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Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume - N 11 Aot 2014

COLLECTIVITS TERRITORIALES

M. Noureddine BENSOUDA, Trsorier Gnral du Royaume la journe dtude sous le thme : Gouvernance
et gestion locale, organise par le Conseil de la Rgion de Rabat-Sal-Zemmour-Zar, le 19 juin 2014.

La rgionalisation avance, quels enjeux financiers?


La gouvernance financire locale, vers un nouveau modle
Perception recette municipale
dEssaouira, 1936.

Gouvernance territoriale et reddition des comptes

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 1

SOMMAIRE
4

Editorial

Lvolution chiffre des finances locales, entre 2002 et


2013.

La gouvernance financire locale, vers un nouveau


modle.

10

La mobilisation du potentiel fiscal territorial, entre


innovation juridique et modernit administrative.

12

La rgionalisation avance, quels enjeux financiers?

17

Gouvernance territoriale et reddition des comptes.

20

La concession de service public, moyen de gestion des


affaires locales.

26

Le dveloppement local, mergence dun nouveau


modle.

29

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL
Editorial

M. Noureddine BENSOUDA
Trsorier Gnral du Royaume

La dcentralisation fait partie de ces thmes carrefour o se croisent plusieurs disciplines : droit, finances, sociologie, histoire, Elle fait partie galement de ces thmes gnralistes o sentremlent plusieurs considrations politiques, dveloppementalistes,
dmocratiques, Elle fait partie, enfin, de ces projets universels o se rencontrent les
mmes problmatiques et se confrontent les mmes difficults.
Partout dans le monde, quil sagisse de pays dvelopps ou de pays en dveloppement, la
dcentralisation occupe, des degrs divers, le mme espace dintrt, suscite les mmes
enthousiasmes et saffirme au-del de toute coloration politique et de toute appartenance
partisane comme un projet de socit.
La varit impressionnante douvrages, darticles et de recherches qui lui sont consacrs,
sont rvlateurs de son dynamisme et de lintrt qui lui est port par la communaut des
scientifiques, des juristes, des universitaires, des politiciens et des praticiens de ladministration.
Au Maroc, le processus a t entam ds les premires annes de lindpendance et sest
accentu avec la promulgation de la charte communale du 30 septembre 1976, puis sest
revigor avec les textes de la troisime vague de dcentralisation de 2002 et de 2009 et
sest affirm, rcemment, avec la conscration de la dcentralisation territoriale par le
texte constitutionnel du 29 juillet 2011.
La proccupation centrale qui parat vhiculer lvolution de la dcentralisation au Maroc,
est celle de doter le territoire national de structures performantes et solidement ancres
dans la ralit locale, pour pouvoir assumer les tches de dveloppement conomique et
social de manire homogne et quilibre sur toute ltendue du territoire national.
Aujourdhui, il importe de rflchir, paralllement lamnagement des comptences locales et lextension des domaines dintervention des collectivits territoriales, un partage plus quilibr et mieux adapt des pouvoirs et des moyens avec lEtat. Les lignes
structurantes de cette rflexion passent par le renforcement du systme financier local et
la recherche de nouveaux modes de gestion et de nouveaux schmas darticulation et de
synergie entre les finances de lEtat et les finances des collectivits territoriales.

Ahmed ABBAR
Chef de la division des statistiques
des finances de lEtat
et des collectivits territoriales

Lvolution chiffre
des finances locales
Entre 2002 et 2013

Durant les douze dernires annes, les finances des collectivits territoriales ont pris de limportance, tant au niveau des
ressources dont elles ont dispos que des dpenses ralises.
Ainsi, les recettes globales des collectivits territoriales ont enregistr une augmentation de 131%, passant de 13,8 MMDH
en 2002 31,8 MMDH en 2013, comme cela apparat travers
le graphique suivant :

De mme et tel que cela est prsent au travers du graphique


ci-aprs, les dpenses totales effectues par les collectivits
territoriales ont connu une hausse de 179%, stablissant 30,6
MMDH en 2013 contre 11 MMDH en 2002.

Il sied de souligner ce sujet, que les plus fortes augmentations ont concern les dpenses dinvestissement et les autres
biens et services, comme cela ressort du graphique suivant :

Il y a lieu de prciser toutefois, que malgr lvolution positive


des finances locales, celles-ci demeurent marques par des caractristiques structurelles qui sont restes stables en dpit de
lvolution qui a marqu le paysage financier local.
Il en est ainsi, en premier lieu, de la prpondrance des ressources transfres ou gres par lEtat pour le compte des collectivits territoriales. Ces ressources ont toujours reprsent
au minimum 74% du total des recettes des collectivits territoriales, comme cela apparat travers le graphique ci-aprs :

Cest en deuxime lieu, limportance des dpenses de personnel qui ont constitu 36% des dpenses globales et qui ont absorb lquivalent de 34% des recettes ou 64% de la TVA transfre aux collectivits territoriales durant lanne 2013, comme
cela apparat clairement dans le graphique suivant :

Cest en troisime lieu, la faiblesse du taux dexcution des dpenses dinvestissement qui a t de 43% durant lanne 2013,
ce qui explique limportance des excdents qui ont atteint 26,7
MMDH contre 24,4 MMDH en 2012.

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 5

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Cest en quatrime lieu, limportance du solde des comptes


spciaux des collectivits territoriales qui a atteint 3 MMDH
fin 2013 contre 608 MDH en 2002, comme prsent dans le
graphique qui suit :

La premire tendance concerne laugmentation des recettes


de 10,8% qui sexplique en grande partie par la hausse de
10,9% des ressources transfres (la Taxe sur la Valeur ajoute
(TVA), lImpt sur les Socits (IS) et lImpt sur le Revenu (IR)).
ou gres par lEtat (taxe professionnelle, taxe dhabitation et
taxe de services communaux).
La deuxime tendance porte sur la hausse de 8,1% des dpenses de fonctionnement qui rsulte de laugmentation de
5,1% des salaires, de 12,5% des autres biens et services et de
7,4% des charges en intrts de la dette.
La troisime tendance a trait au solde ordinaire positif qui a
atteint 12,1 MMDH fin dcembre 2013 contre un solde positif
de 10,5 MMDH un an auparavant.

Cest en cinquime lieu, la prminence des communes urbaines qui ont accapar 55% des ressources en 2013, qui ont
mis 61% des dpenses de fonctionnement, qui ont ralis
38% des dpenses dinvestissement et qui disposent de 43%
des excdents, tel que prcis dans le graphique suivant :

La quatrime tendance se rapporte la baisse des dpenses


dinvestissement de 8,2% ou -1 MMDH.
La cinquime tendance concerne limportance du solde des
comptes spciaux et des budgets annexes qui sest tabli
3 MMDH.
La sixime tendance enfin, est relative lexcdent budgtaire
qui a atteint 4,2 MMDH contre un excdent de 1,3 MMDH fin
dcembre 2012.
Durant lanne 2013, les collectivits territoriales ont eu recours lemprunt pour 1,7 MMDH contre 2,1 MMDH et ont procd au remboursement du principal des emprunts antrieurs
pour 914 MDH contre 873 MDH un an auparavant.
En conclusion, il y a lieu de relever quatre traits saillants qui
ressortent des budgets de collectivits territoriales :
Le premier trait porte sur limportante augmentation des
ressources des collectivits territoriales qui restent domines
par les recettes transfres ou gres par lEtat ;

Cest enfin en sixime lieu, que les prfectures et provinces ont


ralis le mme niveau dinvestissement que lensemble des
communes rurales, soit 2,8 MMDH en 2013 et ont bnfici
de ressources transfres par lEtat de 5,3 MMDH, soit presque
le montant dont ont bnfici les communes rurales, sachant
que le nombre de communes rurales est de 1 282 alors que
le nombre de prfectures et provinces est de 83.
En ce qui concerne plus particulirement lanne 2013, lexcution des budgets des collectivits territoriales et de leurs groupements laisse apparatre un certain nombre de tendances
principales.

Le deuxime trait concerne le poids des dpenses de fonctionnement et plus particuliremen les dpenses de personnel ;
le troisime trait est relatif la faiblesse du taux dmission
des dpenses dinvestissement et son corollaire, la hausse
graduelle des excdents ;
le quatrime trait se rapporte lingale rpartition des ressources et des dpenses ralises, entre les collectivits territoriales.

Nordine LAZRAK
Chef de service de la coopration
internationale en matire de finances
de lEtat et des collectivits territoriales

La dcentralisation constitue un choix


politique stratgique dans lequel le Maroc sest engag depuis son indpendance. Un large processus de mise en
place dun modle marocain de gestion des affaires locales bas sur des fondements et des mcanismes de bonne
gouvernance financire locale a t lanc en parallle la volont datteindre
les objectifs politiques et administratifs
escompts de cette dcentralisation.
En effet, malgr le dveloppement politique, conomique et social que le
pays a connu, la gestion financire et
notamment budgtaire locale reste
toujours marque par un ensemble dinsuffisances juridiques, humaines, institutionnelles et techniques. Dune manire
gnrale, le systme en cours jusqualors
souffre dun ensemble de complexits
et de formalismes, qui handicapent son
volution et son adaptation avec les exigences dune nouvelle gestion publique.
Ces insuffisances sont souvent releves,
et dune manire rcurrente, dans les
discours politiques des acteurs locaux,
des rapports de la Cour des comptes et
des Cours rgionales des comptes ainsi
que dans les notes et rapports des institutions et organisations internationales
et de la socit civile.
Lamlioration de la gestion financire
locale exige une relle rvolution juridique, institutionnelle, managriale et
instrumentale. Autrement dit, un basculement vers une gestion moderne axe
sur les rsultats qui dpasse laspect
administratif archaque, constitue aujourdhui une ncessit. Cest un nouveau modle de gouvernance financire
locale quil faut prconiser et mettre en
uvre.
Alors, comment se prsente aujourdhui
la gouvernance financire locale? Quelles
sont ses points de force et de faiblesse?
Et quelles sont les pistes damlioration
prconiser pour la mise en place dun
nouveau modle de gouvernance financire et plus particulirement budgtaire locale?
1) Rapport de la Cour des comptes pour lanne 2007.

La gouvernance financire locale


Vers un nouveau modle
LA GOUVERNANCE FINANCIERE LOCALE : UNE EVOLUTION CERTAINE, MAIS
UN PROJET TOUJOURS INACHEVE
Les finances locales connaissent une
mutation continue dans leurs modes de
gestion et dans les instruments mis en
uvre pour quelles puissent contribuer
efficacement dans le dveloppement
conomique et social du pays.
En effet, les collectivits territoriales,
travers les investissements publics locaux quelles programment dans ses
budgets, participent lamnagement
du territoire, la promotion conomique, laction de redistribution et
partant, la satisfaction des besoins
des citoyens. Elles jouent ainsi un rle
important dans le dveloppement conomique voire de dveloppeur conomique et social. Ce rle implique
invitablement un accroissement des
dpenses de ces collectivits et par
consquent laugmentation de leurs ressources.
A cet effet, il est remarquer que les
dpenses des collectivits territoriales
connaissent une augmentation un
rythme deux fois suprieur celui des
recettes du budget gnral avec un taux
moyen annuel de 15% depuis 1977 alors
que le volume de ses ressources ne reprsente que 5% du PIB.

De linadquation des ressources


aux dpenses locales
Ainsi, les ressources financires actuelles
de ces collectivits demeurent loin de
rpondre aux exigences du dveloppement local et des ambitions des citoyens. Malgr la promulgation de la loi
n 47-06 relative la fiscalit locale et la
loi n 39-07 portant la reconduction des
droits, redevances et rmunrations au
profit des collectivits territoriales, et la
rorganisation de lenvironnement lgislatif et rglementaire en la matire,

les ressources locales propres restent


encore loin de couvrir les dpenses locales. Cest l une situation qui influence
lourdement la capacit dautofinancement des collectivits territoriales et
entrave la ralisation de leurs projets
dinvestissement.
Linadquation entre les ressources
propres et les dpenses des collectivits
territoriales fait que la majorit dentre
elles sont largement dpendantes des
ressources qui proviennent de leurs
parts dans le produit de la TVA, de lIS et
de lIR.
Cette situation de dpendance parat en
dphasage avec les objectifs fixs par la
charte communale et la loi organisant
les provinces et les prfectures qui prcisent que les collectivits territoriales
participent la ralisation dobjectifs
politiques, conomiques et sociaux
travers linstauration de la dmocratie
locale, la confirmation de lautonomie et
de la libert de ces collectivits, llargissement de leurs comptences et llargissement de son rle dans le domaine
du dveloppement local, de lamnagement du territoire et la participation
dans la diminution des dysfonctionnements et des disparits socio-conomiques.
Ce malaise financier saggrave par plusieurs raisons(1) savoir :
La faiblesse du taux de recouvrement
des taxes. Le taux de recouvrement
des taxes rtrocdes : taxes dhabitation, taxe de services communaux et la
taxe professionnelle varie en moyenne
entre 60% 80%. Tandis que le recouvrement des taxes locales par les services de recouvrement communaux
est trs faible. Les restes recouvrer
des collectivits territoriales constituent un grand handicap ;
Les problmes techniques, humains et
matriels lis la gestion des recettes
des collectivits territoriales ;
La gestion non rationnelle du patrimoine des collectivits territoriales.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 7

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Face cette situation de dpendance


lie aux ressources propres ou transfres, le recours des collectivits territoriales lemprunt peut constituer un
remde. Mais la ralit est autre.
Lemprunt des collectivits territoriales
au Maroc reste trs limit. Cest un tat
des lieux qui sexplique par le monopole
du Fonds dEquipement Communal
(FEC). En effet, les collectivits territoriales ne peuvent recourir lemprunt
auprs du secteur financier, et doivent
se soumettre au dictat de ce fonds qui
fixe les rgles du jeu pour loctroi des
prts et des taux dintrts qui peuvent atteindre 14% ; soit le double des
taux pratiqus par les banques. A ceci
sajoute le principe de la spcialisation
des emprunts et leur affectation des
projets dinvestissement prcis.

De lexcution irrgulire des dpenses


En matire de dpenses des collectivits territoriales, lvaluation de ltat des
lieux ce niveau permet de dgager
des pratiques dune gestion non efficace. Les rapports des Cours rgionales
des comptes et des missions des corps
dinspection de lInspection Gnrale de
lAdministration Territoriale (IGAT) et de
lInspection Gnrale des Finances (IGF)
tmoignent de ce constat.
Plusieurs irrgularits lies lexcution
des dpenses des collectivits territoriales ont t releves par les rapports
des Cours rgionales des comptes(2).
Elles sont lies, notamment, :
lexcution des travaux avant leur engagement ;
le rglement des dpenses avant la ralisation du service fait ;
la gestion irrationnelle des marchs ;
la ralisation des dpenses pour des
services ne relevant pas des comptences des collectivits territoriales ;
le paiement des dpenses fictives ;
la position illgale des fonctionnaires ;
loctroi des subventions aux associations sans critres objectifs ;
la mauvaise gestion du parc automobile ;

lexcution irrationnelle de certaines


dpenses (le gasoil, les pices de rechange, les matriaux de construction.
Ces remarques dnotent la mauvaise
voire labsence de la gouvernance des
dpenses excutes par les collectivits
territoriales.
Dune manire gnrale, Le cadre financier actuel des collectivits territoriales
ne leur permet pas de disposer des outils ncessaires pour une mise en uvre
efficace des politiques de dveloppement. Une prsence trs forte des autorits de tutelle dans tout le processus de
gestion, la faiblesse des moyens financiers, matriels et humains sans oublier
le faible niveau dinstruction des lus
locaux.
Ladoption de la nouvelle constitution
avec des dispositions trs avances touchant lorganisation territoriale du Maroc fait que les collectivits territoriales
sont actuellement au cur des grands
dbats politiques et socitaux, une
nouvelle approche budgtaire servira
de socle pour la russite de la nouvelle
version de dcentralisation au Maroc
notamment dans le cadre de la rgionalisation avance.

LA GOUVERNANCE FINANCIERE LOCALE : VERS UN


NOUVEAU MODELE
Au cours des quarante dernires annes
le cadre juridique des finances locales a
connu diverses rvisions. Le lgislateur
cherchait durant toute cette priode
doter les collectivits territoriales de
plus de ressources financires et de
marges de pouvoir de dcisions financires et budgtaire afin de les doter des
moyens ncessaires pour rpondre aux
besoins et exigences de la dcentralisation.
Un chantier de grande ampleur, pour
doter les collectivits territoriales des
moyens suffisants mais aussi des outils
techniques et managriaux performants
dans le cadre dune nouvelle gestion publique.
Un nouveau modle de gouvernance
financire locale est une exigence. Le
nouveau modle devrait permettre la
rnovation du cadre budgtaire local,

lamlioration du processus dexcution


des finances locales et la mise en place
de nouveaux outils de gestion budgtaire et financire locale.

Vers un cadre budgtaire de performance


Le cadre budgtaire annuel est dpass.
Il ne rpond plus lampleur des enjeux
et des dfis actuels. Une approche pluriannuelle est devenue un outil obligatoire de la bonne gestion des dpenses
locales. Une programmation dans le
temps des dpenses locales qui combine les moyens et les actions raliser,
est ncessaire. Le recours aux partenariats et louverture des collectivits territoriales sur leur environnement pour
se procurer davantage de ressources
est indispensable. La contractualisation
des rapports entre les collectivits territoriales et lEtat, dun cot, et entre ces
collectivits et ses partenaires locaux de
lautre, permet aux gestionnaires locaux
dinstaurer les premiers jalons dune
dmarche de performance oriente
vers les rsultats : une gestion travers
des indicateurs et des tableaux de bord
permettant un pilotage efficace des dpenses.
La performance se situe au cur des
rformes des finances publiques de nos
jours. Une culture qui structure laction
publique dans tous les domaines afin
de garantir une meilleure utilisation des
deniers publics. Les collectivits territoriales sont appeles emprunter cette
nouvelle approche axe sur les rsultats.
Elles doivent faire partie de la nouvelle
politique qui vise lharmonie entre les
diffrents acteurs, afin de construire un
systme cohrent fond sur un contrat
social(3). La gestion des dpenses locales doit sadapter avec ce nouveau dispositif managrial qui vise lefficacit et
lefficience du processus dexcution et
du contrle.

Vers une excution rigoureuse


des finances locales
Dans ce sens, la cohrence du processus
dexcution des dpenses des collectivits territoriales reprsente un des piliers de la rforme des dpenses locales.
Une harmonie qui participe la bonne
gestion des deniers publics par une
meilleure intervention et une meilleure
affectation des ressources.

2) Rapport de synthse de la Cour des comptes prsent devant le parlement, le 21 mai 2014 sur les activits de la Cour en 2012.
3) BENSOUDA, Noureddine : Trsorier Gnral du Royaume. La cohrence financire de lEtat territorial au Maroc. Actes du 5me Colloque International de Rabat le 9 et 10 Septembre
2011. LGDJ. Lextenso dition.

A ce titre, les nouvelles dispositions


constitutionnelles de 2011, reprsentent un cadre de rfrence pour une
meilleure harmonie entre les finances
de lEtat et celles des collectivits
dcentralises. Un transfert des ressources humaines et financires de lEtat
ces collectivits permettrait de crer
une valeur ajout de laction locale et de
combler les lacunes dont elles souffrent.
De mme, le systme actuel du contrle
des finances locales est caractris par
une exhaustivit en matire de contrle
des dpenses dans lequel la rgularit
des actes prime sur lefficacit. La rforme du cadre actuel est indispensable
afin de rpondre aux exigences de la
mise en uvre du nouveau dispositif
budgtaire et financier. Une rforme
qui vise un allgement des contrles
administratifs a priori, en accordant plus
de responsabilits et de pouvoirs aux
gestionnaires locaux en matire budgtaire et financire, en contrepartie dun
renforcement du contrle a posteriori
exerc par les juridictions financires
comptentes.

Cette mutation ncessitera sans nul


doute, en plus de ladoption dun nouveau dispositif budgtaire, une rvision
des outils de gestion et du cadre comptable.

dterminer dune manire priodique


les marges daction dont ils disposent.
Cest un nouveau mode de pilotage au
service des gestionnaires locaux quil
faut mettre en place.

Ainsi, pour permettre la mise en valeur


dune politique de transparence des finances locales qui vise le renforcement
de la dmocratie locale et la reddition
des comptes, il est ncessaire que la rforme doit concerner lautomatisation
des systmes de gestion des finances locales et ladoption dun nouveau cadre
comptable qui sinspire de la comptabilit des entreprises.

En dfinitive, si la gestion financire locale reste, malgr les efforts consentis,


soumise un cadre juridique contraignant, le besoin dintroduire une nouvelle culture de gestion est devenu une
ncessit. Un nouveau modle de gouvernance locale est prconiser.

Aussi, lvaluation de la gestion financire locale permet un outil fondamental de la bonne gestion et de la prise
de dcision. Lanalyse financire et la
gestion dynamique de la trsorerie des
collectivits territoriales revtent une
grande importance. Ces outils aident
les gestionnaires locaux formuler des
choix et des dcisions budgtaires, et de

Un renforcement qui doit tre accompagn par un engagement sur la performance devant les organes politiques
ment
Dploie
comptents
sur les politiques publiques
rs :
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locales.Sa rali
des crances
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Palier 1 : concerne
au pralable. Il a t

Toutefois, la mise en uvre de ce nouveau modle ncessite la ralisation


dun ensemble de pralables. Ces pralables concernent dabord, linstitutionnalisation dun quilibre dynamique du
systme local-national dans un environnement en transformation permanente.
Ils concernent ensuite, la mise en place
dun dispositif qui permet dorganiser et
dassumer le pilotage dun ensemble
complexe(4) et de construire un systme
qui permettra de trouver les voies dune
intgration de lensemble national et local. Ils doivent enfin, concerner en plus
des aspects lies aux dpenses ceux
relatifs aux recettes des collectivits territoriales ; autrement une rforme de la
fiscalit locale, du dispositif de lemprunt
et de la prquation quelle soit verticale
ou horizontale.

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Avenue Annakhil, Hay Riad
Bote postale : n21495,
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Araar), Hay Riad - Raba
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Tl. : 05 37 57 81 90

www.tgr.gov.ma
05/08/14 15:01

1
Dpliant GIR-2-2.indd

4) BOUVIER, Michel. Les Finances locales. LGDJ. Lextenso ditions. 14me dition.

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 9

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

La mobilisation du potentiel
fiscal territorial

Mohammed EL MESMOUDI
Trsorier prfectoral de Rabat

Contraintes et perspectives
La loi 47-06 du 30 novembre 2007 relative la fiscalit locale est intervenue en
rponse aux insuffisances de la loi 30-89,
notamment celles relatives la lourdeur
du systme de recensement, en introduisant la prminence en faveur du
systme dclaratif.
En effet, la quasi-totalit des taxes locales doivent dsormais tre dclares
et payes spontanment entre les mains
du rgisseur de recettes de la collectivit
concerne :
La taxe sur les autorisations de
construire ;
La taxe sur les oprations de lotissement ;
Les taxes sur les dbits de boissons ;
La taxe de sjour dans les tablissements touristiques ;
La taxe sur les eaux de table et minrales ;
La taxe sur le transport public de voyageurs,
La loi 47-06 a, ainsi, instaur les bases
dune nouvelle relation entre ladministration fiscale locale et le contribuable,
fonde sur le civisme et la citoyennet
dune part, et sur lefficacit et lefficience administrative, dautre part.
Cependant, le respect du principe fondamental dgalit devant les charges
publiques requiert que leffectivit du
civisme et de lefficacit administrative soient garanties, et non seulement
souhaite pour lune, et prsume pour
lautre.

LES CONDITIONS DE LEFFECTIVITE DE LEGALITE DEVANT


LES CHARGES PUBLIQUES
Lgalit devant les charges publiques
se traduit dans les textes de loi rgissant
lassiette et le recouvrement des contributions publiques et trouve son effectivit et sa concrtisation dans lexcution
administrative des rgles juridiques prvoyant cette galit.

10

LEtat et les collectivits territoriales doivent se doter de linstrument administratif capable de donner pleine excution la volont du lgislateur. Sans cela,
le principe dgalit devant les charges
publiques inscrit dans la constitution et
traduit dans les lois et rglements, peinerait imprgner les comportements
sociaux du civisme fiscal adquat.
Sur ce plan, le constat concluant lexistence dune inadquation entre limportance de la population des contribuables et la modestie des moyens dont
dispose ladministration fiscale locale
est vite fait. De mme que labsence de
mcanismes contraignants sont de nature favoriser le sentiment dingalit
chez celui qui sacquitte spontanment
de son devoir fiscal.
Ce sentiment met en pril les fondements dune relation saine entre le
contribuable et ladministration et
donne lieu des phnomnes de dfiance concrtiss par la multiplication des recours pour prescription, des
contestations de lassiette et des actes
de recouvrement, de corruption, de
fraude,
La mobilisation du potentiel fiscal territorial revt deux dimensions de renforcement : la dimension juridique et la
dimension administrative.
Le schma dorganisation prvalant
auparavant, sarticulait autour dune
rgie de recettes, dont les attributions
effectives dpassaient le primtre rglementaire limit lencaissement des
versements spontans pour englober
lassiette et lmission des titres de perception.
La loi 47-06 a pris en compte ces risques
en prvoyant lorganisation de ladministration fiscale locale en trois composantes :
la rgie de recettes (recouvrement) ;
le service du contrle et du contentieux ;
le service dassiette.

Par ailleurs, les avances technologiques


actuelles permettent ladministration
de mieux soutiller pour laccomplissement de sa mission fiscale.

LA MOBILISATION DES RESSOURCES TERRITORIALES A


TRAVERS LEFFICACITE JURIDIQUE ET ADMINISTRATIVE
Force est de constater que lun des apports majeurs de la loi 47-06 rside bel
et bien dans son volet relatif lorganisation des attributions administratives
en matire fiscale et la dfinition des
structures qui en ont la charge.
De ce point de vue, le bon contribuable
peut se voir rassurer quant lexistence
thorique de structures administratives
charges de veiller lgalit devant les
charges publiques. Mais le dfi majeur
reste celui de russir la mise en place
des nouvelles structures et laffectation
de ressources comptentes, capables
dimprimer de lefficacit la marche de
ces structures, et de la traduire par une
valorisation tangible des recettes des
diffrentes taxes telles que rapportes
dans les comptes administratifs de la
collectivit.
Ds lentre en vigueur de la loi 47-06,
la Direction Gnrale des Collectivits
Locales (DGCL) relevant du Ministre de
lIntrieur a pris bras le corps ce chantier hautement important quest celui
de la mise en place de ladministration
fiscale locale.
Des tudes approfondies ont t menes avec le concours dexperts et de bureaux dtude et ont permis llaboration
dorganigrammes types, de manuels de
procdures et de fiches demplois. La
mise en place qui est dj entame au
niveau de nombreuses grandes villes
du Royaume permettra la loi 47-06 de
gagner en cohrence dans lesprit du
contribuable.

Cependant, mme rorganise, les


moyens de ladministration locale demeurent limits face limportance de
la population des contribuables. Et, les
questions qui se posent ce sujet, ne
manquent pas de sens. Car, comment
apprhender les 80 200 DH dus trimestriellement par les milliers de propritaires ou dexploitants de taxis au niveau
dune ville, sils ne sen acquittent pas
spontanment? Et, est-ce possible deffectuer des saisies et ventes lencontre
de lensemble des dbiteurs de boissons
rcalcitrants? ou deffectuer des saisies,
des ventes, des Avis Tiers Dtenteur
(ATD), lencontre de tous les tablissements dhbergement touristiques
qui ne versent pas spontanment la taxe
de sjour?
Chez le bon contribuable, celui qui sacquitte de ses taxes et qui constate que
son concurrent est dloyal pour navoir
pas vers la taxe de sjour ou la taxe
sur les dbits de boissons, le sentiment
dingalit ne se suffira certainement
pas de lefficacit thorique attendue
dune organisation administrative quelconque.
Dautres mesures doivent tre mises en
place pour garantir leffectivit du principe dgalit lgard et envers tous les
contribuables. Il faut absolument radiquer les possibilits de non paiement
des crances publiques en innovant juridiquement et en prvoyant des mcanismes lgaux de contrainte.
A titre dexemple, la continuit de lexploitation pourrait conditionner la rgularit de la situation fiscale, et :
prvoir lobligation pour les services de
la sret nationale de mettre en fourrire le taxi dont le propritaire ou lexploitant ne prsente pas ses quittances
trimestrielles ;

prvoir lobligation pour lautorit locale de procder la fermeture du salon de th ou du caf dont lexploitant
ne justifie pas ses paiements trimestriels,
Les services de contrle et dassiette en
cours de mise en place devraient avoir
les moyens humains, logistiques et surtout informatiques leur permettant de
vrifier et de dceler les insuffisances.
Pour cela, le croisement de relevs topographiques avec les bases de donnes
de la conservation foncire pourrait
contribuer la dtermination de lassiette exacte de la taxe sur les terrains
urbains non btis.
De mme que la constitution de bases
de donnes sur les chiffres daffaires des
cafs, salons de th dun quartier pourrait aider apprhender la matire imposable de manire plus prcise et plus
gnrale.
Bref, avec les moyens technologiques
actuels, il devient de plus en plus ais de
recouper les donnes et de mieux matriser lassiette fiscale.
Cependant, il faudrait apporter un bmol ladage clbre qui dit faites moi
une bonne assiette, je vous fais du bon
recouvrement car le problme qui se
pose est qu il faudrait mobiliser des armes dagents de notification et dexcution pour collecter des crances bien
assises (redevables identifis par leurs
carte didentit nationale, leurs registre
de commerce, adresses compltes, ),
qui chiffrent lorsquelles sont multiplies
par le nombre de redevables, mais qui,
prises individuellement, se rvlent de
faibles montants.
En rsum, laction dimpulsion des finances locales est tributaire de la ralisation dimportants efforts, lesquels ne
peuvent donner de rsultats probants

que sils sont coupls par des mcanismes lgaux de contrainte, amplement justifis par le principe dgalit
devant les charges publiques dune
part, et par lexploitation des technologies actuelles permettant le recoupement des bases de donnes et lidentification du patrimoine des contribuables
rcalcitrants rien quen insrant leurs
numros de carte didentit nationale
sur un systme dinformation de gestion
des recettes de lEtat et des collectivits
territoriales.
Les efforts dploys dans ce sens par la
Trsorerie Gnrale du Royaume ont fait
preuve de leur pertinence et de leur efficacit. Le systme de Gestion Intgre
des Recettes (GIR) permet aux comptables publics de disposer dinformations permettant lidentification prcise
des contribuables et ce, afin quils puissent procder aux recherches ncessaires et aux recoupements appropris
sur les diffrentes bases de donnes
publiques.
En ce qui concerne le recoupement des
bases de donnes, lexemple de la collaboration entre la Trsorerie Gnrale du
Royaume et le secteur bancaire en matire dmission davis tiers dtenteurs
reprsente une illustration fortement
significative de ce que devrait tre loutillage technologique de ladministration de demain.
La mobilisation des ressources territoriales trouvera ses mcanismes dans
linnovation juridique et informatique.
Quant au volume des restes recouvrer
accumuls cause des insuffisances du
pass, il devrait tre assaini, certes, mais
il devrait surtout rapetisser au fond du
rtroviseur mesure que ladministration fiscale locale progresse sur la voie
de la modernisation des rgles et des
procdures dassiette et de recouvrement.

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 11

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

La rgionalisation avance

Bassidi EL HACHIMI
Trsorier rgional de Fs

Quels enjeux financiers?


Le dbat sur le projet de la rgionalisation avance, tel quil ressort du rapport
de la commission royale consultative
propos Sa Majest le Roi, est relanc
aujourdhui. Limportance de la rforme,
son impact positif sur lvolution conomique et sociale du pays ainsi que sur les
rapports entre lEtat et les collectivits
territoriales, la dclinaison des propositions de la commission en projets de
textes lgislatifs, dont essentiellement,
la loi organique sur la rgionalisation,
limminence des chances lectorales,
font figurer ce projet au cur des dbats
et le rendent, davantage, dactualit.
De par son approche globale, ce projet a suscit des changes scientifiques
et acadmiques multidimensionnels.
Consquence sans doute, de la diversit
des aspects traits et de limportance
des propositions contenues dans le
rapport de la commission, notamment,
ceux ayant trait aux dimensions organisationnelle, financire et managriale
ainsi que celles se rapportant, entre
autres, au dveloppement et la gouvernance(1).

LES OBJECTIFS ATTENDUS


DU NOUVEAU ROLE DE LA REGIONALISATION AVANCEE
Le projet de rgionalisation avance(2)
qui sinscrit dans le cadre des rformes
et des chantiers de modernisation de
notre pays vise apporter des rponses
puises dans lintelligence territoriale
et propose une nouvelle approche de
dcentralisation, de participation dmocratique et de proximit. Cest dire que
la rgion a, dsormais, un rle jouer
en matire de dveloppement, voire en
comptitivit aux niveaux national et international.

12

En effet, et condition que les ressources soient en parfaite adquation


avec les objectifs attendus, la rgionalisation avance telle que conue par
le projet, est de nature permettre de
dpasser les limites de la gestion centralise et ouvrir de meilleures voies pour
une dynamique conomique crant localement les conditions ncessaires au
dveloppement.
Par ailleurs, si la rforme territoriale
au niveau dun nombre de pays, notamment en Europe, est dicte par des
considrations financires ayant pour
finalit de rduire les effets dune crise
conomique et financire des plus svres, pour le Maroc, il sagit essentiellement dun choix dlibr rsultant
dune volution politique et administrative du pays. En effet, eu gard la
faiblesse de la part que reprsentent
les finances des collectivits territoriales
dans les finances publiques du Maroc, il
nest pas envisageable que la rforme de
la dcentralisation rsulte dun souci de
redressement des finances publiques(3) .

LA REGIONALISATION AU MAROC, UNE APPROCHE CUMULATIVE ET EMPIRIQUE


En dpit du fait que la rgion, en tant
quentit territoriale, ne soit que de date
rcente, son ancrage dans lhistoire du
Maroc nest pas dmontrer.
Cependant, il dcoule des travaux de la
commission royale sur la rgionalisation
avance un rle plus affirm de la rgion puisquil est envisag de lriger en
vritable levier conomique et partant,
insuffler une dynamique nouvelle au dveloppement de lespace rgional.
Avant daborder le volet financier trait
par le rapport, dimension qui intresse
le plus cette contribution, il est utile de

rappeler brivement certaines tapes de


la rgionalisation au Maroc.
En 1971, la cration de sept rgions administratives constitue lembryon dune
rgionalisation que les pouvoirs publics ont voulu progressive. En effet,
cette organisation, ne pouvait tre mise
en place quavec prudence et mesure,
eu gard au contexte et la ncessit
dapporter, lpoque, et en priorit,
des rponses aux problmes relatifs la
stabilit du pays. De ce fait, le renforcement du pouvoir central tait invitable
cette poque.
La constitution de 1996 a rig la rgion
en tant quinstitution constitutionnelle.
Llaboration dun nombre de textes de
lois a entam la concrtisation dun rle
rel et dynamique de la rgion.
Cependant, cest la constitution du 1er
juillet 2011 qui a consacr une place
centrale aux collectivits territoriales
dans le paysage institutionnel, accordant ainsi un rle significatif aux rgions.

LA MISE EN UVRE DUNE


STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT REGIONAL
Si sur le plan administratif, lvolution de
1971 fut marque par une hsitation du
politique quant au partage des pouvoirs
avec le niveau dcentralis, sur le plan
conomique, la manne lie laugmentation du prix du phosphate enregistre
en 1973 a permis de consacrer davantage de moyens au dveloppement rgional.
Le discours royal prononc Erfoud par
Feu Hassan II(4), avait fix au gouvernement de lpoque une stratgie de dveloppement conomique et social. Un
secrtariat dtat charg du dveloppement rgional a t cr pour la mise en
uvre et le suivi de cette stratgie.

1) Un nombre important de rencontres associant chercheurs et spcialistes a t consacr lanalyse et la discussion de ce projet.
2) Les positions dominantes ont privilgi le qualificatif Rgionalisation avance sur celui dlargie sur la base darguments dfendables.
3) Les dpenses publiques locales en France reprsentent 20% des dpenses publiques, pour un montant de 242 MMEuros. Au Maroc, ces dpenses ne dpassent pas
28 MMDH reprsentant peu prs 8% du budget de lEtat et environ 5% des dpenses publiques. Rapportes au PIB, elles avoisinent les 3%. Sagissant des dpenses des rgions, elles
reprsentent moins de 0,12% du PIB.
4) Discours royal en date du 28 mars 1974.

Pour accompagner cette vision, un


Fonds Spcial pour le Dveloppement
Rgional (FSDR) fut cr par la loi de finances de 1975 en vue de rpondre aux
besoins sociaux des populations, en particulier celles situes dans les zones les
plus recules.
Par ailleurs, un nombre important de
fonds et de programmes sectoriels de
dveloppement a vu le jour aprs cette
priode et tout au long des dcennies
passes.
Ainsi, diffrents domaines ont bnfici
du financement de lEtat. Lobjectif tant
de rduire le dficit en infrastructures
et quipements sociaux. Il sagit entre
autres des programmes suivants : Programme National dElectrification Rurale (PNER), Programme dElectrification
Rurale Gnralise (PERG), Programme
dAlimentation Groupe en Eau au milieu Rural (PAGER), Barnamaj Aoulaouiat
aliJtimaiaa (BAJ)(5), Fonds de Dveloppement Rural (FDR). LInitiative Nationale
pour le Dveloppement Humain est venue couronner toutes ces dmarches de
dveloppement. Cest dire que, mme
en labsence dune dcentralisation
effective sur le plan rgional, laspect
conomique et social a t inscrit, dans
une large mesure, parmi les priorits des
pouvoirs publics.

LES RESSOURCES BUDGETAIRES DES REGIONS, ETAT


DES LIEUX ET PERSPECTIVES
Le financement des budgets des
rgions, une autonomie limite
Il est certain que les dcideurs disposent
actuellement de moyens dvaluation
des politiques publiques travers des
indicateurs de gestion, de dpenses et
de revenus. De ce fait, il est ais danalyser les finances gres directement
par les rgions en tant que collectivits
territoriales, mais aussi dans une certaine mesure, en tant quespace rgional
bnficiant de programmes et de plans
sectoriels initis par lEtat et les entreprises publiques(6).

Cette contribution se propose donc


danalyser les donnes des finances
budgtaires des rgions en comparaison avec celles des autres collectivits
territoriales afin dapprcier le potentiel
financier attendu de la rforme, et ce,
travers une simulation approximative
des ressources dont disposeraient les rgions, une fois la rforme, telle quelle a
t propose par la commission royale,
entrera en vigueur.
Lanalyse de la structure et de lvolution
des ressources budgtaires des rgions
en tant que collectivits territoriales
permet dtablir un constat relatant des
limites quant aux capacits financires
de ces entits.
Ces limites rsultent, en effet, de la
faiblesse des ressources propres des
rgions. Elles sont galement la consquence de linsuffisance des dotations
accordes par ltat ces entits, notamment en ce qui concerne leur part
dans le produit de la TVA, et la part insignifiante que reprsente le financement
bancaire (Fonds dEquipement Communal).
Au-del de ce constat gnral, il est ncessaire de souligner que le montant
global des budgets des rgions reste
insuffisant, notre avis, pour rpondre
aux objectifs de dveloppement, et
contribuer la ralisation de projets
structurants. De mme, quil cache dimportantes disparits entre chacun de ces
budgets, pris individuellement.
En effet, la normalisation fiscale, limite
un nombre rduit de taxes, profite aux
rgions disposant dun potentiel fiscal
en harmonie avec le cadre rglementaire, entranant ainsi, des carts importants entre rgions en termes dautonomie financire.
A cet effet, il est utile de souligner que
quatre rgions saccaparent environ
40% des ressources budgtaires de ces
entits. En revanche, les budgets des
huit rgions restantes ne reprsentent
que 30% de ces ressources.

Pour cerner les causes de cette faiblesse,


lanalyse des lments relatant les limites signales auparavant savre plus
que ncessaire.

Des ressources propres limites


Les taxes revenant en totalit aux rgions
En plus de la faiblesse du potentiel fiscal relatif la plupart des taxes revenant
en totalit aux rgions, savoir la taxe
sur les permis de chasse, la taxe sur les
exploitations minires et la taxe sur les
services portuaires, la liquidation et le
recouvrement des produits y affrents
relvent de la comptence dautres entits dconcentrs. En effet, bien que
le choix de librer ces entits de la gestion oprationnelle des recettes savre
plus que judicieux, le rle de ces entits
en matire damlioration de ces ressources ne peut tre que relatif.
La part des rgions dans le produit de
certaines taxes
Il sagit de la part des rgions dans le
produit de la taxe sur lextraction de carrires et de la taxe sur les contrats dassurance.
Lanalyse du rendement des deux catgories de taxes relates ci-dessus, permet de constater que la part quelles
reprsentent dans la structure globale
des ressources des rgions nest pas assez suffisante pour leur permettre, ou du
moins certaines parmi elles, de rhabiliter le rle de la rgion (410 MDH au
titre de lexercice 2012).
En effet, les ressources propres sont
constitues globalement de parts adosses dautres taxes et produits dont
la liquidation, le recouvrement et le
contentieux ne sont ni du ressort, ni de
la comptence directe de ces entits. De
ce fait, les rgions ne disposent pas ou
de peu de moyens damlioration de ces
ressources. Elles nont pas galement la
possibilit dinfluencer la cadence des
ralisations et lamlioration de leur
rendement. Leur rle se limite en effet,
imputer travers les comptables assi-

5) Le programme financ libell BAJ dsigne travers la traduction en arabe le programme des priorits sociales (PPS). Ce dernier a t labor en 1995 pour faire face aux besoins en
infrastructure caractre social au niveau des 13 provinces les plus concernes.
6) La rpartition des investissements de ces entreprises laisse dgager un dsquilibre rgional significatif.

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 13

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

gnataires, le produit de ces surtaxes et sa


programmation au niveau du volet des
dpenses du budget.
Les ressources gres pour le compte
des rgions
La taxe de services communaux est institue principalement au profit des communes urbaines en contrepartie des
services rendus par ces dernires. La rgion bnficie dune part gale 5% de
la taxe dont le rendement global reste
limit eu gard, essentiellement, la
faiblesse du produit principal lui-mme,
rsultant des problmes de recensement, dassiette et de recouvrement de
cette taxe(7). Au titre de lexercice 2012,
la part des rgions na pas dpass les
125 MDH.
Les ressources transfres
Les budgets des rgions bnficient
dune part de 1% sur le produit de lIS
et de lIR, soit 712 MDH au titre de 2012.
Ce poste, eu gard la faiblesse du
pourcentage affect aux rgions, na
pas permis de mettre la disposition de
ces entits des moyens de financement
significatifs, bien quil contribue hauteur de 50% du financement de leurs
budgets.
Les rgions ne bnficient pas de dotation TVA
La dotation normale
A la diffrence des autres collectivits
territoriales, les rgions ne bnficient
pas de dotation de la TVA. Cela peut
sexpliquer, notre avis, par le fait
que la rgion na t rige en tant que
collectivit territoriale quaprs la mise
en place des critres et du principe de
rpartition de la part de cet impt revenant aux collectivits territoriales.

nont pas dpass les 104 MDH au titre


du mme exercice (2012).
Un financement bancaire limit

Prfectures/Provinces

14

Communes urbaines

Prfectures/Provinces

Communes urbaines
Communes rurales

Lanalyse du ratio relatif au service de la


dette ainsi que les ressources de financement bancaires, ralises au titre de
lexercice 2012 et relates au niveau du
bulletin mensuel des finances locales(8)
(189 MDH), permettent de constater une
amlioration remarquable du recours
de certaines rgions au financement
propos par le Fonds dEquipement
Communal. Cependant, le concours
des autres banques est rest absent du
financement des projets initis par les
rgions.

Communes rurales

Cependant et malgr les limites des res


sources financires des rgions, la ma
trise relative des dpenses de fonction
nement reprsentant 2% des dpenses
des collectivits territoriales a permis
aux rgions, comme cela est mentionn
sur les tableaux ci-dessus, de dgager
un excdent global dpassant 1 MMDH
au titre de lexercice 2012, soit peu prs
66% des recettes ordinaires.

Quel constat des finances gres


directement par les rgions?
Lanalyse des chiffres et des indicateurs
relats ci-dessus permet de confirmer
la faiblesse des ressources des rgions
et de constater lexistence de disparits
en termes de volume des budgets de
ces entits. La structure des recettes des
rgions, tel quelle est relate ci-aprs,
permet galement de confirmer cette
faiblesse.

Prfectures/Provinces
Communes rurales
Communes urbaines

Communes rurales

Communes urbaines

Prfectures/Provinces

Recettes gres
par les CT
Recettes transfres

Une dotation spciale insignifiante


Les effets des insuffisances constates
au niveau de la rpartition de la dotation
normale TVA entre catgories de collectivits territoriales pouvaient tre relativises travers le recours aux dotations
spciales compensatrices. Or, lanalyse
de ce poste au niveau des budgets des
rgions permet de constater quil reste
quasi-insignifiant puisquil ne retrace
quasiment pas doprations de transfert
dans ce sens. Les fonds de concours et
des dotations spciales pour leur part

runies. Rapport au budget gnral de


lEtat, ce montant ne dpasse gure les
0,50%. En poussant la comparaison davantage vers le rapport avec lindicateur
PIB ce ratio est environ 0,20%.

En analysant la part que reprsente


chaque catgorie de collectivits territoriales, la faiblesse notoire de la
part des rgions est constate. A ce
titre, et comme lillustrent les tableaux
ci-dessous, les ressources des rgions
(1,5 MMDH) ne reprsentent que 5% du
montant global des budgets des collectivits territoriales toutes catgories

Les perspectives damlioration


proposes par la commission
royale consultative
Pour favoriser lamlioration des ressources propres des rgions, le rapport
a mis laccent sur quatre volets importants, savoir :
La mise la disposition des entits
rgionales de lexpertise des services
de ltat chargs de la fiscalit, de lassiette et du recouvrement ;
Lamlioration des ressources affectes par ltat aux rgions et ce, travers :

7) Les recettes globales nationales de cette taxe ne dpassent pas 3MM de DH profitant en grande partie la commune urbaine de Casablanca.
8) Bulletin mensuel relatif au mois de dcembre 2012 dit par la Trsorerie Gnrale du Royaume.

linstauration de nouvelles taxes, en


prenant en considration les spcificits de chaque rgion et son potentiel fiscal. A cet effet, le rapport a cit,
titre dexemple, les aroports et les
chemins de fer comme infrastructures
et quipements dont lactivit est susceptible dtre fiscalise (entre 1 et
2 MMDH) ;

meilleure contribution de la rgion dans


le dveloppement conomique et social.

7me axe : Lintgration dans la loi des finances des crdits affects aux collectivits territoriales.
8me axe : Llaboration de rapports
lappui des projets de lois de finances et
de rglement sur lutilisation des fonds
affects aux collectivits territoriales et
aux rgions, en particulier.

lamlioration de la part des rgions


dans lIS et lIR en la faisant passer
5% au lieu de 1% ;

Lobjectif tant de rendre cette collectivit plus attractive en termes dinvestissements, mais aussi de renforcer sa capacit financire et managrielle afin de
lui permettre de jouer son rle de levier
de dveloppement, de solidarit et de
cration de richesses et demploi. Lessentiel de ces mesures sarticule autour
des axes suivants :

laffectation de 50% du produit des


taxes denregistrement et du timbre et
de la taxe annuelle sur les vhicules ;

1er axe : La constitutionnalisation de certains principes lis la gouvernance des


finances des rgions dont notamment :

laffectation aux rgions dune part de


la TVA linstar des autres collectivits
territoriales.

Le principe de la libre utilisation des


ressources propres dans le respect des
lois et rglements ;

10me axe : La possibilit pour les rgions


dagir sous rserve de lapprobation des
autorits comptentes, dans le cadre de
la contractualisation et la coopration
internationale dcentralise.

Le renforcement des possibilits de


recours au financement bancaire

Le principe de ladquation entre les


ressources et les attributions. Ce dernier consiste ce quaucun transfert
dattributions ne peut se faire sans laffectation de moyens financiers quivalents.

Considrant par ailleurs que les rgions


disposent dune capacit dendettement
importante, confirme par un ratio relatant un seuil encourageant, le rapport a
propos une panoplie de mesures dont
lobjectif consiste accorder une place
significative cet outil de financement.
Il sagit entre autres des propositions
suivantes :
Le relvement des capacits de financement du Fonds dEquipement Communal pour rpondre aux besoins et
attentes des collectivits territoriales
en gnral, et des rgions en particulier ;
Limplication du secteur bancaire et sa
motivation pour lamener contribuer
au financement des projets initis par
les rgions, en particulier ceux dont le
rendement conomique savre certain ;
Le recours des rgions, dans une premire phase, aux empreints obligataires et dans une deuxime phase, au
financement extrieur ;
La soumission des rgions linstar de
ltat, au systme de notation.
Le renforcement des moyens de gouvernance rgionale
Lanalyse des limites lies lorganisation et aux finances des rgions en tant
que collectivits territoriales, a amen
la commission royale formuler des
propositions de dimension stratgique.
Cette stratgie globale et progressive
est dcline en mesures caractre
complmentaire tendant garantir une

2me axe : La rforme du systme des


finances des collectivits territoriales
travers la simplification des procdures.
A ce titre, le projet a propos la rforme
des textes suivants :
La loi relative la fiscalit locale ;
Les textes relatifs la comptabilit publique locale ;
La mise en place doutils concrtisant la
solidarit entre rgions.
3me axe : Lvaluation globale de lorganisation et des attributions des collectivits territoriales, et plus particulirement, larticulation entre la rgion et les
prfectures et les provinces.
4me axe : La progressivit comme approche de dveloppement des comptences des rgions tous les niveaux
notamment, celui des finances.
5me axe : La cration dun fonds de rhabilitation sociale dont le but est de permettre de dpasser les insuffisances et
dysfonctionnements lies au dveloppement humain au niveau des rgions
concernes et cibles travers des ratios
et indicateurs sociaux.
6me axe : La cration dun fonds public
de solidarit dont le but est de rduire
les carts en termes de dveloppement
entre les rgions.

9me axe : La codification selon les rgions, des budgets des tablissements
publics.

11me axe : Lvolution de la tutelle vers la


contractualisation et le partenariat.
12me axe : Llargissement des attributions des prsidents des conseils rgionaux en matire de gestion financire,
notamment en ce qui concerne la prparation du budget et la prsentation
du compte administratif.
Les moyens financiers proposs peuvent contribuer lamlioration des
ressources budgtaires des rgions.
En effet, les prvisions rsultant de la
simulation sur la base de lapplication
des taux et pourcentages prconiss
autorisent denvisager la multiplication,
au moins par dix fois, du montant actuel
des budgets des rgions.
Il est entendu que cette estimation ne
prend pas en considration les taxes
nouvelles instaurer au profit des rgions ainsi que la rvision ventuelle
des taux appliqus pour les taxes en vigueur. Elle fait, galement, abstraction
des moyens financiers qui seront mobiliss lavantage de ces entits dans le
cadre des fonds de rhabilitation des
rgions les moins dveloppes ainsi que
les fonds de prquation et de solidarit
entre ces collectivits.
La mesure de lvolution financire attendue sur les budgets de ces entits,
et le poids quils pourront peser dans
les finances publiques, ne peuvent tre
que relatifs. En effet, la dtermination
exacte de ce que seront ces budgets,
reste tributaire de la porte et du poids
des contributions et des transferts dont
vont bnficier les rgions.

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 15

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Cependant, et au-del des limites budgtaires releves, les conclusions du


rapport de la commission royale consultative constituent une feuille de route
mme de donner une dimension importante et particulire au rle de la rgion
et ce, en le transformant en un rle de facilitateur dinvestissements, de crateur
de richesses, de gnrateur demplois et
de contributeur la ralisation du bien
tre des citoyens.
En effet, les mesures prconises sont
susceptibles de concrtiser ce rle plus
dun titre. Elles le seront, davantage, en
leur donnant un sens conforme lesprit
et aux objectifs du projet enrichi, ventuellement, par toute proposition ayant
un apport incontestable sur lamlioration du rle conomique et social de ces
entits.
A ce titre, la dfinition prcise des prrogatives des rgions et le renforcement de
leurs moyens sont ncessaires car ils sont
de nature contribuer lamlioration
des finances rgionales et la rationalisation des interventions territoriales :

16

Sur le plan de lamlioration du financement des budgets des rgions :


Il est opportun dorienter les prlvements dont vont bnficier les rgions
vers la fiscalit verte pour contribuer la
protection de lenvironnement.
De mme quil faudrait favoriser le recours au march obligataire pour le
financement des projets initis par les
rgions, eu gard son faible cot rsultant de labsence dintermdiaires et
tout en amliorant la part transfre
ces entits au titre des autres impts et
taxes.
Sur le plan de la rationalisation des
rles des collectivits territoriales :
Afin dcarter les redondances et les
doublons et rationaliser le rle de chacune des catgories des collectivits
territoriales, il est propos de confier aux
rgions la ralisation des grands projets
structurants dimension rgionale qui
sinscrivent dans le cadre des stratgies nationales de dveloppement. Les

conseils provinciaux et prfectoraux


peuvent assurer un rle de proximit et
de solidarit. Cette redistribution permet dviter, entre autres, lmiettement
des dpenses et la rduction et la matrise des cots de gestion.
Par ailleurs, le dcoupage rgional ga
gnerait davantage en tant moins co
teux et plus productif. La redfinition
de lespace rgional travers des fusions rationnelles et fluides prenant en
considration le poids de lhistoire et le
capital immatriel de la richesse, constituerait une source de motivation pour
linvestissement et la mobilisation des
moyens et des ressources.
En conclusion, il importe de souligner
que les propositions formules par la
commission nauront dimpact significatif que dans la mesure o leur insertion
dans les textes et leur traduction sur le
terrain, seraient imprgnes desprit
de solidarit, de vision globale et de
recherche du bien tre du citoyen, qui
constituent la finalit et lessence mme
du projet.

Rachid BAITA
Chef de la division du suivi
de la reddition des comptes publics

Les collectivits territoriales jouent un


rle trs important sur la scne administrative, politique et conomique du
Royaume.
Depuis le dbut du processus de la dcentralisation au Maroc(1), le paysage
local a beaucoup volu. La loi de 1997
relative lorganisation de la rgion, la
charte communale de 2002, modifie
et complte en 2009, la loi relative
lorganisation des collectivits prfectorales et provinciales (2002), la loi de 2007
sur la fiscalit locale et celle de 2009 relative lorganisation des finances des collectivits territoriales ont profondment
modifi le contexte juridique et conomique des collectivits territoriales. Lobjectif est de renforcer la gouvernance
territoriale et de faire jouer au secteur
local un rle stratgique en matire de
dveloppement conomique, social et
culturel.
La nouvelle constitution va, par ailleurs,
couronner le processus de la dmocratie
locale en raffirmant les principes universellement reconnus en matire de
dcentralisation, savoir les principes
de subsidiarit, de libre administration,
de coopration et de solidarit.
Cette importance des collectivits territoriales peut tre apprhende aussi
partir de lenjeu financier quelles reprsentent : les recettes de gestion des collectivits se sont tablies 26,6 MMDH,
en moyenne, au cours de la priode
2008-2012, alors que les dpenses ordinaires, sur la mme priode, se situent
en moyenne 17 MMDH. Ce qui sest
traduit, par un solde ordinaire positif
moyen de 11 MMDH.
Par ailleurs, le niveau des fonds disponibles est relativement lev. Il a dpass les 24 MMDH, correspondant presque
une anne de recettes(2).

Gouvernance territoriale
et reddition des comptes
Toutefois, si les collectivits territoriales
disposent de ressources financires suffisantes pour leur permettre de jouer
pleinement leur rle dans le dveloppement conomique et social, le dficit
de la gouvernance locale constituera un
vritable dfi ce dveloppement.
A ce titre, pour les dpenses dinvestissement, indicateur privilgi pour apprhender et valuer la performance en
matire de dveloppement communal,
le constat est plutt mitig. Elles se sont
tablies 10 MMDH en moyenne, entre
2008 et 2012, soit un taux de ralisation
qui oscille entre 40 et 50%.
Ce faible taux de ralisation est d, note
le rapport de la Cour des comptes(3), aux
insuffisances constates au niveau des
capacits managriales et organisationnelles des collectivits territoriales pour
la prparation, le pilotage et le suivi de
leurs projets dquipement.

GOUVERNANCE ET DEVELOPPEMENT
Malgr limportance des attributions et
des pouvoirs transfrs, laction de la
plupart des conseils communaux reste
confine aux activits traditionnelles
telles que ltat civil, la voirie, les rseaux
de distribution de leau ou les ordures
mnagres. Dailleurs, ce sujet, les
communes nont pas encore labor
leur plan de dveloppement communal
qui est pourtant une obligation lgale
de par la charte de 2009 et qui doit dcrire pour six annes les actions de dveloppement dont la ralisation est prvue
sur le territoire de la commune(4).

gionalisation, les rdacteurs du rapport


soulignent que les collectivits doivent
sobliger une gestion planifie et programme, rpondant aux standards les
plus modernes en matire dorganisation et de fonctionnement, suffisamment documente en procdures et en
descriptifs des missions et des tches,
recherchant efficience et efficacit, avec
un sens gnralis des responsabilits et
un souci permanent de transparence(5).
Ces lacunes au niveau de la gouvernance empchent les citoyens de profiter des opportunits que peut offrir le
dveloppement de leurs communes.
Aussi, pour faire des collectivits de vritables acteurs de dveloppement, il faut
construire la gouvernance locale sur de
nouvelles bases et de nouveaux fondements.
La bonne gouvernance peut tre dfinie
comme la manire dont le pouvoir est
exerc afin de grer au mieux les ressources consacres au dveloppement.
Laccent est mis sur lconomique et le
politique.
Sur un plan conomique, elle repose sur
des principes universels, en particulier
des politiques conomiques transparentes, une stratgie de dveloppement
clairement dfinie et une utilisation
efficiente des ressources locales. La dimension politique dune bonne gouvernance est lie aux principes consacrs
par la Constitution de 2011, savoir, la
moralisation de la vie publique, la transparence, linformation, la participation,
la responsabilit et la reddition des
comptes.

Ces insuffisances au niveau de la gestion des collectivits territoriales posent


un rel problme de gouvernance, de
sorte que parmi les recommandations
de la commission consultative de la r-

1) Le premier cadre juridique de la dcentralisation a t mis en place par la charte communale de 1960.
2) Source : TGR/BMSFL, Dcembre 2012.
3) Rapport annuel de la Cour des comptes pour lanne 2012, p. 39.
4) Article 36 de la charte communale de 2009.
5) Rapport sur la rgionalisation avance. Livre I, p. 21.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 17

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

GOUVERNANCE ET REDDITION
DES COMPTES
La reddition des comptes prsume
lexistence dau moins deux parties : la
premire dlgue le pouvoir, confie une
responsabilit. La deuxime accepte la
charge de la responsabilit confie et
sengage prsenter et rpondre par
un compte rendu.
Dans les collectivits territoriales, le
concept de gouvernance rappelle une
vidence, savoir que les lus sont responsables devant les citoyens des ressources collectes et de lusage qui en a
t fait et que dautre part, ces mmes
citoyens doivent tre en mesure de
suivre lemploi de la contribution publique pour sassurer quune utilisation
efficiente a t faite de ces ressources
permettant datteindre les rsultats escompts.
Le concept de bonne gouvernance met
donc en relief le lien troit qui doit exister entre la performance dune collectivit et leffectivit des rgles de contrle
des gestionnaires et dvaluation de leur
gestion.
A ce titre, la constitution a consacr
cette rgle de corrlation entre lexercice des responsabilits et fonctions publiques et la reddition des comptes, en
soulignant notamment que les services
publics rendent compte de la gestion
des deniers publics conformment la
lgislation en vigueur et sont soumis,
cet effet, aux obligations de contrle et
dvaluation(6).
Au Maroc, la reddition des comptes, qui
est donc un principe fondateur de la dmocratie locale, est trs insuffisante et
souffre de deux principales lacunes :
Cest une reddition des comptes qui
sinscrit dans une logique administrative(7), et par consquent, les citoyens
ne disposent ni dinformations sur
la gestion de leur commune, ni de
moyens de contrle et dvaluation
de laction des gestionnaires ;
Cest une reddition budgtaire, qui
permet de suivre lallocation et la
consommation des crdits mais qui
ne permet pas dapprhender les
ralisations et les performances de la
collectivit.

18

UNE REDDITION QUI SINSCRIT DANS UNE LOGIQUE ADMINISTRATIVE


Au Maroc, la reddition des comptes des
collectivits territoriales est mise en vigueur au moyen dun contrle juridictionnel externe, exerc par les Cours
rgionales des comptes. A ce titre, les
comptables de ces collectivits sont
tenus de prsenter chaque anne leurs
comptes de gestion aux Cours rgionales des comptes. Ils sont responsables
du recouvrement de leurs recettes et du
paiement de leurs dpenses.
En application des dispositions de larticle 118 du code des juridictions financires, la Cour rgionale juge les
comptes et contrle la gestion des
collectivits territoriales, de leurs groupements et des tablissements publics
relevant de la tutelle de ces collectivits
teritoriales et groupements.
Ce contrle juridictionnel de la Cour
rgionale est raffirm par larticle 149
de la constitution qui stipule que les
Cours rgionales des comptes sont charges dassurer le contrle des comptes
et de la gestion des rgions et autres
collectivits territoriales et de leurs
groupements. Elles sanctionnent, le cas
chant, les manquements aux rgles
qui rgissent ces oprations.
Les missions dvolues aux Cours rgionales sexercent au moyen dun contrle
juridictionnel des comptes des collectivits et dun examen de leur gestion.

UN CONTROLE JURIDICTIONNEL AXE SUR LA REGULARITE


Le contrle juridictionnel de la Cour rgionale est un contrle de la rgularit
des oprations faites par le comptable
public tant en recettes quen dpenses.
Son objet est de vrifier que les comptes
sont rguliers et que celui-ci a effectu
lensemble des contrles quil est tenu
deffectuer.
Pour ce faire, la Cour rgionale analyse
les comptes et les pices justificatives
produites dans le cadre du compte de
gestion. Concrtement, le principe de
reddition des comptes va alors se limiter
une simple reddition dune comptabi-

lit budgtaire rgulire, soumise un


contrle dont lobjectif est de veiller au
respect du formalisme juridique.
Alors que les citoyens demandent une
information lie la nature et la performance des services publics locaux,
les seuls documents disponibles sur
lesquels est fonde la reddition des
comptes, savoir le compte administratif de lordonnateur et le compte de
gestion du comptable, concernent une
information budgtaire qui donne le
dtail de lexcution du budget et dont
le seul souci du contrle, exerc par la
Cour, est de sassurer de la rgularit
des oprations de recettes, de dpenses
et de la production des pices justificatives.

UN CONTROLE DE LA GESTION LIMITE


Paralllement au contrle de rgularit,
les Cours rgionales exercent aussi un
contrle de la gestion des collectivits
territoriales et de leurs groupements.
Son objectif est dvaluer les rsultats
atteints par rapport aux moyens mis en
uvre et aux objectifs fixs.
De par sa mission dvaluation des politiques publiques locales, ce contrle
semble donner de la substance la reddition des comptes. Toutefois, plusieurs
insuffisances entachent lexercice de
cette fonction par les Cours rgionales.
Elles peuvent tre rsumes comme
suit :
La priode dintervention de lorgane
de contrle reste dcale par rapport
aux faits. Ce dcalage temporel important entre les faits et leur rvlation
amoindrit considrablement sa porte.
Il est assez frquent que les gestionnaires en cause ne soient plus responsables de la collectivit au moment ou
les observations dfinitives des magistrats sont rendues publiques ;
Lintervention des Cours rgionales
reste alatoire du fait quelles ne peuvent examiner la gestion de toutes les
collectivits et des groupements qui
relvent de leur ressort ;
Les rapports dobservations dfinitives,
sils relvent les dysfonctionnements,
ne renseignent pas sur la situation des

6) Article 156.
7) Elle signifie pour David CARASSUS que lexcutif local rend, en ralit, compte plus aux autorits de contrle qu ses lecteurs, in De lobligation dune reddition de comptes audits,
pour un renforcement de la dmocratie locale franaise.

collectivits territoriales, sur leur patrimoine, lvolution de leurs ressources,


les ralisations, bref tout ce qui a trait
la gouvernance.
Dans ce contexte, des rflexions doivent
tre engages pour faire voluer lobligation lgale de rendre compte afin de
permettre :
aux organes de contrle dapprhender
aussi les rsultats et les performances ;
aux citoyens de disposer dinformation
financires et budgtaires pour rendre
possible une valuation pertinente de
laction des gestionnaires.

UNE REFORME NECESSAIRE


DU CADRE COMPTABLE LOCAL
Les informations aujourdhui concernant les collectivits territoriales dispo
nibles chez les magistrats des Cours rgionales, sont puises directement dans
leurs budgets, dans les comptes administratifs et dans les comptes de gestion.
Il sensuit que la reddition des comptes
se trouve actuellement altre du fait
que ces documents napportent pas de
renseignements concrets sur lusage qui
a t fait de la contribution publique.
Ce dficit qui entache la reddition des
comptes a t soulign par la Cour des
comptes dans son rapport de 2012,
concernant les collectivits territoriales.
Ce rapport note labsence dun cadre
comptable adquat et des tats financiers mme de donner en temps rel,
une image fidle du patrimoine, de la situation financire et des engagements.
La rforme de la comptabilit publique
doit tendre imprativement faire de
celle-ci un facteur dinformation et de
contrle au sens large. Pour remplir cet

objectif, elle doit intgrer la dimension


patrimoniale pour permettre une valuation des politiques publiques locales
et une meilleure apprciation de leur
impact par rapport la satisfaction des
attentes des citoyens.
Cette rforme du cadre comptable local
va largir la sphre du contrle des juridictions financires pour apprhender,
outre les actes lis la rgularit et la
conformit aux rgles, les aspects relatifs lefficacit, lefficience et la performance de laction publique locale.

UNE
REDDITION
DES
COMPTES DANS UNE PERSPECTIVE DEMOCRATIQUE
Parmi les douze principes retenus dans
le cadre de la stratgie pour linnovation
et la bonne gouvernance locale(8), celui
de louverture et de la transparence : le
public est inform des dcisions, de la
mise en oeuvre des politiques et des
rsultats obtenus de sorte quil puisse
suivre efficacement les travaux des collectivits et y contribuer.
Or, au Maroc, et comme soulign plus
haut, lexcutif local rend compte aux
organes de contrle externes, en loccurrence les Cours rgionales. Il sensuit que
les citoyens qui ont confi lexercice de la
responsabilit aux lus sont peu ou pas
informs des politiques menes par ces
gestionnaires. Le principe de reddition
des comptes qui signifie que tout agent
public doit tre responsable devant les
citoyens des ressources publiques collectes et des actions pour lesquelles
elles ont t utilises, na pas d existence
relle ou concrte dans le paysage local.
Le lien troit entre responsabilit et reddition des comptes, pierre angulaire de
la dmocratie locale, est ainsi rompu.

Aussi pour donner de la substance au


principe de la reddition, il est ncessaire
duvrer vers plus dinformation et de
communication envers les citoyens. Il
est intressant de noter ce sujet que
dans les pays anglo-saxons, le concept
le plus proche de la reddition est celui
du reporting. Or, celui-ci contient lide
dune information synthtique et fidle,
dun rsum des faits les plus importants
pour rendre compte dune mission.
Aussi, il parat opportun, au moins pour
les grandes villes marocaines, de sinspirer de cette ide, de rattacher la reddition des comptes des collectivits territoriales la production de rapports de
gestion qui couvrent toutes les responsabilits exerces par les lus, qui retracent pour une anne les ralisations dcides, budgtises et que ces rapports
soient communiqus aux citoyens.
Lide dune communication ouverte, cible et transparente a fait lobjet dune
recommandation de la commission
consultative de la rgionalisation qui
souligne que les collectivits doivent
se grer avec un maximum de transparence.
A ce titre, elle propose quoutre lobligation lgale de rendre annuellement
comptes aux Cours rgionales, les
conseils lus doivent faire le bilan de
leur gestion et de leurs administrations
et organes dexcution, dans le cadre
de rapports priodiques destins
lEtat et leurs partenaires et travers
des supports dinformation adquats
destins au public. Ils prsenteront
ainsi les rsultats et les impacts de cette
gestion et ltat dexcution des plans,
programmes et projets sur lesquels ils
se sont engags(9). Sera, ainsi, mise en
uvre une relle reddition des comptes.

8) Stratgie adopte en 2008 par le comit des Ministres du conseil de lEurope.


9) Rapport sur la rgionalisation avance. Livre I, p. 22.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 19

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

La concession de service public

Samia BENMANSOUR
Chef du service de la documentation

comme moyen de gestion des affaires locales


Les mutations de lordre international,
les enjeux de la mondialisation, lentre dans la zone de libre-change avec
lUnion europenne placent le Maroc
au carrefour de profonds changements
dans les sphres de lconomie et de la
gouvernance, en gnral. Lapparition
de la notion de gouvernance locale
constitue une ractualisation du discours de la gouvernance. La thmatique
sur le local puise principalement ses ressources de la doxa nolibrale selon laquelle il faut rduire les prrogatives de
lEtat et lui substituer le priv.
Mais, une autre source mrite dtre cite, celle de bnficier de lexpertise
et du savoir faire dautres oprateurs
essentiellement privs. Ces deux ides
se rejoignent dans les discours de la
promotion du local travers le renforcement de lchelle locale de prise
de dcision avec un appui privilgi la
dcentralisation.
Cette orientation de laction publique
sest renforce et concrtise par la nouvelle approche du Partenariat PublicPriv (PPP) comme outil de gestion
des services publics en rseau tels que
lapprovisionnement en eau potable et
lectricit, lassainissement, la gestion
des dchets ou les transports. Lurbanisation rapide, les changements dmographiques, les turbulences de lenvironnement international aggravent les
dfis auxquels se trouvent confrontes
les collectivits territoriales lorsquelles
doivent trouver un quilibre entre la viabilit financire des services et laccessibilit des prix pour leurs citoyens dans
un contexte de crise budgtaire et de
revendications socio-conomiques.

LA GESTION DELEGUEE : UN
LEVIER DACTION ET DE DEVELOPPEMENT POUR LES
COLLECTIVITES
TERRITORIALES
Si la notion de service public ne traduit
que bien partiellement sa place sacre,
son accs pour tous rpond des exigences techniques, financires et organisationnelles bien concrtes. Le troisime rapport de lObservatoire Mondial
sur la Dmocratie Locale et la Dcentralisation (GOLD III)(1) a dmontr que la
prestation des services publics de base
est meilleure quand les gouvernements
locaux disposent des responsabilits et
ressources ncessaires pour rpondre
la demande de services. Les collectivits
territoriales sont en premire ligne des
collaborations avec dautres niveaux de
gouvernement, la socit civile et mme
le secteur priv, afin dapporter des solutions innovantes aux besoins des citoyens ; elles sont mme de rpondre
au dfi de la prestation des services publics mais elles ont besoin de ressources
humaines, techniques et surtout financires afin de pouvoir mener bien cette
mission.
Les partenariat public-priv lient des
oprateurs publics et privs tantt de
manire structurelle (conomie mixte),
tantt de manire contractuelle (concessions) et se justifient par leur capacit
gnrer des projets. La contribution des
acteurs locaux dans les dpenses publiques dinvestissement occupe une
part largement prpondrante. Les lus
sont conscients de la ncessit dquilibrer les budgets dont ils ont la responsabilit et de fournir la collectivit des
services publics performants tout en
assurant la cohsion territoriale et les
conditions dune conomie prenne.

Lextension des services en rseau est


un processus continu enracin dans
une dcision politique au niveau national certes, mais galement au niveau
local passant par tous les niveaux des
collectivits territoriales concernes. Au
Maroc, au tournant des annes 2000, les
conceptions dominantes qui dterminaient les modes de distribution deau
potable et dlectricit, et daction dassainissement ont t profondment modifies au profit de la gestion dlgue
des services publics locaux devenue
lune des pratiques les plus courantes.
Cette mutation se justifie par le contexte
nolibral prconisant la recherche de
lefficacit dans le secteur public et a t
favorise par deux facteurs essentiels : la
libert confre aux collectivits territoriales dans le choix du mode de gestion
de leurs services publics et le compromis entre gestion prive et service public. Cela implique de donner aux collectivits territoriales, donneuses dordre,
les moyens de piloter les services publics, dvaluer, de contrler, daccder
linformation pour une bonne prise de
dcision.
Les oprateurs locaux sont plus proches
des citoyens et de ce fait, sont les mieux
placs pour garantir un accs universel
des services de base de qualit. Il existe
une forte corrlation entre lamlioration de la couverture et de la qualit des
services publics et la participation des
collectivits territoriales leur organisation, amlioration qui reste videmment
associe la dcentralisation.
Cette dlgation peut prendre plusieurs
formes selon le souhait des collectivits
territoriales de garder une plus ou moins
grande matrise de lexploitation du service concern.

1) GOLD III : Laccs aux services publics et lurbanisation du monde /Rsum excutif - quatrime Congrs de Cits et Gouvernements Locaux Unis, 1-4 octobre 2013, Rabat.

20

Ladoption de la gestion dlgue dcoule de la contrainte budgtaire pour


rpondre deux objectifs :
1. optimiser les cots sur une longue dure par deux leviers daction :
un talement des cots budgtaires
dans le temps (tant pour parer aux
hypothses de pression fiscale trop
brutale qu celles de lendettement
public excessif ) ;
la dvolution un unique oprateur
des oprations de conception, de
construction et dexploitation/maintenance, aussi bien pour raliser
des conomies dchelles que pour
responsabiliser loprateur dans les
tapes de conception et de ralisation, souvent porteuses de surcots
dexploitation lorsque ces diffrentes
phases sont confies des oprateurs
distincts et non interdpendants.
2. attirer des capitaux trangers par
llaboration dun partage des risques
optimis entre collectivits publiques
et oprateurs privs. Les rformes
introduisant les partenariats publicpriv ont t dpasses et replaces
dans un ensemble plus vaste incluant
des rformes du secteur public ainsi
quune redistribution des responsabilits et des pratiques dans la gestion
des services publics entre acteurs publics centraux et locaux (dconcentration et/ou dcentralisation)(2).
La gestion dlgue rpond au besoin
dexternalisation des charges dinvestissement et de fonctionnement du service, cre un environnement de gestion
plus incitatif et permet de disposer dune
offre globale, intgrant la conception, la
construction, et lexploitation afin de rduire les cots de transaction pour la collectivit. Aux arguments conomiques,
sajoute le fait que la gestion dlgue,
librale dans son essence, reprsente
un modle dexternalisation compatible

avec le maintien dun contrle public : si


les pouvoirs de gestion du service sont
confrs au dlgataire, le pouvoir dorganisation reste attach au dlgant ;
ce processus concessif est alors peru
comme un moyen de faire faire sans
laisser faire(3).

toriale et un oprateur priv. Il permet


la collectivit de dgager une marge
de manuvre financire, des moyens
humains et techniques afin de les affecter ailleurs. Lacteur priv professionnel
offre ses services la collectivit et ralise des bnfices.

La gestion dlgue via le partenariat


collectivits territoriales secteur priv
concilie les impratifs dquilibre budgtaire et de dveloppement de loffre des
biens publics :

Le recours aux partenariats publicpriv permet, ainsi, la mobilisation de


larges ressources financires vers le financement dinfrastructures publiques,
maillons essentiels pour le potentiel de
croissance long terme de lconomie,
et la constitution dun effet de levier
dinvestissements publics, opportun la
fois dans une perspective conjoncturelle
mais aussi structurelle. Il permet, galement, de dvelopper les entreprises qui
sont des moteurs de performance et
des acteurs dynamiques de lconomie
locale.

en mobilisant linvestissement priv


dans un contexte caractris par la
raret des ressources financires publiques ;
en intgrant toutes les phases du projet de la conception la ralisation ;
en introduisant de nouvelles mthodes
de gestion selon une logique dentreprise se substituant aux contraintes de
la gestion administrative.
Les collectivits territoriales conservent
la responsabilit de fixer les rgles et
den garantir le respect. Les principes du
service public, la continuit, lgalit de
traitement entre les usagers et ladaptation permanente du service lvolution
des besoins doivent tre respects.
La collectivit territoriale reste vis--vis
du dlgataire, le reprsentant de lensemble des usagers et il lui appartient de
sassurer que la tarification correspond
la ralit conomique ou aux choix
politiques et sociaux quelle est cense
exprimer. Elle doit galement garantir le
maintien du cadre lgislatif et contractuel pour btir un partenariat long
terme avec une visibilit suffisante des
risques et la perspective dune rmunration approprie du capital investi.
Plus quune simple intermdiation ou
externalisation, le partenariat publicpriv consiste en une association et un
partage des objectifs, des bnfices et
des risques entre une collectivit terri-

Depuis 1999, Veolia Environnement, leader mondial de la protection de lenvironnement (eau, lectricit et assainissement) est largement implant au Maroc
et fortement engag dans des contrats
de gestion dlgue dans les secteurs
de la distribution deau, dlectricit et
dassainissement (Amendis Tanger et Ttouan, Redal Rabat-Sal). Veolia - Eau
assure, pour les collectivits publiques(4)
et les entreprises, la gestion dlgue
des services deau et dassainissement,
conoit les solutions technologiques
et construit les ouvrages ncessaires
cette mission.
Ses activits couvrent tous les cycles de
leau dans une optique de prservation
et dconomie de la ressource. Les objectifs du contrat de concession portent sur
la construction dusines de dpollution
des eaux uses, la rhabilitation et la
modernisation des infrastructures, ainsi
que lamlioration des services fournis
la population par une meilleure desserte
en eau, lectricit et assainissement.

2) VERDEIL, Eric, Les services urbains en rseau dans les pays arabes : diversit des rformes librales et de leurs effets territoriaux, Gocarrefour [En ligne], Vol. 85/2 | 2010,
http: //geocarrefour.revues.org.
3) La dlgation de service public : un modle repenser? rapport ENA (France) 2009.
4) Entretien avec Jean-Michel Herrewyn, Directeur Gnral de Veolia Eau sur /www.veoliaeau.com. 2010.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 21

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

CONSISTANCE DU PROGRAMME CONTRACTUEL PREVISIONNEL DINVESTISSEMENTS


Services Eau, Tanger et Ttouan, en
DH hors TVA Priodes

2002 2012

2013 2022

2023 2027

Cumul

% du total

Dsignation
I- INFRASTRUCTURES

386 011 893

98 586 651

20 074 183

504 672 727

27%

II- REPARTITION - DISTRIBUTION

98 501 825

112 231 539

50 347 482

261 080 846

14%

III- RENOUVELLEMENT

205 684 256

133 796 500

75 224 178

414 704 934

22%

IV- MOYENS D'EXPLOITATION

62 847 084

48 943 286

23 939 098

135 729 468

7%

V- TRAVAUX REMBOURSABLES

198 502 929

236 391 769

110 117 323

545 012 021

29%

TOTAL

951 547 987

629 949 745

279 702 264

1 861 199 996

100%

1- Ressources propres du Dlgataire

332 436 592

99 448 403

38 473 979

470 358 975

25%

2- Dotation de renouvellement

195 655 478

133 796 500

75 224 178

404 676 155

22%

3- Fonds de travaux

224 952 988

160 313 073

55 886 784

441 152 845

24%

4- Lotisseurs - Abonns

198 502 929

236 391 769

110 117 323

545 012 021

29%

Sources : Convention de gestion dlgue de Tanger et de Ttouan, 2010

Au Maroc, les collectivits territoriales ne


sont, actuellement, pas en mesure de financer plus de 25% des investissements
du secteur sur leurs ressources propres.
Pour faire face tous ces dfis majeurs
savoir, laugmentation des contributions financires pour les infrastructures
de dplacements urbains et la mise en
place de mcanismes institutionnels
adquats pour optimiser lutilisation des
fonds, les autorits publiques ont d
rexaminer leurs priorits pour la mise
en uvre de partenariats publics-privs
permettant de complter les financements apports par ltat.
Parmi les promesses de tels mariages
public-priv, pour reprendre la formule
dAntonio Estache [Estache, 2004], figuraient la possibilit daccrotre loffre
de biens publics tout en respectant les
objectifs de stabilisation fiscale et en bnficiant dun cot du capital priv historiquement bas. Au-del de ces gains
macroconomiques, il tait attendu des
partenariats, quils permettent un niveau microconomique damliorer lefficience de la gestion des quipements

22

publics, dintroduire des normes de gouvernance issues du priv et damliorer


la qualit des services rendus aux usagers et laccs ces derniers.
Les gains potentiels pour les pouvoirs
publics ntaient pas sous-estimer.
Outre les gains financiers immdiats lis
la cession des actifs publics concerns,
les engagements budgtaires futurs lis
aux nouveaux investissements dans les
infrastructures pouvaient tre limits.
Le renforcement du partenariat publicpriv aura de nombreux effets quil est
plus ou moins facile danticiper. Parmi
ceux-l, on en retiendra deux qui sont
explicitement recherchs et souvent mis
en avant dans les dbats : dune part le
partenariat public-priv devrait acclrer la ralisation des investissements
que les pouvoirs publics nont pas toujours les moyens de financer, dautre
part il devrait renforcer les responsables
locaux dans leur capacit raliser des
projets et donc conforter le processus
de dcentralisation en cours dans notre
pays.

Les collectivits territoriales sont parfois arrtes dans leurs projets par la
contrainte budgtaire sachant que les
marges de manuvre supplmentaires
dpendent du bon vouloir de ltat (dcision en matire de fiscalit, subventions,
aides, ). Le contrat de partenariat peut
ouvrir des opportunits qui changeront
cet tat de fait. La systmatisation de ces
pratiques peut donc terme modifier
les quilibres des pouvoirs entre les niveaux local et national.
Par ailleurs, on pressent aujourdhui que
si les contrats de partenariat peuvent
tre envisags pour une multitude de
domaines, leur avantage comparatif
par rapport aux solutions contractuelles
classiques semble particulirement
significatif dans les domaines o les
services externaliss sont les plus complexes et reprsentent des enjeux vitaux
pour les entreprises. Les contrats de partenariat gagneront tre dvelopps l
o le secteur priv est plus performant
que le secteur public, par le savoir-faire
qui est le sien et par les solutions innovantes quil propose pour rsoudre la
complexit.

DES ENJEUX FINANCIERS DIVERGENTS


Si la gestion dlgue des services
publics a t prconise pour une
meilleure efficacit en confrant lexploitation du service une entreprise prive
- les investissements restant la charge
de la collectivit territoriale - elle reste
cependant sujette de nombreuses
polmiques, notamment sur le fait de
confier une mission de service public
une entit prive.
Cette relation de dlgation soulve
des difficults du fait de la divergence
dintrt des deux parties : lentreprise
et la collectivit territoriale. Alors que
la commune se trouve la recherche
de lintrt gnral, lentreprise vise la
maximisation de son profit. Cette diffrence dobjectifs des oprateurs dans
le contrat de dlgation devient dautant plus problmatique quil existe une
forte asymtrie dinformation entre
la collectivit territoriale et lentreprise
dlgataire. Mais mme si la dlgation
comporte des risques du fait de cette
asymtrie, la dcision du mode de gestion nobit pas forcment une rationalit au sens conomique du terme, mais
suit la rationalit du dlgant.
Les divergences denjeux financiers
sont donc plus complexes quil ny parait au premier abord. L o lentreprise
recherche la rentabilit par ncessit
de survie, la collectivit recherche des
marges de manuvre plus grandes pour
assurer le renouvellement des installations et donc la prennit du service.
Or, la visibilit des bnfices du dlgataire(5), dans un contexte de besoin en
financement, met jour des marges de
manuvre auparavant insouponnes.
Tout lenjeu se focalise sur le surplus
social du service, plafonn par lacceptabilit payer des usagers et par les
cots dexploitation et dinvestissement
du dlgataire et de la collectivit. Or, la
collectivit ne recherche pas le profit, et
la surtaxe est calcule en fonction des
investissements du service. Il y a donc
une assimilation du surplus social au bnfice du dlgataire. A tarif gal pour
les usagers, la rduction du bnfice du
dlgataire offrirait soit une augmentation de surtaxe, et donc des possibilits de financement suprieures pour la

collectivit, soit un prix de vente moins


lev pour les usagers.
Lenjeu principal de la gestion dlgue
via le partenariat public-priv rside
bien dans cette contradiction entre les
intrts des collectivits qui sont en
qute de prestations de service public
de qualit et moindre cot, et ceux du
dlgataire dont le but est de rentabiliser les capitaux investis. Dans le cas, par
exemple, des services publics de distribution deau et dassainissement comment les oprateurs publics locaux peroivent cette asymtrie dinformation
et quelles mesures prennent-ils pour la
contrecarrer?

LA REGULATION : POUR UNE


AMELIORATION DES SERVICES PUBLICS LOCAUX
DANS UN CONTEXTE DE DECENTRALISATION
La dlgation des services publics en rseaux ne saccompagne pas seulement
dun retrait des collectivits publiques
mais par une rorganisation de leur
mode dintervention et une redistribution des responsabilits travers un
dispositif de normes, mcanismes et institutions dont lobjectif est dassurer des
ajustements permanents et volutifs.
Trois niveaux de rgulation peuvent tre
mentionns dans ce domaine :
la rgulation de la qualit ;
la rgulation conomique base sur
une structure tarifaire garantissant le
recouvrement des cots complets et
une transparence dans les subventions accordes ;
la promotion du secteur priv, acteur
du changement grce un systme
dincitations.
La tarification se trouve au cur de la rgulation des pouvoirs locaux et traduit
les principaux arbitrages dune politique
globale de leau :
arbitrage entre lusager et le contribuable ;
arbitrage entre les contribuables locaux, rgionaux ou nationaux et
mcanismes de prquation des ressources financires et de redistribution qui en rsultent,
arbitrage entre les usagers-pollueurs et
les tiers pnaliss,

arbitrage entre le court terme et le


moyen terme travers des mcanismes dautofinancement et demprunt mis en place pour financer les
investissements raliser,
orientation des choix des acteurs conomiques pour une gestion conome
dune ressource souvent limite.
La mobilisation et la distribution de leau
attestent dun dveloppement continu
dans le cadre de la dcentralisation. Ce
qui suppose :
La rsolution de la question de la mobilisation et de ladduction de la ressource en eau par une vaste politique
de construction de grands barrages ;
Une action au niveau des oprateurs
urbains de distribution deau par un
recours cibl au secteur priv ;
Des stratgies nationales duniversalisation du service ;
Une stratgie nationale de moyen
terme de collecte et de traitement des
eaux uses.
Larticle 39 de la Charte communale de
2002 stipule que le Conseil communal
dcide de la cration et de la gestion des
services publics communaux notamment dans les secteurs de lapprovisionnement et de la distribution deau potable, distribution dnergie lectrique,
assainissement liquide, . Il dcide des
modes de gestion des services publics
communaux par voie de rgie directe,
de rgie autonome, de concession ou
de toute forme de gestion dlgue des
services publics .
La plupart des communes ont opt pour
un service deau potable et dassainissement dlgu un distributeur multiservices (y compris llectricit) pour
les grandes mtropoles (concessions de
Casablanca, Rabat et Tanger/Ttouan)
et les villes moyennes (les treize rgies).
Ainsi, en matire deau potable, le milieu
urbain est desservi en volume hauteur
de 31% par lOffice National de lEau Potable (ONEP), 39%par les trois concessionnaires (LYDEC, REDAL et AMENDIS),
les 30% restant tant fournis par les
treize rgies autonomes municipales. Le
rendement physique des rseaux samliore puisquil est pass de 67% en 2003,
71% en 2005 et 80% en 2008. Le taux
de raccordement moyen en milieu ur-

5) SAN MARTINO, Laurence. Asymtrie dinformation, dcisions et gestion dlgue des services publics locaux, ERFI, Universit Montpellier I, 2010.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 23

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

bain est de 85%, les quartiers priphriques restant les moins bien desservis
(par bornes-fontaines, vendeurs deau
ou puits)(6).
Le financement de la distribution de
leau au Maroc fait apparatre un fort
niveau dautofinancement, un subventionnement limit de la part de ltat
travers les communes et limportance
des financements croiss.
En matire de tarification, la distribution deau potable au Maroc est caractrise par une certaine complexit
due la cohabitation de trois types
doprateurs (concessionnaires, rgies
et lOffice National de lEau Potable).
Cette complexit est accentue par une
tarification territorialise : chacun des
oprateurs assume un cot dachat de
leau diffrent. En 2006, ce cot oscillait
de 2,15 Dh pour la RADEEC (Ville de
Settat) 4,27 Dh pour la LYDEC de Casablanca. A ce prix dachat, sajoute une
surtaxe de solidarit de 0,72 Dh/m3, la
surtaxe PAGER (destine lOffice National de lEau Potable pour luniversalisation du service deau en milieu rural) et
les redevances des Agences de bassin.
De plus, chaque oprateur a sa propre
tarification, soit 72 niveaux de prix diffrents lchelle du pays (5,75 Dh/m3
en moyenne pondre, de 1,3 Dh/m3
Mekns en tranchesociale, 14,77 Dh/
m3 Oujda en tranche suprieure). Ces
prix de vente sont fonction des cots
dachat de leau potable, des niveaux
dautoproduction et de lefficacit diffrentielle de la gestion des oprateurs(7).
Le complment du financement est
assur par deux sources. Tout dabord,
les prquations entre mtiers et oprateurs : les financements croiss sont
complexes en imbriquant la fois les
secteurs de llectricit, de leau et de
lassainissement, les oprateurs multiservices et lOffice National de lEau
Potable. Si le secteur de leau potable urbaine a bnfici de 106 MDH par transfert interne en provenance de llectricit, par contre, cest une somme dix fois
suprieure qui est repartie vers loffice
national. En effet, ces subventions structurelles sont verses non par ltat mais

24

par les communes et sont strictement


rserves aux programmes de lInitiative
Nationale pour le Dveloppement Humain l(INDH) et du Programme National dAssainissement (PNA). De plus, ces
subventions sont infrieures au revenu
fiscal que ltat dgage de ce secteur
travers la perception de la TVA, de lIS et
lIR.

LA COOPERATION DECENTRALISEE : UNE APPROCHE


PARTICIPATIVE DE LA GOUVERNANCE LOCALE DES SERVICES PUBLICS
La loi franaise n 2005-95 du 9 fvrier
2005(8) relative la coopration internationale des collectivits territoriales et
des agences de leau dans les domaines
de lalimentation en eau et de lassainissement stipule: Les communes, les
tablissements publics de coopration
intercommunale et les syndicats mixtes
chargs des services publics de distribution deau potable et dassainissement
ou du service public de distribution
dlectricit et de gaz peuvent, dans
la limite de 1% des ressources qui sont
affectes aux budgets de ces services,
mener des actions de coopration avec
les collectivits territoriales trangres
et leurs groupements, dans le cadre des
conventions prvues larticle L. 1115-1,
des actions daide durgence au bnfice de ces collectivits et groupements,
ainsi que des actions de solidarit internationale dans les domaines de leau et
de lassainissement et de la distribution
publique dlectricit et de gaz.
La coopration dcentralise apporte
une manire de cooprer doublement
spcifique : en intervenant lchelle
dun territoire, en sinscrivant dans une
dimension prenne. Dans le contexte
de la mondialisation les collectivits
territoriales tentent de dvelopper leurs
rapports aux collectivits du monde,
les actions sur le dveloppement local, la structuration des territoires : la
coopration dcentralise construit un
environnement attractif aux activits
conomiques en intervenant en matire
dinfrastructures.

La dmarche participative du partenariat public-priv, allie une communication suffisamment labore entre
toutes les parties, permet de renforcer
lappropriation des solutions mises en
uvre et favorise leur durabilit.
La coopration dcentralise(9) est une
illustration de cette dmarche participative, qui se poursuit dans la mme voie
tout en visant mieux rpondre aux
aspirations et besoins de la population.
Si les autres modes de gestion ont largement fait leurs preuves, celui qui fait
rfrence une plus grande participation des acteurs sociaux dans la prise
des dcisions nest actuellement quen
pleine mergence. Il se construit sur la
recherche de solutions pertinentes
dfinir en fonction des besoins et, en
ce sens, est source dinnovation permanente.
La gestion de leau Figuig illustre un
cas de coopration dcentralise actuellement mene dans les secteurs de
leau et de lassainissement par le Conseil
gnral du dpartement de Seine-SaintDenis en partenariat avec cette ville marocaine.
Un protocole de coopration a t sign
le 8 juin 2000 entre la ville de Figuig et
le dpartement de Seine-Saint-Denis.
Il portait sur le dveloppement des
services publics relatifs lenvironnement, la sant et lemploi(10). Un certain
nombre de priorits ont t dfinies
entre les partenaires, parmi lesquelles
figurent les actions du volet environnement relatives la gestion de leau
et la lutte contre la dsertification. Ce
dernier prvoyait diffrentes interventions relatives au secteur de leau : une
amlioration de laccs leau potable
en utilisant le rseau existant, la mise en
place dun rseau dassainissement, et la
lutte contre la dsertification(11).
Deux points forts de ce partenariat :
Il sinscrit dans une logique de subsidiarit qui permet de relier deux
territoires du Nord et du Sud autour
dun problme commun rsoudre.
La force de la coopration dcentralise est bien de favoriser la rencontre

6) DE MIRAS, Claude. Les services urbains de distribution deau potable et dassainissement au Maroc ou les exigences de lmergence, gocarrefour [En ligne], Vol.85/2 /2010.
7) DE MIRAS, Claude. Les services urbains de distribution deau potable et dassainissement au Maroc ou les exigences de lmergence, op. cit.
8) Consultez le site : http://legifrance.gouv.fr.
9) Il y a coopration dcentralise lorsquune (ou plusieurs) collectivit(s) locale(s) dveloppe(nt) des relations avec une (ou plusieurs) collectivit(s) locale(s) trangre(s). Cest
une forme de 4P appele par un groupe de travail.
10) Pour de plus amples dtails consultez avec profit le site : http://developpementdurable.revues.org.
11) MAKKAOUI, RAOUDHA et DUBOIS, Jean-Luc. Nouvelles formes de gouvernance dans le domaine de leau. Apports et limites de la coopration dcentralise dans les pays
en dveloppement, Dveloppement durable et territoires Vol. 1, n 1 | Mai 2010.

dacteurs se situant des niveaux de


dcisions quivalents, mais parallles,
pour dcider de mesures appropries,
sans pour autant avoir systmatiquement besoin de remonter au niveau de ltat, de la rgion ou de la
province. Le fait de vouloir rsoudre
des problmes quivalents dans des
contextes diffrents encourage les
changes de savoirs et les transferts
de technologie. Cela permet de porter un regard crois sur les problmes
techniques, ce qui peut-tre source de
synergie et de crativit accrue(12).
Il permet lmergence dune vision de
responsabilit partage, ou coresponsabilit, face aux ncessits
du dveloppement et ses consquences conomiques, cologiques

et sociales. Le partenariat entre les


deux rgions fournit des lments au
dbat public et facilite lmergence
de politiques concertes au sein desquelles les socits civiles partenaires
se trouvent, de fait, engages.
La coopration dcentralise permet
de dvelopper des synergies entre diffrents acteurs et de promouvoir des
processus daction sous une forme participative. Cette vision novatrice et complmentaire de la coopration internationale, o la socit civile se trouve
implique, a le mrite de donner un
nouvel lan aux politiques de dveloppement.

Pour conclure, la gestion dlgue et


les autres formes du partenariat public
- priv constituent un outil fondamental de la modernisation de lconomie
nationale.
Lexprience marocaine dans le domaine slargit chaque jour et larrive
remarque de grands groupements internationaux dans la sphre des services
publics marchands bouscule dj les
certitudes et les canevas juridiques et
conomiques dhier.
Ce procd de gestion des services publics, qui est dj lanc, mrite dtre
activ et gnralis au profit dautres
secteurs pour combler les retards accumuls dans notre conomie et partant
dans notre socit.

COMMUNAUT

GID

FOURNISSEURS

ID
GGID

REPORTING

GID

COLLECTIVITS TERRITORIALE

PENSE
GESTION INTGRE DE LA D

GID

Un systme flexible et scuris

https://ct.gid.gov.ma

12) Idem

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 25

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Le dveloppement local

Fouad BELLAOURI KOUTBI


Trsorier prfectoral de Tanger

Emergence dun nouveau modle

Au cours des annes quatre vingt du


sicle dernier, les pays dvelopps ont
assist lmergence dun nouveau type
de dveloppement, connu sous le nom
de dveloppement local ou dveloppement la base, dans lequel les
collectivits territoriales jouent un rle
central. Ainsi, ces dernires ont multipli
les projets de dveloppement caractre conomique et social, destins
amliorer les conditions matrielles des
citoyens et dynamiser lactivit conomique.
Le dveloppement local repose sur
une approche diffrente des politiques
macroconomiques traditionnelles ; Il
fait appel des valeurs comme la subsidiarit, la crativit et la solidarit et
dont lobjectif est la valorisation des
potentiels des collectivits territoriales.
Pour atteindre ses objectifs, cette nouvelle stratgie de dveloppement mise
principalement sur les acteurs locaux et
tire avantage des politiques gouvernementales et de laide externe.

LE CONTEXTE DEMERGENCE DU
DEVELOPPEMENT LOCAL
Il a t constat que les situations dextrme pauvret la suite notamment
des crises conomiques, des dsquilibres conomique et socio-rgionaux,
des guerres ou des catastrophes naturelles, amnent les acteurs locaux dvelopper des initiatives pour rpondre
des besoins urgents(1). Ces alternatives,
parce quelles viennent du milieu, rpondent souvent mieux, aux besoins de la
population et sont plus appropries que
celles en provenance de ltat(2).

Dans le cas du Canada, MM. Jean-Marc


FONTAINE et Andr LVESQUE ont cit
plusieurs exemples dinitiatives locales
ou rgionales de dveloppement local (3) :
La crise conomique des annes 1930
tait lorigine du Mouvement coopratif dAntigonish en Nouvelle-cosse ;
La crise de la fin des annes 1950 qui
a entran la dtrioration des conditions de vie de larrire pays (Gaspsie,
Bas du Fleuve, ...) est lorigine de ce
que les auteurs appellent les oprations dignit qui avaient pour objectif de permettre des communauts
de prendre en main leur conomie en
phase de destructuration ;
La crise conomique du dbut des annes 1980 a conduit la cration des
organisations de relance conomique
dans les quartiers dfavoriss de Montral par des intervenants du secteur
communautaire.
Mais depuis le dbut des annes quatre
vingt(4), le dveloppement local a pris
une dimension sans prcdent. Les pays
occidentaux se sont engags dans une
vritable politique de dcentralisation
en transfrant aux collectivits territoriales une grande partie de leurs attributions conomiques et sociales(5).
En effet, face aux imperfections structurelles du march et de la mondialisation
rampante et leur incapacit rgler
les problmes du dveloppement conomique national, de nombreux tats
voient la dcentralisation comme un
moyen pour amliorer la qualit des services rendus et de rpondre aux besoins
et possibilits de lconomie locale(6).
Ainsi, les collectivits territoriales sont
devenues des acteurs de dveloppement.

CARACTERISTIQUES DU DEVELOPPEMENT LOCAL


Le dveloppement local prsente certaines caractristiques qui le spcifient
par rapport aux politiques de dveloppement centralis de lEtat :
Le dveloppement local a un caractre
multidimensionnel (conomique, social et culturel) ;
Le dveloppement local repose principalement sur la participation active de
tous les acteurs (Communes, Etat, associations, ONG, ...) avec un rle prdominant des collectivits territoriales ;
Il se concrtise par des initiatives locales en matire de dveloppement
local qui visent la valorisation des ressources des collectivits territoriales.
Elles peuvent maner du secteur priv,
du secteur public ou de la socit civile
(des associations ou des individus).
Ces intervenants dveloppent souvent
entre eux des relations partenariales ;
Le dveloppement local est un processus complexe (multiplicit des objectifs avec possibilit dincohrence,
incertitude des rsultats des actions,
diversit des contraintes territoriales,
...).

LES ENJEUX DU DEVELOPPEMENT LOCAL


Lenjeu principal du dveloppement
local est la lutte contre la pauvret et
lexclusion. Il concerne donc en priorit
les rgions pauvres, dsertiques ou enclaves. Il ncessite une bonne connaissance des particularits des territoires
concerns afin dlaborer la stratgie
adquate. Chaque collectivit doit faire

1) FONTAINE, Jean Marc et LEVESQUE, Andr. Initiation au Dveloppement Economique Local et au Dveloppement Economique Communautaire : expriences pertinentes et tudes
de cas. (IFDEC), Montral 1992.
2) Idem p. 20.
3) Idem p. 22. Louvrage expose plusieurs expriences russies tirs de lhistoire du Canada.
4) BIHR, Alain. Le mirage du dveloppement conomique local, le monde diplomatique, novembre 1992.
5) Cest dans ce cadre que sinscrit la loi franaise de dcentralisation de 1982-83.
6) TESSON, Frdric. Introduction au cours de dveloppement local L2-L3.

26

lobjet dune stratgie dintervention approprie.


La stratgie adopte doit porter sur la
valorisation des ressources patrimoniales locales leffet de crer des valeurs ajoutes conomiques.
Or, pour quil y ait valeur au sens conomique du terme, il faut trouver des
dbouchs. Cest le cas des coopratives agricoles marocaines et des micro
entreprises artisanales qui dveloppent de nouveaux produits partir des
ressources qui taient sous exploites
ou destines lautoconsommation
(confiture des figues de barbarie, huile
dargan, ) et qui finissent par trouver
des marchs porteurs. Et cest la grande
diversit de ces crneaux, limits dans
leur volume, mais multiples, volutifs,
crateurs de valeurs conomiques sans
cesse renouveles qui fait la force du dveloppement local.
En effet, lun des grands enjeux du dveloppement local, en termes conomiques, cest sa capacit de cration
de valeurs conomiques partir des
initiatives locales et des ressources qui
taient sous exploites ou destines
lautoconsommation et en dehors des
circuits traditionnels de la distribution.

LE DEVELOPPEMENT LOCAL AU
MAROC
Le dveloppement local au Maroc est
essentiellement luvre de lEtat (dveloppement par le haut).
En effet, conscient de lampleur de la
pauvret et de lexclusion, notamment
en milieu rural, lEtat a permis lmergence, depuis le dbut des annes 90,
dune stratgie de dveloppement local
dont tmoignent :
lampleur des programmes caractre
sectoriel ou intgr, mens par des dpartements ministriels en faveur de
localits pauvres ou enclaves ;
ladoption dapproches participatives
impliquant les populations et les lus
locaux dans lidentification des besoins
et la mise en uvre des projets caractre local ;

le dveloppement de relations de coopration impliquant les administrations, les collectivits territoriales et


les associations(7).
Les programmes initiaux avaient un
caractre obligatoire (cas des projets
hydro-agricoles). Puis dans les annes
quatre vingt dix, les programmes sectoriels (Programme dElectrification Rurale
Gnralise, Programme dAlimentation
Groupe en Eau au milieu Rural, ) ont
utilis pour la premire fois la notion de
partenariat avec partage des cots.
Paralllement, lEtat a mis en place des
stratgies afin de renforcer les capacits
des collectivits territoriales notamment
par :

Le partenariat des collectivits


territoriales avec les associations
A partir du dbut des annes 90, une
nouvelle forme de partenariat est ne
avec lapparition dune nouvelle gnration dassociations, qui sest fixe
comme choix dagir au niveau local
contre lexclusion et la pauvret.
Ces associations taient trs actives sur
le terrain, notamment dans le cadre de
lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain. Elles ont pu inciter les
acteurs locaux, nationaux et trangers
contribuer lexcution des projets de
dveloppement local.
Des travaux importants ont t raliss
par des associations, dans un cadre partenarial en matire dinfrastructures et
de services sociaux et ducatifs de base.
Nanmoins, le partenariat entre les
collectivits territoriales et ces associations est relativement limit, bien que le
nombre de ces dernires soit important.
Cette situation peut tre explique, par
le manque de comptences en matire
de dveloppement local, notamment en
milieu rural.

Cest ainsi que dans le cadre des services


publics locaux, plusieurs partenariats
ont eu lieu dans les domaines de la distribution deau et dlectricit par les
villes de Casablanca en 1997, Rabat en
1999, Tanger et Ttouan en 2001.
Le recours la gestion dlgue peut
tre expliqu notamment par :
les raisons financires dans la mesure
o limportance des investissements
pourraient causer des crises de trsorerie ;
les comptences techniques. En effet,
des domaines comme lassainissement, la distribution deau et dlectricit et le transport collectif ncessitent
des comptences techniques qui dpassent les capacits des collectivits
territoriales.

Lchange dexprience entre les


communes marocaines et les communes dautres pays ou avec des
organisations internationales ou
rgionales, au moyen de partenariats
Les collectivits territoriales marocaines
sont trs actives dans ce domaine. A titre
dexemple, ADELMA : Association de
Dveloppement Local Mditerranen
(Tanger-Maroc) et Proyecto Local (Barcelone-Espagne), deux organisations de la
socit civile ayant lanc et coordonn le
projet PROGOL (Promotion de la Bonne
Gouvernance au Nord du Maroc) qui ont
pris comme engagement le dveloppement local et la bonne gouvernance
locale dans les villes de la Mditerrane.
PROGOL reprsente, en effet, une initiative significative en la matire(8).

Les Socits de Dveloppement


Local (SDL)

La gestion dlgue

La socit de dveloppement local est


lun des outils novateurs de gestion de
la chose publique. Elle dispose prsent
dun cadre juridique(9).

Les collectivits territoriales, notamment dans les grandes villes ont eu recours ce mode de gestion mme avant
ladoption de la loi du 14 fvrier 2006 sur
la gestion dlgue.

Cette nouvelle formule de gestion des


services publics locaux, ayant un caractre industriel et commercial, tels que
les gares routires, peut tre considre
comme une solution, qui peut concilier

7) Voir ce propos le rapport Approches participatives au Maroc bilan de lexprience et recommandations pour la mise en uvre de lInitiative Nationale de Dveloppement Humain
(INDH). BIRD, janvier 2006.
8) BIHR, Alain. Le mirage du dveloppement conomique local. Le monde diplomatique, novembre 1992.
9) Dahir n 1-08-153 du 18 fvrier 2009 portant promulgation de la loi n 17-08 modifiant et compltant la loi n 78-00 portant charte communale.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 27

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

entre les exigences du service public et


la rationalit du secteur priv. En effet,
la cration dune socit de dveloppement local permet au service public
dtre gr de manire plus professionnelle.
La commune urbaine de Casablanca
sest oriente rcemment vers la cration de Socits de Dveloppement
Local. Cest le cas des socits Casa
Contrle ; Casa patrimoine et Casa
Animation, Casa Dev.

La cration de lInstitut Marocain


pour le Dveloppement Local
(IMADEL)(10)
LInstitut Marocain de Dveloppement
Local, cr en 2008 par certains experts
avec le soutien de la dputation de Barcelone, a pour vocation principale le
renforcement institutionnel des collectivits territoriales.
Les domaines dintervention de cet institut concernent :
le renforcement des acteurs communaux (formations, stages, visites, clubs,
accompagnement laboration des
plans communaux du dveloppement, ) ;

Il est noter que le Maroc a connu plusieurs expriences russies en matire


de dveloppement local. Parmi ces expriences, lexemple du projet DLIO
OASIS de Figuig(11) qui concerne une
oasis pauvre et enclave. Il sagit dun
projet de Dveloppement Local Intgr
de lOriental.
Initi par lAgence du Nord et le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD), DLIO sinscrit
dans le programme de valorisation et de
prennisation de lOasis de Figuig, qui
connat une situation alarmante et dont
la palmeraie est menace de disparition
au mme titre que les autres palmeraies
du sud.
La stratgie du projet sappuie sur trois
axes :
mettre en place une stratgie porteuse
dun avenir de dveloppement intgr
et durable pour loasis de Figuig ;
fdrer les diffrents acteurs locaux du
dveloppement autour de cette stratgie ;
faire merger un dveloppement global et intgr de loasis.

Lobjectif du projet est de renforcer les


capacits des acteurs locaux pour laborer et mettre en uvre un plan de dveloppement communal de loasis accompagn de projets pilotes fdrateurs et
ports par la municipalit de Figuig(12).
Pour conclure, le dveloppement local
au Maroc a t initialement luvre de
lEtat. Mais avec la rforme de la charte
communale, la mission principale des
collectivits territoriales, riches dune
longue exprience en matire de dcentralisation, sest oriente vers le dveloppement conomique et social.
Des efforts importants ont t ainsi dploys notamment en matire de formation, de partage des expriences et de
partenariat pour permettre aux collectivits territoriales de jouer pleinement
leur rle en matire de dveloppement
local.
Ainsi, dune action descendante(13) ou
de dveloppement par le haut initie
par lEtat on volue vers une action ascendante de dveloppement base sur
la mobilisation sociale et qui prend en
considration les besoins des habitants.

la promotion de la coopration dcentralise (nord-sud et sud-sud).

Perception recette municipale dEssaouira, 1936.

(10) LMOUMNI, Nadir. Les programmes du renforcement des capacits locales au Maroc : Diagnostic et Evaluation. Fvrier 2008, Universit Mohammed V, Souissi.
(11) Dveloppement Local Intgr de lOriental (DLIO) Oasis de Figuig partenariat entre lAgence de lOriental et le PNUD, rapport, Rabat 2008.
(12) Idem p. 1.
(13) Les spcialistes en matire de dveloppement local utilisent les expressions dveloppement par le haut ou actions descendantes pour dsigner les dcisions prises en haut sans
concertation avec les populations concernes et dveloppement par le bas ou actions ascendantes pour dsigner les actions prises sur la base des initiatives locales qui rpondent aux besoins des habitants.

28

( )

()1

146

Scurisation juridique



( - )

( - -
- -


( ).

:
()3
Devoir

dalerte

()2

( )



( Contrle de la rgularit )

)1 22 2012
( 2013 .)26
)2 441.09.2 17 3( 1431 )2010 -. 23 5811- 8 1431-
2010
)3 Le devoir dalerte
le pouvoir hirarchique .
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 29

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Conseil juridique

( )10


( 3 )2010

DGFIP

()4


()5

(Contrle dopportunit)6

( 3 )2010

()7

( 3 )2010


( )8


.Contrle budgtaire

()9

Certification de la dpense

,
()11


( 3
)2010

Contrle de
validit ( )12

()13

( 30 )1976

68

4) Instruction N10-020-MO du 6 aot 2010, Le devoir dalerte dans le secteur public local labore par la Direction Gnrale des collectivits locales et la Direction
Gnrale des finances publiques (France).
)5 21 2009 306960
(. - )... 12 13 29 .1962
6) CF.3.2.2 du chapitre 3 de linstruction codificatrice, N07-024-MO du 30 mars 2007 relative la liste des pices justificatives de dpenses, (France).
)7 577-76 5 30(1396 )1976 . 3335 , 6
( 1396 .)1976
7) Instruction relative au contrle des engagements de dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements, N72, DTC, 30 novembre 1976.
)8 63-64 62 ( 3 ,)2010 .
)9 61 . .
)10 40

[ ].
)11 40

[ ] . ... 299
.
)12 74 75 , .

)13 76-2 576 5 ( 30 )1976 . 3335 , 6 ( 1396 .)1976

30

dopportunit

Manifestes

Le contrle

Nest
pas suspensif du paiement de dpenses


L.1617-2


( 3 )2010
,

( 3 )2010

4 )15(2008

Contrle de la rgularit

08-45

Contrle budgtaire

()14

()16

()17


61

)14 . : . ,2011 ,15-16 .5

)15 2 1235.07 5 4( 1429 )2008 , , 5682 13 .2008


)16 ( 30 )1976 .

)17 38 21 2009
, /38 / / 25 .2009

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 31

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

()21

(.)18

!traditionnelle

normative

()19

Conception


( )20


()22

()23


La matrialit de la dpense
.

Contrle interne



Risques.

( )24
( )25

( ,)26


()27


.



.

)18

( )74 .

19) HADDAD Abderrahmane. La gestion budgtaire locale : Les rationalits dominantes Les finances des collectivits locales dans les Etats du Maghreb, Actes des VIme
journes Maghrebines de Droit, Marrakech les 15 et 16 Avril 2011. Imprimerie El Marif Al Jadida, Rabat 2011.
)20 . , EMALIV. 2012 , .16

)21 . , 30 ,2816 2009

)22 . . ,REMALD
, ,2011 ,70 .78
)23 2 577-76 5 30( 1396
)1976 , .
.
)24 . , , .16

25) KHEIDRI, Mustapha. Gouvernance financire du dveloppement local. Sminaire organis par la CGEM, op-cit.

! )26
7 .2012 : 6 .18
27) Rapport dactivits de la Cour des comptes pour lexercice 2011.

32

( )29

Un Rfrentiel daudit

( )Contrle budgtaire -

(
()Contrle de validit de la dpense)28

Systmatique


la marge des risques

( 4 )2008

,
.

Standard

Systme de suivi

()32


( 3 )2010

Les bonnes pratiques

Le Contrle modul

( 4 )2008

32

de la dpense

.)30(2012


( 4 )2008

( )


Contrle allg


(. )31

)28 74 ( 3 ,)2010 .

)29 10 ( 4 )2008 :
-
-... 5000 - 4 -
.
)30 2 ( 4 -)2008 .
)31 27 .
)32 21 .

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 33

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL


( ,)33



Le Conseil
financier
,Les notes de rejet




Les commandes publiques

.





( 4 )2008



( 3 )2010

Lapproche

! juridique
Lapproche Managrielle
champs
smantique

( )



.





( 3 .)2010

( 4 )2008


21-22-25-26
22-23-24
27
12-15-27
( - 15 6 : 27) 31 -
25-26
14-27
14-15-16
21-22
21
26
27

4
3
3
3
8

3
3

27
32

27

32

2-12-14-17-18-21-26-27
12
35

23

25

33) Note de service TGR DRNC/ N44 du 31 Dcembre 2008 sur la mise en uvre de la rforme du contrle des dpenses de lEtat. p. 21.

34

( )


Le Champ smantique

( - -
- )... ,

()34

()35

()36

Standard et statique

(
)



( )

:


/

,
()37

,
()38

:
(. )39

)34 21 , .
)35 24
.
)36 23
.
)37 . , ,
,10/2012 .179

38) KHEIDRI, Mustapha. Gouvernance financire du dveloppement local. Sminaire organis par la CGEM. op. cit.
)39

.
Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 35

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

La visibilit


13
2006

La Rforme

La gestion axe sur les rsultats

()40

budgtaire

()41

()42

/Globalisation

.Contractualisation/Partenariat

Systme
dinformation

Dterminante

(CMD 3

Budget sensible au genre

La gestion intgre de la

Une visibilit

()43


dpense

()44

Lexpertise financire

GID CT

2014

Systme
dinformation

2009

.Temps rel

40) AIDEN El Hassania. Rforme budgtaire au Maroc : cadre juridique et institutionnel Revue Marocain daudit et de dveloppement, N 21/2005.

41) Circulaire du Premier ministre en date du 25 dcembre 2001 relative ladaptation de la programmation et lexcution du budget de lEtat au cadre de la dconcentration.
43) AL MOUJADIDI Noufissa. Les fondements de la budgtisation du genre au Maroc. Revue Marocaine daudit et de dveloppement. N Spcial, 25/2008.
)44
.

36

( -

Les

.commandes publiques

)... ,

Lautomatisation

des

procdures

juridique

Scurisation

Opportunits

Repositionnement

(.)45

Trsorerie de Rabat, 1930

)45 68 00-78 271-02-1 25 3( 1423 )2002 16 5058


21( 1423 )2002 08-17 5711 23 .2009

Revue de la Trsorerie Gnrale du Royaume 37

38

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Conception et Impression Negoce Com

COLLECTIVITES
TERRITORIALES

SPECIAL

Trsorerie Gnrale du Royaume


Ilot 31 (prs de lAv. Al Araar)
Hay Ryad - Rabat
BP : 21495, Av. Annakhil
Hay Ryad - Rabat
Tl :. 212 (0) 537 57 81 90

40

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