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Em 1992, 4,5% das pessoas ocupadas, com dez anos ou mais de idade, estavam
empregadas no setor pblico, enquanto, em 2007, o percentual subiu para 8,6%
(IBGE, 2008). No entanto, h muito mais pessoas ocupadas em atividades relacionadas proviso de servios ou bens pblicos, uma vez que grande parte dessa
proviso realizada por organizaes da sociedade civil e de mercado. Os postos de trabalho do grupamento educao, sade, servios sociais, administrao
pblica, defesa e seguridade social, utilizado pelo IBGE (2010), representavam
21,5% do total de pessoal ocupado, em 2007, no Brasil. O grupamento, que estava
entre os que apresentavam os maiores nveis de rendimento, teve um aumento de
2,7% nos postos de trabalho entre 2005 e 2006.
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requerem recursos tericos e metodolgicos variados, procedentes de vrias tradies disciplinares. Ao tratar fundamentalmente da ao dos governos, os pesquisadores pressupem que essa ao e o que a provoca transborde os
limites estatais ou a esfera da poltica. Assim, o foco dos
estudos recai sobre um dos temas de pesquisa mais caros
sociologia poltica: as relaes entre Estado e sociedade.
No entanto, a contribuio da sociologia para o campo das
polticas pblicas ainda mais ampla.
Ao prosseguir na reflexo sobre o tema iniciada em
outra publicao (Cortes, s.d.), o artigo busca aprofundar
a compreenso sobre como a sociologia auxilia a anlise
de polticas pblicas. So vrios os caminhos analticos
que poderiam ser seguidos, dada a diversidade de perspectivas tericas e epistemolgicas encontradas na sociologia
contempornea. Optamos por focalizar as relaes entre
Estado e sociedade, principalmente enfatizando atores,
processos e estruturas que se localizam principalmente na
dimenso societal desse binmio.
O artigo est dividido em trs sees. A primeira trata da contribuio da disciplina para a compreenso do
papel dos grupos sociais. A segunda aborda os imperativos
cognitivos e normativos e a influncia destes na formao
e implementao de polticas pblicas. A terceira examina
como o debate sociolgico sobre estruturas e instituies
sociais pode auxiliar na anlise de polticas. Embora possam
ser separados analiticamente, os trs conjuntos de respostas
indagao sobre a contribuio da sociologia para a anlise de polticas pblicas esto profundamente relacionados,
como ser visto a seguir.
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novas identidades sociais. Intensas migraes, transformaes econmicas, culturais e no mercado de trabalho, ao
propiciarem a constituio de novos atores coletivos, acirraram as lutas pelo reconhecimento. Os novos atores tm
sido objetos de estudo da sociologia, que examina os ideais
deles, os discursos produzidos por e sobre eles, a ao poltica e a prpria construo desses grupos a partir da ao
estatal que os reconhece, hierarquiza e os institui como
beneficirios de polticas e como atores societais. Os estudos sobre polticas pblicas classificados como construcionistas sociais so, talvez, os principais tributrios desse tipo
de contribuio (Ingram et al. 2007).
No que tange segunda vertente analtica, a dos atores,
a sociologia poltica tem empregado com frequncia o conceito de atores estatais e societais da sociedade civil e de
mercado para classificar grupos sociais que agem na esfera
poltica. A origem direta desse uso est na interface entre os
debates sobre sociedade civil e a teoria democrtica (Cohen
e Arato, 1992), mas a fonte terica pode ser encontrada
nos estudos de Gramsci (2004), Touraine (1981) e Melucci
(1985) sobre a sociedade civil e, principalmente, na concepo deliberativa da esfera pblica de Habermas (1989)
e seus seguidores (Cohen, 2003). A partir da distino dos
habermasianos entre sistema e mundo da vida e as implicaes institucionais desta (Cohen e Arato 1992), argumenta-se [...] que as instituies e os atores pertencentes aos dois
subsistemas coordenados por via do poder e do dinheiro
Estado e economia capitalista de mercado esto sujeitos
a uma srie de restries que no afetam os atores da sociedade civil (Cohen, 2003, p. 427).
O conceito de atores estatais abarca tanto indivduos
que ocupam cargos de direo em rgos do Executivo ou
em organizaes governamentais como aqueles que tm
algum vnculo com rgos do Legislativo ou Judicirio. O
conceito de atores societais amplo demais para expressar
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da perspectiva terica adotada, h consenso entre os socilogos de que as normas sociais, principal fonte de ordem
social e previsibilidade, so caracterizadas pela regularidade
de comportamento e por sanes queles que no as
seguem (Feld, 2002).
Os estudiosos tm prestado pouca ateno ao efeito das
categorias cognitivas, das normas sociais como as derivadas de diversas formas de crenas , da propenso inovao e das tradies polticas sobre as polticas pblicas
(Campbell, 2002; Faria, 2003; Miller e Banaszak-Holl,
2005)2. Expresso disso que, dos trs tipos de abordagens
neoinstitucionalistas , que tm poderosa influncia para a
anlise de polticas (Hall e Taylor, 1996; Peters et al., 2005),
as vertentes histrica e da escolha racional, que so as mais
utilizadas pelos estudiosos, so tambm aquelas que menos
enfatizam os imperativos cognitivos e normativos na explicao dos processos polticos.
Com a expectativa de que as instituies tm forte
efeito sobre o comportamento individual e dos grupos,
os institucionalistas histricos focalizam o papel que estas
cumprem sobre o desenvolvimento de determinadas condutas pessoais e coletivas, argumentando que instituies
so tanto as estruturas formais quanto as regras informais
que as guiam (Miller e Banaszak-Holl, 2005). Para eles, muitas estruturas e resultados de polticas no so planejadas
por atores individuais ou coletivos, mas sim escolhas realizadas sob o constrangimento, por vezes abrupto, de instituies (Scott, 1992). Se as normas sociais informais so
consideradas instituies, como frequentemente o so nos
estudos dessa corrente, em certa medida, categorias cognitivas so levadas em conta na explicao dos fenmenos
sociais e polticos (Hall e Taylor, 1998). Entretanto, as nor A exceo so as investigaes sobre cultura poltica, que pode ser definida como
as diferenas histricas e entre os pases no que tange s atitudes, hbitos e sensibilidades a determinados tipos de questes (Miller e Banaszak-Holl, 2005, p. 192).
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governos (Muller e Surel, 2002). Porm, uma vez na agenda, os governantes passam a formular polticas para lidar
com esses problemas, polticas estas que, ao serem implementadas, constroem ou transformam os espaos de sentido
j existentes e, no interior destes, os grupos sociais definem
e redefinem os problemas. As prprias polticas colaboram, portanto, para a formao de um sistema de ao, um
espao de trocas constitudo por relaes de poder, no qual
ocorre a interao entre mltiplos atores, situados em diferentes organizaes.
Desse modo, as polticas pblicas so entendidas
como construes de matrizes cognitivas que determinam, ao mesmo tempo, as medidas (aes, atividades,
programas, por exemplo) passveis de serem adotadas
porque legtimas e os espaos de sentido particular, no interior das quais os atores interagem (Muller e
Surel, 2002). Por um lado, elas mesmas so responsveis
pela construo de um quadro normativo de ao que conforma a possibilidades de imagens da realidade, de ao
e de justificativa para a ao dos vrios atores envolvidos.
Por outro, as polticas pblicas particulares tendem a ser
locais: constructos polticos autnomos que, em seu nvel
prprio de atuao, regulam as relaes de conflito entre
os grupos sociais ao assegurar as possibilidades de articulao e de harmonizao dos interesses envolvidos.
No entanto, as abordagens examinadas nesta seo, ao
tratarem dos imperativos cognitivos e normativos na anlise de polticas pblicas, reconhecem a importncia das
estruturas sociais e das instituies sociais e polticas. Atores
societais, estatais ou organizados em redes tm suas possibilidades de reflexo e de ao limitadas por instituies e
pela estrutura social que estratifica o acesso a recursos de
poder. Os imperativos normativos e cognitivos tornam-se,
ao longo do tempo, instituies no formalizadas e de difcil
transformao. Por essas razes, e devido ao lugar central
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Estudos sobre estratificao, estrutura social e desigualdade social e as relaes destas ltimas com as instituies polticas so objeto de anlise da sociologia desde
os clssicos (Durkheim, 1999; Marx, 1964; Weber, 1977).
Um dos resultados dessas investigaes foi a constatao
de que existem oportunidades desiguais de acesso a bens
e servios sejam individuais ou coletivos e que disso
decorrem possibilidades diferenciadas de exerccio de
influncia sobre processos polticos. Se, por um lado, o
marxismo atribui ao sistema econmico capitalista a explicao fundamental para tais desigualdades, teorias sociolgicas inspiradas na obra de Durkheim e Weber as associam, respectivamente, a processos de diferenciao social
que asseguram a integrao funcional das sociedade e a
fatores econmicos e extraeconmicos como status social e
afiliao poltico partidria. No entanto, mesmo as vertentes tericas neomarxistas incorporam recursos de poder,
derivados da esfera poltica, na explicao de alteraes
na estratificao social nas sociedades contemporneas
(Korpi, 2000; Offe, 1989; Touraine, 1981). Isto porque
consideram que a ao poltica amplia os recursos organizativos dos trabalhadores ou dos movimentos sociais e
assim, por meio da ao coletiva, os integrantes de estratos
sociais inferiores podem produzir polticas que favoream
a reduo de desigualdades sociais.
Para explicar a produo, a reproduo e a mudana em
sistemas sociais estratificados, socilogos contemporneos
como Bourdieu (1989), Giddens (1989) e Luhmann (1991)
analisam, com lentes tericas diversas, como os diversos
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Um espao cujas caractersticas so definidas pela configurao das inter-relaes entre atores individuais e coletivos, interessados e atuantes nesse campo, e
pelas lutas travadas por esses atores ao disputarem por posies superiores na configurao (Owen-Smith e Powell, 2008; Harker et al., 1990).
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da sociologia e, mais remotamente, das origens da economia como disciplina acadmico-cientfica (Collins, 1994).
O neoinstitucionalismo histrico e o sociolgico tm razes
tericas nas tradies sociolgicas do conflito baseadas nos
estudos seminais de Marx e de Weber e, no caso do segundo, tambm na sociologia durkheimiana.
De modo progressivo, essas e outras vertentes neoinstitucionalistas (Hay, 1996, 2002; Jessop, 1990, 2003) no apenas reconhecem a importncia dos instrumentos analticos
umas das outras como os utilizam em suas prprias investigaes (Hall e Taylor, 1998). Porm, elas o fazem sem abrir
mo de seus modelos explicativos fundamentais ou de suas
ontologias sobre estrutura e agncia. Expresso disso foi o
debate entre Hall e Taylor (1998) e Hay e Wincott (1998)
sobre as ontologias sociais e as concepes a respeito das
relaes entre agncia e estrutura nas abordagens neoinstitucionalistas da escolha racional, sociolgica e histrica.
No h dvida entre os autores de que a abordagem do institucionalismo da escolha racional sobre a agncia baseada
na ideia do calculus dos agentes sobre como agir diante de
uma dada estrutura institucional, considerando a sua posio e a de outros agentes na estrutura social. Concordam
ainda que o institucionalismo sociolgico fundamenta-se
na cultura, ao salientar o papel de imperativos cognitivos e
normativos que se originam fora das fronteiras estatais que
podem favorecer ou impedir que os agentes adotem polticas (Miller e Banaszak-Holl, 2005). A divergncia recai sobre
a possibilidade de conjugar essas duas ontologias no institucionalismo histrico. Para Hall e Taylor (1998), assim como
para este artigo, essas ontologias no so incompatveis. A
primazia de uma abordagem no impede o reconhecimento da importncia e a utilizao de instrumentos analticos
da outra. Para os autores no apenas o institucionalismo
histrico utiliza formulaes concebidas pelo institucionalismo da escolha racional e sociolgico, como h um cresLua Nova, So Paulo, 87: 33-62, 2012
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Resumo: O objetivo do artigo examinar possveis contribuies da sociologia para a anlise de polticas pblicas.
Argumenta-se que os recursos tericos que a sociologia
oferece ao enfocar os grupos sociais, as normas sociais e as
interaes entre estrutura social e instituies polticas, so
importantes ferramentas na construo de modelos analticos dirigidos compreenso dos processos de formulao e
implementao de polticas pblicas.
Sociologia; Polticas Pblicas; Anlise de Polticas; Atores Societais; Imperativos Cognitivos; Imperativos
Normativos; Instituies.
Palavras-chave:
Abstract:
Resumos / Abstracts