Maqueda. VI. Eplogo.

I. Introduccin.
El pasado 3 de mayo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se pronunci en
autos Madorrn, Marta C. c/ Administracin Nacional de Aduanas, confirmando la
sentencia dictada por la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo que
orden a la Administracin Nacional de Aduanas la reincorporacin de la actora, luego
de declarar nulo su despido, del mismo modo que declar nulo e inconstitucional el
Artculo 7 del Convenio Colectivo N 56/92 E, segn el texto dispuesto por el LauRap (345)

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corporacin o, de no concretarse aqulla, hasta el


momento de su jubilacin (fs. 321/329 y aclaratoria de fs. 330).
Para as decidir, el magistrado que vot en primer
trmino -al que adhirieron, con variantes, los dems jueces de la Sala- seal que no se encontraba
en discusin la existencia de las situaciones, hechos
y actos que determinaron que la demandada considerara configurados los graves incumplimientos de
la actora que determinaron su despido, sino que las
divergencias surgen al momento de evaluar tales
hechos y conductas.
En tal sentido, consider que aqulla no tena responsabilidad por la situacin catica en las que se
encontraban los depsitos de la Aduana a su cargo,
ya que ni siquiera existan inventarios que permitieran ejercer un control razonable de las mercaderas, y que esa situacin no vari, ni poda variar,
en el corto perodo en que estuvo al frente de los
depsitos, porque las autoridades no le asignaron
importancia al tema ni adoptaron ninguna medida
de fondo para revertir ese estado de cosas.

En tales condiciones, estim que la actora no hizo


ms que mantener una situacin que no estaba a su
alcance modificar y que no se le atribuye ningn
incumplimiento puntual, ni se insina que haya intentado aprovecharse de esa realidad. As, descalific el juicio de la ANA de considerar como falta
grave que no haya logrado revertir la gravsima situacin en que se encontraban los depsitos en el
corto plazo que dur su jefatura. Asimismo, consider injustificado el despido, aun cuando se admitiera que la actora falt a alguna de sus obligaciones, porque la sancin fue intempestiva y sorpresiva, sin que se le permitiera modificar su conducta
laboral.
Respecto a las consecuencias jurdicas del despido injustificado, seal que el Artculo 7 Convenio Colectivo de Trabajo N 56/92 E, que rige al
personal de la ANA, en cuanto consagra la estabilidad impropia, es invlida, porque contradice
abiertamente el Artculo 14 bis de la Constitucin
Nacional, que de modo directo y en forma operativa garantiza a todos los empleados pblicos la
estabilidad absoluta.

do N 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, que regulaba la


relacin de empleo pblico que una a las partes1 .
Para as resolver, la Cmara haba afirmado: [] la estabilidad consagrada por el
Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de los empleados pblicos
[] es la llamada absoluta (su violacin acarrea la nulidad de la cesanta y la reincorporacin forzosa del empleado); como as tambin que esta garanta tiene operatividad, aun cuando no exista norma alguna que la reglamente, y que los [] empleados
pblicos no dejarn de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el
derecho laboral privado, por lo que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aqullos se aplicar el rgimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estara privando
as de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitucin Nacional (Art. 14 bis).
Creo til reparar sobre el trasfondo desde el que se proyecta lo resuelto por el
a quo, antes de abordar la decisin de la Corte Suprema.

Establece el Art. 7 del citado CCT, entre las causales de extincin de la relacin entre la ANA y los
trabajadores de planta permanente, en su inciso c), que aqulla se extinguir: [...] sin invocacin de causa,
mediante el pago de la indemnizacin prevista en el Artculo 245 de la Ley N 20.744 (t.o.1976), sustituido
por la Ley N 24.013. Asimismo, no se tendrn en cuenta los aos de antigedad ya indemnizados por
cualquier causa de cese de una relacin de empleo pblico anterior. El cese incausado del contrato laboral
ser precedido por el siguiente procedimiento: 1) una actuacin interna en la que se propicie el cese ante la
autoridad superior. 2) la intervencin del Secretario de Economa y del Secretario de Ingresos Pblicos.

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- II Contra dicho pronunciamiento, la ANA interpuso


el recurso extraordinario de fs. 334/345, donde sostiene, en sntesis, la legitimidad del acto que dispuso el despido de la actora con causa, por prdida
de confianza, ya que, de las constancias de la instruccin sumarial, han quedado acreditados los hechos, que la conducta de aqulla demuestra una
manifiesta inobservancia de los deberes aduaneros
a su cargo, mxime si se tiene en cuenta su posicin
jerrquica, circunstancia que pudo facilitar la comisin de ilcitos e irregularidades que, desde el
punto de vista laboral, importan causa grave justificable del distracto.
Seala que la actora incumpli con los deberes que
le impone el convenio colectivo de trabajo, en especial, aquellos que se refieren a la prestacin personal de servicio, con eficiencia, capacidad y diligencia, a poner en conocimiento de la superioridad
todo acto o procedimiento que pueda causar perjuicio al Estado y a volcar todo su esfuerzo a incrementar la recaudacin y mejorar la prevencin y
represin de los ilcitos e infracciones aduaneras

(Artculo 5, incs. a, q, y s). Ante esta situacin contina-, aplic las previsiones de los Artculos 1,
inc. 4), y 5 del anexo I de la Resolucin N 713/93
y la Resolucin N 3.276/96, modificada por su similar 4.038/96 (Reglamento Disciplinario), as como
las del Artculo 7 del CCT 56/92 E y de la Ley de
Contrato de Trabajo (Artculo 242).
En cuanto a la inconstitucionalidad declarada por
el a quo, sostiene que el personal de la ANA se
encuentra comprendido en el convenio colectivo
recin citado, aprobado por el Laudo N 16/92, y
excluido del rgimen de la Ley N 22.140 (cfr. Artculo 2, inc. g), es decir, que sus empleados estn sujetos
tanto a la LCT como al rgimen de las convenciones
colectivas (cfr. Artculo 2, inc. a, de la Ley N 20.744),
porque la Ley N 20.290 as lo dispuso.
Desde esta perspectiva, sustenta su constitucionalidad, con apoyo en precedentes del fuero del trabajo.
- III A mi modo de ver, las crticas que formula la recurrente contra la sentencia por haber descalificado
sus razones para despedir con causa a la actora, no

No hace mucho tiempo atrs, Julio R. Comadira adverta sobre uno de los quiebres
en la estabilidad protegida constitucionalmente: el proveniente de un aspecto de la
denominada laboralizacin del empleo pblico, fenmeno que patentiza el progresivo
avance del derecho laboral en el mbito de esta relacin jurdica entre el Estado y sus
agentes2 .
Como claras manifestaciones de este proceso, sealaba la inclusin en el rgimen
laboral privado del personal de las entonces Administracin Nacional de Aduanas y
Direccin General Impositiva (hoy Administracin Federal de Ingresos Pblicos) y
la Direccin Nacional de Vialidad. Esta situacin agregaba Comadira se ha profundizado ms recientemente con el personal de los entes reguladores de servicios pblicos, el que, con exclusin de los mximos rganos directivos, se sujeta, en la gran
mayora de los casos, a la legislacin laboral3 .
2

Vastas son las consecuencias de la temprana desaparicin de un extraordinario jurista como Julio Rodolfo
Comadira, pero en lo que atae al tema que nos ocupa, resulta particularmente lamentable que no haya
podido ser testigo de este trascendente giro jurisprudencial de nuestro mximo Tribunal que reafirma la
legtima interpretacin de la garanta constitucional de la estabilidad del agente pblico, cuya vigencia
encontr en el recordado maestro un permanente y comprometido defensor. En torno al juicio de valor
negativo que esta faz de la laboralizacin de la Administracin pblica le mereca, Comadira aclaraba
que ello no implicaba en modo alguno hacerlo extensivo a otros aspectos de esa modalidad, en especial la
aplicacin a la APN del sistema de negociacin de convenios colectivos de trabajo, previsto en la Ley
N 24.185. (Comadira, Julio R., Derecho Administrativo, Segunda edicin actualizada y ampliada, Buenos
Aires, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, 2003, p. 631).
3
Ibdem, p. 629.

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habilitan la va extraordinaria del Artculo 14 de la


Ley N 48, porque constituyen discrepancias respecto de los resuelto por los jueces de la causa sobre cuestiones de hecho y prueba.
En efecto, aqullos examinaron las circunstancias
fcticas en que la actora desarrollaba sus tareas, as
como sus posibilidades y la responsabilidad de la
ANA para remediar esa situacin -a la que calificaron como catica- y, sobre tales bases fundaron su
decisin de considerar injustificado el despido, sin
que se advierta en ello un supuesto de arbitrariedad.
Al respecto, cabe traer a colacin aquella jurisprudencia que seala que el recurso extraordinario no
procede cuando se discute el alcance e interpretacin que los jueces de la causa hicieron de las cuestiones de hecho, prueba y de las normas de derecho
comn y procesal atinentes a la solucin de la litis,
admitindose la va excepcional slo en aquellos
supuestos donde la sentencia configure un manifiesto apartamiento de las normas conducentes a la
solucin del caso, de prueba relevante o de hechos
acreditados en la causa (cfr. dictamen de esta Procuracin General del 25 de octubre de 2001, in re

G. 975. L.XXXVI. Gibelli, Gonzalo c/ Centro de


Educacin Mdica e Investigaciones Clnicas Norberto Quirno y otro, a cuyos fundamentos y conclusiones se remiti VE en su sentencia del 5 de
septiembre de 2002).
- IV Considero, en cambio, que el remedio federal es
formalmente admisible en cuanto cuestiona el fallo
que dispuso reincorporar a la actora, al declarar
inconstitucional el Artculo 7 del Convenio Colectivo de Trabajo N 56/92 E, aprobado por el Laudo N 16/92, por estimarlo contrario a las garantas
del Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. En
tal sentido, entiendo que la controversia que se suscita en torno a dicha disposicin, que habilita a la
ANA a extinguir la relacin de empleo del personal
de planta permanente sin invocacin de causa,
mediante el pago de la indemnizacin prevista
en el Artculo 245 de la LCT, sustituido por la
Ley N 24.013, es sustancialmente idntica a la que
esta Procuracin General examin en el dictamen del
da de la fecha en la causa: R. 129. L.XXXVII.
Ruiz, Emilio David c/ DGI Direccin General

La consecuencia que, a su juicio, acarrean estas circunstancias, es que, mientras


en el empleo pblico el agente est protegido por la estabilidad propia, lo cual significa
que si sta es violada, aqul puede reclamar su reincorporacin, no ocurre lo mismo
con el empleo privado, en cuyo mbito la separacin arbitraria del trabajador se compensa con una (no s si justa) indemnizacin, protegindose de este modo slo la
denominada estabilidad impropia.
As, se genera, al decir de Comadira, [] una dicotoma entre el rgimen de
derecho pblico de base estatutaria, aunque contractual, con proteccin de la estabilidad propia o absoluta, por un lado, y el rgimen de los agentes regidos por el derecho
laboral, y, por tanto, excluidos de aquella proteccin, por el otro y, de este modo, la
estabilidad, como requisito para la carrera administrativa y la consecuente profesionalizacin, cede ante la precariedad laboral propia del rgimen privado en mbitos importantes de la organizacin estatal4 .
4

Ibdem, p. 630. Como expresin de la llamada laboralizacin del empleo pblico, la doctrina remite a
la Ley N 24.185, en virtud de la cual pueden resultar materia de negociacin entre la APN y sus empleados todas las cuestiones laborales que integran la relacin de empleo. A resultas de ello, se destaca que
algunos tribunales han convalidado el despido de empleados pblicos sin invocacin de causa a cambio
del pago de una indemnizacin, con cita a la decisin del 04-12-1997 de la Sala A de la Cmara Federal de
Apelaciones de Crdoba, en autos Villarubia Rodrguez, Roberto y otros c/ Direccin General Impositiva (Cfr. Buteler, Alfonso, La estabilidad del empleado pblico (A propsito de lo decidido por la Corte
Suprema en la causa Madorrn, La Ley 14-05-2007). En el caso Villarubia Rodrguez, la Cmara
sostuvo que, a travs de la sancin de la Ley N 24.185, se autorizan las negociaciones colectivas entre la
Administracin pblica y sus empleados. As, pueden ser materia de negociacin todas las cuestiones

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Impositiva s/ despido, a cuyos trminos y conclusiones cabe remitir brevitatis causae.


Por las razones ah expuestas, considero que dicha
norma, en cuanto contempla de modo permanente
la posibilidad de despedir empleados sin causa y
con el slo requisito de una indemnizacin sustitutiva, atenta contra la garanta de la estabilidad del
empleado pblico, consagrada en el Artculo 14
nuevo de la Constitucin Nacional (v., en especial,
puntos III y IV).
-VOpino, por tanto, que, con el alcance indicado, el
recurso extraordinario es formalmente admisible y
que corresponde confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires, 10 de abril de 2003.
Nicols Eduardo Becerra
Buenos Aires, 3 de mayo de 2007.
Vistos los autos: Madorrn, Marta Cristina c/ Administracin Nacional de Aduanas s/ reincorporacin.

Considerando:
1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declar nulo el
despido de la actora, as como nulo e inconstitucional
el Artculo 7 del Convenio Colectivo N 56/92 E
segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, que regulaba la relacin de empleo pblico
que una a las partes. En consecuencia, conden a
la demandada, Administracin Nacional de Aduanas, a reincorporar a la actora.
Sostuvo el a quo, que la estabilidad consagrada
por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional
en beneficio de los empleados pblicos [...] es la
llamada absoluta (su violacin acarrea la nulidad
de la cesanta y la reincorporacin forzosa del
empleado); que esta garanta tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la
reglamente, y que los empleados pblicos no dejarn de ser tales porque pasen a regirse total o
parcialmente por el derecho laboral privado, por lo
que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aqu-

La decisin de la Corte Suprema en la causa Madorrn, confirmando el criterio


de la Cmara, legitima la validez de la duda que el profesor Comadira como resultado
del razonamiento precedente planteaba respecto de la constitucionalidad de regulaciones legales que excluyen de la estabilidad propia del empleo pblico a sectores de
agentes claramente afectados al cumplimiento de funciones especficas del Estado,
tales como aduana, impositiva o regulacin5 .
Sin perjuicio de ello, como lo he sealado en otra oportunidad, una visin diferente es ofrecida desde el derecho laboral sobre este punto, haciendo mrito de las consideraciones que siguen6 .
La Ley N 24.185 contiene una frmula incluida como norma de interpretacin
en su Artculo 19, en el que se expresa: Los regmenes convencionales que se establezcan como consecuencia de esta ley se regirn por criterios de interpretacin e inte-

laborales que integran la relacin de empleo, las de contenido salarial y dems condiciones de trabajo,
afirmando que tal principio excepta la estructura orgnica de la Administracin pblica nacional, las
facultades de direccin del Estado y el principio de idoneidad, como base del ingreso y promocin de la
carrera administrativa. En consecuencia, dado que el derecho a la estabilidad laboral no est expresamente
excluido, tambin puede ser materia de negociacin (La Ley 1998-D, 902).
5
Comadira, op. cit., pp. 630/631.
6
Ver, Zilli de Miranda, Martha, La estabilidad del agente pblico, consagrada por el Artculo 14 bis de la
Constitucin Contenido y consecuencias. La situacin jurisprudencial, en la obra colectiva Organizacin Administrativa, Funcin Pblica y Dominio Pblico, Jornadas organizadas por la Universidad Austral - Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ediciones Rap, 2005, pp. 127/153.

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llos se aplicar el rgimen de estabilidad impropia


vigente para los trabajadores privados, por cuanto
se los estara privando as de la estabilidad absoluta
que garantiza la Constitucin Nacional (Artculo 14
bis) (fs. 324).
2) Que contra dicha sentencia, la vencida interpuso recurso extraordinario que, tal como se sigue de
los fundamentos de la respectiva resolucin, fue
concedido correctamente en la medida en que pona en juego la cuestin de constitucionalidad reseada en el considerando anterior (Artculo 14.1 de
la Ley N 48).
Sin embargo, no podra predicarse igual acierto de
dicha resolucin, si se entendiera que tambin comprende a los agravios contra las razones por las cuales el a quo evalu como injustificados los reproches que aqulla formul a la conducta de la actora
como motivo del despido. Esta conclusin se impone por cuanto, en esa hiptesis, seran de aplicacin las consideraciones expuestas por el seor Procurador General, a las que corresponde remitir brevitatis causa, sobre la inadmisibilidad del recurso
extraordinario en este punto (fs. 375 vta./376, III).

3) Que surge de las constancias no controvertidas


de la causa, que la actora ingres a trabajar a las
rdenes de la demandada en abril de 1970, y que se
desempe en tal condicin, sin interrupciones,
hasta noviembre de 1996, oportunidad en fue despedida por sta mediante la invocacin del incumplimiento de determinados deberes. Tambin son
ajenas al debate las conclusiones del a quo relativas a que la actora debe ser calificada como empleada pblica, y a que el Artculo 7 del convenio
colectivo, establecido por el Laudo N 16/92, slo
prev, de manera permanente, como consecuencia
de la ruptura injustificada del vnculo por la empleadora, el derecho de la empleada a una indemnizacin en los trminos de la Ley de Contrato de
Trabajo.
Sguese de ello, as como de lo indicado en el precedente considerando, que la nica cuestin que debe
ser resuelta en esta instancia, es la de establecer si la
norma que somete a la actora a un rgimen como el
ltimamente reseado, resulta compatible o no con
la estabilidad del empleado pblico que prescribe el
Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional.

gracin de normas generales que rijan la materia, no resultando de automtica aplicacin las disposiciones de la Ley N 20.744 (t.o. Decreto N 390/76)7 .
En consecuencia, la Ley de Contratos de Trabajo (LCT) no resulta de automtica
aplicacin, sino en forma condicionada, es decir, slo en la medida en que sea compatible con las caractersticas y modalidades del empleo pblico y con el rgimen jurdico
que lo rige.
7

Con relacin al sentido y efectos que cabe asignar al Artculo 19 de la Ley N 24.185 (como as tambin
al Artculo 23 de la Ley N 23.929 de negociacin colectiva para los docentes pblicos), mediante el cual
el legislador ha querido expresar cul ser el rgimen legal aplicable a las relaciones comprendidas en el
mbito personal que ella abarca, se ha sostenido: Para evitar que la lgica del Art. 2 inc. a) de la LCT
hiciera que despus del sometimiento expreso nada menos que por ley nacional de las relaciones de
empleo al sistema de negociacin colectiva, los docentes pblicos y el personal de la Administracin
pblica, quedaran reguladas por las disposiciones de la mencionada LCT, se ha dispuesto que aquella
tcnica de inclusin no funcione en estos casos y por lo tanto, el rgimen legal aplicable a esas relaciones
de empleo que define de alguna manera la naturaleza del vnculo o al menos lo condiciona normativamente contine siendo el que exista antes del sometimiento al rgimen de negociacin colectiva que
implementan estas leyes. En otras palabras, puede concluirse que, en lo sucesivo, tendremos que admitir
que existir un sector de agentes de la Administracin pblica que, sin dejar de ser empleados y funcionarios pblicos, estarn regidos en sus relaciones laborales por las clusulas de las convenciones colectivas
en cuanto establezcan condiciones ms favorables que las contenidas en las normas legales que regulan su
vnculo, concretamente, las del Rgimen de la Funcin Pblica y complementarias, debiendo establecerse
en cada caso de homologacin de la convencin colectiva si sta contiene disposiciones que no alteren las
de la ley, consideradas de orden pblico absoluto. (Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales respecto del principio protectorio frente a la relacin de empleo pblico, XII Congreso Nacional de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social, Ponencias-Tomo I, Buenos Aires, IAC, 1994, pp. 147/184).

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Rap (345)

4) Que la reforma de la Constitucin Nacional


producida en 1957, mediante la introduccin del Artculo 14 bis, tuvo como inequvoco propsito dar
recepcin en el texto de 1853-1860, a los aportes y
experiencias que haban tenido lugar, durante la
primera mitad del siglo XX, en el mbito de lo que
dio en llamarse el constitucionalismo social (Aquino, Fallos: 327:3753, 3770, 3788 y 3797).
En lo concerniente al sub lite, cuadra precisar que
el primer prrafo de la mencionada norma pone de
manifiesto, con toda elocuencia, que el objeto y el
sujeto principalsimos sobre los que oper la reforma fueron el universo del trabajo y el trabajador.
De tal suerte, bajo la luz del principio protector (El
trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes [...]), asentaron su plaza en la
cspide del ordenamiento jurdico positivo diversos derechos inviolables (Fallos: 252:158, 161,
considerando 3) del trabajador, as como deberes
(inexcusables, dem) de asegurarlos por parte del
Congreso (Aquino, cit. p. 3770; y Milone, Fallos: 327:4607, 4617). Entre los primeros, corresponde aislar, para la solucin del presente litigio, la

proteccin contra el despido arbitrario y la estabilidad del empleado pblico.


Esto ltimo es as pues, si bien es cierto que el Artculo 14 bis, comprende al trabajo en sus diversas
formas, lo cual entraa tanto al que se desarrolla
dentro del campo de la actividad privada como de
la pblica, no lo es menos que los dos perodos
normativos antes destacados encuentran su explicacin precisamente en distinguir entre los mentados mbitos, para los cuales se prev un diferente
grado de estabilidad en el empleo.
En efecto, tal criterio fue puesto de manifiesto por
el convencional Carlos A. Bravo, miembro de la
Comisin Redactora y Secretario de la Sub Comisin de Derechos Sociales y Gremiales, en oportunidad de expresarse a propsito del despacho
propuesto por la mayora, que auspiciaba los dos
pasajes en juego y que, a la postre, resultaron sancionados.
La estabilidad -sostuvo-, salvo pocas excepciones,
est tipificada en el caso de los empleados pblicos, ya que puede ser considerada como un elemento

Afirma Horacio de la Fuente que la razn que ha guiado al legislador para establecer en la Ley N 24.185 que la LCT no se aplique automticamente, ha sido, precisamente, evitar que el empleado pblico pierda su estabilidad.
En ese orden de ideas, asimismo, manifiesta: Por cierto que los agentes del Estado no dejan de ser empleados pblicos porque pasen a regirse por el derecho privado,
lo cual tiene mucha importancia con respecto a algunos derechos que se les reconoce a
aqullos exclusivamente, como ser la estabilidad absoluta consagrada expresamente y de
un modo operativo por la Constitucin Nacional (Art. 14 bis). Antes de la Ley N 24.185
se poda decir, con toda razn, que eran inconstitucionales las leyes y convenios colectivos que establecieran que a un empleado pblico se le aplicar el rgimen de estabilidad
impropia vigente para los trabajadores privados (LCT), privndolos as de un derecho
que les garantiza la Constitucin. Ahora, con la vigencia de la Ley N 24.185 la cuestin
resulta ms sencilla, pues la LCT no se aplicar automticamente sino despus de establecer el juicio de compatibilidad, el cual descartar la aplicacin del rgimen de estabilidad impropia en la medida que resulta manifiestamente incompatible con la estabilidad
absoluta a que tiene derecho el empleado pblico por mandato constitucional8 .
Esta interpretacin encontr su correlato en la jurisprudencia de la Sala VI de la
Cmara Nacional del Trabajo, en la que se sostuvo que la estabilidad consagrada en el
Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de los empleados pblicos
(nacionales, provinciales y municipales) es la llamada absoluta (en el sentido de plenos
8

de la Fuente, Horacio H., La privatizacin del empleo pblico, La Ley 2001-B-984.

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natural de la relacin entre ellos y la administracin. Esto por la naturaleza especial del servicio y
de la funcin pblica, que es perenne y sujeta a
mnimas variaciones [...] En algunos pases, donde
la estabilidad est asegurada por ley, la cesanta del
empleado pblico arbitrariamente dispuesta, es nula,
no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado tiene el derecho de reincorporarse a
su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus
superiores, los que deben acatar la decisin del tribunal administrativo al que recurri el empleado.
Y acot seguidamente: En el campo de las relaciones del derecho privado, la situacin es distinta. El
poder discrecional, que constituye la excepcin en
la administracin pblica, representa en este campo la regla. Resulta muy difcil obligar a un empleador a readmitir en el local de su empresa, para
reincorporarlo al empleo, al trabajador cuyos servicios desea no utilizar ms [...] (Diario de sesiones
de la Convencin Nacional Constituyente. Ao
1957, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la
Nacin, 1958, t. II, p. 1226). El distingo, por lo
dems, tambin fue puesto de manifiesto en cuanto

se entendi que la clusula proteccin contra el


despido arbitrario resultaba el principio que haba
informado la sancin de la Ley N 11.729, relativa
a los trabajadores del sector privado, por lo que se
agregaba, mediante el proyecto de reformas, la estabilidad del empleado pblico (convencional Martella, dem, t. II, p. 1243).
Dicha estabilidad, importa destacarlo, tenda a eliminar, a juicio del constituyente, una prctica que
mereca su reprobacin: Siempre el empleado pblico ha estado sujeto a las cesantas en masa en
ocasin de los cambios de gobierno.
Ahora ya no podr ningn partido poltico que conquiste el gobierno disponer de los puestos administrativos como botn de guerra. Entendemos que este
principio constitucional entrar a regir simultneamente con la vigencia de las reformas y en adelante
ningn empleado pblico podr ser dejado cesante
sin causa justificada y sin previo sumario administrativo (convencional Pea, Diario de sesiones [...],
cit., t. II, p. 1254; v. asimismo: convencionales
Martella y Mercado, JA, dem, t. II, pp. 1243 y
1337/1338, respectivamente).

efectos), por lo que su violacin acarrea la nulidad de la cesanta y la reincorporacin


forzosa del empleado tal como ha sido reglamentada por los sucesivos estatutos de la
funcin pblica dictados por el Estado Nacional.
De este modo se configur el criterio plasmado en autos Madorrn y reiterado
por la misma Sala en su pronunciamiento de fecha 10-04-2004 en el caso Pracht,
Alejandro c/ Administracin de Ingresos Pblicos (AFIP) s/ reincorporacin, en el
que se declar nulo e inconstitucional el Artculo 7 del convenio colectivo vigente
para el personal de Aduanas y el despido producido, condenndose a la demanda a
reincorporar al actor, con pago de los salarios cados.
La Corte consider correctamente concedido el recurso extraordinario interpuesto
por la demandada, en tanto pona en juego la cuestin de constitucionalidad antes indicada, entendiendo que la nica cuestin que debe ser resuelta en esta instancia, es la
de establecer si la norma que somete a la actora a un rgimen como el ltimamente
reseado, resulta compatible o no con la estabilidad del empleado pblico que prescribe el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional.
En los puntos subsiguientes del presente comentario se efectuar un repaso de las
bases interpretativas sobre las que se asienta esta decisin trascendente de la Corte
Suprema acerca del real contenido de esta garanta constitucional introducida por el
constituyente de 1957, reiteradamente desconocida por la mayora del Alto Tribunal en
anteriores integraciones, con la complacencia de algunos autores y la justa crtica de
otros exponentes del campo doctrinario; se analizar la nueva perspectiva, que contempla la proteccin emanada de los tratados internacionales de derechos humanos, intro48

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

Se trataba de la existencia, segn lo observ esta


Corte, de un claro inters pblico en la proscripcin de la arbitrariedad jerrquica o de la poltica
partidaria en la organizacin burocrtica estatal
(Fallos: 261:361, 366, considerando 11).
5) Que el voto disidente de los jueces Aberastury y
Zavala Rodrguez en el caso Enrique c. Provincia
de Santa Fe, aporta a la cuestin otra concluyente
perspectiva en lnea con la anterior. Sealaron, en
tal sentido, que fue pensamiento inspirador de la
clusula proveer a la estabilidad efectiva del empleado pblico vinculada a la carrera administrativa, que las leyes reglamentarias deban asegurar
como necesario desarrollo del principio. Tal concepcin de la estabilidad -precisaron- no se compadece con la interpretacin [...] conforme a la cual
no se habra establecido la garanta de estabilidad
en sentido propio, que excluye por principio, la cesanta sin causa justificada y debido proceso y cuya
violacin trae consigo la nulidad de sta y consiguiente reincorporacin, que posibilita retomar el
curso de la carrera por el agente separado ilegalmente, derecho a la carrera que, como se puso de

manifiesto en la discusin [en la citada Asamblea


Constituyente], integra el concepto de estabilidad.
Si esto no hubiera sido as, a lo que ni el texto ni los
antecedentes dan sustentacin, habra sido suficiente
el pasaje anterior relativo a la proteccin contra el
despido arbitrario, que no otra cosa es la estabilidad en sentido impropio (Fallos: 261:336, 347,
considerando 6; en igual sentido, voto del juez
Belluscio, en Romero de Martino c. Caja Nacional
de Ahorro y Seguro, Fallos: 307:539, 547, considerando 6).
Parece incuestionable que este ltimo razonamiento tiene un peso slo levantable mediante el quiebre de elementales pautas de exgesis normativa,
pues requerir concluir en que la Constitucin Nacional, nada menos que en la formulacin de derechos
fundamentales, ha incurrido, en un mismo artculo y
no obstante el empleo de palabras diferentes y extraas a la sinonimia, en enunciados superfluos por
repetitivos. Y ello, incluso, a pesar de que, por un
lado, dicha formulacin es fruto de una cavilosa y
debatida elaboracin del constituyente, y, por el otro,
la excepcional significacin, dentro de las relacio-

ducida por la Corte, y se formularn algunas consideraciones relacionadas con la proyeccin de la doctrina Madorrn en su aplicacin a casos futuros.
II. La decisin de la CSJN, bajo el influjo de la antigua lnea disidente.
Del voto disidente de los jueces Aberastury y Zavala Rodrguez en el caso Enrique Hctor M. c/ Provincia de Santa Fe9 puede extraerse lo sustancial de la doctrina
que sienta la Corte en Madorrn.
As, en el considerando 5 del voto de la mayora conformada por los jueces
Ricardo L. Lorenzetti, Carlos S. Fayt y Enrique S. Petracchi se cita aquella disidencia
seera en la que se afirma que fue pensamiento inspirador de la clusula constitucional
proveer a la estabilidad efectiva del empleado pblico vinculada a la carrera administrativa, que las leyes reglamentarias deban asegurar como necesario desarrollo del
principio, precisando que esa concepcin de la estabilidad no se compadece con la
interpretacin [...] conforme a la cual no se habra establecido la garanta de estabilidad
en sentido propio, que excluye por principio la cesanta sin causa justificada y debido
proceso y cuya violacin trae consigo la nulidad de sta y consiguiente reincorporacin, que posibilita retomar el curso de la carrera por el agente separado ilegalmente,
derecho a la carrera que (como surge de la Asamblea Constituyente) integra el concepto de estabilidad.

Fallos: 261:336.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

49

nes econmico-sociales existentes en la sociedad


contempornea, hizo posible y justo que a las materias sobre las que vers el Artculo 14 bis se les
destinara la parte ms relevante de una reforma constitucional (Fallos: 252:158, 163, considerando 7
y sus citas). Cabe preguntarse tambin, en qu quedaran la prolija enumeracin de derechos, las
concisas y severas disposiciones [que] consagran
principios trascendentes en materia laboral, los
enunciados que tienen por s solos clara definicin, mentadas por el miembro informante de la
Comisin Redactora, convencional Lavalle (Diario de sesiones [...], cit. t. II, p. 1060). Luego, un
mtodo de exgesis que conduzca a restar efecto
til a una expresa clusula constitucional, o a vaciarla de contenido (Fallos: 304:1524, y otros),
amn de poco recomendable en lo general, resulta
de imposible aplicacin en la cuestin sub examine. Por lo contrario, si se produjera alguna duda en
el llamado a interpretar el Artculo 14 bis, sera entonces aconsejable recordar, adems de lo que ser
expuesto infra (considerando 8), la decisiva doctrina que asent esta Corte en el caso Beraitz: tiene

categora constitucional el siguiente principio de


hermenutica jurdica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor
de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el bienestar, esto es,
las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a
su excelsa dignidad (Fallos: 289:430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3). No fue
por azar que este precedente se origin en el contexto de los derechos sociales de la norma citada;
tampoco es por ese motivo que la justicia social se
ha integrado expressis verbis, en 1994, a la Constitucin Nacional (Artculo 75.23; Aquino, cit.,
p. 3777/3778).
6) Que, en tales condiciones, bien podra sumarse
un sujeto y un objeto a los dos que han sido indicados antes como tenidos en cuenta por el constituyente de 1957: el Estado, y el normal y eficiente
funcionamiento de sus instituciones. Las razones
expresadas en esa oportunidad, que ya han sido reseadas, indican que el propsito deliberado de los
hombres y mujeres reunidos en Santa Fe, consisti

Seguidamente, la Corte apela nuevamente a otra clebre disidencia en la materia,


surgida del voto del juez Belluscio en autos Romero de Martino, Leonor V. c/ Caja
Nacional de Ahorro y Seguro10 , para sostener: Si esto no hubiera sido as, a lo que ni
el texto ni los antecedentes dan sustentacin, habra sido suficiente el pasaje anterior
relativo a la proteccin contra el despido arbitrario, que no otra cosa es la estabilidad en
sentido impropio11 .
Al respecto, vale la pena tener presente las reflexiones que la doctrina aporta con
relacin a las disidencias como emergente demostrativo de la complejidad de la cuestin bajo anlisis judicial; esa complejidad, que a veces es teleolgica, se observa con
claridad en la resolucin de los casos que llegan a la Corte Suprema, en los cuales se
debaten temas trascendentes, vinculados generalmente a la inteligencia de clusulas
constitucionales, donde la definicin del alcance de las normas aplicables no es indiferente a los fines sociales e institucionales del momento12 .
Lcidamente, se advierte que en las disidencias existe, germinalmente, la posible
resolucin de causas judiciales futuras. La historia jurisprudencial muestra que la otro10

Fallos: 307:539.
En este orden de ideas, cabe consignar que en una decisin del 15-05-2007 en autos Ruiz, Emilio David
c/ DGI, en la que la CSJN reitera el criterio expuesto en Madorrn, el juez Zaffaroni manifiesta en su
escueto voto que resultan aplicables al caso, los argumentos de las disidencias antes apuntadas en Fallos:
261:336 y 307:539.
12
Cfr. Flores, Mara Sandra, El valor epistemolgico de las disidencias judiciales, La Ley, Suplemento
Actualidad, 18-08-2005.
11

50

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

en poner a los servidores del Estado al abrigo de la


discrecionalidad de las autoridades de turno y de
los vaivenes de la vida poltica.
Pero no fue asunto exclusivo tutelar la dignidad del
agente pblico frente a dichas situaciones, sino, tambin, tributar a la realizacin de los fines para los
cuales existen las instituciones en las que aqullos
prestan sus servicios. Fue visto, y con razn, que
las mencionadas circunstancias y sus negativos resultados no conducan a otro puerto que al deterioro de la funcin pblica con notorio perjuicio de
quienes son sus destinatarios: los administrados (v.
las intervenciones de los convencionales Martella
y Mercado, JA, ya mencionados, y de Mir, Diario
de sesiones..., cit., t. II, pp. 1243, 1336 y 1337, y
1345, respectivamente).
7) Que, con arreglo a lo antedicho, se puede advertir que la llamada estabilidad propia resulta el
medio que guarda la mejor correspondencia con los
propsitos constitucionales ltimamente recordados. Sustituir la reinstalacin que pretende el agente injustificada o incausadamente segregado por una
indemnizacin, dejara intacta la eventual repeticin

de las prcticas que la reforma de 1957 quiso evitar, con sus notorios y contraproducentes efectos, e
introducira, a la vez, una evidente carga sobre la
bolsa estatal.
Dicha estabilidad, a su turno, concuerda con el Artculo 16 de la Constitucin Nacional dado que, si
ha sido respetada, como es debido, la condicin de
idoneidad que exige esta clusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable pensar que el propio Estado estar interesado en continuar teniendo a
su disposicin un agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese.
8) Que sostener la estabilidad propia del empleado pblico en las concretas circunstancias de esta
causa, es solucin que concuerda con los principios y pautas de interpretacin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que, en buena
medida implcitos en la Constitucin histrica, han
sido expresamente incorporados a sta por va del
Artculo 75.22, al dar jerarqua constitucional a los
mayores instrumentos internacionales en la materia.
La aplicacin de dichos principios y pautas, por lo
dems, se justifica plenamente desde el momento

ra opinin minoritaria, vencida, descalificada, puede ser, con el paso del tiempo, la
pauta de decisin que logra el consenso necesario en el seno del Tribunal colegiado y
justifica la sentencia. Coincido en que, entre otros, es un dato a considerar el cambio
en la composicin de la Corte, ya que esta modificacin explica que algunos argumentos desechados logren el acuerdo de los nuevos Ministros, quienes pueden suscribir
posturas tericas y axiolgicas diferentes a las sustentadas por sus antecesores y plasmarlas en sus fallos13 .
En mi opinin, sta ha sido la matriz conformadora de la decisin de la Corte en su
actual integracin en el caso Madorrn. En razn de ello, considero de inters efectuar una revisin desde sus orgenes de la garanta de la estabilidad del agente pblico,
con el fin de facilitar una ms acabada comprensin del giro copernicano frente al que
hoy, la evolucin interpretativa del Alto Tribunal, nos sita.
III. La tutela constitucional conferida por el Artculo 14 bis.
Dice el primer prrafo del Artculo 14 bis: El trabajo en sus diversas formas
gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo, vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en

13

Ibdem.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

51

en que el Artculo 6 del Pacto Internacional de


Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en
seguimiento de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (Artculo 23.1), enuncia el derecho a trabajar, comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo, tal como, por otro lado, surge de los trabajos
preparatorios del citado Pacto, el cual, adems, si
bien no impone la reinstalacin, tampoco la descarta (v. Craven, Matthew, The International Covenant
on Economic, Social and Cultural Rights, Oxford,
Clarendom, 1998, pp. 197 y 293). Derecho al trabajo que, adems de estar tambin enunciado en la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre (Artculo XIV) y en la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (Artculo 5.e.i), debe
ser considerado inalienable de todo ser humano
en palabras de la Convencin sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer (Artculo 11.1.a; Vizzoti, Fallos: 327:3677,
3690). Incluso a la luz exclusiva de los ordenamientos nacionales, se ha juzgado que el derecho al tra-

bajo tambin se concreta en el derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo, es decir, a no


ser despedido si no existe una justa causa (Tribunal Constitucional de Espaa, sentencia 22/1981,
del 2 de julio de 1981, Jurisprudencia Constitucional, Madrid, Boletn Oficial del Estado, 1981, t. 2,
pp. 76, 89, f.j. 8).
Luego, el decidido impulso hacia la progresividad
en la plena efectividad de los derechos humanos
que reconocen, propia de todos los textos internacionales anteriormente aludidos y muy especialmente del mencionado Pacto (Artculo 2.1; Aquino,
cit., p. 3774/3777, y Milone cit., p. 4619), sumado al principio pro homine, connatural con estos
documentos, determinan que el intrprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita, el resultado que proteja en mayor medida a la persona
humana. Y esta pauta se impone aun con mayor
intensidad, cuando su aplicacin no entrae colisin alguna del derecho humano as interpretado,
con otros valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales. Ya el citado precedente
Beraitz, de 1974, tuvo oportunidad de censurar

la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico;


organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un
registro especial.
Previo a ingresar en el anlisis especfico de la clusula de la estabilidad, es conveniente remitirse al contexto que da cuenta del sentido de su insercin en el texto constitucional y al que se refiere la Corte Suprema en el considerando 4 del voto de la
mayora del Tribunal en el caso Madorrn.
En efecto, el Artculo 14 bis constituye una manifestacin de lo que ha dado en
denominarse constitucionalismo social, etapa que exhibe como una de sus principales caractersticas la incorporacin de clusulas de contenido econmico y social con
ese rango14 .
14

Con relacin a esta fase del constitucionalismo, sostiene Jorge Reinaldo A. Vanossi cuya ineludible
obra El Estado de Derecho en el Constitucionalismo Social (Buenos Aires, Eudeba, 1987) he tomado
como fuente para el anlisis de este punto: El complejo proceso del constitucionalismo social ha recibido diversas calificaciones y denominaciones a lo largo del presente siglo, y, as, en la faz de la transformacin del Estado, abundan las etiquetas al respecto: Estado de Servicios Sociales, Estado de Bienestar
(Welfare State), Estado Benefactor de Derecho, Estado Social de Derecho, etctera. La denominacin ms
tmida para reflejar este cambio ha sido quiz la utilizada en los primeros tiempos de este siglo, cuando
aludiendo a las manifestaciones embrionarias del intervencionismo estatal se habl de las funciones de
fomento. Y agrega el autor con cita a Allan R. Brewer-Caras: [...] con la plena consagracin del
constitucionalismo social, son numerosos los cambios registrados en las funciones y en los rganos del
Estado, como en el estatus de los derechos de las personas y la situacin de los grupos sociales. Pero
tambin es cierto que se conservan rasgos del anterior Estado, tales como la sujecin a la legalidad y la

52

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

toda exgesis restrictiva de los derechos sociales,


que contrariaba la jurisprudencia de la Corte, concordante con la doctrina universal: el principio
de favorabilidad (cit., p. 437; asimismo: Fallos:
293:26, 27, considerando 4).
En el sub lite, se encuentran reunidas ambas condiciones, de acuerdo con las circunstancias fcticas
de las que se ha hecho mrito. En primer trmino,
la estabilidad propia puesta como contrapartida del
ejercicio injustificado o incausado del poder de rescisin por parte de las autoridades, responde acabadamente a la proteccin del derecho a la estabilidad y
al trabajo del agente en ocasin de tamaas medidas.
Y, al obrar de tal modo, tutela, paralelamente, la
dignidad, atributo inherente a toda persona, adems de centro sobre el que gira la organizacin de
los derechos fundamentales de nuestro orden constitucional (Fallos: 314:424, 441/442, considerando 8; Aquino cit., pp. 3777/3778) y del orden
internacional inserto en ste (v., entre muchos otros:
Declaracin Universal de Derechos Humanos,
Prembulo, primer prrafo, y Artculo 1; y Pacto
cit., Prembulo, primer prrafo).

Dignidad y trabajo que, por lo pronto, se relacionan en trminos naturalmente entraables, segn lo
reconoce con claridad el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional y lo reitera el Artculo 7.a.ii del
mentado Pacto, as como ya lo haban hecho, entre
otros antecedentes, los Artculos XIV y 23.3 de las
recordadas Declaracin Americana y Universal
de 1948, y la Declaracin de los Fines y Objetivos de
la Organizacin Internacional del Trabajo, aprobada
el 10 de mayo de 1944, que asienta los principios
que debieran inspirar la poltica de sus Miembros:
todos los seres humanos [...] tienen derecho a
perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de
seguridad econmica y en igualdad de oportunidades (II, a).
En segundo lugar, dicha tutela, adems de atender
a los intereses legtimos de la propia Administracin, con arreglo a lo dicho en el considerando anterior, no implica las tensiones a las que se ha hecho referencia, tal como ser expresado en el siguiente.

En Europa, al finalizar la primera guerra mundial, se formaliza por primera vez en


la Constitucin alemana de Weimar de 1919 y continan los cambios en otros pases en
el perodo anterior a la segunda guerra mundial, aunque la consolidacin de esta tendencia tiene lugar despus de este segundo hecho blico internacional. Las ms significativas de este lapso fueron las dos constituciones francesas de 1946, la Constitucin
de Italia de 1948, la de Luxemburgo del mismo ao y la Ley Fundamental de Bonn
(Repblica Federal Alemana) de 1949.
Vale la pena destacar que esta corriente del constitucionalismo revela como una
novedad de las ms importantes que los sujetos de los derechos incorporados son aquellos que pertenecen a ciertos sectores sociales o que desempean determinadas funciones en la comunidad.
Como afirma la doctrina, a diferencia de la situacin de universalidad de los derechos individuales, los derechos sociales, en virtud de sectorializaciones funcionales,
son derechos con nombre y apellido: los derechos del trabajador, los de la clase
pasiva, los de la familia, los del nio, etc.; a lo que debe agregarse que los titulares de
esos derechos pueden exigir y pretender determinadas conductas prestacionales del

existencia de un rgimen de controles jurisdiccionales, en beneficio real y efectivo de los administrados.


Lo que ha cambiado es, en suma, la idea central o la idea-eje que gobierna el sistema, por cuanto a partir de
la consagracin de los postulados sociales se impone una nueva concepcin total de la responsabilidad
gubernamental.) (op. cit. p. 359).

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

53

En cuanto a los efectos del Derecho Internacional


de los Derechos Humanos, es tambin oportuno
agregar, finalmente, dos circunstancias de no escaso relieve. Primeramente, atento lo que ha sido sealado sobre la carrera del empleado pblico, la
relativa a que el citado Pacto contempla a sta, en
especial, como una de las condiciones de trabajo
equitativas y satisfactorias que los Estados Partes deben asegurar (Artculo 7.c).
Seguidamente, la vinculada a que la reinstalacin
prevista en el Artculo 14 bis para el sub lite, guarda singular coherencia con los principios que rigen
a las instancias jurisdiccionales internacionales en
materia de derechos humanos, tendientes a la plena
reparacin (restitutio in integrum) de los daos irrogados por violaciones de aqullos reprochables a
los Estados. A este efecto, es ilustrativa la sentencia
dictada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso Baena Ricardo y otros [270
trabajadores] vs. Panam, del 2 de febrero de 2001.
En efecto, dicha sentencia, despus de reconocer
las violaciones de derechos de las que haban sido
objeto los empleados pblicos en ocasin de su

despido por el Estado demandado, y de asentar el


principio de reparacin antes mencionado, conden a este ltimo, en primer lugar, a restablecer en
sus cargos a las aludidas vctimas (Serie C N 72,
prs. 202/203).
9) Que, segn lo anticipado precedentemente, el
significado reconocido a la estabilidad del empleado pblico en las circunstancias del caso, esto es,
la estabilidad propia, no pone de manera alguna en
conflicto el Artculo 14 bis con los incs. 1 y 7 del
Artculo 99 de la Constitucin Nacional.
Segn stos el presidente de la Nacin es el jefe
supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas,
y por s solo nombra y remueve a [...] los empleados cuyo nombramiento no est reglado de otra forma por esta Constitucin.
Varias razones concurren al respecto. La Constitucin Nacional, de acuerdo con doctrina permanente y conocida de esta Corte, debe ser entendida como
un todo coherente, a fin de que sus clusulas no se
excluyan o anulen recprocamente.

Estado, que as se ve obligado a ampliar sus funciones, ms all de las limitadas competencias polticas que las Constituciones liberales le haban reservado15 .
15
Cfr. Vanossi, Jorge R. A., quien, en ese orden de ideas, expresa: [...] la aparicin de los derechos
sociales signific la presencia de nuevos protagonistas legitimados por el derecho, a nivel de las pretensiones subjetivas que el ordenamiento resuelve amparar. En efecto, mientras que los derechos individuales se
resolvan en el planteo de situaciones jurdicas frente al Estado o al margen del Estado desde un punto
de vista cualitativa y cuantitativamente mayoritario, los nuevos derechos desembocaban en pretensiones
ejercitables en el Estado o dentro del Estado. Ya no se trataba de abstenciones del Estado sino de
obtener jurdicamente prestaciones de ese nuevo Estado. No bastaba con que el Estado protegiera a travs
de la garanta del orden y de la administracin de justicia, sino que el aparato estatal quedaba al servicio de
las necesidades de sujetos a quienes el propio ordenamiento jurdico dotaba de accin legtima para impulsar la actividad estatal en servicios y prestaciones. Pero aqu el cambio registraba otra novedad de importancia: si bien los sujetos de los derechos eran siempre personas humanas, los titulares de los derechos
sociales eran nicamente aquellos que pertenecan a ciertos sectores sociales o que desempeaban determinadas funciones en la colectividad (op. cit. p. 358). Con relacin a ciertas notas distintivas de los
derechos fundamentales, a los que el lenguaje jurdico distingue, atendiendo a su progresiva aparicin,
sostiene Bobbio: [...] el desarrollo de los derechos del hombre ha pasado a travs de tres fases: en un
primer tiempo se han afirmado los derechos de libertad, es decir, todos aquellos derechos que tienden a
limitar el poder del Estado y a reservar al individuo o a los grupos particulares una esfera de libertad
respecto del Estado; en un segundo tiempo, se han propugnado los derechos polticos, que, al concebirse
la libertad no slo negativamente como no-impedimento, sino positivamente como autonoma, han tenido
por consecuencia la participacin cada vez ms amplia, difundida y frecuente de los miembros de una
comunidad en el poder poltico (o libertad en el Estado); en fin, se han proclamado los derechos sociales
que expresan la maduracin de nuevas exigencias, digamos incluso de nuevos valores, como los del bienestar y de la igualdad no solamente formal, que se podran llamar libertad a travs o por medio del Estado.

54

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

Su contenido ha de interpretarse de acuerdo al de


las dems. Por ende, resulta claro que no hace falta
un mayor esfuerzo hermenutico para comprobar
que el aludido conflicto es slo aparente. La remocin de un agente pblico no queda fuera del resorte del presidente de la Nacin por el hecho que, al
no hallarse justificadas las causas de la medida o al
no haberse invocado ninguna, sea la propia Constitucin Nacional la que prevea la reinstalacin del
primero. La expresin por s solo, que tambin
apunta a diferenciar determinados casos de nombramiento y remocin de otros no menos contenidos en el mismo Artculo 99.7, pero que requieren
el acuerdo del Senado, no confiere una atribucin
que pueda ser ejercitada con prescindencia de toda
legalidad, especialmente cuando aqullas y stos se
encuentran alojados en el propio texto constitucional. Tal como lo expres el juez Boffi Boggero en
la disidencia que expuso en el ya recordado caso
Enrique, las aludidas facultades presidenciales han
de ser armonizadas con el respeto a aquella estabilidad (cit., p. 343, que reitera su voto publicado en
Fallos: 255:293, 300, considerando 8; en igual

sentido, voto del juez Belluscio, en Romero de


Martino, cit., p. 548, considerando 7). El presidente de la Nacin, aadi Boffi Boggero con cita
de Joaqun V. Gonzlez, no puede ser arbitrario o
injusto (dem, p. 343).
Ms an; en el precedente Cuello, esta Corte tuvo
oportunidad de juzgar que la mencionada bsqueda de armonizacin entre los preceptos constitucionales, debe realizarse ya sean stos los llamados
individuales o atribuciones estatales (Fallos:
255:293, 298, considerando 1). Y, corresponde
subrayarlo, fue precisamente con apoyo en ello
que, en dicho pronunciamiento, el Tribunal rechaz la inconstitucionalidad del Decreto Ley N
6.666/57 planteada sobre la base de que menoscababa los originarios incs. 1 y 10 del Artculo
86 de la Constitucin Nacional (anlogos, en lo
que interesa, a los actuales y ya citados 1 y 7 del
Artculo 99), por conferir al Poder Judicial la atribucin de imponer a la Administracin la obligacin de reincorporar a un agente ilegalmente exonerado o dejado cesante por sta (dem, p. 299,
considerando 3).

Asimismo, se seala que las races ideolgicas de las clusulas econmicas y sociales resultan de la confluencia de varias corrientes del pensamiento contemporneo
que, alineadas en una concepcin democrtica del Estado, vuelcan los aportes filosficos del neoliberalismo, de la social-democracia y de la doctrina social-catlica16 .
Para Luis Snchez Agesta, estas nuevas concepciones hacen del Estado un instrumento compensador de las desigualdades sociales, en tanto a travs de ellas se supera
el principio de igualdad ante la ley, pues de lo que se trata es que las desigualdades
naturales, econmicas y sociales encuentren un nivel poltico con un ordenamiento
jurdico y una prestacin de servicios que compensen esas desigualdades, tratando
desigualmente a quienes son desiguales17 .
Agrega el maestro italiano: Junto a los derechos sociales que han sido llamados derechos de la segunda
generacin, hoy han aparecido los llamados derechos de la tercera generacin, de los cuales considera el
ms importante al reivindicado por los movimientos ecologistas: el derecho a vivir en un ambiente no
contaminado. Sobre estos ltimos, afirma : [...] no habran podido ser ni imaginados cuando fueron
propuestos los de la segunda generacin, as como stos, por ejemplo el derecho a la enseanza obligatoria
o el de la asistencia no eran siquiera concebibles cuando aparecieron las primeras declaraciones del Siglo
XVII. Ciertas exigencias nacen slo cuando nacen ciertas necesidades. Nuevas necesidades nacen en relacin al cambio de las condiciones sociales, y cuando el desarrollo tcnico permite satisfacerlas (los
destacados me pertenecen). (Cfr. Bobbio, Norberto, El tiempo de los derechos, Madrid, Editorial Sistema, 1991, pp. 70/ 71 y 18/19).
16
Cfr. Vanossi, Jorge R. A., op. cit., p. 363.
17
Snchez Agesta, Luis, en La Evolucin Poltica y Constitucional de la Europa Contempornea, citado
por Vanossi, Jorge R. A., en op. cit., p. 363.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

55

10) Que, desde otro punto de vista, la defensa de la


demandada, fundada en que la estabilidad del Artculo 14 bis no es un derecho absoluto sino relativo, y
siempre susceptible de reglamentacin por el legislador, nada aporta al sustento de su postura.

desentraar en cada caso, y sobre las cuales no corresponde que esta Corte se pronuncie pues, como
rgano jurisdiccional, su cometido debe circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante
sus estrados.

En cuanto al primer aspecto, debe sealarse, por un


lado, que considerar el derecho a la estabilidad de
relativo, tal como ocurre con otros derechos constitucionales, tiene como finalidad esclarecer su contenido en trminos generales, a fin de advertir que
ste no comprende, sin ms, todo supuesto de separacin del agente de su cargo. De no ser esto as,
debera entenderse, vgr., que el Artculo 14 bis protege incluso a los agentes que fueran objeto de dicha medida por causas razonables y justificadas de
incumplimiento de sus deberes, conclusin sin duda
insostenible (v. Fallos: 270:69, 72, considerando
3, y 275:544, 547, considerando 10). A ello se
suma, por el otro, que tampoco resulta dudoso que
del carcter antes sealado no se sigue, necesariamente, que el Artculo 14 bis excluya la estabilidad
propia. La norma, en suma, hace acepcin de situaciones y circunstancias, que el intrprete deber

Respecto del segundo tema, vale decir, la reglamentacin de los derechos constitucionales, se impone
un terminante sealamiento. Es sabido que la Constitucin Nacional es una norma jurdica y que, en
cuanto reconoce derechos, lo hace para que stos
resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, est en discusin un
derecho humano, y la estabilidad del empleado
pblico expresada por el Artculo 14 bis es clusula operativa, segn ya lo entendi esta Corte: en
su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as,
susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas (Fallos: 269:230, 234,
considerando 6, y su cita). Asimismo, los derechos
constitucionales, retomando los conceptos del prrafo
anterior, tienen, naturalmente, un contenido que, por
cierto, lo proporciona la propia Constitucin.

Por su parte, Garca Pelayo se preocupa en enfatizar el deslinde entre el Estado


social autoritario de este modelo de Estado social democrtico al que adhiero,
que ofrece como rasgo determinante la participacin de los ciudadanos en la distribucin de los bienes econmicos y culturales, no slo acompaada de la participacin en
la formacin de la voluntad estatal, a travs de los partidos polticos, sino tambin de
una participacin constante en la formulacin de las polticas estatales por parte de las
organizaciones representativas de los intereses de los sectores sociales, mediante su
presencia en los centros decisorios de tales polticas.
A ello, el maestro espaol agrega otra diferenciacin, al decir: El Estado social de
Derecho es distinto del Estado burgus o tradicional de Derecho; incorpora a sus funciones la procura de la existencia, es decir, la efectividad de los derechos sociales y
econmicos; es activo y no pasivo; responde a una nueva idea de la legitimidad que
conlleva una idea social del Derecho; y no slo asigna y distribuye derechos formales,
sino tambin derechos materiales [...]18 .
En nuestro pas, la Constitucin Nacional cont por primera vez con clusulas
econmicas y sociales con la reforma de 1949, que se inscribi en el auge de la tendencia mundial antes sealada y, luego de su derogacin, a partir de la insercin del Artculo 14 bis o nuevo por la Convencin constituyente de 195719 .
18

Garca Pelayo, Manuel, en El Estado social y sus implicaciones, citado por Vanossi, Jorge R. A., en
op. cit., pp. 363/364.
19
Con todo acierto se seala: [...] fue con la Constitucin Nacional reformada en 1949 que se ingres
definitivamente en el pas en el denominado constitucionalismo social. En el Art. 37 se reconocan tanto

56

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

De lo contrario, debera admitirse otro resultado no


menos inadmisible y que, a la par, echara por tierra
el control de constitucionalidad confiado a la magistratura judicial: que la Constitucin Nacional
enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador, o que no resulta ms que un promisorio
conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedara librado a la buena voluntad de este ltimo.
Todo ello explica que la determinacin de dicho
contenido configure, precisamente, el objeto de estudio del intrprete constitucional. Todo ello explica, tambin, que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con
otra finalidad que no sea la de dar a aqul toda la
plenitud que le reconozca la Constitucin Nacional. Luego, es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentacin, como
lo es que esta ltima est destinada a no alterarlos
(Constitucin Nacional, Artculo 28), lo cual significa conferirles la extensin y comprensin previstas en el texto cimero que los enunci y que manda
asegurarlos. Es asunto de legislar, s, pero para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos

reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (Constitucin Nacional, Artculo 75.23; Vizzoti, cit., p. 3688).
Estos principios, debe puntualizarse en la presente
causa, son aplicables, mutatis mutandi, a la reglamentacin derivada del rgimen de convenciones
colectivas. La Constitucin Nacional es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta invlido
cualquiera sea la fuente jurdica de la que provenga,
lo cual incluye, por ende, a la autonoma colectiva.
11) Que, en suma, la estabilidad del empleado
pblico preceptuada por el Artculo 14 bis de la
Constitucin Nacional significa, a juicio de esta
Corte y dentro del contexto en cuestin, que la actora no pudo vlidamente ser segregada de su empleo sin invocacin de una causa justificada y razonable, de manera que su reclamo de reinstalacin
resulta procedente. En consecuencia, debe ser confirmada la sentencia apelada, en cuanto declara, para
este litigio, nulo e inconstitucional el Artculo 7
del Convenio Colectivo N 56/92 E segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del Ministerio

El contenido del Artculo 14 nuevo reconoce antecedentes no slo en la reforma


constitucional de 1949, sino tambin en constituciones provinciales como la de San
Juan de 1927, la de Entre Ros de 1933 o la de Santiago del Estero de 1939, que incluyeron clusulas sociales y econmicas; en la legislacin obrera vigente y en la obra de
autores que, desde distintos puntos de vista polticos, como Joaqun V. Gonzlez, Carlos Saavedra Lamas o Alfredo Palacios, alentaron el fortalecimiento de nuestra legislacin social20 .
Tambin, ha de tenerse presente que la estabilidad del empleado pblico haba
sido ya incluida en el transcurso del mismo ao 1957 en el Decreto Ley N 6.666, que
sancion el llamado Estatuto del Personal Civil de la APN, antecedente del Rgimen
Jurdico Bsico de la Funcin Pblica, aprobado en 1980 por la Ley N 22.140 y hoy
reemplazado por la Ley Marco de la Regulacin del Empleo Pblico Nacional N 25.164
de 1999, reglamentada por el Decreto N 1.421/01.

los derechos del trabajador, incluyendo el derecho de trabajar ([...] y proveyendo ocupacin a quien la
necesite), como los derechos de la familia; los derechos de la ancianidad; los derechos de la educacin y
la cultura, y a partir del Art. 38, la funcin social de la propiedad, el capital y la actividad econmica [...]
Esta reforma fue derogada por un decreto del gobierno de facto ungido al poder en 1955, el que a su vez
declar la necesidad de la reforma, tambin por decreto, y convoc a la Convencin Constituyente que,
finalmente, produjo la reforma constitucional de 1957, la que incorpor el Artculo 14 bis, a nuestra
constitucin nacional vigente (Wlasic, Juan C., Manual crtico de Derechos Humanos, Buenos Aires, La
Ley, Coleccin Acadmica, 2006, p. 328/329).
20
Ver, sobre las clusulas econmicas y sociales en la Argentina, Vanossi, Jorge R. A., op. cit., pp. 367/372.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

57

de Trabajo y Seguridad de la Nacin, por impedir


que el Artculo 14 bis produzca los mencionados
efectos, y condena a la Administracin Nacional de
Aduanas a reincorporar a la actora, dando as operatividad a esta ltima norma.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el
seor Procurador General, se declara admisible
el recurso extraordinario interpuesto con los alcances indicados; se confirma la sentencia apelada
en cuanto fue materia del agravio tratado, y se imponen las costas de esta instancia a la demandada.
Hgase saber y, oportunamente, devulvase.
Ricardo Luis Lorenzetti - Elena I. Highton de
Nolasco (segn su voto) - Carlos S. Fayt - Enrique
Santiago Petracchi - Juan Carlos Maqueda (segn su voto) - Carmen M. Argibay (segn su
voto).
Voto de la Seora Vicepresidenta doctora Doa Elena I. Highton de Nolasco y del Seor Ministro doctor Don Juan Carlos Maqueda.
Considerando:

1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declar nulo
e inconstitucional el Artculo 7 del Convenio Colectivo de Trabajo 56/92 E (en adelante CCT),
segn el texto dispuesto por el Laudo N 16/92 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin. Asimismo, declar la nulidad del despido de
la actora y orden su reincorporacin y el pago
de los salarios cados desde el 7 de abril de 1997
-fecha en que se promovi la demanda- hasta que
dicha reincorporacin se hiciera efectiva.
2) Que para as decidir, el tribunal a quo sostuvo
que: (i) [l]a estabilidad consagrada por el artculo
14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de
los empleados pblicos [...] es la llamada absoluta
(su violacin acarrea la nulidad de la cesanta y la
reincorporacin forzosa del empleado); (ii) esta
garanta tiene plena operatividad aun cuando no
exista norma alguna que la reglamente; (iii) [...] los
empleados pblicos no dejarn de ser tales porque
pasen a regirse total o parcialmente por el derecho
laboral privado, por lo que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que

Una vez situado el contexto normativo dado por el Artculo 14 bis, en el que se
incorpora la clusula de la estabilidad del empleado pblico, es momento de ingresar
en su anlisis.
Una primera cuestin sobre la que cabe interrogarse es si la clusula constitucional de la estabilidad es operativa, lo que significa que rige an cuando no exista ley
reglamentaria.
Ms all de la afirmacin unnime de la doctrina, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin lo haba ratificado en autos Garca, Ral Hctor c/ Provincia de Santa Fe21 ,
sosteniendo que las condiciones requeridas para poder interpretar que una norma constitucional es operativa aparecen cumplidas respecto del Artculo 14 nuevo de la Constitucin Nacional, en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarn
la estabilidad del empleado pblico. Porque en su recto sentido la norma proscribe la
ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as, susceptible de autnomo
acatamiento por las autoridades administrativas.
Tambin, en forma reiterada, haba afirmado la Corte Suprema como lo hizo en
autos Carma, Jos Antonio c/ Municipalidad de Valle Viejo22 que la garanta de la
estabilidad del empleado pblico rige tambin en el mbito local, pues con arreglo al
Artculo 31 de la Constitucin Nacional, las autoridades de cada provincia estn obligadas a conformarse a ella.
21
22

Fallos: 261:361.
Fallos: 314:1059.

58

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

dispongan que a aqullos se aplicar el rgimen de


estabilidad impropia vigente para los trabajadores
privados, por cuanto se los estara privando as de
la estabilidad absoluta que garantiza la Constitucin Nacional (Artculo 14 bis); y (iv) [...] la clusula del convenio colectivo aplicable a la actora
(Artculo 7) resulta invlida e inconstitucional por
cuanto, al consagrar la estabilidad impropia, contradice abiertamente el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional [...] (fs. 324).

4) Que en el sub lite no se encuentra controvertido


que la actora ingres a trabajar en la Administracin en 1970 bajo el rgimen de estabilidad y que
se desempe en tal condicin sin interrupciones
hasta noviembre de 1996, oportunidad en la que
fue despedida por sta mediante la invocacin del
incumplimiento de determinados deberes.

3) Que contra dicho pronunciamiento, la demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 334/345,
en el que se agravia de la declaracin de inconstitucionalidad del Artculo 7 del CCT mencionado y
del modo en que el tribunal a quo valor los hechos
que dieron motivo al despido de la actora. La cmara concedi el recurso extraordinario en cuanto
se encuentra cuestionada la validez constitucional
del citado convenio (fs. 366), sin que el recurrente
interpusiera recurso de queja respecto del segundo
agravio mencionado. En consecuencia, corresponde que este Tribunal se pronuncie nicamente respecto de la cuestin constitucional planteada.

5) Que, a tales fines, cabe sealar que la concepcin de la estabilidad del empleado pblico introducida en el texto del Artculo 14 bis de la Constitucin implica la estabilidad en sentido propio que
excluye, por principio, la cesanta sin causa justificada y debido proceso, y cuya violacin trae consigo la nulidad de sta y consiguiente reincorporacin. Si esto no hubiere sido as, a lo que ni el texto
constitucional ni sus antecedentes dan sustento,
habra sido suficiente el pasaje anterior relativo a la
proteccin contra el despido arbitrario, que no es
otra cosa que la llamada estabilidad en sentido impropio (disidencia de los doctores Aberastury y

Por consiguiente, corresponde precisar los alcances de la garanta de la estabilidad reconocida en el


Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional.

En ese sentido, Bidart Campos manifiesta que este derecho en la medida en que
est consagrado en el Artculo 14 bis, que integra la parte dogmtica de la Constitucin, obliga tambin a las provincias a asegurarlo a favor de su personal en sus jurisdicciones propias mediante normas de derecho local. Ello en virtud del Artculo 5 de
la misma constitucin federal. Si el derecho pblico provincial omite o niega la estabilidad, hay inconstitucionalidad, y esa estabilidad debe operar directamente por aplicacin de la constitucin federal23 .
Por lo dems, es del caso recordar que las garantas constitucionales se establecen
en contra de los poderes estatales. En virtud de ello, como ensea Fiorini, [] la
estabilidad como garanta a favor de los agentes pblicos, pero en beneficio de la funcin como un seguro de la idoneidad que establece el Artculo 16 de la Constitucin
Nacional, por su sustancia constitucional debe ser reglamentada por el legislador [...]
Las garantas consagradas a favor de los agentes pblicos no pueden quedar a merced
del mismo poder contra el cual la Constitucin la establece. Sostener lo contrario es
como sustentar que los patrones, per se, tienen el poder de reglamentar el contrato de
trabajo24 .
Consecuentemente, en autos Madorrn, al referirse a la reglamentacin de los
derechos constitucionales, la mayora de la Corte afirma, en su considerando 10, que se
23

Bidart Campos, Germn J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, T. I, Buenos Aires,
Ediar, 1988, p. 407.
24
Fiorini, Bartolom A., Derecho Administrativo, T. I, 2da. edicin actualizada, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1995, p. 789.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

59

Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336, considerando 6 y voto del juez Belluscio en Fallos: 307:539,
547, considerando 6).
Parece incuestionable que este ltimo razonamiento
tiene un peso slo levantable mediante el quiebre de
elementales pautas de exgesis normativa, pues requerir concluir que la Constitucin Nacional, nada
menos que en la formulacin de derechos fundamentales, ha incurrido en un mismo artculo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extraas a la
sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos.
6) Que en la disposicin cuya constitucionalidad
se cuestiona (Artculo 7, inc. c, del CCT) se faculta a la Administracin Nacional de Aduanas a extinguir la relacin de empleo sin invocacin de causa
y mediante el pago de la indemnizacin prevista en
el Artculo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo
(estabilidad impropia).
7) Que, en este orden de ideas, corresponde a este
Tribunal decidir si la estabilidad propia de que gozaba la actora pudo ser vlidamente alterada por un
convenio colectivo posterior. En otras palabras, la
cuestin a resolver radica en determinar si un conve-

nio colectivo celebrado con posterioridad al ingreso


del empleado a la Administracin puede vlidamente
sustituir el rgimen de estabilidad propia que ste tena al momento de su incorporacin por el rgimen de
estabilidad impropia que consagra la Ley de Contrato
de Trabajo. 8) Que para resolver esta cuestin, cabe
recordar -tal como lo ha efectuado este Tribunal en
reiteradas oportunidades- que los principios, garantas y derechos reconocidos por nuestra Constitucin
Nacional no son absolutos y estn sujetos a las leyes
que reglamentan su ejercicio (Artculos 14 y 28) (Fallos: 310:1045; 311:1132, entre muchos otros).
Sin embargo, al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no puede obrar con otra
finalidad que no sea la de dar a aqul toda la plenitud que le reconozca la Constitucin Nacional. Es
sabido que nuestra Ley Fundamental es una norma
jurdica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace
para que stos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, est en
discusin un derecho humano. Luego, es tan cierto
que los derechos constitucionales son susceptibles
de reglamentacin, como lo es que esta ltima est

impone un terminante sealamiento, al sostener: Es sabido que la Constitucin Nacional es una norma jurdica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que stos
resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, est en
discusin un derecho humano, y la estabilidad del empleado pblico expresada por el
Artculo 14 bis es clusula operativa, segn ya lo entendi esta Corte: en su recto
sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es,
as, susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas25 .
Ahora bien, cuando se llega al contenido sustancial de la estabilidad del agente
pblico consagrada por el Artculo 14 bis, ingresamos al terreno de la controversia, que
ha dividido a la doctrina y a la jurisprudencia.
La divergencia de criterios surge de la interpretacin formulada respecto de las dos
garantas expresas en el prrafo primero del Artculo 14 bis, que se refieren a la ruptura de

25

En este sentido, agrega el Tribunal: De lo contrario, debera admitirse otro resultado no menos inadmisible y que, a la par, echara por tierra el control de constitucionalidad confiado a la magistratura judicial:
que la Constitucin Nacional enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador, o que no resulta
ms que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedara librado a la voluntad de
este ltimo [...] es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentacin, como
lo es que esta ltima est destinada a no alterarlos (Constitucin Nacional, Art. 28), lo cual significa
conferirles la extensin y comprensin previstas en el texto cimero que los enunci y que manda asegurarlos. Es asunto de legislar, s, pero para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos (Constitucin Nacional, Art. 75.23; Vizzoti (Fallos: 327:3677 ) (considerando 10).

60

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

destinada a no alterarlos (Artculo 28 mencionado),


lo cual significa conferirles la extensin y comprensin previstas en el texto cimero que los enunci y
que manda asegurarlos (Vizzoti, Fallos: 327:3677,
3688). Estos principios, debe puntualizarse en la
presente causa, son aplicables, mutatis mutandi, a
la reglamentacin derivada del rgimen de convenciones colectivas. La Constitucin Nacional es ley
suprema y todo acto que se le oponga resulta invlido cualquiera sea la fuente jurdica de donde provenga, lo cual incluye, por ende, a los convenios
colectivos de trabajo.

ca Nacional. La solucin de cada caso est condicionada por la naturaleza de la vinculacin del empleado con la Administracin y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de incorporacin del agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las partes durante la vinculacin.

9) Que, conforme con lo expuesto, el Artculo 7, inc.


c, del CCT, al consagrar la estabilidad impropia, altera
en el caso concreto la sustancia del rgimen del estabilidad propia antes referido y, de este modo, lo desnaturaliza. En consecuencia, debe ser confirmada la
sentencia apelada en cuanto declara inconstitucional
la mencionada disposicin y condena a la Administracin Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora.

Hgase saber y, oportunamente, devulvase.

10) Que, no obstante lo sealado, es preciso destacar que lo aqu resuelto no resulta aplicable sin ms
a todos los empleados de la Administracin Pbli-

1) Que la Sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que al caso interesa, declar nulo el despido de la actora, as como nulo e

Por ello, y habiendo dictaminado el seor Procurador General de la Nacin, se declara admisible el
recurso extraordinario interpuesto con el alcance
indicado, se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado, y se imponen las
costas de esta instancia a la demandada.
Elena I. Highton de Nolasco - Juan Carlos
Maqueda.
Voto de la Seora Ministra doctora Doa Carmen
M. Argibay.
Considerando:

la relacin de empleo: una es la proteccin contra el despido arbitrario y, en forma


subsiguiente en el texto constitucional, la estabilidad del empleado pblico.
Hay quienes sostienen, pese a la evidente diferencia en la redaccin, que, en ambos casos, la tutela se concreta con el pago de una indemnizacin, se trate de un caso de
despido en la actividad privada o de un caso de cesanta de un agente pblico, injustificados. Es lo que se denomina estabilidad impropia.
En ese orden de ideas, afirma Manuel Diez que la estabilidad consagrada por el
Artculo 14 bis de la Constitucin es una estabilidad impropia, que implica una proteccin patrimonial y exige que el Estado no remueva a sus funcionarios sino mediante la
comprobacin de su falta de idoneidad, so pena de tener que indemnizarle en caso
contrario26 .
Esta posicin doctrinaria, coincide con la jurisprudencia de la Corte Suprema que,
en reiteradas ocasiones, se pronunci, lamentablemente, en la misma lnea de razonamiento, sosteniendo, entre otras cosas: [...] la tutela de un derecho por la justicia no
requiere necesariamente la preservacin en especie de las situaciones existentes27 ,
como as tambin que la estabilidad reconocida a los empleados pblicos en la Ley
Fundamental no les confiere un derecho absoluto que los coloque por encima del
inters general y que obligue a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de
ser necesarios, ya sea por supresin del cargo, por motivos de economa o por otras
26
27

Diez, Manuel M., Derecho Administrativo, T. III, Buenos Aires, Plus Ultra, 1979, p. 612.
Fallos: 249:654.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

61

inconstitucional el artculo 7 del Convenio Colectivo de Trabajo N 56/92 E, segn el texto dispuesto por el Laudo arbitral N 16/92 del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, que regulaba la relacin de empleo pblico que una a las
partes. En consecuencia, conden a la demandada
a reincorporar a la actora.

3) Que contra el pronunciamiento, la vencida interpuso el recurso extraordinario federal que, tal
como surge de los fundamentos de la resolucin de
fs. 366, fue correctamente concedido en la medida
en que se encuentra en juego la cuestin constitucional reseada en el considerando anterior (Artculo 14.1, Ley N 48).

2) Para as decidir, el tribunal sostuvo que la estabilidad consagrada por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional en beneficio de los empleados pblicos
[...] es la llamada absoluta (su violacin acarrea la
nulidad de la cesanta y la reincorporacin forzosa del
empleado); que esta garanta tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la reglamente, y que los empleados pblicos no dejarn de
ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente
por el derecho laboral privado, por lo que sern invlidos los convenios colectivos e inconstitucionales las
leyes que dispongan que a aqullos se aplicar el rgimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estara privando as
de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitucin Nacional (Artculo 14 bis) (fs. 324).

En lo que respecta a las crticas que la recurrente formula a la sentencia por haber descalificado sus razones para despedir con causa a la actora son de aplicacin las consideraciones expuestas por el seor Procurador General acerca de que las cuestiones fcticas
del caso no habilitan la va extraordinaria del Artculo
14 de la Ley N 48 (fs. 375/ 376, acpite III).
4) Que en lo atinente al agravio federal trado a consideracin de este Tribunal resultan aplicables los
fundamentos expuestos en los votos de los jueces
Aberastury y Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336,
y del juez Belluscio en Fallos: 307:539, en el sentido de que la concepcin de la estabilidad del
empleado pblico introducida en el texto del Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional no se compadece con la interpretacin conforme a la cual no

causas igualmente razonables y justificadas28 , lo cual supone, incluso, que de ningn


modo puede reputarse inconstitucional una remocin del empleo por el solo hecho de
que responda a causas no imputables al funcionario29 .
Asimismo, dijo el Alto Tribunal: [] la estabilidad que consagra el Artculo 14
nuevo de la Constitucin Nacional es la impropia, esto es, que separado el agente por la
autoridad administrativa no tiene derecho a ser reincorporado, aun cuando pueda reclamar la indemnizacin pertinente, en autos Salandra, Orlando c/ Obras Sanitarias
Sociedad del Estado30 ; y luego, en la causa Barrionuevo, Manuel c/ Estado Nacional31 , sostuvo: [] la estabilidad no comporta un derecho absoluto a la permanencia
en el cargo, sino a un equitativo resarcimiento, cuando, por razones de su exclusiva
incumbencia, el Poder Ejecutivo decide remover a un empleado sin culpa de ste.
En mi opinin, la tesis de la estabilidad impropia avalada por parte de la doctrina
y mantenida hasta el pronunciamiento en autos Madorrn, prcticamente sin variantes, por la mayora de la CSJN en sus distintas composiciones, conduce, sin ms, al
aniquilamiento de la garanta constitucional, toda vez que por va de una interpretacin
tal se la despoja de contenido y se la priva de sus efectos32 .

28

Fallos: 266:159.
Fallos: 276: 265, doctrina reiterada en Fallos: 279:62 y 295:759.
30
Fallos: 310:1065.
31
Fallos: 312:495.
32
As lo he considerado antes de ahora, en Zilli de Miranda, Martha, op. cit., p. 132 y siguientes.
29

62

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

se habra establecido la garanta de estabilidad en


sentido propio, que excluye, por principio, la cesanta sin causa justificada y debido proceso, y cuya violacin trae consigo la nulidad de sta y la consiguiente
reincorporacin, posibilitando retomar el curso de la
carrera por el agente separado ilegalmente, derecho
a la carrera que integra el concepto de estabilidad.
Y, asimismo, que no es bice a lo anterior que el
derecho a la estabilidad, como todos los dems que
consagra nuestra Carta Magna, no sea absoluto,
pueda ser limitado por las leyes que lo reglamentan
y deba compaginarse con las dems clusulas constitucionales, entre ellas las atribuciones del Poder
Ejecutivo que establece la Constitucin Nacional.
Pues esas reglamentaciones, que pueden atender al
origen y regularidad de las designaciones, perodos
razonables de prueba, causas justificadas de cesanta y otras disposiciones que sistematicen la carrera
administrativa, no pueden desnaturalizar la efectiva aplicacin de la estabilidad transformando el
derecho a ser reincorporado en caso de cesanta in-

justificada, que es de principio y posibilita retomar


el curso de aqulla, en un mero derecho indemnizatorio que, por ser de carcter sustitutivo, debe estar
reservado para casos excepcionales de justicia objetiva. En particular, la estabilidad del empleado
pblico es armonizable con las facultades atribuidas por la Constitucin al Poder Ejecutivo, pues
entendida ella como un todo coherente y armnico,
dichas facultades deben ser ejercitadas con respeto
de la estabilidad, ya que si los derechos y garantas
deben ser ejercidos conforme a las leyes que los
reglamentan tampoco son absolutas las potestades
que se consagran en el texto constitucional.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el
seor Procurador General de la Nacin, se declara
admisible -con los alcances indicados- el recurso
extraordinario interpuesto, y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado. Con costas de esta instancia a la demandada.
Notifquese y, oportunamente, devulvase.
Carmen M. Argibay.

Siempre he coincidido con quienes afirman que si el constituyente hubiera querido


tutelar en idnticos trminos el empleo privado y el empleo pblico, habra empleado
una sola frmula. Si las dos expresiones: proteccin contra el despido arbitrario y
estabilidad del empleado pblico, significaran lo mismo, vale decir, una indemnizacin suficiente, cul hubiera sido el sentido de incluir el segundo concepto: la estabilidad del agente pblico? Todo hubiera quedado resuelto con la proteccin contra el
despido (o cesanta) arbitrario33 .
Sobre ello, son significativas las expresiones de la mayora de la Corte Suprema en
Madorrn (considerando 5) cuando afirma que no podra concluirse que la Constitucin Nacional, nada menos que en la formulacin de derechos fundamentales, ha
incurrido en un mismo artculo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extraas a la sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos.
En torno a los usos del lenguaje, vale la pena, tambin, advertir, cul es la definicin gramatical del trmino estabilidad, proporcionado por la Real Academia Espaola: permanencia, duracin en el tiempo, cualidad de lo que se ha establecido de modo
duradero.
Considero, por tanto, como lo expresara el Dr. Boffi Boggero, en su voto en la
causa Cuello34 , que la estabilidad consagrada por el Artculo 14 bis es la estabilidad
33
Ver, en este sentido, de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico. Situacin del personal
contratado, La Ley, 2001-D, 911.
34
Fallos: 255:293.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

63

propia, la que implica el derecho del agente pblico a la reincorporacin, con la percepcin de los haberes cados, cuando ha sido objeto de una injusta cesanta, por lo que
el derecho indemnizatorio es concedido en opcin al sujeto pasivo de la ilicitud (el
agente) y no a la Administracin.
Agrego respecto del voto citado, que el mencionado Ministro manifestaba, con acierto,
que no plantea dificultad alguna la armonizacin de este contenido del Artculo 14 nuevo
con las clusulas constitucionales preexistentes, como el antiguo Artculo 86 inciso 10,
(hoy, Artculo 99, inciso 7) en cuya virtud el Presidente por s solo nombra y remueve a
los agentes de la Administracin, pues a partir de la reforma de 1957, sus competencias
deben ser ejercidas, respetando la estabilidad consagrada constitucionalmente, pues la
Ley Fundamental ha de ser considerada como un todo coherente y armnico35 .
En esta lnea de pensamiento se inscriben, desde el constitucionalismo, Germn J.
Bidart Campos36 , Jorge Reinaldo A. Vanossi37 y Miguel ngel Ekmekjian38 , al tiempo
que en el campo del derecho administrativo se pronuncian en sentido similar, entre
otros, Bartolom A. Fiorini39 y Julio Rodolfo Comadira40 .
Desde la doctrina laboral, sostiene Horacio de la Fuente que la garanta del Artculo
14 nuevo tutela el derecho del agente a la conservacin del empleo y, en su caso, al
reingreso efectivo; es nica e insustituible, no admite gradaciones (estabilidad absoluta)
y menos an admite ser comparada con la estabilidad que protege al trabajador privado,
que en ningn caso garantiza el reingreso del trabajador (estabilidad relativa)41 .
Como la propia Corte debi reconocer en una acordada del 14 de febrero de 1997,
Chedid, Gabriela s/ licencia por maternidad (causa Resolucin N 256/97), el em-

35
Este criterio ha sido sostenido, asimismo, por la CNACAF, Sala IV, concluyendo: [] es en la propia
Constitucin y no en normas de jerarqua inferior [] en la que ha quedado restringida la atribucin del
Poder Ejecutivo para remover a los agentes del Estado (del voto del Juez Guillermo P. Galli, considerando 10, en autos Cedale, Eduardo Antonio y otros c/ Estado Nacional s/empleo pblico -Causa N 1231/91-,
reiterando lo expresado en el considerando 9 de su voto en la causa Sol, Roberto y otros c/ Estado NacionalPoder Ejecutivo s/ empleo pblico -Causa N 780/91-).
36
Op. cit.; tambin, ver en La estabilidad del empleado pblico, El Derecho, 84:248.
37
La proteccin constitucional de la estabilidad en el empleo pblico, La Ley, 137-430.
38
La estabilidad del empleado pblico en el nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administracin
Pblica Nacional, La Ley, 150-968.
39
Manual de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, La Ley, 1968, p. 588.
40
Quien expresaba: [] mientras la estabilidad del empleado pblico otorga a ste la posibilidad de exigir
su reincorporacin cuando ella es desconocida arbitrariamente, y entonces, en ese caso, la estabilidad es
propia o absoluta, la proteccin contra el despido arbitrario se resuelve necesariamente, por el contrario, en
una indemnizacin que excluye la reincorporacin, lo cual significa que, en este supuesto, la estabilidad es
slo impropia o relativa (Comadira, Julio R., Derecho Administrativo, op. cit., pp. 623/624).
41
En virtud de ello, de la Fuente ha manifestado respecto de la posicin histrica asumida por el Alto
Tribunal: [] la Corte ha incurrido en un grave error que la ha llevado a violar la Constitucin, cual es
el de creer que es posible trasladar la estabilidad impropia al empleo pblico, desconociendo as que, de
acuerdo a la norma constitucional, en dicho mbito no cabe sino una sola estabilidad, la absoluta nulidad
de la cesanta y reincorporacin forzosa, y que la estabilidad impropia slo puede ser consagrada en el
mbito del empleo privado (Estabilidad del empleado pblico... cit.).

64

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

pleo pblico guarda diferencias fundamentales con el contrato de trabajo entre las que
se destaca la estabilidad consagrada por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional
que justifican, en principio, la adopcin de regmenes jurdicos distintos.
Pinsese, por principio, en las razones que dieron origen a la aparicin de una
clusula constitucional como la que estamos analizando: el denominado spolium
system o sistema de despojos, en virtud del cual el empleo pblico funcionaba no
slo en nuestro pas como un botn, por razones de ndole polticas o electoralistas,
sobre todo cuando sobrevena un cambio de gobierno de distinto signo, expulsando a
discrecin a agentes pblicos para designar en su lugar a los amigos o en devolucin
de favores42 .
Con relacin al espritu que condujo a la inclusin de la estabilidad entre las garantas previstas en el Artculo 14 bis, acertadamente recuerda la doctrina: [] de los
antecedentes tenidos en cuenta por la Convencin Constituyente de 1957 y de la discusin del artculo respectivo [...] surge claro el propsito perseguido por todos los convencionales de consagrar la estabilidad del empleo pblico, con la consecuencia ineludible de anular el acto administrativo ilegtimo (cesanta injustificada) y disponer la
reincorporacin del agente, a quien debe restituirse al ejercicio pleno de sus funciones
ms el pago de los salarios cados [...] si no fuera as se dara el absurdo que el Estado,
indemnizando al cesante, podra sanear la irregularidad del acto viciado, en lugar de
revocarlo o anularlo43 .
Asimismo, se expresa que en la Asamblea Constituyente el miembro informante,
Carlos Bravo, seal: [...] la estabilidad, salvo pocas excepciones, est tipificada en el
caso de los empleados pblicos, ya que puede ser considerada como un elemento natural de la relacin entre ellos y la Administracin. Esto es por la naturaleza especial del
servicio y de la funcin pblica, que es perenne y sujeta a mnimas variaciones [...] en
los pases que han asegurado la estabilidad, la cesanta del empleado pblico arbitrariamente impuesta es nula, no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado
tiene el derecho a reincorporarse a su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus
superiores [...]44 .
Cabe consignar que stas y otras manifestaciones recogidas del Diario de Sesiones
de la Convencin Nacional Constituyente de 1957 son expuestas como antecedentes
por la mayora de la Corte Suprema en el caso Madorrn en el considerando 4, en
auxilio de su lnea de razonamiento.
En conexin con las consideraciones precedentes, resulta ilustrativo un fallo de la
Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en el que se afirmaba la razonabilidad de la diferente proteccin constitucional del

42

Sobre el llamado sistema de despojos, ver Comadira, Julio R., op. cit., pp. 621/623.
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... cit.
44
Ibdem, nota 6.
43

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

65

empleado pblico respecto del trabajador privado45 . Deviene oportuno retener algunas
de las consideraciones vertidas en este pronunciamiento, por la expresiva justeza de los
trminos con que se circunscribe la cuestin.
En tal sentido, sostuvo la Cmara: [...] nuestra experiencia indica que ante un
cambio de gobierno democrtico o de facto, liberal o populista, de izquierda o de derecha, o de cualquier otra ideologa poltica, casi siempre ha sido el empleado pblico la
vctima propiciatoria elegida por el nuevo rgimen; y ello, en la medida que, para el
cumplimiento de compromisos polticos, nada parece ms sencillo que alegar inexistentes razones de inters pblico para producir cesantas en gran escala en la Administracin Pblica cuyo costo, en definitiva, pagar la ciudadana, para luego llenar las
vacantes con adictos, simpatizantes o simplemente amigos. Frente a la realidad, la
alta finalidad de combatir la burocracia y reducir el presupuesto no han sido ms que
excusas. Precisamente, la tan nombrada y vapuleada estabilidad del empleado pblico
como el barco fantasma del que todos hablan y nadie ve surgi como reaccin contra
estas prcticas y en esa inteligencia fue incorporada en el ao 1957 en el texto constitucional.
En el espritu al que vengo haciendo referencia, se conform una slida corriente
de opinin favorable a reconocer los alcances de la estabilidad propia a la clusula
pertinente del Artculo 14 nuevo.
Esta buena doctrina tuvo hasta ahora una de sus manifestaciones en las disidencias que se gestaron en el propio mbito de la Corte Suprema.
As, en el caso Enrique, Hctor M. c/ Provincia de Santa Fe precitado en el punto
II del presente trabajo la mayora de la Corte haba dicho que la asercin de que la
garanta del Artculo 14 nuevo se satisface con el reconocimiento de derecho a indemnizacin por los eventuales perjuicios derivados de una cesanta discrecional, no es objetable con base constitucional. Importa, en efecto, una categora conocida de reglamentacin del principio de estabilidad en el empleo y responde a razones fundadas en requerimientos de buen gobierno, que impiden su descalificacin como arbitraria.
Frente a tal criterio, se extrae de la disidencia del doctor Boffi Boggero que, en
atencin a la garanta constitucional de estabilidad en el empleo pblico, corresponde
declarar inconstitucional el decreto dictado por el Poder Ejecutivo provincial que dej
45

Decisin del 16-04-1998, en autos Marenco, Guillermo Julio c/ Estado Nacional-Ministerio de Accin
Social y Salud Pblica s/ empleo pblico (Causa N 7.576/91). Este criterio fue reiterado por la Sala I
en su sentencia del 22-04-1999, en autos Gelblum, Juana c/ EN (PLN) Honorable Senado de la
Nacin s/ empleo pblico (Causa N 4297/91), en la que se sostuvo: [] si bien es cierto que la estabilidad del empleado pblico, como todo derecho constitucional, no es absoluta, el contenido de esa
garanta difiere del alcance de la proteccin contra el despido arbitrario con que la Constitucin Nacional
ampara al trabajador privado, ya que mientras ste puede ser privado del empleo por la sola voluntad del
empleador a quien slo le es exigible el pago de la indemnizacin sustitutiva, el empleado pblico en
cambio tiene un derecho relativo a la conservacin del empleo, del cual el empleador no puede privarlo
arbitrariamente, sino slo por una causa superior de inters pblico que justifique el sacrificio de ese
derecho, cuya prdida en ese supuesto da derecho al cobro de una indemnizacin resarcitoria del dao
que con ello se causa al agente. (del voto del Juez Licht, considerando 7).

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SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

cesante a un funcionario, si en el caso se obr indebidamente, pues no se dio oportunidad de defensa, invocndose razones de mejor servicio. En consecuencia, procede
ordenar el reintegro de aqul al cargo y el pago de las remuneraciones que dej de
percibir.
Por su parte, como ya se anticipara, en su disidencia, los doctores Aberastury y
Zavala Rodrguez sostuvieron que si bien la garanta constitucional de estabilidad en el
empleo no es absoluta y puede ser reglamentada, no puede admitirse como vlido el desconocimiento de aqulla, por el hecho de acordar un derecho indemnizatorio al cesante, que
slo puede estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva o reconocerse como
derecho opcional del agente ilegtimamente separado de su cargo.
El profesor Bielsa, bajo el seudnimo de Nerva, en comentario al fallo Enrique, consider el voto de los disidentes la verdadera solucin, expresando: Lo inadmisible es destituir o declarar cesante al empleado mediante indemnizacin, como regla, pues implicara convertir la potestad reglada administrativa en una facultad discrecional que resultara, incluso, arbitrariamente onerosa para el erario46 .
Otra disidencia que merece destacarse es la del doctor Belluscio, producida veinte
aos ms tarde, en abril de 1985, en el pronunciamiento de la Corte Suprema en autos
Arias, Guillermo Roberto c/ Provincia de Tucumn47 .
All afirm que el derecho a la estabilidad en el empleo pblico, como todos los
que consagra la CN, no es absoluto, por lo que debe armonizarse con los dems y puede
ser limitado por las leyes que lo reglamentan. Sin embargo, dice el juez disidente, ello
no autoriza a que se lo desnaturalice transformando el derecho a ser reincorporado, que
es de principio y posibilita retomar el curso de la carrera administrativa, en un mero
derecho indemnizatorio, que por ser de carcter sustitutivo, debe estar reservado para
casos excepcionales de justicia objetiva.
A mi juicio, lo esencial de esta disidencia radica en el sentido asignado al carcter
no absoluto del derecho a la estabilidad.
En verdad, es un valor unnimemente aceptado la inexistencia en nuestro ordenamiento de derechos absolutos, pues lo contrario importara aceptar una concepcin
antisocial, como la propia Corte Suprema lo expresara en el caso Cine Callao en
1960 y en Jaime Andrs Font en 1962.
Ms, de ello no se sigue que el carcter no absoluto del derecho a la estabilidad de
los agentes pblicos sea equivalente a un derecho a la indemnizacin asignando a

46
Adems continuaba diciendo Bielsa en el citado comentario ello permitira al gobernante inescrupuloso y politiquero deshacerse de buenos funcionarios pagndoles con el dinero del pueblo, o en connivencia con los beneficiarios y atribuirles indemnizaciones por servicios no prestados, o sea, un enriquecimiento sin causa, para luego llenar las vacantes ad libitum, porque eso de los concursos resulta cada da menos
acreditado, si los jurados son de cuo oficialista, lo que ocurre a veces hasta en la provisin de las ctedras
[...]. (Nerva, Acerca de la estabilidad en el empleo pblico, La Ley, 119-140).
47
Publicado en La Ley, 1986-A-18.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

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aqullos la estabilidad impropia del trabajador privado incluida en la frmula proteccin contra el despido arbitrario en lugar de un derecho a la permanencia en el cargo
que configura la esencia de la estabilidad propia que el constituyente reserv, a todas
luces, para el agente pblico.
La referida disidencia de Belluscio en Arias enfatiza, adems con cita a los
jueces Aberastury y Zavala Rodrguez en Fallos: 261:336 la ya comentada vinculacin de la estabilidad del empleado pblico con su derecho a la carrera48 .
Al respecto, destaca el profesor Fiorini: [] la garanta constitucional de la estabilidad es la que fundamenta la efectiva realizacin del derecho a la carrera49 .
De modo que esta garanta es la que mejor se conjuga con otro de los derechos
reconocidos legislativamente a los agentes pblicos. Y cuando la proteccin se limita
al pago de una indemnizacin en caso de cesanta injustificada, el ejercicio del derecho
a la carrera deviene ilusorio50 .
Resulta insoslayable que la transitoriedad acta como el opuesto contradictorio de
la permanencia derivada de la estabilidad, sin que sea admisible predicar el carcter
transitorio de la prestacin de servicios respecto de los agentes designados para el
cumplimiento de las funciones propias de la carrera administrativa en forma permanente, claramente diferenciadas de las que se originan en necesidades ocasionales que
puedan producirse en el desenvolvimiento de la Administracin.
Precisamente, a eliminar ese rasgo de transitoriedad fuera de la eventualidad que
representan las contrataciones temporarias y los gabinetes polticos apunt la reforma
constitucional introducida en 1957 que consagr la estabilidad de los empleados pblicos en el Artculo 14 bis.
Por una parte, porque, como deca Oyhanarte, el Estado democrtico moderno requiere cuadros administrativos preparados para actuar con rapidez y aptitud tcnica en el
desempeo de tareas complejas, dinmicas y expansivas, para lo cual se requiere el desarrollo de una burocracia eficiente que, naturalmente, no puede lograrse sin estabilidad51 .
Sin esa garanta, no es dable, entonces, la materializacin de una carrera administrativa, pues slo en el marco de la permanencia que asegura la estabilidad tienen sentido la
capacitacin, el escalafn y el progreso que se concreta mediante el rgimen de ascensos.
48

En consonancia con su disidencia en autos Romero de Martino op. cit.


Fiorini, Bartolom A., Manual..., op. cit., T. I, p. 589. Vinculado a ello, ha sostenido la Sala I de la
CNACAF que una carrera es lo definitorio del contrato de empleo pblico comprendido por la estabilidad estatutaria, en los trminos del Artculo 14 nuevo de la Constitucin Nacional (del voto del Juez Pedro
J. J. Coviello en autos Marrama, Ernesto Pablo c/ Estado Mayor Gral. del Ejrcito s/ personal Militar y
Civil de las FF AA y de Seg. (Expte. 30497/1993).
50
Cfr. Vanossi, Jorge R. A., La proteccin constitucional..., op. cit. Asimismo, manifiesta el autor: [] la
reparacin en especie a que se refiere la Corte Suprema (Fallos: 249:654), resulta aparte de desnaturalizada incompleta con respecto a los lmites potenciales del derecho en cuestin, lo que permite afirmar
que en ltima instancia no hay verdaderamente derecho a la carrera si no se reconoce a la vez el derecho a
la estabilidad en sentido propio.
51
Cfr. Oyhanarte, Julio, Poder Poltico y Cambio Estructural en la Argentina, Buenos Aires, Paids, 1969,
p. 88.
49

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SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

Por la otra, el reconocimiento de la estabilidad puso de manifiesto el propsito del


constituyente de evitar que la arbitrariedad privara injustificadamente al Estado del aporte que entraa la existencia de agentes capacitados, con experiencia y un determinado
nivel de eficiencia que slo se consigue con el tiempo y la consecuente inversin de
recursos pblicos para consolidar esos atributos, ponindolos a cubierto segn sealaba Boffi Boggero en su voto en la causa Cuello de los cambios producidos por las
alternativas de orden electoral.
Un espritu semejante campea en el considerando 6 del voto de la mayora en el
caso Madorrn, cuando se expresa: [...] no fue asunto exclusivo tutelar la dignidad
del agente pblico frente a dichas situaciones, sino tambin tributar a la realizacin de
los fines para los cuales existen las instituciones en las que aquellos prestan sus servicios. Fue visto, y con razn, que las mencionadas circunstancias y sus negativos resultados no conducan a otro puerto que al deterioro de la funcin pblica con notorio
perjuicio de quienes son sus destinatarios: los administrados.
Con ello se enlaza un importante sealamiento vertido por la Corte en el considerando siguiente, al sostener que la estabilidad as interpretada concuerda con el Artculo 16
de la Constitucin Nacional, dado que, si ha sido respetada, como es debido, la condicin
de idoneidad que exige esta clusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable
pensar que el propio Estado estar interesado en continuar teniendo a su disposicin un
agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese.
En este orden de ideas, me parece relevante vincular el tema con la corrupcin,
que ha sido definida como el uso incorrecto del poder pblico para obtener beneficios
privados.
Al tratar diversas reformas necesarias para combatir y prevenir la corrupcin, Susan Rose-Ackerman habla sobre la conveniencia de un funcionariado profesional, apoltico y estable.
Luego de sostener que en una democracia donde los partidos se alternan en el
poder, si no tienen un sistema de proteccin, los funcionarios que temen perder sus
empleos en las siguientes elecciones, pueden simplemente dedicarse a poner dinero de
lado para el futuro, esta catedrtica en Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
de Yale, expresa: Tradicionalmente un funcionario profesional es polticamente neutral, tiene seguridad en su puesto de trabajo, se le paga un sueldo decente, es reclutado
y promovido en base al mrito y no tiene propiedades ni intereses comerciales que
entren en conflicto con el cumplimiento honrado de sus obligaciones. Algunos reformadores actuales cuestionan aspectos de este modelo tradicional, pero, a pesar de ello,
apoyan el principio de que los funcionarios no deben ser nombrados ni dimitidos por
razones polticas52 .
A modo de sntesis, puede decirse que las consecuencias de la estabilidad del agente
pblico consagrada por el Artculo 14 bis, difieren sustancialmente segn se asigne a
52

Rose-Ackerman, Susan, La corrupcin de los gobiernos - causas, consecuencias y reformas, Madrid,


Siglo Veintiuno de Argentina Editores, 2001, p. 96 y sigs.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

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esa garanta el contenido de la denominada estabilidad impropia o, en cambio, se


adhiera al que corresponde al concepto de estabilidad propia, nica, por las razones
expresadas, que se ajusta al mandato constitucional. Esta afirmacin, recin despus
de largas dcadas, cuenta hoy con el respaldo mayoritario del mximo intrprete de la
Constitucin en nuestro pas.
No cabe sino celebrar que la Corte Suprema haya revertido en la causa Madorrn una etapa oprobiosa de sistemtica vulneracin de la garanta de estabilidad del
agente pblico, rescatando de su propia jurisprudencia los valiosos contenidos anidados en las disidencias en la materia que han sido objeto de comentario en el presente
acpite. En el siguiente, me referir al reforzamiento de esa lnea argumentativa, por
va de la introduccin efectuada por el voto de la mayora, que alude a la proteccin
que emana de los instrumentos internacionales de derechos humanos.
IV. Una solucin acorde con los principios del derecho internacional
de los derechos humanos.
As califica la Corte Suprema su afirmacin de la estabilidad propia en las concretas circunstancias de la causa Madorrn.
A lo largo del considerando 8 de la mayora, el Tribunal desgrana principios y
pautas de interpretacin del derecho internacional de los derechos humanos, incorporados a la Constitucin histrica mediante el Artculo 75.22, al dar jerarqua constitucional a los mayores instrumentos internacionales en la materia.
De particular riqueza se muestran estos aspectos de la decisin judicial, por lo que
considero necesario acompaar el desarrollo del mencionado considerando con la formulacin de algunas reflexiones pertinentes53 .
En primer trmino, el Tribunal se refiere al derecho a trabajar o derecho al
trabajo enunciado por distintos instrumentos internacionales de derechos humanos, lo
que le ha permitido sostener en el caso Vizzoti54 que no es conclusin slo impuesta por el Artculo 14 bis que el trabajador es sujeto de preferente atencin constitucional, sino por el renovado ritmo universal que representa el derecho internacional
de los derechos humanos, que cuenta con jerarqua constitucional a partir de la reforma
constitucional de 1994 [...] Son pruebas elocuentes de ello la Declaracin Universal de
Derechos Humanos (Arts. 23/25), la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. XIV), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
53

Prestigiosa doctrina ha destacado: [] la importancia superlativa de los tribunales internos en la aplicacin de tratados internacionales de derechos humanos en el mbito interno, en especial porque tienen
una interpretacin ms realista en lo que se refiere a remedios directos que demuestran la buena fe del
Estado y al mismo tiempo reducen el nmero de casos de violacin de los tratados internacionales y su
correlato de responsabilidad internacional, al mismo tiempo que incrementan el conocimiento legislativo
y ejecutivo de las obligaciones internacionales, Travieso, Juan Antonio, Garantas fundamentales de los
derechos humanos-Conflictos.Paradigmas. Aplicacin de sistemas jurdicos internacionales, Buenos Aires,
Hammurabi, 1999, p. 315.
54
Fallos: 327:3677, considerando 9.

70

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

Culturales (Arts. 6 y 7), a los que deben agregarse los instrumentos especializados,
como la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Art. 11) y la Convencin sobre los Derechos del Nio (Art. 32).
En particular, respecto del Artculo 6 del PIDESC, interpreta la Corte que el derecho a trabajar tambin contenido en la Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial (Art. 5e.i) y que debe ser considerado
inalienable de todo ser humano en palabras de la precitada Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Art. 11.1.a) es comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo, tal
como, por otro lado, surge de los trabajos preparatorios del citado Pacto, el cual, adems,
si bien no impone la reinstalacin, tampoco la descarta (el destacado me pertenece).
Con relacin a este ltimo aspecto, creo importante traer a colacin lo que considero un avance que, en este sentido, se registra en un instrumento regional no citado
por la Corte, pero de relevancia para la Argentina, toda vez que adems de ser pas
signatario, ha depositado el correspondiente instrumento de ratificacin el 23-10-2003.
Se trata del Protocolo Adicional55 a la Convencin Americana en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador que entr en
vigor el 16-11-1999, sobre el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
expresado: La Corte reafirma el principio de derecho internacional general segn el
cual los Estados tienen el deber de cumplir de buena fe (pacta sunt servanda) los instrumentos internacionales por ellos ratificados, consagrado en el Artculo 26 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), as como de abstenerse de
realizar actos contrarios al objeto y fin de dichos instrumentos, incluso desde el momento de la firma del tratado, principio ste aplicable en el presente caso. Este ltimo
deber, consagrado en el Artculo 18 de la referida Convencin de Viena, se aplica al
Protocolo de San Salvador56 .
El Protocolo de San Salvador, luego de establecer en su Artculo 6.1: Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para
llevar una vida digna y decorosa a travs del desempeo de una actividad lcita libremente escogida o aceptada, prev en el Artculo 7d entre las condiciones justas,
equitativas y satisfactorias de trabajo que los Estados deben garantizar en sus legislaciones nacionales la estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con
las caractersticas de las industrias y profesiones y con las causas de justa separacin.
En casos de despido injustificado, el trabajador tendr derecho a una indemnizacin o
a la readmisin en el empleo o a cualesquiera otra prestacin prevista por la legislacin
nacional (el destacado me pertenece).
55
Las cuestiones no establecidas en la Convencin se regulan mediante protocolos adicionales que deben
ser ratificados por un determinado nmero de Estados para su entrada en vigor. Los protocolos representan
un aumento del catlogo de derechos, o sea, un ensanchamiento de stos. (Cfr. Travieso, Juan Antonio,
op. cit., pp. 79/80).
56
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros (270 Trabajadores v/ Panam),
Sentencia del 2 de febrero de 2001, Serie C N 72, prrafo 98.

Rap (345)

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

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Diversos son los principios y pautas interpretativas del derecho internacional de


los derechos humanos que la Corte incorpora en la lnea de razonamiento seguida en el
citado considerando 8 de la mayora. As, se expresa: [...] el decidido impulso hacia
la progresividad en la plena efectividad de los derechos humanos que reconocen, propia de todos los textos internacionales anteriormente aludidos y muy especialmente del
mencionado Pacto (Art. 2.157 ) [...], sumado al principio pro homine, connatural con
estos documentos, determinan que el intrprete deba escoger dentro de lo que la norma
posibilita, el resultado que proteja en mayor medida a la persona humana.
No es ocioso recordar que el principio de progresividad ha sido definido por la
doctrina como aquel que determina que los derechos humanos, tanto en su reconocimiento, como en su efectividad y proteccin, deben avanzar en un sentido creciente
hacia su plena realizacin, por lo que se concepta congruente y complementario del
principio de efectividad58 . En cuanto al principio pro homine, es caracterizado como
un criterio hermenutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en
virtud del cual se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o
a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensin extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar
siempre a favor del hombre59 .
Enlazado con lo anterior, la Corte recuerda que en el precedente Beraitz del
ao 1974 ya se censuraba toda exgesis restrictiva de los derechos sociales, que contrariaba la jurisprudencia de la Corte, concordante con la doctrina universal: el principio de favorabilidad, tambin mentado en la causa Mazza (Fallos: 293:26). Otra
alusin al fallo Beraitz surge del considerando 5 del voto de la mayora, en el que
se manifiesta: [...] si se produjera alguna duda en el llamado a interpretar el Artculo
14 bis, sera entonces aconsejable recordar [...] la decisiva doctrina que asent esta
Corte en dicho pronunciamiento, expresado en los siguientes trminos: [...] tiene
categora constitucional el siguiente principio de hermenutica jurdica: in dubio pro
justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles
aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el bienestar, esto es, las

57
Dice la referida clusula del PIDESC: Cada uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales,
especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.
58
Cfr. Wlasic, Juan C., op. cit., p. 46. Este autor manifiesta: El principio de progresividad responde tan
slo a la necesidad de reconocer que no es posible satisfacer la totalidad de los DESC en forma inmediata,
pero de modo alguno justifica postergar indefinidamente la efectividad de tales derechos (que sean eternamente programticos); ni tampoco impide la exigibilidad inmediata de la efectividad de los derechos
mnimos de subsistencia para todos (p. 49).
59
Ibdem, p. 55.

72

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

Rap (345)

condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse


conforme a su excelsa dignidad. Agrega la Corte: [...] no fue por azar que este precedente se origin en el contexto de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es
por ese motivo que la justicia social se ha integrado expressis verbis, en 1994, a la
Constitucin Nacional60 .
El Alto Tribunal considera que la estabilidad propia como solucin en el sub lite se
configura como una herramienta que, paralelamente, tutela dignidad y trabajo, aspectos que, a su juicio, se relacionan en trminos naturalmente entraables, segn lo reconoce con claridad el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional y lo reitera el Artculo 7
a.ii del PIDESC, entre otros antecedentes, como as tambin la Declaracin de los Fines
y Objetivos de la OIT, aprobada el 10 de mayo de 1944, que asienta los principios que
debieran inspirar la poltica de sus miembros: [...] todos los seres humanos [...] tienen
derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de
libertad y dignidad, de seguridad econmica y en igualdad de oportunidades (II.a).
Respecto de la reinstalacin prevista en el Artculo 14 bis para el sub lite afirma
la Corte guarda singular coherencia con los principios que rigen las instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos, tendientes a la plena reparacin (restitutio in integrum) de los daos irrogados por violaciones de aqullos
reprochables a los Estados. A ttulo de ejemplo se cita la sentencia dictada el 2 de
febrero de 2001 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena,
Ricardo y otros (270 trabajadores) c/ Panam, en la que se reconocieron las violaciones de derechos de los empleados pblicos con motivo de su despido por el Estado de
Panam, asentando el principio de reparacin antes indicado y condenando al Estado,
en primer lugar, a restablecer en sus cargos a las vctimas.
Vale la pena transcribir lo sustancial del razonamiento esgrimido por la Corte Interamericana y los trminos de su decisin, expresados del siguiente modo: La reparacin del dao ocasionado por la infraccin de una obligacin internacional requiere de
la plena restitucin (restitutio in integrum) que consiste en el restablecimiento de la
situacin anterior y en la reparacin de las consecuencias que la infraccin produjo, as
como el pago de una indemnizacin como compensacin por los daos ocasionados
(prrafo 202) [...] Este Tribunal considera que el Estado est obligado a restablecer en
sus cargos a las vctimas que se encuentran con vida y, si esto no fuera posible, brindarles alternativas de empleo que respeten las condiciones, salarios y remuneraciones que
tenan al momento de ser despedidos. En caso de no ser tampoco posible esto ltimo, el
Estado deber proceder al pago de la indemnizacin que corresponda a la terminacin
60
No est de ms sealar que ello coincide con la concepcin del Estado Social de Derecho que representa
la aspiracin de la concrecin de una sociedad justa basada en la dignidad de la persona concebida como
ser integral y social es decir, de la justicia social como valor resultante de la libertad en la igualdad,
habilitando y aun exigiendo para ello a los rganos estatales una actuacin positiva de configuracin social
con vistas a la igualdad, pero desde el respeto a la libertad y en el contexto del pluralismo poltico que
caracterizan al Estado de Derecho (Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, Estado Social y Administracin Pblica,
Madrid, Civitas, 1983, p. 93).

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SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

73

de relaciones de trabajo, de conformidad con el derecho laboral interno. De la misma


manera, a los derechohabientes de las vctimas que hayan fallecido el Estado deber
brindarles retribuciones por concepto de la pensin o retiro que les corresponda. Tal
obligacin a cargo del Estado se mantendr hasta su total cumplimiento (prrafo 203).
Creo importante destacar que la extensin otorgada por la Corte a los principios y
pautas de interpretacin que se derivan del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y su entrelazamiento con la estabilidad propia, concepto que integra el derecho a la carrera, tutelada por el Artculo 14 bis de la Constitucin Nacional, es una de
las notas de alta significacin en el derrotero argumental seguido por la Corte Suprema
para fundar esta histrica decisin, que ms all del caso concreto, seguramente, proyectar sus efectos a futuro.
La incorporacin al derecho positivo de normas relacionadas con los derechos
fundamentales, produce, como acertadamente afirma Ricardo L. Lorenzetti, diversas
transformaciones en los sistemas jurdicos, reestructurando la jerarqua normativa interna de los Estados, modificando la prelacin de bienes protegidos, como as tambin
los remedios jurdicos para la proteccin de aqullos. Ello incluye, tambin, medidas
legislativas que implican la obligacin de asumir ciertos costos por parte de algunos
sectores sociales, como el empresario. Con agudeza, el Dr. Lorenzetti enumera, entre
dichos costos, los derivados de la proteccin de los derechos del trabajador, de los
consumidores y del ambiente61 .
V. La delimitacin en el voto de los jueces Highton de Nolasco y Maqueda.
El considerando 10 de este voto estima necesario destacar que lo resuelto en autos
Madorrn [...] no resulta aplicable sin ms a todos los empleados de la Administracin pblica nacional. La solucin de cada caso est condicionada por la naturaleza de
la vinculacin del empleado con la Administracin y requiere, en consecuencia, el
examen de la forma de incorporacin del agente, de la normativa aplicable y de la
conducta desarrollada por las partes durante la vinculacin.
La delimitacin presente en este voto me motiva a formular algunas consideraciones.
En primer lugar, no puede desconocerse que no existe en el fallo Madorrn ninguna referencia a la constitucionalidad de las tristemente clebres leyes de prescindibilidad.
Afirmaba Comadira que las sucesivas leyes de prescindibilidad dictadas a partir
de 1959, por gobiernos de facto y tambin de iure, provocaron un profundo quiebre en
el derecho a la estabilidad y a la carrera. Estos mecanismos, que habilitaron el cese de
agentes estatales, con la mera invocacin de la norma y con el solo requisito del pago
de una indemnizacin, fueron legitimados sistemticamente por la Corte Suprema62 .
61

Cfr. Lorenzetti, Ricardo Luis, Responsabilidad del Estado frente a los Derechos Humanos, en Responsabilidad del Estado, Revista de Derecho de Daos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 2000,
p. 242.
62
Comadira, Julio R, op. cit., p. 626. Por su parte, de la Fuente, al resear el proceso de las leyes de
prescindibilidad, con agudeza nos dice: Las primeras Leyes Nros. 14.794, 15.796, 16.432, 16.662 []

74

SECCIN JURISPRUDENCIA COMENTADA

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De ello dan cuenta, entre muchos otros, pronunciamientos como los dictados por
el Alto Tribunal en autos Tornese63 ; en la causa Sherb64 , en la que la Corte manifest: [...] resulta inobjetable la facultad de la Administracin pblica para prescindir
del personal que considere oportuno, en tanto le reconozca la indemnizacin suficiente, siendo irrelevante examinar las causas que pudieron inducir a las autoridades administrativas a la prescindibilidad del agente; y en autos Mustaf65 donde afirm que
no cabe revisin judicial contra las declaraciones de prescindibilidad de empleados
pblicos, fundadas en normas que se sustentan en la exigencia de un mnimo de autoridad jerrquica autnoma, porque ello no constituye una medida disciplinaria, bastando
con el reconocimiento del derecho a una indemnizacin. Consecuentemente, la Corte
Suprema abon una peculiar tesis de armonizacin de las clusulas constitucionales en
juego, que le permiti sostener que las leyes de prescindibilidad traducen la compatibilidad entre el Artculo 14 bis y los Artculos 67, inc. 17 y 86, inc. 10 de la Constitucin Nacional66 .
Al respecto, ha dicho Fiorini que el grave pecado de las leyes de prescindibilidad
es que no tipifican legalmente la causal de la prdida del estado del agente y la forma
en que se aplicaron haciendo gala de una discrecionalidad sin razn justificada, inadmisible para una garanta constitucional, vicio al que se sum la doctrina de la Corte
que declar la irrevisibilidad de los actos administrativos de prescindibilidad, con la
genrica expresin salvo manifiesta arbitrariedad. Esta interpretacin jurisprudencial destaca Fiorini desconoce el carcter de norma pblica que tiene la garanta de
estabilidad, la que no puede ser cambiada por un resarcimiento67 .

autorizaban las cesantas nicamente cuando exista supresin de cargos, aunque lo mismo se cometieron
abusos acudiendo al recurso de los empleados contratados, que de hecho reemplazaban a los desplazados. Alentadas por la jurisprudencia que se iba formando alrededor de la estabilidad del empleado pblico,
que la reduca en la prctica a una indemnizacin por despido, las normas legales posteriores fueron
aumentando la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. As, el Decreto Ley N 17.343/67 [] consagr, al
lado de la causal sealada de supresin del cargo la ms subjetiva de ponderacin de aptitudes personales, agregando despus el Decreto Ley N 17.467/67 un supuesto an ms amplio e indefinido, el de
reorganizacin y mejor desenvolvimiento del servicio, con cuya incorporacin todava se pretenda guardar las formas. La coronacin de esta escalada la constituyeron las Leyes Nros. 20.549 y 20.713 [], que
autorizaron las cesantas por razones de servicio, sin necesidad de invocar ningn otro justificativo. En
realidad, estas ltimas leyes, que directamente convirtieron en letra muerta la clusula constitucional que
consagra la estabilidad del empleado pblico, fueron dictadas en todo conforme con la jurisprudencia
vigente de la Suprema Corte de la Nacin (en Estabilidad del empleado pblico..., op. cit., nota 2).
Sobre esta temtica, puede verse, tambin, Luqui, Roberto E., La estabilidad del empleado pblico frente
a las leyes de racionalizacin y prescindibilidad, La Ley, 139-68; y Ekmekdjian, Miguel ngel, De
nuevo sobre el derecho a la estabilidad propia del empleado pblico, La Ley 1980-C, 1084.
63
Fallos: 279:99.
64
Publicado en La Ley, 143-163.
65
Pronunciamiento del 13-06-1969, citado por Vanossi, Jorge R. A. en La proteccin constitucional... cit.
66
Fallos: 308:1328.
67
Fiorini, Bartolom A., Derecho Administrativo, op. cit., p. 812.

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Comparto ese juicio crtico, como as tambin la conclusin esbozada por el profesor Comadira, al decir: Las sentencias de la Corte que reconocen validez a prescindibilidades carentes de sustento fctico y fundadas, por ende, en la sola voluntad del
funcionario, la cual puede, as, operar como fuente de injusticias purgadas por la indemnizacin, vacan de contenido la estabilidad del empleado pblico y contradicen la
axiologa inspiradora de la Constitucin68 .
Es por ello que esta cuestin sobre la que la Corte ha preferido guardar silencio en
autos Madorrn queda, por ahora, como un interrogante abierto en lo que hace al
pensamiento del Tribunal en su actual composicin respecto de este delicado punto.
Otro aspecto que no ha quedado resuelto con esta decisin que comprende slo a
los agentes pblicos de planta permanente, nicos que gozan de estabilidad es la situacin de los contratados por la Administracin.
He sostenido antes de ahora la existencia de otra vulneracin a la garanta constitucional de la estabilidad, que resulta de la privacin de ese derecho a un importantsimo nmero de agentes pblicos, vinculados al Estado mediante la celebracin francamente abusiva de contratos temporales para la realizacin de servicios que por su
naturaleza o transitoriedad se alega no puedan ser cumplidos por personal permanente69 .
Una primera consideracin que debe formularse es que esta categora de agentes
est prevista en la Ley Marco de Empleo Pblico, claramente excluida del rgimen de
estabilidad de que goza el personal permanente bajo las condiciones que la normativa
establece (Captulo III y Artculo 16 in fine de la Ley N 25.164)70 .

68

Comadira, Julio R., op. cit., p. 627.


Ver, Zilli de Miranda, Martha, op. cit., p. 145 y siguientes. Sobre este tema, puede ampliarse en: lvarez
de Magliano, Mara Cristina, La situacin del personal contratado por la Administracin pblica en la
jurisprudencia de la Corte Suprema, en D.T. 1989-A-945; Ackerman, Mario E., Los contratados de
la Administracin pblica, la jurisprudencia de la Corte Suprema y los principios del Derecho del Trabajo,
en D.T. 1998-B-2373; Ragusa, Azucena Beatriz, en El rgimen argentino de empleo pblico, en Tendencias actuales respecto del principio protectorio frente a la relacin de empleo pblico, XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ponencias-Tomo I, IAC, Buenos Aires, 1994, p. 67/81;
y Lpez Caldern, Javier y Facio, Rodolfo E., El personal contratado por la Administracin Pblica (a propsito del caso Vaquero), Revista de Derecho Administrativo, LexisNexis- Depalma, 2002, Ao 14, p. 393 .
70
Con relacin a este tipo de previsiones estatutarias, vale la pena tener presente el contexto de polticas de
empleo pblico en el que se inscriben. As, se expresa: [...] las polticas pro mercado alentaron importantes reformas en la organizacin del empleo pblico, proclives a equiparar las condiciones y las formas de
su funcionamiento con aquellas caractersticas del empleo privado. En diversos pases se observa, en los
ltimos veinte aos, una progresiva utilizacin del tiempo parcial en los contratos de trabajo para el sector
pblico, como as tambin, una relativizacin de la seguridad y beneficios especiales que acompaaban la
estabilidad de los empleos estatales. En general, estas reformas se vieron impulsadas por la decisin
poltica de los gobiernos nacionales que persiguieron como objetivo central la reduccin del gasto
pblico ( Zeller, Norberto y Rivkin, Ana, Perfil actual del empleo pblico del Estado nacional argentino.
Tres dcadas de crisis y reformas, en Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica Rap:
306: 42, Ao XXVI ).
69

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Otra, se refiere a que de ser necesaria la prestacin de servicios de carcter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del rgimen de carrera, y
que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente, las relaciones emergentes deberan encuadrarse en el rgimen de las contrataciones de personal por tiempo determinado previstas en el Artculo 9 de la ley y en su reglamentacin, fijada
por el Decreto N 1.421/01 que equipara a estos contratados en los niveles y grados de
la planta permanente, con la remuneracin correspondiente al nivel y grado respectivo.
Respecto de esta modalidad de contratacin, debe tenerse presente que est sujeta
a la siguiente limitacin: por esta va no podr superarse en ningn caso el 15% de
personal contratado, con relacin al nmero de trabajadores que integren la planta permanente del organismo del que se trate, fijndose anualmente por la Ley de Presupuesto los porcentajes de las partidas correspondientes que podrn ser afectados por cada
jurisdiccin u organismo descentralizado para la aplicacin del referido rgimen, con
el tope sealado (Artculo 142 del Decreto N 66/99).
La realidad actual indica que slo en algunas jurisdicciones u organismos acuden
a este rgimen para incorporar a personal contratado y que, en cambio, es mayoritario e incesante el uso del mecanismo de contrataciones bajo la modalidad de locaciones de servicios o de obra, contempladas a ttulo de ejemplo en el mbito nacional
en el Decreto N 1.184/01 (antes precedido por el Decreto N 92/95), que desconocen
por completo cualesquiera de las conquistas bsicas alcanzadas por los trabajadores71 .
No est dems aclarar que este ltimo tipo de contrataciones han habilitado la ms
amplia discrecionalidad para el Estado empleador en sus previsiones: ningn beneficio
de los contemplados por la Ley N 25.164 en su Artculo 16 para el personal contratado, sin perjuicio, naturalmente de la falta de estabilidad, pese a que sea moneda corriente que durante la vigencia del contrato, el agente lleve a cabo las mismas funciones
que el personal permanente y que la transitoriedad mute en prestaciones sin interrupcin, que se prolongan a lo largo de aos, bajo la falsa cobertura de celebrar un nuevo
contrato al vencimiento del plazo fijado por el anterior. As, sin que sea preciso invocar

71
En una lcida sntesis, estas circunstancias han sido descriptas por la doctrina del siguiente modo: La
figura del trabajador contratado es, en verdad, una consecuencia de la rigidez de las normas estatales. Las
plantillas de personal se hallan previstas en el presupuesto del Estado y a menudo su cobertura est restringida por disposiciones de congelamiento de vacantes; pero la necesidad de personal o la simple voluntad
de contar con l es determinada por motivos funcionales y excede normalmente aquellas previsiones.
Cuando tal sucede, el ingenio administrativo encuentra el modo de lograr su propsito. Ya que el presupuesto permite gastar fondos en la compra de bienes o en la locacin de obras tales como la construccin
de un edificio pblico, se finge que una multitud de pequeas empresas unipersonales son contratadas para
obtener un resultado determinado, consistente en la prestacin de un servicio por un cierto tiempo. Que el
tiempo sea prorrogable por un nuevo contrato, el servicio sea idntico al cumplido por los empleados
pblicos y los empresarios prestadores queden sujetos al poder disciplinario o gocen de aguinaldo, vacaciones y obra social son circunstancias apenas indicativas del desparpajo con que la ficcin se autoproclama. (Guibourg, Ricardo A., Observaciones acerca del empleo pblico, XII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Ponencias-Tomo I, Buenos Aires, IAC, 1994, pp. 29/66).

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justificacin alguna, a la Administracin le basta acudir al simple trmite de dejar vencer el trmino del contrato, cuando considera oportuno desprenderse del agente contratado72 .
No parece refutable que este tipo de operatoria es ejecutada en fraude, ya no slo
a los lmites que impone la norma estatutaria, sino a la garanta constitucional de la
estabilidad, puesto que la utilizacin indiscriminada de esos mecanismos de contratacin temporaria no ha tenido otra finalidad que impedir que el agente incorporado
acceda a ese derecho73 .
Con toda claridad lo ha expresado en su voto disidente el Juez Negri, miembro
de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en autos Iori, Mirta Leonor
c/ Municipalidad de Avellaneda. Demanda contencioso administrativa, al afirmar:
Es indudable que la Municipalidad de Avellaneda al designar en forma sucesiva y
por un perodo ininterrumpido a la actora en el rgimen de excepcin previsto en la
Ordenanza N 7.412/84, ha incurrido en una conducta carente de razonabilidad al
ejercer de un modo abusivo las facultades que el ordenamiento jurdico le otorga para
designar agentes en planta temporaria, intentando frustrar de manera ilegtima el dere-

72

Este panorama ha merecido el anlisis de la doctrina al examinar los principales cambios incorporados
en la normativa actual que rige el empleo pblico nacional a tenor de las consideraciones que siguen:
Pese a que el rgimen de contrataciones por tiempo determinado comprende slo la prestacin de servicios transitorios o estacionales, es frecuente encontrar personal que revista esta categora y que desempea
regularmente funciones en la misma dependencia por perodos que superan los cinco aos [...] el nuevo
marco normativo aplicado en la Argentina marca una fuerte tendencia hacia la flexibilizacin laboral, dado
que eleva a doce meses el perodo de prueba durante los cuales el agente pblico se encuentra exento del
derecho a la estabilidad (...); se abre la posibilidad de baja del agente frente a la insuficiencia en la evaluacin de desempeo en sus funciones; se profundizan las caractersticas diferenciales de los regmenes que
comprenden el empleo pblico, al estipularse las distintas situaciones en que puede revistar el agente
(estabilidad, contrataciones o como personal de gabinete). Asimismo, la proliferacin en los ltimos aos
de las pasantas universitarias y los contratos por tiempo determinado, de financiacin internacional o
nacional, marcan la tendencia hacia el reemplazo del empleo permanente por formas contractuales que
cuestionan los derechos bsicos conquistados el siglo pasado por los trabajadores argentinos. (Zeller,
Norberto y Rivkin, Ana, op. cit., p. 44).
73
En tal sentido, se ha dicho: No cabe duda de que la cuestin ha dejado de ser un problema aislado,
debido a que, lamentablemente, los gobiernos, sin distincin de origen poltico, se han valido de la frmula
que contempla la ley como situacin excepcional y puntual, para incorporar personal sin reconocer su
carcter de empleado permanente en una suerte de ejercicio a nivel estatal de maniobras fraudulentas que
compiten con las conductas evasoras del sector privado. Tambin se advierte que el proceso de incorporacin
de personal contratado, en exceso a las condiciones de excepcin que establece la norma especfica de la
ley regulatoria de la funcin pblica, trasciende el mbito de nuestro pas, tal como lo seala un estudio
comparativo de la OIT (El trabajo en el mundo, Tomo 4, OIT, Ginebra, 1989, pp. 63/4) en los siguientes
trminos: [...] ltimamente, se observa una tendencia precisa en varios pases a pasar por alto esos
procedimientos clsicos, contratando a un personal meramente temporero, sin garanta alguna de que su
empleo desemboque eventualmente en la estabilidad en el empleo, y, por consiguiente, sin que haya grandes
perspectivas de progreso profesional [...] En algunos pases industrializados, los temporeros constituyen
aproximadamente la cuarta parte del empleo pblico total (Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales...
op. cit., pp. 153/154).

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cho a la estabilidad que aseguran a los empleados pblicos las clusulas constitucionales en vigencia (Arts. 14 bis, Const. Nac. y 90 inc. 12, Const. prov.) y tienen
carcter operativo74 (el destacado me pertenece).
Pese a la justicia y razonabilidad que abonan el criterio de esta disidencia, resulta
lamentable tener que reconocer que otros son los carriles por los que ha transitado la
jurisprudencia especialmente la de nuestra Corte federal a la hora de reconocer la tutela
constitucional a los agentes vinculados por contratos temporarios con el Estado.
Al respecto, me limitar a formular una breve referencia a la jurisprudencia relacionada que emana del Alto Tribunal.
La Corte Suprema ha rechazado reiteradamente la pretensin de los agentes contratados de obtener la nulidad de las sucesivas contrataciones, de ser reconocidos
como agentes permanentes y de ser, por ende, reincorporados por su calidad de agentes
protegidos por la estabilidad propia75 .
Examinar algunos de los argumentos utilizados por la Corte para el rechazo de
tales pretensiones.
En el caso Filgueiras de lvarez sostuvo que el voluntario sometimiento, sin
reservas expresas, a un rgimen jurdico, comporta un inequvoco acatamiento que

De otro lado, la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata afirm, en autos Vaquero, Mnica Silvia
c/ Ministerio del Interior de la Nacin caso en el que la actora se haba desempeado como
contratada por un lapso mayor de ocho aos en tareas propias de los empleados de planta permanente:
[...] las contrataciones por el Estado de personal en esas condiciones de precariedad [...] no constituyen otra
cosa que una falta del reconocimiento real de la situacin presupuestaria estatal con relacin a dichos
empleados, as como la elusin por parte del Estado de la aplicacin del principio constitucional de la
estabilidad consagrado en el Art. 14 bis de la CN, significan, ms bien, un abuso de las formas legales en
detrimento de derechos de rango constitucional como el mencionado. En esa lnea de razonamiento, arrib
a su decisin de confirmar la sentencia de primera instancia, que haba admitido parcialmente la demanda y
condenado al Estado nacional a pagar a la actora una suma de dinero en concepto de indemnizacin por los
perjuicios derivados de la ruptura del vnculo de empleo pblico que una a las partes. Con fecha 23-08-2001,
la Corte Suprema revoc la sentencia de la Cmara, con base en las argumentaciones que se resean en el
cuerpo principal del presente trabajo.
74
En el citado voto en disidencia, el Dr. Negri, asimismo, sostiene que, si bien es cierto que el derecho a la
estabilidad no reviste carcter absoluto, procede tener en cuenta que, conforme lo ha sealado la Corte
Suprema nacional, las normas reglamentarias de la garanta de la estabilidad en el empleo no pueden
llegar a alterarla, lo que sin duda ocurre con su aniquilamiento sustancial (Fallos: 258:171); principio ste
que debe considerarse aplicable en situaciones como la de autos, en que dicha garanta pretende ser
desconocida mediante una conducta irrazonable y abusiva de la autoridad municipal (en Sentencia B.57.741
de la SCBA del 18-02-2004).
75
Corresponde consignar que, por su parte, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, ante los reclamos intentados por agentes contratados, se ha inclinado por
desestimar su inclusin en el rgimen de estabilidad, siguiendo los criterios sustentados por la Corte. Ver,
entre otros, los pronunciamientos de la Sala III recados en autos DAngiulli, Olimpia Mara c/ EN s/
empleo pblico de fecha 18-05-1995 y en autos Mustacciolo, Alba Rosa c/ EN-M de Economa y otro
s/ empleo pblico del 01-02-1996; y de la Sala IV en autos Peredo, Rodolfo c/ SOPLAD s/ juicio de
conocimiento de fecha 05-10-1993 y en autos Madafferi, Rosa c/ EN M de Salud-Obra Social Bancaria
Arg. s/ empleo pblico del 05-11-2002.

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determina la improcedencia de su impugnacin ulterior, con base constitucional, mediante el recurso extraordinario76 . Asimismo, afirm en autos Jasso que el mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicio por un plazo superior de doce meses, no
puede trastocar de por s la situacin de revista de quien ha ingresado como agente
transitorio y no ha sido transferido a otra categora por acto administrativo expreso77 .
Tambin, expres la Corte Suprema en el caso Gil que la mayor o menor conveniencia de recurrir a la contratacin del actor, as como la de poner fin al contrato,
constituye una decisin de poltica administrativa no revisable en sede judicial, por
estar limitado el control jurisdiccional de los actos administrativos a los aspectos vinculados con su legitimidad78 ; mientras que en autos Galiano manifest que el eventual
carcter permanente de las tareas asignadas a quien fue designado como agente transitorio no importa borrar el ttulo que dio origen a su nombramiento, el que por estar
sujeto a plazo fenece cuando aqul expira79 .
En cuanto a las demandas promovidas ante los tribunales del Trabajo, pretendiendo el pago de las indemnizaciones laborales comunes, despus de invocar la existencia
de un contrato de trabajo por tiempo indeterminado y el despido injustificado dispuesto por el Estado, al no renovar el ltimo de los sucesivos contratos celebrados explica
de la Fuente que entre 1984 y 1987 la Corte admiti, bajo ciertas circunstancias, que
a los contratos celebrados se les aplicara el derecho laboral y no el pblico, acordando
especial importancia a los trminos del contrato, incluida la posibilidad de que su sola
celebracin podra llegar a constituir el acto expreso previsto en el Artculo 2 inc. a)
de la LCT80
Sin embargo, con la decisin del Alto Tribunal en el caso Leroux de Emede81 esta
posibilidad se vio prcticamente eliminada, pues en ese pronunciamiento afirm que
no es admisible sostener que la aplicacin de la LCT resulte simplemente del acto de
celebracin del contrato, ya que en el texto del mismo resulta evidente que no fue la
voluntad de la Administracin incluir a la empleada en el sistema de la ley laboral.
Seala Rodrguez Mancini que en este fallo: [...] la doctrina de la Corte subraya
de manera especial la necesidad de que exista un acto expreso de sometimiento al
sistema de la LCT y que no es bastante para ello la celebracin de este tipo de contrato.
Por otro lado, lo que queda claro tambin es que la sola contratacin de un empleado
por parte del Estado, no lo convierte en agente de la Administracin con las protecciones especiales del empleado pblico82 .

76

Fallos: 310:2127.
Fallos: 310:1390.
78
D.T. 1989-B-1400.
79
Fallos: 312:1371.
80
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... op. cit.
81
Fallos: 314:376.
82
Rodrguez Mancini, Jorge, Tendencias actuales..., op. cit., p. 159.
77

80

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En opinin de Horacio de la Fuente, de esta manera, la Corte acord pleno efecto


a los trminos del contrato, colocando en una situacin de absoluta paridad al empleador y al trabajador, como modo de respetar lo convenido libremente por las partes,
violando as el principio protectorio consagrado en la Constitucin Nacional (causa
Perreta Herrera, consid. 4)83 . Adems, la Corte invoc y aplic la doctrina de los
actos propios (el empleado no puede reclamar indemnizacin si el mismo acord la
libre rescisin), a costa de violar el principio de irrenunciabilidad y de hacer prevalecer la
verdad formal sobre la real (causas Gil, Galiano, Leroux de Emede [...], Perreta
Herrera, entre otras). Con esta doctrina, la Corte cierra un crculo de desproteccin del
empleado contratado para cumplir tareas permanentes, ya que mientras por un lado se le
niega la estabilidad absoluta del empleado pblico, por otro lado ni siquiera le reconoce
la estabilidad relativa impropia que se concede a los trabajadores privados84 .
Lo cierto es que como anticipara al momento de iniciar este anlisis respecto de
lo que considero un quiebre ms en la estabilidad garantizada constitucionalmente
existe un importante sector de los servidores pblicos al que esa tutela le es negada,
ms all de lo que pretendan evitar las normas estatutarias y de la insercin en nuestra
Ley Fundamental de la garanta involucrada; tan cierto como que en ello ha sido y es
determinante el rol desempeado tanto por tribunales inferiores como por la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin.
VI. Eplogo.
Es sabido que el derecho es un modo de regulacin de la conducta humana que
procura obtener determinados comportamientos considerados valiosos por la comunidad y evitar los que sta estima disvaliosos. Igualmente, es sabido que el mero ejercicio
abstracto de produccin de normas an las de rango constitucional que pudieran
calificarse como tcnicamente perfectas, es insuficiente para provocar en los hechos el
resultado perseguido por aqullas.
Creo que, adems de los medios instrumentales que son las normas, se requiere, de
manera indispensable, la voluntad de los ms altos niveles de todos los rganos de gobierno de cumplir y hacer cumplir las reglas que emanan del propio Estado, comenzando
por su norma cimera.
En el caso Madorrn, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha enmendado
con su decisin un prolongado fraude a la garanta constitucional de la estabilidad del
agente pblico, permitiendo una renovacin de las expectativas en el fortalecimiento
de las instituciones en el Estado de Derecho.

83

Sentencia publicada en Jurisprudencia Argentina, 1993-III, p. 620, en la que la Corte sostuvo que el
contrato que vincul a los cantantes lricos con la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no encuadra
en el rgimen de la LCT, si los artistas comprometieron su actuacin sin relacin de dependencia y no se
ajustaron a otras condiciones que no fueran las derivadas del convenio.
84
de la Fuente, Horacio H., Estabilidad del empleado pblico... op. cit.

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