O desafio de promover e garantir os direitos das crianas e

adolescentes brasileiros a condies dignas de sade, educao,

assistncia social e medidas de proteo contra violaes passa
necessariamente por uma maior eficincia,eqidade e efetividade
na alocao e implementao do gasto pblico do pas.
Com a crescente descentralizao e municipalizao das polticas
pblicas, a participao e a mobilizao da sociedade civil na
preparao e acompanhamento do oramento pblico municipal
tornam-se da maior importnciapara incluir projetos d e interesse
da comunidade e corrigir eventuais desvios na sua execuo.
Nessa direo,o UNICEF e a Fundao Joo Pinheiro, de Minas
Gerais, tm a satisfao de colocar disposio do pblico
brasileiro e das instituies e lideranas que trabalham na questo
oramentria esta coleo de cinco volumes sobre o

Entendendo
tudo

Prefcio

[P ]

PREFCIO

Bem-vindo ao Oramento Pblico: entendendo tudo! H diversos

livros disponveis sobre oramento pblico, mas a maioria deles parte do princpio de que voc formado em cincias contbeis ou
economia e que, portanto, adoraria aprender cada detalhe tcnico e
legal sobre oramento. Este livro, ao contrrio, apresenta as questes fundamentais para que voc compreenda, especialmente, a
lgica do oramento pblico municipal, desvendando os conceitos
muitas vezes impronunciveis da linguagem do economs.
Para que este livro

Este livro foi concebido para dar suporte s pessoas que

atuam junto comunidade, buscando garantir no oramento
de sua cidade melhores condies de vida. Esperamos, com
ele, contribuir para desmistificar o Oramento Pblico enquanto algo
de difcil compreenso e oferecer-lhes importantes elementos para
sua atuao nas polticas pblicas do seu municpio e em direo
7

Entendendo
tudo

recuperao do carter de instrumento de planejamento e contrato

social que o oramento deve encerrar.
Como vemos a situao do oramento

Nas ltimas dcadas, o Oramento Pblico tem enfrentado uma

verdadeira "cultura de desvalorizao". De instrumento de
gerenciamento e controle dos recursos pblicos, o oramento tem
sido conduzido com descrdito sistemtico por uma parcela significativa de administradores e polticos. A prtica de diversos governos
transformou o oramento de muitas cidades numa "pea de fico".
Os oramentos so elaborados apenas para cumprir as exigncias
legais, no se constituindo, de fato, em um programa de trabalho.
Esta "cultura" tem afetado sistematicamente a transparncia e o
controle dos recursos pblicos e, conseqentemente, das polticas
pblicas. Ela vem alimentando a utilizao obscura dos oramentos
por muitos parlamentares e a eficcia duvidosa de diversas aes
governamentais. Alm disso, contribui para que o oramento pblico
seja visto pela sociedade civil como uma pea estritamente tcnica e,
portanto, apenas do interesse de especialistas.
Neste livro, mostramos que o oramento pblico muito mais do
que um plano de contas organizado segundo certas normas, sem
maior interesse para a sociedade. Para ns, o oramento deve ser
compreendido como o registro de um contrato, realizado anualmente entre governo e sociedade, sobre o que dever ser feito em benefcio da cidade e dos cidados; uma lei, portanto, que deve ser especialmente valorizada na sua transparncia e legitimao. Assim, nas
pginas a seguir, procuramos destacar o carter contratual do oramento, discutindo seu significado sob trs grandes dimenses: uma
formal e tcnica (a dimenso da legalidade), outra referente finalidade (o programa de trabalho e o carter de previso) e a terceira
relativa ao seu carter poltico (o aspecto de contrato social).
8

Prefcio

Como usar este livro

Este livro possui sete captulos independentes. Eles foram concebidos para serem usados de forma independente. Voc pode comear
lendo por onde quiser, mas seria bom que comeasse pelo Captulo
1, caso nunca tenha se envolvido com o tema.
Caso pretenda discutir este livro com mais pessoas, consulte o
manual Oramento pblico: orientando atividades de estudo,
que acompanha esta coleo.
Use tambm este livro como uma referncia. Procure o tema
de seu interesse no ndice.
Se voc encontrar termos ou expresses que no entenda, procure o seu significado no Oramento pblico:
decifrando a linguagem, que integra esta coleo.
Para orientar a leitura, termos e expresses-chave para
compreenso do texto encontram-se em negrito e podem ser localizados no glossrio.

Entendendo
tudo

10

Compreendendo o
Oramento
Pblico

[1 ]

COMPREENDENDO
O ORAMENTO
PBLICO
Aqui voc fica sabendo que o oramento pblico semelhante ao que toda famlia faz, mas que tambm muito
mais coisas: programa de trabalho, poltica econmicofinanceira, contrato social, priorizao de aes governamentais, planejamento da administrao municipal e participao da sociedade.

O oramento pblico o documento que contm as informaes sobre todos os recursos de que o Poder Pblico dispe em
termos de receitas e despesas. Da mesma forma que em um oramento domstico, o registro de recursos feito para definir um
programa de trabalho, neste caso, anual, mostrando as prioridades
e a destinao desses recursos.
No oramento domstico, as receitas e despesas so analisadas
mensalmente, ao contrrio da Prefeitura, que faz oramento para o
perodo de 12 meses e envia-o Cmara de Vereadores para apreciao antes de iniciar o ano. Deste modo, se uma famlia paga a
11

Entendendo
tudo

uma empregada domstica todo ms R$ 130,00 e tambm R$ 24,00

de INSS, caso a Prefeitura viesse a contratar a mesma empregada,
teria que incluir no oramento a previso de despesas para 12 meses,
mais 13 salrio, registrando R$1.690,00 (130,00 X 13) de salrios
(Pessoal Civil) e R$ 312,00 (24,00 X 13) de Obrigaes Patronais.
Estas despesas seriam apresentadas no oramento dentro do ttulo
da ao a que elas esto vinculadas, ou seja, Manuteno da Casa.
Se for ainda reservado, todo ms, um valor de R$ 100,00 para
comprar material de limpeza e mantimentos (Material de Consumo),
teria tambm que prever esta despesa no oramento para os 12
meses (100,00 X 12).
Naturalmente, o programa de trabalho do chefe de famlia expressa as formas atravs das quais se pretende viabiliz-lo, adiando compras, pedindo dinheiro emprestado, fazendo previses de despesas
com eventuais gratificaes etc. Assim tambm acontece com o oramento pblico, que evidencia uma poltica econmico-financeira,
apontando as condies que o governo prev que encontrar pela
frente.
Entretanto, o mais importante para a famlia que o oramento
domstico reflete o acerto do que ser possvel fazer ao longo do
ms. Isso tambm ocorre com o oramento municipal, que constitui,
na verdade, a sntese do compromisso de contribuies da sociedade
(as receitas) e de realizaes do governo (as despesas). o contrato
que as duas partes, governo e sociedade, celebram entre si sobre o
que possvel ser feito em benefcio de todos.
Esse contrato abrange um elemento importante para se compreender a dinmica de um oramento pblico: a priorizao de aes
governamentais. Como os recursos so limitados e o oramento
feito para o perodo de um ano, necessrio que sejam escolhidas
aes a serem executadas. Esse processo de priorizao abrange
duas etapas.
A primeira ocorre internamente, em negociaes entre o Governo
12

- representado por secretrios ou chefes de departamento indicados

pelo prefeito - e a Administrao Pblica - constituda pelo conjunto
de funcionrios pblicos municipais. Em conjunto, eles discutem diagnsticos, avaliam o custo-benefcio de aes, isto , a relao entre o quanto se espera empregar de recursos e o que dever se obter
em termos de melhoria, e consideram as diretrizes
do prefeito eleito, geralmente expressas no documento do seu programa eleitoral de governo. Nesse
contexto, o oramento assume a face de planejamento
da
administrao
municipal.
Todos os rgos pblicos devem atuar no sentido
de fazer com que os seus planos de trabalho faam parte desse programa.
A segunda etapa do processo de priorizao trata
das negociaes do governo feitas com a sociedade. Aqui, o oramento passa a ter o carter de
participao da sociedade. Os diversos atores da
sociedade, representados por associaes
comunitrias, partidos, sindicatos e empresrios, se encontram das mais variadas
formas com os representantes da Administrao Municipal, apresentando suas reivindicaes e buscando uma definio para seu atendimento. Essa
interlocuo pode ser mais ou menos democrtica, dependendo da
disposio de negociao de cada governo e da capacidade de
mobilizao da sociedade. O processo prossegue na Cmara Municipal, onde os vereadores, enquanto representantes do povo, apresentam emendas, buscando confirmar o contedo e a forma do
contrato.

13

Compreendendo o
Oramento
Pblico

Entendendo
tudo

SAIBA
O QUE
Oramento
Participativo e
Oramento de
Gabinete.

Nos processos de Oramento Participativo, o governo

consulta a populao, a partir de reunies abertas
sociedade, sobre as suas demandas prioritrias e o que
incluir na Lei Oramentria Anual. Sob esse aspecto, a
definio do oramento tem sido um exerccio de participao de toda a comunidade. Essa forma de
implementao do oramento foi adotada por alguns
governos municipais a partir de meados da dcada de
80. Geralmente, no h dispositivos legais que obriguem
esse tipo de elaborao do oramento. As reunies,
conduzidas pela prpria Administrao Municipal, so
feitas em vrias regies do municpio. A comunidade elege
uma pauta de demandas e seleciona, de acordo com
critrios, as prioridades que sero acolhidas pela Administrao Municipal.
A experincia do Oramento Participativo difere
do planejamento participativo, porque coloca em discusso o conjunto das aes pblicas e no apenas aes
pontuais. Alm disso, a participao popular adquire poder
de deciso, ao contrrio do carter meramente consultivo
dos demais procedimentos.
Em contraposio, o oramento de gabinete
elaborado exclusivamente a partir de diretrizes estabelecidas pelo governo. No h a participao da sociedade
nessa definio.

ISTO LEGAL

A lei do oramento conter a discriminao da receita

e despesa de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e
anualidade.
LEI FEDERAL 4.320/64, ART. 2

14

Compreendendo o
Oramento
Pblico

Princpio da universalidade
Todas as despesas e receitas do governo devem ser
obrigatoriamente consideradas.
Princpio da unidade
Todas as receitas e despesas devem compor um nico
oramento.
Princpio da anualidade
O oramento deve valer para o perodo de um ano.

15

SAIBA
O QUE

Entendendo
tudo

16

Entendendo
tudo

26

Entendendo
tudo

32

Programa
de Trabalho

[4 ]

PROGRAMA
DE TRABALHO

Este captulo mostra que o contedo central do contrato

oramentrio o programa de trabalho a ser executado
pelo governo. Voc ver que este programa deve ser
descrito segundo algumas normas, desde o valor do
recurso a ser gasto e natureza da despesa at a sua funo
social maior, passando pela definio do nome das aes
e de suas respectivas metas.

As aes previstas no oramento pblico - gastos com pagamento

de pessoal, obras, servios e programas sociais - devem ser programadas na forma de projetos e atividades para os diversos rgos
da Administrao Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto um
conjunto de operaes relativas a obras, servios pblicos ou programas sociais. A realizao dessas operaes obedece a um limite
de tempo e resulta em um produto final, como por exemplo "Abertura e Pavimentao de Vias Pblicas".
J atividade pode ser definida como um conjunto de operaes
33

Entendendo
tudo

que tambm se refere a obras e servios pblicos, mas com um carter de continuidade. Essas operaes especficas se realizam de modo
contnuo e so necessrias manuteno e operacionalizao das
aes governamentais. Um exemplo so os "Servios Administrativos
e Financeiros" ou a "Manuteno de Prdios Pblicos".
Na prtica, projeto e atividade so ttulos dados s aes governamentais de acordo com a deliberao da Administrao Municipal.
Em razo disso, h uma grande variao de nomes e impreciso na
titulao, dependendo da prefeitura que for. Com freqncia, alegando-se dispor de maiores facilidades para a execuo do oramento, as prefeituras do ttulos genricos (como os citados em itlico no pargrafo anterior), o que acaba por no mostrar claramente
o seu programa de trabalho. Esse carter genrico possibilita que
uma mesma ao tenha suas despesas distribudas por mais de um
projeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha, de
fato, mais de uma ao, dificultando a apreenso de sua verdadeira
natureza.
O programa de trabalho que est no oramento classificado de
acordo com a unidade oramentria (secretaria, superintendncia,
fundo, empresa, fundao, administrao regional, autarquia) responsvel por sua implementao. Nas unidades, as despesas so
classificadas de acordo com as atividades e projetos que vo ser
desenvolvidos durante o ano.
Forma de classificao

A legislao oramentria em vigor estabelece que o programa de

trabalho a constar do oramento deve vir acompanhado de metas
fsicas. No entanto, essa exigncia cumprida apenas formalmente.
De modo geral, as prefeituras no possuem rgos ou mesmo
metodologias para dimensionar claramente resultados a serem alcanados. Alm disso, a definio de metas est diretamente ligada
ao desenvolvimento de aes a partir da elaborao prvia de estu34

dos tcnicos criteriosos, o que no tradio no Brasil. Por isso, a

maioria dos oramentos apresenta metas de validade duvidosa.
possvel verificar, nos oramentos, que falta correspondncia entre
as metas e o valor apresentado.
De acordo com a Lei 4.320/64, os projetos e atividades devem ser classificados de acordo com a
funo, o programa e o sub-programa em que se
enquadram. Com essa classificao, possvel obter um
panorama global da distribuio dos recursos oramentrios conforme os setores sociais (Sade e Saneamento,
Educao e Cultura, Desenvolvimento Regional, Agricultura, Habitao etc.). Normalmente, essa classificao
realizada ao final da elaborao do oramento.
Tambm segundo a Lei 4.320/64, a Lei Oramentria
deve apresentar a classificao dos gastos de acordo
com o elemento de despesa, que estabelece a
destinao dos recursos. Nesse caso, cada projeto/atividade deve
estar acompanhado do tipo de gasto e do valor correspondente
necessrio sua viabilizao, como, por exemplo, pessoal, obrigaes
patronais, equipamentos, material de consumo etc. O elemento de
despesa normatizado pela Lei 4.320/64.
A legislao oramentria no exige, mas permite o detalhamento
do tipo de gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento
normalmente praticado durante a execuo oramentria. Assim, na
emisso do empenho, alm de serem registrados o ttulo do projeto/
atividade utilizado e a classificao restante da despesa, aparece
tambm o que est sendo adquirido, como, por exemplo, no caso
de despesa com material de consumo (material de escritrio ou material de limpeza) ou com equipamentos e material permanente (equipamentos de informtica ou veculos). Isso favorece o acompanhamento da natureza dos gastos.

35

Programa
de Trabalho

Entendendo
tudo

Toda essa classificao aparece no oramento no Quadro de

Detalhamento de Despesas - QDD. Nele vm descritos, por unidade
oramentria, os ttulos de cada projeto/atividade com sua respectiva
classificao funcional-programtica e elemento de despesa.

SAIBA
COMO
exemplo de
projeto/atividade
oramentria.

QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA - QDD

PREFEITURA MUNICIPAL DE ESPERANA DA F

Unidade
oramentria
Atividade
Funcionalprogramtica

Cdigo do
elemento de
despesa

SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO

ADMINISTRAO DE UNIDADES DE ENSINO
08.07.025.2.001
3111

PESSOAL CIVIL

200.000,00

3113

ENCARGOS SOCIAIS

140.000,00

3120

MATERIAL DE CONSUMO

160.000,00

3132

OUTROS SERVIOS
E ENCARGOS

200.000,00

4110

EQUIPAMENTOS E
MATERIAL PERMANENTE

100.000,00

4120

OBRAS E
INSTALAES

200.000,00

1.000.000,00

Descrio do
elemento de
despesa

Valor total de
crditos
oramentrios
destinados
atividade

36

Valor do
crdito
oramentrio

Programa
de Trabalho

a codificao de um programa de trabalho oramentrio de acordo com a classificao e a estrutura correspondente de cdigos definida pela Lei 4.320/64 at o
nvel de projeto/atividade e elemento de despesa:
Funo
Maior nvel de agregao, que designa as atribuies
permanentes da Administrao, ou seja, suas reas
de atuao.
Programa
Denomina os objetivos globais na forma de um conjunto de aes-afins, organicamente articuladas, para
cumprimento da funo.
Sub-programa
Define os objetivos parciais identificveis dentro do
programa, correspondendo a um conjunto de
operaes afins.
Exemplo:
DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL
Funo

Programa

Sub-programa N Projeto/
atividade
024
2.002

08

42

Educao
e cultura

Ensino
Informtica
fundamental

37

Elemento de
despesa
3120

2 = Atividade Material de
+ ordem
consumo
seqencial
(002)

SAIBA
O QUE
Classificao
FuncionalProgramtica.

Entendendo
tudo

SAIBA
O QUE
reserva de
contingncia.

SAIBA
O QUE
DEVe
ESTAR
obrigatoriamente
registrado no
oramento.

uma dotao oramentria no destinada especificamente a determinado programa de trabalho. Seus crditos podem ser remanejados atravs de suplementao.

Somente so includas no oramento as aes que

demandam gastos diretos da Prefeitura, com recursos
prprios, emprestados ou repassados diretamente por
qualquer tipo de rgo pblico ou privado, tais como:
construo de escolas, postos de sade, creches; prestao de servios (coleta de lixo, atendimento hospitalar,
emisso de alvars etc.); implementao de programas
sociais (atendimento a crianas e adolescentes carentes,
fornecimento de merenda escolar, apoio ao pequeno
empresrio etc.).
Aes implementadas por concesso do Poder Pblico
iniciativa privada, que tenham o seu apoio ou que sejam
fruto de parcerias, no esto presentes na Lei Oramentria. Como exemplos, podem ser citados os casos de
reforma de praas e parques por empresas em troca de
espao publicitrio ou a disponibilizao de funcionrios,
pela Administrao Municipal, para o trabalho em creches ou escolas comunitrias. Nesse caso especfico, no
h um desembolso financeiro direto do setor pblico.
A implementao de diretrizes de governo (como alterao de grade curricular nas escolas ou instituio de
nova conduta gerencial no atendimento de unidades de
sade) geralmente tendem a no consumir recursos financeiros e, por isso, tambm no constam da Lei Oramentria Anual. Podero, em alguma medida, aparecer
na Lei de Diretrizes Oramentrias.

38

Programa
de Trabalho

A principal despesa referente s categorias

gerenciais com gasto de pessoal e encargos sociais.
A Lei Complementar n 96/99 estipula, para os municpios,
que as despesas com pessoal no podem exceder 60%
das receitas correntes. No entanto, h polmica em
torno desse assunto, porque a lei no precisa na
definio do que deve ser considerado, alm dos salrios,
como despesa de pessoal (auxlio-transporte, auxliorefeio, planos de sade etc.). Alm disso, as receitas
correntes englobam transferncias governamentais
importantes com destinao especfica, como, por
exemplo, os recursos do Sistema nico de Sade-SUS,
que elevam indevidamente a receita e, portanto, reduzem o percentual dos gastos com pessoal.
Em segundo lugar, em geral, encontram-se as despesas
com custeio, que envolvem a implementao dos projetos
e atividades oramentrias (material de escritrio, servios de transporte, manuteno das escolas etc.). So os
gastos com a compra de remdios para os postos de
sade, de merenda escolar, com a contratao de vigilncia dos prdios municipais, dentre muitas outras, que
viabilizam polticas sociais e urbanas.
Com relao programao de despesas, o principal
gasto ocorre com a funo Administrao e Planejamento.
Esses gastos destinam-se manuteno do aparato burocrtico e administrativo. Em segundo lugar esto as
despesas com a funo Educao. De acordo com a
Constituio, os gastos do Poder Pblico com educao
devem ser de, no mnimo, 25% do oramento, nos termos
da lei. Geralmente, o Tribunal de Contas o responsvel
pela regulamentao do que deve ser considerado como
despesa de educao.

39

SAIBA
QUAIS
SO
as principais
despesas
oramentrias.

Entendendo
tudo

SAIBA
O QUE

Despesa corrente
A classificao legal dos gastos que se destinam, basicamente, manuteno de servios e programas
sociais existentes, obras de conservao e adaptao
de imveis (despesas de custeio), assim como as
transferncias correntes, que correspondem aos repasses de recursos para custeio de uma esfera do
Poder Pblico para outra.
Despesa de capital
A classificao legal dos gastos que, em princpio, produzem alterao qualitativa e quantitativa do patrimnio
pblico, tais como investimentos (obras, equipamentos ou mobilirio), inverso financeira (aquisio de
um prdio, compra de ttulos) e transferncias de
capital, quando uma esfera do Poder Pblico repassa
a outra recursos para investimentos.

SAIBA
QUAIS
SO
os elementos de
despesa mais
comuns.

3111 - Pessoal civil

Despesas com o pagamento dos salrios, vencimentos e vantagens dos servidores municipais.
3113 - Obrigaes patronais
Despesas com o recolhimento de IAPAS, FGTS e outras obrigaes patronais.
3120 - Material de consumo
Despesa com materiais usados correntemente para a
manuteno das atividades e projetos, como material
de escritrio, material de limpeza, material didtico
para as escolas, material para limpeza urbana etc.

40

Programa
de Trabalho

3131 - Remunerao de servios pessoais

Despesa com remunerao pela prestao de servios
de natureza eventual por pessoa fsica, sem vnculo
empregatcio, como a contratao de estagirios ou
de especialistas reconhecidos para assessoramento da
Administrao, dentre diversos outros servios.
3132 - Outros servios e encargos
Despesa com a remunerao de servios diversos contratados junto a empresas, como servios de vigilncia, servios de manuteno de equipamentos, servios de manuteno de edificaes pblicas ou ainda
servios menores tais como confeco de chaves ou
impresso de cpias xerogrficas, dentre outros.
3211 - Transferncias operacionais
Repasse de recursos para rgos da Administrao
Indireta para realizao de despesas com manuteno de atividades e pagamento de pessoal (despesas
correntes).
4110 - Obras e instalaes
Despesas com estudos, projetos, incio, prosseguimento e concluso de obras, bem como a aquisio de
imveis necessrios realizao de obras, construo
de instalaes incorporveis s obras, tais como elevadores, andaimes, ar condicionado central etc.
4120 - Equipamentos e material permanente
Despesas com a aquisio de equipamentos e materiais com durabilidade superior a dois anos, necessrios ampliao e manuteno dos servios, tais como
mquinas de escrever, mesas, cadeiras, veculos, carteiras para escolas, raio-x, arquivos etc.
4311 - Auxlios para despesas de capital
Repasse de recursos para rgos da Administrao
Indireta para realizao de despesas com obras e
instalaes e a aquisio de equipamentos e material
permanente.

41

Princpio
da legalidade

[3 ]

PRINCPIO
DA LEGALIDADE

Nesta parte, voc aprende que o oramento precisa virar lei

e ser elaborado conforme certas normas legais para poder
valer. Fica sabendo que, na verdade, trs leis formam o contrato oramentrio brasileiro: a Lei do Oramento Anual, o
Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.

O contrato oramentrio lei e o seu processo de elaborao tambm obedece a dispositivos legais. As principais determinaes encontram-se presentes na Constituio Federal (Captulo II, Das Finanas Pblicas). Atualmente, a Lei 4.320, de 17 de maro de 1964,
estabelece as normas especficas sobre elaborao e organizao
oramentria.
Os estados tambm podem legislar sobre o oramento, o que torna possvel a existncia de normas estaduais especficas. No mbito
municipal, a Lei Orgnica do Municpio pode apenas apresentar
algum dispositivo referente a aspectos de interesse local ou
suplementao de determinada norma federal ou estadual.
27

Entendendo
tudo

A Constituio determina a elaborao do contrato oramentrio

com base em trs instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA). Esses trs instrumentos direcionam a administrao
do contrato oramentrio no decorrer dos anos.
Plano Plurianual-PPA
Contm o programa de trabalho elaborado pelo prefeito,
sobretudo em relao a investimentos, referente ao perodo
de quatro anos a contar do segundo ano de seu mandato.
O PPA deve ser remetido Cmara Municipal pelo prefeito
at o dia 31 de agosto e ter vigncia at o final do
primeiro ano do mandato subseqente. Esse recurso garante
a continuidade de aes de um governo para o outro,
mantendo as prioridades j assumidas, bem como
proporciona sociedade uma viso global das pretenses
de ao da Administrao Municipal. um instrumento
para planejamento de mdio prazo.
Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO
Define metas e prioridades para a administrao pblica
a partir do Plano Plurianual, assim como orientaes para
elaborao da Lei Oramentria. Indica possveis alteraes
na legislao tributria, na poltica salarial e de contratao
de novos servidores. A Constituio Federal prev a edio
anual da LDO. Ela deve ser enviada Cmara Municipal
at 15 de abril.
Lei Oramentria Anual-LOA
elaborada pelo Executivo segundo as diretrizes aprovadas
na LDO e estabelece a previso de despesas e receitas
para o ano seguinte. A LOA deve ser enviada para
28

apreciao do Legislativo at o dia 30 de setembro de

cada ano. Se isso no ocorrer dentro do prazo legal, a Lei
Orgnica do Municpio pode prever que a Comisso de
Oramento da Cmara elabore uma proposta. Caso a
proposta do Executivo seja rejeitada pelos vereadores, estar
valendo, para o prximo mandato, o oramento do exerccio
em curso.
A tramitao do Oramento na Cmara

O Legislativo tem at o final do exerccio que antecede a entrada

em vigor da proposta oramentria para apreci-la. Os vereadores
podem fazer emendas ao projeto de lei do Executivo ou aos anexos,
dos quais faz parte o programa de trabalho com as respectivas previses de despesas. Os vereadores devem indicar, no caso de haver
emendas, de qual dotao oramentria os recursos vo ser retirados e para quais outras sero destinados. As emendas aos projetos
oramentrios no tm limitao quanto a valor.
Os vereadores no tm poder para movimentar recursos destinados a despesas com pessoal e encargos sociais,
pagamento da dvida e transferncias de recursos determinadas pela Constituio. Os valores previstos de receita tambm no podem ser alterados. O prefeito tem
poder para vetar as emendas. Os vereadores vo apreciar
os vetos, podendo mant-los ou rejeit-los. Se o veto do
prefeito for mantido, o projeto ou atividade oramentria em
questo fica sem o recurso.
A execuo do oramento

Para que o oramento comece a ser utilizado, ou seja, inicie-se a

execuo oramentria, necessrio que a Lei Oramentria seja
29

Princpio
da legalidade

Entendendo
tudo

publicada em um veculo de comunicao de grande circulao. O

incio efetivo da realizao de despesas comea com a liberao das
cotas oramentrias para os rgos da Prefeitura
pelo departamento do oramento ou rgo equivalente, para que possam ser gastas as dotaes
oramentrias.
O uso das dotaes oramentrias ocorre por
meio do empenho, que tambm uma exigncia
legal. Trata-se de um documento, numerado
seqencialmente, a ser emitido previamente sempre que a Administrao decidir realizar alguma
despesa. A emisso significa que a dotao oramentria, at aquele valor especificado, j est
comprometida com uma determinada despesa. A realizao de uma
despesa sem a emisso do empenho configura-se como crime.
Para proceder compra ou venda de bens, contratao de servios
ou concesso de explorao de servios pblicos, a Prefeitura deve
realizar uma licitao para escolher a melhor proposta, conforme
dispe a Lei Federal n 8.666/93. A escolha da melhor proposta
decidida, basicamente, segundo o princpio do menor preo, embora
a legislao permita combinar o critrio de melhor tcnica. Alm
de estabelecer situaes de dispensa ou inexigibilidade de
licitao, a lei prev cinco modalidades de licitao sucessivamente
mais complexas, de acordo com o valor da compra, contratao ou
concesso a ser feita: convite, tomada de preos, concorrncia
pblica, leilo e concurso.

30

Princpio
da legalidade

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.

ISTO LEGAL

CONSTITUIO FEDERAL, ART. 165, 1 E 2

Esta combinao depende da edio de uma Lei Complementar, prevista no artigo 165, 9 da Constituio
Federal, que defina claramente os conceitos indicados
pela prpria Constituio Federal e o encadeamento entre
eles. Atualmente, comum o Executivo elaborar leis de
diretrizes oramentrias bastante simplificadas, o que lhes
retira o valor. A justificativa de que, inexistindo uma
conceituao precisa das funes da LDO, muitos
vereadores a utilizam para fazer oposio ao governo.
Com relao ao Plano Plurianual, a falta de uma
conceituao clara tambm causa problemas. No h
informaes precisas, por exemplo, sobre o nvel de
detalhe com que as metas devem ser registradas no PPA.
Isso tem causado a elaborao de planos genricos,
favorecendo a diluio de compromissos.

31

SAIBA
COMO
a combinao do
PPA, LDO e LOA
pode funcionar de
maneira eficiente.

Compromisso
de realizaes

[2 ]

COMPROMISSO
DE REALIZAES

A seguir, voc ver que o oramento pblico um contrato de realizaes entre o governo e a administrao pblica com toda a sociedade. No contrato oramentrio,
dever ser registrado tudo aquilo que o governo dever
fazer em benefcio da cidade e de seus cidados e, ao
mesmo tempo, o que estes ltimos esto dispostos a oferecer em termo de contribuies.

A Cmara Municipal e a Prefeitura so as principais instncias, no mbito municipal, para a definio e viabilizao de
aes em benefcio da sociedade. Cada frum desempenha
funes prprias:
Prefeitura Municipal
Conjunto de instituies (secretarias, fundaes,
empresas etc.) responsvel pela administrao e
17

Entendendo
tudo

satisfao das demandas ou necessidades existentes na

sociedade, de acordo com normas estabelecidas. As
instituies so gerenciadas por servidores pblicos,
escolhidos geralmente por concursos. A Administrao
Pblica, formada pelas instituies e servidores,
responsvel pela operacionalizao de diversos servios,
programas assistenciais e investimentos. O prefeito o
responsvel por montar o Governo Executivo, que vai
dirigir a Administrao Municipal.
Cmara Municipal
Instituio que constitui o Poder Legislativo, responsvel
pela elaborao das leis que vo nortear as aes da
Administrao Municipal. Dispe de uma Comisso de
Oramento que analisa os projetos de lei oramentria
(LDO, PPA e LOA). O Legislativo, com o auxlio do Tribunal
de Contas, tambm desempenha a funo de fiscalizao
do Poder Executivo.

O que dever ser realizado em benefcio dos cidados e da cidade

decidido, em ltima instncia, pelo prefeito. O prefeito decide o
que vai fazer, levando em conta as leis e os recursos disponveis. H
definies legais constitucionais que o Executivo deve cumprir, tais
como a ateno sade e a oferta de ensino. Os recursos, por sua
vez, advm da cobrana de tributos dos cidados, de acordo com a
forma e o montante definidos pelo Legislativo.
J a Cmara Municipal aprova matrias especficas para que o
Executivo cumpra as determinaes constitucionais, como leis de uso
e ocupao do solo, plano diretor e o prprio oramento. No entanto, as leis no so capazes de determinar com preciso o contedo e a forma finais a serem conferidos s diversas aes governamentais.
18

O processo de negociao

Para definir o que realizar, o Executivo busca estabelecer um processo de negociao com a sociedade, naturalmente organizada em
vrios agrupamentos de interesse, para chegar a um entendimento
comum quanto ao plano de aes a ser viabilizado. Nesse processo,
o Executivo esclarece os benefcios que as medidas propostas traro
para a sociedade. Ao mesmo tempo, na medida em que a
realizao das aes vai sendo encaminhada, o Executivo
busca movimentar instituies e normas que ele acredita
serem capazes de implementar efetivamente essas aes.
Por outro lado, os vrios segmentos da sociedade
apresentam as suas demandas por melhorias e fazem
crticas s aes priorizadas pelo governo.
Esse processo de negociao pode ser transparente ou
no. Os prefeitos, de diversas maneiras possveis, podem se
utilizar de instrumentos - como pesquisa, consulta populao, criao
de conselhos comunitrios etc. - que permitam estabelecer o dilogo
com a sociedade. Os resultados, em termos de participao e compromisso, vo depender de cada situao, podendo ou no
contemplar todos os interessados. Podem restringir-se elaborao
de oramentos de gabinete ou chegar realizao de oramento
participativo.
O contrato

Na verdade, o processo de negociao comea ainda na campanha eleitoral. nesse momento que o candidato a prefeito se rene
com diversas instituies, entidades e lideranas da comunidade para
discutir as aes consideradas prioritrias por esses segmentos. Entretanto, como os candidatos - que efetivamente ainda no so governo - no possuem condies institucionais para implementar os
compromissos firmados durante a campanha, eles reafirmam esses
propsitos em seu Programa Eleitoral de Governo.
19

Compromisso
de realizaes

Entendendo
tudo

Aps a sua eleio, o prefeito busca traduzir em aes as promessas feitas durante a campanha. Ele amplia o dilogo com a sociedade, procurando outros canais de interlocuo para confirmar suas
diretrizes eleitorais e tambm acolher novas demandas.
Anualmente, de acordo com a Constituio, o prefeito
deve transformar a promessa de realizao em
compromisso de realizao, ou seja, fazer o oramento
pblico, registrando todas as aes que sero tomadas.
Assim, formata-se um contrato onde registrado o que
o prefeito pretende realizar em benefcio dos cidados
(despesas) e, ao mesmo tempo, o que os cidados esto
dispostos a contribuir para os interesses comuns (receitas).
Naturalmente, alguns prefeitos promovem dilogos precrios, que
tero como conseqncia maior a fragilizao dos compromissos
com a populao. Apesar disso, o oramento continua a manter seu
carter de contrato, ainda que com legitimao pequena, devido
prpria natureza de lei do oramento municipal.
O CUMPRIMENTO DO CONTRATO

Como qualquer outro, o contrato oramentrio firmado entre o

prefeito e a sociedade corre tambm o risco de ser rompido. De um
lado, o oramento pode ser executado apenas em parte. Isso no
constitui uma ilegalidade, pois a Constituio Brasileira considera o
oramento uma previso. Entretanto, dependendo das razes, a no
realizao de determinada prioridade pode configurar descompromisso poltico, uma ilegitimidade.
De outro lado, o contrato oramentrio pode ser descumprido devido
ao chamado desvio de verba. Isso ocorre quando o prefeito destina
uma dotao oramentria para um determinado programa de trabalho e a utiliza para outros objetivos. Um exemplo a dotao para construo de uma escola ser utilizada na reforma de uma praa.
Esse procedimento ilegal e considerado crime de responsabilidade.
20

O CONTROLE SOCIAL DO CONTRATO ORAMENTRIO

So muitas as formas de controle social do cumprimento do

oramento pblico, dependendo da sua abrangncia ou finalidade.
Certamente, uma das mais amplas a prtica de oramento
participativo, que permite populao definir diretamente o seu
contedo e acompanhar seu cumprimento.
O controle social mais tradicional o controle de legalidade da
execuo do que estava previsto no oramento, isto , o controle
da execuo oramentria. Ele considerado controle interno
quando exercido por rgos do prprio Poder Pblico, como rgos
de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o
processamento da receita e despesa respeite os dispositivos legais
existentes. definido como controle externo quando diz respeito
fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre a legalidade das
contas pblicas, com o auxlio do Tribunal de Contas.
A atuao dos rgos de controle interno e externo permanente,
sobretudo atravs da anlise dos balancetes mensais e dos processos
licitatrios. Esses rgos podem ser acionados por denncia de
qualquer servidor pblico ou cidado. O principal momento acontece,
anualmente, sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, prazo
limite para o Poder Executivo remeter sua prestao de contas ao
Legislativo para apreciao. Para subsidiar esta anlise, o Tribunal
de Contas elabora parecer prvio, que pode ser aceito ou no pelos
parlamentares.
Internamente, no Legislativo, a Comisso de Oramento
desempenha importante papel de acompanhamento da execuo
oramentria e anlise dos projetos de lei envolvendo matria
oramentria. Ela tem competncia para solicitar documentos e esclarecimentos verbais de autoridades pblicas e propor emendas a
todos os projetos de lei que tratem de gastos pblicos.
A atuao dos controles interno e externo dirigida, principalmente,
para a avaliao do cumprimento dos aspectos legais formais do
21

Compromisso
de realizaes

Entendendo
tudo

oramento. No se volta para a avaliao do cumprimento do programa de trabalho propriamente dito, mesmo porque a legislao
brasileira o considera uma previso e, portanto, no obrigatrio o
seu pleno cumprimento, a no ser no caso do j mencionado desvio
de verba.
CONSELHOS E FUNDOS: O CONTROLE SOCIAL DIRETO

Os conselhos e fundos so instituies que se destinam ao controle

direto da definio e do cumprimento do programa de trabalho
previsto no contrato oramentrio. Os fundos so contas
oramentrias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promover
o controle da entrada de recursos para determinada finalidade e a
sua sada para determinado fim. A movimentao dos recursos do
fundo se d atravs de oramento, conta bancria, contabilidade e
prestao de contas prprios, o que, em princpio, facilita o seu
acompanhamento e fiscalizao.
A partir da dcada de oitenta, a instituio de fundos passou a ser
acompanhada da criao, atravs de lei, de conselhos integrados
por representaes de usurios, trabalhadores e Poder Pblico, que
so responsveis diretos pela sua gesto. Em geral, o controle social
do oramento por meio dos conselhos exercido, dentre outras
formas, por meio da aprovao do plano de aplicao de recursos e
da prestao de contas. Nessa perspectiva, destacam-se o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio-FUNDEF, Fundo de Assistncia
Social-FAS, Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente e
o Fundo de Sade, com seus respectivos conselhos, seja no mbito
federal, estadual ou municipal.

22

Compromisso
de realizaes

Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade

pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros pblicos, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria.

ISTO LEGAL

CONSTITUIO FEDERAL, ART. 70, PARGRAFO NICO

Ao rgo incumbido da elaborao da proposta

oramentria ou a outro indicado na legislao, caber
o controle do cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetrios e em termos de realizao
de obras e prestao de servios.
LEI 4.320/64, ART. 75, III E 79

So diretrizes bsicas da poltica de atendimento a

criao de conselhos municipais, estaduais e nacional
dos direitos da criana e do adolescente, rgos
deliberativos e controladores das aes em todos os nveis,
assegurada a participao popular paritria por meio de
organizaes representativas, segundo leis federal,
estaduais e municipais e a manuteno de fundos
nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos
conselhos dos direitos da criana e do adolescente.
ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
(LEI 8.069/90), ART. 88, II E IV

23

ISTO LEGAL

ISTO LEGAL

Entendendo
tudo

SAIBA
POR QUE
no conveniente
que a Secretaria da
Fazenda elabore o
oramento.

SAIBA
POR QUE
os conselhos so
importantes para o
controle social do
oramento pblico.

O oramento tende a perder o seu carter de contrato,

pois a maior preocupao do Secretrio de Fazenda
com o caixa da Prefeitura e no com o programa de
trabalho a ser realizado. Alm disso, provoca uma grande concentrao de poderes, j que quem paga passa a
controlar tambm com o que se deve gastar.
O ideal que a elaborao e execuo do oramento
fiquem a cargo da Secretaria de Planejamento ou do
rgo responsvel pela gerncia das diretrizes de governo. Dessa forma, ser possvel enfocar os aspectos de
planejamento e participao, fundamentais no contrato
oramentrio.

A criao de conselhos com fundos oramentrios ao

seu alcance, integrados por representantes da sociedade
civil, trabalhadores do prprio setor e Poder Pblico, com
o poder legal para controlar a destinao de recursos
pblicos em diversos setores sociais, constitui um
importante passo na democratizao da administrao
pblica brasileira, principalmente em nvel municipal. Eles
permitem que os cidados, atravs de suas entidades,
tomem conhecimento direto da situao das polticas
sociais e participem diretamente das tomadas de deciso
do governo. A escolha de seus integrantes, atravs de
mecanismos democrticos, superando prticas populistas
de perodos anteriores, representa tambm uma real
valorizao da cidadania.
A atuao dos conselhos importante, pois apenas a
atuao dos governantes, conforme os dispositivos das
leis, no suficiente para garantir correo no que deve
ser feito em benefcio da coletividade. Por meio de canais
de comunicao como esses, torna-se possvel o
acolhimento, de fato, dos interesses dos diversos
segmentos na formatao do contedo das aes do
governo.

24

Compromisso
de realizaes

Entretanto, a relao entre conselhos, fundos e

administrao pblica ainda recente. De um lado, as
lideranas vm passando por um intenso processo de
desvendamento do funcionamento do servio pblico. Do
outro, os diversos governos vm se esforando para
instituir um processo executivo transparente e respeitoso
em relao s definies populares. Onde h conselhos
e fundos, nem sempre todo o conjunto de recursos
encontra-se sob seu controle. Os planos de aplicao
ainda carecem de metas objetivas. preciso estar atento,
pois trata-se da construo de novos conceitos para
administrao pblica e a sociedade brasileira.

25

Entendendo
tudo

42

Previso de
Receitas
e Despesas

[5 ]

PREVISO
DE RECEITAS
E DESPESAS
Este captulo mostra como o oramento municipal no
certeza de dinheiro no caixa da Prefeitura. Voc ver que
o programa de trabalho do contrato oramentrio constitui
uma previso de aes e valores, com uma caracterstica
importante: uma autorizao para realizaes com um
limite de valores e contedo.

O oramento pblico elaborado num perodo de seis a

oito meses antes de entrar em vigor. Ele vale por 12 meses
contados a partir de 1 de janeiro do ano seguinte. Portanto, os valores apresentados para receita e despesa so uma
previso do cenrio esperado. Se o oramento for elaborado
de maneira criteriosa, ele tende a se aproximar da realidade. No
entanto, em face das alteraes inesperadas que podem ocorrer
nas polticas econmica e fiscal, as previses esto sujeitas a
mudanas inimaginveis.
Em virtude desse carter de previso, os recursos registrados no
43

Entendendo
tudo

oramento, tanto receitas como despesas, no esto necessariamente assegurados. O comportamento da economia afeta sensivelmente
os recursos que chegam diariamente ao Tesouro Municipal.
Dessa forma, os valores definidos na Lei Oramentria constituem
um limite de autorizao para a Administrao Municipal fazer gastos e realizar aes, o que torna o oramento, na verdade, uma Lei
Autorizativa. Ele no mostra o quanto a Administrao dever ter
obrigatoriamente gasto no final do ano. Portanto, se os recursos previstos forem utilizados apenas parcialmente, no significa que haver sobra de dinheiro no caixa da Prefeitura. Significa apenas que foi
feita uma previso para gastos maior do que o valor efetivamente
necessrio. Portanto, a legislao oramentria brasileira considera
normal se parte ou o todo de um projeto ou atividade oramentria
no for realizado, devido a esse carter de previso.
Para corrigir eventuais alteraes de previso no oramento, o Executivo pode solicitar crditos adicionais ao Legislativo. H trs tipos
de crditos: suplementares, especiais e extraordinrios. A
suplementao corresponde ao pedido de crditos adicionais que
sero utilizados para cobrir despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei do oramento. O pedido de suplementao
pode ser feito e concedido no prprio projeto de lei oramentria,
quando este for apresentado para a apreciao do Legislativo. Pode
tambm ser encaminhado ao longo do ano, na medida do necessrio. Antes do Plano Real, a suplementao vinha sendo requerida
principalmente para a recomposio do oramento devido ao processo inflacionrio, que corroa os valores disponveis.
O crdito extraordinrio destinado s despesas urgentes e imprevistas. O crdito especial utilizado para despesas para as quais
no haja dotao oramentria especfica.
Os crditos suplementares e especiais so os mais comuns e dependem da indicao de recursos disponveis, que podem ser provenientes de excesso de arrecadao, anulao parcial de dotaes
44

oramentrias ou de operaes de crdito autorizadas, assim como

da avaliao contbil da existncia de supervit financeiro.
Se imaginarmos um oramento total de $ 1.000 (Quadro 2 da
pgina 46) com duas atividades oramentrias (Manuteno dos
Prdios Pblicos e Aperfeioamento de Professores no Quadro 1), o
Poder Executivo poder alterar a previso oramentria, conforme
mostram as alternativas a seguir. Caso queira viabilizar condies
para se gastar mais $ 100 com o elemento de despesa "Equipamentos
e Material Permanente" destinado atividade "Aperfeioamento de
Professores", poder escolher entre duas alternativas. Na alternativa
1 (pgina 47), o Poder Executivo pode retirar, por exemplo, os crditos
necessrios de "Obras e Instalaes" previstos em "Manuteno de
Prdios Pblicos" e transferi-los para a dotao em questo. Repare
que, neste caso, o total do oramento permaneceu o mesmo, pois
ocorreu a anulao parcial de despesa seguida de uma suplementao equivalente. Como alternativa 2, o Poder Executivo pode
utilizar o excesso de arrecadao. Assim, ele pode aumentar o valor
da dotao que desejar at o limite do crescimento da receita.

Dotao oramentria
Interveno prevista no oramento acompanhada da
definio correspondente de recursos.
Crdito oramentrio
Valor da autorizao legislativa para cada projeto ou
atividade oramentria.
Verba
Termo popular, em desuso na terminologia oramentria brasileira. Usado para designar o montante de
recursos destinado pelo Poder Pblico aos programas
e investimentos pblicos.

45

SAIBA
O QUE

Previso de
Receitas
e Despesas

Entendendo
tudo

QUADRO 1
ORAMENTO INICIAL
MANUTENO DOS
PRDIOS PBLICOS
PESSOAL CIVIL

$
300

APERFEIOAMENTO
DE PROFESSORES
PESSOAL CIVIL

$
200

OBRIGAES PATRONAIS

90

OBRIGAES PATRONAIS

60

MATERIAL DE CONSUMO

50

MATERIAL DE CONSUMO

20

OUTROS SERVIOS
E ENCARGOS

60

EQUIPAMENTOS E
MATERIAL PERMANENTE

20

OBRAS E INSTALAES

200

SUBTOTAL

700

SUBTOTAL

ORAMENTO TOTAL

300
1.000

QUADRO 2
RECEITA ORAMENTRIA PREVISTA E REALIZADA
RECEITA PREVISTA

RECEITA REALIZADA

IMPOSTOS

400

IMPOSTOS

450

TAXAS

200

TAXAS

200

MULTAS

100

MULTAS

100

COBRANA DE DVIDA ATIVA 100

COBRANA DE DVIDA ATIVA 150

OPERAES DE CRDITO

OPERAES DE CRDITO

TOTAL

200
1.000

TOTAL

46

200
1.100

Previso de
Receitas
e Despesas

ALTERNATIVA 1
ORAMENTO APS SUPLEMENTAO POR ANULAO DE DESPESA
MANUTENO DOS
PRDIOS PBLICOS
PESSOAL CIVIL

$
300

APERFEIOAMENTO
DE PROFESSORES
PESSOAL CIVIL

$
200

OBRIGAES PATRONAIS

90

OBRIGAES PATRONAIS

60

MATERIAL DE CONSUMO

50

MATERIAL DE CONSUMO

20

OUTROS SERVIOS
E ENCARGOS

60

EQUIPAMENTOS E
MATERIAL PERMANENTE

120

SUBTOTAL

400

OBRAS E INSTALAES

100

SUBTOTAL

600

ORAMENTO TOTAL

1.000

ALTERNATIVA 2
ORAMENTO APS SUPLEMENTAO
POR EXCESSO DE ARRECADAO
MANUTENO DOS
PRDIOS PBLICOS
PESSOAL CIVIL

$
300

APERFEIOAMENTO
DE PROFESSORES
PESSOAL CIVIL

$
200

OBRIGAES PATRONAIS

90

OBRIGAES PATRONAIS

60

MATERIAL DE CONSUMO

50

MATERIAL DE CONSUMO

20

OUTROS SERVIOS
E ENCARGOS

60

EQUIPAMENTO E MATERIAL
PERMANENTE

120

SUBTOTAL

400

OBRAS E INSTALAES

200

SUBTOTAL

700

ORAMENTO TOTAL

1.100

47

Entendendo
tudo

CARACTERSTICAS DOS CRDITOS ADICIONAIS

ESPCIE

FINALIDADE

AUTORIZAO
LEGISLATIVA

FORMA DE
ABERTURA

RECURSOS

LIMITE

VIGNCIA

PRORROGAO

CLASSIFICAO
DAS DESPESAS

SUPLEMENTARES

Reforo do
oramento

Prvia, podendo Decreto do

ser includa na
prefeito
prpria lei de
oramento ou
em lei especfica

Indicao
obrigatria

Obrigatrio
indicao na
Lei de
Autorizao
e no Decreto
de Abertura

No exerccio
em que foi
aberto

Jamais permitida

Genrica

ESPECIAIS

Atender
Prvia em
programas
lei especfica
no existentes
no
oramento

Decreto do
prefeito

Indicao
obrigatria

Obrigatrio
indicao na
Lei de
Autorizao
e no Decreto
de Abertura

No exerccio

S para o exerccio
seguinte, se aberto
em um dos quatro
ltimos meses do
ano e desde que a
lei autorizativa
assim o permita

Para projetos e
atividades com a
indicao dos
elementos de
despesa

EXTRAORDINRIOS

Atender
despesas
imprevisveis
e urgentes

Decreto do
Indicao
prefeito com obrigatria
remessa
imediata
Cmara
Municipal

Obrigatrio
indicao no
Decreto de
Abertura

No exerccio

S para o exerccio
seguinte, se aberto
em um dos quatro
ltimos meses do
ano e desde que a
lei autorizativa
assim o permita

Especificada
somente para as
despesas
indicadas na
coluna finalidade

Independente

48

Previso de
Receitas
e Despesas

Estimativa de receita

A credibilidade do oramento depende do critrio com que se

elabora a estimativa de receita para o ano seguinte. Esse processo relativamente complicado, porque envolve variveis como desempenho da economia, possibilidade de mudanas na legislao
tributria e a atuao direta do Poder Pblico tanto na fiscalizao
como na negociao de recursos, que esto sujeitos a diversos
tipos de influncia. Alm disso, a receita possui vrias fontes,
que se comportam de maneira prpria.
A falta de critrios mais rigorosos pode levar a se montar um
oramento excessivamente otimista ou com "moedas podres", isto
, recursos possveis, mas que certamente no se confirmaro, em
virtude de dificuldades polticas ou administrativas para sua obteno. Nesse caso, h grande chance de, no momento da execuo
oramentria, ocorrer dficit, pois a autorizao para o gasto se mantm, apesar de, na prtica, no corresponder a uma receita realista.
Basicamente, os recursos oramentrios so classificados em duas
grandes categorias econmicas: receitas correntes e receitas de
capital. As receitas correntes so compostas da arrecadao tributria, transferncias constitucionais e renda da prestao de servios. J as receitas de capital, onde pode ocorrer a maior concentrao de moedas podres, so provenientes de recursos financeiros oriundos, principalmente, da constituio de dvida.

A estimativa da receita ter por base as demonstraes

mensais da receita arrecadada, a arrecadao dos trs
ltimos exerccios, pelo menos, bem como as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a
produtividade de cada fonte de receita.
LEI 4.320/64, ART. 30

49

ISTO LEGAL

Entendendo
tudo

Origem dos recursos

O Poder Pblico pode obter recursos para o desempenho de suas

funes basicamente de quatro fontes: arrecadao de tributos,
operaes de crdito, convnios e alienao de bens pblicos,
alm de outras formas indiretas.
Considerando-se o montante diretamente arrecadado e as parcelas recebidas, a distribuio de recursos tributrios no Brasil feita
da seguinte forma: 42,9% ficam com os estados, 34,4% com a Unio
e 22,8% com os municpios.
Apesar da existncia de mais de 40 tributos, a concentrao da
arrecadao muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, Contribuio Previdenciria, Imposto de Renda, IPI e Finsocial) respondem
por 73,2% da arrecadao tributria brasileira. A maior parte da
receita tributria, num percentual correspondente a 51,94%, advm
de tributos que incidem sobre bens e servios. O item rendas e lucros
responde somente por 16,63% da arrecadao tributria.
Nos pases desenvolvidos, a distribuio da incidncia de tributos
mais eqitativa e a arrecadao sobre o item rendas e lucros
maior, em torno de 38,8%. Nesse mbito, a estrutura tributria
brasileira mais injusta, pelo fato de a maior parte da arrecadao
ser oriunda de tributos sobre bens e servios. Esses tributos basicamente IPI e ICMS - so repassados para os preos dos produtos.
E, nesse caso, ricos e pobres pagam o mesmo percentual para um
produto adquirido. Considerando-se que a populao de baixa renda
gasta praticamente todo o salrio com alimentos, roupas, transporte,
remdios, energia eltrica etc., o peso proporcional dos tributos sobre
a sua remunerao ser maior, como mostra a simulao ao lado.

50

SIMULAO DO PESO DO IMPOSTO INDIRETO SOBRE A RENDA

FAMLIA

RENDA
MENSAL (R$)

DESPESA
MENSAL (R$)

IMPOSTO
PAGO (R$)

IMPOSTO/RENDA
(%)

200

180

36

18

1.000

500

100

10

Arrecadao dos tributos

A receita advinda de tributos pode ser obtida diretamente pelas

esferas pblicas, quando elas cobram os tributos de sua competncia, de acordo com determinao da Constituio. Ela tambm pode
ser originada de transferncias constitucionais, ou seja, parte do
que uma esfera recolheu repassada para outra. A Unio transfere,
para os estados e municpios, respectivamente, o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
A arrecadao tributria no uniforme ao longo do ano. No caso
dos tributos, cuja base de incidncia so as atividades comerciais e
industriais (por exemplo, ISS, ICMS e IPI), a receita varia ms a
ms, de acordo com o desempenho dos diversos setores econmicos que fazem parte dessas atividades. Atualmente, de
modo geral, a receita tributria das trs esferas de governo
tende a ser proporcionalmente maior no primeiro
quadrimestre do ano (de janeiro a abril). Nesse perodo
computado o pagamento concentrado de alguns impostos:
IPVA (nos estados), IPTU (nos municpios) e IR (Unio).
A falta de uniformidade da arrecadao tributria afeta diretamente
a distribuio de cotas oramentrias. A Prefeitura precisa fazer um
acompanhamento rigoroso da sua evoluo para evitar que sejam
liberados mais crditos oramentrios do que dever ingressar
efetivamente de recursos no Tesouro Municipal. Alm disso, precisa
fazer poupana para poder pagar despesas maiores que acontecem
no fim de ano, como o 13 salrio do funcionalismo.
51

Previso de
Receitas
e Despesas

Entendendo
tudo

UNIO

SAIBA
QUAIS
SO
os impostos segundo
as esferas pblicas.

IMPOSTO

SIGLA

Sobre a renda

IR

Sobre propriedade territorial rural

ITR

Sobre grandes fortunas

Sobre importao

II

Sobre exportao

IE

Sobre produtos industrializados

IPI

Sobre operaes financeiras

IOF

Extraordinrio (guerra)

Emprstimo compulsrio (calamidade,

guerra, investimento)

Contribuio provisria sobre

movimentao ou transmisso
de natureza financeira

CPMF

IMPOSTO

SIGLA

Sobre prop. veculos automotores

IPVA

ESTADO

Sobre transmisso de bens causa

mortis e doaes

ITCD

Sobre a circulao de mercadorias

e servios

ICMS

Emprstimo compulsrio (calamidade)

MUNICPIO
IMPOSTO

SIGLA

Sobre propriedade territorial e urbana

IPTU

Sobre a transmisso intervivos de bens

imveis

ITBI

Sobre servios de qualquer natureza

ISSQN

FONTE: CONSTITUIO FEDERAL

52

Previso de
Receitas
e Despesas

UNIO
PARA ESTADOS
IMPOSTO
Imposto de
Renda
recolhido dos
funcionrios
estaduais

IR/IPI

VALOR

ESTADOS

PARA MUNICPIOS
IMPOSTO

VALOR

100%

Imposto de
Renda
recolhido dos
funcionrios
municipais

100%

21,5%

IR/IPI

22,5%

PARA MUNICPIOS
IMPOSTO
ICMS

VALOR
25,5%

IPVA

50%

IPI

25%

SAIBA
QUAIS SO
as transferncias
constitucionais.

s/ exportaes

IPI

sobre
exportaes

10%

IPTR

50%

Os tributos so recolhidos atravs dos bancos oficiais.

Para que o recolhimento seja feito via bancos privados,
preciso haver uma lei especfica autorizando o recebimento (Constituio Federal, art. 163, 30).
Os contribuintes devem se dirigir aos bancos autorizados e preencher uma guia de recolhimento.

SAIBA
COMO
ACONTECE
o recolhimento
de tributos.

Alguns impostos so calculados e pagos de uma s vez

ao longo do ano ou em parcelas pr-determinadas. o
caso do IPVA e IPTU. Outros, como ICMS, IPI e IR em
alguns casos, so pagos mensalmente, conforme a apurao feita.

Obteno de Emprstimos

O Poder Pblico pode obter recursos atravs de endividamento. As

operaes de crdito, de acordo com normas determinadas pelo
Senado Federal (atualmente, a Resoluo n 78/98) e o Banco Central, viabilizam a disponibilizao desses recursos. Em qualquer hiptese de endividamento, obrigatria a autorizao do Legislativo.
53

Entendendo
tudo

Freqentemente, o Emprstimo por Antecipao de Receita Oramentria (ARO) o mais solicitado. Ele utilizado para cobrir os
dficits financeiros correntes (pagamento de salrios, fornecedores, empreiteiras etc.) e funciona como um cheque especial vlido por
um ano. O Executivo pode tomar emprestado (no sistema bancrio,
de acordo com as vantagens oferecidas) o equivalente a at 25%
de sua previso anual de receita. Esse emprstimo dever ser
pago conforme os juros de mercado normalmente praticados,
o que resulta numa operao cara. O governo aplica o dinheiro
emprestado no mercado financeiro e vai gastando de acordo com
a necessidade. O custo financeiro do emprstimo vai ser igual
diferena entre os juros pagos e os rendimentos obtidos nas aplicaes.
No ltimo ms de cada ano, o Executivo obrigado a pagar o
valor total do ARO. Quando a situao financeira do governo se
complica, comum contrair-se imediatamente novo ARO, como forma
de compensar parte do pagamento do emprstimo anteriormente
contrado. No ltimo ano do mandato, o prefeito no pode fazer
emprstimo por antecipao de receita. Essa determinao leva a
uma situao freqente em que as administraes municipais no
conseguem pagar salrios e fornecedores ao final do ano.
Outra forma de endividamento a obteno de recursos de agncias financiadoras para a implementao especfica de programas
sociais ou investimentos. Esses financiamentos podem ser feitos por
bancos nacionais ou estrangeiros ou por organizaes no governamentais. O custo desses emprstimos normalmente baixo e o prazo para sua quitao razoavelmente longo. Alm de serem dirigidos para a promoo de aes especficas, exigem, de modo geral,
uma contrapartida do governo em termos de recursos.
As agncias financiadoras exigem a prestao de contas detalhada
e peridica. Esse procedimento facilita o acompanhamento da
implementao das aes previstas. Em alguns casos, h instituies
que oferecem financiamentos a fundo perdido, ou seja, no exigem o pagamento de recursos emprestados.
54

O Poder Pblico pode tambm se endividar emitindo ttulos pblicos para captar recursos, preferencialmente da iniciativa privada.
Nesse caso, os ttulos so vendidos no mercado financeiro, apresentando condies para seu resgate aps um prazo determinado.
Convnios e parcerias: uma modalidade
de financiamento

O Poder Pblico pode captar a contribuio de entidades pblicas

ou da iniciativa privada, atravs da celebrao de convnios e
parcerias. O convnio um instrumento legal que celebra o acordo
mtuo entre entidades que possuem interesses comuns. Normalmente,
ambas as partes envolvidas participam do convnio, oferecendo
parcela equivalente do que necessrio para viabilizar a ao de
interesse comum. O convnio pode representar, a favor da
Administrao Pblica, a transferncia de recursos ou a disponibilizao de recursos humanos ou materiais como imveis, mquinas
ou veculos. Apenas no caso de transferncia de recursos que a
operao aparecer diretamente no oramento.
Os Fundos de Assistncia Social, Direitos da Criana e do
Adolescente, assim como o Fundo de Sade, dentre outros, costumam
receber um montante expressivo de recursos oriundos de convnios.
Para consegui-los, a Prefeitura precisa estar atenta e fazer diversos
contatos com as entidades disponveis para conveniamento. um
processo de negociao relativamente demorado e complexo.
Quando o convnio acontece com rgos do Governo Federal, devem
ser cumpridas diversas normas para sua celebrao, tal como
apresentao prvia de um plano de trabalho detalhado e
recolhimentos em dia com o Instituto Nacional do Seguro Social INSS e Fundo de Garantia do Tempo de Servio-FGTS.

55

Previso de
Receitas
e Despesas

Entendendo
tudo

As parcerias so acordos entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,

sujeitos observncia das normas de licitaes sempre que houver
possibilidade de competio. Nesse caso, os interesses no so
propriamente comuns, mas sim convergentes. Ambos se unem em
um mesmo empreendimento, porm com objetivos diferentes em
relao a ele. Um bom exemplo o processo de adoo de
equipamentos pblicos por empresas, como praas ou reas de lazer,
visando, por parte do Poder Pblico, sua manuteno e, pela
entidade, interesse em propaganda.

ISTO LEGAL

O convnio ser proposto pelo titular do Ministrio, rgo

ou entidade responsvel pelo programa, mediante a
apresentao do Plano de Trabalho, que conter, no
mnimo, (...) razes que justifiquem a celebrao do
convnio; descrio completa do objeto a ser executado;
descrio das metas a serem atingidas, qualitativa e
quantitativamente; etapas ou fases da execuo do objeto,
com previso de incio e fim; plano de aplicao de
recursos a serem desembolsados pelo concedente e a
contrapartida financeira do proponente, se for o caso,
para cada projeto ou evento; cronograma de desembolso
(...).
INSTRUO NORMATIVA N 1 DA SECRETARIA DO TESOURO
NACIONAL, DE 15.01.97, ART. 2, I, II, III, IV, V, VI

A ALIENAO de bens pblicos

Outra alternativa para o Poder Pblico obter recursos a venda de

bens de sua propriedade. Essa venda deve ser promovida de acordo
com a legislao de licitao, atravs da modalidade de leilo, para
56

que todos os interessados possam apresentar a melhor proposta de

preo. Em geral, essas operaes envolvem a venda de veculos ou
mquinas usadas, que no representam recursos significativos.
Atualmente, no Brasil, a alienao de bens mais em voga a venda de empresas pblicas. O processo conhecido como Programa
de Privatizao, e embora tenha especificidades relativas natureza
dos bens em questo, trata-se igualmente de leiles cujo objetivo
alcanar o melhor preo.
FONTES INDIRETAS DE RECURSOS

Os municpios podem tambm obter recursos diretamente do oramento da Unio ou do seu estado. Normalmente, eles referem-se
a empreendimentos especficos (construo de pontes, escolas, unidades de sade etc.) e so frutos de emendas de deputados. Ao
longo do exerccio, o Poder Executivo tem que atuar junto ao rgo
responsvel para a liberao dos recursos oramentrios aprovados.
Outra forma de financiamento do Poder Pblico a concesso ou
permisso da prestao de servios pblicos ou de obras pblicas,
atravs de licitao, de acordo com a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995, e as respectivas leis estaduais e municipais correlatas. Por
meio de um edital e minuta de contrato, o Poder Executivo seleciona
a empresa interessada em prestar determinado servio, conforme
certas exigncias de qualidade, quantidade, prazo e poltica tarifria.
Nesse caso, o usurio paga concessionria ou permissionria o
valor do servio consumido, nos termos da licitao realizada. Este
o caso da permisso s empresas particulares para explorao de
linhas de transporte coletivo nas cidades, que so obrigadas a
estabelecer o processo da passagem de acordo com as normas
contratuais.

57

Previso de
Receitas
e Despesas

Entendendo
tudo

Dvida flutuante

SAIBA
O QUE

Corresponde aos compromissos a serem honrados

pelo Poder Pblico dentro do prprio exerccio, da
mesma forma que os restos em dbito do perodo
anterior, os pagamentos com os servios das dvidas
contratadas, as operaes de crdito por antecipao
de receita, os dbitos de tesouraria e as garantias
recebidas em dinheiro de terceiros para a execuo
de contratos de obras.
Dvida fundada
Diz respeito aos compromissos de exigibilidade superior a doze meses assumidos pelo Poder Pblico para
atender desequilbrios oramentrios ou financiamento de obras e servios pblicos. Pode ser contrada
mediante contratos ou emisso de ttulos da dvida
pblica.
Dvida ativa tributria
o crdito que o Poder Pblico tem a seu favor, proveniente de tributos no pagos ou de obrigaes
contratuais no quitadas pelo contribuinte, como aluguis, preos de servios etc.

58

Previso de
Receitas
e Despesas

CLASSIFICAO DA RECEITA ORAMENTRIA

POR CATEGORIA ECONMICA
RECEITAS CORRENTES

RECEITAS DE CAPITAL

Receita tributria

Operaes de crdito

Impostos
Taxas

Alienao de bens
Amortizao de emprstimos

Contribuies de melhoria

Transferncias de capital

Receita de contribuies

Outras receitas de capital

Receita patrimonial
Receita agropecuria
Receita industrial
Receita de servios
Transferncias correntes
Outras receitas correntes
Portaria SOF/SEPLAN n 37 de 02.08.89

59

ISTO LEGAL

Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria

[A1]
ANEXO 1

ORAMENTO
PBLICO NA
HISTRIA
Neste captulo, voc fica sabendo que a histria do oramento pblico se confunde com a prpria evoluo do
Estado moderno, que busca o controle crescente das aes
do poder pblico.

O oramento pblico nem sempre foi como hoje. Alis, o

documento formal intitulado oramento pblico recente tem cerca de 180 anos. Entretanto, o processo dos governos
arrecadarem recursos para serem revertidos em benefcio da
populao bastante antigo. E o direito dos governantes de
recolherem recursos visando aes pblicas remonta prpria razo de ser dos governos: uma parcela do prprio povo
escolhida para atuar em seu benefcio e que tem como fonte
de recursos o prprio povo.
Na histria ocidental, uma passagem bblica ilustra bem
este entendimento. Quando Jesus provocado pelos
fariseus, que viam nele uma ameaa ao Imprio Romano,
61

Entendendo
tudo

fala sobre a destinao das moedas para pagamento de tributos:

"Dai a Csar o que de Csar e a Deus o que de Deus".
Para alcanar o estgio em que se encontra atualmente, o oramento pblico precisou de muito derramamento de sangue e de
muita disputa poltica nos parlamentos. Embora cada pas tenha sua
prpria histria, a evoluo do oramento tem uma histria prpria,
que vem evoluindo com as mudanas ocorridas nas principais naes ocidentais ao longo da histria moderna, principalmente na
Gr-Bretanha, na Frana e nos Estados Unidos. Essa histria se confunde com a prpria histria da estruturao dos fundamentos do
Estado moderno e a alterao da conduta dos governantes para
cumprir sua finalidade maior, que trabalhar em benefcio da
comunidade.
Oramento pblico e direitos civis

Desde o sculo XIII, a cidadania acumulou sucessivamente a consolidao de direitos civis, polticos e sociais. O primeiro passo foi a
separao entre o que pblico e o que privado. Isto representou a
conquista dos direitos civis fundamentais, tais como o de ir e vir e o
de propriedade.
Para o oramento pblico, este momento se relaciona com o fim da
cobrana indiscriminada de impostos. Em 1215, na Gr-Bretanha, a
Magna Carta, outorgada pelo rei Joo Sem-Terra, foi o marco mais
representativo. O artigo 12 da Carta estabelecia condies para acabar com a arbitrariedade da Coroa Inglesa de instituir impostos e de
dar a eles a destinao que bem entendesse.
Em 1668, tambm na Inglaterra, foi estabelecida definitivamente a
distino entre despesas da Coroa e do Reino, atravs do Bill of
Rigths (Petio de Direitos). Isso ocorreu durante a Revoluo Gloriosa e consolidou o entendimento sobre o que pblico e o que
privado.
62

Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria

Inglaterra

1215

Os bares ingleses obtm do rei Joo Sem-Terra a

Magna Carta, fundamentando as liberdades civis. O
artigo 12 da Carta diz:
"Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de
resgatar a pessoa do rei, fazer seu primognito e casar
sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esses
fins sero razoveis em seu montante."
Inglaterra

1689

A Revoluo Gloriosa edita o "Bill of Rights" (Petio de

Direitos). O documento separa finanas do reino
(Estado) das finanas da Coroa e o Parlamento passa
a autorizar despesas da Coroa.
Estados Unidos

1774

A Declarao de Direitos do Congresso da Filadlfia

determina a excluso de todo imposto interno e externo caso no haja consentimento prvio do povo.
Frana

1789

A Revoluo Francesa institui direitos civis e polticos:

"Nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nao."

63

QUADRO
RESUMO

Entendendo
tudo

Oramento Pblico e Direitos Polticos

O controle do privado sobre o pblico foi outro avano importante

da cidadania. O objetivo foi impedir o poder indiscriminado dos
governos sobre os cidados. Este controle consagrou os direitos polticos de livre associao e o sufrgio universal.
Para o oramento pblico, essa etapa significou o estabelecimento
de exigncias tanto para a cobrana como para a destinao de
recursos. Entre 1789 e 1831, na Frana revolucionria, foram
institucionalizados princpios centrais de controle. O governo foi
obrigado a apresentar e aprovar uma lei financeira anual (princpios da legalidade e anualidade) que contivesse todas as previses de receitas e despesas (princpio da universalidade), que
fosse votada antes do incio do exerccio (princpio da anterioridade) e que no estabelecesse vinculao de receita despesa.
Em 1822, surgiu na Inglaterra o primeiro documento reconhecido formalmente como oramento pblico. O Poder Executivo, atravs do chanceler do errio ingls, passou a prestar contas
ao Poder Legislativo das propostas de trabalho do governo e a fixar
receitas e despesas para cada exerccio. Nessas apresentaes, o
chanceler levava sempre uma pasta contendo informaes sobre as
finanas do governo. Como ele a abria no momento de seu pronunciamento, a palavra budget acabou por designar, em lngua inglesa,
o documento oramentrio.

64

Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria

Estados Unidos

1802

A Cmara de Representantes do Povo institui a Comisso de Meios e Recursos, que funciona como rgo
de planejamento, elaborando o oramento. O
secretrio do tesouro obrigado a apresentar relatrio
anual de atividades ao Congresso.
Inglaterra

1822

elaborado o primeiro oramento pblico. O chanceler

do errio pblico passa a apresentar ao Parlamento
exposio que fixa receitas e despesas de cada exerccio. Ele abria sua pasta para discorrer sobre o assunto, consagrando, em ingls, o termo budget (pasta)
para designar oramento pblico.
Frana

1815

A Assemblia Nacional passa a decretar lei financeira

anual, mas no controla o detalhamento das dotaes para rgos.
Frana

1817

A Assemblia Nacional define que os ministrios no

devem exceder o total da dotao a eles destinada.
Frana

1831

A Assemblia Nacional edita legislao consolidando

o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. Com
isso, ficam consolidados os seguintes princpios:
anualidade do oramento; anterioridade do oramento (votao antes do incio do exerccio); universalidade do oramento (incluso de todas as previses financeiras para o exerccio); e a no-vinculao da
receita a uma despesa especfica.

65

QUADRO
RESUMO

Entendendo
tudo

Oramento Pblico e Direitos Sociais

A partir do sculo XX, o aprimoramento da cidadania tem como

desafio o controle do contedo das aes do governo, atravs da
institucionalizao de direitos sociais. Diante da crise econmica e
social, a sociedade passa a buscar a definio mais clara dos benefcios a serem proporcionados pela administrao pblica.
Em relao ao oramento pblico, esse controle vai exigir que a lei
mostre, de forma clara e precisa, o montante de impostos a ser arrecadado e o detalhamento criterioso da sua destinao. As principais
alteraes no oramento pblico vo acontecer, portanto, na forma
de registro do contrato das intervenes a serem implementadas.
Essas alteraes foram concebidas e consolidadas principalmente nos Estados Unidos, a partir da dcada de 20,
atravs de experincias isoladas de administrao pblica.
Posteriormente, o governo norte-americano desempenhou
um papel fundamental na sntese dessas experincias.
Durante a Segunda Guerra Mundial, o Departamento da
Marinha do Ministrio da Defesa dos Estados Unidos criou
a metodologia de oramento por programa, principalmente em funo das exigncias de eficincia impostas
pela guerra. Em 1955, essa metodologia atingiu seu
auge atravs do PPBS (Planning, Programming Budget
System) e se transformou, atravs da Organizao das
Naes Unidas-ONU, na principal e mais difundida
filosofia para a elaborao de oramentos atravs de matrizes de custo-benefcio.
A partir da dcada de 70, o governo norte-americano deixou de
aplicar amplamente os princpios do oramento-programa. Nos anos
80, iniciou uma profunda reforma gerencial, com o objetivo de
controlar rigidamente o dficit oramentrio.

66

Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria

Estados Unidos

1910-1912

Instituio da Comisso de Economia e Eficincia pelo

Presidente Taft, objetivando o amplo estudo da administrao pblica norte-americana, bem como sua modernizao. O relatrio final da Comisso Taft, encaminhado ao Congresso, diz o seguinte:
"O oramento constitui um documento para ao por
parte do Congresso, um instrumento de controle e de
administrao para o chefe do executivo e uma base
para funcionar dos departamentos e rgos.
Estados Unidos

1913-1915

Elaborao de oramentos com base em custos no

Burgo de Richmond (Nova Iorque) - performance
budget.
Estados Unidos

1920

Cerca de 44 estados realizam reformas, sendo que,

em 23 deles, os oramentos passam a ser elaborados
pelo Executivo.
Estados Unidos

1935

O Departamento de Agricultura e a Administrao do

Vale do Tenessee adotam classificaes oramentrias
por projetos e programas.
Estados Unidos

1949

O Departamento da Marinha, vinculado ao Ministrio

da Defesa, consolida metodologia para elaborao
do oramento por programa, desenvolvida durante a
Segunda Guerra.
A Comisso de Organizao do Setor Executivo da 1
Comisso Hoover faz a seguinte recomendao:
"Recomendamos que o conceito de oramento do go-

67

QUADRO
RESUMO

Entendendo
tudo

verno federal seja inteiramente reformulado baseado

em funes, atividades e projetos: a isso denominamos
de oramento de desempenho."
Estados Unidos

1950

A Lei do Processo do Oramento e da Contabilidade

determina que o oramento seja elaborado a partir
de programas de trabalho e confere autonomia ao
Presidente da Repblica para classificar despesas.
Estados Unidos

1955

A 2 Comisso Hoover recomenda a adoo da

metodologia Planning, Programming and Budget System
- PPBS. Um relatrio da 2 Comisso Hoover diz:
"Planejamento, programao e oramentao constituem os processos por meio dos quais os objetivos, os
recursos e suas inter-relaes so levados em conta,
visando obteno de um programa de ao."
Estados Unidos

1970

O Presidente Nixon dispensa formalmente o cumprimento do PPBS pelos rgos federais.

Estados Unidos

1974

Reforma ampla do processo oramentrio norteamericano, atravs do "Budget and Impoundment Act
Control of 1974" (Ato de Controle de Contingenciamento e Oramento), que criou as Comisses Centrais
de Oramento nas Casas do Congresso e o Escritrio
de Oramento do Congresso, assim como o
procedimento para apreciao da proposta oramentria enviada pelo Executivo.

68

Anexo 1
Oramento
Pblico na Histria

Inglaterra

1979

A Primeira-Ministra Margareth Thatcher inicia processo de desregulamentao dos servios pblicos, inspirando diversos outros pases.
Estados Unidos 1985
O Congresso norte-americano aprova o "Balanced
Budget and Emergency Deficit Control Act" (Ato do
Oramento Equilibrado e do Controle Emergencial do
Dficit), tambm conhecido pelo nome dos parlamentares que o apresentaram ("Gramm-Rudman-Hollings
Act"). Esse ato estabeleceu metas anuais para reduo
do dficit pblico atravs de corte linear aprovado por
Resoluo Conjunta do Congresso, e tornou-se, na
dcada de oitenta, uma referncia internacional para
poltica de equilbrio dos oramentos pblicos.

69

Entendendo
tudo

70

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

[A2]
ANEXO 2

ORAMENTO
PBLICO NA
HISTRIA DO BRASIL
Nas pginas seguintes, apresentamos um resumo da evoluo do oramento pblico no Brasil. Mostramos como a
questo oramentria foi relevante na nossa histria desde
a Inconfidncia Mineira at o perodo dos governos
militares.

A legislao oramentria brasileira moderna, o que no significa que o oramento tenha sido valorizado ao longo da histria
do pas. Ao contrrio, reflete uma curiosa tradio de se copiarem
modelos. Foi assim no perodo do Imprio, quando prevaleceu o
modelo do oramento ingls. No incio da Repblica, foi adotado o
modelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativo
para elaborar o oramento. Na dcada de 60, o Brasil adotou o
modelo do oramento-programa, tambm de inspirao norte-americana.
Atualmente, a estrutura jurdica do oramento brasileiro se baseia
em princpios gerais modernos, mas ainda carece de regulamenta71

Entendendo
tudo

o e apropriao pela sociedade civil brasileira como instrumento

de participao e acompanhamento das aes governamentais.
De forma geral, prevalece um tratamento bastante flexvel do oramento. No momento de elaborar a pea oramentria, existe pouco
rigor no planejamento de aes. Alm disso, no momento da execuo, o direito suplementao costuma ser distorcido, para modificar as prioridades oramentrias.
Inconfidncia Mineira:
a luta pelos direitos civis no oramento

A Inconfidncia Mineira um marco histrico da luta pela instituio dos direitos civis no pas. O cenrio na poca era o seguinte: o
governo de Portugal institua arbitrariamente tributos a serem pagos
pelo Brasil Colnia, de acordo com as necessidades da metrpole.
Alm disso, Portugal controlava as finanas da colnia atravs de
rgos ligados diretamente ao sistema fazendrio portugus, dirigido
por pessoas de estrita confiana da Coroa.
Na poca, na provncia de Minas Gerais, existiam diversos tributos,
a maioria temporrios: subsdio voluntrio, direito de entradas, dzimo,
direitos de passagem, ofcios de justia, correios, imposto do selo,
subsdio literrio e outros. O mais importante era a capitao: um
tributo per capita que incidia sobre a funo ou habilidades das pessoas, com exceo de mulheres e homens decrpitos. E havia tambm o quinto, que era cobrado como forma de
remisso da capitao, que incidia sobre a quantidade de
ouro extrada - 1/5 (da o nome) ou 20%. O valor da
cobrana do quinto sofreu vrias alteraes ao longo
dos anos. Em 1750, o seu valor foi estipulado em 100
arrobas anuais (1.500 kg). Em 1772, foi lanada a cobrana compulsria do imposto sobre o ouro, mais conhecida como a derrama do ouro.

72

Em 1788, com tantas medidas arbitrrias e impopulares, um grupo integrado por intelectuais, proprietrios rurais, mineradores, militares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocar
um fim na opresso metropolitana e criar limites para o governo
interferir na vida das pessoas. Entretanto, a Inconfidncia terminou
com o enforcamento do seu lder, Tiradentes.
Imprio: um esboo dos direitos civis e polticos

Com a chegada de D. Joo VI ao Brasil, em 1808, a administrao

das finanas passou a ser feita no pas. Foi criado o Errio Pblico,
ancestral do atual Ministrio da Fazenda, e o Banco do Brasil. O
banco respondia pela gerncia dos fundos para a manuteno da
Corte, pelo pagamento dos soldos e pela promoo das transaes
mercantis. Entretanto, a instituio de tributos continuou nas mos
do Imperador. Com a elevao do Brasil categoria de Reino de
Portugal e Algarves, em 1815, o pas passou a ter representao
minoritria no Parlamento Portugus. Com isso, em tese, passou a
ter uma certa influncia na instituio de tributos.
Em 1824, o Imperador D. Pedro I outorgou a primeira Constituio
Brasileira, que teve como modelo a inglesa. A Constituio
estabeleceu a exigncia de elaborao de uma proposta
oramentria para o pas. O primeiro oramento brasileiro foi aprovado em 1830, atravs de decreto do
Legislativo.

73

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Entendendo
tudo

QUADRO
RESUMO

Imprio

1808

Criao do Errio Pblico e do regime de contabilidade por D. Joo VI.

Imprio

1821

Criao da Secretaria de Estado dos Negcios da Fazenda em substituio ao Real Errio Pblico.
Imprio

1824

A Constituio Imperial estabelece competncia ao Executivo para elaborao da proposta oramentria e

Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado)
para aprovao da proposta. A legislao sobre impostos fica a cargo da Cmara dos Deputados. De
acordo com o artigo 172 da Constituio de 1824:
"O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido
dos outros ministros os oramentos relativos s despesas
das suas reparties, apresentar na Cmara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida,
um balano geral da receita e despesas do Tesouro
Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano
futuro e da importncia de todas as contribuies e
rendas pblicas."
Imprio

1834

Emenda Constituio (lei de 12/08/1834) confere

s Assemblias Legislativas das provncias competncia para fixar despesas municipais e provinciais. Determina tambm a repartio das rendas entre municpios e a fiscalizao da aplicao dos recursos.

74

Oramento na Repblica

Em 1889, com a Proclamao da Repblica e a elaborao de

uma nova constituio, o Brasil iniciou um processo de consolidao
dos direitos sociais no contrato oramentrio, que durou at a dcada de 60.
No incio da Repblica, a novidade foi conferir ao Poder Legislativo
a competncia para a elaborao dos oramentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que era entregue informalmente ao
Congresso como subsdio. As Constituies de 1934 e de 1937
retornaram esta competncia para o Executivo.
A criao, em 1938, no perodo do Estado Novo, do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi o incio formal da
poltica de planejamento oramentrio no Brasil. O objetivo era o de
"organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da
Repblica, a proposta oramentria".
As tentativas para a padronizao do oramento pblico comearam em 1939, com a realizao da primeira Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios, promovida
pelo Governo Federal para discutir o projeto do padro oramentrio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas.
No segundo governo Vargas (1950-1954) e no governo
Juscelino Kubitschek (1955-1960), foram criados muitos
grupos de trabalhos setoriais e organismos de planejamento.
Toda esta movimentao culminou com a criao do
Ministrio do Planejamento, em 1962, j no governo Joo
Goulart.
Ao longo da Repblica, as classificaes das despesas do poder
pblico mostram nitidamente a evoluo do carter social do contrato oramentrio. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase
que exclusivamente para as aes de manuteno da mquina estatal, como Administrao Geral e Financeira e Segurana.
75

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Entendendo
tudo

No final da dcada de 30, o conceito de segurana ampliado e

passa a constar no oramento como "Segurana e Assistncia Social".
No perodo desenvolvimentista, as finalidades sociais so reconhecidas expressamente - "educao, sade, previdncia e assistncia".
As despesas com o desenvolvimento econmico mostram claramente
a diretriz poltica e constam no oramento como "Economia social".

QUADRO
RESUMO

Repblica

1891

A Constituio Republicana altera competncia, tornando a elaborao do oramento e a tomada de

contas do Executivo funes do Congresso Nacional.
institudo o Tribunal de Contas como rgo auxiliar
de controle.
Repblica

1922

O Cdigo de Contabilidade da Unio formaliza a elaborao da proposta oramentria pelo Executivo. O

artigo 13 estabelece:
"O governo enviar Cmara de Deputados, at 31
de maio de cada ano, a proposta de fixao de despesas, como o clculo da receita geral da Repblica,
para servir de base iniciativa da lei de oramento."
Repblica

1933

O Decreto-lei 23.150 determina a utilizao do critrio de classificao das despesas por finalidade:
"1) dvida pblica, 2) administrao geral, 3) segurana
do Estado, 4) assistncia social, 5) instruo pblica,
6) diversos."

76

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Repblica

1934

A Constituio confere ao Presidente da Repblica competncia para a elaborao do oramento e ao

Legislativo para apreci-lo, no havendo limitaes
para emendas.
Repblica

1937

A Constituio do Estado Novo determina a criao

do Departamento de Administrao (DASP), encarregado da elaborao do oramento e coordenao
das aes de planejamento.
Repblica

1939

criado, em cada estado da Federao, um departamento de administrao, encarregado da aprovao

dos oramentos estadual e municipal.
O Decreto-lei 1.804, com base na proposta da 1
Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e
Assuntos Fazendrios, estabelece classificao para as
despesas em 10 servios, cada um subdividido em 10
subservios:
"1) administrao geral, 2) exao e fiscalizao financeira, 3) segurana pblica e assistncia social,
4) educao pblica, 5) sade pblica, 6) fomento,
7) servios industriais, 8) dvida pblica, 9) servios de
utilidade pblica e 10) encargos diversos."
Repblica

1940

O Decreto-lei 2.416 consolida novos conceitos e

metodologias de finanas pblicas aps a 2 Conferncia de Contabilidade Pblica, mas sem promover
alteraes relevantes.

77

Entendendo
tudo

Repblica

1946

A Constituio confirma competncia do Executivo para

elaborao da proposta oramentria e admite possibilidade de emendas.
Repblica

1949

A 3 Conferncia de Contabilidade Pblica altera o

ordenamento de classificao dos 10 servios de despesas:
"1) administrao geral, 2) administrao financeira,
3) segurana pblica, 4) educao pblica, 5) sade
pblica, 6) previdncia e assistncia, 7) economia social,
8) obras e servios pblicos, 9) servios industriais e
10) encargos diversos.
Repblica

1962

Criado em setembro o Ministrio Extraordinrio do

Planejamento.

Governos Militares:
modernizao e autoritarismo
no oramento pblico

A grande conquista para o contrato oramentrio brasileiro foi a

publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Embora vrios
aspectos dessa lei tenham sido importantes para a consolidao dos
direitos polticos na filosofia oramentria brasileira, eles foram, na
prtica, restringidos pelos governos militares, que chegaram ao poder em 31 de maro de 64. A Constituio de 67, no artigo 67,
eliminou qualquer tipo de emenda pea oramentria por parte
do Poder Legislativo. Este impedimento vigorou at 1988.
78

Preocupados com a modernizao do pas e com base nos princpios ideolgicos da segurana nacional, os militares procuraram valorizar os princpios do planejamento. Recriaram o Ministrio do Planejamento e elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Atravs do Decreto-lei 200, de fevereiro de 67, definiram o planejamento como princpio fundamental de administrao pblica e elevaram
o oramento-programa ao status de plano geral de governo.
Apesar dos esforos em introduzir a cultura do planejamento, os
militares obtiveram resultados duvidosos. De um lado, implementaram
uma administrao baseada em planos, normalmente executados
via empresas estatais, e de outro, a administrao pelo oramento,
normalmente sujeita ao clientelismo e falta de programao.

Governos militares

1964

A Lei n 4.320 estabelece normais gerais de direito

financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, estados, municpios e Distrito
Federal, e institui a metodologia do oramento-programa para todas as esferas pblicas.
Criao do Ministrio Extraordinrio de Planejamento
e Coordenao Econmica.
Governos militares

1966

A Lei n 5.172 cria o Cdigo Tributrio Nacional,

que institui normas gerais de direito tributrio para a
Unio, estados e municpios.
Governos militares

1967

A nova Constituio, em oito artigos, disciplina finanas pblicas. Em seu artigo 67 e 1, dispe:
" da competncia do poder Executivo a iniciativa das
leis oramentrias e das que abram crditos, fixem

79

QUADRO
RESUMO

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Entendendo
tudo

vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou de qualquer modo,
autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica."
" 1 - No sero objeto de deliberao emendas de
que decorra aumento da despesa global ou de cada
rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivos."
O Decreto-lei n 200, de fevereiro de 1967, disciplina
a organizao administrativa da Unio e define o
planejamento como "princpio fundamental" de administrao.
Governos militares

1974

O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral,

atravs de portaria, estabelece cdigos e estruturas
para classificao funcional-programtica das despesas oramentrias.
Criao, em primeiro de maio, da Secretaria de
Planejamento (Lei n 6.036), com o objetivo de assistir
ao Presidente da Repblica na coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao
administrativa.
Governos militares

1981

O Decreto-lei n 1.875, de 17 de julho, faculta aos

municpios com menos de 50 mil habitantes a aplicao da classificao funcional-programtica.
Governos militares

1984

Criao, pelo Governo Federal, da Comisso para o

Reordenamento das Finanas Pblicas, que implementou importantes alteraes na poltica oramentria.

80

BRASIL CONTEMPORNEO:
a busca de uma nova cultura oramentria

A atual Constituio de 1988 promoveu importantes mudanas na

legislao oramentria. Criou a Lei de Diretrizes Oramentrias e o
Plano Plurianual de ao governamental, em substituio ao antigo
oramento plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentares
a prerrogativa de apresentarem emendas ao oramento, embora
com restries, como a impossibilidade de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal.
Entretanto, para a gerncia oramentria, o fato mais importante neste perodo foi o restabelecimento do clima de liberdade democrtica, que permitiu a criao de mecanismos de participao poltica. Sob esse clima, surgiram experincias de discusso pblica do oramento denominadas Oramento Participativo.
O Oramento Participativo representou o primeiro esforo pblico para colocao na agenda nacional do resgate
dos diretos sociais no oramento brasileiro. Com estas
prticas, as discusses de prioridades da ao governamental comearam a sair dos confusos corredores da burocracia e ganhar a transparncia das ruas.
Outro acontecimento importante foi a CPI do Oramento. Ela
teve o mrito de levar ao conhecimento da populao o estado lamentvel das finanas pblicas do pas, desmascarando um esquema perverso de benefcios privados em que vrios segmentos do
prprio governo vinham se envolvendo, durante dcadas. Apesar do
papel positivo da CPI do Oramento para a democratizao do pas
e para a moralizao da gesto das finanas pblicas, ela no teve
maiores conseqncias na modernizao dos mecanismos de gerncia oramentria. At hoje, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional um projeto de lei complementar que atualiza os
conceitos e princpios de gerncia do oramento no Brasil.
81

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Entendendo
tudo

QUADRO
RESUMO

Brasil contemporneo

1988

A nova Constituio Federal estabelece a obrigatorie-dade

de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e do Plano Plurianual (PPA). Possibilita tambm ao
Congresso Nacional emendar restritamente o oramento.

Brasil contemporneo

1989

O Oramento Participativo implementado em vrias

administraes municipais.
Brasil contemporneo

1992

Comisso Parlamentar de Inqurito apura esquema

de corrupo envolvendo o Presidente da Repblica,
Fernando Collor de Mello, e o empresrio Paulo Csar
Farias, tesoureiro de sua campanha. Alm do
pagamento de despesas do Presidente com chequesfantasmas, a CPI aponta favorecimentos a empresas
atravs do Oramento da Unio. O Presidente
destitudo em 27 de setembro.
Brasil contemporneo

1993

Comisso Parlamentar de Inqurito investiga trfico de

influncia de sete parlamentares da Comisso Mista do
Oramento ("sete anes") nas liberaes oramen-trias,
com a ajuda do Secretrio do Oramento Federal. A
Cmara dos Deputados aprova a cassao do mandato
dos parlamentares e o Secretrio do Oramento preso
por suspeita de assassinato de sua mulher.
Brasil contemporneo

1997

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei complementar n 135, propondo novas normas para elaborao, execuo e contabilizao dos oramentos
pblicos.

82

Anexo 2
Oramento Pblico
na Histria do Brasil

Brasil contemporneo

1999

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei

complementar n 18, estabelecendo normas de
responsabilidade fiscal para as trs esferas de governo.

83

COORDENAOGERAL
FRANCISCO GAETANI (FJP)
MARIA EATRIZ RIBEIRO D E O L I V E I R A G O N A L V E S ( F J P )
MANUEL ROJAS BUVINICH (UNICEF)
C O N C E P O E REDAO
JOS LUIZ F A Z Z I
REDAO F INAL
WIELAND SILBERSCHNEIDER
CONSULTORIA
SARA RODRIGUESCOELHO
LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA
DALTON J ORGE TEIXEIRA

PROJETOGRFICO
COORDENAO
LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA
CRIAO E DIAGRAMAO
SIMONE NOGUEIRA
REVISO
JOO BASLIO COSTA
ILUSTRAES
AFO

PRODUO
FUNDAO JOO PINHEIRO
UNICEF

F UNDAO J OO P INHEIRO
G O V E R N O

D E

M I N A S

G E R A I S

FundodasNaesUnidasparaa Infncia