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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


SECCIN SEGUNDA- SUB SECCIN "A"
Bogot D.C., ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007)
Consejero Ponente: JAIME MORENO GARCA
Radicacin: 08001-23-31-000-1998-01965-01 (6780-2005)
APELACIN SENTENCIA
Actor: NGEL ANTONIO GMEZ SALCEDO
Se decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 13
de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestin del Atlntico,
Crdoba, Magdalena, Sucre y Bolvar.
ANTECEDENTES
ngel Antonio Gmez Salcedo, actuando mediante apoderado y en ejercicio de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho, solicita al Tribunal que se declare la nulidad del acto
administrativo No. 004035 de 14 de octubre de 1998, proferido por el Director de la Corporacin
Autnoma Regional del Atlntico - C.R.A, por medio del cual se negaron sus derechos laborales
como: estabilidad, primas, vacaciones, reintegro etc.
A ttulo de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la Nacin - Ministerio del Medio
Ambiente y Corporacin Autnoma Regional del Atlntico el reintegro y pago de todos los sueldos,
primas, bonificaciones, intereses y dems derechos salariales dejados de percibir desde la fecha
de retiro del servicio hasta cuando sea efectivamente reintegrado al cargo que le corresponde; as
mismo que se declare que no hubo solucin de continuidad y que se d cumplimiento a la
sentencia en los trminos de los artculos 176, 177 y 178 del C.C.A (fls.3 y 4).
El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, refiere que estuvo vinculado,
mediante contrato de prestacin de servicios, a la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico C.R.A., desde el 10 de noviembre de 1995 hasta el 31 de enero de 1997.
Afirma que se desempe como Asesor de Gestin Ambiental, adscrito a la subdireccin de
planeacin, "el cual cumpli, y se someti a horarios laborales previamente establecidos con la
entidad demandante, obedeciendo las directrices y rdenes perentorias de su jefe inmediato" (fl.1).
Precisa que una vez se termin el contrato inicial, suscribi de manera sucesiva y consecutiva
varios contratos y/o rdenes de servicio, documentos que tenan las mismas condiciones y objeto.
Narra que durante la ejecucin de los mismos no se cancelaron las prestaciones sociales a que
tena derecho, aduciendo que stos se regan por la ley 80 de 1993.
Comenta que el cargo que ocupaba se cre posteriormente en la planta de personal, porque las
funciones que tena asignadas se desarrollan de forma permanente y continua en la Corporacin
Autnoma Regional del Atlntico.
Sostiene que durante su vinculacin cumpli horario de trabajo de 8:30 AM a 12:30 y 2:30 a 6:00
PM., con lo que se demuestra que existi subordinacin; que el ltimo sueldo devengado fue de un
milln doscientos un mil Quinientos veinte pesos mete ($ 1.201.520.oo).
LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Descongestin del Atlntico, Crdoba, Magdalena, Sucre y Bolvar


declar no probadas las excepciones propuestas y deneg las pretensiones de la demanda (fl.
202).
Seal que el vnculo contractual debatido se realiza en consideracin a que la administracin no
cuenta con personal de planta para la realizacin de determinadas actividades o cuando se
requieren conocimientos especializados, lo que implica que los actos que se ejecutan en desarrollo
del objeto contractual tienen conexin con la actividad que cumple la entidad administrativa
contratante.
Reiter que "no se puede entender o deducir que el sometimiento a un horario determinado (De
8:30 am a 12:30 m y de 2:30 pm a 6:30 pm), para la ejecucin del contrato suscrito, implique
necesariamente un presupuesto de subordinacin que conlleve al entendimiento que se trata de
otra clase de vnculo, diferente al contractual que implique el pago de suma distinta a la pactada en
el contrato" (fl. 192 y 193).
Concluy que en este caso "el actor nunca prob las afirmaciones hechas en la demanda, es decir,
que realmente lo que hubo dentro de las partes fue una relacin legal y reglamentaria. Por el
contrario, el contrato de prestacin de servicios obrante en el proceso, desvirta esas afirmaciones
y confirma las razones de hecho y de derecho expuesta por la parte demandada para oponerse a
las pretensiones" (Fl. 195).
FUNDAMENTO DEL RECURSO
La parte demandante solicita que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte la que
deba reemplazarla (fl. 213).
Sostiene que la Nacin - Ministerio del Medio Ambiente y la Corporacin Regional Autnoma del
Atlntico incurrieron en infraccin de los artculos 1, 2, 13, 25, 39, 53, 93, 94, 123 y 306 de la Carta
Poltica, que consagran la proteccin social del Estado al trabajo, de tal suerte que los funcionarios
pblicos investidos de competencia para expedir un acto administrativo denegatorio de reintegro y
pago de prestaciones sociales, deben tener en cuenta no slo el tipo de vinculacin, si no la
funcin laboral y jornada realizada por el empleado (fl. 204).
Precisa que el acto acusado tambin esta en contrava de los decretos Nos. 3135 de 1969, 1846
de 1969 y 1042 de 1978, en razn a que esta normativa recopila el rgimen de empleados pblicos
y oficiales.
Seala que la Corte Constitucional, mediante providencia de 19 de marzo de 2007, declar la
exequibilidad condicionada del artculo 32, numeral 3 de la ley 80 de 1993, "en el sentido de que
bien puede el contratista demandar el reconocimiento de la existencia de una relacin laboral
subordinada" (fl. 205).
Que esta plenamente demostrado que el a-quo no apreci en conjunto las pruebas y documentos
obrantes en el expediente, violando los preceptos constitucionales sealados.
CONSIDERACIONES
En el sub-lite se demanda el acto administrativo No. 004035 de 14 de octubre de 1998 (fls. 27 y
28), proferido por el Director General de la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico, por medio
del cual se neg la solicitud elevada por el actor tendiente al reconocimiento y pago de sus
derechos laborales en virtud de la prestacin de servicios como Asesor de Gestin Ambiental
desde el 10 de noviembre de 1995 hasta el 31 de enero de 1997.

Pues bien, sobre el tema de la prestacin de servicios la Corte Constitucional, en sentencia de C154 de 1.997 con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, analiz la diferencia entre dicho
contrato y el de carcter laboral as:
"Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestacin de
servicios independientes. En efecto, para que aqul se configure se requiere la existencia de la
prestacin
personal
del
servicio,
la
continuada
subordinacin laboral y la remuneracin como contraprestacin del mismo. En
cambio, en el contrato de prestacin de servicios, la actividad independiente desarrollada,
puede provenir de una persona jurdica con la que no existe el elemento de la subordinacin
laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir rdenes en la ejecucin de la
labor contratada.
Del anlisis comparativo de las dos modalidades contractuales - contrato de prestacin de
servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que
cada uno de ellos reviste singularidades propias y dismiles, que se hacen inconfundibles tanto
para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En sntesis, el elemento de subordinacin o dependencia es el que determina la diferencia del
contrato laboral frente al de prestacin de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que
quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede
tener frente a la administracin sino la calidad de contratista independiente sin derecho a
prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un
trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administracin
contratante de impartir rdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecucin de la
labor contratada, as como la fijacin de horario de trabajo para la prestacin del servicio, se
tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, as se le haya
dado la denominacin de un contrato de prestacin de servicios independiente." (Resaltado
fuera de texto).
Lo anterior significa que el contrato de prestacin de servicios puede ser desvirtuado cuando se
demuestra la subordinacin o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgir el
derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicacin del principio de
prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (artculo 53 C. P.).
Esta Corporacin ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres
elementos propios de una relacin de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se
prest en forma subordinada y dependiente respecto del empleador:
"De acuerdo con lo anterior, en un plano terico y general, cuando existe un contrato de prestacin
de servicios entre una persona y una entidad pblica y se demuestra la existencia de los tres
elementos propios de toda relacin de trabajo, esto es, subordinacin, prestacin personal y
remuneracin, surge el derecho a que sea reconocida una relacin de trabajo que, en
consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante
contratos de prestacin de servicios u rdenes de servicios durante los periodos que se encuentran
sealados en el acpite de hechos probados.

La Sala reconocer la existencia de una relacin laboral por la existencia de una relacin de
subordinacin entre la entidad contratante y la contratista, segn se desprende de las clusulas
que a continuacin se transcriben, adems del ejercicio por parte de sta de labores propias de un
funcionario pblico:

Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarroll su actividad
bajo la figura de contratos u rdenes de prestacin de servicios lo hizo para cumplir una relacin de
tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llev a efecto en desarrollo de
instrucciones impartidas por sus superiores y deba reportar a estos el desarrollo de la actividad,
numeral 4..." (Exp. 0245/03, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje SENA)
As mismo, se ha sostenido que entre contratante y contratista puede existir una relacin de
coordinacin en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones
necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento
de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que
reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuracin de
un elemento de subordinacin. En efecto, de conformidad con la sentencia de la Sala Plena del
Consejo de estado del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039, M.-P. Nicols Pjaro Pearanda:
"...si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no
es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la
aspiracin del servicio pblico; situacin que hace imperiosa la contratacin de personas ajenas a
la entidad. Y si ello es as, resulta obvio que deben someterse a las pautas de sta y a la forma
como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sera absurdo que contratistas
encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de
los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio
puede afirmarse respecto del servicio de cafetera, cuya prestacin no puede adelantarse sino
cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinacin lo que surge es
una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las clusulas
contractuales. (Resaltado fuera de texto).
En desarrollo del anterior postulado expuesto por la Sala Plena, la Seccin Segunda ha dicho:

Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento
configurativo de la subordinacin transformando una relacin que ab initio se consider como
contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es
sencillamente la manifestacin de una concertacin contractual entre las partes, administracin y
particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones
generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.
El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad
accionada hubo una relacin de coordinacin, que no permite configurar la existencia de
una subordinacin, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una
relacin laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestacin personal del servicio y
remuneracin si se hallan suficientemente probados en el expediente.
..." (Sentencia de la Subseccin "B", M. P. Alejandro Ordez Maldonado, del 19 de febrero de
2004, Exp. No. 0099-03
Lo anterior significa que el contrato de prestacin de servicios puede ser desvirtuado cuando se
demuestra la subordinacin o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgir el
derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicacin del principio de
prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo artculo 53 de la
Constitucin.
Se arriman como pruebas de la subordinacin dos declaraciones cuyo anlisis pasar a efectuar la
Sala.

Estas declaraciones no resultan concluyentes sobre la existencia de un vnculo de subordinacin


entre la accionada y el actor, pues de un lado, no se precisa bajo las rdenes de qu funcionario se
encontraba el demandante como quiera que se duda por los declarantes acerca de quin cumpla
dicho papel entre los coordinadores, el jefe de personal, la enfermera jefe, etc., como eventuales
superiores del mismo; y de otro lado, se indica que el actor responda a "cualquier persona de
cualquier dependencia que lo llamara a mantenimiento", afirmacin que introduce an mayor duda
porque se estara confundiendo la existencia de una relacin de subordinacin con la solicitud de
que sus servicios hiciera cualquier empleado de la entidad. Esto debilita la tesis sobre la existencia
de un vnculo de sujecin del demandante con la entidad..."
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que no son suficientes los elementos de
prueba para configurar en el presente caso la existencia de una relacin de tipo laboral por
cuanto el demandante cumpli su oficio sin recibir instrucciones sobre el mismo; en efecto,
la actividad consisti en aplicar sus habilidades de manera independiente y autnoma para
el servicio de la entidad. La circunstancia de que laborara un nmero determinado de horas
no constituye elemento para afirmar que existiera una relacin de sujecin" (sentencia
2161/04, Demandado: Hospital San Martn, Municipio de Astrea Cesar)
Entonces, constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relacin de
trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible la subordinacin y dependencia, y el
hecho de que despleg funciones pblicas, de modo que no quede duda acerca del desempeo
del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor; siempre y cuando, de las
circunstancias en que se desarrollaron tales actividades, no se deduzca que eran indispensables
en virtud de la necesaria relacin de coordinacin entre las partes contractuales.
De folios 20 a 23 obra orden de prestacin de servicios y de trabajo suscrita entre el demandante
y la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico, en la cual se le contrat como Asesor para "el
desarrollo del proyecto de ESTUDIOS BSICOS PLANES GESTIN AMBIENTAL", recibiendo a
cambio una suma de dinero que se pagaba mensualmente.
En este caso, el plenario se aprecia desrtico en cuanto a probanzas que pudieran demostrar otros
elementos distintos a la prestacin personal del servicio y la remuneracin, es decir, no se acredit
de manera inequvoca la subordinacin y, por ende, no es dable inferir que en realidad si existi
una relacin laboral.
En efecto, no se aport documento alguno a travs del cual se le llamara la atencin al actor o se
le impusiera cierta orden no susceptible de ser discutida; no se comprob la obligacin para el
demandante de cumplir con ciertas metas u observar determinados mtodos en la realizacin de
sus labores; mucho menos se insinu si quiera como indicio si tena que rendir informes
susceptibles de correccin, o dar cuenta de sus actos a algn superior.
As pues, no se logr desvirtuar la simple facultad de supervisin que la contratante tiene sobre el
contratista, la cual se da dentro de una orden de prestacin de servicios.
Para la Sala, no fueron suficientes los elementos de prueba (contrato allegado, legalizacin de
viticos, gastos de transporte y testimonios) para configurar en el presente caso la existencia de la
relacin de tipo laboral, ya que no se acredit que al demandante se le impartieran rdenes de
perentorio cumplimiento.
En consecuencia, no siendo suficientes los elementos de prueba atrs referenciados para
demostrar todos y cada uno de los elementos requeridos para la existencia de una relacin laboral,
las pretensiones de la demanda no estn llamadas a prosperar, debindose proceder a confirmar la
sentencia apelada.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso


Administrativo, Seccin Segunda, Sub-Seccin "A", administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia de trece (13) de diciembre de dos mil cuatro (2004), proferida por el
Tribunal Administrativo de Descongestin de Atlntico, Crdoba, Magdalena, Sucre y Bolvar, en el
proceso promovido por NGEL ANTONIO GMEZ SALCEDO contra la NACIN MINISTERIO
DEL MEDIO AMBIENTE - CORPORACIN AUTNOMA REGIONAL DEL ATLNTICO.
RECONCESE personera al abogado Octavio Gonzlez Delgado, como apoderado judicial de la
Corporacin Autnoma Regional del Atlntico, para los efectos y trminos del poder que aparece a
folio 246 del expediente.
Cpiese, notifquese, devulvase el expediente al Tribunal de origen y cmplase.
La anterior providencia la estudi y aprob la Sala de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA


JAIME MORENO GARCA
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Ausente