Tesorera

Gestin de tesorera
de las entidades locales
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Estrategia Financiera

N 278 Diciembre 2010

[ www.estrategiafinanciera.es ]

La crisis financiera est teniendo importantes consecuencias en la Administracin Local.

Entre otras, su incapacidad manifiesta de cumplir la ley de morosidad, que reduce a 30
das el plazo de pago de estos entes en el horizonte de 2013. Profundizamos en la gestin
de tesorera de las entidades locales a travs de un rpido repaso a su actualidad
Jos Manuel Farfn Prez
Tesorero General de la Diputacin Provincial de Sevilla

as entidades locales son Administraciones

Pblicas que se incluyen en uno de los tres
niveles de Administracin Territorial (junto
a la Administracin Central y Autonmica) que configuran la organizacin territorial del estado segn
nuestro texto constitucional.
Se entiende habitualmente por gestin de tesorera local al conjunto de actividades conducentes a
la realizacin de cobros y pagos, y al mantenimiento
de la liquidez; incluyendo tambin la rentabilizacin
de los excedentes de fondos y la minimizacin de
los costes de las partidas de pasivo a corto plazo.
La gestin de tesorera se encuentra incluida dentro
del concepto ms amplio de gestin financiera, en
la que se encuadra la gestin de todos los flujos financieros; de ah que algunos autores de forma sinttica definan la gestin financiera como la suma de
gestin de tesorera y gestin del endeudamiento.
En sntesis, la gestin de tesorera comprende
tres apartados bsicos: la optimizacin de los excedentes de caja, la adecuada gestin de cobros y
pagos y la minimizacin de los costes financieros
que puede ocasionar el mantenimiento de la liquidez a corto y largo plazo. Todo ello implica una
relacin permanente con las entidades financieras
y un control estricto de las operaciones realizadas
con las mismas (control de gestin), con especial
vigilancia de las fechas de valor de las operaciones y
periodo que transcurre desde la fecha de operacin
y la fecha de valor dada por la entidad financiera,
que determina la posicin acreedora o deudora, as
como el devengo de intereses activos y pasivos.
El volumen de recursos monetarios que mueven
las entidades locales es de tal magnitud que hace
indispensable la utilizacin de tcnicas adecuadas
por parte del profesional de la tesorera y la necesaria implantacin de una cultura financiera, por la
continua aparicin de nuevos productos y mercados financieros. Los rganos polticos y profesionales de la Administracin Local son conscientes de
la existencia de dos grandes funciones: la presupuestaria y la financiera. Del acierto planificador y
gestor de ambas depender la salud econmica de
la Hacienda Local.
No obstante, una de las caractersticas de nuestro sector local es su heterogeneidad y atomizacin
(excesivo nmero de entidades locales):
N 278 Diciembre 2010

a) 52 entes supramunicipales: entre Diputaciones

Provinciales, Consejos Insulares y Cabildos.
b) 8.023 municipios de sistema general de
financiacin.
c) 50 grandes municipios de rgimen de cesin de
impuestos.
En trminos relativos la participacin de la Administracin Local en el porcentaje del gasto pblico no llega al 13%.

EL MARCO LEGAL DE LA TESORERA LOCAL

Actualmente, la tesorera local, al igual que los
departamentos de tesorera del sector pblico o privado, se considera como un centro de beneficio y
de generacin de valor para estos entes, donde la
disminucin de costes financieros a un riesgo predeterminado y la rentabilizacin de sus excedentes
constituyen el objetivo bsico de stas, y su gua de
actuacin permanente.
Se considera a la tesorera como centro de
beneficio, porque tiene en cuenta las siguientes
funciones:
1. Asegurar liquidez sistema.
2. Optimizar uso y obtencin recursos financieros.

Ficha Tcnica
Farfn Prez, Jos Manuel.
Gestin de tesorera de las entidades locales
Fuente: Estrategia Financiera, n 278. Diciembre 2010.
Resumen: La gestin de tesorera local hace referencia al conjunto de actividades conducentes a la realizacin de cobros y pagos y al mantenimiento
de la liquidez. Asimismo, incluye la rentabilizacin de los excedentes de fondos y la minimizacin de los costes de las partidas de pasivo a corto plazo.
Tras una introduccin al tema, incidimos en las consecuencias directas de
la crisis en las finanzas locales y hacemos especial hincapi en la ley de morosidad, que los entes locales no se encuentran en disposicin de cumplir.
Descriptores: Tesorera, Administraciones Pblicas, Administracin Local,
liquidez, solvencia, morosidad.
Autor:
Ttulo:

Estrategia Financiera

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Tesorera
Gestin de tesorera
de las entidades locales

En las corporaciones locales

es ms relevante el problema
de liquidez que de solvencia, dados
las limitaciones para el acceso
al crdito

Cuando analizamos la planificacin financiera

observamos que el endeudamiento es una variable
clave para la determinacin de los parmetros de dicha planificacin.
El marco legal, en sntesis, contempla:
1. Aseguramiento de liquidez.
2. Planificacin financiera.
3. Servir al principio de unidad de caja.
4. Las dems funciones relacionadas con las
anteriores.

3. Cubrir riesgos de cambio o de tipo de inters.

4. Informacin de los mercados financieros.
Si en el mundo empresarial existe una tendencia
a centralizar y unificar la direccin tcnica de la gestin financiera, en el mbito de las entidades locales
en muchos supuestos se produce una dualidad en la
gestin. Por un lado, la tesorera configurada de forma
objetiva en el T.R.L.R.H.L(1) y su atribucin a un determinado rgano como establece la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, como funcin reservada en la mayora de los supuestos
(grandes entidades fundamentalmente) a funcionarios
con habilitacin de carcter estatal, de forma que se
produce una cierta asimilacin a las funciones que
para la Administracin del Estado realiza la Direccin
General del Tesoro. En cambio, la gestin del endeudamiento y en algunos supuestos la planificacin financiera, a tenor de la potestad autoorganizativa de las
entidades locales, son dirigidas en algunos supuestos
por departamentos financieros creados a tal efecto.
As, el art. 194 del T.R.L.R.H.L establece:
1. Constituye la Tesorera de las entidades locales todos los recursos financieros, sean dinero, valores o crditos, de la entidad local,
tanto por operaciones presupuestarias como
extrapresupuestarias.

1. Liquidez. Capacidad de una entidad local para

hacer frente a sus obligaciones de pago, sin sufrir
prdidas, en todo el horizonte de la planificacin.
La liquidez es un concepto del corto plazo; a largo
plazo la capacidad de la entidad local para hacer
frente a sus compromisos de pagos se denomina
solvencia. En la situacin actual de las corporaciones locales es ms relevante el problema de
liquidez que de solvencia, dados los mecanismos
de tutelas y limitaciones para el acceso al crdito,
una vez sobrepasado unos lmites determinados.
No obstante, la solvencia es la que determina la
capacidad futura de financiacin y acceso a los
mercados financieros. Algo muy importante a
tener en cuenta es la casi imposibilidad de poder
cumplir el objetivo de solvencia sin el cumplimiento del objetivo de liquidez. De la propia definicin
se deduce que el aumento del periodo medio de
pago a 246 das, los dficits de tesoreras existentes y las problemticas de solvencia a largo plazo
son caractersticas propias de una crisis financiera.

(1) Actualmente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales

es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el

que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.

La consecucin de ambos objetivos -donde la

liquidez/solvencia es el objetivo primario y la optimi-

El art. 196 del mismo texto, T.R.L.R.H.L, establece

que son funciones encomendadas a la tesorera de
las entidades locales: Distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfaccin
de las obligaciones. (La planificacin financiera como actividad general de las entidades locales).

La gestin financiera de una entidad local debe

cumplir dos objetivos esenciales:

2. Optimizacin de los recursos financieros. Supone la captacin externa de recursos financieros a un menor coste y la inversin de stos a una
mayor rentabilidad. No obstante, este objetivo va
estar condicionado por la clasificacin crediticia
del riesgo que detente la entidad local, as como
por los riesgos financieros, fundamentalmente
de tipo de cambio y de tipo de inters, que quiera
asumir. Si no existe liquidez difcilmente existe
solvencia y, lo que es peor an, se dificulta el proceso de optimizacin de recursos financieros. La
falta de liquidez tiene un coste excesivo que hace
que permita la financiacin ptima a un menor
coste entre distintas alternativas.

3. La Tesorera de las entidades locales se regir por

lo dispuesto en el presente captulo y, en cuanto
les sean de aplicacin, por las normas del captulo tercero del ttulo cuarto de la ley 47/2003, de
26 de noviembre General Presupuestaria.

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OBJETIVOS DE LA GESTIN FINANCIERA DE

LAS ENTIDADES LOCALES

Estrategia Financiera

N 278 Diciembre 2010

Tesorera
Gestin de tesorera
de las entidades locales

zacin de recursos financieros el secundario en una

entidad local - determinara la consecucin del fin
ltimo de la gestin financiera: el equilibrio financiero local.
Todas las funciones que abarca la gestin financiera deben tener en cuenta los objetivos descritos
anteriormente. La prdida del equilibrio financiero es
de ms rpida evolucin e impacto que la prdida del
equilibrio econmico-presupuestario, dado que, en
ltima instancia, el equilibrio financiero determinar
la solvencia de la entidad local. El equilibrio a corto
plazo presupone el mantenimiento permanente de la
liquidez y, a largo plazo, se mide por el objetivo de
solvencia de una entidad local.
Qu mecanismos de gestin pueden haber propiciado la crisis financiera en las entidades locales?,
por qu el impacto de la crisis financiera es bastantes desigual en las distintas entidades locales?
Existe una naturaleza heterognea del impacto
de la crisis financiera en las entidades locales. En
algunas de ellas se da con un pequeo incremento
del perodo medio de pago a proveedores, mientras
que otras destacan por no poder hacer frente ni a
los pagos de nminas de su personal. Tambin observaremos cmo factores externos a la propia entidad
local han tenido efectos sobre la solvencia de stas.
Reformar estos criterios, que inciden inicialmente en
la solvencia local, debera ser prioritario antes, incluso, de abordar alguna posible reforma del modelo
hacendstico.
La importancia del anlisis radica en que, en el
contexto actual, la crisis financiera est teniendo las
siguientes consecuencias:
1. Falta de liquidez y el consiguiente aumento de
los plazos de pago a proveedores.
2. Incertidumbre que propicia el aumento de los
riesgos de insolvencia a largo plazo.
3. Dificultad en la optimizacin de recursos financieros y ausencia de un equilibrio de los mismos
por la dificultad de acceso a los recursos hasta
ahora existentes.

CONSECUENCIAS DIRECTAS DE LA CRISIS

FINANCIERA EN LAS FINANZAS LOCALES
Qu consecuencias ha tenido la crisis financiera
en las entidades locales?
Dependiendo de sus variables claves en cada entidad local y del grado de impacto de sta, se han
propiciado y se estn determinando como paradigmas para afrontar la crisis financiera, las siguientes
actuaciones:
1. Aumento de los porcentajes de endeudamiento a
corto plazo. Cuando el remanente de tesorera es
negativo o est mal determinado, las operaciones
de tesorera se convierten en un recurso para fiN 278 Diciembre 2010

El volumen de recursos que

mueven las entidades locales
es de tal magnitud que hace
indispensable la implantacin de
una cultura financiera
nanciar ese dficit que, por ende, se financia de
forma heterodoxa y, en consecuencia, deja de
cumplir sus objetivos de financiar desfases temporales. Un amplio abanico de entidades locales
tienen sus lmites(2) de endeudamiento agotados
a corto plazo.
2. El recurso a financiar el corto plazo con los crditos de funcionamiento: acreedores, deudas a la
Agencia Tributaria Espaola y Seguridad Social.
Con el agravante que stas dos ltimas pueden
ser compensadas por la participacin en tributos del Estado, mediante deducciones por transferencia. El proveedor local pasa a ser utilizado
como verdadero colchn financiero ante la crisis.
3. Aumento de los porcentajes de deuda a largo
plazo, fundamentalmente en medianos y grandes
municipios. Aumento de riesgo no computable a
travs de operaciones estructuradas pero que
generan una futura carga financiera.
4. Utilizacin de las operaciones no presupuestarias (fundamentalmente gastos sin aplicar a
presupuesto) y recurso a los pagos pendientes
de aplicacin. Todo ello con las consecuencias
que sobre el dficit real y la liquidez tienen estas
actuaciones.
5. Transformacin de deudas de corto a largo plazo
mediante los mecanismos de refinanciaciones y
aplazamientos.
6. Mecanismo de confirming a largo plazo de
deudas de proveedores, en algunos supuestos
con financiacin bancaria, si bien esto ltimo
ha ido decreciendo por su reciente calificacin
como riesgo reputacional(3) para las entidades
financieras.
(2) Si le sumsemos los anticipos de recaudacin dispuestos,

esos lmites en el sector privado se produciran en situaciones

de actuaciones concursales.
(3) Riesgo reputacional: riesgo dimanante de realizar operaciones con dificultad de acomodo en el ordenamiento jurdico
vigente
Estrategia Financiera

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Tesorera
Gestin de tesorera
de las entidades locales

7. Anticipacin de ingreso de la recaudacin y

utilizacin de los mecanismos de factorizacin de ingresos, especialmente de subvenciones. Teniendo en cuenta que, si no va acompaado de medidas financieras reales, agrava la
situacin en el medio y largo plazo.
8. Dificultad de aplicacin del principio de unidad
de caja. Las Administraciones Autonmicas y
la Estatal empiezan a obligar a las entidades
locales a crear cuentas restringidas especficas
para programas concretos. De signo contrario,
las tesoreras generadas por recursos afectados (subvenciones no realizadas, prstamos
dispuestos, etctera) estn actualmente equilibrando los presupuestos de tesorera.

Estas consecuencias son desiguales en todo el

territorio nacional y respecto a cada entidad local;
slo en aquellas entidades locales con prdida de
solvencia total es donde se observan la mayora de
estas consecuencias financieras.

LEY DE MOROSIDAD Y OTRAS

ACTUACIONES
Ante la crisis financiera y el aumento de los
plazos de medios de pagos en la economa espaola, y de forma directa en el mundo local, se
public en el BOE de 6 de Julio del presente ao
La Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificacin de
la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se
establecen medidas de lucha contra la morosidad
en las operaciones comerciales.
Para el mbito local su entrada en vigor ha
supuesto una reduccin de cinco das en el plazo
legal, pasando a ser de 55 das. En 2011: 50; en
2012: 40 y, a partir del 1 de enero de 2013: 30 das.
Pero, adems, el mero transcurso de dichos plazos
sin satisfacer la deuda otorga a los contratistas la
posibilidad de reclamar el cumplimiento de la obligacin de pago y, al cabo de un mes sin contestar,
se entender reconocido el vencimiento del plazo
de pago y podr interponer recurso contenciosoadministrativo y solicitar, como medida cautelar,
el pago inmediato de la deuda y el rgano judicial adoptar la misma, salvo que se acredite que
no concurren las circunstancias que acrediten el
pago.
La disposicin adicional cuarta de esta nueva
normativa prev la nueva lnea de crdito ICOmorosidad entes locales y seala que, en un plazo
de 30 das, el Gobierno instrumentar una lnea de
crdito en condiciones preferentes, y a travs del
Instituto de Crdito Oficial (ICO), dirigida a las entidades locales para permitirles el pago de las deudas firmes e impagadas a empresas y autnomos
contradas con anterioridad al 30 de abril de 2010.
El texto aade que la lnea de crdito se cancelar y satisfar () en un plazo concertado con posterioridad a la entrada en vigor de la futura reforma
del sistema de financiacin de los entes locales y ser instrumentada con independencia a los recursos
provenientes de la PIE y vinculada a las obligaciones
reconocidas a los proveedores del sector privado.
Esta nueva regulacin, por lo que hemos comentado en todo el artculo es de difcil aplicacin
para muchos municipios. Otros medidas importantes son las que se refieren a la creacin de un
registro de facturas y las obligaciones de informacin que se imponen a los tesorero y a los interventores.

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Estrategia Financiera

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N Aut. Adm. 79/0157/00

Cuando dos deciden unirse,

es para crear algo nico.
Unique y Start People, dos de las empresas ms importantes
de trabajo temporal, se han unido.
Ahora ya somos todos Unique, la cuarta empresa de trabajo temporal en Espaa y
la U.E. Ahora somos ms grandes para dar ms trabajo.
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Muy profesional. Muy Unique.

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