Reporte final del proyecto:

Anlisis sobre las cinco lneas estratgicas

que el sector empresarial del Infonavit
propone para una poltica de vivienda
de mediano plazo
Elaborado por el CIDE
para la Direccin Sectorial Empresarial del INFONAVIT
Coordinador:
Dr. Edgar E. Ramrez de la Cruz
CIDE

Direccin Sectorial Empresarial

Sebastin Bernab Fernndez Cortina
Director Sectorial Empresarial

Colaboradores:
Mtro. Katsumi Yamaguchi
CIDE

Tulio Vzquez Lpez

Coordinador de Planeacin

Dr. Vicente Ugalde

COLMEX

Alfonso Rodrguez Cisneros

Coordinador de Vinculacin y Enlace

Mtro. Pablo Rojo

CIDE

Carmina Enrquez Gloria

Coordinador de Atencin a Representados

Mtra. Carolina Pedrotti

COL. MEXIQUENSE

Carlos Gustavo Jasso Barrera

Coordinador Administrativo

NDICE
I.

INTRODUCCIN

II. MARCO REGULATORIO PARA EL DESARROLLO URBANO Y LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDA

Antecedentes

Marco jurdico de la poltica de vivienda

Marco jurdico de la poltica de desarrollo urbano

11

III. LA VIVIENDA COMO POLTICA PBLICA EN LOS AOS RECIENTES

El diseo de la poltica de vivienda

La implementacin de la poltica de vivienda y desarrollo urbano

23

IV. PRINCIPAL RESULTADO DE LA POLTICA DE VIVIENDA: UNA SOLUCIN HABITACIONAL

PREDOMINANTE Y AMPLIFICACIN DEL DESORDEN URBANO

33

V. IMPACTOS DEL DISEO E IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE VIVIENDA

Impactos en la estructura social de las ciudades

Impactos en el medio ambiente

Impactos econmicos y financieros

36

VI. LNEAS ESTRATGICAS Y COMPONENTES PARA LLEGAR A LA VISIN DEL

SECTOR EMPRESARIAL

Lnea estratgica 1: Diversificar la oferta de soluciones habitacionales
para ampliar y diversificar el universo de atencin

42

Lnea estratgica 2: Promocionar la construccin de vivienda para renta y generacin

de certidumbre en el mercado de alquiler de vivienda

Lnea estratgica 3: Fortalecer la capacidad y reducir la fragmentacin

de la autoridad encargada de disear e implementar la poltica de vivienda

Lnea estratgica 4: Redensificar zonas urbanas y promover el desarrollo de

infraestructura en conjuntos habitacionales desconectados del rea urbana consolidada

Lnea estratgica 5: Profesionalizar el servicio pblico local para la gestin del

desarrollo urbano y cooperacin regional y metropolitana para esta funcin

VII. CONCLUSIONES
Fuentes consultadas

103

INTRODUCCIN
Las polticas pblicas en materia de vivienda son
altamente complejas por muy diversas razones. En
primer lugar, debido a que tienen impactos sociales,
medioambientales y en el crecimiento econmico.
Adems, en el caso de Mxico, la vivienda y el desarrollo urbano son afectados por intervenciones gubernamentales de los municipios y estados, como
las que se originan en planes y programas de desarrollo. En el mismo sentido, existen regulaciones
en estos mbitos de gobierno que, al perseguir los
ms diversos objetivos de poltica pblica, terminan
afectando tambin la construccin de vivienda, el
mercado y el desarrollo urbano. Por otro lado, en
cada arena de poltica definida de forma geogrfica
existen grupos interesados en influir en las polticas
pblicas de vivienda, las cuales frecuentemente no
convergen y en algunos casos se oponen directamente. Finalmente, la atencin de la demanda de
vivienda est estrechamente ligada al desarrollo
econmico, social, ambiental y urbano de un pas.
El presente documento sienta las bases para la
identificacin y discusin de lneas de accin con el
fin de formar una agenda de polticas pblicas en
materia de vivienda para los prximos diez aos.
Para tal efecto, se busca ofrecer un mapeo bsico
del diseo institucional de las polticas de vivienda
en Mxico y del desarrollo urbano. El documento se

desarrolla en seis apartados. El primero describe el

marco institucional en el que tiene lugar la definicin e implementacin de la poltica de vivienda y
desarrollo urbano. Esta seccin introduce el marco
jurdico ms relevante en Mxico, que permite identificar reglas y actores importantes en cada etapa del
proceso de polticas pblicas. El segundo apartado
contiene una descripcin conceptual de las transformaciones de polticas de vivienda que han ocurrido en el pas en los ltimos veinte aos, en la que
destacan los conceptos y las lneas discursivas que
han permeado en su diseo e implementacin. Esta
seccin permite entender la forma en que el marco
institucional ha sido interpretado y utilizado por los
diversos actores que intervienen en estas etapas del
proceso de polticas pblicas. El anlisis presentado
se basa en una revisin de literatura sobre el tema
y en un anlisis de entrevistas realizadas a veintin
miembros destacados del sector empresarial del
Infonavit y diez mesas de la Reunin Nacional del
Sector Empresarial del Infonavit, llevadas a cabo los
das 30 de junio y 1 de julio de 2011 en Acapulco,
Guerrero. El tercer apartado presenta los principales
resultados de la poltica de vivienda, con el fin de
identificar la agenda de poltica que se sugerir en
esta materia para los prximos diez aos, con base
en las entrevistas mencionadas anteriormente. En
el cuarto apartado se exponen los principales impactos derivados del diseo e implementacin de la
poltica de vivienda, los cuales se encuentran interconectados, ya sea porque se originan por causas
similares o porque unos contribuyen a amplificar los
efectos de otros.
Pueden clasificarse en cuatro tipos: 1) el efecto en
la estructura urbana; 2) el efecto en la estructura
social de las ciudades; 3) el efecto en el sistema
econmico y financiero del pas, y 4) el efecto en los
recursos de propiedad comn como el medio ambiente. El quinto apartado introduce cinco lneas que
conforman una estrategia para transformar la poltica de vivienda para los prximos diez aos. Estas
lneas estratgicas incluyen componentes generales
que deben considerarse para disear programas y
acciones que ataquen objetivos especficos de cada

lnea. Cabe destacar que dichas lneas no actan de

manera aislada ni buscan ser independientes primero, porque el xito de una lnea estratgica descansa en buena medida en el xito de las otras y,
segundo, porque sus componentes buscan atacar
varios factores o problemas del diseo e implementacin de la poltica desde diferentes ngulos, sino
que ms bien interactan para dar respuesta a los
efectos contraintuitivos que la poltica de vivienda
ha tenido. Finalmente, en un ltimo apartado se presenta una reflexin breve a manera de conclusiones
sobre el futuro de la poltica de vivienda y desarrollo
urbano en Mxico.

Se busca sentar las bases para

la identificacin y discusin de lneas
de accin con el fin de formar una
agenda de polticas pblicas en materia
de vivienda para los prximos diez aos.

10

11

II. MARCO REGULATORIO

PARA EL DESARROLLO URBANO
Y LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDA

Antecedentes

El rgimen jurdico define las instituciones o reglas del juego de las polticas pblicas. Estas reglas establecen los
actores organizacionales y sus facultades para participar
en las diferentes etapas de las polticas pblicas. El actual rgimen jurdico del desarrollo urbano y la construccin de vivienda est conformado por leyes, reglamentos
y ordenamientos jurdicos diversos. Algunas de esas normas son de orden constitucional y de ellas se derivan
diferentes aspectos que afectan la construccin de vivienda en el mbito urbano. En el resto de esta seccin
se presentan los principales resultados de la evolucin
del andamiaje institucional en el que se disean e implementan las polticas de vivienda y desarrollo urbano.

12

En principio, existen dos leyes clave

en esta actividad: La Ley de Vivienda
y la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). Ambas reglamentan
los preceptos constitucionales, por lo
que, de acuerdo con la doctrina jurdica mexicana, son leyes emanadas de
la Constitucin (y no leyes federales
u ordinarias, que son el otro tipo que
reconoce la doctrina). Desde un punto
de vista de tcnica legislativa, dichas
leyes observan un doble carcter puesto que son leyes reglamentarias de
preceptos constitucionales y en general de los mbitos del desarrollo urbano y de vivienda y al mismo tiempo
desempean el papel de una especie
de ley marco.
El carcter de ley marco les puede ser
atribuido no en el sentido de que autoricen al gobierno para que a travs
de decretos defina los detalles de su
aplicacin sentido atribuido a esta
expresin en otros contextos nacionales, sino en el sentido de que plantean los principios y las disposiciones
generales cuyo contenido, alcance y
aplicacin son definidos por otras disposiciones. Aunque en la doctrina jurdica se hace referencia a que generalmente es el Poder Ejecutivo quin se
encarga del desarrollo de lo previsto
por las leyes marco, en el caso parti-

cular de estas dos leyes y en el contexto del sistema federal mexicano,

su especificacin queda igualmente a
cargo de leyes elaboradas por los congresos de los estados. Es decir que
tanto la LGAH como la Ley de Vivienda
enuncian los principios y consignan los
objetivos y las orientaciones que deben seguir los Estados al organizar su
aplicacin a travs de leyes estatales.
Esta consideracin es importante
pues el marco jurdico de la actividad
de produccin de vivienda en el contexto urbano es una actividad regulada por leyes y ordenamientos jurdicos de diferentes sectores, incluidos
los tres niveles de gobierno. Como
consecuencia de ello, es necesario
sealar que no existe una estructura
normativa homognea, sino que en
cada entidad federativa esas leyes
pueden ser distintas en nombre y en
nmero dependiendo de la forma en
cmo las legislaturas estatales hayan
interpretado el mandato de esas leyes
generales y de la Constitucin. En las
siguientes dos partes de esta seccin,
se describe brevemente el marco jurdico en el que se definen las polticas de
vivienda y desarrollo urbano, en particular a nivel nacional.

En principio, existen dos leyes clave en esta actividad:

La Ley de Vivienda y la Ley General de Asentamientos
Humanos (LGAH).

13

Toda familia tiene derecho a disfrutar de

vivienda digna y decorosa.
Marco jurdico de la
poltica de vivienda
En 1978, en pleno despegue de la planeacin de los asentamientos humanos
derivada del impulso dado por la conferencia de Vancouver en esa materia dos
aos antes, el gobierno federal expidi
el Programa Nacional de Vivienda. Para
entonces, eran varias las entidades del
sector pblico que ejecutaban acciones
en este sentido, entre otras, el Infonavit, FOVISSSTE y el Banco de Mxico a
travs de su Programa Financiero de Vivienda. Para la siguiente administracin,
el gobierno puso en marcha el Programa
Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda en 1984 con un antecedente en el
Programa Nacional de Desarrollo de la
Vivienda (Pronadevi) del 21 de febrero
de ese mismo ao.
Para dar fundamento legal a la poltica
de vivienda de esa administracin, el
Ejecutivo federal public en el Diario Ofi-

cial de la Federacin (DOF) del 7 de febrero de 1984 la Ley Federal de Vivienda. Se trataba de una ley reglamentaria
del artculo 4 constitucional, en el cual,
mediante una reforma publicada en el
DOF del 7 de febrero de 1983, se haba
introducido el derecho a la vivienda, por
lo que dicha ley tena como propsito
central regular los instrumentos y apoyos para garantizar ese derecho. Dada
esta reforma, se inscriba en la Constitucin que toda familia tiene derecho a
disfrutar de vivienda digna y decorosa.
La Ley establecer los instrumentos y
apoyos necesarios a fin de alcanzar tal
objetivo. Antes de aquella reforma, la
vivienda estaba contemplada en el conjunto de obligaciones previstas por el
rgimen constitucional de las relaciones
entre patrones y trabajadores. El apartado A del artculo 123 mencionaba que:
Toda empresa [] o de cualquier otra clase de trabajo, estar obligada, segn lo
determinen las leyes reglamentarias a
proporcionar a los trabajadores habitacio-

14

nes cmodas e higinicas. Esta obligacin se cumplir mediante las

aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la
vivienda a fin de constituir depsitos en favor de sus trabajadores
y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a
stos crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad
tales habitaciones.

El mismo apartado establece el fundamento

constitucional del Infonavit:
Se considera de utilidad social la expedicin de una ley para la creacin de un organismo integrado por representantes del Gobierno
Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los
recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regular las
formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrn adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.
LEY FEDERAL DE VIVIENDA
La ley de 1984 haca referencia expresa a una poltica nacional de
vivienda, especific los lineamientos de esta poltica y estableci un
Sistema Nacional de Vivienda. Adems, sealaba a las entidades
diferentes a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE)
que tenan responsabilidades en materia vivienda para trabajadores, y estableca que dichas responsabilidades se regiran por sus
propias leyes al asentar nicamente la obligacin de que se coordinaran con esa ley de vivienda y con el Plan Nacional de Desarrollo.
La ley prevea tambin la coordinacin del gobierno federal con estados y municipios, principalmente a travs de acuerdos y convenios.
En ellos se definiran, entre otras cosas, la aplicacin y transferencia
de recursos, la transmisin de suelo urbano o de reservas territoriales para el desarrollo de fraccionamientos populares y de programas
de vivienda, as como aspectos ms especficos relativos a la promocin de la produccin y distribucin de materiales de construccin.
Asimismo, en virtud de lo previsto por esa ley, el Ejecutivo Federal
celebr convenios con las entidades federativas para la constitucin de Comits de normas y promocin de vivienda, que tendran
como funcin apoyar a la produccin y mejoramiento de vivienda y
en los que participaran las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, estatal y de los municipios, al igual que
organizaciones de los sectores privado y social. La ley, sin embargo, haca una referencia muy discreta al hecho de que las acciones de vivienda, especialmente las relativas la construccin, deban
observar reglamentaciones urbansticas de jurisdiccin local. La ley

Se considera de utilidad social

la expedicin de una ley para la
creacin de un organismo integrado
por representantes del Gobierno
Federal, de los trabajadores y de los
patrones, que administre los recursos
del fondo nacional de la vivienda.
dispona nicamente que las entidades de la administracin pblica federal pudieran adquirir y enajenar predios que fuesen destinados a programas
de vivienda, bajo condiciones como la observacin
de los planes y disposiciones locales que regulan el
uso del suelo. Se trataba, por otro lado, de una ley
que prestaba especial atencin a las necesidades
de vivienda de inters social, para lo que prevea
ciertas consideraciones para el desarrollo de fraccionamientos populares.
LEY DE VIVIENDA
El 27 de junio de 2006 se public la Ley de Vivienda
en el Diario Oficial de la Federacin. Esta ley intent incluir muchos de los olvidos u omisiones de su
predecesora. Se incorpor un glosario para facilitar
su lectura e interpretacin y, en el marco del Sistema Nacional de Vivienda, se crearon las entidades y
figuras organizacionales previstas por el nuevo rgimen jurdico, a saber, la Comisin Intersecretarial de
Vivienda, el Consejo Nacional de Vivienda y la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), que sustituy a
la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda. Asimismo, se enumeraron las competencias de los tres
niveles de gobierno y de las principales entidades
federales en esta materia. Se reconocieron muchas
de las modalidades de produccin habitacional omitidas por el rgimen jurdico anterior, como la vivienda promovida por el sector privado y la autoconstruida, adems de las diferentes formas de tenencia de
la vivienda, como la propiedad y el arrendamiento.
Tambin se inscribieron en la ley modalidades diver-

15

16

sas de adquisicin o habilitacin de

suelo, la figura de los lotes con servicios mnimos, los parques de materiales y las acciones de mejoramiento y
de sustitucin de vivienda.
La ley de 2006 retom los mecanismos de coordinacin con los gobiernos subnacionales e incorpor mecanismos de concertacin con los
sectores social y privado. Estableci
adems un sistema nacional de informacin e indicadores en materia
de vivienda, as como una serie de
disposiciones especficas en materia
de financiamiento, de produccin de
vivienda social y de calidad y susten-

Las exigencias asociadas a la

produccin de vivienda: calidad
y sustentabilidad
Una de las novedades importantes
con la reforma de 2006 fue la incorporacin de criterios de sustentabilidad en la produccin de vivienda.
La ley estableci como lineamiento
de la accin del Estado en la materia: respetar el entorno ecolgico y la
preservacin y el uso eficiente de los
recursos naturales, y propiciar que
las acciones de vivienda fueran factor
de sustentabilidad ambiental, ordenacin territorial y desarrollo urbano
(art. 6).

Respetar el entorno ecolgico y la preservacin y el uso

eficiente de los recursos naturales, y propiciar que las
acciones de vivienda fueran factor de sustentabilidad
ambiental, ordenacin territorial y desarrollo urbano
(art. 6).
tabilidad de la vivienda. Por otro lado,
la reglamentacin urbanstica aparece
ms clara que en su predecesora. La ley
seala claramente la intervencin que
tienen los municipios en este sentido y
enfatiza que, en la adquisicin de suelo
o la constitucin de reservas territoriales destinada a fines habitacionales, todas las operaciones inmobiliarias debern observar las disposiciones legales
en materia de asentamientos humanos,
agraria y ambiental aplicables.

De forma ms especfica, se destin un

ttulo relativo a la calidad y sustentabilidad de la vivienda, en el que se establece que la CONAVI se coordine con
los diferentes niveles de gobierno para
promover que las acciones habitacionales en sus distintas modalidades
consideren que las viviendas: i) cuenten con espacios habitables y de higiene suficientes en funcin al nmero de
usuarios, ii) se provea de los servicios
de agua potable, desalojo de aguas
residuales y energa elctrica que contribuyan a disminuir los vectores de enfermedad y iii) se garantice la seguridad
estructural y la adecuacin al clima con

criterios de sustentabilidad, eficiencia energtica,

adems de que se tengan en cuenta medidas para
la prevencin de desastres. Como ser visto, la forma en cmo se crean condiciones para la observancia de estas disposiciones por parte de los productores de vivienda, as como por las autoridades, es
delegada a los estados y municipios. A continuacin,
tras considerar las facultades de la autoridad regulatoria, se muestra que el edificio normativo no est
completo y deja la posibilidad de que esas normas
se conviertan en letra muerta.

El control de la observacin de
la ley por la autoridad reguladora
En lo relativo a ese tema, la Ley de Vivienda establece claramente que corresponde a autoridades del
Gobierno Federal, a las entidades federativas y a los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, verificar el cumplimiento de las disposiciones de esa ley en materia de calidad y sustentabilidad de la vivienda. As, la CONAVI tiene tambin la
obligacin de promover que esas autoridades expidan, apliquen, actualicen y mantengan en vigor las
disposiciones legales, normas oficiales mexicanas,
cdigos de procesos de edificacin y reglamentos de
construccin que contengan los requisitos tcnicos
que garanticen la seguridad estructural, habitabilidad y sustentabilidad de las viviendas, y que definan
responsabilidades generales, as como por cada
etapa del proceso de produccin de vivienda. De
hecho, se prev que aquellas localidades que no
cuenten con las disposiciones mencionadas, sigan
como referente el modelo formulado por la Comisin, el cual incluira requisitos tcnicos que garanticen la seguridad estructural, la habitabilidad, la
eficiencia y sustentabilidad de la vivienda.
Se trata entonces de la construccin de un edificio
normativo que depende, por un lado, de que los gobiernos establezcan regmenes legales en materia de
vivienda que le permitan a sus administraciones verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a
la calidad y sustentabilidad y, por el otro, de la capacidad de la CONAVI de promover (no de imponer) la

17

actualizacin legislativa y reglamentaria en los tres niveles de gobierno.

Dado que el edificio normativo esta inconcluso, las condiciones parecen
estar dadas para que se siga demorando la calidad y sustentabilidad de
la vivienda. Algunos mecanismos supletorios no coercitivos parecen, sin
embargo, paliar los efectos de ese atraso.
18
MECANISMOS SUPLETORIOS (SUBSIDIARIOS)
DE REGULACIN EN MATERIA DE SUSTENTABILIDAD
En cumplimiento con lo previsto con la ley, el Ejecutivo Federal estableci en
el Programa Sectorial de Vivienda 2007-2012 una lnea estratgica relativa
a ese punto. Es en virtud de ese mandato y de esos objetivos que la CONAVI
ha suscrito convenios con diferentes entidades relacionadas con el sector
de la produccin de vivienda, tales como: el Convenio de Colaboracin
para operar el Programa para el Desarrollo Sustentable de Vivienda suscrito entre la SEMARNAT, los Organismos Nacionales de Vivienda (ONAVIS)
y la CONAFOVI; el Convenio para llevar a cabo acciones que promuevan y
fomenten el uso racional del agua en desarrollos habitacionales suscrito
por la CONAFOVI y la CNA, y el Acuerdo especfico para la operacin de
la primera etapa del programa conjuntos habitacionales sustentables firmado por la SEMARNAT, la CONAFOVI, los ONAVIS, el FIDE, la CONAFOR,
la CNA, la CMIC, y la CANADEVI. A la par de ese tipo de convenios, se han
elaborado guas dirigidas a desarrolladores de vivienda para dar informacin y emitir recomendaciones encaminadas al uso eficiente de los
recursos naturales, tanto en los desarrollos habitacionales como en la
vivienda. Un ejemplo de ello es la Gua para el uso eficiente del agua en
desarrollos habitacionales.
MARCO JURDICO DE LA POLTICA DE DESARROLLO URBANO
El origen del marco jurdico del desarrollo urbano data de 1976, cuando
la nocin de asentamientos humanos fue inscrita como mbito de regulacin en la Constitucin. Se trat de una reforma al prrafo tercero del
artculo 27, al artculo 73, que consisti en adicionar la fraccin XXIX-C y
a las fracciones IV y V al artculo 115.
La reforma al artculo 27 ratific la competencia del Estado para intervenir en la propiedad y especialmente para dictar medidas para
el ordenamiento de los asentamientos humanos con base en el inters pblico. La adicin al artculo 73 consisti en inscribir en la
Constitucin la competencia del Congreso de la Unin para legislar
la participacin concurrente de los tres niveles de gobierno en esta
materia. Con la reforma al 115 se adecuaba el rgimen constitucional de estados y municipios a lo previsto por los artculos anteriores.
En suma, con la reforma se ratificaba el fundamento constitucional de la
intervencin del Estado en la propiedad privada urbana por motivos de in-

19

Al nivel federal le corresponda, en trminos generales, definir

los objetivos del ordenamiento territorial a travs del entonces
llamado Plan Nacional de Desarrollo Urbano
ters pblico, como lo es el mejoramiento de las condiciones de vida de
la poblacin. Adems, se estableca una forma por la cual la Federacin
quedaba facultada para intervenir en un mbito hasta entonces reservado, por el principio de competencias residuales previsto por el artculo 124 de la Constitucin, a los estados; reservado constitucionalmente
pero de hecho regulado hasta entonces por las legislaturas estatales.

La reforma haca referencia a una ley federal que se public al ao
siguiente: se trataba de la Ley General de Asentamientos Humanos
(LGAH). Esta ley, de acuerdo con lo previsto por la reforma constitucional, estableci competencias para la Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Al nivel federal le corresponda, en trminos generales, definir los objetivos del ordenamiento territorial a travs
del entonces llamado Plan Nacional de Desarrollo Urbano, mientras
que las legislaturas locales tenan a su cargo regular mediante leyes
estatales la participacin de los ejecutivos estatales y de los ayuntamientos en los planes estatales y municipales de desarrollo urbano.
A los ayuntamientos, la LGAH les asign la competencia de ejecutar
los planes municipales de desarrollo urbano y dej a las leyes locales
la decisin respecto a quin estara facultado para expedir declaratorias de uso, de provisiones, de reservas y de destino. Sin embargo, no
en todos los casos la LGAH especificaba si sera el municipio quin,
a travs de permisos, conservara el control del desarrollo urbano,
pues se limitaba a sealar que las autoridades administrativas no
expedirn ningn permiso, autorizacin o licencia que contravenga

20

a lo establecido en los programas y las declaraciones [] (art. 43). Lo anterior es importante puesto que explica el porqu durante varios aos las leyes
estatales centralizaron en las autoridades estatales la aplicacin de esos instrumentos de control urbanstico. Tal imprecisin de la ley de 1976 haba motivado incluir un intento de definicin en la reforma constitucional de 1983 al
artculo 115. En efecto, luego de tal reforma, la fraccin V qued como sigue:

Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo municipal;
participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la
utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la
tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar
en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para el efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin,
expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fuesen necesarios [].

La reforma de 1983 dio lugar a su vez a una adecuacin en la LGAH. Entre otras
cosas, la reforma incluy la adicin de un captulo denominado De la tierra para
el desarrollo urbano y la vivienda en el que se prevea regular la anexin de suelo
periurbano al desarrollo urbano y, para evitar la especulacin, se declaraba de
utilidad pblica la adquisicin de esa tierra. Se incorporaban algunas previsiones
jurdicas para la construccin de viviendas de inters social, as como para la regularizacin de la tenencia del suelo. En lo relativo a la adecuacin de la LGAH a
la reforma municipal, la reforma esclareci la facultad de los ayuntamientos para
elaborar los llamados programas de desarrollo urbano y para la aplicacin de los
instrumentos de control de uso del suelo, es decir, los permisos, autorizaciones,
licencias, as como declaraciones de zonas de uso especfico. Por su parte, los
ejecutivos de los estados continuaron estando facultados para publicar los programas municipales de desarrollo urbano y las declaraciones correspondientes y para
participar en los programas en el caso de las zonas metropolitanas.
Debe sealarse que para entonces la mayora de las leyes locales daban al nivel
estatal la competencia en materia de permisos de uso del suelo y de algunos
otros instrumentos de control urbanstico y dejaban a los ayuntamientos el papel
de fungir como autoridades auxiliares. A partir de esa reforma, los estados fueron
progresivamente adecuando sus leyes estatales de desarrollo urbano hasta que
otra reforma constitucional confirm y ratific cules eran las competencias de los
municipios.
En 1999 se reform el artculo 115 de la Constitucin. En materia urbanstica,
esta reforma dej claro que las competencias en este sentido corresponden al
nivel municipal. El nuevo texto de la fraccin V qued de la siguiente forma:

Los Municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern estar
en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federacin o los Estados
elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia,
en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones [].
Unos aos antes, en 1993, se haba publicado una nueva LGAH toda vez
que de acuerdo a su transitorio segundo abrogaba a la de 1976. Esta ley
cuenta con un detallado glosario, una distribucin de competencias entre
niveles de gobierno ms puntual y agreg un listado de los instrumentos de
regulacin y planeacin del ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin, a saber:

i) El programa nacional de desarrollo urbano;

ii) Los programas estatales de desarrollo urbano;
iii) Los programas de ordenacin de zonas conurbadas;
iv) Los planes o programas municipales de desarrollo urbano;
v) Los programas de desarrollo urbano de centros de poblacin, y
vi) Los programas de desarrollo urbano derivados de los sealados en
las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislacin
estatal de desarrollo urbano (art. 12).
Sin embargo, no es completamente claro en qu consisten las diferencias
entre algunos de estos instrumentos. As, por ejemplo, los programas
nacional, estatales y municipales corresponderan a diferente nivel de
detalle puesto que se trata del mismo territorio (el primero abarca todos
los estatales y cada estado a todos sus municipios). Pero los de los centros de poblacin y de las zonas conurbadas contemplaran igualmente
territorios comprendidos en municipios y/o en estados. La lectura de algunos especialistas sugiere que los primeros tres tendran como materia
el ordenamiento territorial en tanto que los programas de los centros de
poblacin y los de zonas conurbadas estn destinados a reas urbanas al
interior de un municipio o de varios municipios e incluso diferentes estados. De esta forma, acuerdan estos especialistas, un municipio comprende

21

varios centros de poblacin y por tanto

puede tener un programa municipal y varios programas de centros de poblacin.

22

En todo caso, un estudioso del tema sugiere que el hecho de que la ley distinga
el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el ordenamiento
territorial de los centros de poblacin,
refleja que los legisladores reconocieron dos dimensiones o bien dos escalas
en la planeacin territorial: una mayor
relativa al ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos y otra de
espacios urbanizados correspondiente
al ordenamiento del desarrollo urbano
de los centros de poblacin. Mientras
que la primera escala comprende el
espacio rural y el urbano, la segunda,
que se remite a la nocin de centro de
poblacin, concierne a una escala que
se limita a las localidades urbanas.
Aparece la cuestin a propsito de en
cul de ellas estar prevista, y entonces regulada en cada una, la actividad
relativa a la produccin de vivienda.
Eso parece no estar del todo esclarecido y podra ser motivo de un examen
profundo sobre los contenidos de esos
instrumentos de planeacin y gestin
urbanstica.

urbana en suelo de propiedad social fue

haciendo evidente la necesidad de considerar la eventual transicin de lo rural
a lo urbano y la consecuente toma en
consideracin de que los asentamientos
humanos desarrollados en las zonas
de urbanizacin del suelo de propiedad
social era susceptible de convertirse en
espacio urbano.

LEGISLACIN AGRARIA

La concientizacin sobre este fenmeno se plasm en la legislacin agraria

con las reformas y adiciones publicadas
en el DOF del 17 de enero de 1984 a la
entonces denominada Ley de la Reforma Agraria, en las cuales se introdujo la
intervencin de la SEDUE en las disposiciones relativas a las zonas de urbanizacin de los ejidos. La Ley Agraria de
1992, en vigor, da mayor importancia a
este fenmeno. En su artculo 87 esta ley
prev que cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el rea de
crecimiento de un centro de poblacin,
la incorporacin de las tierras ejidales
al desarrollo urbano deber sujetarse a
las leyes, reglamentos y planes vigentes
en materia de asentamientos humanos;
adems, establece que para el caso de
que se enajenen tierras al desarrollo urbano se deber observar el derecho de
preferencia de los gobiernos de los estados y municipios.

Dentro del marco regulatorio en materia de

desarrollo urbano, las normas jurdicas
que regulan la vida de los sujetos agrarios deben tambin ser consideradas
debido a que son remotas y abundantes.
Cabe destacar que en general se trata de
una legislacin que se desarroll pasando por alto que, a pesar de que la vida
de los sujetos agrarios es fundamentalmente rural, stos tienen impactos
significativos en la urbanizacin de las
ciudades. El fenmeno de la expansin

Ahora bien, el artculo 38 de la LGAH seala que el aprovechamiento de reas

y predios de propiedad social que se
encuentren en los lmites de los centros
de poblacin o que formen parte de las
zonas de urbanizacin ejidal y de las
tierras del asentamiento humanos en
ejidos y comunidades, se sujetar a lo
previsto por la propia LGAH, por la Ley
Agraria y por la legislacin estatal de desarrollo urbano, as como por los instru-

mentos de planeacin de desarrollo urbano aplicables. En ese sentido, la

propia LGAH agrega que en los casos en que se quiera constituir, ampliar y
delimitar la zona de urbanizacin ejidal o se quiera regularizar la tenencia
de predios en los que hayan asentamientos humanos irregulares, las autoridades ejidales o comunales deben observar la regulacin local en materia
de desarrollo urbano, obtener la autorizacin del municipio y observar la
zonificacin prevista.
El marco institucional descrito en esta seccin refleja cmo se han modificado
los compromisos de largo plazo en materia de vivienda y desarrollo urbano en
Mxico. Al mismo tiempo, este marco ha permitido al gobierno en turno definir
objetivos especficos y orientar la poltica habitacional o de vivienda por medio
de planes y programas. Tambin ha sido posible la definicin de las estrategias
y a los responsables de su ejecucin. En correspondencia con algunos cambios
del marco jurdico, la orientacin actual de la poltica de vivienda mexicana se
remonta al inicio de la dcada de 1990, aunque su consolidacin se presenta
sobre todo en la segunda mitad de dicha dcada. Estos cambios tienen lugar en
un contexto de importantes transformaciones en la poltica econmica del pas.
El siguiente apartado presenta una revisin de las evoluciones ms relevantes
en la poltica de vivienda en los ltimos aos y de los principales efectos que han
tenido en la construccin de vivienda y el desarrollo urbano del pas.

III. LA VIVIENDA COMO POLTICA PBLICA

EN LOS AOS RECIENTES
Esta seccin hace una diferencia entre el diseo y la implementacin de la poltica de vivienda. Por una parte, el diseo se refiere a la forma en cmo es conceptualizado el compromiso del Estado y la manera en que estos compromisos
se transforman en planes, programas y acciones de gobierno. Por otra parte, la
implementacin se refiere a la forma en que los planes, programas y acciones
son ejecutados por las autoridades responsables (organizaciones o niveles de
gobierno). La intencin de esta diferenciacin es identificar las debilidades de
cada una de estas etapas de la poltica, con el fin de sentar las bases para
ofrecer posteriormente recomendaciones especficas para cada una de ellas.
EL DISEO DE LA POLTICA DE VIVIENDA
En general, el diseo de la poltica se ha basado en un cambio en la orientacin
del financiamiento, de la oferta a la demanda. Este modelo comparte supuestos
con el modelo conceptual de eleccin racional. La poltica de vivienda asume
que un funcionamiento adecuado del mercado de vivienda es la manera ms
apropiada de asignar los recursos para cumplir con sus objetivos. Este diseo se
basa, por lo tanto, en el supuesto de que la intervencin del Estado debe mejorar el funcionamiento del mercado al facilitar acceso a crditos hipotecarios. De
esta manera, se espera que financiando la demanda de vivienda ser posible
alcanzar el inters pblico reflejado en los objetivos de la poltica.

23

24

En particular, el diseo de la poltica se basa en el supuesto de que los compradores buscarn maximizar su beneficio personal al comprar la mejor vivienda para cubrir sus necesidades, dentro de las restricciones que su crdito les
imponga. Por otra parte, los desarrolladores respondern a esa demanda mediante la construccin de las viviendas que los compradores estn dispuestos
a adquirir. Estos comportamientos producirn como efecto colateral una mejora
en la calidad de vida de las personas, al mismo tiempo que generan empleo en
la industria y desarrollo econmico.
De acuerdo con Seplveda y Fernndez (2006), este modelo de diseo de poltica habitacional vigente en Mxico se enmarca dentro de la tercera generacin de
polticas habitacionales de la regin. Estas polticas tuvieron lugar en el marco del
profundo cambio que implic el fenmeno de la globalizacin, acompaado de la
implementacin de modelos de apertura econmica y desregulacin en la economa
y la poltica de diversos pases. Dichos cambios tuvieron consecuencias importantes
en las condiciones del empleo, la supremaca de los mercados financieros y la reforma del Estado, adems de la importancia creciente que adquirieron las agencias del
sistema global y la relevancia de las ciudades en este proceso (Ibid: 27).
En la prctica, estos cambios, que se consolidaron con la aprobacin de la Ley
de Vivienda en 2006, se gestaron desde principios de la dcada de los noventa.
Seplveda y Fernndez agregan que la influencia de las agencias multilaterales
de financiamiento resulta clave para entender estas decisiones de poltica urbana
y de vivienda. En particular, destaca la influencia del Banco Mundial (BM) con los
planteamientos de la agenda urbana para los 90 (BM, 1991), que se centraban
en el comportamiento de la economa urbana, la bsqueda de eficiencia econmica de la gestin urbana y el otorgamiento de un papel preponderante a los gobiernos locales en estas decisiones. En este sentido, el principio fundamental de la
nueva poltica habitacional promovida por el BM ha sido el de vincular a la vivienda
con la economa urbana, considerando el desarrollo de ambos sectores (urbano
y habitacional) como un vehculo para el crecimiento de la economa en general.
Esta consideracin se basa en varios supuestos, tales como que la produccin de
vivienda representa un potencial importante para la expansin de los mercados
financieros de capital, motiva el crecimiento del ahorro privado, incrementa los recursos del gobierno va impuestos y tiene efectos multiplicadores en la generacin
de ingresos y empleos (Puebla, 2002: 29-30).
La orientacin de este modelo de poltica habitacional enfatiza tambin la administracin de las ciudades como empresa y la bsqueda de una alta competitividad
de estas. Con ello, la administracin de los bienes y servicios urbanos adquiere visin comercial, con lo que se alienta el pasaje de la condicin de usuario a la condicin de cliente o sujeto de crdito en la prestacin de dichos servicios (Seplveda
y Fernndez, 2006: 34). Bajo estas condiciones, las decisiones de poltica urbana y
habitacional en Mxico llegan a traducirse, tanto en el discurso como en los hechos,
en acciones de apoyo a los procesos de reestructuracin econmica de gran calado.

En Mxico, el origen de la actual poltica de vivienda tiene lugar en 1992,

con la creacin del Programa para el Fomento y Desregulacin de la Vivienda
(PFDV). Durante este periodo sexenal de gobierno (1989-1994) se inician las
grandes transformaciones en esta materia, orientadas a la desregulacin del
sector y a una mayor participacin de grupos privados (financieros, promotores
y constructores). Dicho programa fue impulsado siguiendo los lineamientos
del BM, en tanto agencia de financiamiento multilateral y actor determinante
en la poltica habitacional actual (Schteingart y Patio, 2006: 158).
En el contenido del PFDV pueden destacarse objetivos y propsitos tales como:
i) promover la desregulacin y simplificacin normativa, administrativa y fiscal
de la produccin, financiamiento, comercializacin y adquisicin de vivienda; ii)
propiciar el desarrollo del mercado de vivienda, tanto nueva como usada, para
inducir una utilizacin eficiente del inventario habitacional; iii) desgravar y simplificar normas y trmites federales y locales en materia de desarrollo urbano y para la
produccin habitacional; iv) modernizar los organismos de vivienda, orientndolos
a transformarse en entes eminentemente financieros y de fomento, transfiriendo
la edificacin de vivienda a los sectores privado y social. As, con la finalidad de
contribuir a la generacin de acciones ms eficientes y rentables, se instal en
el diseo de la poltica de vivienda un nuevo modelo que permea las decisiones,
la estructura programtica, los objetivos y por ende sus resultados. Este nuevo
modelo de implementar la poltica de vivienda se ha identificado como facilitacin, o de las estrategias facilitadoras (Puebla, 2002).

En Mxico, el origen de la actual

poltica de vivienda tiene lugar en
1992, con la creacin del Programa
para el Fomento y Desregulacin de
la Vivienda (PFDV).

El modelo de facilitacin se constituy como un verdadero sistema de nuevos principios rectores para las polticas. Bajo la premisa de crear entornos
propicios para que el mercado habitacional trabaje, se propusieron acciones
tales como el suministro de infraestructuras con recuperacin de costos, la
flexibilizacin de las normas urbanas, la eliminacin de la escasez artificial
del suelo y el soporte al sector constructor/desarrollador para una mayor
eficiencia (BM, 1991). Tambin se propuso el establecimiento de un marco
normativo que d oportunidades al sector privado de equiparar al Estado en
la provisin habitacional. En un marco favorable para los postulados del mo-

25

delo de eleccin racional a principios de los 90 y en el contexto del

ajuste estructural, esta propuesta tuvo una fuerza arrolladora que
se expres en el discurso oficial (Seplveda y Fernndez, 2006: 35).
26

En los subsecuentes planes y programas nacionales se continu con

esta orientacin que privilegi las estrategias de mercado para la
provisin de vivienda (Programa Nacional de Vivienda 1995-2000,
Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, Programa Nacional de
Vivienda 2007-2012). Dicha continuacin evolucion hacia la disminucin paulatina del papel regulador del Estado mexicano en el
desarrollo de la vivienda, justificando con ello la necesidad de la incorporacin del sector privado desarrollador en esta actividad con la
intencin de generar una mayor eficacia y rentabilidad en los programas de vivienda pblica.
El concepto de facilitacin aunado a la bsqueda de eficiencia y rentabilidad en el sector vivienda, llevaron a la transformacin de otro
concepto fundamental de la poltica pblica habitacional: el de vivienda social. Como se indic en la seccin anterior, a pesar de que la Ley
Federal de Vivienda pona especial atencin en la vivienda de inters
social, este concepto pas a segundo plano en el diseo de la poltica
desde la dcada de los noventa. Como lo muestran los documentos
y programas, la vivienda social pas de ser un factor de satisfaccin
social y un derecho establecido constitucionalmente, a un elemento
motor del crecimiento econmico que estimula el desarrollo, resaltando su papel en la formacin del patrimonio familiar. Esta dimensin
de un bien ha sido identificada por algunos como la equiparacin de
la vivienda al de una mercanca, con las implicaciones que este concepto pueda tener (Schteingart y Patio, 2006: 159-160).
Este cambio en cmo se conciben la vivienda y su produccin ha
tenido repercusiones importantes en la forma de entender las polticas de vivienda, ya que histricamente en Mxico se haba entendido a las polticas habitacionales como parte de la poltica social, como se indic en la revisin del marco jurdico. De acuerdo
con algunos autores, las nuevas orientaciones y supuestos de racionalidad econmica han conducido a formular dudas en torno a
las posibles ventajas y condiciones que pueden ofrecerse para la
poblacin de menores ingresos en el pas, que en principio sera
la poblacin objetivo de dichas polticas (Boils, 2004: 351 y 365).
En trminos del nmero de crditos y del impacto en el crecimiento
econmico y de la industria de la construccin, se puede considerar
que el modelo ha tenido un importante xito. Sin embargo, el comportamiento de los diversos actores que de alguna forma participan en

el buen xito de la poltica de vivienda

ha llevado a algunos resultados contraintuitivos. Es decir, este modelo de
poltica de vivienda que favorece la utilizacin de mecanismos de mercado o
cuasi-mercado para asignar recursos
para la construccin de vivienda est
basado en algunos supuestos que no
se cumplen en la prctica. En particular, el de que los individuos persiguiendo su inters individual generarn un
inters colectivo. Este inters colectivo
puede no ser alcanzado si los individuos dan prioridad a las ganancias de
corto plazo o si maximizan su beneficio individual a costa del bien comn.
Por ejemplo, un alcalde u otros miembros del cabildo podran maximizar
en ocasiones su utilidad individual
utilizando su poder poltico y autoridad para permitir la construccin de
nuevos desarrollos y traer con ello
efectos negativos en el inters pblico a cambio de un beneficio econmico o poltico personal. En palabras
de un entrevistado: los alcaldes no
tienen algn inters en el desarrollo
urbano porque el desarrollo urbano
no premia a los tres aos....
Un entrevistado ms opin al respecto
lo siguiente: limitaciones de tiempo
en la gestin pblica municipal que
no permiten llevar a cabo una planeacin de desarrollo urbano y vivienda
ni su implementacin. Con base en
estos comentarios, es posible pensar, que si existiera reeleccin y mayor transparencia sobre los procesos
de autorizacin o reglas polticas que
no le dieran poder al alcalde sobre el
cabildo, los presidentes municipales
tendran incentivos para actuar de
otra manera.

Por otra parte, el xito obtenido

en la creacin de un mercado
muy dinmico de crditos hipotecarios ha causado incentivos que
desvan los objetivos de algunos
actores de los de la poltica. Por
ejemplo, un desarrollador puede
causar desorden urbano al construir en zonas alejadas del rea
urbana consolidada, si esto maximiza el beneficio que obtiene por
el precio de la tierra y la venta de
las viviendas est casi asegurada a travs de compradores que
pueden obtener crditos fciles.
Incluso ms si se considera que
el mismo constructor es quien
puede originar el crdito. En palabras de un entrevistado: s, empezamos por la vivienda y ese es
el terrible error que cometemos.
Hacemos vivienda y despus ya
resolvern las autoridades como
les dan servicios, vialidades y
transporteya vern; las autoridades no les dan nada porque los
desarrolladores escogen lugares
que para m ni el Infonavit, ni el
Fonhapo ni nadie deba autorizarles ni nadie debera comprarles
las casas que no tienen todos los
servicios,. Es plausible pensar
que si el desarrollador no tuviera
la seguridad de que las viviendas
se van a vender, independientemente de su localizacin, no tendra los incentivos para seguir con
el mismo modelo de desarrollo.
Asimismo, los compradores de
vivienda han contribuido a estos
efectos contraintuitivos al actuar
de forma racional. Varias son las
razones por las que estos compradores han estado dispuestos

27

28

a adquirir viviendas que favorecen el desorden urbano. En principio, si

perciben que una vivienda es un mecanismo para recuperar la parte del
ingreso que se les retiene por concepto de cuotas o cotizaciones a un fondo de vivienda. Tambin lo pueden hacer si ignoran los costos econmicos
y el efecto negativo que esta nueva vivienda puede tener en la calidad
de vida, la cual adems favorece el inadecuado desarrollo urbano. Ello
puede cambiar una vez que los compradores asimilen que existen otros
mecanismos para recuperar las retenciones de sus fondos de vivienda o
si internalizan de alguna forma los costos del financiamiento, por ejemplo,
pagando enganches substanciales.
En resumen, la evidencia emprica indica que el modelo de poltica de
vivienda que se ha diseado, priorizando los mecanismos de mercado
para asignar recursos, ha tenido impactos sobre el desarrollo urbano de la
mayora de las ciudades del pas. Adems, se observa que estos resultados han sido amplificados por las expectativas que los diferentes actores
tienen con base en el modelo actual de poltica. En el siguiente apartado

El modelo de poltica de vivienda que se ha diseado,

priorizando los mecanismos de mercado para asignar
recursos, ha tenido impactos sobre el desarrollo urbano
de la mayora de las ciudades del pas.

se discute el modelo de implementacin de la poltica y se destacan las

caractersticas de las organizaciones de los diferentes niveles de gobierno
involucradas en su ejecucin.
LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE VIVIENDA Y
DESARROLLO URBANO.
El modelo de implementacin supone que es necesario contar con una
autoridad fragmentada en trminos de reas de autoridad funcionales y
por niveles de gobierno. Por ejemplo, a travs de la separacin de la rectora de la poltica de vivienda y desarrollo urbano entre la CONAVI y la
Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). Esta fragmentacin permitir mayor flexibilidad para que estas agencias se coordinen mientras que
cada una contribuya al adecuado funcionamiento del mercado y persiga objetivos limitados, ya sea por funciones o por niveles de gobierno.
Sin embargo, la fragmentacin de la autoridad hace que el Estado refleje una descoordinacin entre autoridades responsables de la planea-

cin urbana, del desarrollo urbano y de la vivienda, lo que ha favorecido a la exacerbacin de problemas espaciales y urbanos.
De acuerdo con una persona entrevistada: No hay congruencia
entre las polticas y planes de vivienda con los econmicos y
de financiamiento. En el mismo sentido, otro entrevistado indic que: falta la existencia de una Secretara de Desarrollo Urbano, existe poca coherencia en los tres mbitos de gobierno.
Adems, los incentivos dados por los diversos rdenes de gobierno no
van necesariamente en el mismo sentido. Por ejemplo, mientras que
en el mbito nacional se puede priorizar la generacin de incentivos
para acelerar el crecimiento econmico y la creacin de empleos, en
el municipal se puede priorizar la provisin de servicios y la proteccin
de la calidad de vida en una comunidad. En el caso actual, de acuerdo con varias personas entrevistadas, es claro que el nivel de gobierno federal ha tenido mayor capacidad de incentivar actores, lo cual
se refleja en afirmaciones como la siguiente: creo que el principal
problema es que la poltica pblica de vivienda ha invertido la pirmide; nosotros creemos que la pirmide empieza con la base que es
la ciudad, el territorio, despus los equipamientos, las vialidades, las
conexiones y encima la vivienda, en el sentido de que la vivienda es
el articulador de la ciudad. En Mxico vemos la pirmide invertida.
Adems, mientras que unos buscan la proteccin del medio ambiente o el ordenamiento urbano, puede ser que no tengan capacidad
de incentivar a los actores. Es decir, no tienen la capacidad de hacer cumplir lo estipulado en los documentos de planeacin existentes, sumado a la ausencia de sanciones por dicho incumplimiento.
A esto se refieren diversas personas entrevistadas cuando se dice
que algunos reguladores no tienen dientes. En otras palabras, no
tienen la capacidad de generar incentivos para hacer que los actores dirijan sus esfuerzos en el sentido que la poltica desea, ya sea
de manera preventiva con regulacin o con sanciones cuando no se
cumple alguna norma, como es el caso de Sedesol o de la CONAVI.
Adems, la fragmentacin en un mismo nivel puede hacer que
unos actores no sean capaces de motivar a otros de manera convincente, en particular en el gobierno local. De acuerdo con una
persona entrevistada: Uno de los grandes problemas de la vivienda es que todos los municipios del pas estn quebrados.
Finalmente, parecera fundamental resolver problemas de coordinacin horizontal entre niveles de gobierno (vertical) y municipios
(horizontal) en zonas metropolitanas. Por ejemplo, algunos entrevistados sugieren que la falta de visin metropolitana que se
traduce en la falta de planeacin y de inversin y de operacin de
infraestructura y servicios pblicos a nivel metropolitano. Cabe

29

30

destacar, sin embargo, que la existencia de autoridades metropolitanas no

asegura que una visin regional por parte de las diferentes autoridades municipales y estatales sea resultado seguro.
En muchos casos, una estructura metropolitana puede continuar generando problemas al enfrentar a grupos
territoriales o peor an si se convierte
en una estructura con fallas de gobierno que la hacen lenta en la solucin de
problemas metropolitanos.
Por otra parte, la ausencia de una instancia rectora como en la relatora
de la mesa 9 cuando dice que no hay
cabeza de sector para definir una (verdadera/efectiva) poltica pblica se
puede interpretar de dos formas. Por
un lado, seala los problemas de coordinacin entre niveles de gobierno. Por
otro, esta consideracin tambin parte
del supuesto de que las organizaciones
encargadas del proceso de implementacin no pueden generar incentivos para
que los diversos actores equilibren todos los objetivos perseguidos por la poltica si no cuentan con las facultades y
recursos necesarios.
En este sentido, en la implementacin
de la poltica destacan algunas caractersticas de la estructura de la autoridad
encargada de implementarla, es decir,
de las organizaciones responsables de
convertir los recursos y compromisos
en programas, proyectos y acciones y
de ejecutar los mismos. Dentro del diseo del andamiaje institucional con
que se implementa la poltica existen
un supuestos fundamental. El supuesto
es que en algunos casos el mercado no
funciona apropiadamente por causa de
las llamadas fallas de mercado, como
informacin asimtrica o riesgo moral

de los actores. En estos casos, la accin

de los individuos no contribuye al bien
comn y ser necesario que el gobierno acte directamente para corregir dichas fallas. La actuacin del gobierno
sera principalmente basada en generar los incentivos adecuados para resolver estos problemas del mercado y
alinear las acciones individuales con el
inters pblico.
Sin embargo, como ya se indic, en
la implementacin de la poltica de
vivienda, la Ley otorga a la CONAVI
nicamente mecanismos supletorios
y no coercitivos para su implementacin. De la misma forma que la Sedesol, la CONAVI est facultada por
la Ley de Vivienda para promover la
actualizacin normativa y reglamentaria para vivienda de calidad y sustentable. Este proceso de implementacin de la poltica de vivienda ha
implicado un cambio en el papel que
desempean cada uno de los actores
que intervienen en la produccin habitacional y ha generado una nueva
correlacin de fuerzas entre estos
(Puebla, 2002:15). En primer lugar,
el Estado adopt un papel menos intervencionista con base en las estrategias facilitadoras antes mencionadas. En trminos generales,
se retira del proceso de produccin
de la vivienda en lo que refiere a su
planeacin y localizacin en el espacio urbano, a su promocin, y a otras
particularidades en la regulacin de
su construccin (Maya y Cervantes,
2005:13; Coulomb, 2006:24). Dicho
papel ha sido interpretado por algunos autores como el reforzamiento
general de una ideologa de promocin de estrategias de mercado,
adems de ser resultado de la in-

fluencia de las agencias internacionales de ayuda

(Puebla, 2002:15).
Otro aspecto relevante en la implementacin de
la poltica es la poca o nula capacidad de la autoridad local para generar planes y programas de
desarrollo urbano apropiados para cada municipio,
as como para vigilar el cumplimiento de los programas existentes o de castigar infractores. En particular porque en el nivel municipal no se tiene la
capacidad de ayudar a los individuos a resolver los
problemas de accin colectiva. La poca capacidad
de gestin que tienen los municipios sobre ciertas
reas de poltica ha sido documentada durante
varios aos. Esta problemtica es mencionada
frecuentemente con frases como el modelo
fiscal municipal es un modelo que no promueve
la formacin de riqueza urbana. O el siguiente
comentario que afirma que en Mxico los municipios son legalmente fuertes pero econmicamente pobres. O tambin cuando se dice que
en los municipios pequeos no se ha hecho
prcticamente nada.
Adems, como ya se indic, la falta de capacidad
se incrementa con las reglas polticas de los municipios donde los alcaldes tienen dificultades
para profesionalizar el servicio pblico en perodos de tres o cuatro aos.
Pero adems, esta situacin se intensifica an
ms en municipios semi-rurales que se encuentran
prximos a los ncleos urbanos de poblacin y donde la tierra es ms barata y permite la construccin
con mayores mrgenes de ganancia. En estos municipios es ms probable que los desarrolladores
tengan mayor capacidad tcnica y econmica de
negociar la autorizacin de nuevos desarrollos. Por
esta razn, no es poco comn que generalmente
en estos municipios la construccin de vivienda tenga lugar antes de que se cuente con infraestructura, capacidades administrativas y
recursos econmicos para prestar los servicios
bsicos a que los estn el artculo 115 constitucional o incluso para generar las condiciones

31

32

en las que el mercado sea capaz de

generar una oferta de ciertos servicios como transporte pblico.

federales que apoyan a los municipios

en la creacin y mantenimiento de infraestructura pblica.

Otro supuesto del modelo es que en un

sistema federal como el mexicano, se
esperara que con el principio de subsidiariedad se redujeran los efectos de
la falta de capacidad de la autoridad
local para prestar algunos servicios y
desempear ciertas funciones.

Ante la falta de capacidad de los gobiernos locales para gestionar el crecimiento, la construccin de vivienda
as como la planeacin de su localizacin en el espacio urbano, han sido
asumidas principalmente por el sector
privado en la figura de las empresas
promotoras y desarrolladoras de vivienda. De acuerdo con algunos autores, estos nuevos actores han llegado
a convertirse casi exclusivamente en
las productoras del espacio habitable
actual de la vivienda formal (Duhau,
2008). Por lo tanto se han convertido
de facto en las grandes tomadoras de
decisin respecto de las tendencias de
crecimiento de las ciudades a travs
del uso habitacional.

Es decir, se esperara que cuando un

orden de gobierno no fuese capaz de
hacerse cargo de alguna funcin, el siguiente nivel de gobierno lo hiciera. Sin
embargo, en Mxico, como se indic en
la seccin anterior, no ha sido clara la
divisin de funciones entre los tres mbitos de gobierno, en particular para el
caso de planeacin, desarrollo urbano o
financiamiento de vivienda, ni tampoco
sobre cundo y cmo debera aplicarse
este principio. Esta situacin lleva a que,
como lo indica un entrevistado: No hay
congruencia entre las polticas y planes
de vivienda con los econmicos y de financiamiento. Esto se debe a la falta de
reglas claras que definan responsabilidades concretas a los niveles de gobierno
superior en esta materia, de otro modo,
sus incentivos para participar de lleno
en la materia son escasos. En el caso de
Mxico, la subsidiariedad en la prestacin de servicios se ha limitado principalmente al establecimiento de fondos

Finalmente, de acuerdo con la revisin

del marco jurdico presentado en la
seccin anterior, otro actor de gran
relevancia en este nuevo proceso de
implementacin son los Organismos
Nacionales de Vivienda (ONAVIS). Estos organismos han sido sujetos de
profundas readecuaciones en sus
marcos de actuacin y diseo institucional, transformndose paulatinamente en entidades financieras y
asumiendo como funcin principal el
otorgamiento de crditos hipotecarios

Ante la falta de capacidad de los gobiernos locales para gestionar el crecimiento, la construccin de vivienda as como la
planeacin de su localizacin en el espacio urbano, han sido
asumidas principalmente por el sector privado.

a su poblacin objetivo (Sols y Tams en Seplveda y Fernndez, 2006:

93; Pardo y Velazco 2006).
Con esta base, el cambio en la orientacin del financiamiento, de la oferta a la demanda, gener una mayor especializacin de las instituciones
implementadoras sobre el sector al que dirigen sus acciones. Este esfuerzo requiri de un replanteamiento de los sistemas financieros de los
programas habitacionales, lo cual demand un mayor nivel de ingresos
de su poblacin objetivo y, como consecuencia, dificult el acceso de
los ms pobres a la vivienda. Por una parte, esta orientacin de poltica
ha favorecido a algunos sectores muy especficos: los trabajadores asalariados, los burcratas, la poblacin de ingresos medios y los grupos
sociales organizados, entre otros. Sin embargo, dentro de estos grandes
grupos, solo una pequea parte ha logrado acceder a los crditos proporcionados por las instituciones viviendistas (Puebla, 2002:13). Adems, de acuerdo con algunos autores, esta nueva dinmica de financiar
el mercado gener algunos efectos no deseados (Coulomb en Garza y
Schteingart, 2010). Por ejemplo, la omisin de la demanda efectiva en
consideraciones de polticas pblicas, es decir, aquella que no es posible
cubrir porque su situacin de ingreso y condiciones laborales restringen
o prohben su acceso al crdito y que recurre a procesos de autoproduccin. Conviene aclarar que no se trata de una situacin marginal, sino de
ms de la mitad de la poblacin del pas (Ibid: 569).

IV. PRINCIPAL RESULTADO DE LA POLTICA

DE VIVIENDA: UNA SOLUCIN HABITACIONAL
PREDOMINANTE Y LA AMPLIFICACIN DEL
DESORDEN URBANO
Si bien los distintos programas y opciones de financiamiento proponan
soluciones habitacionales diversas adquisicin de vivienda nueva o usada, mejoramiento y ampliacin, las estadsticas demuestran que se ha
promovido enfticamente la solucin de la vivienda nueva terminada en
conjunto habitacional e, incluso, los crditos se han dirigido principalmente a este tipo de opcin.
Esta situacin ha contribuido a que el conjunto habitacional se convirtiera entonces en la opcin ms recurrente como forma urbana particular en
la reciente urbanizacin mexicana para las familias jvenes asalariadas y
urbanas de los sectores popular y medio (Esquivel et. al., 2005; Esquivel,
2006:88). Algunos de estos conjuntos alcanzan cifras notables 10 mil, 18
mil y hasta 25 mil viviendas que sugieren la creacin de nuevos centros
de poblacin que por su tamao y densidad equivalen a la conformacin
territorial de una ciudad. Sin embargo, estos desarrollos han sido planeados
como fraccionamientos que, al ser regidos por una serie de normas mnimas
y poco articuladas con el entorno que los contiene, incluyen mnimos e in-

33

cluso insuficientes elementos de equipamiento urbano, servicios

e infraestructura. Estas deficiencias se explican en parte por los
montos de inversin que el propio desarrollador debe hacer (Esquivel et. al., 2005).
34

Estos desarrollos han sido en parte resultado de la formacin de

grandes consorcios que concentran la produccin habitacional de
vivienda de inters social. Las empresas inmobiliarias ms activas
se caracterizan porque estn integradas verticalmente, es decir, se
incorporan en proyectos habitacionales completos que van desde
la adquisicin del suelo, su urbanizacin, la construccin de viviendas, la promocin e incluso a travs de los llamados crditos puente, el financiamiento para facilitar su acceso a la poblacin objetivo
(Esquivel et. al, 2005). Los conjuntos producidos por estos grandes
consorcios en su mayora se localizan en las periferias de las reas
urbanas, ya que ah existe mayor disponibilidad de suelo barato. Sin
embargo, no desarrollan las grandes obras de infraestructura vial y
de servicios que se requieren para proyectos de tales dimensiones,
ni llevan comnmente a cabo estudios de impacto urbano social y
ecolgico. A pesar de esta situacin, tienen una influencia determinante en el proceso de expansin del rea urbana (Ibid.).
Tambin cabe destacar que este modelo de produccin tiene varias
caractersticas que le han permitido generar importantes mrgenes
de utilidad. Por ejemplo, los desarrolladores se caracterizan por poseer sus propias reservas de suelo que son adquiridas en el mercado, con las cuales van conformando su propia bolsa de tierra,
lo que encarece este bien e impacta en el precio final de la vivienda. Asimismo, con frecuencia se concentran en la produccin de
un tipo de vivienda en el cual el tamao, calidad y diseo est
determinada por el costo de produccin. Incluso, de acuerdo con
algunos autores, las grandes empresas cuentan con plantas para
produccin de concreto y fabrican casas compactas en tiempos y
costos muy reducidos. Finalmente, utilizan lneas de produccin
relativamente eficientes que permiten por un lado, reducir tanto
el nmero de insumos como las actividades del proceso de produccin y por el otro, demandan menos mano de obra(Esquivel,
2005, en Maya, Cervantes y Rivas, 2008).
AMPLIFICACIN DEL DESORDEN URBANO
Como muchos problemas complejos, el desorden urbano en Mxico
es ocasionado por una gran diversidad de factores que han sido
amplificados por la velocidad con que ha crecido la construccin y el
mercado de vivienda en los ltimos diez aos. Una investigacin reciente sugiere que los procesos de industrializacin llevados a cabo

para la produccin estandarizada de la vivienda pblica ha tenido serias consecuencias, las cuales espacialmente se reflejan en la construccin de aglomeraciones perifricas de poblacin que indiscriminadamente impactan en
la continua extensin del rea urbana de las ciudades, muchas veces sobre
terrenos no aptos para el desarrollo urbano (Maya, Cervantes y Rivas, 2008).
35
Adems, se ha indicado que la capacidad de gestin y negociacin de las
empresas desarrolladoras, aunada al marco regulatorio que otorga a los
municipios la autoridad para definir usos de suelo y autorizar permisos de
construccin, ha favorecido en algunos casos el crecimiento desarticulado
de las ciudades. Por ejemplo, de acuerdo con algunos autores, la propia
envergadura y prioridad poltica conferida a los programas de vivienda y la
capacidad de negociacin de algunos desarrolladores han ejercido importantes presiones sobre las autoridades locales para obtener el cambio en el
uso del suelo y la autorizacin para la realizacin de desarrollos habitacionales, en ocasiones sin contar con los planes de desarrollo urbano correspondientes (Eibenschutz y Goya, 2009:11). Esto a su vez ha resultado en el
encarecimiento de la tierra en el entorno y en la localizacin desarticulada
de estos desarrollos, la cual obedece ms a la lgica del mercado inmobiliario que a la visin planificadora del Estado (Ibid.).

El problema del crecimiento

desordenado de las ciudades tiene
efectos negativos importantes para
todos los actores involucrados.

La mayora de los actores entrevistados tambin coinciden con estos estudios

al destacar el crecimiento desordenado de las ciudades como un impacto de
la actual poltica de vivienda. En palabras de un entrevistado: La ciudad tiene dos (grandes) problemas (u objetivos): uno que crezca ordenadamente y
el otro que aproveche todo lo que ya tiene, la infraestructura.
El problema del crecimiento desordenado de las ciudades tiene efectos negativos importantes para todos los actores involucrados. En general, el desorden
urbano con usos del suelo incompatibles adyacentes o con usos complemen-

36

tarios separados unos de otros tiene un efecto negativo en la eficiencia de la industria de la vivienda, es decir, hace que el valor
de la industria sea menor al que podra ser en ciudades ordenadas, ya que cualquier edificacin valdr menos de lo que valdra si
se construyera sobre el suelo de una ciudad ordenada. Tambin,
las autoridades locales se ven afectadas debido a los altos costos
de proveer servicios e infraestructura. En palabras de un entrevistado: [lo que] nos preocupa tambin y sobremanera es que
este modelo de urbanizacin basado en vivienda unifamiliar perifrica est generando costos altsimos para las finanzas municipales. O como lo indica otra persona entrevistada: Simplemente
porque no se planea donde se va a establecer una ciudad (o un
desarrollo), si son zonas aptas para ese desarrollo, si eso va implicar mayores costos para llevar los servicios pblicos (cunto va a
costar llevar el agua, darla, tratarla...) todo esto tiene que ver con
la ubicacin, con el gran problema que tiene asociado. Estos
municipios tambin pueden tener ms ingresos en la medida en
que tengan actualizados sus catastros y el impuesto predial sea
una parte significativa de sus ingresos. Finalmente, algunos de
los grandes afectados de manera negativa son los residentes de
los nuevos conjuntos habitacionales, ya que su calidad de vida se
ve afectada por el desorden urbano de muchas formas: mayores
costos y tiempos de traslado, pago de servicios ms caros o falta de cohesin social en sus nuevas comunidades, entre otras.
Como se puede observar, con base en los estudios sobre el
tema y lo que los entrevistados indican, el diseo y la estructura encargada de la implementacin de la poltica han tenido efectos inesperados y no deseados sobre el desarrollo
urbano. A su vez, los entrevistados indican que la poltica ha tenido impactos relevantes sobre la estructura social de las ciudades, los cuales se desarrollarn en el siguiente apartado.

V. IMPACTOS DEL DISEO E IMPLEMENTACIN

DE LA POLTICA DE VIVIENDA
El hecho de que el resultado de la poltica de vivienda haya sido
el predominio de la vivienda nueva, terminada, en conjunto habitacional como solucin a este problema no es apropiado o inapropiado en s mismo. La evaluacin de este resultado requiere de la
identificacin de los impactos que ha tenido en la situacin social
modificada por la poltica. Debido a que este documento tiene como
objetivo proponer las lneas estratgicas de la poltica de vivienda
con especial nfasis en la visin del sector empresarial del Infonavit, esta seccin busca identificar los principales impactos sociales
de la poltica sealados por este sector. Para conseguir este fin, en

este apartado se presenta el resultado de un esfuerzo de sistematizacin

y anlisis de entrevistas realizadas por el equipo de la Direccin del Sector
Empresarial del Infonavit.
De manera general, se identificaron tres impactos que no son de ninguna manera independientes, sino que se encuentran interconectados, ya sea porque se
originan por causas similares o porque unos contribuyen a amplificar los otros.
A pesar de esta interdependencia, es necesario diferenciarlos para simplificar
su anlisis. De acuerdo con los entrevistados, los impactos de la poltica de vivienda que derivan del diseo e implementacin de la actual poltica en esta
materia son: 1) el impacto en la estructura social de las ciudades; 2) el impacto en el sistema econmico y financiero, y 3) el impacto en el medio ambiente.
IMPACTOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL DE LAS CIUDADES
Adems de los efectos econmicos, el desorden urbano de las ciudades
mexicanas tiene importantes consecuencias sociales, las cuales son mencionadas de manera indirecta por los diversos actores entrevistados. En principio, se destacan aquellas que tienen que ver con la calidad de vida de las
familias. De acuerdo con una persona entrevistada: tambin dentro de las
debilidades del Infonavit esto ha sido lo principal: esas construcciones han
sido ejecutadas en zonas donde no se tenan servicios: escuelas, empleos,
etc., y eso ha daado mucho a los trabajadores. Tambin destaca la incompatibilidad entre usos de suelo o el crecimiento no continuo de las ciudades,
as como las distancias que tienen que recorrer las personas para realizar
las actividades cotidianas. Estos desplazamientos tienen costos econmicos
para las familias y sociales para las comunidades en que se habita. Asimismo, tienen costos importantes en trminos del desempeo econmico debido a la baja productividad de los trabajadores, los cuales se ven obligados a
recorrer largas distancias para llegar a sus centros de trabajo. Aunado a lo
anterior, un entrevistado destaca otro efecto no deseado del desorden urbano

37

38

y la poltica de vivienda: la vivienda abandonada. De acuerdo con esta persona, el

abandono de viviendas es por falta de ese
desarrollo urbano (adecuado) y de esa falta de servicios fundamentales de infraestructura, servicios sin comunicaciones, sin
parques, sin escuelas, sin comercios, (comunidades) que no tienen mercados.
Otro efecto social de la poltica tiene que
ver con la poblacin que no se atiende.
Para acceder a la vivienda, la poblacin
no atendida tiene que echar mano de
otros procesos y medios como la autoconstruccin, que se caracteriza por
construir en lugares de alto riesgo ante
eventos naturales o con materiales no
apropiados, sin mayor conocimiento del
oficio ni de la gestin ptima de los recursos. Los asentamientos irregulares
formados por estas construcciones continan contribuyendo al desorden urbano.
No obstante, las caractersticas de la actual
poltica pblica han contribuido a que otro
grupo de actores quede fuera del marco del
modelo de poltica de vivienda: los que no
pueden entrar al mercado porque no son
considerados como compradores de vivienda (no asalariados) y aquellos que toman la
decisin consciente de no entrar porque sus
preferencias no son compatibles con el modelo de poltica pblica.

espera que quien est en una mejor situacin econmica pueda acceder a este
mercado por otros mecanismos, como el
de crditos hipotecarios bancarios. Sin
embargo, hay un grupo importante que
no puede acceder ni al mercado bancario ni es cubierto por las ONAVIS: esto es
lo que se conoce como demanda efectiva de vivienda.
Otro grupo es el que debido a los cambios
en la dinmica social no puede cubrir sus
necesidades con el tipo de vivienda actualmente promovida por la poltica. Se
ha indicado que esta vivienda no prioriza
este nuevo tipo de demandas, las cuales
no son homogneas para el conjunto de
la sociedad como tampoco para las diferentes localidades y regiones de un territorio. El tipo de vivienda promovida por
la poltica actual no se caracteriza por
considerar la importancia que tiene el diseo, el uso de los espacios internos de
la vivienda por parte de sus ocupantes,
ya sea hogares conformados por familias nucleares, extensas o compuestas
o por otro tipo de arreglos residenciales
(personas solas, estudiantes, etc.) que
reclaman tambin un espacio habitacional (Maya, Cervantes y Rivas, 2008).

En palabras de un entrevistado: un problema severo de la industria de la vivienda tiene que ver con una desvinculacin de
la normativa urbana con la realidad del
mercado (y) con las reales necesidades
de los clientes.

En palabras de un entrevistado: El
sector privado creo no est viendo las
seales que la sociedad est mandando. Hay familias sin hijos que deciden no tener hijos, hay familias ya de
tantos tipos y seguimos diseando las
casas para pap, mam y dos hijos.

Por ejemplo, cuando la poltica pblica

define sus objetivos identifica una poblacin que busca atender. Como se ha
mostrado lneas arriba, la poblacin que
busca atender la poltica de vivienda es
asalariada, principalmente porque se

Por lo tanto, el diseo de la poltica no

ha sido del todo efectivo en generar
los incentivos para que los diversos
actores persigan el bien comn. Por
ejemplo, uno de los grandes efectos
contraintuitivos de la poltica ha sido el

predominio de una nica solucin de vivienda que no responde a las necesidades de todos los potenciales beneficiarios. En palabras de un entrevistado: seguimos arrogantemente decidiendo cules son los modelos
de vida que debe tener la poblacin. Y seguimos ignorando sus preferencias.
Con base en los comentarios presentados en esta seccin es posible indicar
que existen importantes efectos sociales como resultado de la poltica de
vivienda y del desorden urbano amplificado por sta. Estos efectos se convierten en promotores de la ineficiencia econmica del pas, ya que generan
asignaciones de recursos sub-ptimos en el mercado de vivienda y en la
economa en general.
En sntesis, el diagnstico de los entrevistados confirma investigaciones recientes que sugieren que los conjuntos habitacionales han generado una forma de ocupacin del territorio en la periferia rural de las ciudades con mltiples efectos negativos, tanto para los habitantes de los nuevos desarrollos
de vivienda como para las autoridades y la poblacin local, que se reflejan
en el deterioro de la calidad de vida ofrecida y en requerimientos de inversin no previstos y servicios insatisfechos (Eibenschutz y Goya, 2009:10).
Adems, la promocin inmobiliaria privada ha sido cuestionada por favorecer
la expansin indiscriminada de la mancha urbana y conformar una nueva
modalidad no solo de paisaje urbano, sino fundamentalmente de modo de
vida en Mxico (Esquivel et. al, 2005). En el siguiente apartado se presentan
los efectos que de acuerdo con las personas entrevistadas han impactado el
medio ambiente.
IMPACTOS EN EL MEDIO AMBIENTE
Los recursos de propiedad comn (RPC) son bienes pblicos en una ciudad, como el aire limpio, las vas pblicas, los parques, espacios abiertos
para la recreacin e incluso drenajes pluviales o alumbrado de calles,
y cualquier persona que viva en ese lugar puede usarlos, en algunas
ocasiones pagando las cuotas correspondientes. Los desarrolladores
y propietarios los utilizan para desarrollar o vender las tierras, ya que
aumentan el valor de sus propiedades e incrementan sus beneficios. De
entre los bienes pblicos afectados por el desarrollo urbano y la construccin de vivienda destacan las tierras de cultivo y las tierras ambientalmente sensibles, como aquellas que contribuyen a limpiar el aire o
recargar mantos acuferos.
El modelo de la actual poltica de vivienda ha generado incentivos para
que los individuos al perseguir su beneficio individual y de corto plazo
generen un sobreconsumo de estos bienes. La importancia de este tema
es destacado por varios entrevistados; por ejemplo, uno de ellos indica
que: aqu en todas las grandes ciudades: Ciudad de Mxico, Monterrey,
Guadalajara, Puebla, yo veo una concentracin mucho ms grande. Veo

39

que el tema de sustentabilidad se transforma en algo cada vez

ms importante.

40

Sin embargo, parece ser que la forma en que se ha enfrentado este

problema no ha sido del todo satisfactoria para la mayora, ya que se
han destacado medidas principalmente dirigidas a atemperar parte
de las emisiones de CO2 producidas por las actividades que se llevan a cabo dentro de las viviendas. Adems, de acuerdo con un entrevistado: Las medidas que se toman actualmente para introducir
la sustentabilidad de los desarrollos son medidas precarias, que no
tienen vigilancia (y, tampoco, control y supervisin).
Enfrentar los retos que presentan los RPC requiere de nuevas formas de entender el desarrollo urbano y la propiedad de la tierra.
Por ejemplo, la tierra de cultivo es un bien privado a simple vista.
Pero el propietario tiene diversos derechos sobre su tierra como el
de construir sobre ella, utilizarla para esparcimiento o cultivo. Una
vez que se distinguen y separan los diferentes derechos que tiene
una persona sobre esa tierra, es posible que la comunidad compre uno de ellos, en particular aquellos que se consideran generadores de un bien colectivo. Por ejemplo, una comunidad puede
comprarle a un individuo el derecho de construir sobre su suelo,
mientras que l mantiene el derecho de cultivar o utilizarla para
actividades recreativas o forestales.
En general, los entrevistados indican que la actual poltica de vivienda
ha tenido efectos no deseados sobre diversos RPC, como el medio ambiente. Adems, sealan que las medidas que han tratado de atemperar estos efectos han sido insuficientes hasta ahora para remediar
el problema. Finalmente, los entrevistados indicaron otro efecto no
deseado de la poltica de vivienda, el impacto sobre el sistema econmico y financiero que se describe en el siguiente apartado.
IMPACTOS ECONMICOS Y FINANCIEROS
La relatora de la mesa 8 de la Reunin Nacional del Sector Empresarial destaca que no hay una sustentabilidad integral debido a la
cartera vencida y la vivienda abandonada. Esta situacin causada
por los problemas del diseo de la poltica se ve acrecentada por
la implementacin de la misma, que se discuti anteriormente. De
acuerdo con un entrevistado: no hay congruencia entre las polticas
y planes de vivienda con los econmicos y de financiamiento.
En general, el efecto econmico y financiero es poco destacado por
los entrevistados, pero para varios actores esta situacin empieza
a generar un problema creciente. Por ejemplo, de acuerdo con la
relatora de la mesa 2: La situacin de inestabilidad financiera que

41

Enfrentar los retos que presentan los RPC requiere de nuevas formas de entender el desarrollo urbano y la propiedad de la tierra.
se vive a nivel mundial y que incide en el mercado nacional se ha
vuelto un factor de riesgo para el sector desarrollador de vivienda.
Estas apreciaciones coinciden con investigaciones recientes sobre
el tema. De acuerdo con Eibenschutz y Goya, el proceso de alejar
fsicamente la vivienda de las ciudades que disminuye su atractivo
para el consumidor final para lograr precios que aseguren los mrgenes de utilidad deseados por las desarrolladoras, implica que se
incrementen los riesgos de desapego y abandono de la vivienda adquirida normalmente con crdito hipotecario, como en el caso de las
casas abandonadas. En ese sentido, este proceso ha llevado tambin al traslado de riesgos crecientes a las instituciones de crdito,
pblicas y privadas, que financian a los compradores de vivienda
(Eibenschutz y Goya, 2009:11-12).
Estos problemas podran ser enfrentados, adems de mejorar el diseo de la poltica y su implementacin, reduciendo los costos de
financiamiento. Al respecto, dos entrevistados sealaron: nos hemos enfocado a producir productos (sic) cada vez ms baratos pero
el componente ms caro de la vivienda que es el crdito en realidad
nunca nos hemos abocado a ver cmo lo abaratamos. Adems, otro
entrevistado indic lo siguiente: le veo problemas a las Sofoles, [];
me parece que entre los fraudes, las malas prcticas, todo ese rollo, le
quitaron el prestigio a una posibilidad muy importante de la industria.
Adems, algunos entrevistados indicaron problemas ocasionados
por las distorsiones en el mercado de la tierra y la vivienda debidos
a la especulacin de la tierra. De acuerdo con la relatora de la mesa

1 de la Reunin Nacional del Sector Empresarial, la problemtica

asociada al suelo en oferta, especulacin, subutilizacin, polticos
y tenencia de la tierra, entre otros, hace sumamente difcil que los
planes de desarrollo de vivienda se cumplan.
42

Cabe destacar que en su concepcin dentro del Plan Nacional de

Desarrollo 1982-1987, las reservas territoriales fueron caracterizadas como mecanismos para evitar los altos costos de vivienda como
resultado de la especulacin del suelo urbano, a la vez que permitiran acceso a la tierra a personas que no podran tenerlo de otra
forma. Sin embargo, al da de hoy no queda claro en qu medida las
reservas han permitido reducir la especulacin o si, por el contrario,
se han convertido en un mecanismo que ha facilitado la especulacin de la tierra e incrementado los costos de la vivienda.

VI. LNEAS ESTRATGICAS Y COMPONENTES

PARA LLEGAR A LA VISIN EMPRESARIAL

Introduccin

Los apartados anteriores describieron el estado actual de la vivienda en Mxico con base en la descripcin del marco institucional, es
decir, de acuerdo con la evolucin de las tres principales normas nacionales en la materia; Ley de Vivienda, Ley General de Asentamientos Humanos y Ley Agraria. Tambin se mostr una descripcin del
diseo, implementacin, resultados e impactos de la actual poltica
de vivienda. La reflexin llevada en estas secciones ayud a conformar un diagnstico sobre la forma en cmo el Estado ha intervenido
en la cuestin habitacional, as como los principales efectos, tanto
positivos como negativos, de dicha intervencin.
A partir de este diagnstico, se definieron cinco grandes lneas estratgicas de poltica, las cuales contienen componentes que son propuestas concretas de solucin a la problemtica detectada. Estas
lneas y sus componentes conforman la segunda parte de la investigacin, que se desarroll con base en diversas fuentes. En primer
lugar, se busc identificar experiencias nacionales que, debido a los
escasos recursos que se les ha destinado o a su limitado efecto geogrfico, no han sido suficientemente exploradas. En segundo lugar,
cuando las experiencias nacionales eran limitadas o inexistentes, se
trataron de definir componentes con base en la literatura especializada en el tema, principalmente en Mxico y los Estados Unidos. Y
en tercer lugar, los componentes de estas estrategias se definieron
con base en algunos casos internacionales relevantes.
Estas lneas estratgicas tienen la intencin de actuar en conjun-

to para atemperar los efectos sociales,

econmicos y ambientales identificados
en la seccin anterior. En primer lugar,
estos mecanismos buscan, mediante
cambios en la gestin urbana, una mejor integracin de los individuos con sus
familias y comunidades. En particular,
tratan a travs de la redensificacin y
reduccin de tiempos de traslado proveer espacios urbanos que den a los individuos mayor tiempo y mejores oportunidad de interactuar (ver Anexo 3). En
segundo lugar, hacen lo necesario para
mitigar y, en el mejor de los casos, revertir los efectos negativos que el desarrollo urbano actual ha tenido en el medio
ambiente. En particular, los componentes de estas lneas tienen la intencin
de mejorar la calidad de aire y agua de
zonas urbanas, as como reducir el uso
de tierras de cultivo y ambientalmente
sensitivas para fines habitacionales (ver
Anexo 4).

los principales objetivos que esta

estrategia debera perseguir. La
tercera seccin incluye los componentes y factores clave del diseo e implementacin, que son
las recomendaciones puntuales
sobre los posibles programas o
acciones a realizar.

Finalmente, dichas lneas estratgicas

buscan contribuir a preservar e incrementar el valor de las propiedades inmobiliarias. Este cambio en los efectos
econmicos se promueve mediante mejores rendimientos sociales de las inversiones, tanto pblicas como privadas, y
se espera que redunde en beneficio de
las finanzas (ver Anexo 5).

La ltima seccin contiene recomendaciones sobre la evaluacin

de cada lnea estratgica, lo cual
puede definirse como el proceso
para determinar, mediante juicios
generales, la calidad, el logro de
metas, la efectividad, el impacto y
los costos de un programa o poltica (Theodoulou y Kofinis, 2004,
p. 192). Una poltica nacional de
desarrollo urbano y de vivienda,
en general, as como sus lneas
estratgicas, deben considerar
desde su diseo los elementos
para su evaluacin, tanto a lo largo de su implementacin (procesos) como en el alcance de sus
resultados e impactos objetivos
(outputs y outcomes). En esta
seccin se describe en general
cmo podra ser evaluada cada
lnea estratgica y se sugieren
algunos objetivos e indicadores
para verificar sus avances.

La descripcin de cada lnea estratgica tiene al menos cuatro secciones. La

primera es una introduccin que contiene la descripcin bsica de la situacin
problemtica a resolver. La segunda
es una justificacin en la cual, a partir
de las fuentes consultadas, se describe por qu es importante realizar una
intervencin pblica congruente con la
lnea estratgica. De esta parte se desprenden tambin algunos rasgos de

La primera lnea busca diversificar la oferta de soluciones habitacionales para ampliar y diversificar el universo de atencin de la
poltica de vivienda. Actualmente,
si bien la intervencin gubernamental ha sido efectiva en cuanto al crecimiento del nmero de
crditos para adquirir, construir o
remodelar una vivienda, as como
para el pago de pasivos en rela-

43

44

cin con la misma, esta intervencin ha generado dos problemas importantes: por un lado, una solucin predominante de vivienda (adquisicin
de vivienda unifamiliar, en conjunto habitacional, alejada de los centros
urbanos) que ha producido diversos efectos negativos y, por otro, la atencin ha sido insuficiente e inadecuada a un segmento importante de la
poblacin, bsicamente la poblacin de menores ingresos y/o los no asalariados. Las alternativas de solucin para combatir estos problemas se
basan en el mejoramiento y ampliacin de vivienda para no asalariados y
la produccin social de vivienda tanto organizada como asistida. En esta
lnea estratgica, al igual que en las otras, se insiste en la importancia de
la integralidad y complementariedad de soluciones habitacionales.
La siguiente lnea busca presentar como alternativa para cumplir los objetivos de la poltica a la vivienda para renta, al destacar para tal efecto la
generacin de certidumbre en el mercado de alquiler. Actualmente, la poltica habitacional en Mxico no considera apoyos pblicos para el arrendamiento, ni por el lado de la oferta ni por el de la demanda. El propsito
de esta lnea es demostrar, con base en la revisin de la propia situacin
de la vivienda en nuestro pas, as como en experiencias internacionales,
que la vivienda en propiedad puede no ser la nica forma para dotar de
una lugar digno para vivir a las familias mexicanas. Las opciones de solucin para tratar de resolver la problemtica se basan en la modernizacin y homogenizacin del marco jurdico para crear certidumbre en este
mercado. Tambin se hace nfasis en el desarrollo de subsidios para el
arrendamiento de viviendas privadas.

Las alternativas de solucin para combatir

los problemas se basan en el mejoramiento
y ampliacin de vivienda para no asalariados
y la produccin social de vivienda tanto
organizada como asistida.
La tercera lnea estratgica propone el fortalecimiento de la capacidad
al igual que la reduccin de la fragmentacin de la autoridad encargada de disear e implementar la poltica de vivienda. La cuestin habitacional es parte integral del desarrollo urbano, por lo cual, intervienen
diversas dependencias y entidades de los tres niveles de gobierno y en
ocasiones, incluso, agencias privadas y sociales, cuya actuacin se rige
por normas muy diversas. Esta situacin ha derivado en varios problemas relevantes, tales como la falta de coordinacin, su insuficiente capacidad tcnica y operativa, as como las restricciones que les impone

el marco jurdico. Las posibles soluciones plantean hacer cumplir el marco

jurdico de la vivienda y mitigar el desigual desarrollo institucional entre estados. Tambin se ahonda en la importancia de transitar hacia instrumentos de gestin integrada del desarrollo urbano, con una participacin subsidiaria de los gobiernos estatales en el control de este tipo de desarrollo.
La cuarta lnea busca generar cambios sobre dos aspectos que, si bien han
sido abordados en nuestro pas, no han recibido la atencin suficiente ni se
han incorporado de manera importante en los distintos planes y programas relacionados con el desarrollo urbano y la vivienda: la redensificacin de zonas
urbanas y la promocin del desarrollo de infraestructura en conjuntos habitacionales desconectados del rea urbana consolidada. Estos aspectos afectan
tanto a los beneficiarios de la poltica de la vivienda (por el lado de la ubicacin,
calidad y acceso a los servicios pblicos de sus inmuebles) como a las autoridades, las cuales se enfrentan a un crecimiento urbano desordenado que trae
como consecuencia la dificultad para la provisin efectiva y eficiente de servicios pblicos, as como problemas sociales relacionados principalmente con
la inseguridad pblica. En esta lnea se enfatiza la modificacin de los instrumentos de planeacin del desarrollo: revisin, actualizacin y renovacin de
instrumentos de regulacin de uso del suelo y desarrollo urbano. Tambin se
destacan nuevos instrumentos y la mejora de la regulacin de uso del suelo.
La quinta lnea estratgica se refiere a la profesionalizacin del servicio pblico
local para la gestin del desarrollo urbano y a la cooperacin regional y metropolitana para esta funcin. Si bien la actuacin de los gobiernos municipales
es reducida para otorgar viviendas, s tienen un papel preponderante en el
desarrollo urbano, horizonte donde se enmarca cualquier solucin habitacional. Las autoridades municipales, como principales reguladores del desarrollo urbano, enfrentan problemas como falta de coordinacin entre las propias
dependencias y entidades municipales, as como con los otros dos niveles de
gobierno; tiempo insuficiente de gestin (tres aos); falta de capacidad tcnica
para tomar decisiones de desarrollo urbano, e influencia de intereses polticos
en decisiones de esta ndole. Para tratar de resolver esta problemtica se
sugiere la creacin o consolidacin de varios tipos de instituciones: institutos
municipales y metropolitanos de planeacin, asociaciones municipales para
la prestacin de servicios pblicos, empresas de participacin estatal y municipal para la prestacin de servicios, autoridades metropolitanas de transporte, agencias catastrales autnomas y agencias de desarrollo urbano (ADU).
Tanto las lneas estratgicas como sus componentes tienen el propsito de
formar un grupo de herramientas que se pone a disposicin de decisores y
grupos interesados en el desarrollo de la poltica de desarrollo urbano y de
vivienda en Mxico. Dado lo anterior, el contenido de esta segunda parte
de la investigacin busca ser un insumo para la conformacin de un Programa Nacional de Desarrollo Urbano y de Vivienda, con una visin de me-

45

diano y largo plazo que, sobre todo, no vea al desarrollo urbano y

a la vivienda como aspectos aislados, ni como responsabilidad de
una sola dependencia o entidad pblica, privada o social, ni que
est a cargo de un solo nivel de gobierno, sino como un proceso
integral, ligado ntimamente a diversos aspectos del desarrollo social.
46
LNEA ESTRATGICA 1: DIVERSIFICAR LA OFERTA DE
SOLUCIONES HABITACIONALES PARA AMPLIAR Y
DIVERSIFICAR EL UNIVERSO DE ATENCIN
Esta lnea estratgica va dirigida a cambiar parte del diseo de la
poltica de desarrollo urbano y vivienda. En particular, busca generar un papel ms activo del Estado en la promocin de vivienda para
un sector de la poblacin que no ha sido atendido suficientemente
ni en calidad, ni en cantidad de recursos. La atencin a las diversas demandas de vivienda de estos grupos permitira fortalecer el
tejido social en la medida en que las personas mejoraran la calidad
de sus viviendas y revitalizaran sus barrios. Al mismo tiempo, esta
lnea estratgica lograra introducir nuevos objetivos e indicadores
de desempeo que permitieran medir el xito de la poltica de una
manera diferente a cmo se ha hecho hasta ahora.
Incluir una lnea estratgica de la poltica de vivienda que coadyuve
a un mejoramiento de las acciones de poltica requiere observar la
profunda diversidad demogrfica del pas, en particular, en lo que
respecta a la conformacin de los hogares, los niveles de ingreso
y las condiciones de empleo. Esto debe conducir, por una parte,
a reconocer la necesidad de ampliar y diversificar el universo de
atencin de la poltica habitacional, incorporando sobre todo a la
poblacin no asalariada.
Para atender a esta poblacin es necesario pensar en opciones
habitacionales diversas que atiendan adecuada y exitosamente a
cada sector o grupo social en sus condiciones habitacionales reales: hogares sin vivienda, que requerirn de vivienda nueva, y hogares con vivienda deficiente o precaria por diferentes causas, que
requerirn otro tipo de acciones. Adems, es fundamental revisar
cules han sido los efectos en los modos de vida y prcticas cotidianas de las acciones habitacionales de la poltica reciente en
la poblacin atendida, puesto que como ya se indic numerosas
investigaciones, foros y reportes han sugerido que los impactos urbanos, sociales, econmicos y ambientales pueden ser en general
negativos.
La necesidad de promover el acceso a la vivienda a este sector de

la poblacin que generalmente es el de menor ingreso ha sido reconocida como una prioridad desde el Programa Nacional de Vivienda del Gobierno Federal 2007-2012. Este programa manifiesta que para las familias
de menores ingresos las posibilidades de acceso al financiamiento de vivienda son restringidas, ya sea porque no cuentan con ingresos regulares
para soportar el pago de una deuda hipotecaria, o bien porque teniendo ingresos fijos, estos no son suficientes para costear la vivienda ms barata en
el mercado. Dado lo anterior, el Gobierno Federal se estableci como meta
otorgar seis millones de financiamientos de vivienda preferentemente a la
poblacin que se encuentra en situacin de pobreza (Programa Nacional de
Vivienda, 2008).
Sin embargo, el impacto de la poltica de vivienda en la cobertura de los
grupos ms vulnerables ha sido limitado. Muestra de ello es que el nmero
de crditos no necesariamente refleja el nmero de hogares beneficiados y
que para la poblacin de menores ingresos no se han producido suficientes
soluciones de vivienda. Otro ejemplo de limitados resultados se ha dado en
programas como Tu casa del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones
Populares (Fonhapo). Una evaluacin de este programa, que es uno de los

Las posibilidades de acceso al financiamiento

de vivienda son restringidas, porque no cuentan
con ingresos regulares para soportar el pago de
una deuda hipotecaria, o bien porque teniendo
ingresos fijos, estos no son suficientes para
costear la vivienda ms barata en el mercado.
principales instrumentos de poltica para la poblacin de menores ingresos,
indica que en 2010 la vivienda nueva producida atendi slo al 0.41% del total de la poblacin potencial, mientras que la ampliada o mejorada benefici
nicamente al 1.97% del total de la demanda (CONEVAL, 2011).
En este apartado se presentan algunos componentes que deberan ser integrados en una estrategia que puede ser implementada por los ONAVIS,
pero que necesariamente debera articularse tambin con los mbitos
de gobierno locales por medio de los organismos estatales de vivienda
(OREVIS), secretaras de desarrollo urbano y vivienda de los estados e incluso dependencias encargadas en los municipios, todo ello con el fin de
evitar los problemas de fragmentacin de la autoridad que se han indicado anteriormente. En este sentido, se sugiere que el diseo e implemen-

47

48

tacin de soluciones habitacionales

debe fundarse en una perspectiva integral que considere a la vivienda, por
un lado, como una parte central de la
ciudad y no independiente de ella (lo
que exige incluso reestructurar estrategias tradicionales en la planeacin
urbana y en la produccin de vivienda social en Mxico) y, por otro, como
un proceso que inicia desde la definicin,
regularizacin y adquisicin del suelo
donde se edifica hasta su equipamiento
y acceso a servicios pblicos (y no solo
la construccin, compra y/o mejoramiento de un inmueble, como se concibe actualmente). Es decir, esta estrategia sera
exitosa en la medida en que integre programas o acciones que atiendan todas y
cada una de las etapas del proceso con
que se genera la vivienda.
En el resto de esta seccin se presentan
los principales objetivos de la lnea estratgica y los rasgos generales de cuatro
componentes que se pueden incluir en
esta estrategia: a) expandir y mejorar los
programas de adquisicin de vivienda, en
particular para no asalariados; b) el mejoramiento y ampliacin de viviendas; c) la
produccin social de vivienda organizada
y asistida, tambin para no asalariados, y
d) el desarrollo de programas articuladores que permitan complementar las acciones y soluciones de vivienda. Al igual
que con el resto de las estrategias que
se presentarn, los componentes que se
proponen son enunciativos y no limitativos, e incluso pueden hacerse diversas
combinaciones de ellos.
JUSTIFICACIN
El primer objetivo de esta lnea estratgica es la reduccin de la demanda efectiva de vivienda (dficit cuantitativo y cualitativo). Para lograrlo, hay que basarse

en el fortalecimiento de los apoyos para

la adquisicin, el mejoramiento, la ampliacin y la construccin dirigidos particularmente a la poblacin no asalariada
de ingresos bajos y medios bajos. Segn
el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el dficit habitacional en Mxico est
compuesto por un 2% de hogares que carecen de vivienda dficit cuantitativo y
un 26% de hogares que habitan una vivienda inadecuada por diferentes causas
dficit cualitativo, del cual 9% remite a
la calidad de los materiales con que est
construida, 5% a situaciones de hacinamiento, 8% a carencia o insuficiencia de infraestructura para la dotacin de servicios
y 15% a la irregularidad dominial, esto es,
a la falta de una tenencia segura del suelo
y la vivienda (BID, 2011: 4). Si bien existen algunas opciones de financiamiento
para acciones de mejoramiento habitacional, se ha comprobado que, en trminos
de inversin, los recursos aplicados para
este tipo de acciones es muy bajo (5% de
la inversin total de los organismos habitacionales) al igual que para las acciones
de inicio de vivienda (pie de casa, 2.2%).
La gran mayora del financiamiento de los
organismos se dirige a la vivienda nueva
terminada (Coulomb, 2010: 570-571).
Lo anterior seala una incongruencia
entre los dficits detectados y la importancia que se les otorga para generar
soluciones (al menos en trminos de
inversin y de difusin de opciones). Se
requiere entonces pensar en fortalecer
aquellas acciones habitacionales destinadas a hogares que habitan viviendas
que por distintas causas (materiales,
espaciales, legales, etc.) no son adecuadas, pero que a travs de intervenciones
oportunas pueden llegar a serlo.
La persecucin de estos objetivos debe

fortalecer la autoconstruccin, ya que al hablar de construccin de vivienda

para las familias de menores recursos, hay que considerar que la forma de
produccin de vivienda ms usual en Mxico es la que llevan a cabo los
usuarios, por iniciativa propia y bajo su control directo. A este modelo tradicionalmente se le conoce como autoconstruccin y la definimos como
el proceso mediante el cual el propio usuario construye la vivienda por
etapas, con distintos niveles de conocimiento y oficio, atendiendo a sus posibilidades de tiempo, esfuerzo y recursos disponibles. Para Vctor Pelli, se
trata de procesos obligada e involuntariamente autnomos a travs de los
cuales la propia gente encara la resolucin de su problema habitacional
con talento y tenacidad, pero sin recursos ni marco institucional suficientes para llegar a soluciones plenamente satisfactorias (Pelli, 1994: 13).
El avance en el conocimiento sobre este fenmeno, basado en las experiencias en distintos contextos como Mxico y otros pases de Amrica Latina,
permite hoy distinguir la diferencia entre autoconstruccin y autoproduccin:
mientras que la primera solo implica las tareas de construccin, la segunda
incluye adems de la construccin la gestin y administracin del suelo
y de los recursos econmicos y materiales. Existen dos modalidades dentro
de este tipo de produccin que generan resultados muy diversos: la primera
es social, individual y espontnea generalmente vinculada a procesos de
informalidad e ilegalidad urbana, sin mediacin de planeacin alguna y la
segunda es social organizada y asistida, que corresponde a la que llevan
a cabo grupos sociales organizados (organizaciones de base, cooperativas,
asociaciones de vecinos, etc.) con la asesora de personal tcnico capacitado (generalmente ONGs).
Es importante mencionar que las acciones habitacionales por autoconstruccin resultan exitosas en la medida en que son resultado de una situacin
organizada y asistida, es decir, cuando existe una intervencin oportuna y
experta en las etapas de planeacin y construccin de la vivienda. Por lo tanto, un programa que implemente estas acciones debera intervenir en este
proceso de produccin, aprovechar las condiciones existentes y mejorarlas
a una autoproduccin habitacional a travs de la asesora integral (legal,
tcnico-constructiva y financiera).
El segundo objetivo de esta estrategia es conseguir la integralidad y complementariedad de las soluciones de vivienda financiadas total o parcialmente
por el gobierno, las cuales deben ser una caracterstica de los apoyos pblicos de vivienda sin importar si son ayudas para la adquisicin, construccin, mejoramiento o arrendamiento. Actualmente, los programas pblicos
de vivienda para los sectores de menores ingresos no son diseados, implementados o evaluados con una perspectiva integral y de complementariedad. Para resolver esta situacin, es necesario considerar los aspectos que
participan en la produccin de vivienda: suelo, servicios y equipamientos
bsicos; materiales y componentes constructivos; asistencia social, tcnica,

49

50

legal, contable, administrativa y legal; financiamiento, movilizacin

de recursos y fortalecimiento de la economa popular (ahorro y recursos complementarios), as como fuerza de trabajo y participacin de los usuarios (Ortz, s/f). En la situacin actual de la poltica,
estos elementos se encuentran fragmentados en varios programas
gestionados por diversas agencias de gobierno con misiones que no
necesariamente convergen entre s.
Por ejemplo, existen programas que integran algunos de estos componentes, como es el caso de Esta es tu casa, Tu casa y Vivienda Rural. Sin embargo, no pueden ser considerados como integrales, pues obligan a que las acciones de vivienda se realicen en
predios con certeza jurdica y reas no riesgosas, pero no ofrecen
un apoyo para que los eventuales beneficiarios cumplan con este
requisito. Dada esta situacin, es fundamental la integracin de los
programas pblicos relacionados (y factibles de relacionarse) con la
vivienda para las familias de menores ingresos, los cuales incluyen
los apoyos de dependencias y entidades como CONAVI, CORETT,
FONHAPO, CDI, CNA, CONANP, SEDESOL y SEMARNAT (CONAVI, s/f).
Con la integracin de estos esfuerzos sera posible ofrecerles un
apoyo integral a sus necesidades de vivienda.
A continuacin se describen los componentes y factores clave que
debe incluir el diseo e implementacin de una estrategia para diversificar la oferta de soluciones habitacionales para ampliar y diversificar el universo de atencin.
COMPONENTES Y FACTORES CLAVE DEL DISEO
E IMPLEMENTACIN
Como se mencion, actualmente existen programas de apoyo para
la adquisicin de vivienda dirigidos a la poblacin no asalariada de
ingresos bajos y medios bajos, como es el caso del programa Tu
casa del Fonhapo. El primer componente de esta lnea debera
ser la expansin y mejora de este tipo de programas, ya que estos instrumentos tienen una cobertura sumamente limitada. En
el caso del programa mencionado, este solo cubre el 0.41% de
la poblacin potencial (CONEVAL, 2011), por lo cual, a la par del
mejoramiento y ampliacin de vivienda para grupos de poblacin
no asalariada de ingresos bajos y medio bajos, es necesario tambin expandir los programas de adquisicin de vivienda existentes para este sector.
El segundo componente debera consistir en el fomento del mejoramiento y ampliacin habitacional. En este caso podra resultar
adecuado constituir programas o acciones de carcter federal
impulsadas, diseadas y financiadas desde la CONAVI, la Sedesol
a travs del Fonhapo y la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) en

caso de los grupos de mayor ingreso, pero con

una articulacin directa con los OREVIS y las dependencias pertinentes de los gobiernos municipales para su eficaz implementacin y gestin.
El desarrollo de programas que implementen estas
acciones requerira de la consideracin de factores
clave en su ejecucin. Por ejemplo, de personal tcnico capacitado que: 1) evale e identifique los dficits en las viviendas desde la construccin completa de ciertos componentes (muros, pisos, techos) y
espacios (habitaciones, cuartos, hasta las terminaciones); 2) proponga las opciones de mejoramiento
especficas con base en cada caso; 3) supervise las
obras, las cuales dependiendo del caso podrn ser
ejecutadas por terceros o por el propio destinatario, segn criterios que establezca el programa, y 4)
registre y evale las acciones. Por ello, sera conveniente considerar programas o acciones paralelos
de capacitacin de personal de las dependencias
municipales que pudieran ser impartidos por los
OREVIS, para que el otorgamiento de asesora tcnica se d a travs de procedimientos estandarizados: supervisiones de avance de obra, de uso del
material, de administracin del recurso (que puede
otorgarse por etapas, segn el avance), etc.
Tambin, estas acciones de mejoramiento habitacional podran complementarse con la creacin
de parques de materiales o paquetes de materiales, mediante convenios con productores y proveedores, para que el destinatario de estas acciones
pueda adquirir materiales a precios convenientes,
abaratando con ello la adquisicin de insumos al
menudeo para autoconstruccin.
Por otra parte, el mejoramiento habitacional debe
pensarse en el contexto no slo de la vivienda, sino
del espacio residencial ms amplio. Por ello, el mejoramiento barrial resulta un factor fundamental de
este componente. Existen numerosos programas
de este tipo que han sido reconocidos como buenas prcticas dado el xito de sus resultados y que
como se comenta no slo intervienen en el mbito de la vivienda, sino que se extienden al barrio,

51

52

colonia o vecindario. Es el caso de los programas de mejoramiento de

barrios se encuentran Favela Bairro en Brasil, Chile barrio, PROMEBA
en Argentina, entre otros. La creacin y fortalecimiento de este tipo
de programas en Mxico puede complementar el mejoramiento de
la vivienda en tanto interviene el espacio residencial que la contiene,
a travs del tendido de redes de infraestructura bsica, el mejoramiento de los espacios pblicos y la conectividad con las reas
estratgicas de las ciudades.
En el caso de nuestro pas existen tanto programas gubernamentales
como de organizaciones no gubernamentales que pueden contribuir
a este componente. Por ejemplo, la CONAVI ha identificado al menos
veintin programas federales relacionados o factibles de relacionarse
a la vivienda y su entorno (CONAVI, s.f.). Estos programas pueden en
cierta medida contribuir a la produccin social de vivienda. Por otra
parte, la CONAVI tambin ha identificado un nmero importante de
organizaciones no gubernamentales que pueden apoyar a este componente mediante el fomento de programas comunitarios de autoconstruccin, asesora o financiamiento. Sin embargo, cabe destacar
que la cobertura de estos esfuerzos es altamente limitada.
Por ltimo, hay que sealar que la difusin de programas o acciones
de mejoramiento habitacional es una parte central del proceso de implementacin. La promocin debiera realizarse in situ, con personal
de las propias instancias municipales (que incluso cuente con formacin social, tal como trabajadores sociales) a travs de recorridos en
las colonias y localidades que registran y manifiestan claras evidencias de pobreza patrimonial y hasta riesgos por su localizacin; all
es donde habita la poblacin ms desfavorecida, e incluso la ms
desinformada, que en general no se acerca a las instancias gubernamentales a solicitar apoyo alguno.
Adems, debera incluirse en esta estrategia un tercer componente
de promocin de la autoconstruccin que se destinara sobre todo a
la poblacin no asalariada y de bajos recursos; es decir, a los sectores que no acceden a la oferta del mercado de vivienda formal en
sus condiciones de funcionamiento actual y que representan ms
del 50% de la poblacin del pas. Para un programa que surja de
este componente, la instancia rectora podra ser el Fonhapo, y para
otros sectores de poblacin con mayores recursos, podra ser la SHF.
El diseo y financiamiento del programa correspondera a estas instituciones. Sin embargo, la implementacin y gestin debiera correr
por cuenta de los OREVIS e institutos estatales, as como dependencias municipales correspondientes, que son quienes conocen con
ms detalle y cercana a los grupos de poblacin en sus territorios.

Un factor clave para implementar un

programa surgido de este componente
debera incluir la creacin y operacin
de centros de asesora tcnica, administrativa y legal en los organismos de
ejecucin del mismo (direcciones de desarrollo urbano o de obras pblicas municipales). Estos centros debern contar
con personal capacitado para orientar
todo el proceso autoproductivo desde la
gestin del suelo, el diseo de la obra,
su supervisin, la administracin de los
fondos, el cumplimiento de los requisitos legales para su registro y, por ltimo,
su mantenimiento y habitacin.
Respecto de la administracin de los
recursos, sera un factor importante
que estos pudieran otorgarse por etapas y en modalidades de crdito, subsidio o con esquemas de ahorro previo
(segn los criterios de definicin de la
demanda). En todos los casos, el/los
destinatario/s de estas acciones aportarn la mano de obra, siempre que
esta sea orientada por personal con
conocimientos tcnicos apropiados.
Durante el proceso de obra, el personal
encargado de la asesora tcnico-constructiva sera responsable de la supervisin, pero podr apoyarse en la organizacin de talleres, plticas y prcticas
que renan a varios autoproductores,
as como con la distribucin de folletera
(a travs de pequeos manuales, trpticos, fichas tcnicas, etc.) en la que se
realicen recomendaciones y describan
procedimientos constructivos sencillos
a seguir para la construccin de los diferentes componentes de una vivienda.
La asesora legal-normativa podra ser
otro factor de xito de este componente, el cual debera contemplar tambin
los costos que implican los trmites, licencias, impuestos y registros, para lo

que ser recomendable pensar

en una serie de procedimientos
especiales en costos fundamentalmente cuando se trate de poblacin de muy bajos ingresos.
Con respecto a este tipo de programas, una leccin que es conveniente retomar de otras experiencias es la priorizacin en
el acceso al apoyo pblico de vivienda a la poblacin que aparte
de estar en el segmento de bajos
ingresos tiene alguna otra condicin de vulnerabilidad, como es el
caso de los programas Tu casa y
Vivienda rural que dan prioridad
a las familias de mayor pobreza,
con algn miembro con discapacidad, compuestas con madres
solteras, con jefes de familia que
sean adultos mayores o integrantes menores a 14 aos.
Estos programas son destacables
porque tambin privilegian el acceso a solicitantes en desventaja
identificada por cuestiones geogrficas, como son zonas de riesgo natural, rurales, municipios de
alta y muy alta marginacin, as
como los polgonos Hbitat de
Sedesol (R.O. de T Casa 2012
y R.O. de Vivienda Rural 2012).
Otros dos criterios de asignacin de los programas Tu casa
y Vivienda rural podran ser
factores clave para el xito de
este componente. Por un lado,
la precisin de las caractersticas mnimas que debe tener la
vivienda a construir (o a producir) y que se establecen con la
definicin de la Unidad Bsica

53

54

de Vivienda (UBV) y, por el otro, que las

reglas ordenen cmo debe dividirse el
costo total de cada accin de vivienda
entre el gobierno federal, estatal o municipal y el beneficiario, ya que establece rangos entre los que debe fluctuar
la aportacin de cada uno. En el caso
de los beneficiarios, se contempla que
su aportacin puede ser monetaria, en
especie, mano de obra o mixta.
En cuanto a los recursos de los gobiernos estatales y municipales, el programa de Vivienda rural es ms flexible,
ya que permite que estos sean complementados o sustituidos con recursos
de empresarios agropecuarios, organismos privados y sociales de carcter
nacional o internacional o por organizaciones de la sociedad civil sin fines de
lucro (R.O. de T Casa 2012 y R.O. de
Vivienda Rural 2012).
Un programa que desarrolle estas acciones, podra combinar, segn las necesidades que se hayan observado, la construccin de vivienda nueva-progresiva (en
caso de hogares sin vivienda, familias hacinadas por convivencia de varios hogares u hogares con viviendas no recuperables por el tipo de material o deficiencias
estructurales de la construccin) o mejoramiento de la vivienda (como lo indicado

en el apartado anterior). Reiterando lo

dicho en el programa de mejoramiento
habitacional, la difusin de un programa de asesora integral a la autoproduccin habitacional es clave. Deber
contarse con mecanismos de difusin
masiva de este tipo de acciones, que deben pensar en los sectores de poblacin
que puedan demandarlo.
El diseo de programas o acciones articuladoras para atender a esta poblacin debera ser un cuarto componente,
el cual comenzara por el propio rediseo de los programas existentes, para
que, como condicin mnima, consideren su necesaria vinculacin con otros
programas. Un ejemplo ya mencionado
es la recomendacin para vincular las
polticas de mejoramiento habitacional
con las de mejoramiento barrial.
En el caso de nuestro pas, existen distintos programas pblicos, aparte de
los revisados, que buscan apoyar a la
poblacin ms vulnerable en los aspectos mencionados. Sin embargo, estos
programas carecen de una articulacin,
por lo que es indispensable crear soluciones integrales de vivienda que desarrollen alternativas a la medida, de
acuerdo con las necesidades de cada
caso. Esto se puede alcanzar mediante

Una leccin que es conveniente retomar de otras

experiencias es la priorizacin en el acceso al
apoyo pblico de vivienda a la poblacin que
aparte de estar en el segmento de bajos ingresos
tiene alguna otra condicin de vulnerabilidad.

la coordinacin de acciones como las emprendidas dentro de programas como el Programa Apoyo a los Avecindados en Condiciones de
Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH) de la Comisin para la Regulacin de la Tenencia de
la Tierra (CORETT), que se ocupa de la regularizacin de escrituras y
lotes; el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los
Pueblos Indgenas (PIBAPI) de la Comisin Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Indgenas (CDI), que desarrolla proyectos de servicios
de agua potable, alcantarillado y saneamiento, de electrificacin y de
caminos; el Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales (PROSSAPYS) y
el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas
Urbanas (APAZU), ambos de la Comisin Nacional del Agua (Conagua),
que se encargan de proyectos de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en la vivienda, y finalmente, los programas 3x1
para Migrantes y Habitat de la Sedesol, que han apoyado proyectos de
abastecimiento de servicios bsicos y de desarrollo de infraestructura
y mejoramiento del hbitat. (CONAVI, s/f).
EVALUACIN
La evaluacin de esta lnea estratgica debera incluir al menos dos
indicadores de resultados. El primero estara relacionado con su principal objetivo: mejorar y ampliar viviendas existentes y conseguir que
ms personas posean una casa por medio de la autoconstruccin.
As, los indicadores ms importantes tendran que ver con la atencin a las familias que no puede acceder ni al mercado bancario ni
son cubiertas por los ONAVIS. Dichos indicadores deberan incluir
adems la calidad de las viviendas con que se cubre la demanda
efectiva de estas en el pas. El segundo gran indicador de resultados
consistira en la creacin y cobertura de programas o acciones integrales, es decir, con la creacin de programas que incluyan definicin,
regularizacin y adquisicin del suelo donde se edifica, construccin,
acceso a servicios pblicos y/o mejoramiento de un inmueble.
Como evaluacin de acciones y procesos del componente de mejoramiento y ampliacin de vivienda sera necesario generar un registro hecho por el personal tcnico que supervise todo el procedimiento de las obras de mejoramiento. Con base en este registro se
podra contar con una evaluacin ex ante de las condiciones de habitabilidad y una evaluacin ex post. Los indicadores de esta evaluacin deberan ser, al menos, las condiciones materiales de la
vivienda antes y despus de la intervencin en los componentes
bsicos de piso, muros y techo, as como de las conexiones a infraestructura bsica (existencia, estado y funcionamiento) al igual que las
condiciones espaciales nmero de metros cuadrados por persona o

55

nmero de personas por cuarto (para verificar hacinamiento), altura

mnima de la construccin, iluminacin y ventilacin naturales.

56

Los datos sobre condiciones materiales de la vivienda, sobre todo

en sus componentes bsicos, y las condiciones espaciales (nmero de personas por cuarto) forman parte de la informacin censal
en el pas. Bastara comparar estos datos con los que arroje el
programa luego de un tiempo de su implementacin, para conocer
si los resultados generan efectos cualitativamente positivos en el inventario habitacional de Mxico.
Por otra parte, en cuanto a la evaluacin de procesos relacionados
con la construccin de vivienda asistida, la comparacin cuantitativa y cualitativa de las dos modalidades de autoproduccin habitacional individual (espontnea versus organizada) y asistida constituye el mejor criterio para evaluar la eficacia de un programa de
este tipo. Adems, el impacto de estas acciones puede ser mltiple:
desde la calidad de la imagen urbana de ciertas reas en las ciudades, hasta el cambio en las dinmicas de los registros catastrales.
Finalmente, como se mencion, el objetivo del componente de integralidad es conseguir la complementariedad de los diferentes programas pblicos de vivienda, por lo cual, en un primer momento,
se debera buscar la armonizacin de estos programas. Ello con
el fin de verificar que la solucin de vivienda que se ofrece al beneficiario responda a las diferentes etapas del proceso de vivienda:
desde la adquisicin (y en su caso regularizacin del suelo) hasta la
provisin de servicios pblicos o incluso en aspectos como la cooperacin vecinal. Al tratarse de un Programa integrador, la evaluacin
bsicamente consistira en la revisin de los logros de los programas
que articula, por lo que no se limita a identificar los atributos de la
vivienda una vez adquirida, construida o remodelada.
En este sentido, una evaluacin adecuada de esta estrategia debera
considerar aspectos anteriores a la construccin o remodelacin del inmueble (ubicacin o no dentro de zonas libres de riesgo y la situacin
legal de los terrenos), pero tambin debera incluir elementos relacionados con la vivienda una vez habitada, como el acceso a servicios
pblicos suficientes y de calidad. En la siguiente tabla se muestran, a
manera de ejemplo, algunos indicadores que se podran asociar con
los resultados y el funcionamiento de esta lnea estratgica.

Ejemplos
Nombre del indicador

Forma de clculo

Cobertura de la demanda efectiva

57

Atencin a demanda efectiva

por medio de autoconstruccin

Porcentaje de familias en riesgo que

construyeron su vivienda con apoyo
del Estado del total de familias que
autoconstruyeron su vivienda

Atencin a demanda efectiva

por medio de mejora y ampliacin de vivienda

Porcentaje de familias en riesgo que

mejoraron o ampliaron su vivienda
con apoyo del Estado del total de
familias que necesitaban mejorar o
ampliar su vivienda

Cobertura materiales de la vivivenda

Componentes bsicos

Materiales de pisos, muros y techos

Conexin infraestructura
bsica

Existencia, estado y funcionamiento

del acceso a agua potable, drenaje,
energa elctrica, gas domstico.

Nombre del indicador

Forma de clculo

Condiciones especiales de la vivienda

Hacinamiento

Metros cuadrados por persona

Nmero de personas por
habitacin

Caractersticas estructurales

Altura de la vivienda
Luz y ventilacin natural
(nmero y dimensiones ventanas,
tragaluces, etctera)

Condiciones del entorno y servicios

Servicios pblicos

Porcentaje de viviendas que cuentan con acceso a la red pblica de

agua potable en las zonas en riesgo

Entorno urbano

Metros cuadrados de parques y

jardines por habitante del sector o
colonia.

LNEA ESTRATGICA 2: PROMOCIN DE LA CONSTRUCCIN

DE VIVIENDA PARA RENTA Y GENERACIN DE CERTIDUMBRE

58

EN EL MERCADO DE ALQUILER DE VIVIENDA

Como se mencion en secciones anteriores, en nuestro pas se
ha tenido un crecimiento importante en el nmero de trabajadores beneficiados con un crdito para la compra de una vivienda
los ltimos doce aos (principalmente a travs del Infonavit).
Esto ha permitido dar respuesta al mandato establecido en el
artculo 123 de la Constitucin, el cual establece el derecho de
los trabajadores a disfrutar de habitaciones cmodas e higinicas. La norma fundamental tambin define que este precepto
deber cumplirse mediante el otorgamiento de crdito barato
y suficiente para adquirir estas viviendas.
Sin embargo, una de las tareas pendientes es la calidad de las
viviendas que compran los trabajadores de menores ingresos,
analizada principalmente con base en factores como movilidad,
provisin y calidad de servicios pblicos, integracin con la comunidad, entre otros. Uno de los argumentos a favor de apoyar
a los trabajadores para que adquieran una vivienda es que no
solo cuenten con un espacio digno donde habitar, sino que tambin este inmueble se convierta en un patrimonio para ellos y sus
familias. No obstante, debido a su bajo poder adquisitivo, este
sector de la poblacin compra casas (principalmente viviendas
unifamiliares, alejadas de los centros urbanos) que por cuestiones como la inseguridad, deficiencias en servicios pblicos, lejana de los centros urbanos y abandono de casas vecinas, en lugar
de tener una plusvala, se pueden llegar a convertir en un pasivo
por la dificultad de venderse y su rpida depreciacin.
De esta manera, la solucin predominante de la poltica
actual, (adquisicin de vivienda nueva y unifamiliar, lejos
de zonas urbanas consolidadas) no ha tenido la capacidad
de otorgar a todos los beneficiarios una vivienda de calidad
ni tampoco les ha generado un patrimonio. Ante esta situacin, la promocin del mercado de arrendamiento se aprecia
como una estrategia alternativa para cumplir con el mandato
constitucional. El apoyo pblico para arrendamiento parte del
supuesto de que, por restricciones presupuestarias, algunas
familias no pueden adquirir la vivienda adecuada a sus necesidades, por lo cual, este instrumento podra permitirles que
habiten en una inmueble de mayor calidad y, por ende, elevar
su nivel de vida (en aspectos como tiempos de traslado, acceso a servicios pblicos o dimensiones del inmueble).

En esta seccin se desarrollan los principales componentes de una estrategia

basada en el arrendamiento de vivienda, la cual no ha sido suficientemente
discutida en Mxico como una alternativa para cumplir con el mandato constitucional. Esta seccin expone algunos
factores relevantes para el diseo e implementacin de la estrategia. La propuesta tiene como base una revisin
experiencias internacionales y nacionales en la materia, las cuales ayudan a
identificar objetivos, beneficiarios y mecanismos de participacin. Al final, se
encuentra un apartado de evaluacin
donde se exponen algunos indicadores
que pudieran medir los logros de esta
lnea estratgica.
JUSTIFICACIN
La SHF ofrece un instrumento crediticio
con cuatro esquemas para que jefes de
familia no afiliados al Infonavit ni al FOVISSSTE puedan adquirir una vivienda y
dos de ellos se relacionan con el alquiler
habitacional. Sin embargo, los esquemas
de este instrumento no son apoyos para
el arrendamiento. Uno de los esquemas
(Renta con opcin a compra) es un programa que favorece la obtencin de un
crdito para comprar la vivienda que se
renta. El segundo esquema (Renta pagada) toma el cumplimiento en el pago del
arrendamiento como un factor que ayuda
a demostrar la solvencia del pago de un
eventual crdito para adquirir una vivienda
(SHF, 2012). Tambin el Infonavit contempla la opcin renta con opcin a compra.
Slo que en este caso, el haber pagado
puntualmente el arrendamiento durante
al menos un periodo de 6 a 8 meses permite al derechohabiente la posibilidad de
obtener un crdito de este Instituto para
comprar la vivienda que habita, aunque
no alcance los puntos necesarios para

ser beneficiario de este crdito.

Adems, se prev que una parte
de las rentas pagadas al desarrollador (propietario de la vivienda)
sean bonificadas del enganche a
pagar (Infonavit, 2012).
Una estrategia que busque asegurar el derecho de los trabajadores para acceder a una vivienda
con habitaciones cmodas e higinicas debe hacerlo mediante
la consolidacin de un mercado
de arrendamiento de vivienda.
Este cambio parte de la accin
pblica que considerara al menos dos objetivos o propsitos:
a) reducir los costos de transaccin en el mercado de arrendamiento mediante la generacin
de certidumbre jurdica para
arrendadores y arrendatario y b)
permitir el acceso de familias de
bajos ingresos y/o en situacin
vulnerabilidad a una vivienda
digna en arrendamiento mediante la aplicacin de subsidios.
La necesidad de una poltica pblica en materia de vivienda en
arrendamiento, e incluso la intervencin de los ONAVIS, ya ha sido
planteada en algunas ocasiones
en nuestro pas (SHF, 2009). Sin
embargo, estas propuestas no
han tenido el impacto deseado
por los proponentes de dicha poltica. Por lo tanto, con el propsito de abonar en la discusin al
respecto, se presentan a continuacin algunos componentes
que una estrategia de este tipo
debera considerar. Estos componentes incluyen factores clave
para el diseo, implementacin

59

y evaluacin para la creacin de uno o

varios programas nacionales de apoyo
para el arrendamiento de vivienda.

60

COMPONENTES Y FACTORES CLAVES

DEL DISEO E IMPLEMENTACIN
El primer componente de esta lnea estratgica sera el uso de mecanismos
para promover la certidumbre en el
mercado. En este sentido, uno de los
factores clave para promover y consolidar el mercado de renta de vivienda
es crear un programa nacional que
promueva la modernizacin y armonizacin de normas locales relacionadas con este tema. Como lo expuso la
SHF (2009), el mercado de vivienda en
renta es regulado en su parte sustantiva por los cdigos civiles locales, por lo
cual, entre las distintas entidades federativas encontramos diferencias en aspectos como incrementos anuales del
arrendamiento y duracin del contrato.
Tambin, la experiencia internacional,
como la del Programa Bizigune del
Gobierno Vasco, ofrece otras alternativas viables para reducir la incertidumbre de los arrendadores en
Mxico. Este programa tiene como
propsito dar utilidad a casi 30 mil
viviendas vacas que segn el gobierno local no han sido rentadas
por dos motivos principales: el mal
estado de los inmuebles, que los hacen inhabitables, y la desconfianza
de los propietarios, por los problemas
que pudieran tener al arrendarlos (impagos y desperfectos en el inmueble,
principalmente)8.

Un programa de este tipo para

el caso mexicano puede permitir
que organismos estatales o municipales de vivienda alquilen la vivienda, con lo cual se garantiza el
pago puntual del arrendamiento as
como la desocupacin del inmueble
y su entrega en condiciones adecuadas. Tambin, en caso de que el subsidio se otorgue al inquilino, la ayuda
gubernamental podra incluir fianzas
u otras garantas que aseguren al
propietario el pago de la renta bajo
ciertas circunstancias particulares
(como prdida del empleo, por ejemplo), as como la entrega del inmueble (al expirar el contrato) en buenas
condiciones 9.
Debido a la situacin actual, el segundo componente que sera adecuado considerar en esta estrategia
son programas de apoyo o subsidios al arrendamiento que deberan
ser de carcter nacional con la incorporacin de instancias locales
para su implementacin. En Mxico, a pesar de los esfuerzos nacionales ya mencionados, no parecen
existir programas que consideren
la promocin del mercado de renta de vivienda. Tampoco se observa que estos ejemplos nacionales
se coordinen con instancias locales en esta materia (como son los
institutos estatales y municipales
de vivienda). Esta coordinacin es
necesaria, dada la magnitud de la
demanda de soluciones de vivienda. Adems, la demanda y oferta
de vivienda no se pueden controlar

Con este programa, el gobierno local absorbe los gastos de reparacin de estas viviendas para hacerlas habitables (que se deducirn en un periodo de cinco aos
de las rentas que perciba el arrendatario) y adems paga una renta a precio de mercado a los propietarios, con lo que garantiza el pago puntual de la renta, as
como la devolucin en buenas condiciones de la vivienda. La agencia encargada pone esa vivienda a disposicin de una persona u hogar, la cual abona un alquiler
que no exceda el 30% de sus ingresos (Bizigune, 2012; Etxebide, 2012). La diferencia entre la renta que se paga al propietario y la que se cobra al inquilino es
cubierta por el gobierno (Bizigune, 2012). En este caso, para ser beneficiario del programa se deben cumplir tres requisitos: carecer de vivienda en propiedad
durante los dos aos anteriores a la fecha de adjudicacin; ser residente de la comunidad con una antigedad mnima de un ao; y percibir bajos ingresos (Ibid.).

ni corresponden a lmites geogrficos y polticos, como es el caso de los

habitantes que trabajan o estudian en un municipio o estado diferente
en el que residen (zonas metropolitanas). En este sentido, el ejemplo estadounidense ofrece algunas lecciones de cmo una instancia nacional
disea y financia el programa, pero se apoya en agencias locales para su
implementacin y gestin.
El primer factor que pareciera ser clave es la exposicin clara de criterios
que definan el acceso a programas basados en esta estrategia. En el caso
norteamericano, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD,
por sus siglas en ingls) define quin puede acceder a este tipo de programas. El modelo ofrece tres diferentes programas de apoyo para el alquiler
de vivienda, a los cuales se accede con base en tres criterios: el nivel de ingresos familiares (cuyos lmites varan entre las distintas ciudades del pas),
la presencia de algn miembro en situacin de desventaja (adulto mayor o
persona con capacidades diferentes, por ejemplo) y la ciudadana o estatus
migratorio de la familia.
Otro factor importante para focalizar los esfuerzos de esta lnea estratgica es diferenciar el apoyo entre trabajadores asalariados (formales) y poblacin no asalariada. La distincin es importante, ya que para
el primer caso los conductores naturales de este tipo de programa
deberan ser los ONAVIS, como el Infonavit o Fovissste. Esto implicara
que los recursos de las subcuentas de vivienda (aparte de las lneas
de crdito existentes) tambin pudieran utilizarse como apoyo para el
arrendamiento de inmuebles. Por otra parte, para la atencin de los
trabajadores no asalariados, en particular la poblacin de menores
ingresos, la instancia rectora podra ser el Fonhapo, mientras que para
el resto de la poblacin este programa podra ser comandado por la
Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).
En cuanto a la participacin local, esta podra recaer en instancias pblicas
y/o privadas. Un aliado natural en la implementacin de estos programas
seran los ya mencionados organismos estatales y municipales de vivienda, agencias locales de fomento a la participacin ciudadana, en colaboracin con instituciones privadas y sociales como son las asociaciones de
profesionistas en la materia. Aparte de la responsabilidad de implementar
el programa en las distintos estados, los rganos colegiados integrados por
representantes de dichos actores definiran criterios, con base en normas
nacionales, sobre aspectos tales como tipos de vivienda en arrendamiento
a ser subsidiadas, monto del subsidio, ingresos mnimos y mximos de
Segn la Ley de Arrendamiento Urbanos de Espaa, la fianza es definida como la cantidad equivalente a una mensualidad de renta en el arrendamiento de viviendas y de dos en el arrendamiento para uso distinto del de vivienda, que es un tipo obligatorio de garanta. En nuestro pas comnmente en el contrato de arrendamiento se pide como garanta un depsito equivalente a unos o dos meses de renta, as como un fiador. Por lo
cual, el apoyo gubernamental podra incluir este depsito (que se le restituira al final del contrato de arrendamiento), as como que una entidad
gubernamental pudiera proporcionar algn instrumento que supliera el requisito del fiador (por ejemplo, un seguro de arrendamiento).

61

los beneficiarios y otras caractersticas

de los beneficiarios (por ejemplo, la
preeminencia de familias en condiciones de vulnerabilidad).
62

Otro factor relevante es si un subsidio se utiliza para promover la oferta o la demanda de vivienda. Para
tal efecto, la experiencia del HUD
ofrece algunas alternativas viables e
interesantes: vivienda subsidiada de
propiedad privada y vales (vouchers)
de eleccin de vivienda. El caso de
vivienda subsidiada de propiedad privada parte de un modelo sencillo de
implementar. En este caso, la agencia
responsable ayuda a propietarios de
apartamentos a ofrecer vivienda subsidiada para hogares de bajos ingresos
y el subsidio se les otorga a los arrendadores directamente.
El caso del programa de vales para la
eleccin de vivienda (Housing Choice
Voucher Program) tiene un modelo relativamente ms complejo. En este, el
participante puede elegir libremente
cualquier vivienda que cumpla con los requisitos del programa y no est limitado
a escoger inmuebles ubicados en conjuntos de viviendas subsidiadas. Los vales
son administrados a nivel local por agencias locales que reciben fondos federales
del HUD para ejecutar el programa de vales. Un papel que en el caso mexicano podran jugar los OREVIS. En este supuesto,
la familia a la que se le emite un vale se
hace responsable de buscar una vivienda
adecuada que el propietario acepte alquilar bajo el programa.
Esta unidad puede ser en la que reside
actualmente la familia, si cumple con las
normas mnimas de salud y seguridad,
segn lo determine la agencia local. En

estos casos, la agencia local paga directamente un subsidio al arrendador en

nombre de la familia participante. Luego, la familia paga la diferencia entre el
alquiler real cobrado por el arrendador
y el monto subsidiado por el programa.
En ciertas circunstancias, si lo autoriza
la PHA, una familia puede utilizar el vale
para comprar una vivienda (HUD, 2012).
Programas de este tipo formaran lo que
se conoce como una poltica de subsidio, que en el primer caso sera a la
oferta y en el segundo a la demanda.
Un eventual subsidio, en cualquiera de
estos casos, podra tambin influir positivamente tanto en la recuperacin de
casas abandonadas como en dar certidumbre a los arrendadores. Respecto a
lo primero, podra darse un apoyo a los
propietarios para que hagan las adecuaciones necesarias para que su inmueble
sea habitable, siempre y cuando lo ingresen a este programa. Esto permitira
promover otro objetivo que experiencias
internacionales destacan y que tambin
es relevante para el caso mexicano: resolver el problema de casas abandonadas. En este sentido, una opcin con potenciales beneficios colaterales sera la
de promover inversiones para recuperar
conjuntos habitacionales que presentan
un alto ndice de abandono, para ser
rentados a familias que formen parte de
la poblacin objetivo de la poltica.
EVALUACIN
El apoyo pblico para el arrendamiento,
como todo programa pblico, debe considerar la evaluacin desde su diseo.
Una idea bsica para medir los logros
de un programa es comparar sus resultados e impactos con los objetivos planteados. Para evaluar esta lnea estratgica, dado que el apoyo pblico incidira

en el mercado de arrendamiento de vivienda, se podra comparar el desempeo del mercado libre con el que presenta intervencin gubernamental, en
aspectos tales como morosidad, tiempo que las viviendas permanecen en el
mercado antes de rentarse o los juicios entre las partes involucradas.
Si bien no todas las casas abandonadas son susceptibles de ingresar al mercado de arrendamiento, por problemas como falta de certidumbre jurdica sobre la posesin o el grado de deterioro, una parte de este parque de inmuebles
abandonados no son arrendados por la falta de recursos de los propietarios
para renovarlas y/o por la desconfianza de los mismos sobre el comportamiento de los eventuales inquilinos (no pago y deterioro del inmueble). Por lo tanto,
la valoracin de la contribucin del apoyo pblico para arrendamiento con el
fin de resolver el problema de casas abandonadas puede basarse en la variacin del stock de inmuebles en situacin de abandono en cierta demarcacin
territorial donde se aplic el programa de apoyo de vivienda subsidiada en propiedad privada, que tiene incentivos para el rescate de casas abandonadas.
Respecto al acceso a mejores viviendas, un esquema inicial de evaluacin
debera considerar una comparacin de las caractersticas de las viviendas
arrendadas (espaciales, materiales, del entorno y de acceso a servicios pblicos) con apoyo gubernamental, frente a las de los inmuebles que se adquieren con financiamiento pblico. Adems se podran comparar las caractersticas de las viviendas que rentan familias con caractersticas similares,
sin y con subsidio (en mercado libre o con intervencin gubernamental). Finalmente, una vez definida la poblacin objetivo de un programa con base
en criterios como la no posesin de una casa, un lmite de ingresos mximo,
etctera, se deber valorar la cobertura del programa.
A continuacin se enuncian algunas propuestas de indicadores, tanto que
contribuyen a medir el logro de los objetivos, as como algunos de cobertura
y otros de proceso.

63

Indicadores de logro de objetivos

Nombre del indicador

Forma de clculo

Certidumbre en
el arrendamiento
habitacional

Nmero de juicios por cada

1000 casas arrendadas
Ocupacin de las viviendas*
Tiempo promedio de las viviendas
en el mercado antes de rentarse
Renovacin y escisin de contratos*
Evolucin de la renta promedio*

Parque de viviendas
abandonadas

Nmero de viviendas
abandonadas

64

Condiciones materiales de la vivienda

Componentes bsicos

Materiales de pisos, muros y techos

Conexin infraestructura
bsica

Existencia, estado y funcionamiento

del acceso a agua potable, drenaje,
energa elctrica, gas domstico

Nombre del indicador

Forma de clculo

Condiciones espaciales de la vivienda

Hacinamiento

Metros cuadrados por persona

Nmero de personas por
habitacin

Caractersticas estructurales

Altura de la vivienda
Luz y ventilacin natural
(nmero y dimensiones ventanas,
tragaluces, etctera)

Condiciones del entorno y servicios

Servicios pblicos

Provisin de agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico, seguridad pblica, mantenimiento de

vialidades, entre otros

Entorno urbano

Metros cuadrados de parques y

jardines por habitante del sector o
colonia

Indicadores de cobertura
Nombre del indicador

Forma de clculo

Cobertura de la demanda

65

Atencin a la demanda

Nmero de familias de poblacin

en el programa / Nmero de familias de poblacin objetivo
Nmero de familias atendidas en
el ao x / Nmero de familias atendidas en el ao x-1*
Nmero de solicitudes recibidas /
Nmero de solicitudes atendidas*
Caracterizacin sociodemogrfica
de las familias beneficiadas*

Cobertura de la oferta
Parque de viviendas
(dentro del programa)*

Nmero de inmuebles
Ubicacin de los inmuebles

* Se retomaron de Evaluacin del Programa Bizigune 2011

Indicadores de proceso
Nombre del indicador

Forma de clculo

Armonizacin de cdigos civiles

(en materia de arrendamiento
inmobiliario)

Nmero de cdigos civiles armonizados en cuestiones relacionadas

com el arrendamiento inmobiliario /
nmero total de cdigos civiles

Operacin del programa

Costo promedio del subsidio (apoyo individual para arrendamiento)

Tiempo promedio de atencin de
cada solicitud de apoyo
Nmero de dependencias y entidades (pblicas, privadas y sociales) participantes en el programa
Gasto corriente del programa

LNEA ESTRATGICA 3:
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD Y REDUCCIN DE LA FRAGMEN66

TACIN DE LA AUTORIDAD ENCARGADA DE DISEAR E IMPLEMENTAR

LA POLTICA DE VIVIENDA
La poltica de vivienda en Mxico es
producto, tanto en su diseo como en
su implementacin, de la accin de diferentes entidades del sector pblico
en sus tres niveles de gobierno. El rgimen jurdico de la vivienda hace de
ese sector un objeto de regulacin de
leyes de carcter federal pero tambin
de ordenamientos jurdicos de los otros
dos niveles de gobierno. Como ya se explic, tratndose de una actividad eminentemente territorial y con impactos
claros sobre el desarrollo urbano, est
sometido a las regulaciones en materia
de asentamientos humanos y desarrollo
urbano, pero tambin en materia de proteccin ambiental y administracin del
agua y residuos. Dicho de otra forma, si
bien ha habido un movimiento progresivo hacia la autonomizacin del sector vivienda, este sigue en el cruce de varios
regmenes jurdicos 10.
Por otro lado, a pesar de estos esfuerzos de autonomizar y en consecuencia
de concentrar las responsabilidades en
materia de diseo e implementacin
de la poltica de este sector, las atribuciones para el diseo y sobre todo para
la implementacin de lo previsto por la
poltica de vivienda se encuentran todava dispersas en diversas entidades
y niveles de gobierno. Entre estas se

puede decir que en primer trmino se

encuentra la CONAVI, entidad coordinadora de la accin del Estado en materia
de promocin habitacional; por otro parte, diversas instituciones nacionales de
vivienda como el Infonavit, el Fonhapo, el
FOVISSSTE, el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (ISSFAM),
as como otras entidades que tienen programas de vivienda para sus trabajadores como Petrleos Mexicanos (PEMEX) y
la Comisin Federal de Electricidad (CFE).
Estn igualmente asociados a este sector
entidades pblicas del nivel federal relacionadas con el financiamiento, como lo
son la SHF y el Banco Nacional de Obras
y Servicios Pblicos (BANOBRAS). En el
nivel subnacional se habla de 44 organismos de vivienda que operan con recursos
propios. A los organismos anteriores hay
que agregar una multiplicidad de actores
privados, relacionados con el crdito y
la construccin, as como otros actores
sociales diversos relacionados con la
implementacin de esta poltica. De esta
forma, tanto actores pblicos, como privados y sociales participan activamente
en la implementacin de la misma.
Esta situacin plantea el enorme desafo
de ajustar la coordinacin de todas esas
entidades y agentes para disear e implementar la poltica de vivienda de la mejor
forma posible: que favorezca un desarrollo habitacional sustentable, que vuelva
ms eficiente la inversin pblica, especialmente en infraestructura y servicios.
El ajuste supone la revisin de arreglos
diversos, pero en todo caso, orientados
a fortalecer la capacidad de la autoridad

Para tener una idea sobre la dimensin de este cruce de regmenes jurdicos podemos tomar como referencia la legislacin del desarrollo urbano, dentro de
la cual Lpez Velarde (2011) sugiere que un cdigo urbano estatal debe incluir al menos los siguientes aspectos: desarrollo urbano, asentamientos humanos,
ordenamiento del territorio, vivienda, fraccionamientos, relotificaciones, subdivisiones y fusiones de terrenos, desarrollos inmobiliarios en condominio, tierra y
reserva territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, regularizacin de la tenencia del suelo urbano, financiamiento del desarrollo urbano, zonificacin y
regulaciones a la propiedad en centros de poblacin, construcciones, reconstrucciones y demoliciones, patrimonio cultural, anuncios e imagen urbana e infraestructura y equipamiento urbano.

encargada de disear y conducir la implementacin de la poltica de vivienda nacional. Una revisin sobre lo que est implcito en el diseo y en la
implementacin de una poltica permite situar mejor la discusin sobre lo
que es susceptible de ser fortalecido en esos trminos.
JUSTIFICACIN
Desde una concepcin de las polticas en la que las decisiones son tomadas en centros del poder a partir de donde la administracin se encarga de ejecutar (enfoque conocido como top-down; Matland, 1995),
podemos identificar centros de toma de decisin en los tres niveles de
gobierno. En el caso del nivel federal y estatal, esos centros de decisin
podran ser identificados en las legislaturas, en las cabezas de los ejecutivos, en rganos como la CONAVI y en las cpulas de la administracin sectorizada, como por ejemplo la Sedesol. Las legislaturas
estatales y los institutos estatales de vivienda haran lo propio en los
estados. En el caso de los municipios, estos centros de decisin se
encontraran en el cabildo y desde luego en la administracin pblica municipal encabezada por el presidente municipal.
Sin embargo, debe tomarse en consideracin que en cada uno de
esos centros de decisin se siguen procedimientos y rutinas administrativas especficas, que contribuyen a dar una imagen de la toma
de decisiones del gobierno en materia de vivienda. En la escala local, aunque la decisin que hace posible la construccin de un conjunto habitacional puede ser vista como un acto concreto de la administracin municipal, supone la intervencin de diversas unidades
administrativas, por ejemplo, en cuanto a la factibilidad ambiental,
a la disposicin de agua y al uso del suelo. Como puede verse, la
toma de decisiones pblicas no necesariamente atiende a un modelo secuencial, en el que la decisin es un momento separable de
la ejecucin y la administracin ejecuta mecnicamente la decisin
tomada en crculos especficos. Por ello, la literatura ha propuesto
otros modelos, como el denominado botton-up (Matland, 1995) en
el que la toma de decisiones es vista como susceptible de dividirse
en momentos simultneos autnomos, con sus actores pblicos y
privados especficos. De esta manera, la etapa de decisiones dispersas es seguida por otra de integracin, por lo que la decisin pblica es
el producto dicha integracin.
Los medios de los cuales disponen las autoridades pblicas para
la implementacin son de varios tipos, principalmente financieros,
tcnicos y humanos. De gran importancia son los medios de control y sancin, pues su ausencia puede impedir la aplicacin de
una poltica 1. En materia de desarrollo urbano, tanto en lo concerniente a la accin habitacional como a otras cuestiones urbans-

67

68

ticas, la intervencin pblica se basa en la inversin pero

tambin en recursos reglamentarios, es decir la elaboracin de prescripciones y prohibiciones sobre lo que est
permitido o prohibido hacer a los agentes econmicos. La
expectativa asociada a la emisin de normas urbansticas
y de construccin supone que esos actores econmicos
adecuarn sus acciones a eso que est previsto por los
poderes pblicos en los instrumentos normativos.
La implementacin de una poltica como esta supone entonces que los agentes econmicos desplieguen estrategias para cumplir, anticipar y adecuar sus acciones a lo
prescrito por las normas, o bien, pueden optar por no asumir el costo de adecuarse a esas prescripciones bajo el
riesgo de la sancin. Un estudio sobre la implementacin
de polticas reglamentarias seala que los agentes econmicos actan de acuerdo a cmo perciben el sistema de
vigilancia y a los dispositivos de recompensa y sancin de
la autoridad, as como a los costos que supone el adaptarse a lo que prescriben las normas (Padioleau, 1982). La
idea entonces es orientar algunas recomendaciones sobre la
poltica de vivienda y desarrollo urbano a atender aspectos
relacionados con ese instrumento, que son las normas jurdicas, tanto en lo que concierne a su revisin pero tambin en
cuanto a atender su cumplimiento.
Esta situacin crea la necesidad de buscar dos grandes objetivos que dan pie a esta lnea estratgica y que se refieren a
la autoridad en el mbito del desarrollo urbano y de la vivienda. El primero es fortalecer las facultades y capacidades de las
autoridades federales y locales y el segundo es incrementar la
cooperacin y coordinacin tanto vertical como horizontal (en
particular en zonas metropolitanas). La consecucin de objetivos es la base para identificar algunos factores claves para esta
lnea estratgica, que se describen en la siguiente seccin.
COMPONENTES Y FACTORES CLAVES DEL DISEO
E IMPLEMENTACIN
El primer componente busca que los diversos organismos involucrados fortalezcan los dispositivos de control y vigilancia para
hacer cumplir la legislacin urbanstica y el marco jurdico de la
vivienda existentes. La Ley de Vivienda prev que la CONAVI es
A propsito de estos medios o instrumentos de polticas, vase Hassenteufel (2008) y Hood (1984). Sobre la implementacin, un trabajo clsico es el de Pressman
y Wildavsky (1973).

responsable de promover que las autoridades de los tres niveles de gobierno expidan, apliquen, actualicen y mantengan en vigor las disposiciones
legales, normas oficiales mexicanas, cdigos de procesos de edificacin
y reglamentos de construccin que contengan los requisitos tcnicos que
garanticen la seguridad estructural, habitabilidad y sustentabilidad de las
viviendas. Por una parte, es deseable promover en el largo plazo cambios
legales de gran calado que intenten crear una estructura nacional que sea
capaz de coordinar esfuerzos y utilizar recursos para que converjan todos
los esfuerzos para generar desarrollo urbano ordenado y vivienda.
Por otra parte, es conveniente que se hagan valer algunas de las previsiones que ya existen en la ley. De emprenderse una revisin legislativa y reglamentaria en los niveles estatal y municipal, se estara concretizando la
centralidad y jerarqua que el actual rgimen de vivienda da a la CONAVI
y se sentaran las bases para garantizar la calidad y sustentabilidad de la
vivienda en forma coordinada en el pas.

Es deseable promover en el largo plazo cambios legales de gran calado que intenten crear
una estructura nacional que sea capaz de
coordinar esfuerzos y utilizar recursos para
que converjan todos los esfuerzos para generar
desarrollo urbano ordenado y vivienda.

Otra alternativa de control y vigilancia en la materia es el establecimiento

de una Procuradura de Desarrollo Urbano autnoma, ya sea estatal, metropolitana o municipal, en las demarcaciones con mayor grado de urbanizacin (Lpez Velarde, 2011). Este mecanismo no es del todo nuevo. Por
ejemplo, en el caso del estado de Jalisco, existe desde 1993 la Procuradura de Desarrollo Urbano (PRODEUR), que el artculo 13 del Cdigo Urbano de la entidad define como: el Organismo Pblico Descentralizado del
Poder Ejecutivo, con personalidad jurdica y patrimonio propio, a quien le
corresponden las atribuciones de orientar y defender a los ciudadanos en
la aplicacin de la legislacin urbanstica, vigilar la correcta ejecucin de
la misma, as como promover la solucin de todos los asuntos relacionados con el proceso de urbanizacin. En ese mismo sentido, a esta fecha
en el Congreso de Quertaro se encuentra en discusin una iniciativa de
reforma al cdigo urbano local, enviada por el gobernador del estado, que

69

70

incluye la creacin de una Procuradura

de Desarrollo Urbano. No obstante, esta
opcin podra ir ms all, al incorporar
la participacin de ciudadanos y profesionistas relacionados con el desarrollo
urbano en este organismo.
Como ya se ha comentado, un factor
fundamental en el control del desarrollo urbano es utilizar el principio de
subsidiariedad. Sin menoscabo de las
facultades en materia de planeacin del
desarrollo urbano de los ayuntamientos,
sera conveniente analizar el establecimiento de la intervencin subsidiaria de
los gobiernos estatales para controlar el
desarrollo urbano: revisin de las autorizaciones en materia urbanstica e inspeccin y sancin de contravencin de este
tipo de acciones.
Con ello, se amplan las condiciones que
dan seguridad jurdica a los productores
y a los consumidores de vivienda y, en
general, a los agentes involucrados en el
desarrollo urbano. Lo anterior debido a
que suelen presentarse situaciones en las
municipios de frgil desarrollo institucional
para el control del desarrollo urbano, cercanos a zonas urbanas pertenecientes a
otros municipios, que reciben solicitudes
de grandes intervenciones urbansticas
y estas se otorgan sin el examen fehaciente de las condiciones ambientales,
urbansticas, ni financieras adecuadas.
Esto supone una eventual reforma al
rgimen jurdico del desarrollo urbano,
desde modificaciones al artculo 115
constitucional, a la LGAH y a las leyes
estatales en la materia.

Adems de reforzar los mecanismos de

control y vigilancia del desarrollo urbano,
con base en la legislacin vigente, el se-

gundo componente de esta lnea estratgica se refiere a la revisin, actualizacin

y renovacin de las leyes, cdigos y reglamentos en la materia. En este sentido,
convendra reconocer que en algunos municipios la situacin es ms grave, ya que
carecen, por ejemplo, de cdigos de desarrollo urbano, lo que supone incluso la
creacin de estas normas.
Es un factor importante que la revisin y
actualizacin normativa busque la inclusin de estmulos fiscales y otros incentivos econmicos, y no solo que se definan
las responsabilidades de planeacin, vigilancia y control del desarrollo urbano.
Por ejemplo, la revisin puede incluir el
uso de mecanismos como exenciones o
reducciones de tasas impositivas, cuotas de impacto (imposicin por el impacto de un desarrollo sobre el medio
ambiente y/o la provisin de servicios pblicos), bonos de densidad (instrumento
que da incentivos a los desarrolladores
para la densificacin o redensificacin de
una zona) o la zonificacin inteligente. De
esta manera, los privados actuaran, aun
sin la supervisin y eventual sancin de
la autoridad, conforme a los lineamientos
de la planeacin y el desarrollo urbano.
Un tercer componente debera mitigar
la desigualdad del desarrollo institucional con la intencin de lograr una
mejora regulatoria y administrativa. El
andamiaje institucional municipal, tanto en lo que concierne a la reglamentacin como en cuanto a las condiciones
administrativas para orientar el cumplimiento coactivo de lo previsto por
el marco jurdico del desarrollo urbano,
presenta niveles de desarrollo muy diversos en los municipios del pas.

Para mitigar la desigualdad tambin es relevante

la revisin de los marcos jurdicos estatales y municipales del desarrollo urbano: revisar las competencias, ajustar el esquema de distribucin de competencias de acuerdo a lo previsto por el artculo
115 de la Constitucin y la LGAH. Por otra parte,
dicha revisin deber ser seguida de la puesta en
marcha de mecanismos para fortalecer la gestin
y control del desarrollo urbano en todos los municipios. Ello implica, entre otras cosas, procesos de reforma regulatoria estatales y municipales: revisin y
reduccin de trmites, pero tambin, generacin de
informacin de los mismos y, en aras de favorecer
la transparencia ante los ciudadanos y la certidumbre jurdica de los agentes econmicos, su puesta a
disposicin del pblico en general, a manera de un
registro municipal de trmites.
Existen al menos dos mecanismos, uno de ellos
existente, que pueden contribuir a la revisin de
los marcos jurdicos. El primero incluira disear un
programa de fomento a la regulacin jurdica del
desarrollo urbano y la vivienda, que siga el modelo
que tiene (por ejemplo, el Programa de Fomento a
la Produccin de Vivienda en las Entidades Federativas y Municipios), para incentivar la revisin y actualizacin de los marcos legales estatales y municipales en materia de desarrollo urbano y vivienda.
El segundo mecanismo consistira en instar a la
Comisin Federal de Mejora Regulatoria a retomar su poltica de impulso de mejora regulatoria
en entidades y municipios, mediante convenios
que permitan la transferencia de saberes para la
revisin de trmites en materia de desarrollo urbano y vivienda, pero asimismo para la generacin
de registros estatales y municipales de trmites.
El cuarto componente se refiere a la necesidad
de transitar hacia la creacin de instrumentos de
gestin integrada del desarrollo urbano. Para que
este componente sea una realidad, es necesario
impulsar la coordinacin obligatoria, con una visin integral del desarrollo urbano, de la ejecucin de acciones derivadas de instrumentos de
planeacin federales, estatales y municipales (al

71

menos, los programas nacionales y estatales de infraestructura y de vivienda, programas estatales de desarrollo urbano y
planes municipales de desarrollo).
72

En el mbito nacional, tambin sera necesario establecer en

las reglas de operacin de los programas de apoyo al desarrollo
urbano y a la vivienda la obligatoriedad de una ejecucin coordinada de los mismos. En el caso de desarrollo urbano, entre
otros, los programas Hbitat, Rescate de Espacios Pblicos y de
Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos, de Sedesol, y el
Apoyo CORETT . Respecto a la vivienda, por ejemplo, Esta es tu
casa y Produccin social de vivienda de la CONAVI y de Ahorro
y subsidio para la vivienda Tu casa y Vivienda rural del Fonhapo. En este sentido, la propuesta no tendra la intencin de
coordinar a las dependencias y entidades en su conjunto, sino
en la ejecucin de sus programas. Tambin tendra el propsito de que el desarrollo urbano y la promocin de vivienda se
entiendan como un proceso que, como ya se indic, va desde
la adquisicin y regularizacin del suelo hasta el equipamiento
urbano, e incluso la organizacin vecinal.
A nivel local, se debe buscar que los instrumentos de control
del uso del suelo (autorizaciones para su uso o certificados de
factibilidad) al igual que los permisos de las diferentes acciones
urbansticas (fusiones, demoliciones, construcciones, divisiones, etc.) sean objetos de una revisin tendiente a incorporar en
ellos la regulacin ambiental e incluso de proteccin civil. Esto
consistira en asociar o incluso fusionar los estudios de impacto
ambiental y de riesgo con el otorgamiento de autorizaciones de
uso del suelo, de tal forma que se transitar hacia el diseo de
instrumentos control de acciones en el territorio que fueran uno
solo o, en todo caso, el menor nmero de instrumentos posibles. Esta revisin podra incorporarse en aquella encaminada
a la mejora regulatoria en el nivel estatal y municipal.
EVALUACIN
Una estrategia que busque fortalecer la capacidad de la autoridad encargada de disear e implementar la poltica de vivienda y promover la coordinacin en la materia debe ser evaluada
en al menos tres vertientes. En primer lugar, en trminos de la
creacin de un edificio normativo completo que no deje abierta la posibilidad de que estas normas se conviertan en letra
muerta. En segundo lugar, sera necesario revisar si el nuevo
andamiaje institucional genera instrumentos que permiten una

gestin integral de la poltica de vivienda y desarrollo urbano. Es fundamental, en este sentido, que la estrategia permita evaluar la homogeneizacin de los marcos regulatorios en materia de desarrollo urbano en
todos los municipios de cada zona metropolitana. Finalmente, habra
que verificar si las nuevas reglas del juego de la poltica favorecen la
creacin de una participacin subsidiaria de las autoridades estatales
en la materia.
A continuacin se enuncian algunos ejemplos de indicadores que podran ser tiles para medir el alcance de estos objetivos, en congruencia
con las vertientes mencionadas.

Indicadores de logro de objetivos

Nombre del indicador

Forma de clculo

Revisin y actualizacin normativa para el fortalecimiento de la autoridad municipal

en materia de vivienda y
desarrollo urbano.

Porcentaje de municipios que

cuentan con cdigos municipales
de desarrollo urbano
Existencia de cdigos
metropolitanos de desarrollo urbano
Existencia de cdigos municipales
de desarrollo urbano que dan
facultades en materia de vivienda
al municipio.

Estmulo e incentivos
en legislacin urbana.

Porcentaje de cdigos urbanos

municipales que incluyen estmulos
fiscales e incentivos econmicos:
exencin o reduccin de impuestos,
cuotas de impacto, bonos de densidad y zonificacin inteligente
Porcentaje de leyes de desarrollo urbano estatales que incluyen
estmulos fiscales e incentivos
econmicos: exencin o reduccin
de impuestos, cuotas de impacto,
bonos de densidad y zonificacin
inteligente.

Secretaras de desarrollo
urbano estatales con participacin local en la materia.

Porcentaje de estados que cuentan con secretaras de desarrollo

urbano facultadas para apoyar
subsidiariamente a los municipios
en la materia.

73

Indicadores de logro de objetivos

74

Nombre del indicador

Procuraduras de
desarrollo urbano.

Instrumentos de
gestin integrada
del desarrollo urbano
(municipal).

Instrumentos de gestin
integrada del desarrollo
urbano (estatal).

Forma de clculo
Porcentajes de estados, municipios y zonas metropolitanas que
cuentan con procuraduras de
desarrollo urbano.
Porcentaje de municipios que
cuentan con trmites integrados
(o al menos ventanilla nica) en
materia de desde desarrollo urbano
(desde cuestiones relacionadas con
uso del suelo hasta equipamiento
urbano y habitabilidad).
Porcentaje de estados que
cuentan con trmite integrado
(o al menos ventanilla nica)
estatal en materia de desde
desarrollo urbano (desde cuestiones relacionadas con uso del suelo
hasta equipamiento urbano
y habitabilidad).

Indicadores de cobertura
Fortalecimiento de la autoridad municipal en materia
de vivienda y desarrollo
urbano.

Coordinacin metropolitana en materia de vivienda

y desarrollo urbano.

Nmero de cdigos de desarrollo

urbano municipal / nmero de municipios urbanos
Nmero de cdigos de desarrollo
urbano municipal que dan facultades en materia de vivienda al
municipio / nmero de cdigos de
desarrollo urbano municipal.
Nmero de cdigos metropolitanos de desarrollo urbano / nmero
de zonas metropolitanas
Nmero de instancias de desarrollo urbano metropolitana / nmero
de zonas metropolitanas.

Indicadores de logro de objetivos

Nombre del indicador
Principio de subsidiariedad
en materia de vivienda y
desarrollo urbano.

Mejora regulatoria en materia

de desarrollo urbano

Forma de clculo
Nmero de dependencias estatales de desarrollo urbano facultadas
para apoyar en planeacin y gestin
urbana a los municipios / Nmero
de entidades federativas
Nmero de convenios entre
municipios y estados en materia de
planeacin y gestin urbana.
Nmero de dependencias estatales de desarrollo urbano facultadas
para apoyar en planeacin y gestin
urbana a los municipios / Nmero
de entidades federativas
Nmero de convenios entre municipios y estados en materia
de planeacin y gestin urbana.

Indicadores de procesos

Mejora regulatoria en
desarrollo urbano

Procuraduras de
desarrollo urbano

Nmero de trmites municipales en

materia de desarrollo urbano y vivienda.
Nmero de trmites estatales en materia de desarrollo urbano y vivienda.
Tiempo promedio de trmites municipales en materia de desarrollo
urbano y vivienda.
Tiempo promedio de trmites
estatales en materia de desarrollo
urbano y vivienda.
Porcentaje de municipios y/o estados que cuentan con procuradura de
desarrollo urbano.
Legislaciones urbanas estatales
que consideran incentivos fiscales y
econmicos.
Cdigos municipales de desarrollo
urbano que consideran incentivos
fiscales y econmicos.

75

Indicadores de logro de objetivos

76

Nombre del indicador

Participacin ciudadana y
profesional en el desarrollo
urbano.

Forma de clculo
Nmero de secretaras de desarrollo urbano y procuraduras
de desarrollo urbano que tienen
participacin de la ciudadana en
sus decisiones.
Nmero de secretaras de desarrollo urbano y procuraduras
de desarrollo urbano que tienen
participacin de organismos acadmicos y de profesionistas en sus
decisiones.

LNEA ESTRATGICA 4: REDENSIFICACIN DE ZONAS

URBANAS Y PROMOCIN DEL DESARROLLO DE
INFRAESTRUCTURA EN CONJUNTOS HABITACIONALES
DESCONECTADOS DEL REA URBANA CONSOLIDADA
La urbanizacin de tierra en la periferia de las ciudades ha generado
reas dormitorio en las que el costo de la infraestructura ociosa y
las externalidades negativas afectan la hacienda de los municipios
y termina generando situaciones en la que se pierden las condiciones que hacen posible mantener cierta calidad de vida. El gobierno
federal ha observado que en algunas ciudades el nivel en el que se
desarrolla ese tipo de urbanizacin es preocupante. Se seala que
en treinta aos, de 1980 al 2010, en ciudades como Aguascalientes
la poblacin creci 2.59 veces, mientras que la superficie urbanizada aument 6.14 veces; en la zona conurbada Zacatecas-Guadalupe
ocurri algo similar, pues ah la poblacin creci 2.13 veces, mientras que la superficie urbanizada aument 8.07 veces, y en el caso
de Rioverde S.L.P. esa desproporcin es alarmante, pues en tanto
que la poblacin aument en ese periodo 1.32 veces, el territorio
urbano aument 34.5veces12.
Esa creciente urbanizacin perifrica de las ciudades suele ser atribuida a diversas razones, entre las que destacan la falta de aplicacin
de los instrumentos de planeacin, el escaso control gubernamental,
Datos presentados por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio en un Foro de Participacin Social para
la elaboracin de un Programa de Desarrollo Urbano en la Ciudad de Zacatecas en abril de 2012.

as como a la autorizacin de desarrollos habitacionales lejanos de las zonas

urbanas, factor ampliamente relacionado al mercado del suelo y a la creciente
demanda de vivienda.
Los desafos que impone el dficit de
vivienda nueva, el nmero de viviendas
deterioradas y la situacin de hacinamiento han dado lugar a acciones que,
si bien pueden considerarse exitosas en
cuanto a la oferta (sobre todo si se mide
en el nmero de crditos asignados)13,
no necesariamente han tenido un efecto
favorable en el desarrollo urbano y compactacin de las ciudades. La construccin de vivienda de bajo costo en reas
perifricas a las ciudades, sea porque
las reglamentaciones urbansticas no lo
exigen o sea por la omisin de alguna
de las partes involucradas, no siempre
estn acompaadas de la infraestructura y de los servicios que supone el
tamao de la poblacin a la que estn
destinada esos conjuntos habitacionales. Las vas de acceso, la disponibilidad de agua, las plantas de tratamiento
de aguas residuales, los equipamientos
de salud, educacin, deporte, esparcimiento, abasto, entre otros, no siempre
satisfacen las condiciones de calidad
de vida de esos espacios.
Por otra parte, como lo ha revelado
un estudio reciente14, en este tipo de
desarrollos se observa un importante
nmero de viviendas abandonadas;
se estima que alrededor del veinte por

ciento de las viviendas estn desocupadas por razones diversas,

entre las que sobresalen la falta
de servicios, la distancia al lugar
de trabajo, a la escuela, a la familia, el tamao de esas viviendas15,
o bien, debido la inseguridad de
esos conjuntos16.
Sin embargo, el problema no es
propio del desarrollo urbano que
se observa en Mxico, ni es nuevo.
Tampoco lo es el debate respecto
a la disyuntiva entre ciudades extendidas o compactas. La literatura da cuenta del vigoroso debate
que durante varias dcadas ha
suscitado este fenmeno, al tiempo que permite identificar algunas
de las soluciones que a la luz de
esa discusin han sido propuestas
y en ocasiones puestas a prueba.
La discusin sobre la forma ideal
de la ciudad es aeja y est lejos
de agotarse. Mientras que algunos
autores abogan por la descentralizacin de las reas habitacionales
y laborales bajo el argumento de
que esta reduce la movilidad (Hillman, 1996; Gordon y Richardson,
1997; Troy, 1996), otros sostienen
la idea de que ese tipo de urbanizacin aumenta los desplazamientos, con consecuencias sobre la
calidad de vida de las personas
y el medio ambiente (Newman et
al. 1999, Cervero, 2001).

Los datos del Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Vivienda de la Comisin Nacional de Vivienda son elocuentes a este respecto. Pueden
consultarse en el sitio electrnico de este organismo [http://www.conavi.gob].
Nos referimos al estudio elaborado para el Infonavit en 2010, denominado Estudio Nacional de Vivienda Desocupada y que puede ser parcialmente
consultado en el sitio electrnico de ese instituto [http://portal.infornavit.gob.mx]
ONU-Habitat menciona que el diseo actual de la vivienda terminada de inters social es una construccin rectangular de 32.65 m2. El Cdigo de
Edificacin de Vivienda, documento de referencia en el sector de la Conavi sealan, en su clasificacin, que la superficie promedio construida en la
vivienda que clasifica como econmica es de 30 m2.
Suele sealarse que ms que abandono, se trata de procesos de venta o en inventario. Tambin se esgrime el argumento de que la inseguridad no es
causa de este fenmeno, sin embargo, algunos datos son elocuentes, por ejemplo, cuando el Instituto reporta que en Ciudad Jurez existen alrededor
de 12 000 viviendas en esta condicin [Ibd].

77

78

En general, la literatura argumenta que la ciudad compacta es ms

eficiente en trminos de consumo de energa, menos contaminante en
tanto que supone menor movilidad de sus habitantes y, debido a las
distancias, el uso de medios de transporte alternativos a los motores de
combustin interna. Se habla incluso de una corriente, principalmente en los Estados Unidos (American compact city movement), aparecida como respuesta a los patrones de ocupacin de los territorio en
las ciudades asociados a la tcnica de la zonificacin y a la dinmica
de la suburbanizacin (Newman, 2005). Sin embargo, a la luz de las
evidencias empricas, el debate entre la ciudad extensa y la ciudad
compacta est lejos de concluir: al parecer no hay datos determinantes sobre la relacin entre la alta densidad de los automviles
y la disminucin de viajes (Williams, K., E. Burton, and M. Jenks,
2000). Se argumenta, por el contrario, que los viajes en las ciudades estn ms asociados al precio del combustible y al ingreso que
a la densidad de la poblacin (Hall, 2001).
La literatura indica que la principal caracterstica de las ciudades compactas es la densidad de la poblacin. Adems, se mencionan otros
rasgos como la presencia de usos del suelo mixtos y de transporte
pblico, la anchura de las calles, de las banquetas, el tamao de los
predios, el trfico (Newman, 2005; Burton 2000; Hall 2001). Sin el
propsito de ser exhaustivos, se enumeran los siguientes rasgos de
este tipo de ciudad:
Densidad residencial y laboral altas
Mezcla de usos del suelo que suponga una cierta proximidad y variedad de usos en lotes pequeos
Desarrollo contiguo (con pocos espacios vacantes)
Contencin del desarrollo urbano con lmites claros
Infraestructura urbana adecuada
Transporte multimodal
Alto grado de accesibilidad (local y regional)
Alto grado de conectividad de las calles (interna y externa, incluyendo ciclopistas y banquetas)
Alto grado cobertura de superficie impermeabilizada y, entre otras,
control unitario de la planeacin y desarrollo del suelo o control riguroso del mismo, as como capacidad fiscal del gobierno local para
financiar las infraestructuras urbanas.
Como se puede ver, esta caracterizacin no es susceptible de ser traducida en un recetario o modelo de urbanizacin, dado que se trata
de condiciones fsicas y arreglos de organizacin social que se observan en espacios urbanos dados. Por lo tanto, no se trata de disear
ciudades con estos atributos, sino que sobre el espacio construido de

nuestras ciudades mexicanas se promuevan, en la media de lo posible,

algunos de esos atributos. La revisin del modelo actual de urbanizacin
permite tambin concebir algunas imgenes de lo deseable para nuestras ciudades y, entonces, formular algunos objetivos o metas susceptibles de dar pie a un programa.
79
JUSTIFICACIN
Como ha sido sealado, los desarrollos habitacionales observan una tendencia hacia el deterioro de la calidad de vida que pueden aportar a sus
habitantes, pues cada vez se cuestiona menos que la localizacin de las
habitaciones constituye un atributo esencial de esa calidad de vida y de
la riqueza patrimonial de las personas. Como se mencion, se observa
un aumento creciente y alarmante de viviendas abandonas y bandalizadas, as como ausencia del espacio pblico en el sentido de su uso,
carencia de equipamientos y ausencia de fuentes de empleo.
Es necesario reconocer que existen algunos programas pblicos que han
intentado revertir el actual modelo de desarrollo urbano y vivienda. Estos
programas han buscado incentivar el aprovechamiento intensivo de la
infraestructura en las zonas urbanas consolidadas, que supone una tendencia hacia la redensificacin, cada uno con fortalezas y debilidades de
los instrumentos descritos.
En primer lugar, los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS)
son un instrumento basado en el artculo 73 de la Ley de Vivienda, que
tiene como propsito incentivar la realizacin de desarrollos urbanos
planeados que cuenten con la colaboracin de las distintas agencias
gubernamentales, de los tres niveles de gobierno, relacionadas con el
planeacin y gestin urbana y de vivienda. Adems, se cuenta con la
participacin de los constructores y los propietarios de terrenos.
Por sus caractersticas, se han definido dos tipos de DUIS (DUIS, 2012).
Por una parte, los proyectos intraurbanos, que aprovechan el suelo disponible en las ciudades existentes mediante la redensificacin inteligente con la colaboracin de los gobiernos municipales y estatales, as como
desarrolladores de vivienda, preferentemente locales. Por otra parte, estn los proyectos periurbanos, de generacin de suelo que ya cuenten
con infraestructura, con usos de suelo mixto, ubicados preferentemente
en las inmediaciones de la ciudad existente, en donde se puedan desarrollar nuevas comunidades con la participacin de autoridades municipales y estatales, desarrolladores de viviendas, as como otros promotores inmobiliarios (industriales, comerciales, etc.)17. Cabe destacas que el
En la actualidad, existen ocho DUIS registrados ante el Grupo de Promocin y Evaluacin de DUIS (GPEDUIS) que ofrecen 312 684 viviendas en ocho
entidades federativas. El GPEDUIS est conformado por diversas entidades pblicas, con lo cual cada una de ellas establece compromisos distintos
que favorecen la creacin de los DUIS. Por ejemplo, Infonavit y FOVISSSTE apoyan en la obtencin de los crditos hipotecarios de las viviendas; la
SHF ayuda en el financiamiento a la produccin de vivienda; SEDESOL da asesora tcnica en materia de transporte, manejo de residuos slidos
y planeacin urbana; la Secretara de Energa aporta criterios tcnicos, y el Fondo Nacional de Infraestructura (FONDIN) apoya en la provisin de
infraestructura (DUIS, 2012).

80

primer tipo de DUIS indicado sera el

ms relevante para promover el desarrollo urbano ms compacto, ya que el
segundo no garantiza necesariamente
el desarrollo urbano integrado con el
rea urbana consolidada.
En segundo lugar, el programa Esta
es tu casa, operado por la CONAVI, en
sus Reglas de Operacin 2012 (ROP
CONAVI 2012) menciona que aparte
de complementar la capacidad de financiamiento de la poblacin de bajos
ingresos para acceder a una vivienda
(mediante un subsidio), tambin busca
incentivar la sustentabilidad con base
en tres componentes: el ordenamiento
territorial, la planeacin urbana y la edificacin de vivienda sustentable (Gua de
Aplicacin de las Reglas de Operacin
Desarrolladores y Verificadores, 2012).
Como se explica ms adelante, la traduccin en requisitos de los dos primeros componentes est ntimamente
ligada con el uso intensivo de las zonas
urbanas consolidadas y la redensificacin. Las ROP CONAVI 2012 establecen,
para la modalidad de adquisicin de vivienda, la siguiente priorizacin: vivienda vertical, DUIS y vivienda usada18.
En tercer lugar, el programa Tu casa,
a cargo del Fonhapo, establece en sus

Reglas de Operacin 2012 (ROP

2012 FONHAPO) que, en el marco
de los proyectos especiales, dicho
fondo podr incrementar hasta
en un 20% el monto mximo del
subsidio establecido en las propias reglas, si se trata de vivienda
vertical o vivienda en condominio
vertical, aunque, a diferencia del
programa de la CONAVI, no se dan
ms detalles sobre la aplicacin
de este criterio.
A pesar de que los esfuerzos impulsados por estos programas parecen ir en la direccin correcta
para cambiar el modelo de desarrollo urbano, cabe destacar que
no han madurado lo suficiente o
no han recibido los recursos necesarios para que su impacto
pueda ser evaluado. Por ejemplo,
en la actualidad solo existen ocho
DUIS en el pas; las reglas con que
se opera el programa Esta es tu
casa y Tu casa apenas en el
2011 empezaron a promover la redensificacin urbana. Por lo tanto,
sera necesario permitir el funcionamiento de estos programas por
un perodo mayor de tiempo antes
de conocer su impacto en el modelo vigente de desarrollo urbano.

La Instancia Normativa asignar los recursos preferentemente de acuerdo al siguiente orden de priorizacin:
I. Vivienda Vertical.- Son las viviendas construidas en un lote con un mnimo de 3 niveles habitables, constituidas en rgimen de propiedad en condominio
o copropiedad y que cumplen con los lineamientos, criterios y parmetros de sustentabilidad.
II. Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS).- Adquisicin de vivienda nueva que se encuentre dentro de un Desarrollo Urbano Integral Sustentable (DUIS)
III. Vivienda usada.- Vivienda que se adquiere en segunda o posteriores transmisiones de propiedad.
Respecto a los DUIS, las ROP CONAVI 2012 definen que Las soluciones habitacionales realizadas al interior de un Desarrollo Urbano Integral Sustentable
(DUIS) certificado se considerarn con puntaje equivalente al rango S1 (el mximo existente). Para el caso de vivienda usada, el subsidio mnimo ser
de treinta y dos salarios mnimos.
En el anexo 2 de las ROP CONAVI 2012 se establecen cuatro dimensiones en relacin a la adquisicin de vivienda nueva o autoproduccin: ubicacin,
equipamiento, redensificacin y competitividad. Cada dimensin contiene variables y parmetros con base en los cuales se otorga un puntaje las solicitudes de subsidio del programa. Como puede observarse, la primera y la tercera dimensiones responden a la lgica que busca evitar el desarrollo
desordenado de las ciudades.
A la dimensin de ubicacin se le pueden otorgar un mximo de 300 puntos (si la localizacin es intaurbana, o est en el primero o segundo contorno).
Respecto a la redensificacin, se evala la tipologa de la vivienda (nmero de niveles del inmueble, que le otorga hasta 81 puntos en el caso de 3
niveles), la densidad bruta (nmero de habitantes por hectrea permitidos de acuerdo al reglamento del fraccionamiento o al plan de desarrollo urbano
municipal, con un mximo de 69 puntos) y la superficie total habitable (que privilegia a las extensiones ms grandes, por 42m2 o ms otorga 81 puntos).
El puntaje mximo a otorgar por las cuatro dimensiones es de 1000 puntos, por lo cual, tomando como referencia los topes mximos, la ubicacin y la
redensificacin podran representar entre ambas hasta 531 de los 1000 puntos posibles. Los puntajes obtenidos no solo determinan si el solicitante
accede o no al subsidio, sino tambin el monto del mismo, que es determinado en tres rangos, a cada uno le corresponde un tope mximo de subsidio en
salarios mnimos. No obstante, la variacin es muy pequea, pues los rangos tienen 32 y 33 salarios mnimos como lmites mximos.

Tambin, es importante resaltar que el papel del gobierno federal en el desarrollo urbano y en la vivienda no se remite solamente a funciones de planeacin y/o de regulacin, sino que
tambin interviene, directa o indirectamente, en la asistencia y
financiamiento a organismos pblicos, privados y sociales, principalmente para el desarrollo de la infraestructura necesaria
para proveer servicios pblicos a los conjuntos habitacionales.
Como principal referente tenemos al Banco Nacional de Obras
y Servicios Pblicos (Banobras) que, de acuerdo con su Ley Orgnica, establece como una de sus facultades el promover y financiar la dotacin de infraestructura, servicios pblicos, equipamiento urbano, as como la modernizacin y fortalecimiento
institucional en estados y municipios, adems de financiar y
proporcionar asistencia tcnica a los municipios para la formulacin, administracin y ejecucin de sus planes de desarrollo
urbano y para la creacin y administracin de reservas territoriales
y ecolgicas, as como estructurar y coordinar proyectos de inversin, entre otras funciones.
Por lo tanto, en la prctica, Banobras se constituye como una de
las entidades fundamentales para el apoyo al desarrollo urbano
y a la vivienda en el mbito local. Para dar una idea sobre la
importancia de Banobras, basta mencionar que en 2011 otorg
crditos por ms de 57 mil millones de pesos y que atendi a
la mitad de los municipios en el pas (Banobras, 2012).
Finalmente, para promover la recuperacin del espacio pblico,
y con ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y la
seguridad ciudadana, podran fortalecerse los programas que
ya atienden este tipo de problemtica 19, no solo en cuanto a
ampliar su alcance en trminos de cobertura, sino en lo que
concierne al fortalecimiento de aquellos aspectos con capacidad para promover la cohesin social, el desarrollo de actividades deportivas y recreativas y, en general, el fomento de la vida
urbana. As, la lnea estratgica descrita en el resto de sta
seccin y el prximo apartado tienen dos objetivos principales:
primero, el aprovechamiento de la infraestructura en las zonas
urbanas consolidadas mediante la redensificacin urbana y,
segundo, conseguir la dotacin de infraestructura urbana en
reas (sub)urbanas.

Programas como Espacios Pblicos o Hbitat de la SEDESOL y sus rplicas en los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal son
ejemplos de ello.

81

COMPONENTES Y FACTORES CLAVE PARA EL DISEO

82

E IMPLEMENTACIN
El primer factor clave para la implementacin de sta lnea estratgica se
relaciona con pasos previos al diseo e implementacin de instrumentos
de poltica que promuevan un uso ms intensivo de las zonas urbanas
centrales. El primero es la identificacin de la demanda de vivienda (nueva o usada, renta, adquisicin, construccin o mejoramiento), la cual se
puede desarrollar con base en censos de poblacin y vivienda, estimaciones de crecimiento poblacional y encuestas a hogares. El segundo es la
identificacin de las zonas a desarrollar o redensificar que, adems de determinar los sitios con esa calidad, debe calcular su capacidad normativa
(nmero mximo de unidades a construir, segn los planes y programas
de desarrollo urbano existentes), su capacidad fsica (lmite mximo de
construccin en cada zona, en trminos de infraestructura y servicios
de agua, drenaje y electricidad), as como el impacto sobre la vialidad y
estacionamientos. Adems, los objetivos se pueden materializar en instrumentos de polticas clasificados en dos tipos: fiscales y normativos
(Conavi y otros, s/f). Estos dos factores son fundamentales para disear
e implementar de manera ms eficiente y eficaz los componentes que a
continuacin se mencionan.
El primer componente incluye programas que hagan uso de instrumentos fiscales. Entre este tipo de instrumentos se incluyen, entre
otros: sobretasa a baldos, a travs del impuesto predial; contribucin
de mejoras (tributo a cargo de personas fsicas o morales, privadas o
pblicas, en el que se recaudan recursos entre los propietarios de inmuebles que se benecian directamente de la valorizacin inmobiliaria proveniente de una obra pblica); contribucin por incremento del
valor del suelo, derivado de una accin del gobierno como una obra
pblica que mejora el equipamiento o la infraestructura de una zona,
por el cambio del uso del suelo a uno ms rentable, por el aumento en

Con el fin de promover un mejor

diseo e implementacin de una
estrategia de redensificacin
del rea urbana, un componente
sera llevar a cabo algunos
cambios especficos en el
marco institucional.

la densidad del uso del suelo ya existente o por alguna combinacin de algunas
de estas tres acciones; contribucin por
redensificacin, que tiene por objeto
obtener un pago o contribucin a cambio de un incremento en la intensidad
de construccin y se opera a travs del
pago de la licencia de construccin, el
cual se puede cubrir de manera directa
(el propietario construye el equipamiento e infraestructura necesarios adicionales por la redensificacin) o indirecta
(el gobierno realiza las obras y el costo
lo absorben los propietarios).
El segundo componente se debera basar en el uso de instrumentos normativos. Entre estos instrumentos estn los
polgonos de actuacin, instrumento
ejecutivo de desarrollo urbano que hace
operativas las intervenciones urbanas de
diversos actores con una carga equitativa
de costos y beneficios. Incluyen cuestiones
como relotificacin y rebonificacin de los
usos del suelo, definicin de la estructura
vial, sitios para establecer el equipamiento urbano y dotacin de servicios e infraestructura; transferencia de derechos
de desarrollo (transferencia de potencialidad) es la capacidad de transmitir total o
parcialmente los derechos asignados por
el plan o programa de desarrollo urbano
de una zona a otra diferente, o bien, al interior de una misma zona.
Para el primer caso existen zonas emisoras de derechos de desarrollo y
zonas receptoras; intercambio de
beneficios, que se ofrecen a los propietarios y desarrolladores, a cambio de
ciertas acciones u obras que se consideran deseables para la comunidad
(por ejemplo, aumento en la densidad
a cambio de ms reas libres o de la
construccin de algn equipamiento).

La Gua para la Redensificacin

(Conavi, s/f) expone que un factor clave para la implementacin
de estos componentes, que generalmente parte de una modificacin a la Ley Orgnica Municipal, es facultar a las secretaras
de desarrollo urbano y de finanzas (o a sus equivalentes) para
implementarlos. Adems, en algunos casos, se podra proponer
la modificacin de la ley de desarrollo urbano local para hacerla
congruente con un instrumento
determinado.
Tambin, en el caso de que la
alternativa tenga que ver con
un pago o donacin (en efectivo o en especie), se contempla
que sea considerada en la Ley
de Ingresos Municipal. Adems,
sugiere que los instrumentos a
implementar deben ser considerados en el plan o programa
de desarrollo urbano municipal.
Con el fin de promover un mejor diseo e implementacin
de una estrategia de redensificacin y consolidacin del
rea urbana, un tercer componente sera llevar a cabo algunos cambios especficos en
el marco institucional. Estos
cambios sentaran las bases
para disear e implementar
los instrumentos fiscales y
normativos mencionados con
anterioridad de una manera
ms eficaz. Adems, permitiran poner en marcha un esfuerzo nacional para transitar
hacia una sistematizacin de
la planeacin y control del de-

83

84

sarrollo urbano en los municipios

y estados mediante una creciente coordinacin entre entidades y
niveles de gobierno. Estos cambios
incluiran los siguientes puntos (aunque no se limitaran a ellos):

i. Modificar los instrumentos de planeacin del desarrollo urbano en las

diferentes modalidades que establece
la LGAH (artculo 12), en cada caso, las
leyes estatales relativas al desarrollo
urbano, as como los instrumentos de
ordenamiento ecolgico del territorio.

ii. Revisin, actualizacin y renovacin

de los diferentes instrumentos de regulacin del suelo y del desarrollo urbano,
como son la clasificacin del suelo y su
respectiva zonificacin.

iii. Eventual incorporacin de instrumentos de regulacin del suelo urbano

como la Evaluacin de Impacto Urbano, que no existe en todos los regmenes jurdicos municipales ni estatales
del desarrollo urbano.

iv. Renovacin y fortalecimiento de instrumentos de fomento. A este respecto,

en algunos regmenes jurdicos como
el del Distrito Federal y en otras entidades prevn algunas figuras destinadas
a este fin, como son los polgonos de
actuacin y la transferencia de potencialidad de desarrollo, cuya generalizacin a todos los regmenes jurdicos de
desarrollo urbano del pas sera digna
de considerarse

v. Mejora regulatoria que, entre otras

cosas, supone la revisin y eliminacin de trmites administrativos, por
lo que debe constituirse en un motor
del desarrollo urbano enfocado a la

utilizacin de espacios intraurbanos no aprovechados.

vi. Uso de estmulos fiscales y de

otros instrumentos econmicos,
que puedan instituirse en incentivos que orienten el inters
de los actores econmicos para
optar por una localizacin ms
central de sus desarrollos habitacionales y comerciales.

vii. Fortalecimiento de los dispositivos de control y vigilancia del

cumplimiento de la legislacin
urbanstica, lo que debe acompaar a los dems cambios, pues
el poder de disuasin del Estado
es una condicin indispensable
para que este conserve su papel
de rector y orientador de las actividades econmicas y de garante
del orden pblico.
Un factor importante para el logro de los objetivos de esta lnea
estratgica es que el diseo de
programas tenga una perspectiva integral sobre la densidad
urbana que considere diferentes
dimensiones y variables. Es decir,
la principal leccin de los instrumentos usados hasta ahora es
que la redensificacin no es buena o mala per se, sino que es una
estrategia adecuada en la medida
en que, a partir de un anlisis exhaustivo, se demuestre en cada
caso que esta solucin es mejor
sobre todo en trminos de provisin de servicios pblicos, impacto ambiental y acceso a centros
de trabajo, de estudio, de recreacin y de abasto que la creacin
de nuevas zonas urbanas.

El cuarto componente de esta lnea estratgica buscara modificar el papel

del gobierno federal en la provisin de
infraestructura. Como ya se mencion,
no existe integralidad ni complementariedad entre los distintos instrumentos, ya que los programas federales
para infraestructura no se relacionan
explcitamente con los de construccin
de vivienda. Por lo tanto, no existe una
coordinacin efectiva entre las distintas dependencias y entidades que los
operan. Un modelo a seguir, tanto para
el desarrollo de nuevos conjuntos habitacionales como para tratar de remediar las deficiencias en los existentes
(principalmente la desconexin o conexin insuficiente con el rea urbana
consolidada), debera ser integral.
Es decir, la asesora y/o el financiamiento para infraestructura y desarrollo
urbano no estaran dirigidos a una entidad pblica, privada o social para la
construccin de un conjunto de viviendas, mantenimiento o mejoramiento de
infraestructura para la prestacin de un
servicio. El financiamiento y la asesora
se ofreceran a distintas organizaciones
con base en un paquete integral de
asesora y financiamiento para el desarrollo o rehabilitacin de un rea urbana
determinada. De esta manera, se podra apoyar a los gobiernos municipales
con asesora tcnica y financiera para la
planeacin urbana, as como para el desarrollo o mejora de infraestructura de
servicios como agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, parques y jardines, vialidades, entre otros aspectos.
En cuanto a las dependencias federales de educacin y salud, el modelo
debera establecer una coordinacin
efectiva con las mismas, de manera

que se garantice la instalacin

y funcionamiento de los centros
de salud y escuelas en estas
reas. En este contexto, a los
desarrolladores, se les podra
apoyar para que tuvieran acceso preferencial a esquemas de
financiamiento pblico y privado para la construccin de las
viviendas, as como asesora
para que realicen edificaciones
y urbanizaciones con base en
buenas prcticas urbanas. Incluso, se podra incluir a los demandantes de vivienda, para que
mediante un anlisis previo, se
determine no slo la factibilidad
tcnica, financiera y ambiental
de la zona urbana a desarrollar
(o a remediar), sino que tambin
se ubique y apoye a los demandantes potenciales de vivienda
en dicha zona, en funcin principalmente de la cercana con sus
centros de trabajo y de estudio.
Como un quinto componente
de esta lnea estratgica destaca la movilidad urbana como
un vector de integracin de la
zona urbana. Ello debido a que
las ciudades extensas y poco
densas ya estn ah y que, ante
la imposibilidad de compactarlas en el corto plazo, las sociedades y sus gobiernos deben
tambin pensar en favorecer
la aparicin de condiciones de
integracin fuera de la densificacin de las ciudades. La
movilidad ofrece en este sentido la posibilidad de favorecer
en cierta medida la deseable
integracin de las ciudades
(Cheng, 2010).

85

86

Desde luego que la relacin entre movilidad e integracin no est

aislada de otros factores y un intento por incidir en la integracin
de las ciudades pasa, adems de los mecanismos para favorecer
la movilidad de sus habitantes, por consideraciones que tienen que
ver con la planeacin urbana, la estructura y localizacin econmica, as como las dinmicas territoriales del sector inmobiliario de vivienda. En todo caso, no es deseable que la planeacin territorial se
conciba a partir de la idea de favorecer la movilidad, sino que ante
el estado actual de las cosas, la movilidad debera ser vista como un
elemento de integracin.
La literatura especializada no ha sido omisa respecto a este tema. En
muchos sentidos, el transporte y su planeacin son esenciales para
las ciudades, pues las rutas de transporte y la organizacin de los
viajes por las poblaciones urbanas estructuran la forma y su funcionamiento (Stren, 2001). Las ciudades, en efecto, han sido fundadas
y localizadas en sitios especficos en funcin de conexiones de transporte y en muchas ocasiones su crecimiento ha estado orientado por
el carcter y localizacin de sus rutas. No es por ello extrao que, para
los planificadores y administradores urbanos, las decisiones de transporte se encuentran entre las ms importantes decisiones de una ciudad. Esto se debe a que afectan a mucha gente, implican altos niveles
de gasto e inciden en el funcionamiento cotidiano de las ciudades.
Las razones para promover modelos eficientes de movilidad urbana
son diversas. Una lnea de la literatura sostiene que las ciudades
con baja densidad exigen mayor cobertura y, por tanto, mayor inversin para satisfacer las necesidades de transporte pblico. La falta
de un transporte urbano eficiente puede traducirse, como lo apunta
John Flora, en costos excesivos para las economas. Se estima que
se pierden 43 mil millones de dlares en Estados Unidos cada ao
por congestionamientos de trfico y en Bangkok 4 millones por da.
O bien, que el trfico provoca contaminacin: en Amrica Latina el
70% de la contaminacin tiene su origen en medios de transporte,
lo que tiene serios efectos en la salud. Dado lo anterior, lograr que la
transformacin urbana incida en la movilidad de los habitantes de las
ciudades y que, a su vez, esto se convierta en un elemento integrador
representa un reto de suma importancia.
Cabe destacar que no hay solucin universal a este reto, pero es posible sugerir algunos factores que hacen que algunas soluciones sean
ms ventajosas para un tipo de ciudad que para otro. Por ejemplo, para
ciudades entre 2 y 5 millones sera un sistema de redes de calles bien
diseado y construido, una buena gestin del trfico y un balance efectivo entre transporte pblico y privado (Flora, 2001). El caso de Cu-

ritiba es ejemplo de ello: su red cubre el 75% de la ciudad, est basado

en franquicias reguladas por el gobierno y transporta alrededor de un
milln de pasajeros diariamente sin subsidio gubernamental. En otras
ciudades, el control se ejerce a travs del precio en la gasolina, el
pago de peajes o en las tarifas de los estacionamientos en reas congestionadas.
Por otra parte, si bien este tipo de problemas tienen soluciones de transporte, lo cierto es que reflejan tambin los patrones de uso del suelo
(Cervero, 2001). Ver en la motorizacin de la vida de los habitantes de
las zonas suburbanas una solucin al problema de la movilidad es solo
una solucin temporal que arrastra otra clase de retos. Como lo han
demostrado estudios recientes (Ibarra, 2010) la motorizacin no soluciona la duracin del recorrido cotidiano de los habitantes urbanos y la
dispersin de los viajes a lo largo del espacio. Favorecer la movilidad
sin pensar en cmo eso afecta la ocupacin del espacio solo generar
nuevos patrones de uso del territorio que afectarn los flujos de trfico.
La demanda de infraestructura de movilidad dada por el crecimiento de
desarrollos en la periferia y oferta de opciones a travs de la construccin de infraestructura de transporte deben en todo caso ser pensadas
de manera conjunta.
EVALUACIN
Son varios los indicadores que nos ayudan a saber en qu medida la accin del gobierno en sus tres niveles se encamina al logro de los objetivos
de esta lnea estratgica. En un primer momento, estos indicadores podran hacer la medicin a travs de la consideracin de productos relacionados a la gestin y en una segunda instancia a cuestiones asociadas con
el impacto en la situacin mencionada. La transformacin de cada instrumento regulatorio puede ser objeto de medicin a travs de indicadores
especficos. Por ejemplo:
En trminos de instrumentos de planeacin, se puede medir el nmero de instrumentos revisados (si son existentes) y elaborados (cuando no
existen) en estricta observacin de su coherencia territorial y sectorial,
as como de fortalecimiento del equilibrio en las densidades urbanas.
En trminos de mejora regulatoria, pueden medirse el nmero de trmites eliminados en reas centrales.
En trminos de instrumentos econmicos del tipo subsidios o crditos,
pueden medirse el nmero de estos que son atribuidos en terrenos localizados en reas centrales (con respecto al total de crdito o subsidios
asignados).

87

El logro de los objetivos enunciados antes puede igualmente ser medible

en funcin de cada uno de ellos:

88

La contencin del crecimiento desarticulado de la mancha urbana, propsito que puede parecer poco realista en ciertos contextos, podra ser medido en
funcin de la superficie de suelo vacante dentro del permetro urbano. A menor
dimensin de este, mayor xito en la contencin.
Para medir la ocupacin de predios intraurbanos y el reciclamiento de zonas
en desuso es necesario una sistematizacin creciente de los datos urbansticos
y catastrales (mediante la introduccin de tecnologas sistemas de informacin
geogrfica). Ello permitira formular indicadores sencillos y claros.
La medicin de la densidad no supone mayor tecnologa que el generar
informacin veraz sobre la localizacin de la poblacin y las actividades comerciales en el espacio urbano. El registro veraz y oportuno de permisos
de construccin y uso del suelo es til a este respecto. Esta informacin es
igualmente til para medir los cambios en cuanto a la mezcla de usos del suelo.
Finalmente, la medicin del uso del transporte pblico est ampliamente desarrollada por la literatura y por las propias instituciones encargadas de prestar
este servicio. El desafo es la medicin de la movilidad no motorizada que en
todo caso pasa por la cuantificacin de superficie e infraestructura para ese
tipo de movilidad.
A continuacin se mencionan algunas propuestas de indicadores que podran
ser tiles para medir el alcance de los objetivos de esta lnea estratgica.

Indicadores de logro de objetivos

Nombre del indicador

Aprovechamiento intensivo de
zonas urbanas consolidadas

Forma de clculo
Suelo vacante periurbano en el
municipio / Extensin total de la
zona periurbana del municipio
Densidad por kilmetro cuadrado
en zonas periurbanas
Tiempo promedio por habitante de recorrido para acceder a su
centro de trabajo o escuela (zonas
urbanas consolidadas)

Indicadores de logro de objetivos

Nombre del indicador
Aprovechamiento intensivo de
zonas urbanas consolidadas

Dotacin de infraestructura
y transporte a zonas (sub)
urbanas desconectadas

Forma de clculo
Porcentaje de habitantes que
acuden a su centro de trabajo o escuela en transporte no motorizado
Extensin de suelo urbano con
una mezcla de usos / extensin total de suelo urbano (por municipio)
Calidad de servicios pblicos en
zonas suburbanas: das por semana con provisin de agua potable,
nmero de delitos por habitante,
extensin de reas verdes por
habitante
Tiempo promedio por habitante
de recorrido para acceder a su
centro de trabajo o escuela
(zonas suburbanas)
Extensin de suelo suburbano
con una mezcla de usos /
extensin total de suelo
suburbano (por municipio)

Condiciones de cobertura

Polticas municipales y metropolitanas de redensificacin y

provisin de infraestructura a
zonas habitacionales aisladas

Porcentaje de municipios urbanos que implementan instrumentos

fiscales y normativos para favorecer
el uso intensivo de zonas urbanas
centrales
Porcentaje de zonas metropolitanas que implementan instrumentos
fiscales y normativos para favorecer
el uso intensivo de zonas urbanas
centrales
Porcentaje de municipios urbanos
con instrumentos integrales de densificacin
Porcentaje de zonas metropolitanas con instrumentos integrales de
densificacin

89

Indicadores de procesos
Nombre del indicador
90

Gestin pblica que favorece

el aprovechamiento de zonas
urbanas consolidadas

Gestin pblica que favorece

la regeneracin de zonas habitacionales desconectadas

Forma de clculo
Planes urbanos municipales que
consideren instrumentos fiscales e
instrumentos normativos para favorecer el uso intensivo de zonas urbanas centrales/ Nmero de planes
urbanos municipales existentes
Nmero trmites simplificados o
suprimidos en materia de desarrollo
urbano
Nmero de crditos y subsidios a
la vivienda en zonas urbanas centrales / nmero total de subsidios
y crditos a la vivienda (por zona
metropolitana)
Implementacin de instrumentos
integrales de densificacin intraurbanos
Planes urbanos municipales que
consideren la dotacin de infraestructura y transporte a zonas habitacionales desconectadas / Nmero
de planes urbanos municipales
existentes
Uso de instrumentos fiscales y
normativos para dotar de infraestructura zonas habitacionales desconectadas

LNEA ESTRATGICA 5:
PROFESIONALIZACIN DEL SERVICIO PBLICO LOCAL PARA
LA GESTIN DEL DESARROLLO URBANO Y COOPERACIN
REGIONAL Y METROPOLITANA PARA ESTA FUNCIN

Como ya se indic, la falta de profesionalizacin de los gobiernos locales

y la dinmica poltica que tiene lugar en este contexto han sido algunas
de las principales dificultades para la apropiada implementacin de una
poltica de vivienda y desarrollo urbano adecuada. Esta situacin se debe
en buena parte a que, a tres dcadas de haberse iniciado en el pas una
importante poltica de descentralizacin, los gobiernos locales mexicanos no han logrado desarrollar las capacidades mnimas para contribuir
de manera destacada en el acelerado proceso de urbanizacin que vivimos actualmente. En un momento en que las relaciones intergubernamentales se estn redefiniendo, es importante concentrarse en los
principales problemas y rezagos que las administraciones municipales
deben superar para convertirse en instancias promotoras y facilitadoras
de una gestin y crecimiento urbanos armoniosos y sustentables.
Por razones histricas, el municipio en Mxico est diseado para renovar constantemente tanto a las autoridades electas como a las autoridades designadas. Los periodos de tres aos (solo en dos estados
Coahuila y Veracruz son de cuatro) y la imposibilidad de reelegir a
las principales autoridades generan una muy alta rotacin del personal que tiene diversas implicaciones. En principio, quien trabaja para
un municipio no tiene estmulos para hacer ah una carrera profesional
de largo plazo. Lo anterior no permite ni la consolidacin ni la institucionalizacin de procedimientos, y menos an asegura que el personal
tenga un mnimo de capacidades probadas para desempearse en
sus diversos cargos.
La breve duracin de la gestin disminuye tambin los estmulos para
echar a andar polticas que en el corto plazo pueden representar molestia o incomodidad a los ciudadanos pero que, a la larga, son necesarias
o benficas (por ejemplo, una modernizacin catastral que mediante la
actualizacin de los padrones de predios y/o de los valores catastrales
derive en el incremento del pago de los contribuyentes, an cuando las
tasas y criterios impositivos se mantengan). En general, es necesario
que la administracin local tenga una visin de largo plazo que permita
la planeacin a diez, quince o veinte aos, pues un periodo de tres aos
solo permite contemplar proyectos cuyos resultados puedan ser visibles
en el corto plazo. La planeacin y gestin urbanas, que requieren necesariamente de una visin de largo plazo, no pueden tener cabida bajo el

91

esquema de renovacin de autoridades

y personal como el que tienen los municipios actualmente.
92

El hecho de que los presidentes municipales hagan nombramientos hasta de tercer o cuarto nivel jerrquico
implica que prcticamente toda la administracin cambia cada trienio. Las
posibilidades de que los funcionarios
municipales repitan en un cargo son
muy bajas, lo que tambin reduce la
continuidad de las dinmicas de trabajo. Es decir, cuando algunos funcionarios logran trascender de una administracin a otra, difcilmente mantienen
los objetivos, prioridades, prcticas o
estilos gerenciales en una nueva administracin municipal. De esta manera,
aunque un procedimiento pueda estar
diseado para ofrecer resultados eficientes y eficaces, su vida no durara
ms de tres aos, lo que prevendra
que se institucionalizara.
Con respecto a la necesidad de resolver
problemas de coordinacin entre niveles de gobierno (vertical) y entre agencias de gobierno en un mismo nivel
(horizontal), es importante hacer una
aclaracin: la existencia de autoridades
metropolitanas no asegura que una visin regional por parte de las diferentes
autoridades municipales y estatales sea
un resultado seguro. La cooperacin no
puede mandarse por decreto. En muchos casos una estructura metropolitana puede continuar generando problemas al enfrentar a grupos territoriales
e incluso peor si se convierte en una
estructura con fallas de gobierno que la
hacen lenta en la solucin de problemas
metropolitanos. En este sentido, un mePorcentajes tomados de Cabrero y Arellano, 2011.

canismo que contribuya a resolver los problemas de desarrollo

urbano en reas metropolitanas
tendr necesariamente que crear
incentivos para promover la coordinacin y cooperacin municipal
de manera voluntaria.
JUSTIFICACIN
La falta de profesionalizacin
del personal y de consolidacin
de procedimientos generada por
esta dinmica ha provocado ineficiencias y escaso desarrollo
en la prestacin de los principales servicios pblicos. En general,
los servicios relacionados con el
desarrollo urbano muestran una
gran insuficiencia (tan solo en cobertura) respecto de las necesidades que tiene el pas ahora que
casi el 80% de la poblacin vive
en espacios urbanos. Por ejemplo, el agua potable (82.19%), la
recoleccin de desechos slidos
(84.18%) y el alumbrado pblico
(87.63%) son servicios que an
no alcanzan el 100% de cobertura en los municipios. Pero, an
ms grave es el rezago que muestran los servicios relacionados
con la pavimentacin (61.97%),
el trnsito y la vialidad (47.61%) y
el transporte (64.87%)20.
Merece una mencin aparte el registro catastral, cuya informacin
es necesaria para una adecuada
planeacin del desarrollo urbano.
Se estima que en Mxico el 53.2%
de los predios urbanos son extralegales21 (ILD, s/f), lo que nos da
una idea de la cobertura de este

tipo de registros y sugiere que los procesos de modernizacin catastral no han

dado los resultados esperados en nuestro pas en los ltimos aos. Tomando
como ejemplo lo enunciado en el programa federal en la materia, comnmente
tienen como propsitos, entre otros, generar informacin confiable que apoye
la planeacin urbana y el ordenamiento
territorial, as como aumentar la generacin de ingresos municipales (impuestos predial) (INEGI, 2012).
Para motivar a que las administraciones locales mejoren sus sistemas de
gestin e integracin de cuadros es necesario encontrar mecanismos o condicionantes que sustituyan o eliminen el
beneficio poltico y econmico informal
que genera la situacin actual. Con este
fin, es necesario generar una lnea estratgica con acciones que contribuyan
a dos grandes cambios22. El primero implica una reforma municipal de fondo
en donde las administraciones municipales puedan contar con periodos de
gestin ms largos, exista la posibilidad
de reelegir a las autoridades electas, se
creen las condiciones para constituir
estructuras de gobernanza metropolitana y, en general, provea a los municipios con mayores recursos que ayuden
a la institucionalizacin de procesos y a
la profesionalizacin de su personal.
Una reforma de este tipo implica, entre
otros cambios, una modificacin constitucional al artculo 115 en algunos

de sus aspectos que, tradicionalmente, han provocado fuertes

polmicas. Adems, requerira
modificaciones a constituciones
y leyes de carcter estatal. Si
bien este escenario es altamente deseable, las probabilidades
de llegar a l en el corto plazo no
son altas, por lo que es necesario
trabajar paralelamente en cambios posibles dentro del actual
rgimen constitucional que se pudieran impulsar a la par de estas
transformaciones de gran calado.
Dado que un segundo escenario
debe suponer que tal reforma
amplia no se lleva a cabo, las
propuestas deben quedar acotadas a lo que el marco general
y especfico legal permite actualmente. En este contexto, las
propuestas se enfocan a estimular la adopcin de esquemas de
integracin y cooperacin entre
municipios y otros niveles de gobierno, as como a promover una
gestin transparente que otorgue
premios y estmulos a las instituciones que demuestren mejor
desempeo. Considerando este
escenario, la presente lnea estratgica persigue dos objetivos
principales: profesionalizar a las
autoridades encargadas del desarrollo urbano y vivienda y lograr
la cooperacin regional (principalmente entre municipios) en esta

Un predio fue considerado como extralegal por este estudio si no cumpla con al menos uno de los siguientes requisitos (ILD, s/f): a) Escritura
pblica de derechos de propiedad; b) No estar ubicados en zonas de propiedad federal, estatal o municipal; c) Tener permiso de dependencia de
fraccionamientos y condominios; d) Tener permiso de construccin; o e) Contar con plano catastral emitido por la oficina de catastro de la localidad.
Al da de hoy, se han presentado algunos esfuerzos aislados para profesionalizar el servicio pblico local. En 2004, Morelia present un proyecto
basado en un programa intensivo de capacitacin. En 2006, Naucalpan desarroll un gran trabajo en donde se logr hacer la tipificacin de todas
las plazas del municipio, posteriormente se ajustaron a un nuevo tabulador que responda precisamente a las necesidades de cada nivel jerrquico y
especializacin. En 2008, Celaya defini las reglas de entrada y salida de los funcionarios del gobierno local y puso las bases para someter a concurso
de oposicin la contratacin de los mandos medios. A pesar de que las tres experiencias fueron reconocidas en su momento y que tuvieron una gran
difusin a nivel nacional, ninguna logr trascender a la administracin que las ech a andar. En el mejor de los casos, el proceso de profesionalizacin
se encuentra estancado.

93

materia. En el siguiente apartado se esbozan los principales componentes sugeridos para lograr estos propsitos.

94

COMPONENTES Y FACTORES CLAVE PARA EL DISEO

E IMPLEMENTACIN
El primer componente de esta lnea estratgica est relacionado con
la profesionalizacin de la estructura administrativa municipal que tiene la funcin de planeacin urbana. Este componente buscara evitar la costumbre generalizada de ofrecer cargos pblicos como pago
a compromisos de campaa o como retribucin a apoyos de grupos
polticos. La base de este componente sera la creacin de institutos
municipales de planeacin (Implanes), que han demostrado ser de
las pocas alternativas para la planeacin a mediano y largo plazo del
desarrollo urbano, con algunos resultados alentadores. Los Implanes
han mostrado ser una atinada mezcla de conocimiento del contexto local con especialidad en temas de vivienda, vialidad, transporte y sustentabilidad del desarrollo urbano en general. Un factor importante de
estos institutos es que crean un organismo que mantiene autonoma
respecto de la administracin en turno.
Para ello, se debe buscar que el plantel quede integrado por personal
con alto nivel de capacitacin, con un perfil altamente profesional. La
temporalidad tambin es importante, por lo que se disean con base
en periodos de gestin que no coincidan con los periodos de renovacin de las autoridades electas en el municipio o incluso con los de los
gobiernos estatales. A pesar de los potenciales beneficios, son pocos
los Implanes que existen. La Asociacin Mexicana de Institutos Municipales de Planeacin (AMIMP) reporta al da de hoy cuarenta y dos
institutos de planeacin en otros tantos municipios del pas. Si consideramos que los municipios urbanos de Mxico son alrededor de cuatrocientos, quiere decir que solo poco ms del diez por ciento de los
municipios urbanos cuentan con un instituto de estas caractersticas.
Un instituto de planeacin podra dar certeza a la racionalidad de las
decisiones tomadas durante el proceso de urbanizacin y permitira
contar con una visin de largo plazo en donde no existe.
En este sentido, este componente debera lograr que todo municipio
urbano cuente con su propio instituto de planeacin. Ahora bien, la
mayor parte de los municipios urbanos en Mxico forman reas metropolitanas que van de los dos hasta los cincuenta y siete municipios
conurbados. De los casi cuatrocientos municipios que integran las
principales ciudades, solo unos cuantos tienen la extensin territorial
suficiente como para contener en su interior la totalidad de la ciudad.
Esto implica que no basta con la existencia de institutos municipales

de planeacin, es indispensable que en cada zona

metropolitana se cree un instituto metropolitano de
planeacin en el que todos los intereses de cada
municipio estn representados.
Como un factor importante de este componente
se encuentra la posibilidad de crear institutos de
planeacin para las zonas metropolitanas. Recientemente en las zonas metropolitanas (ZM) de Puebla y de Guadalajara se han hecho esfuerzos para
instaurar institutos metropolitanos de planeacin.
A pesar de la coincidencia de voluntades, mltiples
reuniones y cantidad de declaraciones, en ninguno
de los dos casos ha sido posible concretar la idea.
El nico instituto de este tipo que se encuentra operando es el que corresponde a la zona metropolitana de Tampico, el cual abarca a los municipios de
Altamira, Ciudad Madero y Tampico. Sin embargo,
se trata de una instancia de carcter estatal que,
finalmente, se convierte en una entidad normativa y
de control que se opone al espritu de fortalecimiento de la autoridad municipal.
La deseabilidad de los institutos metropolitanos de
planeacin requiere incluir el condicionamiento de recursos para las zonas metropolitanas como un factor
que incentive su formacin. Por ejemplo, se podran
modificar las reglas de operacin del Fondo Metropolitano del Gobierno Federal. Actualmente, dicho fondo
ha sido empleado como una bolsa ms de recursos
para los gobiernos estatales debido a que sus reglas
de operacin basan su aplicacin a travs del Consejo de Desarrollo Metropolitano, que es una instancia
fcilmente controlada por los gobiernos estatales. El
Consejo no es una instancia tcnica de planeacin
sino una instancia poltica, por lo que no aporta elementos de profesionalizacin ni de investigacin sostenida para la planeacin a largo plazo. Todo lo contrario,
es un espacio de negociacin de corto plazo constituido bajo el estmulo de obtener los recursos.
El ajuste propuesto va entonces en el sentido de que,
para la aplicacin y el ejercicio del Fondo Metropolitano, sea necesario que la zona metropolitana participante demuestre tener un instituto metropolita-

95

96

no de planeacin que debera contar

por lo menos con las siguientes caractersticas:
Representacin de todos los municipios en los rganos de gobierno (o entidades federativas en su caso) que comprendan la zona metropolitana.
Perfiles tcnicos muy bien especificados para el personal directivo y
operativo.
Periodos de gestin de los directivos que no empaten ni con los periodos de gobierno municipales ni con
los estatales.
Un plan de trabajo de largo plazo (al
menos doce aos).
Mecanismos claros de vinculacin
de los estudios que se realicen con las
obras pblicas y dems proyectos locales de desarrollo privados.
Los institutos metropolitanos contribuiran de manera indirecta al segundo
componente de esta lnea estratgica
que consistira en la creacin de mecanismos de coordinacin y cooperacin
en zonas metropolitanas. Para este
efecto, hay que destacar que continua
vigente la prohibicin legal para la constitucin de gobiernos metropolitanos en
Mxico. Si bien est permitida la asociacin municipal, esta no siempre es
una frmula fcil de materializarse ni
puede actuar como instancia de gobierno. En muchos estados es necesaria la
aprobacin del congreso local para que
proceda la asociacin, lo que implica
que puede haber muchas dificultades
y condicionantes en el camino. Ahora
bien, las asociaciones se hacen con fines especficos, principalmente para la

prestacin de servicios pblicos.

La coordinacin metropolitana
depende de la voluntad de los gobernantes municipales en turno y
se vuelve muy vulnerable a la intervencin de los gobiernos estatales
(Ramrez, 2012). Esto ltimo es un
factor muy relevante, ya que para
los gobiernos estatales es ms
conveniente convertirse en autoridades metropolitanas de facto.
Un factor importante para promover la cooperacin y coordinacin
intermunicipal debera ser la creacin de reglas claras para la interaccin entre los municipios que
integran la zona metropolitana, as
como entre estos y las autoridades
estatales y federales, con el fin de
implementar y disear una poltica
de desarrollo urbano y vivienda.
En este sentido, es necesario generar mecanismos e instituciones
que fomenten la comunicacin y
la cooperacin entre diversas instancias. Por ejemplo, sera conveniente que de entre las nuevas
instituciones se promovieran al
menos las siguientes:
Creacin de asociaciones municipales para la prestacin de
servicios pblicos. Puede tratarse de servicios de agua potable
y alcantarillado, recoleccin de
desechos slidos, alumbrado
pblico o transporte.
Constitucin de empresas con
participacin estatal y municipal
para la prestacin de servicios
pblicos. Al igual que en el caso
anterior, puede tratarse de servicios de agua potable y alcantari-

llado, recoleccin de desechos slidos,

alumbrado pblico o transporte.
Formacin de autoridades metropolitanas de transporte.
En cualquiera de los casos anteriores,
un factor clave puede ser incentivar a
los municipios mediante una modificacin a las reglas de operacin del Ramo
33. Actualmente, la aplicacin de cualquiera de los seis fondos del ramo implica la adopcin de esquemas de participacin ciudadana, ya sea en la toma de
decisiones sobre las obras a ejecutar,
durante la ejecucin de los trabajos o
al final del ejercicio. El Ramo 33 otorga
ms recursos, proporcionalmente, a los
municipios con mayores ndices de marginacin, por lo que castiga a los municipios con mayor nivel de desarrollo.
La propuesta es que, adems del componente de participacin ciudadana, se
pida a los municipios urbanos cumplir
con alguna de las tres alternativas citadas ms arriba y con ello obtener ingresos a los que ahora no tienen acceso. El
monto a asignar debiera ser de la misma magnitud que el fondo metropolitano del ejercicio en cuestin.
Adems de los institutos municipales y
metropolitanos de planeacin, un tercer componente de esta lnea estratgica debera consistir en la creacin de
agencias profesionales con autonoma
tcnica, financiera y de gestin, que articulen una poltica integral de desarrollo
urbano (municipal o metropolitana). Los
institutos, como su propia denominacin lo indica, se centran en tareas de
planeacin, pero incursionan poco en la
gestin de lo que determinan tcnicamente. Por lo tanto, estas agencias, que
pueden estar al interior de dichos insti-

tutos, pretenden colaborar con la

autoridad local en la gestin concurrente de las estrategias y las
acciones dirigidas a hacer una
mejor ciudad, derivadas de los
respectivos planes y programas
de desarrollo urbano.
Ello traera como consecuencia
que se identifiquen, convoquen y
sumen esfuerzos con las instituciones pblicas, privadas y sociales pertinentes (Sedesol, 2009).
Adems, se buscara que estas
agencias, en coordinacin con las
instancias locales prestadoras de
servicios pblicos, participen en
revisiones concurrentes (similares a las que se desarrollan en
la ciudad de Tallahassee, Florida)
con procedimientos que evalan
colegiadamente el impacto en aspectos como agua potable, alcantarillado, vialidades, transporte
pblico, entre otros, por la creacin o ampliacin de un desarrollo habitacional (City of Tallahassee, 2012).
Un factor clave con respecto a la
profesionalizacin de la gestin
local del desarrollo urbano, la
creacin y/o fortalecimiento de
los institutos municipales y metropolitanos de planeacin, es garantizar que sus integrantes cuenten con los perfiles adecuados y
que ingresen y permanezcan en
estas instituciones con base en
su desempeo profesional. Tambin se deben disear e implementar programas de formacin
y capacitacin, y en general de
colaboracin, con instituciones
acadmicas locales, que permi-

97

98

tan que los integrantes de los institutos se conviertan en verdaderos

expertos del desarrollo urbano, pero con una visin local. No obstante,
son pocas las instituciones de educacin superior que se especializan en la materia23. Adems, varias se encuentran en la Ciudad de
Mxico. As, una tarea pendiente de los gobiernos locales (y en particular, de los gobiernos estatales) es impulsar la especializacin de las
instituciones acadmicas locales en el mbito de desarrollo urbano y
despus desarrollar una vinculacin con las mismas que les permita
recibir formacin y capacitacin pertinente y oportuna, as como asesora externa especializada en los distintos proyectos que desarrollen.
El cuarto componente de esta lnea estratgica debera ser la modernizacin catastral. Aparte del programa federal de apoyo a municipios, existen esfuerzos locales en esta materia (por ejemplo, el
PROMOCA en el Distrito Federal) que merecen ser revisados y replicados. Generalmente estas iniciativas incluyen acciones como actualizacin del padrn de contribuyentes; modernizacin de los sistemas de gestin; mejoramiento de equipo informtico, topogrfico
y geodsico, as como de instalaciones; capacitacin del personal, y
mejoramiento de la atencin al pblico (Programa de Modernizacin
Catastral, 2010).
Como se mencion, la modernizacin catastral es una condicin necesaria para lograr un desarrollo urbano ordenado, ya que sin informacin confiable y oportuna, no es posible pensar en una planeacin efectiva en la materia. No obstante, una debilidad importante
de los procesos modernizadores emprendidos es que no presentan
esfuerzos para lograr una vinculacin efectiva entre el registro catastral y el desarrollo urbano. As, un factor importante de la modernizacin catastral es que se promueva dicha vinculacin.
Con el fin de promover la vinculacin entre la implementacin de
instrumentos de poltica de desarrollo urbano y vivienda y el registro
catastral se debera incentivar los cruces de informacin entre programas locales. Por ejemplo, la produccin social de vivienda asistida, garantizara no solo que la viviendas sean construidas en terrenos
con certeza jurdica, exentos de riesgos naturales y que cuenten con
condiciones tcnicas y de seguridad mnimas, sino que tambin, al
estar una agencia pblica presente durante la edificacin, exista la
Respecto a la profesionalizacin, un aspecto importante es la vinculacin de las administraciones pblicas locales con instituciones acadmicas que tengan programas educativos y de investigacin acordes con el desarrollo urbano. A nivel licenciatura, solo unas cuantas
universidades pblicas ofrecen la licenciatura en urbanismo, entre otras, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla y la Universidad Autnoma de Aguascalientes. En cuanto a posgrado, existen tambin pocas opciones.
Encontramos algunas maestras y doctorados que combinan aspectos de urbanismo, polticas pblicas y economa en instituciones como
El Colegio de Mxico, la Universidad Iberoamericana, la Universidad Autnoma Metropolitana (Azcapotzalco) y la Universidad Autnoma
de Ciudad Jurez. Lo anterior, nos lleva a reflexionar sobre la necesidad de ampliar y fortalecer la investigacin y docencia en desarrollo
urbano, ya que la profesionalizacin de los planeadores y decisores pasa necesariamente por una vinculacin con las instituciones de
educacin superior, los cuales deben apoyar su formacin y capacitacin.

99

posibilidad de transmitir informacin fidedigna de estos inmuebles a

los registros catastrales. Ms all de las dimensiones y ubicacin de
la vivienda, se pueden generar datos obtenidos sobre aspectos como la
conexin a servicios pblicos.
Por otra parte, si bien los programas de modernizacin catastral plantean normalmente entre sus acciones la capacitacin de su personal, sera un factor clave ir ms all y considerar, como se mencion respecto a
la planeacin urbana, la profesionalizacin de sus integrantes. Siguiendo
las recomendaciones descritas para la planeacin urbana, debe evitarse
el riesgo de que los registros catastrales respondan a criterios polticos
o clientelares y que sea un rea eminentemente tcnica. Por ello, a semejanza del instituto de planeacin, podra pensarse en una agencia catastral autnoma (ya sea a nivel municipal o metropolitano) que no est
supeditada a los vaivenes polticos de los trienios municipales24.
Un gran incentivo para que los municipios implementen un componente de modernizacin catastral es el efecto que pueden tener en los
recursos financieros que entran al municipio. Al no estar ligados efectivamente los esfuerzos de modernizacin catastral con el desarrollo
urbano, el xito de estos procesos modernizadores, medido con base
en la recaudacin del impuesto predial, es relativo.
Si bien se ha observado un aumento en los montos recaudados, la
perspectiva no es tan positiva si consideramos que, entre 2007 y 2009,
Aparte de la mencionada alternativa de crear un agencia autnoma, se pueden retomar algunas experiencias, como es el caso del convenio
entre el municipio de Tijuana y el Infonavit, mediante el cual, el cobro del predial de las viviendas financiadas por este Instituto es liquidado,
mediante el descuento en nmina, junto con el pago del crdito hipotecario. Con lo anterior, esta administracin municipal trata de reducir
los costos del cobro de este impuesto y elevar su recaudacin (Infonavit, 2012). En este sentido, si bien la creacin de una agencia catastral autnoma puede suponer una tarea complicada en trminos normativos y organizacionales, se pueden hacer esfuerzos parciales en
busca de hacer ms eficiente la gestin catastral, como es el caso descrito, en el que se desincorpora parte del cobro del impuesto predial.

100

el gobierno federal y los gobiernos locales destinaron 5 mil millones de pesos a

programas de modernizacin catastral
y registral (Morones 2011a), pero la recaudacin de este impuesto en nuestro
pas representa apenas el 0.20% del
PIB, mientras que en naciones como Espaa, Brasil y Uruguay significa el 1.9%,
1.3% y 1.1%, respectivamente (Morones
, 2011b). Por lo tanto, es recomendable
considerar e implementar mejoras en las
polticas de gestin catastral, como los
siguientes factores (Morones , 2011a):
Actualizacin de valores catastrales
Incorporacin al padrn de predios
ocultos o no registrados
Modernizacin integral del catastro
Desincorporacin de la gestin del
catastro de las tesoreras municipales
y/o de las secretaras de finanzas de
los estados.
La actualizacin de valores catastrales,
al ser estos la base para el cobro del
impuesto predial, podran contribuir a
un incremento en la recaudacin de
este gravamen. No obstante, el cobro
de este tributo podra convertir al predial en un instrumento de planeacin
y desarrollo urbano si se replantea el
clculo de tasas y tarifas del impuesto,
a fin de que consideren los gastos en
que incurre (o incurrir) el municipio
en la prestacin y mantenimiento de
los servicios pblicos de carcter indivisible, tales como los servicios de limpia, calles y alumbrado pblico, entre
otros (Morones 3, 2011).
Esta es una opcin con efectos parecidos a los de las cuotas de impacto
mencionadas en la lnea estratgica
anterior y que hasta la fecha no ha sido
puesta en prctica en nuestro pas.

EVALUACIN
Con el fin de que esta lnea estratgica alcance objetivos concretos, al igual que con las anteriores, es necesario que cuente con
un esquema claro de evaluacin
para el mismo. Los resultados
esperados tienen dos formas de
medirse, a corto y largo plazo. Los
objetivos que se plantean en este
caso son mucho ms visibles a
largo plazo. Por ello, se debe monitorear una serie de indicadores
que permitan ver en el corto plazo
que las acciones efectivamente
van en el sentido deseado.
De esta forma, las acciones clave para revisin en el corto plazo
(que puede ser a partir del primer
ao de su aplicacin) son, por
ejemplo, la constitucin de los
propios institutos municipales o
metropolitanos de planeacin,
las ADU y las agencias catastrales autnomas. El simple hecho
de que comiencen a operar es
un buen augurio de que se dar
inicio a un proceso racional de
planeacin a largo plazo. De igual
forma, una instancia metropolitana es por definicin un espacio de
colaboracin e intercambio que
contribuye a la gobernanza local.
Tambin es muy importante verificar y medir la transparencia en el
uso de los recursos, durante y al
final del ejercicio. De esta forma,
la nueva institucin y la nueva
forma de vinculacin entre municipios tiene bases muy slidas
para la definicin de reglas claras y para la posterior rendicin
de cuentas. Otro aspecto que no

puede pasar por alto, es medir el nivel de satisfaccin de los usuarios

o beneficiarios con las obras, lo que se puede hacer por medio de
una sencilla encuesta. De igual forma, es posible en el corto plazo
verificar la actualizacin y homologacin de los ordenamientos urbanos locales en temas tales como construcciones, obras pblicas, imagen urbana, asentamientos humanos, fraccionamientos, alumbrado
pblico, ornato, parques y jardines, zonificacin y usos del suelo del
municipio, proteccin ambiental, desarrollo sustentable, uso y preservacin de las calzadas, parques y plazas.
Debido a que estos resultados son mucho ms visibles a largo plazo, se debe monitorear una serie de indicadores que permitan ver
en el corto plazo que las acciones efectivamente van en el sentido
deseado. Por lo tanto, los resultados asociados a estos dos objetivos deberan medirse en el corto y largo plazo. Indicadores como los
que se describen a continuacin pueden ser de utilidad para medir
avances en el corto plazo.

Indicadores de proceso
Nombre del indicador

Bases para la profesionalizacin de la

gestin urbana municipal y metropolitana

Forma de clculo
Porcentaje de municipios que cuentan con agencias de desarrollo urbano
(ADU)
Gasto ejercido en obra pblica con
intervencin del instituto municipal de
planeacin / Gasto total ejercido en
obra pblica (en el municipio)
Gasto ejercido en obra pblica con
intervencin del instituto metropolitano
de planeacin / Gasto total ejercido en
obra pblica (en la zona metropolitana)
Homologacin de normatividades
municipales de desarrollo urbano
Simplificacin administrativa en materia de desarrollo urbano
Satisfaccin de usuarios (desarrolladores de vivienda) en municipios con
instituto de planeacin menos satisfaccin promedio de usuarios (desarrolladores de vivienda) en municipios sin
instituto de planeacin

101

Indicadores de cobertura
Nombre del indicador
102

Bases para la profesionalizacin de la

gestin urbana municipal y metropolitana

Forma de clculo
Nmero de institutos municipales
de planeacin / Total de municipios
urbanos
Nmero de institutos metropolitanos
de planeacin / Total de zonas metropolitanas
Nmero de agencias catastrales autnomas / Total de municipios urbanos
Nmero de zonas metropolitanas con
normatividades municipales de desarrollo urbano homologadas /
Total de zonas metropolitanas
Nmero trmites simplificados o
suprimidos en materia de desarrollo urbano / nmero de municipios urbanos

A mediano y largo plazo es entonces que se debe verificar el alcance de

los objetivos estratgicos del plan. En primer lugar se debe corroborar
la profesionalizacin de los equipos en el instituto y en la agencia catastral. Para ello, es importante revisar los perfiles profesionales del cuerpo
tcnico y directivo, as como su antigedad en las distintas plazas y los
procedimientos bajo los cuales fueron contratados, as como el programa
de desarrollo interno de la institucin. Adems, se debe evaluar la formacin y capacitacin de estos cuadros profesionales, al igual que sus
consecuencias en el desempeo individual y de la institucin. Otro aspecto fundamental es el impacto que el programa ha tenido en la mejora
regulatoria, vista como un elemento que ha contribuido a dar certeza a los
diferentes solicitantes de servicios y trmites en la zona metropolitana,
as como el impacto que este proceso ha tenido en la competitividad local,
para lo cual se sugieren el uso de indicadores como los siguientes.

Indicadores de logros de objetivos

Nombre del indicador
Profesionalizacin de la
gestin urbana municipal y metropolitana

Forma de clculo
Antigedad promedio del personal directivo de los institutos municipales y metropolitanos de planeacin; y en las agencias catastrales

Indicadores de logros de objetivos

Nombre del indicador

Profesionalizacin de la
gestin urbana municipal y metropolitana

Forma de clculo
Antigedad promedio de personal tcnico de los institutos municipales y metropolitanos de planeacin; y en las agencias catastrales
Escolaridad promedio del personal directivo de los institutos municipales y metropolitanos de planeacin; y en las agencias catastrales
Escolaridad promedio del personal tcnico de los institutos municipales y metropolitanos de planeacin; y en las agencias catastrales
Funcionarios que ingresaron mediante un procedimiento pblico /
Nmero total de funcionarios (de
cada instituto municipal y metropolitano de planeacin)
Institutos municipales y metropolitanos de planeacin con un
programa de desarrollo interno /
Total de institutos municipales y
metropolitanos de planeacin
Mejora regulatoria
Nmero de trmites en materia
de desarrollo urbano en un municipio (antes y despus de tener
instituto de planeacin y/o agencia
catastral autnoma)

VII. CONSIDERACIONES FINALES

Al da de hoy, al menos en la prctica, las polticas de desarrollo urbano y vivienda se han visto como dos polticas pblicas separadas. Sin embargo, el documento presentado aqu deja de manifiesto que es necesario hablar de una sola
poltica pblica: la poltica de desarrollo urbano y vivienda. Ya que los compromisos de largo plazo que en esta se establecen, como calidad de vida y sustentabilidad, requieren necesariamente que los objetivos de ambas polticas converjan.
El anlisis presentado resalta que la fragmentacin entre agencias del gobierno
federal, niveles de gobierno y jurisdicciones locales ha jugado un papel significa-

103

104

tivo en evitar una poltica consolidada de vivienda y desarrollo

urbano. Los mecanismos de mercado y cuasimercado no han
sido suficientes para que estas polticas coincidan y produzcan los beneficios esperados, debido a la insuficiencia de
los mecanismos supletorios para promover la coordinacin y
cooperacin entre los diversos actores involucrados, ya sean
privados, sociales o de gobierno.
En particular, parecera que los nuevos objetivos de largo
plazo definidos por los diversos actores, como desarrollo
sustentable y calidad de vida de las familias, no parecen alcanzables con el marco institucional vigente. Adems, es necesario hacer notar que estos objetivos solo tienen sentido
si se definen e implementan desde el nivel local. Si por una
parte, el modelo de coordinacin de arriba hacia abajo no ha
dado resultados alentadores, por otra parte, no existen las
condiciones necesarias para iniciar un proceso de diseo de
poltica de vivienda y desarrollo urbano de abajo hacia arriba.
Sin embargo, es el nivel local el que menos recursos econmicos, tcnicos y polticos tiene para disear e implementar
polticas, acciones y programas que alcancen estos objetivos.
Por lo tanto, se recomienda iniciar con los esfuerzos en las 56
zonas metropolitanas del pas, en las cuales residen 6 de cada
10 mexicanos. En suma, el cambio de poltica de vivienda y
desarrollo urbano de financiamiento de la demanda a la oferta, de alcanzar el desarrollo econmico mediante el desarrollo
social, ha tenido efectos contraintuitivos porque los supuestos
del modelo de poltica no se cumplen en la prctica.
En este contexto, el anlisis presentado aqu destaca que con
el fin de redefinir la poltica de vivienda es necesario introducir nuevas lneas estratgicas que permitan que el xito
econmico de esta poltica se transforme en un xito social.
Con esta intencin es necesario encontrar mecanismos para
que los desarrollos habitacionales que ya existen se integren
al rea urbana consolidada, por ejemplo, mediante sistemas
de transporte ms eficientes y eficaces. Viendo hacia adelante, es necesario diversificar las soluciones de vivienda con
la intencin de reducir la demanda efectiva. Con este objetivo, es fundamental disear programas que ofrezcan nuevos
mecanismos para que las familias puedan hacerse de una
vivienda propia de acuerdo con sus posibilidades y necesidades. Al mismo tiempo, es esencial promover la creacin de un
mercado ms dinmico de renta de vivienda. Este dinamismo debera basarse en la promocin de la construccin de

vivienda para tales efectos y en la creacin de mayor certidumbre

en el mercado, tanto para arrendatarios como para arrendadores.
Tambin es necesario modificar el marco jurdico para que las autoridades responsables del diseo e implementacin de la poltica de vivienda y desarrollo urbano cuenten con los instrumentos
tcnicos, financieros y polticos para cumplir con su responsabilidad. Pero al mismo tiempo, es fundamental que el uso de tales
recursos sea controlado por grupos de profesionales y ciudadanos que cuentan con las herramientas tcnicas y legales para que
se puedan convertir en defensores del desarrollo urbano. En este
sentido, es necesario crear organismos autnomos con capacidad
tcnica y presupuesto propio que no estn sujetos ni a los cambios
polticos ni a presiones de ningn otro tipo en sus decisiones. Estos organismos tambin deberan erigirse como promotores de la
cooperacin y coordinacin metropolitana en la gestin y promocin del desarrollo urbano y la construccin de vivienda.
Con respecto a algunos objetivos e indicadores de las distintas
lneas estratgicas mostradas en la seccin anterior, el hecho de
que se complementen y/o superpongan se debe a que las lneas y
sus componentes tratan de conformar la base de discusin de una
poltica integral de vivienda. Por tal motivo, los objetivos e indicadores sugeridos conforman una base mnima para que los distintos actores involucrados definan, diseen, implementen y evalen
esta poltica. En este sentido, una vez definidos los objetivos generales y especficos, as como los indicadores respectivos, con una
perspectiva tanto de corto, mediano y largo plazo, es necesaria la
definicin consensuada de metas para cada uno de ellos. Estas
metas deben negociarse y definirse tomando en cuenta las necesidades de cada segmento de poblacin y unidad territorial, as
como las capacidades de los distintos actores involucrados.
En resumen, la incorporacin de nuevas lneas estratgicas de
la poltica de vivienda y desarrollo urbano deben estar basadas
en la definicin de nuevos y ms diversos objetivos y sus correspondientes indicadores de desempeo. Es decir, la evaluacin
de este tipo de poltica no debera basarse nicamente en indicadores cuantitativos (como el nmero de viviendas construidas
o el nmero de crditos otorgados). Si bien, estos indicadores
son pertinentes para medir ciertos objetivos, la evaluacin de
una poltica integral requiere de muchos y ms variados indicadores de resultados e impactos para medir el avance en el logro
de objetivos, tales como la calidad de vida de las familias o el
desarrollo sustentable del pas.

105

Anexos
ANEXO 1
INICIATIVAS PRESENTADAS Y DICTMENES APROBADOS DURANTE LA
LX Y LXI LEGISLATURAS EN MATERIA DE VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS
HUMANOS (SEPTIEMBRE DE 2006 A ABRIL DE 2012)
Ao

Ley General de Asentamientos Humanos

Iniciativas
presentadas

2006

Dictmenes
aprobados

Ley de Vivienda

Iniciativas
presentadas

Dictmenes
aprobados

2007

2008

2009

2010

2011

2012

22

41

(sept-dic)

(ene-abr)
TOTAL

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin disponible en la Gaceta Parlamentaria

y en la Gaceta del Senado (vase anexo).

ANEXO 2
CUADRO 1

INICIATIVAS PRESENTADAS Y DICTMENES APROBADOS

DURANTE LA LX Y LXI LEGISLATURAS EN MATERIA DE
VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS
(SEPTIEMBRE DE 2006 A ABRIL DE 2012)

Ley General de Asentamientos Humanos

Ao
2007

2008

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
11 de abril de 2007

INICIATIVA que reforma el artculo 21 de la

Ley General de Asentamientos Humanos

Gaceta Parlamentaria,
11 de abril de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos y de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
26 de abril de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de

Asistencia Social, de Desarrollo Rural
Sustentable, de Fomento para la Lectura
y el Libro, del Impuesto sobre la Renta,
del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado,
del Instituto de Seguridad Social para
las Fuerzas Armadas Mexicanas, Federal
de Derechos, General de Asentamientos
Humanos, General de Cultura Fsica y
Deporte, y General de Salud.

Gaceta Parlamentaria,
20 de noviembre de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Aguas

Nacionales, General de Asentamientos
Humanos, y General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.

Gaceta Parlamentaria,
14 de febrero de 2008

CUADRO 1
Ao
2008

Iniciativas de dictamen

Fuente

DICTAMEN de la Comisin de Atencin a Grupos Vulnerables, con proyecto de decreto que

reforma y adiciona diversas disposiciones de
las Leyes de Asistencia Social, de Desarrollo
Rural Sustentable, de Fomento para la Lectura y el Libro, del Impuesto sobre la Renta, del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas, Federal de Derechos, General de
Asentamientos Humanos, General de Cultura
Fsica y Deporte, y General de Salud.

Gaceta Parlamentaria,
10 de abril de 2008

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de las Leyes de Aguas Nacionales, General de Asentamientos Humanos,
y General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.

Gaceta Parlamentaria,
21 de febrero de 2008

INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca

Castellanos, del Grupo Parlamentario del
Partido Verde Ecologista de Mxico, la que
contiene proyecto de decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos
Humanos.

Gaceta del Senado,

25 de marzo de 2008

INICIATIVA del Sen. Adolfo Toledo Infanzn,

del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene
proyecto de decreto por el que se adiciona la
fraccin II bis al artculo 7 de la Ley General
de Asentamientos Humanos.

Gaceta del Senado,

2 de octubre de 2008

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de
Planeacin y de la Ley General de Asentamientos Humanos, a fin de incorporar la
figura de ordenamiento ecolgico general
del territorio nacional.

Gaceta Parlamentaria,
9 de diciembre de 2008

CUADRO 1
Ao

Iniciativas de dictamen

Fuente

2009

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos

Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
7 de agosto de 2009

2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Vivienda, y General de
Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
11 de febrero de 2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, para redefinir y regular de
una mejor manera las denominadas zonas
metropolitanas.

Gaceta Parlamentaria,
29 de abril de 2010

INICIATIVA que adiciona una fraccin XX al

artculo 3o. de la Ley General de Asentamientos
Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
27 de agosto de 2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
28 de septiembre de
2010

DICTAMEN de la Comisin de Desarrollo Social,

con proyecto de decreto que adiciona la fraccin II Bis al artculo 7o. de la Ley General de
Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
28 de septiembre de 2010

INICIATIVA que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, para restringir el uso de
zonas de riesgo.

Gaceta Parlamentaria,
13 de octubre de 2010

INICIATIVA del Sen. Francisco Herrera Len, del

Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona una fraccin al artculo
2 y se modifican los artculos 44 y 60 de la Ley
General de Asentamientos Humanos.

Gaceta del Senado,

19 de noviembre de 2010

CUADRO 1
Ao

Iniciativas de dictamen

Fuente

2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, con el fin de que en los
planos o programas de desarrollo urbano
estatales y municipales se establezcan vas
de acceso libres a los bienes de uso comn.

Gaceta Parlamentaria,
13 de diciembre de 2010

2011

INICIATIVA de la Sen. Yeidckol Polevnsky

Gurwitz, a nombre de Diputados y Senadores
de los diversos Grupos Parlamentarios, la que
contiene proyecto de Ley General de Asentamientos Humanos y Ordenacin del Territorio.

Gaceta del Senado,

14 de diciembre de 2010

INICIATIVA que adiciona el artculo 61 a la Ley

General de Asentamientos Humanos, para
facultar a cualquier ciudadano a presentar
denuncia en materia de desarrollo urbano.

Gaceta Parlamentaria,
24 de marzo de 2011

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, a fin de facultar a la Federacin
para coordinar a los diversos niveles de gobierno para preservar las denominadas zonas
arqueolgicas y las reservas territoriales.

Gaceta Parlamentaria,
29 de septiembre de 2011

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
20 de octubre de 2011

INICIATIVA de los Senadores Yeidckol Polevnsky Gurwitz y Ramiro Hernndez Garca, la que
contiene proyecto de decreto por el que se
reforma, adiciona y deroga la Ley General de
Asentamientos Humanos.

Gaceta del Senado,

29 de noviembre de 2011

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin disponible en la Gaceta

Parlamentaria y en la Gaceta del Senado.

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao
2006
(sept-dic)

2007

Iniciativas de dictamen

Fuente

IINICIATIVA del Sen. Rubn Fernando Velzquez Lpez, del Grupo Parlamentario del
Partido de la Revolucin Democrtica, la que
contiene proyecto de decreto que reforma el
prrafo quinto del artculo 4 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la
Ley de Vivienda y el Cdigo Civil Federal.

Gaceta del Senado,

7 de diciembre de 2006

INICIATIVA que reforma el artculo 30 de la Ley

de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
19 de diciembre de 2006

INICIATIVA que reforma los artculos 2 y 4 de la

Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
27 de marzo de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos y de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
26 de abril de 2007

INICIATIVA que reforma el artculo 57 y adiciona el 57-Bis a la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
11 de septiembre de 2007

DICTAMEN de la Comisin de Vivienda, con

proyecto de decreto que reforma y adiciona los
artculos 4o. y 71 de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
4 de octubre de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
9 de octubre de 2007

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; de Vivienda; y
Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

Gaceta Parlamentaria,
16 de octubre de 2007

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao

2008

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA del Sen. Carlos Lozano de la

Torre, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, la que contiene
proyecto de decreto por el que se adicionan
y reforman diversas disposiciones de la Ley
de Vivienda.

Gaceta del Senado,

20 de noviembre de 2007

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello,

del Grupo Parlamentario del Partido Verde
Ecologista de Mxico, la que contiene proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

11 de diciembre de 2007

INICIATIVA que reforma diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
5 de febrero de 2008

INICIATIVA que reforma diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
4 de marzo de 2008

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley de Vivienda, del
Cdigo Penal Federal, de la Ley Federal
de Proteccin al Consumidor y del Cdigo de Comercio.

Gaceta Parlamentaria,
30 de abril de 2008

INICIATIVA que reforma los artculos 71, 78 y

83 de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
30 de abril de 2008

INICIATIVA que adiciona diversas disposiciones a la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
6 de agosto de 2008

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello,

del Grupo Parlamentario del Partido Verde
Ecologista de Mxico, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Ley
de Vivienda.

Gaceta del Senado,

25 de septiembre de 2008

CUADRO 2

Ao

2009

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de las Leyes de Vivienda, y de
Aguas Nacionales.

Gaceta Parlamentaria,
7 de octubre de 2008

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vivienda; y de Estudios Legislativos, Primera, el

que contiene proyecto de decreto por el que se
reforman y adicionan la Ley de Vivienda y la Ley
General de Proteccin Civil.

Gaceta del Senado,

16 de octubre de 2008

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vivienda; y de Estudios Legislativos, en relacin con

el proyecto de decreto por el que se adicionan
diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

4 de noviembre de 2008

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vivienda; y de Estudios Legislativos, en relacin con

el proyecto de decreto por el que se adiciona un
artculo 28 Bis, y se adiciona un segundo y tercer
prrafo, as como una fraccin IX al artculo 30
de la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

4 de noviembre de 2008

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Equidad

y Gnero, de Vivienda, y de Participacin Ciudadana, con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de las Leyes General para la
Igualdad entre Mujeres y Hombres, de Vivienda,
y Federal de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

Gaceta Parlamentaria,
19 de febrero de 2009

INICIATIVA que reforma el artculo 71 de la Ley

de Vivienda, para que en la construccin de
viviendas se privilegie la utilizacin de materiales
ecolgicos y medidas ahorradoras de energa.

Gaceta Parlamentaria,
24 de febrero de 2009

DICTAMEN de la Comisin de Vivienda, con proyecto de decreto que adiciona diversas disposiciones a la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
14 de abril de 2009

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao

Iniciativas de dictamen
INICIATIVA que reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Ley de Vivienda

Fuente
Gaceta Parlamentaria,
23 de septiembre de 2009

INICIATIVA de los Senadores Mara Elena

Gaceta del Senado,
Orantes Lpez, Ricardo Fidel Pacheco
20 de octubre de 2009
Rodrguez Francisco Herrera Len y Adolfo
Toledo Infanzn, del Grupo Parlamentario
del Partido Revolucionario Institucional, la
que contiene proyecto de decreto por el
que se adiciona una nueva fraccin V al
artculo 8, dos nuevos prrafos al artculo 9
y una nueva fraccin VIII al artculo 19 de la
Ley de Vivienda

2010

INICIATIVA del Sen. Carlos Lozano de la

Torre, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se
reforma el primer prrafo del artculo 3 de
la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado, 10

de noviembre de 2009

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de las Leyes de Vivienda, y
General de Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria,
11 de febrero de 2010

INICIATIVA de la Sen. Carmen Guadalupe

Fonz Senz, del Grupo Parlamentario del
Partido Revolucionario Institucional, la que
contiene proyecto de decreto por el que se
adiciona la fraccin X del artculo 6 de la
Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado, 20

de abril de 2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
28 de abril de 2010

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao

2011

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA que reforma los artculos 6 y 8 de

la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
13 de agosto de 2010

DICTAMEN de la Comisin de Vivienda, con

proyecto de decreto que reforma y adiciona
los artculos 19, 29 y 34 de la Ley de Vivienda y 16 de la Ley General de Proteccin Civil.

Gaceta Parlamentaria,
21 de octubre de 2010

INICIATIVA Que reforma los artculos 4o., 6o.

y 22 de la Ley de Vivienda, para mitigar y
restringir las zonas de riesgo.

Gaceta Parlamentaria,
28 de octubre de 2010

INICIATIVA que reforma los artculos 4o., 6o. y

71 de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
25 de noviembre de 2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de las Leyes de Vivienda,
de los Derechos de las Personas Adultas
Mayores, y General de las Personas con
Discapacidad.

Gaceta Parlamentaria,
25 de noviembre de 2010

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
15 de diciembre de 2010

INICIATIVA que reforma los artculos 2o., 6o. y

8o. de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
19 de enero de 2011

INICIATIVA que reforma los artculos 49, 53

y 57 de la Ley de Vivienda, para estimular el
principio de eficacia dentro del Fovissste.

Gaceta Parlamentaria,
31 de marzo de 2011

INICIATIVA del Sen. Jorge Legorreta Ordorica,

del Grupo Parlamentario del Partido Verde
Ecologista de Mxico, la que contiene proyecto
de decreto que adiciona un artculo 83 bis a la
Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

28 de abril de 2011

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao

2012
(ene-abr)

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA del Sen. Ricardo Pacheco Rodrguez, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, la que contiene
proyecto de decreto por el que se reforman los
artculos 6, 8, 54 y 55 la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

8 de junio de 2011

INICIATIVA que reforma el artculo 13 de la Ley

de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
11 de julio de 2011

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
y de Vivienda, en materia de vicios ocultos.

Gaceta Parlamentaria,
13 de septiembre de 2011

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello,

del Grupo Parlamentario del Partido Verde
Ecologista de Mxico, la que contiene proyecto
de decreto por el que se reforma y adiciona la
fraccin VI al artculo 13 de la Ley de Vivienda.

Gaceta del Senado,

20 de octubre de 2011

INICIATIVA que reforma el artculo 71 de la Ley

de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
8 de noviembre de 2011

INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca Castellanos, del Grupo Parlamentario del Partido
Verde Ecologista de Mxico, la que contiene
proyecto de decreto por el que se reforma el
artculo 71 de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
8 de noviembre de 2011

INICIATIVA que reforma el artculo 6o. de la

Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
2 de febrero de 2012

INICIATIVA que reforma el artculo 19 de la

Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
9 de febrero de 2012

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas

disposiciones de la Ley de Vivienda.

Gaceta Parlamentaria,
16 de febrero de 2012

CUADRO 2
LEY DE VIVIENDA
Ao

Iniciativas de dictamen

Fuente

INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca

Castellanos, del Grupo Parlamentario
del Partido Verde Ecologista de Mxico,
la que contiene proyecto de decreto por
el que se reforma el artculo 74 de la Ley
de Vivienda.

Gaceta del Senado,

21 de febrero de 2012

DICTAMEN de la Comisin de Fomento

Cooperativo y Economa Social, con proyecto de decreto que expide una nueva
Ley General de Sociedades Cooperativas;
y reforma, adiciona y deroga diversas
leyes federales.

Gaceta Parlamentaria,
19 de abril de 2012

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin disponible en la Gaceta Parlamentaria

y en la Gaceta del Senado.

ANEXO 3
118

EFECTOS SOCIALES POSITIVOS DEL DESARROLLO

URBANO ORDENADO
Aunque se mencionaron a lo largo del texto, es importante
destacar tres impactos sociales que pueden resultar del desarrollo urbano ordenado. En particular, aspectos como la
movilidad, los modelos de ciudades compactas, los usos de
suelo mixtos y la existencia de espacios de convivencia comunitaria tienen efectos en el capital social de las ciudades. El
capital social puede ser definido como el activo acumulado
por una comunidad, a partir de la accin organizada de sus
habitantes, con base en determinadas normas sociales de
cooperacin, la interiorizacin de ciertos valores (confianza,
solidaridad, reciprocidad) y la existencia de un tejido social
formado por redes de compromiso (Putnam, 1993).

CREACIN DE UNA COMUNIDAD CVICA

Como se mencion en secciones anteriores, el propsito de
la intervencin pblica es otorgar soluciones integrales de
vivienda que apoyen a las familias desde la regularizacin o
adquisicin del suelo donde se edificar la vivienda hasta su
equipamiento. Sin embargo, al seguir con la lgica de llevar a
cabo una poltica de desarrollo urbano y no solo de vivienda,
aunado a las condiciones materiales y espaciales del inmueble y las de su entorno, existen condiciones intangibles que
coadyuvan en la construccin de una comunidad. Por ejemplo, algunos estudios indican que el capital social disminuye
claramente con (ciertos modelos de) urbanizacin (RoseroBixby, 2006), por lo cual, si las polticas de desarrollo urbano
prevn incentivos normativos e institucionales adecuados,
pueden mejorar el capital social y la formacin de una comunidad cvica.
Ejemplos como el Modelo de organizacin vecinal, impulsado
por el Infonavit, pueden ser pasos en la direccin correcta
para generar mayor participacin ciudadana en el desarrollo
de las comunidades.
Esta iniciativa parte del fomento y coordinacin de la participacin de distintos actores (dependencias estatales y
municipales, desarrolladores y promotores de vivienda, organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas,

especialistas y los habitantes de la comunidad), con lo que se

busca la creacin de organizaciones vecinales profesionales. Estas organizaciones pueden no solo ser efectivas en el funcionamiento del propio desarrollo habitacional, sino que tambin pueden ser un componente importante en el desarrollo comunitario
y social al fomentar el autogobierno. En general, la participacin
que fomentan estas asociaciones puede llegar a impulsar la generacin de una sociedad ms participativa, preocupada por los
problemas de su entorno, dispuesta a invertir tiempo y esfuerzo en
el mantenimiento de bienes pblicos. Este tipo de actitud podra
impactar positivamente en el desempeo de un sistema democrtico de gobierno.

GENERACIN DE LUGARES DE CONVIVENCIA,

CONFIANZA Y RECIPROCIDAD
Los espacios pblicos que nacen del desarrollo urbano adecuado tambin constituyen territorios privilegiados para promover el
capital social. Como ejemplos estn los centros comerciales, que
cumplen no solo funciones de consumo, sino que se convierten
en sitios de reunin y convivencia para adolescentes. Tambin los
parques periurbanos, que son ms que espacios de recreacin,
pues contribuyen a la creacin de un sentido de identidad y pertenencia, as como al desarrollo de la conciencia ecolgica (Dascal,
s.f.). Si los desarrollos habitacionales contemplan, adems de la
edificacin de viviendas adecuadas, espacios para satisfacer necesidades como salud, educacin, cultura, recreacin y abasto,
pueden contribuir a fomentar la interaccin social y la confianza
entre los individuos que cohabitan en una misma comunidad. Dicha convivencia es fundamental para fortalecer y mejorar la confianza entre las personas y establecer lazos de reciprocidad dentro
de las comunidades.
Adems, si esta convivencia tiene lugar en zonas urbanas donde
se mezclan diversos niveles de ingreso y grupos de edades, es posible que dicha convivencia pueda mejorar los niveles de tolerancia que existen dentro de las comunidades, lo que es fundamental
para el buen funcionamiento de las economas y de los sistemas
democrticos.

MEJORA EN LA DISPONIBILIDAD DE TIEMPO Y VIDA

ASOCIATIVA
La reduccin en los tiempos de traslado tiene un efecto positivo
en todas las formas de capital social (poltico, voluntariado, religioso), as como en la convivencia con la familia y amigos (The

119

120

Social Capital Community Benchmark Survey, 2012). Como se

mencion, si la movilidad urbana se convierte en un eje transversal de las distintas polticas de desarrollo urbano ordenado
bajo una lgica integral que incluya la creacin de transporte
pblico multimodal, la reduccin del uso de los vehculos privados, as como la construccin de ciclovas y vas peatonales,
adems de recortar la emisin de contaminantes en la atmsfera, permitira reducir considerablemente los tiempos de traslados, con lo cual los individuos y sus familias tendran mayor
tiempo para hacer vida familiar y comunitaria.
Esta convivencia no solo es fundamental para mejorar los
lazos de afecto entre miembros de una comunidad, sino tambin para mejorar la vida asociativa de las personas. Es de
esperarse que entre ms tiempo disponible tengan las personas para dedicar a actividades recreativas, mayor sera la
posibilidad de que dichas actividades tuvieran lugar en asociaciones civiles, las cuales, de acuerdo con diversas investigaciones, son la base del robustecimiento de la vida democrtica de una comunidad y un pas.

Los espacios pblicos que nacen del desarrollo urbano

adecuado tambin constituyen territorios privilegiados
para promover el capital social.

ANEXO 4
DESARROLLO URBANO ORDENADO Y SUS EFECTOS EN
EL CONSUMO DE RECURSOS NATURALES
LA LOCALIZACIN DE LOS CONJUNTOS Y
EL CONSUMO DE RECURSOS
De acuerdo con la Agencia de Proteccin al Ambiente de los Estados
Unidos (EPA, por sus siglas en ingls) existen diversos beneficios ambientales del crecimiento urbano ordenado y en particular de algunas
prcticas conocidas como de crecimiento inteligente.25
El desarrollo urbano guiado por los principios del desarrollo inteligente
pueden reducir al mnimo la contaminacin del aire y del agua, fomentar antiguos terrenos industriales de limpieza y reutilizacin, as como
preservar las tierras naturales. Estos efectos positivos se deben a que
los patrones de desarrollo y las prcticas tambin afectan indirectamente a la calidad del medio ambiente, ya que influyen en cmo se
mueve la gente. La separacin de los usos del suelo, extendindose a
cabo el desarrollo, y el dar muy poco o ningn servicio de transporte
pblico o seguridad al caminar y andar en bicicleta, fomentan una
mayor dependencia de los vehculos de motor. Estos viajes reducen
las emisiones a la atmsfera y los gases de efecto invernadero que
contribuyen al cambio climtico global. En ltima instancia, la contaminacin atmosfrica y el cambio climtico tambin pueden daar la
calidad del agua y el hbitat de la fauna.

En este sentido, las prcticas inteligentes de crecimiento pueden disminuir los impactos ambientales del desarrollo de tcnicas, entre las
que se incluyen el desarrollo compacto; la reduccin de las superficies
impermeables y la detencin de agua mejorada; proteccin de reas
sensibles al medio ambiente; la mezcla de usos de la tierra (por ejemplo, hogares, oficinas y tiendas); la accesibilidad de trnsito, y mejora
de las caractersticas para peatones y bicicletas.
De acuerdo con la EPA, en la prctica, estas tcnicas han creado tangibles mejoras ambientales. Un estudio de 2000 encontr que el desarrollo compacto en Nueva Jersey podra reducir la contaminacin
del agua en un 40% en comparacin con patrones de desarrollo ms
dispersos. Asimismo, un estudio de 2005 de Seattle encontr que los
residentes de los barrios donde se mezclan los usos del suelo y las
calles estn mejor conectados, por lo que los viajes que no se hacen

121

en automvil son ms convenientes y fciles, lo que representa

26% menos millas en comparacin con residentes de barrios
ms dispersos y peor conectados.
122

La EPA indica tambin que el desarrollo urbano ordenado e inteligente tiene efectos importantes en la calidad del aire, agua
y la preservacin de espacios abiertos. Por ejemplo, de acuerdo
con una evaluacin de 1999 de la EPA, la ubicacin de un nuevo
desarrollo en un vecindario existente en lugar de en un espacio
abierto en la periferia suburbana, puede reducir las millas recorridas hasta en un 58% para las familias. Esto se debe a que
las comunidades que hacen que sea fcil para la gente caminar,
andar en bicicleta o tomar el transporte pblico tambin pueden
reducir la contaminacin del aire al disminuir el kilometraje del
automvil y las emisiones de gases de efecto invernadero.
Con respecto a la calidad de agua, la EPA indica que el desarrollo compacto y la preservacin de espacios abiertos pueden
ayudar a proteger dicha calidad mediante la reduccin de la
cantidad de superficies pavimentadas, lo que permite que las
tierras sin pavimento filtren el agua de lluvia antes de que llegue
a las fuentes de donde se extrae el agua potable. El agua que
escurre por las reas urbanizadas y pavimentadas a menudo
contiene sustancias qumicas txicas, fsforo y nitrgeno, lo que
en Estados Unidos representa la segunda fuente ms comn
de contaminacin de las aguas de los estuarios, la tercera ms
comn de los lagos y la cuarta ms comn de los ros.

Tambin, como ejemplo, la EPA indica que conservar las tierras

naturales y fomentar el crecimiento urbano en las zonas ya urbanizadas protege tierras de cultivo, el hbitat de vida silvestre,
fomenta la recreacin al aire libre e incrementa la filtracin natural del agua que garantiza el agua potable. La EPA indica que
estudios previos han encontrado que el crecimiento inteligente
podra reducir la conversin de tierras de cultivo en un 28%, en
un 43% los espacios abiertos y las tierras ecolgicamente sensibles en 80%.

http://www.epa.gov/dced/topics/eb.htm

ANEXO 5
DESARROLLO URBANO ORDENADO Y
VALORACIN DEL SUELO
No existe un parmetro universal para medir el impacto de una
inversin en el valor del terreno circunvecino. Depende de muchos
factores poder precisar dicho efecto. Desde los ms evidentes
como el monto de la inversin, la naturaleza de la obra o equipamiento, el tipo de servicio que puede brindar, el tiempo que pasa
luego de terminados los trabajos o iniciado el proyecto, hasta algunos elementos ms bien relacionados con dinmicas propias de
mercado que no siempre pueden ser previsibles.
Sin embargo, de lo que no hay duda es que cuando se realiza una
inversin bien planeada, todo el terreno alrededor de donde se
ubica el proyecto tiene un beneficio que de alguna forma se puede
medir. Hay dos vas para hacerlo. La primera es recopilar la informacin para obtener un promedio de impacto en el suelo luego de
la realizacin de diversas inversiones. Este ejercicio requiere de
la integracin de una gran base de datos para obtener un mnimo
de confiabilidad. La segunda va es una estimacin de impacto de
algunas inversiones que puedan dar una clara idea de cmo una
inversin incide en el valor del terreno adjunto y de la zona en conjunto en donde se realiza.
En este anexo se presenta un modelo de precios hednicos para
determinar el precio de la vivienda. Este modelo es ilustrativo porque busca desagregar el valor de la vivienda en diversos componentes, varios de los cuales son afectados directamente por el desarrollo urbano y la accin del Estado. A continuacin, se muestra
un ejercicio ilustrativo de cmo la inversin pblica podra afectar
positivamente el valor de la propiedad inmobiliaria. Finalmente, se
presentan algunos ejemplos internacionales que ensean cmo el
desarrollo urbano adecuado, en particular en lo que se refiere a
transporte pblico y espacios abiertos, puede afectar positivamente el valor de las propiedades inmobiliarias.

MODELO DE PRECIOS HEDNICOS

El valor de un bien inmueble no solo est determinado por sus caractersticas fsicas (equipamiento y ubicacin), sino tambin por
la infraestructura y el acceso a servicios que dispone. Adems,
influyen tambin en este valor aspectos como la inversin, la es-

123

peculacin y el arbitraje relacionados con el crecimiento y desarrollo

urbanos de la ciudad, la densidad del rea urbana (inducida por la poblacin y las edificaciones), as como las polticas de regulacin urbana
que implementa la autoridad, entre otros elementos (Lever, s/f).
124

La Teora de Precios Hednicos pretende explicar el modelo de un bien

raz con base en los atributos que lo componen. La forma general del
modelo economtrico que utiliza esta teora es el siguiente (Lever, s/f):

P = f (I, V, U, Z, S, E; w)
La variable P es el valor (precio) del bien raz, el cual se asume est determinado por los argumentos de la funcin f. Normalmente se utiliza
esta variable como el precio por metro cuadrado, en vez del valor total
del inmueble.
Los argumentos de la ecuacin hednica se agrupan en seis categoras:
I: caractersticas propias del inmueble (superficie construida y del terreno, uso del suelo, arquitectura y diseo interior, equipamiento interior,
nmero de habitaciones, calidad de los materiales, etc.).
V: atributos del fraccionamiento o colonia (nivel socioeconmico, tipo de
residentes, seguridad, etc.).
U: caractersticas de ubicacin del inmueble (rea residencial, industrial,
comercial o mixta; distancia y accesibilidad a centros de trabajo, educativos, de esparcimiento, de abasto, etc.).
Z: atributos determinados por la ubicacin del inmueble dentro del Plano
Regulador de la ciudad planes de desarrollo urbano- (zoning), que determina aspectos como densidad de la construccin, tipos de actividades y
usos del suelo permitidos, etc.).
S: atributos determinados por el equipamiento exterior, servicios e infraestructura que recibe el inmueble (agua, alcantarillado, electricidad,
pavimentacin, etc.).
E: externalidades (positivas y negativas) presentes en el entorno en que
se encuentra el bien raz (actividades contaminantes, reas verdes, tiraderos de residuos, etc. Ver anexo 3).
w: conjunto de parmetros que acompaan a cada atributo y que constituyen los precios implcitos (sombra) de cada caracterstica del inmueble.
En este modelo, la intervencin gubernamental en favor de un desarrollo urbano ordenado puede influir positivamente de manera directa en al
menos dos de las variables que explican el valor de un bien inmueble (Z
y S) e indirectamente sobre las externalidades (variable E). Por lo tanto,
la poltica de desarrollo urbano y de vivienda no solo afecta la calidad de
vida de los individuos, sino tambin influye en el alquiler que pagan, el
costo del bien raz que adquieren o el valor del inmueble que poseen.
Para realizar un ejercicio meramente ilustrativo se puede utilizar el
concepto de valor pblico. El valor pblico es el resultado de las ac-

ciones privadas y estatales que inciden en una comunidad especfica. El valor pblico que puede ofrecer un municipio a su
comunidad es muy diverso y puede ser tangible o intangible. De
manera ilustrativa, se muestran en la tabla siguiente las reas de
accin o ventajas naturales a preservar que dan valor pblico a
una comunidad.

VALOR PBLICO GENERADO POR LA

ACCIN MUNICIPAL
Los atributos incluidos en el modelo anterior como los producidos por externalidades, el equipamiento urbano o la planificacin
urbana se ven afectados permanentemente por el valor pblico
que generan los agentes econmicos, principalmente el Estado.
El valor pblico que los agentes privados pueden generar va asociado a las inversiones en fuentes de empleo, vivienda, comercios, escuelas, entre otros. Es importante destacar que, generalmente, la inversin privada llega despus o conjuntamente con
la inversin pblica. Cuando no hay un mnimo de valor pblico
preexistente difcilmente llega la inversin privada. La conjuncin
de ambos tipos de acciones e inversiones genera valor pblico
para la localidad. Es decir, cualquiera de estas inversiones, incrementar la productividad local y mejorar la calidad de vida.

Tema

Aspecto Especfico
Medio ambiente

Entorno

Servicio

Ubicacin

Caractersticas
Paisaje agradable y
libre de contaminacin

Imagen urbana

Limpieza, cuidado y
valor arquitectnico de
calles y fachadas

Acceso

Disponibilidad
del servicio

Precio

Similar o menor que

en otras partes

Calidad

Similar o mejor que en

otras partes

Cntrica

Cerca de los principales

servicios y fuentes
de empleo

125

Tema
126
Ubicacin

Gobierno

Aspecto Especfico

Caractersticas

Perifrica

No cerca pero es fcil

de trasladarse

Sana

Lejos de las fuentes

de contaminacin

Atractiva

Cerca de lugares
de esparcimiento

Gestin

Administracin
eficiente de los bienes
y servicios pblicos

Proteccin Civil

Capacidad de respuesta a contingencias

Seguridad Pblica

Prevencin y respuesta
a delitos

Reduccin de cuentas

Gobierno honesto,
responsable

A manera de ejemplo de lo que este tipo de impactos puede generar, se

muestra a continuacin un sencillo ejercicio numrico. La idea es suponer
que la renta del terreno o habitacin en un lugar de referencia es X, por lo
tanto, los lugares cercanos que quieren aspirar a ese nivel de valoracin
tendrn que realizar inversiones para igualar o mejorar el valor de su terreno. Consideremos una obra de adaptacin vial entre las zonas A y B, distantes entre s 10 kilmetros. La obra, con un costo total de 12 millones de
pesos, permitir reducir el tiempo de traslado de una hora a 20 minutos.

Extensin

10

Costo
Unitario

$1,200,000

Servicio

$1,200,000

km

$/km

Una vez terminada la obra, una persona que habita en la Zona A y que,
por lo tanto, no tiene gastos de traslado, pero vive en un espacio de 70
metros cuadrados, analiza las posibilidades de irse a vivir a la Zona B.
El resumen de su estudio se muestra en la tabla siguiente:

Concepto
Vivienda en m2

Zona A
70

Zona B antes Zona B despus

de inversin de inversin
100

100

$12,000

$12,000

$12,000

Renta

$4,000

$3,000

$3,500

Transporte

$0

$400

Otros gastos

$8,000

$1,200

$7,800

Ingreso

$8,100

En resumen, su ingreso de 12 mil pesos mensuales se mantiene constante. Antes de la inversin, el costo de traslado (ida y vuelta) le representaba desde B hacia A 1 200 pesos mensuales. Si bien
la renta a pagar en B era menor por un espacio mayor (100 m2), su
presupuesto para otros gastos se reduca en 200 pesos. Por lo tanto, si su gasto no poda reducirse, no podra cambiarse de casa.
Luego de la obra, por efecto de la propia inversin, la renta en B ya no
es de 3 000 sino de 3 500 pesos. Sin embargo, si el costo de transporte se reduce en la misma proporcin que la reduccin en el tiempo de
traslado, 66% al pasar de una hora a 20 minutos, entonces su costo de
transporte se reduce de 1 200 a 400 pesos. Por lo tanto, an con el incremento en la renta, el presupuesto para otros gastos no se altera. La
mejor decisin es entonces cambiarse de casa, ya que gana 30 metros
cuadrados de espacio. De esta manera, hay beneficios para el arrendador, para el habitante, para el gobierno (puede cobrar ms predial y gana
capital poltico por una obra acertada) y para la comunidad en general.
El valor del suelo se ha incrementado en la renta que se paga mensualmente por metro cuadrado.

127

128

Costo/m2

Zona A

Zona B
antes

Zona B
despus

Incremento

$57.14

$30.00

$36.00

20.00%

Este tipo de incremento en el valor no es debido a efectos inflacionarios, sino

que es un efecto del valor de la inversin realizada que, en s, no es un gasto
corriente o irrecuperable, cada que se usa transfiere valor al usuario. Cabe
sealar que este ejemplo es un modelo bastante simplificado de la realidad,
ya que reduce la decisin de rentar una vivienda a tres factores (dimensiones
del espacio, precio del arrendamiento y gasto en transporte), por lo que supone
que el acceso y la calidad de servicios pblicos (seguridad, agua potable, alcantarillado, energa elctrica, telefona, alumbrado pblico, calles, entre otros),
as como la infraestructura de salud, educacin, esparcimiento y abasto, entre
otros elementos, son idnticos entre ambos inmuebles o le son indiferentes al
individuo al momento de decidir qu vivienda alquilar.
No obstante, es pertinente considerar la eventual revalorizacin de un predio,
derivada de una intervencin gubernamental (principalmente una inversin en
infraestructura relacionada con algn servicio pblico) como una posible medida ex ante o ex post del impacto (valor pblico) de dicha intervencin en una
comunidad y, por tanto, en un inmueble. Para mostrar una idea sobre las dimensiones econmicas de estas acciones gubernamentales, es pertinente mencionar que, en promedio, cada municipio del pas recibe 22 millones de pesos por
concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
Con ese recurso, complemento del Ramo 28, programa de inversin conjunta
con la federacin y el estado, en promedio un municipio puede realizar obras
hasta por 75 millones de pesos. Adems, si una obra pblica est bien planeada, atrae inversin privada por montos similares, por lo que asegura una creacin muy importante de valor pblico.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE INCREMENTO

DE VALOR DEL SUELO
Algunas experiencias internacionales pueden ejemplificar el efecto que la intervencin del Estado tiene en el valor de la propiedad inmobiliaria por medio de decisiones
de desarrollo urbano que afectan la cercana o acceso a infraestructura y servicios
pblicos. Algunos estudios han permitido medir mediante los modelos de precios
hednicos o similares el efecto de esta intervencin en el valor de las propiedades.
En particular, los casos estudiaron la relevancia del acceso al transporte urbano y a
espacios verdes.

San Francisco, California. Un estudio demostr que la renta de un

departamento de una habitacin es 10% mayor (por metro cuadrado) si este se encuentra situado en un radio de un cuarto de milla
de una estacin del BART (Bay Area Rapid Transit, sistema ferroviario regional) Pleasant Hill BART station en comparacin con un
inmueble similar en la misma zona pero distante de esta estacin
de transporte. En el caso de un departamento de dos habitaciones,
la diferencia fue de 16%. No obstante, tambin se demostr que
en las zonas en donde se ubican otras estaciones del BART no se
encontraron diferencias significativas en los preciso del alquiler, en
funcin de la distancia con dichas estaciones. De esta forma, se
observ que no todas las comunidades tienen la misma valoracin
(en relacin al precio de renta de un inmueble) del acceso a este
transporte (Daz, s/f).
Santiago de Chile. Sagner (2009) demostr que la cercana a una estacin del metro tiene efecto en el precio de una vivienda. Sin embargo, est relacin no es lineal, pues si el inmueble se encuentra
en un radio de 500 metros de la estacin y la distancia disminuye
en 100 metros, su precio baja entre 4.0 y 4.7% a consecuencia de
externalidades negativas como contaminacin, congestionamiento vial y de personas, e inseguridad. No obstante, si esta reduccin
de 100 metros ocurre en un radio mayor a 500 metros, el valor de
la vivienda se incrementa en porcentajes similares a los mencionados, debido a que no se requiere tomar un medio adicional para
acceder al metro.
Baltimore, Maryland. En el caso de Maryland, diversos estudios han
demostrado el efecto positivo de espacios abiertos en el precio de la
vivienda. Por ejemplo, un estudio demostr que existe una relacin
positiva entre los parques y el valor de las viviendas, ya que este
precio aumenta en funcin de una menor distancia del rea verde.
No obstante, la relacin se invierte (a menor distancia, menor valor)
en el caso de zonas con alta incidencia criminal (Troy y Grove, 2008).
Varsovia, Polonia. Bazyl (2009) mostr que el precio de los apartamentos en esta ciudad se incrementa en un 4% si se encuentra en
un radio de un kilmetro de distancia de algn rea verde. La presencia de una estacin de metro, tambin a una distancia menor o
igual a un kilmetro, aumenta el precio del inmueble en 15%.
Portland, Oregon. Una investigacin demostr que la cercana (distancia menos a 1500 pies) de una casa a espacios abiertos (parques pblicos, reas naturales o campos de golf) podra incrementar
el valor del inmueble en 1.43% (Bolitzer y Netusil, 2000).

129

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