Texto Ref Modulo II Aula-04

Escola de Formao Poltica Miguel Arraes
TEXTO DE REFERNCIA
Mdulo II
Polticas Pblicas e Direitos Humanos
Aula 04
Assistncia Social e Polticas de Enfrentamento da Pobreza
ASSISTNCIA SOCIAL E PROTECAO SOCIAL: UMA NOVA HISTORIA

Isa Maria F. Rosa Guar.
Neusa Francisca de Jesus
1- UM POUCO DA HISTRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
O Estado Social brasileiro
2- ASSISTNCIA E PROTEO SOCIAL
Pobreza, renda e economia solidria
Bolsa-familia
Economia solidria
3- ORGANIZAES SOCIAIS E TERCEIRO SETOR
Voluntariado
4- A REGULAO DA ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRA
A nova poltica de assistncia social
5- ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA DE VIABILIZAO DE DIREITOS
Funes da Poltica Nacional da Assistncia Social
A Proteo Social
O CRAS e sua funo na rede socioassistencial
A Defesa Social e Institucional
Vigilncia Socioassistencial
6- O SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL SUAS
Gesto do SUAS
Instrumentos de gesto NOB/SUAS e como eles so utilizados
As instncias de articulao, pactuao e deliberao
A lgica do financiamento e a diviso de responsabilidades
Participao e cultura cvica: o potencial dos Conselhos
7 - CONSIDERAES FINAIS
Referncias Bibliogrficas
ASSISTNCIA SOCIAL E PROTECAO SOCIAL:

UMA NOVA HISTORIA
O visibilizao da excluso social1 e da pobreza no Brasil de hoje e a discusso sobre as

alternativas para seu enfrentamento tm colocado na agenda nacional o tema da assistncia social,
muitas vezes disfarado em outras expresses, como terceiro setor, solidariedade ou
responsabilidade social.
A ajuda ao prximo, como expresso da solidariedade ou da caridade crist, marcou a
histria da assistncia social, deixando uma herana simblica que a associa s aes de assistncia
desenvolvida pelas entidades sociais e ao assistencialismo e no s demais polticas sociais como
direito dos cidados.
Atualmente, a assistncia social vive um momento instituinte: grandes mudanas esto
ocorrendo e devero ocorrer com a implantao do SUAS Sistema nico da Assistncia Social e
regulamentaes decorrentes. So mudanas que exigem alterao de culturas e processos
historicamente fundados e que propem novas estruturas de ateno direta e de gesto dos servios
e programas de proteo social.
Como indicao principal desse processo est a de que a assistncia social saia do lugar
das carncias para o patamar dos direitos; o que no significa abolir a ateno s necessidades, mas
a recolocao delas num plano de exigibilidade pblica.
Neste texto, resgatamos um pouco da histria da assistncia social no Brasil e as
alternativas de ateno populao em situao de pobreza tradicionalmente utilizada para ento
apresentarmos a realidade atual que apresenta um novo conceito de assistncia social como
1
A noo de excluso social aparece no discurso social no final dos anos 80 como uma terminologia que retrata os resultados da desigualdade
social e do empobrecimento da populao. Tomando como base uma vasta literatura internacional e nacional, o conceito de excluso, pode ser
associado aos fenmenos de "desqualificao social " causada pelo desemprego e pela ausncia de presena de polticas sociais,num processo
que imprime marcas e estigmas identidade dos sujeitos. Pode tambm ser conceituado como "desinsero" em que se ressalta o papel da
dimenso simblica na excluso, ou classificar-se ainda como "desafiliao" quando representa uma ruptura de pertencimento ou vnculo societal.
Excluso social se similariza ainda com a idia de "apartao social", proposta por Cristvo Buarque, que fala da separao social de grandes
grupos humanos, colocados parte dos recursos e contatos da sociedade de consumo ( Wanderley, M.B.apud Sawaia.1999; Paugam, 2003) .
Sposati coloca a excluso no patamar de conceito-denncia do aviltamento do estatuto universal da condio humana,por isso uma concepo
intrinsecamente tica.(Sposati, 1998)
proteo social e como poltica reconhecida no mbito da seguridade social brasileira. Neste
percurso, discutimos aspectos dessa poltica objetivados em programas pblicos de maior
repercusso nacional, bem como a histrica atuao das organizaes sociais na rea.
A nova poltica de assistncia social brasileira se pauta numa nova regulao, que nasce na
Constituio de 1998 e se consolida no Sistema nico da Assistncia Social. A se definem novas
funes e so determinadas as estruturas de servios e de gesto mais descentralizada e
participativa. Apresentamos ainda os instrumentos e recursos de gesto preconizados pelo SUAS,
que estimulam a participao e cultura cvica na ateno populao mais castigada pelos agravos
sociais do modelo econmico-social em que vivemos.
1- UM POUCO DA HISTRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

As primeiras iniciativas de atendimento aos necessitados ocorreram no seio das igrejas,
especialmente da Igreja Catlica. As aes sociais das ordens religiosas assumiam seu compromisso
com os pobres com base na caridade e generosidade crist desenvolvendo aes de benemerncia
que ocorriam de forma individualizada - na concesso de esmolas ou auxilio material, ou em
atividades regulamentadas e organizadas. A partir do sculo XVIII a igreja criou as estruturas de
coleta de doaes, estabeleceu a oferta de servios e construiu inmeras obras pias, localizadas ao
lado das igrejas e dos conventos religiosos.
As Santas Casas de Misericrdia se tornaram as instituies mais conhecidas da igreja ao
longo dos sculos XVIII e XIX e a partir delas as diversas necessidades emergenciais da populao
eram atendidas. O aumento das demandas sociais levou as diretorias a organizar instituies
regulares de atendimento coletivo: na rea da sade foram criados hospitais especializados, como
aqueles que atendiam exclusivamente os doentes de hansenase ou tuberculose; para o atendimento
aos desamparados surgiram as rodas dos expostos ou roda dos enjeitados 2 um recurso para
2
A Roda dos Expostos era uma porta cilndrica que continha um compartimento onde eram depositadas as crianas abandonadas pelos pais.
Permitia que, ao se girar o equipamento a criana passasse para o lado de dentro do cilindro, sem que se soubesse a identidade de quem a
deixara. O recurso foi utilizado para se evitar o abandono de crianas em locais inadequados em que ficavam ao relento e sem cuidados. A Roda
dos Expostos de So Paulo foi desativada em 1927.
manter em sigilo a identidades dos pais que abandonavam seus filhos aos cuidados de amas e irms
de caridade.
A partir de 1822, com a populao das cidades aumentando, cresceu tambm o numero de
crianas abandonadas e perambulantes o que levou as Santas Casas criao de inmeras
instituies sociais para rfos, abandonados e outros necessitados. Surgiam assim as grandes
instituies de cuidados que se baseavam na internao e no isolamento social como os asilos,
hospitais de insanos ou doentes crnicos, orfanatos e educandrios.
Os recursos para este
atendimento deveriam ser providos pelas Cmaras Municipais ou Assemblias Provinciais.

A superlotao das obras sociais obrigava as instituies a inmeras adequaes e
construo de novas unidades. No final do sculo XIX, o aumento do xodo rural, a introduo do
trabalho assalariado e o fim da escravatura fizeram surgir o movimento higienista - uma associao
entre a assistncia e a medicina social para proteger as cidades do grande numero de invlidos,
rfos e delinqentes. Mdicos higienistas e juristas sob influencia das idias iluministas tentaram
introduzir conceitos e tcnicas cientificas nos servios sociais existentes cujas praticas
consideravam ultrapassadas. (Baptista 2006).
No perodo da gnese do Servio Social como profisso e sua entrada na universidade
como rea acadmica de formao, a questo social esteve fortemente vinculada doutrina social
da Igreja inspirada nas encclicas papais Rerum Novarum de 1891 e Quadragsimo Ano de
1931(Mestriner.2005). Num contexto poltico de surgimento e consolidao dos ideais socialistas na
Europa, a Igreja se coloca ao lado dos pobres e explorados, mas adota uma posio humanista,
aceitando o capitalismo como modelo (Manrique, 2006).
Em So Paulo, no inicio do sculo XIX e inicio do sculo XX, a chegada de inmeros
imigrantes levou ao desamparo algumas famlias ou pessoas estrangeiras que no conseguiam sua
manuteno econmica num novo pas. Isto estimulou alguns grupos tnicos como os japoneses,
portugueses, italianos, libaneses, judeus entre outros, a criarem as sociedades de auxlio mtuo para
ajudar seus compatriotas3.
3
Muitas dessas instituies que inicialmente tinham fins medico - beneficentes e de amparo social ainda hoje so referencia importante no
atendimento medico em So Paulo, como a Sociedade Portuguesa de Beneficncia , o Hospital Alemo Oswaldo Cruz e o Hospital Srio Libans.
Entre as instituies sociais destaca-se a UNIBES Unio Israelita Brasileira de Bem Estar Social.
Por volta dos anos 20, quando a assistncia social comeou a ser assumida legalmente pelo
estado4, esta manteve ainda uma relao orgnica com a filantropia 5 embora j se prenunciasse uma
crescente laicizao e profissionalizao da rea. Num processo contraditrio, a assistncia se
instala como poltica social de responsabilidade pblica, mas se realiza sempre mediada pela ao
das organizaes sem fins lucrativos, muitas delas inspiradas nos ideais de benemerncia ou
filantropia dos primeiros momentos da assistncia social.
A ordem social estabelecida no governo Vargas deu nova interpretao aos problemas
sociais introduzindo na Constituio de 1934 o dever do Estado de prover condies preservao
fsica e moral da infncia e da juventude e de garantir o auxilio do Estado aos pais miserveis que
no conseguissem garantir a subsistncia de seus filhos. (Baptista 2006) Este perodo, segundo
Mestriner (2006) se caracterizou pela filantropia disciplinadora que respondia exigncia de se
preparar, amparar e educar o trabalhador para ser produtivo adaptando-se ao novo mercado de
trabalho.
O modo de atuao da assistncia social nas primeiras dcadas do sculo XX mantinha
ainda um carter paternalista: ofertava o auxilio ou a ajuda material, mas mantinha o beneficiado na
condio de pobreza e subalternidade. A crtica aos trabalhos de cunho assistencialista 6 marcou o
discurso das cincias sociais nos anos 70 e 80; nele defendia-se a idia de era preciso no apenas
dar o peixe, mas ensinar a pescar, sugerindo uma atuao que promovesse alteraes mais
diretas na qualidade de vida dos assistidos e que no apenas atendesse s suas necessidades
imediatas.
Num contexto histrico, econmico e social bastante heterogneo e contraditrio, os
polticos logo descobriram as vantagens da ajuda aos pobres como moeda eleitoral. A assistncia
4
A Lei n 4.242, de 1921, que trata da despesa geral do pas, em seu artigo terceiro, n 1, entre outros tpicos, autoriza o governo a organizar o
servio de assistncia e proteo infncia abandonada e delinqente. (Baptista, 2006)
5
Resgatando o sentido grego, filantropia significa o amor pelo ser humano, pela humanidade, que contem um teor tico de compromisso com a
dignidade do outro. No sentido religioso associa-se idia da prtica do bem. Quando pensada no campo dos valores, ela se realiza no plano das
relaes e no no de um estatuto jurdico, o que desobriga aqueles que a praticam das responsabilidades legais com os favorecidos. Em sentido
estrito, a filantropia pode representar mais a preocupao em contribuir para a minimizao dos agravos sociais oferecendo um auxilio focalizado
e descontnuo, do que um comprometimento efetivo com o bem-estar do outro como ser humano. (Mestriner, 2005).
6
Segundo Sposati , o assistencialismo (...) o acesso a um bem atravs de uma benesse, de doao, isto , supe sempre um doador e um
receptor. Este, transformado em um dependente, um apadrinhado, um devedor(...)
social nesta perspectiva foi usada como um recurso clientelista que mantinha os usurios como
devedores dependentes e manobrados pelo poder poltico do doador. Complementarmente, em
muitos estados e municpios a assistncia social pblica era (e continua sendo) exercida pelas
primeiras-damas institucionalizando o assistencialismo e conservando um carter de "favor
transfigurado em benevolncia, que mantm os usurios como carentes ou "assistidos" e no
como beneficirios de um direito social. A assistncia assim conduzida instalava-se na periferia da
poltica publica, embora carregasse uma aura de importncia pela proximidade com o poder na
figura da mulher do governante.
Em plena vigncia da ditadura, a luta pela melhoria das condies objetivas de vida do
povo, embora mantivesse um discurso crtico, se dava por um pacto associativo com o estado
buscando ampliar a oferta de servios e programas sociais nas comunidades. Isto levou as
organizaes de trabalho social a criarem servios que processavam demandas no atendidas por
outras polticas sociais como, por exemplo, os programas de habitao popular, cursos
profissionalizantes, creches e programas educativos complementares escola, entre outros.
A criao de unidades de atendimento com caractersticas de instituio total continuou
durante a maior parte do sculo XX, mas j no final dos anos 40 se denunciavam as precrias
condies e a inadequao das formas institucionais de atendimento s crianas abandonadas e aos
menores delinqentes7. Tais questionamentos foram reiterados em muitos fruns e seminrios
sociais e, nos anos seguintes, a presso por solues para a questo social resultou em iniciativas
diretas ou indiretas do governo, que tentava incorporar uma dimenso tcnica e cientifica aos
programas. Buscou-se organizar e estruturar os servios voluntrios e incorporar ao servio pblico
os profissionais das cincias sociais, especialmente assistentes sociais, mas tambm psiclogos,
pedagogos e psiquiatras visando substituir o padro assistencialista e repressor pelo padro tcnico
ento difundido pelas cincias.
Os Anais da 1 Semana de Estudos dos Problemas dos Menores em So Paulo (1948) denunciam a falta de tratamento adequado nos abrigos
oficiais de menores e a degradao do estado emocional e pessoal dos atendidos ( Baptista ,2006). Da mesma forma, na rea da sade, se
contestava a existncia de hospitais psiquitricos de internao prolongada.
O Estado Social brasileiro

Enquanto nos paises centrais se forjava o chamado Estado de Bem-Estar Social ou Welfare
State8 , como alternativa de regulao da economia capitalista, no Brasil o Welfare State surge a
partir de decises autrquicas e com carter predominantemente poltico, normatizando sobre as
condies de trabalho e venda da fora de trabalho. (Medeiros, 2001). O empobrecimento da
populao novamente suavizado pelas aes assistenciais e pela criao de grandes organismos
nacionais de poltica social. Por esta razo muitos autores recusam a idia de que exista ou tenha
existido no Brasil um Estado de Bem-Estar Social considerando que algumas polticas de
seguridade social focalizadas e descontnuas no so em nada similares em cobertura e natureza
aos processos que ocorreram na Europa (Gomes 2006).
Apesar do avano poltico com o retorno democracia e do aumento da participao
popular, no final da dcada de 80 as polticas sociais ficaram estagnadas ou se retraram; e o resgate
da dvida social no passou de retrica frente ao avano das medidas de ajuste macroeconmico.
A desativao das estruturas pblicas no campo social desarticulou servios e deu espao ao retorno
das aes assistencialistas e clientelsticas.
O desmantelamento das agncias pblicas de nvel nacional e suas regionais Legio
Brasileira de Assistncia -LBA e Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia- CBIA - ,
justificado pela necessidade de descentralizao, apontou para o municpio como lcus
privilegiado da ao social. Entretanto, os municpios e os agentes municipais ainda estavam
despreparados e sem recursos para atender s demandas no incorporadas a cultura burocrtica e
poltica local. Isto provocou a descontinuidade e baixa qualidade na oferta de servios.
A desarticulao entre os diferentes nveis de governo nesta fase, tornou confusas as aes
de assistncia social. At mesmo entre orgos do mesmo governo prevalecia a irracionalidade
administrativa com a superposio de programas e projetos. Essa descoordenao provocava o
desperdcio de recursos pblicos, principalmente aqueles destinados ao financiamento de servios
assistenciais prestados pela rede de entidades sociais no-governamentais.
8
H conceitos similares como o de Estado-Providncia ou Estado Social , mas adota-se aqui o conceito amplo de Welfare State ( Medeiros ,
2001) entendido como a mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas
diretamente ao bem-estar de sua populao
O marco importante em termos legais de deu com a Constituio Federal de 1988 quando
a assistncia social ganhou o estatuto de poltica social compondo o trip da seguridade social com
a poltica de sade e a previdncia social. Entretanto, as mudanas legais no se objetivam
imediatamente, pois encontram estruturas e culturas moldadas pela forma de atuao fragmentada,
pela resistncia, explcita ou implcita dos feudos de poder dos polticos e dos agentes sociais
pblicos ou privados e pelo despreparo dos funcionrios.
A partir da Constituio ocorreram outras regulamentaes como a Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS e o Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA. Mais recentemente a
aprovao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS e da NOB - Norma Operacional Bsica
da Assistncia Social conferem um novo status e um desafio maior poltica pblica de assistncia
social. Essas normas legais evidenciam que este um campo ainda em construo que transita do
antigo modelo para um novo estatuto em que a assistncia se coloca como direito social, mesmo
que ainda esteja muito longe sua efetiva concretizao.
Os ventos favorveis descentralizao e municipalizao das polticas sociais deram
maior autonomia aos programas locais e garantiram maior proximidade com a populao. Alm
disso, foram ampliados os canais de participao social, atravs dos Conselhos Municipais e houve
maior estmulo articulao das polticas setoriais.
Se historicamente, foi no plano organizacional e burocrtico que se enraizaram as mais
fortes contradies da rea de assistncia social tambm neste campo que vem se desenvolvendo a
reestruturao atual da poltica de assistncia, que tem como diretrizes a participao da sociedade,
a integrao dos programas e a descentralizao poltico- administrativa. Uma nova regulao
impe hoje um novo modelo de atuao, mas ela no se faz sem a superao de atitudes e culturas
enraizadas na tradio social brasileira.9
A regulao ser entendida, aqui, como um conceito principal, que expressa a intencionalidade do ator ao exercer a sua capacidade, o seu
poder institudo. Trata-se do processo tcnico, cientfico e poltico de interveno e de coordenao das aes na rea visando a obteno os
resultados desejados em termos de acesso e eficcia dos servios oferecidos. Regulamentar ser compreendido como o ato de normalizar em
regras essa intencionalidade (Santos, 2002). Portanto, o processo de regulamentao estar subordinado ao processo principal de regular.
Tipologia das organizaes sociais por perodos histricos at 1999

Perodo Imperial
at
1889
filantropia
caritativa
assistncia
e
represso
Primeira
Republica
de
1889 at 1930
filantropia
higinica:
assistncia,
preveno
e
segregao
Getulismo 1930
a 1945
Filantropia
disciplinadora:
enquadramento
nas
normas
tcnicas
e
disciplinamento
dos indivduos.
Tipos de organizao
Obras Pias atendimento conjunto (uma s massa)a
rfos , invlidos, enfermos, delinquentes e alienados
Tipos de regulao
Religiosa: testamentos, subscries e
auxlios provinciais ( pela Junta da
Fazenda Nacional ou Cmara
Municipal do Imprio)
Obras sociais: atendimento por especialidades para:
Crianas- asilos, orfanatos e internatos
Velhos e invlidos asilos
Alienados hospcios
Mendigos asilos de mendicidade
Doentes sanatrios, dispensrios, lazaretos
Imigrantes instituies de auxilio mtuo
Medico-religiosa
Auxlios provinciais ( pela Junta da
Fazenda Nacional ou Cmara
Municipal do Imprio)
Jurdica 1. Juzo de Menores no
rio de Janeiro (1923)
Cdigo de Menores ( Mello Matos)
1927
Estatal Constituio Federal de
1934
Presidente da Repblica: contribuies caridade oriundas

de taxas alfandegrias a bebidas
alcolicas e embarcaes
Ministrio da Justia e
Negcios Interiores Caixa de
Subvenes
(
31/08/31)
Certificado de Utilidade Pblica

(28/08/35)
Ministrio da Educao
Criao do CNSS ( 01/07/38)
Subveno
Federal
( regulamentao 25/11/3501/07/38)
Estatal
Constituio de 1937: reitera o CNSS
Amplia regulamentao de
subvenes
Iseno na aplicao de
tetos mnimos de salrio dos
funcionrios ( 1945/46) e de
imposto de renda ( 1943)
Instituies assistenciais ( influencia das encclicas

sociais)
Materno-infantil:hospitais , ambulatrios,postos de
sade
Proteo infncia: orfanatos, creches , internatos
De educao: educandrios,de assistncia pr-primria,
primria,profissionalizante, educao de anormais,
educao e reeducao de adultos
Proteo a jovens: organizaes da juventude,escolas
profissionais.
De auxlios mtuos: instituies tnicas e de categorias
profissionais
Estatais: Departamentos de Assistncia Social de So
Paulo 1935
SAM- Servio de Assistncia ao Menor -1941
Formao:Centro de Estudos e Ao Social - escolas de
Servio Social
Movimento Catlico laico: Ao Catlica, crculos
operrios
Sindicatos
Centros Assistenciais Complementares
Instituies fomentadas pelo Estado LBA (1942);
SENAI (1942); SAMDU (1945)
Instituies religiosas- protestantes, espritas e
evanglicas:
Albergues,centros
de
juventude,abrigos,instituies para deficientes fsicos e
mentais
Estado
Democrtico
Populista de 1946
a 1964
Instituies criadas pelo Estado com o empresariado:

SENAC ( 1946) SESC ( 1946) SESI ( 1946)
Movimentos Comunitrios
Estatal
Complexificao da burocracia
Registro Geral de Instituies ( 1951)
Iseno da contribuio da cota
patronal previdenciria ( 1959)
Certificado de filantropia ( 1959)
Estado Autoritrio
de 1964 a 1988
Organizaes sociais influncia do racionalismo

tcnico vertente modernizadora do servio social
frente reconceitualizao ( 1964)
- Funabem e Febem - 1964
- Associaes comunitrias
- Sociedades Amigos de Bairro
- Associaes de Moradores
Estatal
Assistncia por convnios
Iseno
de
impostos
importaes ( 1965)
sobre
- Renovao Pastoral
- Comunidades Eclesiais de Base - CEBs
Transio
Democrtica
filantropia vigiada
1985 -88
Estado
Democrtico
1988- 1999
Filantropia
democratizada
- Organizaes no-governamentais
- Movimentos de defesa de direitos
- Novos movimentos sociais
Expanso de:
Conselhos setoriais
Organizaes no-governamentais
Organizaes civis
Centros de defesa de direitos
Fundaes empresariais
Estatal
constituioFEderal de 1988
ECA- 1990
LOAS 1993
Extino da LBA/CBIA
Extino do CNSS
Criao do CNAS
Lei do Voluntariado 1998
Lei da filantropia 1998
Lei das organizaes da Sociedade
Civil de interesse Pblico e Termo de
Parceria - 1999
(Mestriner, 2005 in O Estado entre a filantropia e a assistncia social. p. 45-6 )
2- ASSISTNCIA E PROTEO SOCIAL

Como poltica de proteo social a Assistncia Social deve atuar junto populao vulnerabilizada
pelo processo de produo da pobreza e, portanto, junto aos cidados e grupos que esto fora dos
mecanismos e sistemas de segurana social obtidos pela via do trabalho, do usufruto das polticas pblicas
(sade, educao, cultura, habitao,saneamento,entre outras) e da insero em sociabilidades scio
familiares (Carvalho,2003). Portanto, a assistncia social deve acolher os cidados no atendidos pelas
redes de proteo e de incluso social.
Seus beneficirios constituem hoje um grupo heterogneo de famlias ou pessoas empobrecidas,
em crise de sobrevivncia, vivendo sem renda ou com recursos insuficientes, em situao precria de
moradia, crianas e adolescentes em risco social e pessoal, moradores de rua, pessoas portadoras de
deficincia sem apoio familiar e vtimas de conjunturas ou eventos que comprometem a sobrevivncia digna.
O pargrafo nico do artigo 2. da LOAS assim expressa:
Pargrafo nico. A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao
enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender
contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
O alcance de mnimos sociais via acesso a uma renda mnima compatvel com o atendimento s
necessidades bsicas dever ser conjugado, portanto, oferta de servios, programas e processos que
assegurem segurana, sentido de pertencimento social e a facilitao e apoio para o acesso s demais
polticas sociais.
Sposati aponta uma dupla interpretao de mnimos sociais: uma que restrita, minimalista, e
outra (...) ampla e cidad. A primeira se funda na pobreza e no limiar da sobrevivncia e a segunda em um
padro bsico de incluso. Portanto, a proposta de garantir segurana contra os riscos sociais garantindo
tambm uma condio de cidadania definida pelo padro societrio de civilidade o que coloca os mnimos
sociais no patamar da universalidade. (Sposati, 1997:10-15).
Certamente o efeito das imposies da poltica macroeconmica sobre a dinmica da proteo
social no Brasil ampliou a necessidade de cobertura. A proteo oferecida pela assistncia social deve
considerar que seu pblico prioritrio aquele que apresenta demandas bsicas de renda, de acesso a
oportunidades e a servios fundamentais, de segurana, de reconhecimento e participao social. uma
proteo que compe e participa de um sistema mais amplo de polticas sociais, se considerarmos uma viso
integral de proteo social, como a defendida por Di Giovanni, que define proteo social como:
as formas s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades
constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas
vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as privaes.
Incluo neste conceito, tambm tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de bens
materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que
permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na vida social. Incluo ainda os
princpios reguladores e as normas que, com intuito de proteo, fazem parte da vida das
coletividades. (Di Giovanni, 1998,10)
Numa perspectiva alargada da assistncia social, indicada pelas diretivas constitucionais, Pereira
(1991) nos lembra a interface da assistncia social com as demais polticas sociais setoriais e mesmo, com
polticas de contedo econmico. Veja-se, que na Constituio, a assistncia se instala juntamente com a
Sade e a Previdncia Social no capitulo da Seguridade Social e aparece ainda nos captulos da Educao, da
Cultura e do Desporto, da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso e, at mesmo, nos Captulos da
Poltica Urbana, da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, que compem o Ttulo da Ordem
Econmica e Financeira (Pereira, 1991).
Neste caso, a assistncia processadora das demandas sociais geradas pelos mecanismos de
excluso, estimuladora da criao de polticas pblicas e defensora do direito de todos ao mundo da
cidadania. Foi no mbito da Assistncia Social que surgiram, por exemplo, os programas de creche - que
depois de 1988 foram reconhecidas como programas de educao, e os de habitao popular depois alados
ao posto de poltica especfica.
A transversalidade da assistncia social em relao s demais polticas sociais a coloca tambm,

num recorte horizontal, como responsvel pela ateno s necessidades de reproduo social dos excludos
nas reas que tm programas com funo assistencial e que criam servios para os cidados com
necessidades especificas, numa perspectiva de equidade social.
De todo modo, lidando com a populao desprivilegiada em termos econmicos, culturais e
sociais, a assistncia social tem atendido prioritariamente a pobreza. Mas a assistncia social na lgica dos
direitos pode superar a cultura da dependncia e acentuar as estratgias emancipatrias das populaes que
atende, dando voz e reconhecimento aos beneficirios e procurando ampliar seu capital de relaes sociais e
polticas.
Apesar do impacto positivo dos programas de proteo, a assistncia social como direito requer
ainda outra ordem de mudanas que implicam na alterao da cultura assistencialista e tutelar impregnada
nas estruturas da burocracia assistencial estatal e em suas relaes com a rede de organizaes que prestam
servios sociais, com ou sem o apoio direto do poder publico.
Pobreza, renda e economia solidria.

Lamentavelmente, o numero de pessoas em situao de pobreza e sem atendimento adequado em
educao, sade, saneamento e habitao ainda de 53 milhes de pessoas, embora os nmeros recentes
divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) evidenciem uma alterao importante e
constante na desigualdade de renda familiar per capita no Brasil nos ltimos anos.
Segundo essas pesquisas os fatores que mais contriburam para essa queda - numa proporo de
28% - pelo coeficiente de Gini-, foram os programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia e o
Benefcio de Prestao Continuada10. Seu efeito se faz sentir mais intensamente em regies e cidades com
mais baixo IDH ndice de Desenvolvimento Humano onde as possibilidades de emprego e renda so
quase inexistentes no curto prazo. Certamente, h peculiaridades da pobreza urbana dos grandes centros, que
exigem a conjugao de outros esforos e recursos para que a condio de vida da populao atendida se
altere mais significativamente. 11
10
Boletim de Polticas Sociais IPEA 2005 . Disponvel na internet: http://www.ipea.gov.br/082/08201002.jsp?ttCD_CHAVE=2403 . Acesso em

02 de Maio de 2007
11
Alm dos programas de Transferncia de Renda, de Assistncia Social, de Segurana Alimentar e Nutricional, e de Desenvolvimento Social
que so da competncia. do MDS, o Governo Federal informa que , por meio de 17 ministrios e 4 secretarias especiais da Presidncia da
Repblica, executa outras aes de Transferncia de Renda, de Gerao de Oportunidades de Trabalho e Renda e de Desenvolvimento Local. No
A situao de indigncia e pobreza, segundo Peliano ( 2006) seria ainda maior no Brasil no
fossem os impactos positivos das polticas e programas de cunho federal responsveis pela transferncia de
renda monetria populao. A certeza de uma renda bsica de subsistncia das famlias possibilita por
vezes a proteo social e a cooperao mtua na rede de proteo familiar mais ampla, que inclui parentes e
agregados, tendo claros e fortes impactos sobre a organizao e as condies de vida das famlias.
As boas notcias iluminam a certeza de que a parcela da populao mais pauperizada no pode
prescindir do auxlio direto de programas de renda mnima, mas preciso considerar que a pobreza hoje
um fenmeno multidimensional e complexo, que no se resolve apenas com renda como nos ensina Amartya
Sen, ganhador do Premio Nobel em 1998. Ele lembra que a pobreza , de fato, privao de capacidades
substantivas e da liberdade de escolher e usufruir a vida com independncia. Neste sentido, a pobreza tem
relao com a falta de oportunidades de desenvolvimento, o frgil e irregular acesso a servios pblicos em
todas as reas, o que impede os mais pobres de desenvolverem sua capacidade plena. Na situao de
excluso social tambm a participao encontra-se limitada. (Carvalho, 2003).
Bolsa-famlia
No Brasil, a recesso econmica dos ltimos anos produziu uma pobreza precarizada pelo
subemprego, pelo rebaixamento salarial, pela informalidade no trabalho e pela irregularidade de renda. O
trabalho como direito social foi se acomodando a essa realidade e mesmo os setores representativos dos
trabalhadores deixaram de empenhar-se neste campo de luta assumindo uma pauta pragmtica de
intermediao de mo de obra, entre outras atividades correlatas. Como resultado da globalizao econmica
que aumentou o desemprego as mazelas sociais decorrentes no tardaram a requerer a proteo social do
estado. Parte significativa da populao que j se encontrava em situao de pobreza foi levada a sobreviver
da ajuda da rede de proteo, recorrendo aos auxlios eventuais da assistncia social ou aos programas de
renda mnima.
O Programa Bolsa Famlia12 implantado pelo atual governo, representa um avano no sentido de
oferecer condies bsicas de vida para os mais pobres, que representam hoje um conjunto de 11 milhes de
sitio www.mds.gov.br h um link para o acesso ao Guia de Aes para Gerao de Trabalho e Renda no qual constam as aes, oramentos e
requisitos necessrios.
12
De acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto n 5.749, de 11 de abril de 2006, o Programa Bolsa Famlia (PBF) deve
realizar a transferncia direta de renda com condicionalidades, beneficiando famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de
R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00).
pessoas, segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Social. O relatrio do IPEA (2005) mostra que o
Programa Bolsa Famlia, ao unificar os programas de transferncia de renda realizados pelo governo anterior,
possibilitou a coordenao e gesto dos recursos, com resultados mais efetivos, especialmente no que diz
respeito melhoria da segurana alimentar.
Integrando o Programa federal FOME ZERO, o Programa visa assegurar o direito humano
alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicao da
extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel. Pauta-se na
articulao de trs dimenses para a superao da fome e da pobreza, quais sejam: a promoo do alvio
imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; o reforo ao exerccio de direitos
sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, e a
coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo
que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza.
Todas as evidncias das pesquisas realizadas at o momento mostram que o Programa consegue
focalizar a populao em extrema pobreza com eficincia mpar segundo Eduardo Rios-Neto, da Cedeplar,
que recentemente coordenou a pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF) 13. A limitao do
Programa est na avaliao negativa em relao ao rompimento do fator intergeracional da pobreza, o que
sugere a provvel repetio da situao de pobreza nas futuras geraes da populao atendida hoje. Tambm
os indicadores educacionais mostram aumento da freqncia escolar, sem aumento da aprendizagem.
Portanto, parece evidente a necessidade de um avano conjunto das polticas publicas bsicas na ateno s
populaes mais castigadas pela pobreza.
Por essa razo, os questionamentos sobre o Programa Bolsa Famlia se referem mais s
condicionalidades do que necessidade de sua manuteno. Tudo indica que a grande expanso quantitativa
do Programa ainda no permitiu um acompanhamento adequado das condicionalidades. Ao lado de muitas
famlias que deixam de cumpri-las, correndo o risco de suspenso do beneficio, h ainda a precariedade dos
servios existentes o que no favorece bons resultados de controle. 14.
De modo geral, programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia conseguem dar
condies de vida mais digna e eliminam a pobreza extrema. Entretanto, so insuficientes para a superao
da pobreza. Para isso, seria desejvel que as diferentes polticas sociais, alem de incluir a todos, ofeream
13
14
Informaes do jornal do INESC. Disponvel na Internet: http://www.inesc.org.br/equipe/jairb/noticias-do-inesc. Acesso em 15 de Maio de 2007
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS - criou um sistema para receber os dados sobre a freqncia escolar dos
filhos das famlias beneficiadas - http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br, mas muitos Municpios ainda no incluem essas informaes no sistema
mesmo sob o risco de terem reduzidos os repasses de recursos. Alm de manter os filhos na escola, as famlias precisam vacinar as crianas e as
gestantes devem fazer o pr-natal. As informaes devem ser enviadas aos stios http://sisvan.datasus.gov.br ou www.saude.gov.br/nutricao.
acesso aos servios e programas de melhor qualidade e articulados entre si e que a poltica econmica
consiga promover o desenvolvimento do pas privilegiando a incluso da populao mais prejudicada em
termos de renda e trabalho.
Peliano (2006) considera ainda importante a construo de uma poltica de ampliao do valor do
benefcio, assim como o reconhecimento deste benefcio como direito social vinculado condio de
insuficincia de renda. tornando o Programa Bolsa Famlia uma ao permanente do sistema brasileiro de
proteo social.
Economia solidria
Uma pauta orientada pelas agencias multilaterais mundiais levou o governo brasileiro a adotar
entre os anos 70 e 90 algumas medidas amenizadoras da pobreza em programas de seguro-desemprego e
formao profissional. Para atender os grupos sociais mais vulnerveis buscou-se promover o primeiro
emprego para jovens, a requalificao profissional e o estmulo aos pequenos negcios.
Como estratgia de enfrentamento da pobreza ou como recurso de minimizao do impacto da
poltica econmica na vida das famlias, muitas iniciativas sociais conduzidas por Ongs e rgos de governo
incluram em sua linha programtica a preparao ou atualizao profissional, o empreendedorismo e a
gesto de pequenas empresas, com ou sem o incentivo de bolsas 15.
Por outro lado, surgiam associaes, cooperativas ou pequenos negcios em grupo congregando as
prticas econmicas populares informais, que podem ser inscritas no campo da chamada economia
solidria. Muitas organizaes sociais, grupos religiosos ou militantes abraaram a causa da organizao
associada e cooperativada dos trabalhadores, promovendo uma ampla articulao nacional e internacional
que favoreceu o surgimento de novos sujeitos polticos inspirados tambm pelo iderio da gestao de uma
vida social no subjugada ao mercado... ( Barbosa, R.N.C in Yazbek e Silva,2006)
A partir de 2003 a economia solidria ganhou estatuto de poltica pblica com a aprovao da Lei
10.683/2003 Decreto 4764/2003). A institucionalidade dessa alternativa, consolidada na criao da
Secretaria Nacional de Economia Solidria no Ministrio do Trabalho e Emprego, embora seja um marco
histrico ainda no muito visvel no cenrio econmico, embora os dados do ltimo SIES Sistema de
15
No caso dos jovens de famlias mais empobrecidas, as experincias tm demonstrado que as bolsas so um atrativo indispensvel sem as
quais os jovens tendem a abandonar o processo de formao para tentar conseguir alguma renda trabalhando informalmente.
Informao em Economia Solidria j mostrem a existncia,em 2005, de 15.285 empreendimentos no

Brasil, a maior parte deles na rea rural 16.
A pesquisa realizada pelo SIES revela ainda que a motivao para a organizao coletiva do
trabalho a de livrar-se do desemprego obtendo mais ganhos com a cooperao de todos e a busca de uma
renda complementar. Isso mostra que, embora o interesse principal sejam os ganhos de renda, h tambm a
percepo clara das vantagens da colaborao mtua. Especialmente nas regies rurais mais distantes do
pas, a possibilidade de aglutinar pessoas em torno de um trabalho compartilhado, alm de ser uma
alternativa econmica, tem como resultado suplementar a mudana na cultura individualista, o rompimento
do isolamento e a possibilidade de ampliar laos sociais que do mais segurana e significado convivncia
comunitria.
3- ORGANIZAES SOCIAIS E TERCEIRO SETOR

Alm do acesso renda, seja pelos programas de transferncia de renda, seja pelo trabalho, as
demandas de proteo social requerem tambm a oferta de servios e programas que, em geral so oferecidos
pela rede socioassistencial e que conformam uma diversidade de aes e servios de ateno s necessidades
bsicas especficas dos cidados. Oferecem, sobretudo, espaos de acolhida e convvio que articulam o
sentido de pertencimento social desses grupos.
A presena da filantropia e das organizaes sociais na produo de bens e servios sociais tem
uma longa historia nas polticas sociais brasileiras, por ausncia do estado ou por dificuldade ou recusa deste
em chegar s micro esferas sociais com seus servios diretos. Recentemente, ampliou-se muito a participao
das organizaes sociais no cenrio da assistncia social consolidando seu peso poltico. Aes voluntrias
de grupos e pessoas
comeam a ganhar legitimidade e institucionalidade e do novo destaque as
organizaes sociais. Alem disso, nos ltimos anos o engajamento do setor empresarial com as causas
sociais abriu espao de realizao de muitas praticas sociais inovadoras e importantes.
No vazio das aes do Estado, que encolheu suas estruturas de gesto direta de programas e viu
aumentar a pobreza, a conseqente presso por servios fez emergirem iniciativas sociais no apenas no
16
No site da Secretaria Nacional de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego (http://www.sies.mte.gov.br/#) pode-se ter acesso ao
mapeamento da economia solidria no Brasil pelo Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria (SIES), composto por informaes de
Empreendimentos Econmicos Solidrios (EES) e de Entidades de Apoio, Assessoria e Fomento (EAF).
campo da assistncia social, mas tambm no meio-ambiente, na cultura, nos esportes, na sade, nos direitos
civis, etc., que foram ganhando cada vez maior relevo dentro do incompleto sistema de bem-estar social
brasileiro. Se no exclusividade da rea de assistncia social , entretanto, dentro de seu campo de
regulao que essas prticas se organizam.
Diversos conceitos surgiram nos ltimos anos para albergar a heterogeneidade dessas instituies,
o que no facilita uma definio de sua identidade e campo de atuao. Do ponto de vista conceitual mais
amplo, fala-se da emergncia do terceiro setor como uma rea hbrida pblico-privada, de organizaes
sem fins lucrativos que se diferencia do Estado ( primeiro setor) e do mercado(segundo setor) e que adota a
lgica da cidadania social e da incluso como temas, com um perfil bastante diversificado de atuao.
Em termos histricos, algumas organizaes sociais estiveram sempre muito prximas ao poder do
Estado porque seus fundadores pertenciam as classes sociais emergentes com acesso aos governantes. Um
amalgama entre o pblico e o privado no mbito domstico da gesto das entidades sociais levou algumas
iniciativas a uma prtica personalista, centrada no carisma ou no poder do dirigente ou a uma prtica
patrimonialista em que os recursos, sendo pblicos, tambm serviam a interesses privados, disfarados sob o
vu da benemerncia. O aumento dos mecanismos de controle social pelo Estado e pela sociedade e os
reclamos por transparncia na relao pblico-privado hoje presentes no cenrio social e poltico buscam
coibir essas estratgias de usurpao de bens pblicos, levando a denncia e investigao das atividades das
Ongs, como se pode perceber nas iniciativas de criao de Comisses Parlamentares de Inqurito - CPI das
Ongs17.
Atualmente, sob o nome genrico de terceiro setor se enquadram instituies de diferentes
dimenses e matizes, desde associaes comunitrias; instituies filantrpicas tradicionais; fundaes
empresariais; organizaes religiosas, organizaes sociais de interesse pblico, clubes esportivos e
associaes diversas. No entanto, o nome - organizaes no-governamentais Ongs - foi destacado pela
mdia a partir da dcada de 90 e capturou simbolicamente a identidade desse universo de organizaes.
Podem-se identificar pelo menos quatro tipos de organizao sem fins lucrativos atuantes na rea
de assistncia social:
17
Entre os anos de 2000 a 2002 foi instalada no Senado Federal a Comisso Parlamentar de Inqurito CPI - com o objetivo de apurar denncias
veiculadas na imprensa sobre a atuao irregular de organizaes no governamentais que teve seu relatrio final apresentado em 19 de
dezembro de 2002. Em 15 de Maro de 2007 nova CPI foi instaurada pelos partidos de oposio para investigar os repasses de dinheiro pblico
feitos para organizaes no-governamentais.
Ongs de origem religiosa com forte vinculao comunitria e que prestam servios de ateno, educao
e apoio s famlias, idosos, mendigos e, especialmente crianas e adolescentes em situao de pobreza,
excluso ou com problemas emergenciais de sade, moradia, violncia etc.;
Ongs mais voltadas ao advocacy - a defesa e garantia de direitos sociais, da melhoria das condies de
vida da populao e da mobilizao em torno de interesses das minorias, dos direitos da criana e do
adolescente, da proteo e cuidado com sujeitos portadores de deficincia ou doenas especificas etc.;
Ongs de estudo, pesquisa e formao de profissionais, com equipes que desenvolvem e produzem
metodologias de interveno social, algumas delas com atuao na conscientizao e mobilizao social
em temas especficos;
Ongs que atuam no mbito da filantropia empresarial, promovendo, apoiando ou financiando programas
e projetos associados a uma causa ou a uma rea social estratgica, grupos ou comunidades especficas.
Em recente resoluo, o CNAS18 qualifica a rede socioassistencial e define as entidades e

organizaes de assistncia social, como aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e
assessoramento aos beneficirios, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos. O maior
embate para essa regulamentao remetia questo da certificao das entidades beneficentes de assistncia
social e das imunidades tributrias, adquiridas ao longo dos ltimos 30 anos. O acordo final prev que a
regulamentao do art. 3 mantm a imunidade para as entidades beneficentes de assistncia social prevista
no art. 195, 7, da CF/88.
As aes sociais das Ongs nos anos 80 se legitimaram por sua luta em prol dos direitos humanos e
sociais prprios da agenda poltica dos tempos da redemocratizao do pas. Progressivamente, nos anos
seguintes, as organizaes se renderam s demandas por servios que atendessem de modo mais direto e
imediato s necessidades da populao em diferentes questes.
No h aceitao consensual sobre a funo pblica das organizaes sociais. Os crticos
consideram que se trata de um deslocamento de aes pblicas estatais no mbito da proteo social para a
esfera privada (Yazbek, 2000). O reconhecimento da importncia das Ongs, portanto, no eliminou as
tenses e criticas sua atuao. Contrapem-se a viso dos que lhes so favorveis considerando-as um elo
18
Aps muitos debates nacionais e regionais, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) aprovou uma resoluo, em de novembro de
2005 que regulamenta o artigo 3 da Lei Federal 8.742/93 (Loas) definindo as entidades e organizaes sociais.
indispensvel da rede de atendimento social, com a outra viso dos que as acusam de usurpar o papel do
estado na proviso de servios sociais (Teodsio, 2002)
Apesar dessas contradies, a participao das organizaes sociais crescente e revela a
capacidade das lideranas sociais e das comunidades organizadas de responder s demandas emergentes e de
influir em seu entorno contribuindo certamente para a ampliao do capital social e a incluso daqueles que
no tm possibilidade real de poder participar e gozar ativamente dos bens sociais. Setores sociais com alto
nvel de organizao tm mais chance de prosperar enquanto aqueles que no so capazes de se organizar
pouco avanam na superao das condies de pobreza e do alcance de maior cobertura de proteo social.
A enorme capilaridade e vinculao comunitria desta rede de organizaes as tornam prximas e
legitimadas pelos cidados que atendem. Atuando em pequenas unidades, as Ongs so mais geis e menos
burocratizadas e flexibilizam suas atividades para atender as emergncias sociais, ampliando e diversificando
o atendimento. Por outro lado, atuando em prol das conquistas sociais de alguns segmentos, as Ongs
introduzem demandas na agenda pblica e tentam influenciar as polticas pblicas para a ampliao e a
melhoria da qualidade do atendimento.
As organizaes do terceiro setor movimentam um volume significativo de recursos o que torna
sua atuao relevante tambm em termos econmicos. Segundo o IPEA (2006) um dos resultados do estudo
realizado sobre o investimento social privado no pas mostra que em 2000 as empresas brasileiras investiram
R$ 4,7 bilhes na rea social, em projetos diversos desde os mais estruturados at aqueles que respondem
diretamente as necessidades da comunidade em que se localizam as empresas 19.
Segundo Engel Paschoal, o terceiro setor movimenta no Brasil R$ 10,9 bilhes anuais (cerca de
1% do PIB), sendo R$ 1 bilho em doaes, e emprega cerca de 1,2 milho de pessoas, alem de contar com
20 milhes de voluntrios. O Brasil o quinto do mundo em voluntrios 20. Entre 1991 e 1995, o mercado de
trabalho do terceiro setor cresceu 45%, - 25% a mais do que o mercado em geral 21 .
O cenrio atual evidencia que o terceiro setor uma rea que est saindo de um modelo gerencial
mais informal para um tempo de maior profissionalizao, com financiadores mais exigentes em termos de
19
Informao disponvel na Internet: http://www2.uol.com.br/aprendiz/guiadeempregos/terceiro/noticias/ge060602.htm#1

. Acesso em 07 de Maio de 2007.
20
Segundo informaes publicadas na Revista Eletrnica Rits . Ver:
http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_rhtxt0.cfm. Acesso em 07 de Maio de 2007
21
O ISER - Instituto Superior de Estudos da Religio, coordenou, no Brasil, a pesquisa sobre o Terceiro Setor feita pelo
Johns Hopkins Center for Civil Society Studies em 22 pases, da qual resultou o livro Global Civil Society - Dimensions
of the Nonprofit Sector, em 1999.
gesto dos projetos, oramentos e expectativas de desempenho, que muitas vezes no combinam com sua
lgica de trabalho.
Aps a promulgao da LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social em 1993, diversas leis e
normas foram produzidas visando alterar a estrutura antiga de atendimento. Em 1998, foi implantada a Lei
das Organizaes Sociais OS (Lei n. 9.637/98) e em 1999 se aprovou a Lei das Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (Lei n. 9.790/99) que ficou conhecida como a Lei das OSCIPs.
Segundo Martins, (2002) essa lei tentou qualificar o que viria a ser o terceiro setor como modernamente se
entende. De fato, introduz concepes mais atualizadas sobre as organizaes sociais ressaltando sua
finalidade no-lucrativa, o fato de serem um espao pblico no-estatal e, especialmente tenta diferenci-las
das organizaes tradicionais caritativas ou filantrpicas. 22
Essa mudana no marco legal do terceiro setor formaliza a relao do Estado com as organizaes
sociais mediante o Termo de Parceria e coloca na pauta poltica a questo das concesses dos ttulos de
entidades de fins filantrpicos com restries a iseno da cota patronal para organizaes de ensino e clubes
esportivos; o que causou muitas reaes dos interessados.
Entre as principais mudanas da nova poltica, ps - constituinte de 1988 est a
descentralizao/municipalizao e a valorizao da parceria com as organizaes sociais. No entanto, o
processo de implantao das polticas em nvel municipal ainda se faz com muitas dificuldades de ordem
tcnica e poltica.
Uma dessas dificuldades apontadas em relao s organizaes sociais est na baixa qualificao
profissional de seus trabalhadores, muitos dos quais exercem trabalho voluntrio. O que se questiona a
precarizao do trabalho assistencial, confundido com missionarismo e remunerado com baixos salrios
numa atividade complexa e diversificada que deveria contar com equipes muito bem preparadas.
Voluntariado
Entre os profissionais da assistncia social expressiva a quantidade de voluntrios, havendo j no
Brasil uma rede de organizaes do voluntariado. Para o senso comum o papel do voluntariado apenas o de
destinar gratuitamente parte de seu tempo para aes de ajuda ao prximo. Em geral esta ao no
percebida como um gesto cvico e sim como um sinal de bondade e altrusmo pessoal ainda muito calcada na
22
Hauss Martins na Revista do Terceiro Setor- RITS , em Setembro de 2002.Disponvel na Internet:

http://www.rits.org.br/legislacao_teste/lg_testes/lg_tmes_setembro2002.cfm . Acesso em 02 de Maio de 2007
exigncia religiosa de generosidade na relao com os que sofrem. Mas, reconhece-se hoje o papel
importante de muitos voluntrios que disponibilizam tempo e competncias tambm para atuar nos fruns da
cidadania, participando na implementao de polticas pblicas universais e na mobilizao em prol das
mudanas sociais necessrias.
As crticas ao trabalho voluntrio focalizam em geral o carter mais assistencialista ou paternalista
de sua ao, a falta de preparao profissional para o trabalho e a restrio dos postos de trabalho
remunerado em razo de aes voluntrias. Muitas dessas crticas so refletidas pelas organizaes de
voluntrios, que procuram reforar a preparao das pessoas para a ao voluntria, potencializando sua
disponibilidade para aquelas reas de atuao em que possam ser mais produtivos. Cada vez mais se
compreende que o papel do voluntrio complementar e que de modo algum se devem organizar servios
que dependam exclusivamente do trabalho voluntrio23.
Em fevereiro de 1998 foi promulgada a Lei n 9.608, que define servio voluntrio e regulamenta
sua atuao. Em seu artigo 1 essa lei considera como servio voluntrio: a atividade no remunerada,
prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza, ou a Instituio privada de fins no
lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia
social, inclusive mutualidade.
4- A REGULAO DA ASSISTNCIA SOCIAL BRASILEIRA

bastante complexa a institucionalidade sobre a qual repousa a poltica de assistncia social
brasileira. De um lado, temos a estrutura federativa que prev a distribuio, pelas trs esferas de governo,
das competncias neste campo e de outro, temos uma acentuada fragmentao das aes. Mas nem as
competncias concorrentes entre nveis da federao, nem a pulverizao institucionalizada dos servios e
programas assistenciais, atenuaram a sua forte centralizao no executivo federal, at muito recentemente.
O acesso ao subsidio pblico por meio de isenes fiscais uma alternativa
histrica de
manuteno das entidades de assistncia social. Especialmente desde a Constituio de 1934, a autorizao
23
Atualmente o voluntariado j pensado pela maioria das empresas como recurso estratgico em razo da percepo dos benefcios que sua
atuao produz para a comunidade. Pesquisa realizada por Fischer e Falconer (1999) revela que... na viso das empresas, o voluntariado um
poderoso recurso para melhorar a relao da empresa com a comunidade (74% concordam).
para contribuies subsidiadas, com a chancela do governo declarando a utilidade pblica da organizao,
tem sido um recurso importante embora polmico. A iseno de contribuio da cota patronal previdenciria
e o certificado de filantropia, ambos de 1959, talvez sejam o caso mais representativo do modo de relao do
Estado com as organizaes sociais: a concesso de recursos indiretos com renncia fiscal sem o
reconhecimento da prioridade oramentria para a rea da assistncia social.
As subvenes do Estado s organizaes sociais tiveram uma primeira normatizao com a
criao do CNSS - Conselho Nacional de Servio Social , em 1938 , extinto apenas em 1993 quando foi
substitudo pelo CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social.
nesse momento que as relaes entre o Estado e segmentos da elite se estabelecem para avaliar o
mrito do Estado em conceder auxlios e subvenes (auxilio financeiro) a organizaes da sociedade civil
destinadas ao amparo social, conceito com o qual a assistncia social assumida neste momento, ainda
identificada com benemerncia. O CNSS foi a primeira forma institucional de presena da assistncia social
na burocracia do Estado brasileiro, ainda que na funo subsidiria de definir e aprovar as subvenes do
governo s organizaes que prestavam amparo social.
Esse mecanismo de auxlio ir influenciar a trajetria da assistncia social desde sua origem
associada caridade, filantropia e solidariedade religiosa. Este modelo perdurou at a dcada de 1940
quando foi criada a Legio Brasileira de Assistncia -LBA. A L.B.A. assegurou estatutariamente sua
presidncia s primeiras damas da Repblica, imprimindo dessa forma a marca do primeiro-damismo
assistncia social e estendendo sua ao s famlias da grande massa no previdenciria, atuando na
ocorrncia de calamidades com aes pontuais e fragmentadas.
Os anos de 1970 foram marcados pelo contexto de crise do modelo de proteo social e de grandes
debates acerca dos rumos e perspectivas do sistema da assistncia social, inclusive no mbito das lutas
democrticas na Amrica Latina24. (Yamamoto, apud Manrique, 2006). No plano institucional, prevaleceu
uma cultura tcnico-burocrtica que chancelou a profissionalizao nos servios pblicos. Foi neste perodo
que, assumindo uma perspectiva reformista, voltada humanizao do capitalismo na avaliao de
Manrique (2006), alguns grupos pretendiam atuar como agentes de transformao, na esteira da
mobilizao e da participao popular crescentes que reclamavam o fim do regime militar. Num segundo
movimento, acirrou-se o debate sobre a premncia do controle sobre os gastos, a busca de maior eficincia
no uso dos recursos e a efetividade dos servios.
24
No meio acadmico, estas debate levou ao Movimento de Reconceituacao do Servio Social sob influencia e inspirao da tradio marxista.
O aumento crescente da populao em situao de vulnerabilidade social nos anos 80 exigia

respostas mais consistentes, geis e efetivas de uma poltica assistencial e os clamores vindos da sociedade
reforavam a demanda por maior participao e pela incluso de novos atores no debate sobre a poltica
social mais ampla. Assim, comea-se a exigir do setor assistencial prticas inovadoras para responder as
demandas postas pela nova realidade nacional. Os novos atores, representados pelos movimentos sociais,
associaes civis, sindicatos e organizaes no governamentais, entre outros, alem de vocalizar as
demandas sociais, passaram a assumir a implementao direta de projetos voltados a diferentes setores
sociais. Mas sua mobilizao poltica conduziu a uma discusso intensa sobre os caminhos para a
concretizao de uma poltica de direitos sociais e, mais especificamente, do direito a seguridade social.
O Artigo 194 Constituio Federal de 1988 define o escopo da seguridade social:
A Seguridade Social compreendida como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. (art. 194, CF).
Com o advento da Constituio Federal de 1988, ao menos no campo terico, deu-se um novo
formato constitucional poltica de assistncia social no Brasil, no contexto do Estado Democrtico de
Direito. Houve desse modo, uma ruptura no paradigma das polticas de seguridade social, e dentre elas a de
assistncia social que passa a ter sua organizao incumbida ao Poder Pblico. O pargrafo nico do artigo
194 esclarece os objetivos da seguridade social:
Pargrafo nico: Compete ao Poder pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos
benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na
prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - eqidade na
forma de participao do custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter
democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em
especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
No campo da gesto e da reforma do estado o avano se deu, sobretudo com as diretrizes da

descentralizao para o mbito dos estados e dos municpios, o que permitiria a execuo da poltica de
acordo com as demandas e particularidades das regies. Conquanto afirme e a primazia da responsabilidade
do Estado na conduo da poltica, a Constituio indica o compartilhamento da execuo dos programas e
servios com as organizaes da sociedade, como podemos constatar no art. 204, inciso I:
I - descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais

esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social.
No que diz respeito definio das polticas, a Constituio define os mecanismos de participao
popular acolhendo seus representantes nos Conselhos paritrios, onde podem contribuir na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis, conforme reza o art. 204, inciso II.
Portanto, a descentralizao poltico-administrativa se realiza em duas vertentes: a primeira, dentro
da esfera governamental se refere municipalizao da execuo das aes e servios de assistncia, que
deixam de ser coordenados e executados pela Unio e pelos estados e passam responsabilidade dos
municpios. A segunda amplia e organiza os canais para a participao popular nos processos decisrios.
Essas mudanas resultaram de um consenso sobre a eficcia da descentralizao, sobretudo em relao aos
programas para o enfrentamento da pobreza. No plano da formulao e desenho dos programas, o
cumprimento da lei supe informaes mais completas do local, portanto maior adequao das respostas s
caractersticas especficas das demandas sociais e, ainda a introduo de inovaes.
Outro componente importante nesse avano diz respeito consignao de recursos do oramento
da seguridade social para o custeio da assistncia social, indicando um esforo, no sentido da
redistributividade, conforme expressa no art. 195 da CF:
A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e de outras contribuies sociais [...].
Desse modo, com a Constituio de 1988, a Assistncia Social passa a integrar o Captulo da
Seguridade Social e tem definido, assim como a Previdncia Social e a Sade, as diretrizes financeiras, de
gesto e de controle e adquire o status ou estatuto de uma poltica pblica. A partir da se solidificaram
alguns dos mais importantes princpios de reestruturao da assistncia no Brasil. Podemos resumir as
principais mudanas introduzidas:
A ampliao e extenso dos direitos sociais;
A concepo de seguridade social como forma mais abrangente de proteo;
A ampliao nos nveis de responsabilidade como princpio estruturante do sistema;
A universalizao do acesso aos servios;

A definio de patamares mnimos de qualidade dos servios e benefcios sociais;
Maior comprometimento do Estado com o sistema, projetando um maior grau de proviso estatal
pblica de bens e servios sociais.
No perodo ps Constituio Federal evidenciam-se fortes inspiraes neoliberais nas aes do

Estado no campo social. O processo de reforma privilegiou a reduo do Estado, iniciada na dcada de 1990,
mediante polticas de privatizao, terceirizao e parceria pblico-privado, tendo como objetivo alcanar
um Estado mais gil, menor e mais barato (Nogueira, 2004, p.41).
Nesse contexto, as polticas sociais assumem caractersticas seletivas e compensatrias. Deflagrase um movimento de desresponsabilizao do Estado na gesto das necessidades e demandas dos cidados.
O Estado passa a transferir as suas responsabilidades para as organizaes da sociedade civil sem fins
lucrativos e para o mercado. Disso decorre, a dificuldade do alcance efetivo da incluso social, devido s
perspectivas fragmentadas e seletivas da Assistncia Social que focalizam os mais pobres e no contribuem
para a ampliao do carter global da proteo social.
Nos ltimos cinco anos, esta situao tem se alterado porque o novo marco regulatrio induz
criao de estruturas pblicas de ateno social e introduz mecanismos de controle social e de avaliao
externa das aes empreendidas. Todos os programas de transferncia de renda criados a partir de ento
incorporaram esse novo enfoque.
A nova legislao recolocou os temas fundantes como a descentralizao da poltica de assistncia
social, sobretudo sua construo nas esferas municipais, a superao de programas focalistas e de curta
durao. No campo de princpios no se descuidou da perspectiva do direito assistncia social,
contrapondo-se a idia do clientelismo e assistencialismo. A abertura participao, a democratizao e a
regulao da poltica de assistncia social aparecem como elementos constitutivos do processo de definio
do arcabouo legal da Poltica Nacional de Assistncia Social.
A nova poltica de assistncia social
Uma profunda reforma institucional deu incio ao processo de modernizao da poltica de

assistncia social brasileira prevista pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei n. 8 742, de 07 de
dezembro de 1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS .
Os objetivos da poltica assistncia social contidos na Constituio Federal (art. 203) so
referendados na LOAS no seu art. 2:
I) A proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II) o
amparo s crianas e adolescentes carentes; III) a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV) a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria; V) a garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia (BRASIL, art. 2)
Ratificando a Constituio Federal a LOAS introduz uma nova concepo e formatao da

assistncia social, como vemos em seu artigo 1:
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade
Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de
aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.
Um de seus maiores desafios indicados para a assistncia social o de integrar-se s polticas

setoriais em busca da universalizao dos direitos sociais para os segmentos sociais que enfrentam maiores
dificuldades e que, por isso mesmo, merecem proteo e amparo. Entre eles esto: a criana e o adolescente
em risco ou sem amparo familiar, os idosos desprotegidos, os portadores de deficincias e, sobretudo, as
famlias empobrecidas e em situao de crise. Desde a promoo da integrao ao mercado de trabalho at a
universalizao dos direitos sociais a LOAS prope uma poltica inclusiva e integral, prestada como direito
do cidado, tendo por base um novo padro tico e civilizatrio que se quer imprimir na sociedade brasileira.
Assim, a LOAS inaugura uma nova era para a assistncia social brasileira, projetando romper com
uma longa tradio cultural e poltica e estabelecendo os objetivos, princpios doutrinrios e organizativos e
diretrizes da rea. Ao mesmo tempo, estabelece uma nova matriz para a Assistncia Social brasileira,
iniciando um processo que tem como perspectiva torn-la visvel como poltica pblica e direito dos que dela
necessitarem. Resumidamente podemos constatar no seu art. 4:
supremacia do atendimento s necessidades sociais; universalizao dos direitos
sociais; respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de
qualidade; igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer
natureza; divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais.
Em sntese, a LOAS introduziu mudanas estruturais e conceituais na assistncia social pblica,

transformando e criando, por meio dela, um cenrio com atores, estratgias e prticas, que devero articularse e articular relaes interinstitucionais mais profcuas com a sociedade. Essas normas legais apresentam
uma nova concepo em termos de gesto e do controle social ao afirmar novos paradigmas para a poltica
de assistncia social: garantia de cidadania, proteo social, carter no contributivo, necessria integrao
entre o econmico e o social e primazia da responsabilidade do Estado na universalizao de direitos e de
acessos aos servios.
Esse novo desenho institucional, com comando nico, descentralizao, planos e fundos prev a
criao de conselhos de gesto e de controle social e a integrao s demais polticas setoriais. Surge,
portanto, um sistema descentralizado e participativo de assistncia social, cuja estrutura engloba as instncias
de articulao poltica, de avaliao e proposio de diretrizes, de deliberao, de pactuao, entre outras,
respeitando as diretrizes de participao popular e controle social.
Nesse processo de discusso e regulamentao merecem destaque as cinco Conferncias Nacionais
de Assistncia Social, realizadas nos ltimos dez anos, que deliberaram, avaliaram e propuseram novas bases
de regulao da Poltica de Assistncia Social e contriburam com a formao de competncias de gesto,
consensos e avanos nesta poltica. (Carvalho, 2005, p. 2).
Porm, no resta dvida que as NOBs25 exerceram um papel fundamental na superao no
enfrentamento das posies conservadoras at que se conseguisse chegar a definio de um a poltica e de
um sistema para a assistncia social. Vejamos o papel importante que elas exerceram. A NOB/98 ampliou a
regulao da Poltica Nacional de 1998 e definiu estratgias, princpios e diretrizes para operacionalizar a
Poltica Nacional de Assistncia Social de 1998. Explicitando a diferenciao quanto ao financiamento dos
servios, programas e projetos essa normativa ampliou as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social e
props a criao de espaos de negociao e pactuao, de carter permanente, para a discusso quanto aos
aspectos operacionais da gesto do sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social.
A NOB 2005/SUAS que est em vigor, disciplina a gesto pblica da Poltica de Assistncia Social
no territrio brasileiro a ser exercida de modo sistmico pelos entes federativos, em consonncia com a
Constituio da Repblica de 1988, a LOAS e as legislaes complementares a ela aplicveis. Seu contedo
25
Em 1997 editada a NOB que conceitua o sistema descentralizado e participativo, amplia o mbito da competncia dos governos (federal,
estadual e municipal) e institui a exigncia de conselho, fundo e plano municipal de assistncia social para o municpio receber recursos
federais.Em 1998 aprovada por unanimidade a poltica Nacional de Assistncia Social e a primeira Norma Operacional Bsica de
Descentralizao - NOB/98 construda com a participao ativa dos Estados, Municpios. A NOB/98 conceituou o sistema descentralizado e
participativo, estabelecendo condies para garantir sua eficcia e eficincia, explicitando uma concepo norteadora da descentralizao da
Assistncia Social. Explicitou de forma mais clara a questo da instancias decisrias e ampliou o mbito das competncias dos nveis de governo
com a gesto da poltica, sem, entretanto, delimit-las.
estabelece:
a)
Carter do SUAS;
b)
As funes da poltica pblica de Assistncia Social para extenso da proteo social
c)
Os tipos e nveis de gesto do SUAS;
d)
As instncias de articulao, pactuao e deliberao que compem o processo democrtico
brasileira;
de gesto do SUAS;
e)
Financiamento da Poltica de Assistncia.
Marcos Normativos
5- ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA PBLICA DE VIABILIZAO DE

DIREITOS
Vimos que a Constituio Federal e a LOAS foram divisores de gua no processo de uma nova
concepo de poltica de assistncia social no pas. A afirmao contida no artigo 203 da Constituio
Federal de 1988 vem explicitar, assim, um novo direito social, que ganha maior visibilidade na Lei Orgnica
da Assistncia Social (Art.2). a partir principalmente, destes marcos legais que podemos falar da nova
Poltica Nacional da Assistncia Social no Brasil.
A Poltica Pblica de Assistncia Social realizar-se- de forma integrada s polticas setoriais,
considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento atravs da garantia dos mnimos
sociais, do provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos
sociais.
Sua finalidade:
o
Prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e, ou,
especial para famlias, indivduos e grupos que deles necessitarem;
o
Contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e grupos especficos,
ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana e
rural;
o
Assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na
famlia, e que garantam a convivncia familiar e comunitria;
A organizao da Assistncia Social tem as seguintes diretrizes:

I - Descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando nico
das aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas e as caractersticas
socioterritoriais locais;
II - Participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao
das polticas e no controle das aes em todos os nveis;
III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia
social em cada esfera de governo;
IV - Centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios, servios,
programas e projetos.
Dessa forma, responde as expectativas de uma nova institucionalidade para as polticas sociais,
com vistas ao resgate da imensa dvida social acumulada em dcadas de excluso e ampliao dos direitos
sociais. Nas palavras de Draibe (1997) trata-se de fazer com que a democracia poltica possa se fazer
acompanhar de sua base indispensvel: a democracia social fundada na equidade. Assim, reorientar os
programas e aes sociais, em especial aqueles que se destinavam reduo da pobreza, situao em que se
encontra grande parte da populao brasileira, uma nova exigncia das polticas pblicas.
Que so os destinatrios da Poltica da Assistncia Social?
A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio e de
seguridade social. A assistncia social , portanto, um direito legalmente garantido. Assim, a exigncia de
incluso da poltica de assistncia social na agenda das polticas pblicas, visando interveno nos grupos
de risco social em seu prprio ambiente, famlia e comunidade, rompeu com a perspectiva de assistncia
meramente individualizada, indicando uma inteno para o desenvolvimento social no coletivo (Draibe,
2000).
Ao declarar sua finalidade, a poltica de Assistncia Social explicita o compromisso com a
construo de uma sociedade democrtica, ao tempo em que pressupe a cobertura das necessidades sociais
na busca da universalizao do acesso aos direitos sociais. Por isso, falar da Assistncia Social como poltica,
e no como ao guiada pela improvisao, pela intuio e pelo sentimentalismo falar de um processo que
ao mesmo tempo um processo racional, tico e cvico. (Pereira, 2001:220)
um posicionamento racional porque pressupe como poltica pblica a primazia da
responsabilidade do Estado, a efetiva participao do controle social pela sociedade e sinergia com as
necessidades sociais de cada cidado em seu contexto. Ao mesmo tempo, um posicionamento tico porque
deve atuar na perspectiva de romper com a cultura do clientelismo, e com as formas de banalizao da
pobreza. Assim, o compromisso do Estado deve ser o de eleger a justia social como princpio no
desenvolvimento da poltica de Assistncia Social. tambm um posicionamento cvico, pela vinculao
inequvoca e inegocivel com os direitos de cidadania social enquanto responsabilidade do Estado na
prestao de um conjunto de aes que favoream aquilo que essencial para assegurar uma vida digna aos
destinatrios da poltica e a conseqente participao da populao na sociedade (Pereira, 2001).
Nesse sentido, evidente que a Assistncia Social como poltica de seguridade social e de proviso
de recursos para atender s necessidades bsicas, constitui-se como poltica estratgica no enfrentamento da
excluso social. Traduzir e compreender o papel da Nova Poltica de Assistencial Scia do Brasil, alm de
estratgico, imprescindvel nesse momento em que novas foras se compem para enfrentar questes
histricas de desigualdades, de excluso e de desrespeito de direitos.
A insero da poltica de assistncia social na matriz da seguridade social em sintonia com a Sade
a Previdncia Social aponta seu carter de poltica de proteo social que se traduz em garantia de
seguranas sociais como a segurana de sobrevivncia ( com autonomia e renda); acolhida e convvio
familiar e social.
A contribuio mais geral da perspectiva histrico-social desse novo formato de poltica para a
organizao e gesto da Assistncia Social consiste em possibilitar mudanas expressivas no desenho
institucional da ao governamental. Tais mudanas relacionam-se, em primeiro lugar, instituio de
processos de deliberao democrtica, tais como (1) a realizao de conferncias com representao dos
vrios segmentos sociais, para a proposio de diretrizes para a poltica. (2) A institucionalizao dos
conselhos como rgos colegiados permanentes e de carter deliberativo sobre a poltica. (3) A criao das
Comisses Intergestores, nas esferas federal e estadual, como fruns de negociao e pactuao entre os
gestores das trs instncias de governo.
De outra perspectiva, as mudanas refletem-se no estabelecimento de novas relaes
intergovernamentais: a) na gesto pblica da proteo social; b) na operacionalizao gradativa de suas
novas atribuies e competncias legais; e c) na definio das novas funes dos nveis federal, estadual e
municipal na formulao e implementao de polticas pblicas de assistncia social e na reorganizao da
assistncia social.
A nova regulao traz tambm como conseqncia imediata o reconhecimento da necessidade de
alterar a forma de organizao e prestao de servios. Desta forma, foram criadas:
a proteo social bsica como porta de entrada do sistema e com referncia e contra-referncia
para nveis hierarquizados de assistncia; e
a nfase na oferta de servios para um modelo orientado pela territorializao como um fator
orientador de planejamento, controle, avaliao e integralidade de aes e servios.
Funes da Poltica Nacional da Assistncia Social

Nesse contexto, torna-se importante, agora, aprofundar o que especfico da poltica de
Assistncia Social e quais suas funes primordiais.
A nova Poltica da Assistncia Social brasileira ocupa-se de prover proteo vida, reduzir danos,
monitorar populaes em risco e prevenir a incidncia de agravos vida em face das situaes de
vulnerabilidade, atravs da rede socioassistencial formada pelo poder pblico e a sociedade civil.
A rede socioassistencial definida como um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e
da sociedade civil, que ofertam e opera benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao
dentre todas estas unidades de proviso de proteo social. A rede socioassistencial com base no territrio
constitui um dos caminhos para evitar a fragmentao na prtica da poltica de assistncia social. As aes da
rede socioassistencial podem ser realizadas diretamente pelos rgos governamentais ou por ONGS por meio
de celebrao de convnios, acordos ou parcerias.
Para melhor compreenso do significado da rede socioassistencial, vejamos a definio de cada um

dos seus componentes, conforme a LOAS, PNAS e NOB/SUAS:
Componente
Servios
Programas
Projetos
Benefcios
Transferncia de
renda
Definio
Art.23 - Entendem-se por servios as atividades continuadas que visem
melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades
bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nesta Lei.
Art. 24 - Os programas de assistncia social compreendem aes
integradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia
definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios
assistenciais.
Arts. 25 e 26 - Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem
a instituio de investimento econmico social nos grupos populares,
buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam
meios, capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de
subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meioambiente e sua organizao social.
Art. 20 e 21 - O benefcio de prestao continuada a garantia de 1
(um) salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso com
65 (sessenta e cinco) anos ou mais e que comprovem no possuir meios de
prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia.
Art. 22 Benefcios eventuais pagamento auxilio por natalidade ou
morte, situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade crina, a
pessoa portadora de deficincias, a gestante, a nutriz e caos de calamidade
pblica.
Benefcios eventuais visam o pagamento de auxilio por natalidade ou
morte, ou ainda os que visam atender as necessidades advindas de situaes de
vulnerabilidade temporria, com prioridade criana, portadores de
deficincia, a gestante, a nutriz, calamidade publica.
Programas de transferncia de renda visam repasse direto de recursos dos
fundos de assistncia social aos beneficirios como forma de acesso a renda,
visando o combate a fome, pobreza, e outras formas de privao de direitos
que levem a situao de vulnerabilidade social para criar a autonomia das
famlias e dos indivduos e o desenvolvimento local.
A rede socioassistencial se materializa pela proteo social que se ocupa das vitimizaes,
fragilidades, contingncias, vulnerabilidades e riscos que o cidado, a cidad e suas famlias enfrentam na
trajetria de seu ciclo de vida, por decorrncia de imposies sociais, econmicas, polticas e de ofensas
dignidade humana.
De acordo com a PNAS/2004, so funes da Assistncia Social: a proteo social hierarquizada
entre proteo bsica e proteo especial; a vigilncia social; e a defesa dos direitos socioassistenciais.
A Proteo Social
Entende-se por proteo social de Assistncia Social um conjunto de aes, cuidados, atenes,
benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissitudes sociais e
naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de sustentao afetiva,
biolgica e relacional.
As aes e servios de Assistncia Social foram divididos em dois nveis de proteo ao cidado:
Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de Mdia e de Alta Complexidade. Esta diviso foi
definida em 2004, pela Poltica Nacional de Assistncia Social que organiza programas, servios, projetos e
benefcios socioassistenciais de acordo com a complexidade do atendimento.
importante acompanhar as definies postas pela LOAS e acordadas pela NOB/SUAS. O
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) passa a adotar dois nveis de proteo social: a proteo bsica
e a proteo especial.
Proteo Social Bsica e o

Centro de Referncia da Assistncia Social - CRAS
O que
A proteo social bsica: A proteo
social bsica atua no nvel de preveno primria:
previne de situaes de risco, desenvolve
potencialidades e aquisies e o fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios, seu principal
objetivo. Consiste num conjunto de servios,
programas projetos e benefcios que potencializam
Programas, projetos e servios

- Programa de Ateno Integral s Famlias;
Programa de incluso produtiva e projetos de
enfrentamento da pobreza - PAIF;
- Centros de Convivncia para Idosos;
- Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o
fortalecimento dos vnculos familiares, o direito de
brincar, aes de socializao e de sensibilizao para a
a famlia comunidade de referencia, fortalecendo

seus vnculos internos e externos de solidariedade,
atravs do protagonismo de seus membros e da
oferta de um conjunto de servios locais que visam
a convivncia, a socializao e o acolhimento em
famlias cujos vnculos familiar e comunitrio no
foram rompidos.
defesa dos direitos das crianas;

Servios
scio-educativos
para
crianas,
adolescentes e jovens na faixa etria de 6 a 24 anos,
visando sua proteo, socializao e o fortalecimento
dos vnculos familiares e comunitrios;
- Programas de incentivo ao protagonismo juvenil e de
fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios;
- Centros de informao e de educao para o
trabalho, voltados para jovens e adultos.
- Outros.
O prprio termo e os tipos de atendimentos que compem essa modalidade de proteo social j
indicam tratar-se da proteo primordial do usurio, das suas necessidades primeiras e bsicas no ciclo da
vulnerabilidade social, dando conta, portanto, da cobertura de servios que visam a minimizao dos agravos
da pobreza, o apoio sustentabilidade financeira e social e fortalecimento dos vnculos afetivo-relacionais.
As aes relacionadas proteo social bsica sero da responsabilidade do Centro de Referncia
da Assistncia Social CRAS - que cada municpio dever implementar e que devero ser localizados em
reas de maior nvel de vulnerabilidade social.
O CRAS e sua funo na rede socioassistencial

O Centro de Referncia da Assistncia Social CRAS na Poltica Nacional de Assistncia Social
como uma unidade pblica estatal de base territorial, localizado em reas de vulnerabilidade social. Executa
servios de proteo social bsica, organiza e coordena a rede de servios scio-assistenciais locais da
poltica de assistncia social.
O CRAS atua com famlias e indivduos, atravs do Programa de Ateno Integral s Famlias, em
seu contexto comunitrio, visando a orientao e o convvio scio-familiar e comunitrio. Para tal, o CRAS
deve levar em considerao novas referncias do conceito de famlia e partindo do suposto de que so
funes bsicas das famlias: prover a proteo e a socializao dos seus membros; constituir-se como
referncias morais, de vnculos afetivos e sociais; de identidade grupal.
Essa ao deve ser feita com referncia territorializada, que valorize as heterogeneidades, as
particularidades de cada grupo familiar, a diversidade de culturas e que promova o fortalecimento dos
vnculos familiares e comunitrios.
Alm disso, a equipe do CRAS deve prestar informao e orientao para a populao de sua rea
de abrangncia e servir de elo entre a populao usuria da assistncia social e as demais polticas sociais.
A Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade e o Centro de Referencia
Especializado de Assistncia Social CREAS
O que
A proteo
social especial: a
modalidade de atendimento
assistencial destinada a
famlias, grupos e
indivduos que j se
encontram em situao de
risco pessoal e social, por
ocorrncia de abandono,
maus tratos fsicos e, ou,
psquicos, abuso sexual,
uso de substncias
psicoativas, cumprimento
de medidas scioeducativas, situao de rua,
situao de trabalho
infantil, entre outras.
Programas, projetos e servios.
Proteo Social Especial de mdia complexidade

So considerados servios de mdia complexidade aqueles que oferecem
atendimentos s famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos
vnculos familiar e comunitrio no foram rompidos.
- Servio de orientao e apoio scio-familiar;
- Planto Social;
- Abordagem de Rua;
- Cuidado no Domiclio;
- Servio de Habilitao e Reabilitao na comunidade das pessoas com
deficincia;
- Medidas scio-educativas em meio-aberto (PSC Prestao de Servios
Comunidade e LA Liberdade Assistida).
Proteo Social Especial de alta complexidade

Os servios de proteo social especial de alta complexidade so aqueles
que garantem proteo integral moradia, alimentao, higienizao e trabalho
protegido para famlias e indivduos que se encontram sem referncia e, ou, em
situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e, ou,
comunitrio, tais como:
- Atendimento Integral Institucional;
- Casa Lar Repblica - Casa de Passagem - Albergue;
- Famlia Substituta - Famlia Acolhedora;
- Medidas scio-educativas restritivas e privativas de liberdade (Semiliberdade, - Internao provisria e sentenciada);
- Trabalho protegido.
Por atuar no nvel de preveno secundria, ou seja, quando riscos j esto instalados, os servios
de proteo especial tm estreita interface com o sistema de garantia de direitos exigindo, muitas vezes, uma
gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e outros rgos e aes do
Executivo e uma rede scio-assistencial articulada.
A Defesa Social e Institucional

A proteo social bsica e especial deve garantir aos seus beneficirios o conhecimento dos
direitos e sua defesa, atravs de ouvidorias, centros de referncias, centro de apoio scio-jurdico. Trata-se de
oferecer aos usurios a possibilidade de conhecer e acessar os servios, programas e benefcios sociais como
direito, sem se submeter relaes de tutela, humilhao e subalternizao.
So direitos socioassistenciais a serem assegurados na operao do SUAS a seus usurios:
Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de procedimentos

vexatrios e coercitivos;
Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de servio com reduzida espera e de

acordo com a necessidade;
Direito informao, enquanto direito primrio do cidado, sobretudo queles com

vivncia de barreiras culturais, de leitura, de limitaes fsicas;
Direito do usurio ao protagonismo e manifestao de seus interesses;
Direito do usurio oferta qualificada de servio;
Direito de convivncia familiar e comunitria.
Vigilncia Socioassistencial
A vigilncia socioassistencial consiste na organizao e no investimento dos rgos pblicos no
desenvolvimento da capacidade de gesto assumidos pelo rgo pblico gestor para conhecer a presena das
formas de vulnerabilidade social da populao e do territrio pelo qual responsvel.
Essas instncias devem produzir e sistematizar informaes, construir indicadores e ndices
territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social; produzir informaes, identificando
pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficincia, vitimizaes, ameaas, explorao, abandono
etc.
Os levantamentos e a divulgao das caractersticas e dimenses das situaes de precarizao que
vulnerabilizam e trazem riscos e danos aos cidados ajudam na definio de estratgias e prioridades
polticas de ao devendo aparelhar-se para utilizar e alimentar o Sistema Publico de Dados sobre as
organizaes sociais e os sujeitos e famlias atendidas nos programas governamentais nos trs nveis de
governo.
6- O SISTEMA NICO DA ASSISTNCIA SOCIAL SUAS

O que o SUAS? Como funciona? Por que o SUAS? Quais as diretrizes e pressupostos? Quais
so as condies fundamentais para sua implementao?
O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), reivindicao histrica do setor, se tornou realidade
em junho de 2005 dando materialidade expresso singular de direitos scio-assistenciais a compor o elenco
de direitos sociais.
O movimento em torno da construo da poltica de assistncia social como poltica pblica
objetivou romper de forma definitiva, com a organizao fragmentada, focalista, desarticulada, de frgil
cobertura e baixo impacto social, que persistia na prtica apesar dos ditames da Constituio Federal de 1988
e a Lei Orgnica da Assistncia Social de 1993.
Os eixos estruturantes de gesto do SUAS esto assim definidos:
1. precedncia da gesto pblica da poltica,
2. alcance de direitos socioassistenciais pelos usurios,
3. matricialidade sociofamiliar,
4. territorializacao,
5. descentralizao poltico-administrativa,
6. financiamento partilhado entre os entes federados,
7. fortalecimento da relao democrtica entre estado e sociedade civil,
8. valorizao da presena do controle social,
9. participao popular/cidado usurio,
10. qualificao de recursos humanos,
11. informao , monitoramento, avaliao e sistematizao de resultados
Algumas mudanas previstas so paradigmticas e representam uma atualizao na abordagem

social, como o caso da territorializacao e da matricialidade sociofamiliar. A perspectiva territorial objetiva a
superao da fragmentao das aes e a aproximao, de fato, entre os servios, os programas e a realidade
social das reas mais atingidas pelos agravos da pobreza em suas diversas dimenses. 26 O principio da
territorializao da rede socioassistencial possibilita a oferta capilar de servios e a identificao dos riscos a
serem controlados e das potencialidades locais a serem desenvolvidas num territrio delimitado, pesquisado
e conhecido pelos agentes sociais.
Para romper com a fragmentao de suas aes a Assistncia Social d primazia ateno ao
ncleo familiar e seus membros, a partir do seu territrio de vivncia, com prioridade queles com maior
nvel de fragilidades, vulnerabilidades e presena de vitimizaes entre seus membros. Desta forma, poder
garantir o carter preventivo de proteo social, de modo a fortalecer laos e vnculos sociais de
pertencimento entre seus membros, para que suas capacidades e qualidade de vida levem concretizao de
direitos humanos e sociais.
Por outro lado, a matricialidade sociofamiliar significa focalizar a proteo social sobre a famlia,
aceitando os diferentes arranjos familiares existentes hoje e considerando a importncia dos laos e vnculos
que unem as famlias para a proteo das crianas e adolescentes. Tal direcionamento revela a percepo da
existncia de um grande numero de famlias chefiadas ou assumidas por mulheres que dependem do apoio
publico para seu desenvolvimento pessoal e o de seus filhos.
Tal abordagem inovadora na proteo social famlia como foco das aes. A famlia mais que
os indivduos de per si podem maximizar redes e recursos para o bem-estar do grupo. Pode igualmente criar
e articular recursos das redes informais que j integram, potencializando programas pblicos que lhes so
destinados (Carvalho, 2003: 12).
O SUAS referencia um modelo articulado de gesto da assistncia social para todo o territrio
nacional, que integra os trs nveis de governo. Objetiva consolidar um sistema descentralizado e
participativo propondo um pacto federativo que estimula o conhecimento sobre a realidade local, regional ou
26
O conceito de territorializacao, no exclusivamente geogrfico, est sendo apropriado tambm no mbito das polticas pblicas. Na perspectiva
colocada por Santos (1978) e Raffestin (1980) territrio o produto histrico do trabalho humano, que resulta na construo de um domnio ou de
uma delimitao do vivido territorial, assumindo mltiplas formas e determinaes: econmica, social, administrativa, cultural e jurdica. O territrio
uma rea demarcada onde um indivduo, ou alguns indivduos ou ainda uma coletividade exercem o seu poder. Deste modo o territrio ganha
uma identidade, no em si mesma, mas na coletividade que nele vive e o produz.. Ele um todo concreto, mas ao mesmo tempo flexvel,
dinmico e contraditrio, por isso dialtico, recheado de possibilidades que s se realizam quando impressas e espacializadas no prprio territrio.
De acordo com nossa perspectiva, a territorialidade assume um valor bem particular, pois reflete o multidimensionamento do "vivido" territorial
pelos membros de uma coletividade, pela sociedade em geral. Os homens vivem ao mesmo tempo o processo territorial e o produto territorial por
intermdio de um sistema de relaes existenciais e/ou produtivas." (Raffestin, 1980, p. 158)
nacional e o mapeamento das zonas e situaes de vulnerabilidade e risco para que sejam promovidas aes,
servios e programas de proteo definindo responsabilidades de cada nvel de governo.
A NOB/2005 define o Sistema nico da Assistncia Social como um sistema pblico no
contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da
assistncia social no campo da proteo social brasileira [...]. O Sistema nico pauta-se na unidade de
concepo e de ao para a promoo de aes integradas e reafirma o compromisso com o desenvolvimento
humano e social. Neste sentido, o SUAS uma ferramenta de gesto da Poltica Nacional da Assistncia
Social que define e organiza as aes socioassistenciais em todo o territrio nacional.
Com relao gesto SUAS, aborda ainda:
A diviso de competncias e papel das esferas de governo;
Nveis de gesto de cada uma das esferas;
As instncias que compem o processo de gesto e como elas funcionam
Instrumentos de gesto e como eles so utilizados
A forma da gesto financeira que considera os mecanismos de transferncia e os

critrios de partilha e de transferncia de recursos.
Basicamente, so as seguintes as funes gestoras: coordenao, articulao, negociao,

planejamento, acompanhamento, controle e avaliao.27
Diviso de competncias e papel das esferas de governo
Funes Gestoras no SUAS
UNIO
Cabe ao gestor federal:
A implementao da Poltica
Nacional de Assistncia Social e a
coordenao geral do Sistema
Descentralizado e Participativo da
Assistncia
Social.
Em
decorrncia, tambm so suas
funes:
27
ESTADOS
As principais competncias do
gestor estadual so:
-a implementao da Poltica
Estadual de Assistncia Social e a
coordenao geral do Sistema
Descentralizado e Participativo da
Assistncia Social, no seu mbito.
E em conseqncia, outras
MUNICPIOS e DF
Cabe ao gestor municipal:
Executar
a
Poltica
de
Assistncia Social a principal
competncia do gestor municipal,
em decorrncia:
- a coordenao geral do Sistema
Municipal de Assistncia Social;
- o co-financiamento da Poltica
Os gestores do SUAS so os representantes de cada esfera de governo, a saber: no mbito nacional, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome ; no mbito estadual, o Secretrio de Estado da Assistncia Social; e no municipal, o Secretrio Municipal de Assistncia Social.
- o co-financiamento da Poltica;
- a articulao com os rgos
federais;
- a formulao da poltica
Nacional de Assistncia Social e de
estratgias de
descentralizao, negociao e
pactuao com as demais esferas
de governo;
- a cooperao tcnica com
Estados, Distrito Federal e
municpios;
o
desenvolvimento
de
programas de combate pobreza
de mbito nacional, com vistas
promoo da eqidade entre as
regies brasileiras;
- o financiamento e a gesto de
programas de renda mnima, de
mbito federal, e do benefcio de
prestao continuada devido a
idosos e a pessoas portadoras de
deficincia;
- a implementao e gesto do
Sistema Nacional de Informao
na rea da
Assistncia Social;
- a formulao de poltica para
qualificao sistemtica e
continuada de recursos humanos.
responsabilidades so imputadas a
esta esfera de gesto, a saber:
- o co-financiamento da Poltica;
- a proposio de critrios para
transferncia aos municpios de
recursos oriundos do Tesouro
Estadual;
- a formulao da Poltica
Estadual e de estratgias de
descentralizao, negociao e
pactuao;
- a elaborao do Plano Estadual
de Assistncia Social;
- a gesto das redes de
assistncia social localizadas em
municpios que ainda no se
habilitaram para a gesto
municipal;
- o desenvolvimento de aes de
combate pobreza de mbito
estadual e regional;
- a superviso, o monitoramento
e a avaliao das aes de mbito
estadual e regional;
- a formalizao e instalao das
Comisses Intergestoras Bipartite,
conforme estabelecido.
de Assistncia Social;
- a formulao da Poltica
- a elaborao do Plano
- a organizao e gesto da rede
municipal de incluso e de
proteo social, composta pela
totalidade dos servios, programas
e projetos existentes em sua rea de
abrangncia;
- a execuo dos benefcios
eventuais, servios assistenciais,
programas e projetos de forma
direta ou a coordenao da
execuo realizada pelas entidades
e organizaes da sociedade civil;
- a definio de padres de
qualidade
e
formas
de
acompanhamento e controle das
aes;
- a superviso, o monitoramento
e a avaliao das aes de mbito
local.
Ao fazer esta opo o SUAS vincula o funcionamento desse sistema pblico existncia de uma
rede de entidades e organizaes de assistncia social, participao da sociedade civil e necessidade de
integrao com as demais polticas sociais, devendo todos compartilhar as responsabilidades de promover a
articulao e a interao dentro do SUAS, assegurando o acesso universal e igualitrio s aes e servios.
Gesto do SUAS
Uma das inovaes que o NOB/SUAS estabelece a classificao dos municpios em trs nveis
de habilitao e gesto (Inicial, Bsica e Plena), de acordo com a capacidade de gesto que cada cidade tem
de executar e co-financiar os servios da assistncia social.
Vimos que para a implementao do Sistema Descentralizado e Participativo de Assistncia Social

foram previstas condies de gesto para os Municpios e para os Estados. Cada uma das condies de
gesto est relacionada a um conjunto especfico de responsabilidades, s quais correspondem prerrogativas,
ou seja, as potencialidades adquiridas para o melhor exerccio dessas responsabilidades. 28
Da mesma forma, para que o municpio ou o estado sejam habilitados so exigidos determinados
requisitos comprovantes de que esto preparados para assumir a condio requerida. A habilitao a qualquer
uma das condies de gesto significa a declarao dos compromissos assumidos por parte do gestor perante
os demais gestores e perante a sua populao.
No mbito municipal possvel desenvolver as seguintes modalidades de gesto do SUAS:
GESTO PLENA
O municpio ter gesto total das
aes da assistncia social sejam elas
financiadas pelo Fundo Nacional de
Assistncia Social (fundo a fundo) ou
que cheguem diretamente aos usurios
ou ainda que sejam provenientes de
iseno de tributos em razo do
Certificado de Entidades Beneficente
da Assistncia Social. O gestor, ao
assumir esta modalidade de gesto
ser responsvel pela organizao e
execuo da proteo social bsica e
especial em seu municpio. Objetivos
estratgicos: deve atuar na preveno
de situaes de risco, na proteo e
defesa dos direitos da populao.
GESTO BSICA
O municpio assume a gesto da
proteo social bsica na assistncia
social. Os objetivos estratgicos:
mudar o perfil dos servios pela
introduo de prticas preventivas;
ampliar os mecanismos de referncia e
contra referencia e inserir a oferta de
servios
no
territrio
pela
responsabilizao com os espaos e
condies que compem a vida
cotidiana dos usurios e gerar um
crculo pela multiplicabilidade de
aes de preveno.
GESTO INICIAL
- O municpio opta por
atender aos requisitos previstos
no art. 30 da LOAS e seu
pargrafo nico, acrescido pela
lei 9.720/98;
- Alocar e executar recursos
financeiros prprios no Fundo
de Assistncia Social para as
aes de Proteo Social
Bsica.
Instrumentos de gesto NOB/SUAS e como eles so utilizados

Os Instrumentos de Gesto so instrumentos complementares entre si que visam dar maior
eficincia e eficcia ao processo de planejamento no mbito da assistncia social nas trs esferas gestoras. Os
Instrumentos de Gesto so:
Instrumento
28
O que
Inclui
No stio http://ead.mds.gov.br/ os gestores podem se inscrever para um curso de capacitao distancia organizado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Instrumento de planejamento estratgico que

organiza, regula e norteia a execuo da poltica e do
SUAS. Sua elaborao de responsabilidade do
gestor que submete a apreciao do Conselho e das
Comisses Inter-gestores.
O planejamento tem duas dimenses: a dimenso
tcnica porque implica o domnio de uma
metodologia de trabalho prpria, o acesso as
informaes atualizadas, sistematizadas e agregadas
e, freqentemente, o apoio dos conhecimentos
especializados de profissionais de diferentes reas. A
dimenso poltica porque , antes de tudo, um
processo de negociao para tentar consensar as
propostas dos vrios segmentos da sociedade lque so
responsveis pela execuo da assistncia social.
As
aes
e
estratgias
correspondentes
para
sua
implementao e harmonizada s
agendas nacional e estadual e seus
objetivos;
- Anlise do diagnstico da situao
social;
-Quadro de metas, mediante o qual
ser efetuado o acompanhamento dos
Relatrios Anual de Gesto;
-Resultados e impactos a serem
esperados, recursos humanos e
financeiros, entre outros.
- Recursos humanos e matrias
estaduais e municipais.
Oramento da
Assistncia Social
O oramento deve ser elaborado a partir do

diagnstico social, ou seja, a partir de suas prioridade
da assistncia social no municpio e de acordo com as
receitas existentes. Ele elaborado pelo Gestor da AS
no municpio e aprovado pelo Conselho Municipal da
Assistncia Social.
O conjunto de instrumentos de
planejamento
oramentrio
da
assistncia social.
Gesto da
Informao,
Monitoramento e
Avaliao
Corresponde ao sistema de monitoramento

baseados em indicadores de estrutura, processos,
resultados e impactos. A produo e utilizao
sistemtica da informao para o aprimoramento da
gesto em todos os nveis.
o instrumento que avalia, sintetiza e divulga os
resultados e produtos obtidos. elaborado pelo
Gestor e submetido a apreciao dos conselho
municipal.
Rede SUAS, Sistema SUAS web,

Cadastro nacional de entidades
prestadoras
de
servios
socioassistenciais.
Plano de
Assistncia Social
Relatrio Anual
de Gesto
- Avaliao da gesto da assistncia

social municipal, compara as metas
previstas no perodo de execuo do
plano com as aes realizadas, de modo
a aferir os indicadores dos resultados
alcanados;
- A sistematizao e divulgao de
informao sobre os resultados obtidos
e sobre a probidade dos gestores do
SUAS.
Alm disso, os interessados podem encontrar informaes sobre todos os municpios no GEOSUAS Georreferenciamento do Sistema nico de Assistncia Social), desenvolvido com a finalidade de subsidiar a
tomada de decises no processo de gesto da poltica nacional de assistncia social. 29
As instncias de articulao, pactuao e deliberao.

29
Consultar o stio: http://aplicacoes.mds.gov.br/geosuas/index.php
Para que acontea o envolvimento maior da sociedade necessrio criar canais que possam
estimular e favorecer essa participao pois as instncias de articulao, pactuao e deliberao so espaos
institucionais privilegiados de debate da poltica social.
So espaos, foros, instrumentos de democratizao, que renem representantes do governo, como
a Comisso Intergestora, ou representantes do governo e da sociedade, como os Conselhos de Assistncia
Social. As instncias foram constitudas com o objetivo de facilitar o desenvolvimento das aes de
responsabilidade do setor pblico, de forma que as decises sejam tomadas com a participao dos
interessados no problema e com a transparncia necessria para fins de negociaes e pactos sociais.
A NOB/SUAS introduz os mecanismos de articulao, pactuao e deliberao cada qual com
nvel de competncia, autonomia e poder decisrio especficos:
INSTNCIAS
Pactuao
Deliberao
Articulao
Fruns, Associaes,
Conselhos, Movimentos
Sociais, outros.
Comisso Intergestora
Bipartite
Comisso Intergestora
Tripartite
Conselho Municipal da
Assistncia Social
Conselho Estadual da
Assistncia Social
Conselho Nacional de
Assitencia Spcoal MAS

CEAS
CNAS
A instncia de articulao: o espao de participao aberta com funes propositivas

constitudas por rgos governamentais ou no, conselhos, fruns, associaes comunitrias, sem uma forma
obrigatria pr-definida, tendo como finalidade propor mudanas, atualizaes, sugestes, entre outras.
A instncia de pactuao - constituda pelas comisses30 de abrangncia estadual e federal e so

denominadas de Comisso Intergestores Bipartite CIB e Comisso Intergestores Tripartite CIT -, cabe o
importante papel de pactuar a organizao, procedimento de gesto e negociao estabelecida com a
anuncia das esferas do governo. As pactuaes realizadas nesta comisso devem ser publicadas em forma
de resoluo, divulgadas e encaminhadas primeiramente para apreciao e aprovao dos Conselhos e as
negociaes so estabelecidas com a anuncia das esferas de governo.
A instncia de deliberao o espao de deciso sobre as questes da Poltica. composta por
Conselhos de Assistncia Social e as Conferncias de Assistncia Social que visam a negociao e consenso
em torno das aes que formatam a Poltica Nacional de Assistncia Social, na perspectiva do SUAS.
Outros atores importantes so o Frum Nacional de Secretrios Estaduais da Assistncia Social
(FONSEAS) e o Conselho Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS). Esses
rgos colegiados tem tido um importante papel na divulgao das informaes e na discusso das questes
municipais e regionais da assistncia social.
Todas estas instncias participam ativamente na concepo, nos debates e nas deliberaes de
todas as questes ligadas assistncia social.
Participao e cultura cvica: o potencial dos Conselhos
Os Conselhos da Assistncia Social (CNAS, CEAS E CMAS) emergiram recentemente na cena

poltico-social brasileira, com a misso de operacionalizar o princpio constitucional da participao
comunitria e assegurar o controle social sobre as aes e servios da assistncia social.
Foram
institucionalizados como rgos permanentes e obrigatrios do Sistema nico da Assistncia Social,

recebendo amplas atribuies legais e carter deliberativo.
30
O papel das Comisses deve ser o de buscar formas coletivas de materializar as responsabilidades/competncias dos gestores da poltica.
importante ressaltar que as instncias de articulao e pactuao no interferem no papel dos conselhos posto que, tratam de concretizar as
questes operacionais e devem trabalhar articuladamente com os conselhos, respeitando seu papel de instncia de controle social onde se
realizam as discusses e deliberaes sobre o conjunto de aes da assistncia, alm do controle e acompanhamento do seu financiamento.
No mbito do Estado, o Conselho tem papel importante na formulao de estratgias e na

aprovao, fiscalizao e avaliao dos resultados da Poltica de Assistncia Social, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros. No mbito do municpio, o Conselho Municipal de Assistncia Social assume,
dentre outras responsabilidades, a inscrio de entidades e organizaes de assistncia social, cabendo-lhe,
ainda, a superviso das mesmas, conforme estabelecido no Artigo 9 da LOAS.
Tem-se observado que as interpretaes mais influentes sobre as condies para que os conselhos
possam de fato influenciar as decises no mbito das polticas pblicas dividem-se basicamente em trs
opinies. H estudos que enfatizam a cultura poltica; no caso brasileiro, a sobrevivncia de padres
autoritrios de relao entre Estado e sociedade civil, herana de nossa formao histrica, o que dificulta
uma atuao efetiva (Dagnino, 2002). Mais recentemente, um conjunto crescente de trabalhos tem enfatizado
a importncia de formas prvias de organizao comunitria e associativa para a qualidade da participao
nos conselhos. Finalmente, outros trabalhos examinam a hiptese de que certos tipos de instituies estatais e
desenhos de polticas podem motivar o ativismo cvico em comunidades com escassa experincia de
organizao prvia, ou mesmo em sociedades caracterizadas por relaes marcadamente clientelistas (Cohen
e Rogers, 1995).
Os conselhos so os instrumentos efetivos de participao da sociedade na medida em que este
tipo de associativismo horizontal se distingue por congregar relaes de igualdade, de normas e de redes de
solidariedade. Por isto possibilita o estabelecimento de relaes cvicas virtuosas, que pode conduzir a um
elevado grau de engajamento cvico e auto-organizao (Putnam, 1996).No entanto, h srios problemas de
legitimidade e de gesto em relao aos Conselhos, que em sua maioria, ainda no assumiu o poder que , de
direito poderia reivindicar nos municpios.
A lgica do financiamento e a diviso de responsabilidades entre as esferas de

governo
A Constituio Federal e a LOAS determinam que o financiamento da assistncia social integre o

oramento da Seguridade Social e partilhado pelas trs esferas de governo e a sociedade. O financiamento
do SUAS passa a ser responsabilidade comum dos trs nveis de governo.
O financiamento da poltica, na conjuntura do SUAS, foi e uma das principais bases para a sua
sustentao. A NOB/SUAS apresenta uma nova metodologia de financiamento, de forma a atender a
PNAS/2004, que traz substantivas mudanas quando comparadas ao legado institucional de financiamento e
de gesto financeira e oramentria.
Nesse contexto, o financiamento (e a gesto financeira) sustenta o sistema e tem seus princpios
como referncia. Os critrios de partilha de recursos e de transferncia de recursos do SUAS rompem com a
lgica de financiamento praticada mediante relao convenial, baseada no estabelecimento de valores per
capita com vinculao ao binmio meta/entidade , que obstrua a gesto local dos recursos. O SUAS institui
critrios de partilha com base tcnica e critrios de transferncia por meio dos pisos de proteo social,
criados pela NOB/SUAS, com regulao especfica e com efetivo repasse regular e automtico fundo a
fundo.
A operacionalizao desse modelo de financiamento pela via fundo a fundo, com repasses
regulares, automticos e que utilizam mecanismos informatizados tem permitido o cumprimento do
compromisso legal de efetivo pagamento. Isso est sendo possibilitado tanto pelas novas regras estabelecidas
pela NOB/SUAS e regulaes complementares, quanto pela implantao da REDESUAS, o sistema nacional
de informao do SUAS.
7 - CONSIDERAES FINAIS
H que se reconhecer o mrito dos avanos no mbito da assistncia social pelas estratgias
assumidas com o intuito de organizar uma rede de proteo social integrada e resolutiva, conformando um
sistema nico de assistncia social, a partir de um modelo de gesto compartilhada entre as trs esferas de
governo, visando o fortalecimento da descentralizao das aes.
A experincia de elaborao e o incio do processo de implementao do SUAS faz com que a
poltica da assistncia social brasileira se destaque no cenrio nacional pelo legado inquestionvel ao
reconhecimento dos direitos sociais dos grupos sociais mais vulnerveis do nosso pas.
Podemos atribuir a regulamentao do SUAS como resultante de um posicionamento tico e da
luta dos diversos setores da sociedade brasileira e da radicalizao do processo de descentralizao, com a
conseqente entrada em cena de inmeros atores envolvidos na formulao e execuo das aes; a
democratizao do setor, com ampliao da participao social; a melhoria do acesso s aes e servios,
devido expanso da cobertura assistencial, atravs da proteo a social bsica e especial.
Entretanto, sabemos que o reconhecimento da Assistncia Social como direito no provocou de
imediato uma inverso das prticas at ento desenvolvidas. Ainda persistem desafios a serem enfrentados
para que se efetive a poltica organizada por meio de um sistema, que exige necessariamente a participao
de instancias e atores diversos, nem sempre sintonizados, em tempo e interesse, com as disposies do
processo.
No se pode assegurar que a poltica de descentralizao no campo da assistncia social
desencadeie de imediato um crculo virtuoso, pois se sabe que as partilhas regionais e locais giram em torno
de recursos reconhecidamente desiguais.
O alcance de um sistema nico de assistncia social reconhecido socialmente, sugere a
concretizao dos mecanismos de gesto que vm sendo implementados nos municpios (em que pesem s
dificuldades) e a consolidao dos relevantes avanos j conquistados. Isso quer dizer que a descentralizao
precisa avanar sem perder a viso nacional e integradora, acompanhadas de estratgias solidrias de
coordenao e cooperao.
H um significativo consenso em torno da necessidade de adotar as novas estratgias que
promovam a integralidade e a eqidade no acesso. A descentralizao prevista em lei, constitui umas dessas
estratgias, na medida em que induz a execuo coletiva das aes e relaes intergovernamentais mais
cooperativas. Mas necessrio qualificar a estratgia de descentralizao do SUAS para que a mesma no
seja reduzida a um complexo conjunto de normas e se sobreponha a um processo poltico, de negociao e
pactuao.
O grande desafio agora o da implementao dessas estruturas e processos previstos em lei num
pas com dimenses continentais, desigualdades regionais profundas e um sistema federativo sem tradio de
relaes intergovernamentais solidrias. O que est colocado pela Poltica Nacional da Assistncia Social do
Brasil a disposio de ampliar o acesso da populao s aes e servios. Para isso, alem do sistema
integrado ser preciso considerar as condies polticas, institucionais, jurdicas e financeiras que foram
conquistadas.
natural tambm que se indague como possvel a convivncia de uma poltica que define a
assistncia social como um direito daqueles que necessitam, com a tradio histrica da poltica do favor e
da benemerncia, do primeiro-damismo e do clientelismo eleitoral. O novo pacto federativo, no apenas no
plano legal, mas tambm no plano das relaes mais cooperativas, exigir a superao dos incessantes
conflitos e embates sobre esses conceitos e no apenas uma disputa por recursos.
Finalmente, o alcance de resultados, positivos ou negativos dessa nova historia da assistncia
social brasileira que est em construo, depende tambm de uma mudana cultural em relao ao modo
como a sociedade brasileira v e convive com a desigualdade, a pobreza, a violncia, o abandono e o
sofrimento humano dos cidados deste pas.
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