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SURTITRE

LES FINANCES
PUBLIQUES
LOCALES

Rapport sur la situation financire et la gestion


des collectivits territoriales et de leurs
tablissements
publics
Rapport
public thmatique
Octobre 2015

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Introduction ..................................................................................................11
Chapitre I Les collectivits locales et le redressement des comptes
publics ...........................................................................................................17
I - Une nouvelle dgradation de la situation financire des collectivits
locales ............................................................................................................18
A - La poursuite de leffet de ciseaux ............................................................. 18
B - Lobjectif dvolution de la dpense locale .................................................... 24

II - Une amlioration du solde des APUL ......................................................27


A - La diminution du besoin de financement ........................................................ 28
B - Une contribution lamlioration du solde national ....................................... 29

III - La poursuite de laugmentation de la dette .............................................31


IV - Lamlioration souhaitable de la gouvernance des finances
locales ............................................................................................................33
A - La ncessit dun dialogue formalis entre ltat et les collectivits
locales ................................................................................................................... 34
B - La construction doutils communs danalyse et de prvision ......................... 35
C - La perspective dune loi de financement des collectivits locales .................. 36

Chapitre II Lvolution de la situation financire des collectivits


locales en 2014 ..............................................................................................41
I - Une nouvelle contrainte financire ............................................................42
A - Une premire baisse limite des concours financiers de ltat ....................... 42
B - Une faible volution de la fiscalit locale ....................................................... 47

II - Des diffrences dvolution suivant les catgories de collectivits


locales ............................................................................................................55
A - Les finances communales ............................................................................... 55
B - Les finances des groupements intercommunaux ............................................. 63
C - Les finances dpartementales ......................................................................... 69
D - Les finances rgionales................................................................................... 79

Chapitre III L'impact des normes .............................................................89


I - Lvaluation du cot des normes : un dispositif perfectible .....................91
A - Un double dispositif ....................................................................................... 91
B - Des progrs souhaitables ................................................................................ 99

II - Limpact de dcisions significatives de ltat sur les finances


locales ..........................................................................................................104

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COUR DES COMPTES

A - La rforme des rythmes scolaires ................................................................. 104


B - Les normes techniques nationales ................................................................. 107
C - La politique de lemploi public ..................................................................... 110
D - La revalorisation du revenu de solidarit active ........................................... 115

Chapitre IV Lenjeu de linvestissement local ........................................119


I - Le lien entre la baisse des concours financiers et linvestissement .........121
A - Le mcanisme de financement...................................................................... 121
B - Les lments dapprciation ......................................................................... 122

II - Lvolution de linvestissement local ....................................................129


A - Les perspectives dvolution des recettes en 2015 ....................................... 130
B - Laccs des collectivits locales au crdit en 2015 ....................................... 141
C - La poursuite de la baisse des investissements partir de 2015 ..................... 145

III - Une meilleure matrise de linvestissement public local.......................150


A - Des conomies de fonctionnement pour limiter la baisse de
lautofinancement ............................................................................................... 151
B - Une slectivit accrue des choix dinvestissement........................................ 155

Chapitre V La fiabilit limite des donnes budgtaires et


comptables ..................................................................................................165
I - La qualit insuffisante des comptes locaux .............................................166
A - Une qualit comptable imparfaite ................................................................. 166
B - Des perspectives de progrs .......................................................................... 172

II - Une information financire globale renforcer .....................................176


A - Des agrgations de donnes amliorer ....................................................... 177
B - Des informations renforcer sur les risques financiers ................................ 178

Conclusion gnrale ...................................................................................183


Liste des recommandations .......................................................................191
Glossaire .....................................................................................................193
Annexes .......................................................................................................197
Rponses des administrations, collectivits et des organismes
concerns.....................................................................................................229

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Le rapport sur la situation financire et la gestion des collectivits


territoriales et de leurs tablissements publics
- laboration et publication Larticle L. 132-7 introduit dans le code des juridictions financires
par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique prvoit que la Cour des comptes tablit chaque anne un
rapport portant sur la situation financire et la gestion des collectivits
territoriales et de leurs tablissements publics. Ce rapport est remis au
Gouvernement et au Parlement.
Le prsent document est le troisime rapport que la Cour consacre
aux finances publiques locales et le premier au titre des nouvelles
dispositions lgislatives.
Les publications de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres dans le cadre dune formation
interjuridictions. En tant que de besoin, il est fait appel au concours
dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises
pour bnficier dclairages larges et varis.
Pour llaboration du prsent rapport, les contrles et leurs suites
ont t raliss par les chambres rgionales et territoriales et par une
formation interjuridictions qui en a assur le pilotage et la synthse.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et
lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que
llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la
collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que
toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.

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COUR DES COMPTES

La publication dun rapport est ncessairement prcde par la


communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux
autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le
rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs
de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de publications.
Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport, tels que le prsent rapport, sont
soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formation
plnire ou ordinaire, sous la prsidence du premier prsident et en
prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les
conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiques
locales sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes
et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffuss par La Documentation Franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en
formation plnire, a adopt le prsent rapport intitul Les finances
publiques locales rapport sur la situation financire et la gestion des
collectivits territoriales et de leurs tablissements publics.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses
adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, M. Bayle,
Mme Froment-Meurice, prsidents de chambre maintenus en activit,
MM. Ganser, Lebuy, Frangialli, Banquey, Mmes Morell, Franoise
Saliou, Dayries, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Maistre, Martin, Tnier,
Lair, Hayez, Rigaudiat, Ravier, Mme Dos Reis, M. de Gaulle,
Mme Monique Saliou, MM. Uguen, Gudon, Mme Gadriot-Renard,
MM. Baccou, Antoine, Mousson, Chouvet, Viola, Clment, Le Mer,
Mme de Kersauson, MM. Terrien, Laboureix, Mme Esparre, M. Lna,
Mme Dardayrol, M. Mourier des Gayets, Mme Pittet, MM. Aulin,
Vallernaud, Jamet, calle, Mme Prin, MM. Ortiz, Rolland,
Mme Bouzanne des Mazery, M. Basset, Mme Faugre, M. Rocca,
Mme Prigord, MM. Brouder, Lallement, Dubois, Schwartz, Thvenon,
Mmes Mattei, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin, Child, conseillers
matres, MM. Marland, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, Delbourg,
Galliard de Laverne, Joubert, Mme Revel, MM. Corbin de Mangoux,
Margueron, conseillers matres en service extraordinaire.
Ont t entendus :
-

en sa prsentation, M. Martin, prsident de la formation


interjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport est
fond et de la prparation du projet de rapport ;
en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant la
chambre du conseil, assist de M. Pezziardi, prsident de

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COUR DES COMPTES

chambre rgionale des comptes, M. Lion, conseiller


rfrendaire, rapporteurs gnraux de la formation
interjuridictions charge de prparer le rapport, et de
M. Vallernaud, prsident de chambre rgionale des comptes,
contre-rapporteur devant cette mme formation ;
en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr,
M. Johanet, Procureur gnral. Il tait accompagn de
M. Kruger, premier avocat gnral, et de M. Michaut, avocat
gnral ;

M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la


chambre du conseil.
Fait la Cour, le 6 octobre 2015.

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INTRODUCTION

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,


puis dlibr le 1er juillet 2015, par une formation commune la Cour des
comptes et aux chambres rgionales et territoriales des comptes prside
par M. Martin, conseiller matre, et compose de MM. Cazanave, Basset,
Ecalle, conseillers matres, Banquey, Advielle, prsidents de chambre
rgionale des comptes, Larue, Le Potier prsidents de section de chambre
rgionale des comptes, et, en tant que rapporteurs gnraux, M. Pezziardi,
prsident de chambre rgionale des comptes et M. Lion, conseiller
rfrendaire, en tant que rapporteurs, MM. Fialon, conseiller matre,
Buzzi, premier conseiller de chambre rgionale des comptes,
Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes,
Mme Imbaud, M. Cabaret, rapporteurs extrieurs, M. Boukouya,
vrificateur et, en tant que contre-rapporteur, M. Vallernaud, prsident de
chambre rgionale des comptes.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 10 juillet 2015,
par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, compos de M. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman,
Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit,
Duchadeuil et Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet,
procureur gnral, entendu en ses avis.

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Introduction
Larticle L. 132-7 introduit dans le code des juridictions
financires par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique prvoit que la Cour des comptes tablit
chaque anne un rapport portant sur la situation financire et la gestion
des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Ce rapport
est remis au Gouvernement et au Parlement.
Le prsent document est le troisime rapport que la Cour consacre
aux finances publiques locales et le premier au titre des nouvelles
dispositions lgislatives. Fruit dun travail commun avec les chambres
rgionales des comptes, conduit dans le cadre dune formation
interjuridictions , ce rapport analyse la situation financire des
collectivits territoriales et des tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI)1.
Alors que la Cour publie des rapports annuels sur la gestion du
budget de ltat, sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale et sur la situation et les perspectives des finances publiques prises
dans leur ensemble, la publication dun rapport spcifique sur les finances
publiques locales se justifie au regard de leur importance.
Les administrations publiques locales (APUL) constituent lun des
trois secteurs des administrations publiques avec ladministration centrale
et les administrations de scurit sociale. En 2014, les dpenses des
APUL reprsentaient 20 % des dpenses publiques.

1
Par la suite, les collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration
intercommunale sont souvent dsigns par les termes de collectivits locales .

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COUR DES COMPTES

Graphique n 1 : part des APUL dans la dpense publique en 2014

Source : Cour des comptes donnes INSEE

En comptabilit nationale, les APUL comprennent les collectivits


locales et des organismes divers dadministration locale (ODAL).
Lagrgat des collectivits locales est constitu des comptes des
budgets principaux et des budgets annexes des collectivits territoriales
(communes, dpartements, rgions) et de leurs groupements
(communauts de communes, communauts dagglomration,
communauts urbaines, mtropoles), des comptes des syndicats
intercommunaux et des syndicats mixtes2 nexerant pas dactivit
industrielle et commerciale et des comptes des rgies sans autonomie de
gestion3. Les tablissements publics caractre industriel et commercial
(EPIC)4, les rgies dotes de la personnalit morale et les socits
dconomie mixte (SEM) sont exclus des APUL.
Les organismes divers dadministration locale (ODAL) regroupent
les tablissements publics locaux disposant dune comptence spcialise
et dune autonomie de dcision. Cette catgorie comprend les centres
communaux daction sociale, les caisses des coles, les services
dpartementaux dincendie et de secours, les associations culturelles
finances par les collectivits locales5, les socits et tablissements

Les syndicats intercommunaux sont des tablissements publics regroupant des


communes. Les syndicats mixtes peuvent regrouper des collectivits territoriales de
niveau diffrents ou des tablissements publics de coopration intercommunale.
3
Source : Note mthodologique de lINSEE sur le systme franais de comptabilit
nationale, les administrations publiques dans les comptes nationaux, mai 2012.
4
Notamment les offices publics de lhabitat, les offices publics damnagement et de
construction (OPAC) et les caisses de crdit municipal.
5
Notamment les thtres municipaux, les maisons de la culture.

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INTRODUCTION

13

chargs de lamnagement du territoire dont le financement est local6, les


organismes consulaires7 et les tablissements publics locaux
denseignement8.
Au sein des APUL, les collectivits locales sont prpondrantes :
en 2014, elles reprsentaient 86 % de leurs dpenses et de leurs recettes,
contre 14 % pour les ODAL.
Graphique n 2 : part des collectivits locales dans les dpenses
et recettes des APUL en 2014

Source : Cour des comptes donnes INSEE

La dette des APUL (188 Md en 2014) reprsentait 9 % de la dette


publique. la diffrence de ltat et des administrations de scurit
sociale, les collectivits locales ne peuvent recourir lemprunt que pour
financer leurs dpenses dinvestissement.

Notamment les socits damnagement foncier et dtablissement rural (SAFER),


les tablissements publics damnagement des villes nouvelles, ltablissement public
pour l'amnagement de la rgion de la Dfense (EPAD).
7
Notamment les chambres de commerce et dindustrie, chambres de mtiers et de
lartisanat, chambres dagriculture.
8
Les lyces et collges (publics et privs sous contrat), dont la construction et la
gestion sont finances respectivement par les rgions et les dpartements, mais dont la
rmunration des fonctionnaires est verse par ltat.

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COUR DES COMPTES

Graphique n 3 : part des APUL dans la dette publique en 2014

Source : Cour des comptes

En leur qualit dadministrations publiques locales, les collectivits


territoriales et leurs groupements sont concerns, au mme titre que ltat
et les organismes de scurit sociale, par le respect des engagements
europens de la France, rsultant notamment du pacte europen de
stabilit et de croissance de 1996 rvis en mars 2005 et du trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG), sign le 2 mars 2012
par les chefs d'tat et de gouvernement de 25 tats membres de lUnion
europenne. La loi organique du 17 dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques, vote en
application de ce trait, sapplique aux administrations publiques locales
qui participent lobjectif dquilibre global quelle dfinit. Lvolution
de leurs dpenses et de leur solde est intgre aux lois de programmation
des finances publiques et aux programmes annuels de stabilit.
Limplication des collectivits territoriales et de leurs groupements
dans le redressement des comptes publics se justifie aussi par
limportance des transferts financiers de ltat (102,4 Md en 2014) dont
elles bnficient. Ces transferts, qui ont fortement augment en raison de
transferts de comptences et de rformes de la fiscalit locale,
reprsentaient en 2014 prs de la moiti de leurs recettes de
fonctionnement.
Grce aux donnes agrges par lINSEE dans le cadre de la
comptabilit nationale, le prsent rapport analyse la contribution des
collectivits locales au redressement des comptes publics en 2014
(chapitre I).

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INTRODUCTION

15

Il tudie ensuite les effets sur les finances des collectivits locales
de la baisse des dotations de ltat, intervenue pour la premire fois en
2014, hauteur de 1,5 Md. La poursuite de cette baisse, pour un montant
cumul de 10,75 Md au cours de la priode 2015-2017, est prvue par la
loi du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques pour
les annes 2014-2019, afin de conduire les collectivits locales mieux
matriser lvolution de leurs dpenses et rduire leur endettement.
Au-del des tendances structurelles apparues depuis plusieurs
annes, lexamen dtaill de lvolution des finances des collectivits
territoriales et de leurs groupements, partir des donnes produites par la
direction gnrale des finances publiques (DGFiP), montre que, bien que
limite, la baisse des dotations de ltat en 2014 a eu un impact variable
selon les catgories de collectivits et au sein dune mme catgorie
(chapitre II). Cette grande diversit de situations locales pose la question
des modalits de rpartition de la baisse des dotations encore au-del de
2015.
Les collectivits locales mettent souvent laccent sur les cots
supplmentaires qui leur sont imposs par des dcisions prises au plan
national dans de nombreux domaines. La question des normes , notion
relativement imprcise, est ainsi devenue lun des enjeux de leur dialogue
avec ltat. Le prsent rapport prsente le dispositif dvaluation de
limpact des dcisions de ltat caractre normatif, dont il tudie des
exemples significatifs (chapitre III).
Le risque existe que la baisse des dpenses dinvestissement des
collectivits territoriales et de leurs groupements constitue la principale
variable dajustement la forte diminution des dotations de ltat. Les
enseignements tirs de lanne 2014 et les lments de prospective
relatifs la priode 2015-2017 permettent dvaluer dans quelle mesure
limportance de lenjeu qui sattache linvestissement local peut tre
concilie avec la ncessit pour les collectivits locales, par une matrise
plus rigoureuse de leurs dpenses, de prendre leur juste part au
redressement des comptes publics (chapitre IV).
Enfin, sur le plan mthodologique, la formulation dapprciations
densemble sur les finances publiques locales est complique par la
fiabilit limite des donnes budgtaires et comptables provenant des
collectivits locales (chapitre V).
Le prsent rapport sappuie sur les rapports dobservations
dfinitives des chambres rgionales des comptes la suite de leurs
contrles des collectivits locales.

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16

COUR DES COMPTES

Il est galement nourri par des enqutes conduites auprs des


administrations centrales de ltat et par les changes nous avec les
associations nationales de collectivits locales.
lexception du chapitre I, dont les donnes en termes de
comptabilit nationale proviennent de lINSEE, les analyses chiffres
dveloppes dans le reste du rapport rsultent de lexploitation des
comptes de gestion des collectivits locales centraliss par la direction
gnrale des finances publiques (DGFiP).
Certaines apprciations se rapportent des chantillons
spcifiques : les villes de plus de 100 000 habitants pour lapprciation de
limpact de la baisse des dotations de ltat sur linvestissement et
lensemble des villes chef-lieu de dpartement pour lvolution des taux
de fiscalit directe locale en 2015.
Lapprciation de limpact de la baisse des dotations de ltat pour
les villes de plus de 100 000 habitants et lanalyse prospective les
concernant ont t effectues laide dune application informatique
dnomme ANAFI. Dveloppe par les juridictions financires, elle est
utilise par les chambres rgionales et territoriales des comptes pour
analyser la situation financire des collectivits locales et de leurs
tablissements publics.

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Chapitre I
Les collectivits locales
et le redressement des comptes publics

Conformment aux engagements europens de la France, les lois


de programmation pluriannuelle des finances publiques et les
programmes de stabilit dclinent la stratgie nationale de redressement
des comptes publics autour de deux paramtres : le niveau de solde
structurel, qui constitue un objectif de moyen terme , et lanne prvue
pour atteindre cet objectif. Dans ces documents-cadres, lvolution du
solde national est prvue, pour chaque sous-secteur des administrations
publiques, notamment celui des APUL, en une trajectoire compatible
avec la ralisation, au niveau agrg, de lobjectif de moyen terme.
Mettant en uvre une recommandation de la Cour9, la loi de
programmation des finances publiques pour 2014-2019 a ajout, pour la
premire fois, un objectif dvolution de la dpense publique locale
(ODEDEL). La dfinition de cet objectif, qui devrait tre dclin par
catgorie de collectivits partir de 2016, constitue un progrs dans la
mesure o il prcise le lien entre lvolution des dpenses des
collectivits locales et le respect des engagements europens de la France.
Son respect na cependant pas empch une nouvelle dgradation
de la situation financire des collectivits locales en 2014 (I) mme si, du
fait de la forte baisse de leurs dpenses dinvestissement et, par suite, du
recul de leur besoin de financement, elles ont contribu la rduction du
solde public national (II). La dette des collectivits locales a malgr tout
poursuivi son augmentation en 2014 (III).
9

Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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18

COUR DES COMPTES

Dans ce contexte, il est urgent de poser les bases dun autre mode
de gouvernance des finances locales permettant dassocier plus
troitement les collectivits territoriales la dfinition, pour ce qui les
concerne, de la stratgie de redressement des comptes publics.

I - Une nouvelle dgradation de la situation


financire des collectivits locales10
En 2014, les dpenses et les recettes de fonctionnement des
collectivits locales ont de nouveau connu une volution divergente,
qualifie deffet de ciseaux , les premires augmentant plus vite que
les secondes. Le respect de lODEDEL, instaur par la loi de
programmation des finances publiques pour 2014-2019, ne traduit pas
cette dgradation de la situation financire des collectivits locales dont
lpargne brute a de nouveau diminu.

A - La poursuite de leffet de ciseaux


Les dpenses des collectivits locales reprsentent 86 % des
dpenses des APUL. En baisse pour la premire fois depuis 2010, ces
dernires se sont leves 251,5 Md en 2014. Cette volution a repos
sur les collectivits locales dont les dpenses ont baiss de 0,64 % en
2014. Les recettes des APUL ont progress de 1,4 % et celles des
collectivits locales de 1,3 %, comme en 2013, soit un rythme infrieur
de moiti aux annes prcdentes (+ 2,7 % en 2011 et + 2,3 % en 2012).

10

Fonds sur lanalyse des donnes de la comptabilit nationale, les dveloppements


de ce chapitre intgrent les budgets principaux et les budgets annexes.

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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
19

Tableau n 1 : volution des dpenses et des recettes des APUL


2010

2011

2012

2013

2014

volution
2014/2013

Dpenses des APUL

229,8

235,3

244,0

252,2

251,5

-0,30 %

dont collectivits locales

210,1

215,5

223,1

231,0

229,6

-0,64 %

34,0

34,6

35,7

36,5

37,4

2,36 %

dont consolidation entre APUL

-14,3

-14,8

-14,8

-15,3

-15,5

Recettes des APUL

228,1

234,7

240,5

243,7

247,0

1,36 %

dont collectivits locales

209,1

214,8

219,8

222,6

225,4

1,27 %

33,3

34,7

35,5

36,5

37,1

1,67 %

-14,3

-14,8

-14,8

-15,3

-15,5

en Md

dont ODAL

dont ODAL
dont consolidation entre APUL

Source : Cour des comptes donnes INSEE


NB : On entend par consolidation entre APUL la neutralisation des flux entre collectivits et
ODAL correspondant une mme dpense ou une mme recette. En 2014, pour les
collectivits locales, 14,4 Md sont neutraliss en dpenses et 1,1 Md en recettes (et
rciproquement 1,1 Md et 14,4 Md pour les ODAL).

Rapportes au PIB courant, les dpenses des APUL sur cinq ans
ont augment de 0,3 point de PIB (11,8 % contre 11,5 %), alors que les
recettes nont cr que de 0,2 point de PIB (11,6 % contre 11,4 %).
Au sein des APUL, les dpenses et les recettes des collectivits
locales taient respectivement de 230 Md et 225 Md en 2014 en
montants consolids, cest--dire aprs neutralisation des flux croiss
entre collectivits locales (subventions, cofinancements, fonds de
concours, etc.) pour viter les doubles comptes11.
Le bloc communal (communes et groupements intercommunaux
fiscalit propre) reprsente plus de la moiti des dpenses des
collectivits locales.

11

Exemple : si une collectivit A cofinance un projet port par une collectivit B, la


participation est compte comme une dpense de la collectivit A et comme une
recette de la collectivit B alors que le cot du projet est dj comptabilis dans le
budget de la collectivit B. Hors consolidation, les dpenses et recettes des
collectivits locales slvent respectivement 258,8 Md et 254,6 Md.

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20

COUR DES COMPTES

Graphique n 4 : poids respectifs des budgets des collectivits locales


en comptabilit nationale en 201412

Source : Cour des comptes donnes INSEE

1 - Les dpenses et les recettes de fonctionnement


En 2014, les dpenses de fonctionnement des APUL (196 Md)
ont poursuivi leur hausse au rythme de 2,3 % aprs 3 % en 2013. Leurs
recettes de fonctionnement (237 Md) ont connu une croissance moins
rapide (1,4 %), quoique suprieure celle de 2013 (1,1 %).
En ce qui concerne les collectivits locales, la progression de leurs
dpenses et de leurs recettes de fonctionnement a t trs proche de celle
des APUL, soit respectivement de 2,2 % et 1,3 % en 2014.

12

La part des budgets annexes et des budgets principaux est issue des comptes de
2013.

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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
21

Tableau n 2 : volution des dpenses et des recettes de


fonctionnement des collectivits locales en comptabilit nationale
2010

2011

2012

2013

2014

volution
2014/2013

Dpenses de fonctionnement

159,1

162,7

168,0

173,1

176,9

2,22 %

93,8

96,4

99,8

103,6

106,3

2,57 %

2,6

3,3

3,2

2,6

2,6

- 0,62 %

Prestations et autres transferts

42,0

41,6

42,9

43,9

44,1

0,42 %

Prestations sociales

20,7

21,5

22,1

23,0

24,0

4,38 %

Recettes de fonctionnement

197,8

204,2

209,2

211,6

214,4

1,32 %

Impts et cotisations sociales

82,8

112,2

116,1

117,0

119,9

2,51 %

Recettes de production

28,0

29,2

30,0

30,9

31,6

2,12 %

Revenus de la proprit

2,5

2,6

2,6

2,6

2,6

1,05 %

Autres transferts

84,6

60,3

60,4

61,1

60,2

- 1,35 %

pargne

38,7

41,5

41,2

38,5

37,4

- 2,71 %

en Md

Dpenses de fonctionnement
Intrts (D41)

* Les dpenses de fonctionnement au sens de la comptabilit nationale regroupent essentiellement les


dpenses de consommation intermdiaire et les dpenses de rmunration des salaris.
Source : Cour des comptes donnes INSEE

partir de 2012, la progression des recettes des collectivits


locales est devenue infrieure celle des dpenses. Lcart sest creus en
2013, puis de nouveau en 2014, si bien que, depuis 2010, les premires
ont augment de 8,4 % et les secondes de 11,2 %.

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22

COUR DES COMPTES

Graphique n 5 : volution des dpenses et des recettes des


collectivits locales (base 100 en 2010)

Source : Cour des comptes donnes INSEE

En 2010, le montant des dpenses de fonctionnement des


collectivits locales tait de 159 Md et celui de leurs recettes de
fonctionnement de 198 Md. Ramener ces montants en base 100 permet
de montrer qu partir de 2012, les premires ont progress plus
rapidement que les secondes ( effet de ciseaux ).
Les dpenses sociales13 ont connu la plus forte volution (+ 4,4 %
aprs + 4,1 % en 2013). Par catgorie de collectivits, ce sont les
dpartements (+ 4,3 %) et les rgions (+ 6,2 %) qui ont vu ce type de
dpenses augmenter le plus vite. Les dpenses de rmunration
(77,8 Md), dont la Cour avait dj soulign le rythme de progression
trop rapide en 2013 (+ 3,3 %), se sont encore acclres en 2014 (+ 4 %).
Consquence de ces volutions, lpargne brute14 des collectivits
locales (37,4 Md) a de nouveau diminu sensiblement en 2014 (- 2,7 %),
quoique dans une moindre mesure que lanne prcdente (- 6,6 %).

13

Au sens de la comptabilit nationale, les dpenses de prestations sociales


comprennent notamment les allocations verses par les dpartements (RSA, APA,
PCH) et les dpenses lies aux politiques familiale, sociale, et dinsertion.
14
Lpargne brute est ici entendue au sens de la comptabilit nationale. Elle diffre
dans sa construction de lpargne brute au sens de la comptabilit publique.

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COMPTES
23

2 - Les dpenses et les recettes dinvestissement15


Contrairement leurs dpenses de fonctionnement, les dpenses
dinvestissement des collectivits locales ont fortement baiss en 2014.
Leur formation brute de capital fixe (FBCF)16 (43,3 Md) sest rduite de
9,8 % pour retrouver son niveau de 2011 (42,9 Md).
Tableau n 3 : volution des dpenses et des recettes dinvestissement
des collectivits locales en comptabilit nationale
2010

2011

2012

2013

2014

volution
2014/2013

Dpenses d'investissement

51,0

52,8

55,1

57,9

52,6

- 9,19 %

Acquisitions moins cessions d'actifs


non financiers

44,3

45,8

48,1

50,6

45,5

- 10,16 %

dont formation brute de capital fixe

41,8

42,9

45,6

48,1

43,3

- 9,84 %

6,7

7,0

7,0

7,3

7,2

- 2,47 %

11,3

10,6

10,6

11,0

11,0

0,26 %

en Md

Prestations et autres transferts


Recettes d'investissement

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Cette volution a t particulirement marque pour les communes


et leurs groupements fiscalit propre (GFP), dont la FBCF a diminu de
12 %. Leffet du cycle lectoral y a contribu ainsi que dautres facteurs,
dont le tassement de leur pargne brute (cf. infra chapitre IV).
Outre lpargne brute (37,4 Md), les recettes dinvestissement des
collectivits locales sont restes stables 11 Md. Il en est ainsi depuis
2010, quel que soit le niveau des dpenses dinvestissement, lajustement
se faisant par un recours plus ou moins important lemprunt.

15

En comptabilit nationale, dpenses et recettes sont entendues hors emprunts


(nouveaux emprunts en recettes et remboursements demprunts en dpenses).
16
La formation brute de capital fixe peut tre assimile en comptabilit nationale aux
dpenses dquipement. Des diffrences existent cependant entre ces deux agrgats.
Par exemple, les cessions dimmobilisation, les droits d'enregistrement et de timbre et
les dotations et fonds globaliss d'investissement sont comptabiliss dans la FBCF
mais pas dans les dpenses dquipement.

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24

COUR DES COMPTES

Graphique n 6 : volution de la formation brute de capital fixe


des collectivits locales (hors syndicats)

Source : Cour des comptes donnes INSEE

B - Lobjectif dvolution de la dpense locale


Les dpenses des collectivits locales font dsormais lobjet dun
suivi renforc dans la loi de programmation des finances publiques
travers lobjectif dvolution de la dpense locale (ODEDEL), exprim
sous la forme dun taux annuel dvolution des dpenses de
fonctionnement et dinvestissement, mesures en comptabilit gnrale,
nettes des amortissements demprunt. Ainsi, la loi de programmation pour
2014-2019 a prvu pour 2014 une augmentation de 1,2 % de la dpense
publique locale, dont 2,8 % pour les dpenses de fonctionnement.
Tableau n 4 : objectif dvolution de la dpense publique locale
2014

2015

2016

2017

Objectif d'volution de la dpense publique locale

1,2

0,5

1,9

dont volution de la dpense de fonctionnement

2,8

2,2

1,9

en % d'volution annuelle

Source : Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

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COMPTES
25

La dtermination de lODEDEL repose sur une hypothse de


baisse des investissements locaux de 5 % en 2014 et 6 % en 2015, lie
leffet de cycle lectoral gnralement observ lanne des lections
municipales et lanne suivante, et de reprise, dabord faible en 2016 puis
plus soutenue en 2017.
Sur le plan mthodologique, le primtre des collectivits locales
et tablissements considrs nest pas dfini par la loi, qui ne prcise
notamment pas si les budgets annexes des collectivits ou les budgets des
syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes sont inclus. Il
conviendrait lavenir de clarifier la dfinition de cet indicateur pour le
rendre plus pertinent.
De mme, sil est prvu que lODEDEL soit prcis par catgorie
de collectivits partir de 2016, les fortes diffrences de situation selon la
taille des communes appellent une dclinaison par strate dmographique.
La Cour a valu le respect de lODEDEL en 2014 en considrant
les dpenses des collectivits locales17 au sens de la comptabilit
nationale18, incluant par consquent les budgets annexes : la dpense
publique locale a diminu de 0,24 % hors syndicats et de 0,64 % y
compris les syndicats, et les dpenses de fonctionnement ont augment
respectivement de 2,4 % et 2,2 %. Dans les deux cas, lobjectif prvu en
2014 par la loi de programmation pluriannuelle a t respect.
Cependant, la forte progression des dpenses de rmunration et de
prestations sociales, qui constitue une tendance lourde depuis 2010, fait
courir un risque lev de sortie de la trajectoire dvolution des dpenses
de fonctionnement prvue par la loi de programmation. Ainsi, depuis
2010, du fait des dpenses de rmunration, la progression annuelle des
dpenses de fonctionnement des collectivits locales, avec ou sans les
syndicats, na jamais t infrieure 2 % (taux fix pour 2015 par la loi).
De mme, sagissant de la dpense publique dans son ensemble,
les volutions prvues dans lODEDEL pour les annes 2015 2017 sont
trs largement infrieures celles constates les annes prcdentes, 2014
faisant exception. Depuis 2011, la progression annuelle de la dpense
publique des collectivits locales a toujours t suprieure 2,6 %.

17

Dpenses hors consolidation lintrieur de lagrgat collectivits locales de la


comptabilit nationale.
18
Ces dpenses sont nettes de lamortissement des emprunts.

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26

Tableau n 5 : volution des dpenses des collectivits locales


en Md
Total des dpenses
volution annuelle en %
dont collectivits locales
hors syndicats
volution annuelle en %
dont syndicats
dont consolidations
Dpenses de
fonctionnement
volution annuelle en %
dont collectivits locales
hors syndicats
volution annuelle en %
dont syndicats
dont consolidations

volution
2014/2013
- 0,64 %

2009

2010

2011

2012

2013

2014

211,8

210,1

215,5

223,1

231,0

229,6

- 0,8 %

2,6 %

3,5 %

3,6 %

- 0,6 %

222,5

228,8

237,0

245,7

245,1

- 0,8 %

2,8 %

3,6 %

3,6 %

- 0,2 %

12,6

12,6

13,1

13,8

14,0

13,7

- 2,32 %

- 25,0

- 25,1

- 26,3

- 27,7

- 28,6

- 29,2

1,96 %

156,7

159,1

162,7

168,0

173,1

176,9

2,22 %

1,5 %

2,3 %

3,2 %

3,0 %

2,2 %

169,2

174,0

179,8

185,7

190,1

1,9 %

2,8 %

3,3 %

3,3 %

2,4 %

224,2

166,1

- 0,24 %

2,38 %

8,7

8,6

8,9

9,3

9,4

9,4

- 0,23 %

- 18,1

- 18,7

- 20,2

- 21,0

- 22,0

- 22,6

2,55 %

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Si les dpenses de fonctionnement des collectivits locales


(y compris les syndicats) continuaient de crotre au mme rythme
quentre 2011 et 2014, soit de 2,8 % en moyenne, lODEDEL ne pourrait
tre respect que moyennant une rduction de leurs dpenses
dinvestissement de 7,6 % en 2015, puis 1,9 % en 2016 et 1,6 % en 2017,
au lieu de la reprise prvue dans la loi de programmation.

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27

Tableau n 6 : volution des dpenses dinvestissement ncessaire au


respect de lODEDEL
en Md

2014

Total des dpenses


volution annuelle (=ODEDEL)
Dpenses de fonctionnement rythme
inchang
volution annuelle (moyenne 2011-2014)

229,5

Dpenses d'investissement
volution annuelle

52,6

176,9

2015

2016

2017

230,7

235,1

239,7

0,50 %

1,90 %

2%

182,1

187,4

192,8

2,91 %

2,91 %

2,91 %

48,6

47,7

46,9

- 7,61 %

- 1,89 %

- 1,58 %

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Le programme de stabilit 2015-201819 a retenu un scnario pour


lanne 2015 prvoyant une nouvelle diminution de la FBCF des APUL
de 8,4 %20 et un ralentissement important des dpenses de rmunration
(taux daugmentation infrieur de 1,4 point celui de 2014) qui suppose
un effort sensible de matrise de ces dpenses par les collectivits.

II - Une amlioration du solde des APUL


En droit budgtaire, les budgets vots des collectivits locales sont
quilibrs par construction21. Cet quilibre est obtenu par la souscription
demprunts qui participent au financement de leurs dpenses
dinvestissement, lexclusion des dpenses de fonctionnement. En
comptabilit nationale, les comptes des administrations publiques, dont
les collectivits locales et les autres APUL, sont prsents hors emprunts,
19

Programme de stabilit 2015-2018 prsent en Conseil du ministre du 15 avril


2015.
20
Scnario labor par la direction gnrale du Trsor dans le cadre de la prparation
du programme de stabilit 2015-2018.
21
Les textes prvoient la saisine par les prfets des chambres rgionales des comptes
quand les budgets ne sont pas vots en quilibre ou quand, en excution, les dficits
atteignent ou dpassent 5 % ou 10 % des recettes de fonctionnement en fonction de
limportance dmographique des collectivits.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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28

COUR DES COMPTES

et leur besoin de financement apparat dans le dficit public. Aprs une


progression du besoin de financement constante depuis 2011, le solde des
APUL sest amlior en 2014 (A). Cette volution a contribu
lamlioration du solde national (B).

A - La diminution du besoin de financement


Estim en comptabilit nationale 4,5 Md en 2014, le besoin de
financement des APUL sest rduit de 47,6 % par rapport lanne
prcdente, marque par une forte dgradation.
Tableau n 7 : volution du besoin de financement des APUL
2010

2011

2012

2013

2014

volution
2014/2013

pargne (A)

40,8

44,4

44,4

41,5

40,3

- 2,91 %

Recettes d'investissement (B)

10,5

9,7

9,9

10,3

10,4

0,67 %

Dpenses d'investissement (C)

53,0

54,7

57,7

60,3

55,2

- 8,61 %

1,7

0,7

3,4

8,5

4,5

- 47,60 %

en Md

Besoin de financement (=C-B-A)

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Cette amlioration du solde des APUL a rsult essentiellement de


la baisse des dpenses dinvestissement de 8,6 % (soit 5,1 Md), qui a
plus que compens le recul de lpargne (de 1,2 Md).

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LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
29

Graphique n 7 : volution du solde des APUL

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Le solde des collectivits locales stricto sensu a connu en 2014 une


volution similaire celle des APUL. Son amlioration est
essentiellement venue des communes et des dpartements, dont le besoin
de financement a baiss denviron 65 %, alors que celui des rgions sest
accru.
Tableau n 8 : volution du besoin de financement des collectivits
locales
volution
2014/2013

en Md

2010

2011

2012

2013

2014

Communes et GFP

- 0,8

0,5

2,1

5,5

1,9

- 65,25 %

Dpartements

1,0

- 0,3

0,2

1,4

0,5

- 64,77 %

Rgions

0,9

0,7

0,9

1,5

1,8

22,36 %

Besoin de financement total

1,1

0,9

3,2

8,3

4,2

- 49,61 %

Source : Cour des comptes donnes INSEE

B - Une contribution lamlioration du solde national


Au plan national, le dficit public sest tabli en 2014 3,9 % du
produit intrieur brut (PIB), contre 4,1 % en 2013, rparti entre les
diffrents secteurs des administrations publiques.

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COUR DES COMPTES

30

Tableau n 9 : volution en points de PIB du solde public


2010

2011

2012

2013

2014

Administration publique centrale

- 5,5

- 4,4

- 4,1

- 3,2

- 3,3

Administrations publiques locales

- 0,1

- 0,2

- 0,4

- 0,2

Administrations de scurit sociale

- 1,2

- 0,6

- 0,6

- 0,5

- 0,4

Solde public total

- 6,8

-5

- 4,9

- 4,1

- 3,9

en % de produit intrieur brut

Source : Cour des Comptes donnes INSEE

En 2013, la dgradation du solde des APUL, dun montant de


0,2 point de PIB, avait reprsent la moiti du retard pris dans la
rduction du dficit public national (4,1 % du PIB au lieu de lobjectif de
3,7 % fix par le programme de stabilit 2013-2017).
En 2014, alors que le solde de ltat sest dgrad de 0,1 point de
PIB, la progression de 0,2 point du solde des APUL, au contraire, a
contribu lamlioration du solde national avec celui des
administrations de scurit sociale (+ 0,1 point).
La loi de programmation pour les finances publiques 2014-2019 a
fix comme objectif de moyen terme (OMT) latteinte dun solde
structurel de - 0,4 % du PIB. Le programme de stabilit 2015-201822
prvoit latteinte et le dpassement de lOMT en 2018 (- 0,1 % du PIB).
Cet objectif saccompagnerait dune rduction supplmentaire de
0,1 point du besoin de financement des APUL (0,1 % du PIB de 2015
2018 au lieu de 0,2 % en 2014).
Tableau n 10 : objectifs du programme de stabilit 2015-2018
2014

2015

2016

2017

2018

Solde public structurel

-2

- 1,6

- 1,1

- 0,6

- 0,1

Solde public effectif

-4

- 3,8

- 3,3

- 2,7

- 1,9

dont administration publique centrale

- 3,4

- 3,4

- 3,2

- 2,8

- 2,2

dont administrations publiques locales

- 0,2

- 0,1

- 0,1

- 0,1

- 0,1

dont administrations de scurit sociale

- 0,4

- 0,3

0,3

0,4

en % de produit intrieur brut

Source : Programme de stabilit 2015-2018

22
Programme de stabilit 2015-2018 prsent en Conseil des ministres du 15 avril
2015.

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REDRESSEMENT

DES

COMPTES
31

Le respect de ces objectifs semble cependant incertain au regard de


la trajectoire observe et de la dynamique dvolution des dpenses de
fonctionnement des APUL.

III - La poursuite de laugmentation


de la dette
En 2014, la dette des APUL au sens du trait de Maastricht23 sest
leve 188 Md, en hausse de 3,2 % (5,9 Md) par rapport 2013.
Tableau n 11 : dette des administrations publiques en volume
en Md

2010

2011

2012

2013

2014

Administration publique centrale

1 289,5

1 375,9

1 478,8

1 555,4

1 632,8

Administrations publiques locales

163,3

168,9

176,1

182,3

188,2

Administrations de scurit
sociale

175,1

204,6

210,9

211,7

216,8

1 627,9

1 749,4

1 865,8

1 949,4

2 037,8

Total

Source : Cour des comptes donnes INSEE

23
La dette au sens de Maastricht, calcule dans le cadre des comptes nationaux, ne
comprend pas l'ensemble des passifs financiers mais uniquement les numraires et
dpts, les bons du Trsor (BTF et BTAN), les obligations assimilables du Trsor
(OAT), les Euro medium term notes (EMTN) (titres de dettes leves par des
entreprises ou des tablissements de crdit moyen terme), ainsi que les emprunts ; en
sont exclus les produits drivs et les autres comptes payer. C'est une dette brute au
sens o on ne soustrait pas aux lments de passifs les actifs financiers des
administrations publiques. Elle est consolide entre administrations publiques et
value en valeur nominale, c'est--dire la valeur de remboursement du principal.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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32

COUR DES COMPTES

Graphique n 8 : dette des APUL : encours et volution annuelle

Source : Cour des comptes donnes INSEE

La dette des administrations publiques locales participe la


croissance de la dette publique nationale depuis le milieu des annes
2000. Son augmentation annuelle a excd 5 % entre 2005 et 2009. Aprs
un regain en 2012, lvolution de la dette locale a t plus modre en
2013 (+ 3,5 %) et 2014 (+ 3,2 %), tout en restant dynamique.
Tableau n 12 : volution dtaille de la dette des collectivits locales
volution
2014/2013

en Md

2010

2011

2012

2013

2014

Administrations publiques
locales

163,3

168,9

176,1

182,3

188,2

3,24 %

Collectivits locales

156,1

161,3

167,9

174,1

178,7

2,64 %

95,6

98,7

102,9

106,6

108,0

1,37 %

Communes et GFP
Dpartements

30,4

31,0

31,9

33,0

34,0

3,07 %

Rgions

17,1

18,4

19,3

20,5

22,5

9,76 %

Syndicats

13,0

13,3

13,8

14,1

14,2

0,95 %

Organismes divers
d'administration locale

4,5

4,7

5,2

5,4

5,9

10,15 %

Montants non rpartis au


sein des APUL

0,1

0,1

0,2

0,2

0,3

15,64 %

Rgularisations INSEE

2,6

2,8

2,8

2,6

3,3

27,87 %

Source : Cour des comptes donnes INSEE

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
33

La dette des APUL sest accrue de 81,7 Md de 2000 2014, soit


de 77 %. Elle a contribu hauteur de 7 % au gonflement de 868 Md de
la dette nationale, qui a atteint 2 038 Md en 2014.
La dette des collectivits locales au sens de Maastricht, qui
reprsente la presque totalit de celle des APUL, sest leve 179 Md
en 2014. Son augmentation de 2,6 % par rapport 2013 a t infrieure
celle des APUL dont le plus grand dynamisme est li la dette des
ODAL (+ 10,5 %).
Graphique n 9 : volution de la dette de Maastricht des collectivits
locales en volume et en pourcentage

Source : Cour des comptes donnes INSEE

IV - Lamlioration souhaitable de la
gouvernance des finances locales
La fixation dune trajectoire dvolution de la dpense locale dans
la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 ou le
programme de stabilit pour 2015-2018 na t concerte avec les
collectivits territoriales ni dans son principe ni dans ses objectifs.
Pourtant, leur participation au redressement des comptes publics tant une
ncessit, la dfinition de ses modalits devrait relever dun dialogue

Les finances publiques locales - octobre 2015


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34

COUR DES COMPTES

institutionnel ainsi que la Cour la dj prconis24, de mme que le


rapport davril 2014 de MM. Alain Lambert et Martin Malvy25. Au-del
des rencontres entre les services de ltat et les associations de
collectivits locales, il apparat souhaitable quune instance de dialogue
soit spcifiquement charge, sur la base dun diagnostic partag, dtudier
la contribution des collectivits territoriales au redressement des comptes
et les conditions de sa rpartition entre elles.

A - La ncessit dun dialogue formalis entre ltat et


les collectivits locales
Dans ses rapports sur les finances publiques locales de 2013 et
2014, la Cour a soulign la ncessit dun meilleur dialogue entre ltat et
les collectivits. Le risque existe que, face laccentuation de la baisse
des dotations de ltat partir de 2015, les collectivits laissent se creuser
leur besoin de financement ou ajustent leurs recettes de fonctionnement
par un accroissement de la pression fiscale au lieu dinflchir leurs
dpenses de fonctionnement. La coordination des choix de gestion des
collectivits avec la stratgie fixe par ltat dans le cadre de ses
engagements europens est donc plus que jamais ncessaire.
La cration de lInstance de dialogue national des territoires, non
prvue par un texte lgislatif, pourrait constituer une premire tape en ce
sens. Installe en fvrier 2015 par la ministre de la dcentralisation et de
la fonction publique et par le secrtaire dtat la rforme territoriale,
cette instance runit les reprsentants de dix associations nationales
dlus. Son objet est dvoquer avec eux les sujets dintrt commun ,
notamment la rforme territoriale.
Lunique runion de cette instance a pris acte de ltalement de la
rforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur trois

24

Aussi bien dans le rapport public annuel de 2013 sur les finances publiques locales
que dans le rapport de 2014. Cour des comptes, Rapport public thmatique : les
finances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr et Cour des comptes, Rapport public thmatique : les
finances publiques locales. La Documentation franaise, octobre 2014, 402 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
25
Alain Lambert, Martin Malvy, Pour un redressement des finances publiques
fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun , rapport au Prsident de
la
Rpublique
avril
2014,
disponible
sur
htpp://www.elysee.fr/assets/Uploads/Rapport-Lambert-Malvy.pdf.

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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
35

exercices26. propos de limpact budgtaire des normes, les ministres ont


rappel lengagement de ltat de ramener zro le cot net annuel des
normes nouvelles applicables aux collectivits territoriales et le
lancement dun travail dallgement des normes existantes. Le soutien de
linvestissement local a t voqu travers la mise en uvre du plan
europen Juncker.
La mise en place de cette instance de dialogue, qui doit se runir en
formation plnire au moins une fois par semestre, a le mrite de
dvelopper les contacts existant entre les associations dlus et les
ministres. Pour autant, il napparat pas ce stade que le thme de la
contribution des collectivits territoriales au redressement des comptes
publics figure son ordre du jour et quelle permette damliorer
substantiellement la gouvernance des finances locales.

B - La construction doutils communs danalyse


et de prvision
Sil revient au Parlement dadopter des prvisions dvolution des
recettes et des objectifs indicatifs de dpenses des collectivits locales, il
serait lgitime que ces dernires soient associes leur prparation.
Les collectivits territoriales sont reprsentes, parmi lensemble
des acteurs des finances publiques, au sein de la confrence annuelle des
finances publiques et, de faon plus spcifique, au sein du comit des
finances locales (CFL). En juillet 2015, avant le dbat dorientation des
finances publiques, la direction du budget a prsent au CFL le suivi de la
ralisation des objectifs de dpenses locales et, en septembre 2015, la
dcomposition de lODEDEL par catgorie de collectivits (rgions,
dpartements, communes et groupements fiscalit propre), applicable
compter de 2016.
Si ces dispositions vont dans le sens dune meilleure association
des collectivits locales et de leurs groupements au redressement des
comptes publics, leur mise en uvre ncessite galement laccs de
lensemble des acteurs des outils communs danalyse et de prvision.
La situation financire des collectivits locales est en effet de plus
en plus diffrencie non seulement par catgorie (communes,
dpartements, rgions, EPCI) mais aussi au sein dune mme catgorie.
Le dveloppement de lintercommunalit appelle la mise en place de
donnes consolides et fiables au niveau des territoires des EPCI.
26
2016 pour la DGF du bloc communal, 2017 pour celle des rgions et 2018 pour
celle des dpartements.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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36

COUR DES COMPTES

Si de tels travaux sont dores et dj engags par la direction


gnrale des finances publiques (DGFiP)27, leur diffusion lInstance de
dialogue national des territoires permettrait de partager ces donnes avec
les associations dlus et de garantir une base de discussion commune. La
fiabilit des donnes et la qualit de lanalyse et de la prvision sen
trouveraient renforces.
La publication de ces donnes financires permettrait damliorer
lappropriation par les citoyens des enjeux des finances locales. En ltat
actuel, la publication des budgets et des comptes des collectivits locales
sur le site de la direction gnrale des collectivits locales (DGCL) se
limite, pour chacune dentre elles, quelques agrgats. Seule une
demande formalise adresse chaque collectivit donne accs des
documents exhaustifs mais peu manipulables. La constitution dune base
nationale de donnes permettrait un partage rel de linformation
financire locale.
Le partage, au sein de linstance charge du dialogue entre ltat et
les collectivits locales, de donnes financires consolides et doutils
communs danalyse et de prvision permettrait de recentrer les dbats et
de poser les bases de llaboration dune loi de financement des
collectivits locales. Llargissement des comptences de lObservatoire
des finances et de la gestion publique locale, prvue par la loi portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTR), pourrait
sinscrire dans cette perspective. Cet observatoire devrait tablir,
collecter, analyser et mettre jour les donnes et les statistiques portant
sur la gestion des collectivits territoriales. Cest dans ce cadre que
pourrait tre construit un outil de prvision des trajectoires financires des
catgories de collectivits.

C - La perspective dune loi de financement des


collectivits locales
La fixation dans la loi de programmation pluriannuelle des
finances publiques dun objectif dvolution de la dpense locale
(ODEDEL) a vocation inciter les collectivits territoriales mieux
matriser collectivement lvolution de leurs dpenses. Cet ODEDEL
renforce la dimension prvisionnelle des lois de programmation en ce qui
concerne les administrations publiques locales. Il complte les objectifs
de solde reposant sur la trajectoire attendue de leurs recettes et de leurs

27

Voir sur ce point le chapitre V.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
37

dpenses. Sil constitue un progrs, il ne permet pas de rendre pleinement


compte de lquilibre prvisionnel des finances locales.
Contrairement aux finances de ltat et de la scurit sociale, il
nexiste pas de cadre dfinissant un tel quilibre prvisionnel pour les
administrations publiques locales. Le Parlement vote annuellement une
loi de finances pour ltat et une loi de financement pour la scurit
sociale mais il nen existe pas pour les collectivits territoriales.
En tout tat de cause, le Parlement ne pourrait voter une loi de
finances des collectivits territoriales dans la mesure o, en instituant
des plafonds de dpenses, une telle loi contreviendrait au principe
constitutionnel de leur libre administration. En revanche, linstar de ce
qui existe pour la scurit sociale, une loi de financement qui porterait sur
lquilibre financier prvisionnel des diffrentes catgories de
collectivits parat compatible avec larticle 72 de la Constitution qui
prvoit que, si les collectivits locales sadministrent librement, elles le
font dans les conditions prvues par la loi.
Une telle loi de financement mettrait en cohrence les prvisions
de dpenses, travers des objectifs indicatifs constituant une dclinaison
de lODEDEL, et les prvisions de recettes des diffrentes catgories de
collectivits. Il en rsulterait une prvision de solde. Le contexte de la
baisse des dotations de ltat justifierait que soient prcises les
conditions de lquilibre financier de chaque catgorie de collectivits
compte tenu de sa structure de recettes et de dpenses.
Lenjeu est dimportance car cette loi de financement permettrait
de sassurer de la soutenabilit budgtaire de la baisse des dotations de
ltat. Elle pourrait prendre en compte limpact des dcisions nationales
caractre normatif ainsi que celui des mesures fiscales nouvelles en
recettes. Elle permettrait de rpartir de faon plus juste la contribution au
redressement des comptes publics entre catgories de collectivits en
linscrivant dans le cadre dun quilibre prvisionnel.
Ainsi conue, une loi de financement des collectivits territoriales
constituerait un instrument de clarification de leurs relations financires
avec ltat. Le vote de cette loi ne porterait pas atteinte aux principes
dunit et duniversalit du budget de ltat ds lors que la loi de finances
initiale continuerait retracer les transferts financiers de ltat aux
collectivits locales (prlvements sur recettes, crdits budgtaires) et les
mesures fiscales applicables ces dernires. Ainsi, la loi de finances
initiale retrace les versements de ltat la scurit sociale (32,8 Md en
2014) nonobstant le vote par le Parlement dune loi de financement de la
scurit sociale.

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COUR DES COMPTES

38

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


En comptabilit nationale, lvolution des dpenses et des recettes
des APUL dpend essentiellement de celles des collectivits locales,
cest--dire des collectivits territoriales et de leurs groupements.
Pour la premire fois depuis 2010, les dpenses des collectivits
locales ont baiss en 2014, du fait surtout du recul sensible de leurs
investissements. La progression de leurs dpenses de fonctionnement, qui
sest ralentie (sauf celle des dpenses de personnel), est nanmoins
demeure plus rapide que celle de leurs recettes de fonctionnement, de
sorte que lpargne brute des collectivits locales a continu de se
dgrader et leur endettement daugmenter.
Leur besoin de financement a nanmoins baiss, en raison du recul
de leurs investissements suprieur celui de leur pargne, si bien qu la
diffrence de 2013, elles ont contribu la rduction du dficit public.
Les rsultats dexcution de lanne 2014 montrent que le respect
de lobjectif dvolution de la dpense publique locale (ODEDEL), prvu
dans la loi de programmation pluriannuelle 2014-2019, ne suffit pas
assurer lamlioration de la situation financire des collectivits locales.
Une refonte de la gouvernance des finances publiques locales est
donc ncessaire afin de mieux les associer la dfinition de leur
contribution attendue au redressement des comptes publics. partir dun
diagnostic partag, linstance charge du dialogue entre ltat et les
collectivits locales devrait travailler prvoir une trajectoire
dvolution des finances locales, compatible avec leffort national de
redressement des comptes publics. Sur cette base, une loi annuelle de
financement des collectivits territoriales pourrait tre vote par le
Parlement.
La Cour recommande de :
1.

doter les services concerns de ltat doutils de suivi de lexcution


des budgets des collectivits locales et de simulation de limpact des
mesures, votes par le Parlement, relatives leurs recettes et leurs
dpenses et les partager avec lInstance de dialogue national des
territoires, le comit des finances locales et les associations dlus ;

2.

inclure dans les travaux de linstance charge du dialogue entre


ltat et les collectivits locales la dfinition et le suivi, sur la base
de donnes partages, des objectifs dvolution des recettes, des
dpenses, du solde et de la dette des diffrentes catgories de
collectivits ;

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LES COLLECTIVITS
PUBLICS

3.

LOCALES

ET

LE

REDRESSEMENT

DES

COMPTES
39

adopter une loi de financement des collectivits territoriales


retraant lensemble de leurs relations financires avec ltat et
fixant pour lanne venir, par catgorie de collectivits, les
conditions de lquilibre global en cohrence avec la loi de
programmation des finances publiques (recommandation ritre et
prcise).

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Chapitre II
Lvolution de la situation financire
des collectivits locales en 2014

La mise la disposition de la Cour par la direction gnrale des


finances publiques (DGFiP) des donnes centralises, extraites des
comptes de gestion des collectivits locales, permet danalyser de faon
plus approfondie quen comptabilit nationale lvolution de leur
situation financire (cf. annexes n 1 5). Cependant, faute de pouvoir les
consolider selon les rgles de la comptabilit gnrale, ces donnes ne
portent que sur les budgets principaux lexclusion des budgets annexes,
qui reprsentent 8 % des dpenses, et des recettes des collectivits locales
(cf. supra chapitre I).
Lanne 2014 a t marque, pour la premire fois, par une baisse
de la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par ltat aux
collectivits locales. Dans lensemble, cette baisse de 1,5 Md a eu un
impact limit, car elle a t globalement compense par un accroissement
des autres transferts financiers de ltat en faveur des dpartements et des
rgions. Cependant, conjugue au ralentissement de la fiscalit directe,
elle a impos une nouvelle contrainte financire aux collectivits
locales (I).
Lanalyse dtaille des comptes consolids des communes et des
intercommunalits (II-A et II-B), des dpartements (II-C) et des rgions
(II-D) met en vidence les diffrences dvolution de la situation
financire des catgories de collectivits, voire celles existant au sein de
chaque catgorie. Ces diffrences plaident pour que la baisse de la DGF,
entame en 2014, fasse lobjet dun autre mode de rpartition au-del de
2015.

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42

COUR DES COMPTES

I - Une nouvelle contrainte financire


Si elle a constitu une premire, la baisse des concours financiers
de ltat en 2014 a t dun montant limit. De plus, elle a t compense
par une augmentation sensible de la fiscalit transfre si bien que,
globalement, le total des transferts financiers de ltat na pas baiss
(annexe n 9). Les collectivits locales, notamment celles du bloc
communal, ont nanmoins t soumises une contrainte financire accrue
dans un contexte de ralentissement des produits de la fiscalit directe.
Schma n 1 : le budget dune collectivit locale : section de
fonctionnement et section dinvestissement

Source : Cour des comptes

A - Une premire baisse limite des concours financiers


de ltat
La baisse des concours financiers de ltat a t infrieure celle
de la seule DGF, car celle-ci a t compense par loctroi aux
dpartements et aux rgions de nouvelles ressources fiscales destines
accompagner la croissance rapide de certaines de leurs charges
correspondant des comptences dcentralises.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


43
2014

1 - Une baisse limite 0,8 % primtre constant


Dun montant total de 1,5 Md, la baisse des dotations de ltat a
t rpartie entre les catgories de collectivits au prorata de leurs recettes
totales. Dans le secteur communal, elle sest leve 840 M dont
588 M pour les communes et 252 M pour les groupements de
communes fiscalit propre. Elle a t rpartie entre ces entits au
prorata de leurs recettes relles de fonctionnement. Dun montant de
476 M, la baisse de la DGF applique aux dpartements a t ventile
entre eux en fonction dun indice synthtique prenant en compte leur
revenu moyen par habitant ( hauteur de 70 %) et leur effort fiscal
( hauteur de 30 %). Enfin, dun montant de 184 M, la baisse supporte
par les rgions a t calcule au prorata de leurs recettes totales (hors
emprunts et hors prlvement au fonds national de garantie individuelle
des ressources).
Tableau n 13 : volution de lenveloppe norme
en Md
Prlvements sur recettes

2013

2014

volution

46,2

44,7

- 1,5

- 3,2 %

dont DGF

41,5

40,12

- 1,38

- 3,3 %

dont autre

4,7

4,58

- 0,12

- 2,5 %

Mission Relation avec les


collectivits territoriales
(RCT)28

2,6

2,6

Total enveloppe norme

48,8

47,3

- 1,5

-3%

Source : Cour des comptes donnes direction du budget

En fait, cette baisse de 1,5 Md ne sest pas porte entirement sur


la DGF. Elle a t impute sur les prlvements sur recettes de ltat
inclus dans lenveloppe norme 29 qui sert depuis 1996 encadrer les
relations financires entre ltat et les collectivits locales.

28

Hors travaux divers dintrt local.


Les prlvements sur recettes entrant dans lenveloppe norme comprennent la
dotation globale de fonctionnement, la dotation spciale logement instituteurs, la
dotation lu local, la dotation pour la collectivit territoriale de Corse, la dotation
dquipement des collges, la dotation rgionale dquipement scolaire, ainsi que
diverses dotations de compensation dexonration de fiscalit locale.

29

Les finances publiques locales - octobre 2015


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44

COUR DES COMPTES

Certains concours financiers ne sont pas inclus dans lenveloppe


norme . En particulier, il en tait ainsi en 2014 du versement du fonds
de compensation de la TVA (FCTVA), dun montant de 5,91 Md. Si
lenveloppe norme (47,3 Md) a baiss de 3 % en 2014, la rduction
de lensemble des concours financiers de ltat (71,4 Md) a t de 2,8 %
(annexe n 13), soit 2,09 Md, cest--dire davantage que la baisse de la
DGF en raison de la suppression de la dotation gnrale de
dcentralisation verse aux rgions pour financer la formation
professionnelle et remplace par de nouveaux transferts financiers
(cf. infra).
Cependant, primtre constant, dduction faite de cette rforme,
lensemble des concours financiers de ltat na baiss que de 0,59 Md,
soit 0,8 %.

2 - Une progression de la fiscalit transfre aux dpartements


et aux rgions
Outre ces concours, les transferts financiers de ltat comprennent
les produits de la fiscalit transfre au titre de la compensation des
comptences prises en charge par les collectivits territoriales dans le
cadre de la dcentralisation. Ces produits ont progress de prs de 3 Md
en 2014 (+ 10,4 %)30.
Compte tenu de la progression de la fiscalit transfre, les
transferts financiers de ltat ont augment de 0,9 % en 2014.

30

Cf. annexe n 14.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


45
2014

Tableau n 14 : volution des transferts financiers de ltat


en Md

2013

2014

volution

Prlvements sur les recettes de ltat

55,57

54,43

- 2,1 %

Crdits provenant du budget gnral

16,75

15,58

-7%

1,15

1,37

18,5 %

10,7

10,8

0,9 %

Total des oprations budgtaires

73,47

71,38

- 2,8 %

Fiscalit transfre

26,40

28,46

7,8 %

2,19

31

3,10

42,5 %

102,94

0,9 %

Crdits provenant des deux CAS


Dont dgrvements

Rtrocession des frais de gestion


Total gnral

102,06

Source : Cour des comptes donnes direction du budget

Les tableaux suivants mettent en vidence lvolution diffrente


des transferts financiers de ltat, en progression dans les dpartements et
rgions, mais en recul dans les communes et intercommunalits.
Tableau n 15 : volution des transferts financiers aux communes et
aux intercommunalits
en Md
Prlvements sur recettes

2013

2014

volution

31,7

31,3

- 1,3 %

Mission RCT*

0,9

0,9

0%

Dgrvements

7,1

7,2

+ 1,4 %

Amendes

0,5

0,6

+ 20 %

Fiscalit transfre

2,3

2,3

0%

42,5

42,3

- 0,5 %

Total

Source : Cour des comptes donnes direction du budget


* Relations avec les collectivits territoriales

Le secteur communal na pas bnfici en 2014 de transferts


financiers supplmentaires. La somme de ces transferts a recul de 0,5 %,
soit environ 0,2 Md, comparer avec la baisse de 0,84 Md de la DGF.

31
Donne LFI pour 2014, en labsence de donnes dexcution disponibles, y compris
les frais dassiette et de recouvrement de la TFPB au profit des dpartements.

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COUR DES COMPTES

46

Tableau n 16 : volution des transferts financiers aux dpartements


en Md
Prlvements sur recettes

2013

2014

volution

16,3

15,8

- 3,07 %

Mission RCT*

0,5

0,5

0%

Dgrvements

2,4

2,4

0%

Amendes

0,1

0,1

0%

Fiscalit transfre

21

22,5

+ 7,14 %

40,3

41,3

+ 2,5 %

Total

Source : Cour des comptes donnes direction du budget


* Relations avec les collectivits territoriales.

En 2014, lensemble des transferts financiers de ltat aux


dpartements a augment de 2,5 % en raison de la progression de la
fiscalit transfre. Dune part, la quasi-totalit des dpartements ont us
de la facult, ouverte par la loi de finances pour 2014, de relever le taux
des droits de mutation titre onreux (DMTO) au-del de 3,80 % et dans
la limite de 4,50 %. Dautre part, ltat leur a transfr 841 M de
ressources fiscales supplmentaires sous la forme dune rtrocession de
frais dassiette et de recouvrement de la taxe foncire sur les proprits
bties que ladministration fiscale collecte auprs des redevables de cette
taxe. Ces nouvelles ressources ont t accordes aux dpartements pour
les aider faire face aux dpenses exposes au titre du revenu de
solidarit active (RSA) et de l'allocation personnalise pour l'autonomie32,
dont la progression est particulirement rapide. Les dpenses sociales des
dpartements ont augment de 1,2 Md en 2014, soit davantage que ces
nouveaux transferts de fiscalit.

32

Article 42 de la loi de finances initiale pour 2014.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


47
2014

Tableau n 17 : volution des transferts financiers aux rgions


en Md

2013

2014

2014 / 2013

Prlvements sur recettes

7,5

7,3

- 2,67 %

Mission RCT*

0,9

+ 11,11 %

Dgrvements

1,2

1,2

0,00 %

Fiscalit transfre (hors


formation professionnelle et
apprentissage

5,2

5,6

+ 7,69 %

Formation professionnelle et
apprentissage

2,3

2,2

- 4,5 %

17,1

17,3

+ 1,2 %

Total

Source : Cour des comptes donnes direction du budget


* Relations avec les collectivits territoriales.

Les transferts financiers de ltat aux rgions ont augment de


1,2 % du fait dun accroissement de la fiscalit transfre travers une
quote-part rgionale de taxe intrieure sur la consommation de produits
nergtiques (TICPE), perue au titre des transferts de comptences
rsultant de la loi du 13 aot 2004 et de la compensation de la
suppression de la vignette automobile. Cet accroissement a rsult dun
ajustement des droits compensation au titre des transferts de
comptences la suite des travaux de la commission consultative sur
lvaluation des charges (CCEC)33.

B - Une faible volution de la fiscalit locale


Dans les budgets principaux des collectivits territoriales et de
leurs groupements fiscalit propre, les ressources fiscales slevaient en
2014 120 Md, dont 77 Md au titre de la fiscalit directe et 43 Md au
titre de la fiscalit indirecte. Ces ressources, qui reprsentaient 62 % des
produits rels de fonctionnement, ont progress de 3,3 % par rapport
2013, soit un surcrot de ressources de 3,8 Md dont 1,2 Md (+ 1,5 %)
venant de la fiscalit directe et 2,6 Md (+ 6,5 %) de la fiscalit indirecte.
La forte progression de la fiscalit indirecte est essentiellement due la

33

La commission consultative sur lvaluation des charges est une commission


restreinte du comit des finances locales charge dvaluer et de contrler les
compensations financires alloues aux collectivits locales en contrepartie des
comptences transfres par ltat.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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48

COUR DES COMPTES

hausse du produit des droits de mutation titre onreux perus par les
dpartements.
En dpit de la baisse de la DGF, il ne parat pas que les
collectivits aient, dans leur grande majorit, actionn le levier fiscal en
2014, anne de renouvellement des conseils municipaux.
La fiscalit directe perue par les collectivits territoriales et leurs
groupements fiscalit propre comprend des taxes acquittes par les
mnages (taxe dhabitation, taxe sur le foncier bti, taxe sur le foncier
non bti) et des impositions dont les entreprises sont redevables
(cotisation foncire des entreprises, cotisation sur la valeur ajoute des
entreprises, impositions forfaitaires de rseaux, taxe sur les surfaces
commerciales).

1 - La progression modre de la fiscalit directe pesant sur les


mnages
Les trois taxes mnages sont perues par les communes et les
groupements fiscalit propre. Depuis 2011, anne de mise en uvre de
la rforme de la fiscalit directe locale, les dpartements ne peroivent
plus que le produit de la taxe sur le foncier bti. Les taxes mnages ne
font plus partie du panier de ressources des rgions depuis cette rforme.

a) Le secteur communal
Pour les communes dont le groupement intercommunal a conserv
la mme nature juridique et fiscale et le mme primtre en 2013 et 2014,
la DGCL a estim le taux dvolution de lensemble des trois taxes
mnages 1,89 % rsultant pour 1,71 point de leffet de base et pour
0,18 point de leffet de taux.
En 2014, la progression du produit des trois taxes mnages
perues par les communes a t relativement modre (+ 1,5 %). Elle a
principalement t assure par la taxe sur le foncier bti (+ 2,4 %).

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


49
2014

Tableau n 18 : volution du produit des taxes mnages perues


par les communes
en Md

2010

2011

2012

2013

2014

2014/2013

Taxe dhabitation

10,96

12,88

13,40

13,78

13,86

+ 0,5 %

Taxe sur le foncier bti

13,65

14,27

14,81

15,31

15,68

+ 2,4 %

Taxe sur le foncier non


bti

0,73

0,78

0,79

0,80

0,81

+ 0,7 %

25,34

27,93

29,00

29,89

30,35

+ 1,5 %

Ensemble des trois


taxes

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Cette utilisation modre du levier fiscal par les communes est


confirme par lexamen de lvolution des taux dimposition moyens des
trois taxes mnages . Le taux moyen de la taxe dhabitation a
lgrement diminu, de 16,26 % en 2013 16,15 % en 2014, celui du
foncier bti progressant trs lgrement de 18,82 % 18,84 %. La
diminution du taux moyen de la taxe dhabitation et la progression
parallle du taux moyen de taxe sur le foncier bti se retrouvent au cours
de la priode 2011-2014 aprs une nette augmentation entre 2010 et 2011,
anne de rforme de la fiscalit locale.
Tableau n 19 : volution des taux moyens communaux des taxes
mnages
en %

2010

2011

2012

2013

2014

Taxe dhabitation

14,42

16,35

16,36

16,26

16,15

Taxe sur le foncier bti

18,64

18,74

18,82

18,82

18,84

Taxe sur le foncier non


bti

40,65

41,53

41,65

41,68

41,27

Sources : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Pour les groupements fiscalit propre, la progression du produit


des trois taxes mnages a t sensiblement plus forte (+ 4,4 %). Elle a
en particulier t de 9,7 % pour la taxe sur le foncier bti qui reprsente
une part rduite de leurs ressources.

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COUR DES COMPTES

50

Tableau n 20 : volution du produit des taxes mnages perues


par les groupements de communes fiscalit propre
2010

2011

2012

2013

2014

2014/2013

Taxe dhabitation

0,51

5,75

6,02

6,36

6,59

+ 3,6 %

Taxe sur le foncier


bti

0,65

0,77

0,86

0,93

1,02

+ 9,7 %

Taxe sur le foncier


non bti

0,09

0,18

0,18

0,19

0,20

+ 5,3 %

Ensemble des trois


taxes

1,25

6,70

7,06

7,48

7,81

+ 4,4 %

en Md

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Ces progressions doivent tre considres avec prcaution compte


tenu des oprations de restructuration (extensions, fusions, suppressions)
de certains tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI). En ne prenant en compte que les EPCI nature juridique et
fiscale et primtre inchangs en 2013 et 2014, la DGCL a estim la
croissance du produit des trois taxes mnages 2,52 %, rsultant pour
1,36 point de leffet de base et pour 1,15 point de leffet de taux.
Les taux moyens dimposition de la taxe dhabitation et de la taxe
sur le foncier bti ont t orients lgrement la baisse en 2014, de
8,51 % 8,44 % et de 2,68 % 2,66 % respectivement.
Tableau n 21 : volution des taux moyens des taxes mnages
perues par les groupements de communes fiscalit propre
en %

2010

2011

2012

2013

2014

Taxe dhabitation

2,24

8,57

8,59

8,51

8,44

Taxe sur le foncier bti

3,37

2,84

2,79

2,68

2,66

Taxe sur le foncier non


bti

9,58

7,07

7,17

7,17

7,19

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


51
2014

La fiscalit mnages constitue encore une ressource


relativement dynamique pour le secteur communal. Au total, le produit
peru ce titre par les communes et les intercommunalits (38,2 Md) a
progress de 2,1 % en 2014.

b) Les dpartements
En 2014, le produit de la taxe sur le foncier bti peru par les
dpartements a progress de 2,4 % du fait de leffet de base, pour 2,3
points, et de leffet de taux pour seulement 0,1 point. La tenue des
lections des conseils dpartementaux en mars 2015 pourrait en partie
expliquer cette modration fiscale.
Tableau n 22 : volution du produit des taxes mnages perues
par les dpartements
en Md
Taxe sur le
foncier bti

2010
7,28

2011
10,9

2012

2013

2014

11,58

12,19

12,49

2014/2013
+ 2,4 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

2 - Une baisse globale de la fiscalit conomique


Les impositions locales dont les entreprises sont redevables ont t
profondment modifies par la suppression de la taxe professionnelle en
2010. Les impts conomiques perus ne sont dsormais plus
identiques pour les diffrentes catgories de collectivits.
Contrairement aux EPCI, les communes, les dpartements et les
rgions ont enregistr une baisse des produits de la fiscalit conomique,
surtout ceux de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises.

a) Le secteur communal
Les communes et les EPCI peroivent la cotisation foncire des
entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), diverses impositions forfaitaires sur les entreprises de rseaux
(IFER) et la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

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COUR DES COMPTES

52

Le produit des impositions conomiques perues par les communes


a diminu de 15 % en 2014, ce qui peut sexpliquer en grande partie par
le dveloppement de lintercommunalit mme si, sur le plan territorial,
celui-ci tait quasiment achev la fin de 201334.
La diminution du produit de la CFE a aussi t lie aux corrections
dassiette que le lgislateur a introduites afin de rduire limpact de la
rforme de la fiscalit directe pour les plus petites entreprises. Aprs
avoir progress de 1,9 % en 2012 et 2013, le produit de la CVAE a recul
de 18 % en 2014. Lanalyse de cette variation, qui reflte les volutions
de primtre des groupements fiscalit professionnelle unique, doit
intgrer les reversements dattribution de compensation par les
intercommunalits.
Tableau n 23 : volution du produit de la fiscalit conomique des
communes
en Md

2011

2012

2013

2014

2014/2013

CFE

1,46

1,46

1,35

1,17

- 13,3 %

CVAE

1,04

1,06

1,08

0,89

- 17,6 %

IFER

0,15

0,15

0,14

0,13

- 7,1 %

TASCOM

0,13

0,13

0,13

0,10

- 23,1 %

Total

2,79

2,81

2,70

2,30

- 14,8 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Soutenu par le dveloppement de lintercommunalit, le produit de


la fiscalit conomique des EPCI a progress de 3,6 % en 2014,
notamment en raison de la forte augmentation de la CFE (+ 3,9 %) et de
la CVAE (+ 2,5 %).

34
En particulier, pour le bloc communal, le produit de la CVAE a vari en 2014 dans
la mme proportion (- 2,4 %) que pour les dpartements et rgions.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


53
2014

Tableau n 24 : volution du produit de la fiscalit conomique des


EPCI
en Md

2011

2012

2013

2014

2014/2013

CFE

4,83

5,16

5,56

5,78

+ 3,9 %

CVAE

2,84

2,96

3,24

3,32

+ 2,5 %

IFER

0,31

0,34

0,37

0,40

+ 8,1 %

TASCOM

0,47

0,51

0,58

0,61

+ 5,2 %

Total

8,45

8,97

9,75

10,11

+ 3,6 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Comme indiqu prcdemment, laugmentation du produit de la


CVAE peru par les groupements rsulte de lvolution de leur primtre.
Globalement, la diminution du produit de la CVAE du secteur communal
(- 2,5 %) a t quivalente en 2014 celle enregistre par les
dpartements et les rgions.
Au total, contrairement aux impositions mnages , la fiscalit
conomique du secteur communal a stagn, le produit global pour les
communes et leurs groupements fiscalit propre slevant 12,41 Md
en 2014 contre 12,45 Md en 2013.

b) Les dpartements
Depuis la rforme de la fiscalit locale, les dpartements
peroivent la cotisation sur la CVAE, ainsi que le produit de diverses
impositions sur les entreprises de rseaux.
Tableau n 25 : volution du produit de la fiscalit conomique des
dpartements
en Md

2011

2012

2013

2014

2014/2013

CVAE

7,13

7,36

7,91

7,72

- 2,4 %

IFER

0,22

0,24

0,25

0,26

+4%

Total

7,35

7,60

8,16

7,98

- 2,2 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

linstar du secteur communal, depuis la cration de la CVAE, les


variations de son produit peru par les dpartements ont t erratiques.
Celui-ci a progress de 3,2 % en 2012 et de 7,5 % en 2013 avant de

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54

COUR DES COMPTES

reculer de 2,4 % en 2014. Du fait de leur montant modeste, la progression


des IFER (+ 4% en 2014) na pas compens la diminution de la CVAE.

c) Les rgions
Depuis la rforme de la fiscalit locale, les rgions peroivent la
CVAE ainsi que des IFER qui reprsentent 15 % de leur fiscalit
conomique. Le produit global de ces impts a recul de 2,1 % en 2014.
Les variations de la CVAE perue par les rgions sont proches de celles
constates pour les dpartements (+ 3,3 % en 2012, + 7,6 % en 2013 et
- 2,4 % en 2014).
Tableau n 26 : volution du produit de la fiscalit conomique des
rgions
en Md

2011

2012

2013

2014

2014/2013

CVAE

3,67

3,79

4,08

3,98

- 2,4 %

IFER

0,64

0,64

0,65

0,65

0%

Total

4,31

4,43

4,73

4,63

- 2,1 %

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Au total, en 2014, pour la premire fois, la DGF verse aux


collectivits territoriales (40,1 Md) a t rduite de 1,5 Md, soit 3,3 %,
au titre de leur contribution au redressement des comptes publics.
Cependant, les concours financiers de ltat (71,4 Md) ont baiss de
seulement 0,59 Md, soit 0,8 %, primtre constant (hors rforme du
financement de la taxe professionnelle). En fait, compte tenu de la
progression de prs de 3 Md de la fiscalit transfre, le total des
transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales (103 Md en
2014) a progress de 0,88 Md, soit 0,9 %. Cette progression na pas
concern toutes les catgories de collectivits : si les transferts financiers
ont augment de 1 Md pour les dpartements (+ 2,5 %) et de 0,2 Md
pour les rgions (+ 1,2 %), ils ont recul de 0,2 Md pour le secteur
communal (- 0,5 %).
Les communes, les groupements fiscalit propre et les
dpartements ont utilis avec modration le levier de la fiscalit pesant
sur les mnages. La progression des produits correspondants a, pour
lessentiel, rsult de la croissance des bases locatives cadastrales. Ces
ressources ont progress de 2,1 % dans le secteur communal et de 2,4 %

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


55
2014

dans les dpartements. Compte tenu de la structure de leurs recettes, les


rgions nont pu bnficier dune croissance similaire.
Le recul du produit de la CVAE, acquitte par les entreprises, a
contribu ralentir la croissance globale de la fiscalit directe locale. Les
rgions, qui ne disposent plus depuis 2010 de ressources perues sur les
mnages, en ont t particulirement affectes.
Au total, bien que dun niveau relativement limit, la baisse des
dotations de ltat en 2014, conjugue au ralentissement des ressources
fiscales, sest traduite par une contrainte financire accrue sur la gestion
des collectivits locales malgr laugmentation de la fiscalit transfre
aux dpartements et aux rgions.

II - Des diffrences dvolution suivant les


catgories de collectivits locales
Si la baisse de la DGF en 2014 a pris globalement une faible part
la dtrioration, prcdemment engage, de la situation financire des
collectivits locales, elle a fait apparatre quun certain nombre de
collectivits prouveront probablement des difficults, compte tenu de la
diffrence dvolution de leurs recettes et de leurs dpenses, absorber la
baisse des concours financiers prvue jusquen 2017 (10,7 Md).

A - Les finances communales35


Au 1er janvier 2014, le secteur communal rassemblait
36 681 communes, dont 36 614 taient regroupes en tablissements
publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre.
En 2014, les communes36 ont reprsent 41,7 % de dpenses
totales des collectivits territoriales et de leurs groupements, 41,2 % de
leurs dpenses de fonctionnement et 43,4 % de leurs dpenses
dinvestissement hors emprunts. En raison de ce poids important,

35

Le dfaut de comptabilisation fiable des flux croiss entre les tablissements


publics de coopration intercommunale et leurs communes membres conduit
prsenter sparment lanalyse de leur situation financire.
36
Hors emprunts.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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COUR DES COMPTES

56

lvolution des finances communales affecte la situation financire


densemble du secteur public local.
Depuis 2011, le rythme de progression des recettes de
fonctionnement sest ralenti. En 2014, cette volution sest accentue,
aboutissant une stabilit des produits rels de fonctionnement qui, pour
la premire fois, ne progressent quasiment pas (+ 0,21 %) alors que les
dpenses de fonctionnement continuent de crotre (+ 1,6 %), quoiqu un
moindre rythme quen 2013 (+ 2,9 %)37. Toutefois, une partie de cette
croissance, notamment celle des dpenses de personnel, a rsult de
mesures nationales, chappant au pouvoir de dcision des collectivits38.
Tableau n 27 : volution des finances communales
en Md
Produits rels de fonctionnement

2010

2011

2012

2013

2014

2014/2013

74,22

76,69

78,27

79,32

79,49

+ 0,21 %

dont ressources fiscales

43,74

45,78

47,05

48,17

48,54

+ 0,77 %

dont dotations et participations

22,53

22,50

22,30

21,98

21,38

- 2,70 %

62,50

63,90

65,38

67,26

68,36

+ 1,64 %

dont charges de personnel

32,65

33,25

34,12

35,01

36,41

+ 3,99 %

dont achats de biens et services

15,91

16,24

16,72

17,30

16,94

- 2,09 %

5,95

6,06

6,16

6,32

6,34

+ 0,32 %

pargne brute

11,72

12,79

12,89

12,06

11,13

- 7,71 %

Recettes relles dinvestissement


(hors emprunts)

10,96

10,92

11,02

11,15

10,78

-3,29 %

Dpenses relles dinvestissement


(hors emprunts)

21,75

23

23,72

25,64

22,03

- 14,06 %

Besoin de financement

4,66

5,04

5,08

8,67

6,32

27,10 %

Mobilisation (-) ou reconstitution du


fonds de roulement

1,58

1,28

1,32

-1,54

-0,40

+ 74,03 %

Fonds de roulement net global

13,95

15,31

16,70

15,30

14,98

- 2,14 %

Encours de la dette

59,34

60,01

61,49

62,95

63,49

+ 0,86 %

5,06

4,69

4,77

5,22

5,70

Charges relles de fonctionnement

dont subventions de fonctionnement

Capacit de dsendettement
(en annes)39

Source : Cour des comptes et logiciel ANAFI donnes DGFiP

37

Cf. annexe n 6.
Cf. infra chapitre III.
39
Le ratio de capacit de dsendettement est gal au rapport de lencours de dette au
31 dcembre et de lpargne brute. Il mesure le nombre dannes ncessaire une
collectivit pour rembourser sa dette en y affectant la totalit de son pargne brute.
38

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


57
2014

1 - Les ressources communales


Lvolution des produits rels de fonctionnement des communes a
prsent en 2014 une grande diversit de situations en fonction des strates
dmographiques40. Dans les communes de moins de 3 500 habitants,
laugmentation des ressources fiscales (+ 0,43 %) et des produits
dexploitation (+ 2,2 %) na pas permis de compenser la baisse de la
DGF, et les recettes relles de fonctionnement ont lgrement diminu
(- 0,17 %). Les communes de 50 000 100 000 habitants ont connu une
baisse plus importante de leurs recettes (- 1,1 %), lie une diminution
conjugue de la DGF, des produits de la fiscalit et des produits
dexploitation. Seules les communes de plus de 100 000 habitants ont
connu une progression de leurs recettes de fonctionnement (+ 1,2 %)
grce la lgre hausse de leurs produits fiscaux (+ 0,61 %), due aux
impts directs (+ 0,37 %) et surtout indirects (+ 2,8 %), ainsi qu
laugmentation de leurs produits dexploitation (+ 1,2 %).

a) La baisse non uniforme de la DGF


Dans son ampleur, la baisse de la DGF, de 4 % en moyenne pour
lensemble des communes, na pas t uniforme, conformment son
mode de rpartition en fonction des recettes relles de fonctionnement.
Elle a vari assez sensiblement selon les communes mais sans lien
apparent avec leur importance dmographique. Ainsi, elle a relativement
moins touch les communes de moins de 3 500 habitants (- 3,3 %) ainsi
que les communes de plus de 100 000 habitants (- 3,7 %), et davantage
les communes comprises entre 10 000 et 50 000 habitants (- 4,7 %) et les
communes de 50 000 100 000 habitants (- 5,1 %). Les autres dotations
et participations de ltat ont peu modifi lampleur de ces baisses.
Selon une tude transmise au comit des finances locales par la
DGCL, la diminution de la DGF rapporte aux recettes relles de
fonctionnement a galement t trs variable. De - 1,92 % en moyenne,
elle a t particulirement importante pour la ville de Paris (- 3,43 %) et
pour les territoires (communes et EPCI) de 10 000 20 000 habitants
(- 3,18 %). Ces carts sont dus aux dotations de prquation
40
Parmi les 36 658 communes franaises, 33 649 ont moins de 3 500 habitants et
reprsentent 33 % de la population. loppos, les 41 communes de plus de
100 000 habitants reprsentent environ 15 % de la population. Le contingent de
population le plus important est port par les 835 communes dont la population est
comprise entre 10 000 et 50 000 habitants, soit prs de 26 % de la population (source
DGCL : Les collectivits locales en chiffres 2015 ).

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58

COUR DES COMPTES

verticale 41 qui, au sein de la DGF, viennent moduler la baisse de sa


composante forfaitaire. Pour cette raison, dans trois villes de plus de
100 000 habitants, par exemple, la DGF a mme lgrement augment :
Montpellier (+ 0,2 %), Mulhouse (+ 0,2 %) et surtout Nmes (+ 2,7 %).
De plus, les mcanismes de prquation horizontale (FPIC42 et
FSRIF ) ont t relativement plus favorables aux petites et moyennes
communes avec des augmentations de 57 % en dessous de
3 500 habitants et de 48 % entre 3 500 et 10 000 habitants, pour une
volution moyenne nationale de 33 %.
43

b) Le ralentissement variable des ressources fiscales


Lvolution des ressources fiscales observe en 2014 lchelle de
lensemble des communes, en lgre hausse (+ 0,77 %) mais en rupture
avec la progression des annes prcdentes (+ 2,4 % en 2013), recouvre
aussi une grande diversit de situations. Quatre groupes de communes
peuvent tre distingus en fonction de lvolution des composantes de
leur panier fiscal :
- les communes de moins de 3 500 habitants : la trs lgre hausse des
ressources fiscales (+ 0,43 %) a principalement rsult de
reversements de fiscalit des EPCI. La fiscalit directe, en revanche,
a stagn, notamment les taxes foncires et dhabitation, qui en
reprsentent la plus grande part, alors que la CVAE, la TASCOM et
les IFER, de moindre poids dans les recettes globales, ont baiss
respectivement de 17,3 %, 19,2 % et 13,2 %. La fiscalit indirecte a
chut ;
- les communes de 3 500 50 000 habitants : leurs produits fiscaux
ont augment (+ 1,1 % en moyenne) grce la fiscalit directe. Les
taxes foncires et dhabitation ont en effet progress, tandis que la
CVAE a t en forte baisse. La fiscalit indirecte a diminu ;
- les communes de 50 000 100 000 habitants : la lgre baisse des
ressources fiscales (- 0,18 %) est imputable tant aux impts directs
(- 0,17 %), avec la quasi-stagnation des taxes foncires et
41

Par exemple : la dotation de solidarit urbaine et de cohsion sociale (DSU) et la


dotation de solidarit rurale (DSR).
42
La mise en place du FPIC en 2012 avait notamment pour objectif daccompagner
la rforme fiscale en prlevant des ressources de certaines communes et
intercommunalits pour les reverser aux collectivits les moins favorises du bloc
communal.
43
Ces mcanismes de prquation reprsentaient respectivement 570 M et 250 M.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


59
2014

dhabitation (+ 0,37 %) et la forte baisse de la CVAE (- 15 %),


quaux impts indirects (- 0,35 %) ;
- les communes de plus de 100 000 habitants : la progression des
ressources fiscales sest poursuivie un rythme ralenti par rapport
aux annes prcdentes (+ 0,61 % au lieu de + 2,2 % en 2013) grce
laugmentation des taxes foncires et dhabitation (+ 1,6 %) et
malgr une baisse importante de la CVAE (- 13,7 %). Contrairement
aux autres strates, ces communes ont connu une hausse de leur
fiscalit indirecte.

2 - Les charges de fonctionnement


Dun montant de 68,36 Md, les dpenses relles de
fonctionnement des communes ont vu leur progression (+ 1,6 %) se
ralentir en 2014 par rapport aux annes prcdentes (+ 2,5 % par an en
moyenne entre 2010 et 2013). Les communes de 50 000 100 000
habitants ont particulirement contribu ce ralentissement, dans la
mesure o leurs dpenses relles de fonctionnement ont quasiment stagn
(+ 0,42 %). Au contraire, dans les communes de 3 500 10 000 habitants
et surtout dans celles de plus de 100 000 habitants, elles ont progress
(respectivement de 2 % et 2,5 %) au mme rythme que les annes
prcdentes.

a) Lvolution dynamique des charges de personnel


Nonobstant le ralentissement global de leurs dpenses relles de
fonctionnement, les charges de personnel des communes, qui en
reprsentent, en moyenne, plus de la moiti (53 %), ont volu de
manire particulirement dynamique en 2014 (+ 4,0 %) par rapport aux
annes antrieures (+ 2,3 % par an en moyenne entre 2010 et 2013).
Lanalyse par strate dmographique tmoigne de la diversit des
situations. Les communes de 50 000 100 000 habitants ont vu leurs
dpenses de personnel progresser (+ 2,7 %) moins vite que la moyenne de
lensemble des communes, bien que de faon plus soutenue que les
annes prcdentes (+ 1,6 % en moyenne de 2011 2013). linverse,
les communes de 3 500 50 000 habitants ont connu une augmentation
de leurs charges de personnel de plus de 4 % suprieure la moyenne de
lensemble des communes.

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60

COUR DES COMPTES

b) Une baisse notable des achats de biens et services


Les achats de biens et services, qui reprsentent un quart des
dpenses de fonctionnement des communes, ont diminu de 2,1 % en
2014, en rupture avec lvolution de lanne prcdente (+ 3,5 %) et la
tendance observe depuis 2010 (+ 2,8 % par an en moyenne). Toutes les
strates de communes ont particip cette baisse qui parat traduire des
efforts en gestion au niveau communal ou de mutualisation avec
lintercommunalit44. Les communes de moins de 10 000 habitants y ont
toutefois moins contribu que les autres.
Dans lensemble, ce sont les achats de biens (- 4,4 %) qui ont
diminu en 2014 alors que ceux de prestations de services ont augment
(+ 1,8 %) sauf dans les communes de 10 000 50 000 habitants (- 2,6 %).

c) Un ralentissement des subventions de fonctionnement


Les subventions de fonctionnement, qui reprsentent 9,3 % des
dpenses de fonctionnement, nont quasiment pas volu entre 2013 et
2014 alors quelles avaient progress de 2 % par an en moyenne entre
2010 et 2013. Cette quasi-stagnation se vrifie pour toutes les strates de
communes lexception de celle de 3 500 10 000 habitants dont les
subventions ont progress de 1,3 %.

3 - Une baisse de lpargne brute et des dpenses dinvestissement


Pour la troisime anne conscutive, lpargne brute des
communes a diminu, de 7,7 % en 2014 aprs 6,4 % en 2013. Leurs
dpenses dinvestissement ont baiss de 14,1 % alors quelles taient
encore orientes la hausse lanne prcdente.
Les communes de 50 000 100 000 habitants ont connu une baisse
marque de leur pargne brute (- 13 %). Ce sont celles qui ont vu leurs
dpenses dinvestissement diminuer le plus (- 19 %), dans des proportions
quivalentes pour les dpenses dquipement et les subventions verses.
Par comparaison, le recul de lpargne brute a t plus important (- 16 %)
dans les communes de 3 500 50 000 habitants mais il a un peu moins

44

Les achats agrgs de biens et services des communes et EPCI ont recul en 2014.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


61
2014

affect les dpenses dinvestissement (- 16 %), notamment leffort


dquipement (- 16,5 %).
En pourcentage, une relation est donc observable entre la baisse de
lpargne brute et celle des dpenses dinvestissement. En montant,
cependant, les investissements ont diminu dans une proportion
(- 3,6 Md) nettement suprieure lpargne brute (- 0,9 Md). Dans
toutes les strates de communes, ce sont les dpenses dquipement qui, au
sein des dpenses relles dinvestissement, ont marqu un recul
important.
La baisse des investissements ayant t plus importante que celle
de lpargne brute, le besoin de financement des communes a diminu de
27 %, soit de 6,3 Md en 2014 contre 8,7 Md en 2013. Cette diminution
est plus marque dans les communes de moins de 10 000 habitants
(- 33 % en moyenne) que dans celles de 10 000 50 000 habitants et de
plus de 100 000 habitants (respectivement - 20 % et - 22 %).

4 - La dgradation de la capacit de dsendettement45


Lencours de la dette des communes a progress de 0,9 % en 2014,
soit de 540 M. Du fait de la baisse de leur pargne brute de 7,7 %, soit
930 M, leur capacit de dsendettement sest dgrade, de 5,2 annes en
2013 5,7 annes.
Les donnes par strates dmographiques montrent que les
communes de plus de 100 000 habitants sont globalement les seules
avoir recouru de manire accrue lemprunt en 2014 (+ 6,6 %) si bien
que la dgradation de leur capacit de dsendettement a t plus forte :
elle est passe de 6,2 7,1 annes. Dans les autres strates, cette
dgradation, limite, na t due quau recul de lpargne brute.
Paralllement un endettement supplmentaire, les communes ont,
en 2014 comme lanne prcdente mais plus faiblement, mobilis leurs
fonds de roulement net global46, hauteur de 0,1 Md (au lieu de
1,4 Md en 2013) pour complter le financement de leurs
investissements. Au cours des annes 2010 2012, elles avaient en effet
pu augmenter ce fonds de roulement de 2,8 Md. la fin de 2014, le
fonds de roulement net global slevait 1,5 Md autorisant la couverture

45

Voir note de bas de page n 39.


Le fonds de roulement net global est analys comme le solde entre les ressources
long terme et les emplois stables.

46

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COUR DES COMPTES

62

de 80 jours de charges courantes (contre 83 jours en 2013 et 93 jours en


2012).
Tableau n 28 : volution de lendettement des communes en 2014
Strates
dmographiques
0-3500 hbts

Encours de dette

Capacit de
dsendettement

13,9 Md

- 1,57 %

3,8 ans

10,26 Md

- 1,16 %

5,24 ans

10 000-50 000 hbts

17,9 Md

+ 0,71 %

6,54 ans

50 000-100 000 hbts

8,2 Md

- 0,87 %

9,1 ans

Plus de 100 000 hbts

13,22 Md

+ 6,62 %

7,08 ans

Total communes

63,49 Md

+ 0,9 %

5,7 ans

3500-10 000 hbts

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

La situation financire globale des communes sest dgrade en


2014, dans la tendance des deux annes prcdentes. Cette volution est
lie principalement la baisse de la DGF dun montant de 670 M
lchelle de lensemble des communes, comparer avec le recul de leur
pargne brute, estim 930 M.
Les modalits de rpartition de la baisse de la DGF en 2014
conduisent une diminution de cette ressource dimportance variable
selon les communes. Ainsi, limpact de la baisse de la DGF a t moindre
dans les communes de plus de 100 000 habitants. On observe aussi des
carts au sein dune mme strate dmographique.
Pour autant, la baisse de la DGF ne constitue pas le seul facteur
explicatif de la dgradation de la situation financire des communes en
2014, qui a aussi rsult de leffet de ciseaux constat depuis plusieurs
annes entre la progression des ressources fiscales et celle des charges de
fonctionnement. Mme si une partie de ces collectivits ont engag des
efforts dconomies sur certaines de leurs charges courantes, notamment
leurs achats, la progression de la masse salariale est reste trop vive.
lchelle de lensemble des communes, la hausse ralentie des
produits de la fiscalit locale (+ 370 M) na permis en 2014 que de
compenser la moiti de la baisse de la DGF (- 670 M). Diffrent selon
les strates dmographiques, ce bilan a t plus ngatif pour les communes
de moins de 3 500 habitants et celles de 50 000 100 000 habitants. Il

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


63
2014

nest positif que pour celles comprises entre 3 500 et 10 000 habitants.
Par rapport leur rythme dvolution en 2013 (+ 1,1 Md), le
ralentissement des ressources fiscales a eu un impact dun montant
quivalent la baisse de la DGF.
Les investissements ont enregistr un recul de 3,6 Md (- 14 %)
qui, globalement, est all bien au-del de celui de lpargne brute
(- 930 M), en partie en raison de leffet de cycle lectoral, sans doute
particulirement marqu du fait de la forte proportion de changements
dexcutifs.
Lendettement des communes (hormis celles de plus de
100 000 habitants) a globalement peu augment mais leur capacit de
dsendettement a continu se dgrader.

B - Les finances des groupements intercommunaux


Au 1er janvier 2014, la France comptait 2 145 groupements
fiscalit propre47, dont 1 288 (soit 60 %) fiscalit propre unique
(FPU)48, qui regroupaient la quasi-totalit des communes et de la
population49. En 2014, les EPCI fiscalit propre ont enregistr pour la
premire fois une baisse sensible de leur pargne brute (- 12 %). Leffet
de ciseaux amorc en 2012 sest renforc sous leffet dun moindre
dynamisme des recettes fiscales (+ 1,2 %) accentu par une augmentation
des montants de la fiscalit reverse aux communes (+ 5,2 %).

47

Les groupements fiscalit propre sont les mtropoles, les communauts urbaines,
les communauts dagglomration, les communauts de communes, les syndicats
dagglomration nouvelle et les districts. Ils ont le statut dtablissement public de
coopration intercommunale (EPCI).
48
Source : DGCL ; Insee, recensements de la population. In DGCL, Les collectivits
locales en chiffres 2014.
49
Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales,
chapitre III. La qualit et la fiabilit de linformation financire locale, p. 105-151. La
Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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64

COUR DES COMPTES

Tableau n 29 : volution des finances intercommunales


en Md
Produits rels de fonctionnement
dont ressources fiscales

2010

2011

2012

2013

2014

2014 /2013

21,95

23,06

24,26

25,32

25,42

+ 0,39 %

11,18

10,86

11,75

12,53

12,68

+ 1,19 %

dont dotations et participations

8,50

9,71

9,77

9,86

9,71

- 1,51 %

Charges relles de fonctionnement

17,20

18,01

19,23

20,14

20,85

+ 3,50 %

dont charges de personnel

5,39

5,77

6,27

6,72

7,20

+ 7,14 %

dont achats de biens et services

5,36

5,51

5,77

6,00

6,14

+ 2,45 %

2,34

2,46

2,69

2,73

2,81

+ 2,93 %

pargne brute

dont subventions de fonctionnement

4,74

5,05

5,03

5,18

4,57

- 11,71 %

Recettes relles dinvestissement (hors


emprunts)

2,92

3,26

3,21

3,27

3,47

+ 6,31 %

Dpenses relles dinvestissement (hors


emprunts)

7,69

8,49

9,00

9,42

8,74

- 7,22 %

Besoin de financement

1,68

1,84

2,59

2,88

2,48

- 13,88 %

Mobilisation (-) ou reconstitution du


fonds de roulement

0,38

0,75

0,74

-0,31

-0,30

- 2,62 %

Fonds de roulement net global

4,15

4,91

5,60

5,36

5,02

- 6,30 %

18,19

19,30

21,21

22,07

22,64

+ 2,55 %

3,83

3,82

4,22

4,26

4,95

Encours de la dette
Capacit de dsendettement
(en annes)

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Les dpenses de fonctionnement (20,85 Md) ont progress de


3,5 %. Malgr un net ralentissement par rapport aux quatre annes
prcdentes, ce rythme de croissance est demeur suprieur celui des
recettes, fort peu dynamiques50.

1 - Une quasi-stagnation des produits rels de fonctionnement


Les recettes relles de fonctionnement des intercommunalits ont
marqu le pas en 2014 avec une hausse de seulement 0,4 % au lieu de
4,9 % par an en moyenne de 2010 2013.
Les recettes fiscales en particulier ont connu un moindre
dynamisme que les annes passes (+ 1,2 % contre + 3,9 % par an en
moyenne entre 2010 et 2013). La fiscalit directe, qui reprsente 80 %
50

Cf. annexe n 7.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


65
2014

des recettes fiscales intercommunales, a progress faiblement par rapport


aux annes prcdentes. Les taxes foncires et dhabitation, qui en
constituent la majeure partie, ont augment moins vite quen 2013
(+ 3,7 % contre + 7,2 %). Le produit de la CVAE a galement trs
faiblement progress (+ 0,88 %). Ces constats valent pour les diffrents
types dEPCI fiscalit propre.
En revanche, la fiscalit reverse leurs communes membres a
fortement progress (+ 5,1 % contre + 2,8 % par an en moyenne entre
2010 et 2013).
Tableau n 30 : la fiscalit des intercommunalits, hors dotation de
compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP)
en Md

2010

2011

2012

2013

2014

2014
/2013

Impts et taxes

11,18

10,86

11,75

12,53

12,68

+ 1,19 %

dont fiscalit
directe

15,91

15,80

16,31

17,58

18,08

+ 2,87 %

dont fiscalit
reverse

- 8,60

-9,23

- 8,94

- 9,35

- 9,83

+ 5,13 %

dont attributions
de
compensation

- 7,43

- 8,08

- 8,17

- 8,59

- 9,16

+ 6,59 %

dont dotations
de solidarit
communautaire

- 0,95

- 1,01

- 1,05

- 1,06

- 0,98

- 7,39 %

dont autres
reversements

- 0,22

- 0,14

+ 0,28

+ 0,30

+ 0,31

+ 3,33 %

dont fiscalit
indirecte

4,10

4,17

4,39

4,30

4,42

+ 2,91 %

Source : Cour des comptes - donnes DGFiP

Dun montant de 7,1 Md, la DGF51 a pour la premire fois


diminu en 2014, sans que cette baisse soit compense par laugmentation
des autres dotations et participations de ltat dont les montants
demeurent faibles. Au sein de la DGF, la dotation dintercommunalit a
baiss de 5,8 % sous leffet de la stabilisation de la carte intercommunale
et de la diminution du nombre dEPCI.

51

Les participations correspondent aux versements raliss par dautres entits en vue
de cofinancer des projets ports par les dpartements.

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66

COUR DES COMPTES

2 - Une progression encore soutenue des charges de


fonctionnement
En 2014, les dpenses relles de fonctionnement des
intercommunalits fiscalit propre ont continu crotre de manire
importante (+ 3,5 %) bien qu un rythme infrieur aux annes
prcdentes (+ 5,4 % par an en moyenne entre 2010 et 2013).
La croissance des charges de personnel est reste dynamique
(+ 7,1 % aprs + 7,7 % par an en moyenne entre 2010 et 2013). La
progression des achats de biens et services a flchi (+ 2,5 % contre
+ 3,8 % par an entre 2010 et 2013) grce aux seuls achats de biens
(+ 1,5 % contre + 7,1 % entre 2010 et 2013). Les autres charges de
gestion courante ont diminu, alors quelles avaient augment de 4,3 %
par an depuis 2010. Les frais financiers des EPCI, dont le poids dans les
dpenses de fonctionnement est faible (3,3 %), sont restes stables
(- 0,07 %) 697 M la faveur de taux historiquement bas.
Les communauts urbaines ont enregistr une progression de leurs
dpenses de personnel moins forte que les autres catgories dEPCI, mais
leur nombre a diminu entre le 1er janvier 2014 (15) et le
1er janvier 2015 (9). De mme, la stabilisation des dpenses dachats de
biens et services des communauts de communes peut tre en partie lie
aux restructurations survenues dans lanne, leur nombre ayant diminu
en 2014 (-19).
Les autres charges de gestion courante ont baiss en 2014,
particulirement les contingents et participations obligatoires qui
correspondent essentiellement aux contributions des EPCI dautres
organismes de regroupement. Cette volution na pas concern
lensemble des catgories dEPCI, les communauts dagglomration et
la mtropole Nice Cte dAzur ayant vu ces dpenses augmenter.

3 - Un net recul de lpargne brute et des investissements


Alors que lpargne brute des EPCI avait augment de 3 % en 2013,
elle a recul de 0,61 Md en 2014, soit - 12 %. La hausse toujours soutenue
de leurs dpenses de fonctionnement conjugue la quasi-stagnation de leurs
produits rels de fonctionnement explique ce recul.
Avec lengagement dun nouveau cycle lectoral, cette dgradation
est lorigine, en partie au moins, de la baisse des dpenses
dinvestissement de 7,2 % en 2014, en rupture avec lvolution antrieure

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


67
2014

marque par une hausse de 7 % par an en moyenne entre 2010 et 2013.


Cette baisse a affect leurs dpenses dquipement (- 9,1 %) et les
subventions dinvestissement verses (- 4,6 %).
linstar des communes, les EPCI ont aussi enregistr une baisse
de leur besoin de financement, de 14 % par rapport 2013, soit prs de
400 M. La baisse a t nettement plus importante dans les communauts
urbaines (- 27 %) que dans les communauts de communes (- 1,8 %).

4 - Une capacit de dsendettement qui sest dgrade


La capacit de dsendettement des EPCI est passe de 4,3 annes
en 2013 4,9 annes en 2014, sous le double effet de la diminution de
lpargne brute et de laugmentation de lencours de dette, de 22,1 Md
en 2013 22,6 Md en 2014. Tandis que leur situation financire stait
jusqualors maintenue, notamment en comparaison avec celle des
communes, lanne 2014 a marqu une rupture.
De 2010 2012, les EPCI ont pu renforcer leurs fonds de
roulement dun montant cumul de 1,88 Md. Par la suite, ils ont choisi
den mobiliser une partie, hauteur de 300 M en 2013 et 303 M en
2014, pour complter la couverture de leur besoin de financement. En
2014, le fonds de roulement net global permettait thoriquement la
couverture de 93 jours de charges courantes contre 113 jours en 2012.

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COUR DES COMPTES

68

Tableau n 31 : volution de lendettement des intercommunalits en


2014
Strates
dmographiques
Communauts de
communes
Communauts
dagglomration
Communauts
urbaines
Mtropole

Encours de la
dette

Capacit de dsendettement
(en annes)

- 1,01 %
4,43 Md

3,21

+ 5,41 %
10,70 Md

5,6

+ 0,61 %
6,26 Md

5,15

+ 7,72 %
0,6 Md

16,67

- 3,46 %

SAN

0,64 Md

Total EPCI

11,67

+ 2,55 %
22,64 Md

4,95

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Contrairement lanne 2013 qui avait vu lvolution de la


situation financire des EPCI se distinguer de celle des communes,
lanne 2014 a t marque par une chute de prs de 12 % de leur pargne
brute (soit 610 M), largement suprieure la baisse de la DGF
(- 252 M). La dtrioration de la situation financire des EPCI a dabord
t provoque par la progression de leurs dpenses de fonctionnement
qui, soutenue par la forte croissance de leurs dpenses de personnel, a t
trop rapide, malgr certains efforts de gestion, au regard de la quasistagnation de leurs recettes de fonctionnement. Cette dgradation de
lpargne brute a contribu au recul de 7,2 % des dpenses
dinvestissement (soit 680 M) et laccroissement de 2,6 % de la dette
des EPCI.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


69
2014

C - Les finances dpartementales


En 2014, les dpenses des dpartements ont reprsent 32,2 % de
lensemble des dpenses des collectivits locales : 35,5 % des dpenses
relles de fonctionnement et 21,3 % des dpenses relles
dinvestissement.
Tableau n 32 : volution des finances dpartementales
2010

2011

2012

2013

2014

2014
/2013

Produits rels de fonctionnement

60,56

63,15

63,88

64,62

65,80

+ 1,83 %

dont produits de la fiscalit

40,34

41,41

42,05

42,53

43,96

+ 3,36 %

dont dotations et participations

17,49

19

18,92

19,19

18,79

- 2,08 %

Charges relles de fonctionnement

52,86

54,32

56,20

57,69

59,06

+ 2,37 %

dont charges de personnel

10,96

11,17

11,54

11,83

12,06

+ 1,94 %

dont aides la personne


et frais dhbergement

25,73

26,74

28,26

29,30

30,49

+ 4,06 %

dont subventions de
fonctionnement

2,50

2,49

2,51

2,50

2,54

+ 1,6 %

dont autres charges


de gestion courante

7,4

7,24

7,09

7,31

7,29

- 0,27 %

pargne brute

7,70

8,83

7,68

6,93

6,74

- 2,74 %

Recettes relles dinvestissement


(hors emprunt)

3,27

3,11

3,03

3,05

2,93

- 3,93 %

Dpenses relles dinvestissement


(hors emprunts)

12,13

11,70

11,47

11,18

10,77

- 3,67 %

Besoin de financement

4,19

3,00

4,31

4,12

4,09

- 0,73 %

Mobilisation (-) ou reconstitution


de fonds de roulement

0,61

0,89

-0,11

- 0,29

- 0,14

+ 0,49 %

Fonds de roulement net global

2,73

3,63

3,55

3,28

3,14

- 4,32 %

29,75

30,39

31,30

32,15

33,15

+ 3,11 %

3,86

3,44

4,07

4,64

en Md

Encours de la dette
Capacit de dsendettement
(en annes)

Source : Cour des comptes et logiciel ANAFI donnes DGFiP

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70

COUR DES COMPTES

1 - La hausse des produits de fonctionnement


En 2014, les dotations et participations ont diminu (- 2,1 %)
retrouvant quasiment leur niveau de 2012, soit 18,79 Md. La baisse des
dotations sest concentre essentiellement sur la DGF (- 0,46 Md). Elle
na t que partiellement compense par la forte augmentation des
participations (+ 0,25 Md).
Malgr cette baisse des dotations de ltat, les recettes relles de
fonctionnement des dpartements ont progress plus rapidement en 2014
(+ 1,8 %) quen 2013 (+ 1,2 %). Seuls six dpartements ont connu une
diminution de leurs produits rels de fonctionnement52, soit le Morbihan
et le Rhne ainsi que le Bas-Rhin, les Hauts-de-Seine, Mayotte et les
Yvelines, qui ont enregistr en outre une rduction de leurs dotations et
participations.
Cette volution globale sexplique par le fort accroissement des
produits de la fiscalit (+ 3,4 %), qui reprsentent les deux tiers de leurs
recettes. Les produits fiscaux des dpartements (43,9 Md) proviennent,
dune part, des impts directs, essentiellement la taxe foncire
(12,54 Md) et la CVAE (7,72 Md), et dautre part, des impts indirects,
les droits denregistrement et taxes durbanisme (8,98 Md), les impts et
taxes spcifiques lis la production nergtique (7,21 Md) et les taxes
et participations lies lurbanisme et lenvironnement (6,74 Md).
Contrairement aux trois exercices prcdents, lvolution des ressources
fiscales des dpartements en 2014 a rsult la fois du maintien des
produits de fiscalit directe (+ 0,18 %) et de la forte augmentation des
produits de la fiscalit indirecte (+ 6,7 %).
La forte hausse globale des produits de la fiscalit indirecte est
venue plus particulirement des droits de mutation titre onreux
(DMTO) (+ 9,6 %)53. Les dpartements ont bnfici en 2014 du
relvement du taux plafond des DMTO de 3,8 % 4,5 %. La quasitotalit dentre eux ont utilis cette possibilit daugmentation. taux
inchangs, une partie des dpartements auraient enregistr une diminution

52

Comprise entre 0,54 % (Morbihan) et 33 % (Mayotte).


Entre le 1er mars 2014 et le 1er janvier 2015, 94 dpartements avaient procd au
relvement du taux applicable aux transactions immobilires, dans la limite lgale de
4,50 % (93 dpartements au taux maximal de 4,50 % et le dpartement de la Cte-dOr
4,45 %. Dix dpartements (Isre, Loire-Atlantique, Mayenne, Morbihan, Paris,
Yvelines, Vienne, Martinique, Guyane et Mayotte) ont maintenu le taux 3,80 %.
Nanmoins, les dpartements de la Loire-Atlantique, des Yvelines et de la Vienne ont
vot le relvement de leur taux 4,50 % compter du 1er janvier 2015.

53

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


71
2014

sensible de ces recettes fiscales du fait de lvolution du march


immobilier.
Cependant, lvolution des produits des DMTO na pas t
homogne. Leur accroissement, compris entre 0,44 % et 0,74 % dans les
dpartements de la Meuse, de la Mayenne et de la Charente, a t
suprieur 15 % dans 14 autres dpartements54. Par ailleurs, les
dpartements de lAin, de la Drme, de Sane-et-Loire, de la Vienne, de
la Loire, de Martinique et de Mayotte ont vu le produit de leurs droits de
mutation diminuer, parfois sensiblement55.
Alors que les dpartements disposent dun pouvoir de taux limit56,
le maintien du rendement de la fiscalit directe un niveau quasiment
identique celui de lexercice prcdent a t d la progression des
produits de la taxe foncire sur les proprits bties (+ 1,7 %). Les
produits de la CVAE ont enregistr linverse une forte diminution
(- 2,4 %). Enfin, si le montant des impositions forfaitaires des entreprises
de rseau a progress de 5,7 %, leur faible montant (262 M) na pas
permis de compenser les pertes de recettes fiscales issues de la CVAE.
Tableau n 33 : volution des produits fiscaux des dpartements
2010

2011

2012

2013

2014

2014
/2013

Impts et taxes

40,34

41,41

42,05

42,53

43,96

3,4 %

dont fiscalit directe

12,87

18,52

19,35

20,50

20,53

0,2 %

dont fiscalit indirecte

27,47

22,89

22,70

22,03

23,43

6,4 %

dont DMTO

7,07

8,61

7,84

7,22

7,73

7,1 %

dont impts et taxes sur les


produits nergtiques57

6,79

7,11

7,22

7,21

7,21

0%

dont taxes lies aux vhicules

3,21

6,25

6,63

6,68

6,74

0,9 %

en Md

Source : Cour des comptes - donnes DGFiP

54

Tarn-et-Garonne, Seine-Saint-Denis, Seine-et-Marne, Pyrnes-Atlantiques, Paris,


Nivre, Meurthe-et-Moselle, Guadeloupe, Val-de-Marne, Ctes-dArmor, Cher,
Cantal, Aude, Haut-Rhin.
55
Par exemple, de 12 % dans le dpartement de la Vienne.
56
Pour la taxe foncire sur les proprits bties, le taux vot par les dpartements ne
peut excder deux fois et demie le taux moyen constat lanne prcdente au niveau
national pour lensemble des dpartements.
57
Larticle 3 de la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2014 prvoit le
versement sous la forme de TICPE dune compensation financire supplmentaire en
contrepartie des transferts de comptence de ltat aux dpartements.

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72

COUR DES COMPTES

2 - Des charges de fonctionnement en augmentation


En 2014, les charges de fonctionnement des dpartements
(59 Md) ont continu daugmenter (+ 2,4 %), essentiellement du fait de
la croissance conjugue des dpenses sociales (+ 4 %) et des dpenses de
personnel (+ 1,9 %)58.
Nanmoins, leur volution a diffr fortement dun dpartement
lautre. Dans onze dpartements, le taux de croissance des charges de
fonctionnement59 a t particulirement lev : Aude (6,1 %), Haute-Loire
(5 %), Ille-et-Vilaine (5,1 %), Loire-Atlantique (5,3 %), Pas-de-Calais
(5,2 %), Pyrnes-Orientales (7,2 %)60, Martinique (5 %), Runion (5,1 %),
Mayotte (13,6 %), Vienne (15,7 %)61 et Creuse (17,2 %). loppos, dans
six dpartements une augmentation de moins de 1 % a t constate62.
Enfin, les charges de fonctionnement ont recul dans certains dpartements
(Alpes-Maritimes, Arige, Corrze, Gers, Lozre et Rhne), dans une
proportion comprise entre 0,1 % (Alpes-Maritimes) et 4 % (Gers).

58
Selon lADF, des dpartements ambitionnent la mise en uvre de rformes visant
obtenir une volution de leurs charges de fonctionnement selon la norme dite zro
valeur (hors dpenses sociales et dpenses de personnel).
59
Ces dpenses sont brutes et ne prennent donc pas en compte les ventuelles recettes
correspondantes.
60
Selon le dpartement des Pyrnes-Orientales, ce taux de croissance rsulterait pour
partie dune dpense exceptionnelle de 17,2 M lie la rsolution en 2014 dun
contentieux. Sans cette dpense exceptionnelle, le taux de croissance des charges de
fonctionnement stablirait 4,6 %.
61
Cette augmentation a t en partie due des critures budgtaires de rgularisation
de la TVA sur lactivit transports scolaires . Hors ces dernires, les charges de
fonctionnement nauraient progress que de 2,5 %.
62
Aveyron (0,34 %), Cantal (0,37 %), Doubs (0,47 %), Loiret (0,90 %), Eure-et-Loir
(0,22 %) et Somme (0,05 %).

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


73
2014

a) La vive progression des dpenses sociales63


Les dpenses sociales des dpartements comprennent les aides la
personne (18,2 Md), notamment le revenu de solidarit active (RSA) et
les allocations aux personnes handicapes qui ont augment en 2014
respectivement de 9,2 %64 et 3,3 %. Aprs la stabilit des deux exercices
prcdents, le montant des allocations destination des personnes ges
dpendantes (allocations personnalises dautonomie) a connu une hausse
de 1,6 %, 5,5 Md. Les charges relatives aux frais dhbergement
(12,3 Md) ont aussi poursuivi leur progression (+ 2,1 %).
Le total des aides la personne et des frais dhbergement, qui
sest lev 30,4 Md en 2014, reprsente prs de 52 % des dpenses de
fonctionnement des dpartements, soit une progression de trois points par
rapport lexercice prcdent.
Cependant, dans certains dpartements, ces dpenses ont
faiblement augment (moins de 1 %) : Alpes-Maritimes (0,59 %),
Calvados (0,13 %) et Haute-Vienne (0,70 %). Dans dautres, elles ont
mme diminu : Arige (- 2,3 %), Cantal (- 0,18 %) et Somme
(- 0,21 %)65. Le dpartement de Mayotte, au contraire, apparat
particulirement concern par la hausse des aides la personne
(+ 24,8 %) en raison de la forte augmentation des allocations verses au
titre du RSA, de 7,8 M en 2013 14,4 M en 2014.
Globalement, la progression des dpenses sociales, imputable
notamment la dynamique du RSA, est lorigine de 87 % (soit
1,19 Md sur 1,37 Md) de la progression des charges de fonctionnement
des dpartements en 2014.

63

Voir aussi le chapitre IV, Limpact budgtaire des dcisions de ltat caractre
normatif du prsent rapport.
64
Laugmentation des charges dues au titre du RSA sexplique par un accroissement
de 5,76 % du nombre de foyers bnficiaires du RSA (http://www.caf.fr/etudes-etstatistiques/donnees-statistiques) et par la double revalorisation du montant de
lallocation de 1,3 % au 1er janvier 2014 et de 2 % au 1er septembre 2014.
65
Le dpartement du Cantal a enregistr une baisse de ses dpenses au titre des aides
aux personnes dpendantes et au titre des frais dhbergement en tablissements
scolaires. Le dpartement de lArige a rduit ses dpenses de frais dhbergement
destination de lenfance et des personnes handicapes. Le dpartement de la Somme a
rduit ses dpenses daides la personne et frais dhbergement destination des
personnes handicapes et dpendantes.

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74

COUR DES COMPTES

b) Des dpenses de personnel en constante progression


Le poids (20,5 %) des dpenses de personnel au sein des charges
de fonctionnement des dpartements est demeur inchang en 2014. Dun
montant de 12 Md, elles ont progress de 1,9 %.
Des dpartements ont connu une progression sensiblement plus
forte de leur masse salariale66, due dans certains cas des changements de
primtre : Ctes dArmor (+ 10 %), Ain (+ 9,8 %)67, Manche
(+ 9,1 %)68, Mayotte (+ 9,7 %), Martinique et Loire-Atlantique
(+ 7,8 %)69.
Cinq dpartements ont enregistr une baisse de leurs charges de
personnel : Haute-Marne (- 0,14 %), Rhne (- 0,16 %), Yvelines
(- 1,2 %), Paris (- 1,7 %) et Hauts-de-Seine (- 4,2 %). Pour ce dernier, la
rduction sexplique par le remboursement par les organismes sociaux
des sommes dues au titre de la rmunration de personnels (9,1 M). Pour
le dpartement du Rhne, elle peut tre lie la cration de la mtropole
lyonnaise.

c) La stagnation, voire la rduction des autres postes de dpenses


Les achats de biens et services (5,6 Md) et les autres charges de
gestion courante (7,2 Md), qui reprsentent ensemble prs de 22 % des
charges de fonctionnement, ont diminu en 2014 respectivement de 1,6 %
et 1 %. Par ailleurs, aprs une forte diminution en 2013, les frais
financiers ont peu volu (+ 0,9 %).
Les 12 dpartements qui ont enregistr une rduction de leurs
charges de fonctionnement ont en commun une diminution de leurs
achats de biens et services et connaissent, de manire plus diffrencie,
des baisses portant sur dautres postes de dpenses tels que les
66

Les dpenses ici considres sont brutes.


Le dpartement de lAin a indiqu que lun des facteurs daugmentation avait un
caractre exceptionnel, soit lintgration en 2014 dans le budget principal du budget
annexe du service matriel-travaux , reprsentant 2,46 M pour la masse salariale.
68
Dans le cas du dpartement de la Manche, la forte augmentation de la masse
salariale a t due la prise en charge par le budget principal, moyennant des recettes
supplmentaires, des dpenses de personnel affrentes aux laboratoires danalyse et
dactions de mutualisation avec dautres collectivits. Compte tenu des
remboursements conscutifs au changement de primtre, les dpenses de personnel
ont augment de 2,6 %.
69
Selon le dpartement de Loire-Atlantique, le rattachement au budget principal dun
laboratoire dpartemental danalyse expliquerait la moiti de cette progression.
67

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


75
2014

subventions de fonctionnement, les charges financires ou les autres


charges de gestion courante.
loppos, les trois dpartements dont les charges de
fonctionnement sont restes particulirement dynamiques (Creuse, Vienne
et Mayotte) ont trs peu agi sur les achats de biens et services70, les autres
charges de gestion courante71, les subventions de fonctionnement verses
(hausse de 15 % de subventions verses aux communes par le dpartement
de la Creuse) et les autres dpenses (forte augmentation des charges
exceptionnelles associes aux annulations de titres dans le dpartement de
la Vienne). Le dpartement de Mayotte a vu lensemble des postes de
charges augmenter, lexception des charges financires.
Le programme dconomies budgtaires du dpartement de la
Seine-Maritime
Face la dtrioration de sa situation financire, le dpartement de
la Seine-Maritime a adopt en juin 2011, un plan de consolidation des
priorits dpartementales qui constitue un vaste programme dconomies
budgtaires. Outre la rvision la baisse des modalits dintervention de la
collectivit dans beaucoup de domaines, plusieurs dispositifs adopts
quelques annes plus tt, dans le cadre de la clause de comptence
gnrale, ont t supprims.
Plusieurs mesures dencadrement de lallocation personnalise
dautonomie (APA) verse aux personnes ges dpendantes ont t mises
en uvre : le renforcement du contrle de leffectivit de la dpense,
ltablissement dun rfrentiel dvaluation de la dpendance, des
modifications apportes au rglement dpartemental daide sociale et des
changements apports dans le versement de lAPA en tablissement.
Depuis 2011, le dpartement a mis en place le paiement de
lallocation de compensation du handicap (PCH) sur justificatifs pour
toute priode rtroactive et ralise des contrles inopins auprs de
lensemble des bnficiaires. Dans sa rponse la chambre rgionale, le
dpartement a prcis que le montant des rcuprations stablit fin avril
2014, du fait des renforts positionns sur la cellule recettes personnes
handicapes, 6,4 M, comparer au montant de 9,4 M peru pour
lensemble de lanne 2013 .

70

Creuse : triplement des charges relatives aux services extrieurs divers autres frais
divers et Vienne : triplement des charges lies au transport de biens et transports
collectifs.
71
Vienne : doublement des charges relatives aux participations dont principalement
participations aux organismes de regroupement et autres participations .

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76

COUR DES COMPTES

Concernant les dpenses de laide lenfance, il a prcis que sur


prs de 3 600 enfants placs, le nombre total de participations peut tre
estim modr. Le dpartement aura poursuivre sa dmarche volontariste
de ce type de demande vis--vis des parents.
Le dpartement de la Seine-Maritime a par ailleurs suspendu
loctroi gratuit dun sige-auto la sortie de la maternit pour le premier
nouveau-n, la dotation dallgement des cartables et supprim le
dispositif relatif la conduite accompagne pour les jeunes de 16 17 ans.
Source : rapport dobservations dfinitives de la chambre
rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la
gestion du dpartement de la Seine-Maritime.

3 - La poursuite de la baisse de lpargne


Pour le troisime exercice conscutif, lpargne brute des
dpartements (6,74 Md) sest replie de 2,7 %, revenant son niveau de
2009. Cette dgradation rsulte dune augmentation des charges plus
rapide que celle des produits. Le recul de lpargne brute, observ dans
54 dpartements, a t suprieur 10 % dans 31 dentre eux. Les
dpartements du Nord et du Val-dOise ont vu leur situation financire se
dgrader particulirement, au point que leur capacit dautofinancement
nette est devenue ngative.
Au contraire, certains dpartements ont vu leur pargne brute
progresser, dans des proportions variant de 0,48 % pour le Tarn plus de
75 % pour la Guadeloupe72. Parmi eux figurent quatre dpartements qui
ont rduit leurs charges de fonctionnement : Arige (+ 34 %), Lozre
(+ 24 %), Corrze (+ 12 %) et Rhne (+ 1,3 %).

4 - Un nouveau recul de linvestissement


Lexercice 2014 a t marqu par une diminution des recettes
dinvestissement (- 3,9 %) confirmant le caractre exceptionnel de
laugmentation constate lanne prcdente.
Les dpartements ont globalement rduit de 3,7 % le montant de
leurs investissements, poursuivant un mouvement engag depuis cinq ans
72
Les dpartements de Paris et du Territoire de Belfort apparaissent atypiques en
raison de la hausse de leur pargne brute : respectivement 295 % et 130 %.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


77
2014

(baisse de 23 % au cours de la priode 2009-2014). Cependant, cette


volution recouvre des situations contrastes. Ainsi, 47 dpartements ont
accru leurs dpenses dinvestissement, dans une proportion allant de
0,3 % dans les Bouches-du-Rhne 39 % en Arige73. Parmi eux, 26 ont
enregistr une baisse de leur pargne brute, ce qui suggre que le niveau
des dpenses dinvestissement est influenc par dautres facteurs que
lvolution de la situation financire des collectivits (cf. infra).
Ce recul global de linvestissement a affect les dpenses
dquipement (- 3,4 %) et les subventions verses (- 4,4 %) aux
organismes publics (communes et intercommunalits) ou privs.

5 - Un recours nanmoins accru lemprunt


En 2014, lencours de la dette des dpartements (33 Md) a
augment davantage quen 2013, soit de 1 Md (+ 3,1 %). Cet
endettement supplmentaire a servi couvrir une partie de leur besoin de
financement qui sest lev 4,09 Md en 2014. En effet, la baisse des
dpenses dinvestissement, lgrement plus importante que celle de
lpargne brute et des recettes relles dinvestissement, na pas permis de
faire diminuer significativement le besoin de financement, qui na baiss
que de 0,03 Md en 2014.
Comme au cours des trois prcdents exercices, les dpartements
ont mobilis leur fonds de roulement pour boucler le financement de leurs
investissements, mais pour un montant globalement infrieur de moiti
celui de 2013. Fin 2014, leur fonds de roulement net global (3,1 Md)
couvrait seulement 19 jours de charges courantes (contre 21 jours en
2013). Les dpartements disposent de ce point de vue, par comparaison
avec le bloc communal, dune faible marge pour pallier court terme la
baisse de leurs recettes dinvestissement sils ne matrisent pas mieux
leurs dpenses courantes.
Par ailleurs, en dpit dune baisse des taux demprunt, les charges
financires des dpartements (0,9 Md) ont augment (+ 2,7 %).
Lencours de dette par habitant sest lev en moyenne 522 en 2014
(hors Paris), soit une hausse de 1,6 % par rapport 2013. Toutefois, le
ratio moyen de dsendettement (prs de cinq annes) demeurait
satisfaisant.

73

Outre le dpartement de la Charente qui a maintenu ses dpenses dinvestissement


au niveau de lexercice prcdent.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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78

COUR DES COMPTES

En 2014, la dgradation de lquilibre financier des dpartements


sest poursuivie. Leurs charges de fonctionnement ont continu
augmenter plus vite que leurs produits en raison de la dynamique de leurs
dpenses sociales et, dans une moindre mesure, de leurs dpenses de
personnel, malgr la rduction dautres postes de dpenses. Lrosion de
lpargne brute (-190 M) des dpartements a t infrieure celle de la
DGF (- 476 M) verse par ltat. Leurs dpenses dinvestissement ont
recul de 3,7 % (- 410 M).
Dans de nombreux dpartements, lquilibre du budget en 2014 na
tenu qu la suppression de dispositifs daccompagnement des usagers,
la hausse de la fiscalit et la baisse des investissements. Les prcdents
rapports annuels de la Cour sur les finances publiques locales avaient
soulign la fragilit de la structure financire des dpartements, due leur
dpendance aux alas du march immobilier. Ce constat est renforc par
lanalyse de leur situation financire en 2014, mme si le relvement du
taux plafond des DMTO, en stimulant provisoirement le dynamisme de
leurs ressources fiscales, a pu mnager une pause relative dans le
mouvement de dgradation. Le risque est que lanne 2015 connaisse une
nouvelle acclration de leffet de ciseaux.
Aussi, dans un contexte de baisse des dotations de ltat,
dvolution dynamique de leurs dpenses sociales et dabsence de
matrise de leurs recettes fiscales, aggrave par la volatilit des DMTO et
de la CVAE, les dpartements sont confronts la ncessit de raliser
dimportants efforts dconomies pour prserver leur quilibre
budgtaire.
Les dispositifs instaurs dans la loi de finances pour 2014 et
maintenus en 2015 ne pourront suffire compenser la dynamique, qui
devrait rester forte, des allocations individuelles de solidarit. Dici 2017,
lgislation constante, de nombreux dpartements pourraient tre dans
lincapacit dquilibrer leur budget. En effet, la baisse de la DGF devrait
reprsenter environ 6 % de leurs recettes relles de fonctionnement entre
2015 et 2017, toutes choses tant gales par ailleurs. Or, si les
dpartements prsentaient en moyenne en 2014 un taux dpargne brute
de 11 %, ce taux tait infrieur ou gal 6 % dans neuf dpartements 74
qui ne pourront donc vraisemblablement pas absorber la baisse de la DGF
prvue.

74

Guyane, Creuse, Gard, Martinique, Nord, Pas-de-Calais, Runion, Seine-Saint-Denis,


Yonne.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


79
2014

D - Les finances rgionales


En 2014, les rgions ont reprsent 12,5 % des dpenses relles
totales des collectivits territoriales et de leurs groupements : 10,7 % des
charges de fonctionnement et 18,2 % des dpenses dinvestissement hors
emprunts.
Globalement, la situation financire des rgions sest dgrade en
2014 en raison de laccentuation de leffet de ciseaux entre la progression
de leurs charges de fonctionnement (+ 1,5 %) et la baisse de leurs
produits de fonctionnement (- 1,2 %). Cette dernire est indite au regard
des quatre exercices antrieurs. Ainsi, les rgions sont le seul chelon de
collectivits locales avoir vu leurs ressources de fonctionnement baisser
en 2014. Leurs dpenses de fonctionnement ont aussi connu globalement
la progression la moins vive.
Toutefois, toutes les rgions nont pas connu les mmes
volutions. Dix dentre elles ont enregistr une augmentation de leurs
dpenses relles de fonctionnement conjugue une baisse de leurs
recettes relles de fonctionnement. Dans sept autres, les produits et les
charges ont baiss simultanment. Dans huit rgions, linstar des quatre
exercices prcdents, laugmentation des charges a t plus importante
que celle des produits. Enfin, dans une rgion, les recettes de
fonctionnement ont progress (la croissance des recettes fiscales de
56,3 M compensant la baisse des dotations de 41,2 M) tandis que les
charges de fonctionnement reculaient.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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80

COUR DES COMPTES

Tableau n 34 : volution des finances rgionales 2010-2014


2010

2011

2012

2013

2014

2014
/2013

21,77

22,17

22,50

22,86

22,58

- 1,22 %

12,37

12,14

12,30

12,58

13,65

+ 8,51 %

9,13

9,73

9,92

10

8,64

- 12,90 %

16,26
2,78

16,70
2,86

17,15
2,97

17,57
3,06

17,83
3,19

+ 1,48 %
+ 4,24 %

dont achats de biens et de services

1,63

1,79

1,88

2,00

2,04

+ 2,00 %

dont autres charges de gestion courante

6,80

6,92

7,17

7,38

7,38

0%

dont subventions de fonctionnement verses

4,50

4,54

4,48

4,47

4,44

- 0,67 %

pargne brute

5,51

5,47

5,35

5,29

4,75

- 10,21 %

Recettes relles d'investissement (hors emprunt)

2,14

2,10

2,26

2,42

2,43

+ 0,41 %

Dpenses relles d'investissement (hors emprunt)

8,49

8,55

8,47

8,93

9,23

+ 3,36 %

Besoin de financement

2,39

2,69

2,88

3,24

4,03

+ 24,38 %

- 2,38

- 2,69

- 2,87

- 3,24

- 4,07

- 25,61 %

1,01

1,16

1,42

1,27

0,85

- 33,07 %

16,85

17,98

19,12

20,28

22,01

+ 8,53 %

3,05

3,29

3,58

3,83

4,66

en Md
Produits rels de fonctionnement
dont recettes fiscales
dont dotations et participations
Charges relles de fonctionnement
dont dpenses de personnel

Mobilisation (-) ou reconstitution du fonds de


roulement
Fonds de roulement net global
Encours de la dette
Capacit de dsendettement (en annes)

Source : Cour des comptes et logiciel ANAFI donnes DGFiP

1 - La diminution des recettes de fonctionnement


Les recettes relles de fonctionnement des rgions proviennent
principalement de la fiscalit (13,6 Md) et des dotations et participations
(8,6 Md), dans des proportions respectives de 60,5 % et 38,3 %.
Les dotations et participations ont baiss de 1,36 Md en 2014, soit
de 13 %, alors quelles avaient augment de 9,5 % de 2010 2013. Le
montant global de la DGF (5,3 Md) a diminu de 184 M du fait de sa
composante forfaitaire (- 3,8 %), mais aussi de sa composante de

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


81
2014

prquation (- 1,9 %)75. La forte baisse (- 57 %) de la dotation gnrale


de dcentralisation (DGD) rsulte de la rforme du financement de la
formation professionnelle, qui lui a substitu des ressources fiscales76.
La baisse de la DGF (- 3,4 % en moyenne) na pas la mme
ampleur dans toutes les rgions. Hormis lune dentre elles o elle atteint
prs de 20 %, elle a vari entre 1 % et 4,3 %. une exception prs, ce
sont les rgions dont le montant de DGF par habitant est infrieur la
moyenne nationale (91 /habitant)77 qui ont subi la perte de DGF la plus
forte. Dans les rgions doutre-mer, la baisse de la DGF a t plus
homogne mais suprieure de trois points (- 6,3 % en moyenne) celle
supporte par les rgions de mtropole.
Les produits fiscaux des rgions ont augment de 1,1 Md en 2014
(+ 8,5 %). Cette augmentation est due, hauteur de 900 M, la
substitution de ressources fiscales la DGD Formation Professionnelle, et
lvolution naturelle des produits fiscaux hauteur de 170 M. Hors
rforme du financement de la formation professionnelle, les produits
fiscaux ont donc augment de 1,4 %.
Cette volution a rsult uniquement de la fiscalit indirecte78 : les
produits de la taxe sur les vhicules et de la TICPE ont peu augment ou
stagn, mais ceux des autres taxes 79 ont doubl (2,2 Md). Le produit
des impts directs a rgress (- 2,3 %) cause de la CVAE (- 2,4 %) qui
en constitue la plus grosse partie.

75

En 2014, la part forfaitaire de la DGF a reprsent 96 % du montant total de la DGF


des rgions.
76
En contrepartie de la diminution de la dotation ddie la formation professionnelle
et lapprentissage, les rgions bnficient de compensations financires constitues
des frais de gestion de CFE, CVAE et TH, de fractions de TICPE (voir Cour des
comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales. La
Documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur www.ccomptes.fr).
77
Hors rgions doutre-mer et Corse.
78
Les rgions dle-de-France, doutre-mer et la collectivit territoriale de Corse
disposent dune fiscalit indirecte qui leur est propre : taxes sur locaux usage de
bureaux, droits de consommation sur les alcools et tabacs, droit de francisation et de
navigation, octroi de mer.
79
Les autres taxes sont la taxe additionnelle aux droits de mutation, la
contribution au dveloppement de lapprentissage, la 2me part de la TICPE et les
autres ressources affectes la formation professionnelle.

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82

COUR DES COMPTES

Tableau n 35 : volution des produits fiscaux des rgions


en Md
Impts et taxes
dont fiscalit directe
dont CVAE

2014
/2013

2010

2011

2012

2013

2014

12,37

12,14

12,30

12,58

13,65

8,5 %

1,43

4,33

4,44

4,74

4,63

- 2,3 %

3,8

4,1

- 2,4 %

10,94

7,81

7,86

7,84

8,99

14,7 %

dont TICPE

3,88

3,9

3,8

3,9

3,9

+ 0,02 %

dont taxes sur les vhicules

1,92

2,1

2,1

2,1

+ 1,4 %

dont autres taxes

0,72

0,95

1,1

1,1

2,2

+ 100 %

dont fiscalit indirecte

Source : Cour des comptes - donnes DGFiP

Seize rgions ont connu une diminution de leurs recettes relles de


fonctionnement. Pour neuf dentre elles, elle sexplique par la seule
baisse de la DGF. Pour six autres rgions, elle a t le rsultat de la
rduction simultane de la DGF et des autres recettes 80, qui
reprsentent nanmoins une part marginale des produits de
fonctionnement. En outre, une rgion doutre-mer se distingue par une
diminution concomitante de la DGF et des recettes fiscales (- 0,25 %).
Enfin, quatre rgions de mtropole avaient dj subi une diminution de
leurs produits de fonctionnement en 2013.

2 - Une croissance ralentie des charges de fonctionnement


Par rapport aux autres catgories de collectivit, les rgions se
caractrisent par limportance de leurs dpenses dintervention
(enseignement ; services de transports, notamment ferroviaires ;
formation professionnelle et apprentissage). En 2014, ces dpenses ont
reprsent 65 % de leurs charges de fonctionnement81. De ce fait, les
dpenses propres des rgions recouvrent un primtre plus restreint que
dans les autres collectivits, ce qui rduit le champ des conomies de
gestion stricto sensu.

80

Le poste autres recettes , non issues de la fiscalit et des dotations et


participations, recouvre notamment les recettes exceptionnelles, les produits des
services et du domaine et ventes diverses.
81
Les dpenses dintervention des rgions ici prises en compte sont les aides la
personne, les contributions obligatoires, les participations et subventions de
fonctionnement.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


83
2014

Globalement, les dpenses de fonctionnement des rgions


(17,8 Md) ont continu crotre en 2014 mais un rythme (+ 1,5 %)
moins soutenu que les annes prcdentes. Plus prcisment, cette
croissance a t porte par les dpenses de personnel qui, au contraire, ont
augment un rythme suprieur (+ 4,2 %)82 celui constat au cours des
quatre exercices prcdents. Aucune rgion nest parvenue les rduire et
une seule les contenir (+ 0,25 %). Les autres charges de gestion
courante83 ont t stabilises et les subventions verses ont lgrement
diminu (- 0,7 %). Des efforts dconomies ont donc t engags au
moins par une partie des rgions.
Ces volutions sont diffrentes selon les rgions. Dans les six
rgions o la progression des dpenses de fonctionnement a t la plus
forte (deux fois suprieure la moyenne), les charges de personnel ont
fortement augment (entre + 3,3 % et + 9,9 %) ainsi que les achats de
biens et services (entre + 2 % et + 24 %) et les autres charges de gestion
courante (entre + 4 % et + 34 %). Dans cinq rgions, la hausse des
charges a t infrieure 1 %. Ce ralentissement a notamment t d la
baisse des charges financires (de 1,8 % 12 % dans trois rgions), des
autres charges de gestion courante (de 0,23 % 1,3 % dans trois rgions)
et des subventions de fonctionnement verses (de 4,6 % et 7,9 % dans
deux rgions). Enfin, dans huit rgions, les charges de fonctionnement ont
diminu de 0,71 % 5,7 %84. Trois postes de dpenses ont t plus
particulirement mis contribution : les subventions de fonctionnement
verses (de - 2,2 % - 22 %), les achats (de - 1,4 % - 31 %) et les autres
charges de gestion courante (- 0,4 % - 7,1 %).

3 - Une baisse de lpargne brute variable selon les rgions


la diffrence de lanne prcdente, 2014 a t marque par une
forte dgradation (- 10 %) de lpargne brute des rgions, qui en a affect
quinze, avec une intensit variable (entre - 0,6 % et - 49 %), dont sept
avaient dj t confrontes une baisse de leur pargne brute en 2013.
82

La croissance des dpenses de personnel a globalement t moindre (+ 3,4 %) dans


les seules rgions de mtropole.
83
Les autres charges de gestion courante recouvrent des dpenses de nature diverse :
aides la personne, contributions obligatoires (dotation aux lyces, indemnits
compensatrices forfaitaire contrats dapprentissage, contributions au Centre national
de la fonction publique territoriale).
84
En outre, une rgion doutre-mer a connu une baisse de 14,6 % de ses charges de
fonctionnement cause par une trs forte diminution des subventions verses
(- 23,4 %) et des autres charges de gestion courante (- 38,8 %).

Les finances publiques locales - octobre 2015


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84

COUR DES COMPTES

Parmi ces quinze rgions, cinq ont vu leur situation financire se dgrader
en raison dun accroissement des charges plus rapide (entre + 0,98 % et
+ 3,6 %) que celui des produits (entre + 0,03 % et + 2,4 %). Dans les
autres, les produits ont baiss paralllement laugmentation des charges.
La diminution des produits nest toutefois due que pour une faible part
la diminution de la DGF ; elle est principalement lie la baisse des
autres recettes (cf. annexe n 8).
Onze rgions, en revanche, sont parvenues stabiliser voire
accrotre le niveau de leur pargne brute (de + 0,03 % + 37 %, pour une
volution mdiane de + 6,3 %). Dans six dentre elles, la hausse de
lpargne brute a rsult dune rduction des charges de fonctionnement
(de - 4,6 M - 34,1 M). Les cinq autres rgions ont accru leur pargne
brute (de 0,03 % 9 %) grce la hausse de leurs recettes fiscales,
conjugue pour lune dentre elles avec celle des autres recettes (dotations
autres que DGF, participations, recettes exceptionnelles).

4 - La hausse des dpenses dinvestissement due aux subventions


verses
Malgr une dgradation de lpargne brute et une stagnation des
recettes dinvestissement (+ 0,1 %, soit 2,4 Md), linvestissement des
rgions (9,2 Md) a progress (+ 3,4 %).
Les investissements des rgions sont essentiellement des dpenses
de transport, en matire ferroviaire notamment, qui prennent pour la
plupart la forme de subventions verses (64 % du montant total). Les
principaux bnficiaires de ces subventions sont les organismes de
transports85 (31 % du montant total des subventions), et les communes et
structures intercommunales ainsi que les organismes de droit priv
(21 %)86. Lquipement en propre reprsente le second poste de dpenses
des rgions, soit 31 % du montant total des dpenses dinvestissement,
tandis que les subventions dinvestissement verses en constituent le
premier poste (64 % du montant total des dpenses dinvestissement).
Parmi les 13 rgions qui ont augment leurs dpenses
dinvestissement, quatre ont cependant connu une diminution de plus de
10 % de leur pargne brute. Le taux daugmentation des investissements a
vari de 0,51 % 24 %. Les dpenses dquipement en propre ont

85

Notamment la SNCF et Rseau ferr de France (RFF).


Les autres bnficiaires des subventions dinvestissement sont ltat, les rgions,
les autres organismes publics et les autres groupements de collectivits.
86

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


85
2014

progress davantage (+ 11 % en moyenne) que les subventions


dinvestissement (+ 8,2 %)87.
loppos, dans les 13 rgions qui ont rduit leurs
investissements, la baisse a t comprise entre 0,03 % et 12 %. Elles ont
agi sur les dpenses en quipement propre (- 8,6 %) et, dans une moindre
mesure, sur les subventions dinvestissement verses (- 2,7 %).

5 - La progression acclre de lendettement


En 2014, le besoin de financement des rgions a augment de prs
de 800 M, sous le double effet de la hausse des dpenses
dinvestissement (+ 0,3 Md) et de la diminution de lpargne brute
(- 0,54 Md), non compense par la trs lgre hausse des recettes relles
dinvestissement (+ 0,01 Md).
Lencours de la dette des rgions (22 Md) sest accru de 1,7 Md
(+ 8,5 %), soit plus vite quau cours des deux exercices prcdents. La
dette a augment dans 19 rgions, et de plus de 7,8 % dans la moiti
dentre elles. Pour 12 de ces 19 rgions, lencours avait galement
augment au cours de lexercice prcdent88.
De manire constante depuis 2010, le besoin de financement des
rgions a ncessit le recours au fonds de roulement pour assurer le
financement des investissements (4,1 Md en 2014). La mobilisation de
ce fonds de roulement a cr au cours de la priode de 70 % environ dont
26 % en 2014. Fin 2014, le fonds de roulement net global permettait la
couverture de 19 jours de charges courantes (contre 27 jours en 2013),
soit seulement 5 % de leur budget annuel. Cette dgradation est
proccupante car les rgions, comme les dpartements, disposent, par
comparaison avec le bloc communal, dune faible marge pour pallier
court terme la baisse de leurs recettes dinvestissement.
Enfin, cinq rgions ont rduit leur endettement pour la seconde
anne conscutive, dont trois qui ont cependant augment leurs dpenses
dinvestissement en 2014 (de mme que leur pargne brute). Cette
particularit sexplique notamment par lanticipation de leurs besoins de
financement au cours des exercices prcdents89.
87

Hors la rgion doutre-mer atypique.


Dont cinq rgions ont galement accru le montant de leurs dpenses
dinvestissement en 2014 par rapport lexercice 2013.
89
Cour des comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales. La
Documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
88

Les finances publiques locales - octobre 2015


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86

COUR DES COMPTES

La dgradation de lpargne brute de la majorit des rgions


explique la dtrioration sensible du ratio moyen de dsendettement de
3,8 annes en 2013 4,6 annes en 2014.

Si la situation des rgions est trs htrogne, la tendance gnrale


est une dgradation de leur situation financire due un effet de ciseaux
entre lvolution de leurs charges de fonctionnement et celles de leurs
produits de fonctionnement, qui sest aggrave en 2014 cause du recul
de ces derniers. Aussi, la baisse de lpargne brute des rgions (- 540 M)
a t nettement suprieure celle de la DGF (- 184 M) verse par ltat
malgr les efforts de matrise des dpenses de fonctionnement, hors
personnel, manifests par certaines dentre elles. Grce une nouvelle
mobilisation du fonds de roulement et un recours accru lemprunt, les
rgions ont maintenu, voire augment leurs investissements.
Les rgions avaient en moyenne un taux dpargne brute de 21 % en
2014, alors que la baisse de la DGF devrait reprsenter de 2015 2017
environ 6 % de leurs recettes relles de fonctionnement, toutes choses tant
gales par ailleurs. Certaines rgions pourraient nanmoins se trouver dans
une situation financire dlicate, compte tenu de la part importante des
dpenses sur lesquelles elles nont que peu de marges de manuvre
(participations verses la SNCF notamment) et de leur quasi-incapacit
agir sur les taux de leurs produits fiscaux.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
En 2014, la baisse globale des concours financiers de ltat, dun
montant limit, a globalement t plus que compense par la hausse de la
fiscalit transfre. Pour autant, la diminution de la DGF, conjugue
une volution modre de la fiscalit directe, nen a pas moins constitu
une contrainte financire supplmentaire pour la gestion des collectivits
locales, bien que de faon diffrencie selon les diffrentes catgories et
les situations individuelles au sein de chacune dentre elles. En
particulier, la croissance dmographique peut peser sur lvolution de
certaines dpenses.
Lanalyse dtaille de la situation financire densemble des
collectivits locales en 2014 confirme le mouvement de dgradation
apparu les annes prcdentes en raison dun effet de ciseaux persistant
entre lvolution de leurs dpenses et de leurs recettes de fonctionnement.
Des efforts encourageants de matrise des dpenses de fonctionnement
ont t constats ponctuellement au sein de chaque catgorie et strate de
collectivits. Cependant, les dpenses de rmunration ont de nouveau

Les finances publiques locales - octobre 2015


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS LOCALES EN


87
2014

t trop dynamiques. Si leur hausse est due, pour une partie, limpact
de mesures nationales qui simposent aux collectivits locales (cf. infra),
ces dernires conservent nanmoins une large marge de manuvre pour
mieux matriser lvolution de leur masse salariale en agissant sur ses
diffrents dterminants (effectifs, temps de travail, avancement et
promotion, rgimes indemnitaires).
Structurellement, les rgions connaissent un cart important, dj
analys par la Cour90, entre lvolution soutenue de leurs charges de
fonctionnement, notamment celles dcoulant de leurs responsabilits en
matire de transport ferroviaire, et lvolution de leurs produits de
fonctionnement qui ont recul en 2014 (- 1,2 %) en dpit dune
augmentation limite des transferts financiers de ltat (+ 0,2 Md).
Malgr la nouvelle rosion de leur pargne, elles ont augment leurs
investissements (+ 3,4 %) au prix dun alourdissement sensible de leur
dette (+ 8,5 %).
Les dpartements sont confronts, de faon constante depuis
plusieurs annes, la volatilit de certaines de leurs ressources (DMTO
et CVAE) et lvolution trs soutenue de leurs dpenses sociales,
notamment des allocations individuelles de solidarit, qui na pas t
contrebalance en 2014 par laccroissement pourtant sensible des
transferts financiers de ltat. Le mouvement de dgradation de leur
pargne, de recul de leurs investissements et de gonflement de leur dette
sest donc poursuivi.
Les communes et leurs intercommunalits ne sont pas confrontes
au mme mouvement de croissance spontane de leurs charges de
fonctionnement et bnficient normalement, grce la composition de
leur panier fiscal, de produits plus dynamiques. Pourtant, le bloc
communal connat lui aussi depuis plusieurs annes un effet de ciseaux
qui sest traduit en 2014 par une rosion sensible de son pargne brute
(- 7,7 % pour les communes et - 12 % pour leurs groupements) et un
recul de linvestissement allant au-del du cycle lectoral (- 14 % et
- 7,2 % respectivement). Des conomies de gestion ont t recherches en
matire dachats de biens et de services. Cependant, elles ont t effaces
par lacclration des dpenses de rmunration, de 4 % dans les
communes et de 7 % dans les groupements intercommunaux, contrecourant des efforts de mutualisation qui sont attendus. La dtrioration
structurelle de la situation financire du secteur communal a t
aggrave par le ralentissement inattendu de ses ressources fiscales et,
90

Cour des comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales,
chapitre IV. La Documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

Les finances publiques locales - octobre 2015


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88

COUR DES COMPTES

dans une moindre mesure, par la baisse des transferts financiers de ltat
qui sest finalement limite 0,2 Md.
Au-del de lenjeu qui sattache lvolution de linvestissement
local (cf. chapitre IV), lanalyse des donnes de 2014 laisse entrevoir la
difficult de certaines collectivits (une partie des dpartements et
probablement des communes), en proie aux situations financires les plus
dgrades, quilibrer leurs budgets de fonctionnement dans un contexte
de baisse accrue des dotations de ltat.
La rpartition uniforme de la baisse de la DGF entre les
collectivits locales, au prorata de leurs recettes, ne parat pas adapte
la diversit de leurs situations financires. Pour pouvoir tre applique
la hauteur prvue, soit 10,7 Md dici 2017, elle devrait tre mise en
uvre selon une logique de prquation plus affirme.
La Cour ritre et prcise une recommandation formule dans son
rapport public de 2014 :
4.

appliquer la baisse des dotations de ltat selon une logique de


prquation en fonction dindicateurs reprsentatifs des niveaux de
richesses et de charges des collectivits (recommandation ritre).

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Chapitre III
L'impact des normes

Les dcisions de ltat, de nature lgislative ou rglementaire, ont


un impact sur les conditions dexercice des missions des diffrents
acteurs de la vie publique, dont les collectivits territoriales. Cet impact
prend diverses formes : transposition en droit franais de normes
internationales ou europennes, mesures dharmonisation (entre fonctions
publiques par exemple), mise en uvre dun choix de politique publique
impliquant les collectivits locales (rforme des rythmes scolaires, par
exemple).
Une notion difficile cerner
La dfinition des normes , si elle semble au moins partiellement
acquise pour chacun des acteurs intervenant dans leur valuation, compte
tenu de leurs primtres respectifs dintervention, nen est pas moins
source dambiguts.
Deux grandes catgories de normes se dessinent a priori, que le
rapport Richard91 et le rapport Lambert-Boulard92 ont mises en vidence :
les normes techniques et, au-del, lactivit lgislative et rglementaire de
ltat au sens large.
Les normes techniques sont elles-mmes diverses, car composes :

91

Solidarit et performance, les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales,


Pierre
RICHARD,
dcembre
2006,
disponible
sur
htpp://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/064000886.pdf.
92
Rapport de la mission de lutte contre linflation normative de MM. Alain Lambert
et Jean-Claude Boulard, publi le 26 mars 2013, disponible sur
htpp://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/064000886.pdf..

Les finances publiques locales - octobre 2015


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90

COUR DES COMPTES

- de rgles techniques de porte obligatoire, dorigine nationale ou


communautaire, prvues par des textes lgislatifs ou rglementaires ;
- de normes professionnelles qui nont quune valeur indicative ;
- de rglements techniques discrtionnaires, manant par exemple de
fdrations sportives ou dorganismes publics et parapublics financeurs.
Labsence dobligation juridique dapplication pour ces deux
dernires catgories de normes techniques nempche pas une obligation
de fait de les mettre en uvre en raison de la demande sociale ou de la
volont des responsables locaux de se prmunir contre tout risque.
Au-del de ces normes techniques, lactivit lgislative et
rglementaire de ltat a souvent des effets induits, bien que trs variables,
sur laction des collectivits locales en termes de cots, de procdures ou
dorganisation.

La baisse des concours de ltat aux collectivits locales renforce


lenjeu qui sattache lvaluation de limpact des dcisions de ltat sur
leurs budgets. Certaines de ces dernires viennent renchrir le cot de
fonctionnement des services publics ou la ralisation des oprations
dinvestissement. La dtermination de la trajectoire financire des
collectivits locales et des efforts de matrise de leurs dpenses qui en
rsultent, ne peut tre opre sans une juste valuation de cet impact.
Lexistence de dpenses dont les collectivits ne sont pas
directement prescriptrices participe la croissance des dpenses
publiques locales dans une proportion qui est difficile apprcier. Depuis
2010, un moratoire , applicable aux mesures rglementaires
concernant les collectivits territoriales, a t institu. Sa mise en uvre
sest rvle difficile pour des raisons de dfinition de son champ
dapplication mais aussi de mthodologie dvaluation. Depuis la fin de
lanne 2013, le moratoire a fait place un gel de la rglementation,
toute charge rglementaire nouvelle devant tre gage par une mesure de
simplification quivalente.
La Cour a examin le dispositif dvaluation du cot des normes
applicables aux collectivits territoriales sous langle du rle des
diffrents acteurs, des champs dintervention de chacun dentre eux et des
limites des valuations ralises (I). Elle a ensuite mis en vidence le
caractre significatif de limpact des normes sur les finances locales en
tudiant plus particulirement quatre domaines spcifiques (II).

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LIMPACT DES NORMES

91

I - Lvaluation du cot des normes :


un dispositif perfectible
Deux instances sont actuellement charges dapprcier limpact sur
les budgets des collectivits territoriales des mesures rglementaires
prises par ltat. Dune part, le Conseil national dvaluation des normes
(CNEN) est un organe consultatif constitu dlus locaux qui, sans avoir
la qualit dune autorit indpendante, exerce une mission de
collaboration entre ltat et les collectivits territoriales en matire de
production normative. Dautre part, le Secrtariat gnral du
Gouvernement (SGG), qui est un ple dexpertise en matire juridique et
normative, est charg depuis 2013 de la mise en uvre dun
moratoire .

A - Un double dispositif
Dots de missions distinctes, le CNEN et le SGG recourent des
mthodes dvaluation en partie diffrentes, mme si une dynamique de
rapprochement a t engage.

1 - Deux instances aux missions distinctes


a) Le Conseil national dvaluation des normes (CNEN)
Dans un premier temps, la loi de finances rectificative du
25 dcembre 2007 a cr la Commission consultative dvaluation des
normes (CCEN), obligatoirement consulte, compter dune circulaire du
22 septembre 200893, sur limpact financier de tout projet de texte
rglementaire crant ou modifiant des normes caractre obligatoire
applicables aux collectivits territoriales. La CCEN tait une formation
restreinte mise en place au sein du comit des finances locales, prside
par un reprsentant lu des collectivits territoriales et compose de
reprsentants des administrations comptentes de l'tat, du Parlement et
des collectivits territoriales. Elle tait galement charge d'mettre un
93

Circulaire du 22 septembre 2008 relative la mise en place de la Commission


consultative d'valuation des normes.

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92

COUR DES COMPTES

avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact


technique et financier sur les collectivits territoriales et leurs
tablissements publics. Le Gouvernement pouvait par ailleurs la consulter
sur tout projet de loi ou tout projet d'amendement son initiative
concernant les collectivits territoriales.
Afin de rduire limpact financier des normes applicables aux
collectivits locales, la loi n 2013-921 du 17 octobre 201394 a cr le
Conseil national dvaluation des normes (CNEN), dot dattributions
accrues par rapport la CCEN quil a remplace partir du 3 juillet 2014.
Le CNEN est compos en majorit dlus locaux95 et travaille en lien
avec les associations nationales de collectivits locales.
- Les saisines sur les projets de normes nouvelles
Ses missions et son organisation sont fixes par le dcret n 2014446 du 30 avril 2014 portant application de la loi. Il doit tre consult par
le Gouvernement sur limpact technique et financier sur les collectivits
locales des projets de textes rglementaires ainsi que des projets de loi
crant ou modifiant des normes qui leur sont applicables.
Le CNEN peut aussi se saisir de tout projet de norme technique
rsultant d'activits de normalisation ou de certification ayant un impact
technique ou financier sur les collectivits locales96.
Le CNEN se prononce sur limpact financier des normes nouvelles
loccasion de ses sances mensuelles de travail. En 2014, en six mois
dactivit, il sest runi neuf reprises97. Il a examin 186 textes dont
181 normes rglementaires et 5 normes lgislatives98. Le cot net cumul
de ces 186 projets a t valu 284 M pour les collectivits locales
(annexe n 10).
94

Loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration d'un Conseil national


d'valuation des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs
tablissements publics.
95
Il est compos de 36 membres : quatre reprsentants des rgions, quatre
reprsentants des dpartements, cinq reprsentants des EPCI, dix reprsentants des
communes, neuf reprsentants de ltat, deux dputs, deux snateurs.
96
Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.
97
Dont trois fois en sance exceptionnelle la demande du Premier ministre par le
biais de la procdure durgence ou dextrme urgence. La procdure durgence rduit
le dlai dexamen de six semaines deux semaines ; lextrme urgence le rduit
soixante-douze heures.
98
Loi de programmation pour un nouveau modle nergtique franais, loi relative
la sant, loi portant diverses dispositions dadaptation au droit de lUnion europenne
dans les domaines de la proprit littraire et artistique et du patrimoine culturel, loi
pour la croissance et lactivit, loi relative la modernisation de laccs des militaires
la fonction publique.

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LIMPACT DES NORMES

93

- La saisine sur les normes existantes


la diffrence de linstance qui la prcd, le CNEN est
galement comptent pour valuer le stock des normes rglementaires en
vigueur. Dans ce cadre, il peut prsenter au Gouvernement des
propositions prcises dallgement, de sa propre initiative ou sur la base
de propositions des collectivits locales ou des commissions permanentes
des assembles parlementaires.
cette fin, il peut sautosaisir par lintermdiaire de son prsident
ou tre saisi dune demande dvaluation formule par lun ou lautre des
acteurs suivants : le Gouvernement, les commissions permanentes de
lAssemble nationale et du Snat, cent maires et prsidents dEPCI, dix
prsidents de conseils dpartementaux ou deux prsidents de conseils
rgionaux. Depuis sa cration, le CNEN na jamais t saisi dune
demande dvaluation par ceux-ci.
En revanche, deux reprises, le CNEN sest autosaisi dans ce
cadre, pour lvaluation de normes rglementaires portant sur les risques
parasismiques applicables dans les zones de sismicit faible ou trs faible,
et pour lvaluation des mesures en continu des dioxines et furannes pour
les incinrateurs de boues dpuration.
Le petit nombre davis du CNEN sur le stock de normes existantes
est rvlateur des difficults dexercice des pouvoirs qui lui sont confis
en la matire. En particulier, la condition relative laccord de cent
maires ou prsidents dEPCI est difficile satisfaire. De plus, il est
souvent dlicat de cerner les mesures qui, au sein des normes
rglementaires applicables, posent des difficults aux collectivits locales.
Soit les mesures identifies sont de faible porte, soit elles recouvrent un
corpus de normes dont lvaluation passe par la revue dune politique
publique, ce qui nentre pas dans les missions du CNEN.
Une proposition de loi simplifiant les conditions de saisine du
CNEN a t adopte au Snat le 20 mai 201599. Elle ouvre de plein droit
toute collectivit agissant seule ou de faon concerte la possibilit de
saisir le conseil national.

99

Proposition de loi n 120 dpose par Jean-Marie Bockel et Rmy Pointereau.

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94

COUR DES COMPTES

b) Le Secrtariat gnral du Gouvernement


La circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010100 a mis en
place un moratoire applicable ladoption de mesures rglementaires
concernant les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs
tablissements publics. Une lettre de mission du 2 novembre 2010 a
dfini la mission du commissaire la simplification auprs du Secrtariat
gnral du Gouvernement (SGG), charg de la mise en uvre de ce
moratoire .
Le SGG sest vu confier la mise en uvre du gel de la
rglementation compter du 1er septembre 2013 dans les conditions
dfinies par la circulaire du Premier ministre n 5668/SG du 17 juillet 2013.
Dsormais, tout projet de texte rglementaire imposant des charges
nouvelles aux collectivits territoriales, aux entreprises ou au public
(particuliers, associations) ne peut tre adopt que sil saccompagne, titre
de gage , dune simplification quivalente. Cest le principe du un
pour un : une cration de charge doit tre compense par une suppression.
Ce gel de la rglementation sest substitu la prcdente dfinition du
moratoire rsultant de la circulaire du 6 juillet 2010.
Pour exercer cette responsabilit, le SGG est dot dune mission
simplification , comprenant deux agents chargs de lanalyse de
lintgralit des saisines des ministres producteurs des projets de textes
ayant un impact sur les collectivits locales ou les entreprises. Cette
mission a pour rle de veiller la qualit des valuations produites par les
ministres et lharmonisation de la prsentation des tudes dimpact.
Cependant, les ministres restent responsables de lvaluation technique
des normes travers llaboration de fiches dimpact.
Ds lors quil est saisi dune fiche dimpact accompagnant un
projet de texte rglementaire, le SGG doit rendre un avis. Depuis la
circulaire du Premier ministre du 9 octobre 2014101, la mission
simplification est charge de veiller lapplication de la rgle dun
impact nul des normes nouvelles applicables aux collectivits compter
du 1er janvier 2015. La procdure a t facilite par la mise en place dun
modle de fiche dimpact sur un site internet ddi, par rfrence aux
bonnes pratiques engages par le comit interministriel de modernisation
de laction publique (CIMAP).
100

Circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable l'adoption de mesures


rglementaires concernant les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs
tablissements publics.
101
Circulaire du Premier ministre du 9 octobre 2014 relative lallgement des
contraintes normatives applicables aux collectivits territoriales.

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LIMPACT DES NORMES

95

2 - Des mthodes dvaluation en partie diffrentes


a) Le champ dapplication des valuations
La mise en uvre de lobjectif de neutralisation de limpact
financier net des normes nouvelles, compter de 2015 pour les
collectivits territoriales, seffectue en application dinstructions qui
dfinissent un champ dapplication propre la mission dvolue au SGG.
Ainsi, sont exclus du moratoire les dispositions portant premire
application des lois ou transposition de normes europennes, les textes
dorganisation interne des administrations, les mesures nouvelles en
matire de fonction publique et les textes porte purement financire
(taxes, redevances, cotisations et prestations sociales, pnalits).
Ainsi, par exemple, du fait de lexclusion des textes porte
financire du champ du moratoire , le SGG a rendu un avis favorable
sur le projet de dcret portant revalorisation du montant forfaitaire du
RSA compter du 1er septembre 2014, estimant que son cot net serait
nul pour les collectivits alors que limpact annuel de cette mesure peut
tre estim 300 M (cf. infra). Il en a t de mme du projet de dcret
rendant obligatoire linstallation de dtecteurs de fume dans tous les
lieux dhabitation102. Ce texte ne relevait pas du champ du moratoire
appliqu par le SGG dans la mesure o il dcoule de lapplication directe
de la loi pour laccs au logement et un urbanisme rnov du
24 mars 2014, dite loi ALUR. Le CNEN a estim, quant lui, que
linstallation par le propritaire de dtecteurs de fume allait entraner en
2015 un cot de 7,8 M pour les collectivits territoriales en tant que
propritaires bailleurs du parc social.
Entre le 2 septembre 2013 et le 2 septembre 2014, le SGG a
contrl 609 textes rglementaires. Ce contrle na pas port sur la
totalit des textes ligibles au dispositif dfini par la circulaire du
17 juillet 2013 : du 1er novembre 2013 au 30 mars 2014, 20 % des textes
rglementaires publis au Journal officiel et ligibles au dispositif ont fait
lobjet dune fiche dimpact soumise pour avis au SGG103.
Le champ de saisine du CNEN est plus large que celui du SGG au
titre de lapplication du moratoire, lequel ne trouve sappliquer quaux

102

Dcret modifiant larticle R. 129-13 du code de la construction et de lhabitation.


Rapport de la mission sur lamlioration des tudes dimpact et des valuations ex
ante des projets de textes rglementaires (Thierry Wahl, Pascale Romenteau,
Emmanuel Bossire, Sylvain Durand), n 2014-M-043-02 IGF et n 2014-65-R IGAS.

103

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96

COUR DES COMPTES

textes de nature rglementaire. La consultation du CNEN est obligatoire


pour les projets de loi ayant vocation sappliquer aux collectivits
locales. En outre, les projets de textes relatifs lorganisation interne de
ltat nentrent pas dans le champ de saisine du SGG, mais dans celui du
CNEN, lorsque des collectivits territoriales sont concernes.
Inversement, les textes concernant une seule collectivit sont exclus du
champ de saisine du CNEN, mais inclus dans celui du SGG.

b) Lutilisation des fiches dimpact


Les outils dvaluation pralable des textes rglementaires sont
communs au CNEN et au SGG. En mme temps quun projet de texte, les
ministres leur communiquent en effet une fiche dimpact reposant sur un
modle dsormais unifi.
- La fiabilit des fiches dimpact
La pratique montre que les fiches dimpact sont parfois mal
chiffres. Cette situation sexplique par diverses raisons : une insuffisante
formation des agents dans les ministres producteurs de normes, une
difficult rassembler les donnes pour procder lvaluation, des
injonctions parfois contradictoires sous la pression de lurgence
produire un texte, qui peut lemporter sur le souci de lexhaustivit.
La fiabilit dune fiche dimpact peut tre apprcie de diverses
manires : existence dun chiffrage des impacts dans le tableau
rcapitulatif, dfinition de la mthodologie mise en uvre pour valuer
les impacts, exhaustivit apparente des impacts positifs et ngatifs,
prsence et pertinence dlments textuels permettant dclairer les
impacts retenus. laune de ces critres, des anomalies de nature faire
douter de la fiabilit de certaines valuations ont t releves par la Cour.
Par ailleurs, la mthode de remplissage des tableaux au sein des fiches
dimpact ne semble pas comprise uniformment par les
administrations104.
De plus, la plupart des cots bruts mentionns sur les fiches sont
minimaux, tandis que les gains sont valus leur niveau maximal. En
particulier, il nexiste pas dvaluation de cot lorsque le niveau de
mobilisation de la norme est laiss lapprciation de la collectivit, alors
104

Par exemple, pour le dcret n 2014-1057 du 16 septembre 2014 fixant les


modalits dorganisation du concours sur titres avec preuve pour le recrutement des
mdecins territoriaux, le cot inscrit dans les tableaux de la fiche dimpact tait
inexact.

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LIMPACT DES NORMES

97

que les gains sont en revanche souvent valoriss leur niveau maximal :
par exemple, en 2014, un projet de dcret sur la collecte des dchets
mnagers a prvu que les conomies engendres peuvent tre nulles et
slever au maximum 50 % du cot actuel de collecte par habitant (46
par habitant). Malgr ces prcisions, les gains annuels retenus par
ladministration et par le CNEN correspondent aux gains maximaux
potentiels (23 par habitant).
Enfin, les aspects organisationnels ne sont pas toujours valoriss,
diminuant ainsi mcaniquement le cot retenu : dans le cas du dcret du
12 mai 2015 relatif au plan partenarial de gestion de la demande de
logement social105, la cration des nouveaux services ncessaires
lapplication du dcret na pas t prise en compte.
- La marge dapprciation du CNEN
loccasion de ses sances mensuelles, le CNEN peut, le cas
chant, contester la fiabilit des valuations qui lui ont t prsentes.
Sil retient le plus souvent les chiffrages des fiches dimpact, il lui arrive
de sen carter lorsquils lui paraissent insuffisamment justifis. Il en a
t ainsi, par exemple, des valuations retenues pour le dcret du
5 novembre 2014 et larrt du 8 dcembre 2014 relatifs laccessibilit
des tablissements recevant du public. On peut aussi citer le cas de la
disposition sur lacquisition de gilets pare-balles contenue dans larrt
relatif aux tenues des agents de police municipale, pris en application de
larticle L. 511-4 du code de la scurit intrieure106. De mme, la
rpartition de limpact du dcret dfinissant les conditions de
dtermination des points darrt des services de transport public
accessibles aux personnes handicapes ne semble pas correspondre aux
calculs explicits dans la fiche dimpact107.
Lorsque le SGG demande un service producteur de normes de
modifier une fiche dimpact, la fiche modifie est en principe transmise

105

Dcret n 2015-524 du 12 mai 2015 relatif au contenu, aux modalits


d'laboration, d'valuation et de rvision du plan partenarial de gestion de la demande
de logement social et d'information des demandeurs.
106
Selon la fiche dimpact, la dpense dacquisition dun gilet pare-balles par agent
pour lensemble-cible pourrait slever 7 500 000 mais ce montant na pas t
comptabilis par le CNEN car sa fiabilit a paru incertaine.
107
Pour les dpartements, les prcisions mthodologiques de la fiche indiquaient que
le cot net slevait 6 Md, 5 M et 750 M, moins un gain de 25 M/an pendant
six ans, soit 2 202 M en moyenne annuelle sur trois ans, alors que le tableau
rcapitulatif indiquait 2 224 M.

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98

COUR DES COMPTES

aux membres du CNEN avant la sance108, ce qui leur permet de dlibrer


sur la mme version que le SGG.
Ces corrections mettent en vidence la ncessit dune meilleure
justification par les ministres du cot des mesures produites.

c) Des modalits partiellement diffrentes dapprciation des impacts


fournis par les ministres
Fondamentalement, les interventions du CNEN et du SGG nont
pas les mmes finalits : si le premier a pour mission dvaluer limpact
financier des normes applicables aux collectivits locales et dmettre un
avis sur leur acceptabilit, le SGG a pour mission de faire respecter le gel
de la rglementation applicable aux collectivits territoriales, tel que
dfini par les circulaires prcites du 17 juillet 2013 et du 9 octobre 2014.
Il veille la compensation des charges cres dans un projet de texte par
un texte publi ou un projet de texte en cours dlaboration.
Le SGG et le CNEN partagent nanmoins certaines rgles
mthodologiques fondes sur la ralit conomique : ainsi nest pas
comptabilis comme une conomie ou un gain pour les collectivits
territoriales lallgement dune rglementation dont lapplication ntait
pas encore effective.
Lapplication par le SGG de la rgle de compensation dans le
cadre du moratoire loblige, pour viter tout biais mthodologique,
mettre en regard des lments comparables. Aussi, la diffrence du
CNEN, il ne prend en compte que les charges administratives (cot dune
demande dautorisation ou dagrment), les cots de mise en conformit
(achat dune nouvelle machine, par exemple) et les autres cots directs.
De mme, les gains comptabiliss par le SGG sont des gains directs, issus
des simplifications, qui rduisent les charges administratives et les cots
de mise en conformit. De ce fait, les prlvements obligatoires, les
traitements de la fonction publique, les aides publiques, les chiffres
daffaires anticips et les impacts lis la modification de tarifs
rglements ne sont pas pris en compte dans les chiffrages du SGG mais,
au contraire, dans ceux du CNEN.
Enfin, le SGG retient, pour lapplication du moratoire , limpact
moyen dune norme sur une priode de trois ans, tandis que le CNEN ne
prend en compte que son impact lanne qui suit sa publication.
108

deux reprises, cependant, cette actualisation est parvenue au CNEN aprs la


sance concerne.

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LIMPACT DES NORMES

99

Ces diffrences de mthodes expliquent les carts dvaluation par


le CNEN et le SGG de limpact budgtaire sur les collectivits
territoriales de mesures rglementaires adoptes au plan national.

B - Des progrs souhaitables


Outre lamlioration de la fiabilit des fiches dimpact, des marges
de progrs paraissent exister en ce qui concerne lassociation des
collectivits locales la prparation des textes dimension normative, la
publicit donne lvaluation du cot des normes et la transparence
accrue sur les suites rserves aux avis du CNEN.

1 - Des rapprochements en cours


Depuis le dbut de lanne 2015, dans le but damliorer la fiabilit
des valuations, le secrtariat du CNEN et le SGG se runissent lissue
de chaque sance du CNEN pour raliser une mesure des carts de
chiffrages entre les deux services. Cette comparaison permet dexpliquer
ces carts aux administrations de ltat charges dappliquer la circulaire
sur le moratoire .
Dautres mesures ont t prises par le SGG. Une action de
formation llaboration des tudes dimpact a bnfici plus dune
centaine dagents des ministres depuis 2013. Un travail conjoint a t
men avec le CNEN, afin de simplifier la fiche dimpact dans sa partie
applicable aux collectivits territoriales.
En juin 2015, une rorganisation au sein du SGG a permis de
constituer une quipe pluridisciplinaire charge de lanalyse du flux des
normes nouvelles au sein du service de la lgislation et de la qualit du
droit (SLQD), dj comptent pour lexpertise des tudes dimpact des
projets de loi. Le travail danalyse du stock des normes existantes
relvera dsormais plus spcifiquement du secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique.
Par ailleurs, une circulaire adresse aux ministres devrait venir
prciser le champ dapplication des circulaires du 17 juillet 2013 et du
9 octobre 2014, sagissant du primtre du moratoire des normes et de
lexigibilit des fiches dimpact pralable des mesures rglementaires.
Elle rendra accessible la fiche dimpact rvise.

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100

COUR DES COMPTES

2 - Lassociation limite des collectivits locales la prparation


des textes
La circulaire du 17 juillet 2013 voque une mthode fonde sur
le dialogue et la participation . Le public dans son ensemble doit
pouvoir disposer dinformations sur limpact, notamment financier, des
projets de textes rglementaires . Par public , il est entendu les
usagers et les collectivits locales, en amont et en aval de la prise de
dcision.
Tableau n 36 : consultation des collectivits et de leurs reprsentants
en amont de la transmission des textes au CNEN109
Nombre
de textes
Consultation ralise

en %

59

65,6 %

33

36,7%

5,6 %

11

12,2%

hors instance reprsentative

4,4%

en cours

4,4%

consultation reste sans rponse

2,2%

31

34,4%

auprs d'associations ou fdrations d'lus locaux


auprs de collectivits
auprs du CNFPT, du CSFPT ou du CCFP

Aucune consultation
Source : Conseil national dvaluation des normes

En ralit, les collectivits territoriales et leurs groupements ne


sont pas toujours associs la prparation des textes soumis au CNEN.
En 2014, 65,6 % des textes prpars par les administrations avaient fait
lobjet dune concertation avec des reprsentants des collectivits locales
(associations dlus locaux, Conseil suprieur de la fonction publique
territoriale, Centre national de la fonction publique territoriale, etc.).
Le Premier ministre avait institu, titre exprimental pour un an,
un mdiateur des normes applicables aux collectivits territoriales110.
109

Ces statistiques portent sur un chantillon de 90 fiches dimpact examines par le


CNEN en 2014, concernant les quatre politiques publiques examines par la Cour
(rforme des rythmes scolaires, fonction publique, social et normes techniques) et
transmises par la direction gnrale des collectivits locales.
110
Dcret n 2014-309 du 7 mars 2014 instituant un mdiateur des normes applicables
aux collectivits territoriales.

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LIMPACT DES NORMES

101

Charg du dialogue et du rglement amiable des diffrends entre les


administrations et les lus locaux, celui-ci pouvait tre saisi par les
collectivits territoriales et leurs groupements au sujet des difficults
rencontres dans la mise en uvre de lois et rglements. Les demandes
taient transmises au mdiateur par lintermdiaire du prfet de
dpartement. Labsence de demande significative adresse au mdiateur
durant cette exprimentation rvle sa faible prise en compte par le
monde local. Si le besoin dune meilleure coordination entre tat et
collectivits en matire normative ne fait aucun doute, les outils proposs
ne semblent pas, en ltat, rpondre la demande.

3 - Une publicit renforcer sur lvaluation du cot des normes


La circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 a aussi prvu
que les tudes dimpact sont rendues publiques au moment de la
publication du texte . Cette exigence est remplie, les fiches dimpact
tant effectivement publies sur le site www.legifrance.gouv.fr. Depuis le
21 aot 2015, un lien existe depuis les sites du SGG et du CNEN
permettant de faire le rapprochement entre ces deux organismes et les
fiches dimpact de Lgifrance.
La mme circulaire a aussi prvu que le cot des normes serait
rendu public tous les six mois ; un premier bilan en [serait] fait au
1er janvier 2014 . Ce bilan na pas encore t publi et, depuis lannonce
du moratoire , la seule communication sur le cot des normes a t
ralise en Conseil des ministres, le 20 aot 2014, par le secrtaire dtat
charg de la rforme territoriale. De plus, le rapport public dactivit 2014
du CNEN ne mentionne pas un cot net global mais un montant total des
dpenses (1,4 Md), un montant total des conomies (633 M) et un
montant total des recettes potentielles (205 M) en exprimant des
rserves sur la contraction des dpenses et des recettes.

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102

COUR DES COMPTES

Des expriences trangres riches denseignements


La comparaison avec les pratiques des pays voisins confirme
limportance de la publicit autour de lvaluation et du suivi de limpact
financier des normes. Depuis le dbut des annes 2000, la prise de
conscience de cette problmatique a incit de nombreux pays crer des
organismes ddis. Leur russite semble tre largement lie leur capacit
simposer comme des acteurs incontournables de la dcision normative.
En Allemagne, le Nationaler Normenkontrollrat (NKR) qui contrle
lensemble des projets de loi et ordonnances proposs par le gouvernement
rend systmatiquement ses avis publics. Il possde un site internet
consacr uniquement ses activits sur lequel sont lensemble de ses avis,
classs chronologiquement, ses rapports dactivit ainsi que diverses
tudes transversales. Le renforcement de la transparence intervenu depuis
2011 permet linstitution de considrer dans son rapport dactivit de
2013 que les dcideurs politiques du gouvernement fdral et du
Parlement connaissent dsormais contrairement 2011 le cot et les
lourdeurs bureaucratiques que leurs dcisions entraneraient sur les
citoyens, les entreprises et ladministration. Laffirmation lapidaire selon
laquelle une norme nentranerait aucun cot appartient dsormais au
pass . Linspection gnrale des finances et linspection gnrale des
affaires sociales notent dans leur rapport111 que le NKR possde dsormais
une certaine aura qui participe de son influence.
Au Royaume-Uni, la participation directe des entreprises et des
citoyens la dmarche collective dlimination des lourdeurs
administratives le Red Tape Challenge, lanc en avril 2011 a rencontr
un franc succs et permis lidentification de 30 000 rglementations
rvaluer. Cette dmarche, si elle dpassait les intrts des seules
collectivits locales et portait surtout sur le stock des normes, montre la
capacit des acteurs se mobiliser sur ces enjeux pour peu quon leur en
donne les moyens.

111

Rapport de la mission sur lamlioration des tudes dimpact et des valuations ex


ante des projets de textes rglementaires (Thierry Wahl, Pascale Romenteau,
Emmanuel Bossire, Sylvain Durand), n 2014-M-043-02 IGF et n 2014-65-R IGAS.

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LIMPACT DES NORMES

103

4 - Une transparence accrue sur les suites donnes aux avis


Comme la CCEN qui la prcd, le CNEN met un avis
obligatoire et non conforme sur chaque texte examin. Le Gouvernement
et le lgislateur peuvent sen carter. Dans la plupart des cas, malgr des
avis dfavorables, les textes ne sont pas modifis.
Dans son rapport pour 2013, la CCEN avait publi les avis rendus
depuis sa cration. Seuls 3 % des textes examins entre 2008 et 2013 ont
reu un avis dfavorable (annexe n 11). Dans six cas sur dix, le
Gouvernement tait pass outre cet avis en publiant le texte sans le revoir.
En 2014, la procdure de consultation a t rnove avec la mise
en place du CNEN : en cas davis dfavorable, un projet modifi ou des
informations complmentaires doivent tre prsents en vue d'une
seconde dlibration112 . Si celle-ci confirme lavis dfavorable,
ladoption du texte rglementaire doit tre soumise larbitrage du
Premier ministre. Toutefois, en cas dextrme urgence, cette seconde
dlibration peut ne pas intervenir. Sur les 19 avis dfavorables mis par
le conseil entre juillet et dcembre 2014, cinq ont fait lobjet dune
inscription en extrme urgence qui a neutralis la seconde dlibration.
Tous les avis rendus par le CNEN sont publis, comme la loi
lexige, et sont disponibles sur son site internet. Selon le SGG, le rapport
annuel dactivit du CNEN devrait lavenir comporter une analyse
particulire des suites donnes par le Gouvernement aux avis du CNEN,
quils soient dfavorables ou favorables et assortis de rserves. La
publication des raisons pour lesquelles les avis du CNEN nont pas t
suivis constituerait une amlioration du dispositif.
La mission de simplification du SGG met galement des avis sur
les textes quelle examine. Au cours de lanne 2013, 11 textes113 ont
reu de sa part un avis dfavorable. En 2014, quatre textes ont reu le
mme avis. Aucune des normes ayant ainsi reu un avis dfavorable
navait dimpact sur les finances des collectivits territoriales. la suite
de ces avis, aucun des textes na t revu.

112

Circulaire du 30 juin 2014 relative la consultation du CNEN sur les projets de


textes lgislatifs et rglementaires.
113
Soit 3 % des textes examins.

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104

COUR DES COMPTES

Les procdures de suivi dans les pays voisins


Le Nationaler Normenkontrollrat allemand dispose de procdures
plus strictes, obligeant ladministration justifier le maintien du texte
lorsque lavis mis par linstitution de contrle est dfavorable. Ce
positionnement est cohrent avec la forte visibilit de linstitution dans
lorganisation administrative allemande.
Au Royaume-Uni, le Regulatory Policy Commitee a adopt une
procdure plus souple, comptant sur la lisibilit de ses avis. Chaque avis
est classifi par couleur (vert, orange ou rouge). Le code rouge, qui
concerne 13 % des normes examines en 2013, est suffisamment visible
pour impliquer systmatiquement une refonte des textes concerns.

II - Limpact de dcisions significatives de ltat


sur les finances locales
Pour apprcier la part des dcisions nationales dans laugmentation
des dpenses locales, la Cour sest appuye sur les travaux des chambres
rgionales et territoriales des comptes, et a examin toutes les fiches
dimpact transmises en 2013 et 2014 par les ministres la CCEN puis au
CNEN, en procdant le cas chant certaines corrections au regard des
mthodes dvaluation retenues. Cette analyse a port sur quatre
domaines daction publique parmi les plus significatifs financirement : la
rforme des rythmes scolaires, les normes techniques nationales, les
dispositions applicables la fonction publique territoriale et la
revalorisation du revenu de solidarit active (RSA).

A - La rforme des rythmes scolaires


La mesure de limpact sur les dpenses des collectivits de la
rforme des rythmes scolaires est complexe. Cette rforme a des effets
sur lorganisation et la frquentation des activits priscolaires organises
par les collectivits ainsi que sur la restauration scolaire. Elle entrane des
dpenses supplmentaires (frais de personnel, prestations de services,
chauffage et clairage des btiments, matriel pdagogique) et peut
bnficier de recettes (participation tarifaire des familles, aides
financires de la caisse dallocations familiales, fonds damorage cr
par ltat). Son cot peut donc tre variable selon les collectivits.

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LIMPACT DES NORMES

105

Limpact de la rforme a t estim 600 M pour 2014 dans les


documents de synthse de la CCEN. Ce montant correspond
lestimation du comit des finances locales lors de la sance du
25 juin 2013 et au chiffrage de la direction gnrale des collectivits
locales lors dune audition devant la commission des finances du Snat le
10 avril 2013.
De son ct, le SGG na pas mis davis sur le projet de dcret
relatif lamnagement du temps scolaire114. Ladministration na pas
propos de chiffrage, estimant que limpact financier direct du projet de
dcret sur les obligations des dpartements et des communes/EPCI [tait]
neutre . Cette position est juridiquement exacte, le cot induit par la
rforme ne relevant pas des comptences obligatoires des collectivits
concernes mais des comptences facultatives : laccueil priscolaire et la
restauration scolaire. Ladministration a seulement rappel que ds lors,
il nexiste aucune obligation pour ltat de compenser les ventuels effets
de cette rforme sur les collectivits territoriales 115.
La rforme des rythmes scolaires a t accompagne par la mise en
place dun fonds damorage destin en compenser partiellement le cot
pour les collectivits. Ces dernires bnficient dun versement forfaitaire
de 50 par lve, major, pour les communes les plus en difficult116,
dun forfait complmentaire de 40 par lve. Une aide spcifique de la
branche famille de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
sy ajoute pour un montant annuel de 250 M compter de 2015. Ce
montant reprsente en moyenne 37,3 par lve.
LAssociation des maires de France et la CNAF ont publi une
tude conjointe sur la mise en uvre des nouveaux temps priscolaires117.
Cette tude ne traite que des activits priscolaires et ne tient pas compte
dautres impacts concernant, par exemple, la restauration scolaire. Le
cot brut mdian de la rforme y est estim 180 par enfant en 2013 et
200 par enfant en 2014. Ltude note que les dpenses de personnel
constituent les trois quarts de ce cot (75 %), devant les dpenses de
matriel pour les activits (11 %), et celles lies aux locaux (7 %) .
114

Dcret n 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif lamnagement du temps scolaire


dans les coles maternelles et lmentaires et modifiant le code de lducation.
115
Cf. dcision n 2003-480 du Conseil constitutionnel du 13 juillet 2003.
116
Il sagit des communes ligibles la dotation de solidarit urbaine cible et la
dotation de solidarit rurale cible.
117
6 619 communes ont rpondu ltude, reprsentant 28 % des communes ayant
une cole publique, dont 1 370 communes engages dans la rforme la rentre 2013
et 5 249 en 2014. La rpartition des communes ayant rpondu au questionnaire est
assez proche de celle observe pour lensemble des communes dotes dune cole
publique.

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106

COUR DES COMPTES

Selon cette tude, le cot net de la rforme atteindrait donc 52,7


par lve pour les communes bnficiant de la majoration dans le cadre
du fonds damorage et 92,7 par lve pour les autres. Pour les
premires, le cot net serait de 30 %. Pour les secondes, la compensation
par le fonds damorage et les aides de la CNAF ne couvrirait que la
moiti des dpenses dactivits priscolaires et les dpenses de
restauration resteraient entirement leur charge. Rapport aux 6 710 700
lves concerns, le cot net de la rforme peut tre valu un montant
compris entre 350 M et 620 M.
Une compensation partielle du cot de la rforme
Lors de leurs examens de la gestion de communes en 2013 et en
2014, les chambres rgionales des comptes ont effectivement constat un
impact de cette rforme sur les comptes des collectivits. Le cot brut
annuel en anne pleine a t valu 1,4 M pour la commune de Chelles,
555 000 entre 2014 et 2020 pour la commune de Villefranche-sur-Sane,
624 000 de 2015 2017 pour la commune dIllkirch-Graffenstaden. Les
cots dencadrement, hors activits culturelles et sportives, ont t estims
par la commune de Savigny-sur-Orge de 500 000 600 000 . La
commune de Nmes a galement valu le cot de la rforme 1,5 M et
la commune du Perreux-sur-Marne 640 000 .
La compensation mise en place par ltat et la CNAF ne couvre
pas, en gnral, la totalit de limpact de la rforme sur les finances des
communes. Sur 354 000 de cot brut pour la commune de Honfleur,
136 000 seraient rests sa charge dans lhypothse la plus favorable. La
commune du Chesnay a galement valu la charge nette induite un
montant compris entre 68 000 , la commune de Dols 75 000 en
anne pleine et la commune de Colmar 70 000 sur un total de
350 000 . Le cot net serait de 193 000 pour la commune de SaintGermain-en-Laye118 au cours de lanne scolaire 2014-2015. Parmi les
rapports dobservation consults par la Cour, seule la ville de Bagnols-surCze estime que la participation de ltat et de la CNAF a couvert les
dpenses supplmentaires.

118

Postrieurement au contrle de la chambre rgionale des comptes, la commune de


Saint-Germain-en-Laye a valu 53 par enfant le cot de la rforme pour lanne
scolaire 2014-2015.

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LIMPACT DES NORMES

107

Lvaluation du cot net par enfant est variable selon les communes
mais elle confirme lestimation de lAssociation des maires de France et
de la CNAF. Il varie de 53 pour la ville de Saint-Germain-en-Laye
150 pour la commune de Saint-Aubin-sur-Mer et 178 pour la ville de
Honfleur.
Limpact de la rforme porte sur plusieurs catgories de dpenses.
De nombreuses communes ont d recruter de nouveaux agents
dencadrement ou danimation : 130 animateurs supplmentaires dans la
commune du Perreux-sur-Marne, une cinquantaine dagents pour la
communaut du bocage coutanais. La ville de Saint-Jean-de-Maurienne
envisageait le recrutement de 44 58 animateurs supplmentaires (soit un
surcot de 175 000 220 000 ). La ville dAvignon estimait le cot de la
rforme en termes de charges de personnel 1,8 M. Lvolution des
charges de personnel de la commune de Chteau-Gontier-Bazouges entre
2009 et 2013 est essentiellement due la mise en place de la rforme des
rythmes scolaires qui a provoqu une augmentation de la masse salariale
de lactivit priscolaire de 12,3 %. Les charges gnrales sont galement
concernes : leur augmentation induite est estime 1,4 M pour la ville
de Caen.
Des dpartements sont galement touchs par la rforme. Cest
notamment le cas de lIndre dont laugmentation nette des charges pour les
transports scolaires est estime 30 000 en 2013, 215 000 en 2014 et
255 000 en 2015.
Source : rapports dobservations dfinitives des chambres
rgionales des comptes dle-de-France, dAuvergne-Rhne-Alpes, du
Centre, Limousin, de Provence-Alpes-Cte d'Azur, de Basse-Normandie et
Haute-Normandie, des Pays de la Loire, dAlsace, de LanguedocRoussillon.

B - Les normes techniques nationales


Limpact des dcisions de ltat sur les dpenses locales en
matire de normes techniques a surtout rsult des textes relatifs
laccessibilit des quipements publics (transports, tablissements
recevant du public). La loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et
des chances imposait en effet aux quipements publics dtre accessibles
avant le 13 fvrier 2015. Le Gouvernement a toutefois dcid, la suite

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108

COUR DES COMPTES

du rapport Campion119, la mise en place dagendas daccessibilit


programme destins permettre la poursuite, au-del de 2015, du
mouvement de mise en accessibilit.

1 - Laccessibilit des transports publics


En matire de transports publics, le cot des normes techniques est
en grande partie li au dcret du 4 novembre 2014 sur laccessibilit des
points darrt des transports publics120, pris en application de
lordonnance du 26 septembre 2014121. Son cot brut a t estim par le
CNEN 466 M en 2015, dont 44 % psent sur les communes et EPCI,
8 % sur les dpartements et 48 % sur les rgions.
Ce texte a t soumis au SGG pour avis, qui a jug quil entrait
dans le champ du moratoire et a dlivr un avis favorable en retenant
un cot net nul pour les collectivits, contrairement lvaluation faite
par le CNEN. Le SGG ne comptabilise pas comme une conomie ou un
gain lallgement dune rglementation, dont lapplication par les
collectivits territoriales nest pas dj effective. Ainsi, les gains estims
par le ministre porteur du texte nont pas t retenus, dans la mesure o
les exigences de la loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des
chances ntaient pas respectes, mme si le dcret du 4 novembre 2014 a
rgularis cette situation de fait. Les charges estimes nont pas t
retenues non plus dans la mesure o, bien quayant t rduites par ce
dcret, elles rsultaient de textes adopts en 2005.
Le cot de mise aux normes des points darrt des transports
publics ne se limitera pas aux 466 M de lanne 2015 mais simputera
aussi sur les annes suivantes (446 M en 2016, 446 M en 2017, 246 M
en 2018 et 246 M en 2019), soit un cot annuel moyen de 453 M. Le
CNEN na pas retenu les conomies values par ladministration
15,25 M en 2015 et 5,08 M en 2016 et 2017, qui correspondaient

119

CAMPION Claire-Lise, Russir 2015. Accessibilit des personnes handicapes au


logement, aux tablissements recevant du public, aux transports, la voirie et aux
espaces
publics,
mars
2013,
disponible
sur www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/134000147/
120
Dcret n 2014-1323 du 4 novembre 2014 relatif aux points darrt des services de
transport public rendre accessibles aux personnes handicapes ou dont la mobilit
est rduite et prcisant la notion dimpossibilit technique avre.
121
Ordonnance du 26 septembre 2014 relative la mise en accessibilit des
tablissements recevant du public, des transports publics, des btiments dhabitation
et de la voirie pour les personnes handicapes.

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LIMPACT DES NORMES

109

des conomies relatives lapplication future dune norme juridique


(mise aux normes prvue pour le 13 fvrier 2015), entre-temps modifie.

2 - Laccessibilit des tablissements recevant du public


Le comit interministriel du handicap de septembre 2013 a ouvert
deux chantiers de concertation lissue desquels deux rapports ont t
publis sur Les agendas daccessibilit programms et Lajustement de
lenvironnement normatif. la suite de ces rapports, le Gouvernement a
pris la dcision de modifier les dispositions relatives laccessibilit du
cadre bti pour introduire les agendas daccessibilit programme dans la
loi et modifier la rglementation relative laccessibilit des
tablissements recevant du public (ERP).
Deux objectifs sont viss par le dcret du 5 novembre 2014122 :
tendre le champ dapplication de la nouvelle rglementation sur
laccessibilit des ERP existants tous les ERP situs dans un cadre bti
existant et prvoir des mesures de simplification, notamment pour la mise
en accessibilit des tablissements de 5me catgorie. Un arrt du
8 dcembre 2014 a fix les modalits techniques dapplication du dcret.
Ces textes ont fait lobjet de deux fiches dimpact prvoyant un
gain net de 166,8 M pour le dcret (aucune charge nouvelle mais des
gains et conomies de 166,8 M) et un gain net de 1 969 M pour larrt
(78,2 M de charges nouvelles et 2 047,2 M de gains et conomies).
Le CNEN sest cart des valuations de ladministration et a
retenu, lors de lexamen de ces textes, un cot net de 78,2 M pour le
dcret et un cot net de 166,8 M pour larrt, soit un cot net total de
245 M.
Au total, le cot brut global des textes relatifs aux normes
techniques soumis en 2014 au CNEN a t valu 720,4 M pour 2015.

122

Dcret du 5 novembre 2014 modifiant les articles R. 111-19 R. 111-19-10 du


code de la construction et de lhabitation relatifs laccessibilit des tablissements
recevant du public et arrt du 8 dcembre 2014 fixant les dispositions prises pour
lapplication des articles R. 111-19-7 R. 111-19-11 du code de la construction et de
lhabitation et de larticle 14 du dcret n 2006-555 relatives laccessibilit aux
personnes handicapes des ERP situs dans un cadre bti existant et des installations
existantes ouvertes au public.

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110

COUR DES COMPTES

Exemples dimpact des normes techniques sur les dpenses locales


La commune de Lutterbach possde un patrimoine bti dune
superficie de prs de 10 000 m. Lanalyse de lexistant a port en priorit
sur les risques, en termes de soutenabilit financire, que les nombreux
projets de mise en conformit pourraient faire peser sur la collectivit. Au
moment du contrle, ces projets concernaient en priorit () lcole
primaire Ren Cassin, avec une estimation prvisionnelle du cot de mise
aux normes de 4,8 M ; lhtel de ville dont les travaux envisags nont
pas encore t totalement chiffrs (). Il sagit ensuite de la remise aux
normes de scurit et daccessibilit du restaurant de la Brasserie, dont le
cot est estim 460 500 .
Source : rapport dobservations dfinitives de la chambre
rgionale des comptes dAlsace sur la ville de Lutterbach
Entre 2007 et 2013, la commune de Bgles a ralis 41,5 M de
dpenses dquipement. Ces dpenses correspondent notamment aux
travaux daccessibilit des btiments publics pour les personnes mobilit
rduite (). Une commission communale daccessibilit a t cre ().
Durant les annes 2009 et 2010, une phase de diagnostic et de cotation
(classement des btiments selon leur capacit daccueil), confie un
bureau de contrle slectionn sur appel doffres, a permis la ville de
mettre en uvre un programme pluriannuel de travaux de mise en
conformit de laccessibilit de ses ERP, raison de 350 000 par an
jusquen 2015.
Source : rapport dobservations dfinitives de la chambre
rgionale des comptes dAquitaine, Poitou-Charentes sur la ville de
Bgles

C - La politique de lemploi public


Entre 2013 et 2014, les dpenses de personnel des collectivits
locales ont augment de 2,4 Md soit 4 %. Si le gel du point dindice
depuis 2011 limite laccroissement de la masse salariale, des mesures
nationales interviennent cependant chaque anne notamment pour
revaloriser les salaires dune partie des agents territoriaux. Les cots
induits par ces mesures sont invoqus par les associations dlus locaux
pour expliquer la poursuite de la vive progression de la masse salariale
des collectivits territoriales et de leurs groupements.

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LIMPACT DES NORMES

111

1 - Limpact en 2014
Dans leur grande majorit, ces mesures sont gnrales et
concernent les trois fonctions publiques. Selon la fiche dimpact, reprise
lidentique par la CCEN, la revalorisation indiciaire des agents de
catgorie B et C123 a eu un impact pour les collectivits territoriales
estim 411,7 M (dont 409 M pour les catgories C et 2,7 M pour les
catgories B). Cette mesure a entran indirectement la revalorisation de
la rmunration dagents ne relevant pas des chelles classiques124. Cet
effet indirect a t estim 7,2 M.
Lextension du champ dapplication de la prime dite de garantie
individuelle de pouvoir dachat (GIPA)125, cre en 2008, a eu un cot
pour les collectivits estim 79,6 M, dont 75,8 M concernant le
versement de la prime elle-mme et 3,8 M sa prise en compte dans les
cotisations au rgime de retraite additionnelle de la fonction publique. Les
fiches dimpact consultes par la Cour ne permettent pas de savoir si
lintgralit de limpact doit tre retenue en 2014 ou sil faudrait en
neutraliser le cot existant en 2013.
la suite de la revalorisation du SMIC intervenue au
1er janvier 2013, le minimum de traitement des trois fonctions publiques a
t relev dun point dindice. Limpact de cette mesure126 a t estim
82,2 M pour lensemble des employeurs publics et 46,9 M pour les
collectivits territoriales.

123
Dcret n 2014-1649 du 26 dcembre 2014 modifiant le dcret n 87-1107 du
30 dcembre 1987 portant organisation des carrires des agents de catgorie C, dcret
n 2014-79 du 29 janvier 2014 modifiant divers dcrets relatifs lorganisation des
carrires des fonctionnaires territoriaux de catgorie B de la fonction publique
territoriale et dcret n 2014-80 du 29 janvier 2014 modifiant les dispositions
indiciaires applicables aux agents de la catgorie C et de la catgorie B de la fonction
publique territoriale.
124
Dcret n 2014-83 du 29 janvier 2014 modifiant le dcret n 88-547 du 6 mai 1988
portant statut particulier du cadre demploi des agents de matrise territoriaux.
125
Dcret n 2014-33 du 14 janvier 2014 modifiant le dcret n 2008-539 du
6 juin 2008 relatif l'instauration d'une indemnit dite de garantie individuelle du
pouvoir d'achat et dcret n 2014-452 du 2 mai 2014 modifiant le dcret n 2008-964
du 16 septembre 2008 relatif aux modalits de prise en compte dans la retraite
additionnelle de la fonction publique de lindemnit dite de garantie individuelle du
pouvoir dachat.
126
Dcret n 2013-33 du 10 janvier 2013 portant relvement du minimum de
traitement dans la fonction publique et attribution de points dindice major certains
personnels civils et militaires de ltat, personnels des collectivits territoriales et des
tablissements publics de sant.

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112

COUR DES COMPTES

Dautres mesures adoptes en 2013 ont t prises en compte par la


CCEN pour un cot de 31,6 M en 2014 pour les collectivits locales.
Parmi ces mesures figurent notamment celle rsultant de lapplication de
deux dcrets ouvrant de nouvelles perspectives en fin de carrire aux
agents de catgorie C de la fonction publique territoriale127 (17,5 M) et
des mesures relatives la fonction publique hospitalire128 ayant un
impact sur la masse salariale des collectivits locales (10 M).
Au total, la CCEN a estim 577 M le cot induit en 2014 sur les
dpenses de personnel des collectivits territoriales des nouvelles mesures
prises en 2013 au plan national en matire demploi public.
Cependant, conformment sa mthodologie, lestimation de la
CCEN en 2013 na pris en compte que les effets induits en 2014 par les
nouvelles mesures de 2013. Pour une valuation exhaustive, il convient
de considrer aussi limpact de mesures antrieures lorsquelles
sappliquent de manire progressive. Tel est notamment le cas de la
modification du taux de la contribution employeur la Caisse nationale
de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL), intervenue en
2012129, dont limpact financier sur les collectivits territoriales a t
estim 380 M en 2013 et 390 M supplmentaires en 2014. La
modification ayant finalement t plus importante que prvu130, son
impact doit tre port 404,5 M.
La modification de lge douverture du droit la retraite
anticipe131 a un impact qui peut tre valu 14 M par an de 2013
2016. La fixation du taux de la cotisation obligatoire pour les emplois
127
Dcret n 2013-589 du 4 juillet 2013 modifiant le dcret n 87-1108 du
30 dcembre 1987 fixant les diffrentes chelles de rmunration pour la catgorie C
des fonctionnaires territoriaux et dcret n 2013-587 du 4 juillet 2013 relatif la
cration dun huitime chelon dans les grades dots de lchelle 6 des cadres
demplois de la catgorie C de la fonction publique territoriale.
128
Dcret n 2014-71 du 29 janvier 2014 modifiant divers dcrets relatifs
lorganisation des carrires des fonctionnaires des catgories C et B de la fonction
publique hospitalire et n 2014-72 du 29 janvier 2014 modifiant le dcret n 2006228 du 24 fvrier 2006 instituant diffrentes chelles de rmunration pour les
fonctionnaires hospitaliers de catgorie C et modifiant divers dcrets relatifs au
classement indiciaire de corps de la catgorie B de la fonction publique hospitalire.
129
Dcret n 2012-1525 du 28 dcembre 2012 portant modification du taux de la
contribution employeur due la Caisse nationale de retraites des agents des
collectivits locales.
130
Ladministration avait travaill sur lhypothse dune revalorisation de 1,45 point
en 2013 et de 1,35 point en 2014. Le dcret publi le 28 dcembre 2012 a retenu la
modification prvue pour 2013 mais a port la revalorisation 1,40 point en 2014.
131
Dcret n 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif l'ge d'ouverture du droit pension
de vieillesse.

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LIMPACT DES NORMES

113

davenir132 a un cot en 2014 pour les collectivits locales, qui a t


estim 5,5 M par ladministration.
Au total, limpact des dcisions nationales sur les dpenses de
personnel des collectivits locales en 2014 peut donc tre estim
environ 1 Md (cf. annexe n 12). Or, ces dpenses ont augment de
2,4 Md en 2014. Limpact des mesures nationales sur la progression de
la masse salariale des collectivits locales en 2014 peut donc tre estim
42 % sous rserve de mesures qui nauraient pas t portes la
connaissance de la Cour.
Cette estimation est cohrente avec une tude de la direction du
budget qui constate quentre 2007 et 2012, 58 % de laugmentation des
dpenses des collectivits locales sont lis leurs dcisions de gestion133.
Elle est galement cohrente avec les rsultats dune tude conduite par
lAssociation des rgions de France (ARF) partir dun chantillon de
quinze rgions. La part des diffrents facteurs lorigine de lvolution
de la masse salariale des rgions en 2014 serait de 47 % pour les
dcisions nationales et, concernant celles relevant des collectivits, de
21 % en matire de variation deffectifs (dont le recrutement demplois
davenir) et 32 % en matire de gestion des ressources humaines (dont la
politique davancement et de promotion).

2 - Limpact en 2015
Le CNEN a estim 107 M le cot des nouvelles mesures
adoptes en 2014 en matire demploi public. Ce montant correspond aux
mesures inscrites dans le protocole daccord du 22 octobre 2013 relatif
la prvention des risques psychosociaux (RPS) dans la fonction
publique134 (8 M), la revalorisation du traitement des agents de
catgorie C du cadre demploi des sapeurs-pompiers territoriaux135
132

Dcret n 2013-37 du 10 janvier 2013 portant fixation du taux de la cotisation


obligatoire verse par les collectivits territoriales et leurs tablissements publics pour
la formation des bnficiaires des contrats conclus au titre de l'article L. 5134-110 du
code du travail.
133
Note pour les ministres du 22 mai 2015 concernant lanalyse des dpenses de
personnel dans les collectivits locales.
134
Dcret n 2015-161 du 11 fvrier 2015 modifiant le dcret n 85-603 du
10 juin 1985 relatif l'hygine et la scurit du travail, ainsi qu' la mdecine
professionnelle et prventive dans la fonction publique territoriale.
135
Dcret n 2014-717 du 26 juin 2014 modifiant le dcret n 2012-524 du
20 avril 2012 fixant les indices de rmunration pour certains grades des cadres
demplois de sapeurs-pompiers professionnels.

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114

COUR DES COMPTES

(7 M) et diverses revalorisations statutaires136 (10,3 M). Cette


estimation reprend lextension du champ dapplication de la garantie
individuelle de pouvoir dachat (GIPA) dj comptabilise en 2013 pour
son impact en 2014. Il convient de neutraliser cette double
comptabilisation.
En outre, plusieurs mesures antrieures doivent aussi tre prises en
compte. La revalorisation du traitement des fonctionnaires de catgories
B et C, traite en 2013 par la CCEN, reposait sur deux revalorisations
successives : la premire, intervenue en 2014, a t estime 411,7 M ;
la seconde, effet au 1er janvier 2015, na pas t intgre dans
lvaluation du CNEN en 2014. Limpact supplmentaire de ces mesures
en 2015 a t estim 382,3 M dans les documents transmis la
commission par ladministration (dont 377 M concernant les agents de
catgorie C et 5,3 M concernant les agents de catgorie B).
De mme, laugmentation du taux de la contribution employeur
la CNRACL sest poursuivie en 2015 hauteur de 0,05 point
supplmentaire par rapport 2014, soit un cot supplmentaire de
14,4 M pour les collectivits.
Le dveloppement des emplois davenir a un impact travers la
cotisation obligatoire assise sur les rmunrations des agents
bnficiaires. Aucune valuation prcise na t transmise au conseil par
ladministration qui valuait le cot de cette mesure 7,5 M pour les
annes postrieures 2014.
Enfin, la suite de la modification de lge douverture du droit
la retraite anticipe, le relvement du taux des cotisations vieillesse
continuera produire ses effets en 2015 avec un impact supplmentaire
valu, comme en 2014, 14 M.
Les mesures nationales devraient donc contribuer en 2015, selon le
CNEN, une augmentation des charges de personnel des collectivits
denviron 450 M, soit un impact infrieur de plus de la moiti celui de
2014.

136

Dcret n 2014-1598 du 23 dcembre 2014 portant dispositions indiciaires


applicables aux agents et directeurs de police municipale et dcret n 2014-923 du 18
aot 2014 portant statut particulier du cadre d'emploi des puricultrices territoriales.

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LIMPACT DES NORMES

115

D - La revalorisation du revenu de solidarit active


Entre juillet et dcembre 2014, les dcisions de politique sociale
adoptes au plan national ont contribu hauteur de 470 M au cot brut
des normes values par le CNEN. Ce cot a rsult principalement de la
revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarit active (RSA).
Le plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale,
adopt lors du comit interministriel de lutte contre les exclusions
(CILE) du 21 janvier 2013, prvoyait une revalorisation pluriannuelle
du montant forfaitaire du RSA socle en sus de linflation sur 10 ans, afin
quil retrouve son niveau relatif dorigine, de 50 % du SMIC . Une
premire revalorisation de 2 % du montant forfaitaire du RSA est
intervenue le 1er septembre 2013, une seconde de 2 % au
1er septembre 2014.
Ces mesures auront en 2015 un impact financier sur les dpenses
sociales des dpartements valu 300 M. Le calcul de la Caisse
nationale dallocations familiales (CNAF) repose sur des hypothses
dvolution du nombre de bnficiaires elles-mmes dpendantes des
hypothses conomiques fournies par la direction de la scurit sociale
sur lvolution du nombre de demandeurs demploi en fin de mois, des
prix la consommation hors tabac et de la base mensuelle de calcul des
allocations familiales.
Par ailleurs, le code de laction sociale et des familles137 prvoit
que le montant forfaitaire du RSA est rvis une fois par an en fonction
de lvolution des prix la consommation hors tabac, fix dans la loi de
finances initiale pour 2015. La revalorisation forfaitaire de 0,9 % du RSA
au 1er janvier 2015 a un cot annuel de 120 M daprs les estimations de
ladministration, reprises par le CNEN.
Ces deux mesures de revalorisation du RSA reprsentent 420 M,
soit plus de 89 % des cots retenus par le CNEN en 2014 pour lanne
2015 en matire sociale.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Lvaluation de limpact des textes applicables aux collectivits
territoriales relve de deux instances, lune politique, le Conseil national
dvaluation des normes (CNEN), dont le secrtariat est assur par la
direction gnrale des collectivit locales (DGCL), et lautre,

137

Article L. 262-3.

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116

COUR DES COMPTES

administrative, le Secrtariat gnral du Gouvernement (SGG),


responsable de la mise en uvre dun moratoire qui ne recouvre
quune partie des textes rglementaires comportant une dimension
normative.
Ces services dploient des efforts quotidiens pour traiter la
production continue des textes rglementaires lchelle de lensemble
des ministres. Aussi, mme sil demeure imparfait, ce dispositif
dvaluation des normes parat oprationnel.
Cependant, il reste difficile dapprcier de faon globale limpact
des normes sur les finances publiques locales du fait de lexistence de ces
deux instances, aux objectifs, champs dintervention et mthodes de
chiffrage distincts, charges de se prononcer sur lvaluation des divers
cots et gains induits par les textes.
Si les mmes fiches dimpact leur sont transmises par les
ministres producteurs de normes, le CNEN et le SGG les exploitent de
faon diffrente en fonction de leurs missions respectives. De surcrot,
ces fiches souffrent parfois dune fiabilit insuffisante. Les
rapprochements rcents, qui visent expliciter et rduire les carts,
doivent donc tre approfondis afin damliorer la prcision des
valuations retenues.
Il parat souhaitable, pour amliorer lefficacit du dispositif
national dvaluation des normes, outre de renforcer la fiabilit des
fiches dimpact, dassocier davantage les collectivits locales la
prparation par les ministres comptents des textes dimension
normative les concernant, ainsi que daccrotre la porte des avis rendus
par le CNEN en tendant la publicit donne lvaluation du cot des
normes et la transparence sur les suites rserves ces avis.
Dans les quatre domaines tudis par la Cour, limpact des
dcisions de ltat sur le budget des collectivits locales apparat
significatif, bien quil nexplique quune partie des hausses de dpenses.
En particulier, concernant les dpenses de personnel, la Cour
estime 42 % en 2014 (soit environ 1 Md) la part des augmentations de
dpenses lies aux mesures nationales. Pour significative que soit cette
part, elle laisse une large marge dinitiative aux collectivits territoriales
pour mieux matriser la croissance de leur masse salariale en agissant
sur les leviers leur disposition, notamment lvolution de leurs effectifs,
le rythme des promotions et avancements, et le temps de travail.
Si lvaluation prcise de limpact de la rforme des rythmes
scolaires est dlicate, il apparat que celle-ci est loin davoir t
budgtairement neutre pour les collectivits concernes. La

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LIMPACT DES NORMES

117

compensation accorde par ltat na pas couvert totalement le surcot


support par les communes et les EPCI. La Cour estime entre 30 % et
50 %, selon les communes, la part du cot de la rforme qui est reste
leur charge, soit un cot global compris entre 350 M et 620 M.
Ltat pourrait paratre contradictoire sil sefforait dinciter les
collectivits locales inflchir lvolution de leurs dpenses, sans avoir
lui-mme une connaissance prcise et fiable du cot budgtaire pour leur
gestion de ses propres dcisions. Lapprofondissement du dialogue entre
ltat et les collectivits locales, indissociable de leur plus grande
implication dans le redressement des comptes publics, rend donc
ncessaire de parvenir une apprciation juste et partage du cot
global des dcisions nationales caractre normatif qui sappliquent
elles. La dfinition du cadrage financier gnral de lvolution des
finances locales ne peut quen tre amliore.
La Cour recommande de :
5.

amliorer la fiabilit des tudes dimpact financier produites par les


ministres lappui des projets de textes rglementaires imposant
des normes nouvelles aux collectivits territoriales, notamment en
associant davantage ces dernires en amont de la prparation des
textes ;

6.

renforcer la porte des avis rendus par le CNEN en amliorant la


transparence sur les suites rserves ces avis et en publiant un
bilan chiffr annuel du cot global des normes sur les finances des
collectivits locales.

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Chapitre IV
Lenjeu de linvestissement local

Les dpenses dinvestissement des collectivits locales constituent


en France lun des moteurs principaux de linvestissement public (4,5 %
du PIB). La formation brute de capital fixe publique (FBCF)138 des
administrations publiques locales (APUL) sest leve 45,5 Md en
2014, soit 58 %139 de la FBCF des administrations publiques, la part de
ltat et de ses oprateurs atteignant 31 %140.
De 1978 2008, linvestissement public local a plus que doubl en
volume. Cette forte croissance a t due notamment la rforme de la
dcentralisation qui, compter de 1982-1983, puis de nouveau en 2004, a
transfr dimportantes comptences de ltat aux collectivits
territoriales. Au cours de la priode 2008-2013, en dpit dune croissance
conomique trs faible, leurs dpenses dinvestissement141 sont restes
pratiquement stables.
Les dpenses dinvestissement des collectivits locales sont
motives par une grande diversit de besoins qui explique leur
dynamisme. La ralisation ou la modernisation dquipements publics
138

Le recours la formation brute de capital fixe (FBCF) permet de mesurer


linvestissement en comptabilit nationale et d'effectuer des comparaisons
internationales. Cet agrgat a un primtre moins large que les dpenses
dinvestissement en comptabilit publique, qui intgrent, outre les dpenses
dquipement, le versement de subventions dinvestissement et le remboursement du
capital des emprunts.
139
Donnes mesures dans le nouveau rfrentiel de comptabilit nationale.
140
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. La Documentation franaise, juin 2015, 229 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
141
Dpenses dquipement et subventions verses figurant la section
dinvestissement des budgets principaux.

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120

COUR DES COMPTES

vise amliorer la qualit des services offerts la population, renforcer


lattractivit des territoires, rpondre aux volutions dmographiques et
assurer le renouvellement du patrimoine142 ou la conformit des normes
techniques nationales.
Premire anne de baisse de la DGF, 2014 a aussi t marque par
un recul sensible de linvestissement local (- 9,6 %). Pour autant, la
relation entre ces deux volutions doit tre analyse avec prcaution (I).
lavenir, le risque est grand de voir linvestissement local jouer
le rle de variable dajustement une contrainte budgtaire accrue par le
ralentissement de la fiscalit locale et la poursuite de la baisse des
dotations de ltat. De fait, les enseignements tirs de lanalyse financire
dveloppe au chapitre III, les perspectives dvolution des recettes des
collectivits locales en 2015, les votes de leurs budgets primitifs et les
simulations effectues laissent prvoir une baisse durable de
linvestissement public local (II-A).
Compte tenu de limportance des contraintes financires, cette
perspective ne devrait pas tre modifie par les conditions daccs au
crdit des collectivits locales, restes favorables en 2015 en termes de
taux, de dure et de volume (II-B).
De plus, non sans risque de contradiction avec lobjectif principal
de redressement des comptes publics, le Gouvernement a pris des
mesures de soutien linvestissement local. Un dispositif de
prfinancement taux zro du fonds de compensation de la taxe sur la
valeur ajoute (FCTVA) a t mis en place le 16 juin 2015 par la Caisse
des dpts et consignations. La cration dun fonds dinvestissement de
1 Md, destin aux communes et intercommunalits, a t annonce par
le Premier ministre le 28 mai 2015.
Ces mesures ne devraient pas dispenser les collectivits locales
dtudier les voies dune meilleure matrise de leurs dpenses
dinvestissement (III).

142

Daprs une enqute ralise, entre juillet et octobre 2014, par la Caisse des dpts
et consignations (CDC) et des associations de communes et intercommunalits auprs
de 400 communauts de plus de 10 000 habitants, la rpartition des travaux a t de
66 % pour les oprations nouvelles et de 34 % pour les oprations dentretien et de
renouvellement du patrimoine, au cours du dernier mandat lectif.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

121

I - Le lien entre la baisse des concours financiers


et linvestissement
La diminution des concours financiers de ltat est susceptible
davoir un impact sur les dpenses dinvestissement des collectivits
locales dans la mesure o, toutes choses gales par ailleurs, lexcdent de
la section de fonctionnement sen trouve rduit.

A - Le mcanisme de financement
Selon larticle L. 1612-4 du code gnral des collectivits
territoriales, le remboursement du capital des emprunts doit tre couvert
par lexcdent de la section de fonctionnement transfr en section
dinvestissement, augment des seules recettes propres de cette section
(versement du FCTVA, produits des cessions dactifs) lexclusion des
nouveaux emprunts143. En effet, la diffrence de ltat, les collectivits
territoriales ne peuvent pas emprunter pour financer le remboursement de
leurs emprunts144.
Pour le reste, lexcdent de fonctionnement net de lannuit en
capital des emprunts fait partie des ressources dinvestissement hors
emprunt aux cts du versement du fonds de compensation de la TVA
(FCTVA), des subventions dinvestissement reues par la collectivit, des
dotations aux amortissements et des produits de cession dactifs. Ces
recettes viennent financer une partie des dpenses dquipement et des
subventions dinvestissement verses, le solde constituant gnralement
un besoin de financement susceptible dtre couvert par lemprunt.
En 2014, ces recettes couvraient globalement 44 % des dpenses
dinvestissement, y compris le remboursement du capital des emprunts.
Ce ratio tait plus faible pour les communes (40 %) et plus lev pour les
dpartements (57 %), les rgions et les EPCI se situant dans la moyenne.
La contraction de la capacit dautofinancement (CAF) nette145
rduit les recettes dinvestissement et peut entraner un besoin accru de
financement ou un recul de linvestissement. Cette contraction a t
143

Cette condition est contrle par le prfet qui, si ncessaire, saisit la chambre
rgionale des comptes pour avis.
144
Exception faite des oprations de refinancement de la dette.
145
La capacit dautofinancement brute (CAF brute) diminue du remboursement en
capital de la dette donne la capacit dautofinancement nette (CAF nette).

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122

COUR DES COMPTES

constate chaque anne depuis 2011146 pour les communes prises


globalement. En 2013, anne prlectorale, celles-ci ont continu
daugmenter leurs investissements au prix dun prlvement sur leurs
fonds de roulement et dun endettement supplmentaire. En 2014, au
contraire, la dgradation de leur CAF nette sest accompagne dune
baisse sensiblement leurs dpenses dquipement ce qui leur a permis de
rduire leur besoin de financement.
Une forte dgradation de la CAF altre la capacit de
dsendettement des collectivits147, ce qui peut rendre terme plus
difficile laccs au crdit et bloquer le financement de nouvelles
oprations dinvestissement.
Par consquent, cest en rduisant les recettes de fonctionnement
que, toutes choses gales par ailleurs, la baisse des concours financiers de
ltat peut altrer la capacit dautofinancement et par suite avoir un
impact sur les investissements. Toutefois, limpact de cette baisse en
2014 reste difficile valuer car elle a t engage alors que lrosion de
lpargne, due un effet de ciseaux entre les recettes et dpenses de
fonctionnement, tait luvre depuis plusieurs annes.

B - Les lments dapprciation


Dans le prolongement de lanalyse financire du chapitre II,
plusieurs lments permettent dvaluer le lien de cause effet entre la
baisse de la DGF en 2014 et celle de linvestissement local.

1 - La rfrence au cycle lectoral


Les dpenses dinvestissement dune collectivit fluctuent dans le
temps. Pour partie, ses projets dinvestissement figuraient dans le
programme propos aux lecteurs par lexcutif lu ou rlu. Aussi, au
cours de la premire anne du mandat, ncessaire leur lancement, les
dpenses diminuent. Elles augmentent progressivement au cours des
annes suivantes au fur et mesure que les projets entrent en phase de
ralisation. Elles atteignent gnralement un pic lanne des lections,
voire celle qui la prcde.

146
147

De 1,214 Md en 2011, 0,719 Md en 2013 et 0,603 Md en 2014.


Ratio entre lencours de la dette et la CAF.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

123

Compte tenu des importants transferts de comptences des


communes vers leurs groupements, lis au dveloppement de
lintercommunalit dans les annes 2000, le cycle lectoral doit tre
mesur lchelle du bloc communal. De fait, des diminutions
significatives de linvestissement ont t enregistres au cours de la
deuxime anne du mandat municipal 2001-2007 (- 5 %) et de la
premire anne du mandat 2008-2013 (- 6 %). Les volutions la hausse
se sont concentres sur la seconde partie du mandat. Le redmarrage des
investissements est cependant variable : il peut intervenir ds lanne N+2
(2003) ou seulement en N + 3 (2011). En outre, lensemble du cycle
2002-2008 a t nettement plus dynamique que celui de 2008-2014.
Tableau n 37 : volution des dpenses relles dinvestissement du
bloc communal (en Md)
Md
2000

lections
2001

N+1

N+2

N+3

N+4

N+5

N+6

19,52

20,52

19,2

21,42

23,09

25,58

28,13

31,8

5,12 %

- 6,43 %

11,56 %

7,80 %

10,78 %

9,97 %

13,05 %

N+1

N+2

N+3

N+4

N+5

29,89

30,01

28,94

31,14

32,86

35,06

- 6,01 %

0,40 %

- 3,57 %

7,60 %

5,52 %

6,70 %

N+1

N+2

N+3

N+4

N+5

lections
2008

lections
2014
30,77
- 12,24 %

Source : Cour des comptes : donnes DGCL DGFiP

La thorie du cycle lectoral prsente de nombreuses limites. Le


profil des cycles dinvestissement nest pas identique dun mandat
lautre. Il est dform par des facteurs externes. Ainsi, le dbut du cycle
lectoral 2008-2014 a t marqu par la crise financire, bien que la
baisse des dpenses dquipement du secteur communal ait t freine par
le plan de relance dcid par le Gouvernement, qui comportait notamment
le remboursement anticip des dotations du FCTVA. Leffet de cycle est

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124

COUR DES COMPTES

galement diffrent selon la taille de la commune ; plus elle est grande,


plus elle aura tendance investir en deuxime partie de mandat148.
Perceptible pour les communes, le lien entre cycle lectoral et
dpenses dinvestissement lest nettement moins pour les groupements
intercommunaux et surtout pour les dpartements (dont, avant 2015, les
assembles dlibrantes taient renouveles par moiti tous les trois ans)
et les rgions, probablement en raison de la part plus importante des
projets dinvestissement tributaires dune logique de programmation
pluriannuelle de moyen et long terme.
Le recul de linvestissement des collectivits locales en 2014 ne
peut tre expliqu en totalit par la baisse des concours financiers de
ltat. Tout au plus, sagissant du bloc communal, il peut lui en tre
imput une partie, difficile dterminer, en comparant le recul de 12 %
constat en 2014 et celui observ au dbut des cycles prcdents. Il est
probable que ce recul plus marqu sexplique notamment par le taux
particulirement lev de renouvellement des quipes municipales
lissue des lections de 2014 et la suspension dune partie des projets
dinvestissement qui a pu en dcouler.

2 - Les enseignements de lanalyse financire globale de 2014


La synthse de donnes dj cites dans ce rapport illustre
labsence de relation directe entre la baisse des investissements des
collectivits locales en 2014 et celle de la DGF verse par ltat.
Dune part, pour des raisons dtailles supra, il est apparu une
grande diffrence entre les baisses de la DGF par catgorie de
collectivits et lvolution de lensemble des transferts financiers, qui
comprennent dautres concours et surtout les transferts de fiscalit. Ainsi,
le bloc communal qui a support plus de la moiti des 1,5 Md de baisse
de la DGF na globalement subi quune faible perte des transferts
financiers en sa faveur. Ceux des dpartements et rgions ont augment
du fait de nouveaux transferts de fiscalit.

148

Bulletin dinformation statistique de la DGCL, n 66, avril 2009.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

125

Tableau n 38 : comparaison des baisses de la DGF et des


investissements en 2014 par catgorie de collectivits
en M

DGF

Transferts
financiers

pargne
brute

Dpenses relles
dinvestissement

- 930

- 3 610

- 610

- 680

Communes

- 558

Intercommunalits

- 252

Dpartements

- 476

+ 1 000

- 190

- 410

Rgions

- 184

+ 200

- 540

+ 300

- 200

Source : Cour des comptes donnes DGFiP et direction du budget

Dautre part, si lon peut faire lhypothse que lvolution des


transferts financiers, qui reprsentent prs de la moiti (46 %) des recettes
consolides des collectivits locales et de leurs groupements, influe sur
celle de leur pargne brute, il nexiste pas au niveau global de lien direct
entre celle-ci et lvolution de leurs dpenses dinvestissement. Par
exemple, le recul des dpenses dinvestissement du bloc communal est
beaucoup plus important que celui de leur pargne. La raction des
dpartements et des rgions au recul de leur pargne a t diffrente.
Enfin, certaines collectivits paraissent avoir anticip ds 2014
leffet de la baisse acclre des dotations de ltat, programme
compter de 2015.

3 - Lexemple des villes de plus de 100 000 habitants149


Diffrente dune strate dmographique lautre, limpact de la
baisse de la DGF en 2014 a prsent une certaine diversit lintrieur de
chacune des strates dmographiques, notamment celle des villes de plus
de 100 000 habitants.

a) Un impact variable de la baisse de la DGF sur lautofinancement


Au cas par cas, limpact de la baisse de la DGF sur la capacit
dautofinancement des collectivits a vari en fonction du caractre plus
ou moins dynamique de leurs ressources et de leurs charges.

149

Hors Paris et outre-mer. Source : Cour des comptes, logiciel ANAFI, donnes de la
DGFiP.

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126

COUR DES COMPTES

Lvolution des ressources fiscales


Lvolution trs diffrencie des ressources fiscales est notable.
Parmi les 37 villes considres, le total des produits fiscaux a recul dans
cinq villes : Aix-en-Provence (- 1,2 %), Le Mans (- 0,3 %), Mulhouse
(- 0,3 %), Saint-Etienne (- 0,7 %) et Toulon (- 0,1 %). Il est rest stable
Limoges. Ailleurs, la progression sest chelonne de 0,3 % Tours,
jusqu 6,0 % Boulogne-Billancourt150 et mme 7,3 % Saint-Denis et
12 % Argenteuil.
Dans certaines villes, la diminution sensible des ressources fiscales
sest conjugue avec le recul de leur DGF. Aix-en-Provence, ce double
titre, a fait face des baisses de 1,2 M et 2,2 M, soit 1,8 % au total de
ses produits de gestion. Saint-Etienne, ces pertes cumules de recettes
ont reprsent 1,2 % des produits de gestion.
Ailleurs, la progression des ressources fiscales a pu permettre de
compenser, et souvent au-del, le recul de la DGF. Outre BoulogneBillancourt, Saint-Denis et Argenteuil dj cites, quatorze autres villes
ont t dans ce cas.
Lvolution des charges courantes151
Le degr variable de matrise des charges courantes doit galement
tre pris en compte. Dans certaines villes de plus de 100 000 habitants, la
progression des dpenses de fonctionnement152 est reste importante :
Bordeaux (+ 3,7 %), Brest (+ 3,5 %), Montpellier (+ 3,8 %), Nmes
(+ 3,8 %), Le Mans (+ 3,9 %), Montreuil (+ 4,1 %), Toulouse (+ 5,4 %),
Angers (+ 6,5 %), Argenteuil (+ 11 %). Dans la plupart des cas, cet
accroissement rapide des charges courantes a t accompagn, sinon
provoqu, par les dpenses de personnel. Au contraire, dans dautres
villes, la progression des charges courantes a t ralentie comme Rouen
(+ 0,6 %), Besanon (+ 0,7 %), Mulhouse (+ 0,7 %), Aix-en-Provence
(+ 0,9 %). Dans certaines mme, elles ont rgress : Toulon (- 0,4 %),
Orlans (- 0,6 %), Le Havre (- 1,2 %), Nancy (- 1,7 %), Marseille
(- 2,6 %).

150

L'volution de 6 % s'explique par la croissance des droits de mutation de +23,8 %


et par la croissance de la fiscalit locale de +2,78%, due uniquement la
revalorisation des valeurs locatives et laugmentation en volume des bases
imposes.
151
Les charges courantes comprennent les charges dexploitation et les charges
financires.
152
Y compris des oprations dordre.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

127

Lvolution de la CAF brute


La dgradation la plus importante de la CAF brute a t enregistre
au Mans (- 31 %), Grenoble (- 32 %), Toulouse (- 32 %), Angers
(- 33 %), Nice (- 33 %), Tours (- 36 %), Aix-en-Provence (- 40 %),
Montreuil (- 87 %), ainsi qu Argenteuil153 o elle est devenue ngative.
Dans toutes ces villes, la baisse de la DGF na reprsent en montant
quune fraction de la dgradation de la CAF brute, dabord provoque par
le dynamisme des charges courantes et le ralentissement des ressources
fiscales.
Seulement huit des 37 villes considres ont vu leur
autofinancement brut se maintenir ou progresser. Besanon, Marseille,
Nancy et Reims, cette volution favorable a t dabord due la meilleure
matrise des charges courantes, lvolution des ressources fiscales
permettant de compenser en tout ou partie la baisse de la DGF.
Boulogne-Billancourt et Saint-Denis, la forte progression des produits
fiscaux a t dterminante.
Dans certains cas, les efforts de matrise des charges nont pas suffi
empcher la dgradation de lautofinancement. Aix-en-Provence, une
faible hausse des charges courantes a pu tre obtenue grce la rduction
des subventions de fonctionnement et au ralentissement de la masse
salariale, mais elle na pas permis dempcher la CAF brute de reculer
dun montant bien suprieur (- 9,3 M) la perte de DGF
(- 2,2 M). De mme, Toulon, o des marges dconomies existent sur
les dpenses de personnel, ces dernires ont faiblement augment
(+ 0,7 %) et le total des charges courantes a lgrement recul (- 0,4 %)
mais cela na pas t suffisant pour compenser le cumul de la stagnation
des ressources fiscales et de la baisse de la DGF, si bien que la CAF brute
a rgress de 8,1 %. Dijon, Grenoble et Strasbourg, les volutions
relativement modres des charges courantes nont pas suffi enrayer le
recul de la CAF brute, malgr la progression des ressources fiscales.

153

Dans sa rponse la Cour, le maire dArgenteuil signale quaprs retraitement


comptable, il estime que ce solde serait positif.

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128

COUR DES COMPTES

b) Un lien distendu entre lautofinancement et linvestissement


Huit des 37 communes de la strate considre ont connu en 2014
une augmentation de leur CAF nette (aprs paiement des annuits
demprunt). Parmi elles, seulement quatre (Amiens, Le Havre, Reims,
Rennes154) ont accru leurs dpenses dquipement dun montant qui a
dailleurs pu tre suprieur celui du surcrot dautofinancement net
(Amiens, Reims, Rennes). Elles y sont parvenues en sendettant
davantage. Dans quatre villes (Lille155, Marseille, Metz, Nancy),
lamlioration de la CAF nette sest accompagne dun moindre effort
dquipement. Cette volution a pu tre favorise par le rythme de
ralisation des projets dinvestissement, mais aussi rsulter de difficults
financires structurelles, mesurables par le niveau relativement faible du
financement propre rapport aux dpenses d'quipement, comme Nancy
(42 %), Marseille (46 %), Lille (47 %).
Parmi les 29 communes dont la CAF nette a baiss en 2014, sept
ont tout de mme choisi de maintenir ou daccrotre leur effort
dquipement, parfois dans de fortes proportions. Ainsi, la ville de Brest a
maintenu au mme niveau ses dpenses dquipement malgr une CAF
nette en recul de 8 %. Caen et Toulon, o la CAF nette a recul
respectivement de 43 % et 23 %, les dpenses dquipement ont t
releves de 19 % et 51 %. Dans ces trois villes, cet effort na pas t
financ par un endettement supplmentaire mais par une mobilisation
significative du fonds de roulement.
Enfin, dans 22 villes, leffort dquipement a suivi le mouvement
de baisse de lautofinancement net mais sans vritable corrlation. Le
premier a pu baisser dans une proportion trs infrieure au second. Ainsi,
la baisse la plus faible des dpenses dquipement a t constate Aixen-Provence (- 2,0 %) o la CAF nette a pourtant recul de 80 %,
moyennant un alourdissement sensible de la dette (+ 8,2 %) et une
rduction du fonds de roulement. Dans dautre cas, le montant de la
baisse des dpenses dquipement est all trs au-del de celui de la CAF
nette. La baisse la plus forte des dpenses dquipement (71,6 M, soit
53 %) a t enregistre Nice o la CAF nette en fort recul (- 17,8 M)
est redevenue ngative en 2014. En rponse la Cour, le maire de Nice
fait valoir que cette volution sexplique en grande partie par une criture
154

Laugmentation de la CAF nette a t notamment due au recours de la ville en


2014, pour la premire fois, au march obligataire avec remboursement in fine.
155
La ville de Lille a indiqu la Cour que, dans une logique de dsendettement,
laugmentation de la CAF brute (3,8 M) a t consacre pour partie (2,7 M) au
remboursement du capital de la dette.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

129

comptable exceptionnelle passe en 2013, correspondant la livraison du


stade Allianz Riviera156.

Ainsi, limpact de la baisse de la DGF en 2014 a gnralement t


de second ordre par rapport dautres facteurs. La dgradation de la CAF
brute (avant paiement des annuits demprunt), lorsquelle a t observe,
a dabord t provoque par lvolution des ressources fiscales et des
charges courantes (dpenses de personnel, charges caractre gnral,
subventions de fonctionnement verses, intrts verss).
Au total, tant la rfrence au cycle lectoral que lexamen des
situations individuelles ne permettent pas daffirmer que la baisse de
linvestissement local en 2014 a t principalement provoque par la
diminution des dotations de ltat. Toutefois, la diversit des ractions
constates rend difficile la prvision de limpact de la poursuite de cette
baisse jusquen 2017.

II - Lvolution de linvestissement local


Si la diminution des concours financiers de ltat na eu quun
impact limit en 2014, la programmation dune baisse de 10,75 Md de
ces concours de 2015 2017 est de nature, du fait de son ampleur,
modifier le modle dquilibre financier dune grande partie des
collectivits. Elle devrait, au regard des perspectives globales dvolution
de la fiscalit locale en 2015 (A), en dpit des facilits daccs au crdit
(B), se traduire par la diminution des investissements (C).

156

Selon le maire de Nice, la participation verse par sa commune pour lachvement


de lAllianz Riviera a reprsent 49,6 M en 2013, dont 29,8 M du seul fait dun
changement de rgime fiscal pour les redevances verses par la commune son
partenaire cette somme trouvant sa contrepartie en recettes pour un montant
identique. Ainsi, il convient de neutraliser cette criture et de considrer une base des
dpenses relles 2013 de seulement 105,5 M. La baisse de linvestissement
reprsente alors 41,8 M, soit -39,6 %. Si lon neutralise les subventions
exceptionnelles verses par la commune en contrepartie de celles des autres
partenaires publics, la base de rfrence ne slve alors plus qu 85,7 M en 2013 et
la baisse de linvestissement ne reprsente plus que 22 M, soit -25,7 %.

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130

COUR DES COMPTES

A - Les perspectives dvolution des recettes en 2015


La loi de finances pour 2014 prvoyait une baisse de 1,5 Md de la
dotation globale de fonctionnement. Plus limit toutefois, le recul de
lensemble des concours financiers de ltat a en outre t compens par
un accroissement de la fiscalit transfre.
La loi du 29 dcembre 2014 de programmation des finances
publiques pour les annes 2014 2019 accrot la contribution des
collectivits territoriales au redressement des comptes publics.
Lensemble constitu des prlvements sur recettes de ltat et des crdits
de la mission Relations avec les collectivits territoriales (RCT) du
budget gnral157 doit voluer comme indiqu dans le tableau suivant.
Ainsi, aprs une rduction de la DGF de 1,5 Md en 2014, les concours
financiers de ltat doivent diminuer successivement de 3,42 Md en
2015, de 3,66 Md en 2016 et de 3,67 Md en 2017, soit une baisse
cumule de 10,75 Md en trois ans.
Tableau n 39 : lvolution des concours financiers de ltat
(2014-2017)
2014

2015

2016

2017

56,87 Md

53,45 Md

49,79 Md

46,12 Md

Source : Cour des comptes Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

Selon la loi de programmation, la DGF devra avoir baiss de 19 %


en 2017 par rapport 2014. Nanmoins, ce pourcentage ne rend pas
compte de lvolution des autres concours financiers non plus que de
celle de lensemble des transferts financiers.
En 2015, la baisse des dotations (3,42 Md) est plus que double
par rapport lanne prcdente (1,5 Md). Cette acclration
saccompagne, au sein de la DGF, dune augmentation des montants
consacrs la prquation. En dpit de la progression prvisible de la
fiscalit transfre, la baisse des concours financiers de ltat se traduit,
en prvision, par une diminution indite du total des transferts financiers
aux collectivits territoriales. Toutefois, la loi de finances pour 2015
comporte diverses mesures fiscales daccompagnement.

157

Hors crdits ouverts au titre de la rserve parlementaire.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

131

1 - La diminution des transferts financiers de ltat


a) La poursuite de la baisse des concours financiers en 2015
En 2015, la baisse des dotations (3,42 Md) a t rpartie entre les
catgories de collectivits, comme lanne prcdente, au prorata de leurs
recettes. Elle reprsente en moyenne 1,9 % de leurs recettes relles de
fonctionnement et 1,6 % de leurs recettes totales.
La DGF du bloc communal a t diminue de 2,071 Md, soit
56 % de leffort total demand aux collectivits territoriales. Cette baisse
est de 1,45 Md pour les communes et de 621 M pour les EPCI. Au sein
de chaque catgorie, elle a t rpartie entre communes et EPCI en
appliquant un taux de 1,9 % leurs recettes de fonctionnement158.
La baisse de la DGF des dpartements slve 1,148 Md, soit
31 % de leffort demand aux collectivits territoriales et 1,8 % de leurs
recettes relles de fonctionnement. Comme en 2014, a elle t rpartie en
fonction dun indice synthtique prenant en compte, pour 70 %, le revenu
moyen par habitant et, pour le reste, leffort fiscal du dpartement.
La diminution de la DGF verse aux rgions et la collectivit
territoriale de Corse159 atteint 451 M, soit 12 % de leffort demand aux
collectivits territoriales. Comme en 2014, elle a t rpartie entre ces
collectivits au prorata de leurs recettes totales (hors emprunts et
prlvement au fonds national de garantie individuel des ressources). Un
dispositif spcifique est prvu pour les rgions doutre-mer, une quotepart tant dtermine en fonction dun ratio dmographique.
Pour chaque collectivit territoriale, la baisse simpute sur la
composante forfaitaire de la DGF et sur la dotation dintercommunalit
sagissant des EPCI. Dans le cas o le montant de ces dernires nest pas
suffisant, le reliquat est prlev sur les compensations dexonration de
fiscalit directe locale et sur les avances de fiscalit160.

158

Les recettes relles de fonctionnement prises en compte ont t minores des


attnuations de produit et du montant des mises disposition de personnel factures
dans le cadre de la mutualisation de services entre communes et EPCI ainsi que des
recettes exceptionnelles.
159
Les recettes totales de la collectivit territoriale de Corse sont minores de la
dotation de continuit territoriale pour le calcul de la contribution de cette collectivit.
160
Pour le dpartement de Paris, le reliquat est prlev sur la dotation forfaitaire de la
commune de Paris.

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132

COUR DES COMPTES

Afin de rendre soutenable la rduction des dotations de ltat pour


les collectivits les plus fragiles, la loi de finances pour 2015 a prvu de
relever les dotations de prquation au sein du bloc communal et entre les
dpartements161. Ce relvement se fait enveloppe constante :
laugmentation de la prquation est finance par une diminution de la
DGF verse aux collectivits non ligibles.
Pour le bloc communal, les dotations de prquation ont augment
de 307 M, dont 180 M pour la dotation de solidarit urbaine et de
cohsion sociale (1,731 Md), 117 M pour la dotation de solidarit
rurale (1,125 Md) et 10 M pour la dotation nationale de prquation
(794 M)162.
Au sein de la DGF des dpartements, les dotations de prquation
progressent de 20 M pour atteindre 1,443 Md en 2015. En outre, les
ressources du fonds national de prquation de la CVAE des
dpartements progressent de 30 M pour atteindre 60 M163.
La baisse des prlvements sur recettes de ltat, prvue en loi de
finances pour 2015, atteint 3,46 Md la suite notamment de la rduction
de la DGF de 3,5 Md et dune progression du FCTVA de 192 M. Au
sein de la nouvelle enveloppe norme dfinie en 2015, soit lensemble
des prlvements sur recettes augment des crdits de la mission
Relations avec les collectivits territoriales164, la diminution est ramene
3,25 Md. En prenant en compte les autres concours financiers de
ltat, notamment les subventions des autres ministres, en recul de
232 M, et les contreparties de dgrvements lgislatifs dimpts locaux,
en progression de 867 M, le montant de lensemble des concours
financiers de ltat prvu par la loi de finances pour 2015 est infrieur de
2,7 Md celui de la loi de finances pour 2014.

161

Pour les rgions, le lgislateur na pas prvu dvolution similaire.


En outre, la prquation horizontale progresse de 230 M par rapport 2014 :
210 M pour le fonds national de prquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC), dont les ressources atteignent 780 M, et 20 M pour le fonds de
solidarit des communes de la rgion le-de-France (FSRIF), port 270 M.
163
Par ailleurs, la dotation de compensation prque mise en place en 2014 a
augment de 24 M pour atteindre 865 M tandis que les ressources du fonds de
solidarit, dont le montant pour 2015 est estim 536 M, ont diminu de 23 M.
164
Hors subventions pour travaux divers dintrt local.
162

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

133

b) Des transferts financiers qui diminuent pour la premire fois en


2015
Aprs ajout de la fiscalit transfre, dont les nouvelles ressources
affectes aux rgions en contrepartie du financement de lapprentissage, il
apparat que la baisse des transferts financiers aux collectivits locales est
moins importante que celle des concours financiers, puisquelle atteint
1,97 Md en 2015, soit 1,9 %.
Tableau n 40 : volution des transferts financiers de ltat prvue
par la loi de finances pour 2015
en M

LFI 2014

LFI 2015

cart

Prlvements sur recettes (PSR)

54 193

50 729

- 3 464

dont DGF

40 121

36 607

- 3 514

dont FCTVA

5 769

5 961

+ 192

dont variables dajustement

2 787

2 674

- 113

dont autres PSR

5 516

5 487

- 29

165

2 598

2 708

+ 212

56 791

53 437

- 3 354

2 598

2 366

- 232

112

105

-7

9 745

10 612

+ 867

Mission RCT

Enveloppe norme 2015


Subventions dautres ministres
Subventions TDIL

166

Contrepartie de dgrvements
Produits amendes

680

667

-13

Concours financiers de ltat

69 926

67 187

- 2 739

Fiscalit transfre (hors


formation professionnelle et
apprentissage)

31 140

31 268

+ 128

Fiscalit transfre (formation


professionnelle)

901

915

+ 14

1 296

1 917

+ 621

103 262

101 287

- 1 975

Ressources pour le financement de


lapprentissage
Total des transferts financiers

Source : Cour des comptes donnes direction du budget

165
166

Hors travaux divers dintrt local et crdits DGCL.


TDIL : travaux divers dintrt local (rserve parlementaire).

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134

COUR DES COMPTES

Cette rduction indite sexplique notamment par le faible


dynamisme de la fiscalit transfre (hors financement de la formation
professionnelle et de lapprentissage), prvu par la loi de finances pour
2015 en raison de lanticipation dune baisse du produit des droits de
mutation titre onreux (DMTO) dont le produit diminuerait de 325 M
(de 8,6 Md 8,3 Md).

2 - Des mesures fiscales daccompagnement


La loi de finances pour 2015 comprend diverses dispositions
fiscales de nature augmenter les ressources des collectivits territoriales.
Le barme de la taxe de sjour et de la taxe de sjour forfaitaire a
t rvis et les modalits de collecte de la taxe de sjour par les
plateformes et les sites proposant des hbergements touristiques par voie
lectronique ont t clarifies. Le rendement de la rforme de la taxe de
sjour est estim environ 300 M.
Les taux plafond de versement transport ont t relevs de 2,7 %
2,85 % Paris et dans le dpartement des Hauts-de-Seine, et de 1,8 %
1,91 % dans les communes de la rgion le-de-France dont la liste est
fixe par dcret en Conseil dtat. Le rendement de cette mesure, destine
financer, pour partie, la gnralisation du Pass navigo tarif unique
pour les usagers des transports publics, est estim 160 M. Par ailleurs,
lexonration de plein droit du versement transport pour les associations
et fondations but non lucratif reconnues dintrt gnral, exerant une
activit en lien avec lconomie sociale et solidaire, introduite par la loi
de finances rectificative pour 2014 du 8 aot 2014, a t abroge.
La loi de finances pour 2014 avait prvu que les conseils
gnraux [puissent] relever le taux maximal de la taxe de publicit
foncire ou du droit denregistrement applicables aux mutations titre
onreux de 3,80 % 4,50 % pour les actes passs et les conventions
conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 fvrier 2016 . Cette mesure
temporaire a t prennise par la loi de finances pour 2015. Le rapport
conomique, social et financier annex au projet de loi de finances
estimait son impact 0,7 Md en 2014 et 0,3 Md en 2015.
Une majoration facultative de 20 % des cotisations de taxe
dhabitation mises au titre des rsidences secondaires a t institue pour

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

135

les communes qui peroivent la taxe sur les logements vacants167. Le


rendement de cette mesure est estim 150 M.
Une taxe annuelle sur les surfaces de stationnement168 et une taxe
additionnelle spciale annuelle169 ont t institues au profit de la rgion
le-de-France, afin de financer des dpenses dinvestissement en faveur
des transports en commun. Les recettes attendues de ces taxes sont
estimes 60 M pour la premire et 80 M pour la seconde.
Le barme des prlvements oprs sur le produit des jeux dans les
casinos a t rvis. Les collectivits territoriales pourront prtendre un
gain supplmentaire valu par ladministration fiscale 2,2 M.
De plus, lassiette de la taxe damnagement a t largie aux
amnagements sans autorisation compter du 1er janvier 2015. Le champ
des exonrations a t rduit. Seuls les locaux, dont lusage est non plus
alternativement mais cumulativement industriel et artisanal, sont
dsormais exonrs. Enfin, cette taxe se substitue diverses participations
durbanisme qui existaient antrieurement170. Toutefois, la participation
spcifique pour la non-ralisation dquipements publics exceptionnels171
est maintenue et pourra se cumuler avec la taxe damnagement
compter du 1er janvier 2015. Limpact fiscal de ces mesures na pas t
communiqu par ladministration.
Par ailleurs, les valeurs locatives cadastrales des proprits bties,
des locaux industriels et de lensemble des autres proprits bties ont t
revalorises forfaitairement de 0,9 %. Cette revalorisation se traduira par
une augmentation du produit de la fiscalit directe locale de 521 M.

167

Cette taxe concerne les communes appartenant une zone durbanisation continue
de plus de 50 000 habitants dont la liste est fixe par dcret. Elle vise les
agglomrations o existe un dsquilibre marqu entre loffre et la demande de
logement.
168
La taxe annuelle sur les surfaces de stationnement frappe les locaux ou aires,
couvertes ou non couvertes, annexes aux locaux usage de bureaux ou locaux
commerciaux, destins au stationnement de vhicules, qui ne sont pas intgrs
topographiquement un tablissement de production.
169
La taxe additionnelle spciale constitue un impt de rpartition dont le produit est
arrt par le conseil rgional dle-de-France, dans la limite de 80 M. Il est ensuite
rparti entre toutes les personnes assujetties la taxe foncire sur les proprits bties
et la cotisation foncire des entreprises, proportionnellement aux recettes gnres
par celle-ci lanne prcdente.
170
Participations pour voiries et rseaux, participation des riverains dans le HautRhin, le Bas-Rhin et lAlsace-Moselle, participation pour non-ralisation daires de
stationnement.
171
Article L. 332-9 du code de lurbanisme.

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136

COUR DES COMPTES

Le rendement total de ces diverses mesures est estim 1,2 Md


par ladministration dans le cadre du programme de stabilit davril 2015.
Il devrait aller pour lessentiel au bloc communal, exception faite des
taxes institues au bnfice de la seule rgion le-de-France et de la
revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales, qui bnficie
aussi aux dpartements (calcul de la taxe sur le foncier bti), par ailleurs
galement concerns par le relvement maintenu du taux des DMTO.

3 - Lvolution de la fiscalit directe locale


a) La fiscalit sur les mnages en 2015
Lvolution du produit des trois taxes mnages rsultera de
diffrents facteurs : leffet de la revalorisation forfaitaire des bases
locatives cadastrales vote par le Parlement, lvolution physique des
bases dimposition, la politique de taux des collectivits et leurs
dmarches doptimisation de lassiette fiscale.
En 2015, la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives
cadastrales des proprits bties et des locaux industriels se traduira par
une augmentation du produit de la fiscalit directe locale de 520 M dont
408 M pour le secteur communal et 112 M pour les dpartements172. La
revalorisation forfaitaire des valeurs locatives cadastrales ne bnficie pas
aux rgions, qui ne peroivent plus dimpts mnages depuis la
rforme de la fiscalit locale de 2010.
Outre cette revalorisation forfaitaire, les bases de fiscalit directe
locale connaissent une croissance physique due lurbanisation. Ces deux
phnomnes se conjuguent pour accrotre le produit fiscal hors toute
action sur les taux. De mme, les dmarches doptimisation dassiette que
les collectivits entreprennent, avec laide des directions rgionales ou
dpartementales des finances publiques, sous la forme dune rvision des
politiques dabattement et dun contrle plus troit des bases dclares,
permettent daccrotre les recettes taux de fiscalit constants.
En 2015, les bases de fiscalit directe locale des communes ont
progress de 2,2 % pour le foncier bti, 1,4 % pour le foncier non bti et
2 % pour la taxe dhabitation. taux inchangs, il devrait en rsulter
635 M de ressources fiscales supplmentaires. Pour les groupements
172
Cette estimation ne prend pas en compte la croissance physique des bases
cadastrales et lvolution ventuelle des taux dimpts locaux.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

137

fiscalit propre, la progression des bases de foncier non bti et de taxe


dhabitation atteint 1,9 % chacune173, celle des bases de foncier bti
ntant pas significative, soit un surplus de produit fiscal de 128 M hors
effet de taux. Les bases de foncier bti des dpartements ont progress de
2,5 %, do un surplus fiscal de 308 M en 2015 taux inchangs.
Depuis la rforme de la fiscalit locale de 2011, les collectivits
territoriales nont de pouvoir de taux que sur les impts directs acquitts
par les mnages et sur la cotisation foncire des entreprises. Plus cible,
laction sur les taux est plus difficile porter politiquement. De nombreux
excutifs locaux lus en 2014 avaient pris des engagements de
modration fiscale lors de la campagne municipale.
Diffrentes enqutes, ralises par La Banque postale ou certaines
associations nationales de collectivits locales, ont conclu une relative
stabilit des taux dimposition en 2015. Cette perspective est confirme
par lexamen de lvolution des taux de fiscalit de lensemble des villes
chef-lieu de dpartement. Les trois quarts de ces 98 collectivits nont pas
modifi leur taux en 2015. Seules 20 dentre elles ont augment le taux
des trois impts locaux sur les mnages. Deux villes ont augment la
seule taxe sur le foncier bti et une seule la taxe dhabitation et la taxe sur
le foncier bti. Les taux ont baiss dans 12 collectivits (pour les trois
taxes dans sept dentre elles et pour certains taux dans les cinq autres).
Ainsi, les fortes augmentations votes par certains conseils
municipaux ne traduisent pas un mouvement gnral de hausse174. Au
titre de lvolution des ressources des administrations publiques locales,
le programme de stabilit davril 2015 a pourtant prvu un surcrot de
recettes fiscales rsultant de la hausse des taux des impts directs locaux.
Pour 2015, celui-ci est estim 900 M175, ce qui correspondrait un
effet de taux de 1,8 %. Cette utilisation du levier fiscal nest pas avre.
Sans agir sur les taux, les collectivits locales peuvent aussi
accrotre leurs ressources fiscales en modifiant leurs politiques
dabattement. Ainsi, le conseil municipal de Nice a dcid de rduire de

173

Ces volutions comprennent la revalorisation forfaitaire de 0,9 % vote en loi de


finances pour 2015.
174
Il en est ainsi, par exemple, de Strasbourg (+ 3 %), Bordeaux, Tours et Chambry
(+ 5 %), Lyon (+ 4 % pour la taxe dhabitation, + 6,2 % pour la taxe sur le foncier bti
et + 4 % pour la taxe sur le foncier non bti), Toulouse (+ 15 % pour la fiscalit
mnage), Marseille (+ 5 % pour la taxe dhabitation et les taxes foncires) et Lille
(+ 10,5 % pour la taxe sur le foncier bti).
175
Dans une note de mai 2015, La Banque postale estime ce surcrot de recettes
700 M.

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138

COUR DES COMPTES

15 10 % labattement gnral facultatif de la taxe dhabitation176. Celui


de Montpellier a vot la majoration de la taxe dhabitation sur les
rsidences secondaires. Le conseil municipal de Paris a dcid la mme
mesure et relev la taxe de sjour (+ 55 M au total).

b) La fiscalit sur les entreprises en 2015


Le produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), destin aux collectivits territoriales en 2015, correspond aux
encaissements raliss par ladministration fiscale au titre de cette
imposition en 2014. Il est ds lors possible destimer ce versement sur la
base du fichier prvisionnel des versements aux collectivits. En 2015, les
recettes supplmentaires de CVAE slveraient 67 M pour les
communes, 46 M pour les groupements, 208 M pour les dpartements
et 107 M pour les rgions, soit un montant total de 428 M, en
progression de 2,7 % par rapport 2013.
Tableau n 41 : supplment prvisionnel de recettes de CVAE
en 2015
en M
Communes

2014

2015

Variation

899,8

966,7

+ 66,9

GFP

3 327,1

3 373,1

+ 46,0

Dpartements

7 734,8

7 943,1

+ 208,3

Rgions

3 986,7

4 093,5

+ 106,8

15 948,4

16 376,4

+ 428,0

Total

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Lvolution prvisionnelle des autres composantes de la fiscalit


conomique ne peut tre estime de manire identique, mais sur la base
de leur volution moyenne annuelle entre 2011 et 2014. Ainsi, les
communes connatraient une perte de ressources de 91 M et les
groupements fiscalit propre un supplment de recettes de 473 M.

176

Labattement obligatoire pour charge de famille et labattement facultatif pour


personnes handicapes sont maintenus.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

139

Tableau n 42 : volution des autres impositions conomiques des


communes
2011

en M

2012

2013

2014

Variation
moyenne

Estimation
pour 2015

CFE

1461

1466

1353

1175

- 6,5%

- 76,7

IFER

155

148

143

128

- 5,8%

- 7,4

TASCOM

132

134

129

105

- 6,8%

- 7,1

1748

1748

1625

1408

- 6,4%

- 91,3

Total

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Tableau n 43 : volution des autres impositions conomiques des


EPCI
2011

en M

2012

2013

2014

Variation
moyenne

Estimation
pour 2015

CFE

4833

5165

5560

5781

+ 6,5 %

+ 378,0

IFER

312

340

366

404

+ 9,8 %

+ 39,7

TASCOM

477

514

579

608

+ 9,1 %

+ 55,6

5622

6019

6505

6793

+ 6,9 %

+ 473,3

Total

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

Pour les dpartements, qui ne peroivent quun montant limit


dIFER, le gain, estim 13 M, serait marginal. Il en irait de mme pour
les rgions (+ 4 M).
Tableau n 44 : volution des autres impositions conomiques des
dpartements et des rgions
2011

en M

2012

2013

2014

Variation
moyenne

volution
en 2015

IFER des
dpartements

226

239

248

260

+5%

+ 13

IFER des
rgions

643

643

655

655

+ 0,6 %

+4

Source : Cour des comptes donnes DGCL et DGFiP

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140

COUR DES COMPTES

Au total, la croissance spontane des recettes de fiscalit directe


locale slverait 1,9 Md en 2015, soit 610 M pour les communes,
647 M pour les EPCI, 529 M pour les dpartements et 111 M pour les
rgions.

En ajoutant la croissance spontane de la fiscalit directe locale


(1,9 Md en 2015) lestimation par ladministration du surplus de recettes
rsultant de la hausse des taux (0,9 Md), de la taxation des rsidences
secondaires (0,1 Md) et des autres mesures nouvelles (0,3 Md hors
DMTO dj comptabiliss au sein de la fiscalit transfre), les
ressources fiscales des collectivits territoriales progresseraient de
3,2 Md en 2015177. Cette progression intgre un effet de taux sans doute
surestim (cf. supra) au vu des dcisions prises par les assembles
dlibrantes.
Dduction faite de la baisse des transferts financiers de ltat,
prvue hauteur de 2,0 Md (cf. supra), les collectivits locales prises
dans leur ensemble disposeraient en 2015 dune marge de 1,2 Md pour
faire face leurs dpenses de fonctionnement sans amputer davantage
leur pargne brute. Il conviendrait donc, pour interrompre la dgradation
de leur situation financire, que leurs dpenses de fonctionnement
progressent de 0,7 % au lieu de 2,2 % en 2014.
Cette contrainte ne sapplique pas galement toutes les catgories
de collectivits. En particulier, le surplus de recettes rsultant de la hausse
des taux bnficie principalement au bloc communal, de mme que la
taxation des rsidences secondaires. Si on y ajoute lvolution spontane
de la fiscalit directe, la croissance de la fiscalit du bloc communal
pourrait atteindre 2,3 Md et compenser ainsi en totalit la baisse de la
DGF (- 2,1 Md).
Pour les dpartements, la croissance spontane de la fiscalit
directe et la hausse des DMTO atteindraient 830 M et couvriraient 72 %
de la baisse de la DGF. En intgrant les ressources nouvelles de la seule
rgion le-de-France, les rgions disposeraient dun surplus de 251 M,
qui ne couvrirait que 55 % de la baisse de la DGF.

177

La prvision de progression des recettes fiscales des APUL retenue dans le


programme de stabilit slve 4,2 Md. La note de conjoncture de La Banque
postale de mai 2015 retient une progression de 2,9 Md.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

141

B - Laccs des collectivits locales au crdit en 2015


Les conditions demprunt des collectivits en 2015 apparaissent
favorables en raison de la baisse des taux, de lallongement de leur dure
et dune offre de crdit excdentaire.

1 - Des taux qui baissent et des dures qui sallongent


Selon la socit de conseil Finance Active qui analyse un encours
de dette dune centaine de milliards deuros, les taux dintrt pays par
les collectivits locales sur lensemble de leurs crdits long terme se
sont levs, en moyenne, 2,40 % en 2014 contre 3,08 % en 2013. Cette
baisse est lie lvolution des taux sur les marchs, mais galement
une rduction continue des marges bancaires178.
Paralllement, la dure des crdits sest allonge. Pour les biens,
dont la dure damortissement est longue et pour les collectivits ayant
une bonne situation financire, les dures atteignent 25 ans. Les autres
conditions sassouplissent galement, notamment au niveau des priodes
de mobilisation179, qui peuvent dsormais staler sur 12 18 mois.

2 - Une offre de crdit excdentaire


Porte par de nombreux oprateurs, loffre de crdit aux
collectivits locales est dsormais abondante.
Aprs des incertitudes lies lentre en vigueur des normes
prudentielles applicables aux banques (Ble III), les banques franaises et
trangres occupent une part importante (10 Md en 2014) du march du
financement des collectivits locales, qui devrait rester stable en 2015.
Par ailleurs, les collectivits les plus importantes recourent au march
obligataire. Avec un volume dmissions denviron 2 Md par an,
lencours obligataire des collectivits locales continue de lgrement
progresser, du fait essentiellement du mode damortissement,
gnralement, in fine, de ce type demprunts, dont lexprience a montr
les risques pour les collectivits.
178

La marge contre Euribor est passe en moyenne de 244 points de base en 2012,
175 points de base en 2013, et 135 points de base en 2014.
179
La priode de mobilisation est la phase pendant laquelle le capital de lemprunt
souscrit peut tre progressivement tir, au gr des besoins de lemprunteur.

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COUR DES COMPTES

142

De nouveaux oprateurs sont dsormais prsents sur le march du


crdit aux collectivits locales.
- La Caisse des dpts et consignations (CDC)
La crise de liquidit de 2011, qui avait conduit la CDC intervenir,
la demande du Gouvernement, pour apporter des financements aux
collectivits locales, dans le cadre denveloppes finances sur fonds
dpargne180, semble termine. La CDC continue nanmoins de jouer un
rle significatif de prteur aux collectivits locales. Elle a ainsi sign avec
elles en 2014 des crdits pour un montant total de 3,7 Md, dont
2,96 Md dans le cadre dune nouvelle enveloppe dun montant de
20 Md181, dont la priode dutilisation stend de 2013 2017. Les prts
de la CDC sont dsormais banaliss, en ce qui concerne leur objet, sauf
pour un quart de lenveloppe de 20 Md182 et pour les 700 M dautres
prts octroys en dehors de cette enveloppe.
Loffre de la CDC se caractrise par des dures longues et une
priode de mobilisation pouvant atteindre cinq ans. La CDC est un des
rares tablissements qui prte sur 40 ans, mais les deux tiers de ses
contrats prsentent des dures de 20 30 ans. Les taux quelle propose
sont indexs sur le taux du livret A, major de 75 100 points de base, ce
qui est peu attractif en priode de taux dintrts rels ngatifs. La CDC
risque, de ce fait, de voir son rle cantonn au financement des
collectivits, auxquelles les autres tablissements refusent de prter.
- La Banque postale et la SFIL
La Banque postale est prsente sur le march du financement des
collectivits locales, depuis la mise en place du dispositif destin faire
face la dfaillance de Dexia en 2011. Ce montage183 a galement
dbouch sur la cration de la Socit de Financement Local (SFIL), dont

180

Cest--dire par les dpts des particuliers sur les livrets d'pargne rglements.
Qui bnficie galement, comme en 2011 et 2012, aux hpitaux.
182
La sous-enveloppe Prts Croissance Verte de 5 Md est ddie aux projets de
long terme lis la transition nergtique.
183
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Dexia : un sinistre coteux, des
risques persistants. La documentation franaise, juillet 2013, 236 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
181

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

143

La Banque postale possde 5 %184 et de la Caisse franaise de


financement local (CAFFIL), socit de crdit foncier185.
Loffre de La Banque postale186 repose sur des produits simples,
des conditions qui ne peuvent tre plus attractives que celles offertes par
les autres banques commerciales. Elle inclut une offre de lignes de
trsorerie (2,6 Md en 2014187). Les contrats signs avec les collectivits
locales ont atteint 3 Md en 2014. Ils devraient progresser en 2015, pour
sapprocher dun objectif de part de march fix 25 %.
La SFIL est galement autorise accorder des prts aux
collectivits locales, titre transitoire, en complment doprations de
restructuration des encours de dettes risque188. Ces crdits nouveaux
permettent de rpartir le cot de lopration sur une assiette plus large. En
2014, ils se sont levs 0,8 Md, et devraient augmenter en 2015, la
suite des rengociations conclues avec le fonds de soutien.
- LAgence France Locale (AFL)
LAFL rassemble des collectivits locales dsireuses de mutualiser
leurs emprunts sur le march obligataire. Sa cration, autorise par
larticle 35 de la loi du 26 juillet 2013 de sparation et de rgulation des
activits bancaires, est intervenue fin 2013, avec 11 collectivits
fondatrices qui ont t rejointes par 80 autres.
LAFL sest vu attribuer, par lagence Moodys, une premire
notation Aa2 dmetteur long terme, plutt favorable189. En mars 2015,
elle a lanc avec succs sa premire mission obligataire pour un montant
de 750 M190, une maturit de sept ans et sur la base dun rendement
correspondant celui des obligations de ltat franais plus 22 points de
base, qui montre un intrt des marchs pour sa signature.

184

Aux cts de ltat franais (75 %) et de la CDC (20 %).


Larticle L. 513-2 du code montaire et financier dfinit le statut et lobjet des
socits de crdit foncier. Elles mettent, pour financer leurs prts, des obligations
particulires, dites scurises, car elles bnficient d'un privilge de remboursement.
186
Via sa filiale La Banque postale Collectivits Locales , quelle contrle
hauteur de 65 %, le solde tant dtenu par la CDC.
187
Il sagit du cumul des plafonds dautorisation.
188
En sus du refinancement ventuel des indemnits de remboursement anticip.
189
Cette note Aa2 est assortie dune perspective ngative.
190
Dans le cadre de son programme EMTN (Euro Medium Term Notes) de 3 Md,
lAFL a indiqu que cette mission, dun montant infrieur celui initialement
annonc (1 Md), avait t couverte par des ordres hauteur de 1,3 Md.
185

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144

COUR DES COMPTES

Lagence, qui sengage ne pas prter ses clients plus de 50 %


de leurs besoins191, affiche des objectifs ambitieux en termes doctroi de
crdits : 800 M en 2015, 1,2 Md en 2016 et 4 Md terme , soit une
part de march de 25 %192. Pour atteindre cet objectif, lagence devra
largir le cercle de ses membres pour atteindre 500 actionnaires. Elle
devra surtout proposer des produits suffisamment comptitifs, tenant
compte de la ncessit, pour tre actionnaire et donc emprunteur,
dimmobiliser en capital une somme reprsentant 0,8 % de lencours de
dette du postulant193, et de valoriser le cot de la garantie que doit fournir
tout adhrent, hauteur de son capital restant d lagence. Il
conviendrait dailleurs que cette garantie, qui a ncessit une disposition
lgislative, fasse rapidement lobjet dune information adapte sa
spcificit, dans les annexes des comptes des collectivits concernes.
- La Banque europenne dinvestissement (BEI)
La BEI prte aux collectivits locales directement ou par
lintermdiaire de banques, avec lesquelles elle a conclu des accords. Sa
notation triple A lui permet doffrir les conditions les plus comptitives
du march avec des phases de mobilisation relativement longue (trois ans,
voire cinq ans). La BEI a sign avec les collectivits locales pour 4,2 Md
de crdits en 2014. Cette enveloppe devrait demeurer stable en 2015.

3 - Des perspectives favorables au recours lemprunt


En 2014, loffre de crdits des tablissements financiers aux
collectivits locales est reste largement excdentaire par rapport la
demande. Pour les collectivits en bonne sant financire, les propositions
de crdits reues reprsentent gnralement cinq six fois le montant de
leurs appels doffre. Cet excdent devrait persister en 2015, voire
saccentuer. Peu de prteurs envisagent en effet de diminuer leurs
interventions. Au contraire, lensemble constitu par la SFIL et La
Banque postale va probablement continuer les augmenter. De mme,
lAFL sest donne des objectifs ambitieux de parts de march.
Cette situation devrait peser sur les marges, et donc sur les taux.
Labondance de loffre pourrait galement inciter les collectivits locales
recourir de manire accrue la dette pour limiter la baisse des
191

La conjonction de cet objectif et de cette contrainte revient ambitionner de runir


un ensemble de clients, dont les besoins demprunts cumuls reprsenteront au moins
50 % du besoin annuel demprunt de lensemble des collectivits territoriales.
192
Source : AFL PRSENTATION INVESTISSEURS . Mars 2015, page 21.
193
Ou, si ce montant est plus faible, 0,25 % des recettes relles de fonctionnement.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

145

investissements, et compenser ainsi une contraction de lautofinancement


disponible. Une tude rcente de lagence Standards and Poors va dans
ce sens, puisquaprs une stabilit du recours lemprunt des
collectivits locales franaises en 2015 18 Md , ltude anticipe une
hausse 20 Md environ en 2016 194.
Les prteurs font cependant preuve dune slectivit accrue, y
compris les nouveaux acteurs sur ce march. Les collectivits dont la
situation financire est tendue rencontrent des difficults couvrir leurs
demandes et, a fortiori, des prix comptitifs. Cette situation devrait
donc les inciter modrer leur recours la dette.

Il est donc possible que lexcs doffre et le surcrot de


concurrence entre prteurs perdurent. Face cette situation, ltat devrait
veiller attentivement ce que la pluralit des organismes prsents sur le
march du crdit aux collectivits locales nalimente pas lavenir un
excs de loffre.

C - La poursuite de la baisse des investissements


partir de 2015
Dans un contexte de tensions financires grandissantes, diffrents
facteurs laissent prvoir une baisse durable des investissements des
collectivits locales.

1 - Les dcisions des assembles dlibrantes


Lexamen des comptes rendus des dbats dorientation budgtaire
et des rapports de prsentation des budgets primitifs pour 2015 dun
chantillon de 33 communes de plus de 100 000 habitants confirme ce

194

Standard & Poors anticipe une rduction de leffort dinvestissement des


collectivits locales franaises pour contenir la dette dici 2016, Standard and
Poors,
18
mars
2015.
16
p.,
disponible
sur
http://www.spratings.com/documents/20184/86990/2015.03.18%2BSPRS_collectivite
s-locales-francaises/98e3a83f-16c2-4e68-b1d4-bfde54efe62a...

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146

COUR DES COMPTES

diagnostic : 20 dentre elles ont prvu de rduire leurs dpenses


dinvestissement195, en moyenne de 15 % par rapport 2014.
La diminution est parfois importante (de 1,8 % Toulouse jusqu
55 % au Mans). Dijon, Saint-Etienne, Nantes, Lyon et Marseille, elle
est suprieure la moyenne. linverse, certaines villes (Bordeaux,
Brest, Le Havre, Mulhouse, Nmes, Villeurbanne) prvoient daccrotre
leurs investissements, dans une proportion allant de 2,5 % Brest 36 %
au Havre. Enfin, dautres prvoient de maintenir un niveau
dinvestissement quivalent celui de lexercice prcdent (Amiens,
Perpignan).
La ville de Metz a indiqu la Cour que, du fait de la baisse de sa
DGF de 3,42 M en 2015, soit 2,3 % de ses recettes relles de
fonctionnement, elle doit, pour conserver une CAF positive, diminuer ses
dpenses dquipement de 30 % (de 45 M 30 M) mais aussi ses
dpenses de fonctionnement. Elle a adopt un plan dconomies de
14 M sur quatre ans. La commune de Grenoble a galement indiqu
avoir construit son budget pour 2015 sur la base dune stabilit de la
masse salariale et dune diminution de 5 % des charges courantes, pour
faire face la diminution de 5,6 M (soit 15 %) de sa DGF par rapport
2014.
La part des nouveaux investissements, dont lexcution na pas
encore dbut, est parfois minime par rapport aux fins doprations et aux
travaux dentretien courant. Ainsi, la commune dAngers indique que les
investissements programms correspondent la poursuite du programme
municipal dbut en 2008. Sur les 26 M de dpenses dquipement
prvus par la commune de Caen, 18 M environ correspondent des
dpenses dentretien du patrimoine et des investissements dj engags,
le nouveau plan dinvestissement reprsentant ainsi 30 % des dpenses
budgtes. Grenoble, les dpenses nouvelles reprsentent 20 % du
budget dinvestissement. La commune dAix-en-Provence a rpondu la
Cour quelle avait prvu une baisse de 7 % de ses dpenses dquipement
en 2015.
Parmi les communes dont la capacit dautofinancement diminue,
seules Brest et Villeurbanne ont prvu daugmenter leurs investissements.
Afin de conserver les moyens dinvestir sans recourir davantage
lemprunt, lensemble des collectivits ont dcid de diminuer certaines
de leurs charges de fonctionnement, parfois en dpit de laccroissement

195

dfaut de prcisions de certains supports informatifs, les dpenses


dinvestissement comprennent soit les investissements en leur ensemble, soit les
seules dpenses dquipement.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

147

de leurs recettes, notamment fiscales196. Plus exceptionnellement, les


villes de Toulouse et Strasbourg ont prvu de rduire leurs
investissements alors que leurs capacits dautofinancement samliorent.
Au contraire, le dpartement de Seine-Saint-Denis a indiqu la
Cour quil a dcid de maintenir en 2015 une politique dinvestissement
dynamique, malgr une situation rendue trs tendue par la progression
particulirement forte des allocations de solidarit et un produit des
DMTO par habitant relativement faible. Ainsi, le dpartement va
amplifier sa politique de rattrapage des quipements publics en donnant la
priorit lducation, la petite enfance et la parentalit .

2 - Les rsultats des simulations


Si, en 2014, la diminution de la DGF na pas constitu le principal
facteur de recul de linvestissement local, sa baisse accrue de 2015 2017
devrait avoir un impact plus significatif. Ses consquences directes sur
lvolution des recettes de fonctionnement et indirectes sur celle de
lautofinancement sont de nature modifier trs sensiblement la
trajectoire des dpenses dinvestissement. Leur diminution, quil est
possible dvaluer en 2015, est plus difficile prvoir au-del.
La baisse des concours financiers de ltat au cours de la priode
2015-2017 (10,75 Md dont plus de 6 Md pour le bloc communal) sera
la fois rapide et forte au regard de lpargne nette des collectivits
locales (15,3 Md) et de leurs dpenses dinvestissement (55 Md). Elle
induira un ajustement budgtaire qui, court terme, devrait porter
prioritairement sur les dpenses dinvestissement.
Dans une note publie en mai 2015 sur les tendances de lanne en
cours, La Banque postale a confirm les perspectives dun nouveau recul
de linvestissement public local, estim 7,3 % au terme de lanne. Ce
recul sexpliquerait principalement par le dcalage persistant entre les
rythmes dvolution des recettes et des dpenses de fonctionnement, qui
entranerait une nouvelle baisse de lpargne brute (- 5,4 %).
Une tude ralise en 2015 par plusieurs associations nationales de
communes et intercommunalits a prvu, en reprenant les hypothses de
la loi de programmation pour les dpenses de fonctionnement et les
recettes fiscales, que la contraction de linvestissement local devrait se
196

Neuf collectivits ont augment leur taux dimposition (Bordeaux, ClermontFerrand, Marseille, Lille, Lyon, Le Mans, Mulhouse, Strasbourg, Toulouse) et/ou
rvisent leur politique dabattement fiscal (Nice).

Les finances publiques locales - octobre 2015


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148

COUR DES COMPTES

poursuivre jusquen 2017 et atteindre 25 % cette chance au sein du


bloc communal197.
Les juridictions financires ont ralis, au moyen de leur propre
logiciel198, une analyse prospective sur les communes de plus de
100 000 habitants, pour la priode 2015-2019 (annexe n 15). Cette
analyse comporte quatre scnarios montrant finalement que, mme en
acceptant un recul limit de linvestissement et un surcrot supportable
dendettement, les collectivits doivent renforcer substantiellement leur
excdent brut de fonctionnement grce des conomies sur leurs
dpenses ou des produits fiscaux supplmentaires. En dautres termes, le
seul recours lemprunt ne pourrait permettre de freiner la baisse de
linvestissement, puisque cette dernire trouve sa source dans lrosion de
la CAF nette, qui serait elle-mme acclre par un surcrot de charge
dintrts.
Simulation de limpact de la baisse de la DGF dans les communes
de plus de 100 000 habitants (hors Paris) sur la priode 2015-2019
Dans le premier scnario, au fil de leau , lvolution annuelle
moyenne des produits et des charges entre 2015 et 2019 est similaire ce
qui a t observ entre 2010 et 2014, hormis pour les dotations et
participations pour lesquelles la baisse moyenne sur la priode est de 4 %.
Il en rsulte une diminution de moiti de lexcdent brut de
fonctionnement (EBF)199 qui ne reprsente plus que 7 % des produits de
gestion en 2019 contre 14 % en 2014. Dduction faite du remboursement
de lannuit de la dette en capital, la capacit dautofinancement nette
devient ngative ds 2016 (- 280 M). La CAF nette continue se
dgrader jusquen 2019 (- 1 Md). Le financement par la dette dun
montant dinvestissement (9 Md) au cours de la priode 2015-2019
proche de celui de la priode 2010-2014 (10,6 Md) dgrade trs
fortement la situation financire des collectivits. Le recours lemprunt,
1,7 fois suprieur celui de la priode prcdente, entrane une
dtrioration de la capacit de dsendettement200 qui devient suprieure
60 ans.

197

Enqute ralise avec lAMGVF, lACUF, lAPVF, lAdCF et Villes de France


auprs dun panel reprsentatif de 459 communes et EPCI.
198
Le logiciel ANAFI.
199
LEBF mesure le surplus financier disponible pour rembourser les intrts de la
dette et pour concourir lautofinancement.
200
La capacit de dsendettement est mesure par le ratio dette sur CAF brute.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

149

Ce scnario irraliste montre a contrario que la baisse des dotations


de ltat empchera les grandes villes de maintenir leurs investissements
au niveau antrieur, si les rythmes dvolution des recettes (hors dotations)
et des dpenses de fonctionnement demeurent inchangs.
Le deuxime scnario simule un ajustement par linvestissement
uniquement. Il repose sur les mmes hypothses dvolution des recettes et
des dpenses de fonctionnement. Toutefois, les collectivits cherchent
viter la dtrioration extrme de leur capacit de dsendettement, en
divisant par quatre leurs dpenses dinvestissements par rapport la
priode prcdente. Au terme de la priode 2015-2019, la capacit de
dsendettement est encore proche de 17 ans, ce qui correspond une
situation fortement dgrade.
Le troisime scnario maintient la capacit de dsendettement au
niveau de 2014 (7,8 ans). Le recours lemprunt seffectue dans les
mmes proportions quau cours de la priode prcdente (de lordre de
4,8 Md). Pour y parvenir, les collectivits augmentent rgulirement leur
excdent brut de fonctionnement (en rduisant leurs dpenses et/ou en
augmentant leurs ressources), au total de plus de 880 M au terme de la
priode, soit plus de 53 % du montant de 2014 (baisse des charges de
gestion de 9,7 % ou augmentation des ressources fiscales de 16,6 %). ce
prix, le recul des dpenses dquipement est contenu 15 %.
Le quatrime scnario vise aussi un recul de linvestissement limit
15 %, mais moyennant une dgradation de la capacit de dsendettement
de 7,8 ans en 2014 12 ans soit un niveau lev en 2019. Le
renforcement ncessaire de lexcdent brut est alors de 590 M au cours
de la priode 2015-2019, soit 40 % du montant de 2014 (reprsentant
6,5 % des charges de gestion ou 11,1 % des ressources fiscales).
Ces scnarios ne prjugent pas de la grande diversit des
trajectoires financires des communes de plus de 100 000 habitants
(cf. supra).

3 - Leffet de levier des cofinancements


La mise en uvre des projets dinvestissements est galement
influence par les cofinancements dautres collectivits, de ltat ou de
lUnion europenne.

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150

COUR DES COMPTES

Tableau n 45 : subventions dinvestissement verses et reues en


2014

Bnficiaires

Contributeurs
En M

Communes

Groupements
fiscalit
propre

Bloc
communal

274

433

2 085

1 239

1 262

168

5 461

Dpartements

35

36

21

307

335

90

824

Rgions

16

17

38

69

345

489

325

486

2 144

1 550

1 666

603

6 774

Total

Dpartements

Rgions

tat

UE

Source : Cour des comptes Donnes DGFiP / DGCL

En 2014, les subventions dinvestissement reues ont reprsent


6,8 Md, dont 3,3 Md perus par le bloc communal en provenance des
dpartements et des rgions. Or, particulirement dans les communes de
taille petite ou moyenne, les dcisions dinvestir sont trs tributaires de
loctroi de ces cofinancements. Par consquent, il est probable que le
recul des subventions verses par les rgions et les dpartements aux
communes et aux EPCI amplifiera la baisse de la DGF.

Au total, ces lments danalyse prospective laissent prvoir une


baisse de linvestissement local partir de 2015. La dgradation des
marges de manuvre des collectivits, lie la baisse de la DGF et
leffet de ciseaux observ depuis plusieurs annes, perturbe le cycle
habituellement constat et rend peu crdible le redressement de
linvestissement court terme, contrairement la trajectoire dfinie dans
la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019.

III - Une meilleure matrise de linvestissement


public local
Pour viter que la dgradation de la situation financire
densemble des collectivits locales nait des incidences graves sur les
dpenses dinvestissement, deux leviers soffrent principalement elles :

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Total

LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

151

la recherche plus systmatique dconomies de fonctionnement, pour


limiter la dgradation de la capacit dautofinancement (A) et une
slectivit accrue des choix dinvestissement (B).

A - Des conomies de fonctionnement pour limiter la


baisse de lautofinancement
Un effort accru de matrise des dpenses de fonctionnement
permettrait aux collectivits locales de limiter la dgradation de leur
autofinancement et lampleur du recul de leurs investissements. Certaines
collectivits ont dores et dj pris des dcisions en ce sens pour leurs
dpenses de gestion ou dintervention.
Linflexion de ces dpenses nemprunte cependant pas les mmes
voies dans les diffrentes catgories de collectivits. Ainsi, les rgions se
distinguent par un taux de dpenses de fonctionnement plus faible que les
autres collectivits. Leurs charges de fonctionnement reprsentent 66 %
de leurs dpenses, contre 85 % pour les dpartements et 76 % pour les
communes. Les deux tiers correspondent des dpenses dintervention
(transports, formation, enseignement, dveloppement conomique), dont
le dynamisme apparat davantage subi que matris, notamment en
matire de transports de voyageurs dans le cadre des conventions avec la
SNCF. De mme, les marges dconomies des dpartements sont rduites
par la dynamique dvolution des prestations sociales obligatoires.
Nonobstant ces diffrences, des pistes dconomies sont
rechercher pour lensemble des collectivits territoriales et de leurs
groupements. Au plan local, les gestionnaires sefforcent frquemment
doptimiser leurs dpenses de gestion courante. Le chapitre II a montr
que de nouveaux efforts, encore limits, taient perceptibles en ce
domaine dans les comptes de 2014. Toutefois, lampleur de la contrainte
financire lie la baisse des concours financiers de ltat dici 2017
rend ncessaire lexploitation plus systmatique et gnrale des marges de
manuvre existantes. Trois pistes principales peuvent tre signales : le
pilotage plus serr de la masse salariale, lapprofondissement des
mutualisations et loptimisation des achats.

1 - La matrise de la masse salariale


La masse salariale, qui reprsente 35 % des dpenses de
fonctionnement des collectivits locales prises dans leur ensemble, mais

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152

plus de 50 % dans le bloc communal, constitue un gisement potentiel


important dconomies. Si sa progression de 2,3 Md en 2014 a rsult
pour partie de dcisions, qui leur chappent201, les excutifs locaux
disposent de leviers pour en rduire la croissance.
Dans ses rapports publics de 2013 et 2014 sur les finances locales,
la Cour a soulign les diffrents facteurs de hausse de la masse salariale.
Une enqute en cours, conduite par les chambres rgionales des comptes
sur la gestion locale de la fonction publique territoriale, permettra
dapprofondir cette analyse dans le rapport public de 2016.
Dores et dj, les chambres rgionales ont mis en vidence des
dures effectives de travail infrieures la dure lgale et facteurs de
surcots levs pour les collectivits. titre dexemple, la communaut
dagglomration de Carcassonne a pay en 2013 plus de 15 000 heures
non travailles pour un cot moyen estim 350 000 , soit lquivalent
de prs de dix temps plein et environ 3 % de la masse salariale.
La lutte contre labsentisme constitue galement une source
dconomies, car il grve fortement les dpenses de personnel en
provoquant des remplacements coteux ou des paiements importants
dheures supplmentaires. La chambre rgionale des comptes de
Languedoc-Roussillon a relev que le taux dabsentisme du personnel du
dpartement des Pyrnes-Orientales est pass de 22,2 jours par agent en
2008 26,3 jours en 2012, en dpit des moyens de prvention dploys.
Certaines collectivits, comme la commune de Mcon, ont mis en place
des rgles de gestion, rservant le remplacement des absences
occasionnelles pour le personnel indispensable la continuit du service.
La rduction du volume des heures supplmentaires peut tre
obtenue par une rorganisation du cycle de travail de certains services.
titre dexemple, la chambre rgionale des comptes dle-de-France a
relev que la ville de Chelles avait diminu de 37 % le recours aux heures
supplmentaires entre 2008 et 2013. De mme, celui-ci fait lobjet dun
suivi particulier par la commune de Cognac, avec un objectif de baisse de
15 % en 2015.
Au-del de ces efforts, une rduction significative de la masse
salariale ne saurait tre obtenue sans une action sur les effectifs au moyen
du non-remplacement intgral des agents partant la retraite. Certaines
collectivits se sont dj engages dans cette voie. Depuis 2008, toute
cration de poste par la communaut dagglomration dAmiens
Mtropole doit tre compense par une suppression et chaque vacance
tre soumise larbitrage de la direction gnrale. Certains postes sont
201

Voir sur ce point le chapitre IV du prsent rapport.

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153

gels en prvision de leur suppression. Cette dmarche aurait permis


dassurer le redploiement de 189 postes. Mandelieu-la-Napoule, le
non-remplacement de tous les dparts la retraite, compter de 2010, a
permis de diminuer les effectifs de 1,5 % en moyenne annuelle, sur la
priode 2008-2012.
LAssociation des dpartements de France (ADF) a indiqu la
Cour que, doutant de leur capacit boucler leur budget lhorizon 2017,
de nombreux dpartements ont pris des dispositions pour inflchir la
baisse leurs dpenses de fonctionnement. De nombreux excutifs ont, en
amont de la prparation du budget de 2015, fait parvenir leurs directeurs
gnraux des lettres de cadrage prvoyant un plafond demplois par
direction ou ont conclu des contrats de gestion visant ne pas
remplacer certains dparts anticips la retraite.

2 - Les mutualisations
La gnralisation de la couverture du territoire par des structures
intercommunales et le renforcement des comptences transfres par les
communes sont de nature favoriser de nouvelles mutualisations des
moyens de fonctionnement et dgager des conomies de gestion. Si,
ce jour, la mutualisation des services et des moyens humains na pas
encore produit dimpact financier visible, des voies de progrs sont
possibles, condition de mettre fin lenchevtrement des structures et
des comptences, dont le rapport public de 2014 sur les finances
publiques locales a soulign la persistance202.
Rejoignant les constats des juridictions financires, la premire
mission dvaluation des mutualisations au sein du bloc communal,
ralise par lIGF et lIGA la demande conjointe de la ministre de la
dcentralisation et du prsident de lAMF en dcembre 2014, a constat
leur diversit et soulign quelles sont davantage associes une
extension des services proposs aux habitants qu la recherche
dconomies budgtaires nettes. Les mutualisations ont pu gnrer des
gains financiers ponctuels qui ont t utiliss dans lgalisation du niveau
de service, la cration de nouveaux services et la mise en conformit des
collectivits avec les nouvelles exigences du lgislateur.
Alors que la matrise des finances locales appelle un effort
important de rationalisation administrative et financire du bloc
communal, le processus de mutualisation engag devrait tre poursuivi en
202

Voir sur ce point le chapitre III de ce rapport.

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154

COUR DES COMPTES

privilgiant une mutualisation descendante et en gnralisant la


mutualisation des fonctions support . Les gains financiers prvisibles
de la mutualisation gagneraient tre davantage chiffrs ex ante et
devraient figurer au sein du rapport relatif aux mutualisations de services
entre les services de lEPCI et ceux de ses communes membres, prvu par
larticle L. 5211-39-1 du code gnral des collectivits territoriales.
La rduction du nombre de communes, notamment par la cration
de communes nouvelles, conduit une baisse des dpenses de
fonctionnement. La loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits
territoriales a instaur des rgles plus souples et plus incitatives pour
favoriser le regroupement des communes contigus. Lanne 2014, ayant
t marque par un recours plus important cette forme de
mutualisation203, il conviendra den raliser un bilan ultrieurement.

3 - Lachat public
De nombreuses collectivits recherchent une plus grande efficience
conomique en recourant des commandes groupes ou une centrale
dachats, pour limiter les cots internes des procdures. cet gard,
l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) a enregistr en 2012
608 M de commandes de la part des collectivits territoriales, soit une
part significative (35 %) de son activit. Dans tous les cas, lobjectif est
de prendre en charge des processus administratifs complexes ou de
bnficier dconomies dchelle.
Tel est le cas de lachat group de gaz et/ou lectricit par les
rgions et les lyces (et/ou les CFA) de Lorraine et Basse-Normandie.
Dans cette dernire, la mutualisation applique aux contrats dachats de
gaz, la maintenance et aux achats dextincteurs, aux contrles
rglementaires et aux achats dordinateurs et de mobilier devrait
permettre dconomiser environ 1,3 M en 2015. La rgion a adopt un
schma de mutualisation des achats pour 2015-2017.
La mutualisation des achats dpasse de plus en plus le niveau
communal. Les dpartements du Loiret, du Loir-et-Cher et de lEure-etLoir ont cr une centrale d'achat en dcembre 2013 afin de mutualiser la
passation de leurs marchs publics et accords-cadres. Constitue sous la
forme d'un groupement dintrt public (GIP), Approlys regroupe
dsormais 560 adhrents dans les six dpartements de la rgion Centre203
En 2014, 21 communes nouvelles ont t cres, remplaant 55 collectivits
antrieures.

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155

Val de Loire pour permettre aux plus petites collectivits dacheter aux
mmes conditions que les plus grandes. La rgion Centre-Val de Loire
dploie, depuis 2013, une politique dachat spcifique avec la
constitution, par redploiement de postes, dun service compos
dacheteurs professionnels. En trois ans, le dploiement de cette politique
dachat aurait permis de diminuer les dpenses primtre constant de
14 M.
De mme, les rgions Aquitaine, Centre-Val de Loire, Lorraine,
le-de-France, Pays de la Loire et Rhne-Alpes ont cr en fvrier 2014
lassociation Epsilon, soumise au code des marches publics, afin de
mettre disposition de ses membres un service mutualis de centrale
dachat public dans le domaine des systmes dinformation et du
numrique relevant des comptences des rgions.
La ralisation dachats groups par la rgion Lorraine, les
dpartements lorrains et le rectorat de lacadmie Nancy-Metz, pour la
mise en place des Espaces Numriques de Travail , a permis den
rduire le cot 5 TTC par an et par lve contre 7,50 au niveau
national.
En Alsace, la rgion, les dpartements du Haut-Rhin et du BasRhin, la ville et la communaut urbaine de Strasbourg, la ville de
Mulhouse et Mulhouse Alsace Agglomration se sont associs pour
constituer un groupement de commandes, afin de mutualiser les services
et de favoriser laccs la dmatrialisation des procdures de marchs
publics. Mise en service en octobre 2012, la plateforme de
dmatrialisation mutualise Alsace Marchs Publics regroupe
aujourdhui plus de 150 structures publiques alsaciennes.

B - Une slectivit accrue des choix dinvestissement


La programmation pluriannuelle des investissements, dj
pratique par les grandes collectivits, devrait tre davantage employe
en vue daccrotre la slectivit des choix dinvestissement, notamment
en sappuyant davantage sur lvaluation ex ante et ex post de leur utilit
conomique et sociale.

1 - La programmation des investissements locaux


Du fait du temps ncessaire leur prparation, puis leur
ralisation, la dure des oprations dinvestissement dpasse

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gnralement une anne. Elles doivent donc faire lobjet dune


programmation particulire qui vise combiner leurs cycles de vie.
Schma n 2 : cycle de vie dune opration dinvestissement

Source : Cour des comptes

La prparation dune opration dinvestissement commence par la


ralisation dtudes qui donnent lexcutif local une premire estimation
de son opportunit, de son cot et des modalits juridiques et
oprationnelles de ralisation. Ces tudes peuvent galement porter sur
les cots de fonctionnement induits par lopration (cration dun nouvel
quipement public, par exemple).
La phase oprationnelle fait lobjet, pour les oprations les plus
complexes, dune assistance matrise douvrage sur la dfinition du
besoin en amont du choix du matre duvre. En fonction du type de
contrat choisi et de lavancement des travaux, lenveloppe budgtaire est
ajuste afin de tenir compte dventuels surcots et des rvisions de prix.
Ces dernires, quasi systmatiques pour des oprations pluriannuelles,
peuvent reprsenter des montants significatifs, dont lestimation se rvle
souvent difficile204.

204

Les rvisions de prix sont gnralement fondes sur lvolution de divers indices
par exemple, le prix de la construction et de matires premires couramment
utilises par le secteur du btiment et des travaux publics.

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157

Au cours dun mme mandat, la plupart des collectivits mettent


en uvre plusieurs oprations dinvestissement individualises, outre
celles qui sont rcurrentes et globales, comme lentretien des btiments
ou de la voierie, par exemple. La programmation des investissements, qui
peut prendre la forme dun plan pluriannuel dinvestissement (PPI) et
reposer sur une gestion en autorisations de programme et crdits de
paiement (AP/CP), a donc pour objectif de suivre ces oprations et de
concilier leur droulement avec la capacit financire de la collectivit.
Dans les plus grandes collectivits, plusieurs programmes pluriannuels
dinvestissements sont labors et suivis par les directions oprationnelles
(par exemple, dans les dpartements, sur les collges, routes et aides
financires aux communes).
Au dbut de la mandature, lexcutif tudie les modalits de mise
en uvre du projet de mandat. Cette dmarche qui croise prospective
financire et analyse oprationnelle des projets est la premire tape de la
programmation des investissements, visant les hirarchiser en fonction
de leur degr de priorit et les taler dans le temps.
La programmation pluriannuelle exige une procdure darbitrage,
la formalisation des documents qui seront mis jour tout au long du
mandat et ladoption dune priodicit de rvision. Cette dernire est
gnralement au moins annuelle, en lien avec le vote du budget primitif
qui dcline les termes de la programmation des investissements.
La tenue dune prospective financire jour tout au long du
mandat est dterminante pour la russite de la programmation
pluriannuelle. En projetant les volutions des dpenses et des recettes de
fonctionnement, elle estime la trajectoire de lautofinancement et, en
fonction de la politique dendettement soutenable par la collectivit, elle
identifie les montants dinvestissement supportables chaque anne. Elle
intgre les cots induits par les projets dinvestissement en termes de
charges de gestion et daccroissement des effectifs.

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Schma n 3 : la programmation pluriannuelle des investissements

Source : Cour des comptes

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159

Larbitrage de la programmation pluriannuelle se fait donc en


tentant de concilier la prospective financire et les ambitions de
lexcutif. Les annes dimpasse budgtaire sont identifies en amont et
les oprations peuvent tre supprimes, dcales ou maintenues en
fonction des marges de manuvre et des priorits205 de la collectivit.
Ces arbitrages sont traduits dans un document prenne, qui peut tre
soumis au vote de lassemble dlibrante, dans un souci de partage de
linformation et de transparence du processus de dcision. Au fur et
mesure que les oprations nouvelles arrivent maturit, la
programmation se prcise. Dans la majorit des cas, elles se concentrent
sur la seconde moiti du mandat. Elles peuvent se superposer la fin des
oprations entames au cours du mandat prcdent.
Une formalisation variable selon les collectivits
Le niveau de formalisation ne dpend pas de la taille de la
collectivit. Ainsi, le projet dagglomration de la communaut
dagglomration de Caen-la-Mer prsente une programmation trs
structure de ses investissements raliser dici 2020, dun montant total
de 325 M, organise en cinq priorits, elles-mmes dclines en objectifs
stratgiques, orientations et actions. linverse, les dpartements de la
Haute-Corse et de la Corse-du-Sud nont pas mis en uvre de
programmation pluriannuelle de leurs investissements, en vue damliorer
le pilotage de ces dpenses. De mme, la communaut de communes du
Pays de Fontenay-le-Comte ne sest munie daucun instrument formalis
de programmation.
Lutilisation et le suivi de la programmation pluriannuelle sont
galement variables. La ville de Toulouse a ainsi conserv, jusquen 2010
au sein de sa programmation pluriannuelle, trois oprations datant de
2004, dont le taux de ralisation restait faible.
Source : rapports dobservations dfinitives des chambres
rgionales des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie, Corse,
Pays de la Loire et Midi-Pyrnes

205

La priorisation des travaux suivant leur caractre durgence et de ncessit est une
obligation lgale : le budget communal comprend les ressources ncessaires la
couverture des dpenses d'investissement effectuer au cours de l'exercice pour
lequel il a t vot. Le conseil municipal dtermine l'ordre de priorit des travaux
effectuer suivant leur caractre d'urgence et de ncessit (art. L. 2311-2). Cette
obligation fait cependant rarement lobjet dune formalisation.

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160

COUR DES COMPTES

2 - Lvaluation de lutilit socio-conomique


Si la plupart des grandes collectivits valuent dj lutilit socioconomique de leurs oprations dinvestissement, lors de leur
programmation, la dmarche nest pas systmatique. Une tude de la
Caisse des dpts et consignations estime entre 70 % et 75 % la
proportion des collectivits qui nont mis en place aucun dispositif de
suivi de leurs investissements206. La diminution des investissements des
collectivits locales devrait les inciter approfondir leurs procdures de
programmation. La priorisation et la slection des projets
dinvestissement devraient sen trouver renforces.
Selon la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances
publiques pour la priode 2012-2017, les projets dinvestissement civil
financs par ltat, ses tablissements publics et les tablissements
publics de sant doivent faire lobjet dune valuation socio-conomique
pralable. Cette disposition a t reprise dans la loi du 29 dcembre 2014
de programmation pour les annes 2014 2019.
Le respect du principe de libre administration des collectivits
territoriales qui, de manire gnrale, sexerce dans les conditions
prvues par la loi, nempcherait pas que celle-ci leur impose une telle
obligation dvaluation de lutilit socio-conomique de leurs projets
dinvestissement les plus importants. Cette valuation pourrait galement
intgrer les consquences en fonctionnement des projets
dinvestissement, dont la mesure est parfois insuffisante.
Larticle 107 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de
la Rpublique (NOTR) prvoit dsormais que, pour toute opration
exceptionnelle dinvestissement dun montant suprieur un seuil fix
par dcret en fonction de la catgorie et de la population, lexcutif dune
collectivit territoriale ou dun groupement intercommunal doit prsenter
son assemble dlibrante une tude relative limpact pluriannuel de
cette opration sur les dpenses de fonctionnement. Cette tude dimpact
pourrait aussi porter sur lutilit socio-conomique des oprations
dinvestissement concernes. Conduite dans des conditions
institutionnelles et selon des mthodes adaptes aux spcificits des
collectivits, une telle dmarche contribuerait amliorer la transparence
et lefficience de leurs choix, sans remettre en cause leur pouvoir de
dcision. cette fin, des guides mthodologiques dtaills pourraient tre
labors pour expliquer, par exemple, comment valoriser certaines
nuisances environnementales.
206

Caisse des dpts et consignations, Enqute conjoncture n 49 : enqute sur


linvestissement des collectivits locales : vers un changement en profondeur ?,
dcembre 2014, 4 p., disponible sur www.caissedesdepots.fr.

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

161

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


La part importante de linvestissement des collectivits locales au
sein de linvestissement public fait de son volution court et moyen
terme un enjeu la fois macroconomique et de dveloppement local.
Le recul de linvestissement public local en 2014 ne sexplique que
partiellement par les effets du cycle lectoral communal. Il nest que peu
attribuable la premire baisse des concours financiers de ltat, car
elle a t attnue par lattribution dautres transferts financiers. Il a
aussi rsult de la dgradation structurelle de lautofinancement des
collectivits locales, due une croissance des dpenses de
fonctionnement plus rapide que celle des recettes, en dpit des efforts de
rationalisation de la gestion, constats ponctuellement mais encore
insuffisants.
En 2015, la loi de finances sest traduite par une diminution
indite de prs de 2 Md des transferts financiers aux collectivits
territoriales. Lvolution spontane des bases des impts directs locaux et
les diverses mesures fiscales votes par le Parlement devraient procurer
un surcrot de ressources fiscales denviron 3,2 Md207. Pour stabiliser
leffet de ciseaux et interrompre lrosion de leur pargne, il conviendrait
donc que les collectivits locales, prises dans leur ensemble, parviennent
limiter 1,2 Md laccroissement de leurs dpenses de fonctionnement
en 2015, soit seulement 0,7 % au lieu de 2,2 % en 2014.
Un tel ralentissement parat difficile obtenir court terme,
compte tenu de la tendance observe. De plus, cette contrainte financire
accrue ne sapplique pas avec la mme intensit aux diffrentes
catgories de collectivits, car elles ne connaissent la mme volution ni
des transferts financiers de ltat ni de leurs ressources fiscales. Elle est
la plus forte pour les dpartements et les rgions qui ont pourtant moins
de marges de manuvre en gestion.
Dans ces conditions, une reprise des dpenses dinvestissement des
collectivits locales, hypothse retenue par la loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques 2014-2019, parat incohrente avec
les hypothses retenues court terme. Comme le laissent prvoir tant les
budgets primitifs vots en 2015 que les diverses simulations financires
effectues, les collectivits locales pourraient utiliser le niveau de leurs
investissements comme variable dajustement la baisse accrue de la

207

Hors DMTO qui font partie de la fiscalit transfre et sont comptabiliss dans les
transferts financiers de ltat.

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COUR DES COMPTES

162

DGF de 2015 2017, ce qui ntait pas lobjectif recherch par le


programme de stabilit.
Lexcs doffre de crdit aux collectivits locales, li notamment
la prsence sur le march de nouveaux prteurs, ne devrait pas, dans
lensemble, empcher le recul de leurs investissements, dans la mesure o
celui-ci trouve son origine dans une rosion dj marque de leur
pargne, qui serait encore aggrave par un surcrot de charges dintrt.
Pour autant, au regard de lobjectif de rduction de la dette publique,
ltat devrait veiller ne pas alimenter un excs doffre, en coordonnant
davantage la dfinition des enveloppes de crdits proposes aux
collectivits locales par les tablissements quil contrle.
Par consquent, la seule alternative rside dans la mise en uvre
dune meilleure matrise de linvestissement public local en agissant sur
deux leviers.
Dune part, lampleur du recul de linvestissement local dpendra
des capacits de matrise des dpenses de fonctionnement, dont les
collectivits territoriales sauront se doter. Dores et dj, des efforts sont
perceptibles dans de nombreuses collectivits, notamment en matire de
mutualisation et dachats publics. Ils doivent nanmoins prendre une tout
autre dimension surtout dans la gestion de la masse salariale, en agissant
de faon plus rsolue sur les facteurs qui permettraient den ralentir la
progression toujours excessive (volution des effectifs, avancements et
promotions, temps de travail). cet gard, les marges de manuvre ne
sont pas les mmes dans toutes les catgories de collectivits, car en
partie fonction de la nature de leurs comptences et de la structure de
leurs dpenses. Cest au sein du bloc communal quelles demeurent les
plus importantes.
Dautre part, le processus de dcision en matire
dinvestissements doit faire primer une slectivit plus exigeante des
projets locaux en sappuyant davantage sur lvaluation de leur utilit
socio-conomique comme de leurs cots induits. Les collectivits
territoriales pourront ainsi conjuguer lobjectif local de la qualit des
services publics rendus la population et lobjectif national de
ralentissement des dpenses publiques.
La Cour recommande de :
7.

prvoir lvaluation des projets dquipement au moyen dtudes


pralables portant, entre autres, sur les cots induits en
fonctionnement et sur leur utilit socio-conomique ;

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LENJEU DE LINVESTISSEMENT LOCAL

163

8.

tablir une programmation pluriannuelle des investissements qui


porte sur lensemble des oprations prvues et qui soit assortie dun
plan de financement dot dune dimension prospective ;

9.

dvelopper les actions de modration de la masse salariale,


notamment travers une gestion plus rigoureuse des effectifs ;

10. associer aux schmas de mutualisation un objectif chiffr


dconomies.

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Chapitre V
La fiabilit limite des donnes
budgtaires et comptables

Lanalyse de la situation financire des collectivits territoriales et


de leurs groupements est rendue dlicate par le caractre perfectible des
donnes budgtaires et comptables sur lesquelles elle repose. Cette
insuffisance, perceptible au niveau des collectivits prises
individuellement, altre aussi les dispositifs dagrgation nationale des
donnes extraites de leurs comptes de gestion.
La Cour des comptes, dans son rapport public de 2013 sur les
finances publiques locales, a soulign limportance de la qualit de
linformation comptable, qui conditionne toute analyse financire. Elle a
formul des orientations et des recommandations sur la tenue de la
comptabilit, le systme dinformation budgtaire et comptable et
lagrgation des donnes.
Si les rapports rcents des chambres rgionales des comptes
montrent que la qualit des comptes locaux progresse, des amliorations
sont encore attendues. Des anomalies parfois significatives continuent
daffecter la qualit de linformation due aux lus et aux citoyens, tandis
que certaines obligations comptables sont respectes de faon htrogne.
La qualit des comptes locaux apparat ainsi insuffisante (I). De
mme, linformation financire doit tre amliore au niveau global (II).

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166

COUR DES COMPTES

I - La qualit insuffisante des comptes locaux


Lapprciation densemble des finances locales est affecte par
limparfaite qualit des comptes locaux, lorsque celle-ci obre la sincrit
des comptes ou contribue ne pas donner une image fidle de la situation
financire des collectivits territoriales. Il existe toutefois des
perspectives de progrs en la matire.

A - Une qualit comptable imparfaite


Les chambres rgionales des comptes continuent de relever des
insuffisances dans lapplication des rgles budgtaires et comptables de
sparation des exercices, de prudence ou dimage fidle du patrimoine et
de la situation financire208.

1 - Le rattachement des charges et des produits lexercice


Indispensable une correcte sparation des exercices budgtaires
et la garantie de la sincrit des comptes, le rattachement des charges et
des produits lexercice, au cours duquel ils sont constats, constitue une
obligation pour les collectivits de plus de 3 500 habitants. Ce mcanisme
comptable permet dintgrer dans le rsultat la totalit des charges et des
produits qui sy rapportent. Il est susceptible damnagements, lorsque le
montant rattachable na pas dincidence significative sur le rsultat209.
Le dfaut ou linsuffisance de rattachement des charges et des
produits est frquemment constat par les chambres rgionales. Par
exemple, dans les comptes de la commune de Quimper, les rattachements
ne concernent que 60 % 90 % des charges rattachables et 15 % 55 %
des produits. La commune de Toulon pratique le rattachement des
charges payer et des produits recevoir de manire raisonnable (environ
4 % des charges et des produits), mais les comptes relatifs aux charges ou
produits constats d'avance n'ont quasiment pas t utiliss au motif que
les sommes en jeu sont relativement plus faibles.

208

Les exemples mentionns dans le prsent chapitre sont issus de rapports


dobservations dfinitives de chambres rgionales des comptes.
209
Chaque collectivit peut dterminer, sous sa propre responsabilit, un seuil
significatif pour procder ces rattachements.

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

167

Plus globalement, lanalyse des balances comptables montre que


les enregistrements de charges ou de produits dans des comptes de
rattachement demeurent infrieurs ce quils devraient tre. Pour les
communes de plus de 50 000 habitants, le niveau moyen de
rattachement210 de 2009 2013 tait de 2 % pour les charges et dun peu
moins de 1 % pour les produits. Ces taux sont cependant passs 2,6 % et
1,5 % respectivement dans les comptes de 2014.
Si la gnralisation du rattachement doit pouvoir reposer sur le
constat de leffectivit des prestations factures ou des recettes attendues,
la lenteur des progrs constats illustre la difficult, pour de nombreuses
collectivits, intgrer pleinement les consquences de la tenue dune
comptabilit en droits constats, qui est pourtant la base du systme
dinformation comptable.

2 - La constatation de provisions
a) Des rgles ignores ou insuffisamment mises en uvre
La constatation de provisions est une obligation rsultant du
principe comptable de prudence. Les rapports des chambres rgionales
des comptes rvlent quelle est souvent nglige ou mal mise en uvre.
Dfinies au code gnral des collectivits territoriales, les rgles
relatives aux dotations aux provisions varient selon les catgories de
collectivits. Pour les communes et leurs groupements, sont obligatoires
les provisions pour risques rsultant de louverture dun contentieux ou
dune procdure collective impliquant une entreprise ayant bnfici de
leur part de prts ou de garanties demprunt, ou encore de crances dont
le recouvrement savre compromis. Pour le reste, le provisionnement
demeure facultatif. Dans tous les cas, son talement dans le temps est
possible. Pour les dpartements comme pour les rgions, la constitution
de provisions, dun montant correspondant celui du risque, est en
revanche obligatoire ds son apparition.
Lanalyse des balances comptables montre que 60 % des
communes de plus de 50 000 habitants (soit 79 sur 134) avaient constat

210
Total des mouvements enregistrs sur un compte de rattachement, rapport au total
des charges ou des produits.

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168

COUR DES COMPTES

une provision pour risques enregistre au 31 dcembre 2014, et seulement


un tiers des communes de 10 000 50 000 habitants (282 sur 866).
La proportion de communes procdant la constitution de telles
provisions pour risques apparat a priori relativement faible. Les
observations des chambres rgionales des comptes tendent galement
confirmer une probable minoration du nombre ou du niveau des dotations
aux provisions.
En rgion Nord-Pas-de-Calais, la chambre rgionale des comptes a
relev deux cas de provisions non constitues, concernant le caractre
irrcouvrable des crances ainsi que lexistence de diffrents contentieux
en cours. Elle a valu linsuffisance de provisions une dizaine de
millions deuros. La communaut dagglomration dAmiens Mtropole
ne constitue pas de provisions pour crances irrcouvrables et ne
provisionne en matire de litiges que les risques les moins importants. La
chambre rgionale a valu quen 2013, la provision constitue na
reprsent que 6 % du risque total, estim 2,7 M, ce qui a conduit
survaluer dautant le rsultat.
A contrario, des provisions sont parfois enregistres sans motifs
autres que la constitution de rserves. La commune de Chteau-GontierBazouges a ainsi provisionn deux fois un million deuros en 2012 et
2013, au titre de provisions pour risques et charges , dans lobjectif
danticiper le financement dinvestissements.

b) Une obligation de provisionner vide de son contenu


La Cour des comptes avait prconis, ds son rapport public
annuel de fvrier 2009, dadapter le rfrentiel comptable afin de prendre
en compte la ncessit de provisionner les risques financiers inhrents
aux produits structurs. Le Conseil de normalisation des comptes publics
en a rappel la ncessit dans son avis n 2012-04 du 3 juillet 2012.
Les arrts
ministriels des 14 dcembre 2012
et
16 dcembre 2013 ont effectivement modifi les instructions budgtaires
et comptables et introduit des rgles de provisionnement pour les
emprunts risques des collectivits locales, assorties de la production
dinformations dtailles dans les annexes comptables.
Cependant, larticle 94 de la loi du 27 janvier 2014 de
modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

169

mtropoles (MAPTAM), tout en rendant obligatoire le provisionnement


des risques lis la souscription de produits financiers, en a limit le
champ aux produits financiers souscrits compter du 1er janvier 2014 .
Compte tenu des dispositions de la loi du 26 juillet 2013 qui prohibe
dsormais, pour les collectivits locales le recours des emprunts
toxiques , cette restriction a pour effet de vider de son contenu le
dispositif dapprhension et de quantification des risques financiers. La
direction gnrale des collectivits locales (DGCL) a indiqu que ce
provisionnement naurait pas t budgtairement soutenable pour les
collectivits fortement pnalises par leurs emprunts toxiques.
Sagissant des emprunts risque en cours au 1er janvier 2014,
diffrents mcanismes ont t prvus lors des mises jour des
instructions comptables intervenues depuis 2013 pour enregistrer la
constitution et les variations de provisions, en permettant den neutraliser
les effets au plan budgtaire211. Ainsi, 70 collectivits locales ou
groupements intercommunaux fiscalit propre ont constat des
provisions pour emprunts risque, pour un total de 315 M.
Cependant, le rgime mis en place ne satisfait quimparfaitement
aux exigences poses larticle 47-2 de la Constitution212. En premier
lieu, en labsence de caractre obligatoire, le nombre de collectivits
ayant respect lobjectif de transparence est singulirement faible au
regard du millier de collectivits concernes. En second lieu, le montant
total provisionn la fin de lexercice 2014 semble trs en de des
engagements des collectivits sur de tels emprunts. Il reprsente entre
5 % et 10 % des indemnits de remboursement anticipes, values au
niveau national, qui constituent une premire approche objective du
risque potentiel. Enfin, la possibilit offerte aux collectivits de recourir
des mcanismes de neutralisation de limpact budgtaire des dotations
aux provisions nuit lapprciation immdiate et intgrale de leur
situation financire et patrimoniale.

211

Cf. le guide pratique du provisionnement des emprunts risques fournit par


lAMF, qui prsente les diffrents aspects du dispositif, disponible sur
www.amf.asso.fr
212
Les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent
une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation
financire.

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170

COUR DES COMPTES

3 - Les lacunes en matire damortissement


Visant compenser la dprciation des lments dactifs, les
dotations aux amortissements constituent une charge de fonctionnement
qui doit tre couverte par une recette budgtaire. En contrepartie, elles
forment une ressource de la section dinvestissement qui couvre une
partie du financement dimmobilisations nouvelles.
Afin den limiter limpact budgtaire, lamortissement des
immobilisations est intgralement facultatif pour les communes et
groupements de communes de moins de 3 500 habitants. Au-del de ce
seuil, il est obligatoire pour les biens meubles hors uvres dart, les biens
immeubles productifs de revenus et non affects au service public, ainsi
que les immobilisations incorporelles213. La liste des drogations au
principe de lamortissement est plus rduite pour les rgions et
dpartements, qui disposent nanmoins de la facult de neutraliser
budgtairement une partie de ces dotations obligatoires214.
Lassouplissement des rgles damortissement est actuellement
envisag par le Gouvernement en rponse aux demandes formules par
les collectivits locales de mesures de soutien de linvestissement. En
ralit, il naurait pas cet effet dans la mesure o les dotations aux
amortissements ont pour contrepartie une recette de la section
dinvestissement. En revanche, un nouvel assouplissement des rgles
damortissement allgerait la contrainte sur la section de fonctionnement
et affaiblirait lincitation rechercher des conomies de gestion.
Le champ de lamortissement obligatoire nest quimparfaitement
respect par les collectivits. Outre labsence denregistrement des
immobilisations ds leur mise en service, dautres anomalies peuvent tre
releves. Ainsi, lanalyse des balances comptables de 2013 rvle que
20 communes de plus de 3 500 habitants nont constat aucune dotation
aux amortissements sur leur budget principal215.

213

lexception des frais dtudes et dinsertions suivis de ralisation.


Lcriture permet simultanment de constater la charge rsultant de la dotation
annuelle et de la neutraliser, en totalit ou en partie, par un produit exceptionnel
rsultant de la diminution dun poste de passif. En raison de ce mcanisme, les
dotations aux amortissements ne contribuent pas au financement du renouvellement
des installations. Les collectivits recourent de faon croissante la neutralisation afin
de desserrer la contrainte budgtaire.
215
Dont six collectivits ultramarines et deux communes de plus de 10 000 habitants.
214

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

171

Les observations des chambres rgionales des comptes fournissent


plusieurs exemples du respect incomplet de lobligation damortir. La
commune de Bgles ne pratique pas systmatiquement lamortissement
des frais dtudes, pourtant obligatoire lorsquils ne sont pas suivis de
travaux. Dans la communaut de communes du Nogentais,
lamortissement des travaux dextension dune dchetterie, achevs
depuis 2000, a t omis jusquen 2013. Certaines immobilisations de la
communaut
dagglomration
dAmiens
Mtropole,
dont
lamortissement est obligatoire, nen font pas lobjet.
Dans certains cas, les rgles internes relatives lamortissement
sont anciennes et leur application peut receler des incertitudes sur la dure
prise en compte et sa conformit aux normes comptables. Mende, la
chambre rgionale a ainsi recommand quil soit procd une
actualisation des mthodes comptables en matire damortissement, afin
den garantir la conformit avec la rglementation en vigueur.

4 - La connaissance de lactif
Une insuffisante attention accorde au suivi et la gestion
patrimoniale est rgulirement constate par les chambres rgionales des
comptes. Les lacunes releves dans ce domaine sont prjudiciables la
sincrit de lvaluation de lactif et donc du patrimoine des collectivits.
Une correcte valuation de lactif conditionne la gestion dynamique du
patrimoine et une programmation pertinente des investissements. Elle est
un pralable la certification des comptes. Certaines des insuffisances
releves ont galement pour effet de minorer le montant des dotations aux
amortissements.
Le suivi comptable du patrimoine ncessite une troite coopration
entre lordonnateur local et le comptable public, le premier tant charg
du recensement des biens et de leur identification dans un inventaire, le
second tant responsable de leur enregistrement et de leur suivi ltat de
lactif. Ce partage des tches suppose, entre eux, une bonne qualit des
changes dinformations.
Dans la communaut dagglomration de Quimper, cinq ans aprs
le prcdent contrle qui notait labsence de rapprochement entre ltat de
lactif du comptable et linventaire physique des biens, ce dernier reste
trs incomplet, mal tenu par les services de lordonnateur, et prsente de
nombreuses discordances avec le compte de gestion et ltat de lactif. La
commune de Trouville na pas mis jour lactif immobilis de son bilan

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172

COUR DES COMPTES

en conformit avec les titres de proprit en sa possession, ce qui a


affect la sincrit des informations portes dans ce document et la
prsentation du rsultat par section budgtaire. Les immobilisations
financires doivent galement faire lobjet dune rgularisation au bilan.
Cependant, les interventions rcurrentes des chambres rgionales,
lintrt pour une meilleure valorisation du patrimoine et la perspective
de la certification des comptes ont permis des progrs significatifs.
Mende, la chambre rgionale a relev la cohrence entre les
diffrents tats de suivi du patrimoine manant de lordonnateur et du
comptable. La communaut dagglomration dAmiens Mtropole, qui
sy tait engage la suite dun prcdent contrle, a mis en uvre
depuis 2005 une procdure de suivi de linventaire permettant dassurer la
concordance avec ltat de lactif tenu par le comptable. La commune de
Toulon, qui a mis le souhait de sengager dans une exprimentation de
certification, a bien entrepris la mise jour de linventaire de son
patrimoine immobilier.
La correcte constatation de la mise en service des immobilisations
constitue un autre enjeu du suivi de la situation patrimoniale, car elle doit
marquer le dclenchement de la procdure damortissement. Or, elle est
frquemment omise par les collectivits. Il en rsulte une sous-estimation
du niveau des dotations aux amortissements. Les communes de SaintMaur-des-Fosss, Beaucaire, Lyon ou Brionne fournissent divers
exemples de carences ou de retards dans les transferts comptables
conscutifs la mise en service des quipements.

B - Des perspectives de progrs


1 - Le renforcement du rle du comptable public
Charge de la tenue des comptes de lensemble du secteur public
local, la DGFiP veille particulirement la qualit des informations
restitues. ce titre, la qualit des comptes publics fait lobjet dun suivi
dans le cadre de son projet annuel de performance (PAP).
Par ailleurs, la DGFiP anime un comit national relatif la
fiabilit des comptes locaux, au sein duquel sigent des reprsentants des
juridictions financires, de la DGCL et des collectivits locales, qui a dj
diffus des guides et rfrentiels mis disposition sur le site

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

173

collectivits-locales.fr pour permettre aux gestionnaires de progresser


en matire de fiabilisation des comptes216 et de contrle interne217. Depuis
2013, les comptables publics disposent doutils et de formations
appropris (supports de communication, aides informatiques aux
ajustements comptables, groupes utilisateurs interrgionaux) pour
amliorer la qualit comptable et en diffuser les principes fondamentaux.
De nouvelles offres sont en cours dlaboration, notamment en vue
de lexprimentation de la certification des comptes locaux. Le thme de
linventaire devrait ainsi faire lobjet dune offre de service destination
des collectivits. Un partenariat avec le CNFPT devrait permettre de
proposer, de faon prioritaire, des formations rappelant les exigences de
la qualit comptable. Une rflexion active est galement mene sur les
tats financiers, mme si leur structure et leur prsentation ne sont pas
suffisantes pour garantir la pertinence des informations.

2 - La coopration de lordonnateur et du comptable


Comme le souligne la Charte nationale relative la fiabilit des
comptes publics locaux, paraphe en mars 2014 par les ministres chargs
de l'conomie, des finances, de la rforme de ltat et de la
dcentralisation, ainsi que par les prsidents des associations nationales
de collectivits locales et le Premier prsident de la Cour des comptes,
lamlioration de la qualit comptable, pralable la certification, passe
par un meilleur change des informations entre lordonnateur et le
comptable et par la mise en place dun contrle interne. Lintervention de
ces deux acteurs dans le systme comptable des collectivits locales
conduit, pour la production de certaines informations, un partage
prjudiciable la lisibilit comme la fiabilit des informations. Une
meilleure coopration entre lordonnateur et le comptable est ds lors
indispensable lamlioration de la qualit comptable.

216

Oprations patrimoniales, oprations dinventaire, engagements hors bilan,


comptabilit dengagements, etc.
217
Parc immobilier, autres immobilisations corporelles, commande publique,
interventions, rgies, rmunrations, provisions, etc.

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174

COUR DES COMPTES

Sur la base dun indicateur de qualit des comptes locaux


(IQCL)218, appliqu localement, la DGFiP recense les anomalies les plus
significatives et, le cas chant, intervient auprs des collectivits pour
leur rappeler la rglementation et rechercher des voies damlioration.
Cette dmarche saccommode de la sparation organique de
lordonnateur et du comptable, qui nempche pas une coopration
accrue. La mise en uvre de contrles allgs en partenariat (CAP)219 est
encore rcente. Pour autant, la DGFiP fait tat, au vu des retours de son
rseau comme des associations dlus, de l'intrt suscit par cette
dmarche damlioration des dispositifs de contrle interne.

3 - Le dveloppement du contrle interne


Lappropriation et le dploiement, dans le secteur public local, de
techniques daudit et de contrle internes doivent concourir lobjectif de
qualit comptable. Cette ncessit est perue par les grandes collectivits
qui ont souvent entrepris de se doter doutils de contrle interne, mme si
leur volet comptable mrite dtre mieux apprhend.
Au sein du dpartement du Val dOise, lexistence de diffrents
points de contrle a t juge insuffisante par la chambre rgionale des
comptes qui a recommand la mise en place dun contrle interne
comptable, formalis et permanent.
Les dispositions de la loi portant nouvelle organisation territoriale
de la Rpublique, relatives aux suites donnes aux observations des
chambres rgionales des comptes et la prsentation des orientations
budgtaires, contribueront au renforcement du contrle interne au sein
des collectivits.

218

LIQCL est calcul par la DGFiP pour les collectivits locales et leurs
groupements, leurs budgets annexes ainsi que les tablissements caractre industriel
et commercial, les tablissements hospitaliers et les services dpartementaux
dincendie et de secours. Il synthtise les notes attribues un ensemble ditems
mesurant les principaux champs de la qualit des comptes produits.
219
Le contrle allg en partenariat, prvu larticle 42 du dcret du 7 novembre
2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique, vise mieux coordonner
les contrles respectifs de l'ordonnateur et du comptable. Il suppose de nouer un
partenariat entre l'ordonnateur et le comptable pour assurer en commun la matrise des
risques sur les chanes de traitement choisies. Les conditions de sa mise en uvre sont
prcises par un arrt du 11 mai 2011.

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

175

4 - Le compte financier unique


Le rapport public de 2013 sur les finances publiques locales220
avait recommand la mise en place dun compte financier unique dans les
collectivits locales. Ce sujet a depuis fait lobjet de rflexions et de
propositions qui, pour la plupart, ont conclu favorablement
lengagement dune telle rforme221.
En ltat actuel, la dualit des tats financiers ne permet pas
davoir une vision densemble de la situation dune collectivit locale : le
compte administratif, tabli par lordonnateur, comporte peu dlments
sur la situation patrimoniale ; le compte de gestion du comptable ne
contient pas de donnes sur les engagements hors bilan, le dtail de la
dette ou les restes raliser en dpenses et en recettes, alors quelles sont
ncessaires pour apprcier la sincrit de lquilibre financier. Le
regroupement et, si possible, lenrichissement de ces donnes
amlioreraient linformation des lus et des citoyens. Les avantages du
compte financier unique seraient renforcs par la mise en commun et la
validation des informations par lordonnateur et le comptable.
Sa mise en place est rendue possible par la dmatrialisation des
documents comptables et des changes dinformations, qui progresse de
faon significative dans les collectivits locales sans que toutes les
consquences en aient encore t tires. Le regroupement de lensemble
des informations, aujourdhui rparties entre le compte administratif et le
compte de gestion, dans un document unique, standardis en fonction de
la taille des collectivits, autoriserait lagrgation des donnes budgtaires
ou comptables du secteur public local. Ltablissement dun tel document
devrait saccompagner dune adaptation des systmes dinformation de
ltat et des entits locales concernes.

220

Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales.
La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr
221
Rapport sur la transparence financire des collectivits territoriales, IGF-IGA,
dcembre 2012, 68 p., disponible sur www.collectivits-locales.gouv.fr et rapport de
MM. Alain Lambert et Martin Malvy, Pour un redressement des finances publiques
fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun , avril 2014, 202 p.,
disponible sur www.la documentationfrancaise.fr/rapports-publics/144000224/

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176

COUR DES COMPTES

5 - La certification des comptes locaux


Recommande par le premier rapport de la Cour sur les finances
publiques locales, publi en 2013, la certification des comptes locaux a
suscit de lgitimes dbats. Depuis lors, diffrentes institutions se sont
clairement prononces en faveur dune exprimentation de la
certification. La charte nationale prcite, relative la fiabilit des
comptes locaux, mentionne cette perspective. Larticle 110 de la loi du
7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique,
prvoit que la Cour des comptes conduit, en liaison avec les chambres
rgionales des comptes, une exprimentation de dispositifs destins
assurer la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes des collectivits
territoriales et de leurs groupements. Cette exprimentation doit permettre
dtablir les conditions pralables et ncessaires la certification des
comptes du secteur public local, quil sagisse de la nature des tats
financiers, des normes comptables applicables, du dploiement du
contrle interne comptable et financier ou encore des systmes
dinformation utiliss.
La mise au point des modalits pratiques dexprimentation devrait
permettre de prciser le rfrentiel des normes comptables applicables au
secteur public local, au regard notamment des diffrentes drogations
existantes. Cette rflexion est mene par le Conseil de normalisation des
comptes publics (CNoCP) et sappuie aussi sur les travaux du Comit
national relatif la fiabilit des comptes publics locaux.

II - Une information financire globale


renforcer
Lamlioration de la qualit de linformation comptable collecte
au sein de chaque collectivit devrait contribuer renforcer la fiabilit des
analyses et des prvisions relatives leur situation financire densemble.
Elle devrait aussi aider raliser des agrgations, notamment au niveau
des groupements intercommunaux et de leurs communes membres. Par
ailleurs, il reste aussi, lchelon global, amliorer la connaissance des
risques financiers lis aux emprunts structurs.

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

177

A - Des agrgations de donnes amliorer


Lanalyse densemble des finances publiques locales repose sur
lagrgation des comptes des collectivits territoriales et de leurs
groupements. La production de donnes financires agrges suppose un
degr satisfaisant de qualit des imputations comptables, qui nest pas
atteint, notamment par le secteur communal.
En particulier, les comptes des collectivits doivent retracer
prcisment les mises disposition de personnels, locaux ou
financements auprs dentits disposant dune comptabilit distincte. Tel
est le cas entre le budget principal et les budgets annexes dune
collectivit, ou entre ceux dun groupement intercommunal et de ses
communes membres. Ces mouvements doivent tre comptabiliss de part
et dautre, dans des conditions permettant leur identification, en vue de
leur neutralisation lors dune agrgation ou dune consolidation.
Cependant, lagrgation des oprations des budgets principaux et
des budgets annexes, ainsi que celle des EPCI et de leurs communes
membres, ptissent de limperfection des enregistrements et de la
neutralisation des flux croiss entre ces comptabilits distinctes. Le
rapport public de 2013 sur les finances publiques locales avait relev que
la comptabilisation du remboursement des frais de personnel mis
disposition tait frquemment errone, ce qui conduisait minorer de
plusieurs centaines de millions deuros la masse salariale agrge du
secteur communal. Lanalyse des donnes les plus rcentes ne rvle pas
damlioration significative en ce domaine.
Pour accompagner la monte en puissance de la mutualisation, qui
multiplie le poids des flux rciproques dans les budgets des structures
concernes, la DGFiP envisage toutefois un renforcement de son offre de
service en la matire. Cette offre pourrait inclure une rationalisation des
modalits de comptabilisation des oprations et la mise disposition de
donnes infra-annuelles, afin de faciliter leur droulement.
Dans le cadre dun groupe de travail commun aux services du
Premier ministre et aux associations du secteur communal, dont lobjectif
tait dtablir un constat partag sur limpact de la baisse des dotations de
ltat, la DGFiP a tabli des donnes agrges des comptes des
communes et des intercommunalits et des donnes consolides incluant
les oprations imputes sur des budgets annexes.

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178

COUR DES COMPTES

tabli en neutralisant les enregistrements effectus sur les comptes


destins retracer les flux rciproques entre budgets principaux et
budgets annexes et entre communes membres et intercommunalits,
lexercice a rencontr certaines limites. Il nexiste en effet pas
dassurance que ces enregistrements soient exhaustifs. Des discordances
plus ou moins importantes ont t constates entre des critures devant
tre quilibres a priori, en raison de leur caractre symtrique. La mise
en vidence de ces discordances a confirm les constats rcurrents des
juridictions financires sur ce point.
La ralisation dune agrgation des comptes des communes et de
leurs groupements fiscalit propre constituerait un progrs un double
titre. Au niveau local, elle permettrait de porter une apprciation plus
juste sur lvolution de leurs recettes et de leurs charges, notamment au
regard des efforts attendus de mutualisation, en neutralisant les effets des
transferts de comptences ou des reversements de fiscalit. Au niveau
global, il en rsulterait une analyse plus pertinente de la trajectoire
financire du bloc communal, rendant possible de mieux identifier ses
marges de manuvre budgtaires et dajuster plus prcisment sa
contribution au redressement des comptes publics.
Il serait souhaitable que de telles agrgations, ralises
annuellement, soient rendues publiques. Les associations de collectivits
locales, tout particulirement lAssociation des communauts de France
(AdCF), soulignent limportance de ces agrgations pour les analyses
financires concernant le secteur communal et la ncessit de disposer
dune meilleure connaissance des budgets annexes.

B - Des informations renforcer sur les risques


financiers
Les collectivits locales franaises ont souscrit massivement222,
dans les annes 2000, de nouveaux types de crdits, dits structurs,
proposs par les banques. Ces crdits prsentent la particularit dassocier

222
Il nexiste pas de statistiques officielles sur le nombre de collectivits concernes
mais le rapport au Parlement de juillet 2012 sur les emprunts structurs des
collectivits territoriales () comportant soit un risque de change, soit des effets de
structure cumulatifs ou dont les taux voluent en fonction dindices fort risque
estimait que 62 dpartements et 11 rgions possdaient encore ces types demprunts
fin 2011, ainsi que 83 communauts dagglomration et 10 communauts urbaines.

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

179

un emprunt et un ou plusieurs produits de couverture (options) dont la


vente permet de bonifier le taux dintrt applicable aux premires
annes de lemprunt, en contrepartie dune prise de risque lie loption
sur le reste de sa dure qui se compte en dizaines dannes. Cette prise de
risque se matrialise dans les formules dindexation des taux dintrt
dus, qui sont souvent bases sur lvolution de lcart entre les taux
court terme et les taux long terme sur les marchs223 ou sur celle du
cours dune monnaie par rapport une autre.
Lorsquau terme de la priode bonifie, le risque se ralise, les
taux dintrt de lemprunt senvolent. Il est certes possible de sortir du
contrat, mais moyennant le paiement dune indemnit de remboursement
anticip (IRA), reprsentant le prix du rachat du risque qui est, par nature,
lev, ds lors que le risque sest matrialis.
Selon le rapport tabli en novembre 2011 par la commission
denqute de lAssemble nationale sur les produits financiers risques
souscrits par les acteurs publics locaux , prside par M. Claude Bartolone,
lencours des emprunts structurs des collectivits territoriales slevait
23,3 Md, dont 11,6 Md pouvant tre considrs comme trs risqus224.

1 - Des mesures de rduction de lencours risque ont t prises


Commenc la fin 2009, le processus de rduction du stock des
emprunts structurs demeure loin dtre achev en 2015. La mise en place
dune mdiation pour les emprunts toxiques des collectivits
territoriales a dabord t institue, afin de faciliter les rengociations
entre ces dernires et les tablissements prteurs. Son impact quantitatif
limit (50 rengociations dfinitives et 59 solutions temporaires) a
conduit la cration de fonds de soutien financs par ltat, afin de
prendre en charge une partie du cot des rengociations.
Un premier fonds de 50 M a t cr par la loi de finances
rectificative du 29 dcembre pour 2012. Manifestement insuffisant, il a
t remplac, par la loi de finances pour 2014, par un autre fonds,
initialement dot de 1,5 Md sur dix ans, dont les ressources ont t
223

Ces produits sont appels produits de pente , car ils spculent sur un
aplatissement voire une inversion de la pente de la courbe des taux, qui est en principe
positive, puisque les taux longs sont gnralement plus levs que les taux courts.
224
Les emprunts les plus risqus sont regroups sous la terminologie d emprunts
sensibles . Ils sont rpertoris 3E, 4E, 5E ou hors charte , dans la classification
tablie par la charte de bonne conduite dite Charte Gissler , signe en 2009 par
les associations dlus et les tablissements bancaires sous lgide de M. Gissler.

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180

COUR DES COMPTES

doubles en 2015 pour faire face, aprs la forte apprciation du franc


suisse par rapport leuro, aux difficults des communes ayant souscrit
des emprunts indexs sur cette devise.
En 2015, lencours de la dette risque des collectivits locales, qui
reprsenterait encore 8 Md, na t rduit que de 30 %. Ce montant met
en vidence la lenteur du processus de dsensibilisation des emprunts
structurs et la persistance de risques financiers potentiellement lourds
pour les collectivits concernes.

2 - Mais un suivi statistique fiable de lencours fait toujours dfaut


Si la rglementation interdit, depuis 2013, la souscription de
certains types demprunts225, le suivi statistique de lencours risque de
la dette des collectivits locales manque de fiabilit. La Cour avait
soulign, ds fvrier 2009, la ncessit au niveau national, (dun)
recensement de ltat de la dette des collectivits locales226 puis
nouveau en juillet 2011 en recommandant la publication dun rapport
annuel national sur ce sujet227.
Confronte cette lacune, la commission Bartolone lavait
contourne en interrogeant directement les banques, solution laquelle
ltat a d nouveau recourir pour connatre le montant de lencours
structur et des indemnits dues en cas de remboursement anticip des
produits les plus risqus, lorsquil a dimensionn le fonds de soutien.
Aux termes du III de larticle 32 de loi du 26 juillet 2013 de
sparation et de rgulation des activits bancaires, le Gouvernement
devait pourtant remettre chaque anne au Parlement un rapport
recensant au 31 dcembre de l'anne prcdente le volume des emprunts
structurs des collectivits territoriales et organismes publics les plus
risqus, mais aucun rapport de ce type na t publi en 2013 ou 2014.

225

Sans prohiber totalement le recours aux emprunts structurs.


Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les risques pris par les
collectivits locales et les tablissements publics locaux en matire demprunt, p. 253280. (p. 277). La Documentation franaise, fvrier 2009, 788 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
227
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La gestion de la dette publique
locale, recommandation 1-5 p. 95. La Documentation franaise, juillet 2011, 212 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
226

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LA FIABILIT LIMITE DES DONNES BUDGTAIRES ET COMPTABLES

181

De mme, une circulaire du 22 mars 2012228 imposait la cration


de cellules dpartementales de suivi de la dette des collectivits
territoriales, mais aucune centralisation exploitable de leurs donnes
nexiste.
Face cette lacune, qui ne saurait davantage persister ds lors que
lon cherche rduire lencours risque, il apparat ncessaire dimposer
aux tablissements financiers qui possdent, dans leur bilan, des emprunts
structurs accords des structures publiques franaises, de communiquer
au ministre en charge des finances, au 31 dcembre de chaque anne,
une information prcise sur le montant de cet encours.

Le renforcement de linformation relative aux risques encourus par


les collectivits territoriales contribuerait amliorer la transparence
financire du secteur public local. Elle permettrait galement de mieux
apprcier la porte des dispositifs publics mis en place pour favoriser la
rduction de lencours de la dette locale structure.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La fiabilit des comptes des collectivits locales contribue
linformation des citoyens et facilite le dialogue entre ltat et les
collectivits locales, en favorisant la transparence de la gestion locale.
La rorganisation des primtres et des comptences des
collectivits locales, le dveloppement attendu des mutualisations et la
ncessit dune rigueur accrue de gestion, lie lobjectif de matrise des
finances publiques, sont autant de motifs pour parfaire la qualit de
linformation financire et comptable. Si des progrs sont enregistrs
dans la tenue des comptes, dautres restent accomplir. Une plus grande
matrise des principes comptables de droits constats, de prudence et
dimage fidle doit aller de pair avec des volutions plus larges du cadre
budgtaire et comptable.
Plusieurs facteurs sont de nature concourir lamlioration de
la qualit de linformation financire et comptable du secteur public
local. Le dveloppement de la coopration entre lordonnateur et le
comptable et la rnovation des tats financiers dans la perspective de la
cration dun compte financier unique, ainsi que, dans les plus grandes
collectivits, la mise en place de dispositifs de contrle interne et le
228

Circulaire NOR : IOC B 1207888 C du 22 mars 2012.

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182

COUR DES COMPTES

lancement de la dmarche de certification constituent des axes de progrs


qui permettront, terme, de donner une image fidle de la situation
financire des collectivits locales.
Alors que lvolution de la gouvernance des finances publiques
locales suppose ltablissement de constats partags avec les collectivits
locales, il conviendrait que les services de ltat se dotent des moyens
leur permettant de publier, dans de bonnes conditions de fiabilit, des
donnes financires agrges au plan national des communes et de leurs
groupements, ainsi que des budgets principaux et des budgets annexes.
Par ailleurs, alors que les emprunts structurs souscrits par
certaines collectivits continuent de faire peser de graves risques sur leur
situation financire et, au-del, sur les finances publiques locales, des
lacunes persistent en matire de suivi statistique de leur encours.
La Cour rappelle ses recommandations formules en 2013
destination de ltat en association avec les lus locaux :
11. renforcer la fiabilit de linformation financire des collectivits et
tablissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les
obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs
passifs et de production dinformations dtailles sur leurs
engagements pluriannuels et, pour les plus grandes collectivits,
dvelopper les dispositifs de contrle interne ;
12. mettre en place un compte financier unique, sous lgide du comit
relatif la fiabilit des comptes locaux, en sappuyant sur les
possibilits offertes par la numrisation et la dmatrialisation des
comptabilits.
En outre, la Cour recommande ltat (DGFiP et DGCL) de :
13. laborer des comptes agrgs des communes et de leurs
tablissements de coopration intercommunale, ainsi que des budgets
principaux et des budgets annexes ;
14. rendre obligatoire, pour les tablissements financiers qui possdent,
dans leur bilan, des emprunts structurs accords des structures
publiques franaises, la communication au ministre charg des
finances dune information prcise sur le montant de cet encours au
31 dcembre de chaque anne.

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Conclusion gnrale
Le troisime rapport annuel de la Cour des comptes sur les
finances publiques locales analyse leur volution la lumire des
enseignements tirs du dernier exercice clos, des informations relatives
lexercice en cours et des lments de prospective disponibles sur les
annes suivantes.
Le rle des collectivits locales dans le redressement des
comptes publics
Dun montant de 251,5 Md en 2014, les dpenses des
administrations publiques locales (APUL) reprsentent 20 % du total des
dpenses publiques. Les collectivits locales constituent la quasi-totalit
des APUL. Leur quilibre budgtaire est troitement dpendant des
transferts financiers de ltat (103 Md en 2014), qui se sont
progressivement dvelopps du fait de lattribution de nouvelles
comptences, lie la dcentralisation, et des rformes fiscales
successives. Aussi, conformment aux engagements europens de la
France, dclins travers les lois de programmation pluriannuelle et les
programmes de stabilit, les collectivits locales doivent assumer une
partie des efforts ncessaires au redressement des comptes publics, cest-dire la rduction des dpenses publiques, des prlvements
obligatoires, du dficit et de la dette des administrations publiques dans
leur ensemble. Cette exigence simpose elles, mme si leur dficit ,
qui en fait est un besoin de financement, ne correspond qu une fraction
de leurs dpenses dinvestissement, les autres tant couvertes par des
ressources propres, et si leur endettement ne reprsente quune faible part
de la dette publique nationale (9 %).
Au demeurant, si le solde ngatif des APUL est pass de 0,4 %
0,2 % du PIB, ce qui a contribu la contraction du solde national de
4,1 % 3,9 % du PIB, leur dette a galement continu progresser de
3,2 % pour atteindre 188 Md la fin 2014 malgr le recul de leurs
investissements (- 9,5 %). De surcrot, la rduction des concours
financiers de ltat annonce hauteur de 0,8 % de leur montant
primtre constant a t plus que compense par la croissance du produit
de la fiscalit transfre.

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COUR DES COMPTES

184

2014-2015 : une priode charnire


plusieurs gards, les annes 2014 et 2015 constituent une
priode charnire dans lvolution des finances publiques locales. En
premier lieu, lanne 2014 a t marque par lengagement, dans le cadre
de la stratgie vote par le Parlement de redressement des comptes
publics, du mouvement de baisse des concours financiers de ltat aux
collectivits locales. Dabord relativement limite en 2014 (1,5 Md),
cette baisse a t fixe 3,45 Md en 2015 et doit atteindre 10,75 Md au
cours de la priode 2015-2017. Du fait de son ampleur, elle va modifier
sensiblement les conditions de lquilibre budgtaire des collectivits
locales.
En second lieu, aprs la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 qui a
prvu la cration de nouvelles mtropoles, et la loi du 16 janvier 2015
relative la dlimitation des rgions, qui en a ramen le nombre de 21
12 en mtropole, la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique (NOTR) va modifier la rpartition des
comptences entre les diffrentes catgories de collectivits et rendre
ncessaire dadapter, en consquence, leurs paniers de ressources fiscales
et les transferts financiers de ltat, dans des conditions respectant la
recherche du redressement des finances publiques.
Enfin, une rforme de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), principal concours financier de ltat (36,6 Md en 2015), est en
prparation. Des dispositions ont t introduites dans le projet de loi de
finances pour 2016, concernant les communes et leurs groupements
fiscalit propre, afin de rendre la DGF plus juste au regard des niveaux de
ressources et de charges des territoires, mais aussi plus simple et lisible.
Cette rforme, si elle est effectivement mise en uvre, se traduira par des
transferts de ressources entre collectivits.
Ces diffrentes rformes, en cours de mise en uvre ou
dlaboration, crent une incertitude qui ne facilite pas lapproche
prospective des finances publiques locales. Pour autant, la Cour, qui a
examin les effets de la premire baisse des dotations de ltat en 2014,
sest attache, structures et primtres constants, envisager les
consquences de la rduction accrue de ces dotations en 2015 et au-del,
notamment son impact sur linvestissement public local.

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CONCLUSION GNRALE

2014

185

Lvolution de la situation financire des collectivits locales en

Au-del de lengagement de la baisse des concours financiers de


ltat, lexercice 2014 sest surtout caractris par la poursuite dune
tendance structurelle de dgradation de la situation financire des
collectivits locales, rsultant de la progression de leurs dpenses de
fonctionnement plus rapide que celle de leurs recettes de fonctionnement.
Le faible dynamisme de ces dernires a rsult de trois facteurs : une
baisse de la fiscalit conomique, une faible utilisation du levier de la
fiscalit directe et aussi la rduction des concours financiers de ltat.
Toutefois, cette dernire a t dune ampleur limite (0,8 % primtre
constant) et, surtout, elle a t plus que compense par la croissance de la
fiscalit transfre, du moins lchelle de lensemble des collectivits
locales. Des efforts de gestion ont t perceptibles sur certains postes,
mais la croissance de la masse salariale (+ 4 %) et des dpenses sociales
des dpartements (+ 4,4 %) est reste vive.
Si limpact de la baisse des dotations de ltat a t globalement
faible en 2014, au regard dautres facteurs dvolution, il a permis en
revanche de percevoir des degrs diffrents de sensibilit des collectivits
locales une contrainte financire accrue. Les modles dquilibre
financier sont diffrents dune catgorie de collectivits lautre. Les
situations financires sont trs contrastes au sein dune mme catgorie.
Ainsi, limpact de la baisse des dotations de ltat a t attnu
dans les collectivits disposant de ressources fiscales dynamiques. Tel a
t le cas, de faon circonstancielle, des dpartements qui, grce au
relvement du taux plafond des droits de mutation titre onreux
(DMTO), ont bnfici en 2014 dun accroissement des produits fiscaux.
En revanche, limpact a t nettement plus sensible, quand lvolution des
ressources fiscales sest rvle atone.
Globalement, la situation financire des communes et surtout des
EPCI sest dgrade en 2014, comme latteste un recul de leur pargne
brute (de 930 M et 610 M respectivement) suprieur celui de leur
DGF (de 670 M et 252 M). Cette dtrioration rsulte notamment du
ralentissement imprvu de leurs ressources fiscales. La dgradation de
lquilibre financier des dpartements sest poursuivie essentiellement en
raison de la dynamique de leurs dpenses sociales. Compte tenu de
loctroi de ressources nouvelles et defforts de gestion, le recul de leur
pargne brute (- 190 M) a t infrieur celui de la DGF
(- 476 M). Lvolution de la situation financire des rgions sest

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COUR DES COMPTES

186

rvle htrogne, la tendance gnrale tant la dgradation avec un


recul de lpargne brute (- 540 M) suprieur la baisse de la DGF
(- 184 M).
La dgradation de la situation financire des collectivits locales a
contribu la baisse sensible de leurs investissements. Si pour les
dpartements, ce recul (- 3,7 %) sest inscrit dans une tendance de moyen
terme, il est apparu plus brutal pour le secteur communal (- 14 % pour les
communes, - 7,2 % pour les EPCI), au regard des volutions usuellement
observes dans le cadre du cycle lectoral. Outre la dgradation
structurelle de lpargne brute, la contraction de linvestissement local
pourrait aussi sexpliquer par lanticipation de la baisse accrue des
concours financiers de ltat programme de 2015 2017. Seules les
rgions ont augment leur effort dinvestissement (+ 3,4 %) au prix dune
progression accrue de leur endettement.
Les perspectives pour la priode 2015-2017
Il convient de tenir compte des perspectives de croissance de la
fiscalit locale, mais aussi des diffrences de situation des collectivits
son gard. En 2015, ces perspectives conduisent une augmentation
prvisible de la fiscalit locale, quil sagisse de la progression des bases
locatives cadastrales ou de la progression du produit de la fiscalit
conomique. Ajoute aux mesures nouvelles adoptes en loi de finances,
la croissance spontane de la fiscalit locale devrait, lchelle de
lensemble des collectivits locales, plus que compenser la baisse des
transferts financiers de ltat, le levier fiscal tant utilis de faon
modre. De ce fait, la baisse des transferts devrait permettre une hausse
des recettes de fonctionnement estime 1,3 Md en 2015. En
consquence, les collectivits locales viteront une nouvelle dgradation
de leur situation financire si elles parviennent limiter la croissance de
leurs dpenses de fonctionnement 0,7 %, soit un rythme beaucoup plus
faible quen 2014 (2,2 %).
Cette contrainte ne sapplique pas uniformment tous les niveaux
de collectivits, en raison de la structure respective de leurs recettes et de
leurs dpenses ni, au sein dune mme catgorie, toutes les collectivits
considres individuellement. En particulier, en fonction de la part, selon
leurs champs de comptence, des dpenses de guichet ou des
dpenses dintervention contractualises, toutes les collectivits nont pas
la mme capacit freiner leurs dpenses de fonctionnement. Les carts
de situations constats en 2014 risquent donc de saccentuer entre
catgories de collectivits, mais aussi entre rgions ou entre

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CONCLUSION GNRALE

187

dpartements. Le taux dpargne brut de certains dpartements, mme sil


se maintenait, ne serait pas suffisant pour leur permettre de trouver
lquilibre budgtaire en absorbant la baisse de la DGF prvue dici 2017,
soit 6 % de leurs recettes de fonctionnement. Au sein du bloc communal,
compte tenu de son miettement et des diffrences de situation entre
strates dmographiques, les simulations sont plus complexes, mais la
tendance au creusement des carts, en dpit des dispositifs de
prquation, devrait se poursuivre.
lgislation inchange, la poursuite de la baisse des dotations de
ltat jusquen 2017 risque globalement de favoriser une aggravation de
leffet de ciseaux entre les dpenses et les recettes de fonctionnement,
dentraner un nouveau recul de lpargne brute et, par voie de
consquence, des dpenses dinvestissement, comme le laisse augurer
lexamen des budgets 2015.
Les simulations de la Cour confirment la perspective dun fort
ajustement budgtaire sur linvestissement en 2015 et au-del. Lampleur
de la baisse des concours financiers de ltat dici 2017 (- 10,7 Md) rend
a priori peu vraisemblable la remonte de ces dpenses contrairement aux
prvisions de la loi de programmation 2014-2019.
Les adaptations rendues ncessaires par la poursuite de la
baisse des concours financiers de ltat
Les collectivits locales
Il napparat pas que, pour faire face des contraintes budgtaires
accrues, les collectivits locales envisagent majoritairement de relever les
taux des impts locaux, cette option ntant dans la pratique ouverte que
pour les communes et leurs groupements. Elles ne paraissent pas non plus
vouloir, dans lensemble, privilgier un recours plus important
lendettement, en profitant de labondance de loffre de crdit, pour
pallier lrosion de leur capacit dautofinancement. Ce choix aurait pour
consquence, en alourdissant leurs charges financires, dacclrer la
dgradation de la situation des collectivits les plus vulnrables.
Dans ce contexte, les collectivits locales devront agir sur deux
leviers, afin de matriser la baisse de leurs investissements. Comme
certaines ont dj commenc le faire, elles devront systmatiquement
mettre en uvre des plans dconomies de fonctionnement, tout
particulirement en ce qui concerne la masse salariale dont, dduction
faite de limpact des dcisions prises au plan national, plus de la moiti de

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COUR DES COMPTES

188

lvolution relve de leurs responsabilits. Les mutualisations de services


et les groupements dachats publics devront tre renforcs. Les
collectivits locales devront simultanment mieux slectionner et
davantage prioriser leurs oprations dinvestissement sur la base dune
valuation approfondie de leur utilit socio-conomique et en tenant
compte de laccroissement des dpenses de fonctionnement, qui pourrait
en dcouler.
Ltat
Les perspectives dvolution des finances locales mettent en
vidence les limites dune baisse des dotations applique de manire
uniforme. La rpartition de la baisse de la DGF entre les collectivits
locales au prorata de leurs recettes ne parat pas adapte la diversit de
leurs situations financires. Pour pouvoir tre applique la hauteur
prvue, soit 10,7 Md dici 2017, elle doit tre mise en uvre selon une
logique de prquation plus affirme. La Cour recommande de nouveau
de calculer la baisse des dotations de ltat, selon une logique de
prquation en fonction dindicateurs reprsentatifs des niveaux de
richesses et de charges des collectivits.
Les services de ltat (DGCL, DGFiP) doivent tre rapidement
dots de systmes dinformation et doutils de suivi de lexcution des
budgets, leur permettant danalyser plus prcisment lvolution des
finances locales et de simuler limpact des mesures, votes par le
Parlement, relatives aux recettes et aux dpenses des collectivits locales.
La gouvernance des finances publiques locales doit tre revue. Si
les collectivits locales doivent contribuer au redressement des comptes
publics raison de leur part dans les dpenses publiques, le pilotage des
finances locales doit reposer sur un diagnostic partag. La dfinition des
objectifs de dpenses et leur soutenabilit budgtaire devraient tre
pralablement examines au sein dune nouvelle instance de dialogue
entre ltat et les collectivits territoriales.
La mise en place dun objectif dvolution des dpenses publiques
locales (ODEDEL), dclin par catgorie de collectivits en 2016,
constitue un progrs. Cependant, la dfinition de leur trajectoire
financire devrait prendre en compte les conditions de lquilibre
financier prvisionnel, en intgrant en dpenses les objectifs de
lODEDEL et, en recettes, leffet de la baisse des dotations, lvolution
des transferts financiers, la croissance spontane des ressources fiscales et
limpact des mesures nouvelles.

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CONCLUSION GNRALE

189

Ces quilibres financiers prvisionnels pourraient tre repris dans


un projet de loi de financement des collectivits territoriales soumis au
vote du Parlement. Ce texte comporterait galement une valuation de
limpact financier des dcisions de ltat applicables aux collectivits
territoriales.
Outre lamlioration de la gouvernance des finances publiques
locales, lun des enjeux de la plus grande implication des collectivits
dans le redressement des comptes publics rside aussi dans la capacit de
ltat conduire simultanment le mouvement programm de baisse de
ses concours financiers et plusieurs rformes ambitieuses, qui vont
affecter le modle dquilibre budgtaire des collectivits locales.

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Liste des recommandations


La Cour adresse, en consquence, ltat et aux collectivits
locales, les recommandations suivantes :
En ce qui concerne les collectivits locales et le redressement
des comptes publics :
1.

doter les services concerns de ltat doutils de suivi de lexcution


des budgets des collectivits locales et de simulation de limpact des
mesures, votes par le Parlement, relatives leurs recettes et leurs
dpenses et les partager avec lInstance de dialogue national des
territoires, le comit des finances locales et les associations dlus ;

2.

inclure dans les travaux de linstance charge du dialogue entre ltat


et les collectivits locales la dfinition et le suivi, sur la base de
donnes partages, des objectifs dvolution des recettes, des
dpenses, du solde et de la dette des diffrentes catgories de
collectivits ;

3.

adopter une loi de financement des collectivits territoriales retraant


lensemble de leurs relations financires avec ltat et fixant pour
lanne venir, par catgorie de collectivits, les conditions de
lquilibre global en cohrence avec la loi de programmation des
finances publiques (recommandation ritre et prcise) ;

4.

appliquer la baisse des dotations de ltat selon une logique de


prquation en fonction dindicateurs reprsentatifs des niveaux de
richesses et de charges des collectivits (recommandation ritre) ;

En ce qui concerne limpact des dcisions de ltat caractre


normatif :
5.

amliorer la fiabilit des tudes dimpact financier produites par les


ministres lappui des projets de textes rglementaires imposant des
normes nouvelles aux collectivits territoriales, notamment en
associant davantage ces dernires en amont de la prparation des
textes ;

6.

renforcer la porte des avis rendus par le CNEN en amliorant la


transparence sur les suites rserves ces avis et en publiant un bilan

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192

COUR DES COMPTES

chiffr annuel du cot global des normes sur les finances des
collectivits locales ;
En ce qui concerne lenjeu de linvestissement local :
7.

prvoir lvaluation des projets dquipement au moyen dtudes


pralables portant, entre autres, sur les cots induits en
fonctionnement et sur leur utilit socio-conomique ;

8.

tablir une programmation pluriannuelle des investissements qui


porte sur lensemble des oprations prvues et qui soit assortie dun
plan de financement dot dune dimension prospective ;

9.

dvelopper les actions de modration de la masse salariale,


notamment travers une gestion plus rigoureuse des effectifs ;

10. associer aux schmas de mutualisation un objectif chiffr


dconomies.
En ce qui concerne la fiabilit limite des donnes budgtaires
et comptables :
11. renforcer la fiabilit de linformation financire des collectivits et
tablissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les
obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs
et de production dinformations dtailles sur leurs engagements
pluriannuels et, pour les plus grandes collectivits, dvelopper les
dispositifs de contrle interne ;
12. mettre en place un compte financier unique, sous lgide du comit
relatif la fiabilit des comptes locaux, en sappuyant sur les
possibilits offertes par la numrisation et la dmatrialisation des
comptabilits ;
13. laborer des comptes agrgs des communes et de leurs
tablissements de coopration intercommunale ainsi que des budgets
principaux et des budgets annexes ;
14. rendre obligatoire, pour les tablissements financiers qui possdent,
dans leur bilan, des emprunts structurs accords des structures
publiques franaises, la communication au ministre charg des
finances dune information prcise sur le montant de cet encours au
31 dcembre de chaque anne.

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Glossaire
Besoin de financement : diffrence entre lensemble des dpenses
hors remboursement demprunts et lensemble des recettes hors
souscription demprunts. En comptabilit nationale, le besoin de
financement correspond au dficit des collectivits locales.
Capacit de dsendettement : le ratio de capacit de
dsendettement est gal au rapport entre lencours de dette au
31 dcembre et lpargne brute. Il mesure le nombre dannes ncessaire
une collectivit pour rembourser sa dette en y affectant la totalit de son
pargne brute. Il doit parfois tre relativis, car il est sensible aux
volutions annuelles de lpargne brute (un flux) qui peuvent tre plus
vives que celles de lencours de la dette (un stock).
Dgrvement : situation dans laquelle l'tat se substitue au
contribuable local pour payer la collectivit un impt dont ce dernier est
exonr du paiement.
Dpenses et recettes relles des collectivits ou de leurs
groupements : elles correspondent aux oprations ayant donn lieu des
dcaissements ou des encaissements (mouvements rels), par opposition
aux mouvements dits dordre qui nont pas de consquence en trsorerie,
tels les amortissements, par exemple.
Enveloppe norme : depuis 1996, les relations financires entre
ltat et les collectivits territoriales sont caractrises par lexistence
dune enveloppe norme, qui regroupe les principaux concours
financiers de ltat aux collectivits territoriales. Laugmentation de cette
enveloppe est soumise une norme dvolution dtermine lavance.
Jusquen 2008, lenveloppe norme tait indexe sur la croissance du PIB
et de linflation. Elle la t sur la seule inflation de 2008 2010, puis a
t gele en valeur, de 2011 2013. La loi de finances pour 2014 franchit
un pas supplmentaire, avec une rduction de lenveloppe norme de
1,5 Md en 2014.

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COUR DES COMPTES

194

pargne brute (ou capacit dautofinancement brute) :


diffrence entre les recettes relles de fonctionnement et les dpenses
relles de fonctionnement, qui constitue lautofinancement des
collectivits locales.
pargne de gestion : lpargne brute diminue des frais
financiers. Lexcdent finance les dpenses dinvestissement et le
remboursement des intrts et du capital de la dette.
pargne nette (ou capacit dautofinancement nette) :
lpargne brute diminue du remboursement du capital de la dette. Elle
correspond lexcdent des recettes de fonctionnement qui sert financer
les dpenses dinvestissement.
quilibre budgtaire : selon l'article L. 1612-4 du code gnral
des collectivits locales, le budget de la collectivit territoriale est en
quilibre rel :
-

lorsque la section de fonctionnement et la section


d'investissement sont respectivement votes en quilibre,
les recettes et les dpenses ayant t values de faon
sincre ;

et lorsque le prlvement sur les recettes de la section de


fonctionnement au profit de la section d'investissement,
ajout aux recettes propres de cette section, l'exclusion
du produit des emprunts, et ventuellement aux dotations
des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des
ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en
capital des annuits d'emprunt choir au cours de
l'exercice.

Excdent brut dexploitation : diffrence entre les produits de


gestion et les charges de gestion.
Fonds de roulement : excdent des ressources stables (capitaux
propres, amortissements et provisions, dettes financires) sur les emplois
stables (actif immobilis brut). Il reprsente la part des ressources stables
qui peuvent tre affectes au financement des actifs circulants (stocks,
crances et disponibilits) pour compenser les dcalages entre
lencaissement des recettes et le paiement des dpenses.

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GLOSSAIRE

195

Intrt communautaire : la notion dintrt communautaire est


apparue dans la loi dorientation n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative
ladministration territoriale de la Rpublique, loccasion de la cration
des communauts de villes et des communauts de communes. La loi du
12 juillet 1999, en tendant cette notion aux communauts
dagglomration et aux communauts urbaines, et en prvoyant les
modalits de sa dfinition, qui varient selon le type dEPCI, lui a donn
une nouvelle dimension.
Lintrt communautaire sanalyse comme la ligne de partage, au
sein dune comptence, entre les domaines daction transfrs la
communaut et ceux qui demeurent au niveau des communes. Il ne
concerne que certaines comptences obligatoires ou optionnelles
expressment et limitativement numres par la loi. Pour les autres, la
loi impose un transfert total.
Section de fonctionnement : la section de fonctionnement
enregistre les oprations courantes qui se renouvellent rgulirement et
sont ncessaires au fonctionnement de la collectivit (charges de
personnel, fournitures, intrts des emprunts, etc.) ainsi que les
subventions de fonctionnement des organismes extrieurs.
Section dinvestissement : la section dinvestissement retrace les
oprations relatives au patrimoine de la collectivit ou de tiers identifis.
Ces oprations concernent notamment les biens mobiliers ou immobiliers,
dtenus par la collectivit (acquisitions, ventes, travaux, etc.), ses
crances et ses dettes (remboursement en capital de la dette, souscription
demprunts, avances, etc.), ainsi que les subventions dinvestissement.
Taux d'pargne (brute, nette, de gestion) : pargne (brute, nette,
de gestion) rapporte aux recettes relles de fonctionnement.

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Annexes

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Annexe n 1 : volution des recettes et des


dpenses des collectivits locales (2010-2014)
En Md

2010

PRODUITS
REELS
DE
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP)
Fiscalit directe (hors DCRTP)
Fiscalit indirecte et autres taxes
Prquation
Dotations et participations (y
compris DCRTP)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel
Achats de biens et services
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
Subventions de fonctionnement
Charges financires
Autres dpenses (y compris
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT(1)
FCTVA
Subventions d'quipement
reues
Autres recettes
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT (1)
Dpenses d'quipement
Subventions d'quipement
verses
Autres dpenses
Encours de la dette
Emprunts rembourss
Emprunts souscrits
Ratio de dsendettement

2011

2012

2013

2014

volution
N/N-1

volution
2014/2010

178,50

185,06

188,90

192,11

193,28

0,61%

8,28%

107,63
50,29
57,34
0,00

110,19
59,48
50,72
0,00

113,14
71,74
41,40
0,29

115,80
75,30
40,50
0,42

118,83
75,79
43,04
0,55

2,61%
0,65%
6,25%
30,23%

10,41%
50,72%
-24,95%
-

57,65

60,95

60,91

61,03

58,52

-4,11%

1,51%

13,22

13,92

14,55

14,86

15,39

3,56%

16,35%

148,82

152,93

157,96

162,66

166,10

2,11%

11,61%

51,78
28,52

53,04
29,17

54,89
30,00

56,62
30,95

58,86
30,66

3,95%
-0,93%

13,67%
7,50%

47,46

49,05

50,76

52,56

53,82

2,41%

13,40%

15,29
3,91

15,54
4,24

15,85
4,46

16,02
4,51

16,13
4,51

0,71%
-0,16%

5,50%
15,30%

1,86

1,89

1,99

2,01

2,13

6,18%

14,82%

29,69

32,13

30,94

29,45

27,19

-7,68%

-8,42%

15,76

16,28

16,50

16,79

16,41

-2,26%

4,12%

5,44

4,80

4,89

4,99

5,32

6,66%

-2,28%

5,58

5,61

5,84

6,09

5,98

-0,04%

5,74%

5,16

5,87

5,77

5,71

5,11

-10,52%

-1,03%

45,96

47,76

48,73

51,33

46,87

-8,69%

1,98%

35,44

36,60

37,54

39,58

35,34

-10,70%

-0,26%

8,14

8,57

8,83

9,40

9,23

-0,88%

7,13%

2,38
124,13
10,93
15,81
4,18

2,59
127,68
11,26
15,57
3,97

2,36
133,11
10,89
16,99
4,30

2,35
137,45
11,67
16,40
4,67

2,30
141,29
11,87
15,79
5,20

-2,00%
2,79%
1,70%
-3,75%

-3,32%
13,82%
8,60%
-0,16%

Source : Cour des comptes- donnes DGFiP


(1)

Les recettes et les dpenses dinvestissement ont t retraites des montants des
subventions dinvestissement reues et verses entre catgories de collectivit.
dfaut de retraitement, les montants respectifs des subventions dquipement reues et
verses augmentaient artificiellement les rels montants de recette et de dpenses
dinvestissement.

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COUR DES COMPTES

200

Annexe n 2 : volution des finances communales


(2010-2014)
En Md
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP)
Fiscalit directe (hors
DCRTP)
Fiscalit indirecte et autres
taxes
Fiscalit reverse aux
communes par les GFP
Prquation (FSRIF et FPIC)
Dotations et participations de
l'tat (y compris DCRTP)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel
Achats de biens et services
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
Subventions de
fonctionnement
Charges financires
Autres dpenses (y compris
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT
FCTVA
Subventions d'quipement
reues
Autres recettes
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement
Subventions d'quipement
verses
Autres dpenses
Encours de la dette
Emprunts rembourss
Emprunts souscrits
Capacit de dsendettement

2010

2011

2012

2013

2014

volution
N/N-1

volution
2014/2010

74,22

76,69

78,27

79,32

79,49

0,21%

7,10%

43,74

45,78

47,05

48,17

48,54

0,77%

10,97%

29,20

30,23

31,64

32,48

32,55

0,20%

11,47%

5,90

6,37

6,37

6,22

6,14

-1,32%

4,05%
14,01%

8,64

9,18

9,03

9,47

9,86

4,12%

0,00

0,00

0,28

0,41

0,55

33,09%

22,53

22,50

22,30

21,98

21,38

-2,70%

-5,12%

7,95

8,41

8,63

8,76

9,02

2,94%

13,46%

62,50

63,90

65,38

67,26

68,36

1,64%

9,37%

32,65
15,91

33,25
16,24

34,12
16,72

35,01
17,30

36,41
16,94

3,99%
-2,09%

11,51%
6,49%

4,91

5,08

5,06

5,19

5,35

2,97%

8,93%

5,95

6,06

6,16

6,32

6,34

0,32%

6,57%

2,05

2,18

2,25

2,29

2,25

-1,75%

9,81%

1,03

1,09

1,08

1,15

1,08

-6,18%

4,26%

11,72

12,79

12,89

12,06

11,13

-7,71%

-5,02%

10,96

10,92

11,02

11,15

10,78

-3,29%

-1,64%

2,90

2,51

2,63

2,74

2,97

8,41%

2,14%

4,25

4,33

4,51

4,65

4,60

-1,05%

8,26%

3,81

4,08

3,89

3,76

3,21

-14,57%

-15,58%

1,30%

21,75

23,00

23,72

25,64

22,03

-14,06%

19,40

20,66

21,49

23,37

19,85

-15,05%

2,37%

1,20

1,22

1,37

1,37

1,38

1,02%

15,65%

1,16
59,34
5,57
6,24
5,06

1,12
60,01
5,59
6,31
4,69

0,86
61,49
5,38
7,08
4,77

0,90
62,95
5,77
7,15
5,22

0,80
63,49
5,82
6,10
5,71

-11,25%
0,86%
0,87%
-14,58%

-31,29%
7,00%
4,38%
-2,21%
12,77%

Source : Cour des comptes- donnes DGFiP

Les finances publiques locales - octobre 2015


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ANNEXES

201

Annexe n 3 : volution des finances des

groupements fiscalit propre (2010-2014)


En Md
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP)
Fiscalit directe (nettes des
restitutions)
Fiscalit indirecte et autres
taxes (nettes des restitutions)
Attribution de compensation,
dotation
de
solidarit
communautaire et autres
reversements (1)
Prquation (FPIC)
Dotations et participations (y
compris DCRTP)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel
Achats de biens et services
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
Subventions de
fonctionnement
Charges financires
Autres dpenses (y compris
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT
FCTVA
Subventions d'quipement
reues
Autres recettes
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement
Subventions d'quipement
verses
Autres dpenses
Encours de la dette
Emprunts
rembourss
Emprunts souscrits
Ratio de dsendettement

2010

2011

2012

2013

2014

volution
N/N-1

volution
2014/2010

21,95

23,06

24,26

25,32

25,42

0,39%

11,18

10,86

11,75

12,53

12,68

1,19%

13,41%

6,78

6,39

16,31

17,58

18,08

2,87%

166,57%

4,10

4,17

4,39

4,30

4,43

2,91%

7,91%

0,30

0,30

-8,94

-9,35

-9,83

5,13%

-3431,86%

0,00

0,00

0,01

0,02

0,02

22,15%

8,50

9,71

9,77

9,86

9,71

-1,51%

14,19%

2,27

2,48

2,73

2,92

3,01

3,22%

32,83%

17,20

18,01

19,23

20,14

20,85

3,50%

21,18%

5,39
5,36

5,77
5,51

6,27
5,77

6,72
6,00

7,20
6,14

7,14%
2,45%

33,70%
14,65%

2,98

3,07

3,20

3,38

3,31

-2,22%

10,93%

2,34

2,46

2,69

2,73

2,81

2,90%

20,17%

0,56

0,63

0,67

0,70

0,70

0,00%

24,24%

0,58

0,57

0,63

0,61

0,69

11,91%

19,10%

4,74

5,05

5,03

5,18

4,57

-11,71%

-3,67%

2,92

3,26

3,21

3,27

3,47

6,31%

19,07%

0,70

0,69

0,77

0,79

0,89

13,23%

28,06%

1,50

1,65

1,49

1,54

1,65

7,22%

9,93%

0,72

0,92

0,96

0,94

0,93

-0,96%

29,62%

7,69

8,49

9,00

9,42

8,74

-7,22%

13,57%

5,76

6,33

6,67

6,88

6,26

-9,09%

8,74%

1,31

1,45

1,59

1,75

1,67

-4,63%

27,23%

0,63
18,19

0,71
19,30

0,74
21,21

0,78
22,07

0,81
22,64

3,44%
2,55%

29,35%
24,48%

1,50

1,47

1,60

1,73

1,80

3,64%

19,73%

2,08
3,83

2,62
3,82

3,32
4,22

2,54
4,26

2,29
4,95

-9,89%

9,85%

Source : Cour des comptes- donnes DGFiP


(1)
Pour les exercices 2010 et 2011, les montants relatifs aux attributions de compensation, aux dotations de
solidarit communautaire et autres reversements sont intgrs dans les montants de la fiscalit directe nette
des restitutions. Pour les exercices 2010 et 2011, les reversements de fiscalit destination des communes
slevaient respectivement 8,6 Md et 9,2 Md.

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15,81%

COUR DES COMPTES

202

Annexe n 4 : volution des finances


dpartementales (2010-2014)
En Md

2010

2011

2012

2013

2014

volution
N/N-1

volution
2014/2010

PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT

60,56

63,15

63,88

64,62

65,80

1,83%

8,65%

Fiscalit (hors DCRTP)

40,34

41,41

42,05

42,53

43,96

3,37%

8,97%

12,87

18,52

19,35

20,50

20,53

0,15%

59,52%

27,47

22,89

22,70

22,03

23,43

6,41%

-14,67%

0,00

0,00

0,00

-0,0006

-0,01

2030,87%

17,49

19,00

18,92

19,19

18,79

-2,09%

7,46%

2,74

2,74

2,91

2,90

3,06

5,55%

11,88%

52,86

54,32

56,20

57,69

59,06

2,37%

11,73%

10,96

11,17

11,54

11,83

12,06

1,99%

10,05%

5,63

5,64

5,64

5,66

5,54

-2,03%

-1,58%

25,73

26,74

28,26

29,30

30,49

4,05%

18,48%

7,04

7,24

7,09

7,31

7,30

-0,07%

3,65%

2,50

2,49

2,51

2,50

2,54

1,60%

1,56%

Charges financires

0,80

0,87

0,94

0,92

0,94

2,29%

17,65%

Autres dpenses (y compris


exceptionnelles)

0,19

0,19

0,23

0,19

0,20

6,38%

5,26%

EPARGNE BRUTE

7,70

8,83

7,68

6,92

6,74

-2,62%

-12,51%

RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT

3,27

3,11

3,03

3,05

2,93

-3,97%

-10,45%

FCTVA

1,23

1,06

1,01

0,96

0,98

2,82%

-19,74%

Subventions d'quipement
reues

1,61

1,51

1,54

1,61

1,52

-5,30%

-5,35%

Autres recettes

0,44

0,53

0,48

0,49

0,42

-13,11%

-3,42%

Fiscalit
directe
(hors
DCRTP)
Fiscalit indirecte et autres
taxes
Prquation (FCVAE et
FSDIF)
Dotations et participations
(y compris DCRTP)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel
Achats de biens et services
Aides la personne et frais
d'hbergement
Autres charges de gestion
courante (hors subventions)
Subventions de
fonctionnement

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ANNEXES

DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT

203

12,13

11,70

11,47

11,18

10,77

-3,70%

-11,21%

Dpenses d'quipement

7,18

6,76

6,58

6,57

6,35

-3,36%

-11,55%

Subventions d'quipement
verses

4,68

4,58

4,51

4,35

4,16

-4,41%

-11,15%

Autres dpenses

0,27

0,36

0,38

0,26

0,26

0,77%

-4,03%

Encours de la dette

29,75

30,39

31,30

32,15

33,15

3,12%

11,41%

Emprunts rembourss

2,46

2,66

2,57

2,59

2,71

4,71%

10,03%

Emprunts souscrits

4,78

3,90

3,88

3,72

3,84

3,36%

-19,67%

Ratio de dsendettement

3,86

3,44

4,07

4,64

4,92

Source : Cour des comptes-donnes DGFiP

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COUR DES COMPTES

204

Annexe n 5 : volution des finances rgionales


(2010-2014)
En Md

2010

PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP)

2011

2012

2013

volution
N/N-1

2014

volution
2014/2010

21,77

22,17

22,50

22,86

22,58

-1,24%

3,72%

12,37

12,14

12,30

12,58

13,64

8,43%

10,27%

1,44

4,33

4,44

4,74

4,63

-2,28%

222,72%

10,93

7,81

7,86

7,84

9,01

14,89%

-17,63%

0,00

0,00

0,00

-0,003

-0,002

-18,65%

9,13

9,73

9,92

10,00

8,64

-13,63%

-5,37%

0,27

0,29

0,28

0,28

0,30

5,71%

8,42%

16,26

16,70

17,15

17,57

17,83

1,49%

9,66%

2,78

2,86

2,97

3,06

3,19

3,98%

14,52%

Achats de biens et services


Autres charges de gestion
courante (hors
subventions)
Subventions de
fonctionnement

1,63

1,79

1,88

2,00

2,04

2,00%

25,26%

6,80

6,92

7,17

7,38

7,38

0,07%

8,61%

4,50

4,54

4,48

4,47

4,44

-0,56%

-1,33%

Charges financires
Autres dpenses (y
compris exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT
FCTVA

0,50

0,56

0,60

0,61

0,62

1,97%

24,00%

0,06

0,03

0,06

0,06

0,17

192,98%

198,21%

5,51

5,47

5,35

5,30

4,75

-10,29%

-13,79%

2,14

2,10

2,26

2,42

2,43

0,54%

13,50%

0,62

0,54

0,49

0,51

0,48

-5,70%

-22,46%

1,32

1,22

1,34

1,39

1,41

1,37%

6,35%

0,20

0,34

0,44

0,52

0,54

3,85%

172,73%

8,49

8,55

8,47

8,93

9,23

3,32%

8,68%

3,11

2,86

2,80

2,75

2,88

4,76%

-7,27%

5,07

5,29

5,29

5,78

5,92

2,46%

16,81%

0,32

0,40

0,38

0,40

0,43

6,19%

34,91%

Encours de la dette

16,85

17,98

19,12

20,28

22,01

8,54%

30,61%

Emprunts rembourss

1,39

1,55

1,34

1,58

1,55

-2,34%

10,99%

Emprunts souscrits

2,71

2,75

2,71

3,01

3,56

18,40%

31,28%

Ratio de dsendettement

3,05

3,29

3,58

3,83

4,63

Fiscalit directe (hors


DCRTP)
Fiscalit
indirecte
et
autres taxes
Prquation
Dotations et participations
(y compris DCRTP)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
CHARGES REELLES
DE
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel

Subventions d'quipement
reues
Autres recettes
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement
Subventions d'quipement
verses
Autres dpenses

Source : Cour des comptes-donnes DGFiP

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Total communes

Plus de 100 000 hbts

50 000-100 000 hbts

10 000-50 000 hbts

3500-10 000 hbts

0-3500 hbts

Strates des
communes

27,30%
0,14 Md
34,60%
0,70 Md

-3,67%

3,21 Md

-4,06%

15,75 Md

28,60%
0,09 Md

-5,07%

1,64 Md

50%
0,21 Md

-4,72%

4,38 Md

50%
0,09 Md

-4,04%

2,39 Md

30,80%
0,17 Md

-3,30%

4,13 Md

DGF

48,54 Md

0,77%

9,95 Md

0,61%

5,57 Md

-0,18%

15,40 Md

1,18%

8,22 Md

1,06%

9,40 Md

0,43%

32,55 Md

0,20%

6,71 Md

0,37%

3,47 Md

-0,17%

9,78 Md

0,13%

5,49 Md

0,64%

7,10 Md

-0,09%

6,14 Md

-1,32%

1,78 Md

2,80%

0,78 Md

-0,38%

1,77 Md

-1,82%

0,87 Md

-2,29%

0,93 Md

-7,39%

9,86 Md

4,28%

1,47 Md

-0,45%

1,32 Md

0,06%

3,84 Md

5,40%

1,86 Md

4,37%

1,37 Md

10,37%

5,27 Md

1,07%

0,97 Md

1,19%

0,57 Md

-2,58%

1,58 Md

1,44%

0,88 Md

0,97%

1,27 Md

2,24%

0,55 Md

33,09%

0,05 Md

36%

0,10 Md

26,54%

0,21 Md

20,11%

0,06 Md

47,70%

0,13 Md

57,13%

79,49 Md

0,21%

16,13 Md

1,19%

8,73 Md

-1,13%

23,94 Md

0,13%

13,01 Md

0,39%

17,67 Md

-0,17%

dont
Total des
Autres
Prquation produits
Produits
reversements
dotations et
dont fiscalit dont fiscalit
Produits
fiscaux (hors
de fiscalit
(FPIC et
rels de
participation
directe
indirecte
dexploitation
DCRTP)
perus par
FSRIF) fonctionnes de lEtat
les communes
ment

ANNEXES
205

Annexe n 6 : tableaux dvolution des recettes, des


dpenses et de lpargne brute des communes par
strate
volution des produits rels de fonctionnement des communes
en 2014

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Les finances publiques locales - octobre 2015


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COUR DES COMPTES

206

volution des dpenses relles de fonctionnement des communes en


2014
Strates
dmographiques

0-3500 hbts
3500-10 000 hbts
10 000-50 000 hbts
50 000-100 000 hbts
Plus de 100 000 hbts
Total communes

Dpenses
de
personnel
+3,85 %
5,96 Md
+4,62 %
5,94 Md
+4,17 %
12,49 Md
+2,67 %
4,62 Md
+4,09 %
7,41 Md
+3,99 %
36,42 Md

Achats de
biens et
services
-1,63 %
4,46 Md
-1,30 %
3,05 Md
-2,31 %
5,08 Md
-2,78 %
1,68 Md
-2,92 %
1,66 Md
-2,09 %
16,95 Md

Autres
charges de
gestion
courante
+1,35 %
2,02 Md
+0,15 %
0,69 Md
-2,36 %
0,83 Md
-5,81 %
0,29 Md
+11,17 %
2,51 Md
+2,97 %
5,34 Md

Subventions
de fonctionnement

Autres
dpenses, y
compris
exceptionnelles

Charges
financires

-0,26 %
0,77 Md
+1,33 %
0,84 Md
+0,27 %
1,89 Md
+0,24 %
0,84 Md
+0,25 %
2 Md
+0,32 %
6,34 Md

-0,92 %
0,54 Md
-1,26 %
0,39 Md
-6,29 %
0,63 Md
-6,04 %
0,28 Md
+7,33 %
0,41 Md
-1,75 %
2,25 Md

+3,97 %
0,26 Md
-6,04 %
0,14 Md
-1,75 %
0,28 Md
-11,54 %
0,12 Md
-15,5 %
0,28 Md
-6,18 %
1,08 Md

Total des
charges
relles de
fonctionnement
+1,28 %
14,01 Md
+2,03 %
11,05 Md
+1,52 %
21,20 Md
+0,42 %
7,83 Md
+2,48 %
14,27 Md
+1,64 %
68,36 Md

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

volution de lpargne brute et des dpenses dinvestissement


des communes en 2014
Strates
dmographiques
0-3500 hbts
3500-10 000 hbts
10 000-50 000 hbts
50 000-100 000 hbts
Plus de 100 000 hbts
Total communes

pargne brute

Dpenses

Subventions

Autres

Total des dpenses

dquipement

dinvestissement

dpenses

dinvestissement

-5,36 %

-12,72 %

-8,50 %

-12,29 %

-12,6 %

3,66 Md

6,40 Md

0,18 Md

0,16 Md

6,74 Md

-10,41 %

-17,05 %

+0,95 %

-20,76 %

-16,70 %

1,91 Md

3,48 Md

0,11 Md

0,08 Md

3,67 Md

-9,50 %

-16,19 %

-9,27 %

-6,97 %

-15,63 %

2,74 Md

5,09 Md

0,24 Md

0,19 Md

5,52 Md

-12,85 %

-20,18 %

-20,98 %

0%

-19,20 %

0,90 Md

1,65 Md

0,11 Md

0,12 Md

1,88 Md

-7,70 %

-12,69 %

+23,83 %

-15,31 %

-9,25 %

1,86 Md

3,24 Md

0,74 Md

0,25 Md

4,23 Md

-7,71 %

-15,05 %

+1,02 %

-11,25 %

-14,06 %

11,07 Md

19,86 Md

1,38 Md

0,80 Md

22,04 Md

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

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Source : Cour des comptes donnes DGFiP

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Total EPCI

SAN

M tropole

-3,85%
0,08 M d
-6,26%
0,04 M d
-1,83%
7,10 Md

0,002 M d

+50 %

0,003 M d

+16,9 %

0,145 Md

12,68 Md

1,19%

0,118 M d

-21,85%

0,21 M d

0,48%

2,55 M d

5,12 M d

3,79 M d
1,60 M d

2,62%

-0,07%

1,84%

4,68 M d

1,58 M d

-3,60%

0,09%

Ressources
fiscales

-3,88%

0%

Communauts +100 %
urbaines
0,02 M d

Communauts +25 %
de communes 0,05 M d
Communauts
0%
dagglomratio
0,07 M d
n

S trates

Autres
dotations et
DGF
participations
de lEtat

18,08 Md

2,87%

0,235 M d

-0,84%

0,17 M d

-1,19%

3,36 M d

1,11%

8,90 M d

3,27%

5,42 M d

3,65%

4,42 Md

2,91%

0,009 M d

12,50%

0,10 M d

3,19%

0,68 M d

2,58%

2,10 M d

6,18%

1,54 M d

-1,09%

-9,83 Md

5,13%

-0,126 M d

34,04%

-0,05 M d

0%

-1,49 M d

0,47%

-5,88 M d

4,84%

-2,28 M d

8,04%

dont fiscalit dont fiscalit dont fiscalit


directe
indirecte
reverse

ANNEXES
207

Annexe n 7 : tableaux dvolution des recettes, des


dpenses et de lpargne brute des diffrentes
catgories dEPCI
volution des ressources des intercommunalits en 2014

COUR DES COMPTES

208

volution des dpenses relles de fonctionnement des


intercommunalits en 2014
Strates
dmographiques

+7,74 %

+0,67 %

Autres
charges
de gestion
courante
-5,96 %

+3,69 %

+1,80 %

Autres
dpenses, y
compris
exceptionnelles
+7,87 %

2,37 Md

2,11 Md

1,31 Md

0,67 Md

0,17 Md

0,19 Md

Dpenses
de
personnel

Communauts de
communes

Achats de
biens et
services

Subventions de
fonctionnement

Charges
financires

Total des
charges relles
de
fonctionnement
+2,14 %
6,82 Md

Communauts
dagglomration

+9,41 %

+4,04 %

+3,68 %

+4,54 %

-2,46 %

+18,25 %

+5,91 %

3,09 Md

2,88 Md

1,33 Md

1,34 Md

0,32 Md

0,31 Md

9,27 Md

Communauts
urbaines

+2,40 %

+2,58 %

-5,71 %

+1,46 %

+2,50 %

+0,68 %

+0,97 %

1,50 Md

0,99 Md

0,66 Md

0,70 Md

0,16 Md

0,15 Md

4,16 Md

Mtropole

SAN

+4,24 %

-2,52 %

+25 %

-15,85 %

+0%

+47,62 %

+0,48 %

0,17 Md

0,12 Md

0,01 Md

0,07 Md

0,02 Md

0,03 Md

0,42 Md

+4,11 %

0%
0,000
Md
-2,22 %

0%

-4,55 %

0%

+4,85 %

0,031 Md

0,021 Md

0,000 Md

0,166 Md

+7,14 %

-2,56 %
0,038
Md
+2,45 %

+2,9 %

-0,07%

+11,91 %

+3,50 %

7,20 Md

6,14 Md

3,31 Md

2,81 Md

0,69 Md

0,68 Md

20,83 Md

0,076 Md

Total EPCI

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

volution de lpargne brute et des dpenses dinvestissement


des intercommunalits en 2014
Strates
dmographiques
Communauts de
communes
Communauts
dagglomration
Communauts urbaines
Mtropole
SAN
Total EPCI

-11,24 %

-5,13 %

-13,14 %

-20,08 %

Total des dpenses


relles
dinvestissement
-7,07 %

1,38 Md
-13,06 %

2,11 Md
-8,31 %

0,24 Md
-4,65 %

0,19 Md
+20,97 %

2,54 Md
-5,15 %

1,91 Md
-4,55 %

2,49 Md
-16,02 %

0,92 Md
0%

0,38 Md
+10,95 %

3,79 Md
-10,82

1,22 Md
-26,53 %

1,47 Md
0%

0,47 Md
-19,05 %

0,22 Md
-32,14 %

2,16 Md
-8,61 %

0,04 Md
-38,89 %

0,10 Md
-8,60 %

0,02 Md
+60 %

0,02 Md
-96 %

0,14 Md
-6,48 %

0,055 Md
-11,71 %

0,085 Md
-9,09 %

0,016 Md
-4,63 %

0,00 Md
+3,44 %

0,10 Md
-7,22 %

4,61 Md

6,26 Md

1,67 Md

0,81 Md

8,74 Md

pargne brute

Dpenses
dquipement

Subventions
dinvestissement

Autres
dpenses

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

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ANNEXES

209

Annexe n 8 : impact de la diminution de la DGF


dans la baisse de lpargne brute des rgions

Ensemble Recettes
des recettes fiscales

DGF

Autres
recettes

Poids de la
DGF dans
la perte des
recettes

Charges

EBF

Impact DGF Impact


en montant DGF (%)

14,92%

6 496 803 -38 085 435 -4 714 451 12,38%

-2 107 450

12,92%

2 469 932

Rgion 3 -243 770 646 39 237 831 -30 204 316 -252 804 162

10,67%

13 607 473 -257 378 119 -26 016 626 10,11%

Rgion 4

-3 006 764 10 985 761 -4 825 444

-9 167 080

34,49%

13 162 174 -16 168 937 -1 036 909 6,41%

Rgion 5

-3 798 255 78 970 505 -9 043 140 -73 725 620

10,93%

22 838 816 -26 637 072

Rgion 6

-26 484 257 67 219 041 -11 167 208 -82 536 090

11,92%

Rgion 7

-3 103 180 42 655 805 -6 504 587 -39 254 399

14,21%

Rgion 8

-20 708 138 47 849 535 -6 054 327 -62 503 346

8,83%

Rgion 9

-25 553 018 77 546 459 -13 484 461 -89 615 016

Rgion 1
Rgion 2

-31 588 632 35 738 413 -10 048 236 -57 278 810
-631 182

1 788 961

-312 693

-3 101 114

-81 551 2,63%

-414 989 1,56%

5 950 883 -32 435 140 -3 156 295 9,73%


20 233 842 -23 337 022

-441 113 1,89%

16 599 753 -37 307 891 -1 828 735 4,90%

13,08% 145 621 611 -171 174 629 -3 342 099 1,95%

Source : Cour des comptes, donnes DGFiP

En raison de la tenue dlections rgionales en dcembre 2015, et


conformment aux dispositions rglementaires prvues aux articles
R. 241-18 et R. 241-18-1 du code des juridictions financires, les noms
des rgions ne peuvent tre mentionns.
Le tableau prsente la situation des neuf rgions dont les recettes
totales ont baiss en 2014. Pour chacune dentre elles, la part de la
diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dans la perte
de recettes et dans la dgradation de lexcdent brut de fonctionnement a
t calcule.

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210

COUR DES COMPTES

Annexe n 9 : dcomposition des transferts


financiers de ltat aux collectivits locales

Source : projet de loi de finances pour 2015

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ANNEXES

211

Annexe n 10 : cot brut des normes prsentes


la CCEN et au CNEN en 2014, par ministre

6%
18%

30%

4%
7%
33%

Affaires sociales

Agriculture...

Culture

Dcentralisation/FP

Dfense

Ecologie

Economie...

Education

Finances

Intrieur

Justice

Logement

Outre-mer

Premier ministre

Travail

Ville/jeunesse

Source : Cour des comptes-donnes DGCL

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COUR DES COMPTES

212

Annexe n 11 : nombre et types davis mis par la


CCEN (de septembre 2008 dcembre 2013)
Nombre de textes
Avis favorables
Avis dfavorables
dont avis vis--vis
desquels le
gouvernement est
pass outre
dont avis
dfavorables sur des
textes qui nont pas
t publis
Taux davis
dfavorables

2008* 2009 2010 2011


2012 2013
Total
66
163
176
287
315
219
1 226
64
161
174
281
297
209
1 186
2
2
2
6
18
10
40
2

3%

1%

1%

2%

24

6%

5%

3%

15

* de septembre dcembre 2008


Source : Bilan dactivit de la Commission consultative dvaluation des normes septembre
2014

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ANNEXES

213

Annexe n 12 : estimation du cot des mesures


nationales dans la masse salariale des collectivits
territoriales en 2014 (en M)
Cot sur
l'anne 2014
1001

Cot total
Dcret n 2014-1649 du 26 dcembre 2014 modifiant le dcret n 87-1107 du 30 dcembre 1987
portant organisation des carrires des agents de catgorie C, dcret n 2014-79 du 29 janvier
2014 modifiant divers dcrets relatifs lorganisation des carrires des fonctionnaires
territoriaux de catgorie B de la fonction publique territoriale et dcret n 2014-80 du 29 janvier
2014 modifiant les dispositions indiciaires applicables aux agents de la catgorie C et de la
catgorie B de la fonction publique territoriale
Dcret n 2012-1525 du 28 dcembre 2012 portant modification du taux de la contribution
employeur due la Caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales
Dcret n 2014-33 du 14 janvier 2014 modifiant le dcret n2008-539 du 6 juin 2008 relatif
l'instauration d'une indemnit dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat et dcret n 2014452 du 2 mai 2014 modifiant le dcret n2008-964 du 16 septembre 2008 relatif aux modalits de
prise en compte dans la retraite additionnelle de la fonction publique de lindemnit dite de
garantie individuelle du pouvoir dachat

411,7

404,5

79,6

Dcret n 2013-33 du 10 janvier 2013 portant relvement du minimum de traitement dans la


fonction publique et attribution de points dindice major certains personnels civils et militaires
de lEtat, personnels des collectivits territoriales et des tablissements publics de sant

46,9

Dcret n 2013-589 du 4 juillet 2013 modifiant le dcret n 87-1108 du 30 dcembre 1987 fixant
les diffrentes chelles de rmunration pour la catgorie C des fonctionnaires territoriaux et
dcret n 2013-587 du 4 juillet 2013 relatif la cration dun huitime chelon dans les grades
dots de lchelle 6 des cadres demplois de la catgorie C de la fonction publique territoriale

17,5

Dcret
l'ge
d'ouverture
droitlorganisation
pension de vieillesse
Dcret n
n 2012-847
2014-71 dudu292 juillet
janvier2012
2014relatif
modifiant
divers
dcrets du
relatifs
des
carrires des fonctionnaires des catgories C et B de la fonction publique hospitalire et n 201472 du 29 janvier 2014 modifiant le dcret n 2006-228 du 24 fvrier 2006 instituant diffrentes
chelles de rmunration pour les fonctionnaires hospitaliers de catgorie C et modifiant divers

Dcret n2014-83 du 29 janvier 2014 modifiant le dcret n 88-547 du 6 mai 1988 portant statut
particulier du cadre demplois des agents de matrise territoriaux
Dcret n 2013-37 du 10 janvier 2013 portant fixation du taux de la cotisation obligatoire verse
par les collectivits territoriales et leurs tablissements publics pour la formation des
bnficiaires des contrats conclus au titre de l'article L. 5134-110 du code du travail
Autres mesures

Source : Cour des Comptes

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14
10

7,2

5,5
4,1

COUR DES COMPTES

214

Annexe n 13 : volution des concours financiers


de ltat
(Md)
Prlvements sur recettes de
ltat
dont DGF
dont FCTVA
Crdits provenant du budget
gnral
dont mission Relations avec les
collectivits territoriales
dont DGD-FP
dont dotations et subventions
imputes sur dautres
programmes
dont dgrvements
ordonnancs230
Crdits provenant des deux
comptes daffectation spciale
dont CAS Contrle de la
circulation et du stationnement
routiers
dont CAS Fonds national de
dveloppement et de
modernisation de lapprentissage
Total des oprations
budgtaires

2012

2013

2014

2014 /
2013

55,57

55,57

54,43

-2,1 %

41,39

41,50

40,12

-3,3 %

5,53

5,77

5,91

+2,4 %

16,73

16,75

15,58

-7 %

2,66

2,72

2,74

+0,7 %

1,70

1,70

-100 %

1,65

1,62

2,09229

+29 %

10,71

10,71

10,76

+0,5%

1,2

1,15

1,37

+19 %

0,65

0,60

0,67

+12 %

0,56

0,56

0,70

+25 %

73,50

73,47

71,38

-2,8 %

Source : Cour des comptes : donnes direction du budget

229

La hausse provient du rattachement des dpenses lies aux contrats aids, qui nont
pas t comptabilises en 2013 parmi les transferts aux collectivits territoriales.
230
Hors restitutions de contribution sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE).

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ANNEXES

215

Annexe n 14 : volution de la fiscalit transfre


(en M)
Droit dpartemental d'enregistrement et
taxe de publicit foncire (dpartements
hors DMTO-RTP)
Cartes grises (rgions, dcentralisation
acte I)
TICPE - RMI/RSA (dpartements)
TICPE - Acte II hors RSA (principalement
loi LRL de 2004) / compensation de la
suppression de la "vignette"
dont TICPE-rgions
dont TICPE-dpartements
dont TSCA-dpartements (article 52)
TSCA - article 77 (dpartements - rforme
de la fiscalit directe locale)
TASCOM (communes - rforme de la
fiscalit directe locale)
Droit dpartemental d'enregistrement et
taxe de publicit foncire (DMTO-RTP)
Frais de gestion TH, TFPB, TFPNB 1640 C CGI
TSCA - article 53 (dpartements - SDIS)
Fiscalit transfre au titre du pacte de
confiance et de responsabilit pour les
dpartements
TSCA - article 11-II (Marseille - BMP)
TICPE-Mayotte (dpartementalisation)
TICPE Formation professionnelle
Frais de gestion formation professionnelle
TICPE prime d'apprentissage

2013

2014

2014/2013

6 832

7 367

7,80 %

2 042

2 016

1,30 %

5 853

5 869

0,30 %

6 347

6 776

6,70 %

3 202
654
2 492

3 624
658
2 493

13,2 %
0,70 %
0,00 %

3 184

3 198

0,50 %

708

718

1,40 %

429

463

7,80 %

2 196

2 287

4,10 %

987

987

0,00 %

841

10
16
300
601
139
31 588

81,0 %

10
9

28 597
Source : Cour des comptes : donnes direction du budget

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10,4 %

888 570

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18 088

+ Autres prod. et charges excep. rels (hors cessions)

en % des produits de gestion

11,00%

1 156 891

-642

= CAF brute

95 805

+ Solde des oprations d'amnagements

275 888

-248 298

- Subventions exceptionnelles

dont intrts d'emprunts dette nouvelle

dont intrts d'emprunts dette ancienne

+ Rsultat financier rel

14,10%

1 483 548

Excdent brut de fonctionnem ent au fil de l'eau (a-b)

en % des produits de gestion

327 923
9 072 952

+ Subventions de f onctionnement

= Charges de gestion (b)

1 298 571

+ Charges de personnel

+ Autres charges de gestion

2 015 648
5 430 809

Charges caractre gnral

10 556 500

= Produits de gestion (a)

23 503

1 541 016

Dont fiscalit reverse par l'Interco et l'Etat

Dont production immobilise, travaux en rgie

2 806 730

Dont dotations et participations

4 347 746

Dont ressources d'exploitation

+ Produits rigides

5 296 681

6 185 251

2014

Dont ressources fiscales propres

Produits flexibles

en milliers d'euros

n-1

8,60%

909 644

18 088

-642

95 805

15 007

250 000

-265 007

11,90%

1 253 010

9 280 437

339 401

1 324 543

5 566 579

2 049 914

10 533 447

23 668

1 548 721

2 610 583

4 182 971

910 785

5 439 691

6 350 476

2015

6,10%

643 109

18 088

-642

95 805

49 773

250 000

-299 773

9,70%

1 021 241

9 492 820

351 280

1 351 034

5 705 744

2 084 762

10 514 061

23 833

1 556 464

2 413 646

3 993 944

933 554

5 586 563

6 520 117

2016

n+1

3,50%

366 519

18 088

-642

95 805

93 361

250 000

-343 361

7,50%

788 238

9 710 220

363 575

1 378 054

5 848 388

2 120 203

10 498 458

24 000

1 564 247

2 215 918

3 804 165

956 893

5 737 400

6 694 293

2017

n+2

2,60%

281 913

18 088

-642

95 805

142 248

250 000

-392 248

7,00%

752 520

9 932 759

376 300

1 405 615

5 994 597

2 156 247

10 685 279

24 168

1 572 068

2 215 918

3 812 154

980 816

5 892 310

6 873 125

2018

n+3

1,80%

194 365

18 088

-642

95 805

193 635

250 000

-443 635

6,60%

716 359

10 160 563

389 470

1 433 728

6 144 462

2 192 903

10 876 922

24 337

1 579 928

2 215 918

3 820 184

1 005 336

6 051 402

7 056 738

2019

n+4

-4,30%

0,40%

-5,50%

3,00%

0,00%

-2,80%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

1,50%

0,70%

0,50%

-0,40%

-0,10%

2,50%

2,70%

2,60%

2014 /
2010

-32,00%

0,00%

0,00%

0,00%

89,50%

0,00%

13,70%

-13,00%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

0,80%

0,70%

0,50%

-4,00%

-2,20%

2,50%

2,70%

2,70%

2019 /
2015

Variation annuelle
moyenne

1. La capacit d'autofinancement brute prospective (scenario n1 au fil de l'eau, ajustement par la dette)

216
COUR DES COMPTES

Annexe n 15 : simulations de prospective financire


relatives aux communes de plus de 100 000 habitants, hors
Paris (2015-2019) 3 scnarios

Scnario n1 - Ajustement par la dette

Par dfaut, on retient l'hypothse d'un FRNG inchang sur la priode.

CAF brute

10 529
-3 086

- Dons, subventions et prises de participation en nature

- Participations et inv. financiers nets

Les finances publiques locales - octobre 2015


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4 605

*y. c. leurs propres intrts sur 6 mois en moyenne

Reconstitution (+) du fonds de roulement net global sur


l'exercice (si capacit de financement)

Nouveaux emprunts de l'anne*

= Besoin (-) ou capacit (+) de financem ent

20 000

21 749

- Var. autres dettes et cautionnements

+/- Solde des oprations pour compte de tiers et des


affectations et concessions d'immo

1 015 480

1 139 139
61 397

-1 015 480

-1 071 362

4 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

60,80%

1 108 423

1 083 786

50 000

225 000

450 000

343 786

15 000

0,40%

39 644

870 000

909 644

2015

11 605

- Charges rpartir

-93

299 175

- Subventions d'quipement (y c. en nature)

- Var. stocks de terrains, biens et produits

2 148 661

66,00%

- Dpenses d'quipement (y c. tvx en rgie)

Fi. propre disponible / dpenses d'quipement (y c. tvx


en rgie)

1 417 178

58 909

+ Autres recettes

Financem ent propre disponible (c-d)

233 212

+ Produits de cession

1 072 895

457 182

+ Subventions d'investissement

= Recettes d'investissem ent hors em prunt (d)

309 947

13 646

0,00%

344 282

812 609

1 158 176

2014

+ FCTVA

Taxes locales d'quipement

en % des produits de gestion

= CAF nette (c)

- Remboursement de la dette en capital nouvelle

- Remboursement de la dette en capital ancienne

en milliers d'euros

1 391 593

-1 391 593

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

39,80%

726 752

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-2,70%

-280 683

53 792

870 000

643 109

2016

1 743 513

-1 743 513

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

20,30%

369 631

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-6,00%

-632 603

129 121

870 000

366 519

2017

1 924 349

-1 924 349

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

10,20%

186 122

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-7,60%

-813 439

225 352

870 000

281 913

2018

2 120 595

-2 120 595

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

-0,70%

-13 023

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-9,30%

-1 009 685

334 049

870 000

194 365

2019

-58 862

4 841 987

-4 900 849

-23 072

98 356

29 971

-93

-126 668

148 818

1 447 308

10 607 854

69,20%

7 344 309

4 925 746

142 319

1 236 923

2 054 022

1 352 462

140 020

2 418 564

s.o

4 281 465

2019 /
2015

8 195 529

-8 195 529

20 000

100 000

50 000

-450

-50 000

75 000

1 500 000

9 000 000

29,10%

2 377 904

5 195 786

250 000

1 125 000

2 250 000

1 495 786

75 000

-2 696 765

742 315

4 350 000

2 395 550

Cumul

6 700 029

2014 /
2010

2. Le financement des investissements prospectif (scenario n1 au fil de l'eau, ajustement par la dette)

ANNEXES
217

2014

10,30%
3,10%

Taux d'intrt apparent de la dette

7,8

9 042 051

9 042 051

10,2

260 746

Taux de charge de la dette (annuit K+i) / Pdts gestion

Capacit de dsendettem ent (dette/ CAF) en annes

dont dettes nouvellement contractes

dont dettes antrieurement contractes

Encours de dette

en nombre de jours de charges courantes

Fonds de roulement net global (FRNG)

en milliers d'euros

2,90%

10,80%

10,1

1 015 480

8 172 051

9 187 532

10

260 746

2015

3,10%

11,60%

15

2 353 281

7 302 051

9 655 333

9,7

260 746

2016

3,30%

12,80%

28,4

3 967 672

6 432 051

10 399 724

9,5

260 746

2017

3,50%

13,90%

39,8

5 666 669

5 562 051

11 228 721

9,2

260 746

2018

3,70%

15,10%

62,5

7 453 215

4 692 051

12 145 266

260 746

2019

3. La situation bilancielle prospective (scenario n1 au fil de l'eau, ajustement par la dette)

218
COUR DES COMPTES

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2014

888 570

5 430 809
1 298 571
327 923
9 072 952

1 483 548

+ Charges de personnel

+ Subventions de fonctionnement

+ Autres charges de gestion

= Charges de gestion (b)

Excdent brut de fonctionnement au fil de l'eau (a-b)

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
18 088

+ Autres prod. et charges excep. rels (hors cessions)

en % des produits de gestion

11,00%

1 156 891

-642

= CAF brute

95 805

+ Solde des oprations d'amnagements

275 888

-248 298

- Subventions exceptionnelles

dont intrts d'emprunts dette nouvelle

dont intrts d'emprunts dette ancienne

+ Rsultat financier rel

14,10%

2 015 648

Charges caractre gnral

en % des produits de gestion

10 556 500

23 503

= Produits de gestion (a)

Dont production immobilise, travaux en rgie

2 610 583

2 806 730
1 541 016

Dont dotations et participations

Dont fiscalit reverse par l'Interco et l'Etat

8,80%

924 651

18 088

-642

95 805

250 000

-250 000

11,90%

1 253 010

9 280 437

339 401

1 324 543

5 566 579

2 049 914

10 533 447

23 668

1 548 721

4 182 971

910 785

5 439 691

6 350 476

2015

4 347 746

+ Produits rigides

5 296 681

6 185 251

Dont ressources d'exploitation

en milliers d'euros

Dont ressources fiscales propres

Produits flexibles

n-1

6,60%

692 048

18 088

-642

95 805

834

250 000

-250 834

9,70%

1 021 241

9 492 820

351 280

1 351 034

5 705 744

2 084 762

10 514 061

23 833

1 556 464

2 413 646

3 993 944

933 554

5 586 563

6 520 117

2016

n+1

4,40%

452 916

18 088

-642

95 805

6 963

250 000

-256 963

7,50%

788 238

9 710 220

363 575

1 378 054

5 848 388

2 120 203

10 498 458

24 000

1 564 247

2 215 918

3 804 165

956 893

5 737 400

6 694 293

2017

n+2

3,90%

405 919

18 088

-642

95 805

18 243

250 000

-268 243

7,00%

752 520

9 932 759

376 300

1 405 615

5 994 597

2 156 247

10 685 279

24 168

1 572 068

2 215 918

3 812 154

980 816

5 892 310

6 873 125

2018

n+3

1. La capacit d'autofinancement brute prospective (scenario n2 libre)

3,40%

357 071

18 088

-642

95 805

30 929

250 000

-280 929

6,60%

716 359

10 160 563

389 470

1 433 728

6 144 462

2 192 903

10 876 922

24 337

1 579 928

2 215 918

3 820 184

1 005 336

6 051 402

7 056 738

2019

n+4

-4,30%

0,40%

-5,50%

3,00%

3,70%

-2,80%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

1,50%

0,70%

0,50%

-0,40%

-0,10%

2,50%

2,70%

-21,20%

0,00%

0,00%

0,00%

4895,40%

0,00%

3,00%

-13,00%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

0,80%

0,70%

0,50%

-4,00%

-2,20%

2,50%

2,70%

Variation annuelle
moyenne
2014 /
2019 /
2010
2015
2,60%
2,70%

ANNEXES
219

Scenario n2 - Simulation libre (les cellules jaunes


doivent tre saisies suivant les hypothses retenues
en concertation avec les services de l'ordonnateur)
Par dfaut, on retient l'hypothse d'un FRNG inchang sur la priode.

10 529
-3 086

- Dons, subventions et prises de participation en nature

- Participations et inv. financiers nets

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
1 139 139

*y. c. leurs propres intrts sur 6 mois en moyenne

Nouveaux emprunts de l'anne*

4 000

4 605
-1 071 362

20 000

21 749

- Var. autres dettes et cautionnements

+/- Solde des oprations pour compte de tiers et des


affectations et concessions d'immo

= Besoin (-) ou capacit (+) de financem ent

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

799 527

138,30%

1 138 437

1 083 786

50 000

225 000

450 000

343 786

15 000

0,50%

54 651

870 000

924 651

2015

11 605

- Charges rpartir

-93

299 175

- Subventions d'quipement (y c. en nature)

- Var. stocks de terrains, biens et produits

2 148 661

65,20%

- Dpenses d'quipement (y c. tvx en rgie)

Fi. propre disponible / dpenses d'quipement (y c. tvx


en rgie)

1 417 178

58 909

+ Autres recettes

Financem ent propre disponible (c-d)

233 212

+ Produits de cession

1 072 895

457 182

+ Subventions d'investissement

= Recettes d'investissem ent hors em prunt (d)

309 947

13 646

0,00%

344 282

812 609

1 158 176

2014

+ FCTVA

Taxes locales d'quipement

en % des produits de gestion

= CAF nette (c)

- Remboursement de la dette en capital nouvelle

- Remboursement de la dette en capital ancienne

CAF brute

en milliers d'euros

56 455

-56 455

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

407 517

160,10%

689 138

867 924

50 000

225 000

450 000

127 924

15 000

-1,70%

-177 952

870 000

692 048

2016

361 299

-361 299

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

407 517

90,50%

379 789

805 203

50 000

225 000

450 000

65 203

15 000

-4,00%

-420 074

2 991

870 000

452 916

2017

427 525

-427 525

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

407 517

75,30%

312 584

805 203

50 000

225 000

450 000

65 203

15 000

-4,50%

-486 300

22 219

870 000

405 919

2018

2. Le financement des investissements prospectif (scenario n2 libre)

499 686

-499 686

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

407 517

58,80%

239 357

805 203

50 000

225 000

450 000

65 203

15 000

-5,10%

-558 462

45 532

870 000

357 071

2019

4 841 987

-4 900 849

-23 072

98 356

29 971

-93

-126 668

148 818

1 447 308

10 607 854

69,20%

7 344 309

4 925 746

142 319

1 236 923

2 054 022

1 352 462

140 020

2 418 564

s.o

4 281 465

1 344 965

-1 344 965

20 000

100 000

50 000

-450

-50 000

75 000

1 500 000

2 429 596

115,20%

2 759 305

4 367 318

250 000

1 125 000

2 250 000

667 318

75 000

-1 588 137

70 742

4 350 000

2019 /
2015
2 832 605

Cumul
2014 /
2010
6 700 029

220
COUR DES COMPTES

en milliers d'euros

2014

10,30%
3,10%

Taux d'intrt apparent de la dette

7,8

9 042 051

9 042 051

10,2

260 746

Taux de charge de la dette (annuit K+i) / Pdts gestion

Capacit de dsendettement (dette/ CAF) en annes

dont dettes nouvellement contractes

dont dettes antrieurement contractes

Encours de dette

en nombre de jours de charges courantes

Fonds de roulement net global (FRNG)

3,10%

10,60%

8,8

8 172 051

8 172 052

10

260 746

2015

3,40%

10,70%

10,6

56 456

7 302 051

7 358 507

9,8

260 746

2016

3,80%

10,80%

15,1

414 764

6 432 051

6 846 815

9,6

260 746

2017

4,20%

10,90%

15,7

820 069

5 562 051

6 382 121

9,3

260 746

2018

3. La situation bilancielle prospective (scenario n2 libre)


2019

4,70%

11,00%

16,7

1 274 223

4 692 051

5 966 274

9,1

260 746

ANNEXES
221

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2014

5 430 809
1 298 571
327 923
9 072 952
1 483 548

+ Charges de personnel

+ Subventions de fonctionnement

+ Autres charges de gestion

= Charges de gestion (b)

Excdent brut de fonctionnem ent au fil de l'eau (a-b)

0,00%

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
18 088

+ Autres prod. et charges excep. rels (hors cessions)

en % des produits de gestion

11,00%

1 156 891

-642

= CAF brute

95 805

- Subventions exceptionnelles

275 888

+ Solde des oprations d'amnagements

dont intrts d'emprunts dette nouvelle

dont intrts d'emprunts dette ancienne

+ Rsultat financier rel

en % des produits de gestion


-248 298

4,00%

10,90%

1 132 998

18 088

-642

95 805

11 706

250 000

-261 706

14,00%

1 473 063

en % des ressources fiscales (hausse des impts)

= Excdent brut de fonctionnem ent cible

2,40%

220 053

en % des charges de gestion (baisse des charges)

220 053

Surcrot annuel d'EBF ou profil d'effort

11,90%

1 253 010

9 280 437

339 401

1 324 543

5 566 579

2 049 914

10 533 447

23 668

1 548 721

2 610 583

4 182 971

910 785

5 439 691

6 350 476

2015

+ Surcrot cum ul d'EBF pour atteindre la cible de


dsendettement

14,10%

2 015 648

Charges caractre gnral

en % des produits de gestion

10 556 500

= Produits de gestion (a)

23 503

1 541 016

Dont fiscalit reverse par l'Interco et l'Etat

Dont production immobilise, travaux en rgie

2 806 730

Dont dotations et participations

4 347 746

888 570

+ Produits rigides

5 296 681

6 185 251

Dont ressources d'exploitation

en milliers d'euros

Dont ressources fiscales propres

Produits flexibles

n-1

10,60%

1 096 514

18 088

-642

95 805

36 473

250 000

-286 473

13,90%

1 461 347

7,90%

4,60%

220 053

440 106

9,70%

1 021 241

9 492 820

351 280

1 351 034

5 705 744

2 084 762

10 514 061

23 833

1 556 464

2 413 646

3 993 944

933 554

5 586 563

6 520 117

2016

n+1

10,20%

1 056 869

18 088

-642

95 805

63 169

250 000

-313 169

13,80%

1 448 397

11,50%

6,80%

220 053

660 158

7,50%

788 238

9 710 220

363 575

1 378 054

5 848 388

2 120 203

10 498 458

24 000

1 564 247

2 215 918

3 804 165

956 893

5 737 400

6 694 293

2017

n+2

10,50%

1 104 625

18 088

-642

95 805

89 721

250 000

-339 721

14,30%

1 522 705

13,10%

7,80%

220 053

770 185

7,00%

752 520

9 932 759

376 300

1 405 615

5 994 597

2 156 247

10 685 279

24 168

1 572 068

2 215 918

3 812 154

980 816

5 892 310

6 873 125

2018

n+3

10,70%

1 153 389

18 088

-642

95 805

114 822

250 000

-364 822

14,70%

1 596 570

14,50%

8,70%

220 053

880 211

6,60%

716 359

10 160 563

389 470

1 433 728

6 144 462

2 192 903

10 876 922

24 337

1 579 928

2 215 918

3 820 184

1 005 336

6 051 402

7 056 738

2019

n+4

-4,30%

0,40%

-5,50%

3,00%

3,70%

SO

SO

SO

SO

SO

-2,80%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

1,50%

0,70%

0,50%

-0,40%

-0,10%

2,50%

2,70%

0,40%

0,00%

0,00%

0,00%

77,00%

0,00%

8,70%

2,00%

SO

41,40%

-13,00%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

0,80%

0,70%

0,50%

-4,00%

-2,20%

2,50%

2,70%

Variation annuelle
moyenne
2014 /
2019 /
2010
2015
2,60%
2,70%

1. La capacit d'autofinancement brute prospective (scenario n3 capacit de dsendettement cible et EBF)

222
COUR DES COMPTES

Scenario n3 - Surcrot d'EBF dgager pour


atteindre un ratio de dsendettement cible.
Par dfaut, on retient l'hypothse d'un FRNG inchang sur la priode.

CAF brute

10 529
-3 086

- Dons, subventions et prises de participation en nature

- Participations et inv. financiers nets

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
4 605

*y. c. leurs propres intrts sur 6 mois en moyenne

Reconstitution (+) du fonds de roulement net global sur


l'exercice (si capacit de financement)

Nouveaux emprunts de l'anne*

= Besoin (-) ou capacit (+) de financem ent

20 000

21 749

- Var. autres dettes et cautionnements

+/- Solde des oprations pour compte de tiers et des


affectations et concessions d'immo

792 127

1 139 139
61 397

-792 127

-1 071 362

4 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

73,20%

1 335 077

1 083 786

50 000

225 000

450 000

343 786

15 000

2,60%

262 998

11 605

- Charges rpartir

-93

299 175

- Subventions d'quipement (y c. en nature)

- Var. stocks de terrains, biens et produits

2 148 661

- Dpenses d'quipement (y c. tvx en rgie)

65,20%

1 417 178

Fi. propre disponible / dpenses d'quipement (y c. tvx


en rgie)

Financem ent propre disponible (c-d)

+ Autres recettes
1 072 895

58 909

+ Produits de cession

= Recettes d'investissem ent hors em prunt (d)

457 182
233 212

+ Subventions d'investissement

309 947

13 646

0,00%

344 282

870 000

1 132 998

1 158 176
812 609

2015

2014

+ FCTVA

Taxes locales d'quipement

en % des produits de gestion

= CAF nette (c)

- Remboursement de la dette en capital nouvelle

- Remboursement de la dette en capital ancienne

en milliers d'euros

926 356

-926 356

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

65,70%

1 198 864

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

1,90%

184 554

41 961

870 000

1 096 514

2016

1 016 332

-1 016 332

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

60,70%

1 107 559

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

1,00%

94 578

92 290

870 000

1 056 869

2017

1 025 181

-1 025 181

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

60,20%

1 098 578

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

0,90%

85 729

148 896

870 000

1 104 625

2018

1 035 190

-1 035 190

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

59,70%

1 088 422

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

0,80%

75 720

207 669

870 000

1 153 389

2019

-58 862

4 841 987

-4 900 849

-23 072

98 356

29 971

-93

-126 668

148 818

1 447 308

10 607 854

69,20%

7 344 309

4 925 746

142 319

1 236 923

2 054 022

1 352 462

140 020

2 418 564

s.o

4 281 465

4 795 186

-4 795 186

20 000

100 000

50 000

-450

-50 000

75 000

1 500 000

9 000 000

64,80%

5 828 499

5 195 786

250 000

1 125 000

2 250 000

1 495 786

75 000

703 578

490 816

4 350 000

2019 /
2015
5 544 394

Cumul
2014 /
2010
6 700 029

2. Le financement des investissements prospectif (scenario n3 capacit de dsendettement cible et EBF)

ANNEXES
223

2014

10,30%
3,10%

Taux d'intrt apparent de la dette

7,8

9 042 051

9 042 051

10,2

260 746

Taux de charge de la dette (annuit K+i) / Pdts gestion

Capacit de dsendettem ent (dette/ CAF) en annes

dont dettes nouvellement contractes

dont dettes antrieurement contractes

Encours de dette

en nombre de jours de charges courantes

Fonds de roulement net global (FRNG)

en milliers d'euros

2,90%

10,70%

7,9

792 127

8 172 051

8 964 178

10

260 746

2015

3,20%

11,40%

8,2

1 676 522

7 302 051

8 978 574

9,7

260 746

2016

3,50%

12,10%

8,5

2 600 564

6 432 051

9 032 615

9,5

260 746

2017

3,80%

12,70%

8,2

3 476 849

5 562 051

9 038 901

9,3

260 746

2018

4,10%

13,30%

7,8

4 304 370

4 692 051

8 996 421

9,1

260 746

2019

3. La situation bilancielle prospective (scenario n3 capacit de dsendettement cible et EBF)

224
COUR DES COMPTES

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

2014

327 923
9 072 952
1 483 548
14,10%

+ Autres charges de gestion

= Charges de gestion (b)

Excdent brut de fonctionnem ent au fil de l'eau (a-b)

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
18 088

+ Autres prod. et charges excep. rels (hors cessions)

en % des produits de gestion

11,00%

1 156 891

-642

= CAF brute

95 805

- Subventions exceptionnelles

275 888

+ Solde des oprations d'amnagements

dont intrts d'emprunts dette nouvelle

dont intrts d'emprunts dette ancienne

+ Rsultat financier rel

en % des produits de gestion


-248 298

2,70%

10,20%

1 059 178

18 088

-642

95 805

12 797

250 000

-262 797

13,30%

1 400 335

en % des ressources fiscales (hausse des impts)

= Excdent brut de fonctionnem ent cible

1,60%

147 324

Surcrot annuel d'EBF ou profil d'effort

en % des charges de gestion (baisse des charges)

147 324

9 280 437

339 401

1 324 543

5 566 579

+ Surcrot cum ul d'EBF pour atteindre la cible de


dsendettement

0,00%

11,90%

1 298 571

+ Subventions de fonctionnement

en % des produits de gestion

1 253 010

5 430 809

+ Charges de personnel

2 049 914

2 015 648

Charges caractre gnral

10 533 447

10 556 500

23 668

1 548 721

2 610 583

4 182 971

910 785

5 439 691

6 350 476

2015

= Produits de gestion (a)

23 503

1 541 016

Dont fiscalit reverse par l'Interco et l'Etat

Dont production immobilise, travaux en rgie

2 806 730

Dont dotations et participations

4 347 746

888 570

+ Produits rigides

5 296 681

6 185 251

Dont ressources d'exploitation

en milliers d'euros

Dont ressources fiscales propres

Produits flexibles

n-1

9,20%

946 662

18 088

-642

95 805

40 869

250 000

-290 869

12,50%

1 315 890

5,30%

3,10%

147 324

294 649

9,70%

1 021 241

9 492 820

351 280

1 351 034

5 705 744

2 084 762

10 514 061

23 833

1 556 464

2 413 646

3 993 944

933 554

5 586 563

6 520 117

2016

n+1

8,10%

828 705

18 088

-642

95 805

73 148

250 000

-323 148

11,70%

1 230 212

7,70%

4,60%

147 324

441 973

7,50%

788 238

9 710 220

363 575

1 378 054

5 848 388

2 120 203

10 498 458

24 000

1 564 247

2 215 918

3 804 165

956 893

5 737 400

6 694 293

2017

n+2

8,00%

832 715

18 088

-642

95 805

107 082

250 000

-357 082

11,90%

1 268 156

8,80%

5,20%

147 324

515 636

7,00%

752 520

9 932 759

376 300

1 405 615

5 994 597

2 156 247

10 685 279

24 168

1 572 068

2 215 918

3 812 154

980 816

5 892 310

6 873 125

2018

n+3

7,90%

836 428

18 088

-642

95 805

140 870

250 000

-390 870

12,00%

1 305 657

9,70%

5,80%

147 324

589 298

6,60%

716 359

10 160 563

389 470

1 433 728

6 144 462

2 192 903

10 876 922

24 337

1 579 928

2 215 918

3 820 184

1 005 336

6 051 402

7 056 738

2019

n+4

-4,30%

0,40%

-5,50%

3,00%

3,70%

SO

SO

SO

SO

SO

-2,80%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

1,50%

0,70%

0,50%

-0,40%

-0,10%

2,50%

2,70%

-5,70%

0,00%

0,00%

0,00%

82,10%

0,00%

10,40%

-1,70%

SO

41,40%

-13,00%

2,30%

3,50%

2,00%

2,50%

1,70%

0,80%

0,70%

0,50%

-4,00%

-2,20%

2,50%

2,70%

Variation annuelle
moyenne
2014 /
2019 /
2010
2015
2,60%
2,70%

1. La capacit d'autofinancement brute prospective (scenario n3 capacit de dsendettement cible et EBF)

ANNEXES
225

Scenario n4 - Surcrot d'EBF dgager pour


atteindre un ratio de dsendettement cible.
Par dfaut, on retient l'hypothse d'un FRNG inchang sur la priode.

10 529
-3 086

- Dons, subventions et prises de participation en nature


- Participations et inv. financiers nets

Les finances publiques locales - octobre 2015


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Nouveaux emprunts de l'anne*

*y. c. leurs propres intrts sur 6 mois en moyenne

Reconstitution (+) du f onds de roulement net global sur


l'exercice (si capacit de financement)

865 946

1 139 139

-865 946

-1 071 362

61 397

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

69,10%

1 260 167

1 083 786

50 000

225 000

450 000

343 786

15 000

1,90%

189 178

870 000

1 059 178

2015

4 605

21 749

- Var. autres dettes et cautionnements


+/- Solde des oprations pour compte de tiers et des
affectations et concessions d'immo
= Besoin (-) ou capacit (+) de financem ent

11 605

- Charges rpartir

-93

299 175

- Subventions d'quipement (y c. en nature)

- Var. stocks de terrains, biens et produits

2 148 661

65,20%

- Dpenses d'quipement (y c. tvx en rgie)

Fi. propre disponible / dpenses d'quipement (y c. tvx


en rgie)

1 417 178

58 909

+ Autres recettes

Financem ent propre disponible (c-d)

233 212

+ Produits de cession

1 072 895

457 182

+ Subventions d'investissement

= Recettes d'investissem ent hors emprunt (d)

309 947

13 646

0,00%

344 282

812 609

1 158 176

2014

+ FCTVA

Taxes locales d'quipement

en % des produits de gestion

= CAF nette (c)

- Remboursement de la dette en capital nouvelle

- Remboursement de la dette en capital ancienne

CAF brute

en milliers d'euros

1 080 119

-1 080 119

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

57,20%

1 042 829

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

0,40%

30 791

45 871

870 000

946 662

2016

1 256 668

-1 256 668

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

47,40%

863 671

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-1,20%

-145 758

104 463

870 000

828 705

2017

1 322 360

-1 322 360

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

43,70%

797 008

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-1,80%

-211 450

174 165

870 000

832 715

2018

1 393 921

-1 393 921

4 000

20 000

10 000

-90

-10 000

15 000

300 000

1 800 000

39,70%

724 390

1 028 000

50 000

225 000

450 000

288 000

15 000

-2,40%

-283 011

249 438

870 000

836 428

2019

-58 862

4 841 987

-4 900 849

-23 072

98 356

29 971

-93

-126 668

148 818

1 447 308

10 607 854

69,20%

7 344 309

4 925 746

142 319

1 236 923

2 054 022

1 352 462

140 020

2 418 564

s.o

4 281 465

5 919 013

-5 919 013

20 000

100 000

50 000

-450

-50 000

75 000

1 500 000

9 000 000

52,10%

4 688 063

5 195 786

250 000

1 125 000

2 250 000

1 495 786

75 000

-420 249

573 937

4 350 000

2019 /
2015
4 503 688

Cumul
2014 /
2010
6 700 029

2. Le financement des investissements prospectif (scenario n4 capacit de dsendettement cible et EBF)

226
COUR DES COMPTES

2014

10,30%
3,10%

Taux d'intrt apparent de la dette

7,8

9 042 051

9 042 051

10,2

260 746

Taux de charge de la dette (annuit K+i) / Pdts gestion

Capacit de dsendettem ent (dette/ CAF) en annes

dont dettes nouvellement contractes

dont dettes antrieurement contractes

Encours de dette

en nombre de jours de charges courantes

Fonds de roulement net global (FRNG)

en milliers d'euros

2,90%

10,80%

8,5

865 946

8 172 051

9 037 997

10

260 746

2015

3,20%

11,50%

9,7

1 900 194

7 302 051

9 202 245

9,7

260 746

2016

3,40%

12,40%

11,4

3 052 399

6 432 051

9 484 450

9,5

260 746

2017

3,70%

13,10%

11,7

4 200 594

5 562 051

9 762 645

9,3

260 746

2018

3,90%

13,90%

12

5 345 076

4 692 051

10 037 128

260 746

2019

3. La situation bilancielle prospective (scenario n4 capacit de dsendettement cible et EBF)

ANNEXES
227

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Rponses des administrations,


des collectivits et des organismes
concerns

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Sommaire des rponses


Rponse du Premier ministre .................................................................. 237
Rponse du prsident de lAssociation des rgions de France (ARF) .... 244
Rponse du prsident de lAssemble des dpartements de France (ADF)
................................................................................................................ 250
Rponse du prsident de lAssociation des maires de France (AMF) .... 252
Rponse du prsident de lAssemble des communauts de France
(ADCF) ................................................................................................... 261
Rponse commune du prsident de lAssociation des maires des grandes
villes de France (AMGVF) et du prsident de lAssociation des
communauts urbaines de France (ACUF) ............................................. 273
Rponse de la prsidente de Villes de France (VF) ................................ 278
Rponse du prsident de lAssociation des petites villes de France (APVF)
................................................................................................................ 281
Rponse du prsident du conseil rgional dAlsace ................................ 287
Rponse du prsident du conseil rgional dAquitaine ........................... 288
Rponse du prsident du conseil rgional de Centre-Val de Loire ......... 297
Rponse du prsident du conseil rgional de Lorraine ........................... 297
Rponse du prsident du conseil rgional de Nord-Pas-de-Calais .......... 297
Rponse du prsident du conseil dpartemental de lAin ....................... 303
Rponse du prsident du conseil dpartemental de lAude .................... 304
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Cantal ..................... 304
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Gers ........................ 305
Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Haute-Corse........ 305
Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Haute-Marne ...... 305
Rponse du prsident du conseil dpartemental des Hauts-de-Seine ..... 307
Rponse du prsident du conseil dpartemental de lIlle-et-Vilaine ....... 308
Rponse du prsident du conseil dpartemental de lIsre ..................... 309
Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Loire-Atlantique . 310

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232

COUR DES COMPTES

Rponse du prsident du conseil dpartemental du Loiret...................... 312


Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Manche ............... 312
Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Mayenne ............. 312
Rponse du prsident du conseil dpartemental des Pyrnes-Atlantiques
................................................................................................................ 313
Rponse de la prsidente du conseil dpartemental de la Sane-et-Loire
................................................................................................................ 313
Rponse du prsident du conseil dpartemental de la Seine-Maritime ... 315
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Tarn ........................ 315
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Tarn-et-Garonne ..... 315
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de Caen la Mer
................................................................................................................ 315
Rponse du prsident de la communaut dagglomration et maire de
Quimper .................................................................................................. 316
Rponse du prsident de la communaut du Bocage Coutanais ........... 318
Rponse du maire dAix-en-Provence .................................................... 319
Rponse du maire dAngers .................................................................... 320
Rponse du maire dArgenteuil .............................................................. 321
Rponse du maire de Beaucaire .............................................................. 327
Rponse du maire de Besanon .............................................................. 328
Rponse du maire de Boulogne-Billancourt ........................................... 328
Rponse du maire de Brest ..................................................................... 332
Rponse du maire de Chambry ............................................................. 333
Rponse du maire de Chelles .................................................................. 334
Rponse du maire du Chesnay ................................................................ 334
Rponse du maire de Clermont-Ferrand ................................................. 334
Rponse du maire de Colmar .................................................................. 337
Rponse du maire de Grenoble ............................................................... 338
Rponse du maire de Honfleur ............................................................... 339
Rponse du maire dIllkirch-Graffenstaden............................................ 340
Rponse de la maire de Lille................................................................... 340
Rponse du maire de Lutterbach ............................................................ 342

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
233

Rponse du maire de Lyon ..................................................................... 342


Rponse du maire de Mcon................................................................... 349
Rponse du maire de Mandelieu-La Napoule ......................................... 349
Rponse du maire du Mans ..................................................................... 352
Rponse du maire de Marseille ............................................................... 353
Rponse du maire de Metz...................................................................... 354
Rponse du maire de Montreuil .............................................................. 354
Rponse du maire de Nancy ................................................................... 357
Rponse du maire de Nice ...................................................................... 357
Rponse du maire dOrlans ................................................................... 359
Rponse du maire du Perreux-sur-Marne ............................................... 360
Rponse du maire de Reims.................................................................... 360
Rponse du maire de Rennes .................................................................. 360
Rponse du maire de Rouen ................................................................... 361
Rponse du maire de Saint-Denis ........................................................... 361
Rponse du maire de Saint-tienne ........................................................ 363
Rponse du maire de Saint-Germain-en-Laye ........................................ 364
Rponse du maire de Strasbourg ............................................................ 364
Rponse du maire de Toulon .................................................................. 364
Rponse du maire de Toulouse ............................................................... 365
Rponse du maire de Tours .................................................................... 370
Rponse du maire de Trouville-sur-Mer ................................................. 371
Rponse du maire de Villefranche-sur-Sane ......................................... 371
Rponse du maire de Villeurbanne ......................................................... 371
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations . 371
Rponse du gouverneur de la Banque de France .................................... 372
Rponse du prsident-directeur gnral de la socit de financement local
................................................................................................................ 373
Rponse du prsident du directoire de la Banque postale ....................... 373
Rponse du prsident du directoire de lAgence France locale .............. 373

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COUR DES COMPTES

234

Destinataires nayant pas rpondu


Prsident de lAssociation des maires ruraux de France (AMRF)
Prsident du conseil rgional de Basse-Normandie
Prsident du conseil rgional dle-de-France
Prsident du conseil rgional des Pays de la Loire
Prsident du conseil rgional de Rhne-Alpes
Prsident du conseil dpartemental des Alpes-Maritimes
Prsident du conseil dpartemental de lArige
Prsident du conseil dpartemental du Bas-Rhin
Prsidente du conseil dpartemental des Bouches-du-Rhne
Prsident du conseil dpartemental du Calvados
Prsident du conseil dpartemental de la Charente
Prsident du conseil dpartemental du Cher
Prsident du conseil dpartemental de la Corrze
Prsident du conseil dpartemental de Corse-du-Sud
Prsident du conseil dpartemental des Ctes-d'Armor
Prsident du conseil dpartemental de la Cte-d'Or
Prsidente du conseil dpartemental de la Creuse
Prsident du conseil dpartemental de la Drme
Prsident du conseil dpartemental dEure-et-Loir
Prsident du conseil dpartemental du Gard
Prsidente du conseil dpartemental de la Guadeloupe
Prsident du conseil gnral de la Guyane
Prsident du conseil dpartemental de la Haute-Vienne
Prsident du conseil dpartemental du Haut-Rhin
Prsident du conseil dpartemental de lIndre
Prsident du conseil dpartemental de la Loire
Prsident du conseil dpartemental de Loir-et-Cher

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
235

Prsidente du conseil dpartemental de Lozre


Prsidente du conseil gnral de la Martinique
Prsident du conseil dpartemental de Mayotte
Prsident du conseil dpartemental de Meurthe-et-Moselle
Prsident du conseil dpartemental de la Meuse
Prsident du conseil dpartemental du Morbihan
Prsident du conseil dpartemental de la Nivre
Prsident du conseil dpartemental du Nord
Prsident du conseil dpartemental du Pas-de-Calais
Prsidente du conseil dpartemental des Pyrnes-Orientales
Prsidente du conseil dpartemental de La Runion
Prsident du conseil dpartemental du Rhne
Prsident du conseil dpartemental de Seine-Saint-Denis
Prsident du conseil dpartemental de la Somme
Prsident du conseil dpartemental du Territoire-de-Belfort
Prsident du conseil dpartemental du Val-de-Marne
Prsident du conseil dpartemental du Val d'Oise
Prsident du conseil dpartemental de la Vienne
Prsident du conseil dpartemental des Yvelines
Prsident de la communaut d'agglomration dAmiens Mtropole
Prsident de la communaut d'agglomration de Carcassonne
Prsident de la communaut dagglomration de Mulhouse Alsace
Agglomration
Prsident de la communaut de communes du Nogentais
Prsident de la communaut de communes du Pays de Fontenay-le-Comte
Maire de Paris
Maire dAmiens
Maire dAvignon
Maire de Bagnols-sur-Cze
Maire de Bgles
Marie de Bordeaux
Maire de Brionne

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COUR DES COMPTES

236

Maire de Caen
Maire de Chteau-Gontier Bazouges
Maire de Cognac
Maire de Dols
Maire de Dijon
Maire du Havre
Maire de Limoges
Maire de Mende
Maire de Montpellier
Maire de Mulhouse
Maire de Nantes
Maire de Nmes
Maire de Perpignan
Maire de Saint-Aubin-sur-Mer
Maire de Saint-Jean-de-Maurienne
Maire de Saint-Maur-des-Fosss
Maire de Savigny-sur-Orge
Maire de Tours
Maire de Trouville-sur-Mer
Maire de Villefranche-sur-Sane
Maire de Villeurbanne

Destinataire nayant pas souhait


rendre ses observations publiques
Conseil dpartemental de la Haute-Loire

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
237

RPONSE DU PREMIER MINISTRE


Je me flicite que la publication du rapport sur les finances
publiques locales soit devenue un vnement important, eu gard aux
enjeux que reprsente la situation des finances publiques locales pour
notre pays, nos concitoyens et la qualit du service public.
Je partage les principaux constats de la Cour et la plupart des
recommandations.
La Cour sintresse, en premier lieu, la part que prennent les
collectivits locales leffort de redressement des finances publiques et
examine les dispositifs existants de gouvernance des finances locales.
Comme la Cour le souligne, la loi du 29 dcembre 2014 de
programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019 a
introduit pour la premire fois un objectif dvolution de la dpense
locale (ODEDEL), mettant ainsi en uvre lune des recommandations du
rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances
publiques en 2014.
Cet objectif dvolution, indicatif au regard du principe
constitutionnel de libre administration des collectivits locales, accrot la
transparence sur les prvisions macroconomiques du Gouvernement qui
ont vocation tre dbattues avec les parlementaires et les lus locaux
au sein du Comit des finances locales (CFL). Il donne aux collectivits
un lment de rfrence pour llaboration de leurs budgets et le pilotage
de leurs dpenses sur plusieurs annes. Il est en effet ncessaire, dans le
cadre de nos engagements europens, davoir une apprciation de
lensemble des dpenses des administrations publiques.
LODEDEL dtaille en particulier le taux dvolution des dpenses
de fonctionnement, dans un contexte o les baisses de dotations engages
ds 2014 doivent inciter les collectivits en modrer la progression.
LODEDEL a t largement respect pour lanne 2014 du fait dun
ralentissement de leurs consommations intermdiaires et du recul de
linvestissement public local. Mais je relve, comme la Cour, que si leur
solde annuel sest amlior, la dette des administrations publiques
locales (APUL) a augment et reprsente, en 2014, 9,2 % de la dette
publique totale.
Dans ce contexte, lenjeu est aujourdhui damliorer les
dispositifs de gouvernance des finances locales. Plusieurs mesures sont
dores et dj prvues : lODEDEL sera dclin en 2016 par catgorie de
collectivits locales, aprs concertation avec le CFL, et des travaux de
revue des dpenses se poursuivront pour identifier les mesures

Les finances publiques locales - octobre 2015


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238

COUR DES COMPTES

dconomies possibles. Je suis rserv, en revanche, sur lide dinclure


immdiatement dans le primtre de lobjectif les budgets annexes et les
budgets des syndicats, et sur sa dclinaison par strate dmographique.
Les difficults techniques inhrentes risqueraient de rduire la lisibilit
de cet indicateur encore rcent.
Au-del, je partage pleinement lanalyse de la Cour sur la
ncessit de renforcer le dialogue entre ltat et les associations
reprsentatives des collectivits.
Cest cette fin qua t installe en 2015 linstance de dialogue
national des territoires qui runit le Gouvernement et les associations
dlus. Cette instance na pas pour seule vocation de traiter des relations
financires entre ltat et les collectivits territoriales ; les sujets
financiers majeurs tels que la rforme de la dotation globale de
fonctionnement (DGF), limpact des normes sur les finances locales ou la
prsentation des mesures du projet de loi de finances pour 2016 y sont
voqus.
Par ailleurs, jai souhait runir cette anne un groupe de travail
avec les organisations reprsentatives des maires et des prsidents
dintercommunalits pour examiner lvolution des dpenses locales, en
particulier dinvestissement, dans un contexte de baisse des dotations qui
sont alloues par ltat. Le diagnostic partag sur les volutions des
recettes et des dpenses locales a ainsi mis en vidence que
laugmentation de 4 % des dpenses de rmunration des collectivits
territoriales entre 2013 et 2014 sexplique, pour partie, par les choix de
gestion des collectivits et, pour partie, en raison des effets de mesures
nationales. Comme le souligne la Cour avec justesse, les collectivits
disposent de marges de manuvre pour matriser lvolution de leur
masse salariale en agissant sur diffrents leviers (effectifs, temps de
travail, avancements et promotions, rgimes indemnitaires, niveau du
service public rendu). Je viens galement dengager une discussion avec
lAssemble des dpartements de France (ADF) pour valuer la situation
financire des dpartements, dans un contexte dvolution de leurs
dpenses sociales trs dynamique.
Je tiens rappeler que le comit des finances locales (CFL) et le
conseil national dvaluation des normes (CNEN) conservent leur rle
dinstances privilgies de concertation avec les collectivits. Ainsi, le
CFL sest runi trs rgulirement tout au long du premier semestre 2015
pour examiner avec le Gouvernement les scnarios de la rforme de la
dotation globale de fondement (DGF) des communes et des
intercommunalits. Les points de convergence entre la dlibration finale
du CFL et les orientations du Gouvernement ont permis de poser des

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
239

jalons pour prsenter une rforme de larchitecture de la DGF du bloc


communal dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, tout en
maintenant lobjectif de poursuite du dialogue lors du dbat
parlementaire.
La Cour ritre la recommandation quelle avait faite en 2014
dadopter des lois de financement des collectivits territoriales, qui, ses
yeux, permettraient une meilleure matrise de lvolution des dpenses
publiques locales. En dpit des prcisions apportes par la Cour sur le
respect des principes dunit et duniversalit du budget de ltat et du
principe de libre administration des collectivits territoriales, cette
proposition me parat comporter des inconvnients importants. En effet,
la diffrence des lois de financement de la scurit sociale dont la
cration tait ncessaire pour rgir certaines dispositions des finances
sociales, la cration de lois de financement des collectivits territoriales
napporterait pas doutils de pilotage ou de rgulation des finances
publiques locales supplmentaires par rapport aux lois de finances
ordinaires, sauf engager une rvision constitutionnelle faisant voluer
le principe de libre administration des collectivits territoriales.
En revanche, je partage pleinement lavis de la Cour selon lequel
les donnes et les statistiques portant sur la gestion des collectivits
territoriales pourraient tre amliores. Cest tout le sens de la
transformation par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique, de lobservatoire des finances locales en un
observatoire des finances et de la gestion publique locale, charg de
raliser des valuations des politiques publiques locales et de favoriser le
recensement et le partage des bonnes pratiques en matire de gestion
publique.
Sagissant de lvolution des ressources financires des
collectivits territoriales, la Cour considre que la baisse de la DGF de
1,5 milliard deuros en 2014 a t attnue, dune part, par
laugmentation dautres concours financiers comme le fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA), et, dautre part,
par lvolution de la fiscalit directe locale. compter de 2015, les
collectivits territoriales sont pleinement associes leffort de
redressement des comptes publics proportion de leur poids dans la
dpense publique totale, soit environ un cinquime. Pour autant, la baisse
des dotations de ltat en 2015 ne reprsente en moyenne que 1,9 % des
recettes relles de fonctionnement des collectivits et 1,6 % de leurs
recettes totales.
Sagissant du mode de rpartition de la baisse de la DGF, je
rappelle que la contribution au redressement des finances publiques est

Les finances publiques locales - octobre 2015


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240

COUR DES COMPTES

rpartie entre les catgories de collectivits, puis au sein de chaque


catgorie, selon les modalits arrtes lissue dun dialogue et
dchanges approfondis avec le CFL. Les membres du CFL ont ainsi
estim que les ressources totales pour rpartir la baisse entre catgories
de collectivits constituaient un critre objectif et rationnel. Ils ont
considr que les difficults spcifiques des dpartements, confronts au
dynamisme de leurs dpenses sociales, accentu en priode de crise,
navaient pas vocation tre prises en compte dans la rpartition de la
baisse de la DGF. En revanche, trois mesures ont vis leur rendre la
progression des allocations individuelles de solidarit soutenable : la
cration dun fonds de compensation prqu de 865 millions deuros en
2015, celle dun fonds de solidarit de 536 millions deuros en 2015 et la
facult daugmenter les taux des droits de mutation titre onreux
(DMTO) de 3,8 % 4,5 %.
La rpartition de la baisse des dotations au sein de chaque
catgorie de collectivits intgre quant elle la logique de prquation.
La baisse des dotations sapplique en effet de manire prque pour les
dpartements, et, au sein du bloc communal et pour les rgions, les
modalits retenues permettent de faire contribuer davantage une
collectivit qui dispose de ressources financires importantes. Par
ailleurs, la baisse de la dotation forfaitaire saccompagne du
renforcement de la prquation verticale, qui progresse en 2015 de
327 millions deuros, auxquels sajoute la poursuite de la monte en
charge des mcanismes de prquation entre collectivit.
La rforme de la DGF des communes et des tablissements publics
de coopration intercommunale (EPCI) qui sera prsente dans le projet
de loi de finances pour 2016 conduit une rpartition de la dotation plus
juste et plus transparente. Elle prvoit, comme en 2015, une progression
des dispositifs de prquation verticale et horizontale qui devrait
compenser globalement les impacts de la baisse de la DGF pour les
collectivits les plus fragiles.
Sagissant de limpact des normes sur les finances des collectivits
territoriales et en particulier de leurs modalits dvaluation, je vous
informe que le site internet du Conseil national dvaluation des normes
(CNEN) comporte dsormais un lien vers le site Lgifrance qui hberge
les fiches dimpact des textes rglementaires publis, conformment la
proposition de la Cour de renforcer la publicit sur lvaluation du cot
des normes.
La Cour appelle de ses vux renforcer la porte des avis rendus
par le CNEN en portant connaissance les suites rserves ces avis et
en publiant un bilan chiffr annuel du cot global des normes sur les

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
241

finances des collectivits locales. Les dispositions prvues cet gard par
la loi du 17 octobre 2013 portant cration du CNEN rpondent ce vu,
grce la publicit des avis rendus par le CNEN et llaboration de
son rapport public annuel qui fait le bilan de limpact financier des
normes qui lui sont soumises.
Plus globalement, le Gouvernement a fait de la simplification des
normes pesant sur les collectivits locales une priorit dans le cadre plus
gnral de sa politique de simplification. Le dispositif mis en place
sinscrit dans le cadre des dispositions de la circulaire du 9 octobre 2014
qui prvoit que limpact financier net des normes nouvelles sur les
collectivits devra tre nul ds 2015.
Les premiers rsultats en matire de matrise du flux de normes
nouvelles sont encourageants : tandis que 1,6 milliard deuros de charges
nettes nouvelles avaient t comptabilises en 2013 par la Commission
consultative dvaluation des normes (CCEN), le CNEN value dans son
rapport dexcution 2014 ces charges nouvelles 770 millions deuros.
Pour 2015, le solde provisoire dbut septembre ne serait que de
13 millions deuros, ce qui indique une volution en profondeur, grce
laction mene par le CNEN et le Gouvernement.
Concernant laction sur le stock des normes existantes, un travail
a t engag ds lautomne 2014 afin didentifier des normes pouvant
tre abroges ou simplifies. Grce aux travaux dj mens en 2011 par
le snateur Dolig et en 2013 par messieurs Lambert et Boulard, aux
saisines du CNEN (sur les normes sismiques et les normes
dincinration), une rcente mission dinspections mandate dans le
cadre de la revue des dpenses et aux conclusions des premiers ateliers
thmatiques mis en place en lien avec les associations dlus et les
associations de cadres territoriaux (sur les btiments, les rglementations
sportives et le fonctionnement des collectivits territoriales), seize normes
ont ainsi t supprimes dans la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique. Plusieurs mesures de
simplification ont galement t mises en uvre dans dautres vhicules
lgislatifs ou rglementaires. Et une nouvelle vague de simplification a
t annonce le 14 septembre lors du comit interministriel aux
ruralits.
Je tiens par ailleurs saluer la qualit du travail de synthse de la
Cour sur linvestissement public local.
Lanalyse dtaille des dterminants de linvestissement public
local permet dabord la Cour de souligner lhtrognit des
comportements dinvestissement des collectivits.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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242

COUR DES COMPTES

La Cour conclut la multiplicit des causes de la diminution


de linvestissement des collectivits locales en 2014, pointant leffet
traditionnel du cycle lectoral, le niveau dpargne brute des collectivits
ou leurs choix discrtionnaires de gestion. Elle note avec justesse que
loffre de crdit aux collectivits locales est actuellement abondante et
contribue, avec les diffrents cofinancements nationaux ou europens,
soutenir linvestissement des collectivits.
Pour autant, comme le rappelle la Cour, faute dune matrise
suffisante de la dpense locale, linvestissement pourrait servir de
variable dajustement la baisse de la DGF programme sur la priode
2015-2017. Face ce risque, le Gouvernement a adopt un plan de
soutien linvestissement local comportant plusieurs mesures
importantes.
Ds la loi de finances pour 2015, le Gouvernement a ainsi major
dun tiers ( 816 millions deuros, soit + 200 millions deuros) la
dotation dquipement des territoires ruraux (DETR) et a augment le
taux de compensation du FCTVA. Par ailleurs, en cours danne 2015,
un dispositif de prfinancement taux zro du FCTVA a t mis par la
Caisse des dpts et consignations. De nouvelles mesures de soutien
linvestissement seront proposes par le Gouvernement dans le projet de
loi de finances pour 2016 : la cration dun fonds dun milliard deuros
destin aux communes et intercommunalits et llargissement du FCTVA
aux dpenses dentretien des btiments publics.
Pour autant, je souscris pleinement lanalyse de la Cour selon
laquelle lenjeu majeur par les collectivits consiste aujourdhui
prserver leur capacit dautofinancement nette par la matrise de
lvolution de leurs dpenses de fonctionnement, en particulier de leurs
dpenses de personnel. Une meilleure priorisation de leurs dpenses
dinvestissement est galement indispensable, que ce soit par le
dveloppement des dmarches de programmation pluriannuelle des
investissements, par une meilleure valuation de lutilit
socio-conomique des projets dinvestissement les plus importants, ou
par une valuation des cots de fonctionnement inhrents leurs
investissements.
S'agissant enfin du suivi et de la valorisation des donnes
budgtaires et comptables des administrations publiques locales, deux
actions sont actuellement en cours. D'une part, les donnes relatives
l'excution des budgets locaux qui sont mises en ligne sur le site
www.collectivites.gouv.fr vont tre dsormais prsentes sur des
primtres largis aux budgets annexes et aux territoires
intercommunaux, permettant ainsi une approche consolide et agrges

Les finances publiques locales - octobre 2015


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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
243

des comptes locaux. D'autre part, des situations infra-annuelles sont


dsormais produites par trimestre, mais rserves au niveau central, pour
suivre par catgorie de collectivits l'excution des budgets.
Enfin, le renforcement de la fiabilit des informations financires
fait l'objet d'une attention particulire de la part des services de l'tat
et progresse, notamment, sous l'impulsion des travaux mens par le
Comit national relatif la fiabilit des comptes publics locaux, auxquels
participent les juridictions financires. L'exprimentation de la
certification, pour certaines collectivits et dans le cadre fix par la loi
du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique, constituera un levier important pour amliorer la qualit
comptable des comptes des collectivits locales. Paralllement, une
rflexion sera mene pour faire voluer vers un compte financier unique
les actuels compte de gestion du comptable et compte administratif de
l'ordonnateur.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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244

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES RGIONS


DE FRANCE (ARF)
1. Mieux prendre en compte les observations formules
L'laboration du rapport sur les finances publiques locales est
source de nombreux travaux, tant pour vos quipes que pour celles des
associations d'lus et de nos collectivits. Nous rpondons toujours
toutes vos demandes d'analyses, de donnes et d'observations. Mais je me
demande objectivement l'intrt de cette mobilisation puisqu'en pratique
vous n'avez pris en compte que manire trs marginale les observations
reprises dans mon courrier de juin dernier.
S'il relve bien entendu des prrogatives de la Cour des comptes
d'abonder ou de contester les observations qui lui sont transmises, le fait
de les occulter compltement de votre rapport limite singulirement
l'intrt de la procdure contradictoire laquelle la Cour des comptes est
pourtant lgitimement attache.
Je me permets de mettre en exergue notre analyse sur l'volution
de la masse salariale des rgions. Vous indiquez (chapitre II-II-D-2) que
les dpenses de personnel ont augment de 4,2 % et qu'aucune rgion
n'est parvenue les rduire et une seule les contenir . Sans remettre
en cause les chiffres que vous annoncez, je vous ai fait part d'une analyse
trs dtaille de l'volution de la masse salariale des rgions en 2014 en
la dcomposant en plus de dix sources d'explications rassembles en trois
effets majeurs. Nous avons travaill longuement en nous appuyant sur les
mthodes d'analyse prconises par la Cour des comptes. Vous regrettez
souvent que les collectivits connaissent une inflation de leur masse
salariale sans grande capacit expliquer la dynamique. Nous vous
avons transmis un travail de grande qualit qui rpond vos attentes
rcurrentes et que peu de collectivits ont d tre en mesure de vous
fournir. Et force est de constater que vous ne prenez nullement en compte
cette information de qualit que les rgions ont produite. Elle est
pourtant d'un intrt premier : elle met en vidence que les dcisions de
l'tat expliquent 47 % de l'volution de la masse salariale. Il y a quand
mme une diffrence entre dire les rgions ont augment leur masse
salariale de 4,2 % , ce qui laisse penser une totale absence de rigueur
de la part des lus concerns et indiquer les rgions ont augment leur
masse salariale de 4,2 %, prs de la moiti de cette hausse ne leur tant
cependant pas imputable .
Aussi je souhaite que la Cour prenne en considration dans son
analyse les lments rappels ci-dessous :

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
245

Si elle est de 4,2 % pour l'ensemble des rgions, l'volution de la


masse salariale n'est que de 3,4 % au niveau des rgions mtropolitaines.
Cette volution de 3,4 % est essentiellement subie par les rgions. Un
travail collectif d'analyse de l'volution de la masse salariale a t
conduit par les rgions, sous l'gide de I'ARF. La variation a t
dcompose en trois grandes composantes : l'impact des dcisions de
l'tat, l'impact de la variation des effectifs, et l'impact des mesures RH
propres aux rgions.
Cette analyse met bien en exergue que l'volution des dpenses de
personnel des rgions rsulte 47 % de dcisions prises par l'tat. Les
rgions ont soutenu les emplois d'avenir la demande de l'tat et cela a
reprsent prs de 8 % de l'volution de la masse salariale des rgions.
Au final, l'impact rel des dcisions relevant de la collectivit correspond
la somme des impacts RH et l'impact financier de la variation des
effectifs primtre constant, soit 37 %. Le GVT est limit 0,8 % en
2014.
Tableau 1 : Dcomposition de la variation de la masse salariale
entre 2013 et 2014 en %
Impact des dcisions de ltat
Revalorisation des grilles indiciaires B et C

47 %
23 %

Extension du champ de la GIPA

3%

Hausse du taux de la CNRACL

20 %

Autres

1%
Impact de la variation des effectifs

1%
21%

Variation des effectifs primtre constant

5%

Variation des effectifs lie de nouvelles comptences

4%

Variation des effectifs lie des ouvertures de lyces

2%

Variation des emplois d'avenir

8%

Autres

2%
Impact des mesures RH de la collectivit

32 %

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COUR DES COMPTES

246

GVT (incluant les avancements grades et chelons)

23 %

Heures supplmentaires, astreintes, indemnits ...

0%

Autres

9%

chantillon :
rgions
Aquitaine,
Auvergne,
Bretagne,
Centre-Val de Loire, Champagne-Ardenne, Corse, le-de-France,
Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrnes, BasseNormandie, Pays de la Loire, Picardie, Provence-Alpes-Cte d'Azur.
2. Mieux mettre en exergue la pnalisation des rgions
Ce rapport est le premier analyser les consquences de la baisse
des dotations de 1,5 milliard d'euros en 2014 et il doit mettre en vidence
de faon claire la pnalisation que subit chaque niveau de collectivits.
Force est de constater que, et malgr mes prcdentes remarques, vos
conclusions manquent toujours de clart, comme si la Cour n'osait pas
afficher la ralit des faits.
Les lments contenus dans votre rapport sont pourtant trs
instructifs. Ils mettent notamment en vidence le fait que les rgions sont
le seul chelon de collectivits locales avoir vu ses ressources baisser
en 2014 : - 1,22 %. Et c'est celui qui a connu l'volution la plus matrise
de ses dpenses de fonctionnement : + 1,48 %.
Les rgions sont donc l'chelon le plus impact par la baisse de
dotations et celui pour lequel cette baisse sera la plus insoutenable.
Je partage bien entendu votre constat selon lequel l'essentiel des
dpenses de fonctionnement des rgions sont des dpenses d'intervention,
ce qui rduit le champ possible des conomies de gestion (chapitre II-IID-2) d'autant plus qu'elles subissent pour partie l'volution de ces
dpenses, notamment au niveau des conventions TER avec la SNCF. La
contrainte sur les dpenses de fonctionnement est donc dj le quotidien
des rgions, et vos chiffres en sont la parfaite illustration. Cependant, ces
contraintes exognes risquent de conduire in fine rduire nos dpenses
de dveloppement conomique, de formation, de recherche et
dveloppement, savoir des dpenses publiques ncessaires au
renforcement conomique de notre pays et la croissance.
J'aurais souhait que vous mettiez en vidence de faon plus lisible
l'iniquit de traitement des chelons de collectivits face cette baisse
des dotations. Pour ce faire, il me semble indispensable que certains
lments de votre rapport soient prciss.
En premier lieu, votre rapport ne doit pas laisser penser que les
rgions ont obtenu des mesures compensatoires la baisse des dotations.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
247

Cela n'est absolument pas le cas. Les volutions fiscales connues en 2014
sont (1) soit le rsultat d'un change dotations - fiscalit l'euro en
matire de formation professionnelle, (2) soit la revalorisation de droits
compensation valide en CCEC du fait d'un transfert de charge de l'tat.
Ces volutions fiscales ont donc toujours une charge en regard et ne
donnent donc aucune marge de manuvre nouvelle aux rgions qui
viendraient limiter l'impact de la baisse des dotations. Aussi je suis en
dsaccord sur certaines formulations comme celle de lintroduction du
chapitre II : Dans l'ensemble cette baisse de 1,5 Md a eu un impact
limit car elle a t globalement compense par un accroissement des
autres transferts financiers de l'tat en faveur des dpartements et des
rgions . Si cela est juste du point de vue des comptes de l'tat, cette
analyse est inadquate du point de vue des rgions. J'en profite pour vous
signaler mon tonnement quant au doublement des autres taxes
mentionn dans la partie II-D-1 du chapitre II, je vous invite vrifier
qu'il n'y a pas l un impact de la rforme du financement de
l'apprentissage.
Plus fondamentalement, votre analyse de l'volution des recettes
en 2015 (partie II du chapitre IV) doit tre plus affirme. Elle met bien en
vidence que les diffrentes nouvelles mesures fiscales votes par le
Parlement profitent essentiellement au bloc communal et aux
dpartements, et que la dynamique native de la fiscalit de chaque niveau
est plus favorable au bloc communal. Au final votre conclusion (partie II
du chapitre IV) est qu'en 2015 le bloc communal compensera entirement
la baisse des dotations par son volution fiscale, et que cette
compensation sera de 72 % pour les dpartements. Les rgions sont donc
officiellement les plus pnalises puisque vous indiquez un niveau de
compensation fiscale de 55 %. Et encore, vous intgrez dans ce calcul les
nouvelles ressources fiscales dont a bnfici la seule rgion le-deFrance pour faire face aux cots engags avec le Grand Paris. Je vous
prie d'indiquer un taux de couverture des rgions hors le-de-France, et
ce dernier sera encore bien plus faible.
Seules les rgions supportent la totalit de la baisse des dotations
qui leur est applique. Je suis tonn que la Cour n'en tire aucune
consquence et que la recommandation de l'an pass de minorer la baisse
des dotations subie par les rgions ne soit pas raffirme.
Si une institution respecte comme la vtre ne souligne pas la
ralit des chiffres et si ces derniers ne sont pas mis sur la place
publique, le dbat sur les finances publiques locales sera tout simplement
instrumentalis par la capacit de mobilisation mdiatique des maires de
France le 19 septembre prochain.

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COUR DES COMPTES

248

3. L'impact sur l'investissement public


Sur l'investissement public, vous avez analys les raisons de la
baisse en 2014 de la FBCF, pour partie due au cycle lectoral, et pour
partie lie la baisse des dotations. Les rgions ont t les seules
augmenter leurs investissements en 2014.
Je suis videmment sensible la prservation de l'investissement
public, et les rgions, bien qu'elles soient les plus pnalises par la baisse
des dotations, sont au rendez-vous du soutien l'activit conomique, et
le seront demain au travers des CPER notamment.
l'heure o un fonds d'investissement de un milliard d'euros est
annonc, j'aurais aim que la Cour attache une attention plus grande au
niveau des fonds de roulement : le fonds de roulement du bloc communal
reprsente plus de 20 milliards d'euros, soit 25 % de leurs dpenses de
fonctionnement. Celui des rgions seulement un milliard et 5 % de leurs
dpenses. Un fonds de roulement de prs de 20 milliards d'euros permet
de maintenir, en tout cas court et moyen terme, un effort
d'investissement malgr la baisse des dotations, en ponctionnant ce
dernier. Aussi, il nous semble que l'inquitude sur le maintien des
investissements doit plus porter sur la capacit des rgions faire face
une croissance non soutenable de leur endettement que sur
l'investissement du bloc communal qui dispose des moyens de le financer
sur fonds propres pendant plusieurs annes.
4. Sur le cot des normes et l'instance nationale de dialogue sur
les finances locales
Pour finir, je vous prie de trouver ci-dessous quelques lments de
raction sur l'impact des normes et les instances mises en place.
Votre rapport fait bien le constat que le moratoire et l'objectif de zro
cot sont des affichages qui sont aux antipodes de la ralit consistant
mettre de plus en plus contribution les collectivits locales, tant au
niveau des dpenses de personnel, que de la mise en accessibilit des
ERP (lyces, gares, matriel roulant ferroviaire...) par exemple. Or les
instances mises en place pour rguler ces normes sont de fait sans effet,
car comme vous le montrez, quand elles mettent un avis ngatif, le
Gouvernement contourne celui-ci ou n'en tient simplement pas compte.
Sans doute est-ce un problme culturel et comme dans les autres
pays, il faut un certain temps avant que les directions centrales intgrent
dans leurs rflexes de production de normes les consquences financires
pour ceux qui les mettent en uvre. Mais peut-tre faudrait-il que la
Cour des comptes soit associe ces instances pour valider les
chiffrages, ce qui aurait un effet plus dissuasif.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
249

Cette question des normes renvoie indirectement celle du


dialogue national entre l'tat et les collectivits locales sur les finances
publiques et les objectifs assigns chacun. Les rgions ne sont en aucun
cas associes l'laboration de la trajectoire des finances publiques
(pacte de stabilit et programme national de rforme), ni la fixation de
l'objectif d'volution des dpenses locales. Ce dernier va devoir tre
dclin par strate de collectivit, et nous esprons une association plus
troite. L'instance de dialogue nationale des territoires qui s'est runie
deux fois n'a pas apport de relle volution par rapport aux formats
antrieurs des runions stratgiques tat-collectivits
Elle ne constitue pas encore le cnacle d'un dbat apais, tay et
partag entre tat et collectivits autour d'un bien commun que devrait
constituer la soutenabilit budgtaire.

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250

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES


DPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)
LADF partage lanalyse de la Cour des comptes sur la gravit
de la situation financire des dpartements. Les dispositifs instaurs par
la loi de finances pour 2014 et maintenus en 2015 ne pourront en effet
pas suffire compenser la dynamique forte des allocations individuelles
de solidarit (RSA : + 9,2 %, APA : + 2,0 %, PCH : + 6,0 % en 2015),
sur lesquelles les dpartements ne disposent d'aucune marge de
manuvre. Ds 2016, de nombreux dpartements pourraient de fait tre
dans lincapacit dquilibrer leur budget.
Face cette impasse budgtaire et alors mme que le levier fiscal
est arriv saturation, les excutifs et administrations dpartementales
se sont nanmoins mobiliss pour trouver des pistes dconomie. De
nombreux dpartements ont ainsi engag des politiques ambitieuses de
pilotage de la masse salariale ou visant un objectif dvolution dit zro
valeur de leurs dpenses de fonctionnement, hors dpenses sociales et
de personnel. En outre, certains ont su trouver des solutions innovantes
de rationalisation de la dpense comme, par exemple, la massification de
lachat public ou encore la mutualisation avec des services externes. Il
est nanmoins trs regrettable que tous soient dans lobligation de
diminuer fortement leurs dpenses dinvestissement et de
subventionnement, qui participent pourtant au dynamisme de la France et
de ses territoires.
La fiabilit des comptes des collectivits est un sujet sur lequel
lADF est prte se mobiliser. Nous sommes notamment favorables la
mise en place dun compte financier unique, qui permettrait de mettre fin
une dualit archaque entre compte de gestion et compte administratif
et participerait une meilleure lisibilit des comptes. Nanmoins, une
telle mesure supposerait ncessairement un transfert de ressources
humaines suffisantes vers les collectivits. En consquence, elle ne peut
tre prioritaire dans un contexte o les directions financires sont
actuellement mobilises par la dmatrialisation comptable et la mise en
place de contrles internes. La certification des comptes constitue de la
mme manire une dmarche incontournable terme, qui ncessitera que
les collectivits se soient dotes de vritables contrles internes.
LADF tient enfin saluer le travail effectu par le CNEN pour
limiter linflation normative et la hausse des cots lis aux nouvelles
dispositions applicables aux collectivits. Malgr tout, nous regrettons
que ces cots restent trop souvent minors par les administrations
porteuses de textes. Nous rejoignons donc lanalyse de la Cour sur la
ncessit de renforcer les valuations, dassocier plus en amont les

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
251

associations dlus la rdaction des textes ou encore dempcher les


saisines en urgence injustifies.

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252

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE


FRANCE (AMF)
Le 24 juin 2015, la Cour des comptes a publi son dernier rapport
annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques tabli en
application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et
destin nourrir les dbats au Parlement sur les orientations des
finances publiques. Ce rapport se veut distinct du rapport sur les finances
publiques locales.
On peut cependant sinterroger sur lopportunit de maintenir
deux exercices spars, de surcrot plusieurs mois dintervalle, partir
du moment o la Cour des comptes fait un certain nombre de
recommandations ou rflexions fortes sur les finances locales alors que le
dbat contradictoire na pas encore eu lieu.
Les associations consultes sont juridiquement tenues la
confidentialit, alors que la Cour rend publiques des positions qui nont
pas t dbattues ou sans aucune prise en compte des observations
ventuelles des lus. Ainsi, lAssociation des maires de France et des
prsidents dintercommunalit estime que lactuelle procdure pose une
vraie question de mthode.
LAMF propose que le rapport sur les finances publiques locales
soit une annexe du rapport gnral dj publi qui reprendrait alors les
observations de lAMF. Les dbats au Parlement seraient ainsi nourris
des observations non seulement de la Cour, mais aussi des associations
nationales reprsentatives des collectivits locales.
De manire gnrale, lAMF demande un droit de rponse tous
les projets de rapport concernant les finances locales.
Sur le contenu du prsent projet de rapport sur les finances
publiques, les observations de lAMF portent sur le calcul de la
contribution des collectivits locales la rduction du dficit de ltat,
lanalyse des recettes fiscales locales, la dgradation de la situation
financire du bloc communal, lvolution des investissements, la situation
des intercommunalits, linflation normative, lObservatoire des
Finances locales, la dette et laccs des collectivits locales au crdit en
2015.
Concernant le calcul de la contribution des collectivits locales au
dficit de ltat, la Cour indique que les APUL reprsentent 20 % de la
dpense publique en 2014 ; de plus, la Cour prcise quau sein des
APUL, le poids des dpenses des collectivits locales est de 86 %.
Autrement dit, les collectivits locales stricto sensu reprsentent 17,2 %

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
253

de la dpense publique alors quelles portent 22 % de leffort national


sur le triennal. La part de leffort mise la charge des collectivits
locales est donc survalue par rapport leur poids dans la dpense
publique, et lAMF regrette que cela napparaisse jamais dans les
diffrents rapports.
LAMF se flicite que la Cour indique que le dficit () [des
APUL] est () de nature diffrente de celui des autres administrations
publiques . LAMF demande cependant la Cour de prciser son
analyse afin de distinguer le besoin de financement des collectivits
locales du dficit des autres administrations publiques.
Par ailleurs, lAMF conteste les calculs de la Cour sur la
compensation de la baisse des dotations par laccroissement spontan
des recettes fiscales. La Cour a en effet surestim les recettes fiscales
attendues en 2015, notamment les recettes lies aux mesures fiscales
figurant dans la loi de finances pour 2015 ou dans la 2me loi de
finances rectificative pour 2014. Les calculs raliss par exemple sur la
taxe de sjour supposent une application de la taxe lensemble des
collectivits et sur une anne pleine, alors que la taxe est optionnelle et
que les hausses attendues nimpacteront que le dernier trimestre 2015
compte tenu de la publication des dcrets dapplication (5 aot 2015).
Concernant la majoration facultative de 20 % des cotisations de taxe
dhabitation, la Cour calcule ses estimations sur la base dune
application lensemble des collectivits, alors que la taxe est l aussi
optionnelle. Enfin, il convient de rappeler que le produit de CVAE est
annonc la baisse pour 2016 (- 2,5 % pour 2016 - chiffres DGFIP).
LAMF regrette que la Cour renvoie la compensation de la baisse
des dotations une augmentation de la pression fiscale sur les citoyens.
Contrairement largument de la Cour, les engagements de modration
fiscale pris par les lus en 2014 lors de la campagne municipale
traduisent la volont de prendre en compte la capacit contributrice des
administrs dans un contexte de crise conomique et sociale.
Concernant la dgradation de la situation financire du bloc
communal, lAMF rejoint lanalyse de la Cour sur la nouvelle
dgradation de la situation financire des collectivits locales .
La Cour indique qu une relation est donc observable entre la
baisse de lpargne brute et celle des dpenses dinvestissement. En
montant, cependant, les investissements ont diminu dans une proportion
(- 3,6 Md) nettement suprieure lpargne brute (- 0,9 Md). Dans
toutes les strates de communes, ce sont les dpenses dquipement qui, au

Les finances publiques locales - octobre 2015


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COUR DES COMPTES

254

sein des dpenses relles dinvestissement, ont marqu un recul


important.
Ainsi, lAMF souscrit au constat de la Cour sur leffet
multiplicateur de la baisse de lautofinancement sur la baisse de
linvestissement. La dcision dinvestir dpend de lautofinancement que
la commune pourra dgager via le virement de la section de
fonctionnement.
Concernant la baisse des investissements en 2014, la Cour indique
qu un recul de 3,6 Md (- 14 %) qui, globalement, est all bien au-del
de celui de lpargne brute (- 930 M), en partie en raison de leffet de
cycle lectoral, sans doute particulirement marqu du fait de la forte
proportion de changements dexcutifs . LAMF conteste la ralit dun
effet des lections aussi fort sur les investissements et rappelle que la
baisse des investissements na jamais t aussi importante quen 2014,
cette baisse de 12,4 % tant deux fois suprieure la baisse enregistre
en 2008.
Concernant la progression de la masse salariale (...) reste trop
vive , lAMF demande la Cour une analyse des composantes de cette
progression afin disoler les contraintes salariales imposes aux
collectivits locales (CNRACL, GVT, augmentation du point dindice,
GIPA, etc.). LAMF rappelle aussi que les collectivits locales ralisent
plus de 70 % des investissements publics civils et lensemble des services
publics de proximit avec 34,7 % de lensemble de la fonction publique.
LAMF souscrit au constat de la Cour qui indique que la
contrainte financire lie la baisse de DGF 2014 a t plus forte pour
le bloc communal, compte tenu de labsence de compensation financire
ce niveau.
Ainsi, selon les chiffres indiqus dans le rapport, les transferts
financiers verss au bloc communal ont diminu de - 0,5 %,
alors quils ont finalement augment pour les dpartements (+ 2,5 %)
et les rgions (+ 1,2 %).
LAMF accueille avec satisfaction lanalyse diffrencie de la
Cour sur la baisse des dotations selon les catgories de collectivits.
LAMF se flicite que :
- la Cour ne se limite pas une analyse globale de limpact de la
baisse de dotations, qui prsente le dfaut, en affichant des
moyennes, de masquer les situations individuelles ;
- la Cour reconnaisse que limpact de la premire baisse de 2014,
mme limit, laisse craindre des difficults, pour certaines

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collectivits, absorber leffort qui sera demand sur lensemble de


la priode triennale.
LAMF rappelle qu ce jour, le gouvernement fait tat de
1 300 collectivits en difficult.
LAMF estime cependant que ces conclusions devraient conduire
une rvision du calendrier et du montant global du prlvement et non
pas, comme lindique la Cour, une modification des montants des
contributions individuelles qui conduira concentrer davantage leffort
sur un nombre rduit de collectivits.
Concernant la poursuite de la baisse des investissements partir
de 2015, lAMF souscrit au constat de la Cour qui indique que la baisse
accrue [de la DGF] de 2015 2017 devrait avoir un impact plus
significatif. Ses consquences directes sur lvolution des recettes de
fonctionnement et indirectes sur celle de lautofinancement sont de nature
modifier trs sensiblement la trajectoire des dpenses
dinvestissement . LAMF souscrit aux rsultats des tudes des
juridictions financires qui confirment un recul attendu de
linvestissement.
LAMF remercie la Cour qui fait mention de ses travaux et
notamment :
- la prospective ralise par lAMF fonde sur lensemble des comptes
de gestion 2014 du bloc communal communiqus par la DGFIP et
qui prvoit une rduction de lautofinancement du bloc communal de
9,7 Md en 2013 1 Md en 2017 ;
- lenqute ralise par lAMF avec les autres associations du bloc
communal sur les intentions des excutifs locaux au regard de leurs
moyens. Lanalyse des rponses de 459 collectivits ce
questionnaire rvle aussi une contraction des investissements sur
toute la dure de baisse des dotations, mais aussi une forte rduction
des services la population.
LAMF souscrit au constat de la Cour sur leffet bnfique du
remboursement anticip du FCTVA :
La Cour indique : Ainsi, le dbut du cycle lectoral 2008-2014 a
t marqu par la crise financire bien que la baisse des dpenses
dquipement du secteur communal ait t freine par le plan de relance
dcid par le gouvernement, qui comportait notamment le remboursement
anticip des dotations du FCTVA.

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256

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Cependant, lAMF soppose une loi de financement des


collectivits locales qui fixerait les quilibres financiers prvisionnels des
collectivits locales. LAMF rappelle que les collectivits locales ne sont
pas en situation de dsquilibre contrairement ltat. En outre, les
rgles comptables existent dj avec :
- la rgle dor qui impose que la section de fonctionnement couvre
aussi lamortissement de la dette ;
- les principes budgtaires dannualit, dunit, duniversalit et de
spcialit auxquels il convient dajouter le principe de sincrit.
LAMF regrette que la Cour souhaite imposer des conditions
dquilibre aux collectivits locales dont les budgets sont dj quilibrs.
La Cour ajoute quune telle loi permettrait de mesurer la
soutenabilit de la baisse des dotations. LAMF prcise que la baisse des
dotations nest pas soutenable et conduit leffondrement de
lautofinancement du bloc communal qui passe ainsi de 9,7 Md en 2013,
1 Md en 2017. LAMF note en outre que le Plan Juncker aura ainsi
beaucoup moins dimpact en France, le bloc communal, qui ralise 62 %
de linvestissement public local, voyant fondre son autofinancement sur
toute la priode du Plan. LAMF rappelle en effet que les collectivits
locales ont accs au Plan Juncker pour tous leurs projets jugs
prioritaires par la Commission europenne comme la rnovation
nergtique des btiments par exemple.
Au-del, lAMF regrette que la rduction du dficit public
conduise la rduction de 30 % des investissements locaux. LAMF
dnonce lincohrence macroconomique du plan de rduction des
dotations qui aboutit valoriser la dcroissance conomique locale.
Concernant la situation des intercommunalits, la Cour souligne
la hausse des transferts de fiscalit. LAMF demande des
claircissements et des prcisions quant la mthode dvaluation,
compte tenu des diffrentes formes que ces transferts peuvent revtir
(obligatoires, facultatifs, montants figs ou volutifs, etc.) : attribution de
compensations, dotation de solidarit communautaire, fonds de concours,
etc., chacun poursuivant des objectifs diffrents. LAMF rappelle que le
dveloppement des pactes financiers et fiscaux, que les lois MAPTAM et
NOTR incitent conclure, induit de tels transferts de fiscalit qui ont
pour objectif dassurer une certaine prquation au sein du bloc
communal.
LAMF prend note de lencouragement de la Cour des comptes
poursuivre le mouvement de cration de communes nouvelles qui est
lune des voies les plus optimales de la mutualisation entre les

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communes. La cration de communes nouvelles, dans le cadre dune


dmarche volontaire des communes, est un des axes de la rorganisation
territoriale soutenue et voulue par lAssociation des Maires de France et
des prsidents dintercommunalits qui a t linitiative de la loi du
16 mars 2015.
Les observations de la Cour sur les mutualisations reprenant
celles de la mission IGA-IGF portant sur lvaluation des mutualisations
au sein du bloc communal sont conformes aux analyses de lAMF qui
est favorable aux mutualisations au sein du bloc communal, adaptes
chaque territoire.
LAMF est attentive aux cots gnrs par les transferts en bloc de
comptences aux intercommunalits qui induisent en principe une
galisation du niveau de service ou la cration de nouveaux services.
Pour lAMF, les primtres des communauts ne pourront pas rpondre
lexercice de toutes les politiques publiques avec efficacit et selon des
cots matriss et il convient de faire preuve de pragmatisme selon les
exigences gographiques, les seuils de rentabilit, les logiques de
prquation urbain-rural, de mutualisation...
Sagissant de la prconisation de la Cour dassocier aux schmas
de mutualisation un objectif chiffr dconomie, il semble que cela soit
difficilement ralisable court terme pour deux raisons :
- les schmas de mutualisation, qui devront tre mis en uvre pendant
la dure du mandat, doivent tre finaliss dici le 31 dcembre 2015
au plus tard (larticle 72 de la loi NOTR prcise dsormais le
calendrier contraint de prsentation et dapprobation du rapport
relatif aux mutualisations de services et au projet de schma) et
beaucoup de collectivits sont sur le point dachever leur schma de
mutualisation ; il serait alors particulirement inefficace den
changer une fois encore le contenu ou le dlai dlaboration (notons
que la loi assigne dj aux schmas de mutualisation lobligation de
prvoir limpact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs et
sur les dpenses de fonctionnement des EPCI et des communes) ;
- la relance et la mise en uvre des SDCI dici 2017, rend complexe
voire impossible llaboration de schmas de mutualisation pour
les EPCI, dont les primtres volueront pendant la priode de mise
en place de ces procdures.
Plus gnralement pour lAMF, les objectifs des schmas de
mutualisation sont varis et ne peuvent reposer exclusivement sur des
considrations comptables. Loptimisation des dpenses et la matrise ou
la rduction des cots est gnralement un des axes poursuivis moyen

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258

terme (car les conomies ne sont pas toujours possibles court terme :
harmonisation des rgimes, etc.).
Dautres objectifs, tout aussi importants sont galement
recherchs travers les mutualisations : optimiser lorganisation interne
des services de la communaut avec ses communes membres, amliorer
la qualit du service rendu sur le territoire, crer de nouveaux services,
accrotre lexpertise du personnel et rendre possible leur mobilit voire
lvolution de leur carrire...
Concernant linflation normative, lAMF souscrit au constat de la
Cour sur limportance des normes imposes aux collectivits locales.
LAMF rappelle les derniers chiffres publis par le CNEN, qui value,
dans son rapport de juillet 2015, le poids des normes 1,4 Md
supplmentaires : le cot brut global des 303 textes soumis lavis de
la CCEN et du CNEN slve 1,4 Md en anne pleine pour les
collectivits territoriales et leurs tablissements.
Les projets les plus coteux sont les suivants :
- 50 M au titre des dispositions relatives aux cotisations
dallocations familiales et dassurance vieillesse de divers rgimes
de scurit sociale ;
- 75,8 M au titre des dispositions relatives linstauration dune
indemnit dite de garantie individuelle du pouvoir dachat ;
- 90 M au titre des zones daide finalit rgionale et aux zones
daide linvestissement des petites et moyennes entreprises pour la
priode 2014-2020 ;
- 245 M au titre des dispositions relatives laccessibilit des
tablissements recevant du public et des installations ouvertes au
public ;
- 420 M au titre des dispositions relatives la revalorisation du
montant forfaitaire du revenu de solidarit active ;
- 466 M au titre des dispositions relatives laccessibilit des
personnes handicapes ou dont la mobilit est rduite.
LAMF estime primordial le rle du CNEN. Le CNEN dispose de
pouvoirs accrus par rapport la CCEN, comme le souligne la Cour. Le
fait quil puisse donner un avis sur tout projet de texte ayant une
incidence sur les collectives territoriales est une grande avance.
En revanche, lAMF partage les limites mises en avant par la
Cour :

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- la non-consultation systmatique des associations dlus, en amont


du passage en CNEN, sur les textes en cours de rdaction ;
- le recours trop rgulier des inscriptions en urgence ou en extrme
urgence qui empche tout avis ngatif (en juillet 2015, 18 textes
faisaient lobjet dune inscription en urgence ou en extrme
urgence) ;
- le caractre non prescriptif des avis du CNEN, rarement suivis
deffets.
LAMF propose de renverser la charge de la preuve pour limiter
linflation des normes. LAMF est trs favorable la PPL POINTREAU
SUEUR qui vise faciliter la saisine du CNEN quant au stock de normes.
Cette PPL vise galement, et cest l un point fondamental pour lAMF,
renverser la charge de la preuve . Dans le texte initial, ctait llu
dsign comme rapporteur de prouver que la norme attaque est toujours
pertinente ou pas, den mesurer les consquences financires,
organisationnelles, etc. Or un lu seul ne peut pas mener ce travail
dinvestigation et danalyse a posteriori. Il est fondamental que
lvaluation relve de ladministration lorigine du texte, qui plus est
parce que celle-ci a ralis une tude dimpact lors de ldiction de la
norme en cause. Il lui appartient den mesurer les consquences a
posteriori. La PPL contient ce renversement de la charge de la preuve et
lAMF demande son inscription lordre du jour de lAssemble
nationale.
LAMF souscrit au constat de la Cour sur lObservatoire des
finances et de la gestion publique locale qui devrait tablir, collecter,
analyser et mettre jour les donnes et les statistiques portant sur la
gestion des collectivits territoriales. Cest dans ce cadre que pourrait
tre construit un outil de prvision des trajectoires financires des
catgories de collectivits . LAMF rappelle que de faon gnrale, la
communication et la transparence des donnes financires sont des
facteurs dconomies des deniers publics permettant en effet damliorer
les prvisions, diffuser les modalits de gestion, disposer des donnes
ncessaires ltablissement des budgets.
Concernant la dette, lAMF regrette que la Cour ne produise pas
une analyse qualitative de la dette des collectivits locales et non pas
seulement les taux dvolution de sa valeur nominale. La valeur nominale
de la dette ne donne en effet aucun lment quant lapprciation
financire de la dette locale. Cest pourquoi lAMF rappelle que la dette
des APUL (179 Md en 2014) :

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260

COUR DES COMPTES

- ne reprsente que 9 % de la dette publique mais participe cependant


70 % des investissements publics locaux dont 62 % pour le seul
bloc communal qui ne porte que 4 % de la dette publique ;
- ne reprsente que 4,7 ans dpargne brute (37,4 Md en 2014).
Concernant laccs des collectivits locales au crdit en 2015,
lAMF souscrit lanalyse de la Cour qui indique que loffre de crdit est
actuellement suprieure la demande.
Toutefois, il nest pas prouv que labondance de loffre pourrait
galement inciter les collectivits locales recourir de manire accrue
la dette pour limiter la baisse des investissements, et compenser ainsi une
contraction de lautofinancement disponible comme lindique la Cour.
En effet, compte tenu du contexte de restriction des ressources, les
collectivits locales poursuivent la gestion active de leur dette afin de
profiter de la baisse des taux. En outre, les contraintes pesant sur
lautofinancement sont un frein linvestissement et donc lemprunt.
Enfin, lAMF ne partage pas le constat de la Cour qui propose que
ltat coordonne la dfinition des enveloppes de crdits proposes par
les tablissements quil contrle et veille ne pas alimenter un excs de
loffre . Cette proposition de mise en place dune conomie administre
en matire de prts aux collectivits locales conduirait limiter la libert
des tablissements bancaires et risquerait au final de gnrer un
accroissement des cots du crdit. Par ailleurs, cette vision centralise
des prts aux collectivits locales pourrait freiner un ventuel retour la
croissance des investissements. Enfin, lAMF estime quune telle
recommandation nest pas compatible avec les fondamentaux
conomiques de lUnion europenne.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES


COMMUNAUTS DE FRANCE (ADCF)
De manire gnrale, notre association souscrit aux diffrentes
analyses proposes par la Cour et qui confirment trs largement nos
observations et rsultats denqute, mais aussi nos craintes.
Afin de vous faire part de remarques plus dtailles, je vous
propose un certain nombre dobservations sur les diffrents points
abords :
1. La situation financire des collectivits
Ainsi que le rapport le constate, la situation financire des
collectivits est marque depuis 2011 par une rosion continue de leur
pargne et de leur fonds de roulement, ce qui rduit leurs capacits
dinvestissement. La Cour value cette rduction de lpargne - 2,71 %
entre 2013 et 2014. Une tendance que notre association constate depuis
2011.
Cette situation est lie au dmarrage, partir de 2014, du
programme de rduction des dotations de ltat (12,5 milliards deuros
lhorizon 2017) mais aussi latonie des recettes fiscales. Elle provient
par ailleurs de la difficult que rencontrent les collectivits pour inflchir
la dynamique de leurs dpenses de gestion qui, comme lvoque la Cour,
chappent pour une part croissante au pouvoir de dcision local et
restent marques par dimportantes rigidits. LAdCF partage ce constat.
Dans ce contexte, lAdCF considre, comme elle a dj eu
loccasion de le signaler plusieurs reprises, que cette situation impose
de la part des principales autorits nationales prescriptrices , un
moratoire absolu sur les normes ou obligations lgales nouvelles, un
ramnagement du calendrier de mise en uvre de certaines obligations
dj votes (cf. le report de la comptence GEMAPI ou la rvision de la
loi de 2005 sur laccessibilit) mais aussi un gel de toute dcision
financire ou fiscale susceptible dimpacter les cots de gestion des
services publics locaux (cf. les hausses des taux de TVA intervenues en
2014 sur des services publics de premire ncessit comme la gestion des
dchets ou les transports collectifs).
La rduction des dpenses contraintes doit ainsi concerner le
flux de normes nouvelles, mais surtout le stock de normes
existantes. Les chantiers engags linitiative du Gouvernement vont
dans le bon sens mais ils ne donneront leurs pleins effets que dans
quelques annes, les collectivits subissant encore des hausses de

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262

COUR DES COMPTES

dpenses en vertu de dcisions prises il y a parfois huit ou dix ans


(directives environnementales ou lois Grenelle).
ce titre, on ne peut que sinquiter du constat dress par la Cour
au sujet des mthodes dvaluation de limpact des dcisions caractre
normatif de ltat sur les dpenses locales ; mthodes juges
non exhaustives , divergentes , peu fiables , aux cot nets
souvent minors entre le Secrtariat gnral du Gouvernement (SGG)
et le Conseil national dvaluation des normes (CNEN)...
Il est donc fondamental de disposer dun instrument dvaluation
unique pour objectiver la ralit. Mais il conviendrait daller bien
au-del des seules normes rglementaires, pour intgrer dans le
primtre des dpenses contraintes , les incidences de la fiscalit
nationale (hausses de taux de TVA, des exigences des commissions
administratives...) pour bien valuer la part des dpenses dorigine
endogne et la part de dpenses exognes. Le primtre daction du
CNEN est encore trs limit ce jour mme si son travail est
extrmement prcieux. La grille type danalyse et dvaluation des
projets soumise au comit mriterait dtre revue afin dintroduire une
approche plus fine des implications financires directes et indirectes.
En tout tat de cause, nombre dlus considrent dans nos
enqutes que lvolution des dpenses de leurs collectivits est imputable
des dcisions externes pour une part bien suprieure 50 %. Un travail
spcifique devrait tre conduit sur ce sujet partir de monographies. Audel des dpenses contraintes, certaines dpenses nouvelles relvent de
dcisions locales, mais en rponse aux sollicitations trs appuyes des
politiques nationales, notamment en matire de contrats aids ; ces
derniers ayant reprsent avec les recrutements lis la rforme des
rythmes scolaires lessentiel de la progression des effectifs constate au
sein du bloc local depuis 2013 (source INSEE).
Rendre soutenable leffort demand aux collectivits
Comme lAdCF a eu loccasion de lexprimer de nombreuses
reprises, notamment dans ses rponses prcdentes aux rapports de la
Cour, elle considre que leffort sans prcdent demand aux
collectivits, sur une priode aussi brve, nest pas soutenable sans de
rels prils sur les investissements publics et le maintien de la qualit de
nos quipements.
Pour les intercommunalits les plus fragiles, leffort financier
demand constitue un dfi trs difficile relever sans recourir la
pression fiscale. Cest notamment le cas de celles dont une part
essentielle des anciennes ressources fiscales ont t transformes en

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ET

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263

compensations figes (dotation de compensation, FNGIR). Leffet


cumulatif de la participation au redressement des comptes publics et du
prlvement au titre du FPIC peut dgrader rapidement leurs quilibres
financiers.
LAdCF a examin avec intrt les analyses prospectives
financires ralises (2015-2019) par la Cour concernant les communes
de plus de 100 000 habitants. Ces analyses prsentent diffrents
scnarios dvolution des recettes et charges de fonctionnement et leur
implication sur la capacit dinvestissement des collectivits.
Trois scnarios sont tudis : fil de leau, forte rduction des
dpenses dinvestissement, et maintien de linvestissement au prix dun
effort trs important sur les recettes de fonctionnement (levier fiscal la
hausse) et sur des dpenses de gestion revues la baisse.
Ces trois scnarios dbouchent tous les trois sur les mmes
conclusions. Selon la Cour, limpact de la baisse de la DGF conduit les
collectivits agir conjointement sur leurs charges de fonctionnement, et
sur leurs recettes fiscales pour maintenir un excdent brut de
fonctionnement convenable qui, en tout tat de cause, nempchera pas
un recul de leurs investissements .
LAdCF partage largement ce constat. Les scnarios prospectifs
tudis confirment ses propres analyses (cf. rponse de lAdCF la Cour
intgre dans le rapport de novembre 2014) qui valuaient leffet de la
baisse des concours de ltat sur lpargne brute des collectivits du
bloc communal une rduction moyenne annuelle de 12 % par an
pour la priode 2015-2019.
LAdCF souligne cependant que ces scnarios (hausse de la
fiscalit, baisse des dpenses de gestion et rduction drastique des
investissements), reposent sur une analyse macro-conomique et des
comportements globaux qui moyennisent les situations. Dans la
pratique, une forte diffrenciation des situations ne manquera pas
dapparatre selon la sant financire actuelle des collectivits du bloc
communal, de leur niveau dpargne, de la situation du fonds de
roulement, de leur capacit de dsendettement... Au cours des derniers
mois, lAdCF a reu de nombreux tmoignages de communauts en
grande difficult pour quilibrer leur budget. Elle observe galement que
si la majorit dentre elles sont parvenues quilibrer leur budget 2015
en intervenant sur les dpenses les plus facilement ajustables, les
prochains budgets prparer pour 2016 et 2017 seront des exercices trs
difficiles. Certaines mesures dconomies sont en effet des mesures un
coup .

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COUR DES COMPTES

264

Sur ce sujet, la Cour propose un jugement sur la situation


financire des collectivits et son volution beaucoup moins pessimiste
travers ses analyses monographiques. Cest de nature rassurer mais il
serait opportun de constituer un chantillon reprsentatif de collectivits
pour suivre leurs volutions dans la dure et individualiser les analyses.
Notre association serait dispose participer ce travail.
Ne plus dissocier communes et groupements
LAdCF rappelle une nouvelle fois combien il est devenu impratif
de disposer dune approche consolide des ralits financires locales
lchelle des diffrents ensembles intercommunaux. Seule une telle
approche peut permettre de mesurer les capacits des collectivits faire
face leurs charges au sein dun mme bassin de vie. Notre association
espre dailleurs que des solidarits nouvelles interviendront au sein des
intercommunalits pour faire face aux charges communes et aux baisses
de ressources. Cest dans ce sens que nous appelons des pactes
financiers et fiscaux et avons ralis un document mthodologique en
ce sens. Sur notre suggestion, cette notion de pacte financier et fiscal
a pris pour la premire fois une dimension lgislative dans le cadre de la
loi sur la politique de la ville.
Lanalyse agrge sera en outre la seule qui permettra, terme,
dvaluer les effets de la mutualisation des charges et dune meilleure
coordination des investissements au sein des blocs communaux .
Dans cet esprit, toute analyse qui compare en parallle lvolution
des recettes et dpenses des communes dun ct, et celle des
intercommunalits de lautre, aboutit des risques dincomprhension.
Cest notamment le cas des prsentations en pourcentage dvolutions
qui doivent tenir compte des valeurs de dpart (plus dun million dagents
dans les communes / 200 000 dans les intercommunalits).
Cette agrgation savre encore plus ncessaire pour neutraliser
intgralement les flux financiers internes qui ne cessent de saccrotre
avec lextension gographique de la fiscalit professionnelle unique
(FPU).
LAdCF prend acte, avec satisfaction, de la prise en compte
par la Cour des remarques que nous avions faites au sujet de lextension
gographique de la fiscalit professionnelle unique (FPU) qui peut
donner lillusion dune volution des recettes fiscales plus dynamiques
lchelle des intercommunalits qu lchelle des communes. La
mutualisation de la fiscalit professionnelle se poursuit et va saccrotre
fortement avec la constitution de la mtropole du Grand Paris, ce qui est
une bonne nouvelle. Mais cette mutualisation se traduit par dimportants

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DES

COLLECTIVITS

ET

DES
265

reversements des produits fiscaux aux communes. Par construction,


lassiette fiscale de la CVAE est la mme pour tous les niveaux de
collectivits. La forte perte de produit recense lchelle communale ne
sexplique que par le changement du niveau institutionnel de perception
de limpt, non par une perte de matire fiscale dune telle ampleur. Cet
effet doptique explique galement pourquoi continuent daugmenter les
reversements financiers des communauts aux communes malgr la
poursuite du mouvement de mutualisation et dintgration des
comptences. Nous remercions ainsi la Cour davoir tenu compte de nos
observations. LAdCF ne souhaitait pas que lon puisse conclure un
quelconque confort fiscal des intercommunalits.
Il en est de mme en matire de personnels puisque nous savons
que les effectifs intercommunaux ont trs fortement vocation saccrotre
dans les prochaines annes, sous leffet des mutualisations et des
transferts de comptences ou des rintgrations de comptences
syndicales. Les effets de la loi portant nouvelle organisation territoriale
de la Rpublique vont tre trs puissants. Cette hausse des effectifs sera
trs soutenue et ne devra pas donner lieu mauvaise interprtation. Il
faudra la mettre en regard des volutions des effectifs au sein des autres
composantes du bloc communal (communes, syndicats, organismes
rattachs). Nous souhaitons disposer dun outil dobservation fin,
agrgeant les ralits municipales et intercommunales. Il faudra
galement raisonner en valeurs absolues et non en pourcentage
dvolution puisque les valeurs de rfrence ne sont pas les mmes
(rapport de un cinq entre les agents intercommunaux
et les agents municipaux). Le transfert d1 % des agents uvrant dans les
communes reprsente ainsi de lordre dune croissance de 5 %
des effectifs intercommunaux.
LAdCF a engag une tude qui consolide lvolution des dpenses
de personnel lchelle des territoires communautaires. Les premiers
enseignements sont tout fait significatifs de lintrt dune telle
approche. Ainsi, sur lchantillon des 486 communauts nayant pas
chang de primtre sur la priode tudie, lanalyse relve une
volution des dpenses de personnel, consolide lchelle des territoires
intercommunaux, qui savre infrieure aux volutions moyennes.

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266

COUR DES COMPTES

2. La participation au redressement des comptes publics


Les dpenses du secteur public local sont aujourdhui trs
significatives, marques notamment par les transferts de lActe II et le
poids nouveau des dpenses dintervention des dpartements. Malgr
la rigidification croissante de la dpense locale sous leffet du caractre
obligatoire de certaines charges, il doit tre plus fortement soulign que
la dpense publique locale a baiss en 2014. Cest en effet la seule
composante des administrations publiques qui ait connu cette baisse
en valeur comme la montr lINSEE et comme le rapport le confirme. Ce
rsultat a t peu comment mais il est indicatif dune vritable rupture
de modle.
Les collectivits sont manifestement entres dans un comportement
dextrme prudence qui se traduit par leffondrement des politiques
dinvestissement. Les scnarios prsents par la Cour sont tout fait
intressants cet gard.
Dans son analyse des volutions des dpenses locales, la Cour
prend soin trs juste titre de distinguer, au sein des APUL
(administrations publiques locales), les collectivits proprement dites et
les autres ODAL (SDIS, chambres consulaires...). Cest essentiel, car
ce retraitement permet de constater que les dpenses publiques locales
reprsentent 18 % de lensemble des dpenses publiques.
Le tableau n 5 de la partie I-B du chapitre I prsente galement
lvolution des dpenses consolides. Pour avoir demand depuis des
annes une telle approche, lAdCF se flicite de ce progrs car le
dveloppement de lintercommunalit se traduit par une part croissante
de reversements et de double-comptes, que la DGFiP ne parvient que
partiellement retraiter. Cette prsentation objective des ralits nous
conforte dans lide que la part de leffort demand aux collectivits est
inquitable puisquil reprsente 22 % de lensemble du programme de
50 milliards dconomies. En appliquant la stricte rpartition au prorata
de la dpense, leffort reposant sur les collectivits devrait tre de
9 milliards.
Nous pensons galement que leffort des collectivits se traduit
par une vritable baisse de recettes et non des non-augmentations
comme cest le cas de certaines administrations publiques. De fait,
la rpartition des efforts doit tre rquilibre.
Il nous aurait sembl galement logique que les efforts soient
calculs au prorata des seules dpenses de fonctionnement ou
dintervention des administrations publiques, ce qui aurait t un signal
fort. Un tel choix aurait permis de tenir compte du poids beaucoup plus

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DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
267

lev de la dpense dinvestissement dans les budgets locaux que dans les
autres budgets publics.
La mthode de rpartition des efforts aboutit mcaniquement
sacrifier linvestissement public, comme le met en vidence le rapport
de la Cour.
Parmi les autres iniquits, lAdCF considre que la rpartition
entre niveaux de collectivits devra tre rexamine en neutralisant les
flux financiers. Au sein du bloc local, lAdCF plaide pour que soit
applique une relle galit de traitement.
Or la cl de rpartition introduite en loi de finances pour 2014
surestime les recettes de fonctionnement des communauts puisquelle
prend en compte les attributions de compensation reverses leurs
communes. Il y a double-compte. LAdCF a dj eu loccasion dattirer
lattention du Gouvernement et des parlementaires sur cette question.
LAdCF demande ce quune correction soit apporte, en rvaluant
23 % la part prise en charge du dficit par les communauts et non 30 %
comme actuellement.
Lors dune audition au Snat, Christian Eckert, le secrtaire d'tat
au budget, auprs du ministre des finances et des comptes publics, a luimme reconnu le bienfond de cette demande et voqu la ncessit de
corriger cette situation.
Enfin, la loi de programmation des finances publiques pour la
priode 2014 2019 instaure une norme, indicative ce stade,
dvolution de la dpense locale (dite ODEDEL). Cet objectif devrait tre
dclin par catgorie de collectivit partir de 2016. Cette norme comme
le fait remarquer la Cour, exprime sous la forme dun taux de
croissance annuel dvolution des dpenses relles de fonctionnement et
dinvestissement repose sur une hypothse de baisse modre des
investissements locaux (tablie fin 2013), savoir - 5 % en 2014 et - 6 %
en 2015.
Dans les faits, a t enregistr un recul des dpenses
dinvestissement hauteur de - 14 % pour les communes et de - 7 % pour
les communauts. Les prvisions pour 2015 sorientent vers une baisse de
mme ordre (prvision Banque postale) voire suprieure (prvision issue
du groupe de travail Matignon-AMF).
Il devient manifeste que lODEDEL a surestim la croissance des
dpenses publiques locales et sous-estim limpact des baisses de
dotations sur linvestissement. Alors que la dpense publique locale a
baiss, il tait tabli sur une hypothse de croissance de + 1,2 %. Les

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268

hypothses macroconomiques ont eu tendance nos yeux prolonger la


courbe de la croissance de la fiscalit locale des dernires annes sans
anticiper latonie des assiettes fiscales locales lie la chute de la
construction, la faible indexation des valeurs locatives, et les
comportements de modration fiscale adopts par les lus.
LAdCF prend note de la conclusion tablie par la Cour selon
laquelle lobjectif prvu (de progression des dpenses de
fonctionnement et dinvestissement) par la loi de programmation
pluriannuelle a donc t respect (chapitre I-I-B). Dans la ralit, les
collectivits nont pas respect un objectif mais un plafond, puisque leurs
dpenses ont baiss l o lODEDEL prvoyait une croissance de
+ 1,2 %. Lie leffondrement de linvestissement public local, il
conviendra de mesurer leffet macroconomique de cette volution.
Notre association ne saurait naturellement se satisfaire de cette
situation et sefforce de sensibiliser la ncessit de mieux matriser
lvolution des dpenses de fonctionnement pour protger ou relancer les
investissements publics locaux.
3. Faire face au recul de linvestissement
La baisse des investissements, constate en 2014 et qui devrait se
poursuivre en 2015, saccompagne dun net ralentissement de la
croissance des dpenses de fonctionnement. Selon les observations et
prvisions du service des tudes de la Banque Postale (note de
conjoncture tendances 2015), la croissance des dpenses de
fonctionnement des collectivits en 2015 devrait tre la plus faible
croissance observe depuis 2010. Des efforts importants ont t engags
sur les fonctions achat et la rvision des subventions. Des rvisions des
politiques tarifaires sont constates ct recettes. Il reste que nous
attendons beaucoup des mesures de simplification et dallgement du
stock de normes mais aussi des mesures de clarification des comptences
intgres dans la loi portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique ; les cots de coordination entre acteurs publics sont devenus
aujourdhui bien excessifs.
Aprs les renouvellements de mars 2014 et lengagement des
schmas de mutualisation, nous constatons un trs fort dveloppement de
ces pratiques (services fonctionnels mutualiss, achats de prestations
informatiques, logistiques, fluides, fournitures courantes.) mais qui ne
produiront des effets qu moyen terme. Seules les collectivits engages
depuis plusieurs annes vont en retirer des bnfices immdiats.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
269

Notre association considre par consquent quil y a des risques


importants de voir les efforts dinvestissement publics srieusement
amputs dici 2020. Si un scnario de tassement provisoire ne serait pas
dramatique, un effondrement de 25 % aurait long terme des effets trs
ngatifs comme le mesure lAllemagne aujourdhui.
Notre association a, pour ces raisons, propos lan pass
lorganisation dune confrence nationale de linvestissement public pour
mesurer nos capacits budgtaires de long terme et hirarchiser nos
priorits. Nous redoutons les effets cumuls des baisses des dotations des
collectivits mais galement des co-financeurs de nos matrises
douvrage (agences nationales...). Nous nous sommes engags galement
en direction des acteurs conomiques, et les entreprises de BTP, lors de
notre convention nationale de Lille travers un pacte territorial pour
la croissance, lemploi et linnovation .
En dbut danne, lAdCF a propos aux prsidents de rgions
dorganiser des confrences rgionales de linvestissement, ide reprise
son compte par le Gouvernement qui a demand aux prfets de les runir.
Mme si leurs sances dinstallation ont t de qualit trs ingale selon
les rgions, ces confrences sont un premier pas pour tablir un
diagnostic partag et prendre des mesures de relance. LAdCF souligne
que lengagement concomitant des programmes europens, du
dploiement du plan Junker, de la signature des contrats de plan et
contrats de ville constituent des opportunits saisir. Les mesures
annonces par le Gouvernement pourront tre utiles mmes si elles ne
sont pas la hauteur des enjeux que souligne la Cour et ne sont pas sans
risque de dilution des moyens.
LAdCF redoute en outre les risques de report de dcision que
vont susciter les prochaines lections rgionales et les chantiers de fusion
des rgions. Il est de fait indispensable que ces rorganisations ne glent
pas lengagement des programmes europens, au risque de connatre
nouveau une menace de dgagement doffice.
En soutien de ses adhrents, lAdCF encourage la mise en place et
la diffusion de programmations pluriannuelles des investissements (PPI)
de nature mieux recenser les priorits lchelle des territoires,
optimiser les efforts de coordination, mieux valuer lutilit sociale des
projets engags, et suivre les cots induits en fonctionnement
Certaines communauts disposent dores et dj de ces outils
darbitrage au sein de pactes financiers et fiscaux. LAdCF souhaite que
leur utilisation soit gnralise. Un observatoire des pratiques est en
projet sur ce sujet.

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270

COUR DES COMPTES

4. Linformation financire du secteur public local


Concernant linformation financire du secteur public local,
lAdCF partage le souhait formul par la Cour de pouvoir disposer dune
information comptable fiable et exhaustive. Ce point est essentiel
au moment o les mutualisations entre communes et communauts
se dveloppent, donnant lieu une multiplication des flux financiers
croiss, notamment en matire de frais de personnel.
LAdCF observe des amliorations en matire de suivi comptable,
dans la constatation des provisions, des amortissements, et de la
connaissance de lactif, mme si des efforts restent faire dans ces
domaines. Cette amlioration est lie, dune part limpulsion donne
par la DGFiP (groupes de suivi et production de matriel pdagogique)
et, dautre part, du fait des contraintes financires que rencontrent les
collectivits. Le renforcement de leurs outils de gestion sera impratif.
Les contraintes budgtaires actuelles des collectivits devraient,
galement, les conduire porter une attention plus soutenue la
valorisation de leur patrimoine. En revanche, il conviendra dtre
vigilant en matire de suivi des dotations damortissement, dans un
contexte de resserrement des marges de manuvre financires, afin que
les communauts ne soient pas conduites mettre en danger leur budget
en omettant ou en minimisant des provisions.
Concernant lanalyse des donnes financires et leur mise
disposition, lAdCF se flicite de constater que lapproche agrge
des comptes des communes et des communauts progresse fortement tant
en matire de production de donnes, que dans les analyses financires
qui sont produites concernant le bloc communal.
La meilleure connaissance des budgets annexes est une ncessit.
Ils interviennent de faon significative dans les finances locales. Trop
souvent, les budgets annexes ne sont pas pris en compte dans les analyses
financires. Ainsi, la participation des collectivits au redressement des
comptes publics nest calcule que sur la base du budget principal.
Certaines collectivits y ont mme vu une incitation indirecte la
cration de budgets annexes.
Concernant ltablissement dun compte financier unique, lAdCF
rejoint la Cour sur lintrt de cette dmarche qui permettra dapporter
plus de transparence. Elle considre toutefois que cela ne peut concerner
que les plus grandes collectivits qui doivent par ailleurs pouvoir y venir
librement.

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DES
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ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
271

5. Engager sans tarder les rformes concernant les recettes des


collectivits locales
Depuis, plusieurs annes lAdCF appelle une modernisation
de la fiscalit locale. ce titre, elle soutient le principe dune rvision
des valeurs locatives aujourdhui obsoltes et qui pnalisent fortement
leffet retour attendu de lamlioration des investissements et de loffre de
service. Concernant la rvision des locaux commerciaux, lAdCF
souhaite que la rvision se mette en place sans dlai en intgrant les
dispositions ncessaires pour que la rvision ne pnalise pas plus
fortement certaines catgories dactivits (les commerces de centre-ville
par exemple). Concernant les locaux dhabitation, lAdCF demande que
la rvision aille son terme quitte prvoir des dlais de mise en uvre
rendant la rforme soutenable pour les contribuables.
La rforme de la DGF
LAdCF dfend, depuis longtemps, le principe dune DGF
territorialise.
A minima, lAdCF souhaite que lvaluation des niveaux de
richesse sopre non pas lchelle des communes, ce qui na gure de
sens du fait de la diversit des comptences transfres, mais lchelle
des ensembles intercommunaux. Le fonds de prquation intercommunal
et communal (FPIC) fonctionne sur ce modle. Les richesses et les
charges sont values au niveau des ensembles intercommunaux.
Cette valuation, qui doit servir pour la rpartition des enveloppes
de dotation entre ensembles intercommunaux, ne signifie pas autant que
la rpartition des dotations sopre cette chelle. Des critres de
rpartition au sein des ensembles intercommunaux, entre communes et
communauts doivent tre dfinis par la loi. Ce qui nempche pas pour
les collectivits qui le souhaiteraient de permettre, sous rserve de
conditions de majorit qualifie et dune garantie de ressource minimale
pour les communes, dadopter une rpartition sur la base de choix
locaux.
LAdCF plaide pour une rforme en deux temps. Dans un premier
temps il conviendra de dfinir le cadre gnral de la rforme, et dans un
second temps, affiner les modalits techniques de mise en uvre. court
terme, pourrait toutefois tre apport un certain nombre de corrections
aux dispositifs de prquation existants et notamment :
- le FPIC dont il faut sanctuariser lexistence tant que la DGF
nest pas revue en profondeur ;

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272

- la mise en cohrence du FPIC et des dotations de prquation


communales (DSU, DSR, DNP) ;
- larticulation entre le FPIC et le FSRIF.
6. Ouvrir le chantier de la rflexion sur lvolution des charges
LAdCF souscrit pleinement aux pistes de rflexion que la Cour
met en avant pour parvenir une matrise efficace des charges de
gestion, la matrise des volutions de la masse salariale mais aussi des
autres dpenses de fonctionnement du bloc communal. LAdCF plaide
pour de nouvelles innovations lgislatives et rglementaires, voire des
assouplissements statutaires de la fonction publique territoriale. Le
pilotage centralis de la fonction publique territoriale nest plus
compatible avec la responsabilisation exige des dcideurs locaux.
LAdCF considre galement quil faudra moderniser le dialogue
social pour tenir compte des nouvelles ralits. Les cadres et procdures
de ce dialogue social pourraient tre simplifis au bnfice de toutes
les parties prenantes.
Concernant la mutualisation, lAdCF souscrit sur lessentiel
des observations du rapport qui encourage la poursuite des oprations
de mutualisation des services entre communes et communauts.
LAdCF attend beaucoup des schmas de mutualisation
programms par la loi RCT du 16 dcembre 2010 et souhaite leur
ralisation au plus tt dans les territoires. Elle demande la constitution
dune mission nationale dappui technique et a constitu avec ses
partenaires un centre de ressources cet effet. Elle effectue un
recensement des pratiques avances en matire de mutualisation qui
tmoigne de lintrt de ce dispositif pour les collectivits.

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DES

COLLECTIVITS

ET

DES
273

RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES


MAIRES DES GRANDES VILLES DE FRANCE (AMGVF) ET DU
PRSIDENT DE LASSOCIATION DES COMMUNAUTS
URBAINES DE FRANCE (ACUF)
1- La dmonstration du caractre draisonnable du rythme de la
baisse des dotations
Les simulations de la Cour confirment la perspective dun fort
ajustement budgtaire sur linvestissement en 2015 et au-del 231. En
cela, lanalyse de la Cour rejoint le rsultat des enqutes que lAMGVF
et lACUF ont ralis auprs de leurs membres : de mandat mandat, la
baisse prvisionnelle de linvestissement des grandes villes, mtropoles et
grandes communauts, devrait en moyenne (hors Paris) tre de lordre de
- 25 %232.
Cest donc avec le plus grand intrt que nous avons pris
connaissance de la simulation que la Cour a ralise auprs des
communes de plus de 100 000 habitants (hors Paris). Ds lors que ne
peuvent raisonnablement tre retenues ni la perspective de dtrioration
de la capacit de dsendettement un niveau dangereux (1er scnario :
ratio devenant suprieur 60 ans), ni lhypothse deffondrement des
dpenses dquipement un niveau infrieur ce que lentretien minimal
du patrimoine exige (2me scnario : division par quatre des dpenses
dinvestissement), cest le 3me scnario qui retient notre attention.
Or, dans ce scnario, les niveaux de baisse des charges (de
- 2,4 % en 2015 - 8,7 % en 2019) et de hausse de fiscalit (de + 4 % en
2015 + 14,5 % en 2019) qui seraient ncessaires pour limiter le recul
de linvestissement un niveau moins draisonnable (- 15 %) ne sont
clairement pas envisageables : ni juridiquement du fait du poids relatif
des dpenses contraintes dans les budgets locaux, ni conomiquement
lgard du contribuable local. Mme dans le scnario n 4 (acceptation
dune dgradation du dsendettement de 7,8 en 2014 12 ans en 2019
ce qui ne nous semble dailleurs gure raisonnable), les exigences de
baisse des charges (de - 1,6 % - 5,8 %) et de hausse de la fiscalit
(de + 2,7 % + 9,7 %) ne nous apparaissent pas ralistes.
Aussi, les simulations de la Cour nous renforcent dans la
conviction que ce nest pas tant le principe de la contribution au
231

Conclusion gnrale.
3 vagues denqutes (1re vague en juillet 2014, 2me vague en novembre 2014 et
3me vague en avril 2015). La troisime vague a t effectue dans le cadre dun travail
commun entre associations dlus, lequel est cit dans le rapport de Cour.

232

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274

redressement des finances publiques qui pose problme, que son niveau
et son rythme, lesquels doivent tre reconsidrs.
2- La recherche de marges dconomies et la reconnaissance des
chantiers initis dans les grandes villes, grandes communauts et
mtropoles
Afin de parvenir la ralisation dconomies de fonctionnement
quexige le changement de paradigme financier dans lequel voluent les
collectivits, la Cour recommande notamment de dvelopper les actions
de modration de la masse salariale, notamment travers une gestion
plus rigoureuse des effectifs (recommandation n 7).
Les chantiers de recherche de marges dconomies sont engags
par lensemble des grandes villes, grandes communauts et mtropoles.
La question nest pas aujourdhui pour elles de choisir les actions
initier mais didentifier la totalit des leviers et de voir comment les
actionner tous la fois de faon concomitante. Eu gard au poids des
dpenses de personnel dans les budgets, le pilotage de ce poste fait
lobjet dun travail en profondeur ; une rcente enqute auprs de nos
membres (avril 2015) illustre les mesures les plus souvent engages
(cf. tableau ci-dessous).
conomies ralises sur le non-remplacement des agents et
suppressions de postes :
- Non-remplacement systmatique des dparts la retraite ou
des dparts volontaires ;
- rduction des remplacements ou recrutements diffrs dagent
en remplacement ;
- optimisation des remplacements de personnels avec des
analyses au cas par cas ;
- non-renouvellement des agents contractuels ;
- limitation des recours aux CDD ;
- gel des recrutements externes sur les nouveaux postes ;
- absence de cration de poste ;
- rduction du recours au personnel de renfort et aux agents
non permanents et saisonniers ;
- mise en place d'un plan d'actions sur le recrutement d'agents
temporaires.

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DES

COLLECTIVITS

ET

DES
275

Mesures relatives au droulement de carrire des agents :


- rvaluation de l'enveloppe des avancements et promotions
la baisse ;
- pas de revalorisation du rgime indemnitaire envisag ;
- mutations dagents ;
- maintien l'quivalent du complment indemnitaire bas sur
la manire de servir ;
- passage de lavancement dchelon du minimum au
maximum ;
- amlioration de l'affectation des agents en reconversion.
Mesures relatives aux conditions de travail des agents :
- politique de lutte contre l'absentisme ;
- rduction des heures supplmentaires ;
- modification du temps de travail et/ou des missions pour
certaines catgories de personne.

Sur ce sujet majeur, le prsent rapport a le mrite de ne pas mettre


en exergue (et notamment pas en conclusion gnrale) des chiffres bruts
dvolution des frais de personnel que trop de commentateurs se sont, ces
dernires annes, contents de mdiatiser sans chercher en comprendre
les dterminants.
La Cour rappelle opportunment que la progression de la masse
salariale rsulte pour partie de dcisions qui chappent aux collectivits.
Un chiffrage est propos dans le rapport (conclusion du chapitre III):
En particulier, concernant les dpenses de personnel, la Cour estime
42 % en 2014 (soit environ 1 Md) la part des augmentations de
dpenses lies aux mesures nationales . Sagissant spcifiquement des
grandes villes, mtropoles et grandes communauts, sur la base de
lenqute AMGVF/ACUF davril 2015 susmentionne, il ressort que les
composantes exognes des dpenses de personnel varient, selon les
rpondants entre 47 et 70 %, pour une quote-part moyenne de 57 %. Nul
doute que le rapport public de 2016, intgrant lenqute en cours des

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276

COUR DES COMPTES

chambres rgionales sur la gestion locale de la fonction publique


territoriale, permettra de mieux srier cette problmatique233.
3- Recours lemprunt : une recommandation dont la
formulation gagnerait tre reconsidre (n 11)
La dette du bloc local (108 Md) reprsente 5 % de la dette
publique alors que sa quote-part dans linvestissement public est prs de
huit fois suprieure234. De 2013 2014, laugmentation dendettement du
bloc communal (1,4 Md) est rapprocher de linvestissement
(30,8 Md) : plus de 95 % du financement des quipements publics
raliss par les communes et les groupements fiscalit propre lont t
avec des ressources dfinitives. Quant aux tendances longues, on observe
une stabilisation de lencours de dette des collectivits par rapport au
PIB, alors mme que la quote-part des investissements publics locaux
sest accru en pourcentage de PIB.
Le rappel de ces chiffres nous semble indispensable au regard,
dune part, de la terminologie de dficit retenue dans la conclusion
gnrale et, dautre part, de la formulation de la recommandation n 11.
Dans le rapport, la recommandation n 11 fait suite un passage
de la conclusion du chapitre IV : Lexcs doffre de crdit aux
collectivits locales, lie notamment la prsence sur le march de
nouveaux prteurs () Pour autant, au regard de lobjectif de rduction
de la dette publique, ltat devrait veiller ne pas alimenter un excs
doffre en coordonnant davantage la dfinition des enveloppes de crdits
proposes aux collectivits locales par les tablissements quil
contrle .Mais ces propos nous apparaissent superftatoires alors que
comme il est dmontr par ailleurs et formul dans la conclusion
gnrale : Elles (les collectivits locales) ne paraissent pas non plus
vouloir (on aurait pu dire pouvoir), dans lensemble, privilgier un
recours plus important lendettement, en profitant de labondance de
loffre de crdit, pour pallier lrosion de leur capacit
dautofinancement. Ce choix aurait pour consquence, en alourdissant
leurs charges financires, dacclrer la dgradation de la situation des
collectivits les plus vulnrables . En effet, alors que cest lrosion de
233

Il serait ncessaire que la Cour examine concomitamment limpact des r


internalisations de services. A notre sens, le fait que (sagissant des communes) les
frais de personnel augmentent, entre 2013 et 2014, de 3,99 % tandis que les agrgats
achats de biens et services et autres dpenses de fonctionnement baissent
respectivement de - 2,09% et - 6,18%, devrait conduire ce que lexamen de
lvolution des dpenses de personnel soit mieux resitue par rapport lanalyse
globale des dpenses de fonctionnement.
234
Sur la base du nouveau rfrentiel de la comptabilit nationale.

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DES

COLLECTIVITS

ET

DES
277

la CAF qui conduit la baisse des investissements, il ne peut y avoir de


fort accroissement du recours lemprunt puisque, du fait de la charge
dintrts quil gnre, celui-ci est un des constituants de lrosion de la
CAF.
Ds lors, lide consistant ajuster loffre de crdit la demande
aurait comme consquence potentielle un retour aux niveaux de marges
excessifs pratiqus durant la squence de credit crunch de 2011-2012. Si
cela peut tre favorable aux actionnaires des tablissements prteurs ce
ne lest pas pour le contribuable local.
4- Un coup de projecteur opportun sur la poursuite de la
stimulation nationale de la dpense locale et les lacunes des valuations
pralables en matire de normes
Fiches dimpact parfois mal chiffres , anomalie de nature
faire douter de la fiabilit de certaines valuations , cots bruts
mentionns minimaux (et) gains valus leur niveau maximal ,
aspects organisationnels pas toujours valoriss : ces propos relevs
dans le chapitre III parlent deux-mmes. Aussi nous nous flicitons des
termes retenus en conclusion du chapitre : ltat pourrait paratre
contradictoire sil sefforait dinciter les collectivits locales inflchir
lvolution de leurs dpenses sans avoir lui-mme une connaissance
prcise et fiable du cot budgtaire pour leur gestion de ses propres
dcisions .
Dans le mme esprit nous pensons que la constitution d'une base
de donnes nationale permettrait un partage rel de l'information
financire locale voque dans la partie IV-B du chapitre I,
mriterait une recommandation spcifique.
Par ailleurs, la Cour, notamment au travers de lexemple de la
rforme des rythmes scolaires (partie II-A du chapitre III235), montre bien
que le prisme strictement juridique privilgi par ltat devient inadapt
dans le contexte actuel dexacerbation des contraintes financires.

235

La compensation mise en place par ltat et la CNAF ne couvre pas, en gnral,


la totalit de limpact de la rforme sur les finances des communes .

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278

COUR DES COMPTES

Cest pourquoi les recommandations n 5 et n 6, nous semblent


aller dans le bon sens. Pour autant, ne sont-elles pas en retrait de
lampleur du changement de pratiques qui serait ncessaire dobtenir au
regard des conclusions formules par le Prsident de la CNEN dans son
dernier rapport dactivit236 ?

RPONSE DE LA PRSIDENTE DE VILLES DE FRANCE (VF)


Sur le fond, japprouve en grande partie les constats formuls dans
ce rapport, en particulier lorsque vous ritrez dans vos
recommandations, que la baisse des dotations de ltat soit mene selon
une logique de prquation, en fonction dindicateurs plus reprsentatifs
des niveaux de richesse et de charges.
De la mme manire, la recommandation ritre dadopter une
loi spcifique de financement des collectivits territoriales permettrait
effectivement dinscrire des objectifs partags, en ce qui concerne
lvolution des relations financires entre ltat et les collectivits
locales.
En ce qui concerne limpact des dcisions de ltat caractre
normatif, jabonde galement sur la faiblesse des dispositifs dvaluation
(les rythmes scolaires en sont la traduction concrte) et sur le fait que les
avis de la CCEN sont peu suivis deffets. Sur ce sujet, le besoin dune
meilleure coordination est vital, parce que les outils proposs ne
rpondent pas nos attentes, et que les moratoires successifs annoncs
par ltat sont jusquici rests lettre morte. Ltat doit plus fermement
agir sur un frein majeur la baisse des dpenses, les normes qui
cotent : accessibilit, amiante, archologie, passeports, rythmes
scolaires, dcisions relatives la fonction publique territoriale (FPT) qui
chappent totalement aux maires
Au niveau de lquilibre financier de nos villes et
intercommunalits, je voudrais vous confirmer que la baisse uniforme de
la DGF se traduit par une dgradation plus sensible de lexcdent brut de
fonctionnement dans notre strate (15 000 100 000 habitants), de notre

236

Plus gnralement, la vrit oblige dire que le choc de simplification tarde


trouver sa traduction, raison de lignorance des sains principes de proportionnalit,
de simplicit, daccessibilit et dintelligibilit comme garants de la meilleure scurit
juridique. Chaque rdacteur de texte obligatoire devrait tre invit relire Portalis
pour comprendre que les normes sont faites pour les hommes et non les hommes pour
les normes . (Alain Lambert, rapport public dactivit, juillet 2014).

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
279

capacit de dsendettement, et de notre niveau dinvestissement. En effet,


est-il besoin de souligner que la baisse de concours financiers date de
quelques annes pour les villes intermdiaires, puisque de nombreuses
villes-centre voient leur population stagner voire baisser, et que les
efforts de stabilisation des effectifs ont dj t entams depuis plusieurs
annes. En outre, la baisse de la DGF nest dj plus compense par
lvolution des produits de la fiscalit en 2015 dans les villes de France,
contrairement aux mtropoles et grandes agglomrations.
En dehors dune rduction brutale de leffort dquipement de nos
villes et intercommunalits (de lordre 30 % par rapport au prcdent
mandat), les consquences de la baisse vont toucher ds lan prochain le
niveau mme de certains services. En effet, les marges de manuvre ne
seront rellement pas videntes dans les villes de France en 2016 et
2017 puisque les conomies faites en 2015 (baisse des subventions aux
associations pour la dure du mandat, suppression de festivals, rduction
des amplitudes horaires, non renouvellement de contrats de prestations et
de services, mutualisation de services supports) ne seront pas
reconductibles chaque anne.
Villes de France est pleinement consciente de la ncessit de
rduire globalement le niveau de la dpense publique, et de faire des
efforts de gestion au niveau local (comme une meilleure tenue et mise
jour de linventaire de ltat de lactif, le renforcement de la qualit
comptable), mais ses reprsentants ne cessent de sinterroger sur la
justesse de leffort demand au secteur public local. cet gard, ils
continuent davoir des inquitudes lgitimes sur les rpercussions
macroconomiques de lODEDEL court terme, puisque les gisements
actuels dconomies sur les dpenses ne permettent pas de compenser la
brutalit de baisse des recettes provenant de ltat.
Sagissant du rythme des dpenses de fonctionnement du secteur
local, nous constatons au niveau de notre rseau de villes une
augmentation plus contenue des charges de personnel par rapport au
bloc local, mais cette volution rsulte pour lessentiel, et de notre point
de vue, des mesures catgorielles et statutaires dcides par ltat.
En labsence de marges de manuvres fiscales, et avec la
rduction programme des concours financiers de ltat, les villes de
France et leurs intercommunalits doivent naturellement travailler une
meilleure discipline organisationnelle. cet gard, Villes de France
souhaiterait que la Cour puisse aborder plus en profondeur les
consquences financires du statut de la FPT, en particulier celles lies
aux rgles davancement, les cots lis la CNRACL, ceux des centres de
gestion et ceux induits par le fonctionnement du CNFPT.

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280

COUR DES COMPTES

Dans une logique de rduction et defficience de la dpense


publique locale, il est aujourdhui indispensable de sinterroger sur les
consquences relles du statut de la fonction publique territoriale,
variable la fois la plus importante et la plus rigide de la dpense locale.
Sur ce point, je regrette que la Cour ait prvu de satteler des
dveloppements spcifiques, seulement dans son prochain rapport relatif
aux finances publiques locales, et se contente de prconiser le non
remplacement intgral des fonctionnaires partant en retraite pour
matriser les charges de personnel.
Sagissant de la rforme de la DGF prvue pour 2016, je voudrais
vous indiquer nouveau que les maires des villes de France et prsidents
de leurs intercommunalits estiment dans le contexte de baisse des
dotations quaucune rforme dampleur nest en ltat possible, dune
part, parce que les situations entre les territoires appartenant une
mme strate sont trop htrognes, et dautre part, parce que les critres
retenus pour les dotations de ruralit et de centralit ne sont pas
suffisamment prcis, lampleur des variations nest pas connue.
Des adaptations sont nanmoins indispensables, puisque de
nombreuses villes moyennes, structurellement pauvres et supportant des
charges de centralit leves, contribuent au redressement des finances
publiques dans des proportions excessives pour lquilibre de leurs
budgets. Parmi les volutions souhaitables, Villes de France propose
quun indicateur du niveau de charges accorde plus de poids au revenu
moyen par habitant et leffort fiscal (en euros) pesant sur les mnages.
La remise plat de lensemble de larchitecture de la DGF, et des
dispositifs de prquation, doit par ailleurs tre conditionne par
ltablissement dun bilan pralable, qui tienne non seulement compte de
lvolution des diffrentes composantes de la DGF, mais aussi des
problmatiques de localisation des ressources fiscales, comme la
cotisation assise sur la valeur ajoute des entreprises (fortes disparits
entre lle-de-France, les mtropoles et le reste du territoire).

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
281

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PETITES


VILLES DE FRANCE (APVF)
LAPVF se flicite de la publication de ce troisime rapport de la
Cour des comptes sur Les finances publiques locales . Cette nouvelle
dition a t marque par une procdure enrichie puisquune
consultation intermdiaire a permis notre association dapporter des
explications et des remarques au relev dobservations provisoires. Ce
renforcement du dialogue entre la Cour des comptes et les diffrents
acteurs locaux doit tre salu car il amliore la qualit du diagnostic et
des conclusions publies.
Cette troisime dition du rapport Les finances publiques
locales permettra dclairer le dbat parlementaire lors du projet de loi
de finances pour 2016.
1. Concernant les collectivits locales et le redressement des
comptes publics
LAPVF est particulirement inquite de la dgradation de la
situation financire des collectivits locales, marque notamment par un
effet de ciseaux accru. Notre association souhaite souligner que cette
tendance est particulirement forte pour la strate des petites villes
(3 000 20 000 habitants). Dans une tude ralise par La Banque
postale et lAPVF, et publie en juillet dernier, il apparat en effet quen
2014 les recettes courantes nont progress que de 0,6 %, alors que les
dpenses de fonctionnement ont augment de 2,3%. Cet cart de
croissance de 1,7 point en 2014 a conduit lpargne brute des petites
villes chuter de - 7,3 %. Concernant les dpenses dinvestissement en
2014, leur baisse est encore plus importante dans les petites villes,
puisquelle est estime - 16,4 %, soit 1,3 Md de moins quen 2013. A
contrario, alors que la Cour des comptes observe globalement une
augmentation de la dette locale, cette mme tude relve que le flux net
de
dette
des
petites
villes
est
ngatif
en
2014
(- 200 M), ce qui conduit un encours de dette de 18,3 Md fin 2014.
Dans ce contexte de forte contrainte budgtaire, lAPVF ritre
son opposition la mise en place de lobjectif dvolution de la dpense
locale (ODEDEL). Cet objectif semble, dune part, mconnatre le
principe budgtaire dquilibre qui simpose toutes les collectivits
locales et, dautre part, se heurte au principe de libre administration des
collectivits territoriales. LAPVF rappelle que les collectivits locales
sont dj soumises une "rgle dor" qui leur impose de voter leur
budget lquilibre et quelles ne peuvent sendetter que pour financer

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282

COUR DES COMPTES

leurs dpenses dinvestissement. Aussi, leur besoin de financement ne


peut tre compar au dficit de ltat et de la scurit sociale.
De surcrot, comme le souligne la Cour des comptes, le poids de la
dpense publique locale est alourdi par les nombreuses normes, souvent
coteuses, prescrites par ltat malgr lannonce dun moratoire en la
matire. Dans un contexte de baisse des dotations et de progression des
normes, cette contrainte supplmentaire pesant directement sur
lautonomie de dcision de gestion locale apparat contraire au principe
constitutionnel dautonomie financire et inacceptable pour les lus
locaux.
De plus, dun point de vue technique, la dtermination de
lODEDEL repose sur une hypothse de baisse des investissements
locaux de 5 % en 2014, 6 % en 2015, et de reprise croissante en 2016 et
2017. Ces hypothses semblent irralistes, au vu de la forte baisse des
investissements en cours, dans de nombreuses collectivits et qui devrait
se poursuivre dans les annes venir.
Par ailleurs, au-del de lopposition de principe, la dclinaison
envisage de lODEDEL en fonction de la population ne peut tre
pleinement satisfaisante. Les disparits conomiques et sociales au sein
dune mme strate sont suffisamment fortes pour devoir intgrer des
critres de charges et de ressources. En plus de la population, la
dclinaison pourrait soprer en intgrant a minima les critres deffort
fiscal et de revenu par habitant.
Cette chute de linvestissement public local a des consquences
directes sur lemploi dans de nombreux territoires et peut, de ce fait, se
traduire par une diminution du revenu par habitant pour certaines
collectivits. Aussi, sachant que la diminution du revenu par habitant
risque dentraner une augmentation des charges contraintes de la
collectivit, cet ODEDEL apparat encore plus irralisable pour les
territoires les plus en difficult, toute strate confondue. LAPVF regrette
dailleurs trs fortement quaucune tude dimpact ne permette de
mesurer les consquences conomiques, au niveau national et local, de la
baisse des dotations.
Dans ce contexte, pour lAPVF, il parat urgent de progresser en
direction dun vrai dialogue et dune concertation rgulire entre ltat
et les collectivits locales, dune meilleure diffusion des donnes pour
amliorer la qualit de lanalyse et de la prvision financire.
Dans ce cadre, une loi de financement des collectivits
territoriales participerait la transparence des relations financires
entre ltat et les collectivits locales mais, en aucun cas, ne doit tre un

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
283

outil supplmentaire pour contraindre les collectivits locales dans leur


choix de gestion et donc entraver leur libre administration.
2. Concernant lvolution de la situation financire des
collectivits locales en 2014
La Cour des comptes souligne dans son rapport que la premire
baisse des dotations a t limite, puisquelle sest accompagne de
transfert de fiscalit aux rgions et aux dpartements, alors que les
communes nont bnfici daucun transfert. Qui plus est, cette absence
de transfert pour les communes sajoute une faible volution de la
fiscalit directe. Comme lAPVF lavait dj indiqu, peu de petites villes
ont augment leur taux dimposition en 2014. Pour les petites villes, les
recettes fiscales sont mmes en nette dclration depuis trois ans,
passant de + 3 % en 2012 + 1,9 % en 2014.
Aussi, alors que ds la premire baisse des dotations, il avait t
indiqu que les collectivits territoriales ne subiraient pas de diminution
de leurs recettes en raison notamment dune progression des recettes
fiscales, il est aujourdhui vident que cette compensation ne concerne
pas le bloc communal, et encore moins les petites villes.
Cette tendance en matire de fiscalit nest pas seulement
imputable au cycle lectoral, mais elle tmoigne aussi de la ralit de la
fiscalit locale qui semble plus que jamais prive de dynamisme. En effet,
bien que les communes, contrairement aux rgions ou aux dpartements,
disposent encore dune autonomie sur la fiscalit des mnages et, plus
marginalement, sur la fiscalit des entreprises, ltude de La Banque
postale et lAPVF souligne quen ralit les marges fiscales thoriques
sont trs faibles. En effet, en analysant lcart des efforts fiscaux la
moyenne de chaque strate, il apparat que seules 26 % des petites villes
disposent dune marge fiscale, alors que 36 % dentre elles ont une
marge fiscale rduite et plus de 38 % dentre elles nont plus aucune
marge fiscale. Ces simulations tmoignent de linefficacit du systme
fiscal du bloc communal et laissent penser quune progression des
recettes fiscales locales est devenue difficile.
Linquitude sur la situation financire des petites villes est
dautant plus importante que la Cour des comptes confirme ce qui avait
dj t indiqu par lAPVF concernant la baisse non uniforme de la
DGF. En effet, alors que les petites villes subissent dj des ingalits
conomiques et sociales fortes, il apparat que leur contribution au
redressement des comptes publics est plus importante que celles des
autres strates de collectivits. Plus prcisment, si la baisse de DGF est

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COUR DES COMPTES

284

den moyenne 4 %, les communes entre 10 000 et 50 000 habitants


connaissent une diminution de - 4,7 %.
Face ce constat, et bien que la Cour souligne que les
mcanismes de prquation ont t relativement plus favorables aux
petites et moyennes communes, nous voulons souligner absolument que
ceux-ci nont pas permis de compenser la perte de recette lie la baisse
de DGF, dans un contexte o ces mmes collectivits ne disposent pas ou
plus de marges fiscales. De plus, pour lAPVF, il apparat indispensable
de prciser, par souci mthodologique mais surtout pour une parfaite
transparence des relations financires entre ltat et les collectivits
locales, que laugmentation de la part dvolue la prquation sopre
enveloppe ferme. Cette prcision permet de rappeler que toute
augmentation de la prquation dite verticale se traduit dans les faits
par une diminution des concours financiers de ltat aux collectivits non
ligibles aux fractions de prquation. Ces dernires subissent en
pratique la baisse des dotations et contribuent galement
laugmentation de la prquation verticale. Cette situation participe au
manque de visibilit financire et entrave ltablissement dune stratgie
budgtaire pluriannuelle.
Ainsi, au vu des montants de baisse de DGF prvus pour 2016 et
2017, il serait indispensable de revoir certaines conditions techniques de
rpartition de cette baisse. Actuellement la rpartition seffectue au
prorata des recettes relles de fonctionnement des budgets principaux des
collectivits territoriales. Pour lAPVF, afin de rpartir plus
quitablement leffort demand au bloc local, il sagirait dinclure
notamment les recettes relles de fonctionnement des budgets annexes des
services publics administratifs. Les services publics industriels et
commerciaux resteraient exclus du primtre afin de ne pas interfrer
dans les choix de gestion des collectivits locales.
3. Concernant limpact des normes
LAPVF partage les observations de la Cour des comptes sur le
besoin damliorer la fiabilit des tudes dimpact financier produites
par les ministres lappui des projets de textes rglementaires imposant
des normes nouvelles aux collectivits territoriales et de renforcer la
porte des avis rendus par le CNEN.
Les quatre domaines tudis par la Cour des comptes confirment
limpact significatif des normes sur les finances des collectivits
territoriales.
Sagissant de la rforme des rythmes scolaires, lAPVF a bien pris
connaissance de lestimation faite par la Cour dun surcot pour les

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DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
285

collectivits locales qui oscille entre 350 M et 620 M, et raffirme


cette occasion la ncessaire mise en uvre dune aide complte pour
accompagner et compenser lapplication de cette rforme nationale au
niveau territorial.
De manire globale, lAPVF ritre sa demande de juste
compensation financire des normes dcides unilatralement par ltat
et se traduisant par une augmentation des dpenses pour les collectivits
territoriales.
4. Concernant lenjeu de linvestissement local
La Cour des comptes met en vidence la diversit des causes
pouvant justifier la diminution importante de linvestissement et la
pluralit des situations dune collectivit lautre. Outre la baisse des
dotations, dautres facteurs doivent tre pris en compte pour comprendre
la trajectoire du niveau dinvestissement public local. Cependant, lAPVF
regrette nouveau que la baisse des dotations ne fasse pas lobjet dune
tude dimpact nationale et pluriannuelle. Les consquences
conomiques et sociales seront peut tre analyses terme, mais cette
absence de simulation en amont ne permet pas aux parlementaires et au
Gouvernement davoir un dbat clair sur les relations financires entre
ltat et les collectivits territoriales et sur la trajectoire des finances
publiques.
De surcrot, il est difficile de qualifier de mesures
daccompagnement , les nouvelles dispositions fiscales inscrites dans la
loi de finances pour 2015. Le nouveau barme de la taxe de sjour
pourra impacter favorablement certaines grandes communes ou des
communes touristiques mais pour la majeure partie des communes, il ne
permettra pas dobtenir des recettes nouvelles substantielles. Il en va de
mme pour la majoration facultative de 20 % des cotisations de taxe
dhabitation mises au titre des rsidences secondaires qui dans les faits
rpond la problmatique de certaines communes dont le march du
logement est tendu mais une forte majorit des petites villes ne pourra
pas obtenir de recettes supplmentaires.
Le relvement des taux plafonds de versement transport, la taxe
annuelle sur les surfaces de stationnement et la taxe additionnelle
spciale annuelle concernent exclusivement les collectivits
dle-de-France. Le relvement du taux maximal de la taxe de publicit
foncire ou du droit denregistrement applicables aux mutations titre
onreux ne concerne que les dpartements.
La seule mesure qui peut concerner effectivement lensemble des
communes porte sur la revalorisation des valeurs locatives. Celle-ci se

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286

COUR DES COMPTES

traduira au total par une augmentation du produit de la fiscalit locale


de 521 M. Cette revalorisation doit tre poursuivie dans le projet de loi
de finances pour 2016.
Cest pourquoi, il est difficile daffirmer que ces mesures
permettent lensemble des collectivits, et en loccurrence aux petites
villes, de pallier la baisse des dotations. Ces mesures sont cibles,
rpondent certaines problmatiques locales, mais en aucun cas
attnuent la perte de recettes de fonctionnement subie par les collectivits
locales.
Pour prserver les investissements publics locaux dans ce contexte
budgtaire contraint, la Cour des comptes propose plusieurs pistes
dconomie, dont la matrise de la masse salariale.
LAPVF souhaite rappeler que cette matrise est un objectif pour
la majorit des petites villes, alors mme que certaines mesures
pourraient avoir une incidence sur la qualit des services, loffre de
service mais aussi les conditions de travail des agents territoriaux. Ainsi,
70 % des petites villes ne remplacent pas les dparts en retraite ; 55 %
des petites villes ne remplacent pas les divers congs (maladie, maternit,
parental) ; et 17 % des petites villes ferment dfinitivement ou
partiellement des services. Les exemples les plus courants de fermeture
sont les suivants : fermeture des crches pendant les vacances scolaires ;
fermeture des centres de loisirs pendant certaines vacances scolaires ;
fermeture de laccueil en mairie sur une ou plusieurs demi-journe par
semaine ; allongement des priodes de fermeture de certains services
publics (piscines, quipements sportifs).
Par ailleurs, prs de la moiti des petites villes vont avoir recours
des emplois aids. Et bien souvent, ces postes rpondent davantage
une logique de rduction des cots qu une logique dinsertion
professionnelle. Beaucoup de ces contrats aids ne pourront dailleurs
pas se traduire par une prennisation des emplois au sein de la
collectivit.
LAPVF tient souligner que laugmentation rgulire des
dpenses en ressources humaines est due la progression de carrires
des agents, aux dcisions nationales de revalorisation des traitements,
mais aussi aux consquences dautres dcisions, telles que la mise en
place des nouveaux rythmes scolaires.
Lautre prconisation de la Cour est daccrotre la slectivit des
choix dinvestissement. En toute logique, du fait de la rduction de leurs
ressources, les collectivits locales sont dj toutes contraintes
davantage de slectivit. LAPVF souligne que prs de la moiti des

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ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
287

petites villes ont dj mis en place un plan pluriannuel dinvestissement


(PPI). Pour les petites villes qui nen disposent pas, leur utilit est
nanmoins souligne afin de permettre un pilotage stratgique moyen et
long terme, et de garantir une visibilit vis--vis des habitants.
Cependant, la raison majeure pour laquelle plus de la moiti des petites
villes nen dispose pas, est directement lie la conjoncture actuelle. Cet
outil qui devrait tre indispensable est difficile tablir compte-tenu de
linstabilit des rgles financires et fiscales qui psent sur les budgets
locaux.
5. Concernant la fiabilit limite des donnes budgtaires et
comptables
LAPVF partage les conclusions et les recommandations de la
Cour des comptes concernant lamlioration de la qualit des
informations financires des collectivits et tablissements publics
locaux. Cependant, lAPVF considre que la mise en place dun compte
financier unique, le dveloppement du contrle interne et, terme,
lexprimentation de la certification, concernent essentiellement les
grandes collectivits. En effet, ces processus ncessitent la matrise de
comptence technique et impliquent des moyens en personnel trop
importants pour des petites collectivits.
De plus, comme la Cour des comptes le recommande, lAPVF
souhaite ltablissement de comptes consolids au plan national des
communes et de leurs tablissements de coopration intercommunale.
Ces donnes sont indispensables au suivi des politiques de mutualisation
au sein de bloc communal et la concertation entre ltat et les
collectivits locales sur toute volution lgislative ou rglementaire
impactant les finances locales, avec une connaissance prcise de
situations diverses.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DALSACE


La rgion Alsace a bien reu les extraits du rapport intitul Les
finances publiques locales .
Ce rapport nappelle aucun commentaire de notre part.

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288

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL


DAQUITAINE
La logique qui prvaut dans le raisonnement de la Cour ( la
lumire de lextrait transmis) peut se rsumer comme suit :
1. la Cour entend dmontrer que la baisse de linvestissement local
en 2014 nest pas due titre principal la diminution des
dotations de ltat ;
2. les lments de prospective conduisent au constat dune baisse
durable de linvestissement local sous leffet combin de la
poursuite de la baisse de la DGF et de leffet de ciseaux observ
sur la section de fonctionnement, contredisant ainsi la trajectoire
dfinie dans la loi de programmation des finances publiques pour
2014-2019 ;
3. la troisime partie porte des prconisations ladresse des
collectivits locales de nature les inciter tre plus slectives
dans le choix des projets et mieux matriser les dpenses de
fonctionnement pour viter une accentuation de la dgradation de
leur autofinancement.
titre liminaire, il me parat ncessaire de vous apporter
quelques lments en rponse certaines assertions contenues dans
lextrait que vous avez bien voulu me transmettre.
En premier lieu, permettez-moi de ne pas partager le point de
vue de la Cour exprim en introduction du rapport, quant la poursuite
de la baisse de la DGF destine () conduire les collectivits locales
mieux matriser lvolution de leurs dpenses et rduire leur
endettement . Cette assertion ne manque en effet pas de me surprendre.
Dois-je en effet rappeler la Cour le principe de libre
administration des collectivits locales, consacr par larticle 72 de la
Constitution, qui exclut de toute tutelle de ltat les collectivits
locales dans ladministration notamment de leurs finances. En outre,
faut-il rappeler lobligation quont les collectivits, la diffrence
notable de ltat, de voter leur budget en quilibre et de couvrir lannuit
de la dette par lpargne.
Est-il, qui plus est, ncessaire de rappeler que la part des
administrations publiques locales dans lendettement global des
administrations publiques est reste mineure (9 %) et relativement stable
dans le temps, passant de 9,3 % en 1994 8,8 % du PIB en 2014, au
regard de celle prminente de ltat et des administrations de scurit
sociale. En outre, leffort demand aux collectivits locales sur la priode

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ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
289

2015/2017, 11 Md sur 50 Md, soit 22 %, est disproportionn par


rapport au poids de leur dette dans la dette publique nationale.
Je ne peux donc souscrire une telle assertion qui laisse
penser que les collectivits locales ne matrisent ni leurs dpenses, ni leur
niveau de dette. En outre, elle est contradictoire avec les dveloppements
qui la suivent dans la mesure o, pour soutenir linvestissement, les
collectivits sont contraintes du fait de la diminution de leurs ressources,
de sendetter. On ne peut tout la fois encourager les rgions investir
et regretter quelles sendettent alors que leurs ressources diminuent
Si je ne peux quapprouver lassociation des collectivits
leffort commun de redressement des comptes publics, elles ne sauraient
le faire sous la contrainte budgtaire de ltat mais bien plutt par une
politique matrise de leurs dpenses (notamment de fonctionnement), la
prservation de leur pargne brute et partant lautofinancement de leurs
investissements. Tel est le cas de lAquitaine qui, par la matrise de ses
dpenses peut autofinancer, via un niveau lev dpargne brute (31 %),
57 % de ses investissements, tout en recourant modrment lemprunt
(160 M en 2014).
En second lieu, je relve en introduction toujours une
apprciation pour le moins ngative sur () la fiabilit limite des
donnes budgtaires et comptables provenant des collectivits locales .
Une telle gnralisation me semble quelque peu inapproprie et
ne saurait sappliquer globalement toutes les collectivits. Jen veux
pour preuve le constat opr (et dj rappel lanne passe la Cour),
sagissant de la rgion Aquitaine, par la Chambre rgionale des comptes
qui dans son rapport de septembre 2013 sur la situation financire de la
rgion relevait qu au terme de ses investigations, la chambre observe
que les critures de lordonnateur sont fiables .
Jajouterai en sus que lactivit des collectivits territoriales est
fortement encadre par la loi et la rglementation, et que les instructions
budgtaires et comptables imposent aux collectivits la production de
documents standardiss dans des dlais prcis.
Sur le fond, votre rapport appelle de ma part les observations
suivantes.

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COUR DES COMPTES

290

1. Sur labsence de relation directe entre diminution de la


DGF en 2014 et baisse de linvestissement (Chapitre
IV-I-B)
Votre Cour, aprs avoir constat une baisse de linvestissement
local en 2014 (- 9,6 %) ne parvient pas, aprs examen de lanalyse
financire globale 2014, tablir de corrlation directe entre baisse
des investissements des collectivits locales en 2014 et celle de la DGF
verse par ltat .
Lapproche retenue par la Cour me parat quelque peu limite.
Bien plus que dune baisse rcente de la DGF, la baisse de
linvestissement constate en 2014 dcoule essentiellement dun
phnomne pluriannuel de resserrement des recettes. En effet, le
mouvement de resserrement de linvestissement est tout autant conscutif
au gel des dotations qu la perte de la dynamique de la fiscalit
ancienne et lvolution des charges de gestion transfres par ltat qui
ont eu pour effet de contracter lvolution de lpargne.
La Cour doit mon sens ainsi davantage inscrire dans le temps
et contextualiser son analyse pour tablir une corrlation, certaine mon
sens, entre resserrement des recettes et baisse de linvestissement, mme
si cette baisse napparatra que pour lavenir tant les dcisions
dinvestissement sinscrivent dans un cadre pluriannuel quune anne de
baisse des dotations ne saurait remettre en cause aussi rapidement.
En outre, jaurais apprci que la Cour adopte une approche
diffrencie par strates de collectivits, afin de mettre en exergue des
volutions sensiblement diffrentes qui conduisent certaines collectivits
de grande taille, linstar de la rgion Aquitaine, continuer
privilgier linvestissement au soutien de lactivit, en dpit de la baisse
des concours financiers de ltat. Jen veux pour preuve le BP 2015 de la
rgion Aquitaine qui voit les dpenses dinvestissement inscrites au
budget augmenter par rapport 2014 de 1,5 %.
2.

Sur la diminution des transferts financiers de ltat et les


mesures fiscales daccompagnement (Chapitre IV-II-A-2)

Votre rapport met en parallle une diminution des transferts


financiers ( hauteur de 2 Md) qui serait pour les collectivits plus que
compense par une augmentation sensible des ressources fiscales des
collectivits ( hauteur de 3,2 Md).
titre liminaire, je relve que votre rapport est relatif aux
finances publiques locales en 2014 mais comporte des anticipations sur
la ralisation de lexercice 2015, vous permettant dasseoir votre
raisonnement quant la neutralit de la baisse des dotations en 2015.

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ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
291

Une telle approche me semble quelque peu htrodoxe dans la mesure o


lexercice budgtaire 2015 est en cours de ralisation et que lon ne
pourra en tirer des constats objectifs qu lissue de la prsentation des
comptes administratifs des collectivits. Ainsi, se prvaloir dune hausse
prvisible mais pas encore certaine des ressources pour relativiser une
baisse avre et constate des concours de ltat me parat fragiliser
grandement votre dmonstration.
En outre, lapproche macroconomique que vous oprez, toutes
collectivits confondues, prsente mon sens un biais ds lors quelle ne
rend compte quimparfaitement de la situation particulire de chacune
des strates de collectivits. En effet, la compensation fiscale que
vous mettez en exergue ne se vrifie pas au niveau des rgions, qui nont
pas bnfici, lexception de la rgion le-de-France, de mesures
fiscales daccompagnement.
Comme vous le savez, les rgions ds lors quelles ne bnficient
plus de leviers fiscaux dpendent en trs grande partie des dotations de
ltat et sont en consquence fortement impactes par la diminution des
transferts de ltat. En ne discriminant pas suffisamment dans votre
rapport les rgions des communes et des dpartements qui disposent de
leviers fiscaux directs, vous ne rendez pas compte objectivement de la
situation diffrencie des collectivits face la baisse des dotations.
titre dillustration, jvoquerai la situation de lAquitaine qui
en 2014 a connu la fois une baisse des dotations de ltat hauteur de
11,7 M, une diminution des ressources consacres la formation
professionnelle et lapprentissage hauteur de 5,9 M et une lgre
contraction des produits de la CVAE, des IFER, des cartes grises et de la
TICPE (- 0,3 %). Cette diminution de recettes hauteur de prs de 19 M
a en partie t compense par une recette exceptionnelle tire de la vente
de matriel roulant hauteur de 13,4 M.
Comme vous pouvez le constater, votre rapport en globalisant la
situation des collectivits masque la ralit financire vcue par les
rgions qui, linstar de la rgion Aquitaine, ont connu en 2014 une
diminution substantielle et non compense de leurs recettes.
3. Sur laccs des collectivits locales au crdit et les
perspectives favorables de recours lemprunt (Chapitre
IV-II-B-3)
La Cour constate quen 2014, loffre de crdits des
tablissements financiers aux collectivits locales est reste largement
excdentaire et que labondance de loffre pourrait inciter les
collectivits locales recourir de manire accrue la dette pour limiter

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292

COUR DES COMPTES

la baisse des investissements et compenser ainsi une contraction de


lautofinancement .
Permettez-moi en premier lieu de relever ce paradoxe : alors
quen introduction de votre rapport vous justifiez la baisse des concours
financiers de ltat par la ncessit de mieux matriser lvolution de
leurs dpenses et rduire leur endettement , vous encouragez ces mmes
collectivits, au motif dune offre abondante de crdits, davantage
recourir lemprunt pour financer leurs investissements. La Cour me
semble sur ce point manquer de cohrence
En second lieu, laccs des collectivits loffre de crdit dpend
en grande partie de leur sant financire qui conditionne la qualit de
leur signature. Ainsi, comme vous le relevez juste titre, les prteurs
font preuve dune slectivit accrue [] Les collectivits dont la situation
financire est tendue rencontrent des difficults couvrir leurs demandes
et a fortiori des prix comptitifs. Cette situation devrait donc les inciter
modrer leur recours la dette .
Si je partage le constat de la Cour, je nen approuve pas la
conclusion dans la mesure o il convient de ne pas laisser se dvelopper
un accs au crdit deux vitesses en fonction de la sant financire
des collectivits. Le soutien linvestissement est laffaire de tous et
ltat doit engager les oprateurs bancaires soutenir leffort
dinvestissement des collectivits endettes ds lors que celui-ci favorise
le dveloppement long terme des territoires. dfaut, laccs limit des
collectivits endettes au crdit risque daggraver la situation de ces
territoires qui se verront privs de capacits pour financer leurs
investissements alors mme que ceux-ci conditionnent leur
dveloppement futur.
4. Sur les conomies de fonctionnement prconises par la
Cour pour limiter la baisse de lautofinancement (Chapitre
IV-III-A)
Je relve avec satisfaction le constat opr par la Cour selon
lequel certaines collectivits ont dores et dj pris des dcisions visant
matriser leurs dpenses de gestion et dintervention . Cest
notamment le cas de la rgion Aquitaine qui en 2014 a diminu ses
dpenses de fonctionnement hauteur de 0,67 %.
Nanmoins, et vous le relevez justement, cette politique de
matrise des dpenses de fonctionnement est rendue dautant plus difficile
dans la dure que prs des deux tiers dentre elles correspondent des
dpenses dintervention dont le dynamisme apparat davantage subi
que matris . De mme que la Cour relve, et cest heureux, que

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ORGANISMISMES CONCERNS

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COLLECTIVITS

ET

DES
293

laugmentation annuelle de la masse salariale en 2014 a rsult pour


partie de dcisions qui chappent aux collectivits . Comme jai dj eu
loccasion de le rappeler, 89 % de laugmentation de la masse salariale
de la rgion Aquitaine (+ 3,3 % au global) a rsult de mesures imposes
(revalorisations indiciaires, hausse des cotisations,) ou subies (GVT).
Si jentends les prconisations de la Cour sur la matrise de la
masse salariale pouvant passer par un alignement de la dure effective de
travail sur la dure lgale et/ou par un plan de lutte contre labsentisme,
laction sur les effectifs quelle propose, savoir le non-remplacement
intgral des agents partant la retraite doit tre utilise avec
prcaution. Elle rappelle par trop la RGPP mise en place entre 2007 et
2012 et qui a largement contribu dstructurer les services de ltat.
Sagissant de lAquitaine, nous avons mis en place depuis 2012
une politique de gestion pluriannuelle des effectifs, via un plan de gestion
prvisionnelle des activits et des effectifs (PGAEC), avec pour objectif
de stabiliser les effectifs tant dans les lyces quau sige. Ainsi, chaque
nouveau recrutement doit donner lieu compensation par une
suppression correspondante, lallocation des nouveaux moyens tant
priorise sur les domaines dactivits majeures de la rgion.
Nanmoins, cette politique peut tre contrarie par les transferts
de comptences de ltat aux rgions qui ont conduit la rgion Aquitaine
crer fin 2014 27 postes budgtaires, en partie compenss par ltat,
permettant dintgrer les effectifs dtat en charge de la gestion des fonds
europens dont lautorit a t transmise aux rgions.
Ds lors, jencourage la Cour apprcier lvolution des
effectifs en tenant compte des transferts de comptences actuels et venir
de ltat vers les collectivits, et partant les transferts de postes et les
crations complmentaires quelles sont tenues de supporter pour
pouvoir les assumer.
titre dillustration, je vous transmets un tableau synthtisant
lvolution des effectifs de la rgion Aquitaine entre 2011 et 2014.
Effectifs pourvus du Conseil Rgional dAquitaine entre 2011 et
2014
Anne

2011

2012

2013

2014

Effectifs pourvus

3 594

3 605

3 609

3 628

% d'volution

0,31 %

0,11 %

0,53 %

Source : bilans sociaux 2011-2014

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294

COUR DES COMPTES

Ainsi, si la hausse des effectifs entre 2011 et 2012 sexplique


essentiellement par louverture du nouveau lyce de Bgles et le
recrutement des agents ncessaires son fonctionnement, celle constate
entre 2013 et 2014 sexplique par la prise en charge de la fonction
dautorit de gestion des fonds europens pour la priode 2014/2020, qui
a donn lieu transferts deffectif.
5. Sur les conomies de fonctionnement rsultant de lachat
public (Chapitre IV-III-A-3)
Au titre de lillustration de lefficience de lachat public pratiqu
par les collectivits, je ne peux que regretter que la Cour nait pas retenu
lexemple de lAssociation Marchs Publics dAquitaine (AMPA), fruit
dune initiative commune la Rgion Aquitaine, la Communaut urbaine
de Bordeaux (aujourdhui Bordeaux Mtropole) et la ville de Floirac, et
ddie la rationalisation de lachat public en Aquitaine.
Cette structure, qui regroupe aujourdhui plus de 1 200
acheteurs publics aquitains, mutualise les services et les cots associs
la plateforme de dmatrialisation des procdures de march quelle
porte et anime, favorisant par l mme laccessibilit des 24 000
entreprises inscrites linformation sur la commande publique rgionale.
Elle met en outre disposition de ses acheteurs publics un service de
centrale dachat CAPAQUI, permettant, par la massification des achats
par la centrale, doptimiser les tarifs au bnfice des acheteurs publics
aquitains, avec des gains financiers substantiels (baisse des cots
constate par les acheteurs publics comprise entre 11 % et 50 % en
fonction des segments).
Forte de ses rsultats, lAMPA connat une croissance soutenue
puisque le volume financier des commandes gres par cette centrale a
t multipli par 7 entre 2011 et 2014, passant de 800 K en 2011 plus
de 5,5 M en 2014.
6. Sur la slectivit accrue prconise par la Cour en matire
dinvestissement (Chapitre IV-III- B)
La Cour prend prtexte de la diminution des investissements des
collectivits, en grande partie due au resserrement de leurs ressources,
pour les inciter approfondir leurs procdures de programmation
afin que celles-ci priorisent et slectionnent davantage leurs projets
dinvestissements.
Je rappellerai titre liminaire que les collectivits locales
sadministrant librement, leurs choix dinvestissement ne sont pas soumis
une quelconque apprciation (et partant validation) de la part des
services de ltat. Lopportunit de linvestissement appartient aux

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COLLECTIVITS

ET

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collectivits qui doivent bien videmment, au pralable, sassurer de la


soutenabilit desdits investissements. En ce sens, le resserrement des
recettes des collectivits, alors quelles restent le premier investisseur
public franais, ne doit pas servir de justification ltat pour lamener
apprcier les choix dinvestissement des collectivits.
En outre, la Cour napporte aucun lment susceptible dasseoir
son a priori dfavorable aux collectivits qui, si lon va au bout de sa
logique, investirait sans slection ni priorisation dans des projets
lutilit conomique relative. Une telle assertion mriterait pour le moins
dtre illustre afin dy donner davantage de crdibilit. dfaut, elle
apparat sans fondement et relve plus de lopinion que de la
dmonstration.
Sagissant de la rgion Aquitaine, celle-ci assure depuis de
nombreuses annes la gestion de ses investissements en autorisations de
programmes et crdits de paiement. Cette gestion sinscrit galement
dans le cadre dune Programmation Pluriannuelle des Investissements
(PPI), actualise 3 fois par an, qui recense les projets dinvestissement
rgionaux sur une dure de 3 5 ans soumis larbitrage de lexcutif
rgional.
Est bien videmment adosse cette PPI une prospective
financire quinquennale, qui permet la fois darrter une stratgie
financire moyen terme et de dterminer en sus de sa capacit
dautofinancement les besoins complmentaires auxquels la collectivit
aura faire face pour garantir la soutenabilit de son programme
dinvestissement.
Je relve ce propos que lagence Standard and Poors, qui note
la collectivit depuis 2012, a dans son dernier rapport confirm la
gouvernance et la gestion financire trs fortes de la rgion grce la
volont politique et administrative clairement affiche et reflte dans la
stratgie budgtaire de maintenir une pargne brute leve, un pilotage
budgtaire de qualit, une prospective financire raliste, ainsi qu
une gestion de la dette et de la trsorerie proactive et optimise .
En outre, linscription dun projet rgional dans le cadre de la
PPI rpond aujourdhui des exigences fortes, qui font lobjet dun
examen approfondi par le comit des engagements financiers, cr en
2014 et qui rassemble la vice-prsidente aux finances, le DGS et les DGA
concerns. Ce comit a notamment pour mission de valider les
inscriptions de projets au sein de la PPI, en sassurant pralablement
quun projet ne peut tre inscrit dans la PPI qu la condition quil

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296

COUR DES COMPTES

satisfasse un certain nombre de prrequis (tudes dimpact pralables,


plan de cofinancement, contraintes techniques et juridiques).
Enfin, linscription dun projet en PPI ne garantit pas sa
ralisation effective ds lors que la liste des investissements est soumise
larbitrage biannuel de lexcutif qui peut dcider de dcaler, lisser dans
le temps ou renoncer un projet dinvestissement.
Ceci pour illustrer la dmarche de la rgion Aquitaine qui sest
engage dans une dmarche prospective danticipation, de
rationalisation et de scurisation de ses dpenses.
En conclusion, je relve avec satisfaction que la Cour, prenant
en compte les remarques quont pu lui faire lanne passe les
collectivits locales (dont la rgion Aquitaine), a dans un chapitre ddi
mis en place un dispositif dvaluation de limpact des dcisions de
ltat caractre normatif .
Bien que vous nayez pas jug pertinent de me faire parvenir ce
chapitre III, je ne peux que renouveler les remarques que javais dj
exprimes lanne passe sur lvolution contrainte de la masse salariale
de notre collectivit ds lors que des mesures tatiques simposant aux
collectivits psent sur la masse salariale globale. Pour lAquitaine,
laugmentation constate des dpenses de personnel au compte
administratif 2014 rsulte pour 89 % de contraintes externes la
collectivit (revalorisation des grilles indiciaires des catgories B et C,
hausse du taux CNRACL, hausse des cotisations URSSAF, GVT).
Sans connatre les recommandations de la Cour sur ce point, je
ne peux que plaider pour que les mesures dcides par ltat, et
notamment les revalorisations indiciaires, fassent lobjet dune large
concertation pralable de tous les acteurs impacts et fassent le cas
chant lobjet dune mise en uvre progressive et lisse dans le temps,
afin de pouvoir tre absorbes par les budgets de fonctionnement des
collectivits.

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DES
297

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE


CENTRE-VAL DE LOIRE
Dans votre partie sur les ncessaires conomies de
fonctionnement , vous voquez la recherche dune plus grande efficience
conomique dans les achats publics. Vous mentionnez la centrale dachat
Epsilon laquelle adhre la rgion.
Dans ce cadre, la rgion a cr CentrAchat, une centrale dachat
laquelle adhrent notamment dautres collectivits du territoire, les
lyces et des structures rgionales associes. Cette rgion permet de
travailler un primtre dachat plus important et daccrotre les gains
obtenus. titre dexemple, le march de gaz a permis dconomiser
2,4 M sur le primtre des lyces.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL


DE LORRAINE
Jai procd une lecture attentive de lextrait de rapport qui ma
t transmis et nai pas de remarque formuler.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL


DE NORD-PAS-DE-CALAIS
Les extraits que jai reus reprennent une remarque formule par
la Chambre rgionale des comptes Nord-Pas-de-Calais-Picardie dans
son rapport dobservations dfinitives du 19 juin 2014, qui portait sur
labsence de provisions pour risques contentieux et crances
irrcouvrables. Conformment larticle L. 243-5 du code des
juridictions financires, javais rdig lpoque une rponse qui,
sagissant de ce point prcis, reposait sur trois arguments :
- le faible niveau annuel des dpenses rsultant de la concrtisation
des risques de nature justifier des provisions ;
- la rigueur de linstruction et de la slection des demandes qui a pour
effet de circonscrire le risque de pertes sur crances irrcouvrables ;
- le suivi mensuel des dossiers avec les services de la direction
gnrale des finances publiques (DGFiP), permettant, le cas

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298

COUR DES COMPTES

chant, une inscription de crdits au compte 654 ds la plus proche


dcision budgtaire postrieure.
Ces arguments convergeaient pour montrer que ma proccupation,
en tant quordonnateur, tait non seulement lvaluation du risque exercice appel par la dmarche de dotation aux provisions - mais
galement sa stricte matrise, ce qui excde le champ envisag par les
magistrats.
En tout tat de cause, plutt que de revenir sur un point ayant dj
fait lobjet dchanges, je souhaite ragir au propos gnral du rapport.
Je suis de trs prs les travaux de la Cour des comptes et par
consquent reste trs attach au principe fondamental qui structure son
activit, savoir celui selon lequel la Socit a le droit de demander
compte tout agent public de son administration (article 15 de la
Dclaration des droits de lhomme et du citoyen). Par ailleurs, en tant
quordonnateur dune collectivit territoriale dont le dernier budget
primitif a t quilibr hauteur de prs de 3 milliards deuros, je suis en
mesure dapporter un clairage susceptible denrichir le projet de
rapport. Le fait que le rapport prcdemment voqu de la Chambre
rgionale des comptes Nord-Pas-de-Calais-Picardie avait, nonobstant
lobservation concernant les provisions, conduit lidentification dune
situation quilibre avec une pargne suffisante et une capacit de
dsendettement qui nest pas proccupante , et ce malgr un
contexte conomique dfavorable et un bouleversement majeur en
matire de fiscalit est sans doute de nature conforter la pertinence
de ma contribution.
1. Deux ambiguts concernant le chapitre intitul La fiabilit limite
des donnes budgtaires et comptables agrges
La difficult, qui sattache lagrgation des donnes des
collectivits territoriales et, plus gnralement, des administrations
publiques locales (APUL) au sens de la comptabilit nationale, renvoie
avant tout au nombre de celles-ci. Le rapport de 2013 sur les finances
publiques locales mentionnait la tenue de plus 160 000 comptabilits
pour 100 000 organismes juridiquement distincts.
Si je souscris tout fait lide de mettre en place un cadre
permettant dobtenir des donnes agrges fiables partir dune
multitude de comptabilits, il me semble que le rapport comprend, dans
sa rdaction actuelle, deux ambiguts.
Dune part, si, au final, les recommandations formules sont
principalement adresses ltat (Direction gnrale des finances
publiques et Direction gnrale des collectivits locales), le mode de

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COLLECTIVITS

ET

DES
299

rdaction du document consistant illustrer chaque chantier mener par


un contre-exemple dune ou plusieurs collectivits territoriales, est de
nature laisser penser que les difficults dagrgation des donnes ne
sexpliquent ni par le nombre de comptabilits consolider, ni par les
insuffisances du cadre budgtaire et comptable et les lacunes des
systmes dinformation nationaux, mais par limpritie des collectivits
territoriales.
Dautre part, alors que lagrgation des donnes renvoie
principalement des obligations conventionnelles et un besoin
danalyse et de pilotage de la dpense publique consolide, le rapport
nenvisage aucun moment la question de la comparabilit des dpenses.
En suivant cette logique, laspect comptable prime sur laspect qualitatif.
Or, par exemple, un mme niveau de dpenses sur une fonction
budgtaire peut renvoyer des actions de politiques publiques locales
tout fait distinctes, la fois dans leurs objectifs, leurs outils et leurs
rsultats. Je suis dautant plus sensibilis cette question que les travaux
prparatoires la mise en place de la nouvelle rgion
Nord-Pas-de-Calais-Picardie ont frquemment mis en vidence des effets
de primtre, des modalits distinctes dintervention, voire une
hirarchisation diffrencie dobjectifs de politiques publiques.
2. Le besoin dagrgation des donnes tend occulter les autres
objectifs attachs la qualit des informations budgtaires et
comptables
Le chapitre ddi la fiabilit des donnes budgtaires et
comptables consiste, pour lessentiel, actualiser le diagnostic tabli en
2013 :
- il rappelle deux recommandations formules dans ce rapport,
savoir la ncessit de renforcer la fiabilit de linformation
financire des collectivits et de mettre en place un compte financier
unique ;
- il recommande ltat dlaborer des comptes agrgs des
communes et de leurs tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI) et de rendre obligatoire la communication,
chaque anne, par les banques des emprunts structurs accords
des structures publiques franaises et qui figurent dans leur bilan.
Jadhre pleinement lobjectif de rgularit, sincrit et fiabilit
des comptes, qui est une exigence constitutionnelle. mon sens, la mise
en place dune nouvelle rgion Nord-Pas-de-Calais-Picardie
conformment la loi n 2015-29 du 16 janvier 2015 relative la
dlimitation des rgions, reprsente une vritable opportunit, via

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300

COUR DES COMPTES

lextension de bonnes pratiques et la remise plat de procdures et


pratiques internes, de parfaire la qualit de notre information financire
et comptable. Les services des deux collectivits travaillent actuellement
en ce sens.
Comme le rappelle le rapport, la qualit de linformation
comptable et financire des collectivits a une triple finalit : permettre
une agrgation aise des donnes ; contribuer la qualit du dbat
dmocratique local ; faciliter une allocation optimale des ressources en
asseyant les dcisions prises sur des donnes fiables. Nanmoins, la
construction de largumentaire tend faire prvaloir la premire sur les
deux autres. Ceci renvoie aux difficults mthodologiques rencontres
par la Cour des comptes dans le cadre de ses activits, et il apparat
normal quelle y prte une attention particulire.
Cependant, de mon point de vue, si les diffrents objectifs peuvent
effectivement tre hirarchiss, cest la contribution de la fiabilit
des comptes la qualit du dbat dmocratique local qui apparat
prioritaire. Msestimer limportance de cet objectif conduit, trs
concrtement, formuler des recommandations qui mettent laccent sur
les conditions dexercice des missions des magistrats de la Cour et dont
leffet potentiel sur la richesse du dbat dmocratique risque dtre
marginal.
3. Des donnes enrichir et diffuser afin damliorer la qualit du
dbat dmocratique
Le rapport nenvisage pas dans quelle mesure la qualit des
donnes budgtaires et financires locales, par-del les maquettes
budgtaires et leurs annexes, peut contribuer la richesse du dbat
dmocratique.
La notation financire tend tre lude. Or, si son objet prcis
consiste valuer la qualit de signature dun emprunteur, il sagit dune
dmarche qui concourt de manire importante la qualit de
linformation sur les comptes publics locaux. Bien que les pistes
envisages par la Cour soient de nature faciliter le travail des
analystes, les agences disposent de leurs propres critres danalyse
au-del des informations prvues par les maquettes budgtaires et leurs
annexes : satellites, engagements hors bilan, contentieux, valuation et
consolidation des risques...
En centrant le propos sur la fiabilit des donnes, le rapport
nenvisage pas leur enrichissement, alors mme que les donnes
actuelles, mon sens, ne traduisent quimparfaitement la stratgie
budgtaire mene par la collectivit, notamment sur deux points :

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ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
301

- son articulation avec la conjoncture conomique. Les documents


budgtaires actuels ne permettent pas dapprhender les mcanismes
de base de lanalyse conomique (lasticit des recettes et des
dpenses, stabilisateurs conomiques) ;
- son impact sur la situation socio-conomique du territoire.
Si le rapport de la Cour des comptes de 2013 prconisait la
dclinaison de la logique LOLF aux plus grandes collectivits
territoriales, il nenvisageait pas le recours des indicateurs
dimpact. Depuis, la loi n 2015-411 du 13 avril 2015 visant la
prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la
dfinition des politiques publiques a introduit un rapport annuel du
Gouvernement au Parlement sur lvolution de ces indicateurs, du
fait des politiques publiques menes. Ces indicateurs pourraient tre
dclins par les plus grandes collectivits, dans le cadre dune
exprimentation.
Outre le contenu des informations budgtaires et comptables et
leur fiabilit, lexigence de reddition des comptes nos concitoyens
suppose la diffusion effective de ces informations. Or, cet aspect nest pas
envisag dans le rapport. Rendre obligatoire la diffusion sur le site
internet de la collectivit de donnes comme les mandats suprieurs un
seuil ou les fiches inventaires portant sur des biens dune valeur
significative pourrait faciliter voire encourager une vritable
appropriation des questions financires locales.
4. Des prconisations pertinentes pour amliorer la fiabilit des
donnes
Pour le reste, jadhre aux propos du rapport lexception dun
point de mthode. Il est indiqu en introduction que le document rsulte
dun travail commun conduit avec les chambres rgionales des comptes
dans le cadre dune formation interjuridictions. Dans les faits,
largumentaire dvelopp par la Cour des comptes est tay par des
(contre-)exemples concrets tirs de rapports antrieurs des chambres
rgionales des comptes, ce qui ne rend pas justice aux collectivits
concernes, puisque cela revient mettre laccent sur un point particulier
(gnralement dfaillant) en occultant la qualit globale de gestion.
Je souscris donc nanmoins aux analyses proposes et notamment
concernant les points suivants :
- le travail avec le comptable public est dterminant en vue
damliorer la qualit des comptes. De ce point de vue, la faible
visibilit concernant lvolution des effectifs du comptable public

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302

COUR DES COMPTES

reprsente une source de proccupation, notamment dans le cadre


des travaux prparatoires la fusion ;
- le compte financier unique est tout fait de nature amliorer la
lisibilit et lintelligibilit des comptes locaux ;
- la certification des comptes des grandes collectivits territoriales est
susceptible de rpondre un vritable besoin. Nanmoins, en
labsence de visibilit sur les modalits envisages de certification,
je ne souhaite pas mengager, dores et dj, dans une dmarche
dexprimentation ;
- le contrle interne concourt lobjectif de qualit comptable, et je
promeus cette culture au sein de la collectivit que je
prside ;
- lassouplissement envisag des rgles damortissement serait dnu
deffet sur leffort dinvestissement des collectivits territoriales. Le
calibrage
de
leffort
dinvestissement
de
la
rgion
Nord-Pas-de-Calais est fonction de lquilibre pluriannuel du budget
et donc dune trajectoire budgtaire de moyen-long terme.
En outre, pour revenir sur un lment du rapport de 2013,
jadhre lide selon laquelle lannualit budgtaire devrait impliquer
le principe dantriorit. Voter un budget primitif au milieu du printemps
dnature lexercice dmocratique quil reprsente, en conduisant
lassemble dlibrante entriner les dcisions budgtaires intervenues
depuis le 1er janvier de lexercice. Je suggre donc quen dehors de
circonstances exceptionnelles (cf. fusion des rgions en 2016), le code
gnral des collectivits territoriales (CGCT) prvoit le vote du budget
primitif avant le 31 dcembre de lexercice prcdent, ce que jai veill
faire systmatiquement depuis dix ans ( lexception de 2015).
5. Un intrt de la rgion Nord-Pas-de-Calais pour les autres chapitres
envisags dans le rapport
Enfin, je mtonne que le seul chapitre transmis soit celui ddi
la fiabilit des donnes budgtaires et comptables des collectivits
territoriales. En effet, lintroduction du rapport annonce deux autres
dveloppements, lun sur limpact variable entre catgories de
collectivits et au sein dune mme catgorie de la baisse de la dotation
globale de fonctionnement, lautre portant sur lvolution du niveau
dinvestissement, qui pourrait rsulter de cette baisse.
Comme le met en vidence lintroduction, les administrations
publiques locales reprsentent 20 % de la dpense publique consolide.
Pour elles, le principal outil de budgtisation ou dorientation est la

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
303

dotation globale de fonctionnement. Or, la fois entre catgories de


collectivits et entre collectivits dune mme catgorie sauf en ce qui
concerne les dpartements la baisse de la DGF est rpartie de manire
proportionnelle, en fonction du niveau des recettes relles de
fonctionnement, cest--dire en vertu dune rgle de trois . En dautres
termes, pour un cinquime de la dpense publique, on tend renoncer
tout objectif dallocation juste et efficace des ressources ou, en tout cas,
de la principale source de financement. Ds lors, sans prjuger des
rsultats de ltude que vous avez pu conduire, faire supporter une
diminution de la dotation globale de fonctionnement des collectivits
qui ne sont pas en mesure dy faire face, via leurs autres ressources ou
une rpercussion sur les dpenses de fonctionnement, doit logiquement
conduire une baisse significative, prenne et prjudiciable de leur effort
dinvestissement.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LAIN
Aprs avoir pris connaissance des extraits du prsent rapport
transmis, je souhaite vous faire part, au nom du dpartement de lAin, de
mes remarques portant sur les charges de fonctionnement [Chapitre II
II - C - 2 - b) Des dpenses de personnel en constante progression ].
Les dpenses de personnel du dpartement de lAin ont enregistr
en 2014 une progression de 9,7 % par rapport aux dpenses constates
dans le compte administratif 2013.
Cette augmentation est le rsultat, pour partie, de dcisions
nationales qui simposent au dpartement (hausse des cotisations
retraites, revalorisation de la catgorie C,).
Lvolution de la masse salariale en 2014 est principalement
imputable aux variables suivantes :
- lintgration du budget annexe du Service-Matriel-Travaux dans le
budget principal, reprsentant 2,460 M pour la masse salariale ;
- la hausse des cotisations retraites : laugmentation amorce en 2012
sest poursuivie, avec un impact estim 1,416 M ;
- le Glissement-Vieillesse-Technicit, estim 500 k avancements
dchelon et de grade, promotion interne) ;

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304

COUR DES COMPTES

- la revalorisation de la catgorie C, dcide par ltat, soit une


dpense estime 1,051 M en anne pleine ;
- la hausse de la masse salariale des assistants familiaux, du fait de
laugmentation du nombre denfants confis (de 274 289) :
422 k ;
- la revalorisation du rgime indemnitaire des agents titulaires :
614 k ;
- la mise en uvre des emplois davenir : 585 k. La collectivit a
procd au recrutement de 40 emplois davenir en 2014. La recette
en provenance de ltat sest leve 545 k, soit un cot net pour
le dpartement de 40 000 ;
- la mise en uvre du plan de recrutement : 600 k charges comprises.
Seuls ces trois derniers postes de dpense rsultent dun choix de
la collectivit. Ils reprsentent une volution de la masse salariale de
1,4 % en charge nette.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LAUDE
Le rapport nappelle pas dobservations particulires de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU CANTAL
Dans son rapport, la Cour des comptes relve que le produit
des DMTO a progress de plus de 15 % dans certains dpartements, dont
le Cantal. Cette observation appelle de ma part deux remarques :
- dune part cette hausse fait suite une baisse de plus de
10 % constate lanne prcdente, ce qui me permet de souligner la
volatilit des ressources alloues aux dpartements ;
- dautre part je souhaitais rappeler lhtrognit du produit de
DMTO par habitant, le Cantal se classant au 2nd rang des produits les
plus faibles.

Les finances publiques locales - octobre 2015


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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
305

Les autres lments concernant le dpartement du Cantal,


et notamment la matrise de la hausse des charges, nappellent pas de
rponse de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU GERS
Ce rapport nappelle aucun amendement pour ce qui concerne la
collectivit que je prside.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA HAUTE-CORSE
Le dpartement de la Haute-Corse na pas de remarque
particulire formuler.
Nanmoins, en ce qui concerne labsence de programmation
pluriannuelle des investissements, cite dans la partie III-B-1 du chapitre
IV, le dpartement souligne que ses investissements sont grs en
Autorisation de Programme/Crdit de Paiement qui fait office de
programmation pluriannuelle.
La perspective de fusionner avec le dpartement de la
Corse-du-Sud et la collectivit territoriale de Corse au 1er janvier 2018,
rend toute programmation illusoire, puisquil conviendra de reprendre
intgralement ce travail.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA HAUTE-MARNE
Dans ce rapport, le dpartement de la Haute-Marne est cit dans
le chapitre relatif aux dpenses de fonctionnement et, plus prcisment,
dans la partie II-C-2-b du chapitre II, intitule des dpenses de
personnel en constante progression . Il y est, notamment, exprim que la
Haute-Marne a enregistr en 2014 une diminution de 0,14 % de ses
charges de personnel linstar de quatre autres dpartements et
rebours de la tendance gnrale marque par une hausse de 1,9 %.

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306

COUR DES COMPTES

Conformment aux articles L. 143-10 et R. 143-5 du code des


juridictions financires, vous me sollicitez pour connatre mes ventuelles
observations sur les tendances exprimes concernant le dpartement de
la Haute-Marne.
Ainsi, je vous confirme quil est tout fait exact que le
dpartement de la Haute-Marne a enregistr une diminution de ses
dpenses de personnel en 2014 par rapport lanne 2013. Le rapport
value cette baisse 0,14 %, mes propres calculs aboutissant une
tendance similaire (- 0,12 % - 0,19 %) suivant le primtre retenu
dfinissant la notion de dpenses de personnel (primtre restrictif ou
largi aux frais annexes de personnel ne relevant pas du chapitre
comptable 012).
Cependant, il me semble important de vous signaler un biais
statistique possible dans lanalyse interdpartementale des dpenses de
personnel. En effet, la baisse relle constate en Haute-Marne rsulte
uniquement des dpenses de personnel lies aux assistants familiaux qui
ont diminu, pour leur part, de 2,52 % entre 2013 et 2014 alors mme
que les dpenses des autres catgories de personnel augmentaient entre
0,47 % et 0,53 % suivant le primtre retenu.
Or, il existe une trs importante htrognit entre dpartements
en matire de politique de protection de lenfance, certains privilgiant le
placement en famille daccueil, comme la Haute-Marne, (dpenses de
personnel) quand dautres choisissent le placement en tablissements
spcialiss (dpenses de prestations de service ou de frais de sjour). De
plus, les charges de personnel relatives aux assistants familiaux sont
assez fluctuantes dune anne sur lautre et dpendent aussi de facteurs
exognes tels que le nombre denfants confis la protection du
dpartement et les choix oprs par le juge des enfants en matire de
placement.
Afin de neutraliser ces dpenses, difficilement pilotables par les
collectivits, lanalyse des charges de personnel devrait seffectuer hors
rmunrations et charges des assistants familiaux et mesurer, ainsi, la
relle contribution des dpartements leffort de rationalisation de ce
type de dpenses courantes.
Les autres dveloppements de lextrait du rapport de la Cour des
comptes nappellent pas dobservations de ma part.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
307

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DES HAUTS-DE-SEINE
Lextrait du rapport transmis, consacr lanalyse de la situation
des collectivits en 2014, souligne nouveau la fragilit de la structure
financire des dpartements. Il confirme linquitude exprime par de
nombreux prsidents de conseils dpartementaux confronts la baisse
des dotations de ltat et laugmentation du nombre de bnficiaires
des allocations individuelles de solidarit, paramtres sur lesquels nos
moyens daction sont, de fait, inexistants.
Vous soulignez juste titre la ncessit de raliser dimportants
efforts dconomie, notamment sur les dpenses de personnel et la
politique dachat. Cette stratgie, dj mise en uvre dans les
Hauts-de-Seine, comme en atteste la matrise de la masse salariale (0,94 % entre les comptes administratifs 2012 et 2014), est indispensable
au maintien de lquilibre budgtaire et la poursuite de nos priorits
que sont la solidarit et la poursuite dune politique dinvestissement
volontariste pour dynamiser nos territoires. Ces effets ne seront toutefois
pleinement perceptibles qu moyen terme, l o la baisse des dotations
de ltat est dapplication immdiate, avec un impact programm
denviron 170 millions deuros de baisse de la dotation globale de
fonctionnement annuelle perue par les Hauts-de-Seine entre 2013 et
2017.
Dans ce cadre, je prends acte de votre recommandation dadopter
une logique de prquation dans lapplication de la baisse des dotations,
en soulignant cependant que, pour un dpartement comme les
Hauts-de-Seine, les montants reverss au titre de la prquation ont
dores et dj connu une hausse de 20 % en 2014 par rapport 2013,
lexercice 2015 sinscrivant nouveau dans une logique daugmentation
des prquations.
Sans contester le principe dun lgitime effort de solidarit entre
territoires, cette logique ne saurait tre sans limite alors que les
dpartements ne disposent en ralit que dune faible marge de
manuvre sur leurs recettes, du fait dun pouvoir de taux limit la taxe
foncire et aux droits de mutation. Les Hauts-de-Seine ont ainsi port
son maximum le taux des droits de mutation, comme limmense majorit
des autres dpartements, au regard de laccroissement des bnficiaires
des allocations individuelles de solidarit, mais galement des volutions
erratiques, dun exercice lautre, du produit de la cotisation sur la
valeur ajoute des entreprises (CVAE).

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308

COUR DES COMPTES

Javais ce titre, en ma qualit de parlementaire, appel


lattention du ministre des finances et des comptes publics sur la
ncessit, pour les collectivits locales percevant la CVAE, de bnficier
d'une information fiscale fiable et dtaille, leur permettant notamment
de comprendre les volutions de leur produit de CVAE par secteur
conomique (QE n 64058 publie au JORF du 16 septembre 2014).

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LILLE-ET-VILAINE
Je souscrits aux recommandations formules par la Cour, portant
sur lamlioration de la fiabilit des tudes dimpact financier et la
transparence sur les suites rserves aux avis mis par le Conseil
national dvaluation des normes.
Toutefois, il mapparat que ces valuations, portant en particulier
sur des dcisions significatives de ltat, telles que les mesures en
matire demploi public, ou la hausse de lallocation verse au titre du
revenu de solidarit active, restent par nature partielles.
En effet, au-del de limpact global pour lensemble des
collectivits, leur impact rel est de porte diffrente suivant les types de
collectivit.
Ainsi, sagissant des seuls exemples que vous avez relevs, un
dpartement cumule la mise en accessibilit des transports, le cot des
mesures relatives lemploi public, ainsi que le relvement du taux du
revenu de solidarit active. Pour le dpartement dIlle-et-Vilaine, les
seules mesures portant sur la gestion des ressources humaines,
revalorisation de la catgorie C et la hausse de la contribution la
CNRACL, se sont traduites par une hausse du budget consacr ce
secteur de lordre de 1,4 %, soit 1,9 M. La revalorisation du revenu de
solidarit active conduira mcaniquement une augmentation du budget
de lordre de 1,7 M.
Ces deux types de dcisions nationales se traduiront donc par une
hausse automatique des dpenses de fonctionnement, hors frais
financiers, de lordre de 0,5 %. Il convient de mettre en perspective cette
hausse, avec la structure du budget dpartemental, constitu hauteur de
plus de 60 % de dpenses directes dintervention sociale,
particulirement rigides et dynamiques.
En y ajoutant les autres secteurs dintervention du dpartement,
ainsi que les fonctions support ncessaires lexercice de ces

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
309

comptences, ce sont environ 90 % des dpenses dpartementales qui


sont lies lexercice de champs de comptences obligatoires.
Il en dcoule une difficult dautant plus importante pour intgrer
les mesures prises au niveau national dans le budget.
Dans un contexte de fortes tensions sur les budgets des
dpartements, lajout de mesures nationales uniformes a un impact
significatif sur les niveaux dpargne dgags, que lvaluation globale
apprhende difficilement.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LISRE
J'ai pris connaissance de lextrait de rapport avec intrt et je
tiens vous indiquer quil n'appelle pas dobservation particulire de ma
part.

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310

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA LOIRE-ATLANTIQUE
Le dpartement de Loire-Atlantique figure dans ce rapport parmi
les dpartements ayant connu une forte progression des charges de
fonctionnement et notamment de la masse salariale en 2014. Si votre
constat est avr, il mrite effectivement des explications circonstancies.
La progression des charges de fonctionnement du dpartement de
Loire-Atlantique sexplique pour une large part par la forte progression
des dpenses sociales, mme si le dpartement, grce des efforts
conduits pour contenir ces dpenses, ne figure pas parmi les collectivits
connaissant les niveaux les plus levs de dpenses sociales.
Cette progression est principalement due au revenu de solidarit
active (RSA). Les dpenses lies ce dispositif ont en effet augment de
16,27 % entre 2013 et 2014 pour atteindre 142,17 M, soit une
croissance de 20 M.
Les dpenses lies lallocation personnalise dautonomie ont
quant elles t matrises par la mise en uvre de diffrentes actions,
mais ont malgr tout augment de 1,2 M entre 2013 et 2014. Sur la
mme priode, les dpenses lies la prestation de compensation du
handicap ont progress de prs de 2 M, soit 6,27 %. Enfin, les dpenses
lies lhbergement des personnes en situation de handicap restent en
progression pour faire face aux besoins (+ 2,58 M entre 2013 et 2014)
dun dpartement connaissant une croissance dmographique dynamique
et continue.
Le montant de la masse salariale, qui atteint 197,6 M en 2014,
doit tre mis en rapport avec celui des dpenses globales de
fonctionnement, le ratio stablissant 19,1 % en 2014, ce qui est
infrieur la moyenne nationale et place le dpartement en quatorzime
position des dpartements les plus vertueux en matire de dpenses de
masse salariale (sur la base des BP 2015).
La progression constate de 7,8 % en 2014, exceptionnelle pour
notre collectivit, et qui fait suite une volution matrise de la masse
salariale sur les exercices prcdents est, comme vous lavez mentionn,
en grande partie lie au rattachement au budget principal de la masse
salariale des dpenses de personnel affrentes du laboratoire danalyses,
lIDAC (Institut Dpartemental dAnalyse et de Conseil) regroup en
avril 2014 avec deux autres laboratoires publics dpartementaux au sein
du GIP INOVALYS, dans une logique de dfense et de maintien des
laboratoires publics.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
311

Ainsi, laugmentation de la masse salariale, hors de cet effet de


primtre, est en fait peu exceptionnelle sagissant dun dpartement la
dmographie dynamique. En effet, je tiens rappeler que cette
augmentation globale des dpenses est mettre en relation avec le
contexte de croissance dmographique forte et continue que connat le
dpartement de Loire-Atlantique, puisquil a gagn entre 2010 et 2014
prs de 66 500 habitants, soit une volution annuelle moyenne de
13 300 habitants par an, situant le dpartement en 4me position des
dpartements les plus dynamiques dmographiquement. titre
dexemple, ce sont 1 000 collgiens supplmentaires qui doivent tre
accueillis chaque anne, ce qui ncessite louverture de deux nouveaux
collges en 2015. Il me semble que votre rapport omet dintgrer cette
dimension dmographique dans son analyse des dterminants de
lvolution des dpenses de fonctionnement du dpartement de LoireAtlantique
Par ailleurs, dans un contexte budgtaire toujours plus contraint,
la politique de matrise des effectifs est renforce depuis fin 2014, avec un
suivi strict des recrutements. Chaque poste libr suite au dpart dun
agent qui quitte la collectivit, quel quen soit le motif, est
systmatiquement interrog. De mme, le recours des personnels
auxiliaires en renfort ou remplacement est de plus en plus encadr, et un
effort important est consacr au dveloppement des outils de pilotage.
Il me semble galement utile de rappeler que les reversements
effectus par le dpartement de Loire-Atlantique au titre de la
prquation (Contribution sur la Valeur Ajoute des Entreprises et Droits
de Mutation Titre Onreux) ont augment de + 198 % entre 2013 et
2014 pour atteindre 19,07 M en 2014, tandis que la dotation globale de
fonctionnement (DGF) a diminu de 8 M, soit 4,14 %, entre 2013 et
2014.
Enfin, le dpartement a fait le choix de nappliquer le relvement
du taux applicable aux transactions immobilires quau 1er janvier 2015,
dans un souci de modration de la pression fiscale supporte par les
habitants de Loire-Atlantique.

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312

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU LOIRET
Je tiens vous informer que ce rapport dans lequel est mentionn
le dpartement du Loiret nappelle de ma part aucune observation.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA MANCHE
Le rapport nappelle pas dobservations particulires de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA MAYENNE
Je retrouve travers ce rapport un certain nombre dlments qui
caractrisent bien videmment lvolution, en 2014, des finances de la
Collectivit dpartementale que jai lhonneur de prsider.
Au volet des charges de fonctionnement en augmentation, et plus
particulirement de celui de la progression des dpenses sociales, je
regrette cependant que votre rapport ne fasse pas mention du non-respect
par ltat de ses engagements en matire de compensations financires
lgard des dpartements qui versent les trois grandes allocations
individuelles de solidarit.
Le reste charge financer sur le budget dpartemental de la
Mayenne atteint fin 2014 prs de 22 millions deuros au titre des 3
grandes allocations de solidarit (Revenu de solidarit active, allocation
personnalise dautonomie et prestation de compensation du handicap).
Cette situation nest plus supportable, puisquelle prive les
dpartements de moyens pour agir au service de leurs concitoyens et
obre leur capacit dinvestissement en limitant de fait leurs forces
dinnovation sociale et conomique.
Pour le reste, je vous informe que ce rapport nappelle pas de
commentaires particuliers de ma part.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
313

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DES PYRNES-ATLANTIQUES
Je vous prie de bien vouloir noter que je nmets pas de remarque
particulire sur ce rapport.

RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA SANE-ET-LOIRE
Vous constatez notamment (partie II-C-1 du chapitre II) une
diminution sensible du produit des droits de mutation titre onreux pour
le dpartement de Sane-et-Loire. Je vous confirme en effet que le
montant constat sur 2014 pour ces recettes stablit en repli nominal de
4 % mais que cette baisse excde 15 % par rapport 2013 en raisonnant
primtre constant. En ce sens, pour cette collectivit comme pour
nombre dautres dpartements caractriss par un march immobilier
troit et atone, la facult ouverte aux assembles dlibrantes de relever
le taux plafond de droit commun et sa confirmation pour 2015 a dabord
eu pour effet de limiter les pertes de recettes annuelles.
Si lattribution supplmentaire de droits de mutation aux
dpartements permet ainsi de contenir trs provisoirement la
dtrioration de leur situation budgtaire et financire, cette solution
napparat toutefois pas la plus adapte cet enjeu car elle renforce une
fois encore leur dpendance envers des ressources volatiles et
conjoncturelles, impropres couvrir laccroissement structurel de
dpenses courantes, ainsi que la Cour le rappelle clairement (partie II-C5 du chapitre II). Elle dporte de surcrot la dcision fiscale lchelle
locale pour compenser des charges dtermines au plan national et
transfres sans garantir leur couverture sur la dure mais aussi pour
attnuer lincidence des baisses de dotation appeles samplifier.
En outre, votre rapport invite considrer, tort de mon point de
vue, que les dpartements se sont enrichis en raison des nouveaux
produits qui leur ont t allous (cf. partie II-C-1 du chapitre II :
Malgr cette baisse de dotations de ltat, les recettes relles de
fonctionnement des dpartements ont progress plus vite en 2014
(+ 1,8 %) quen 2013 (+ 1,2 %) ). Or, les dpartements sont en ralit
confronts un effet de ciseaux aggrav par la baisse des dotations de
ltat. Je relve cet gard que la Cour souligne la vive progression
des dpenses sociales (partie II-C-2-a) et la stagnation voire la

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314

COUR DES COMPTES

rduction des autres postes de dpenses . lvidence, la plupart des


collectivits dpartementales sont depuis plusieurs annes contraintes de
rduire leurs charges courantes trangres au champ des politiques
sociales afin dabsorber laugmentation mcanique du cot des
allocations individuelles de solidarit (APA, RSA et PCH). Ainsi,
lexemple de la Seine-Maritime que rvle le rapport (partie II-C-2-c)
nest pas sans prcdent puisque la Sane-et-Loire stait livre un
exercice analogue en 2009-2010. Cette antriorit pose aujourdhui la
question des marges de manuvre rsiduelles effectives.
Par ailleurs, il me semble que le bref passage, purement
statistique, consacr linvestissement dpartemental mriterait une
analyse distincte de la dynamique de lquipement direct et des
subventions verses, en particulier au bloc local, dont lvolution ne peut
qutre relie aux observations formules sur linvestissement communal
et intercommunal.
Enfin, je remercie la Cour pour deux remarques fondamentales
quelle nonce (partie II-C-5 du chapitre II) : dune part, la faible marge
dont disposent court terme les dpartements pour pallier la baisse de
leurs recettes dinvestissement, cest--dire principalement de leur
autofinancement et des concours recevoir et, dautre part, le risque
dun quilibre rel et sincre impossible trouver pour beaucoup dentre
eux en 2017. Toutefois, lurgence et la gravit du problme me porte
considrer que la Cour serait en mesure dintgrer une dimension
prospective son propos, lorsque le ratio moyen de dsendettement est
encore qualifi de satisfaisant ou que lrosion de lpargne brute,
pour les raisons exposes au pralable, est ce stade dcrite comme
infrieure celle de la DGF , alors mme le rapport indique la
probabilit dune acclration de leffet de ciseaux en 2015. La
perspective trois ans de ces ratios justifierait une forte mise en alerte
des pouvoirs publics nationaux, proportionne la situation extrmement
complexe que rencontreront en 2016 de nombreux dpartements.
Pour cela, le conseil dpartemental de Sane-et-Loire, runi en
assemble plnire le 18 juin 2015 a dcid lunanimit un vu pour
demander, ds prsent, au Gouvernement :
- la compensation financire intgrale des dpenses dallocations
par ltat ;
- le rchelonnement des baisses de la dotation gnrale de
fonctionnement, linstar de toutes les associations nationales dlus
locaux ;

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
315

- lamplification dune prquation horizontale prenne et lisible


pour amliorer la solidarit entre dpartements.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DE LA SEINE-MARITIME
Dans son contenu, ce rapport nappelle pas de remarque
particulire de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU TARN
Je nai pas dobservation formuler sur le point concernant le
dpartement du Tarn.
Je me permets de prciser quil ne mappartient pas de porter de
jugement gnral sur le contenu du rapport qui relve de la seule
responsabilit des magistrats de votre juridiction, mme si je me dois de
prciser que je partage grandement les conclusions concernant le
paragraphe II-C du chapitre II, intitul Les finances dpartementales .

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL DU


TARN-ET-GARONNE
Jai lhonneur de vous faire connatre que les extraits du rapport
transmis, qui traduisent parfaitement la problmatique actuelle des
dpartements, nappelle pas dobservations particulires de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT


DAGGLOMRATION DE CAEN LA MER
Je nai pas de remarque particulire vous transmettre.

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COUR DES COMPTES

316

Toutefois, les informations remises dans le rapport et relatives la


communaut
dagglomration
Caen
la
mer
(notamment
dans la partie III-B-1 du chapitre IV), pourraient tre actualises ; sans
remettre en cause le fond des propos tenus.
En effet, pour une information plus complte, sachez que le projet
dagglomration de la communaut dagglomration de Caen la mer
est en cours de remise jour pour :
- dune part, tenir compte du nouveau contexte financier des
collectivits territoriales auquel notre agglomration nchappe pas
et
- dautre part, rviser le programme dinvestissements tout en
recherchant la rponse la plus adapte aux engagements pris par la
nouvelle gouvernance de la Communaut dagglomration de Caen
la mer.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT


DAGGLOMRATION ET MAIRE DE QUIMPER
Sur lintroduction
Concernant lintroduction, nous souhaitons rappeler que la
question des normes, que vous voquez et qui fait lobjet dun chapitre,
est un sujet de fond dans la matrise des dpenses publiques locales. Pour
prendre des exemples rcents et limits sur le bloc communal, limpact
est rel.
Tout dabord, la rforme des rythmes scolaires. La mise en place
des temps dactivits priscolaires (TAP) na certes pas t rendue
obligatoire par le lgislateur, pour ne pas avoir en compenser la
charge, mais le besoin est rel : en passant de 4 jours 4 jours et demi, le
volume horaire quotidien denseignement a baiss et implique de librer
les enfants plus tt. Sans la mise en place de ces TAP, les familles
auraient t conduites faire un choix entre activit salarie et garde des
enfants. Mettre en place les TAP a ainsi permis doffrir aux familles une
alternative, en promouvant lconomie et lgalit des sexes. Mais cette
mesure a un cot : la rorganisation des plannings a ainsi constitu pour
la seule ville de Quimper un cot net supplmentaire de 800 000 en
anne pleine.
Ensuite, dans le cadre des lois de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des mtropoles et nouvelle

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
317

organisation territoriale de la Rpublique, de nombreuses dispositions


mettent la charge des collectivits de nouvelles obligations.
Pour la prise de la comptence gestion des milieux aquatiques et
prvention des inondations (GEMAPI), qui relvera partir de 2018 du
bloc communal, les modalits de financement de cette comptence
reposent pour lessentiel sur les collectivits et leurs EPCI, sans aucun
transfert financier de ltat.
Le lgislateur a seulement ouvert la possibilit de mettre en place
un impt de rpartition plafonn par habitant qui vient en addition
des impts fiscaux locaux.
Par ailleurs, linstauration obligatoire pour les EPCI de plus
de 20 000 habitants dun conseil de dveloppement va galement gnrer
des cots. Pour animer, assurer le secrtariat, le suivi des travaux de
cette instance, les EPCI devront y affecter des moyens minimaux
(humains et financiers), sans que le lgislateur nait compens cette
nouvelle charge.
Ces dernires annes, sans remettre en cause leur bien-fond,
la production de rapports obligatoirement soumis aux assembles
dlibrantes sest multiplie. Pour raliser ces rapports, les collectivits
doivent y affecter des moyens. Schma de mutualisation pour les EPCI,
rapport sur le dveloppement durable annex au dbat dorientations
budgtaires (DOB) des communes et EPCI de plus de 50 000 habitants,
pacte de solidarit financire et fiscale, rapport sur lgalit
hommes-femmes sont parmi quelques-uns de ces rapports obligatoires
que les autorits locales doivent produire.
Enfin, le rapport public 2014 du Conseil national dvaluation des
normes (CNEN), qui au travers des 303 projets de textes examins pour
2014, a valu le cot brut des normes mises la charge des collectivits
locales 1,4 milliard deuros en anne pleine pour seulement 633
millions deuros dconomies et 204,6 millions deuros de recettes
potentielles (choix de faire supporter ou non le cot des normes vers un
tiers financeur). La problmatique du cot des normes, que le secteur
public local dnonce depuis de nombreuses annes est rendue objective et
confirme par cette instance nationale.
Toujours dans lintroduction, est voqu le risque que la variable
dajustement de la baisse des dotations porte essentiellement
sur linvestissement local. Il convient de rappeler que linvestissement
local est reli lpargne brute (et par suite sur la capacit
dautofinancement) que le secteur local peut dgager. La baisse des
dotations vient diminuer trs rapidement cette capacit. Une simple

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COUR DES COMPTES

318

matrise des dpenses publiques de fonctionnement ne permet pas de


compenser la diminution des dotations, dans un contexte o les autres
recettes connaissent des dynamiques quasi-nulles. Les dpenses de
fonctionnement ne sont pas des dpenses striles : derrire elles, ce sont
des services rendus la population. Le choix relve exclusivement de
lopportunit de la dcision politique locale ds lors que les quilibres
financiers rglementaires sont respects.
Par ailleurs, si linvestissement public est gnrateur de richesses,
le phnomne redistributif des dpenses de fonctionnement dune
institution sur un territoire est bien prsent : le salaire dun
fonctionnaire, par exemple, reprsente des revenus pour dautres acteurs
du territoire. La contraction de la dpense publique peut occasionner une
contraction de lconomie locale autant quune baisse de
linvestissement. Sur ce dernier, faut-il privilgier moins dinvestissement
mais plus qualitatif ou investir pour investir, sans en mesurer en amont la
ralit du besoin et en aval les cots induits.
Sur la qualit comptable
Dans la partie I-A-1 du chapitre V du rapport, vous constatez le
dfaut ou linsuffisance de rattachement des charges et des produits,
notamment dans la comptabilit de la commune de Quimper. Ce faible
taux de rattachement est notamment d lutilisation de la journe
complmentaire. Mais il convient de rappeler que la collectivit est libre
ou non dutiliser ce dispositif. Si la DGFiP conseille de limiter voire de
supprimer cette journe complmentaire, cest un choix dorganisation
interne qui prvaut en la matire. La qualit des comptes nest pas remise
en cause, seule la rdition est plus rapide en labsence de journe
complmentaire. La qualit peut dailleurs tre entache si les oprations
sont effectues trop rapidement (contrle des rattachements). Dans le
cadre dun partenariat, les collectivits ne sauraient seulement devoir
appliquer des procdures visant seulement permettre aux services de
ltat de se rorganiser. Cest une logique densemble, une approche
consolide quil conviendrait de mettre en uvre.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT


DU BOCAGE COUTANAIS
Lanalyse du SGG estimant que limpact de la rforme des rythmes
scolaires est neutre car elle ne concerne pas les comptences obligatoires
des communes est fortement contestable, voire hypocrite. Dans sa lettre
aux maires, en date du 24 janvier 2013, le ministre de lducation

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COLLECTIVITS

ET

DES
319

nationale indique que la rforme vise galement assurer un meilleur


quilibre des temps scolaires et priscolaires en favorisant des activits
sportives, culturelles, artistiques . Ainsi, si la position de
ladministration est peut-tre juridiquement fonde, elle est politiquement
fausse.

RPONSE DU MAIRE DAIX-EN-PROVENCE


Limpact de la baisse de la DGF sur lquilibre financier de la
ville dAix-en-Provence est particulirement sensible et ne peut tre
qualifi de second ordre. Il sajoute aux autres mesures prises lgard
des collectivits locales pour rduire le dficit de ltat.
On relve dabord, que le rapport nexamine que les variations
2014, alors quune tude sur une priode plus significative aurait mis en
lumire les effets cumulatifs de lensemble de ces dispositions.
Concernant le seul exercice 2014, la ville subit la fois les effets
de la prquation sur sa DGF, la perte lligibilit la DSU et enfin la
contribution exceptionnelle au redressement des finances publiques
(1,4 M en 2014 et 3,6 M en 2015). Ainsi, la baisse des dotations dun
montant de 2,2 M en 2014, sajoute limpact dautres facteurs
exognes :

la contraction des produits de la fiscalit de 1,3 % : celle-ci est


directement lie la diminution des reversements de fiscalit de la
communaut dagglomration (- 2,6 M), qui peut tre considre
comme tant consquente aux contraintes appliques par ltat ;

les charges de fonctionnement ont t lourdement affectes par la


monte en puissance du prlvement du FPIC (Fonds de
Prquation des Recettes Intercommunales et Communales
- 1,1 M en 2014 contre 0,63 M en 2013), par la baisse du
financement de la CAF dans les structures daccueil de la petite
enfance (0,5 M en 2013 et 1,2 M en 2014, soit 1,7 M sur deux
ans), ainsi que par la hausse rcurrente des cotisations retraite
la CNRACL (700 k pour 2014) ;

lvolution des produits fiscaux a t affecte par une moindre


revalorisation des bases via le coefficient dactualisation act par
la loi de finances (0,9 % en 2014 contre 1,8 % en 2013 et 2012.

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320

COUR DES COMPTES

Au total, les effets directs et indirects des dcisions de ltat


reprsentent 7,2 M des 9,3 M de baisse de la CAF brute (capacit
dautofinancement) de la collectivit entre 2013 et 2014.
Concernant le financement de ces quipements, le recours plus
appuy lemprunt en 2013 et 2014 a t possible grce aux marges de
manuvres que nous avions dgages en termes de dette par habitant
(infrieure la moyenne de la strate pour la priode considre). Il est
galement noter que la commune a bnfici de volumes de fonds de
concours en hausse.
Enfin, le projet de rapport met en perspective la variation de la
CAF nette (- 80 %) et celle des dpenses dquipement, alors quil semble
plus pertinent de corrler les proportions dpargne nette, de fonds de
concours et demprunt dans le financement de linvestissement.
Pour lexercice 2015, le rapport arrive la conclusion que la
baisse des dotations de ltat serait compense par les mesures
daccompagnement prises dans le cadre de la loi de finances 2015 et de
la loi de finances rectificatives 2014, ainsi que par un ensemble de
facteurs conjoncturels (comprenant la hausse des taux fiscaux appliqus
par les collectivits).
Nous constatons que les mesures daccompagnement cites
proposent globalement aux collectivits une majoration de la fiscalit
locale, directe ou indirecte.

RPONSE DU MAIRE DANGERS


A diffrentes reprises, la ville dAngers est cite dans le prsent
rapport pour illustrer plusieurs thmatiques : lvolution des charges
courantes, lvolution de la CAF brute, les investissements...
La ville dAngers souscrit aux observations de la Cour des
comptes et ds larrive de la nouvelle quipe municipale a engag un
audit de mise en perspective de sa situation financire, afin de disposer
de toutes les donnes utiles une meilleure matrise des dpenses de
fonctionnement, au respect des grands quilibres et une bonne pratique
de gestion prvisionnelle.

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RPONSE DU MAIRE DARGENTEUIL


Le rapport Les finances publiques locales cite la ville
plusieurs reprises :
- chapitre IV-I-B-3-a Lvolution des ressources fiscales :
progression de la fiscalit en 2014 de 12 %
Argenteuil ;
- chapitre IV-I-B-3-a Lvolution des charges courantes :
progression des dpenses de fonctionnement Argenteuil
(+ 11 %) ; dgradation de la CAF brute Argenteuil o elle est
devenue ngative .
Il nous parat ncessaire de porter votre connaissance les
lments danalyse et de contexte suivants.
1. Le calcul de la CAF brute est fauss par le CA 2013, jug
insincre par la CRC dle-de-France
Dans son avis du 15 juillet 2014, la CRC dle-de-France a
dclar le compte administratif dArgenteuil en dsquilibre excessif.
Extrait de lavis :
DECLARE recevable la saisine du prfet du Val dOise ;
DIT que le dficit du compte administratif 2013 de la commune
dArgenteuil peut tre valu 17.251.133 , ce qui reprsente 11,96 %
des recettes de la section de fonctionnement, et atteste de la dtrioration
structurelle de la situation budgtaire de la commune ;
INVITE le conseil municipal, lors de la prochaine dlibration
budgtaire, assurer la couverture du dficit 2013 par ladoption des
mesures de redressement prcites ;
OBSERVE que le redressement durable des finances communales
implique ncessairement la poursuite dune gestion visant la stricte
matrise des dpenses de fonctionnement, de personnel en particulier, et la
programmation des dpenses dquipement dans des conditions
compatibles avec la capacit dautofinancement de la collectivit.

Surtout, le compte administratif 2013 prsentait des diffrences


notables avec le compte de gestion. Des charges de fonctionnement
constates en 2013 navaient pu tre mandates sur cet exercice, faute de

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322

COUR DES COMPTES

crdits budgtaires, dont 3,0 M de dpenses de personnel et 0,9 M


de fluides.
Ce constat, valid par la CRC dans son avis du 15 juillet 2014
(cf. infra), affecte malheureusement lexcution budgtaire 2014.

CONSIDRANT que le compte administratif 2013 du budget


principal de la commune dArgenteuil prsente effectivement une
diffrence significative avec le compte de gestion du comptable, comme
lindique au demeurant la dlibration du conseil municipal du
26 mai 2014 approuvant le compte de gestion 2013 ;
CONSIDRANT que cette diffrence ne porte pas sur le montant
des recettes de la section de fonctionnement, qui slvent
144 117 801,04, mais sur les dpenses de la section de fonctionnement :
que le montant des dpenses inscrites au compte administratif est ainsi
suprieur de 3 893 608,27 dont 885 985,00 au titre des charges
caractre gnral et 3 007 623,27 au titre des charges de personnel,
celui qui figure dans le compte de gestion ;
CONSIDRANT quil rsulte de lexamen des pices justificatives
relatives ces dpenses produites la chambre, tant par la commune que
par le comptable public, que ce montant correspond des dpenses de
fonctionnement constates en 2013, mais non mandates au titre de cet
exercice ; quen effet, le comptable public a refus de prendre en charge
les mandats correspondants, du fait de linsuffisance des autorisations
budgtaires dcides par lassemble dlibrante au titre de ce mme
exercice ;

Les dpenses en question ont t transformes en


restes--raliser de fonctionnement par les magistrats. Elles
apparaissent ainsi, in fine, dans la comptabilit de lexercice 2014, alors
que les droits ont t constats en 2013 et que ce constat a t entrin
par la CRC. Afin de respecter le principe dannualit budgtaire,
lanalyse des comptes 2014 doit tre expurge de ces charges.
Le cabinet Michel Klopfer a prsent un audit financier en conseil
municipal en 2014. Ces experts ont analys les comptes de gestion,
expurgs des biais voqus prcdemment.

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323

Cette mthodologie est dtaille dans le tableau ci-dessous. La


CAF brute relle est passe de 1,9 M en 2013 4,6 M en 2014.
Autrement dit, la CAF brute nest pas devenue ngative en 2014 comme
lvoque le rapport de la Cour dans la partie I-B-3-a du chapitre IV,
intitule Lvolution des charges courantes .
AUTOFINANCEMENT

2013

2014

Recettes rel l es de foncti onnement a u CA (*)

143,3

153,3

Dpens es rel l es de foncti onnement a u CA (*)

137,1

153,7

Epa rgne brute a u CA (*)


Retra i tements compta bl es (**)

6,3
-4,3

-0,4
5,0

EPARGNE BRUTE

1,9

4,6

RETRAITEMENTS COMPTABLES (**)

2013

2014

Impact contentieux SPIE


Rattachements des charges de personnel

-3,0

7,0
3,0

Rattachements des fluides


Provisions

-0,9
0,5

0,9
0,2

Titres annuls sur exercices antrieurs

0,2

0,2

Indemnit compensatrice sur emprunts


Autres charges exceptionnelles (amendes, pnalits, etc.)

3,0
0,7

0,4

Fonds de concours exceptionnel CA-AB


Cessions

-2,1
-3,3

-4,3

Autres recettes exceptionnelles (mandats annuls, etc.)

0,8

-2,4

-4,3

5,0

TOTAL

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324

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, les perspectives dvolution de lautofinancement


sont orientes la hausse, comme le prouve la prospective financire
(cf. graphique ci-dessous) malgr la baisse de la DGF et sans
augmentation de la pression fiscale.

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2. La rduction de la masse salariale a commenc en 2014 :


exacte application des recommandations du rapport de la
Cour des comptes en octobre 2014

Ds avril 2014, la ville a engag une stratgie de rduction de sa


masse salariale par : une rduction des effectifs (- 162 sur la priode
davril dcembre 2014), lallongement du temps de travail, la lutte
contre labsentisme, le respect de la rgle davancement au maxi ,
etc.
Cette stratgie, qui rpond aux observations de la CRC de
juillet 2014 ( le redressement durable des finances communales
implique ncessairement la poursuite dune gestion visant la stricte
matrise des dpenses de fonctionnement, de personnel en particulier ),
a port ses fruits avec une conomie de 2,5 M de masse salariale en
2014 et de 4,0 M en 2015.

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326

COUR DES COMPTES

3. Lampleur de cette baisse de dotations impose des efforts en


fonctionnement, mais aussi en termes de rduction des
investissements
La baisse des dotations atteindra en rgime de croisire - 8,6 M
soit lquivalent de 28 % du produit de taxe dhabitation (TH) ou encore
de 245 emplois (cf. graphique ci-dessous).

Enfin, le rapport de la Cour des comptes voque dans la partie IIC-1 du chapitre IV, limpact de la baisse des dotations sur
linvestissement en citant lexemple de la ville de Metz, entre autres. Le
cas dArgenteuil nest pas cit dans ces pages alors que le dbat
dorientations budgtaires (DOB) ainsi que le rapport accompagnant le
budget primitif 2015 exposent une baisse trs consquente (- 65 %) des
investissements, comme le prouve lextrait ci-dessous :

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RPONSE DU MAIRE DE BEAUCAIRE


Dans le rapport, vous m'interpellez en ces termes : La correcte
constatation de la mise en service des immobilisations constitue un autre
enjeu du suivi de la situation patrimoniale car elle doit marquer le
dclenchement de la procdure d'amortissement. Or elle est frquemment
omise par les collectivits. Il en rsulte une sous-estimation du niveau
des dotations aux amortissements. Les communes de Saint-Maur-desFosss, Beaucaire, Lyon ou Brionne fournissent divers exemples de
carences ou de retards dans les transferts comptables conscutifs la
mise en service des quipements.
Je souhaiterais, s qualit de Maire nouvellement lu la mairie
de Beaucaire en avril 2014, vous rapporter les lments suivants
recueillis auprs des services municipaux.
Jusqu' prsent, les intgrations des factures d'investissement
mandates au compte 23 s'effectuent une fois les marchs rceptionns en
totalit, ce qui fait que, lorsque les travaux s'talent sur plusieurs annes
(exemple : restauration de l'immeuble class Monument Historique
dnomm La Maison Gothique ), l'intgration au compte 21 est
dcale d'autant et s'tablit au vu du compte administratif par un
certificat transmis en Trsorerie.

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328

COUR DES COMPTES

En loccurrence, le service des finances de la ville m'indique que


les travaux sur les btiments ne sont pas soumis amortissement. Cette
mthode de travail n'avait, notre sens, aucune consquence sur
l'inventaire qui reste cohrent avec l'actif tenu par la Trsorerie.
Cependant, j'entends les recommandations formules par la
Cour des comptes et mes services tcheront d'amliorer leur mthode de
travail en la matire.

RPONSE DU MAIRE DE BESANON


Jai pris connaissance des extraits du rapport transmis, qui posent
clairement la problmatique laquelle les collectivits locales sont
aujourdhui confrontes : continuer quilibrer leurs budgets tout en
participant leffort de redressement des finances publiques, mais avec
des moyens et des marges de manuvre de plus en plus limits. Cela peut
dans certains cas aboutir devoir grer des injonctions contradictoires,
les ralits de terrains tant parfois difficiles apprcier au travers des
approches trop gnrales, loin des contraintes, des besoins et des attentes
des acteurs locaux.
Pour autant, je salue le travail ralis sur ces questions par la
Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes.
Les mentions citant lexemple de la ville de Besanon nappellent
aucune remarque de ma part.

RPONSE DU MAIRE DE BOULOGNE-BILLANCOURT


Concernant la baisse de la DGF en 2014, le rapport indique que
cette dernire a eu un impact variable selon les collectivits, car elle a pu
tre attnue par dautres transferts financiers. Cest le cas des
collectivits bnficiaires de la DSU/DSR et/ou du FSRIF et/ou du FPIC,
conformment lobjectif de la loi de finances pour 2015 qui cherchait
rendre soutenable la rduction de la DGF pour les collectivits les plus
fragiles. Ce mcanisme de redistribution engendre toutefois deux
problmatiques de fond : (i) les communes bien gres subissent une
double peine en voyant leur DGF diminuer fortement alors mme quelles
financent laugmentation des fonds de prquation ; (ii) les mcanismes

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de prquation sont dvoys car ils ont pour vocation doprer des
corrections et non des attnuations des disparits de rpartition des
richesses fiscales et des charges caractre social. Par consquent, il
serait pertinent que les analyses dimpact de la rduction des dotations
intgre galement les mcanismes de prquation (tant pour les
bnficiaires que pour les contributeurs).
La ville de Boulogne-Billancourt contribue au financement
des mcanismes de prquations rgionale (Fonds de solidarit
dle-de-France - FSRIF, contribution directe) et nationale (Fonds
national de prquation des ressources intercommunales et communales FPIC, contribution indirecte via la communaut dagglomration
Grand Paris Seine Ouest). Pour 2015, en cumul la baisse de la DGF
ainsi que la contribution au FRISF et au FPIC se traduisent par une
diminution des capacits financires de la ville de 14 M, soit 23 %
du produit des impts mnages 2015 (taxe dhabitation et taxe foncire).
Le rapport tudie la poursuite de la baisse des dotations prvue en
loi de programmation des finances publiques pour les annes 2014-2019
pour un montant, sur la priode 2015-2017, de 10,75 Md. Leffort
cumul sera de 53 Md la fin 2019, au terme du mandat municipal,
dont 57 % la charge des budgets des villes et des intercommunalits.
Les simulations pour la ville de Boulogne-Billancourt sur la
priode 2013-2020 sont clairantes. Ralises sur la base des
notifications de lanne 2015, elles laissent augurer une diminution des
capacits financires de la ville de 134 M en cumul.

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330

COUR DES COMPTES

Concernant lvolution des ressources fiscales, le rapport indique


que la forte croissance de ces dernires, en 2014, a permis de compenser
la baisse de la DGF, pour ce qui concerne la ville de BoulogneBillancourt. Il convient de prciser que cette hausse des ressources
fiscales tient principalement au dynamisme des droits de mutation (+
23,8 % ; 11,5 M en 2013 vs 14,2 M en 2014), le produit de la fiscalit
directe ayant quant lui augment de + 2,78 % uniquement sur un effet
base (revalorisation des bases et accroissement physique de celles-ci).
Les taux des taxes mnages de la ville de Boulogne-Billancourt nont pas
boug depuis 2009, soit six annes conscutives de stabilit. La
progression du produit de la fiscalit directe de + 2,78 %, soit + 1,6 M
supplmentaire, est lie laccroissement des bases fiscales, conscutif
lamnagement du quartier du Trapze sur les anciens terrains des usines
Renault. Ces nouvelles ressources fiscales sont la consquence de
laugmentation de la population, qui gnre des charges nouvelles lies
louverture dquipements (crches, coles, gymnases). Les droits de
mutation (+ 2,7 M de ressources supplmentaires entre 2013 et 2014)
restent des recettes fiscales par nature trs volatiles et incertaines car
lies au contexte du march immobilier. En 2014, les 36 communes des
Hauts-de-Seine ont vu leurs droits de mutation cumuls diminuer de
2,48 %. La situation de Boulogne-Billancourt est, ce titre, trs atypique.
Il convient donc de relativiser pour la ville de
Boulogne-Billancourt la quasi-neutralit budgtaire des 4 M de flux en
2014, correspondant la baisse des dotations et la hausse de la
prquation rapports aux ressources fiscales supplmentaires. Dun
ct, la baisse des capacits financires est prenne, durable et profonde,
de lautre, la croissance fiscale est plus conjoncturelle que structurelle et
nettement moins dynamique que la baisse subir jusquen 2017. Le
dsquilibre est net ds 2015 : la baisse de la DGF et la hausse de la
prquation slvent 11 M contre une croissance des ressources
fiscales attendue de seulement 3,3 M.
Concernant lvolution des charges courantes, la ville de
Boulogne-Billancourt a ralis, depuis plusieurs annes, des efforts
importants de matrise de ses dpenses de fonctionnement. En 2014, pour
compenser la premire baisse des dotations et les hausses de prlvement
au titre de la prquation, la majoration des dpenses de fonctionnement
a t limite 1,4 %. primtre constant, cest--dire aprs
retraitement de limpact de la prquation, de la rforme des rythmes
scolaires et des accords Lebranchu, les dpenses 2014 savrent mme en
diminution de 1,1 %.
Le budget 2015 a t bti sur une hypothse de diminution de
11 M des capacits financires de la ville. Compte tenu de ce contexte

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contraint, sans pour autant rduire les services la population, les


prvisions de dpenses de fonctionnement sont en baisse de 5 % pour les
dpenses de gestion et de 6 % pour les subventions aux associations ; la
croissance de la masse salariale est limite 1,5 % (en incluant la
rforme des rythmes scolaires).
Concernant lvolution de la CAF brute, la ville de
Boulogne-Billancourt est cite parmi les huit villes de plus de
100 000 habitants qui prsentent une CAF brute maintenue ou en
progression. Je souhaite que soit prcis que ce rsultat est tout autant le
fruit des efforts importants de matrise des dpenses de fonctionnement
que de lvolution la hausse des ressources fiscales. Sans effort sur les
dpenses de fonctionnement, il aurait t impossible de dgager un
autofinancement comparable celui de 2013. Par ailleurs, si la CAF du
budget principal se maintient 19 M en 2014 (vs 19,9 M en 2013),
celle des budgets consolids se dgrade (25,1 M en 2014 vs 28,2 M en
2013), notamment car la ville, malgr ses efforts de gestion, na pas t
en capacit de dgager des marges suffisantes pour verser des
subventions aux budgets annexes la mme hauteur quen 2013 (10,9 M
en 2013 vs 8 M en 2014).
En 2015, les efforts de gestion de la ville ne permettront pas de
maintenir le mme niveau de CAF brute. La dgradation sera encore plus
forte en 2014 puis en 2017. Il est craindre que dans un avenir proche,
la ville ne soit plus en capacit doffrir le mme niveau de qualit de
service sa population, sauf augmenter dans des proportions non
soutenables les taux des impts locaux.
Concernant le lien entre la baisse des dotations et
linvestissement, les travaux mens par la Cour des comptes ne semblent
pas permettre dtablir un lien direct entre les deux. Pour clairer votre
rflexion, je peux vous indiquer que leffort dquipement de la ville est
principalement li la ncessit douvrir de nouvelles structures. Il
repose sur un cycle de programmation dquipements qui correspondent
aux besoins dune population croissante.
Sagissant enfin de lentretien courant du patrimoine, il na pas
manqu dtre impact par la baisse des dotations. La ville a ainsi t
contrainte de reporter des travaux de rhabilitation de son thtre,
prvus hauteur de 8 M, dans lattente dune vision plus prcise de
lavenir des communes de lagglomration parisienne, notamment dans le
cadre de la mise en uvre de la Mtropole du Grand Paris.

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332

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DE BREST


1. La Cour examine en premier lieu lenjeu de linvestissement
local et cite sur ce plan la Ville de Brest en illustration de son
apprciation sur des collectivits dont la progression des charges de
fonctionnement est reste importante .
Ce propos li lapprciation porte sur lvolution de la
Capacit d'Auto-Financement amne une prcision pralable. Notre
collectivit accepte de dbattre de sa bonne gestion, pas de son
orientation sur la qualit et la place du service public.
Au-del de cette importante affirmation, et sur un plan technique,
nous entendons souligner quune part significative de la variation des
dpenses relles de fonctionnement constate au Compte Administratif
2014 dcoule directement de discussions imposes par ltat : mise en
place des nouveaux rythmes scolaires, application de la rforme des
retraites (augmentation des cotisations CNRACL et IRCANTEC), rforme
des catgories B et C (volution des grilles indiciaires, etc.).
Pour la Ville de Brest, ces surcots (+ 1,9 M) sont estims en
2014 la moiti de la progression des charges relles de fonctionnement.
Enfin, ces dpenses nouvelles de fonctionnement sont finances en partie
par des recettes nouvelles, lexemple des nouveaux rythmes scolaires.
Il ne peut donc tre entendable de porter un constat sur la seule
progression des dpenses de fonctionnement sans se rfrer lvolution
des recettes et du service offert.
2. Sur le niveau des dpenses dinvestissements, la Cour remarque
que la Ville de Brest a maintenu au mme niveau ses dpenses
dquipement malgr une Capacit d'Auto-Financement en net recul de
8 %... Cet effort na pas t financ par un endettement supplmentaire
mais par une mobilisation significative du fonds de roulement .
Sur ce plan technique, la Ville a utilis les excdents des exercices
antrieurs pour procder des remboursements anticips et acclrer
son dsendettement. La ville na donc effectivement pas procd un
endettement supplmentaire pour maintenir le niveau dinvestissement,
loin sen faut. 55 % des investissements raliss sur 2014 ont t financs
par autofinancement. La Ville a donc, sur un plan politique, su maintenir
un niveau dinvestissement dans des conditions trs saines de
financement. La Cour des comptes connat limportance de
linvestissement public sur le maintien de lemploi des entreprises.
Ainsi, le commentaire mis sur le fait que parmi les communes
dont la capacit dautofinancement diminue, seules Brest et Villeurbanne

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COLLECTIVITS

ET

DES
333

ont prvu daugmenter leurs investissements ne peut sentendre sans


considrer que les grands projets ne sarrtent pas ainsi du jour au
lendemain.

RPONSE DU MAIRE DE CHAMBRY


Concernant la ville de Chambry, permettez-moi de vous prciser
(au sujet du chapitre IV-II-A-3-a) que nous avons vot une augmentation
de nos taux dimposition pour la taxe dhabitation et la taxe sur le foncier
bti et non bti, de 8 % et non de 5 % comme indiqu.
Cette augmentation de 8 % et la suppression de labattement
gnral qui tait de 15 % a t rendu ncessaire au-del de la baisse de
la DGF perue par la ville.
Deux emprunts toxiques bass sur la parit /CHF ont vu leur
taux port environ 25 % et gnrant depuis lors un supplment de frais
financiers annuel de lordre de 900 000 .
Nous notons aussi Chambry une difficult lie la pyramide
des ges qui rend quasi inoprante la seule solution voque la partie
III-A du chapitre IV, savoir le levier des dparts en retraite.
On peut ainsi sinterroger sur la possibilit offerte aux collectivits
de disposer doutils proactifs de gestion de la masse salariale, notamment
dincitation de dpart anticip ou volontaire de la fonction publique
territoriale.
Cest cet effet que le Conseil municipal de Chambry a vot une
dlibration en date du 10 juillet 2015 permettant la mise en uvre de
lindemnit de dpart volontaire.
Au-del de ces points particuliers propres notre ville et
de nombreuses collectivits se trouvant dans le mme cas, je relve la
qualit et la pertinence de ce rapport qui transcrit nos problmatiques et
les dcisions prises par notre collectivit pour redresser sa situation
financire.

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334

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DE CHELLES


Je vous informe que les lments contenus dans ce rapport faisant
rfrence la commune de Chelles sont conformes aux changes qui ont
eu lieu loccasion de llaboration du rapport dobservations dfinitives
de la chambre rgionale des comptes dle-de-France relatives
lexamen de ses comptes 2008 et suivants.
Ce rapport a t act lors du conseil municipal du 10 fvrier 2015.
Aussi je vous confirme quil ny a pas matire ce que japporte
une rponse, pour les points particuliers que sont le cot brut en anne
pleine de la rforme des rythmes scolaires valu 1, 4 M au moment
de la priode dtude, ainsi que pour la baisse de 37 % du montant du
recours aux heures supplmentaires sur la priode 2008/2013.

RPONSE DU MAIRE DU CHESNAY


Je nentends apporter aucune rponse au rapport intitul Les
finances publiques locales et dont vous mavez transmis des extraits
puisque la situation de la commune du Chesnay y est voque.

RPONSE DU MAIRE DE CLERMONT-FERRAND


Bien que la ville de Clermont-Ferrand ne soit pas nommment
cite dans votre rapport, certains lments de votre analyse appellent de
ma part des commentaires.
Vous constatez tout d'abord que si le volume d'investissement
ralis par les collectivits locales a baiss en 2014, les raisons de ce
phnomne ne se trouvent pas uniquement dans la baisse des dotations
mais trouvent aussi leur explication dans la contraction de l'pargne et la
fin du cycle lectoral.
Permettez-moi de vous faire observer que ces lments sont
intimement lis. En effet, avant mme la baisse des dotations dcide
pour la priode 2014-2017, les collectivits ont enregistr depuis 2011 un
gel desdites dotations, tandis que les charges continuaient de progresser
en grande partie du fait de dcisions prises par l'tat.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
335

Ainsi, ds 2008, la mise en place de la Rvision Gnrale des


Politiques Publiques (RGPP) s'est traduite par l'abandon de certaines
missions et le report d'une partie de la demande sociale vers les
collectivits. Dans le cas de Clermont-Ferrand, le recentrage des services
de la police nationale sur les questions de scurit a contraint la ville
renforcer son service de police municipale, pour faire face aux demandes
lgitimes des citoyens en matire de tranquillit publique (conflits de
voisinage, occupation abusive du domaine public...) et de scurit
routire.
Autre exemple, la volont du Gouvernement de l'poque de
privilgier l'entre des enfants dans le systme scolaire trois ans (au
lieu de deux ans) s'est traduite par une pression accrue sur les services
municipaux ddis la petite enfance plus coteux pour la collectivit
que les coles maternelles.
Plus rcemment, les communes ont d faire face la rforme de
rythmes scolaires qui, mme si le cot en est partiellement compens par
une dotation spcifique de l'tat, a ncessit la mobilisation de personnel
supplmentaire et entran une augmentation des budgets de
fonctionnement des coles directement lie l'largissement des horaires
(ouverture des cantines scolaires le mercredi, dpenses de chauffage et
d'entretien...). cela s'ajoute la mobilisation d'autres quipements
notamment sportifs pour les activits pri-scolaires.
Pour faire face ces dpenses nouvelles, nous mobilisons nos
marges de manuvre et rationalisons les services qui peuvent l'tre en
utilisant tous les leviers notre disposition tels qu'ils sont recenss dans
votre rapport, et notamment le non-remplacement intgral des dparts en
retraite. L'exercice trouve cependant ses limites et le rsultat net
comptable au compte administratif de la ville est pass de 14,6 millions
d'euros en 2011 7,1 M en 2014.
Paralllement, les marges de manuvre fiscales se sont rduites
puisque la ville de Clermont-Ferrand, dont la fiscalit est
traditionnellement modre, a ces dernires annes rejoint la moyenne
nationale des grandes villes franaises.
Le rsultat de cette quation est une diminution du volume
d'pargne dgag par la collectivit pour financer ses investissements,
ainsi que vous le dcrivez. La premire consquence, ds 2011, a t le
report ou le gel du lancement de nouveaux projets : les effets n'ont pas
t immdiats, en raison du cycle technique de prparation des
investissements (tudes, concertation avec les usagers, consultation des
entreprises...) qui implique que la traduction budgtaire d'un projet

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336

COUR DES COMPTES

intervient gnralement dans la dernire partie du processus. Dans cette


premire phase d'ajustement, les collectivits ont pour partie compens la
rduction de l'pargne par un recours accru l'emprunt.
Sur cette question, je m'tonne d'ailleurs que la Cour n'ait pas
examin un indicateur pourtant dterminant dans le pilotage budgtaire
des collectivits : il s'agit du ratio de capacit de dsendettement,
combinant pargne brute et volume de la dette, exprim en annes. Dans
nos arbitrages, la fixation du niveau de ce ratio, conjugue la mesure
de l'effort envisageable sur le budget de fonctionnement, conditionne
largement le niveau d'investissement venir. S'agissant de la ville de
Clermont-Ferrand, je vous confirme que tous les lments de prospective
budgtaire, dont je dispose, prvoient une diminution forte du volume des
investissements au cours de ce mandat par rapport la moyenne annuelle
du mandat prcdent. Nous finalisons actuellement une programmation
pluriannuelle de nos investissements qui sera prsente au Conseil
municipal avant la fin de l'anne, mais je vois mal comment nous
pourrions aller au-del de 35 M d'investissement par an contre 45 M
au cours de la priode 2008-2014.
Je suis en effet vigilant ne pas dpasser un ratio de
dsendettement de dix ans pour ne pas obrer l'avenir de la collectivit.
Or, depuis 2011, sous l'effet des phnomnes prcdemment dcrits, le
volume de la dette de la ville de Clermont-Ferrand a augment de 24 M
et nous constatons au compte administratif 2014 un ratio de
dsendettement de 7,8 ans contre 5,3 en 2011. Cette augmentation a t
rendue possible par un recours au crdit rendu facile et bon march par
la situation gnrale des marchs financiers, ces dernires annes. La
charge de la dette crot nanmoins, et le poids des intrts constitue une
contrainte supplmentaire pour notre budget de fonctionnement. J'ajoute
que comme de nombreuses collectivits la ville a contract voici quelques
annes des emprunts dits aujourd'hui toxiques qui psent sur la
charge de la dette et ajoutent l'incertitude.
long terme, je suis persuad que l'avenir du service public
communal passe par le renforcement de l'intercommunalit. En tant que
Prsident de Clermont-Communaut (CLERCO), j'ai propos mes
collgues Maires de travailler, d'une part au transfert de nouvelles
comptences l'agglomration, avec en perspective la transformation de
notre EPCI en communaut urbaine et d'autre part la mutualisation de
certaines fonctions au sein de l'administration intercommunale et la
cration de services communs partags. Je crains cependant que les effets
de cette mutualisation ne soient pas immdiatement perceptibles, tant les
diffrences de niveau de service sont importantes d'une commune
l'autre.

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RPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
337

Ainsi, nous avons mis en place depuis le 1er juillet dernier un


service commun d'instruction des droits des sols pour accompagner les
communes impactes par la dcision de l'tat de se dsengager de cette
mission. Dans l'agglomration clermontoise, le volume des dossiers
gnrs par les 13 communes concernes est quivalent celui de
Clermont-Ferrand : si la ville apporte dans la corbeille l'expertise et
l'encadrement, la charge de travail est telle que plusieurs postes
d'instructeurs ont d tre crs. Cette limite la mutualisation a
d'ailleurs t souligne dans le rcent rapport de l'IGA, dont je partage
largement les conclusions.
Pour conclure, je vous confirme, si jamais vous pouviez encore en
douter, que la baisse des dotations de l'tat modifie durablement les
conditions de l'quilibre budgtaire des collectivits et entranera une
diminution sensible du volume de leurs investissements dans les annes
venir par rapport la priode prcdente. Je n'exclus cependant pas
d'avoir recourir au levier fiscal pour maintenir un niveau que je
considre aujourd'hui comme un minimum.

RPONSE DU MAIRE DE COLMAR


La Ville de Colmar est concerne par lexplication donne sur les
rythmes scolaires.
Dans la partie II-A du chapitre III, vous voquez le cas de Colmar,
avec une charge de 70 000 , sur un cot de 350 000 .
Je voudrais prciser que le cot total annuel sest effectivement
lev 350 000 pour la Ville de Colmar pour lanne scolaire
2014-2015 et cette dernire a bnfici de la part fixe du fonds
damorage de 50 par lve et de quelques recettes perues pour la
garde supplmentaire denfants le mercredi. Cela a effectivement permis
de constater un laiss charge pour la commune de lordre de 70 000
pour lanne en question mais cette situation nest que temporaire.
En effet, et comme la relev la Chambre rgionale des comptes
dAlsace lors de son contrle en date du 23 mars 2015, dans lhypothse
o la suppression de la part fixe du fonds venait tre dcide, le cot
support par la Ville serait de lordre de 320 000 , reprsentant
1,2 point du produit de limpt fiscal annuel et 2,5 % de lpargne brute
dgage en moyenne depuis 2009.

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338

Par ailleurs, votre rapport voque aussi les cots de la mise en


accessibilit pour les transports publics. Pour votre information, je relve
que la Communaut dAgglomration a support au titre de ces travaux
351 000 en 2014.
La prvision des dpenses venir est de 1,2 M respectivement
pour les annes 2015 2017, ce qui portera leffort financier de la
Communaut dAgglomration hauteur de 3 M sur neuf annes pour
la mise en accessibilit des points darrt.
Enfin, votre rapport diagnostique les autres cots supporter par
les collectivits territoriales, au titre :
- des missions assignes,
- de limplication du cot des normes,
- des dpenses sociales des dpartements,
- des perspectives dans les financements venir,
- de la recherche de nouveaux moyens de financement.
Il se trouve que javais soutenu le 3 juillet 2013, une thse
de doctorat, sur le thme de Finances Locales et Dveloppement
Durable . Les rubriques, ci-dessus voques, avaient fait lobjet de
travaux de recherche approfondis. Je suis all beaucoup plus loin que le
diagnostic fait par la Cour des comptes. Cest un hasard, mais ma thse
portait sur la quasi-totalit des points analyss par votre rapport.

RPONSE DU MAIRE DE GRENOBLE


Jai pris connaissance avec attention des chiffres et commentaires
du rapport de la Cour des comptes dans sa partie relative limpact de
la baisse de la DGF sur linvestissement local.
Je vous remercie davoir bien voulu introduire, dans la partie IIC-1 du chapitre IV, une phrase relative aux choix budgtaires pour 2015
faits par le conseil municipal de la commune de Grenoble, notamment en
matire dconomies de gestion. ce jour, au milieu de lexercice 2015,
lobjectif de stabilit de la masse salariale est en passe dtre tenu.
En matire dinvestissements, les prvisions budgtaires, aprs
dcisions modificatives, sont aujourdhui infrieures de 20 % celles de
2014, et les ralisations la mi-aot sont infrieures de 25 % celles de
la mme date en 2014. Mme si ces pourcentages sont accentus la

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ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
339

baisse par la cration de la Mtropole grenobloise au 1er janvier 2015,


principalement avec le transfert de la comptence voirie, la diminution
des dotations de ltat aura donc une forte incidence sur linvestissement
public.
Je tiens rappeler quen retraitant quelques lments
exceptionnels, la dgradation de la CAF brute, entre 2013 et 2014, est
plus proche de - 15 % que des - 32 % prsents dans le rapport de la
Cour.
Quel que soit le pourcentage exact cest une baisse significative
qui se rpercute sur la CAF nette qui devient ainsi ngative, passant ainsi
de + 3,83 M - 0,47 M, toujours sur des valeurs retraites.
Cette dgradation de la situation financire de la collectivit, lie
la baisse de la DGF en 2014, ne pourra que saccentuer dans les
prochaines annes. La poursuite de la baisse des dotations de ltat en
2015, 2016 et 2017, de faon trs rapide et trs brutale, mettra la ville de
Grenoble dans une situation financire trs critique.
Je tenais galement commenter la phrase suivante du rapport :
Grenoble, les dpenses nouvelles reprsentent 20 % du budget
dinvestissement . Elle pourrait laisser croire aux lecteurs du rapport de
la Cour que la ville dispose encore de marges de manuvre et peut ainsi
engager la construction de nouveaux quipements.
En ralit, la moiti des 8 M concerns est consacre au
patrimoine scolaire, notamment pour faire face laugmentation des
effectifs scolaires (10 938 en 2008 et 12 866 en 2014 soit + 17,6 %), mais
galement pour rnover un parc insuffisamment entretenu depuis
plusieurs annes. Lautre moiti concerne des travaux dconomie
dnergie, une rnovation du rseau dclairage public et la
rhabilitation complte dun terrain de sport dans un quartier en ZUS.

RPONSE DU MAIRE DE HONFLEUR


Jai pris connaissance du rapport et je vous confirme que je
nenvisage pas dy apporter une rponse.

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340

COUR DES COMPTES

RPONSE DU MAIRE DILLKIRCH-GRAFFENSTADEN


Je vous informe que ce rapport nappelle aucune observation de
ma part.

RPONSE DE LA MAIRE DE LILLE


Dans son rapport intitul les finances publiques locales , la
Cour examine la corrlation entre la baisse de la DGF et le recul
sensible de linvestissement local en indiquant en pralable quau titre de
lanne 2014 la relation entre ces deux volutions doit tre analyse
avec prcaution . Cette prcaution est effectivement requise ; le cycle
lectoral conjugu celui des investissements et la diminution de la
capacit dautofinancement (CAF) sont aussi prendre en compte dans
lanalyse. Cependant, la relation entre baisse de la DGF et recul de
linvestissement ne doit pas tre analyse laune de la seule anne
2014, mais au regard de la prospective financire. En dautres termes, si
le recul de linvestissement en 2014 nest pas uniquement la consquence
de la baisse de la DGF de 2014, il anticipe lvolution des concours
financiers de ltat telle quarrte par la loi de programmation des
finances publiques (cf. tableau n 59 du rapport).
Cest dans cette logique que la ville de Lille a labor en 2014 un
programme pluriannuel dinvestissement (PPI) 2014-2020 intgrant la
baisse des dotations dans une prospective financire de moyen terme.
Cette prospective tient compte des montants de DGF attendus,
notamment partir de 2017.
Si lon sen tient la seule DGF, par hypothse, un maintien au
niveau de 2013 (50 M) aurait assur un produit de 350 M sur la
priode 2014-2020. Du fait de la loi de programmation, ce produit
prvisionnel est ramen 249 M, soit une rduction de recettes de
101 M. Cette baisse reprsente, par exemple, un peu plus de 100 % des
dpenses dinvestissement de lanne 2012 et quivaut une anne
blanche.
Faisant ce constat, la ville de Lille invite ne pas sous-estimer
limpact des baisses de dotation de ltat sur la capacit dinvestissement
des collectivits locales.
Cette rduction affectant directement la CAF court et moyen
termes, la ville de Lille en a anticip les effets en prenant trois dcisions

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COLLECTIVITS

ET

DES
341

pour conserver les grands quilibres financiers et la capacit daction de


la collectivit.
1. Le niveau dinvestissement avait t trs soutenu de manire
volontariste lors du mandat prcdent et une dclration progressive
avait t acte pour assumer le cycle des projets. Du fait de la
perspective de baisse des dotations, la dclration est plus importante
que prvue initialement. Durant la priode 2008-2013, les dpenses
dquipement se sont leves 540 M ; elles sont ramenes 385 M
pour le mandat actuel, soit une baisse de 40 %.
2. Pour maintenir le taux dpargne brute un niveau moyen de
12 % des recettes de fonctionnement sur la priode 2014-2020,
lvolution moyenne annuelle des dpenses de fonctionnement a t
plafonne 0,9 % sur cette mme priode. Ce plafonnement se traduit
par une diminution moyenne annuelle de 2,5 % des moyens gnraux
(chapitre 011) et une limitation daugmentation de la masse salariale
(chapitre 012) 1,5 % qui permet dabsorber lvolution du glissement
vieillesse technicit (GVT) simposant lemployeur. Cet effort sur les
dpenses a t accompagn par une hausse de la fiscalit locale portant
sur le taux de la taxe foncire, comme la Cour la relev. Cette dcision,
dont la ville de Lille ne sous-estime pas les effets pour les contribuables,
est intervenue aprs treize annes de stabilit de la fiscalit locale
puisque les taux de taxe foncire en vigueur en 2014 taient ceux de
2001. En dcidant de mesures dconomie de gestion et de mesures
fiscales, la ville de Lille sinscrit dans le constat que la Cour porte : les
collectivits doivent renforcer substantiellement leur excdent brut de
fonctionnement grce des conomies sur leurs dpenses ou des produits
fiscaux supplmentaires.
3. Enfin, la baisse de la DGF a aussi un impact sur la capacit de
la ville mobiliser de nouveaux emprunts sans renoncer une capacit
de dsendettement raisonnable. La ville de Lille cherche en consquence
un quilibre entre laffectation de son pargne brute au remboursement
de la dette et au financement de ses investissements.
Cest ainsi que ds 2014, laugmentation de la CAF brute dgage
sur les conomies de gestion a t affecte pour 71 % au remboursement
du capital de la dette.
La ville de Lille ne conteste pas sa participation leffort collectif
de redressement des comptes de la Nation et, au moyen de dcisions
volontaristes et assumes, elle en prend sa part. Dans le cadre du
rapport, elle souhaite attirer lattention de la Cour des comptes sur trois
points.

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COUR DES COMPTES

342

1. Leffort demand ne doit pas sous-estimer lenjeu conomique


du cycle de linvestissement public local, comme le souligne le rapport en
son chapitre IV. Les collectivits locales ont besoin dtre accompagnes
de manire spcifique dans cette fonction essentielle de soutien et de
dveloppement de lconomie locale.
2. Cet effort doit tre quitablement rparti entre les collectivits
territoriales pour tenir compte la fois de leur potentiel financier, mais
aussi des contraintes pesant sur leurs charges. Dans cet esprit, elle
considre que les premires conclusions de la mission parlementaire
relative la rforme des concours financiers de ltat aux collectivits
territoriales vont dans le bon sens, notamment en intgrant des lments
relatifs aux charges de centralit.
3. Les efforts de gestion raliss pour compenser la baisse des
concours financiers ne doivent pas tre neutraliss par des dpenses
nouvelles imposes par ltat. De mme que les collectivits ont besoin
dune vision stable de moyen terme sur le montant des dotations, elles ne
doivent pas dcouvrir au gr des lois de finances ou de tout autre
dispositif lgislatif ou rglementaire de nouvelles charges non
compenses.

RPONSE DU MAIRE DE LUTTERBACH


Je vous informe que je ne souhaite pas apporter de rponse au
rapport que vous mavez adress.

RPONSE DU MAIRE DE LYON


Ce rapport cite des exemples de collectivits territoriales et
dtablissements publics locaux de coopration intercommunale, dont
celui de la ville de Lyon. En consquence de quoi je me permets, par la
prsente, de vous adresser les remarques que ces citations appellent de
ma part.

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ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
343

Sagissant du chapitre IV II - C La poursuite de la baisse des


investissements partir de 2015
La Cour indique : La diminution [des dpenses
dinvestissement] est parfois importante (de 1,8 % Toulouse jusqu
55 % au Mans). Paris, Dijon, Saint-Etienne, Rouen, Nantes, Lyon et
Marseille, elle est suprieure la moyenne .
La ville de Lyon a inscrit dans le cadre de son budget primitif un
montant prvisionnel de dpenses dquipement (chapitres 20, 204, 21 et
23) de 135 001 074 , comparer au montant inscrit pour les mmes
dpenses dans le cadre de son budget primitif 2014, soit 155 362 503 .
Lcart constat est ainsi de - 20 361 429 , il correspond un repli de
plus de 13 % des inscriptions concernes.
Ce repli est principalement imputer en ce qui concerne la ville de
Lyon, au traditionnel repli des inscriptions et ralisations observes dans
notre commune, comme dans la plupart des autres municipalits, sur la
1re anne pleine dun nouveau mandat.
Le cycle naturel de linvestissement dans les communes fait en effet
gnralement apparatre sur les deux premires annes du mandat, un
recul quasi systmatique des dpenses dquipement, li au temps de
larbitrage et du lancement des nouveaux projets de cette nature par les
nouvelles quipes lues.
Ces deux premires annes basses sont traditionnellement
suivies dune remonte progressive des ralisations annuelles effectives,
pour atteindre un pic lanne qui prcde le renouvellement lectoral.
Ainsi, dans le cas de la ville de Lyon, pourra-t-on observer quau
budget primitif 2009, les inscriptions de crdits au titre des dpenses
dquipement, atteignaient 89 867 411 contre 108 699 948 au budget
primitif 2008, soit ici aussi un cart de 18 832 537 et un repli de plus de
17 % des inscriptions.
Ce nest donc peut-tre pas seulement laune de ces replis dans
les inscriptions de crdits, sommes toute classiques dans les communes en
dbut de nouveau mandat, quil faut valuer le risque qui existerait de
voir sinstaller une baisse durable des investissements dans le secteur
public local.
Limpact des fortes tensions budgtaires futures se traduira plus
exactement pour la ville de Lyon travers le niveau de la programmation
pluriannuelle des investissements quelle sautorisera pour la priode
2015-2020. Ainsi, aprs une excution de crdits de dpenses
dquipement hauteur de 697 M sur les exercices 2009 2014 inclus,

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344

COUR DES COMPTES

la ville a d se rsoudre rebaser son plan dquipement hauteur de


600 M pour le nouveau mandat (exercices 2015 2020 inclus), soit un
rebasage de prs de 15 %. Cest l la vraie traduction de limpact direct
de la contribution de la ville au redressement des finances publiques
franaises.
La Cour indique galement : Afin de conserver les moyens
dinvestir sans recourir davantage lemprunt, lensemble des
collectivits ont dcid de diminuer certaines de leurs charges de
fonctionnement, parfois en dpit de laccroissement de leurs recettes,
notamment fiscales ; et, en note de bas de page : 10 collectivits ont
augment leur taux dimposition (Aix-en-Provence, Bordeaux, ClermontFerrand, Marseille, Lille, Lyon, Le Mans, Mulhouse, Strasbourg,
Toulouse) et/ou rvisent leur politique dabattement fiscal (Nice).
Les anticipations de la ville de Lyon sur le mandat 2014-2020
laissaient apparatre au printemps 2014, une volution annuelle moyenne
prvisionnelle de ses recettes relles de fonctionnement comprise entre
0 % et 0,5 %, volution trs tnue essentiellement lie la rfaction
opre par ltat sur sa DGF dotation forfaitaire entre 2014 et 2017 ;
et paralllement une volution annuelle moyenne prvisionnelle de ses
dpenses relles de fonctionnement de lordre de + 2,5 %, principalement
porte par lvolution de la masse salariale (principaux facteurs
dvolution de cette masse salariale => mise en place de la rforme des
rythmes scolaires, mesures dcides au niveau national impactant la
masse salariale, ouvertures des nouveaux quipements ncessaires
lvolution dune population en pleine croissance depuis plusieurs
annes).
Face cet important effet de ciseaux anticip, la ville a donc
dcid dopter pour ce nouveau mandat, et dans la perspective damortir
le choc sans prcdent de la baisse brutale de sa DGF-DF, une stratgie
financire qui se veut quilibre et qui recourt lensemble des leviers
encore en capacit dtre actionns dans son cas, soit :
- une mobilisation modre du levier fiscal (hausse diffrencie
pratique sur ses taux, quivalente en termes de produit attendu,
une hausse uniforme de + 5 % ; hausse plus faible que celle
effectue en 2009 malgr un contexte financier rendu plus
contraint et qui sera la seule du mandat ; politique dabattements
lesquels contribuent attnuer la pression fiscale sur les
contribuables sur la taxe dhabitation inchange) ;
- une rduction du plan dquipement pour la priode 2015-2020
hauteur de 600 M contre 700 M raliss sur la priode
2009-2014, soit un rebasage de prs de 15 % ;

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DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMISMES CONCERNS

DES

COLLECTIVITS

ET

DES
345

- une mobilisation plus consquente de lemprunt avec une probable


majoration de lendettement de la collectivit lhorizon 2020 et une
dgradation matrise de sa capacit de dsendettement.
Pour complter ces mesures, elle a de surcrot opt pour un
rebasage trs consquent de son budget de fonctionnement avec un
objectif de 40 M/an dici lchance du mandat.
Lintgration de la hausse des taux dimposition conduit pour sa
part esprer une volution annuelle moyenne des recettes relles de
fonctionnement de la ville de lordre de 0,5 % 1 %, contre 0 % 0,5 %
hors ce levier fiscal. Ce qui restera largement insuffisant pour compenser
une progression plus dynamique des dpenses relles de fonctionnement
et ce qui explique le choix fait de mettre en place un plan de rduction
des dpenses relles de fonctionnement, paralllement une hausse des
taux dimposition.
Au regard de limpact de la baisse des dotations de ltat, rares
seront les collectivits qui auront sur les annes venir une relle
progression de leurs recettes, et si celles-ci progressent, ce sera la
plupart du temps dans des proportions extrmement tnues, do la
ncessit dans tous les cas de figure, de dployer un plan de rduction
des dpenses. Cette rduction des charges de fonctionnement ne sera
donc pas en dpit dune progression de recettes, qui restera extrmement
faibles dans les collectivits, mais pour accompagner cette progression
trs insuffisante.
Enfin, il est important de rappeler quen dpit de cette hausse des
taux dimposition 2015, la pression fiscale exerce par la ville de Lyon
sur ses contribuables demeurera la plus faible de toutes les villes de plus
de 200 000 habitants (hors Paris qui nest pas comparable). Ce constat
se vrifie du fait des