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Rapport annuel

PREMIRE PARTIE
du logement et ingalits : le dcrochage
des couches populaires
> ZOOM Le logement est une question

de sant publique
> TABLEAU DE BORD Les manifestations du mal-logement
> Les chiffres du mal-logement
>

REGARD Crise

DEUXIME PARTIE
: une politique du logement
en panne d'ambition
> ZOOM Mixit sociale ou droit au logement ?
> TABLEAU DE BORD Le suivi des politiques du logement
> Les propositions de la Fondation Abb Pierre
>

2016

REGARD 2015

RAPPORT ANNUEL

21

2016

21

RAPPORT ANNUEL

PREMIRE PARTIE
> REGARD Crise du logement et ingalits : le dcrochage

des couches populaires


> ZOOM Le logement est une question

de sant publique
> TABLEAU DE BORD Les manifestations du mal-logement
> Les chiffres du mal-logement

DEUXIME PARTIE
> REGARD 2015 : une politique du logement

en panne d'ambition
> ZOOM Mixit sociale ou droit au logement ?
> TABLEAU DE BORD Le suivi des politiques du logement
> Les propositions de la Fondation Abb Pierre

2016
06/01/2016 17:46

PRFACE DU PRSIDENT
La publication de ce 21e rapport intervient une priode o notre pays est
profondment meurtri. Meurtri par les radicalisations de toutes natures et
leurs violentes manifestations ; par les carts entre riches et pauvres ; les
injustices sociales qui se renforcent, anne aprs anne, sans que cela ne
provoque dintervention de la puissance publique la hauteur des dgts
quelles provoquent.
Le contenu de cette dition 2016 du rapport sur Ltat du mal-logement en
France de la Fondation confirme, hlas, une partie de cette dure ralit. Il
montre des couches populaires qui dcrochent et une rponse politique qui
manque singulirement de souffle pour enrayer cette chute. Il dmontre
nouveau que le mal-logement a des consquences graves sur le quotidien
des personnes et notamment sur la sant. Il prvient dventuelles drives, en
pointant le fait que le souci (lgitime) de mixit sociale ne doit en aucun cas
entraner une remise en cause du droit au logement.
Cest donc un sentiment de colre qui domine la lecture de ce rapport
Mais nous restons convaincus que la France peut, doit, prendre un autre chemin.
Que les valeurs de fraternit doivent tre affirmes et partages. Et que le
vivre-ensemble n'est pas seulement un slogan mais un acte qui engage, nous
engage tous. La culture, l'ducation sont des forces et des leviers pour agir
positivement et combattre la tentation de la peur et du repli.
Notre pays est riche et il a les moyens dapporter sa pierre aux nouveaux dfis
que le monde actuel fait merger ; de mme quil a la capacit de sattaquer
au rejet, aux exclusions et aux ingalits qui se sont depuis trop longtemps
installs lintrieur de nos frontires. Il faut pour cela quil croie en lui, en ses
forces, en ses valeurs d'humanit. Que nos responsables politiques assument
avec courage et dignit leurs responsabilits. Et qu'ils se mettent l'coute et
au service de ceux qui ont besoin dtre aids, d'tre soutenus. Mobilisons-nous
pour faire vivre, ensemble, dans nos villes, nos quartiers, nos villages, une autre
socit, une autre citoyennet, respectueuse de la diffrence. Mobilisons-nous
pour faire pression sur le monde politique. Et montrons que cela est possible.

RAYMOND TIENNE
Prsident de la Fondation Abb Pierre

Ont particip la prparation de ce rapport :


Comit de pilotage et dexperts
Animation : Manuel Domergue
Ren Ballain,
Yves Colin,
Noria Derdek,
Jean-Claude Driant,
Sonia Hurcet,
Frdrique Kaba,
Patrice Lanco,
Christophe Robert,
Bruno Six,
Joaquim Soares,
Didier Vanoni,
Anne-Claire Vaucher.
Contributeurs externes
PACTE : Ren Ballain (avec la participation de Yolande Encinas et milie Fruchard de
lObservatoire de lHbergement et du Logement de lIsre).
FORS-Recherche Sociale: Didier Vanoni, Juliette Baronnet, Florence Brunet et Clmence
Petit (avec la participation de Florence Tith).
Institut dUrbanisme de Paris: Jean-Claude Driant.

Groupe de travail interne la Fondation Abb Pierre


Le Prsident, Raymond tienne et les administrateurs de la Fondation Abb Pierre.
Salaris et bnvoles : Daniel Bazin, Fathi Bouaroua, Aurore Bournaud, Malika Chafi,
Marie-Eva Charasson, Patrick Chassignet, Eric Constantin, Sarah Coupechoux, Julie
Courbin, Michle Crmieux, Josette Delpiano, Fadila Derraz, Vronique tienne, Julia
Faure, Franois Fassy, Odile Fournier, Perrine Fromentin, Vronique Gilet, Bruno
Guillaumot, Thomas Henrion, Thierry Hergault, Florian Huyghe, Claude Jennequin,
Stphanie Lamarche-Palmier, Bertrand Lapostolet, Margaux Leduc, Jean-Franois Le
Neen, Sylvie Leroux, Benot Linot, Guy Marion, Stphane Martin, Patrick Meyer, Samuel
Mouchard, Frdrique Mozer, Pascal Paoli, Michel Raynaud, Marie Rothhahn, Florine
Siganos, Clmentine Sinquin, Vronique Stella, Mlanie Tridon, Marc Uhry, DominiqueCcile Varnat, Catherine Vassaux.
Personnes auditionnes dans le cadre de la prparation du rapport
Marianne Auffret, Meryem Belkacemi, Anne-Claire Coleville, Soraya Daou, Fabien
Desage, Nathalie Donzeau, Ren Dutrey, Laurent Escobar, Pascale Estecahandy, Luc
Ginot, Emmanuelle Guyavarch, Dominique Hoorens, Suzanne Kulig, Christian Laval,
Pierre Madec, Mathieu Quinette, Catherine Rougerie, Patrick Rouyer et lquipe du SIAO
75, David Souchet, les Boutiques Solidarit de Beauvais et Pithiviers, les Pensions de
famille de Bourges, Nmes, Pithiviers et Voiron.
Coordination des textes et suivi de fabrication : Yves Colin, assist de Sylvie Ortolan.
Aide la relecture: Sara Canus, Sylvie Leroux, Delphine Picard, Mighelina Santonastaso.
Directeur scientifique de louvrage : Ren Ballain.
Responsable de la rdaction : Manuel Domergue.
Directeur de la publication : Christophe Robert.

SOMMAIRE
PRFACE DU PRSIDENT............................................................. 3

PARTIE 1
LES MANIFESTATIONS DU MAL-LOGEMENT
REGARD

Crise du logement et ingalits:


le dcrochage des couches populaires ......................................... 13
> Le logement, reflet des ingalits ........................................................... 17
> Le logement, acclrateur des ingalits ................................................23
> Le logement, au cur du dcrochage .....................................................27

ZOOM
Le logement est une question de sant publique . .....................37
> Mal-logement et sant : le cercle vicieux ................................................43
> Des prises en charge sociale et mdicale qui signorent ........................ 71
> Dcloisonner les rponses.......................................................................99

TABLEAU DE BORD
Les manifestations du mal-logement ....................................... 129

> 1re dimension


Labsence de domicile personnel ............................................................... 132
> 2e dimension
Les difficults de laccs au logement ........................................................ 144
> 3e dimension
Les mauvaises conditions dhabitat . .......................................................... 153
> 4e dimension
Les difficults pour se maintenir dans son logement ................................. 163
> 5e dimension
Les blocages des parcours rsidentiels ...................................................... 169

ANNEXE
Les chiffres du mal-logement ............................................... 177
> Laggravation du mal-logement .............................................................181
Privation de logement personnel: de pire en pire . .....................................181
Le confort samliore, le surpeuplement et le froid pas du tout! ............ 182
Le cot du logement explose ...................................................................... 184
Des perspectives rsidentiellesbloques .................................................. 186

PARTIE 2
LES POLITIQUES DU LOGEMENT
REGARD
2015: une politique du logement en panne dambition ........... 195
> Quelques timides avances ................................................................. 197
> Rgulation: le renoncement? .............................................................. 199
> Laustrit comme unique horizon ........................................................203
> La construction au point mort ...............................................................207

ZOOM
Mixit sociale ou droit au logement? ...................................... 215
> Droit au logement et mixit sociale: deux objectifs en tension ........... 219
> Agir dans les quartiers insensibles ................................................233
> Quartiers de relgation: et si on pensait aux habitants? ....................255

TABLEAU DE BORD
Le suivi des politiques du logement . ........................................271

> Axe 1
Produire suffisamment de logements accessibles partout
o les besoins existent ...............................................................................275
> Axe 2
Rguler les marchs et matriser le cot du logement ...............................287
> Axe 3
Plus de justice sociale et de solidarit .......................................................299
> Axe 4
Les territoires face aux besoins sociaux .....................................................329

ANNEXE

Les propositions de la Fondation Abb Pierre .......................... 347


> Premier pilier
Produire davantage de logements accessibles . .........................................349
> Deuxime pilier
Rguler les marchs et modrer les cots du logement ............................. 351
> Troisime pilier
Prvenir et combattre les facteurs dexclusion par le logement .................353
> Quatrime pilier
Construire une ville quitable et durable ...................................................357

GLOSSAIRE .............................................................................361
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................... 369

PARTIE

Les manifestations
du mal-logement
REGARD

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
ZOOM

Le logement est une question de sant publique


TABLEAU DE BORD

Les manifestations du mal-logement


ANNEXE

Les chiffres du mal-logement

PARTIE

REGARD

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
> LE LOGEMENT, REFLET DES INGALITS
> LE LOGEMENT, ACCLRATEUR DES INGALITS
> LE LOGEMENT, AU CUR DU DCROCHAGE

/ 11 //11 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires

introduction

rois Franais sur quatre jugent leur pays ingalitaire et mme trs
ingalitaire pour plus dun quart dentre eux (28%)1. De fait, 76%
des personnes interroges estiment quil est difficile de trouver la place
souhaite ou mrite au sein de la socit franaise. Si lingalit face
lemploi est juge par 61 % des personnes interroges comme la
plus grave devant laccs aux soins (58%) , le logement apparat
comme la troisime ingalit la plus grave (51%) et la deuxime la plus
rpandue (58 %).

2016

Ces rsultats justifient que lon fasse de cette question des ingalits
une proccupation centrale et que lon value les politiques laune
de leur capacit la traiter. Le thme des ingalits nest pas nouveau
pour la Fondation Abb Pierre, puisque le mal-logement touche dabord
les populations les plus modestes2, les 3,8 millions de personnes mal
loges, prives de domicile personnel ou vivant dans des conditions trs
difficiles, et plus largement le halo de 12 millions de personnes touches
par la crise du logement un titre ou un autre, de manire moins
prgnante, mais avec de relles rpercussions sur la vie de famille, la
sant, lenvironnement quotidien, le confort ou les fins de mois (voir
Chiffres du mal-logement). Pour autant, nous ne mesurons l quune
partie des ingalits dans le domaine du logement, tant celles-ci
affectent dautres dimensions essentielles, comme le droit de choisir
son lieu de vie ou plus gnralement les destins rsidentiels de chacun.
De nombreuses analyses rcentes soulignent la remonte des ingalits
au cours des dernires dcennies. Il en est ainsi des ingalits de
revenu et de patrimoine qui ont un impact majeur dans des domaines
aussi varis que le logement, lcole ou la sant. En outre, ces champs
interagissent entre eux. Le logement est bien des gards au cur des
processus ingalitaires au sein de la socit. Sa localisation dtermine
souvent le choix de lcole mettant ainsi en chec le principe de mixit.
Sa privation ou sa mauvaise qualit influent sur la sant. En retour,
comme le montre le chapitre suivant, les difficults de sant peuvent
engendrer des accidents dans le parcours rsidentiel des personnes
fragiles.
En France, la crise sest traduite par une forte hausse de la pauvret et
des ingalits au cours de la priode 2008-2012. Le nombre de pauvres (
60% du revenu mdian) sest accru de 800000 personnes et la pauvret
touchait 8,6 millions dhabitants en 2014, soit 14,2% de la population
franaise, contre 13% en 2008.
1 TNS

Sofres pour la fdration des PEP, ralis du 1er au 11 octobre 2015 auprs de 2 612 personnes.
Les mnages modestes recouvrent les pauvres et les couches populaires, cest--dire, suivant la
dfinition du Credoc, les trois premiers dciles de la distribution des niveaux de vie (les pauvres correspondent au premier, les couches populaires aux deuxime et troisime dciles).
2

/ 11 /

Cette forte aggravation de la pauvret au cours de la priode rcente


sest accompagne dune hausse des ingalits sans prcdent. La
stagnation du niveau de vie entre 2008 et 2012 (- 0,4% pour lensemble
de la population) nest quune moyenne car, durant la priode, les riches
ont continu senrichir alors que les pauvres sappauvrissaient. Plus
de la moiti de la population a vu son niveau de vie diminuer4, alors
quil a augment pour les plus aiss. Entre 2008 et 2012, les 30% les
plus pauvres ont perdu 5 milliards deuros, pendant que les 30 % les
plus riches engrangeaient 18 milliards supplmentaires, dont plus de
la moiti pour les 10% les plus riches5. La rpartition des revenus sest
ainsi encore dforme au profit des plus aiss : en 2012, les 10% les plus
pauvres percevaient 3,5% de lensemble du revenu global, alors que les
10% les plus riches en accaparaient le quart.
En fait, les ingalits augmentent depuis la fin des annes 1990. Mais
jusqu prsent, elles taient uniquement tires par lenvole des hauts
revenus. Dsormais, la France est entre dans un nouveau rgime
dingalits, avec un dcrochage des catgories les moins favorises.
Un phnomne largement d la progression du chmage (+2 millions
de chmeurs des catgories a, b et c entre 2008 et 2015) affectant
dabord les moins qualifis, notamment les ouvriers, ainsi qu celle de
la prcarit du travail (CDD, intrim, stages et emplois aids), qui frappe
surtout les jeunes et les moins qualifis. Malgr la capacit de notre
modle social amortir le choc de la crise, la France populaire senfonce
depuis sept ans. Sans le filet de scurit que constituent les allocations
logement, les allocations familiales et les minima sociaux, des centaines
de milliers de familles seraient la rue.
Ingalits en hausse, revenus en baisse pour les plus modestes, autant
de processus qui marquent la priode et affectent tous les domaines de
la vie: lcole qui narrive plus assurer la promotion de tous, la sant
de plus en plus marque par une organisation des soins deux vitesses,
le logement aussi. Comment pourrait-il en tre autrement quand 80%
3

/ 11 /

Minima sociaux et prestations sociales, mnages aux revenus modestes et prestations sociales,
dition 2012, DREES, sous la direction de Michle Lelivre, aot 2015.
La diminution de niveau de vie entre 2008 et 2012 est de 6,3% pour le 1er dcile, de 3,3% pour le
2e, de 3,2% pour le 3e, de 2,2% pour le 4e, de 1,4% pour le 5e et de 0,7% pour le 6e. Pour les autres,
le niveau de vie augmente dautant plus quils sont riches. Observatoire des ingalits, 2008-2012:
ingalits en hausse, revenus en baisse pour les plus modestes, 10 avril 2015.
5 Observatoire des ingalits, Pendant la crise, les plus riches senrichissent, 10 fvrier 2014.
4

Cest surtout lextrme pauvret, 40% du revenu mdian (660 euros


par mois et par unit de consommation), qui affiche une remonte encore
plus marque. Aprs avoir sensiblement baiss entre 1996 et 2002, elle
est ensuite repartie la hausse, pour toucher 2,3 millions de personnes
en 2012. Une hausse vertigineuse de 69% en dix ans3.

introduction

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires

introduction

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires

du stock de rsidences principales est rgi selon les rgles du march,


cest--dire en fonction des capacits financires des mnages. Quant
aux 20% restants, ils correspondent une offre Hlm de plus en plus rare
et chre. Au final, des mnages modestes ou moyens ne parviennent
plus, dans la plupart des grandes villes, acheter ou mme louer des
logements correspondant leurs besoins, et doivent se rabattre sur
des formes dhabitat dgrad ou sloigner des zones tendues. Bref,
dans une priode o les ingalits de niveaux de vie augmentent, le
logement nest pas une le: il reflte les ingalits sociales.

2016

Celles-ci sexpriment en matire daccs au logement et notamment


pour laccs la proprit, comme dans les conditions doccupation
des logements qui diffrent fortement suivant les niveaux de vie. Si cela
est malheureusement attendu, il est plus inquitant de constater que
le logement joue galement un rle dans lapprofondissement des
ingalits. Il en est ainsi quand le cot du logement pnalise dabord les
plus modestes en rduisant la part arbitrable de leur budget, quand la
dtention dun patrimoine creuse lcart entre propritaires et locataires
sans que les politiques conduites dans le domaine de lhabitat ne jouent
suffisamment le rle correcteur et protecteur qui devait tre le leur.
Comme il est inquitant de constater que le dcrochage des couches
populaires trouve sa traduction dans le dcrochage des territoires qui
leur sont assigns et dans lingalit des destins rsidentiels.

/ 11 /

1
LE LOGEMENT,
REFLET DES INGALITS
La premire manifestation des ingalits dans le domaine du logement est
relative au cot du logement et au risque dtre expos des difficults pour
y faire face. Mais dautres facettes existent, lies aux conditions doccupation
des logements qui pnalisent les plus modestes.

2016

Le cot du logement est une source dingalits


Leffort financier que supportent les mnages pour se loger a augment
rgulirement depuis vingt ans. Mais lvolution du taux deffort net moyen
entre 1992 et 2013, qui passe de 16,6% 17,5%, traduit imparfaitement cette
progression. Car leffort que consentent les mnages pour se loger connat de
trs fortes disparits selon les statuts doccupation. Il est particulirement
fort pour les locataires, tous secteurs confondus, dont les revenus sont bien
infrieurs ceux des accdants la proprit6.
En vingt ans, les revenus moyens des locataires (secteur libre et social) nont
augment qu un rythme annuel moyen voisin de 1,1%, alors que la charge
lie au logement connaissait une progression de 2,5%. Et quand les revenus
progressent plus rapidement comme cest le cas entre 2006 et 2013, le cot
du logement augmente davantage encore et le taux deffort poursuit sa
progression.
Tableau 1 : volution des taux deffort selon le statut doccupation entre 2006
et 2013

Taux deffort
net 2013
Taux deffort
net 2006

Propritaires
non accdants

Accdants la
proprit

Locataires
secteur social

Locataires
secteur libre

Ensemble des
mnages

7,1%

25,1%

23,9%

30,0%

17,5%

6,5%

24,3%

22,5%

27,4%

16,8%

Source: Insee - enqutes Logement 2006 et 2013, exploitation Fondation Abb Pierre.

Cette approche partir des statuts doccupation masque des disparits plus
profondes encore selon les niveaux de vie. Cest ainsi que le taux deffort net
moyen (toutes charges comprises moins les aides au logement) des mnages
6 Alors que les revenus moyens des Franais slevaient 35199 euros par an en 2013, ceux des locataires taient

bien infrieurs (22864 euros en Hlm, 26130 dans le priv), tandis que ceux des accdants taient plus levs
(47826 euros). Source: ENL 2013.

/ 11 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
les plus pauvres (1er dcile) est de 55,9 %, plus de trois fois suprieur la
moyenne (17,4%). Cette charge considrable leur laisse bien peu pour faire
face aux autres dpenses incontournables et contribue les plonger dans une
grande pauvret.
La situation de lensemble des mnages modestes appartenant aux trois
premiers dciles de niveau de vie est moins difficile, mais leur taux deffort
moyen (31,8 %) est 2,5 fois suprieur celui des mnages aiss des trois
derniers dciles de la population (12,5%).
Tableau 2 : Taux deffort net moyen selon les niveaux de vie en 2013
Niveau de revenu
Taux deffort net moyen

Mnages pauvres Mnages modestes Mnages aiss Ensemble des


1er dcile
dciles 1 3
dciles 8 10
mnages
31,8%
12,5%
55,9%
17,4%

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

Pour de nombreux mnages, leffort financier pour se loger (loyer,


remboursement demprunt et charges) est difficilement soutenable, leur
laissant un revenu rsiduel par unit de consommation infrieur au seuil de
pauvret.
En 2013, 2713000 mnages subissaient un taux deffort suprieur 35% et
un niveau de vie rsiduel infrieur 65% du seuil de pauvret (650 euros par
mois et par unit de consommation) (Tableau 3).Le nombre de ces mnages
sest accru de 26% entre 2006 et 2013. Cette augmentation affectant surtout
les mnages les plus modestes (+ 32%), puisque 90% des mnages dans ce
cas appartiennent aux trois premiers dciles.
On comptait galement 2566 000 mnages supportant un taux deffort
suprieur 35%, mais avec un niveau de vie rsiduel acceptable, suprieur
650 euros par mois. Un chiffre en hausse de 16% depuis 2006.
Tableau 3 : Effort financier des mnages en 2013
Niveau de vie rsiduel

Taux deffort net


suprieur 35 %

Taux deffort net


infrieur 35 %

Ensemble

Infrieur 650 euros

2 713000

2567000

5280000

Suprieur 650 euros

2 566 000

20214000

22780000

Ensemble

5 279000

22 780000

28060000

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

/ 11 /

Au total, on mesure combien les mnages modestes des trois premiers dciles
sont exposs un taux deffort excessif et, pour eux, la situation sest trs
nettement dgrade entre 2006 et 2013, puisquils sont dsormais 3449000
supporter un taux deffort net suprieur 35% pour se loger, 726000 de
plus quen 2006.

> LE LOGEMENT, REFLET DES INGALITS


Prs de 9 mnages sur 10 parmi les 10 % les plus pauvres sont dans cette
situation et prs de 6 sur 10 supportent la situation la plus difficile : taux
deffort lev, niveau de vie rsiduel faible. Ils sont encore prs dun sur deux
parmi les catgories populaires (dciles 2 et 3) supporter un effort financier
excessif, alors quil ny en a que 1 sur 17 dans les catgories aises (dciles 8
et 9) et 1 sur 40 parmi les riches (dcile 10). Plus globalement, les mnages
des trois premiers dciles supportent 12 fois plus souvent que ceux des trois
derniers dciles un effort financier excessif (respectivement 60% et 5%).
Tableau 4 : Effort financier excessif selon le niveau de vie
Dciles de niveau de vie

2016

2-3

8-9

10

Ensemble

57,6%

14,2%

0,3%

0,2%

9,7%

Taux deffort modr, niveau de vie rsiduel faible 26,5%

16,4%

2,1%

0,2%

9,1%

Taux deffort lev, niveau de vie acceptable

4,1%

16,4%

3,6%

2,1%

9,1%

88,2%

47%

6%

2,5%

27,9%

Taux deffort lev, niveau de vie rsiduel faible

Total effort excessif

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

Lexposition des plus modestes


aux difficults de paiement et aux impays
Quand plus de la moiti des mnages connaissent une rosion de leur niveau
de vie, dautant plus importante quil est faible, et que le cot du logement
progresse, il nest pas tonnant de constater que les locataires les plus
modestes rencontrent des difficults croissantes pour faire face leurs
dpenses de logement.
Plus de 1,9 million de mnages ont ainsi rencontr des difficults pour payer
leurs loyers et leurs charges entre 2011 et 2013. Prs du quart des mnages
modestes relevant des trois premiers dciles (23,7 %), ont prouv des
difficults de paiement au cours de cette priode. En dix ans, entre 2002 et
2013, le nombre de locataires en impays de loyers ou de charges a connu une
forte augmentation (de 289000 493000) mais celle-ci concerne surtout la
priode 2002-2006 (de 289000 481000) et semble contenue depuis cette
date (+2,7% entre 2006 et 2013).
Les impays se concentrent sur les catgories les plus modestes: 7% des
locataires des trois premiers dciles se retrouvent dans cette situation. Les
couches moyennes (dciles 4 7) ne sont pas pargnes par les impays
de loyers ou de charges, mais elles se retrouvent moins frquemment dans
cette situation (entre 3% et 4% des locataires relevant de cette catgorie).
Concentr sur les plus modestes, le phnomne des impays lest aussi
gographiquement. Alors que les impays ont globalement augment de 2%
entre 2006 et 2013, la progression a t beaucoup plus sensible en le-deFrance (+23 %).

/ 11 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
Riches et pauvres ne sont pas logs la mme enseigne
Labsence gnralise de confort sanitaire des logements au dbut des
annes 1950 sest heureusement rsorbe progressivement sous leffet de la
meilleure qualit de la construction neuve et des oprations de rhabilitation
du parc ancien. Aujourdhui, moins de 1 % du parc immobilier ne dispose
pas de leau courante, dune installation sanitaire (baignoire ou douche)
ou de WC intrieurs. Le nombre de m2 disponibles par personne est pass
en moyenne de 30,7 en 1984 40,3 en 2013 daprs lInsee. Mais dautres
lments contribuent affecter les conditions de vie. Le confort du logement
se juge aussi partir de dfauts plus ou moins graves (humidit, moisissures,
mauvaise isolation, installation lectrique dangereuse, infiltrations deau)
dont laccumulation contribue dgrader la qualit de vie de ses habitants.
Il sapprcie aussi partir de lenvironnement du logement qui lexpose plus
ou moins intensment au bruit ou de ladaptation du logement la taille de la
famille (tableau de bord du mal-logement).
cet gard, les mnages les plus pauvres (premier dcile) sont ainsi 8,8
fois plus nombreux vivre dans des logements qui ne disposent pas de
tous les lments du confort de base (eau courante, installation sanitaire,
WC intrieurs, chauffage) que les plus aiss (dernier dcile),et 7,9 fois plus
nombreux subir une installation lectrique dfaillante.
Il en va de mme de lexposition lhumidit sur les murs, beaucoup plus
rpandue, qui concerne deux fois plus souvent les mnages pauvres que
les plus riches (respectivement 28,4 % et 13,5 %). Quant aux bruits trs
frquents la nuit, les pauvres le subissent 6 fois plus que les plus riches.
De mme, les mnages modestes disposent de moins despace pour vivre. Les
mnages du premier dcile sont quatre fois plus souvent en surpeuplement
accentu (deux pices manquantes par rapport au peuplement normal )
que la moyenne (respectivement 3,2 % et 0,8 %) et trois fois plus souvent
en surpeuplement modr (une pice manquante) que la moyenne
(respectivement 27,4% et 8,7%).

/ 22 /

> LE LOGEMENT, REFLET DES INGALITS


Tableau 5 : Conditions de logement selon le niveau de vie
Dciles de niveau de vie

10

Moyenne

% mnages en surpeuplement
accentu

3,2

1,9

1,0

0,5

0,3

0,1

0,2

0,2

0,1

0,2

0,8

% mnages sans confort de


base (eau chaude, douche, WC,
chauffage)

2,4

1,9

1,0

1,1

0,8

0,5

0,5

0,6

0,4

0,3

1,0

3,2

3,0

1,7

1,1

1,3

0,9

1,0

0,6

0,4

0,4

1,4

5,9

3,8

2,8

2,7

2,1

2,4

2,0

2,0

1,2

1,2

2,6

27,4

16,1

11,7

7,5

6,1

5,3

4,6

3,5

3,2

1,8

8,7

% mnages linstallation
lectrique dgrade
% bruits trs frquents
la nuit
% mnages en surpeuplement
modr
% infiltrations deau

18,5

17,7

16,7

13,9

14,6

14,5

13,3

13,9

13,7

16,3

15,3

% humidit sur les murs

28,8

28,2

25,5

20,1

20,6

19,4

18,4

16,5

14,0

15,2

20,7

2016

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

Les plus graves problmes de


logement concernent avant tout les
couches populaires
7,0

% mnages sans
confort de base (eau
chaude, douche, wc,
chauffage)

% de mnages affects

6,0
5,0

% mnages en
surpeuplement
accentu

4,0
3,0

% mnages
linstallation lectrique
dgrade

2,0

% bruits trs frquents


la nuit

1,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

dciles

/ 22 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires

Les problmes de logement moins


aigus sont un peu mieux rpartis
au sein de la population
35,0

% de mnages affects

30,0

% infiltrations deau

25,0
20,0

% mnages en
surpeuplement
modr

15,0
10,0

% humidit sur
les murs

5,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

dciles

/ 22 /

2
LE LOGEMENT,
ACCLRATEUR DES INGALITS
Dans une socit o les ingalits de revenus, de consommation ou de
patrimoine sont profondes, le logement en est le miroir, que lon considre ses
caractristiques, sa localisation ou sa valeur. Mais il peut tre aussi lorigine
dun accroissement des ingalits, quand il ne contribue pas en crer de
nouvelles. Il en est ainsi lorsque llvation continue du cot du logement
affecte les capacits darbitrage des plus modestes entre des dpenses toutes
ncessaires.

2016

Il en est de mme lorsque la constitution dun patrimoine immobilier permet


daccentuer lcart entre la situation des locataires et celle des propritaires
au bnfice de ces derniers. Elle reprsente une opportunit pour accumuler
la richesse entre les mains des seniors et rendre plus incertain lavenir des
mnages plus jeunes qui ne pourront vraisemblablement pas suivre la mme
trajectoire que leurs ains.

Le budget des plus modestes est fortement affect


par le cot du logement
Labsence de matrise du march immobilier, en accession la proprit comme
en location, conduit une drive des cots qui pnalise avant tout les mnages
les plus modestes et accrot les ingalits. Le Credoc montrait en 2010 que la
croissance des dpenses contraintes tait inversement proportionnelle au
revenu des mnages et quelle a t particulirement marque entre 1979 et
2005 pour les mnages des trois premiers dciles (+ 24 points), alors quelle
tait beaucoup plus faible pour les classes moyennes suprieures (+ 12), les
catgories aises (+ 10) ou les hauts revenus (+ 7). Ce phnomne ne cesse
de saccentuer: tandis quen 1979 les dpenses contraintes diffraient peu en
fonction des catgories sociales (de 20 24% des ressources), en 2005 ces
dpenses varient de 48% pour les plus pauvres 27% pour les plus riches.
Et les volutions rcentes, concernant tant les ressources que le cot du
logement, naugurent pas dun renversement de la tendance.
En observant les ingalits de ressources la base, le Credoc constatait au
final que les plus riches avaient des ressources en moyenne 7 fois suprieures
celles des plus pauvres. Si lon tient compte des dpenses contraintes et
incontournables, lingalit est encore plus flagrante : les plus riches ont alors
desreste--vivre 18 fois suprieurs ceux des plus pauvres.

/ 22 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
Le dveloppement de laccession la proprit lorigine
dingalits croissantes entre propritaires et locataires
Malgr la hausse des prix de limmobilier tout au long des annes 2000, les
candidats laccession la proprit ont vu leur pouvoir dachat immobilier
samliorer grce la baisse des taux dintrt, aux conditions de prt plus
favorables et lallongement de leur dure. Pour les locataires, la situation
est videmment autre puisque les loyers et les charges progressent alors que
leffet solvabilisateur des aides la personne, insuffisamment revalorises,
recule sur une longue priode.
Dun ct, les candidats laccession, qui se recrutent dans les couches les
plus aises de la population (les accdants ont en moyenne un revenu 2,1
fois suprieur celui des locataires du parc social et 1,8 fois plus lev que
celui des locataires du secteur priv) voient leur pouvoir dachat immobilier
progresser tandis quil diminue pour les locataires. Une telle volution ne peut
que contribuer accrotre les ingalits entre ceux qui ont pu accder la
proprit et se constituer un patrimoine dans des conditions avantageuses,
et les locataires, pour lesquels le logement est source dappauvrissement.
Le dveloppement slectif de laccession la proprit a ainsi contribu
accentuer le dcalage entre propritaires et locataires. Ces derniers voient en
effet leur situation se dgrader depuis une vingtaine dannes, puisque leurs
revenus ont progress beaucoup plus lentement que le cot du logement, ce
qui a contribu laugmentation de leur taux deffort et a rendu plus incertaine
leur capacit pargner en vue daccder la proprit.
Les 58 % des Franais propritaires du logement quils occupent7, pour
la plupart ni trs riches ni trs pauvres, senrichissent plus vite par leur
patrimoine que par la progression de leurs revenus. Si le patrimoine des plus
riches augmente trs vite comme le rvlent les enqutes patrimoine de
lInsee (entre 2004 et 2010, les 10% des mnages les plus riches ont vu leur
patrimoine moyen augmenter de 400000 euros, une augmentation de 47%)
, celui des mnages du cinquime dcile a aussi progress de 36000 euros
sur la mme priode (soit 11 fois moins, mais avec un gain quivalent de 45%).
Cette augmentation tient presque uniquement la progression des prix de
limmobilier car les mnages des classes moyennes ne dtiennent quasiment
pas dactifs financiers.
Limmobilier creuse ainsi les carts denrichissement entre Franais des
classes moyennes. Cette progression de la valeur de limmobilier dtenue
par un mnage propritaire du cinquime dcile est bien suprieure au

/ 22 /
7 Dbut 2015, 62,7% des mnages mtropolitains possdent un patrimoine immobilier, que ce soit leur rsidence
principale ou un autre logement. Le patrimoine des mnages, Insee Premire, n 1574, novembre 2015.

> LE LOGEMENT ACCLRATEUR DES INGALITS


montant de laide au logement distribue un mnage locataire modeste. Et
la redistribution est loin de compenser lenrichissement li la progression de
la valeur du logement8.

Les ingalits entre gnrations renforces par le logement


Les ingalits gnrationnelles se manifestent fortement dans le domaine de
la proprit. Les mnages ns dans les annes 1940 ont massivement acquis
un logement au tournant des annes 1980, soit un moment favorable marqu
par des taux dintrt ngatifs, des gains de pouvoir dachat importants et
une forte inflation rodant rapidement les remboursements demprunts.
Les gnrations nes dans les annes 1950 ont galement particip au
dveloppement de laccession la proprit dans les annes 1980. Les
gnrations suivantes, nes partir des annes 1960, doivent en revanche
supporter des cots associs au logement plus importants qui rduisent
dautant leurs perspectives daccession la proprit.

2016

Rpartie ingalement selon les catgories sociales, la proprit lest galement


selon les ges de la vie puisque lon est dautant plus propritaire que lon
est g et quil apparat plus difficile dy accder pour les jeunes gnrations
aujourdhui quhier. Le logement participe ainsi un transfert de richesses en
direction des seniors et pnalise les jeunes gnrations. En retour, les parents
sont de plus en plus amens aider leurs enfants se loger, soit en les aidant
(financirement ou en se portant caution) accder au logement autonome,
soit en les accueillant la maison9. Mais cette solidarit intergnrationnelle,
dordre familial, compense mal la fracture entre les gnrations, car elle est
aussi infantilisante pour les jeunes qui en bnficient quinjuste pour ceux qui
nen bnficient pas.
Aujourdhui, en termes de cot du logement, les jeunes sont en premire ligne.
Alors que les moins de 30 ans dpensaient en moyenne 18,7% de leurs revenus
pour se loger en 2006 daprs lInsee, ce taux dcline ensuite rgulirement
pour les catgories plus ges : 16,7% chez les trentenaires, 12,2% chez les
quarantenaires, avant un effondrement entre 50 et 64 ans (6,8%) et au-del
de 65 ans (4,3%). De plus, cest pour les jeunes de moins de 30 ans que le
taux deffort a le plus augment entre 1973 et 2006 (+8 points) alors quil est
rest quasiment stable pour les plus de 55 ans10. Les jeunes paient en outre
plus cher pour des conditions de vie moins enviables. En 2013, 16,7% des
18-39 ans taient en surpeuplement, soit prs du double de la moyenne des
mnages (8,5%).

Jean Taricat, Les ingalits de patrimoine sont la vraie fracture sociale, Le Monde, 31 octobre 2015.
Fondation Abb Pierre, La Face cache des Tanguy, dcembre 2015.
10 CGDD, SOeS, Le poids du logement dans le budget des mnages : une approche historique et gnrationnelle
du taux deffort, Comptes du logement provisoires 2007.
9

/ 22 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
Outre le revenu, le patrimoine ou lge, la crise du logement creuse aussi
des ingalits selon dautres lignes de fracture, lies lorigine relle ou
suppose des demandeurs de logement, en particulier sur le march de la
location prive o les discriminations ethniques constituent une barrire plus
difficile franchir pour les uns que pour les autres. Cest galement le cas
pour les personnes en situation administrative irrgulire : prives du droit au
travail et au logement, voire parfois dans les faits lhbergement, elles
sont largement surreprsentes parmi les publics plus exclus.

/ 22 /

3
LE LOGEMENT,
AU CUR DU DCROCHAGE
Le dcrochage des couches populaires voqu dans lintroduction de ce
chapitre apparat avec force quand on examine les trajectoires rsidentielles
des mnages les plus modestes qui ne sont, lvidence, pas les mmes
que celles des mnages plus aiss. Au dcrochage des couches populaires
correspond ainsi lingalit de leurs destins rsidentiels qui en est le reflet,
mais contribue aussi au marquage social et territorial des plus modestes.

2016

Les mnages les plus modestes ont en effet des parcours rsidentiels trs
diffrents de celui des mnages plus aiss. Non parce quils ne sont pas
mobiles, cest mme le contraire puisque les mnages modestes le sont deux
fois plus que les plus aiss, mais parce que la possibilit damliorer leur
situation loccasion dun changement de logement se rvle particulirement
faible. Entre 2009 et 2013, parmi les mnages les plus riches (ceux qui relvent
des deux derniers dciles de niveau de vie) ayant chang de logement, prs
de 6 sur 10 sont prsent propritaires de leur logement, alors que cette
perspective a concern seulement 1 mnage sur 13 parmi les 20% les plus
pauvres ayant rcemment dmnag. Ces derniers sont locataires plus de 3
fois sur 4, plus souvent dans le parc priv (47,8 %) que dans le parc social
(28,6%). Pour eux, tout se passe comme si la panne de lascenseur social se
superposait une panne de lascenseur rsidentiel.

/ 22 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
Tableau 6 : Nombre de mnages ayant dmnag entre 2009 et 2013
suivant leur niveau de vie et leur statut doccupation actuel (2009-2013)

Les pauvres sont plus mobiles...


Les pauvres sont plus mobiles...

1600000

Autres statuts (meubl, sous


loca:on, gratuit)
Autres statuts (meubl, sous
loca:on, gratuit)
Locataires secteur libre (y
compris loi de 1948)
Locataires secteur libre (y
compris loi de 1948)
Locataires logement social
(HLM et non HLM)
Locataires logement social
(HLM et non HLM)
Accdants la proprit

1600000
1400000
1400000
1200000
1200000
1000000
1000000
800000
800000
600000
600000
400000

Accdants la proprit
Propritaires non accdants

400000
200000

Propritaires non accdants

200000
0
0

9 10

9 10

... mais pas vers la proprit


... mais pas vers la proprit

350000
350000
300000
300000
250000
250000
200000

Accdants la proprit

200000
150000

Accdants la proprit
Propritaires non accdants

150000
100000

Propritaires non accdants

100000
50000

/ 22 /

50000
0
0

9 10

9 10

> LE LOGEMENT, AU CUR DU DCROCHAGE


Cette diffrenciation des trajectoires sest rgulirement approfondie depuis
25 ans comme le montrent les deux tableaux suivants mme si la dernire
priode a connu de lgres inflexions. Les mnages les plus riches qui
accdaient la proprit, pour 38 % dentre eux entre 1988 et 1992, y ont
accd pour prs de 60% entre 2009 et 2013. Les plus modestes, linverse,
dmnagent presque toujours pour devenir locataires, plus souvent dans le
secteur libre (pour 38 % 48 % selon la priode) que dans le secteur Hlm
o quelle que soit la priode considre 3 sur 10 trouvent une solution.
Notons que ce sont eux qui se retrouvent le plus frquemment sous dautres
statuts que ceux de propritaires ou de locataires (sous-locataires, locataires
de meubls, logs gratuitement).

2016

Tableau 7 : Destination rsidentielle des mnages les plus riches entre 1998
et 2013 (dernier quintile)
Mnages mobiles (en%)
selon les priodes
1988-1992
1993-1996
1999-2002
2003-2006
2009-2013

Propritaires

Loc. Hlm

Loc. libres

Autres

Total

38
45
52
60
58

11
9
7
6
2

42
40
37
28
33

9
6
4
6
7

100
100
100
100
100

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

Tableau 8 : Destination rsidentielle des mnages les plus pauvres entre 1998
et 2013 (1er quintile)
Mnages mobiles (en%)
selon les priodes
1988-1992
1993-1996
1999-2002
2003-2006
2009-2013

Propritaires

Loc. HLM

Loc. libres

Autres

Total

14
9
9
9
7

31
31
32
30
29

38
44
43
44
48

17
16
16
17
16

100
100
100
100
100

Source: Insee, enqutes Logement, exploitations Fondation Abb Pierre.

Les trajectoires des mnages refltent videmment les tendances gnrales


observes au cours de la priode 2009-2013. Pour la premire fois depuis plus
dun quart de sicle, la mobilit gnrale est en baisse (passant de 30% en
moyenne par priode de quatre ans entre 1988 et 2006 27% pour la dernire
priode). Cette diminution est surtout sensible pour les locataires du parc
social pour lesquels la mobilit a baiss de 11 points en une dizaine dannes
(de 41,3% en 2002 30% en 2013), parce que les sorties du parc Hlm vers
dautres statuts doccupation ont fortement rgress (- 26 % entre 2009 et
2013 par rapport la priode 1999-2002). La quasi-totalit de cette baisse
(97 %) sexpliquant par la chute des sorties du parc Hlm vers laccession

/ 22 /

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires
la proprit. Cette panne de la primo-accession, particulirement accentue
pour les mnages modestes locataires du parc social, est lune des principales
raisons de la rtraction de loffre de logements sociaux.
Dans ce contexte, lexamen des trajectoires des mnages les plus riches
et les plus pauvres entre 2009 et 2013 met en vidence les singularits de
leurs parcours respectifs. Si lon considre uniquement les mnages qui
disposaient dj dun logement en 2009, on constate que lorsque les plus
pauvres (premier quintile de niveau de vie) en changent, cest pour rester dans
le mme secteur: loccasion dun changement de logement, les locataires du
parc Hlm se retrouvent dans un logement social pour 69% dentre eux ou dans
le secteur priv pour 24%. Et les locataires du parc priv y restent pour 58%
dentre eux, alors que 25% se tournent vers le parc social. Pour les mnages
les plus modestes qui taient propritaires ou accdants la proprit, le
changement de logement est souvent synonyme de rtrogradation: 55% de
ceux qui taient propritaires se retrouvent locataires et il en est de mme
pour 68% de ceux qui taient accdants, ce qui souligne lextrme fragilit
des mnages les plus modestes qui sengagent dans laccession la proprit.
Le contraste avec les trajectoires des mnages les plus riches (ceux du dernier
quintile des niveaux de vie) est saisissant. Les propritaires ou accdants
la proprit en 2009 ont conserv ce statut, quatre ans plus tard, pour les
trois quarts dentre eux (72 % des propritaires, 77 % des accdants la
proprit). Quand ils taient locataires dans le parc priv, 55% sont devenus
propritaires sur la mme priode. Au total, la mobilit saccompagne dune
amlioration de leur statut rsidentiel pour les plus riches, tandis que la
mobilit est synonyme de rtrogradation pour les plus modestes (de la
proprit la location), ou au mieux de stagnation quand ils sont locataires
avec une sollicitation croissante du parc social.
Cette ingalit des destins rsidentiels, trs sensible au niveau de vie, rvle
un clivage majeur qui scinde dsormais les mnages entre ceux qui ont la
capacit (financire) de choisir leur logement et leur lieu dhabitat et ceux
qui ne le peuvent pas et sont assigns vivre dans des formes dhabitat
dvalorises et des quartiers dprcis.

/ 33 /

cette ingalit des trajectoires sajoute lorientation frquente des plus


modestes vers les quartiers dhabitat social de la politique de la Ville. Les
Zones urbaines sensibles (ZUS) apparaissent en effet comme des lieux de
concentration des mnages modestes, o 38,4% dentre eux sont en-dessous
du seuil de pauvret, contre 12,2 % en moyenne nationale en 2012. Cette
sgrgation spatiale, qui sest encore aggrave avec la crise, dessine une
nouvelle forme dingalit face au logement. Mais cette injustice est dautant
plus difficile combattre que ces logements socialement accessibles,
concentrs dans les quartiers les plus dgrads, constituent en mme
temps une protection pour les mnages modestes faute dalternative sociale
dans des quartiers plus priss. Garantir tous un droit la ville quitable

> LE LOGEMENT, AU CUR DU DCROCHAGE


relve donc dune politique densemble qui ne vise pas que ces quartiers de
relgation (voir chapitre 2).
Les ZUS ne sont pas les seuls territoires dlection des mnages les plus
modestes. Ils se retrouvent aussi dans les zones rurales parfois distance
des quipements et des services, mais aussi dans les villes et les secteurs
conomiques en dprise, avec des taux deffort encore consquents malgr un
prix du logement plus faible que dans les territoires plus dynamiques.
2016

/ 33 /

conclusion

Crise du logement et ingalits :


le dcrochage des couches populaires

FAIRE DE LA LUTTE CONTRE LES INGALITS


UNE DIMENSION MAJEURE
DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
Quand la chane des ingalits stire, elle se scinde ses deux
extrmits. Les plus riches, dont le niveau et le rythme denrichissement
sont sans gal, se dsolidarisent. Les plus modestes dcrochent. Ils
voient leur chapper toute perspective damlioration de leur situation
et ressentent un profond dsenchantement, voire une colre, dont on
mesure les traces dans les urnes et dans labstention.

2016

Quand le logement apparat comme une source dingalits pour un


Franais sur deux, lenjeu dpasse la proccupation pour les seules
personnes en situation de mal-logement. Ce constat doit alerter, car il
montre que le logement ne se contente pas de reflter les ingalits,
mais les amplifie et renforce le dcrochage des couches populaires.
Il rvle que les politiques du logement narrivent plus corriger
suffisamment les ingalits sociales, parce que les aides personnelles
nont pas suivi la progression du cot du logement ou que les aides
publiques la construction ne permettent plus de produire des prix
compatibles avec les ressources des mnages modestes. Les choix
budgtaires rcents, pour les aides la pierre ou les aides la personne
dtaills dans lintroduction de la partie politique de ce rapport ,
montrent que le gouvernement fait parfois des arbitrages qui acclrent
ce dcrochage des couches populaires.
Il devient alors imprieux de revisiter les diffrentes dimensions de la
politique du logement au prisme des ingalits, tant laction publique en
la matire est segmente en champs tanches les uns des autres, quil
sagisse des mesures en faveur de la construction ou de lamlioration
de lhabitat ou de laction en faveur des publics les plus fragiles. Autant
dinitiatives publiques qui rpondent des objectifs divers, et parfois
contradictoires, sans que cela converge ncessairement et contribue
rellement la lutte contre les ingalits.
Plus fondamentalement, les politiques publiques ne font pas de la lutte
contre les ingalits un objectif central. La redistribution des richesses
constitue pourtant un levier efficace, comme le montre limpact de la
politique fiscale entre 2012 et 2014 qui a contribu, mme modestement,
la rduction des ingalits en revalorisant certaines prestations sociales et
en imposant davantage les mnages les plus aiss. En ce domaine comme
en dautres, la rsorption de la crise du logement en commenant par
les plus modestes qui la subissent constitue une rponse primordiale
mais sous-estime la question sociale.

/ 33 /

PARTIE

1
ZOOM

Le logement
est une question de sant publique
> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX
> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE
QUI SIGNORENT
> DCLOISONNER LES RPONSES

/ 33 /

introduction

Le logement est une question de sant publique


Quand on est malade, on reste la maison, mais quand cest le logement
qui rend malade? Cest par cette campagne de sensibilisation lance
en 20071 que la Fondation Abb Pierre souhaitait attirer lattention des
citoyens sur les dgts du mal-logement en matire de sant. travers ses
actions, la Fondation mesure en effet la prgnance des problmatiques
de sant chez les mal-logs qui apparaissent aussi en filigrane de
ses analyses dans les rapports annuels successifs sur Ltat du mallogement en France. Il tait donc ncessaire dy consacrer un chapitre
part entire, tant les liens entre mal-logement et sant sont importants
et divers, mais sans faire toujours lobjet dune attention suffisante dans
les rponses apportes aux personnes.

2016

Les liens entre problme de logement et de sant sont vidents lorsque


lon se penche sur les conditions de vie et ltat de sant des personnes
sans domicile, quelles dorment la rue ou en habitat de fortune, ou
encore quelles tournent entre les diffrentes formes dhbergement
proposes par les dispositifs publics (accueil durgence et de stabilisation,
hbergement dinsertion, htels). Il en va de mme pour tous ceux qui
vivent en bidonvilles, bien souvent des familles avec enfants, dans des
conditions sanitaires les plus rudimentaires et inacceptables. On pense
aux mnages contraints dhabiter des logements insalubres, humides
ou trs dgrads, avec toutes les consquences dltres connues sur le
plan sanitaire(saturnisme, asthme, bronchites chroniques, allergies),
sans compter les risques daccidents domestiques.
Les impacts du mal-logement sur la sant sont multiples et dintensits
variables (pathologies, handicaps, syndromes ou troubles). Ils se
dveloppent diffrents niveaux, que ce soit sur le plan de la sant
physique ou mentale, mais aussi du bien-tre. Nous nous rfrerons
ici la dfinition de la sant donne par lOMSdans sa Constitution de
1946, dans une approche extensive qui ne renvoie pas uniquement
labsence de maladies ou dinfirmitmais plus largement ltat
de bien-tre physique, mental et social2. De ce point de vue, il y a fort
craindre que labsence de rponse aux situations les plus graves
lheure o lensemble des dispositifs daide sont saturs3 (115, secteur
de lhbergement, demande Hlm) conduise aggraver de faon
considrable ltat de sant de ceux qui sont dj les plus vulnrables.
Nombreuses sont les tudes avoir montr que la prcarit tait un
1 Campagne de sensibilisation ralise loccasion du lancement du programme SOS Taudis de la
Fondation Abb Pierre.
2 En 1952, lOMS donne la dfinition suivante de la sant publique: La sant publique est la science
et lart de prvenir les maladies, de prolonger la vie et damliorer la sant et la vitalit mentale et
physique des individus, par le moyen dune action collective concerte visant assainir le milieu; lutter
contre les maladies; enseigner les rgles dhygine personnelle; organiser des services mdicaux et
infirmiers en vue dun diagnostic prcoce et du traitement prventif des maladies; mettre en uvre
des mesures sociales propres assurer chaque membre de la collectivit un niveau de vie compatible
avec le maintien de la sant.
3 Voir sur ce point le chapitre 1 du rapport 2015 sur Ltat du mal-logement en France: Vivre aux portes
du logement. Dtresse des personnes, dfaillances des dispositifs.

/ 33 /

Lanalyse dveloppe dans ce chapitre sinscrit dans une rflexion dj


ancienne dans le champ de laction publique. En effet, les liens entre
sant et conditions de logement ne sont pas nouveaux. Au 19e sicle,
les questions de sant publique (lies linsalubrit des logements)
ont t lorigine des premires interventions de ltat dans le domaine
du logement et les ont dailleurs lgitimes. Un retour sur lhistoire des
politiques de prise en charge sanitaire montre des liens constants, bien
que fluctuants, avec les proccupations sociales (voir encadr). Mais
ces liens se sont progressivement distendus et transforms sous leffet
dvolutions marquantes, dans le champ de la sant comme dans celui
du logement. Les progrs de la mdecine dans la deuxime moiti du 20e
sicle tout dabord, ont contribu recentrer les politiques sanitaires
sur le soin curatif au dtriment de politiques prventives. Le mdical la
emport sur les approches en termes de sant publique et les liens avec
le logement ou le cadre de vie ont t relays au second plan Du ct
du logement, les politiques damlioration de lhabitat et des conditions
dhygine ont aussi fait leur uvre: nous ne sommes plus lpoque
o la mauvaise qualit des habitations et les conditions doccupation
taient lorigine de pathologies telles que le cholra ou la tuberculose,
les approches en termes de sant publique ne constituent donc plus
aujourdhui une porte dentre de laction publique en faveur de lhabitat.
Les politiques de sant publique face au logement en France:
une approche historique
Lapparition et linstauration de la sant publique en France se font
progressivement, mesure que les proccupations lgard de la sant
grandissent. On peut distinguer grands traits quatre tapes dans
lvolution des rapports entre politiques du logement et de la sant.
La premire (du Moyen-ge au dbut du 20e sicle) est caractrise
par des proccupations sociales et sanitaires intrinsquement lies.
Les hpitaux traduisent ces proccupations : ddis lorigine
lhbergement des plerins, ils deviennent ds le 12e sicle et jusquau
17e sicle des lieux daccueil pour les indigents et mendiants, dont le
nombre explosait avec les grandes famines et pidmies (lpre, peste,
cholra). Des volutions sociales et dmographiques importantes
modifieront le rle de lhpital qui exercera une fonction asilaire pour

/ 33 /
4

Haut Conseil de la sant publique, Les ingalits sociales de sant, 2009.

facteur de risque de mauvaise sant physique et mentale et de mortalit


prcoce : De nombreuses recherches montrent clairement que la
prcarit saccompagne dun risque accru de morbidit, particulirement
en ce qui concerne la sant mentale, les maladies transmissibles et les
dpendances aux diffrents toxiques (alcool, drogues, psychotropes) et
de faible recours aux soins4 rappelle ainsi le HCSP.

introduction

Le logement est une question de sant publique

introduction

Le logement est une question de sant publique


les populations risque, pauvres et malades jusquau dbut du 20e
sicle (dans une perspective avant tout scuritaire visant enfermer
ces personnes, si possible lextrieur des villes).
Les thories hyginistes qui se sont imposes au 19e sicle traduisent
galement ces liens entre proccupations sanitaires et sociales. Face
des pandmies de cholra que la mdecine ne parvenait pas expliquer,
lide simpose que lair corrompu des villes (avec la dcomposition
des dtritus et dchets) est lorigine de ces maladies. On ouvre
alors les villes pour faire circuler lair, linstar des travaux du
baron Hausmann Paris, et les activits industrielles sont relgues
en banlieue afin dradiquer ces foyers de contagion. cette priode,
des liens de causalit sont tablis entre conditions dhabitat et de
sant et la notion dinsalubrit5 est dfinie juridiquement dans la loi de
1850. Le concept de sant publique, apparu dans la loi du 15 fvrier
1902, conduit une territorialisation accrue des politiques de sant6.
La responsabilit individuelle des mnages est galement pointe dans
les thories hyginistes qui avancent lide que des comportements
dviants ou amoraux peuvent conduire une mauvaise occupation des
logements et au dveloppement de maladies infectieuses.

2016

Au cours du 20e sicle, sous leffet des progrs de la mdecine,


la question sociale est progressivement dlaisse. Alors que les
liens entre proccupations sociales et sanitaires avaient domin les
politiques de sant publique jusquau milieu des annes 1950, ces
logiques voluent avec les progrs de la mdecine et linvestissement
est dsormais massif dans le curatif. Les missions des hpitaux
se transforment profondment : aprs une premire sparation entre
hpitaux et hospices en 1851, la loi Debr de 1958 conduit
concentrer les soins, lenseignement et la recherche dans les hpitaux
(cration des CHU7 notamment) limitant leurs missions au domaine
mdical, tandis que le social devait tre pris en charge ailleurs
(tablissements publics de sant crs par la loi hospitalire de 1970).
Le recentrage sur le soin curatif a des rpercussions importantes pour
les plus dmunis, dont laccs aux soins est finalement dlaiss par
les politiques sanitaires.
partir des annes 1980, le retour de la pauvret et la monte
du chmage sous leffet de la crise conomique conduisent
rinvestir progressivement la question sociale dans le champ
mdical, sous le prisme de laccs aux soins des plus dmunis. Les
5 La loi de 1850 affirme que les logements rputs insalubres se trouvent dans des conditions de nature
porter atteinte la vie ou la sant de leurs habitants.
6 Rglementation et organisation sanitaire aux niveaux dpartemental et communal, renforcement des
mesures dhygine et de vaccination, lutte contre linsalubrit des maisons
7 CHU: Centres hospitaliers universitaires.

/ 33 /

Logement et sant constituent dsormais deux mondes spars par


les politiques qui les rgissent, par leurs acteursPourtant, ils sont
vritablement interdpendants. Lallongement de la dure de vie et
le souhait des personnes ges de vieillir domicile rvlent de plus
un besoin accru dadaptation des logements. Dautres volutions
concernant le secteur de la sant, comme le dveloppement de la
mdecine ambulatoire, confirment un mme besoin dadaptation. Sans
compter la mise en place dj ancienne de la sectorisation psychiatrique
qui na pas suffisamment pris en compte la question du logement des
malades amens rsider hors des murs de lhpital. La priode actuelle
invite dpasser ce cloisonnement la faveur dvolutions rcentes et
communes dans les champs de la sant et du logement: en matire
daccs aux soins comme daccs au logement, la question des ingalits
taraude dsormais les deux secteurs et constitue une opportunit de
rapprochement entre les acteurs du champ sanitaire, ceux de la lutte
contre les exclusions et ceux du logement.
La rduction des ingalits sest affirme comme un objectif majeur dans
le domaine de la sant en France depuis le dbut des annes 2000 et plus
particulirement avec la loi HPST9 de 2009, qui porte une attention
plus soutenue aux personnes en situation de prcarit ou dexclusion.
Par ailleurs, de nombreuses tudes menes ltranger ont dmontr
limpact des dterminants sociaux et environnementaux dans la production
des ingalits de sant, parmi lesquels figurent les conditions dhabitat
et la zone de rsidence. Ainsi, si les conditions dhabitat constituent un
dterminant des ingalits sociales de sant, la politique du logement se
doit comme dautres approches sectorielles de chercher les rduire.

/ 44 /

Ce chapitre visera plusieurs objectifs. Il cherchera dans un premier temps


dvoiler les consquences du mal-logement sur la sant en partant des
situations vcues par les personnes sans domicile, en logement insalubre
8 Grande
9 Loi

pauvret et prcarit conomique et sociale.


portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires.

professionnels de soins sont confronts de nouveaux problmes de


sant qui, soit navaient pas de solution technique, soit ncessitaient
des comptences hors du champ mdical. Deux rapports de 1987
contribuent faire merger cette problmatique dans le dbat public:
celui du pre Joseph Wresinski, fondateur dATD Quart Monde8 et
le rapport Revol-Strohl sur laccs aux soins des personnes en
situation de prcarit, pilot par le ministre des Affaires sociales.
En 1998, la Loi relative la lutte contre les exclusions raffirme le
rle de lhpital dans laccs aux soins pour tous et laccueil des
publics en situation dexclusion.

introduction

Le logement est une question de sant publique

introduction

Le logement est une question de sant publique


ou indcent, sans oublier tous ceux qui sont dans des situations de grande
fragilit par rapport au logement (conditions de vie dgrades dans des
territoires de relgation, difficults financires lies au paiement du loyer
et menaces dexpulsion,). Une littrature scientifique abondante et
souvent trs spcialise existe, sur laquelle nous pouvons nous appuyer.
Mais au-del de ces apports fondamentaux, la Fondation Abb Pierre
cherchera ancrer ses analyses dans le vcu des personnes et leurs
tmoignages.

Dautres questions se posent dans la priode actuelle comme celle de


ladaptation des logements face au vieillissement de la population ou
la prise en compte des situations de handicap: ces thmes ne pourront
tre traits ici que de manire incidente, tant ils mriteraient des
dveloppements spcifiques.

2016

Il conviendra galement de mettre en lumire linterdpendance entre


problmes de sant et mal-logement, qui complique la prise en charge
des besoins. Malades sans domicile personnel, personnes sortant
dhpital ou de maternit sans solution dhbergement, personnes dans
des conditions de logement si dgrades quelles rendent impossible
toute intervention domicile pour les professionnels de sant Laccs
aux soins et un logement adapt est dautant plus difficile que les
personnes connaissent des situations de grande vulnrabilit. Le
cloisonnement qui existe entre les diffrents systmes de rponse est
particulirement emblmatique en matire de sant mentale, comme
en tmoignent les acteurs du secteur du logement et de lhbergement
bien souvent dmunis.
Nous chercherons enfin dgager des perspectives en matire
dvolution des pratiques et des politiques pour une meilleure
articulation des approches en termes de sant et de logement. Si de
nombreuses avances ont pu tre constates diffrents niveaux dans
le sens dun dcloisonnement, il conviendra de promouvoir ces pratiques
et didentifier des pistes favorisant une amlioration structurelle des
rponses en direction des personnes fragiles et des dfavoriss.

/ 44 /

1
MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX
Au fil de ses rapports, la Fondation Abb Pierre a rgulirement constat que
le mal-logement peut avoir des consquences trs lourdes, notamment en
matire de sant. Des personnes exclues du logement ou ballotes entre
toutes sortes de solutions dhabitat prcaire ou indigne aux mal-logs
victimes de conditions dhabitat dgrades ou insalubres, les liens entre
problmes de logement et de sant sont manifestes, des degrs dintensit
divers. Ils font lobjet pour certains dtudes pidmiologiques importantes
et sont apprhends pour dautres par les observations des professionnels
intervenant auprs des mnages.

2016

Ces constats sont troitement corrls la question de la prcarit sociale


des personnes, qui constitue un facteur de risques de mauvaise sant
physique et mentale et de mortalit prcoce, reconnu comme tel par les
pouvoirs publics depuis les annes 1980. Le rapport du Haut Conseil de la
Sant Publique sur les ingalits sociales de sant en 2009 la confirm :
Les personnes prcaires cumulent les facteurs de risque et prsentent des
pathologies un stade plus avanc que les autres. Ce constat se retrouve
de faon plus marque pour les populations les plus pauvres et les plus
exclues , par exemple les personnes sans chez soi ou encore les immigrs en
situation irrgulire1.
Certes, il demeure bien souvent difficile dtablir les liens de causalit entre
les difficults de logement et les problmes de sant, tant les deux sont
imbriqus. Si dans la majorit des cas, les tudes existantes ne permettent
pas dtablir un lien causal direct, elles sont nanmoins considres comme
un facteur parmi dautres relevant de la prcarit sociale des personnes
qui vient accrotre le risque de dvelopper une maladie ou daggraver des
symptmes dj existants.

tre sans domicile : des conditions de vie trs prcaires qui


dgradent la sant
Lexprience de la vie la rue et les parcours marqus par lerrance sont parmi
les situations les plus graves et aux consquences les plus manifestes sur
la sant. Nettement plus courte que celle de la population gnrale,
lesprance de vie des personnes la rue est, de toute vidence, le premier
1

HCSP, Les ingalits sociales de sant, 2009

/ 44 /

Le logement est une question de sant publique


indicateur dune sant dgrade. Le Collectif des Morts de la Rueindique que
la moyenne dge au dcs est de 49 ans chez les personnes sans domicile,
contre 77 ans au sein de la population gnrale2. Les principales causes de
dcs (aprs les causes mal dfinies ou inconnues qui en reprsentent 28%)
sont les morts violentes (20 %), notamment par intoxications accidentelles
(2 fois plus frquentes que dans lensemble de la population), noyades
accidentelles et homicides (2,9 fois plus frquentes) et exposition un froid
naturel excessif (35 fois plus frquent). Arrivent ensuite les tumeurs (18%),
maladies cardiovasculaires (11 %) et maladies de lappareil digestif (7 %).
Pour mmoire, le collectif Les Morts de la Rue a comptabilis le dcs de
498 personnes sans domicile en 2014. Un chiffre sans doute trs infrieur
la ralit, comme la montr une tude pidmiologique rcente, qui estime le
nombre de morts de la rue 2000 au moins par an.
Daprs une enqute de lInsee et de lIned en 2012, seuls 55 % des sansdomicile usagers des services daide se dclarent en bonne ou trs bonne
sant, contre 69% dans lensemble de la population. Manque dhygine et
de sommeil, errance prolonge, violence les conditions de vie quotidiennes
des personnes sans domicile ont un impact direct sur leur sant.
Part des personnes sans domicile se dclarant en bonne ou trs bonne sant
Hommes

Femmes

sansdomicile

population
gnrale

sansdomicile

population
gnrale

18-24 ans

79,2%

93,8%

69,9%

85,9%

25-34 ans

60,4%

83,4%

60,0%

83,0%

35-59 ans

59,8%

75,0%

44,7%

72,2%

60 ans et plus

46,9%

55,4%

7,9%

50,5%

Sources : INED, INSEE, Enqute auprs des personnes frquentant les services dhbergement ou de
distribution de repas 2012. IRDES, Enqute Sant et protection sociale 2012.
Champ: Population de 18 75 ans, France mtropolitaine.

La privation de logement personnel constitue la fois une cause et un facteur


aggravant des problmes de sant. Les situations des personnes rencontres
dans le cadre de lenqute ralise pour ce rapport tmoignent bien souvent
dune imbrication de pathologies et troubles divers, qui se cumulent et se
heurtent la question de laccs aux soins qui joue l un rle damplificateur.
Les pathologies rcurrentes chez les sans-domicile

/ 44 /

Maladies respiratoires ou digestives, troubles du comportement alimentaire,


maladies de peau, mais aussi problmes de sant mentale : de nombreuses
tudes pidmiologiques ont dj permis dtablir que les personnes sans
2 Lettre de lONPES, La mortalit des personnes sans domicile en France entre 2008 et 2010, septembre 2013.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


abri souffrent dun tat de sant physique et mental particulirement dgrad.
Les problmes de sant des personnes la rue rencontres dans les Centres
daccueil, de soins et dorientation (CASO) de Mdecins du Monde (MDM)
en 20143 se concentrent principalement autour des affections respiratoires
(28 %), digestives (27 %) et ostoarticulaires (21 %) avec galement une
frquence leve des troubles dordre psychologique (17 %) ainsi que des
affections dermatologiques (21%).
Parmi les maladies respiratoires, la tuberculose est particulirement
rpandue chez les grands prcaires. Selon une tude publie en 20084, sa
prvalence est estime 1,8 pour 1 000 chez les personnes sans domicile, soit
20 fois plus que la moyenne franaise. Se transmettant par contacts prolongs
en milieu confin, cette maladie peut tre mortelle et les traitements, dune
dure de six mois, ne sont pleinement efficaces que sils sont suivis jusqu
leur terme. Dans le cas contraire, ils renforcent la rsistance des bacilles
aux mdicaments et la maladie devient beaucoup plus difficile traiter. Or,
la prsence de germes multi-rsistants est particulirement forte dans la
population sans abri. Lie leurs conditions de vie et de sant prcaires et
des problmatiques administratives, aggrave par certains comportements
daddictions, la difficult daccompagner les sans-domicile dans lobservance
de leur traitement induit un fort taux dchec thrapeutique.

2016

Les affections dermatologiques sont galement trs frquentes au sein de la


population des sans-domicile. Principalement infectieuses (ectoparasitoses,
infections bactriennes et fongiques), elles peuvent aussi avoir des causes
physiques (frottements, traumatismes, appuis prolongs) ou dcouler de
carences nutritionnelles5. Les conditions de vie particulirement difficiles
des personnes sans domicile sont propices leur dveloppement: difficult
changer rgulirement de vtements, promiscuit, accs lhygine limit,
etc. Lenqute HYTPEAC de lobservatoire du Samu social de Paris indique
que certaines pathologies sont plus rpandues chez les personnes dormant
dans lespace public que chez celles qui ont recours lhbergement : parmi
les personnes enqutes, des antcdents de gale par exemple ont t
dtects chez 7,7 % des personnes en centres dhbergement mais 22,3 %
des personnes dormant dans lespace public.

En 2014, 20% des personnes ayant frquent les CASO (sur 4 675 personnes) sont sans domicile ou dans un
dispositif dhbergement durgence pour une courte dure. Source: rapport 2015 de lobservatoire de laccs
aux soins de la mission France, MDM.
4 Delphine Antoine, Les cas de tuberculose maladie dclars en France en 2006, BEH 2008, n10-11, pp. 69-72.
Analyse des 5 336 cas dclars en 2006.
5 Jean-Michel Rmy, Dermatoses et prcarit. Confrences: Infections cutanes, SFMU, 2011.

/ 44 /

Le logement est une question de sant publique


Sant des sans-domicile dormant dans la rue ou dans des centres
dhbergement
Centres
dhbergement

Espace
public

Antcdent de gale

7,7%

22,3%

Antcdent de poux de corps

10,8%

27,7%

Consommation rgulire de drogue

0,9%

12,5%

Consommation dalcool risque

14,3%

67,1%

Pas de consultation mdicale


depuis plus dun an

15,1%

31,2%

Source : enqute HYTPEAC, Observatoire du Samu social, 2011.

Accidents sur la voie publique, chutes, agressions les pathologies


traumatologiques sont aussi particulirement fortes chez les sans-domicile.
Elles arrivaient par exemple en 3e position des problmes de sant recenss
dans les consultations mdicales du Samu social de Paris en 2008 (8 %),
aprs les conduites addictives et les pathologies dermatologiques. Plus
rcemment, lenqute Sans-domicile 20126 a permis de montrer que les sansdomicile sont soumis une violence exacerbe: ils sont huit fois plus souvent
victimes de vol que les personnes en logement ordinaire (26% contre 3%), et
prs de deux fois plus souvent dagression (29% contre 17%). Parmi eux, les
sans-abri sont encore plus exposs: ils sont 42% avoir t victimes dun vol
au cours des deux annes prcdant lenqute et 33% dune agression. Les
femmes sans domicile sont aussi plus nombreuses avoir subi des agressions
ou actes de violence (31% contre 27% chez les hommes), sachant quil sagit
pour une partie dentre elles de violences familiales subies dans le logement
prcdent et qui ont pu les conduire quitter leur domicile.
Plus encore que les symptmes physiques, les troubles de sant mentale sont
extrmement frquents parmi les personnes sans domicile. Daprs lenqute
Samenta mene par le Samu social en 20097, prs dun tiers des personnes
sans logement en le-de-France est atteint par un trouble psychiatrique svre
(13% de troubles psychotiques, 7% de troubles svres de lhumeur et 12%
de troubles anxieux); des troubles non svres de lhumeur (essentiellement
des dpressions lgres ou modres) sont dtectes dans 15,5% des cas.
Ces troubles touchent non seulement des hommes isols, mais aussi des
adultes en famille (29% dentre eux souffrent au moins dun trouble svre)
et notamment de jeunes mres, avec les consquences que lon peut imaginer
sur les enfants.
Lenqute Samenta montre galement que parmi la population sans logement
personnel, 21% prsentent une dpendance lalcool et prs de 18% une

/ 44 /

Insee Focus N 44, Davantage de victimes de vol ou dagression parmi les sans-domicile, novembre 2015.
Parmi les francophones gs de 18 75 ans, dbut 2012.
7 Ltude Samenta a t ralise en 2009 auprs dun chantillon reprsentatif de personnes sans logement en
le-de-France, hberges dans des structures durgence, htels sociaux ou de rinsertion sociale.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


drogue illicite. Ces prvalences sont fortement marques chez les hommes,
plus souvent dpendants lalcool que les femmes (27% contre 9%) et au
cannabis (21 % contre 6 %). Les problmatiques daddiction peuvent tre
un frein dans le recours aux soins. Leffet anesthsiant procur par la
consommation de drogues peut constituer pour certains un moyen de se
soigner et de soulager leur douleur: Quand il y a des addictions profondes,
le soin passe au second plan aussi. Certaines personnes sont prtes perdre
leur bras mais ont besoin de boire. Certains se soignent par lalcool, les
produits. (Samu social Lille).
2016

Le manque dhygine constitue galement un facteur aggravant de ltat de


sant des personnes sans domicile. Il engendre non seulement de nombreuses
maladies et affections, notamment dermatologiques (poux, gale, etc.), mais
aggrave aussi les pathologies existantes, dans la mesure o les soins de base
(nettoyer, dsinfecter une plaie, mettre un pansement, etc.) sont difficilement
praticables.
Laccs lhygine est trs restreint pour les personnes la rue, comme la
montr lenqute HYTPEAC: elles peuvent prendre moins de douches que les
personnes hberges en centres, moins souvent faire des lessives et changer
de vtements et ne peuvent pas se brosser les dents quotidiennement8.
Ceci dit, lenqute pour le Chantier national prioritaire 2008-2012 pour
lhbergement et laccs au logement des personnes sans abri ou mal loges
montre que 38 % des usagers critiquaient le manque dhygine dans les
centres dhbergement durgence et 58% souhaitaient disposer de davantage
de lieux dhygine9.
De manire plus fondamentale, cest laccs leau qui devient aujourdhui
proccupant pour les populations les plus prcaires. Selon les rsultats
dune tude mene par Mdecins du Monde en 2014 auprs des bnficiaires
de 7 CASO, plus dun mnage sur 10 sapprovisionne en eau grce aux bornesfontaines des villes. Ce mode dapprovisionnement concerne majoritairement
les personnes la rue, en bidonville ou en squat.
Les disparits sont fortes selon les municipalits dans laccs effectif leau.
Bien que toutes les villes enqutes disposent de points daccs leau
potable et aux bains/douches, leur nombre reste largement insuffisant pour
couvrir les besoins des populations.
Des conditions sanitaires particulirement dgrades en bidonville
En dcembre 2015, ltat des lieux des campements illicites ralis par la
Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (Dihal)
recensait 582 bidonvilles et squats occups par 17929 personnes, dont environ
8

Rapport sur lHygine de la tte aux pieds : ectoparasitoses et affections cutanes, Observatoire du Samu
social de Paris, 2011.
9 Sur un chantillon de 255 personnes.

/ 44 /

Le logement est une question de sant publique


4000 enfants. Les bidonvilles, gnralement situs dans les interstices urbains
ou sur des friches, prsentent souvent des risques sanitaires du fait de leur
localisation (proximit dchangeurs dautoroute ou de dcharge, pollution
des sols lie leur pass industriel). Les acteurs de terrain constatent la
recrudescence de certaines pidmies comme la tuberculose, ou lapparition
de pathologies comme le shigelle, proches de celles quon trouve dans les
camps de rfugis, ainsi que des problmatiques psychiques. La mortalit
nonatale en bidonville serait huit fois suprieure la moyenne franaise
selon un rapport de Mdecins du Monde10 et la mortalit infantile cinq fois
suprieure. Lesprance de vie sy tablirait entre 50 et 60 ans.
Les habitants de bidonvilles souffrent de plus, de la raret voire de
linexistence des infrastructures de base. Selon la DIHAL, au moins 1300
personnes vivent dans des bidonvilles ne disposant daucune forme de
traitement des dchets et plus de 3700 personnes dans des bidonvilles sans
point deau. De fait, les autorits sont gnralement rticentes mettre
en place des dispositifs daccs leau potable, pour viter daprs elles
linstallation prenne des populations. Labsence de ramassage des dchets
occasionne galement un amoncellement dordures propice la prolifration
des rongeurs.
Daprs un rapport de Mdecins du Monde en 201111,labsence deau potable,
de toilettes et de ramassage des dchets sur la majeure partie des terrains
engendre des problmes dhygine avec des pathologies dermatologiques
et digestives potentiellement graves (dermatoses infectieuses, surinfections
de plaies, parasitoses intestinales, diarrhes) . Lassociation Premire
urgence Internationale (PUI) le confirme: Les douches, cest trs compliqu
en hiver, car il faut transporter et rchauffer leau dans des bassines, donc il
y a pas mal de soucis lis la gale et des problmes gyncologiques lis au
manque dhygine.
Labsence dlectricit et de chauffage contraint des installations
artisanales (bougies, poles bois, etc.) prsentant des risques
dmanations toxiques et occasionnant de nombreux problmes
respiratoires lis lutilisation de matriaux traits avec des produits
toxiques. Les habitants des bidonvilles se retrouvent aussi exposs des
incendies frquents, se soldant parfois par des drames: deux enfants sont
morts ainsi en juin 2015, lun dans les Yvelines et lautre dans le Nord.
Lextrme prcarit des conditions de vie, combine une absence ou
un recours tardif aux soins mdicaux, gnre galement des situations
potentiellement dangereuses en termes de diffusion des maladies comme
la tuberculose, lhpatite, la gale, la rougeole. Cette situation est dautant

/ 44 /

10

La sant des Roms en France: une urgence sanitaire?, synthse du forum du 25 fvrier 2010, Mdecins
du Monde.

11 Rapport denqute sur la couverture vaccinale des populations Roms rencontres par les quipes de Mdecins

du Monde en France, juillet 2011.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


plus alarmante que la couverture vaccinale des occupants des bidonvilles est
faible (8 12% des personnes suivies en 2009 par Mdecins du Monde).
APRS PLUSIEURS VACUATIONS, LA FAMILLE C. PARTAGE UN TERRAIN
AVEC 80 AUTRES PERSONNES

Arrive en France il y a environ 3 ans, la famille C., compose de deux


parents et 6 enfants gs de 7 14 ans, a dabord vcu dans un squat
puis sest installe sur un terrain dont elle a t vacue au bout dun an.
Suite cette vacuation, elle sest installe sur un autre terrain quelle
occupe depuis 8 mois maintenant, avec prs de 80 autres personnes. La
famille occupe une petite cabane de 12 m2 environ. Pour sclairer, elle
utilise un petit gnrateur lectrique mais na pas toujours les moyens
dy mettre de lessence.

2016

La famille na pas non plus accs leau courante. Pour boire et se laver,
les membres de la famille vont chercher de leau aux fontaines du parc,
300 mtres du bidonville. Ils remplissent 3 ou 4 bidons de 10 litres
quils transportent sur des chariots de supermarch. Ils vont chercher
de leau environ 3 fois par jour.
Pour se laver, la famille utilise la plupart du temps des bassines avec
de leau quelle fait chauffer lhiver. Lune des filles prcise alterner les
douches entre le bidonville et une association dans laquelle elle se rend
deux fois par semaine. Labsence de douches demeure un problme
quotidien, tant du point de vue du bien-tre ( Jaimerais pouvoir
prendre une douche normale quand je rentre de lcole) que de celui
de lhygine et de la sant: On a besoin de douches, mon frre sest
bless et a eu une infection car il ne pouvait pas bien nettoyer son
pied.. Amnages par les occupants eux-mmes sur le terrain, deux
toilettes sches sont utilises par les 80 occupants du terrain.
Source: FORS Recherche sociale pour Grenoble Alpes Mtropole, enqute sur lexprimentation
daccs social leau.

Si les vacuations de bidonvilles sont monnaie courante, la circulaire du 26


aot 2012 est loin dtre toujours respecte dans ses dispositions en matire
daccompagnement social des personnes. En labsence de solutions de
relogement, les vacuations contribuent renforcer la vulnrabilit sociale
et sanitaire des occupants. Expulses dun terrain sans solutions de logement
ou dinstallation prenne sur un autre site, les familles se retrouvent la rue,
sparpillent ou se regroupent, se rinstallant sur danciens terrains ayant
dj fait lobjet dune expulsion, ou rejoignent des bidonvilles dj existants.
Les vacuations de bidonvilles savrent de fait inefficaces, voire dangereuses
pour la sant des occupants. Elles interrompent les dmarches douverture
de droits ainsi que les oprations de prvention et de soins engages. Du
fait des expulsions, les parcours de soins sont donc au mieux chaotiques, au

/ 44 /

Le logement est une question de sant publique


pire inexistants: On a eu le cas dun monsieur atteint dun cancer sur un
bidonville de Crteil, qui a pu obtenir une prise en charge avec des sances
de radiothrapie dans une clinique de Thiais. Il a eu 2 ou 3 sances, puis il a
t expuls et sest retrouv Nanterre, avant dtre nouveau expuls et
de se retrouver Marne-la-Valle, donc trop loin pour faire trois sances de
radiothrapie par semaine (Association PUI).
Les vacuations savrent particulirement nfastes pour les enfants,
notamment dans la lutte contre les maladies infantiles ou la prvention du
rachitisme: Comme les carnets de sant sont perdus au fil des expulsions,
les enfants manquent de vaccins ou, au contraire, sont sur-vaccins. Tout le
suivi PMI qui a pu tre fait avant est interrompu, sachant que les mdecins de
PMI sont dbords.
Paradoxalement, alors que les expulsions/vacuations peuvent tre
ralises au nom mme de la sant publique, elles contribuent directement
la propagation de maladies contagieuses parfois graves : Dans un
bidonville de Pantin o il existait des suspicions de tuberculose et de cas de
rougeole, on prparait une opration de vaccination avec les services de sant
du Conseil gnral, mais le camp a t expuls le matin mme de lopration !
Tous les CRS portaient des masques anti-virus, donc cette problmatique tait
connue des services publics (Mdecins du Monde).
Plusieurs sources indiquent enfin un affaiblissement progressif des
occupants de bidonvilles, aussi bien physique que psychique. Selon le
rapport de lObservatoire rgional de la sant (ORS), se mlent chez eux
une souffrance psychologique lie la honte de lexclusion et du rejet, ainsi
que le stress permanent li la peur des expulsions et des contrles,
lincertitude des ressources et la crainte des risques occasionns par les
conditions de vie.

Quand le logement rend malade


Les logements rputs insalubres se trouvent dans des conditions de nature
porter atteinte la vie ou la sant de leurs habitants. Cet extrait de la loi de
1850, qui a dlimit les premiers contours juridique de la notion dinsalubrit,
montre bien que les liens entre sant et mal-logement ont t tablis trs tt
en France. Selon le Code de la sant publique, est dfini comme insalubre
tout logement () constituant soit par lui-mme, soit par les conditions dans
lesquelles il est occup ou exploit, un danger pour la sant des occupants
ou des voisins. Linsalubrit sanalyse aprs une visite technique des lieux

/ 55 /
12 Les SCHS se rfrent une liste de critres tels que des murs fissurs, une humidit importante, la prsence
de plomb, une dangerosit des accs, labsence de raccordement aux rseaux dlectricit ou deau potable,
labsence de systme dassainissement

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


par les Services communaux dhygine et de sant (SCHS)12 ou les Agences
rgionales de sant (ARS). Selon la gravit des dsordres et limportance des
travaux effectuer, elle est qualifie de remdiable13 ou dirrmdiable14.
Dune manire gnrale, lhabitat indigne est lorigine de nombreux
troubles sur le plan sanitaire, les principaux risques tantles intoxications
(plomb, monoxyde de carbone, radon15) et les pathologies allergiques
ou respiratoires imputables en particulier lhumidit du logement. Dans
le Val-de-Marne16, une enqute ralise par Mdecins du Monde auprs de
mnages en habitat indigne a rvl lexistence chez les enfants de maux
tels que les rhinites, maux de gorge et otites (48%), les atteintes de la peau
comme leczma (17%), lasthme (17%) et les troubles du sommeil (17%).
Chez les adultes, ces symptmes sont aussi trs prsents (plus de 30%), mais
limpact sur la sant mentale semble chez eux prvaloir : plus de la moiti
(57%) dclarent manifester des troubles de lhumeur (tristesse, colre, perte
dnergie, etc.) et plus du quart prsente des symptmes de fatigue dont une
partie peut sans doute tre attribue aux troubles du sommeil (22%).

2016

Lhabitat indigne a bien des consquences sur le plan social et psychique:


dgradation de limage de soi lie la dvalorisation du patrimoine et la
remise en cause du sentiment de scurit dans le logement et repli sur soi
du mnage, avec le dveloppement dun sentiment de honte qui concerne
aussi bien les adultes que les enfants. Ces symptmes sont galement
trs prsents parmi les mnages vivant dans des logements non dcents,
notamment dans les micro-logements . La privation dun clairement
naturel des habitations, par exemple, notamment pour les personnes vivant
dans des caves, garages, appentis ou combles peut avoir des consquences
dommageables17 pour le bien-tre des mnages.

13 Lorsquelle est remdiable, le Prfet prescrit par arrt les mesures mettre en uvre et fixe un dlai pour
raliser les travaux. Si ncessaire, il peut interdire le logement lhabitation jusqu lachvement des travaux,
et imposer de fait au propritaire lhbergement temporaire des occupants.
14 Linsalubrit est qualifie dirrmdiable lorsque les travaux ncessaires sa rsorption seraient plus coteux
que la reconstruction. Dans ce cas, le Prfet prononce par arrt linterdiction dfinitive dhabiter les lieux, voire
ordonne la dmolition du btiment. Le relogement des occupants est la charge du propritaire. Sil y a carence
du propritaire dans la ralisation des travaux et/ou lhbergement ou le relogement des occupants, lautorit
publique peut se substituer lui.
15 Le radon, gaz trs prsent dans les sous-sols granitiques ou volcaniques, est un des agents responsables du
cancer du poumon. Il peut saccumuler dans les espaces clos, notamment dans les maisons de certains territoires
particulirement touchs comme la Bretagne, lAuvergne, la Corse, ou la Lozre. Daprs le Plan rgional santenvironnement 2011-2015, le radon serait responsable denviron 200 dcs par an en Bretagne.
16 Enqute mene dans le cadre de la Mission saturnisme de Mdecins du Monde, auprs de 54 familles composes de 93 adultes et 119 enfants. Lobjectif de cette enqute tait dexaminer lensemble des pathologies
lies linsalubrit du logement.
17 ARS Pays-de-Loire, Delmas, Lclairement naturel des locaux dhabitation.Les effets sont insidieux et
moins quantifiables que pour les autres critres puisquessentiellement physiologiques et psychologiques:
effets cognitifs (la lumire naturelle est un stimulant sain pour la concentration et les performances); effets
physiologiques (un manque de lumire naturelle peut causer des drglements hormonaux, lis la scrtion
de mlatonine et srotonine, qui ont un impact sur les cycles de sommeil et dnergie); effets psychologiques
(la lumire naturelle rduit les dpressions et prserve notre nergie).

/ 55 /

Le logement est une question de sant publique


Le saturnisme infantile18: une problmatique ancienne mais toujours
vivace
Alors que les risques taient connus depuis le dbut du sicle, il a fallu
attendre le dcs de deux enfants souffrant dune encphalopathie saturnine
par intoxication au plomb dans leur logement en 1986, pour que le saturnisme
infantile devienne une priorit affiche par les pouvoirs publics. Une srie
dactions associatives a permis de la faire merger dans le dbat public19, et
lAssociation des familles de victimes du saturnisme (AFVS)a particulirement
contribu son inscription dans la loi de lutte contre les exclusions de 1998,
qui impose le signalement des cas de saturnisme aux autorits sanitaires et
implique des travaux dans le logement et les parties communes20.
Le saturnisme affecte particulirement les enfants qui portent leur bouche et
sintoxiquent avec des cailles ou des poussires de peinture au plomb. Il peut
entraner des troubles graves et irrversibles: retards de croissance, retards
intellectuels, troubles du langage, troubles du comportement, maladies
rnales, retards psychomoteurs Stock dans les os, le plomb reste prsent
50% encore vingt ans aprs lintoxication et le risque de transmission aux
enfants des fillettes contamines est donc important. Alors quil nexiste pas
de traitement du saturnisme21, le dpistage demeure difficile dans la mesure
o les signes dintoxication peuvent tre confondus avec dautres troubles. Le
test de dpistage mesure en outre le taux de plomb prsent dans le sang,alors
que 90% du plomb est stock dans les os.
Lapprciation de lampleur du phnomne aujourdhui, et de ses
consquences sanitaires moyen et long terme, reste un enjeu prgnant pour
les professionnels qui accompagnent les mnages (corps mdical, services
techniques municipaux, services sociaux). En 2010, lInstitut de Veille
sanitaire (InVS) montrait que la prvalence du saturnisme chez les enfants
gs de 1 6 ans tait value 0,11 % en 2008-2009, soit 5 333 enfants,
contre 2,1 % en 1995-199622. Des disparits importantes sont toutefois
constates en matire de dpistage selon les territoires : lle-de-France
comptait 64,3% des enfants tests pour la premire fois en 2005-2007, tandis
que moins de 100 plombmies ont t effectues dans certaines rgions.

/ 55 /

18 Le saturnisme est une intoxication du sang par le plomb, ses vapeurs ou ses sels, qui pntrent dans lorganisme
par voie digestive ou respiratoire. Lintoxication au plomb est reconnue partir dune plombmie suprieure
100 mg/L (seuil universellement adopt daprs les recommandations des Centers for Disease Control dAtlanta
aux tats-Unis en 1991). Depuis le 8 juin 2015, le seuil de la dclaration obligatoire du saturnisme a t abaiss
50 g/L. Il sagit cependant dun seuil dintervention, et non dun seuil toxicologique, les recherches rcentes
ayant mis en vidence des effets neurotoxiques sans effet de seuil.
19 Cration dun collectif anti-plomb en 1988, actions denvergure menes par lALPIL et Mdecins sans Frontires
Lyon et en rgion le-de-France, cration dune mission saturnisme Paris par Mdecins du monde en 1993
et publication dun rapport alarmiste sur la question
20 Lintgration du dispositif de lutte contre le saturnisme au code de sant publique en 2004 a permis de formaliser plusieurs obligations, notamment en matire de relogement des occupants pendant la ralisation des travaux.
21 Dans les cas les plus graves, une dsintoxication de lorganisme des mtaux nuisibles est prescrite (chlation),
mais elle permet uniquement de rduire le niveau de plomb dans le sang, et non pas dans les os, et ne permet
pas de restaurer les fonctions cognitives.
22 Imprgnation des enfants par le plomb en France en 2008-2009, BEHWeb n2, mai 2010.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Il est donc possible que le saturnisme soit sous-valu faute de recherche
active. Ainsi, une campagne de dpistage Bziers a permis de faire merger
cette question sur un territoire qui se croyait jusque-l pargn. Sur 165
plombmies ralises, 26 enfants (16 %) prsentaient une plombmie
comprise entre 50 et 99 g/L (imprgnation saturnine). 12 autres (7 %) un
saturnisme dclaration obligatoire ( 100g/L) dont deux ncessitaient un
traitement mdical durgence, alors quils navaient pas suscit dinterrogation
clinique jusqualors23.
LES ENFANTS DE LA FAMILLE N. ONT DES SYMPTMES VISIBLEMENT LIS LINSALUBRIT
OU AU PLOMB

2016

Monsieur N. vit depuis 2004 dans un logement locatif priv Gentilly, dans
le Val-de-Marne, o sa femme la rejoint avec leurs trois enfants sept ans
plus tard : On est cinq personnes dans 27 m2, en rez-de-chausse. Quand
jesuis arrive, le logement tait pratiquement inhabitable: les fentres
ne marchaient pas, il ny avait pas daration, la peinture tombait, les
toilettes taient tout le temps casses. Il y avait des problmes avec
llectricit aussi: il ny avait pas de prise de terre.
Les impacts sanitaires de ces conditions de logement sobservent chez tous
les membres de la famille, sur le plan somatique comme psychologique:
Quand on a emmnag, mon plus jeune avait 11 mois, lautre 2 ans et
ma fille avait 11 ans. Ils ont t trs malades, et cest alors quon sest
aperu quil y avait du plomb. Mes deux petits ont des otites chroniques.
Ma fille a la drpanocytose, cest un problme dans les globules rouges,
elle a des crises de douleur qui peuvent tre mortelles. Avant, elle avait
une crise par an ; depuis quon est dans ce logement, elle en a quatre
par an, cest trop. Quand elle a une crise, elle doit tre hospitalise en
ranimation pendant une semaine, et rester dix douze jours lhpital.
Les mdecins ont crit au prfet, pour quon soit relog, parce que ctait
trop dangereux pour ma fille. Moi je fais de lhypertension maintenant et
des crises dangoisse ; et jai des maux de tte tout le temps, des maux
de ventre. Mon mari a aussi des maux de tte et des crises dangoisse
parce quil pense pouvoir grer la situation, mais bon voil
La famille N. habite toujours dans ce logement, malgr les nombreux
tmoignages de mdecins et associations et les diverses dmarches
entreprises par le mnage : En 2012, jai fait une demande de logement
social auprs de la prfecture. LARS est venue voir le logement, ils
ont vu le plomb. On est all la mairie, on a fait valoir la loi Dalo. Nous
sommes alls au tribunal pour attaquer la prfecture. Le juge a condamn
le prfet : sil ne nous logeait pas avant fvrier 2015, il devait nous
donner 1000 euros par mois. Mais largent ne nous a pas t vers; pour
23 Arlette Vincent, Dbusquer le saturnisme infantile par une recherche localise: lexemple de Bziers, CIRE

Languedoc-Roussillon, Bulletin de veille sanitaire n4, dcembre 2011.

/ 55 /

Le logement est une question de sant publique


avoir largent, il fallait un avocat pour la plainte, mais on navait pas les
moyens. chaque fois que jappelle la prfecture, ils me disent que les
enfants ne doivent pas toucher la peinture, ils ne doivent pas toucher les
portes, mais on ne peut pas leur interdire. Comment ils vont faire pour
aller aux toilettes? Et je ne peux pas toujours tre l regarder, leur
interdire, ce sont des enfants
Aprs 4 ans, en octobre 2015, le mnage a reu une proposition de la
DRIHL pour un quatre pices. En attendant, ltat de sant des enfants
comme des parents continue de se dgrader : Mon fils, le plus petit, il
saigne tout le temps. On est all voir un ORL, il a fait la cautrisation, mais
il a continu saigner. lhpital Necker, ils ont dit que ctait cause
de ltouffement, parce quil ny a pas daration dans la chambre. Il y
a une fentre mais il ny a pas daration au-dessus. Et on ne peut pas
louvrir parce quon est au rez-de-chausse.
Les moisissures dans lhabitat, consquence de la pollution de lair
intrieur
Si les liens entre problmatiques de sant et de logement sont clairement
tablis en matire dinsalubrit et de saturnisme, la situation est trs diffrente
pour de nombreuses autres problmatiques de mal-logement. Tant que ltat
du logement nest pas qualifi dinsalubre, il est rare que des dmarches
soient enclenches en prsence dune forte humidit et de moisissures par
exemple, malgr des consquences sur la sant des personnes attestes
parfois par des mdecins ( travers des courriers visant soutenir une
demande de relogement ou de travaux). Les acteurs intervenant sur lhabitat
indigne dplorent un dficit de reconnaissanceinstitutionnelledu lien entre
mal-logement et problme de sant.
La qualit de lair intrieur est dgrade dans les logements trop humides,
un problme qui, quantitativement, excde largement celui des logements
insalubres. Daprs lenqute nationale Logement 2013, 5,8 millions de
mnages (soit 20,7 % des mnages) se plaignent de signes dhumidit sur
les murs.
Depuis les annes 1980, de nombreuses tudes24 ont permis de prendre
conscience de limportance de la qualit de lair intrieur dans les logements
sur ltat de sant des personnes. En France, cette problmatique a t
reconnue comme une priorit de sant publique au dbut des annes 2000,
et inscrite parmi les actions du 1er Plan national sant environnement 2004200825.

/ 55 /

24

Notamment en Europe et en Amrique du Nord sur les liens entre la qualit de lair respir, lhumidit, les
moisissures et la sant respiratoire.

25 Dr Fabien Squinazi, Polluants de lair intrieur et impacts sur la sant, 2e rencontres nationales de lhygine

et de la sant. Certains effets sanitaires renvoient des pathologies spcifiques (lgionellose, tuberculose,
rhinite, asthme, urticaire), dautres des symptmes aux origines multiples.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Des tudes pidmiologiques ont permis dtablir que la prvalence de
lasthme ou de symptmes respiratoires tait associe la prsence de
moisissures dans les espaces intrieurs26. Outre les pathologies allergiques,
les moisissures produisent de nombreuses substances potentiellement
irritantes, susceptibles dagir comme agents inflammatoires de la peau et
des muqueuses (yeux, nez, gorge)27. Les mycotoxines scrtes par certaines
moisissures peuvent tre responsables dune exacerbation de lasthme, de
symptmes gnraux dune intoxication (maux de tte, de gorge, diarrhe,
fivre)28, voire dinfections pulmonaires qui touchent spcifiquement les
sujets immunodprims.

2016

Malgr la multiplication rcente des recherches scientifiques, les liens


de causalit entre pollution de lair intrieur et troubles de sant restent
complexes tablir. Les pathologies les plus frquemment observes dans
les logements humides ou pollus ne sont pas propres un polluant donn
et labsence dindicateurs fiables empche de dterminer un seuil partir
duquel leffet sur la sant est avr. LOMS concluait toutefois en 2009 que les
preuves pidmiologiques taient suffisantes pour montrer une association
avec plusieurs effets sur la sant, et en particulier le dveloppement et
lexacerbation de lasthme, des infections respiratoires, plusieurs symptmes
des voies respiratoires hautes (toux, sifflements, dyspne)29. De manire
plus gnrale, une analyse conomtrique mene par lOFCE a montr que,
toutes choses gales par ailleurs, un mnage vivant dans un logement humide
dveloppait 40 % de plus de risques de se plaindre dun mauvais tat de
sant30.
LE FILS DE MME M. SOUFFRE DASTHME AIGU DEPUIS LEUR EMMNAGEMENT
DANS UN LOGEMENT INSALUBRE, HUMIDE ET REMPLI DE MOISISSURES

En 2008, Mme M. a emmnag dans un logement du parc priv de


Montreuil, avec son mari et ses deux enfants (gs alors de 4 et 9 ans).
Rapidement, ltat du logement qui avait t frachement repeint se
dgrade: Ctait un ancien garage transform en habitation, en rez-dechausse au fond de la cour. Il faisait 27 m2, avec une toute petite cuisine.
La douche et les toilettes taient dans la chambre des enfants, qui navait
pas de fentre. Ctait un taudis plein dhumidit, de moisissures, le
plafond qui tombait, des inondations Des fois, les canalisations taient
bouches pendant une semaine ; on allait chez le voisin prendre notre
douche et faire nos besoins. Il y avait un trou dans un mur du salon, par

26 Cf. Bush RK, Portnoy JM, Sqxon A, Terr AI et Wood RA. The medical effects of mold exposure. Journal, of
Allergy Clinical Immunology, 2006.
27 R. Gaudibert, Les urticaires et dmes de Quincke aux moisissures atmosphriques , Revue Franaise
dAllergologie, vol. 12, n1, JanuaryMarch 1972; Walidner R, Ernstgard L, Johanson G, Norback D, Venge P et
Wieslander G., Acute effects of a fungal volatile compond, Environmental Health Perspective, 2005.
28 Hodgson MJ et Dearborn DG. Literature on mycotoxins and human health at the time of the ACOEM report,
International Journal of Occupational and Environmental Health, 2009.
29 World Health Organization, Dampness and mould, 2009.
30 OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.

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Le logement est une question de sant publique


lequel entraient toutes sortes de btes, notamment des limaces. Il y avait
des champignons ct de la fentre. Pendant lhiver, je me souviens
que la neige fondait sur moi travers le toit pendant que je dormais dans
le salon.
Au bout de trois mois, le petit a commenc tre malade; il avait de
lasthme. Il se rveillait le matin avec les yeux rouges. Lcole appelait
le Samu et les pompiers plusieurs fois par semaine. Les consquences
sont lourdes, tant sur la situation professionnelle de Mme M. que sur la
scolarit de son fils et la vie de famille: Jtais toujours lhpital. Je
nen pouvais plus, jtais fatigue. Quand la crise arrive 22 h, on va
lhpital. On y reste parfois jusqu 3 h du matin. Je laissais mes deux
filles la maison: la grande, qui avait alors 10 ans, gardait la plus petite,
ne en 2009, et je prvenais les voisins. Le lendemain, mon fils nallait
pas lcole. Ctait pas possible Moi jai d arrter de travailler. En
fait, je travaillais mi-temps dans la restauration et on na pas renouvel
mon contrat. Cest normal, je comprends, on mappelait tout le temps
pendant le boulot pour que jaille lhpital. La dgradation et
lhumidit du logement ont galement des consquences sur la sant
des autres membres de la famille: Javais des rhumes tout le temps.
Quand elle tait bb, jemmenais tout le temps ma petite dernire chez
le kin pour des bronchiolites; javais peur quelle ait aussi de lasthme,
comme son frre. Les mdecins ne comprenaient pas pourquoi elle tait
si souvent malade. Je leur ai montr le dossier et les photos du logement,
et ils ont compris.

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Mme M. a rapidement inform son propritaire des problmes dhumidit


dans le logement. En labsence de rponse, elle sadresse en 2011 au
Service dhygine et de sant de la Ville de Montreuil, qui oblige son
propritaire faire des travaux: Il a refait plusieurs fois les peintures,
mais ctait du cache-misre. Les moisissures rapparaissant
rapidement, Mme M. sollicite de nouveau le SCHS. loccasion de cette
nouvelle visite, des prlvements sont effectus qui rvlent la prsence
de moisissures trs toxiques. Entre 2011 et 2014, le Service dhygine de
Montreuil effectue des visites rgulires dans le logement. Il appuie la
demande de logement social faite ds 2010 par Mme M.La famille se voit
attribuer un logement en juin 2014, quelques mois avant que le prfet
nmette un arrt dinsalubrit impliquant linterdiction doccuper le
logement. En novembre 2014, Mme M. a emmnag dans son nouveau
logement (74 m2, refait neuf ) avec ses trois enfants. Limpact de ce
dmnagement sur la sant de son fils est immdiat : Maintenant, il
a une crise de temps en temps. En un an, on nest all quune fois
lhpital et a fait du bien. Ca va beaucoup mieux quavant, il est moins
fatigu.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Les impacts sanitaires de la prcarit nergtique
Daprs la loi du 12 juillet 2010, est en situation de prcarit nergtique
toute personne qui prouve dans son logement des difficults particulires
disposer de la fourniture dnergie ncessaire la satisfaction de ses
besoins lmentaires en raison de linadaptation de ses ressources ou de
ses conditions dhabitat . En 2013, 4 767 000 mnages, soit 11 026 000
personnes, se sont plaints davoir eu froid daprs lenqute nationale
Logement de lInsee (voir Les chiffres du mal-logement).
2016

Alors que lORS le-de-France indique que peu dtudes ont permis de
montrer une association entre un chauffage insuffisant et/ou une mauvaise
efficacit nergtique du logement et des effets sur la sant31, la Fondation
Abb Pierre a initi une tude sur les impacts sanitaires de la prcarit
nergtique, qui a confirm la perception plus forte dune sant dgrade
par les personnes exposes la prcarit nergtique, une frquence accrue
de pathologies chroniques (bronchites, arthrose, anxit, dpression, maux
de tte) et aigus (rhumes, angines, grippe, diarrhes) ainsi que des
symptmes associs (sifflements respiratoires, crises dasthme, rhumes
des foins, irritations oculaires). Parmi les adultes exposs la prcarit
nergtique, 48% souffraient de migraines et 41% danxit et dpression
(contre respectivement 32% et 29% chez les mnages non exposs); chez
les enfants, lexposition la prcarit nergtique conduit multiplier par
quatre les symptmes de sifflements respiratoires32. Toujours daprs ltude
conomtrique de lOFCE, le fait dhabiter dans un logement difficile chauffer
accrot de 50% le risque de se dclarer en mauvaise sant33.

31 Sabine Host, Dorothe Grange, Lucile Mettetal, Ute Dubois, Prcarit nergtique et sant: tat des connais-

sances et situation en le-de-France, ORS IDF, 2014.

32 La mthode retenue consistait comparer deux groupes de personnes dfavorises: un groupe de personnes

exposes la prcarit nergtique et un groupe de personnes non exposes. Bernard Ledsert, CREAI-ORS,
Liens entre prcarit nergtique et sant : analyse conjointe des enqutes ralises dans lHrault et le
Douaisis, 2013. Fondation Abb Pierre, Quand cest le logement qui rend malade. Prcarit nergtique et
sant. Actes du colloque au CESE, dcembre 2013.
33 OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.

/ 55 /

Le logement est une question de sant publique


Problmes de sant dvelopps chez les mnages, en fonction de leur
exposition la prcarit nergtique
Mnages exposs

Mnages non exposs

Adultes
Bronchite chronique

22,1%

10,3%

Anxit, dpression

40,8%

28,7%

Migraine, maux de tte

47,7%

31,6%

Grippe

28,7%

17,7%

Diarrhe

34,0%

21,7%

Crise dasthme

12,0%

3,6%

Rhume, angine

83,8%

59,3%

Sifflements respiratoires

29,8%

7,1 %

Yeux qui piquent

23,4%

7,2 %

Enfants

Source: Fondation Abb Pierre, daprs CREAI/ORS, 2013.

Quand les problmatiques se cumulent: des consquences en cascade


En matire de mal-logement, diffrentes problmatiques se cumulent bien
souvent, comme lont montr diverses tudes menes outre-Atlantique et en
Europe34. Linsalubrit du logement et son impact sur la sant apparaissent
de fait troitement lis lefficacit nergtique, la qualit du bti et aux
conditions doccupation de lhabitat. travers les situations de prcarit
nergtique, en loccurrence, on mesure le risque de dgradation des
conditions de vie du mnage par effet cumulatif de diffrentes problmatiques.
Des chauffages inadapts ou des installations dfectueuses peuvent
ainsi tre utiliss par les mnages pour remdier la sensation de froid,
avec le risque dintoxication au monoxyde de carbone (CO). Celui-ci peut
dailleurs tre accentu par labsence daration ou le dfaut dentretien des
quipements. Environ 1000 pisodes dintoxications accidentelles au CO sont
dclars chaque anne, exposant en moyenne 3 000 personnes, avec des
consquences sur le sommeil, la mmoire et lhumeur, mais aussi lapparition
de maux de tte, nauses et vertiges, des troubles cardiovasculaires,
arythmie, dmes, atteintes neurologiques, convulsions, coma, voire dcs.
La prcarit nergtique peut galement dgrader la salubrit de lhabitat,
en favorisant lapparition (ou laugmentation) dhumidit et moisissures par
phnomne de condensation. Ce qui peut son tour favoriser laccessibilit
au plomb ventuellement contenu dans les peintures et accrotre le risque de
saturnisme.

/ 55 /
34 Notamment ltude LARES mene en 2005 par le bureau europen de lOMS. Large Analysis and Review of
European housing and health Status, sminaire Villes et Sant, Rennes, octobre 2005.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Le surpeuplement constitue un autre facteur indniable de risque ou
daggravation du risque sanitaire. Lexigit du logement peut aggraver
lhumidit et lapparition de moisissures, en lien avec le nombre lev
de personnes respirant dans un espace restreint et la sur-utilisation des
quipements (douche, cuisinire). Le surpeuplement engendre par ailleurs
difficults quotidiennes et promiscuit, avec des effets sur la sant mentale,
des risques daccidents domestiques, etc.35. Les situations de confinement de
bbs sont frquemment pointes par les professionnels de la petite enfance
en lien avec lexigut du logement, ce qui peut conduire une altration de la
motricit et engendre frquemment des troubles du sommeil: Une famille
avec deux jeunes enfants, un bb et un enfant de deux ans, occupait un
studio. Lexigut du logement a conduit la mre laisser constamment le
plus g dans son lit pour viter quil ne fasse mal au bb. Ne distinguant
plus la nuit et le jour, cet enfant connaissait des troubles du sommeil. Ce sont
des enfants qui rgressent ou qui dpriment36.

2016

Daprs une tude de lOFCE, le surpeuplement augmente de 40% le risque


pour une personne de se dclarer en mauvaise sant, toutes choses gales
par ailleurs37.
Tableau : Les consquences du mal-logement sur la sant
Composantes
Rapport de chance

Sur-occupation Logement difficile chauffer


1,4

1,5

Prsence Prsence de
dhumidit
bruit
1,4

1,4

Lecture : Un individu dclarant habiter dans un logement trop humide a toutes choses gales par
ailleurs 1,4 fois plus de chance de se dclarer en mauvais ou trs mauvais tat de sant quun individu
rsidant dans un environnement sain38.

Le nombre daccidents domestiques est particulirement lev en France :


11 500 dcs par an (chutes, dfenestrations, lectrocutions, suffocation,
incendie) et 2,73 millions de blesss chaque anne (donnes 2004) daprs
lInVS. Si les personnes ges sont les premires concernes, les accidents
domestiques sont la premire cause de dcs chez les enfants de moins de
5 ans (350 dcs par an) notamment par dfenestration (environ 250 victimes
par an, en particulier chez les enfants de moins de 10 ans). De mauvaises
conditions dhabitat constituent cet gard un risque supplmentaire,
lexigut des lieux ou le manque de confort pouvant conduire des situations
dangereuses (dplacement des meubles sous les fentres, utilisation de
chauffages dappoint). Mme M. dans son logement humide et insalubre en
tmoigne: Un jour ma fille ma rveille en me disant quil y avait de leau
dans le salon. Je me suis leve en courant. Le chauffage lectrique tait juste
l, ct delle
35

Luc Ginot, CatherinePeyr, Habitat dgrad et sant perue : une tude partir des demandes de logement
social.,Sant Publique5/2010, vol. 22.
36 Source: FORS, Recherche sociale n204, Les cots sociaux du mal-logement, octobre-dcembre 2012.
37 OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.
38 Ibid.

/ 55 /

Le logement est une question de sant publique


Un halo de fragilits lies lhabitat qui affectent la sant
Au-del des problmatiques de mal-logement les plus alarmantes et aux
consquences sanitaires les plus manifestes, il convient de porter une
attention particulire aux situations qui tmoignent de fragilits la fois
sur le plan du logement et de la sant. La question des dterminants
sociaux de la sant implique galement de prendre en compte les ingalits
environnementales et territoriales.
Prcarit sociale et rsidentielle: des impacts sur la sant des mnages
Linstabilit rsidentielle des mnages a des consquences non-ngligeables
sur la sant. Cest ce qua montr par exemple lenqute ENFAMS39. Alors
que les familles sans domicile enqutes (dans des centres dhbergement
ou htels) ont dmnag en moyenne 4,3 fois tout au long de leur parcours
dhbergement, cette mobilit est associe des problmes de sant plus
importants : les familles concernes se peroivent ainsi en moins bonne sant
que la population en gnral. Linscurit alimentaire est dautant plus forte
que le mnage a d dmnager souvent: prs de 8 familles sur 10 souffrent
dinscurit alimentaire et mme 10% dune inscurit alimentaire svre,
impliquant des privations de nourriture, 50% des mres et 38% des enfants
souffrent danmieet lobsit touche plus dun tiers des mres. Un quart des
enfants sont en surpoids, soit une prvalence suprieure de 10 points la
population gnrale. Un trouble dpressif est repr chez 29 % des mres
(soit 4 fois plus quen population gnrale); ces dernires vivent plus souvent
seules que les femmes ne souffrant pas de dpression et ont dmnag en
moyenne plus souvent (4,2 dmnagements contre 2,8). Chez les enfants, les
troubles de sant mentale suspects sont plus de deux fois suprieurs la
population gnrale(19% contre 8%).
Les charges financires lies au logement influent galement sur ltat
de sant des individus. Lorsque le mnage doit dpenser plus de 30 % de
ses ressources pour se loger, il se voit contraint de rduire ses dpenses de
sant de 35 euros par mois par rapport un mnage qui y consacre moins
de 10 %, daprs un rapport du Credoc de 201140, 44 % des personnes qui
prouvent des difficults faire face leurs dpenses de logement dclarent
devoir simposer des restrictions en matire de soin. Ltude indique, par
ailleurs, que la proportion de personnes souffrant dinsomnies et de nervosit
est aujourdhui beaucoup plus forte chez les personnes en prise avec des
difficults financires de logement que dans le reste de la population, alors
que cet cart ntait pas si marqu dans les annes 198041.

/ 66 /

39

Observatoire du Samu social, Enfants et famille sans logement, octobre 2014.


CREDOC, Les dommages collatraux de la crise du logement sur les conditions de vie de la population,
dcembre 2011.
41 Cet effet est confirm par des analyses statistiques raisonnant toutes choses gales par ailleurs .
40

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Dans les situations de fragilit financire les plus graves et notamment en
cas de menaces dexpulsion, ltat de sant des personnes est directement
impact42. La procdure dexpulsion peut provoquer des troubles importants
(perte dapptit, troubles du sommeil, symptmes danxit) dont tmoigne
par exemple cet homme clibataire, dans le Pas-de-Calais : La nuit, a me
travaille beaucoup, tel point que je voulais me flinguer. Ayant le sentiment
de ne rien matriser, une femme expliquait stre enfonce peu peu dans
un profond dcouragement, et coupe du monde extrieur : ce momentl, je nosais plus ouvrir mon courrier, ma porte Le tlphone sonnait, je
ne dcrochais plus. Ca saccumule, et au bout dun moment, on ne ralise
mme plus On ne sait pas par quel bout prendre la situation. Je ne dormais
plus Je crois que jen tais arrive au point de dire tant pis, on verra ce qui
arrivera . Je ne ragissais plus... . Les consquences peuvent tre lourdes
sur le droulement de la procdure dexpulsion : incapacit des personnes
se dfendre, effectuer les dmarches administratives, chercher des
solutions Ces vnements ont aussi des consquences sur les enfants :
difficults lcole, humeurs inhabituelles, comportements colriques
Mon fils de 16 ans ptait les plombs de voir tout cela, il faisait de grosses
colres il nallait pas bien, il voulait arrter lcole, il a fallu que je le suive
de prs []. a la beaucoup perturb, il faisait nimporte quoi. Puis il est
parti et je ne lai plus vu pendant un moment. Il ne voulait plus venir dans cet
appartement et il ne voulait plus entendre parler de tout a. [] Ma petite fille
de 6 ans a mal vcu tout cela aussi, cest une petite fille nerveuse maintenant
elle a trop entendu parler de tout a (Mre de famille Marseille).

2016

Le lieu dhabitation, reflet et facteur des ingalits sociales de sant


Environnement dgrad, nuisances sonores43, pollution atmosphrique
la localisation de lhabitat a galement un impact majeur sur ltat de
sant des personnes. Si des tudes rcentes ont montr limportance des
dterminants sociaux et environnementaux, certains territoires concentrent
de toute vidence les difficults. Daprs le Haut Conseil de la Sant publique,
Les questions denvironnement soulignent le double mcanisme qui
affecte la sant des populations dfavorises, dune part plus exposes
des environnements dltres et de lautre plus sensibles leurs effets.
Plusieurs tudes montrent que les populations dfavorises habitent plus
faible distance des sources de pollutions environnementales, physiques
ou chimiques (usines, autoroutes fort trafic, sites dincinration) que les
populations aises44.
42 FAP/FORS, Les consquences psychologiques et sociales de la procdure dexpulsion , Les cahiers du
mal-logement, octobre 2004, pp. 24-26.
43 Le bruit est un facteur de risque pour la sant trop souvent sous-estim. Or, lOMS le considre comme la
deuxime source de maladies dites environnementales aprs la pollution atmosphrique, avec de nombreux
effets sur la sant, physiologiques ou psychologiques, court mais surtout long terme. Daprs une tude
conomtrique mene par lOFCE pour lOnpes et le PUCA partir de lenqute Sant de lInsee 2002, toutes
choses gales par ailleurs, un mnage expos au bruit domicile prsente 40% de plus de risques de se plaindre
dun mauvais tat de sant (OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement, octobre 2015.
Daprs lenqute nationale Logement 2013, 738000 mnages signalent des bruits trs frquents la nuit,
avec des consquences dommageables sur la qualit du sommeil.
44 HCSP, Les ingalits sociales de sant, 2009.

/ 66 /

Le logement est une question de sant publique


Les ingalits sociales de sant peuvent tre considrables lchelle de
certaines rgions. Cest le cas par exemple en le-de-France o lon vit deux
annes de plus en moyenne dans les Hauts-de-Seine quen Seine-SaintDenis. Avec 11% de bnficiaires de la CMU (contre 5,5% en le-de-France), le
dpartement se distingue par un taux de mortalit infantile particulirement
lev (5,2 dcs pour 1 000 naissances vivantes, contre 3,5 pour la France)
et des diagnostics tardifs sur certaines pathologies. Cest en outre le seul
dpartement franais o la tuberculose na pas recul entre 2000 et 2010
(avec un taux de contamination quatre fois suprieur la moyenne). Loin
de rduire ces ingalits, les moyens humains et financiers attribus au
dpartement apparaissent trs insuffisants. La densit des professionnels de
sant y est faible (128 gnralistes pour 100000habitants, contre 158 en lede-France45), ce qui entrane un engorgement des hpitaux publics.
FROID, SURPEUPLEMENT, INSALUBRIT :
APERU DES PROBLMES RENCONTRS DANS UNE COPROPRIT AVANT RNOVATION

Alors quils accueillent de nombreux mnages en situation de fragilit


sociale, les quartiers dhabitat populaire concentrent des situations
de grave dtresse, mais souvent caches. Elles peuvent se rvler
loccasion denqutes sociales, ralises dans le cadre de projets de
rnovation urbaine. Ce fut le cas dune grande rsidence des Hauts-deSeine o vivent plus de 600 mnages en location, sociale ou prive, ou en
coproprit.
Madame D est locataire prive dans cette rsidence depuis six ans.
Enceinte, elle vit seule avec ses cinq enfants (17, 13, 8, 6 et 4 ans) dans
un F3 Son logement est peu entretenu par le propritaire. Lhumidit a
imprgn les murs, on peut apercevoir des tches noires certains endroits
et la peinture des murs scaille. Madame D. tente tant bien que mal de
sorganiser au quotidien avec ses enfants dont lun (6 ans) est handicap
(atteint de drpanocytose) et suivi en milieu hospitalier. Cette maladie
gntique qui ncessite la prise dun traitement mdicamenteux provoque
anmie, crises douloureuses (gonflement des extrmits: mains, pieds),
avec accentuation des symptmes par le froid. Or dimportants problmes
de chauffage ont t constats ds lentre dans les lieux sans tre rsolus.
Madame a d acheter un convecteur lectrique pour viter laggravation
des crises de son fils. La famille manque despace dans son logement et
le fils handicap ne le supporte plus. Les cinq enfants dorment dans la
mme pice, alors quil serait recommand que son fils handicap ait sa
propre chambre. Madame a peu de revenu et peroit le RSA.Elle a dpos
une demande de logement social pour obtenir un logement plus grand, il
y a plusieurs annes, mais na ce jour obtenu aucune proposition.

/ 66 /
45

Drees - Exploitation ORS le-de-France, 2012.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


Monsieur et Madame G sont locataires Hlm depuis 11 ans. Ils taient
auparavant copropritaires dans cette rsidence et leur situation sest
dgrade suite aux problmes de sant de Madame (en invalidit) et la
perte demploi de Monsieur (ancien agent de scurit dans le btiment).
Leurs dettes se sont accumules et ils ont d revendre leur logement
au bailleur social qui gre la rsidence et revenir au statut de locataire.
Encore aujourdhui, ils ont des difficults pour rgler leur loyer, compte
tenu de leurs faibles ressources (452 euros auxquels sajoutent 800 euros
de pension dinvalidit et 300 euros dAPL). Le couple a 5 enfants (30,
28, 22, 18 et 13 ans)et la famille vit sept dans un F4. Ils souhaiteraient
dmnager dans un logement plus grand et ont fait des dmarches auprs
de leur bailleur social mais sont toujours en attente dune proposition. Ils
se plaignent dhumidit et de la prsence de cafards dans leur logement,
mais nont pas les moyens de financer des travaux pour le rafrachir et
attnuer le problme.

2016

Par ailleurs, diffrentes tudes ont montr que le fait de rsider dans des
Zones urbaines sensibles (ZUS) augmente toutes choses gales par
ailleurs la probabilit de se dclarer en mauvaise sant46: cette situation
est associe un risque 1,4 fois plus lev de prsenter des symptmes de
dpression et un risque dobsit 2,3 fois suprieur47. Le rapport 2014 de
lObservatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) consacr
ltat de sant des adultes en ZUS en 2012 , prsentait les conclusions
suivantes:
- Les habitants des ZUS se dclarent moins frquemment en bonne ou trs
bonne sant (59% contre 66% hors ZUS),
- La population des ZUS se caractrise par un surpoids plus frquent (+ 6,3
points par rapport aux autres quartiers), en particulier chez les femmes (+
12,9 points),
- Le renoncement aux examens de sant et aux soins est plus frquent (en
particulier aux soins dentaires, ce qui concerne un quart des habitants des
ZUS contre 18% pour les autres quartiers), et sexplique la fois par des
raisons financires et des difficults pour accder loffre de soins: dficit
de loffre (en 2012, la densit des omnipraticiens en ZUS tait infrieure
de 16% celle observe dans les agglomrations urbaines), difficults de
transport (+ 2 points), dlais dattente trop longs pour obtenir un rendezvous (+ 5 points). Dans ce contexte, le recours aux urgences est plus
frquent,
- Les habitants des ZUS disposent moins souvent dune couverture maladie
complmentaire (12,4% nen bnficient pas contre 6,1% hors ZUS).

/ 66 /
46

Irdes, Analyse des donnes de lenqute dcennale sant 2002-03.


47 Les facteurs biographiques et contextuels de la dpression: analyses partir des donnes de la cohorte
SIRS, agglomration parisienne, 2005 in Bulletin pidmiologique hebdomadaire n35-36, 23 septembre 2008.

Le logement est une question de sant publique


Une rcente tude du Crdoc48 a montr galement que les personnes qui
disent vivre ou travailler dans un quartier sensible se sentent en moins
bon tat de sant que le reste de la population, dclarent plus souvent souffrir
de maux de dos, dinsomnies, de nervosit, renoncent plus souvent se
soigner et considrent que lon est mieux soign lorsquon a de largent et
des relations.
Tableau : La souffrance psycho-sociale dans les quartiers sensibles

Doit simposer des restrictions budgtaires sur les soins mdicaux

Parmi les
Dans la
habitants
population
des quartiers
gnrale
sensibles
31%
18%

A souffert au cours des quatre dernires semaines dinsomnies

48%

35%

A souffert au cours des quatre dernires semaines de maux de dos

61%

49%

A souffert au cours des quatre dernires semaines de nervosit

51%

40%

Pense quon est mieux soign quand a des relations et de largent

46%

36%

Pas satisfait de son tat de sant compar aux personnes du mme ge

8%

4%

Source : CREDOC, enqute Conditions de vie et aspirations , dbut 2014.

Quand les problmes de sant gnrent ou aggravent des


difficults de logement
Si les problmes de logement ont des consquences indniables sur la sant
des habitants, il arrive linverse que les problmes de sant soient llment
dclencheur (ou aggravant) dune spirale dexclusion et de difficults en
matire de logement. Cest ce qua point, par exemple, le rapport de 2009
sur la sant des personnes sans chez soi: Si le contexte de vie dans la rue
est une situation risque de dvelopper et daggraver certaines pathologies,
certaines pathologies en retour, mettent les personnes dans des situations
risque de perdre leur logement49 .
On peut penser par exemple aux difficults pour accder un logement en
cas de handicap, de perte dautonomie, de maladie Vouloir accder la
proprit, mme aprs une longue maladie peut sapparenter un vritable
parcours du combattant lorsquil sagit de demander un prt bancaire. Les
discriminations dans laccs au logement pour cause de handicap ou en raison
de ltat de sant sont galement loin dtre anecdotiques: parmi lensemble
des rclamations logement dposes auprs du Dfenseur des droits depuis
200550, 21% relvent de ces motifs. Les difficults sont bien sr dautant plus

/ 66 /

48

Crdoc, Collection des rapports, volution du regard sur les quartiers sensibles et les discriminations
entre 2009 et 2014, avril 2015.

49 Vincent Girard, Pascale Estecahandy, Pierre Chauvin, La sant des personnes sans chez soi, novembre 2009.

50 Daprs le rapport dactivit 2014 du Dfenseur des droits qui fait tat de 2780 rclamations reues depuis
2005 (57% relevant de discriminations dans laccs au parc priv et 43% au parc social).

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


lourdes que lon dispose de revenus modestes, ou que lon est en situation de
vulnrabilit et disolement.
Des difficults pour se maintenir dans son logement peuvent apparatre
dans le sillage des problmes de sant (et des dpenses imprvues quils
occasionnent). Ceux-ci constituent un lment dclencheur important de
difficults pour les mnages accompagns par la Fondation Abb Pierre dans
le cadre de ses appels de dtresse. Les problmes de sant apparaissent
ainsi comme la premire cause des demandes daides financires. 24 %
des demandes reues entre 2011 et 2014 correspondent des situations
dinvalidit ou des aggravations brutales de la sant qui conduisent des
dettes importantes quand les dispositifs napportent pas une indemnisation
assez rapidement. Les problmes de sant sont galement trs prsents dans
les motifs voqus par les mnages en impays qui appellent la plateforme
All prvention expulsions: 15% dentre eux ont voqu des problmes de
sant comme lments dclencheurs de leurs difficults entre octobre 2014
et septembre 2015. Au sein des Commissions de coordination des actions de
prvention des expulsions (CCAPEX), ces motifs sont galement trs frquents
dans les dossiers des mnages en impays.

2016

Il nest pas rare, par ailleurs, que des personnes sortant dune hospitalisation
relativement longue se retrouvent sans logement lissue dune accumulation
dimpays et dune procdure dexpulsion quils nont pas t en capacit
de suivre. Lassociation Droits dUrgence rapporte ainsi le cas dune mre
hospitalise depuis 6 mois:Les travailleurs sociaux sadressaient la fille
qui souffrait elle-mme mais tait dans le dni. La mre na jamais pu tre
destinataire des courriers envoys. Elle a tout perdu sans avoir particip, sans
avoir compris. Aujourdhui elle va sortir, mais elle a tout perdu. Les services
sociaux des hpitaux tmoignent galement de ces situations frquentes,
qui peuvent conduire des situations de surendettement et mme souvent
la perte du logement lorsque les frais dhospitalisation deviennent trop
importants. Cest ainsi que le Samu social de Paris a d accueillir en 2014
une vingtaine de personnes en Lits halte soins sant (LHSS) parce quelles se
retrouvaient sans logement la sortie de leur hospitalisation.
ON A EU TOUT EN MME TEMPS, NOS ENFANTS, LA MALADIE DE MON MARI.
ON NE POUVAIT PAS ASSUMER LE LOYER, LA MUTUELLE NE REMBOURSAIT PAS ASSEZ

M. et Mme J. occupent un logement du parc social (T4) depuis 1985. Leur


loyer slve 700 e et ils paient environ 200 e de charges courantes.
Madame, 56 ans, est mre au foyer tandis que Monsieur, 62 ans, est
retrait depuis 2005 mais a repris une activit salarie depuis 2006-2007
pour complter sa retraite (1 400e). Actuellement, il travaille dans une
cole pour enfants handicaps (contrat de 20 h) et peroit un salaire
mensuel de 600 e environ.

/ 66 /

Le logement est une question de sant publique


Leur fils de 22 ans vit toujours leur domicile et souffre de troubles
psychiques. Il frquente un hpital psychiatrique de jour depuis prs de
3 ans. ge de 39 ans, leur fille est atteinte de schizophrnie. Sa prise
de traitement tant irrgulire, elle fait plusieurs rechutes et finit par
perdre son emploi. Ne pouvant plus assumer le paiement de son loyer,
elle revient au domicile de ses parents il y a 2 ans: Mon mari lui a dit,
On te prend la maison, condition que tu te soignes. Depuis quelle
a un traitement a va.
Alors que le couple se retrouve nouveau avec leurs deux enfants
charge, un cancer du poumon est diagnostiqu M. J. Le couple doit
alors faire face de nombreuses dpenses (mutuelle et frais mdicaux
des enfants) et doit avancer une bonne partie des frais (scanners). Trs
proccups par les maladies de leurs enfants, M. et Mme J. dclarent
oublier leurs propres difficults : On soublie. On ne soccupe pas
de nos propres maladies. Non connect aux circuits daide sociale, le
couple senlise dans les difficults : On tait compltement paums,
on avait trop de choses payer mais on ne demandait rien. Mon mari,
ce nest pas quelquun qui demande de laide. Il accumule un retard
de 2 mois dimpays : On a eu tout en mme temps, nos enfants, la
maladie de mon mari. On ne pouvait pas assumer le loyer. La mutuelle ne
remboursait pas assez.
Un travailleur social de lhpital les informe de la possibilit de faire une
demande dAllocation Adulte Handicap (AAH) pour leurs enfants. Leur
fille et leur fils bnficient dsormais dune pension de 700 environ.
Dans le mme temps, le couple change de forfait de mutuellepour tre
davantage rembours et moins avancer de frais. Un plan dapurement
a t mis en place avec le ple social du bailleur. Leur fille a fait une
demande de logement social dont elle pourra payer le loyer grce lAAH.
De relles difficults de logement apparaissent galement ou saccentuent
avec lapparition dun handicap ou de la dpendance. Linadaptation du
logement face la perte dautonomie constitue alors un facteur aggravant,
qui vient renforcer la fragilit des personnes, en particulier quand elles sont
ges. Une enqute sociale ralise dans un quartier dhabitat populaire en
le-de-France montrait ainsi des situations trs proccupantes de personnes
souffrant de troubles moteurs (lis des pathologies ou leur vieillissement)
mais qui continuaient de vivre dans des btiments sans ascenseur ou dans des
appartements en duplex et souplex: difficults de mobilit, pnibilit des
dplacements, voire isolement forc faute de pouvoir monter ou descendre
les marches taient leur lot quotidien.

/ 66 /

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX


UNE SOLUTION DE CHRS INADAPTE AU HANDICAP PHYSIQUE

Monsieur et Madame M., 39 et 34 ans, ont vcu neuf ans dans un


appartement insalubre du parc priv, Mulhouse.Sans autres ressources
que lAAH verse Monsieur M., ils se sont trouvs pris au pige de cet
appartement inadapt son handicap physique et o le propritaire
refusait dintervenir: Avant, mon mari marchait peu prs correctement;
une de ses jambes tant encore valide. Finalement, il sest retrouv
en fauteuil roulant. On la dit au propritaire, mais il na pas fait les
travaux dadaptation du logement. Alors on faisait comme on pouvait: je
descendais dabord la chaise, puis lui.

2016

Les dmarches quils effectuent pour trouver un autre logement plus adapt
dans le parc priv naboutissent pas: On navait pas de cautionnaire et
les propritaires ne voulaient pas dun handicap, explique Monsieur M.
On nous la dit comme a. La demande de logement social dpose dbut
2014 auprs de deux bailleurs navait donn lieu aucune proposition
aprs un an : Il y a trs peu de logements adapts, et quand il y en a, ce
sont des logements neufs et le loyer est trop cher.
En attendant, Monsieur et Madame M. ont obtenu une place en CHRS au
printemps 2014. Mais le F3 qui leur est attribu est en duplex, ce qui les
contraint vivre et dormir dans le salon situ au rez-de-chausse. En outre,
les sanitaires ne sont pas adapts: Jai fait plusieurs chutes en arrire,
cause du carrelage glissant dans la salle de bain. Malheureusement, on
reste ici tant quon na pas de proposition de logement.
Ensuite, les troubles de sant mentale peuvent galement avoir des
rpercussions importantes sur les conditions dhabitat. Le syndrome de
Diogne en est un exemple particulirement emblmatique, mme sil
concerne un nombre limit de patients51. Plus rpandue, la problmatique de
lincurie dans lhabitat52 renvoie selon le Dr Jean Furtos un syndrome global
dauto-exclusion 53. Lincurie dans lhabitat prend diffrentes formes et
se caractrise par une occupation inadquate du logement, une manire
dhabiter empchant lusage de certaines pices du fait dun encombrement
excessif ou dune extrme dgradation de la pice. Laccumulation peut

51 Daprs le psychiatre Thomas Knecht, il concerne des patients ngligs, en tat dincurie, gnralement
gs, dont la symptomatologie dominante consiste amasser et entasser des objets inutiles, parfois mme des
dchets. Dans de nombreux cas, il existe la base un trouble de la personnalit, une volution vers une dmence,
une psychose endogne, une nvrose obsessionnelle-compulsive, in Thomas Knecht, Le syndrome de Diogne:
un phnomne daccumulation des dchets du point de vue psychiatrique, Forum Med Suisse 2007.7: 83984.
52 Daprs lORSPERE-ONSMP de Lyon, Lincurie dans lhabitat apparat comme une ngligence pouvant
conduire une accumulation dobjets htroclites et/ou de dchets, pouvant aboutir dans les cas extrmes
des situations dinsalubrit (fuites deau, de gaz, nuisances olfactives, destruction ou impossibilit dutiliser
le mobilier, les appareils mnagers, les sanitaires, dgradation des lieux, accumulations dobjets rendant
impossible ou difficile la circulation dans le logement, prsence danimaux domestiques problmatique...).
53 Jean Furtos, Quelques aspects de la sant mentale concernant lhabitat dans laccompagnement des personnes prcaires, Direction de la prospective et de la stratgie dagglomration du Grand Lyon, 2009/01/30.

/ 66 /

Le logement est une question de sant publique


rendre inutilisables certains espaces (salle de bain, etc.), provoquer des
odeurs ou la prsence de nuisibles et gnrer des risques diffrents niveaux,
pour loccupant et ses voisins54. Dune manire plus gnrale, les troubles
de la sant psychique peuvent avoir des consquences trs dommageables
sur les conditions de vie des personnes et se rpercuter sur lhabitat. Cest
ainsi que certains troubles (angoisses, dpressions) peuvent venir freiner
des dmarches en matire daccs aux droits.
Les personnes souffrant de maladie mentale peuvent aussi se trouver
fragilises par rapport aux solutions dhbergement ou de logement
temporaires qui jalonnent leur parcours : Les troubles neurologiques qui
gnrent des pertes de mmoire court terme constituent une relle difficult.
Certaines personnes atteintes de ces troubles peuvent perdre leur place en
hbergement car elles ne se souviennent plus quon leur a donn une place
(Samu social Lille). Un vritable effet boule de neige peut alors senclencher.
MONSIEUR B., 35 ANS, SANS DOMICILE ET NE PARVENANT PAS SINSCRIRE
DANS UN PARCOURS DE SOINS

Monsieur B., 35 ans, vit frquemment la rue. Contacte par lglise


devant laquelle il reste souvent, lquipe mobile de sant mentale
communautaire entre en contact avec lui et laide rouvrir ses droits.
Disposant alors de ressources, il loue une chambre dhtel. Il est en
conflit avec le grant de lhtel, ce qui alimente sa fragilit psychique
et ses troubles de perscution et active sa consommation de produits
stupfiants : Pour se calmer, il consommait beaucoup de produits ,
explique le psychiatre.
Actuellement la recherche dun logement, il est hberg chez des tiers.
Linstabilit de sa situation vis--vis du logement a un impact fort sur
son traitement et met mal le principe de continuit des soins. Sans
logement et en recherche permanente dun lieu o dormir, ses rendezvous mdicaux passent au second plan: Il nest plus hberg par sa
mre car cest compliqu pour elle. Parfois, il galre tellement la nuit
pour trouver un endroit o dormir quil est trop fatigu et ne vient pas au
rendez-vous.

54

/ 66 /

Notamment des risques biologiques lis aux moisissures et bactries, insectes, animaux et vermines, des
risques chimiques lis la toxicologie environnementale (pntration dagents toxiques par les poumons,
la peau, les voies digestives, alimentation avarie, eaux souilles, intoxication au CO, allergies aux produits
chimiques), des risques daccidents ou dincendies lis laccumulation de papiers, mauvais entretien des
conduits lectriques ainsi quun inconfort physique (odeurs nausabondes, aspect visuel, etc.) pouvantavoir
des consquences sur la sant mentale: anxit, troubles de lhumeur Bensliman Rachida, Le syndrome de
Diogne. Revue de la littrature scientifique, Forest Quartiers Sant, 2011.

> MAL-LOGEMENT ET SANT : LE CERCLE VICIEUX

Sil nest pas toujours simple didentifier ce qui est lorigine du processus
de fragilisation pour les personnes vulnrables, force est de constater que les
problmes de logement et de sant salimentent mutuellement. Dgradation
du logement et de ltat de sant se rpondent, entranant les personnes
dans une spirale dexclusion.

2016

/ 66 /

2
DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET
MDICALE QUI SIGNORENT
Comme on vient de le voir, les difficults des parcours de soins et de logement
entranent les personnes en situation prcaire dans un cercle vicieux o ces
deux problmatiques salimentent mutuellement. Alors que, pour schmatiser,
le mal-logement rend malade autant que la maladie rend mal-log ,
les dispositifs publics censs y remdier restent, quant eux, trop souvent
hermtiques.

2016

Symboliquement, ltat la act en 2009, avec la disparition des Directions


dpartementales des Affaires sanitaires et sociales (DDASS) et la cration
des Agences rgionales de sant (ARS), qui a renforc la coupure entre le
social et le mdical. Les ARS soccupent dsormais du mdico-social dun
ct tandis que les DRIHL-DDCS sont en charge des questions de logementhbergement, sans que ces deux mondes parviennent au niveau local
ou national se retrouver rgulirement autour dune mme table pour
rsoudre des problmes qui, dans le parcours chaotique et toujours singulier
des personnes, ne connaissent pas la mme tanchit.

Quand les conditions de logement font obstacle aux soins


Si la prcarit des conditions dhabitat relgue au second plan le souci de la
sant et des soins y compris bien souvent pour des personnes atteintes
de maladie grave , dautres freins viennent entraver laccs aux soins
des plus fragiles. Le cot financier peut constituer cet gard un motif de
renoncement, sachant quun sans-domicile sur dix dclare ne bnficier
daucune couverture maladie et un quart daucune complmentaire sant55.
Les sans-abri y sont davantage confronts dans la mesure o ils ont peu
( 57%) recours aux travailleurs sociaux56. De mme que les sans-domicile
de nationalit trangre qui sont plus nombreux ne pas avoir de couverture
maladie (16%) ou de complmentaire sant (29%). La mconnaissance de
leurs droits, labsence de domiciliation ou encore la difficult rassembler
lensemble des pices administratives peuvent constituer des obstacles

55 DREES, Le recours aux soins des sans-domicile: neuf sur dix ont consult un mdecin en 2012, septembre

2015.
56 Anne Legal, Le recours aux prestations et services de protection sociale des personnes sans domicile, in
DREES, Minima sociaux et prestations sociales, 2015.

/ 77 /

Le logement est une question de sant publique


louverture des droits sociaux, empchant de fait le remboursement des actes
de sant.
Le refus de domiciliation gnre une inexistence lgale des occupants
de bidonvilles, qui constitue un obstacle majeur toute ouverture de droits
en matire daccs aux soins : On ne reconnat ni les lieux de vie, ni les
personnes. Sans domiciliation, sans adresse, ces gens nexistent pas
(Mdecins du Monde). Ainsi, 90 % des personnes en bidonvilles qui ont
t accueillies par Mdecins du Monde57, en consultations de mdecine
gnrale et vaccinations en 2009, navaient pas de droits ouverts lAide
Mdicale dtat (AME), que ce soit par complications administratives ou par
mconnaissance des dispositifs. Dans ces conditions, les retards de soins
sont consquents puisque 35 % des maladies soignes auraient d tre prises
en charge plus tt.
Des pathologies aggraves par les difficults daccs aux soins chez les
personnes sans domicile
La vie la rue transforme les repres et besoins des personnes58. Les
problmes du quotidien : se nourrir, trouver un endroit o passer la nuit
constituent les proccupations premires des personnes sans chez-soi. Dans
cette perspective, laccs au soin et lhygine passe au second plan. Ce
rapport au corps distanci nexclut pas toutefois lexpression dun sentiment
de gne ou de honte chez les personnes, freinant alors le recours aux soins.
Ces rticences se soigner sont galement lies une inquitude, la peur de
ne pas savoir ce quon va leur faire. Un professionnel du Samu social de
Lille rapporte cette situation: Jai lexemple dun monsieur qui refusait le
soin du fait de son tat dhygine. Il avait honte de montrer ses pieds. Quand
vous navez pas pu prendre de douche, devoir se dshabiller cest difficile. Il
y a aussi langoisse de lamputation, la peur de lhpital, les personnes se
demandent ce quon va leur faire. Cest rare quils aillent deux-mmes aux
urgences. Il y en a mme qui ne veulent jamais y aller.
Dune manire gnrale, laccs aux soins est dautant plus complexe que
la personne est dans le dni de son tat. Cest le propre des personnes trs
dsocialises, comme si elles taient dtaches de leur enveloppe corporelle.
On est estomaqu devant des plaies ou des purulences. Elles ne les sentent
mme plus 59, tmoigne le directeur de lassociation Alyna. Daprs
de nombreux spcialistes, lattention au corps et le ressenti du message
douloureux saltrent chez les personnes trs dsocialises.
Un rapport sur la sant des personnes sans chez-soi60 indique que celles-ci
font appel au systme de soins plus tardivement que la population gnrale,

/ 77 /

57

Ibid. Intervention du docteur Bernard Moriau.


Anne-Franoise Dequir,Le Corps des sans-domicile fixe. De la dsinsertion sociale la disqualification
corporelle, Recherches & ducations, septembre 2010.
59 Interview, Le lien social, 5 janvier 2012.
60 Vincent Girard, Pascale Estecahandy, Pierre Chauvin, La sant des personnes sans chez soi, novembre 2009.
58

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


quand les pathologies sont plus avances et que la situation est plus grave.
Elles ont rarement un mdecin traitant et donc peu de possibilits dtre
soignes en amont des urgences. Dans son rapport 2015 de lObservatoire
de laccs aux soins, Mdecins du Monde note ainsi que 43% des personnes
sans abri ayant consult en 2014 accusaient un retard de recours aux soins
et prs de 30% ncessitaient une prise en charge urgente ou assez urgente.
Si une rcente publication de la DREES61 a montr que prs de neuf sansdomicile sur dix ont consult un mdecin en 2012 (avec dimportantes variations
selon le sexe et lieu dhbergement)62, la consultation de spcialistes apparat
plus difficile malgr des pathologies souvent trs lourdes. En matire de soins
dentaires, 7 % des sans-domicile ont dclar ne stre jamais rendus chez
le dentiste. Par ailleurs, une tude ralise auprs de personnes accueillies
par Emmas Solidarit63a montr que laccs aux soins optiques reste une
exception pour cette population, malgr les problmes de vue importants
voire des handicaps visuels graves : parmi les personnes souffrant dune
dficience visuelle handicapante, 94% navaient pas dquipement optique
ou un quipement obsolte. Dans 8 cas sur 10, cette situation engendre
des difficults dans la vie quotidienne, que ce soit en matire de mobilit,
dintgrit physique ou de (r)insertion sociale et professionnelle.

2016

MONSIEUR T. A PERDU LA VUE 40 ANS, QUAND IL VIVAIT DANS LA RUE

g de 47 ans, Monsieur T. occupe actuellement un Lit halte soins sant


(LHSS) du Samu Social depuis fvrier 2015. Il y a t admis la suite dune
tuberculose, traite durant 7 mois au sanatorium de Bligny-en-Essonne.
Aujourdhui guri, Monsieur T. doit trouver une autre solution de logement
adapte ce qui reste son principal problme de sant : 40 ans, il a
perdu la vue progressivement, la suite dune infection de son premier
puis de son deuxime il.
lpoque, je dormais dans le mtro Buzenval. Un matin, je me suis
lev et javais mal lil, trs mal. Jai cru que javais pris un coup,
que ctait une agression. Et puis je suis all prendre mon caf au Jean
Bart comme tous les matins et jy ai retrouv mes amis. Comme javais
toujours mal, ils ont fini par appeler les pompiers. Ils mont emmen
lHtel-Dieu. Ils mont soign et mon il droit fonctionnait toujours.
Lil gauche a fini par infecter lil droit. Ils auraient d moprer plus
tt. Aprs deux semaines dhospitalisation, je suis retourn la rue.

61 tudes et recherches n0933 Le recours aux soins des sans-domicile: neuf sur dix ont consult un mdecin
en 2012, septembre 2015.
62 Daprs la DREES, en 2012, seules 6% des femmes dclarent ne pas avoir vu de mdecin dans lanne, contre
21% des hommes. Par ailleurs, lenqute HYTPEAC indique quun tiers des personnes dormant dans lespace
public avait consult un mdecin pour la dernire fois moins dun mois avant lenqute, tandis quun quart ne
lavait pas fait depuis plus de 2 ans. linverse, parmi les personnes rencontres dans les centres, plus de la
moiti avait consult un mdecin il y a moins dun mois et moins de 10% il y a plus de 2 ans.
63 Emmas solidarit, Prcarit et accs la sant visuelle , tude mene auprs de 112 personnes en avril 2015.

/ 77 /

Le logement est une question de sant publique


La vie la rue devient alors de plus en plus difficile: Quand je voyais, je
me dbrouillais trs bien tout seul mais maintenant, rien que pour aller
aux douches municipales je mets une demi-journe. Je reste beaucoup
dans le 5e. Jy ai mes repres. Les copains maccompagnent souvent
quand je veux aller quelque part ou alors je demande aux passants. Mais
cest la galre. Je vais aux douches municipales, rue Lacpde. L-bas, il
y a des trucs adapts pour les handicaps, cest bien. Mais parfois jai
peine le temps de me laver car il faut rester 20 minutes maximum et
jai pas le temps de tout faire. Je mets du temps me dshabiller. Jai
plusieurs paisseurs.
Laccs aux soins reste ainsi compliqu pour les publics les plus prcaires,
malgr le dveloppement de structures et services ddis, comme les
Permanences daccs aux soins de sant (PASS)64. Mises en place depuis
1998 au sein des tablissements de sant, les PASS ont pour mission
daccueillir et de prendre en charge les personnes en situation de prcarit
exclues du droit commun (en raison de labsence ou de lincompltude dune
couverture sociale, ou dautres raisons dordre social)65. Ces permanences
sont animes par des quipes associant travailleurs sociaux, mdecins et
infirmiers. Plus de 15 ans aprs leur mise en place, de nombreuses tudes
en dressent un bilan en demi-teinte: affluence et diversification des besoins,
en lien notamment avec laugmentation des publics migrants, manque de
moyens humains, financiers et techniques, insuffisance du temps mdical
proprement parler Leur grande htrognit de fonctionnement constitue
par ailleurs un frein la visibilit du dispositif et rend plus difficile la mise
en uvre au niveau local de partenariats avec les acteurs sociaux et mdicosociaux. Les PASS nont pas les moyens de rpondre la demande. chaque
consultation, une quarantaine de personnes font la queue. Mais il sagit de
situations gnralement complexes, donc le mdecin consacre environ une
heure par personne. On est oblig de renvoyer les gens. Il faut aussi courir
aprs linterprtariat, quon ne nous accorde quau compte-goutte. Les
enveloppes pour les mdicaments sont insuffisantes.66
Quand laccs aux soins des personnes migrantes se heurte des
complications administratives
Les personnes migrantes ou trangres en situation de prcarit souffrent de
conditions dhabitat douloureuses, alors que leur tat de sant est souvent
dgrad. La violence, la torture, lexil et lmigration provoquent chez ltre
humain des traumatismes importants, dont le traitement suppose relation,
reconnaissance et rparation. Or, dans un contexte de crise de lhospitalit et

/ 77 /

64

Les PASS ont t cres par la loi dorientation relative la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998.

65 En 2013, on dnombrait plus de 410 PASS, majoritairement situes dans les tablissements publics de sant,

et dans les agglomrations de taille moyenne grande. Le plan pluriannuel de lutte contre la pauvret et pour
linclusion sociale prvoit la cration de 10 PASS supplmentaires dans sa feuille de route 2015-2017.
66 Rseau Sant Solidarit Marseille, projet Accs aux soins des personnes sans abri.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


du droit dasile en France et en Europe, lexclusion et la prcarit aggravent
ltat de sante des exils, migrants/trangers en situation prcaire. Ces
multiples facteurs de vulnrabilit, au pays dorigine puis en pays daccueil,
favorisent la survenue et la svrit de la maladie67 , souligne le Comit
mdical pour les exils (COMEDE). Leurs conditions dhbergement sont
trs prcaires68 et lembolie du dispositif dhbergement durgence semble
npargner personne, des femmes enceintes aux mineurs isols trangers en
passant par les malades et les handicaps.
Ces conditions dhabitat fragilisent considrablement leur tat de sant
(stress et fatigue, mauvaise alimentation, promiscuit et logements
insalubres et surpeupls) et peuvent dclencher, aggraver ou permettre la
propagation de certaines pathologies (VIH, hpatites, tuberculose, maladies
immunodpressives, maladies chroniques, etc.). Les personnes accueillies
dans les permanences de Mdecins du Monde sont avant tout affectes de
pathologies respiratoires (25 % des patients), digestives (25 %) et ostoarticulaires (21%). 58% souffrent dune pathologie chronique (ncessitant un
suivi au long cours) et 57% dune affection aigu. En 2014, un trouble dordre
psychologique a t repr pour prs de 12% des patients. Il sagit le plus
souvent de troubles anxieux ou dpressifs. Parmi les trangers, le fait dtre
sans domicile, demandeur dasile ou encore davoir t victime de violences
est associ une prvalence plus leve des troubles dordre psychologique.

2016

Les migrants sont en outre confronts a de nombreux obstacles dans


laccs aux soins. Nombre dentre eux ne disposent daucune couverture
maladie69 en raison de restrictions lgales mais galement en raison de la
complexit des procdures (notamment en matire de domiciliation), voire
des demandes de pices abusives pour lobtention dune couverture maladie
et la mconnaissance du systme de sant franais par ces populations,
sans compter la barrire linguistique. Ainsi, parmi les personnes reues dans
les CASO relevant dun rgime de couverture maladie en France (CMU pour
les demandeurs dasile et AME pour les trangers en situation irrgulire
pouvant justifier dune prsence ininterrompue en France suprieure
3 mois70), moins de 15 % ont des droits ouverts au jour de leur premire
visite. Daprs la rglementation, une simple dclaration dadresse suffit,
67 Migrants/trangers en situation prcaire. Soins et accompagnement - dition 2015. Guide pratique pour les
professionnels. Comede, INPES.
68 87% des 4 000 bnficiaires des permanences tlphoniques du Comede en 2013 navaient pas de chez soi;
dans les CASO de MDM, seuls 9% des 28500 personnes reues en 2015 disposaient dun logement personnel, 57,5% sont hberges (le plus souvent par de la famille ou des amis ou parfois par un organisme ou une
association), 13,5 % vivent dans un environnement prcaire tel quun squat ou un campement illgal. Enfin,
20% nont aucune solution de logement et vivent la rue ou sont accueillies en hbergement durgence pour
de courtes dures.
69 Daprs une rcente publication de la DREES, les sans-domicile trangers sont plus nombreux ne disposer
daucune couverture maladie(16% dentre eux en 2012, contre 10% pour les sans domicile en gnral) ou de
complmentaire sant (29% contre 25% pour les sans domicile en gnral).
70 Depuis une circulaire de 2007, les ressortissants europens inactifs rsidant en France peuvent prtendre la
CMU sous certaines conditions, en loccurrence disposer dune assurance maladie et de ressources suffisantes
pour ne pas tre une charge pour le systme dassistance sociale . Faute de remplir ces conditions, les
ressortissants europens se trouvent en situation irrgulire de sjour et ne peuvent bnficier que de lAide
Mdicale dtat (AME).

/ 77 /

Le logement est une question de sant publique


mais dans la ralit, de nombreuses caisses continuent dexiger abusivement
un certificat dhbergement ou dfaut une domiciliation administrative.
Nombre dhbergs ne peuvent fournir un tel certificat car leurs hbergeurs
craignent des retombes sur leur propre situation. Les CCAS doivent quant
eux pouvoir raliser la domiciliation administrative, mais beaucoup
la conditionnent au critre de rattachement la commune. Cest ce que
soulignent des professionnels de PASS, comme Crteil, qui constatent que
trs souvent lorientation vers un psychologue ne fonctionne pas tant que
la problmatique du logement nest pas rgle. On essaie de les orienter
vers un cabinet de ville, mais tant quils nont pas de vritable ancrage
gographique, cest difficile.
Concernant plus particulirement les demandeurs dasile, leurs conditions
daccueil se sont dgrades sur une priode rcente, avec des consquences
trs dommageables sur leur sant, notamment mentale. En 2014, 64 811
demandes dasile ont t dposes en France. Pendant linstruction de leur
demande, les demandeurs dasile doivent tre hbergs en CADA71 (ou
dfaut une autre solution dhbergement) ou bnficier de lAllocation pour
demandeur dasile (ADA). Depuis plusieurs annes, la Coordination franaise
pour le droit dasile souligne nanmoins la dgradation des conditions
daccueil de ces derniers: laccs la procdure dasile est un vrai parcours
du combattant, tandis que la pnurie doffre dhbergement spcifique
seuls 37% des demandeurs dasile disposaient dune place en CADA en 2013
conduit les demandeurs dasile recourir des solutions prcaires. Ainsi,
en 2014, parmi les demandeurs dasile reus dans les CASO de Mdecins
du Monde, seuls 25 % indiquent tre hbergs par un organisme ou une
association. Les autres (un tiers) sont hbergs chez un tiers, 29% sont la
rue et 8% vivent dans un squat ou un campement72.
Or les CADA ptissent depuis plusieurs annes dune rduction des moyens
qui se fait particulirement sentir au niveau de laccompagnement des
personnes, et notamment de la prise en charge des problmes de sant
mentale : Beaucoup de structures ont d faire face des suppressions de
postes ou de prestations extrieures, notamment de psychologues. Le taux
dencadrement en CADA est pass de 1 pour 10, 1 pour 15 aujourdhui. La
capacit des quipes pour accompagner est donc diminue de mme que celle
prendre soin des plus fragiliss. De ce fait il y a moins daccompagnement
social. () lexil, au parcours difficile, au traumatisme souvent vcu dans le
pays dorigine, sajoute une dsaffiliation, un risque de dsarrimage social
Le lien au groupe se trouve attaqu73.

/ 77 /

71 Les centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) sont des structures daccueil et dhbergement pour
demandeurs dasile. Cest partir de ces structures quil est envisageable daccompagner correctement les
demandes, durant le temps de la procdure dinstruction qui peut tre longue
72 Mdecins du monde, Observatoire de laccs aux soins, 2015.
73 Halima Zeroug-Vial, Yvan Couriol, Nicolas Chambon. Les dfaillances de laccompagnement des demandeurs
dasile et leurs consquences sur la sant mentale, Rhizome, 2014, pp. 57-60.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


MONSIEUR R. DBOUT DU DROIT DASILE ET ATTEINT DUN CANCER DE LA MCHOIRE

Fuyant la Russie, Monsieur R. (58 ans) arrive seul Lyon en janvier 2014 et
dpose une demande dasile auprs de lOffice Franais de Protection des
trangers et Apatrides (OFPRA). Peu de temps aprs son arrive, un cancer
de la mchoire lui est diagnostiqu. Sa femme (55 ans) le rejoint alors
en mai 2014. Ils sont hbergs dans un CADA. Souffrant de dpression
ractionnelle, Monsieur R. est galement suivi par un psychologue.
Il bnficie de lAide Mdicale dtat, ce qui lui permet de suivre son
traitement, en particulier ses sances de radiothrapie. lt 2015, il
obtient une carte dinvalidit. En revanche, le couple se voit dbouter de
sa demande dasile et est contraint de quitter le CADA dans lequel il est
hberg. Sils savent quils vont pouvoir bnficier de la prise en charge
par la prfecture de 5 nuites htelires, ils ne savent pas o aller
ensuite. En attente dune rponse leur demande de titre de sjour pour
raison mdicale (dpose en janvier 2015), le couple est sans solution de
logement.

2016

Dune manire gnrale, le stress et la fatigue lis lincertitude de la dure


dhbergement et aux mauvaises conditions de vie sont un terreau fertile
lmergence dautres problmes de sant: problmes de dos, maux de ttes
rcurrents, impossibilit de suivre un traitement sur le long terme Ce charg
de mission dune association lyonnaise (ALPIL) en tmoigne: La rupture
de prise en charge et les parcours de vie sont sources de stress et peuvent
tre dstructurants. On voit des gens pris en CADA puis remis la rue, qui
vont ensuite en squat puis qui bnficient dun plan froid, qui vont ensuite
en village mobile puis qui retournent la rue Ds quils se posent quelque
part, il y a une date de fin ou alors on ne leur dit rien. Une non-rponse, cest
encore pire. Tout a, ce sont des freins pour se projeter. Il y a des gens qui
nous disent quils prfrent arrter de faire appel au 115. Ils vivent dans des
conditions trs prcaires mais au moins ils savent o ils sont .
Quand la continuit des soins est rendue impossible par les problmes
de logement
Labsence de prise en compte de leurs problmes sociaux peut avoir
des consquences importantes sur le parcours de sant des personnes
sans domicile. Lorsquelles sont sans lieu de convalescence leur sortie
dhospitalisation, ces personnes sont parfois contraintes de retourner la
rue,ce qui peut affecter leur rtablissement: Les personnes la rue passent
lhpital mais ressortent comme vous et moi. Elles nont pas les moyens
de se soigner aprs les urgences, ce qui entrane une aggravation de leurs
pathologies. Elles ne comprennent pas toujours ce quon leur dit lhpital.
Elles se retrouvent avec des fils, par exemple, et ne savent pas comment
les enlever. Elles nont pas le rflexe de consulter et nont pas toujours de
droits. (Samu social Lille).

/ 77 /

Le logement est une question de sant publique


Ds lors, lauto-administration ou la prise dun traitement heure rgulire
devient particulirement difficile (oublis, abandons). Et la prise de
traitements exigeant des moyens de conservation spcifiques apparat
quasiment impossible : Quand un patient est la rue et quon lui dit de
prendre un cachet avec 3 repas par jour et de leau, ce nest pas facile.
Comment peut-on conserver de linsuline quand on a du diabte et quon
est la rue? Il y a des infirmiers qui se dplacent, mais a reste assez rare.
Des soins ncessaires sont aussi empchs lorsque les personnes vivent
dans des conditions dhabitat trs prcaires, comme le montre la situation
tragique de Mme C. en attente dune transplantation (voir encadr cidessous). Dans certains cas, les traitements mdicaux ou interventions
domicile seraient inefficaces en raison des caractristiques du logement.
Comment traiter correctement des pathologies chroniques ou handicapantes
dans des logements inadapts ? Comment assurer le suivi de personnes
immuno-dprimes alors quelles vivent dans une habitation indigne ?
Des professionnels de sant ou mdico-sociaux refusent parfois mme
dintervenir, lorsque les personnes ne disposent pas de sanitaires dans leur
logement ou que leur accs est problmatique pour lacte professionnel.
Lassociation des Compagnons Btisseurs en le-de-France rapporte le cas
suivant : Je me souviens dun monsieur, trs malade, qui habitait dans
une coproprit Clichy. Suite une opration, il avait une canule dans la
trache pour lui permettre de respirer, quil fallait changer tous les jours.
Mais aucun personnel mdical ne souhaitait monter au 10e tage de sa tour,
dont lascenseur tait toujours en panne. Cest sa femme, qui navait aucune
qualification mdicale, qui lui changeait tous les jours, avec langoisse
quotidienne de le tuer en faisant un mauvais geste.
MME C. ATTEND UNE TRANSPLANTATION QUI LUI EST REFUSE
EN RAISON DE SES CONDITIONS DHABITAT, NON ADAPTES AUX SOINS DE SUITE74

Handicape suite une attaque crbrale lge de 18 ans, Mme C.


occupe un petit F2 Aubervilliers, suivi dans le cadre du Plan local
de lutte contre lhabitat indigne. Situ au 3e tage sans ascenseur, le
logement prsente des problmes de moisissures causes par des
infiltrations deau (fissures sur faade, taux dhumidit 85 %). Les
escaliers sont troits (1,70 m de hauteur sous plafond) et irrguliers.
Souffrant dinsuffisance cardiaque grave, Mme C. attend une
transplantation depuis plusieurs annes, mais celle-ci a dj t refuse
par les mdecins en raison de ses conditions de logement: non adaptes
aux soins de suite ncessaires, celles-ci pourraient mettre en pril les
chances de russite de lopration.

/ 77 /
74

Source: Tmoignage issu de FORS, Recherche sociale n204, Les cots sociaux du mal-logement, 2012.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


Faute de solution de logement adapt, des professionnels de la sant en
viennent prolonger les dures dhospitalisation. Spcialis en soins de suite
et de radaptation, lhpital pdiatrique Bullion est chaque anne confront
des difficults pour prparer le retour domicile dune quinzaine denfants
accueillis (sur 140 enfants accueillis). Les situations les plus frquemment
rencontres concernent lexigut des logements, quand la maladie de lenfant
ncessite par exemple une chambre personnelle. Linsalubrit du logement est
en cause dans au moins une situation rencontre par an et empche le retour
au domicile denfants immunodprims (mucoviscidose, attente de greffe,
maladies chroniques lourdes). Les consquences sont douloureuses, avec
des sjours prolongs et des surcots importants pour la famille, contrainte
de nombreux dplacements.

2016

MARO, ATTEINTE DE LEUCMIE75

Maro habite seule avec sa mre Villeneuve-le-Roi. Le logement, un T1, est


extrmement humide avec des moisissures importantes sur lensemble
des murs, limmeuble tant entirement fissur ct faade. De plus, le
logement est envahi par les rats et les cafards. Deux cages descaliers
sont frappes dun arrt de pril depuis prs de trois ans, entrainant la
suspension de lobligation de paiement des loyers. Cependant, aucun
dentre eux nen a t inform. La mre de Maro paie un loyer de 420 euros
charges comprises, pris en charge par lAPL.
En novembre 2009, Maro, 10 ans, atteinte de leucmie, est hospitalise
pour une chimiothrapie ncessitant une prise en charge totale. Ractive
au traitement, elle va mieux et un retour au domicile est envisag en avril
dans le but de favoriser le rapprochement avec sa mre. Alerte par la
mre sur les conditions de logement, lassistante sociale de lhpital
Bullion ralise une visite domicile et constate son insalubrit. Face
cette situation dangereuse, les permissions de Maro sont interrompues,
contraignant sa mre, seul parent, de nombreux allers-retours entre son
logement et lhpital, isol en fort de Rambouillet.
Malgr la multiplication des dmarches effectues par lassistante sociale
auprs du secteur, de la prfecture, du maire et finalement un signalement
linspecteur de lAide Sociale lEnfance, Maro est maintenue lhpital
jusquen aot 2010. Le 8 aot 2010. En labsence de solution, il est
alors dcid de la renvoyer dans son logement afin de provoquer, dans
lurgence et au bout dune semaine, une rponse de la part des pouvoirs
publics. Maro et sa mre sont aujourdhui loges dans une structure
dhbergement temporaire, en attente dun logement prenne.
/ 77 /
75 Tmoignage

issu de FORS, Recherche sociale n204, Les cots sociaux du mal-logement, 2012.

Le logement est une question de sant publique


Prinatalit et sorties de maternit: le 115 pour berceau?
Parmi les patients en grande prcarit sociale, la prsence de nombreuses
femmes enceintes ou sortant de maternit sans solution de logement
adapt, interpelle les professionnels du secteur social et sanitaire. Ces
situations nous inquitent, elles conduisent des problmes de sant chez
les femmes enceintes et du coup des grossesses difficiles. Ces femmes
manquent de repos, elles sont stresses , tmoigne une sage-femme de
lhpital Delafontaine en Seine-Saint-Denis. En effet, diffrentes tudes ont
prouv que la prcarit sociale des femmes enceintes entranetrois fois plus
de naissances prmatures que dans la population gnrale, deux fois plus de
nouveau-ns de petit poids (indpendamment de la prmaturit) et deux fois
plus de csariennes en urgence. Pour les professionnels de sant du Rseau
Prinatal du Val-dOise, La situation derrance dune femme enceinte
conduit automatiquement une grossesse caractre pathologique. Sans
compter les consquences parfois dramatiques sur les nouveau-ns: mortalit
prinatale et infantile accrue, difficults du lien mre-enfant, risques pour le
dveloppement psychologique de lenfant
Une tude sur le suivi des grossesses des femmes sans logement(en CHRS,
htels sociaux, CADA, CHU) a t ralise par Mdecins du Monde en 20122013: 61% navaient jamais eu de consultation prnatale et, parmi les femmes
accompagnes, 42% avaient un retard dans le suivi de leur grossesse. Aprs
accouchement, les conditions de vie de ces femmes ne samliorent pas :
lhbergement chez des tiers est plus difficile (passant de 19% des solutions
mobilises avant accouchement, moins de 4% aprs) et le recours lhtel
se dveloppe davantage (de 53% 71%) bien que ces solutions ne soient pas
adaptes larrive dun bb.
En sortie dhospitalisation, des places en structures daccueil peuvent
tre sollicites par les services sociaux de lhpital, mais la pnurie est
particulirement importante dans certains territoires. Dans le Val-dOise,
le SIAO indique par exemple un ratio dune place pour 5 6 demandes en
moyenne, mais de seulement une place pour 20 demandes de femmes
enceintes isoles, bien quelles fassent partie des publics prioritaires du
115. Lorsquon sadresse une structure dhbergement qui accueille des
femmes seules ou des personnes isoles, ils nous disent non car ils nont pas
dagrment pour accueillir la future maman et son bb. Lorsquon sadresse
des structures dhbergement qui accueillent des familles, cest galement
compliqu puisque les travailleurs sociaux nous rtorquent que la place prise
par une femme seule et enceinte, cest une place en moins pour une famille.

/ 88 /

Lorsque le 115 ne trouve aucune solution de logement, lhpital peut dcider


de prolonger les hospitalisations, comme lindique cette sage-femme de
lhpital Delafontaine Saint-Denis : On les garde 15 jours maximum, le
temps que le 115 trouve une solution. Le problme, cest que a bloque des
places pour dautres femmes ayant galement des grossesses pathologiques.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


une poque, le service de mdecine nous proposait trs occasionnellement
des places pour nos patientes sans logement pour une dure dun mois
afin de librer des places dans la maternit,mais aujourdhui a nest plus
vraiment possible .
Une enqute a t ralise en 2010 dans 13 maternits de Paris et de la
Petite couronne par lAPHP76 sur une dure de 15 jours : au cours de cette
priode, le service social de lAPHP a d solliciter 122 fois le Samu social
pour des sorties de maternits trs difficiles. Une autre enqute ralise par
les associations Interlogement 93 et Idee 93 a montr que la Seine-SaintDenis tait particulirement touche par cette problmatique: en 2013, 160
femmes avaient d faire appel au 115 en sortant de la maternit Delafontaine
Saint-Denis, et 387 taient sans solution prenne dhbergement ou de
logement en sortant de lhpital Andr-Grgoire Montreuil, soit trois fois
plus quen 201177.

2016

AVEC UNE GROSSESSE RISQUE, MADAME N. SANS DOMICILE PERSONNEL


A UN SUIVI MDICAL COMPLIQU

Enceinte de 7 mois, Madame N., en couple avec un enfant de 2 ans, se trouve


dans une situation de grande prcarit. Elle est hberge avec son fils chez
des amis, tandis que son conjoint lest chez dautres connaissances. Sur le
plan mdical, Madame prsente une pathologie cardiaque complexe qui
ncessite un suivi trs attentif dans une maternit adapte. Sa grossesse
est haut risque. Mais sa solution dhbergement est de courte dure,
et elle se retrouve rapidement sans solution avec son fils. Son conjoint
et elle font appel au 115 pour tre hbergs ensemble, mais aucune place
nest disponible Paris. Le 115 leur propose un hbergement Savigny-leTemple (77), qui apparat trop loign de la maternit de suivi. Adresse
par son assistante sociale au rseau SOLIPAM78, la famille obtient une
chambre dhtel Paris pour Madame et son fils uniquement et le suivi
mdical est remis en place.
Cependant, la situation saggrave : Madame N. oublie de prendre
son traitement, elle est puise par la garde de son fils et la gestion
du quotidien ne lui permet pas dobserver le repos ncessaire sa
pathologie. Face au risque dune nouvelle hospitalisation, SOLIPAM
ralise que la prsence de Monsieur est indispensable pour assurer la
scurit physique et psychique de Madame. Au 8e mois de grossesse, le

76 Sabine Pirrovani, Patrice Fleury, Livre Blanc Le 115 pour berceau mai 2012. Ide 93, Interlogement 93,
Collaborons pour ne plus laisser des nouveau-ns et des jeunes vulnrables en errance.
77 Sabine Pirrovani, Patrice Fleury, Livre Blanc Le 115 pour berceau mai 2012. Ide 93, Interlogement 93,
Collaborons pour ne plus laisser des nouveau-ns et des jeunes vulnrables en errance.
78 Le rseau de sant SOLIPAM (Solidarit Paris Mamans) a t cr en 2006. Ddi aux femmes en situation de
grande prcarit et derrance, il travaille en collaboration avec de nombreux partenaires issus du secteur mdical
et social : Hpitaux-maternits, Rseaux prinatalit, PMI, CAFDA, Samu social de Paris, SIAO, etc.

/ 88 /

Le logement est une question de sant publique


rseau obtient une place dhbergement en CHRS pour toute la famille,
permettant de stabiliser la situation sur le plan mdical. Depuis, Madame
M. a donn naissance sa petite fille, finalement ne terme et en bonne
sant malgr ce parcours chaotique.
Entre problmes de sant et de logement, lhpital au cur des enjeux
pour les prcaires
Cette faible couverture mdicale conjugue un moindre souci de soins peut
expliquer un recours plus frquent aux soins hospitaliers. Une tude ralise
par lINED en 1995 rapportait ainsi un taux dhospitalisation 2 4 fois plus
lev pour les sans-domicile que la moyenne.
Un professionnel de lAPHP explique que Pour les plus prcaires, les
urgences sont la porte dentre vers les soins. Cest sans rendez-vous, ils
sy rendent souvent la nuit, et la nuit tous les chats sont gris... On ne leur fait
pas de difficults administratives. 17% des sans-domicile nayant aucune
couverture maladie se sont rendus aux services durgence dun hpital pour
leur dernire consultation, soit prs du double de ceux ayant une mutuelle
(9%)79.
Les services des urgences hospitalires sont sur-sollicits par les personnes
sans domicile alors que leur fonctionnement ne leur permet pas dapporter
un soin continu et global ces mnages, comme en tmoigne ce mdecin de
PASS: Les gens en situation de prcarit demandent une attention toute
particulire. Cest--dire quils demandent un accompagnement quon ne
peut pas demander aux mdecins des urgences parce que ce nest par leur
travail, quils nont pas le temps de le faire...80
Ces personnes peuvent se heurter alors la mfiance du personnel hospitalier
des urgences qui exprime des rticences les soigner, ou craignent parfois
que leur sollicitation ne dissimule en ralit un besoin dhbergement.
Si les personnes sans domicile recourent plus frquemment aux urgences
hospitalires, la question qui se pose ensuite est celle de la dure
dhospitalisation et de leur sortie. Une rcente tude de la DREES81 a mis en
vidence un allongement des dures de sjour pour des patients prcaires
(+ 16 %). Lallongement des dures de sjour est particulirement marqu
pour les personnes sans abri (+ 40%).

/ 88 /

79 Source : INED, INSEE, enqute auprs des personnes frquentant les services dhbergement ou de distributions de repas, 2012
80 Source: Observatoire National de Fin de Vie, Rapport 2014 Fin de vie et prcarits.
81 Engin YILMAZ et Denis RAYNAUD (DREES), Les patients en situation de prcarit accueillis en court sjour
restent-ils plus longtemps lhpital?, Panorama des tablissements de sant, 2010.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


Dans un contexte de restriction budgtaire, de nombreux tablissements de
sant cherchent raccourcir les dures de sjour lhpital pour les sansabri. Cest ce que rapportepar exemple ce travailleur social du Rseau social
Rue Hpital : Il ny a plus dhospitalisation motif social. Avant, on gardait
le SDF jusqu ce quon lui trouve une maison de retraite ou une maison de
convalescence. Il y a cinq ans, un SDF pouvait rester deux trois mois sur un lit
dhpital. Maintenant, il reste trois jours. La dure moyenne de sjour est trs
courte. Cest une des consquences de la tarification lacte82.
Si lhpital na pas vocation assurer lhbergement des personnes sans
domicile, certains tablissements ont toutefois une certaine tolrance, avec
la mise labri des personnes en dtresse sociale. Cest le cas par exemple
lAPHP pour des familles avec enfants qui ne ncessitent pas de soins :
Depuis le mois de septembre 2015, les difficults sont croissantes. Sur ce
seul mois, lAPHP a comptabilis 175 nuites de mise labri des familles,
pour 122 adultes et 148 enfants, essentiellement dans les hpitaux de lEst
parisien et de sa banlieue. Ils dorment dans les halls et les couloirs, ce qui
peut poser des difficults de cohabitation.

2016

Une offre en soins rsidentiels insuffisante


La difficult de prise en charge par les professionnels de sant des personnes
sans domicile, dont les problmatiques entremlent des questions
sociales, mdicales et/ou psychologiques, a conduit les pouvoirs publics
dvelopper des dispositifs mdico-sociaux spcifiques permettant dassurer
conjointement un hbergement et des soins ou un suivi thrapeutique. Pour
les personnes en situation de prcarit (sans domicile, en hbergement ou
logement prcaire, et quelle que soit leur situation administrative), loffre
en soins rsidentiels sest ainsi toffe au cours de la dernire dcennie.
Regroupe sous lappellation dtablissements et services mdicaux sociaux
(ESMS), son objectif est dassurer la prise en charge des personnes qui
nont pas ou plus besoin dune prise en charge hospitalire, mais de
prestations de soins adaptes et coordonnes, dun suivi mdical et dun
accompagnement social. Il existe trois catgories dESMS :
- les Appartement de coordination thrapeutique83 (ACT), essentiellement
destins aux personnes atteintes de pathologies chroniques svres
(cancers, hpatites volutives...),
-les Lits Halte Soins Sant (LHSS)84, pour les personnes en grande exclusion
82

Source: La sant dlgue aux quipes mobiles, Lien social, n1044, janvier 2012.
Crs dans les annes 1990 puis prenniss en 2002, les ACT hbergent titre temporaire des personnes
en situation de fragilit psychologique et sociale, en apportant une coordination des soins, lobservance des
traitements, un accompagnement psychologique et une aide linsertion. Initialement conus pour accueillir
des personnes atteintes du VIH, ils accueillent dsormais des personnes atteintes de pathologies chroniques
svres (cancers, hpatites chroniques volutives...).
84 Les LHSS ont t crs en 2005 aprs lexprimentation des lits-infirmiers par le Samu social de Paris. Entre
2006 et 2011, 1171LHSS ont t crs dans 106 structures (sur 114 sites). Le maillage du territoire par le dispositif
est cependant trs ingal, puisque trois rgions (le-de-France, PACA et Nord-Pas-de-Calais) concentrent la moiti
des places, majoritairement situes au sein de communes de plus de 10000habitants. Il sagit gnralement
de structures de petite taille (moins de 10 lits), portes par des associations qui ont pour activit principale
lhbergement ou le logement adapt.
83

/ 88 /

Le logement est une question de sant publique


dont ltat de sant ncessite une prise en charge sociale et sanitaire
ou un temps de repos et de convalescence (tuberculose, angine, suites
opratoires), sur une dure thoriquement limite deux mois,
-les Lits dAccueil Mdicaliss (LAM), destins aux personnes atteintes
de pathologies chroniques graves ne pouvant accder aux structures
de droit commun, ont t expriments entre 2009 et 2012 et reconnus
ESMS en 2013. Ils visent permettre aux personnes en situation de grande
prcarit, atteintes de pathologies chroniques (de pronostic plus ou moins
sombre), de recevoir des soins mdicaux et paramdicaux ainsi quun
accompagnement social adapt.
Alors que les LHSS ont t conus comme un dispositif daccueil temporaire,
le contexte actuel de blocage gnral du systme dhbergement et de
logement rend les sorties de plus en plus difficiles. Cest ainsi quune part
importante de personnes quittent la structure sans projet dhbergement/
logement et retournent la rue. Le Samu social de Paris alerte sur ces
difficultsdans son rapport dactivit 2014 : 68% des sorties de LHSS se sont
faites directement la rue au cours de lanne, tandis que 15% des personnes
sont orientes vers un centre dhbergement durgence (CHU) pour une dure
courte (une trois nuits) et seulement 10% vers des centres de stabilisation.
Il est aussi constat que de nombreuses personnes y restent finalement
plus longtemps que prvu. 30% des LHSS du Samu social de Paris seraient
ainsi occups par des personnes en attente dune place adapte en structure
mdico-sociale, ne ncessitant plus de soins aigus. En outre, la dure
moyenne du sjour en LHSS tend sallonger, passant de 40 50 jours en
moyenne. Labsence de droits ouverts en est parfois une des raisons, alors
que le sjour en LHSS doit tre loccasion de traiter galement lurgence
sociale des personnes.
Les sorties de LHSS sont galement difficiles car les patients accueillis
prsentent plus souvent des pathologies chroniques lourdes avec plusieurs
comorbidits. On observe une recrudescence de la tuberculose et une
aggravation des troubles psychiques. Enfin, le vieillissement dune partie
du public accueilli complexifie la recherche de solutions de sorties, du fait
du manque de places adaptes (notamment en EHPAD). Certains publics
se heurtent galement des difficults de prise en charge dautant plus
importantes qu ils ne rentrent dans aucune case, comme le pointe une
association. Ils sont trop psy, trop addict

/ 88 /

Outre linsuffisant dveloppement dune offre adapte en amont et en aval,


lARS le-de-France indique que la sortie des ESMS est galement freine
par le manque de coordination entre dispositifs sociaux, mdico-sociaux et
sanitaires.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT

Quand la rforme de la psychiatrie ignore


la question du logement
Lmergence de profonds questionnements autour de la problmatique de la
sant mentale nest pas rcente. Ds 1995, le rapport du professeur Lazarus
rendait compte de cette souffrance que lon ne peut plus cacher et qui
interpelait fortement les acteurs sociaux, le plus souvent dmunis pour la
prendre en charge. Diffrents travaux acadmiques85 ont contribu faire
merger ce champ danalyse et de rflexion pour les pouvoirs publics en
France, en cho une proccupation internationale dont lOMS sest saisie86.

2016

La sant mentale est un domaine dans lequel les interdpendances


entre sant et logement, particulirement fortes, soulvent des questions
spcifiques : si les besoins de logement des personnes avec un handicap
(mental, cognitif ou psychique) apparaissent plus clairement quauparavant
en raison notamment du recul du nombre de lits en hpital psychiatrique
et dune prcarisation croissante de ces publics , les rponses apportes
restent trs insuffisantes.
La dsinstitutionnalisation de la psychiatrie na pas t accompagne
dun dveloppement suffisant dalternatives lhospitalisation
Un tournant majeur sest opr dans le champ de la psychiatrie avec la mise en
uvre de la dsinstitutionnalisation au cours des annes 1970: la plupart
des pays europens sont passs dun modle de prise en charge de la maladie
mentale excluant les patients de leur milieu de vie pour les traiter dans les
asiles du 19e sicle un modle promouvant lintgration sociale du patient
dans son environnement laide de soins et de services de proximit 87.
Cest sur le principe de la sectorisation que sest alors structure loffre
de soins psychiatriques en France sur la base dune organisation territoriale
sappuyant sur la proximit, la continuit et la globalit des soins pour les
personnes, sur un panel dinterventions larges allant de lambulatoire
lhospitalisation.
Si la frquence et la dure des hospitalisations en milieu spcialis ont ainsi
t rduites88, les malades ont eu besoin de prises en charge alternatives
diversifies hors de lhpital. Lhpital psychiatrique assurait autrefois
un hbergement de long terme, voire dfinitif, rappelait en 2003 un rapport
du HCLPD. Il a ainsi vu son rle voluer vers des sjours dont la dure est
85 Voir notammentle rapport Une souffrance quon ne peut plus cacher du Professeur Lazarus en 1995, le
rapport Psychiatrie et Grande exclusion du docteur Patris en 1996, le rapport Souffrance psychique et exclusion sociale du Professeur Parquet en septembre 2003 ou encore le Plan dactions pour le dveloppement
de la psychiatrie et la promotion de la sant mentale CLERY-MELIN, septembre 2003.
86 Organisation mondiale de la sant, Plan daction pour la sant mentale 2013-2020, 2013.
87 Magali Coldefy, Lvolution des dispositifs de soins psychiatriques en Allemagne, Angleterre, France et Italie:
similitudes et divergences in Questions dconomie de la sant, n180, octobre 2012.
88 La transformation de la psychiatrie lourde par les neuroleptiques puis les antipsychotiques y a contribu.

/ 88 /

Le logement est une question de sant publique


limite la seule prise en charge de la priode de crise aigu. Cependant
si les soins prodigus lhpital permettent de stabiliser la situation des
malades mentaux, ils nassurent pas, en rgle gnrale, leur gurison. Les
personnes qui quittent lhpital psychiatrique sont toujours des malades,
elles ncessitent des soins permanents et disposent dune autonomie sociale
qui peut tre variable selon les individus, mais toujours relative89.
Loffre actuelle de soins en psychiatrie se rpartit en trois segments : les
hospitalisations compltes en services aigus (prs de 19 millions de journes
en 2010, soit 11 % des patients), les alternatives ces hospitalisations
temps complet (2 millions de journes) ou temps partiel (7,2 millions) et
enfin les prises en charge ambulatoires institutionnelles, qui concernent 68%
des patients. Le nombre de lits en hospitalisation temps plein sest rduit
de moiti en 50 ans, passant de 120000 55000. Mais une des difficults
majeures apparue avec la mise en uvre de la dsinstitutionnalisation est
linsuffisance de loffre alternative, qui ne sest pas dveloppe la hauteur
des besoins. Un rapport de la Cour des Comptes90 indique que si le nombre
de places en hospitalisation partielle a connu dans la dernire dcennie une
progression, il nen est pas de mme pour le dveloppement dalternatives
lhospitalisation en matire de prise en charge temps complet: + 500 places
en placement familial thrapeutique91 entre 2000 et 2010, - 500 places en
appartement thrapeutique92 et + 910 places en hospitalisation domicile93.
Par ailleurs, on dplore une insuffisance notoire de loffre mdico-sociale
destine amliorer la prise en charge des personnes reconnues handicapes
psychiques mais ne ncessitant pas une hospitalisation complte : services
daccompagnement la vie sociale (SAVS) et services daccompagnement
mdico-social pour adultes handicaps (SAMSAH)94, offre dhbergement
spcifique (telle les rsidences-accueil95 par exemple).
89

9e rapport du HCLPD, Droit au logement : construire la responsabilit, 2003.

90 Cour des Comptes, Lorganisation des soins psychiatriques: les effets du plan psychiatrie et sant mentale

/ 88 /

2005-2010, rapport public thmatique, dcembre 2011.


91 Laccueil familial thrapeutique dans des familles volontaires et rmunres par lhpital est destin aux
patients dont la prise en charge nest plus intensive, mais pour lesquels un retour domicile ou dans leur famille
ne parat pas encore possible
92 Les appartements thrapeutiques visent une rinsertion sociale, avec une prsence intensive de soignants
pour un sjour de dure en thorie limite; ils sont grs par le service hospitalier de secteur et ne peuvent tre
considrs comme le domicile du patient. Une des dclinaisons possibles est lappartement associatif vise
thrapeutique mis la disposition de patients pour des dures limites et ne ncessitant pas une prsence soignante aussi importante que dans les appartements thrapeutiques. Le patient doit tre suffisamment stabilis
et autonome et faire lobjet dun suivi mdical rgulier au CMP.
93 Lhospitalisation domicile, rcente en psychiatrie, permet une prise en charge au domicile du patient plus
intensive que les visites organises par les centres mdico-psychologiques situs en ville (CMP) prsents infra:
les soins y sont rguliers, voire quotidiens
94 Les SAMSAH et les SAVS sont des services mdico-sociaux issus de la loi du 11 fvrier 2005. Sadressant des
adultes en situation de handicap, ils contribuent la ralisation de leur projet de vie par un accompagnement
adapt favorisant ainsi leur insertion en milieu ordinaire.
95 Les rsidences accueil ont t envisages comme une alternative au logement pour les personnes souffrant
de troubles psychiques (cf. Plan psychiatrie et sant mentale 2005-2008 - ministre des Affaires sociales et de
la Sant). Elles sadressent aux personnes ayant un handicap psychique (mme si celui-ci nest pas reconnu par
les MDPH), dont ltat de sant est suffisamment stabilis et le niveau dautonomie suffisant pour leur permettre
de vivre en habitat semi-collectif. Tout en faisant partie des pensions de famille, les rsidences accueil ont des
modalits de fonctionnement spcifiques : elles disposent dun personnel qualifi et organisent systmatiquement des partenariats avec les secteurs de la psychiatrie et les services mdico-sociaux pour un meilleur
accompagnement et un suivi sanitaire et social des publics accueillis.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


Lvaluation des besoins en logement spcifique ou adapt demeure nanmoins
difficile, dans la mesure o de nombreux malades et leurs familles restent
dans lombre ou sont dans le dni de la maladie. Par ailleurs, les personnes
prsentant des troubles psychiques ont souvent des besoins trs volutifs
en matire daccompagnement, la maladie psychique se caractrisant par
des successions de priodes stables et de crises souvent non prvisibles. Or
les dispositifs actuels, borns dans le temps, ne permettent pas de rpondre
aux besoins, avec pour consquence des ruptures de parcours, des retours
rguliers en CHRS, sjours lhpital et, dans le pire des cas, une priode
derrance la rue. Alors que toutes les tudes montrent que la maladie
mentale nest pas prdictive dune capacit habiter, il nest pas rare que
des personnes soient accueillies en CHRS faute de solutions de logement,
alors que beaucoup dentre elles nauraient pas besoin dun passage par le
collectif mais dun tayage assez important dans leur logement. Certaines
sorties dhospitalisation sont ralises directement dans le logement mais
sans suivi ducatif, conduisant lchec et une r-hospitalisation souvent
plus longue et coteuse.

2016

Le manque de solutions alternatives lhospitalisation a des effets


pervers pour les personnes en souffrance psychique
De toute vidence, les crises du logement et de la psychiatrie se sont
alimentes conjointement96. Ds lors, laccs limit une offre dhbergement
ou de logement spcifique (en alternative ou en aval des soins hospitaliers) a
de multiples consquences, de lhospitalisation prolonge ou inadquate au
risque de (retour ) la rue en passant par des formes dhbergement contraint
par la famille souvent dmunie pour prendre en charge la maladie: Certains
vivent au domicile de leurs parents gs vieillissants, dautres sont hbergs
en dpannage , dautres encore vivent dans leur voiture et, pour les plus
isols dentres eux, ils ont trouv asile lhpital (association LOGICIEL).
La continuit des soins est aussi fortement mise mal par la mise en
uvre du principe de la sectorisation en psychiatrie97. Alors quelle devait
permettre de dvelopper la prise en charge psychiatrique hors des murs
de lhpital en rapprochant le patient de son lieu de vie habituel, la politique
de sectorisation en psychiatrie sest rvle dans la pratique souvent
dfavorable aux personnes sans domicile. Les personnes sans adresse fixe
dpendent parfois de Centres Mdico-Psychologiques (CMP) trs loigns
de leur lieu de vie, ce qui constitue aux yeux des professionnels un obstacle
supplmentaire: Cest dj hyper dur daller aux soins pour ces publics,
donc sil y a un loignement gographique, cest encore pire. tmoigne
un psychiatre en quipe mobile. Marseille, alors que les CMP du centreville recevaient un nombre jug trop important de personnes sans domicile,
une rgle a t instaure par les hpitaux de la ville pour assurer une
96 Vincent Girard, Pascale Estecahandy, Pierre Chauvin, La sant des personnes sans chez soi, novembre 2009.
97

Les secteurs de psychiatrie ont t crs par la circulaire ministrielle de mars 1960.

/ 88 /

Le logement est une question de sant publique


rpartition de la charge quitable entre les diffrents CMP : le critre de
la date de naissance a t retenu (en fonction de leur mois de naissance,
les sans-domicile ou personnes vivant en squat sont orients vers tel ou tel
tablissement de la ville, qui peut tre trs loign, dans de grandes villes
comme Marseille), ce qui peut constituer un gros obstacle, comme le montre
la situation de Monsieur T.
MONSIEUR T., JEUNE SANS-ABRI SUIVI DANS UN CENTRE MDICO-PSYCHOLOGIQUE
LOIGN DE SON LIEU DE VIE

g de 25 ans, Monsieur T. est atteint de schizophrnie. Repr par lquipe


mobile de sant mentale communautaire de Marseille, il est hospitalis,
son comportement se caractrisant par une mise en danger de lui-mme:
Il marchait pieds nus, des fois trs prs du mtro , explique son
psychiatre. Sans-domicile fixe et donc sans adresse, il est pris en charge
par le centre hospitalier Valvert sur la base de sa date de naissance: On
a d lhospitaliser lautre bout de Marseille, alors quil avait plein de
repres sur le quartier. Il reste deux mois lhpital. Sans solution de
logement sa sortie, lhpital lenvoie dans une clinique o il reste par
dfaut prs de trois mois. Pendant ces mois dhospitalisation, un lien
se noue avec lquipe mobile, ses droits sont ouverts (Scurit sociale,
Allocation Adulte Handicap), des recherches de logement entames
Toutefois, ses droits sont suspendus du fait dun problme administratif
(envoi dune attestation sans mention de la date de validit).
Il sort finalement de la clinique et retourne la rue puis est hberg chez
un tiers. Dans lattente que sa situation se rgularise, il est contraint de
vivre deux mois sans ressources financires et suspend ses recherches
de logement. Rattach au centre hospitalier Valvert, il ne sy rend pas
rgulirement pour prendre son traitement, car il na pas ses habitudes
l-bas explique le psychiatre. Toujours sans logement, Monsieur T. ne
peut pas tre transfr dans un CMP plus proche de ses lieux de vie. Sa
situation par rapport au logement tant temporairement bloque, son
suivi mdical lest tout autant.
Pour rpondre ces difficults, des quipes mobiles psychiatrie prcarit
(EMPP) ont t cres en 1995 mais restent insuffisantes.
Les quipes mobiles psychiatrie prcarit (EMPP)

/ 88 /

Cres en 1995, les EMPP se sont dveloppes partir de 2005 suite au plan
psychiatrie et sant mentale 2005-2008. Leur objectif est dintervenir sur les
lieux de vie des personnes en situation de prcarit, dans la rue ou au sein
des tablissements sociaux. Elles ont pour principe dactiondaller vers

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


les personnes sans chez soi lorsquelles sont en souffrance psychique ou
prsentent des pathologies psychiatriques et de travailler en rseau avec
le secteur social98.
Daprs un rapport dvaluation99, les EMPP sont au nombre de 118
en 2014. Elles sont gnralement composes dun infirmier et/ou dun
psychiatre, et/ou dun psychologue. On note une moindre reprsentation
des acteurs de laction sociale(les fonctions dassistant social, dducateur
ou dassistant socio-ducatif sont prsentes dans moins de la moiti des
quipes). Malgr une utilit reconnue, les EMPP souffrent dune insuffisance
de moyens au regard des besoins. Dune part, si certaines EMPP grent
directement quelques places ddies dans des structures dhbergement,
leur disponibilit est trs faible en raison de longues dures de sjour.
Dautre part, les 3,7 ETP en moyenne par tablissement ne suffisent pas
assurer lappui-soutien, les changes cliniques et les formations croises
avec les acteurs de premire ligne.

2016

Faute dalternative, les professionnels de la sant constatent une


augmentation des hospitalisations sans consentement, quil sagisse
dhospitalisations la demande dun tiers qui ont augment de 44% entre
2006 et 2011, ou dhospitalisations doffice ( la demande du prfet ou du
maire) qui ont augment de 41% sur la mme priode100. Cette augmentation
semble toutefois traduire un recours souvent abusif pour pouvoir obtenir une
place en urgence dans un dispositif engorg, comme lexplique la Cour des
Comptes: Labsence de place en cas durgence conduit parfois recourir
lhospitalisation sans consentement, pour contraindre admettre des
personnes qui nen relvent pas, car elles ne prsentent pas de danger pour
autrui ou pour elles-mmes. Un tel dvoiement de cette procdure entrane,
outre une perception errone des statistiques y affrentes, des restrictions
infondes de la libert de patients101.
Du ct des hpitaux, on dplore la prolongation excessive des sjours pour
certains patients, qui saccompagne de risques de chronicisation, perte
dautonomie et aggravation des difficults en matire de rinsertion sociale
(pour des patients qui y taient initialement aptes). LHpital Le Vinatier en
tmoigne : Il y a une vraie problmatique autour du parcours du patient.
On a certains patients dits inadquats qui sont hospitaliss par dfaut.
En 2011, a reprsentait environ 130 personnes sur 800 (...)Plus la personne
reste hospitalise et plus on aura du mal la rinsrer. Paris, on estime
200 le nombre dhospitalisations inadquates par an pour des personnes qui

98 Vincent

Girard, Pascale Estecahandy, Pierre Chauvin, La sant des personnes sans chez soi, op. cit.
DGOS, Evaluation des EMPP. Note de synthse, avril 2015.
100 On compte 63345 hospitalisations la demande dun tiers et 14967 hospitalisations doffice en 2011.
101 Op. cit.
99

/ 88 /

Le logement est une question de sant publique


seraient mieux aides dans des structures mdico-sociales de type Maisons
dAccueil Spcialis (MAS) ou Foyers dAccueil Mdicaliss (FAM)102.
Les cohabitations prolonges en famille se sont dveloppes, suite la
dsinstitutionnalisation de la psychiatrie, en labsence de structure adapte
ou spcialise. Ce serait le cas de 47 % des personnes rencontrant un
problme de sant psychique selon lUnafam103. Les besoins en logement de
ces personnes ne sont actuellement pas pris en compte alors quils peuvent
renvoyer des conditions de vie trs difficiles. Daprs lassociation Orloges,
les cohabitations en famille sont souvent dues un manque de solutions trs
larges. Parfois, des personnes se retrouvent vivre en famille car personne
autour delles nest en capacit de porter une demande de logement social
par exemple, ou alors il y a une problmatique demprise familiale . Sur
le long terme, ces situations de cohabitations prolonges (voire subies ou
forces) comportent un certain nombre de risques:
une usure de lentourage familial, dautant plus que les parents avancent
en ge. Parmi les situations signales lquipe mobile dAurore, beaucoup
sont des couples mres-fils (80-55 ans) dysfonctionnels, avec ou sans
handicap psychique,
linverse, un mnage prsentant des troubles psychiques peut se
retrouver dmuni et sans solution de logement suite au dcs dun proche,
des risques de rupture des liens familiaux,
une problmatique dinvisibilisation aux yeux des institutions (par
sentiment de honte ou, dans le pire des cas, par volont demprise dune
personne sur une autre), ce qui maintient la personne malade en dehors de
toute logique de soins.
Pour les personnes en souffrance psychique qui continuent de vivre dans
un logement autonome, des difficults importantes apparaissent si elles
ne bnficient pas dun soutien durable. Les difficults dans le logement
sont lies lisolement, la variabilit dans le temps de la maladie. Cest
la question du lien relationnel, ne pas senfermer chez soi, ne pas non plus
avoir de liens trop fusionnels avec lextrieur. La plupart ne travaillent pas,
ne peuvent pas travailler ou travaillent en milieu protg. Les traitements
ont beaucoup volu, mais la maladie est toujours prsente et varie dans le
temps. Si la personne na pas admis sa maladie, nest pas en soin, a ne tient
pas , rsume lassociation Orloges.

102

/ 99 /

Les maisons daccueil spcialis (MAS) et les foyers daccueil mdicalis (FAM) sont des structures dhbergement et de soins accueillant des adultes dont le(s) handicap(s) les rend(ent) inaptes raliser seuls les
actes de la vie quotidienne et qui ncessitent une surveillance mdicale et des soins constants. Ces deux types
dtablissements mdico-sociaux prsentent plusieurs particularits. Les FAM sont des structures plus petites
que la MAS, et bien que linternat soit le principal mode daccueil dans les deux tablissements, les profils des
usagers diffre. Dans les FAM, les usagers sont plus autonomes physiquement et intellectuellement, et plus
gs. Voir Yara MAKDESSI (Drees), Maisons daccueil spcialis et foyers daccueil mdicalis, similitudes et
particularits, Document de travail, Srie tudes et recherche, n123, octobre 2012.
103 LUnion nationale de familles et amis de personnes malades et/ou handicapes psychiques (UNAFAM) est une
association qui accueille, soutient et informe les familles confrontes aux troubles psychiques.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


Faute daccompagnement ou de reprage des difficults, nombre de personnes
souffrant de maladies mentales se retrouvent galement en difficult pour se
maintenir dans leur logement; en cas dendettement locatif ou pour troubles
du voisinage, elles finissent souvent par connatre lexpulsion et se (re)trouver
la rue. 30% des personnes qui sont actuellement expulses de logements
sociaux le seraient en raison de troubles du comportement104. Lassociation
Droits dUrgence rapporte cette situation : Un monsieur travaillait mais
souffrait de troubles non diagnostiqus. Il tait lorigine dimportants
troubles de voisinage et accumulait les impays (jusqu 15 000 euros). Les
plaintes des voisins se sont multiplies. Il a fini par tre hospitalis doffice
aprs avoir mis le feu son appartement (il y faisait un barbecue). Puis,
durant son hospitalisation, il sest retrouv sous le coup dune procdure
dexpulsion. Comme il est maintenant suivi, il se rend compte de ce quil a
fait. Lobjectif aurait t dviter lexpulsion pour quil puisse bnficier de
soins infirmiers domicile.

2016

Pour dautres personnes souffrant de troubles psychiques ou de maladie


mentale, cest le retour la rue qui se produit, ou une orientation vers des
centres dhbergement (type CHU et CHRS) qui ne permettent pas une prise en
charge adapte. Depuis de nombreuses annes, les acteurs de lhbergement
voient ainsi augmenter dans leurs structures le nombre de personnes souffrant
de troubles psychiques. Dans une tude ralise par le CREAI Bretagne sur les
parcours des personnes en CHRS105, 26 CHRS de la rgion sur 29 dclaraient
avoir accompagn entre 100 et 200 personnes sortant dtablissement
psychiatrique, ou en dmarche de soins pour des troubles psychiques. Audel de ces personnes pour lesquelles la problmatique psychique est
identifie, 27 CHRS dclaraient avoir repr des personnes pour lesquelles
une dmarche de soins aurait t ncessaire mais non mise en place (soit
entre 130 et 190 personnes supplmentaires). Paris, on compte environ 140
places en centre dhbergement de stabilisation (CHS) et CHRS qui proposent
un hbergement et une prise en charge adapts aux personnes en souffrance
psychique. Un nombre largement insuffisant au regard des besoins : pas
moins de 227 demandes de personnes suivies en CMP taient enregistres
par le SIAO insertion de Paris en 2014 Si certains tablissements admettent
des personnes dont la pathologie a t diagnostique et le suivi enclench,
quid de celles qui sont non diagnostiques ou non suivi?
Enfin, force est de constater la prsence en nombre de personnes prsentant
des troubles psychiques dans les prisons. Il existe peu de donnes rcentes
sur la sant mentale en prison. La dernire enqute dampleur, qui remonte
2006, tait plus quinquitante : de 35 42% des dtenus sont considrs
commemanifestement ou gravement malades. 8hommes dtenus sur 10
et plus de 7 femmes sur 10 prsentent au moins un trouble psychiatrique,
104 Etienne Pinte, Mission parlementaire sur lhbergement durgence et laccs au logement des personnes sans
abri ou mal loges, auprs du Premier Ministre, 2008.
105 CREAI Bretagne, tude Profils et parcours des personnes accueillies dans les CHRS en Bretagne, pour le
compte de la DRJSCS de Bretagne, juillet 2015.

/ 99 /

Le logement est une question de sant publique


la grande majorit cumulant plusieurs troubles. la lumire des diffrents
travaux mens, un rapport du Snat souligne que la proportion des
personnes atteintes des troubles mentaux les plus graves schizophrnie
ou autres formes de psychose pour lesquelles la peine na gure de sens,
pourrait tre estime 10% de la population pnale 106.

Quand les difficults de sant interpellent les acteurs


de lhbergement et du logement
Depuis plusieurs annes, les acteurs du logement et de lhbergement
tmoignent de difficults importantes pour rpondre aux besoins des
personnes souffrant de pathologies et troubles, notamment psychiques, quil
sagisse de favoriser leur accs une place dhbergement (y compris dans
une simple logique de mise labri) ou un logement adapt, dapporter
des rponses des personnes mal-loges et malades, dviter lexpulsion pour
troubles du comportement des personnes en souffrance psychique... En
labsence de coordination suffisante avec les acteurs du champ de la sant
et du mdico-social, les professionnels de lhbergement et du logement se
disent souvent dmunis face des problmatiques quils ne matrisent
pas, percuts de plein fouet dans leurs pratiques, tandis que les structures
sont (re)questionnes sur leur fonctionnement et leurs projets.
Laccs une place dhbergement: tre malade ne suffit plus
Le rapport 2015 de la Fondation Abb Pierre107 a montr une dgradation sans
prcdent des rponses apportes aux personnes sur le front de laccueil
durgence et de lhbergement pour les plus vulnrables. Lheure nest plus
se demander si une personne jeune, en bonne sant et sans enfant pourra
obtenir satisfaction sa demande dhbergement en urgence en t, mais bien
souvent si une personne la rue (quil sagisse dun adulte ou dun enfant)
sera considre comme suffisamment malade pour ne pas y rester
Daprs le code de laction sociale et des familles pourtant, toute personne
sans abri en situation de dtresse mdicale, psychique ou sociale a accs,
tout moment, un dispositif dhbergement durgence108. En fvrier 2012,
le Conseil dtat a reconnu que la carence du dispositif de veille sociale
constitue une atteinte grave et manifestement illgale une libert
fondamentale , ouvrant ainsi une nouvelle voie de recours. Le rfr
libert , consistant obtenir une dcision de justice dans les 48 heures
pour se voir attribuer une place dhbergement en urgence, est une avance

/ 99 /

106 Frdric Rouillon, Anne Duburcq, Francis Fagnani et Bruno Falissard, Etude pidmiologique sur la sant
mentale des personnes dtenues en prison, 2004.
107 Fondation Abb Pierre, Vivre aux portes du logement. Dtresse des personnes, dfaillances des dispositifs,
rapport sur Ltat du mal-logement en France 2015.
108 L. 345-2-2 du code de lAction sociale et des familles.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


juridique et indniable, mais lefficacit de cette procdure savre de plus en
plus relative.
De fait, cette jurisprudence apparat peu favorable aux personnes
vulnrables109. La dtresse mdicale na pas t tablie dans de nombreux cas
parmi lesquels: une pathologie cardiaque double dune carte dinvalidit,
une maladie congnitale rare ncessitant un traitement mdical quotidien,
un tat de sant grave ncessitant des soins mdicaux continus , une
grossesse, des troubles psychiatriques, une infection pulmonaire ainsi
quun diagnostic dhpatite B , ou encore la prsence de trs jeunes
enfants (quelques mois) ou souffrant dpilepsieBien souvent, la situation
de dtresse nest pas reconnue, malgr la prsence de certificats mdicaux.
Parfois mme, cest la situation administrative de la personne (prsence
irrgulire sur le territoire national) qui prend le dessus sur son problme de
sant110.

2016

Du ct des travailleurs sociaux, la situation apparat galement complique


dans un contexte de restriction croissante des critres daccueil, comme en
tmoigne ce charg de mission : Moi je ne sais pas si une personne peut
faire un rfr ou pas; par contre si elle a lair vulnrable, je peux lorienter
vers un avocat. Cest difficile dvaluer une situation quand on nest pas
mdecin. On essaie de porter la demande, de faire en sorte que les droits de la
personne soient respects.Dans un contexte de mise en concurrence entre
des mnages tous prioritaires, la vulnrabilit de la personne devient un objet
de discussion important au sein des commissions de slection des demandes:
Le travailleur social se retrouve devoir juger, interprter des certificats
mdicaux alors quil nest pas form pour a. On trie par la problmatique
de sant. Cest trs subjectif de dmontrer cette urgence. Ltat a dit: On
prendra en priorit les personnes avec des problmes de sant, les femmes
enceintes, etc.. Et ces critres se sont durcis. On doit juger des situations
prioritaires mais, par exemple, qui est plus prioritaire entre une personne qui
a du diabte et une femme enceinte ? La sant peut aussi devenir un sujet
de mfiance, par exemple par rapport aux demandeurs dasile qui font des
recours sant. Certains laborent des stratgies et mettent en avant leurs
problmes de sant. Cest frappant de voir des gens donner leurs certificats
mdicaux avant de montrer leur rcpiss.
Une hirarchisation abusive des situations de dtresse sest ainsi mise en
place, ouvrant la voie une remise en cause du principe dinconditionnalit
pourtant clairement affirm dans la loi et un alignement de lobligation
de ladministration sur les moyens quelle veut bien mobiliser. Et renvoyant
109

Il convient cet gard de pointer le contrle minimum des diligences de ladministration et la faiblesse des
moyens engags.
Ces dcisions doivent tre dautant plus dnonces que la Cour europenne des droits de lHomme vient
de reconnatre un traitement inhumain et dgradant dans labsence dhbergement dune famille avec deux
enfants mineurs, dont la fille ane est handicape moteur et crbrale et souffre de crises dpilepsie. CEDH,
V.M. et autres c. Belgique, n 60125/11, 7 juillet 2015, Regard sur le mal-logement en Europe, Fondation Abb
Pierre et Feantsa, 2015.

110

/ 99 /

Le logement est une question de sant publique


les personnes en dtresse vers des procdures juridictionnelles toujours plus
complexes, dont lurgence, joue de plus en leur dfaveur.
Quand lacuit des problmes de sant perturbe le fonctionnement des
structures dhbergement
Au sein des structures dhbergement, galement, la question de la sant des
personnes accueillies est prgnante. Les problmes somatiques interpellent
aujourdhui fortement les acteurs de lhbergement qui se trouvent dmunis
pour apporter des rponses adaptes, faute de relais avec les structures
de soins et de personnel qualifi en interne. De fait, loffre intermdiaire de
structures au croisement des secteurs sociaux et mdico-sociaux a connu un
dveloppement bien trop limit et les services de soin domicile classique,
telles que les SSIAD111, interviennent trs rarement dans les lieux de vie
accueillant les publics en prcarit. Les SSIAD et Hospitalisations domicile
(HAD) seraient, selon le SIAO Urgence de Paris, deux dispositifs actuellement
insuffisants, alors quils permettraient de rassurer les centres dhbergement
hsitant accepter les personnes quils ne sauraient pas prendre en charge.
Le manque de structures adaptes est patent, notamment pour certaines
catgories de publics prcaires et souffrant de problmes de sant. Cest le
cas des personnes avec un handicap moteur ou sensoriel qui se heurtent,
dune part, des structures daccueil mdico-sociales (de type ESAT) peu
adaptes des personnes dsocialises, de lautre, des CHRS qui proposent
peu de places adaptes au handicap. Les structures spcialises dans le
handicap sadressent des familles ou des quipes qui peuvent suivre le
dossier. Cest dj arriv quune structure dhbergement ait une rponse
positive pour quelquun pour intgrer un foyer daccueil mdicalis mais, sans
nouvelle de la personne, la place est attribue quelquun dautre. La vie de
rue permet difficilement de rpondre aux rglements des structures dans le
domaine du handicap. Une fois que les gens ont connu la rue, ils ont du mal
supporter certaines contraintes (Samu social Lille). Cest le cas galement
des personnes souffrant daddictions (consommation dalcool, substances
psychotropes, jeux, conduites risques) ou trs dsocialises, qui se
confrontent souvent au fonctionnement rigide de certains tablissements :
Si les publics les plus marginaux veulent aller dans un foyer ou en CHRS,
on leur pose des exigences, il faut respecter des horaires chaque tape,
il faut quils fassent leurs preuves, tmoigne ce responsable dassociation.
Est galement point le manque dtablissements adapts pour personnes
souffrant daddictions et vieillissantes : Aucune maison de retraite
naccepterait quune personne salcoolise.

/ 99 /

Les personnes prcaires en fin de vie (malades ou vieillissantes) sont


galement confrontes un dficit important de lieux adapts pouvant

111

Services de soin infirmiers domicile.

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


rpondre leurs besoins sociaux et de sant: en France, moins de 10 EHPAD
accueillent spcifiquement des personnes sans domicile ou en situation
de grande prcarit financire. Par dfaut, les CHRS deviennent ces lieux
de fin de vie comme en tmoigne ce directeur rapportant la situation dune
personne accompagne : Pour (elle), on nous a dit lhpital: jai fait ce
que javais faire mais je ne gurirai pas son cancer. Quand elle est en crise,
on lhospitalise. Mais le reste du temps, elle reste chez elle, cest--dire chez
nous. Or chez nous, nous navons rien de vraiment adapt.
LObservatoire national de la fin de vie a men rcemment une enqute auprs
de 109 CHRS112: 1,5 rsident par CHRS en moyenne avait une maladie grave
en phase avance ou terminale connue de ltablissement ; 132 dcs sont
survenus entre 2012 et 2013, dont 67% suite une maladie connue du centre
et 23% de morts violentes (suicides, overdoses, accidents, etc.). Si les dcs
surviennent lhpital dans 50 % des cas, prs dun tiers surviennent au
sein mme du CHRS. Plus de la moiti des centres ayant rpondu lenqute
considrent que leur tablissement nest pas en capacit dassurer des
accompagnements de fin de vie et 50% estiment que cet accompagnement
ne relve pas dun CHRS. Lenqute montre que seules 19 % des quipes
dclarent avoir un ou plusieurs professionnels sensibiliss et/ou forms.
Les dispositifs daccompagnement de fin de vie sont souvent mconnus des
CHRS (les rseaux et quipes mobiles de soins palliatifs et les bnvoles
daccompagnement de fin de vie sont peu mobiliss) et rciproquement. Les
rsidentsayant eu une maladie grave en phase avance ou terminale connue
du CHRS nont t que 13 % faire appel un rseau de soins, 12 % un
SSIAD et 6% une quipe dHospitalisation domicile (HAD).

2016

Le directeur de lassociation Alyna113 tmoigne des questionnements


soulevs par la prsence de personnes en fin de vie dans son CHRS Carteret:
un grand nombre dhbergs ont des pancratites aigus ou sont dans des
phases terminales de cancer d lalcool ou au tabac. Leur pronostic vital
est engag mais ils sont Carteret. Nous avons des partenaires mdicaux
qui viennent nous visiter. Mais le temps quils nous consacrent nest plus
en adquation avec les besoins. Aujourdhui, nous sommes financs pour
une prise en charge uniquement sociale. Comme si on pouvait saucissonner
une personne ! Le projet doit tre mdico-psycho-social. Devons-nous aller
jusqu proposer une quipe mobile en soins palliatifs dintervenir pour
accompagner la personne en fin de vie, lquipe et les autres hbergs ?
Nous avons besoin, a minima, de comptences mdicales demeure.
Par ailleurs, les maladies et troubles de la sant mentale sont devenus une
source de proccupation trs importante pour les acteurs de lhbergement
et du logement. Les centres dhbergement sont ainsi considrs par certains
/ 99 /
112
113

Observatoire National de la Fin de Vie, Rapport 2014 Fin de vie et prcarits.


Lien social, 5 janvier 2012. Op.cit.

Le logement est une question de sant publique


comme les nouveaux asiles psychiatriques114, ce qui nest pas sans poser
des difficults dans leur fonctionnement.
Bien quaccueillant un public jug plus autonome, les rsidences sociales ne
sont pas pargnes par ces questionnements115. En outre, sans doute plus
quen CHRS, elles sont confrontes au manque de moyens en accompagnement
social tandis que le principe de la mixit des publics, trs prsent dans ces
structures, peut gnrer des conflits. Une personne souffrant de troubles
psychiques peut tre juge inquitante par les autres rsidents et faire lobjet
de rejets, ou linverse tre victime de violences si elle montre des signes de
vulnrabilit. Elle peut galement tre lorigine de troubles de voisinage.
Les acteurs du logement face aux problmes de sant
Mmes alertes du ct des acteurs du logement souvent en trs
grande difficult face aux problmes de sant chez les mnages quils
accompagnent. Particulirement lorsquil sagit de sant mentale, avec une
difficult dintervention supplmentaire lie labolition de la capacit de la
demande116 pour reprendre les termes du psychiatre Jean Furtos.
Pour les acteurs du logement, quil sagisse de bailleurs Hlm, dagences
immobilires vocation sociale ou dacteurs du logement dinsertion, la
question est celle de limpact des troubles de sant mentale sur la gestion
quotidienne de leur parc. Il nest pas rare, en effet, que des bailleurs sociaux
observent des phnomnes disolement et de retrait chez leurs locataires,
qui peuvent tre rvlateurs de troubles psychiques. Situations dimpays
qui senlisent, troubles du voisinage ou comportements occasionnellement
agressifs, les problmes de sant mentale en habitat diffus sont rendus
visibles ds lors quils posent soucis, ce qui implique par consquent une
prise en charge souvent plus tardive et complexe.
Parmi les problmatiques dhabitat rencontres, dans le parc Hlm comme dans
le parc priv, les situations dincurie peuvent accaparer les professionnels sur
des priodes trs longues. Ces situations peuvent gnrer un sentiment de
dsarroi et dimpuissance, ainsi quun morcellement de la prise en charge,
le traitement de lincurie relevant de comptences dacteurs varis dans
le secteur social, mdical ou de la lutte contre lhabitat insalubre. De fait,
quil sagisse des communes, Agences rgionales de sant (ARS), Services
communaux dhygine et de sant (SCHS), services des prfectures ou encore
des Directions dpartementales des territoires (DDT), les professionnels
114

Pour reprendre le titre dun numro de la revue Lien Social dat de 2011.
La question de la fin de vie se pose avec une acuit particulire lorsque laccueil des personnes est sans
limitation de dure, comme cest le cas notamment dans les Pensions de famille. Cest pourquoi des sances
danalyse de la pratique sont organises par une psychologue au sein de la Fondation Abb Pierre pour permettre
aux professionnels de son rseau de Pensions de famille dchanger sur les expriences vcues, souvent trs
douloureuse, pour les rsidents comme pour les quipes qui les accompagnent.
116 Jean FURTOS, Habitat insalubre et absence de souci de soi, Les actes du Colloque international sur le
thme Habitat insalubre / sant, 20 et 21 mai 2005.
115

/ 99 /

> DES PRISES EN CHARGE SOCIALE ET MDICALE QUI SIGNORENT


intervenant dans le cadre de la lutte contre lhabitat indigne peinent
rsoudre les situations dincurie avec les outils juridiques et techniques quils
mobilisent habituellement
Des difficults de collaboration sont pointes, par exemple, par ce bailleur
social: Contrairement au secteur social, on a du mal trouver le bon relais
sur le volet mdical. On est peru comme un interlocuteur moins lgitime.
Dans le mdical, surtout la psychiatrie, on ne parle pas le mme langage, on
na pas les mmes codes, il y a le secret mdical Mme avec les assistantes
sociales du CMP on a du mal. La psychiatrie a du mal souvrir. Cest aussi
li au fait que cest un secteur qui est peu dvelopp sur certains territoires.

2016

Lorsque les situations sont repres et prises en charge, les acteurs font tat
de procdures particulirement chronophages et lourdes, sachant que les
dmarches daccompagnement ne sont pas toujours bien acceptes par les
mnages, comme en tmoigne cet acteur associatif: Jai lexemple dune
dame qui a plein danimaux chez elle. Elle a 10 hamsters, 10 chats, 2 chiens,
un serpent Elle garde tout, mme un bout de tasse Elle ne veut pas se
sparer de ses animaux. On a fait 3 sacs poubelle en 3 matines. On essaie de
la persuader, mais il faut tout ngocier, a navance pas. Elle voit mon collgue
psychologue. Elle est fragile, tout est sujet lui provoquer une dpression.
Elle est fixe sur ses positions et cest dur de faire bouger les lignes.
LES DIFFICULTS RENCONTRS PAR LALPIL117
DANS LACCOMPAGNEMENT DE MONSIEUR E., EN SITUATION DINCURIE

g dune soixantaine dannes, Monsieur E. rside en maisonrelais. LALPIL a t alerte par la structure lt 2012 en raison de la
dgradation de sa situation: son logement est rempli dobjets (dtritus,
appareils lectromnagers neufs et emballs) atteignant le plafond et
empchant louverture des fentres. Les risques sanitaires sont nombreux
du fait du volume dentassement, de la prsence de cafards et des odeurs
manant du logement. Monsieur E. est rgulirement en conflit avec les
autres locataires, incommods par les objets quil dpose dans la cour
commune. Par ailleurs, son tat de sant physique (diabte) et psychique
semble se dgrader. Des contacts sont alors tablis avec une quipe
mobile psychosociale (EMP). Ses premires dmarches sont toutefois
freines par lhospitalisation de Monsieur E. Amput dun orteil cause
de son diabte, Monsieur E. nest pas orient vers un service de soin en
psychiatrie sa sortie dhpital et rentre chez lui.
La prise de contact est difficile pour lquipe de lALPIL : Monsieur E.
reconnat son problme dentassement mais dclare prfrer le grer par
ses propres moyens. Une premire visite en prsence dun mdecin et
dun infirmier de lEMP se droule relativement bien, mais Monsieur E.

117

Action Lyonnaise pour lInsertion Sociale par le Logement.

/ 99 /

Le logement est une question de sant publique


refuse toute ide de soin; il accepte une nouvelle visite. Au fil des mois,
sa situation semble samliorer et lentassement dans son logement
diminue. LALPIL se rapproche dune association grant des ACT118 en vue
dun ventuel relogement et dun projet de soin.
En avril 2013, lALPIL est nouveau interpelle par le bailleur : les
entassements ont repris. La situation est tendue au sein de la maison-relais
et Monsieur E. risque lexpulsion. Les changes entre Monsieur E., trs
agit et les autres partenaires (EMP, association grant les appartements
thrapeutiques) sont galement tendus. Ces derniers considrent quune
hospitalisation psychiatrique est ncessaire avant denvisager tout
relogement. Dbut juillet, face au refus de Monsieur E., lEMP renonce
laccompagner dans un parcours de soins psychiatriques. Dans le mme
temps, un voisin signale nouveau la situation de Monsieur E. au service
communal dhygine et de sant (SCHS). LALPIL se rend nouveau au
domicile de Monsieur E. qui exprime le souhait dtre assist par une aidemnagre et ritre son souhait de changer de logement. LALPIL prend
contact avec le SCHS. Hospitalis durant lt, Monsieur E. rentre son
domicile dbut septembre. la suite dune visite, le SCHS constate ltat
daccumulation dans le logement. Malgr ses engagements dbarrasser
son logement, Monsieur E. ne rpond plus au tlphone. Face son refus
daccompagnement, la situation est bloque.
Dune manire gnrale et quelle que soit la nature des troubles rencontrs
chez les personnes mal-loges, lamlioration des conditions de logement
est un enjeu majeur, pour liminer la source une des causes ou facteurs
aggravants des problmes de sant. Or cet gard, les interventions des
acteurs du logement ne peuvent ignorer la relative fragilit des personnes
quils accompagnent dans leur relogement ou lamlioration de leur cadre de
vie.

/ 99 /
118

Appartements de coordination thrapeutique.

3
DCLOISONNER LES RPONSES
Lenchevtrement des problmes de sant et de logement complique leur
prise en charge par des professionnels souvent dmunis, les problmatiques
tant traites de manire spare par des acteurs qui cooprent peu. On
est face une imbrication de difficults auxquelles on ne peut pas rpondre
simultanment : renouer les soins prend un mois mais trouver une solution de
logement adapt va prendre des mois, voire des annes. La prise en charge
globale de la personne est en quelque sorte bloque par la question du
logement (un intervenant dans le cadre des Ateliers Sant Ville).

2016

Bousculs par limbrication des difficults et la massification des besoins,


les professionnels et les institutions se renvoient la responsabilit de leur
prise en charge : du mdical vers le social, et rciproquement. Avec deux
consquences majeures : celle de complexifier les parcours dinsertion par le
logement dune part, et le traitement des problmes de sant de lautre.
Comment sortir de ce cercle vicieux? Pour dvelopper une rponse adapte
et dcloisonner les approches mdicales et sociales, certains registres
dintervention et principes daction sont promouvoir:
- Se donner les moyens de dtecter et dintervenir de manire prcoce
auprs des personnes qui en ont besoin, dans la logique de laller vers
afin de faire merger la demande de soin,
- Partir de la situation des personnes et de leurs besoins, pour adapter les
dispositifs plutt que linverse,
- Dvelopper laccompagnement pluridisciplinaire et les partenariats entre
le monde mdical et les acteurs du logement, privilgier un traitement
global et durable des problmatiques, dans une logique de prvention et
de promotion de la sant, en intervenant la fois sur le logement et les
besoins de ses occupants.
Un certain nombre dvolutions rendent aujourdhui une meilleure coordination
des approches logement et sant dautant plus ncessaire. Cest le cas en
particulier du dveloppement de la mdecine ambulatoire. Engag ds les
annes 1970 dans le champ de la psychiatrie, le virage ambulatoire est amorc
depuis quelques annes dans le secteur de la mdecine somatique et se voit
renforc par la loi HPST. travers le dveloppement des soins ambulatoires,
il sagit principalement dcourter et mme dviter les sjours en milieu
hospitalier en dlivrant davantage de services au plus prs des milieux de
vie (dveloppement de lhospitalisation domicile et plus gnralement des

/ 99 /

Le logement est une question de sant publique


soins domicile) et en privilgiant le recours aux soins primaires. Ce virage
sinscrit dans un contexte o le systme de sant est confront de nouveaux
dfis lis aux volutions mdico-sociales de la socit, comme laugmentation
de la prvalence des maladies chroniques (principalement le cancer, le
diabte, lasthme et les maladies psychiques) accentue par lallongement de
la dure de vie. Aussi, la prise en compte des plus dmunis dans ce systme
de soins en pleine volution doit faire lobjet de toutes les attentions, alors
que la tendance qui se dessine conduit au contraire les exclure de ce mode
de prise en charge, du fait de leur prcarit sociale (isolement et absence
dhbergement fixe ou dcent).

De lhbergement au logement,
proposer des rponses adaptes
Le virage ambulatoire impose de coordonner laction mdicale et sociale
et requiert des savoirs-faire particuliers au regard notamment de la faible
expression de leurs besoins par les personnes en situation dexclusion.
dfaut de prise en charge par dautres structures sanitaires et sociales, des
dispositifs mdico-sociaux spcifiques varis, de lhbergement bas
seuil lappartement associatif, permettent dassurer conjointement un
hbergement, des soins ou un suivi thrapeutique.
Adapter loffre dhbergement pour intgrer les problmatiques de sant
Certaines structures tentent de sadapter en faisant voluer leurs conditions
daccueil et de fonctionnement. Cest le cas au CHRS Accueil Carteret
Lyon, gr par lassociation Alyna, qui accepte les personnes sans condition,
avec leurs addictions ou leurs animaux de compagnie, ou du CHU Milada dans
le Val-dOise. Ladaptation aux besoins et au rythme de la personne est au
cur du projet de ces structures bas seuil dexigence.
LE CHU MILADA DANS LE VAL-DOISE, POUR SORTIR DE LURGENCE

/ 111 /

Le Centre dhbergement durgence (CHU) Milada ou maison


Milada a t cr en 2006, sur dcision du chef de service des
urgences de lpoque de lhpital de Pontoise, suite un drame
survenu en 2006. De nombreux SDF venaient directement aux
urgences sans passer par le 115. Une nuit, lun dentre eux est dcd
dans le couloir des urgences sans que personne ne sen aperoive.
Le chef de service a alors dcid de mettre disposition des locaux
vides et a propos lassociation Esprer 95 de grer la structure
de manire exprimentale (directrice du CHU). Lexprience a t
satisfaisante et la capacit daccueil est aujourdhui de 17 places.

> DCLOISONNER LES RPONSES


Sur orientation du service des urgences ou dautres services du centre
hospitalier, Milada se donne pour missions daccueillir, stabiliser voire
insrer des personnes vivant la rue depuis de nombreuses annes et
prsentant des graves problmes de sant physique (cancer, cirrhose)
ou mentale. Pour 15 places, la dure du sjour varie de quelques jours
quelques mois (voire annes), en fonction des souhaits des rsidents.
Les deux dernires places sont rserves de courts sjours de quelques
jours pour des personnes orientes par la Maraude.
La Maison Milada est une structure bas seuil. Son fonctionnement
reste adaptable et informel. Le rglement intrieur est appliqu de
manire souple selon le parcours de la personne, sa situation et les
rgles quil peut intgrer.

2016

Si la plupart des CHRS bnficient au moins ponctuellement de lintervention


de professionnels de sant dans la structure (mdecins libraux, EMPP, CMP)
dautres, plus rares, ont russi tablir des conventions de partenariat,
organisant lintervention plus rgulire et formalise dun infirmier, par
exemple. Cela permet, en outre, dinstaurer un relais facilit avec les
structures de droit commun et laccs aux soins des personnes, de sensibiliser
et daccompagner les professionnels des deux bords.
De mme, bien que les Services de soins infirmiers domicile (SSIAD)
interviennent rarement dans les centres dhbergement, des SSIAD
prcarit se dveloppent parfois. Cest le cas Lille, linitiative de lARS
Nord-Pas-de-Calais en 2013, dans le but dviter les hospitalisations
rptition et de permettre des personnes loignes des soins dy accder et
de suivre correctement leur traitement.
Le Logement dabord, tape du processus de rtablissement
Lhbergement toutefois nest pas un passage oblig. Dans le prolongement
du rapport sur la sant des personnes sans chez-soi de 2009, les ministres
du Logement et de la Sant ont lanc lexprimentation Un chez-soi
dabord , qui sinspire du programme Housing First mis en uvre aux
tats-Unis et au Canada, et vise favoriser laccs direct et le maintien dans
un logement des personnes prives de domicile personnel et atteintes de
troubles psychiques svres (schizophrnie, troubles bipolaires, etc.) ou
prsentant des addictions. Sinscrivant dans le cadre de la politique du
logement dabord , lexprimentation renverse la logique du parcours
logement traditionnelconsistant rechercher en premier lieu un hbergement
pour aller progressivement vers le logement temporaire puis durable. Lide
est que le logement a en soi des vertus scurisantes et thrapeutiques
(coordinateur Paris du programme Un chez soi dabord ).

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


LEXPRIMENTATION UN CHEZ-SOI DABORD

partir de 2012 et pour une dure de 3 ans, lexprimentation Un chezsoi dabord est lance Paris, Lille, Marseille et Toulouse. Sur chaque
territoire, le programme est mis en uvre par des porteurs associatifs et
hospitaliers, en lien avec des partenaires locaux(Prfectures, Directions
dpartementales de la cohsion sociale DDCS , ARS, collectivits
locales, acteurs du logement et associations).
Les logements sont capts dans le parc public ou priv par lassociation
locale, qui sous-loue le logement au bnficiaire. terme, les logements
offrent une perspective de glissement de bail permettant au mnage
sous-locataire den devenir titulaire. Le dispositif se veut scurisant pour
les bailleurs qui ont la garantie du paiement des loyers et de la remise en
tat du logement.
Reprs par les acteurs de terrain (EMPP, CMP, centres daccueil de jour,
etc.), 700 mnages en itinrance et souffrant de troubles psychiques
svres participent lexprimentation. Sur chaque territoire
dexprimentation, 2 cohortes de 100 mnages ont t dfinies pour
chaque secteur (2 fois 50 Paris) : 100 mnages bnficiaires de
lexprimentation et 100 mnages tmoins, sans accompagnement
particulier, soumis au droit commun.
Les mnages bnficiaires se voient proposer un accompagnement
assur par une quipe mdico-sociale, compose de professionnels de
sant (infirmier, mdecin, psychiatre, addictologue), de professionnels
de laction sociale, du logement ou encore de mdiateurs de santpairs (ayant connu la rue ou prsentant des troubles psychiques). Le
ratio est dun professionnel pour 10 patients, permettant une frquence
daccompagnement leve: jusqu 2 rencontres par jour, 6 jours sur 7,
12 heures par jour. Un systme dastreinte permet dintervenir en cas
durgence, sans contrainte de soin ni de traitement. La notion de choix
est essentielle car elle permet de travailler sur les freins pour rester dans
le logement (coordinateur Paris).

/ 111 /

Dans lattente du bilan, plusieurs enseignements peuvent tre tirs:


- 750 personnes ont t incluses dans lexprimentation dont 350 loges,
- Lun des enseignements majeurs est le caractre non prdictif de la
capacit habiter des personnes. La pathologie ne prdtermine
pas la russite ou non du relogement. En dcembre 2014, la DIHAL
prcisait quaprs 2 ans dexprimentation, 86% des personnes loges
occupaient toujours leur logement aprs avoir connu des parcours trs
chaotiques, alors que toutes souffrent dune pathologie mentale svre
et 90 % daddictions,
- Les parcours de soin et la qualit de vie des personnes samliorent
significativement (on diminue les symptmes),

> DCLOISONNER LES RPONSES


- Enfin, il faut souligner le faible nombre dincidents (notamment en lien
avec le voisinage) constats en trois ans. Les bailleurs nont pas plus
de problmes avec cette population quen moyenne, condition dtre
ractif en cas de problme,
- Certaines difficults ont nanmoins merg, en particulier la difficult
mobiliser une offre de logements sociaux, les organismes Hlm tant
parfois rtifs entrer dans lexprimentation.
La stratgie de soins se fonde sur le concept de rtablissement119 ,
au centre duquel se trouve la participation des usagers, lorganisation
des soins aussi bien qu des activits communautaires. Le processus de
rtablissement revendique le pouvoir dagir des patients. Au-del de la
matrise des symptmes, il sagit pour ceux-ci de retrouver un rle valorisant
et une estime de soi. Ce concept est devenu un principe dorganisation des
soins et de prise en charge de la maladie dans diffrents services de sant
mentale aux tats-Unis et au Royaume-Uni. Dans le cadre de lexprimentation
nationale, limplication des usagers en tant que mdiateurs de sant-pairs
ou encore dans le comit de pilotage et de recherche de lexprimentation
nationale, rpond cet objectif.

2016

Lide du rtablissement, cest de mettre la personne au centre (). La


maladie mentale cest une chose mais pour aller mieux, la personne a aussi
besoin dun travail, de voir sa famille Pour a, il faut que la personne
soit soutenue, en tant que personne et non en tant que malade. Il faut que
la personne retrouve son pouvoir dagir. (psychiatre, quipe mobile de
Marseille)
On est partenaire de cette personne. La logique est inverse. Cest elle
dtablir ses priorits, de les exprimer. Pour certains participants, cest aussi
un pas de ct par rapport laccompagnement quils ont connu auparavant.
On leur dit : vous exprimez une difficult, cest vous de voir comment
vous pouvez faire. On napporte pas forcment une rponse. On propose
des choix. (coordinateur Paris du programme Un chez soi dabord )
La singularit des parcours et leur imprdictibilit obligent mettre la
personne au cur et partir de ses besoins. Le sociologue Christian Laval
interroge cet aune le rle parfois ambigu de laccompagnant, charg de juger
de la capacit habiter des personnes. Tantt juge, tantt avocat des
bnficiaires, (), ce double jeu pose question. Comment ne pas soumettre
119

Apparu aux tats-Unis dans les annes 1970, ce concept mane dabord de mouvements dusagers de la
psychiatrie considrant que les personnes atteintes de troubles psychiques svres taient soumises une
double peine: les symptmes de la maladie et ses consquences sociales (stigmatisation, isolement, etc.).
Les chercheurs Rob Whitley et Robert Drake ont dfini cinq dimensions au rtablissement: la dimension clinique
(rmission des symptmes), la dimension fonctionnelle (avoir un travail, tre indpendant), la dimension sociale
(reprendre contact avec sa famille et ses amis, avoir un sentiment dappartenance), la dimension physique
(amliorer sa sant, avoir une bonne alimentation, faire de lexercice), la dimension existentielle (avoir un but,
donner un sens sa vie, ne pas dsesprer, faire de la place la spiritualit).

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


le mouvement allant de soi de sollicitude vers lautre vulnrable, de fortes
normativits dactivation orientes par laction publique? Au nom de quoi
faudrait-il apprcier des capacits habiter pour certains de nos concitoyens
concernant un bien de premire ncessit qui doit demeurer accessible
tous? 120
Si les rsultats de lexprimentation sont encourageants, il sagit galement
de continuer mener une rflexion sur les formes dhabitat (autres que le
logement individuel) dvelopper pour les personnes souffrant de troubles
psychiques: Je pense que les programmes du type Un chez-soi dabord
sont dvelopper au maximum, ils peuvent convenir une majorit de publics
mais pas tous. Il faut peut-tre aussi rflchir du logement moins diffus,
a peut tre des rsidences-accueils, de la colocation Limportant cest
de respecter la non-conditionnalit du traitement. Le soin ne doit pas tre
un pr-requis (psychiatre, qiupe mobile de Marseille). Cest galement le
point de vue dfendu par la responsable du ple sant de lassociation Abej:
Lessentiel est dapporter une rponse pertinente chacun, il ny a pas une
seule et unique solution pour la prise en charge des personnes sans domicile.
Celle-ci doit tre adapte en fonction de leur tat de sant, de leur profil, de
leurs souhaits. Lidal est de proposer une palette de rponses.
Dvelopper lventail des solutions de lhbergement au logement
pour rpondre la diversit des publics
Lenjeu consiste proposer un ventail de solutions adaptes permettant
de sadresser lensemble des personnes et ce quel que soit le degr de
handicap que constitue la maladie. En ce qui concerne plus particulirement
les personnes souffrant de maladie mentale, le Plan interministriel
psychiatrie et sant mentale 2011-2015 plaide pour des formules en
logement adapt ( appartements associatifs, rsidences accueil, famillesgouvernantes), avec lappui de la psychiatrie.
Certaines solutions ont t dveloppes depuis les annes 1980 linitiative
du secteur psychiatrique, gnralement vise thrapeutique et avec un accs
conditionn la stabilisation du patient. Dautres expriences sont issues du
secteur social qui, accueillant de plus en plus de malades psychiques au sein
de ses structures, a cherch dvelopper un accompagnement et un parcours
logement adapt en nouant des partenariats avec le secteur psychiatrique.
Quoi quil en soit, lintrt de ces diverses solutions rside dans la mobilisation
dquipes pluridisciplinaires et la recherche dune cohrence des interventions
pour une prise en compte globale de la personne.

/ 111 /
120

Christian Laval, Actualits et sens de laccompagnement au logement in Rhizome n51, janvier 2014.

> DCLOISONNER LES RPONSES


LASSOCIATION ORLOGES : PROPOSER UN LARGE PANEL DE SOLUTIONS

Cr en 1980, lOffice Rhodanien de Logement Social (Orloges) offre un


accompagnement (individuel ou collectif ) aux personnes en souffrance
psychique. Au moment de sa cration, il sagissait de permettre aux
personnes stabilises dans leur maladie et disposant des ressources
ncessaires, daccder un logement de droit commun moyennant un
accompagnement adapt, afin de pouvoir vivre hors de lhpital:
lpoque, ctait trs novateur. Jusquen 1975, ces personnes navaient
pas de ressources et ne pouvaient donc pas accder un logement. On
tait dans une forme asilaire. Les fondatrices de lassociation travaillaient
lhpital psychiatrique et voyaient que les personnes navaient pas de
lieu soi. Elles se sont dit que si les personnes taient stabilises dans
leur maladie, elles pouvaient accder un logement de droit commun, et
vivre hors de lhpital (Orloges). Lassociation accueille des personnes
seules, plutt isoles, stabilises dans leur maladie et qui suivent
leur traitement. Elle gre plusieurs dispositifs et tablissements Lyon
et les communes avoisinantes: deux rsidences-accueil, un CHRS et un
foyer dhbergement compos de places en hbergement individuel ou
en appartement collectif. La dure du sjour est de 24 mois maximum.
Pour nous, le logement ce nest pas forcment pour tout le monde, ce
nest pas la panace. Il y a aussi les rsidences accueil, les appartements
dessai. Il faut un large panel de solutions : des lieux au long cours, des
lieux thrapeutiques (Orloges) lissue de cette exprience, un autre
projet est dfini avec le mnage. Lassociation dispose galement de six
places en appartements dessai, destines valuer les capacits du
mnage vivre seul dans un logement autonome (grer le quotidien,
vivre seul, etc.) : On a toujours privilgi du bail glissant mais si la
personne est trop fragile et quon ne peut pas faire glisser le bail, on
sest dit que ctait un investissement psychique massif mais aussi
financier pour la personne : achat de meubles On sest dit que ce
serait peut-tre bien dexprimenter la vie en logement pendant 3 mois.
Le logement est compltement quip et les gens sy installent. Au
bout de 3 mois, soit on oriente la personne sur un bail glissant, soit
on maintient les liens thrapeutiques, soit on favorise laccs un
logement de droit commun. Les appartements du CHRS et du foyer
dhbergement peuvent faire lobjet dun bail glissant, lobjectif tant
que leurs occupants deviennent ensuite locataires. Ce fonctionnement
apparat particulirement atypique par rapport aux logiques de travail
des partenaires. Demble, on cherche un logement qui sera celui
dont les personnes seront locataires. Quand la personne entre en CHRS,
a veut dire quon a trouv un logement. Laccompagnement dure 18
mois. Laccompagnement est ralis par une quipe de travailleurs
sociaux, dducateurs et de CESF. Chaque mnage bnficie dun binme
daccompagnateurs. Des temps collectifs et des sorties ponctuelles
sont galement proposs. Constatant que lentre ou la sortie des

2016

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


dispositifs grs par lassociation pouvaient tre source dinquitudes et
gnrer des difficults pour les mnages (rupture avec lquipe de soin,
rechutes, abandon de projet, etc.), lassociation a galement dvelopp
des processus daccompagnement structurants en amont et en aval des
dispositifs.
On peut galement citer les appartements associatifs de ltablissement
public de sant mentale (EPSM) de Lille Mtropole, destins 80 personnes
prsentant des troubles psychiatriques diagnostiqus et ayant fait acte de
candidature, quelles dfendent devant une commission. Les appartements
proposs sont des grands logements sous-lous en colocation avec un
partage des pices communes par les occupants. Leur rnovation est assure
par lassociation et sert dactivit support pour la mise en place dactivits
chantiers encadres par un ducateur. Chaque usager est suivi par un binme
infirmier/ducateur qui peut lui rendre visite domicile entre trois fois par
jour et une fois par mois.

Aller vers pour favoriser laccs aux soins


et au logement
Au-del du mot dordre de laller vers, dsormais largement adopt dans
le monde de laccompagnement, il sagit de prendre en compte la ralit des
parcours et difficults des personnes malades et prcaires pour aller leur
rencontre.
Auprs des sans-domicile : reprer, diagnostiquer et renouer avec le soin
Alors que nombre de troubles psychiatriques sont ce jour non reprs, des
pratiques dintervention privilgiant l aller vers doivent tre favorises
pour permettre aux personnes souffrant de troubles psychiques lourds non
diagnostiqus de (re)nouer avec le soin.

/ 111 /

Les quipes mobiles psychiatrie-prcarit (EMPP) sont censes rpondre cet


objectif: cres en 1995, elles interviennent directement sur les lieux de vie des
personnes en prcarit, que ce soit dans la rue ou au sein des tablissements
sociaux. Au-del de la question des moyens et de leur couverture territoriale
insuffisante en dehors des territoires urbains, des marges de progression
importantes sont souligner. La composition des quipes souffre souvent
dune sous-reprsentation des acteurs du champ social(assistants sociaux,
ducateurs ou assistants socio-ducatifs), qui empche de dcloisonner les
approches sanitaires et sociales comme le pratique par exemple lquipe
mobile de sant mentale communautaire de Marseille.

> DCLOISONNER LES RPONSES


MARSEILLE, LQUIPE MOBILE DE SANT MENTALE COMMUNAUTAIRE DE LAP-HM
(MARSS)

Marseille, lquipe mobile de sant communautaire a t cre en 2007


au sein de lAP-HM, sous la coordination du Dr Vincent Girard, en lien
avec Mdecins du Monde et la Ville de Marseille. Sa mission premire
est daccompagner les personnes la rue prsentant des troubles
psychiques graves (schizophrnie, troubles bipolaires, troubles de la
personnalit) et loignes du soin, en sadaptant lenvironnement
de la personne en allant sur les lieux de vie des sans-domicile pour
les accompagner vers le droit commun. En janvier 2015, lquipe se
compose dun mdecin, un infirmier, un ducateur, un travailleur social,
un psychiatre et un mdiateur de sant (personne ayant dj connu la
psychiatrie et la vie la rue). Les modalits daccompagnement sont
labores par lensemble des membres de lquipe et la personne
suivie. La notion de soin est entendue au sens largeet ne se limite
pas au champ de la sant : La plupart des EMPP ont un psychiatre,
un infirmier mais il ny a pas forcment dducateur spcialis ou de
travailleur social. a reste entre soignants. Alors que nous, on considre
que louverture des droits sociaux, cest du soin.

2016

Le principe dune intervention mobile peut tre dclin pour rpondre


diffrents besoins en matire de sant pour les publics les plus prcaires.
Cest ainsi que le Samu social de Paris a cr en 2000 une quipe mobile
de lutte contre la tuberculose (EMLT) pour mieux lutter contre les checs
thrapeutiques, particulirement frquents chez les patients sans domicile.
LEMLT agit auprs des partenaires pour les sensibiliser la question et
accompagne les patients en errance de structure en structure, en se mettant
en qute dun hbergement prenne ds le dclenchement du traitement
puis, en fin de traitement, ds lors que celui-ci ne justifie plus le maintien
en LHSS ou au sanatorium, pour viter un retour la rue. LEMLT travaille en
troite collaboration avec les Lits Halte Soins Sant (LHSS) qui assurent la
surveillance de la prise du traitement et la gestion des examens mdicaux.
Soigner les plus prcaires cest aussi mettre en place un rseau de
professionnels autour de personnes souffrantes. Et cest dautant plus vrai
pour les personnes sans domicile qui ont perdu la capacit activer seules
ce maillage social, mdical et relationnel ncessaire lquilibre de tout
un chacun (association Abej). Les initiatives, souvent de bon sens, sont
nombreuses. Entre autres exemples au sein de la Fondation Abb Pierre: la
Boutique solidarit de Gagny a invit un mdecin de ville venir y tenir une
permanence sur place, une fois par semaine. Celles de Metz, Valenciennes ou
Saint-Denis de la Runion ont nou un partenariat avec Mdecins du Monde.
La Pension de Famille de Voiron a recrut une infirmire.

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


QUAND GROSSESSE RIME AVEC ERRANCE,
LACCOMPAGNEMENT DE SOLIDARIT PARIS MAMANS (SOLIPAM)

la diffrence dun rseau de sant prinatal classique , le rseau


de sant SOLIPAM, cr en 2006, est ddi aux femmes en situation de
grande prcarit et derrance souvent migrantes ou sortants de lAide
sociale lenfance (ASE). Il travaille en troite collaboration avec de
nombreux partenaires issus du secteur mdical et social qui orientent les
femmes vers SOLIPAM: Hpitaux-maternits, Rseaux prinatalit, PMI,
CAFDA, Samu social de Paris, SIAO, etc. De plus, les femmes sollicitent
galement SOLIPAM directement lorsquelles se trouvent en difficult, ce
qui a conduit le rseau dvelopper un numro vert pour faciliter la prise
en charge de ces demandes. Chaque femme est suivie par un binme
sage-femme/assistant-e social-e avec un numro de portable afin de
pouvoir suivre le plus longtemps possible les femmes incluses dans le
rseau et viter les ruptures de soin.
Rseau secondaire et transversal, Solipam intervient en assurant le lien
avec les professionnels du territoire o se trouve la femme suivie pour
organiser son parcours de soin et tenter de stabiliser son hbergement:
On nest pas en substitution, on est l pour alerter et construire un
filet de scurit . Ds sa cration, le rseau visait mettre autour de
la table tous les acteurs de lurgence, du social et du mdical. Pourtant,
la coordination reste complexe: on se confronte toutes les rigidits
structurelles. Pour une prise en charge, cest au minimum dix coups de
fil.
Pour les personnes loges, limportance des visites domicile

/ 111 /

Autant les personnes en errance ou la rue sont souvent relativement visibles


dans lespace public, autant les mnages en difficult dans leur logement
peuvent rester oublis des acteurs sociaux, sils nengagent pas de dmarche
volontaire ou si un tiers ne les signale pas. Cest pourquoi la visite domicile
est importante et vertueuse, selon les professionnels sociaux et mdicaux
investis auprs des personnes en situation dexclusion. Le simple fait daller
chez les personnes pour constater que les conditions de logement ne sont pas
dignes est important et peut renclencher une dmarche de demande daide
pour des mnages qui avaient pu, un moment, baisser les bras. Elle est
importante aussi car elle permet de rvler des situations que les mnages
ont tendance cacher, du fait de la honte ressentie. La visite domicile
permet enfin de rtablir du lien en cas de rupture de soins. Cest le cas pour
les personnes en situation dincurie, rarement conscientes de leur pathologie
ou dsireuses de laffronter. Les travailleurs sociaux doivent donc parfois
reprer des besoins connexes, par exemple louverture de droits sociaux,

> DCLOISONNER LES RPONSES


afin de pouvoir entrer au domicile, de gagner leur confiance et dentamer un
accompagnement mdico-social121.
Les visites familiales par les mdecins gnralistes constituent galement
un enjeu majeur de prise en charge dactions de sensibilisation et de
dpistage des situations dhabitat insalubre122. Leur traitement ncessite
une mobilisation pluridisciplinaire, associant les services habitat, hygine
et sant, mais aussi immobilier des villes et le financement de diagnostics
techniques dans le logement, dont le cot constitue un obstacle au dpistage
des situations risque pour ces mnages prcaires.

2016

LES COURSIERS SANITAIRES ET SOCIAUX

Dploys en Seine-Saint-Denis et dans plusieurs dpartements et


villes de province, les coursiers sanitaires et sociaux sont un dispositif
dassistance pour les patients en difficults sociales ou psycho-sociales
qui permet aux mdecins gnralistes de se focaliser sur la dimension
mdicale de leurs patients. Face un patient en situation complexe,
avec laccord de ce dernier, le mdecin gnraliste prend contact avec
un coursier, travailleur social ou professionnel de sant polyvalent. Le
diagnostic socio-sanitaire est ralis au domicile et un plan dactions
est tabli. Le mdecin traitant en est inform et un reporting lui est
rgulirement adress. Le patient est accompagn en tant que de besoin,
dans ses diffrentes dmarches socio-administratives. Sil ne peut pas
se dplacer, les dmarches sont ralises par le coursier en son nom.

Dcloisonner les actions sur la sant et sur le logement


Reprer les problmatiques de sant :
lenjeu de la sensibilisation des acteurs du logement
Confronts depuis plusieurs annes aux troubles de sant mentale de leurs
locataires, les bailleurs du parc social (Hlm, logement dinsertion) ont
aujourdhui un dfi relever: faire voluer leurs pratiques daccompagnement
pour maintenir dans leur logement des personnes qui posent des difficults
importantes de gestion (impays qui senlisent, troubles du voisinage,
agressivit), comme pour y faire accder de manire scurise des personnes
qui ont des parcours chaotiques. Cest pour rpondre cette problmatique
que le bailleur Toit et Joie (suivi par dautres bailleurs franciliens) a souhait,
en partenariat avec lassociation Aurore, exprimenter le principe dune quipe
mobile charge daller au devant des locataires en souffrance psychique.
121 ALPIL, ARS, Prsentation du dispositif exprimental: prise en charge des situations de lincurie dans lhabitat.

122 Franoise Morel, Dpistage du saturnisme infantile par le mdecin de famille, La revue du praticien
Mdecine gnrale, n531, mars 2001.

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


LIMPLICATION DES BAILLEURS SOCIAUX EN FAVEUR DES LOCATAIRES PRSENTANT DES
TROUBLES DE SANT MENTALE5 : LEXPRIMENTATION TOIT ET JOIE / AURORE

La cration en 2011 du ple social de Toit et Joie a mis en lumire au sein


de cette socit Hlm, qui gre aujourdhui plus de 13000 logements dans
plus de 70 communes en le-de-France, un certain nombre de dossiers
en souffrance . Malgr de multiples tentatives, une trentaine de
situations taient trop complexes pour tre rsolues en interne, la plupart
du temps pour des raisons mdico-sociales. Alors que lexprimentation
Un chez-soi dabord se mettait en place, Toit et Joie sen est inspir
pour transposer le principe des EMPP au logement, pour intervenir
auprs des personnes prsentant des troubles de sant mentale qui ne
sont pas en demande.
Lobjectif tait daller au-devant des locataires en souffrance qui
chappent aux mailles du filet de lintervention sociale, notamment
pour viter les expulsions. Les quipes de Toit et Joie, en particulier
les gardiens dimmeubles, ont donc t forms la question en
synergie avec les acteurs locaux de la sant mentale. Les salaris ont
t sensibiliss au reprage des premiers symptmes de situations
critiques : troubles de voisinage rcurrents, impays non traits faute
de contact, comportement agressif, dgradations, repli et isolement
dans le logement Compose de 5 psychologues, lquipe mobile de
lassociation Aurore intervient la demande de Toit et Joie: investigation
en lien avec le gardien, visite domicile, valuation de la situation,
changes dinformations en runissant tous les intervenants effectifs
ou potentiels, amorce dune relation thrapeutique en recherchant
ladhsion du locataire.
Les premiers lments de bilan sont prometteurs. Parmi les publics
suivis, quelques situations prises en charge ont dj montr des signes
positifs dvolution : adhsion des personnes, dcohabitation mre/
fils, etc. Le personnel de Toit et Joie sest montr trs intress par
laction. Les gestionnaires techniques de patrimoine viennent dsormais
spontanment alerter sur des situations. Progressivement, de manire
informelle, se met en place une analyse des pratiques autour de ces cas
concrets.

/ 111 /

Pour lquipe mobile, cest loccasion de rinterroger ses pratiques :


jusquo aller dans la recherche dadhsion des personnes ? Peut-on
aller contre leur volont? Quelles limites poser dans une intervention
visant, en filigrane, normaliser des comportements? Pour Aurore,
il sagit de veiller ne pas basculer dans les travers du contrle social.
Autre questionnement : la recherche dune bonne articulation des
interventions dans le respect des rles et des comptences de chacun.
123

Le logement Hlm accompagn. Les dmarches des organismes in Repres politiques sociales
n8bis, Union Sociale pour lHabitat, septembre 2015.

> DCLOISONNER LES RPONSES


Ainsi, par exemple, veiller ce que les conseillers en conomie sociale et
familiale (CESF) ne supplantent pas les psychologues.
Une amlioration de la mobilisation des partenaires est souligne,
mme si certains restent difficiles associer, linstar de CMP dbords,
de tutelles ou de services grontologiques peu sensibiliss. La question
de la prennit du financement de laction reste cependant le principal
point dachoppement, malgr les financements croiss du bailleur (
raison de 2 800 euros par locataire et par an), du Fonds dintervention
sociale (FIS) des Entreprises sociales pour lhabitat (ESH) et de la DIHAL,
dans le cadre de lappel projet Innovation sociale dans le champ de
lhbergement et de laccs au logement.

2016

Agir sur le bti et prendre en compte le bien-tre des habitants


Les acteurs sociaux et mdicaux doivent cooprer, mais sans oublier les
habitants eux-mmes. Or, la perception par certains mnages des risques
sanitaires lis la vtust et la dgradation du logement apparat parfois
limite, ce qui explique la persistance de comportements contribuant
dgrader le logement et la qualit de lair intrieur (utilisation dun chauffage
dappoint, obstruction des bouches daration, mais aussi prsence danimaux
domestiques, tabagisme). De nombreux acteurs locaux et nationaux
(collectivits, instituts publics, observatoires, associations) communiquent
sur les bons gestes permettant par exemple de prvenir moindre frais
une humidit trop forteet la prolifration de moisissures (ventiler pour viter
la condensation, viter de faire scher le linge lintrieur, rparer rapidement
les fuites et infiltrations deau chroniques, laver les moisissures au vinaigre
blanc)124. Certaines de ces recommandations apparaissent cependant
inadaptes lusage des logements neufs labelliss BBC, dont les nouveaux
quipements ncessitent une appropriation par leurs occupants en matire
daration par exemple.
Dans ce contexte, la diffusion des connaissances sur ltat du logement, ses
usages et leurs consquences sur la sant constituent un enjeu majeur mais
sous-estim par le grand public. Depuis le dbut des annes 2000, des formations
des conseillers mdicaux en environnement intrieur sont mises en place, avec
pour objectif dinformer et conseiller les occupants de logements souffrant de
problmes respiratoires. Des associations comme le PACT ou les Compagnons
Btisseurs125 dveloppent galement des actions daccompagnement des
mnages dans lamlioration de leur logement ou de ses usages, visant limiter
la prolifration des polluants et moisissures dans lhabitat.
124 Voir

le site de lOQAI: http://www.oqai.fr/ObsAirInt.aspx?idarchitecture=182.


Accompagnement de 20 familles Roubaix en 2006-2007 par le CAL PACT, grce au financement du Plan
rgional actions sant environnement; ateliers dauto-rhabilitation accompagne (ARA) coordonns par les
Compagnons Btisseurs sur tout le territoire, qui saccompagnent de lorganisation danimations collectives
rgulires sur les travaux et les usages dans le logement.
125

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


Mais, de par leur complexit, les situations dincurie dans lhabitat
ncessitent quant elles une prise en charge globale de la personne ne
pouvant se limiter quelques conseils pratiques et la remise en tat
du logement. En effet, nettoyer le logement ne permet pas de rsoudre
durablement les difficults rencontres. Si cette intervention peut tre
obtenue par des outils coercitifs, lusage de la force ne prvient pas les
rcidives et peut mme provoquer une aggravation de ltat psychique de
loccupant. Les problmatiques propres lincurie imposent des stratgies
mixtes daccompagnement mlant accompagnement social, accs aux soins,
etc., comme lindique lALPIL dans la prsentation du dispositif exprimental
mis en uvre en partenariat avec lARS Rhne-Alpes.
DISPOSITIF DE PRISE EN CHARGE DES SITUATIONS DINCURIE DANS LHABITAT
(LALPIL ET LARS)

Constatant un accroissement des situations dincurie dans lhabitat,


lALPIL et lAgence rgionale de Sant ont labor un dispositif
exprimental sur trois ans (2012-2015). Sappuyant sur une mthodologie
non coercitive,le dispositif vise aider les mnages en situation dincurie
se rapproprier durablement leur logement.
Avant cette recherche-action, on traitait les situations dun point de
vue sanitaire mais il ny avait pas de suivi de la personne. LARS dispose
dun outil coercitif pour remettre le logement en tat mais on sest dit
quil fallait faire autre chose. Mme si cest nettoy, les gens remettent
en mauvais tat leur logement car leurs troubles nont pas disparu. On a
donc dcid de former une quipe pluridisciplinaire pour accompagner
les mnages vers le soin. (charge de mission de lALPIL)
Aprs sollicitation des services sociaux, le service environnementsant de lARS oriente les situations repres vers lALPIL qui en prend
en charge une quinzaine par an. Sur la base dun diagnostic partag
(besoins du mnage, attentes des partenaires), une quipe de lALPIL,
compose de deux travailleurs sociaux et un psychologue clinicien,
intervient au domicile des personnes. Diffrentes actions sont mises
en uvre : accompagnement psychologique, aide aux dmarches
administratives et au tri dobjets, coordination du partenariat, mdiation
(auprs du bailleur, du voisinage, etc.), recherche de financement des
interventions sociales et techniques, supervision des interventions
techniques, formation auprs des professionnels.

/ 111 /

Le dispositif repose sur la coordination de diffrents partenaires: ARS,


psychiatrie de secteur, protection de lenfance, services sociaux de
secteur et hospitaliers, mdecine de ville, Direction dpartementale des
territoires, entreprises et services spcialiss de nettoyage, bailleurs,
familles et proches des usagers.

> DCLOISONNER LES RPONSES


Le traitement du bti est indispensable, mais nest pas une fin en soi, comme le
montre galement le processus de transformation des foyers de travailleurs
migrants (FTM) en rsidence sociale. Ces travaux, rclams de longue date
en raison de la vtust souvent choquante des foyers, permettent de rduire
nettement certains risques sanitaires lis aux conditions de logement en foyer
et damliorer les conditions daccueil des personnes ges et handicapes.
Mais cette transformation peut galement aggraver certaines pathologies.
Le passage aux chambres individuelles et labsence trop frquente de lieux
collectifs sont facteurs de dstabilisation et disolement pour des rsidents
gs, habitus vivre en groupe et veiller les uns sur les autres. La rupture
du lien social est lorigine dun mal-tre, de stress et de dpression pour les
personnes ges (Migrations Sant). Le risque dapparition de difficults
psychiques est particulirement lev lorsquintervient le relogement des
rsidents, qui ncessite un accompagnement renforc incluant une mission
de veille sanitaire. Pour rompre lisolement, les gestionnaires dveloppent
des actions en faveur dune meilleure inscription des rsidents dans la cit.
Il sagit surtout de faire participer les rsidents aux prises de dcision qui les
concernent et de respecter leur vie communautaire.

2016

Renforcer le rle des acteurs locaux, en tant que coproducteurs de sant


Les acteurs de la sant et du social saccordent galement sur la ncessit de
promouvoir une approche intgre des parcours de sant associant prvention,
soin et prise en compte mdico-sociale. En France, les ARS sont les principaux
pilotes de cette dmarche travers les schmas dorganisation des soins
ambulatoires ou encore des Programmes rgionaux daccs la prvention et
aux soins (PRAPS). Ces documents de cadrage rgionaux peuvent trouver une
dclinaison territoriale travers la signature de contrats locaux de sant (CLS)
qui pourront bnficier localement des dynamiques portes par les ateliers
sant ville (ASV) ou les rseaux de sant
Depuis 2002, le Grand Lyon et ltat ont par exemple initi une dmarche
partenariale Sant psychique et logement visant favoriser laccs et
le maintien dans le logement des personnes en souffrance psychique. Une
convention de partenariat signe en 2013 associe diffrents partenaires: Grand
Lyon, tat, Conseil dpartemental, bailleurs, professionnels de laction sociale,
du mdical et du mdico-social et associations de malades, dans lobjectif
dlaborer des modes opratoires permettant de rsoudre les situations les
plus complexes et dadapter les logements aux caractristiques des mnages.
Des partenariats garantissent aux bailleurs sociaux volontaires une continuit
du soin, un suivi mdico-social travers un Service daccompagnement
la vie sociale (SAVS) ou un Service daccompagnement mdico-social pour
adulte handicap (SAMSAH). a permet de rassurer le bailleur sur le fait que
la personne nest pas seule dans le logement (Grand Lyon).
De mme, Lille Mtropole sest engage, depuis 2006, dans une dmarche
habitat et sant mentale en vue dencourager la coopration entre acteurs

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


de la sant mentale, du logement et les collectivits. Dans le cadre du PLH,
Lille Mtropole souhaite favoriser la construction de logements adapts et
inscrire les personnes en situation de handicap psychique parmi les publics
prioritaires de la politique de peuplement communautaire.
ct de ces actions institutionnelles, certains professionnels ont dvelopp
des rseaux de sant ddis aux personnes prcaires. Dfinis par la loi de
2002, aprs leur naissance dans les annes 1980, ils se sont dvelopps
partir dinitiatives militantes avec lapparition de nouveaux problmes de
sant pour lesquels la dimension sociale est importante : les hpatites,
les addictions (toxicomanie, alcoolisme, etc.), la grontologie, le Sida Si
certaines expriences positives doivent tre mises en avant, comme celle
du rseau SOLIPAM en le-de-France (voir ci-dessus) ou du rseau de sant
solidarit Lille Mtropole (voir ci-dessous), le dveloppement des rseaux
de sant prcarit, mentale ou prinatale reste encore fortement
dpendant de la bonne volont de mdecins ou de personnalits engages,
posant la question de leur prennit. Ds lors, lappui des collectivits
savre indispensable. En outre, il apparat galement indispensable dviter
ltiquetage prcarit qui conduirait se substituer au droit commun.
Lenjeu pour ces rseaux consiste donc crer les relais quotidiens avec les
mdecins de ville, les pharmacies ou les hpitaux gnralistes pour anticiper
la sortie des personnes vers le droit commun.
LE RSEAU DE SANT SOLIDARIT LILLE MTROPOLE

Fond en 2005 par de nombreux acteurs mdicaux et sociaux locaux126,


le rseau Sant Solidarit Lille Mtropole organise la prise en charge
des personnes en situation de prcarit dont les deux principaux freins
laccs aux soins sontle dfaut de couverture sociale (principalement
pour les personnes trangres, mais galement des personnes endettes
ou des travailleurs pauvres) et le non-recours aux soins.
Cette prise en charge coordonne doit permettre la personne suivie
daccder des soins immdiats (centres de sant, conventions daccs
aux plateaux techniques du CHRU et GHICL, convention avec lEPSMAL, liens avec les PASS) et ses droits, pour bnficier des dispositifs
sanitaires de droit commun. Cette intervention vise coordonner les
services mdicaux et sociaux et garantir la continuit des soins en
confiant une seule structure la rgulation des LHSS, LAM et SSIAD
prcarit. Le rseau participe aux commissions du SIAO et est donc en
position dinterpellation pour des cas complexes. Pour les rsoudre, il
organise chaque mois desintervisions pour coordonner lensemble
des acteurs et favoriser une prise en charge collective.

/ 111 /
126

ABEJ, MSL, CHRU de Lille, GHICL, EPSM Agglomration lilloise, URPS-ML, Ville de Lille, CMAO et Diogne.

> DCLOISONNER LES RPONSES


Lobjectif du rseau tait ds le dpart de favoriser des pratiques
privilgiant laller vers, grce des acteurs au plus prs du terrain. La
maraude du Samu Social intervient directement auprs des personnes
la rue et pose une premire valuation, qui permet de dclencher
les services durgence sanitaire ou dorienter les personnes dans lun
des deux centres de sant associatifs. Ces deux centres de sant sont
complmentaires: lAbej127 accueille un public avec des droits ouverts
mais qui nest pas en demande de soins; linverse, Mdecins solidarit
Lille (MSL)128 reoit un public sans couverture mais en demande. En 2014,
les deux centres de sant ont effectu prs de 12000 consultations. Enfin,
lquipe mobile en sant mentale Diogne bnficie de professionnels
de sant qui interviennent mi-temps en maraude et mi-temps
lhpital favorisant ainsi le lien entre les structures et assurant un rle
de mdiateur facilitateur.

2016

la croise de la politique de la Ville et des politiques de Sant, les ateliers


sant ville (ASV)129 ont t initis par le Comit interministriel des Villes
en dcembre 1999. la fois dispositif public et dmarche locale, les ASV ont
pour objectif de participer lamlioration de ltat de sant des habitants
des quartiers dfavoriss. Lexprimentation a t initie partir de lanne
2000 dans deux dpartements pilotes: la Seine-Saint-Denis et les Bouchesdu-Rhne, avant dtre gnralise partir de 2006 tous les quartiers de la
politique de la Ville.
Conu comme un lieu de mobilisation et une instance de coordination des
intervenants sur les quartiers prioritaires, lASV constitue une dmarche
danimation territoriale dont lobjet est damliorer la cohrence et la pertinence
des actions destines aux populations les plus fragilises, et de servir de
point dappui une politique partenariale de sant. De nouvelles thmatiques
sont progressivement venues complter les champs dintervention investis
par les premiers ASV (observation locale de sant, accs aux droits et aux
soins, prvention et promotion de la sant): la sant mentale et la souffrance
psychosociale (notamment les addictions et conduites risques), la sant et
lenvironnement (habitat indigne, saturnisme, qualit de lair) et le parcours
de soins.
127 Adoss laccueil de jour, le centre de sant Abej accueille un public qui nest quasiment jamais en demande

de soins. Ce dernier se rend laccueil de jour pour se doucher, prendre un petit djeuner, chercher son courrier
mais des agents daccueil sont prsents pour lui proposer de rencontrer un infirmier ou un mdecin. Lobjectif
est ainsi de faire merger la demande de soins. En complment, la halte de nuit ouverte en 2012, structure
bas seuil dexigence (alcool tolr, animaux accepts, casiers scuriss, places nominatives, etc.), permet de
rencontrer une partie du public le plus marginalis et invisible des structures durgence habituelles. En raison
de sa proximit avec le centre de sant, des suivis sant peuvent tre proposs.
128 Mdecins Solidarit Lille (MSL) fonctionne comme un dispensaire qui accueille des personnes en demande
de soins mais prsentant un dfaut de couverture sociale. Ce centre propose une offre de soins momentane:
mdicaments gratuits, accs aux plateaux techniques de lhpital grce la signature dune convention permettant
denvoyer les personnes reues en consultation Mais le principal objectif reste aussi louverture des droits CMU
ou AME pour favoriser trs rapidement le retour au droit commun des personnes.
129 Latelier sant ville sinscrit dans la loi relative la lutte contre les exclusions, et constitue loutil de mise en
uvre oprationnelle du volet sant du contrat de ville.

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique


De la prsentation de ces exprimentations, locales ou nationales,
associatives ou institutionnelles, se dgagent certaines constantes, qui sont
le gage de leur russite pour sortir du cercle vicieux entre les problmes de
sant et de logement : dtection prcoce, dcloisonnement des pratiques
sociales et mdicales sans tomber pour autant dans une confusion des
rles, aller vers pour atteindre des publics qui ne sadressent pas aux
guichets habituels, dveloppement dune offre rsidentielle adapte au suivi
des pathologies des personnes prcaires, accs direct au logement comme
condition du rtablissement Ces principes et pratiques, qui recueillent
une approbation gnrale, mriteraient toutefois pour tre gnraliss
un soutien politique fort au niveau national, et que laccent soit mis sur
des politiques de droit commun en matire de dveloppement de logements
accessibles, de rnovation des logements insalubres et une augmentation
des moyens ddis laccompagnement des personnes fragiles. Autant
de conditions qui font actuellement cruellement dfaut, dans un contexte
de rduction des cots plutt que de prvention en amont des processus
dexclusion.

/ 111 /

Le logement est une question de sant publique

conclusion

AGIR AVANT QUIL NE SOIT TROP TARD :


POUR DES POLITIQUES DE PRVENTION DES RISQUES
Quand les fragilits saccumulent, une socit dure avec les faibles
La lecture des tmoignages souvent poignants des personnes
heurtes intimement par des problmes en cascade, de logement ou
de sant souvent concomitants doit nous interpeller. La rponse
leurs problmes ne peut seffectuer de faon spare en intervenant
alternativement sur leurs problmes de logement ou de sant. Il faut
agir sur les deux en mme temps, sans quoi les efforts consentis
risquent fort de savrer peu probants.

2016

Procurer un logement une personne souffrant daddiction ou un


grand prcaire, sans accompagnement social et mdical adapt,
peut contribuer isoler le patient, voire conduire une situation de
dcompensation et de dgradation de ltat de sant au moment
demmnager dans un logement stable. Intervenir dans le logement
dgrad dune personne en situation dincurie, dont les troubles
psychologiques lamnent dgrader elle-mme son habitat, sans
prendre en charge sa pathologie, est peu utile, voire contreproductif
dans certains cas.
Le dsordre du logement peut ntre quun symptme de la maladie,
tout comme certaines pathologies ne sont que des symptmes dun
logement indigne. Soigner sans fin les problmes dasthme, de toux
ou de manque de sommeil des enfants qui vivent dans des passoires
thermiques est un puits sans fond. Il en est de mme quand les
professionnels de sant spuisent mettre en place des parcours
de soins entre deux vacuations de bidonvilles qui interrompent les
traitements.
Tout comme les personnes en difficult, dans leur vie quotidienne, sont
aux prises avec des problmes qui peuvent sembler insolubles, quand
se cumulent la maladie dun proche, la recherche dun logement stable
et le manque de revenus, les acteurs sociaux se dbattent entre des
logiques sectorielles qui se croisent trop rarement. Ces dfis, toujours
complexes et chaque fois diffrents, ncessitent un suivi individualis,
non-standardis, par des professionnels de diffrentes disciplines,
jusquau domicile des personnes pour les atteindre l o elles sont,
avec leurs pathologies, leurs difficults, leur singularit, leurs choix
aussi.
Les travailleurs sociaux, les bailleurs et les lus trouveront dans les
exprimentations et bonnes pratiques prsentes dans le chapitre des
principes daction solides, qui ont fait leurs preuves, condition de

/ 111 /

Cest ainsi que le pari du Logement dabord peut tre remport.


Les expriences locales montrent quil nexiste pas de prdictibilit
en fonction de ltat de sant, de la russite ou non dun relogement
pour une personne malade. Tous les moyens adapts la situation de
chacun doivent tre mis en place, avec lobjectif de retour in fine au
droit commun, quand les personnes sy sentent prtes, en amnageant
autour delles un cosystme de soins et de recours pour trouver
les solutions adquates au moment de lapparition des problmes.
Les dispositions adaptes sont ncessaires condition de ne
pas y enfermer les bnficiaires et de leur permettre de glisser ,
immdiatement ou progressivement en fonction de leurs choix et de
leur tat, vers le contrat de bail.
En somme, les politiques mener auprs des personnes mal-loges
fragilises sur le plan sanitaire ne sont pas trs loignes des meilleures
pratiques destines la population gnrale. la diffrence prs que,
tout comme la maladie rvle avec acuit les carences du systme
de logement, elle ncessite avec encore plus de force des pratiques
sociales et mdicales la pointe. Les personnes atteintes de pathologies
poussent leur paroxysme les dfis de laccompagnement. Comment
aller vers des personnes qui parfois fuient la prise en charge ou nient
leurs difficults ? Comment faire avec des personnes au comportement
troubl, voire dangereux, pour eux-mmes ou leur entourage ? Comment
soigner ou reloger des personnes qui parfois sy refusent ?

/ 111 /

En dfinitive, le sort rserv aux personnes atteintes de diverses


pathologies, en particulier des pathologies mentales, en dit beaucoup
sur linhumanit ou la grandeur de notre socit et de son traitement
des plus fragiles. Inhumanit dune socit bien souvent dure avec
les faibles, o lon na pas toujours droit une seconde chance, o le
systme social lui-mme semble tre devenu comptitif, attendant de
ses bnficiaires quils se conforment des injonctions multiples,
o lattribution dun logement nest pas toujours un droit mais souvent
le rsultat dun parcours dobstacles russi. Un systme daide sociale
qui, dans un contexte de pnurie de logements, laisse peu de place
la dviance, o le jugement moral sur le comportement de tel ou tel
candidat a vite fait dcarter ceux qui nentrent plus dans les cases de
plus en plus troites. Mais aussi grandeur quand ce systme daide
social, bien des endroits, est capable de rinventer des filets de
scurit innovants pour ceux qui chappent la protection sociale
gnrale, sefforce dadapter les rponses aux personnes plutt que
linverse. Le problme rside principalement dans le fait que les mailles

rinterroger sans cesse leurs habitudes. Aller vers , faire avec,


Logement dabord , travail en quipe, reprage en amont, accs aux
droits : les recettes qui marchent sont connues, mme si elles ne
russissent pas chaque fois.

conclusion

Le logement est une question de sant publique

conclusion

Le logement est une question de sant publique


du filet de la protection sociale gnrale laissent chapper de plus en
plus de personnes, quelles soient en situation irrgulire, handicapes
physiques ou en souffrance psychique, chmeurs de longue dure ou
non-indemniss, ignorantes de leurs droits...
Bien connatre pour mieux prvenir
Dans ces zones grises de la prcarit, entre invisibilit des publics et
mconnaissance plus ou moins grande des mcanismes dexclusion,
lenjeu de la connaissance des liens entre ltat de sant et les
conditions de logement, est un pralable une action publique qui ne
se contenterait pas de gurir tant bien que mal la souffrance humaine
mais sattacherait lviter.

2016

Les impacts sanitaires de la qualit du logement ou des conditions de


son occupation, ou ceux du non-logement, sont aujourdhui au moins en
partie scientifiquement documents et couvrent notamment plusieurs
pathologies chroniques ou aigus. Dautres impacts indirects sont
aujourdhui bien connus : labsence dhabitat ou sa mauvaise qualit est
notamment de nature entraver le bon droulement des soins et de la
prise en charge. Toutes ces recherches butent nanmoins sur la difficult
isoler les diffrents facteurs les uns des autres (effet cumulatif) et
tablir clairement un lien de causalit, ltat de sant pouvant son tour
tre lorigine dingalits de revenus par exemple et de dgradation
des conditions de logement.
La corrlation entre les dterminants sociaux, environnementaux et
territoriaux et un tat de sant dtrior est parfois difficile tablir,
dans la mesure o les facteurs sont multiples et se combinent. En outre,
pour certaines pathologies environnementales, notamment, les effets
sur la sant sobservent long terme du fait du temps de latence
entre lexposition et le dveloppement des symptmes. Labsence
de connaissances produit des effets concrets. Le manque dtudes
pidmiologiques probantes sur les liens entre qualit thermique,
prcarit nergtique, pollution de lair intrieur et saturnisme constitue
un obstacle la promotion dun classement de la qualit thermique
du bti dans les critres dinsalubrit. Son classement actuel dans les
critres de dcence ne permet pas la puissance publique dintervenir
de manire satisfaisante et de contraindre les propritaires agir.
Si les expriences dcrites dans ce chapitre montrent quune
acculturation des acteurs de lhbergement et du logement dune part et
de la sant dautre part est possible et souhaitable, elle ncessite un
travail de longue haleine fond sur un diagnostic et un projet partags:
pour aller au-del des exprimentations ou actions phares mais
relativement isoles, il semble incontournable de pouvoir partager
le constat des besoins et des insuffisances des accompagnements

/ 111 /

Les acteurs qui seraient tents de baisser les bras face lampleur
des difficults peuvent sinspirer de politiques succs des dernires
annes. Le chantier nest pas achev, mais la lutte volontariste
contre le saturnisme a permis de faire reculer ce flau de manire
significative. Cette action a prouv quil tait moralement urgent et
techniquement possible dagir sur le bti, avec des rsultats rapides
sur la sant des occupants. Pousss par les acteurs associatifs, les
responsables politiques locaux et nationaux ont pris conscience
quun scandale sanitaire de grande ampleur se droulait sous leurs
yeux, dans leurs villes, avec des consquences sanitaires immdiates
et irrversibles sur des enfants. Si le logement est une question de
sant publique, il arrive que le mal-logement devienne une question
de vie ou de mort.
Comme pour le scandale de lamiante, il a fallu des dcennies pour
admettre que le choix de matriaux les peintures au plomb pouvait
tre criminel. Une fois ce problme social pos comme un problme
politique urgent, les solutions existent. Une fois les responsables mis
face leurs responsabilits, y compris potentiellement pnales, les
financements qui taient impossibles se dbloquent tout coup.

/ 111 /

Il est temps pour lopinion et les autorits de comprendre que le mallogement constitue insidieusement, bas bruit pour des centaines de
milliers de personnes, lamiante ou le saturnisme de demain. Les liens
de causalit ne sont pas toujours aussi simples, ni les consquences
aussi spectaculaires, mais ils existent bel et bien. Il est temps de prendre
conscience que la rue tue. Plus de 400 personnes y meurent par an, sans
doute bien plus en ralit, faute de politique de logement et de sant
la hauteur de la situation. Pour les personnes mal-loges, lerrance
lhtel, lassignation rsidence dans des taudis, les moisissures,
lhumidit ou la prcarit nergtique dgradent les murs et les gens qui
les habitent. Daprs une tude de lOFCE, le surpeuplement, lhumidit

existants de manire plus partenariale sur un territoire. Lenjeu rside


dans la spatialisation des donnes et le croisement des diffrents
indicateurs permettant dtablir des diagnostics diffrentes chelles
et didentifier des territoires dfavoriss. Cette approche transversale
et territorialise implique un partage des informations par les
institutions et les professionnels de terrain. Les nombreux dispositifs
locaux dvelopps ces dernires annes (Ateliers sant ville, Contrats
locaux de sant) doivent ce titre saccompagner de la mise en place
dobservatoires locaux de la sant, et tre intgrs aux diagnostics
360 prvus par le plan quinquennal de lutte contre la pauvret ou au
sein des documents de planification comme les futurs PDALHPD. Cela
semble la seule voie possible pour produire une stratgie mutualise
sur un territoire, sans laisser quelques acteurs de bonne volont (et en
difficult) tenter de trouver dans leur coin des solutions.

conclusion

Le logement est une question de sant publique

Le logement est une question de sant publique

conclusion

ou le bruit augmentent chacun de 40 % le risque pour une personne


de se dclarer en mauvaise sant, toutes choses gales par ailleurs.
Ce pourcentage monte 50 % pour les logements difficiles chauffer1.
Rduction des risques, rduction des cots : investir dans le logement
tablir les liens de cause effet entre les conditions dhabitat et les
pathologies, puis estimer le cot du traitement de ces maladies, pourrait
permettre de rorienter certaines politiques. Dans un contexte global
de rduction des dpenses publiques, une vision systmique et de long
terme des politiques publiques doit ainsi tre promue. Si la sant de leurs
administrs ne suffisait pas convaincre les pouvoirs publics, il devient
possible de leur montrer que lamlioration des logements des prcaires
peut tre source dconomie. Cette analyse sur les consquences du
logement sur la sant sinscrit dans un chantier en cours consacr aux
cots conomiques et sociaux du mal-logement. Les cots sanitaires
occasionns par le mal-logement sont supports par les mnages euxmmes, mais galement par les finances publiques2.

2016

Linspiration vient ici du Royaume-Uni, qui a investi dans le


dveloppement doutils statistiques complets sur lhabitat et la
population (Housing and Population database) et dautres bases de
donnes existantes sur les accidents ou maladies, sans quivalent en
France. Prcurseur, le chercheur David Ormandy, du HHSRS (Housing
Health and Safety Rating System), y a dvelopp des analyses cotbnfice appliqus aux situations de mal-logement. La mesure du
cot conomique du mal-logement (ralise partir dune approche
cot de la maladie ) est complte par une mesure des bnfices,
pour les dpenses publiques de sant, des oprations de rnovation des
logements les plus dangereux3 . Ce systme permet didentifier les
dfauts des logements et dvaluer les effets potentiels de chacun de
ces dfauts sur la sant et la scurit des occupants, des visiteurs, des
voisins et des passants. () Il produit un indice pour chaque logement
en fonction du risque statistique associ 29 dangers [physiologiques,
psychologiques, infections, accidents] pour la sant et la scurit des
personnes .
En France, les estimations disponibles sont moins prcises et
compltes, mais elles existent. Comme le souligne la Cour des Comptes,
par exemple : Les hospitalisations inadquates sont gnratrices
de cots suprieurs aux modes de prise en charge alternatifs. Le
cot dune hospitalisation complte est de lordre de 450 euros par
jour, soit plusieurs fois le cot complet, intervenants sociaux inclus,
1

OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.


FORS-Recherche sociale n204, Les cots sociaux du mal-logement .
3 Fondation des Villes, Fdration des Pact, CREDOC, Cots publics et privs du mal-logement , 2015.
2

/ 111 /

Les enjeux sont considrables pour orienter finement les investissements


publics. Les travaux de rnovation thermique sont par exemple rputs
pouvoir samortir long terme grce aux conomies de chauffage.
Pour les mnages en privation de chauffage, en revanche, lconomie
est moins vidente car une meilleure performance thermique leur
permettra de se chauffer, remettant en cause la rentabilit purement
conomique de lopration. En revanche, si on intgre au calcul les
conomies ralises par le mnage et la protection sociale sur les
dpenses de sant, grce un meilleur confort thermique, lopration
devient rentable. En Grande-Bretagne, des travaux de recherche mens
dans ce domaine ont montr quun euro investi dans la rnovation
thermique permet dconomiser 0,42 euro sur les dpenses de sant5.
lheure o le programme Habiter mieux de lAnah, destin aux
mnages modestes, cherche un budget la hauteur de ses ambitions,
au moment o doit entrer en vigueur le chque nergie prvu par
la loi de transition nergtique pour aider les mnages rgler leurs
factures de chauffage (sans financement suffisant ce stade pour
garantir son efficacit), il est temps que ltat intgre ses calculs
ltat de sant de ses administrs. long terme, ces politiques sont
rentables, et dans tous les cas absolument ncessaires.
Si, comme nous lavons indiqu ici, le logement est une question
de sant publique , il est temps dlargir la coalition pour le droit
au logement. Les professions mdicales doivent en tre des acteurs
de premier plan pour plaider contre les expulsions locatives sans
relogement, lerrance lhtel ou en bidonvilles ou le maintien de
familles dans des logements insalubres. Au Royaume-Uni, dans le
cadre dun plan national baptis Green New Deal , les mdecins
prescrivent des chaudires ou un double vitrage aux patients touchs
par la prcarit nergtique6. Si les militants du logement ne sont pas
suffisamment entendus, peut-tre les infirmiers, les pidmiologistes,
les gnralistes, le seront-ils davantage ? Le logement social est n au
19e sicle des proccupations des mdecins hyginistes, alarms des
consquences des taudis sur ltat de sant et mme la moralit de
la classe ouvrire. Le dfi aujourdhui est de retrouver un tel lan tout
en saffranchissant du regard moralisateur de lpoque, de placer au

/ 111 /

 our des Comptes, Lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant
C
mentale 2005-2010 , rapport public thmatique, dcembre 2011.
Fondation Abb Pierre, Quand cest le logement qui rend malade. Prcarit nergtique et sant.
Actes du colloque au CESE 2015, Ch Liddell pour lOMS, Sminaire Epe 2009.
6 Des mdecins au chevet de la prcarit nergtique, Le Moniteur, 3 avril 2015.
5

dune prise en charge ambulatoire ou temps partiel (pour la partie


mdicale, la prise en charge en hpital de jour cote environ 55 euros
et les consultations en centres mdico-psychologiques sont peu
coteuses)4 .

conclusion

Le logement est une question de sant publique

conclusion

Le logement est une question de sant publique


centre des attentions les choix des personnes, leurs parcours de vie
singuliers et leurs droits un logement dcent et la possession du
meilleur tat de sant quil est capable datteindre , pour reprendre
les termes de la Constitution de lOMS. Pour que droit au logement et
droit la sant se renforcent mutuellement, alors que la violation de
lun, aujourdhui, est un obstacle majeur au respect de lautre.

2016

/ 111 /

PARTIE

TABLEAU DE BORD

Les manifestations du mal-logement


> 1re DIMENSION
LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL

> 2e DIMENSION

LES DIFFICULTS DE LACCS AU LOGEMENT

> 3e DIMENSION

LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT

> 4e DIMENSION

LES DIFFICULTS POUR SE MAINTENIR DANS SON LOGEMENT

> 5e DIMENSION

LES BLOCAGES DES PARCOURS RSIDENTIELS

/ 111 /

SOMMAIRE
1re dimension du mal-logement :
Labsence de domicile personnel ........................................................................ 132
- De la figure du sans-abri ................................................................................ 132
- toutes les personnes sans domicile ........................................................ 133
- Zoom sur les personnes hberges en tablissements sociaux .......................... 135
- Le recours aux chambres dhtel : une solution palliative trs insatisfaisante,
particulirement pour les familles ........................................................................138
- Locaux impropres lhabitation et habitats de fortune ...................................... 138
- Les squats , dans langle mort de la statistique publique ............................. 140
- Lhabitat permanent en terrain de camping ........................................................ 140
- Hbergement chez des tiers : une solution palliative invisible dans lespace
public......................................................................................................................141

1116

1e dimension du mal-logement :
Les difficults de laccs au logement ................................................................. 144
- La demande Hlm toujours en hausse .................................................................. 144
- Aux marges de la location classique : meubls, colocations, sous-locations,
htel .................................................................................................................... 145
- Discriminations : des pratiques difficiles apprhender .................................... 147
- Les habitations mobiles, entre choix et contrainte .............................................. 149
- Le droit au logement opposable, rvlateur de situations
passes entre les mailles du filet ......................................................................... 151

1e dimension du mal-logement :
Les mauvaises conditions dhabitat ..................................................................... 153
- De linconfort sanitaire la mauvaise qualit des logements ............................. 153
- Lhabitat indigne et ses consquences sanitaires ............................................... 154
- Foyers de travailleurs migrants : des conditions dhabitat encore trop souvent
rudimentaires .......................................................................................................156
- Le dveloppement inquitant des coproprits en difficult ............................... 157
- 11 millions de personnes en prcarit nergtique , un mnage sur cinq ....... 158
- La persistance du surpeuplement et ses consquences ......................................161

4e dimension du mal-logement :
Les difficults pour se maintenir dans son logement .......................................... 163
- Leffort financier excessif pour se loger ............................................................... 163
- La hausse inquitante des mnages en impays ................................................ 165
- Lexpulsion locative : consquence extrme de la fragilit des mnages ............ 167

/ 117 /

5e dimension du mal-logement :
Les blocages des parcours rsidentiels ................................................................ 169
- Blocages de la mobilit rsidentielle ................................................................... 169
- Les parcours rsidentiels lorigine de fortes ingalits ......................................171
- Les quartiers de la Politique de la Ville et le risque de l assignation
rsidence ............................................................................................................ 172

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement

introduction

objectif premier de ce tableau de bord est de rendre compte de lvolution du mal-logement en France, dans ses diffrentes composantes
et manifestations. Pour la Fondation Abb Pierre, le mal-logement renvoie
cinq dimensions essentielles : labsence de domicile personnel, les
mauvaises conditions dhabitat, les difficults pour accder un logement, pour sy maintenir et enfin les blocages de la mobilit rsidentielle.

Sont rassembls ici quelques uns des principaux indicateurs qui permettent de mesurer le phnomne du mal-logement au niveau national
et de qualifier ses diffrentes facettes. Pour pouvoir prsenter lensemble
des problmatiques de logement de la manire la plus exhaustive possible, diverses donnes sont mobilises, issues de recensements ou
enqutes de la statistique publique, de sources administratives ou associatives. Celles-ci ne peuvent toutefois pas tre agrges contrairement
aux Chiffres du mal-logement qui proposent une mthode de comptabilisation des mal-logs sans doubles-comptes.

2016

travers cette compilation des donnes disponibles, cest aussi un tat


des lieux de la statistique publique dans le champ du logement qui
apparat dans ce tableau de bord. Ces dernires annes, la Fondation
Abb Pierre a pu dnoncer labsence dactualisation de donnes importantes, comme celles de lenqute Sans domicile de 2001 (qui na pu
tre reconduite quen 2012) ou de lenqute nationale Logement de
2006 (reconduite en 2013, avec des premiers rsultats publis en 2015).
Un certain nombre de situations de mal-logement souffrent toujours
aujourdhui dune importante mconnaissance statistique : cest le cas
des habitations lanne en terrains de camping, des abris de fortune qui
se dveloppent de manire peu visible dans lespace public, ou encore
des parcours infra-rsidentiels entre logement et non-logement, pour
des mnages menacs dexpulsion par exemple. En 2011, un rapport du
Conseil national de linformation statistique (CNIS) pointait un certain
nombre de limites de lappareil statistique dans le champ du mal-logement. Des travaux ont t engags depuis pour combler certains des
manques observs1, et lactualisation rcente des enqutes Sans domicile
et Logement a donn lieu de nouvelles publications2.
En matire de connaissance statistique, un enjeu important et transversal
demeure, la territorialisation des donnes sur le mal-logement. lheure
1 Parmi les travaux engags, on peut citer la Lettre n2 de lOnpes Mieux connatre le processus
dexpulsion locative (juin 2014), ainsi que des tudes rcentes sur les cots conomiques et sociaux
du mal-logement (2014-2015), sur lanalyse des trajectoires rsidentielles des personnes ayant connu
un pisode sans domicile (Marie Lanzaro, 2015-2016), sur lanalyse de la situation et des parcours des
personnes sans domicile de plus de 50 ans (ERIS/EHESS, Marie Loison, 2015)
2 En 2015, la DREES a publi notamment deux tudes partir de lenqute SD 2012 : Problmes dentaires,
tabac, dpression : la sant prcaire des sans-domicile et Le recours aux soins des sans-domicile :
neuf sur dix ont consult un mdecin en 2012 (septembre 2015), et lInsee les premiers rsultats de
lenqute Logement 2013 (S.Arnault, L.Crusson, N.Donzeau, C.Rougerie, Insee premire N 1546, Les
conditions de logement fin 2013 , avril 2015).

/ 111 /

o des comptences de plus en plus importantes sont confies aux collectivits territoriales dans le cadre de la dcentralisation, lobservation
locale du mal-logement devient indispensable pour mener des politiques claires, et toutes les dmarches allant dans ce sens doivent tre
encourages : observatoires territoriaux du mal-logement (quils soient
associatifs ou publics), diagnostics 360 3 , extensions rgionales
des enqutes statistiques sur le logement La Fondation Abb Pierre
apporte sa pierre ldifice en publiant chaque anne des clairages
rgionaux 4 pour donner voir les spcificits du mal-logement au
niveau local. En tout tat de cause, il convient de sassurer dans un
contexte marqu par des restrictions budgtaires importantes que
lappareil statistique public puisse continuer de jouer pleinement son
rle et contribue amliorer ltat des connaissances dans le champ du
logement et du mal-logement.

introduction

Les manifestations du mal-logement

3 Prvus par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale, les diagnostics

/ 111 /

360 doivent permettre de disposer sur chaque territoire dune vision objective, globale et partage,
des problmatiques des personnes, de la rue aux difficults daccs ou de maintien dans le logement,
mise en perspective avec loffre existante. Aprs une phase dexprimentation sur 13 territoires pilotes,
la dmarche a t gnralise lensemble du territoire national. fin 2015, 78 diagnostics avaient
t raliss.
4 En 2015, des clairages rgionaux ont t produits par la Fondation Abb Pierre en Alsace, Aquitaine,
Bretagne, le-de-France, Languedoc-Roussillon, La Runion, Nord-Pas-de-Calais, Provence-Alpes-CtedAzur et Rhne-Alpes. noter par ailleurs que la Fondation Abb Pierre a publi un premier clairage
sur le mal-logement au niveau europen.

Les manifestations du mal-logement


Tableau 1 : volution du contexte socio-conomique
2002

2005

2008

2010

2011

2012

2013

2014

Taux de pauvret
60 %

12,9

13,1

13

14 (*)

14,3

14,3*

14,0

14,2

Taux de pauvret
des familles
monoparentales

27,3

29,7

30

32,3 (*)

32,1

34,7*

32,5

Taux de pauvret des


enfants

16,7

17,6

17,3

19,4 (*)

19,5

20,4*

19,6

Taux de pauvret
40 %

2,3

3,2

3,2

3,4 (*)

3,5

4,0*

Intensit de la
pauvret (1)

16,6

18,8

18,5

19 (*)

19,1

21,2 *

19,8

0,28

0,29

0,29

0,30

0,31

0,305

0,291

Taux de pauvret des


cinq dpartements les
moins touchs par la
pauvret

8,8

9,7

9,8

nd

Taux de pauvret des


cinq dpartements les
plus pauvres

19,7

21,1

21,3

nd

2015

PAUVRET

2016

INGALIT
Indice de Gini des
niveaux de vie des
individus (2)

Niveau de vie mdian


des 65 ans et plus /
aux 18-64 ans

0,295

0,93

0,92

0,93

0,93 (*)

0,95

0,97

3 790

3 948,7

3 444,5

4 278,8

4 512,5

4 912,4

5 197,3

Part des demandeurs


demploi inscrits
depuis plus dun an
(catgories A, B, C)

34,4 %

37,4 %

30,6 %

37,7 %

38 %

39,3 %

41,9 %

45 %

Taux de chmage au
sens du BIT (France
entire)

8,0

9,1

7,8

9,2

9,4

10,1

10,1

10,5

Dossiers de
surendettement
dposs auprs de la
Banque de France en
millers

145

182

188

218

232

220

223

223

Bnficiaires des
minima sociaux (RMI,
API, RSA socle) en
miliers

1 271

1 496

1 342

1 544

1 589

1 687

1 812

1 899

PRCARIT
Demandeurs demploi
catgories A, B, C
(France entire)

5 435,9 5 743,6**

en milliers

10,6**

Source : Insee, DARES, Banque de France, DREES.


* Rupture de srie
** Donnes au 3e trimestre 2015.

(1) Lintensit de la pauvret est lcart relatif entre le niveau de vie mdian de la population pauvre et
le seuil de pauvret.

(2) Lindice de Gini est un indicateur synthtique dingalits de niveaux de vie. Il varie entre 0 et 1, lingalit
tant dautant plus forte que lindice de Gini est lev.

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


1re dimension du mal-logement :
Labsence de domicile personnel
Daprs lenqute Logement 2013, 5,1 millions de personnes ont connu
au moins un pisode sans logement personnel au cours de leur vie. Si cet
pisode est passager pour certains, il dure plusieurs mois pour dautres, voire
plusieurs annes : plus de 2 millions de personnes ont ainsi dclar avoir
ainsi connu une absence de logement personnel pendant au moins un an,
et 440 000 dentre elles pendant plus de 5 ans. Dans la majorit des cas, les
solidarits prives sont largement mobilises (hbergement chez des amis
ou de la famille), mais les diffrentes formules dhbergement institutionnel
jouent aussi un rle fondamental : plus de 800 000 personnes y ont eu
recours un moment de leur parcours (centres dhbergement durgence ou
dinsertion, accueils pour demandeurs dasile, logements ou chambres pays
par une association ou un organisme daide...). En dernier recours, des lieux
non prvus pour lhabitation sont mobiliss (rue, vhicule, hall dimmeuble
ou abri de fortune): daprs les rsultats de lenqute Logement, 340 000
personnes ont dclar en 2013 y avoir vcu un moment de leur vie
De la figure du sans-abri
La situation des personnes contraintes de dormir dans la rue constitue sans
doute la manifestation la plus criante de labsence de logement personnel. Pour
lInsee, est sans-abri toute personne qui ne dispose daucun lieu couvert
pour se protger des intempries (pluie, froid) et dort lextrieur (dans la
rue, un jardin public) ou dans un lieu non prvu pour lhabitation (cave, cage
descalier, chantier, parking, centre commercial, grotte, tente, mtro, gare).
Le recensement de la population indiquait en 2006 que 14 600 personnes
taient dans cette situation, contre 9000 en 1999. Aucune actualisation de
cette donne nest disponible ce jour; une prochaine publication de lInsee
devrait y remdier dici la fin 2016. Daprs lenqute sans-domicile de
lInsee 2012, dans les agglomrations de France mtropolitaine de plus de
20000 habitants, 9% des adultes sans domicile francophones seraient sansabri, soit environ 6 000 personnes. Parmi celles-ci, 5% sont des femmes5.
Les personnes sans abri subissent des conditions de vie particulirement
difficiles, dont les consquences sont dramatiques sur le plan sanitaire et
social. Le collectif Les Morts de la Rue rappelle chaque anne que plus dune
personne y dcde chaque jour : 570 dcs de la rue ont t comptabiliss
en 2014 (53 de plus quen 2013), dont 498 personnes sans domicile fixe
(soit 9 dcs signals par semaine en moyenne) et 72 anciens de la rue
qui en sont sortis6. Les mois de juin et octobre sont ceux au cours desquels

/ 111 /

Insee Premire n 1455, Lhbergement des sans-domicile en 2012 , juillet 2013.

6 Nombre de dcs comptabiliss en 2014, connus au 1er mai 2015 ; source : Rapport 2014 Dnombrer et dcrire

du Collectif Les Morts de la Rue. Le collectif met jour une deux fois par mois les listes des personnes mortes
de la rue chaque anne, partir dinformations transmises par des collectifs et associations.

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
sont enregistrs le plus grand nombre de dcs depuis 2013. Ces personnes
taient majoritairement des hommes (88%) qui avaient pass en moyenne
10 ans la rue. En 2014, lge moyen de dcs la rue est de 49 ans, contre
82 ans dans la population gnrale. Ces personnes sont principalement
dcdes suite des accidents et agressions (26 %), dun cancer (10%) et
dune maladie cardio-vasculaire (13%); pour 19% dentre elles, la cause du
dcs est inconnue. 35% sont dcdes sur la voie publique ou dans un abri
de fortune, 18% dans une structure dhbergement et 35% lhpital. Au 6
novembre 2015, 342 dcs avaient t recenss par le Collectif.
2016

Daprs une tude rcente7, qui a crois deux sources dinformations (celles
du Collectif et celle de la base nationale des causes mdicales de dcs) et a
mesur leur degr dexhaustivit respective, le dnombrement du collectif des
Morts de la Rue ne concernerait quenviron un mort de la rue sur six. Ce sont
en ralit 6 730 personnes sans domicile qui seraient dcdes en France
entre 2008 et 2010, soit plus de 2000 par an.
toutes les personnes sans domicile
Au-del des personnes sans abri au sens strict, lInsee mne une enqute
auprs des sans domicile: une personne est dite sans domicile si elle a
pass la nuit prcdant lenqute dans un lieu non prvu pour lhabitation (on
parle alors de sans-abri), y compris les haltes de nuit qui leur offrent un abri
(chaleur, caf, etc.) mais qui ne sont pas quipes pour y dormir, ou dans un
service dhbergement (htel ou logement pay par une association, chambre
ou dortoir dans un hbergement collectif, lieu ouvert exceptionnellement en
cas de grand froid). En 2012, lInsee estime 141500 le nombre de personnes
sans domicile en France mtropolitaine, soit une progression de prs de
50% par rapport 20018. Parmi eux, lenqute distingue 81000 adultes sans
domicile accompagns de 30 000 enfants dans les agglomrations de plus de
20 000 habitants, auxquels sajoutent 8 000 personnes sans domicile dans
des communes rurales et petites agglomrations, et 22 500 personnes loges
dans des centres daccueil pour demandeurs dasile. Malgr les amliorations
apportes dans la ralisation de cette enqute au regard de celle de 2001, ce
recensement reste une estimation a minima, excluant en particulier toutes les
personnes sans domicile nayant pas recours aux dispositifs dhbergement
ou de restauration9.
39% des personnes sans domicile dclarent navoir jamais eu de logement
personnel. Daprs lInsee, en 2012, prs de la moiti avaient bnfici dun
7

partir des donnes du Collectif et du CpiDCInserm, Ccile Vuillermoz et coll. Estimation du nombre de
dcs de personnes sans domicile en France, 2008-2010 , in BEH n36-37, tat de sant et conditions de vie
des populations sans domicile, novembre 2015.
8 Lenqute Sans-domicile de 2001 tablissait 86 000 le nombre de personnes sans domicile. Le nombre de
sans-domicile en 2012 nest pas directement comparable celui de lenqute Sans-domicile de 2001. Si lon se
limite aux mmes types de services quen 2001, le nombre dadultes sans-domicile dans les agglomrations de
plus de 20 000 habitants a progress de 44 % entre 2001 et 2012.
9 En 2012, le champ de lenqute a t largi, avec notamment la prise en compte des bnficiaires de distributions
de petits-djeuners et une extrapolation sur les sans-domicile dans les communes de moins de 20 000 habitants.

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


hbergement collectif la veille de lenqute (11% dun hbergement quil faut
quitter le matin et 35% dun hbergement o lon peut rester la journe) ; 12%
taient hberges en htel et 33% dans un logement par une association ou
un organisme daide.
Tableau 2 : Les personnes sans domicile enqutes par lInsee

2012
Personnes frquentant les services dhbergement et
de distribution de repas, dans les agglomrations de
plus de 20000 habitants

111 000

Variation 2001-2012
+ 43%

- Dont adultes

81 000

+ 44%

- Dont enfants

30 000

+ 40%

Personnes sans domicile dans les communes rurales et


8 000
petites agglomrations
Personnes dpendant du Dispositif national des trangers
22 500
(essentiellement les CADA)
TOTAL

141 500

nd
nd
+ 50% environ

Source: Insee, enqute Sans domicile 2012.

Dans une tude publie en 201410, lInsee met en lumire la diversit des profils
et situations des personnes sans domicile, parmi lesquelles se trouvent aussi
bien des personnes ges isoles et vivant dans la rue depuis des annes,
que des familles mal loges, des demandeurs en attente dun logement
social, des demandeurs dasile et des dbouts, danciens dtenus LInsee
attire lattention sur la part leve de jeunes de 18-29 ans (26%), notamment
en rupture familiale, et des femmes (38 %) parfois victimes de violences
conjugales. Si les femmes sans domicile et les personnes accompagnes
denfants bnficient en gnral de conditions dhbergement plus stables,
une hausse inquitante de ce public est constate par les acteurs associatifs:
la part des familles avec enfants ayant sollicit le 115 a ainsi augment de
16% entre 2012 et 2014 (elles reprsentent 39% des appelants en 2014), celle
des femmes seules de 6% (12% des appelants)11.
La part des trangers parmi les sans-domicile a elle aussi fortement augment,
passant de 38% en 2001 53% en 2012, soit une part neuf fois plus importante
que dans la population de France mtropolitaine. Ceux-ci ne disposent que de
trs faibles ressources, fragilisant drastiquement leur quotidien: un tranger sur
quatre ne dispose daucun revenu et la moiti dentre eux dispose de moins de
300 euros par mois12. La hausse de la part des trangers sexplique en partie par

/ 111 /

10 Ces donnes sur le profil des sans-domicile sont issues dun volet de lenqute Sans-domicile , ralise
par lInsee en 2012, auprs de 66 300 adultes francophones sans domicile enquts dans les agglomrations
dau moins 20 000 habitants, usagers des services dhbergement et de distribution de repas en 2012. Source :
Insee Rfrences, Les sans-domicile en 2012 : une grande diversit de situation , Portrait social, dition 2014.
11 FNARS, Rapport annuel 115 pour lanne 2014. Au total, ce sont prs de 104 000 personnes diffrentes qui
ont sollicit le 115 en 2014 pour une demande dhbergement et/ou de prestations, sur les 37 dpartements du
baromtre 115 (soit + 2 % entre 2012 et 2014).
12 Insee premire n1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs conditions de
vie , avril 2014.

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
laugmentation du nombre de demandeurs dasile qui ne trouvent pas de places
dans les CADA et qui, sans possibilit lgale demploi en France, sorientent vers
les services daide aux sans-domicile. Sans compter les personnes dboutes
qui sont bien souvent dans lincapacit financire daccder un logement.
Dune manire gnrale, lenqute sur la situation des sans-domicile en
2012 indique quils disposent de ressources financires trs faibles : prs de
la moiti gagnent moins de 600 euros par mois, et un tiers vivent avec moins
de 300 euros par mois. Les deux cinquimes des sans-domicile francophones
sont au chmage et 37% sont inactifs, tandis quun quart des sans-domicile
travaillent, occupant le plus souvent des emplois prcaires13. Une tude de
la DREES parue en aot 201514 met en lumire la forte dgradation des
ressources des personnes sans domicile : le RSA constituait leur principale
ressource, suivi par les allocations logement, alors quen 2001 leurs revenus
provenaient principalement dune activit. En outre, 40% des personnes sans
domicile en 2012 dclarent navoir peru, pour eux ou leur conjoint ou enfant,
le mois prcdant lenqute, aucune prestation sociale. Parmi ces personnes
sans prestations, 56 % nont bnfici daucune ressource alternative. Les
critres dligibilit (ge, situation familiale, conditions de sjour pralable)
aux diverses prestations sociales excluent de fait une part importante des
personnes sans domicile: 59% de celles qui ne peroivent aucune prestation
sont trangres, et 21% ont moins de 25 ans.

2016

Zoom sur les personnes hberges en tablissements sociaux


Daprs les rsultats de lenqute tablissements sociaux de 201215, plus de
81 000 personnes taient accueillies dans des structures dhbergement social
(hors urgence) ou en logement adapt fin 201216. Parmi elles, les enfants et les
jeunes sont surreprsents: 32% ont moins de 18 ans et 13% ont entre 18 et
24 ans.
La situation financire des hbergs sest nettement dgrade : 42 % nont
aucune ressource financire en 2012, ce qui correspond une augmentation
de 13 points par rapport 2008. La moiti des adultes hbergs sont inactifs,
dont 37% se trouvent dans limpossibilit administrative ou mdicale dexercer
une activit professionnelle (+ 10 points par rapport 2008). Leur situation de
logement prcdentes tait dj lhbergement pour une partie dentre eux,

13 22 % nont aucun contrat de travail, la moiti travaillent temps partiel. 39 % sont en CDI. Source : Insee
premire n1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs conditions de vie , avril 2014.
14 DREES, Le recours aux prestations et services de protection sociale des personnes sans domicile , Minima
sociaux et prestations sociales, Collection tudes et statistiques, dition 2015.
15 Lenqute ES 2012 sadresse lensemble des tablissements et services accueillant des adultes et enfants
en difficult sociale : les structures dhbergement du dispositif accueil, hbergement, insertion , le dispositif
gnraliste (CHRS, ALT, nuites dhtel), le dispositif national daccueil des demandeurs dasile et des rfugis
(CADA, accueil durgence des demandeurs dasile, CPH), le logement accompagn (rsidences sociales, maisons
relais) et les tablissements daccueil mre-enfants (ou centres maternels).
16 DREES, Lhbergement social, hors urgence : plus de 81 000 personnes sans logement accueillies en
tablissements , tudes et Rsultats n0918, juin 2015.

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


en structures durgence ou chambres dhtel (28%), chez des proches (16%),
dautres centres dhbergement ou en logement adapt (14%). Par ailleurs,
10% des hbergs en 2012 taient prcdemment propritaires ou locataires
dun logement, ce qui correspond une hausse de 4 points par rapport
2008. De fait, parmi les motifs dadmission en structures, on note une part non
ngligeable et en augmentation de personnes ayant perdu leur logement, ou
layant quitt pour des raisons dinsalubrit et de surpeuplement (14% en
2012 contre 8% en 2008).

/ 111 /

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
Tableau 3 : volution des personnes hberges en tablissements sociaux

ge
Moins de 18 ans
18-24 ans
60 ans et plus
Ressources financires
Ressources du travail ou de stage
Allocations chmage, ATA, AHA, pension dinvalidit
Aucune ressource personnelle
Situation par rapport lemploi
Salaris en contrat non aid (CDI, y compris intermittents, et
CDD, intrimaires, saisonniers, emplois occasionnels)
Chmeurs (inscrits ou non Ple emploi)
Dans limpossibilit administrative ou mdicale dexercer une
activit professionnelle
Retraits

2008

2012

Variation
2008-2012
(en points)

31%
15%
3%

32%
13%
4%

+1
-2
+1

22%
37%
29%

18%
38%
42%

-4
+1
+ 13

14%

10%

- 4%

27%

31%

+4

27%

37%

+ 10

2%

4%

+2

16%
8%
14%
27%
9%

20%
14%
12%
26%
10%

+4
+6
-2
-1
+1

6%
16%
16%
30%
7%

10%
16%
14%
28%
10%

+4
+0
-2
-2
+3

2016

Motifs dadmission
Sortie dune structure dhbergement
Perte de logement, logement insalubre ou en surpeuplement
Sortie de la rue
Demande dasile
Sortie de service psychiatrique, de prison ou dautres institutions
Logement antrieur
Propritaire, locataire dun logement
Log gratuitement ou hberg chez la famille, des amis
Hbergement social, hors urgence ou logement adapt
Hberg en urgence ou en chambre dhtel
Hbergement de fortune, hbergement mobile
Source: DREES, Enqute tablissements sociaux, 2008 et 2012.

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


Le recours aux chambres dhtel : une solution palliative trs insatisfaisante,
particulirement pour les familles
Le recours en urgence lhbergement en htel est devenu de plus en plus
frquent au cours des cinq dernires annes, principalement en Ile-de-France.
Ltat y a assur lhbergement de plus de 35000personnes chaque nuit en
2014, dont prs de 5000 au titre de la demande dasile et prs de 30000 au
titre du dispositif daccueil gnraliste, soit 86% du total national17. Prs de
60 % des personnes hberges le sont depuis plus de 6 mois. Les enfants
reprsentent eux seuls 50% des hbergs lhtel par les 115.
Or, ce mode dhbergement est inadapt la vie familiale, a fortiori quand
il se prolonge dans le temps. Ltude Enfants et famille sans logement en
Ile-de-France ralise en 2013 par lObservatoire du Samu Social de Paris18
met au jour la mdiocrit des conditions de confort de ces chambres : absence
de lieux o cuisiner (21% des situations), absence de toilettes ou de douches
dans la chambre (29%), un seul lit pour parents et enfants (41%), etc. Ces
familles sont galement contraintes une mobilit force (rupture dans
lhbergement, changement dhtel, etc.) qui a des rpercussions multiples
notamment sur la scolarit des enfants et laccs aux services (services
sociaux, administrations, etc.). La situation sanitaire de ces familles est
galement proccupante : non-recours, difficults pour accder aux soins et
un accompagnement social, carences alimentaires
Locaux impropres lhabitation et habitats de fortune
Diverses situations dhabitat prcaire se sont dveloppes aux marges de
lhbergement et du logement, que lon peut qualifier de non-logement.
Garages, caves, greniers, cabanes : une tude ralise par lIAURIF en
201119 signale le dveloppement sur le territoire francilien de ces solutions
utilises comme rsidences principales. Annexes loues par des propritaires
occupants en recherche de revenus complmentaires ou par des marchands
de sommeil, ces situations seraient en nombre croissant selon les acteurs
locaux, comme en tmoigne la progression du nombre darrts pris pour des
locaux impropres lhabitation .
Au sens de lInsee, les habitations de fortune renvoient des caravanes et
mobil-homes immobiliss des fins dhabitation, des baraques de chantier,

/ 111 /

17 DRIHL, Prsentation du plan de rduction des nuites htelires en Ile-de-France , juin 2015. Le nombre
de personnes hberges lhtel (hors demandeurs dasile) a augment de prs de 24 % entre dcembre 2013
et dcembre 2014...
18 Enqute ENFAMS (enfants et famille sans logement), ralise par lobservatoire du Samu social de Paris, octobre
2014. Mthodologie denqute : au premier semestre 2013, un chantillon alatoire de 801 familles hberges
en Ile-de-France a t tudi. Ces familles rsidaient en htel social, en centre dhbergement durgence (CHU),
de rinsertion sociale (CHRS) ou pour demandeurs dasile (CADA). Elles devaient compter un enfant de moins
de 13 ans et parler une des seize langues de ltude, en plus du franais. Chaque famille a t rencontre successivement par un binme denquteurs et une infirmire.
19 Note rapide IAURIF Lhabitat indigne en Ile-de-France : processus et enjeux , n 548 mai 2011.

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
des logements en cours de construction, locaux agricoles amnags, etc. Dans
lattente dune prochaine publication de lInsee (prvue dici la fin 2016), les
dernires donnes disponibles sur ces situations remontent 2006 : elles
tablissaient 85 000 le nombre de personnes ayant recours ces formes
dhabitat atypiques20. Souvent peu visibles dans lespace public, ces solutions
se dveloppent sur des territoires de plus en plus loigns des villes.
la priphrie des centres urbains, sur des terrains vagues, des friches
industrielles, sous des changeurs autoroutiers..., les bidonvilles ont fait leur
rapparition dans le paysage franais depuis plusieurs annes maintenant.
Selon un tat des lieux ralis par la DIHAL21 fin 2015, environ 17 929 personnes
vivent dans prs de 582 bidonvilles en France22 (en 2014, 17500 personnes
avaient t recenses dans 495 sites23) ; 22% dentre eux sont des mineurs.
Le phnomne apparat bien plus aigu dans certains territoires, notamment
en Ile-de-France (o se concentrent 27% des bidonvilles mais 37% de leur
population, conduisant des sites de plus grande taille)24, dans le Nord-Pasde-Calais (21% des personnes), les Pays de la Loire, en Provence-Alpes-Cte
dAzur, Rhne-Alpes et Languedoc-Roussillon.

2016

Tableau 4 : Recensement des bidonvilles par la DIHAL

Nombre de bidonvilles
Nombre de personnes vivant
dans ces bidonvilles

dc-12

sept-13

janv-14

sept-14

fin-15

459

394

429

495

582

19 378

16 949

19 200

17 500

17 929

Source: DIHAL.

Si le terme de bidonvilles a t remplac par celui de campement illicite


dans la terminologie officielle (circulaire du 26 aot 2012), ce glissement
smantique nest pas neutre puisquil marque lillgalit de cette occupation
et donc lillgitimit de cette forme dhabitat dont les occupants sont
pourtant davantage considrer comme des victimes dhabitat indigne et
prcaire. Les bidonvilles constituent des solutions de dernier repli pour
des populations trs marginalises. Ils se caractrisent par des conditions
dhabitat extrmement prcaires. Selon la DIHAL, au moins 1 300 personnes
ne disposent daucune forme de traitement des dchets, et au moins 3 700
nont pas accs un point deau25, ce qui engendre des problmes dhygine
trs lourds. Labsence de ramassage des dchets en loccurrence occasionne
20

Donnes issues du Recensement de la population de 2006, et publies dans lInsee Premire n 1330, tre
sans-domicile, avoir des conditions de logement difficiles , janvier 2011.
21 La Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (DIHAL) ralise une tude sur les
bidonvilles, les grands squats et leurs occupants dans le cadre du suivi de la circulaire du 26 aot 2012 sur
lvacuation des campements illicites.
22 Les terrains et immeubles btis sont en proportions quasiment gales, respectivement hauteur de 48 % et
49 %, 2 % des sites tant mixtes .
23 Cette hausse de 2 100 personnes reflte en partie la prise en compte du Calaisis (62).
24 lui seul, le dpartement de Seine-Saint-Denis abrite 12 % des personnes recenses et 7 % des bidonvilles
lchelle nationale.
25 Les maires et autorits comptentes en matire de distribution deau sont bien souvent rticents mettre en
place des dispositifs qui favoriseraient selon eux linstallation prenne des populations.

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


un amoncellement des ordures propice la prolifration des rongeurs; quant
labsence deau potable et de toilettes, elle favorise le dveloppement de
pathologies dermatologiques et digestives26.
La menace permanente dexpulsions de terrains ne fait quaggraver leur situation
et rompre les relations et dmarches engages avec les acteurs associatifs pour
favoriser laccs aux droits de ces personnes (possibilits de prise en charge et
daccompagnement, coles, structures de soins).
Les squats , dans langle mort de la statistique publique
Aucune donne statistique ne permet aujourdhui de mesurer lampleur du
phnomne des squats, en raison principalement de son caractre illgal.
Les rsultats de lenqute Logement 2013 indiquent toutefois que 90 000
personnes aujourdhui loges ont dclar avoir sjourn dans un logement
sans autorisation du propritaire ou sans autorisation lgale un moment de
leur vie o elles taient sans domicile personnel. Si les squats politiques
ou culturels plus visibles et revendicatifs sont relativement connus,
ce sont bien les squats de pauvret qui semblent majoritaires.
Solutions de survie pour des personnes en situation de grande prcarit,
les squats sont des habitats singuliers qui constituent bien souvent une
alternative la rue27. Se situant dans une certaine invisibilit sociale, ce
public chappe en bonne partie aux dispositifs classiques et se dbrouille pour
vivre avec un sentiment dinscurit souvent anxiogne: leur habitat prcaire,
illgal et transgressif, les expose des risques dexpulsions rgulires,
souvent brutales. En situation trs fragile, ces personnes se voient toujours
plus loignes de leurs droits et dun minimum matriel28.
En 2014, 1706 assignations ont t prononces par les tribunaux dinstance
pour demander lexpulsion de squatteurs, occupants danciens logements
de fonction, etc., sachant que ces donnes ne constituent quune partie
des assignations et devraient tre compltes avec celles des tribunaux
administratif.
Lhabitat permanent en terrain de camping
Le recours aux terrains de camping pour se loger toute lanne fait partie des
formes dhabitat prcaire qui se sont dveloppes de faon proccupante
au cours des vingt dernires annes. Bien que les professionnels du secteur
notent une nette augmentation de la clientle permanente des campings,
lvolution du phnomne reste difficile apprhender dun point de vue

/ 111 /

26 Rapport denqute sur la couverture vaccinale des populations Roms rencontres par les quipes de Mdecins

du monde en France, Direction France de Mdecins du monde, juillet 2011.

27 Robert Bianco Livrin, Une dclinaison singulire du travail psychosocial : la zone dapaisement , VST - Vie

sociale et traitements 2011/3 (n 111), p. 120-124.

28 Marc Uhry, Frottements ignorants : linstitution et les squats in Revue franaise des affaires sociales, 2002.

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
quantitatif : refus de rponse des grants de campings, risque de rponses
fausses, voire dcision de mettre fin ces locations dans la crainte de
contrles29 Seule une estimation a t produite en 2005 par la chercheuse
France Poulain30 (CNRS), qui evoquait 100000 personnes vivant lanne en
camping ou en mobil-home (hors mariniers et Gens du voyage).
travers les remontes des acteurs de terrain et dassociations31, on mesure
aujourdhui la grande diversit de populations qui ont recours cette solution:
on y retrouve des jeunes qui sinstallent sur ces terrains pour une priode
dtudes ou de travail estival, des couples (avec ou sans enfants) qui esprent
mettre de largent de ct pour accder ensuite un logement classique, des
personnes seules suite une rupture dans leur vie (chmage, divorce, dcs,
etc.), des retraits de plus en plus nombreux qui choisissent dhabiter lanne
dans ce qui fut leur rsidence secondaire...

2016

Sil est permis de vivre lanne sur un terrain de camping, il nest pas possible
dy lire domicile32 et de faire ainsi valoir les droits attachs au logement. Les
conditions doccupation des terrains de camping sont donc trs prcaires. Le
campeur peut tre expuls tout moment sans pravis, les tarifs peuvent
augmenter au bon vouloir du grant Par ailleurs, laccs leau et llectricit
est souvent prohibitif et les visites peuvent mme tre interdites dans la mesure
o le terrain est priv.
Hbergement chez des tiers : une solution palliative invisible dans lespace
public
Lhbergement chez des tiers pose de nombreux problmes de cohabitation
au quotidien, tant pour les hbergs que pour ceux qui les accueillent :
surpeuplement, occupation prcaire, bruit, promiscuit, manque dintimit
ces conditions de vie sont particulirement prjudiciables pour les enfants
(stress, problmes de concentration, difficults faire ses devoirs). Solution
de dpannage et dattente, il peut se rvler particulirement pnalisant
lorsquil se prolonge. Amortisseur de la crise du logement, il rend par ailleurs
invisibles toutes ces personnes sans logement personnel, renvoyant leur
prise en charge vers la sphre prive. Cest pourquoi, les personnes hberges
chez un tiers sont reconnues prioritaires dans le cadre du Dalo.
Daprs lenqute Logement de 2013, 490 000 personnes sont hberges
de faon contrainte chez un tiers ou de la famille, soit une augmentation
Florence Bouillon, Les mondes du squat, PUF, Paris, 2009. Anne Petiau et Lionel Pourtau, Vivre en squat. Une
bohme populaire au XXIe sicle, CNRS ditions, Paris, 2014.
29 Ces difficults dordre mthodologiques sont pointes dans le rapport du Conseil national de linformation
statistique (CNIS) consacr au mal-logement (juillet 2011).
30 France Poulain, Le camping aujourdhui en France, entre loisir et prcarit. ditions de la DDEA de lOise,
septembre 2009, 172 p.
31 Clment David et Paul Lacoste, Habiter dans un camping. Pratiques et abus en France , Cit Gouvernance
Territoires, 2012.
32 La domiciliation doit alors se produire ailleurs, auprs dun CCAS, dune association, de la famille, damis

/ 111 /

Les manifestations du mal-logement


de prs de 20% par rapport 2002. Sappuyant sur les critres retenus par
lInsee33, cette exploitation tient compte de plusieurs catgories de personnes
hberges faute de pouvoir se loger de manire indpendante. On peut
distinguer ainsi un noyau dur de 69000 personnes (hors tudiants) ges
de 17 59 ans et sans lien de parent direct avec leur hbergeant. celles-ci
sajoutent les personnes non-tudiantes ges de plus de 25 ans, qui ont d
revenir au domicile parental aprs avoir occup un logement indpendant et
pour dautres raisons que la fin des tudes : 338 000 personnes sont dans
cette situation en 2013, contre 282000 en 2002 (soit une hausse de 20%). Il
convient enfin dy ajouter les personnes ges de plus de 60 ans hberges
chez des personnes avec lesquelles elles nont pas de lien de parent direct:
leur nombre a augment de 66 % entre 2002 et 2013 (de 50 000 83 000
personnes).
Tableau 5 : Personnes hberges chez un tiers ou de la famille
Variation
2002-2013

2002

2013

Noyau dur des hbergs contraints de


moins de 59 ans sans lien de parent direct
avec loccupant

79 000

69 000

-13%

Personnes de plus de 25 ans revenues vivre


au domicile parental faute de logement (hors
tudiants)

282 000

338 000

+ 20%

50 000

83 000

+ 66%

411 000

490 000

+ 19%

Personnes ges de plus de 60 ans


Total

Source: Enqutes nationales Logement.


En 2002, les donnes correspondent celles communiques par lInsee en 201134 ; pour 2013, elles
correspondent une exploitation Fondation Abb Pierre sur la base des mmes critres que ceux utiliss
par lInsee.

En dcembre 2015, la Fondation Abb Pierre a port un coup de projecteur sur la


situation des jeunes hbergs chez leurs parents35. Cette ralit est massive
en France (4,5 millions de majeurs sont dans ce cas en 2013), et correspond
dans bien des cas une solution naturelle et confortable pour de jeunes
adultes, le temps de terminer leurs tudes ou dentrer de plain-pied dans la vie
active. Les rsultats de lenqute Logement indiquent toutefois quau-del des
plus jeunes, bon nombre de personnes entre 25 et 34 ans (841000 personnes)
et mme de plus de 35 ans (479000 personnes) sont concernes alors que
leur dmarrage dans la vie active a dj largement commenc36. Aprs un
pisode de logement indpendant, ces situations peuvent tre vcues comme
33

/ 111 /

Insee premire n1330, tre sans domicile, avoir des conditions de logement difficiles , Pierrette Briant,
Nathalie Donzeau, janvier 2011.
34 Insee premire n1330, op.cit.
35 Fondation Abb Pierre, La face cache des Tanguy. Les jeunes en hbergement contraint chez leurs parents,
dcembre 2015.
36 On ne compte plus que 11 % dtudiants parmi les 25-34 ans (contre 59 % chez les 18-24 ans), et 35 % ont
dj fait lexprience dun logement autonome (contre 15 % chez les 18-24 ans). Un tiers des jeunes hbergs
ont un emploi (55 % parmi les 25-34 ans), y compris en CDI pour une bonne partie dentre eux, sans que leurs
ressources ne permettent toujours daccder un logement indpendant.

> 1re DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LABSENCE DE DOMICILE PERSONNEL
un retour en arrire, dautant plus douloureux que les circonstances sont
dlicates: rupture familiale, perte demploi, problmes financiers, de sant,
de logement (insalubrit, logement trop petit, mal situ, expulsion) : en
2013, plus de 450000 personnes taient revenues au domicile parental pour
ces raisons (ils reprsentent 20% des 18-24 ans, mais 61% des 25-34 ans et
mme 86% des 35 ans et plus).

2016

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


2e dimension du mal-logement :
Les difficults de laccs au logement
Daprs un sondage ralis en 2013, 8 Franais sur 10 estiment quil est difficile
de trouver un logement37. Les difficults sont particulirement aiges pour
les mnages les plus modestes, les isols, les jeunes en difficult dinsertion,
les femmes seules avec enfant(s) disposant de faibles ressources mais elles
le sont aussi pour de nombreux mnages insrs socialement. Le march du
logement fonctionne en effet aujourdhui comme une centrifugeuse qui
slectionne les candidats les plus solvables, et refoule les autres vers les
rponses apportes par la puissance publique. Notamment vers un parc Hlm
qui nest pas calibr pour rpondre lensemble des besoins.
La demande Hlm toujours en hausse
Daprs lenqute Logement de 201338, plus d1,4 million de mnages (soit
5 % des mnages) ont dsormais une demande Hlm en attente, soit une
augmentation de 18% par rapport 2006 (et de 37% par rapport 2001).
Il convient de noter parmi les demandeurs en attente, la part de plus en
plus importante des mnages qui sont dj logs dans le parc Hlm mais
souhaiteraient accder un autre logement social plus adapt leurs besoins
(en taille, prix, localisation): ces demandes de mutation ont progress de
faon significative depuis 2006 (+ 30%) et reprsentent dsormais plus de la
moiti (50,4 %) de lensemble des demandes.
Tableau 6 : volution de la demande Hlm
2001

Ensemble des demandeurs


Dont demandeurs logs
lextrieur du parc social
Dont demandeurs dj logs
dans le parc social (demande
de mutation)
Demandeurs depuis plus dun an

Nombre de
mnages
(en milliers)
1 042,8

2006

4,3%

Nombre de
mnages (en
milliers)
1 207,7

546,1

52,4%

496,7
nc*

2013

4,6%

Nombre de
mnages
(en milliers)
1406,0

5,0%

662,6

54,9%

697,2

49,6%

47,6%

545,1

45,1%

708,8

50,4%

nc*

553,0

45,8%

687,8

48,9%

Source : Insee, enqutes Logement. France mtropolitaine, rsidences principales. Mnages comportant
au moins une personne ayant fait ou renouvel une demande de logement Hlm
* La question pose nest pas comparable avec les enqutes suivantes.

/ 111 /
37
38

Sondage Ipsos pour Nexity, Les Franais et le logement : lucides ou rsigns , octobre 2013.
Insee premire n1546, Les conditions de logement fin 2013 , avril 2015.

>2e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS DE LACCS AU LOGEMENT
Le Systme national denregistrement (SNE) 39 permet galement
dapprhender lvolution de la demande de logement social. Daprs cette
source administrative, 1861000 demandes de logement social taient actives
au 1er juillet 2015 (soit environ 48000 de plus quen 2013 la mme date),
plus dun tiers dentre elles (34 %) provenant de mnages dj logs dans
le parc Hlm soit 632 000 mnages. Environ 478000 mnages (11000 de plus
quen 2013) auraient vu leur demande aboutir entre juin 2013 et juin 2014, soit
peine un quart des demandeurs40.
Environ un quart de ces demandes ont t formules il y a deux ans ou plus.
Au 1er juillet 2014, lanciennet des demandes actives tait en moyenne de
20 mois (19 mois hors mutations), avec des variations importantes selon les
territoires : de 8 mois dans lAube, lArige ou la Haute-Marne par exemple,
31 mois en Ile-de-France et mme 41 mois Paris.

2016

Aux marges de la location classique : meubls, colocations, souslocations, htel


Dans un contexte de slectivit accrue des marchs de lhabitat (notamment
dans les zones tendues) et de prcarit de plus en plus diffuse, les personnes
aux ressources modestes peuvent avoir recours des solutions de
logement trs diversifies mais au statut souvent prcaire : sous-locations,
colocations41, locations saisonnires ou de meubls... Ces rponses qui se sont
largement dveloppes dans le paysage de la location, correspondent autant
d arrangements individuels, plus ou moins subis. Souvent prsentes
comme une preuve de rsilience des mnages face la crise et impliquant
parfois des solidarits nouvelles entre populations, elles peuvent toutefois
avoir des consquences dlicates au quotidien, exiger le renoncement
provisoire certains projets (conjugaux ou familiaux), lacceptation dune
occupation prcaire ce qui conduit des chercheurs y voir les manifestations
dune certaine vulnrabilit rsidentielle 42. De nombreux jeunes aux
faibles ressources y ont recours, notamment en labsence dun soutien
familial qui permettrait de se loger dans le parc locatif classique. Daprs
une publication de la CNAF43, les mnages de moins de 30 ans reprsentent
38 % des mnages logs gratuitement, en sous-location, en meubls ou en
htels.

39

La loi du 25 mars 2009 (art 117) a renforc les acquis du Numro unique afin de simplifier les dmarches du
demandeur et damliorer le suivi statistique. La nouvelle application informatique (mise en place en mars 2011)
et un infocentre doivent dsormais permettre de fournir des informations dtailles sur la demande de logement
social, du niveau national au niveau communal.
40 Ministre du Logement.
41 Daprs le recensement de la population de 2009, 2,5 millions de personnes vivent en colocation en France.
Cit in Fijalkow Y., Crises et mal-logement : rflexions sur la notion de vulnrabilit rsidentielle , Politiques
sociales et familiales, n114, 2013.
42 Voir notamment les articles de Y. Fijalkow, Crises et mal-logement : rflexions sur la notion de vulnrabilit
rsidentielle , in Politiques sociales et familiales, n114, 2013, et de Bouillon F., Deboulet A., Dietrich-Ragon p.,
Fijalkow Y., Roudil N., Les vulnrabilits rsidentielles en questions , Mtropolitiques, 17 juin 2015.
43 Nadia Kesteman, Le logement des jeunes : synthse des tudes statistiques rcentes , Politiques sociales
et familiales, n99, 2010.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


La location meuble en est un exemple. Plus souple quune location classique
(avec une dure de bail plus courte44, un pravis de dpart rduit...), elle
apparat comme une solution satisfaisante pour de nombreuses personnes
en situation de mobilit (notamment les tudiants qui reprsentent un quart
des locataires de meubls) mais elle peut aussi constituer une solution
par dfaut pour des mnages disposant de faibles ressources ou de
garanties insuffisantes aux yeux des bailleurs dans un march tendu. Daprs
lenqute Logement 2013, 599000 mnages sont locataires dun meubl,
principalement des personnes seules ( 76%) et jeunes (64% ont moins de
30 ans). Lenqute Logement de 2006 indiquait toutefois quils se retrouvaient
plus souvent confronts une offre de moindre qualit (10% de logements
indcents, contre 6% en moyenne) ou au surpeuplement (9% au lieu de 2%)
et exposs des taux deffort suprieurs la moyenne45. De nombreuses
drives et pratiques abusives ont par ailleurs t mises en vidence dans
le parc des meubls, traduisant une certaine prcarit et vulnrabilit des
locataires vis--vis de leur bailleur : logements dclars meubls alors
quils ne prsentent pas le minimum des quipements ncessaires la vie
courante46, clauses abusives dans les contrats de location47.
Si lon sait que la sous-location se dveloppe de faon largement souterraine,
lenqute Logement permet destimer quelle concerne a minima 40 000
mnages (89 000 personnes) en 2013 : ouvriers et employs sont
surreprsents (52%) par rapport aux cadres et professions intermdiaires ou
suprieurs (28%)48.
Cette ralit a t en partie prise en compte par la loi Alur du 24 mars 2014
qui vient encadrer et corriger certaines pratiques lorsque ce type dhabitat
constitue la rsidence principale des personnes (application dune partie
des dispositions de la location vide aux meubls, encadrement minimal de la
colocation, contrats types).
Outre ces modes de location atypiques, le recours des chambres dhtel
ou garnis est relativement frquent au cours de parcours rsidentiels
accidents. Daprs une exploitation de lenqute Logement 2013 par la
Fondation Abb Pierre, 498 000 personnes dclaraient avoir recouru ces
chambres (payes par leurs soins et hors tourisme) un moment de leur vie o
44

Bail dune dure de 1 an, au lieu de 3 ans (de 9 mois pour les tudiants).
Ce qui sexplique la fois par leurs plus faibles ressources (prs de 40 % de locataires modestes) et par des
niveaux de loyer plus levs (lis la fourniture de meubles).
46 La loi ALUR prvoit une dfinition lgale du meubl et que ce logement soit quip dun mobilier en nombre
et en qualit suffisants pour permettre au locataire dy dormir, manger et vivre convenablement au regard des
exigences de la vie courante . La loi liste notamment un mobilier minimum (lit, table, chaises, cuisine quipe),
et la ncessit de raliser un inventaire dtaill du mobilier lentre et la sortie de la location.
47 Drives lors de la rdaction de ltat des lieux, du dpt de garantie, interdiction faite au locataire de recevoir
ou dhberger des proches, obligation de raliser des rparations qui incombent normalement au propritaire,
contrainte faite au locataire de payer des taxes et impts la place du propritaire Place auprs du ministre
charg de la Consommation, la Commission des clauses abusives (CCA) a examin plus de 150 contrats de location
de meubls, parmi lesquels elle a dtect 43 clauses abusives.
48 Exploitation Fondation Abb Pierre de lenqute Logement 2013, la sous-location renvoyant ici aux logements
lous vides ou meubls.
45

/ 111 /

>2e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS DE LACCS AU LOGEMENT
elles taient sans logement personnel. LENL indique que 25 000 personnes y
rsidaient de faon habituelle en 201349.
Discriminations: des pratiques difficiles apprhender
Dans un contexte de forte tension du march, les difficults daccs au
logement peuvent tre aggraves par des pratiques discriminantes de la
part de bailleurs, agences immobilires, organismes Hlm ou lus locaux.
cet gard, le rapport dactivit 2014 du Dfenseur des droits fait tat de
2 780 rclamations reues depuis 2005 (57 % relevant de discriminations
dans laccs au parc priv et 43% au parc social50). Bien quen progression
depuis 2005, le nombre de saisines relatives au logement51 reste faible (5%
de lensemble des rclamations) et ne traduit pas, loin sen faut, la ralit dun
phnomne qui peine encore tre mis en lumire.

2016

Dans une enqute ralise en 2012 par lIFOP pour le compte du Dfenseur
des droits52, 27% des sonds estiment avoir t victimes de discrimination
ou dune ingalit de traitement lors de la recherche dun logement
louer (dans le parc social ou priv) et cette proportion atteint 35% chez les
habitants des ZUS. Les principaux motifs de discriminations perues renvoient
la question des ressources, de lge, de lorigine trangre ou du lieu de
rsidence prcdent. Pour les personnes qui disent en avoir t victimes, la
discrimination sest manifeste au travers de refus de candidature (42%), de
demandes de garanties supplmentaires (40%) ou dune absence de rponse
au dossier (29%).

49 Lenqute Logement de 2006 dcrit une population pauvre (43,5 % appartenant au 1er dcile des niveaux de vie,
72 % au 1er quartile), dominante ouvrire (41 %) ou sans activit professionnelle (22,5 % sans les tudiants).
Ces mnages sont trs majoritairement composs de personnes seules (90 %), en moyenne plus ges que
lensemble de la population (39 % ont entre 40 et 49 ans) et qui supportent des taux deffort trs levs (55 %).
50 Lorigine est le critre le plus cit, avec 43 % des rclamations dans le logement, suivi du handicap ou de
ltat de sant, cit pour 21,1 % dentre elles, puis par la situation familiale cite pour 5,7 % dentre elles, lge
motivant quant lui 3,5 % de ces rclamations.
51 En mai 2012, le Dfenseur des droits a adopt une recommandation pour que soit mis un terme des pratiques
discriminantes lgard des habitants dOutre-mer en raison de leur origine (plusieurs cas notamment de refus
de location pour cause de domiciliation ultra-marine des garants, de refus de prts bancaires).
52 IFOP, Discriminations dans laccs un logement locatif : perceptions et expriences des habitants pour la
France entire et dans les quartiers en zones urbaines sensibles , novembre 2012. Enqute ralise dbut octobre
2012 sur un chantillon de 1 000 personnes ges de 18 ans et plus, et un autre chantillon de 502 personnes
de 18 ans et plus habitant en ZUS.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


Tableau 7 : Discriminations perues lors de la recherche dune location
France entire

Habitants des ZUS

27%

35%

50%

52%

37%

28%

- origine trangre

11%

35%

- lieu de rsidence prcdent

6%

11%

Personnes dclarant avoir t victimes dune


discrimination
Raisons mentionnes comme tant lorigine de ces
discriminations:
- ressources (contrat de travail prcaire, ressources
non salaries)
- ge (jeune, personne ge)

Source: IFOP pour Dfenseur des droits, 2012.

Au cours des dernires annes, le parc locatif social a fait lobjet dtudes
plus approfondies. Une tude de lINED en 201153 a ainsi dmontr que
les mnages dorigine trangre hors Union europenne mettent plus de
temps obtenir un logement social que les mnages europens (28% des
demandeurs dorigine trangre attendent plus de 3 ans, soit 2 fois plus que
lensemble de la population). Une autre tude, publie par lInsee en 201354,
confirme que les dures avant laccs un logement social sont plus longues
(toutes choses gales par ailleurs) pour les mnages non-europens que
pour les autres.
Pour mieux valuer la discrimination dans le parc locatif priv, certaines villes
ou dpartements ont galement impuls des tudes fondes sur la mthode
du testing55. Lassociation 60 Millions de consommateurs a elle aussi
ralis une enqute en 2014, en sappuyant sur un protocole de test labor
avec le Dfenseur des droits56, mettant en scne 5 candidats fictifs la location
( revenus et situation professionnelle identiques57). Tandis que la candidate
rfrente a obtenu un rendez-vous pour une visite dans 100 % des cas, les
quatre autres postulants ont t carts du programme des visites une fois
sur quatre58. Parmi les motifs de discrimination, lorigine trangre, lge et
la composition familiale sont arrivs en tte, le candidat laccent tranger
essuyant 33% de refus, la personne ge 24% et la mre clibataire 30%.

/ 111 /

53 Jean-Louis Pan K Shon, Claire Scodellaro, Discrimination au logement et sgrgation ethno-raciale en


France, in Documents de Travail 171, INED.
54 L. Bonnal, R. Bouhmadi, P. Favard Ingalits daccs au logement social : peut-on parler de discrimination ? ,
Insee, conomie et socit - Avril 2014 N464 66. tude ralise partir de lenqute Logement (Insee, 2006).
55 La HALDE a particip un testing sur le parc locatif priv de Villeurbanne, commandit et pilot par la Ville en
2010, en collaboration avec la FNAIM ( Testing sur le parc locatif priv de Villeurbanne. Rsultats , ISM-CORUM,
juin 2011), et le Conseil dpartemental de lEssonne a initi une tude similaire en 2013 sur son territoire ( Testing
sur le parc locatif priv du dpartement de lEssonne. Synthse , ISM-CORUM, octobre 2013).
56 Le vrai visage de la discrimination au logement , 60 Millions de consommateurs, 19 fvrier 2014. Les candidats
la location ont rpondu 150 annonces immobilires dans 8 grandes villes, dont Paris.
57 Tous sont en CDI depuis plus dun an, ont des garants familiaux, rsident dj dans la ville en question. Seule
la mre clibataire avait des enfants.
58 Le protocole prvoit quune candidate rfrente (Anne, 28 ans) passe le premier appel afin de reprer les
annonces disponibles, avant que les 4 autres candidats nappellent successivement pour les 150 annonces
slectionnes : Yvette, 71 ans et veuve ; Babacar (ou Yvonne), 31 ans avec un accent tranger ; Franois, 25 ans
et sous curatelle ; Christelle, 38 ans et mre clibataire.

>2e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS DE LACCS AU LOGEMENT
En outre, des pices justificatives et conditions supplmentaires leur sont
imposes ds la premire visite.
Ces diffrentes tudes ont conduit une prise en compte de nouveaux
motifs de discrimination dans le domaine du logement (ge, grossesse,
caractristiques gntiques), comme pour laccs lemploi par exemple,
ainsi qu la reconnaissance du lieu dhabitation comme nouveau critre de
discrimination58. La lutte contre les discriminations est galement un des
motifs de la rforme prvue des procdures de demande de logement social
qui vise amliorer leur transparence, leur efficacit et leur quit59.

2016

Les habitations mobiles, entre choix et contrainte


Caravanes, pniches, mobil-home, roulottes, camping-car, camions amnags
Daprs lInsee et les dernires donnes du Recensement de la population, les
habitations mobiles constituaient en France une solution de logement pour
87000 personnes en 2006. Si litinrance est un choix pleinement assum pour
certains, dautres y recourent de faon contrainte dfaut de pouvoir accder
un logement adapt leurs besoins. Lenqute Logement de 2013 indique
que plus de 280000 personnes ont recouru diverses formes dhabitation
mobile (hors tourisme)60 un moment de leur vie, alors quelles taient sans
logement. Sil est difficile de mesurer le caractre choisi ou subi de ce mode
dhabitation, les conditions de vie y sont aussi trs variables selon les statuts
doccupation et lieux dinstallation des personnes qui y recourent.
Il en va de mme pour lesGens du voyage qui prsentent une grande varit
de situations du point de vue de lhabitat : mnages en mobilit volontaire
ou subie, dures de mobilit variables (et non linaires dans le temps pour
un mme mnage61), statuts doccupation divers (propritaires occupants,
locataires, hbergs, occupants sans droit ni titre) et lieux de vie trs varis
(des tissus urbains et pavillonnaires aux espaces naturels en passant par
toutes sortes despaces industriels). Comme lindique lassociation FNASAT
Gens du voyage, cette population est dfinie comme ayant ncessairement un
mode de vie itinrant, alors que la caractristique centrale des Gens du voyage
nest pas tant la mobilit que la conservation de la caravane comme mode

58 Lapplication de la loi de programmation pour la ville et la cohsion urbaine de 2014 dont larticle 15 prvoit
que le lieu dhabitation devienne le vingtime critre de discrimination de la lgislation franaise, semble
cependant difficile.
59 La loi ALUR aligne les critres de lutte contre les discriminations dans le domaine du logement sur ceux prvus
en droit pnal (Code pnal : art. 225-1) et prvoit dinstaurer un droit linformation des demandeurs qui
porte sur les modalits de dpt de la demande, les pices justificatives pouvant tre exiges, les caractristiques
sociales du parc ainsi que le niveau de satisfaction des demandes exprimes sur le territoire qui lintresse.
60 Exploitation Fondation Abb Pierre.
61 Elle peut varier dune anne lautre et au cours de son parcours rsidentiel en fonction de sa situation conomique, de raisons familiales ou de sant.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


dhabiter. Sils ne sauraient tre considrs ce titre comme mal-logs62, une
partie dentre eux souffrent toutefois de conditions de vie trs dgrades.
Sous leffet dimportantes dfaillances des collectivits locales, la rponse
aux besoins en habitat des Gens du voyage reste trs insuffisante (aires
daccueil, terrains familiaux, habitat adapt). Passant de terrain en terrain
pour trouver un espace disponible, certains finissent par sarrter dans les
seuls interstices urbains laisss libres au stationnement spontan : abords
dautoroute, proximit dune voie de chemin de fer, dune dchetterie, etc.
Alors que les communes ont lobligation de produire des aires daccueil,
33% des places prvues ne sont toujours pas ralises lheure actuelle,
exposant de ce fait plus de 12 00063 familles lerrance ou la prcarit. Cette
estimation est toutefois a minima, sachant que lvaluation des besoins est
loin dtre systmatique dans le cadre des schmas dpartementaux (malgr
une consigne donne par voie de circulaire) et trs rarement pousse un
niveau fin dans les territoires (en tenant compte aussi des besoins dancrage et
dhabitat notamment)64. Des associations ont produit une premire estimation
large de ces besoins, en tenant compte des situations connues de non-accs
lhabitat et de mal-logement65.
Le mal-logement chez les Gens du voyage renvoie aussi dautres
problmatiques. Car mme lorsquils accdent des places en aires daccueil,
ils y sont parfois exposs des conditions dhabitat trs dgrades : suroccupation, dfauts dentretien des quipements sanitaires, voire insalubrit,
implantation des aires prs de zones de grande pollution (usines chimiques,
fabrique de bton, silo grain), rglements trs contraignants66 Par ailleurs,
lhabitat existant des Gens du voyage sur les territoires ds lors que les
personnes y ont accd par leurs propres moyens nest que rarement pris
en compte par les politiques locales, entranant presque systmatiquement
une prcarit pour le maintien dans les lieux. Le rapport de lObservatoire de
lhabitat en Essonne a montr par exemple que de nombreuses familles vivent
sur des terrains dont 37% ne bnficient pas dun accs leau potable et 20%

62

/ 111 /

Lappellation Gens du voyage renvoie une catgorie administrative lie au mode dhabitat, sans connotation ethnique ou communautariste ; nanmoins ce terme juridique est presque systmatiquement utilis pour
dsigner des populations htrognes (Tsiganes, Maouches, Gitans, Yeniches, Roms) pour lesquelles des
similitudes peuvent tre constates dans leurs modes de vie. Il convient dinsister sur le fait que tous les gens
du voyage ne sont pas tsiganes, et inversement.
63 25 886 places en aires daccueil disponibles fin 2013 sur 38 779 prvues dans les schmas dpartementaux,
soit plus de 12 000 places manquantes.
64 Les prescriptions des schmas dpartementaux daccueil pour les gens du voyage ont souvent t construites
partir de mthodes dvaluation inadaptes : comptabilisation des personnes vivant en rsidence mobile de
manire permanente dans les dpartements, sans valuation de lattractivit du territoire, de la priodicit et
du volume des passages dans la rgion. Sachant par ailleurs que loffre en aires daccueil ne rpond pas aux
besoins des mnages ancrs qui, sur certains territoires, expriment majoritairement des demandes daccs un
lieu de vie priv et familial avec statut doccupation.
65 Daprs une estimation du Ple habitat de la FNASAT-Gens du voyage, les besoins en habitat concerneraient
a minima 5 145 mnages en Ile-de-France, soit plus de 23 000 personnes (donnes Ile-de-France relatives
lancrage des Gens du voyage actualises en avril 2015).
66 Sachant par ailleurs que les aires daccueil sont parfois rgies par des rgles contraignantes : heures de
visite, accs aux sanitaires

>2e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS DE LACCS AU LOGEMENT
ne sont pas raccords llectricit. Une enqute nationale de lANGVC67 a
dnonc en 2012 linstauration dun vritable rgime dexclusion
lencontre des Gens du voyage, travers des interdictions dinstallation de
rsidences mobiles (95% des documents durbanisme en France nautorisent
pas lhabitat-caravane)68. Des refus de scolarit denfants du voyage sont
galement frquemment constats.
Le Droit au logement opposable, rvlateur de situations passes entre les
mailles du filet
2016

Depuis le 1er janvier 2008, la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo) permet
six catgories69 de mnages non logs ou mal logs de dposer un recours
auprs des commissions de mdiation installes dans chaque dpartement.
Depuis cette date, le nombre de recours logement dposs auprs des
commissions de mdiation Dalo est de 499000. En 2014, 86 086 recours
logement ont t dposs, soit 6,4% de plus quen 2013.
travers le suivi des motifs de recours Dalo apparaissent de nombreuses situations
de mal-logement auxquelles aucune rponse na t apporte en amont. Parmi
elles, on recense une grande part de mnages confronts labsence de domicile
personnel (38% des mnages reconnus prioritaires en 2014) ou hbergs dans
une structure dhbergement ou un logement de transition (21%). Le Dalo met
galement en lumire les situations de demandeurs confronts de mauvaises
conditions dhabitat dans des logements indcents, sur-occups, insalubres ou
dangereux (22%) ou qui sont sous la menace dune expulsion sans solution de
relogement (12%). Parmi les situations les plus reprsentes, figurent enfin celles
des demandeurs de logement Hlm qui nont pas reu de proposition au-del de
dlais dattente anormalement longs (29%).
Par ailleurs, le Comit de suivi de la mise en uvre du Dalo dnonce depuis
plusieurs annes la stigmatisation des mnages reconnus prioritaires, par
les acteurs du logement et les communes, avec le soupon que ces mnages
puissent tre parfois dfavoriss dans les attributions de logements sociaux
en commissions dattribution de logements (CAL). Une enqute ralise
par le Crdoc et FORS70 a mis en lumire une certaine ambivalence des

67 Association nationale des Gens du voyage catholiques (ANGVC), enqute nationale 2012 sur la prise en compte
dun mode dhabitat par les collectivits, Une discrimination ignore, habitat mobile et collectivits, sur la
base dun chantillon de 1630 collectivits . Un certain nombre de carences ont pu tre constates du ct des
services de ltat, concernant linformation dlivre aux collectivits travers les porter--connaissance , et
linsuffisance des contrles de lgalit des documents durbanisme.
68 Dans le dpartement de lEssonne, lhabitat en rsidence mobile tait autoris en 2013 sur seulement 22 %
des terrains privs.
69 Les six catgories de mnages ligibles au Dalo sont les suivantes : mnages dpourvus de logement menacs
dexpulsion sans relogement ; hbergs de faon continue dans une structure dhbergement ou un logement
de transition ; logs dans des locaux impropres lhabitation, insalubres ou dangereux ; familles avec enfant
mineur ou personne handicape dans un logement indcent ou sur-occup ; mnages ayant dpass les dlais
dattente anormalement longs pour une demande de logement social. Comit de suivi de la loi Dalo le bilan
au droit du logement opposable pour la priode 2008-2014 .
70 La mise en uvre du Droit au logement opposable (Dalo) lpreuve des reprsentations et des prjugs,
FROS-Crdoc, 2015.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


reprsentations des mnages Dalo par les acteurs du logement. Tantt
considrs comme des mnages posant problme en tmoignent les
discours stigmatisants de nombreux bailleurs, qui insistent sur leur fragilit
lie un cumul de handicaps conomiques et comportementaux , leur accs
au parc social sen trouve restreint (importance des refus en commissions
dattribution, voire absence de positionnement par auto-censure des
rservataires) ; tantt considrs comme des mnages lambda par les
acteurs, ce qui peut conduire dlgitimer leur caractre prioritaire pour laccs
au parc social. Ces reprsentations et prjugs partags par de nombreux
acteurs nourrissent des ingalits de traitement aux trois tapes-cls de la
procdure: la reconnaissance du statut prioritaire et urgent, linstruction des
dossiers par les bailleurs et la gestion des refus de proposition de logement
par les demandeurs.

/ 111 /

> 3e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT

3e dimension du mal-logement :
Les mauvaises conditions dhabitat
La part des mnages qui estiment que leurs conditions actuelles de logement
sont satisfaisantes ou trs satisfaisantes na cess daugmenter au cours
des dernires dcennies, stablissant 77% en 2013 contre 52% en 1973.
linverse, la part des mnages estimant que leurs conditions de logement
sont insuffisantes ou trs insuffisantes a rgress (de 15 % 6 %)71. Si le
parc de logements sest incontestablement amlior depuis les annes 1950, le
mal-logement li de mauvaises conditions dhabitat est loin davoir disparu.
Mauvaise qualit des logements, insalubrit et indcence, coproprits dgrades,
passoires thermiques : des millions de mnages sont aujourdhui encore
confronts des formes trs graves de mal-logement.

2016

De linconfort sanitaire la mauvaise qualit des logements


Le confort sanitaire des logements sest trs nettement amlior. Alors quen
1984, 15 % du parc ne disposait pas de leau courante, dune installation
sanitaire (baignoire ou douche) ou de WC intrieurs, ce nest le cas que dans
moins de 1 % du parc en 2013. Le nombre de logements privs de confort
sanitaire est pass de 354000 204000 entre 2006 et 2013 ; parmi eux,
173 000 sont dpourvus de WC intrieurs et 117 000 de baignoire ou de
douche72. Des tendances dampleur significative sont galement constates
propos des logements sans coin cuisine (- 19%, touchant 135 000 personnes
en 2013) ou sans chauffage (- 55%, touchant 388000 personnes en 2013).
Tableau 9 : volution du confort sanitaire des logements (en milliers de
logements
1984
Logements sans confort sanitaire (1)

1988

1992

1996

2002

2006

2013

3 050 2 039 1 369

934

612

354

204

Logements avec eau, WC et


3 089 3 267 3 092 3 576 1 698 1 438 1 989
installations sanitaires, sans chauffage central
Logements tout confort (2)
14 226 15 950 17 670 18 776 22 215 24 571 25 865
Ensemble des rsidences principales
20 364 21 256 22 131 23 286 24 525 26 363 28 059
Source : Insee - enqutes Logement.
(1) Sont qualifis de logements sans confort sanitaire , les logements nayant ni eau courante, ni WC
intrieurs ni installations sanitaires.
(2) Sont qualifis de logements tout confort , les logements avec les trois lments de confort
sanitaire de base et le chauffage central.

/ 111 /
71
72

Insee premire n1546, Les conditions de logement fin 2013 , avril 2015.
Ibid.

Le tableau de bord du mal-logement


Au-del de linconfort sanitaire, on peut estimer que 2 090 000 personnes
vivent dans des logements privs de confort, dans la mesure o ils ne
disposent pas du confort sanitaire de base (eau courante, eau chaude,
WC intrieur, douche ou baignoire), nont pas de chauffage central ou de
coin cuisine, ou parce que leur faade est trs dgrade, avec des fissures
profondes. Ces diffrents critres constituent un manque de confort certain
et sont bien souvent par ailleurs des indices laissant supposer que dautres
problmes de confort affectent ces logements, souvent petits, anciens et
dgrads : humidit, moisissures, mauvaise isolation, installation lectrique
dangereuse, infiltrations deau...
cet gard, de fortes ingalits apparaissent en fonction des niveaux de vie,
les mnages les plus pauvres (premier dcile) tant touchs par linconfort
dans des proportions bien suprieures aux plus aiss (dernier dcile): ils sont
ainsi 8,8 fois plus nombreux vivre dans des logements qui ne disposent pas
de tous les lments du confort de base (eau courante, installation sanitaire,
WC intrieurs, chauffage) et 7,9 fois plus nombreux subir une installation
lectrique dfaillante.
Au-del de linconfort sanitaire de base, plusieurs millions de personnes vivent
dans des logements connaissant un ou plusieurs dfauts graves, avec des
consquences potentielles sur leur sant ou leur scurit. 1,4% des mnages
dcrivent un mauvais tat gnral de leur immeuble ou maison. 1,5% nont
pas de prise de terre. 2,6% des mnages souffrent de bruits trs frquents
au cours de la nuit. 4,3% ont une installation lectrique dgrade. 4,9%
ont connu un problme dvacuation deau au cours des trois derniers mois.
8,6% ont subi des infiltrations deau au cours des douze derniers mois. 19,7%
ont des fentres laissant anormalement passer lair, 20,6% ont des problmes
disolation thermique des murs ou du toit et 20,7% ont identifi des signes
dhumidit sur certains murs du logement73.
Lhabitat indigne et ses consquences sanitaires
Si lhabitat indigne74 constitue un phnomne massif en France, renvoyant
des situations trs diverses, son ampleur reste mal apprhende aujourdhui
au niveau national. Depuis plusieurs annes, une estimation a tabli 600000

73

Enqute nationale Logement 2013.

74 Lhabitat indigne recouvre lensemble des situations dhabitat qui sont un dni du droit du logement et portent

/ 111 /

atteinte la dignit humaine. La notion dhabitat indigne englobe notamment: les logements, immeubles et locaux
insalubres et impropres lhabitation, les logements et immeubles o le plomb est accessible, les immeubles
menaant ruine La loi MOLLE de 2009 en donne une dfinition : Constituent un habitat indigne les locaux
utiliss aux fins dhabitation et impropres par nature cet usage, ainsi que les logements dont ltat, ou celui
du btiment dans lequel ils sont situs, expose les occupants des risques manifestes pouvant porter atteinte
leur scurit physique ou leur sant. Sur le plan du droit, le traitement de ces situations relve des pouvoirs
de police administrative exercs par les maires et les prfets, dans le cadre de procdures spcifiques. Il convient
de prciser que ni les logements vtustes et inconfortables, ni mme les logements non dcents au sens de la
loi SRU du 13/12/2000 et de son dcret dapplication du 30/01/2002, nentrent dans le concept dhabitat indigne.

> 3e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT
le nombre de logements indignes75, partir des donnes sur le Parc priv
potentiellement indigne (PPPI)76 exploites par les acteurs locaux. Au niveau
des territoires, une meilleure connaissance du phnomne et des populations
concernes devrait tre favorise par la cration des observatoires de lhabitat
indigne (obligatoire dans le cadre des PDALHPD77) et le dploiement du systme
dinformation ORTHI (outil de reprage et de traitement de lhabitat indigne) qui
recense les situations de logements indignes (insalubrit, pril...) et les habitats
non dcents identifis par les services intervenants dans ce domaine (services
sociaux, CAF)78.
2016

Lhabitat indigne correspond tout habitat dont ltat de dgradation induit


des risques importants pour la scurit et la sant de ses habitants: il sagit
la fois de locaux ou installations impropres lhabitation (caves, garages,
cabanes, habitats de fortune,) et de logements trs dgrads, en tat
dinsalubrit ou de pril. ct de cette catgorie, les logements dits non
dcents (souvent moins dgrads que les logements indignes) peuvent
nanmoins prsenter galement des risques pour la sant et la scurit de
leurs occupants.
De trop nombreuses personnes rsident encore aujourdhui dans des logements
qui offrent de mauvaises conditions de vie (logements trop petits, sans chauffage,
sans lumire, trs dgrads), entranant des risques rels pour leur scurit
et leur sant (risques de chute, dlectrocution, dincendie, dintoxication au
monoxyde de carbone). De nombreuses pathologies trouvent leur origine dans
lhabitat dgrad et insalubre, souvent lies la prsence dhumidit et aux
moisissures dans le logement: pathologies allergiques (rhinite, conjonctivite,
sinusite allergique, asthme, bronchite asthmatiforme), inflammation de la
peau et des muqueuses, maux de tte et de gorge et infections pulmonaires
chez les sujets immunodprims. Pour un enfant, lexistence dhumidit et/ou
de moisissures la maison augmente de 1,5 3,5 fois le risque de prsenter des
symptmes daffections respiratoires. Les effets dun habitat indigne ou non-

75 Cette estimation nationale apparat trs approximative, sachant que les fichiers source sur lesquels elle repose
(le cadastre notamment) prsentent des biais importants, et que le PPPI na pas pour objectif un dcompte
national mais bien plutt le reprage des zones gographiques potentiellement plus concernes que dautres
par lhabitat indigne. Le ministre du Logement a publi en 2014 une autre estimation portant sur 420 000 logements indignes, laquelle serait trs largement sous-estime selon les acteurs spcialistes de lhabitat indigne.
76 Il renvoie notamment aux catgories cadastrales 7 et 8 ainsi qu une partie de la catgorie 6 croises avec les
revenus des mnages qui se situent sous le seuil de pauvret (au sens de Filocom). Les locaux dhabitation et
locaux usage professionnel ordinaires sont classs en 8 catgories, qui servent calculer la valeur locative et le
montant de limpt. La catgorie 8 regroupe les locaux indignes, vtustes et ne prsentant pas les quipements
ncessaires lhabitation. Les locaux des catgories 6 et 7 prsentent une meilleure qualit architecturale, mais
une superficie trop petite et/ou une absence de locaux dhygine.
77 La loi du 23 juin 2011 rend obligatoire la mise en place, par le PDALPD, dun observatoire nominatif charg du
reprage des logements indignes et des locaux impropres lhabitation, et des logements considrs comme non
dcents la suite dun contrle des organismes payeurs des aides personnelles au logement de ces logements
et locaux, et prvoit les actions de rsorption correspondantes.
78 La base Orthi recense des donnes relatives aux logements concerns et aux actions entreprises : type daction
de reprage et de traitement (procdures dinsalubrit, non dcence, pril, scurit des quipements communs,
scurit des tablissements recevant du public, traitement prventif des logements dans des oprations programmes ou sur grille insalubrit), date de dbut de laction, caractristiques de laction (ralisation ou non de
travaux doffice, ncessit ou non dhbergement, ncessit ou non de relogement, dmolition ou non). ORTHI est
dploy depuis fvrier 2013 sur lensemble du territoire et rpertorie environ 25 000 logements dbut juillet 2015.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


dcent sur le bien-tre et ltat psychique des mnages ne doivent galement
pas tre sous-estims et sont de plus en plus identifis par les professionnels de
sant: anxit et dpression, dvalorisation sociale et dgradation de limage
de soi, stress, troubles du comportement...
Parmi les maladies les mieux identifies figure le saturnisme, qui fait lobjet
dune attention particulire des pouvoirs publics depuis les annes 1990. Il
sagit dune intoxication par le plomb contenu dans les peintures au plomb
(massivement utilises jusquen 1948) qui touche principalement les enfants.
Elle entrane chez eux des troubles du systme nerveux (retard de croissance,
retard intellectuel, troubles du langage, troubles du comportement), ainsi que
des maladies rnales et des retards psychomoteurs. Sachant quil nexiste pas
de traitement du saturnisme et des troubles irrversibles quil entrane. Dans un
article publi en 201379, des chercheurs de lINVS (Institut de veille sanitaire)
estimaient 5333 le nombre denfants entre 1 et 6 ans touchs par cette maladie,
dont 4 361 en France mtropolitaine. Si ces chiffres sont en nette diminution, le
flau na pas encore disparu et reste trs proccupant dans certaines rgions.
Notons que des tudes de lInstitut national de veille sanitaire (INVS) ont point
un recul des dpistages (7 468 enfants dpists en 2007, contre 9 033 en
2005) ainsi que des carences dans le suivi des enfants intoxiqus(absence de
plombmie de contrle pour un quart des cas de saturnisme identifis en 2005).
Foyers de travailleurs migrants: des conditions dhabitat encore trop
souvent rudimentaires
Construits pour lessentiel entre 1968 et 1975, les foyers de travailleurs
migrants (FTM) visaient initialement rpondre aux besoins dhbergement
temporaire de travailleurs trangers ; ils se sont prenniss depuis et
ont vu leur population se diversifier80. En 2014, 140 000 personnes (dont
30 000 rsidents de nationalit franaise) vivent officiellement dans 700
foyers, 45% des lits tant situs en Ile-de-France.
Au fil du temps, les conditions daccueil en FTM sont apparues de plus en
plus inadaptes aux besoins de leurs occupants (vieillissement du bti et
des quipements, surpopulation81, sous-dimensionnement des sanitaires et
des cuisines) donnant lieu des pratiques dangereuses (cuisines illgales,
branchement illicite de nombreux appareils lectromnagers dans les
chambres). Ce processus de dgradation a justifi le lancement dun plan
de traitement en 1997, visant la fois rnover les foyers vtustes (mise
79

Etchevers A., Bretin P., Le Tertre A., Lecoffre C. (InVS), Imprgnation des enfants par le plomb en France en
2008-2009 , 2013.

80 La plupart des rsidents sont rests en France et ont vieilli dans leur foyer, nayant pas voulu ou pu bnficier

/ 111 /

dun regroupement familial. La population des FTM sest par ailleurs diversifie avec larrive dautres migrants,
laccueil dun nombre croissant de personnes de nationalit franaise, plus jeunes et plus prcaires, et louverture
un public fminin.
81 On estime que la population des foyers est deux trois fois suprieure leurs capacits daccueil. Les personnes titulaires dun contrat de location en FTM sont autorises hberger un ou plusieurs tiers, pour une dure
maximum de trois mois pour un mme tiers hberg, sous rserve den informer le gestionnaire.

> 3e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT
aux normes, production de logements meubls individuels et autonomes
avec kitchenette et sanitaires) et les transformer en rsidences sociales.
Fin 2015, un certain nombre de FTM sont toujours en attente de traitement:
daprs la CILPI82, 234 foyers (reprsentant 40 291 places) sont concerns,
exposant leurs rsidents des conditions de vtust parfois dramatiques.
Le dveloppement inquitant des coproprits en difficult
Accdants la proprit surendetts, propritaires captifs dun bien invendable,
locataires de propritaires indlicats, voire de marchands de sommeil, primoarrivants devenus copropritaires dans des immeubles trs dgrads : de
nombreux mnages sont aujourdhui en situation de grande fragilit dans des
coproprits en difficult qui se referment parfois comme des piges sur leurs
occupants. Alors quun quart des mnages en France vivent dans un logement
en coproprit83, certains se retrouvent confronts de graves difficults
techniques, financires et sociales qui peuvent se cumuler*.

2016

Dans le cadre de lenqute Logement, lInsee interroge les propritaires


occupants sur le fonctionnement de leur coproprit. En 2013, prs de 518 000
dentre eux ont dclar tre confronts un trs mauvais fonctionnement
de leur coproprit, un dfaut dentretien ou des impays nombreux
et importants dans leur coproprit (contre 489 000 en 2006 en France
mtropolitaine, soit une hausse de 8 %), soit au total plus de 1 123 000
personnes concernes. Ces chiffres levs ne concernent toutefois que les
propritaires occupants, et constituent donc une estimation basse de la
population concern, sachant que les observations de terrain montrent une
surreprsentation des locataires dans les coproprits en difficult.
Tableau 10 : Propritaires occupants dans des coproprits en difficult

Trs mauvais fonctionnement*

2006

2013

194 000

173 000

Impays nombreux et importants

141 000

153 000

Mauvais entretien des coproprits

220 000

257 000

Total des mnages concerns par lun des trois problmes

489 000

518 000

Source: enqute nationale Logement, exploitation Fondation Abb Pierre, France mtropolitaine.
*La coproprit fonctionne trs mal, les prestations correspondant au fonctionnement courant ne sont pas
assures.

82 Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI), donnes collectes par
lUNAFO, octobre 2015.
83 Filocom, 2007.
*Fondation Abb Pierre, Rapport sur ltat du mal-logement 2014

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


Un outil statistique ralis par le CETE Nord Picardie pour le compte de lAnah
et de la DGALN a t rcemment mis en place partir des donnes Filocom84.
Il classe les coproprits en quatre groupes selon leur degr de fragilit et en
fonction de plusieurs critres: revenus des occupants, sur-occupation, vacance,
tat du bti En 2011, 100 900 coproprits (soit 1,13 million de logements)
appartiennent la catgorie D, celle des coproprits les plus fragiles. Daprs
les premires donnes tablies en 200985, on constatait une surreprsentation
de coproprits de petite taille (42 % ayant moins de 20 lots) et une forte
anciennet du bti (plus de la moiti ayant t construites avant 1949). 65%
dentre elles taient concentres dans quatre rgions : Languedoc-Roussillon
(8%), Rhne-Alpes (10%), Provence-Alpes-Cte-dAzur (22%) et Ile-de-France
(24%).
11 millions de personnes en prcarit nergtique , un mnage sur cinq
Des revenus faibles ou prcaires conjugus une mauvaise qualit
thermique des logements et la hausse des cots de lnergie ont conduit
lexplosion du phnomne de prcarit nergtique 86. Daprs lenqute
Logement de 200687, 3,8 millions de mnages (8 millions de personnes) sont
dans une situation de taux deffort nergtique excessif (TEE) dans la mesure
o ils consacrent plus de 10% de leurs revenus aux dpenses dnergie (contre
5,5% en moyenne). Par ailleurs, daprs lEnqute logement 2013, 4767000
mnages dclarent avoir souffert du froid dans leur logement (soit 18,8 %
des mnages, sachant que cette proportion atteint 27,3% chez les mnages
modestes). Les raisons avances sont la plupart du temps lies leur situation
financire, durement impacte par la monte du prix des nergies et la crise
conomique (1070000 mnages: + 44% par rapport 2006), la mauvaise
isolation de leur logement (2 107 000 mnages) ou la faible performance
de leur chauffage (1 267 000 mnages). Le pourcentage des mnages
dclarant avoir eu froid au cours de lanne est en hausse trs marque
depuis des annes. Alors que seuls 10,9% des mnages sen plaignaient en
1996, ce taux est mont 14,8% en 2002 puis 18,8% en 2013. Le nombre de
mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons lies
la prcarit (mauvaise isolation, installation de chauffage insuffisante ou
privation financire) est pass de 2 682 000 (soit 6 134 000 personnes) en
2006 3388000 (soit 7 697 000 personnes) en 2013, soit une hausse de 25%
du nombre de personnes affectes.
En combinant au taux deffort nergtique des indicateurs permettant de
prendre en compte le comportement de restriction et le ressenti de linconfort
84

labor par le CETE Nord-Picardie sous limpulsion de la DGALN et de lAnah.


tude sur les coproprits prsentant des facteurs de fragilit, ralise par le CETE Nord-Picardie pour le
compte de la DGALN et de lAnah, en partenariat avec le CGDD (dcembre 2012). Ltude porte en 2009 sur
514659 coproprits. Hors rsidences secondaires, elles comprennent 7 035 164 logements.
86 La loi du 12 juillet 2010, portant engagement national pour lenvironnement, reconnat la prcarit nergtique
comme une difficult disposer de la fourniture dnergie ncessaire la satisfaction des besoins lmentaires
en raison de linadaptation de ses ressources ou de ses conditions dhabitat.
87 Insee premire n 1351, La prcarit nergtique : avoir froid ou dpenser trop pour se chauffer , mai 2011.
85

/ 111 /

> 3e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT
par les mnages, lObservatoire national de la prcarit nergtique (ONPE)
a estim 5,1 millions le nombre des mnages en situation de prcarit
nergtique (soit 11,3 millions de personnes), cest--dire un mnage sur
cinq en 200688. Selon le Mdiateur de lnergie, les familles monoparentales
bnficiaires des minima sociaux, les personnes ges avec de petites
retraites, ou encore les mnages surendetts comptent parmi les principales
victimes.
Tableau 11 : Personnes concernes par la prcarit nergtique selon les
indicateurs de lONPE

2016

Mnages dont le taux


Mnages ayant eu froid
Mnages consacrant deffort nergtique est
Mnages ayant eu
et appartenant aux
plus de 10% de leur suprieur 10% et qui
froid et habitant leur
3 premiers dciles
appartiennent aux
revenu aux dpenses
logement depuis plus
de revenu par UC (ENL
3 premiers dciles
nergtiques
dun an (ENL 2013)
2013)
de la population
(ENL2006)
(ENL 2006)
Nombre de
mnages
concerns
Nombre
dindividus
concerns
Part des
mnages
concerns

3 775 731

2 724 293

4 767 439

1 919 639

6 645 450

5 149 137

11 026 497

4 792 307

14,4%

34,7%

18,8%

27,3%

Source : Les indicateurs de la prcarit nergtique et limpact de deux dispositifs nationaux sur le phnomne
- CNAF (informations sociales n184, 2014); ENL 2013, calculs FAP.

Un certain nombre dautres indicateurs confirment lampleur des difficults des


mnages lies la prcarit nergtique. En septembre 2014, 13% des Franais
ont indiqu avoir des difficults payer certaines factures dlectricit ou de
gaz89. Ces difficults se traduisent par un nombre croissant dinterventions
pour impays (rductions de puissance, rsiliations de contrat)90 et par de
nombreuses privations de chauffage. Dans son rapport annuel, le Mdiateur
de lnergie indique que 42 % des Franais se sont privs de chauffage au
cours de lhiver 2013-2014 pour viter des factures trop leves. Le nombre

88 Premier rapport de lObservatoire national de la prcarit nergtique, septembre 2014. LONPE a men une
rflexion approfondie sur les mthodes pour caractriser et mesurer le phnomne de la prcarit nergtique.
Lestimation de 5,1 millions de mnages est obtenue en additionnant les populations en prcarit nergtique
(lie au logement) suivant les 3 indicateurs TEE rduit aux 3 premiers dciles, BRDE/m2 et Froid rduit aux 3
premiers dciles et 3 motifs (en retranchant les doubles comptes) . Selon lONPE, cette mthode permet
dobtenir une enveloppe des mnages en prcarit dans ses diffrentes formes.
89 Selon une enqute CSA en septembre 2014, auprs dun chantillon de 1 501 foyers.
90 En 2014, 623 000 interventions pour impays ont t effectues par les oprateurs, dont 497 000 pour llectricit et 126 000 pour le gaz, contre prs de 580 000 au total en 2012 (Mdiateur national de lnergie, Rapport 2014).

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


de foyers bnficiaires des tarifs sociaux de lnergie est pass de 1,6 million
fin 2013 2,6 millions fin 2014, alors que le nombre de mnages ligibles est
estim prs de 4 millions sachant par ailleurs que les tarifs sociaux ne
compensent pas la hausse des prix de lnergie et des dpenses courantes
des mnages en la matire: entre 2011 et 2014, la facture annuelle moyenne
dnergie domestique est passe de 1 500 1 800 euros, ce qui correspond
une hausse de 33% pour les personnes se chauffant llectricit et de 35%
pour les clients avec un autre mode de chauffage91.
La prcarit nergtique a galement un impact sur la sant des mnages.
Une tude initie par la Fondation Abb Pierre en 2013 a montr que les
personnes en situation de prcarit nergtique taient plus souvent et plus
fortement confrontes des problmes de sant physique ou psychologique,
recouvrant aussi bien des pathologies aigus (rhumes, angines, grippe,
diarrhes/gastroentrites) que chroniques (bronchites, arthrose, anxit,
dpression, maux de tte, pathologies cardiovasculaires et respiratoires) :
22% dveloppent des bronchites chroniques (contre 10% chez les personnes
non exposes), 48% des migraines (contre 32% chez les non-exposs), 41%
de lanxit voire de la dpression (contre 29% chez les non-exposs)92. La
prcarit nergtique conduit en outre de nombreux mnages utiliser des
chauffages inadapts, avec un risque dintoxication au monoxyde de carbone,
ventuellement accentu par labsence daration. Dans ces conditions, on
observe plus frquemment un phnomne de condensation et lapparition
de moisissures, avec des impacts sanitaires multiples. Enfin, lhumidit du
logement accrot le risque dintoxication au plomb contenu dans les peintures.
Selon une tude du Crdoc, les mnages les plus vulnrables au renchrissement
du cot des nergies sont ceux qui cumulent un habitat de mauvaise qualit
thermique et un loignement des services et commerces, particulirement
dans les zones pri-urbaines ou rurales. LInsee recense ainsi 5,9 millions de
mnages en situation de vulnrabilit nergtique , cest--dire contraints
de consacrer une part importante de leurs revenus, quivalente au double de
la mdiane des taux deffort en France, au chauffage de leur logement ou
leurs dplacements93.

91

/ 111 /

Daprs un calcul ralis par le Mdiateur de lnergie.

92 tude initie par la Fondation Abb Pierre, ralise par le CREAI - ORS 34 dans lHrault et le Douaisis et publie

en novembre 2013 (sur la base de 362 logements et 750 personnes enqutes, rparties en deux groupes : un
groupe expos et un autre non expos la prcarit nergtique).
93 Vulnrabilit nergtique : loin des ples urbains, chauffage et carburant psent fortement dans le budget,
Insee Premire n1530, janvier 2015.

> 3e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES MAUVAISES CONDITIONS DHABITAT
Tableau 12 : Part des mnages en vulnrabilit nergtique selon les types
de territoires
Pour le
logement

Pour les
dplacements

Personnes cumulant
vulnrabilit de
logement et dplacements

Grands ples

10,7%

4,3%

1,2%
3,9%

Couronnes des grands ples

16,9%

18,8%

Ples moyens et petits

18,5%

6,9%

1,4%

Couronnes des ples moyens et petits

23,8%

16,2%

4,3%

Multipolaris

23,9%

23,0%

6,0%

Hors aire urbaine

28,6%

30,6%

9,5%

Ensemble

14,6%

10,2%

2,6%

2016

Champ : France mtropolitaine.


Sources : Insee, recensement de la population (RP), enqute sur les revenus fiscaux et sociaux (ERFS)
et revenus disponibles localiss (RDL) de 2008 ; SOeS ; Anah.

La persistance du surpeuplement et ses consquences


Au-del de la qualit du logement, de son confort et de sa dcence, le mallogement renvoie galement aux problmes de sur-occupation. Pour les
familles en sur-occupation et notamment pour les enfants, les consquences au
quotidien peuvent tre trs lourdes et pnalisantes : bruit, stress, promiscuit,
manque dintimit, difficults faire ses devoirs
Daprs lenqute logement de 201394, 2664 000 mnages vivent en situation
de surpeuplement. En excluant les tudiants, ce sont 8,5% des mnages qui
sont concerns. Le surpeuplement concerne tout particulirement les jeunes et
les mnages de lunit urbaine de Paris. Le surpeuplement accentu (lorsquil
manque deux pices ou plus au logement) concerne plus de 218 000 mnages
en 2013 (soit 934 000 personnes). Les situations de surpeuplement modr
(lorsquil manque une pice au logement) concernent 2 446 000 mnages (soit
7655000 personnes).
Entre 2006 et 2013, le nombre de mnages en surpeuplement accentu a cr de
17% pour atteindre 218000, tandis que celui des mnages en surpeuplement
modr (hors mnages dune seule personne) est pass de 1 694 000 1 789 000
(+ 6 %). Ces augmentations nont rien danodin : il sagit dun changement
de tendance historique indit. Jusquici, les tendances dmographiques et
rsidentielles de fond conduisaient des mnages de plus en plus petits vivre
dans des logements de plus en plus grands.

/ 111 /
94

Insee premire n1546, avril 2015, op.cit.

Le tableau de bord du mal-logement


Le surpeuplement accentu touche particulirement les mnages bas
revenus et ceux dont la personne de rfrence est ouvrier ou employ plutt
que les catgories socioprofessionnelles suprieures. Une tude publie
par la DREES en fvrier 201495 indique par ailleurs que les bnficiaires des
minima sociaux sont particulirement touchs : fin 2012, un allocataire sur
cinq vit dans un logement surpeupl, soit trois fois plus que dans la population
gnrale.
Tableau 13 : Surpeuplement des logements
Nombre de logements
(en milliers)

Nombre de personnes
(en milliers)

1992

1996

2002

2006

2013

1992

1996

2002

2006 2013

Surpeuplement accentu (1)


Surpeuplement modr (2)

290
2 121*

210
2 211*

218
2 370

183
2 170

218
1 411 1 027
2 446 4 830* 4 958*

1 037
7 933

797
6 865

Total rsidences principales

22 131 23 286 24 525 26 283 28 060 56 103 57 785 58 592 59 620 63 216

Source : Insee, enqutes nationales Logement.


NB : La mesure du surpeuplement (norme Insee) est base sur la comparaison du nombre effectif de
pices composant le logement et dun nombre normatif de pices dites ncessaires au mnage
calcul en fonction de sa taille, de lge et de la situation familiale de ses membres. On compte une pice
pour le mnage, une pice pour chaque couple composant le mnage, une pice pour chaque adulte ne
vivant pas en couple (19 ans et plus), une pice pour deux jeunes enfants (moins de 7 ans) et une pice
par grand enfant ou pour deux grands enfants sils sont du mme sexe.
(1) Sil manque deux pices ou plus au logement, on parle de surpeuplement accentu.
(2) Sil manque une pice au logement, on parle de surpeuplement modr. NB : Pour les logements dune
pice, la mesure du surpeuplement modr fait intervenir la surface (18m2 minimum par personne).
* Les dfinitions du surpeuplement utilises par lInsee avant 2002 ne tenaient pas compte de la
surface des logements. Elles considraient que tous les logements dune seule pice taient surpeupls
(surpeuplement modr sil ny habitait quune seule personne) et ne tenaient pas compte dune surface
minimale par personne. Les donnes de 1992 et 1996 pour le surpeuplement modr ne sont donc pas
comparables celles de 2002 et 2006.

/ 111 /
95 DREES tudes et rsultats Les conditions de logement des bnficiaires de minima sociaux en 2012 : difficults

daccs, surpeuplement et contraintes financires , n872, fvrier 2014.

934
7 656

> 4e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS POUR SE MAINTENIR DANS SON LOGEMENT

4e dimension du mal-logement :
Les difficults pour se maintenir dans son logement
Perte demploi, diminution des ressources, sparation conjugale, rupture
familiale face aux alas de la vie, des milliers de personnes sont fragilises
et se retrouvent en difficult pour se maintenir dans leur logement. De
limpay au surendettement, ces situations peuvent conduire dans les cas les
plus graves lexpulsion du domicile. Sur une priode rcente, ces difficults
ont pris une ampleur considrable sous leffet de la flambe des cots du
logement et dune plus grande fragilit des ressources (lies notamment aux
effets de la crise conomique).

2016

Leffort financier excessif pour se loger


Daprs lenqute Logement de 2013, les mnages consacrent en moyenne
17,4 % de leurs revenus aux dpenses de logement aprs dduction des
aides, soit un taux deffort en lgre hausse depuis 1992 (+ 0,9 point). Mais
ces chiffres masquent dimportantes disparits selon les niveaux de vieet les
mnages les plus modestes paient toujours le plus lourd tribut : 31,8 % de
taux deffort en moyenne chez les mnages modestes (3 premiers dciles)
et mme 55,9% chez les plus pauvres (1er dcile), contre 12,5% chez les
mnages aiss (3 derniers dciles).
Mmes disparits suivant les statuts doccupation : alors que le taux
deffort moyen est de 7% chez les propritaires librs de toute charge de
remboursement96, il passe 25% pour les accdants la proprit et 30%
chez les locataires du secteur libre (qui ont subi la plus forte augmentation de
taux deffort: + 7 points en deux dcennies). Bien quils bnficient de loyers
modrs, les locataires du secteur social ne sont pas pargns : en 2013, ils
consacrent 24% de leurs revenus aux dpenses de logement, contre 19% en
1992.
Tableau 14 : Taux deffort net selon le statut doccupation

1992

2002

2006

2013

Variation
1992-2013

Locataires secteur social

19,2%

20,5%

22,5%

23,9%

+ 4,7 points

Locataires secteur libre

23,0%

24,2%

27,4%

30,0%

+ 7 points

Accdants la proprit

22,3%

22,3%

24,3%

25,1%

+ 2,8 points

Ensemble des mnages

16,6%

16,1%

16,8%

17,5%

+ 0,9 point

Source: Insee, ENL 1992 2013.

/ 111 /
96 Sachant que la part des propritaires non accdants est passe de 30 % 38 % des mnages entre 1992 et 2013.

Le tableau de bord du mal-logement


Leffort financier en matire de logement constitue pour la Fondation Abb
Pierre un indicateur de mal-logement, dans la mesure o ses rpercussions
sur la capacit assumer dautres charges peuvent tre considrables. Les
situations deffort financier excessif sont apprhendes ici travers non
seulement les taux deffort des mnages, mais aussi leur niveau de vie du
mnage aprs avoir assum les dpenses de logement. Est considr ici en
effort financier excessif tout mnage qui consacre plus de 35% de ses revenus
aux dpenses de logement97, et dont le niveau de vie rsiduel est infrieur
65% du seuil de pauvret98. En 2013, plus de 2,7 millions de mnages sont
dans cette situation (soit 5,7 millions de personnes concernes). Leur nombre
a augment de 26% depuis 2006 (et mme de 32% en ce qui concerne les
30% de mnages les plus pauvres), alors que celui du total des mnages na
augment que de 6%.
Tableau 15 : volution de leffort financier excessif li au logement
2006
Mnages en effort financier excessif
- dont dciles 1-3
- dont dcile 1
Ensemble des mnages

2013

Variation 2006-2013

2156000

2713000

+ 26%

1835 000

2417 000

+ 32%

1339 000

1 619 000

+ 21%

26363 000

28060 000

+ 6%

Source: enqutes nationales Logement, exploitation Fondation Abb Pierre

Certaines catgories de population sont particulirement concernes,


notamment les chmeurs (ils reprsentent 14 % des mnages en effort
financier excessif, contre 5 % de lensemble des mnages) ou les tudiants
(15 % contre 2 % de lensemble des mnages) qui sont majoritairement
des personnes vivant seules et plutt jeunes. En termes de localisation, les
mnages en effort financier excessif vivent davantage dans les zones tendues
(zones Abis et A), et les ZUS qui bien que fortement dotes en logement
social ne protgent pas de telles situations pour des habitants aux revenus
plus faibles que la moyenne.
Cette situation sexplique notamment par une hausse importante des dpenses
de logement. Elles sont passes de 18,5 % 20,1 % de la consommation
effective des mnages entre 2004 et 2014, soit plus du double de ce que lon
observait il y a cinquante ans99. LInsee indique que lessentiel des dpenses

/ 111 /

97 Le taux deffort pris en compte ici correspond la charge financire annuelle nette aprs dduction des aides

la personne (loyers ou charges de remboursement demprunt, charges quittances et de coproprit, dpenses


deau, dlectricit et de combustible) rapporte au revenu total annuel du mnage (avant impts et incluant
lensemble des transferts sociaux hors aides au logement).
98 Soit 880 e par mois en 2006 (rsiduel 572 e) et 1 000 e par mois en 2013 (rsiduel 650 e).
99 Insee, ERFS 2005 et 2011, SRCV 2005, Budget de famille 2011, SOeS Comptes du logement.

> 4e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS POUR SE MAINTENIR DANS SON LOGEMENT
pr-engages des mnages correspond leurs dpenses pour se loger, se
chauffer et clairer leur logement (78,4% en 2014, contre 77,3% en 2010)100.
Entre 2005 et 2011, les dpenses de logement supportes par les mnages
ont augment de 17 %, tandis que les revenus voluaient plus lentement,
notamment chez les locataires: ceux du parc priv ont ainsi vu leurs dpenses
de logement augmenter de 18,4 % sur la priode, contre 7,5 % pour leur
revenu (avant impt) ; pour ceux du parc social, lcart apparat plus fort
encore, avec une progression de la dpense nette de logement de 16,2 %,
contre une augmentation du revenu de seulement 4,8%101.

2016

Comme lillustre une tude ralise par le Crdoc en 2011102, la hausse de


dpenses contraintes consacres au logement peut conduire les mnages
limiter leurs dpenses sur dautres postes de consommation, au premier rang
desquels lalimentation: 44% des foyers ayant de lourdes charges de logement
dclarent devoir se restreindre en la matire. Les sacrifices faits pour se loger
peuvent galement impacter la sant : 44 % des personnes prouvant des
difficults faire face leurs dpenses de logement dclarent devoir simposer
des restrictions en matire de soins (cette proportion sest accrue de 23 points
en lespace de 30 ans).
La hausse inquitante des mnages en impays
Alors que les impays de loyer ou de charges des locataires avaient connu des
hausses spectaculaires entre 2002 et 2006 (+ 66%), ils sont depuis en progrs lger
(+2 %), se stabilisant toutefois un niveau lev avec 493 000 mnages
locataires concerns en 2013. Cette situation sexplique par une diminution des
situations dimpays dans le parc priv (- 6%), alors quelles ont continu de
progresser dans le parc social (+ 5%). Il est noter que la situation est assez
diffrente pour les mnages vivant en Ile-de-France, dont les impays ont
augment de 23% et les difficults de paiement de 12%. L aussi, ce sont les
locataires Hlm qui sont les plus touchs.

100

Les dpenses pr-engages (ou contraintes) sont dfinies par lInsee comme les dpenses qui sont ralises dans le cadre dun contrat difficilement rengociable court terme . Elles reprsentaient 29 % du revenu
disponible brut des mnages en 2014. Sources : Insee Premire n 1554, La consommation des mnages est
encore convalescente en 2014 , juin 2015 (pour les donnes 2014) et volution des dpenses contraintes et
de la relation client sectorielle , DGCCRF co n2, janvier 2012 (pour les donnes 2010).
101 Sources : Insee, ERFS 2005 et 2011, SRCV 2005, Budget de famille 2011, SOeS, Comptes du logement.
102 Crdoc, Les dommages collatraux de la crise du logement sur les conditions de vie de la population, 2011.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


Tableau 16 : volution des impays locatifs (1996-2013)
1996

2002

2006

2013

Total (tous status locatifs)

325 000

289 000

481000

493 000

Dont secteur locatif social

218000

187000

294000

298 000

5,3%

4,4%

6,4%

6,5%

107000

102000

186000

171 000

2,1%

1,8%

3,4%

2,9%

% par rapport au parc locatif social


Dont secteur locatif priv
% par rapport au parc locatif priv
source: Insee, enqutes nationales Logement.

Au moment de lenqute, 1 933 000 mnages dclarent avoir rencontr des


difficults pour payer leurs loyers ou leurs charges au cours des deux annes
prcdentes. Les bailleurs sociaux sont galement tmoins de ces difficults
au sein de leur parc : fin 2013, 882 000 locataires avaient un retard de
paiement, dont 285 000 avaient un retard de paiement de plus de trois mois
(soit 7,1% des mnages) et 57 000 un retard de plus de 12 mois (soit 1,4% des
mnages)103.
Daprs une enqute publie par lANIL en novembre 2014104, la grande
majorit des situations dimpays locatifs (58 %) dcoulent dune baisse
de ressources, elle-mme engendre par un vnement imprvu: perte dun
emploi (31 %), problme de sant (10 %), sparation (6 %). Pour 7 % des
mnages, cette dette serait lie une situation de surendettement. Suite
cette baisse de ressources, un locataire sur quatre dclare avoir contract
dautres dettes, pour faire face aux dpenses courantes et au paiement du
loyer. La grande majorit de ces locataires (prs de 7 sur 10) disposent de
revenus trs modestes, sous le seuil de pauvret (977 e par mois et par UC), et
prs dun sur deux consacre plus de 40% de son revenu au paiement du loyer.
La moiti des mnages enquts dclare tre sans emploi et les personnes
seules et familles monoparentales sont largement surreprsentes (chacune
prs de 40% des consultations).
Par ailleurs, un nombre non ngligeable de propritaires ou accdants ont connu
des accidents de paiement en 2013 : 782000 mnages ont eu des difficults
pour rembourser leurs emprunts ou payer leurs charges de coproprit dans
les deux annes qui ont prcd lenqute (soit une augmentation de 41 %
par rapport 2006). Parmi eux, 82000 mnages taient mme en situation
dimpays (en hausse de 17% par rapport 2006).

/ 111 /

103 Enqute impays et prvention des expulsions mene par lUSH et les Fdrations dorganismes Hlm,
laquelle ont rpondu 388 organismes, soit 74 % du parc locatif Hlm.
104 Enqute mene davril septembre 2013, en face face par lensemble des ADIL, auprs dun chantillon de
4 388 bailleurs et locataires en situation dimpay. Sur une priode de six mois, le questionnaire propos aux
consultants a permis dinterroger 1 269 bailleurs privs (personnes physiques) et 3 119 locataires, dont 2 063
locataires du parc priv et 1 056 locataires du parc Hlm. Source : Anil, Bailleurs et locataires face limpay,
novembre 2014.

> 4e DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES DIFFICULTS POUR SE MAINTENIR DANS SON LOGEMENT
Tableau 17 : Impays de remboursement demprunt ou de charges chez les
propritaires
2006

2013

Variation
2006-2013

Difficults de remboursement dans les


2 annes prcdant lenqute

555 000

782 000

+ 41%

Dont situation dimpays au moment


de lenqute

71 000

82 000

+ 17%

Sources: enqutes Logement France mtropolitaine, exploitation Fondation Abb Pierre.

2016

Lexpulsion locative : consquence extrme de la fragilit des mnages


Premire tape dune procdure qui peut aller jusqu lexpulsion du domicile,
les contentieux locatifs lis aux impays poursuivent leur mouvement de
hausse continu et rgulier : plus de 166000 mnages ont t assigns
en justice pour impays de loyers en 2014 (+ 10 % par rapport 2013), et
132000dcisions dexpulsion ont t prononces, dont plus de 126000 pour
impays locatifs105: ces dernires ont augment de 5% en un an, et de 56%
depuis 2001.
Du commandement de quitter les lieux lexpulsion du domicile avec concours
de la force publique, les donnes indiquent une hausse rgulire entre 2001
et 2014, traduisant un durcissement trs net : les autorisations daccorder
le concours de la force publique ont augment de 68 % et les expulsions
effectives avec intervention des forces de lordre ont augment de 83% en 13
ans, pour atteindre 11064 expulsions (un chiffre sans doute a minima).
Notons toutefois que le nombre de mnages expulss et contraints de
quitter leur logement est beaucoup plus important que ce quindiquent les
donnes relatives aux seules expulsions manu militari. En effet, bon nombre
de mnages quittent leur domicile sous la contrainte de la procdure ou la
pression du propritaire ou de lhuissier ( ltape du commandement de
quitter les lieux, de la demande du concours de la force publique)106, mais
les trajectoires rsidentielles de ces mnages restent aujourdhui largement
mconnues dun point de vue de statistique. Nombre dentre eux restent aussi
dans leur logement tout en tant sans droit ni titre et donc expulsables
tout moment: des dizaines de milliers de mnages se retrouvent ainsi dans
des situations de grande fragilit.

105 Par manque dinformation et daccompagnement, de nombreux mnages ne se prsentent pas au tribunal
cette tape, ce qui joue gnralement en leur dfaveur lors de laudience (refus dchanciers, etc.). Le taux de
prsence ou de reprsentation laudience est de moins de 40 %.
106 Selon une tude ralise par lADIL du Gard en 2011 sur les expulsions locatives, environ 42 % des mnages
seraient partis par eux-mmes avant mme la demande de concours de la force publique.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


Tableau 18 : volution du contentieux li lexpulsion locative
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Contentieux locatif
avec demande de
125 706 127 544 137 564 145 158 140 587 143 356 149 412 147 484 150 107 155 874 155 004 155 277 159953 175 298
dlivrance de titre
excutoire (1)
Dont procdures
pour impays de
loyers ou dfaut
dassurance (1)
Dcisions
de justice
prononant
lexpulsion (1)
Dont procdures
pour impays de
loyers ou dfaut
dassurance (1)

107 639 111 395 125 078 133 305 128 782 131 674 138 490 137 047 139 663 145 384 145 828 146 224 150 847 166 146

nd

nd

nd

nd

nd

nd

109 993 110 434 112 195 115 205 118 711 120 183 125923 132 016

81 080 84 138 94 743 103 285 99 768 102 967 105 838 105 150 106 488 109 160 113 669 115 086 120533 126 441

Nombre de
commandements de 47 473 52 551 53 628 58 926 53 976 55 392 56 461 58 904 57 336 58 739 55 957 49 685 51096 59 357
quitter les lieux (2)
Nombre de
demandes de
36 400 38 151 40 417 41 570 40 476 38 910 41 627 41 054 41 878 42 917 41 466 38 691 41333 43 930
concours de
la force publique (2)
Nombre de dcisions
accordant le
16 844 20 087 23 227 18 751 23 054 25 302 26 741 25 652 23 995 26 502 27 998 24 225 22822 28 375
concours de la force
publique (2)
Nombre
dinterventions
6 337
effectives de la force
publique (2)

7 534

9 763

7 588

10 182 10 824 10 637 11 294 10 652 11 670 12 759 11 487 10132 11 604

(1) Source : ministre de la Justice. Les donnes relatives aux dcisions de justice ne sont disponibles
que depuis 2007 pour lensemble des motifs pouvant conduire lexpulsion (impay de loyer et dfaut
dassurance, mais aussi validation de cong, troubles de jouissance et de voisinage, etc.).
(2) Source : ministre de lIntrieur. France mtropolitaine de 2001 2002, France entire partir de
2003.

/ 111 /

> 5E DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES BLOCAGES DES PARCOURS RSIDENTIELS

5e dimension du mal-logement.
Les blocages des parcours rsidentiels
Alors que les difficults daccs au logement sont de plus en plus aiges pour
les mnages, la mobilit rsidentielle est galement de plus en plus contrainte,
avec des effets collatraux importants dans dautres domaines (renoncement
un nouvel emploi107, une formation, blocage dans les parcours de vie :
installation en couple, dcohabitation). La situation est particulirement
difficile pour les mnages disposant de revenus modestes. Comme si la
panne de lascenseur social se superposait celle de lascenseur rsidentiel.
Les difficults de mobilit correspondent dsormais une nouvelle ligne de
fracture entre ceux qui peuvent choisir leur logement et leur lieu dhabitation
et ceux qui ne le peuvent pas et sont assigns vivre dans des formes
dhabitat dvalorises et des quartiers dgrads. Ce clivage est dterminant
aujourdhui dans un contexte durbanisme de plus en plus affinitaire, o ceux
qui en ont les moyens paient (parfois trs cher) leur entre sur un march
convoit, se mettant ainsi distance de ceux quils ne veulent pas ctoyer.

2016

Blocages de la mobilit rsidentielle


La mobilit rsidentielle a connu une forte inflexion au cours des annes 2000.
Les enqutes Logement 2002-2013 montrent en effet que la part des mnages
ayant emmnag dans un nouveau logement na cess de diminuer, passant
de 32,5% 26,8% au cours de la priode. Alors quelle tait en lgre hausse
chez les accdants la proprit entre 2002 et 2006, elle a baiss fortement
depuis, conformment aux volutions du march. Sur la mme priode, la
mobilit rsidentielle des locataires a connu une baisse continue, dans le
parc priv (- 5 points entre 2002 et 2013) et plus encore dans le parc social (- 11
points) traduisant des difficults daccs aux Hlm qui se sont particulirement
amplifies au cours de la dcennie.
Tableau 19 : Mobilit rsidentielle selon les statuts doccupation (2002-2013)

Ensemble des emmnags rcents


Propritaires non accdants
Accdants la proprit
Locataires secteur social
Locataires secteur libre

Taux demmnagements rcents


(au cours des 4 annes prcdant lenqute)
ENL 2002
ENL 2006
ENL 2013
32,50%
30,8%
26,8%
6,2%
6,3%
4,4%
37,2%
39,3%
31,0%
41,3%
35,5%
30,0%
60,8%
58,5%
56,0%

Source: enqute Logement de lInsee, exploitation Fondation Abb Pierre.

/ 111 /
107 Selon une tude du Crdoc de 2011, deux millions de personnes ont refus un emploi au cours des 5 dernires

annes parce que cela les aurait obliges dmnager en occasionnant un surcot financier.

Le tableau de bord du mal-logement


Si lon examine par ailleurs les taux de mobilit au sein des parcs locatifs,
le parc locatif priv apparat bien plus dynamiqueavec 27% de mobilit en
2014108, contre moins de 10% dans le parc Hlm. Les territoires les plus tendus
(classs en zones A et B1) sont marqus par une mobilit plus faible: dans le
parc social, elle varierait de 12,2% en zone C 7,2% en zone A en 2015, selon
le Projet annuel de performance 2016.
Tableau 20 : volution de la mobilit rsidentielle dans les parcs locatifs priv
et Hlm
Parc locatif priv

2000
2005
2010
28,1% 29,7% 27,1%

28,1% 27,3% 26,8% 27,0% 29,5%

Parc Hlm

12,1%

10,3%

9,8%

10,3%

2011

2012
10,0%

2013
10,0%

2014
9,9%

2015 (p)
nd

Sources : Clameur, USH.

La baisse de la rotation au sein du parc social se traduit par une diminution


de loffre Hlm libre pour de nouvelles attributions. Entre les enqutes
Logement 2002 et 2013, ce sont en effet 272000 nouveaux mnages de moins
qui ont pu entrer dans le parc Hlm par priode quadriennale. Cette baisse
de capacit daccueil du parc social ne peut sexpliquer ni par le tassement
de la demande Hlm (passe de 1,042 million 1,406 million sur la priode),
ni par un rtrcissement du parc (pass de 4,231 millions dunits 4,605
millions109), ni par une plus forte mobilit interne des locataires Hlm (qui
recule galement, bien quavec une intensit moindre).
Cest en ralit la chute des sorties du parc social et notamment la panne
de la primo-accession particulirement accentue pour les locataires du
parc social qui explique la rtractation de loffre Hlm disponible pour de
nouveaux mnages. En effet, si le nombre de mnages sortants du parc social
a recul de 26% entre 2002 et 2013, cette diminution sexplique 97% par
la chute des sorties du parc Hlm vers laccession la proprit. Le recul de
la primo-accession pour les mnages modestes est un fait particulirement
marquant dans la priode actuelle, sachant quen 2013, pour la premire fois
depuis longtemps, on quitte davantage le parc social pour rester locataire que
pour devenir propritaire.

/ 111 /

108 Source : Clameur, aot 2015. Clameur (Connatre les Loyers et Analyser les Marchs sur les Espaces Urbains et
Ruraux) observe et analyse les tendances du march locatif priv dans 2 509 villes, regroupements de communes
et pays de plus de 10 000 habitants, le nombre de relocations et de locations nouvelles susceptibles dintervenir
chaque anne sur ces marchs rendant envisageable leur observation directe. lchelle de la France, Clameur
couvre 18,4 % du march locatif priv.
109 Ces totaux incluent les logements locatifs lous vide en secteur Hlm et hors secteur social non Hlm.

> 5E DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES BLOCAGES DES PARCOURS RSIDENTIELS
Tableau 21 : Destinations rsidentielles des mnages sortant du parc Hlm
(2002-2013)

2002

2006

2013

Accession la proprit

296 700

262 652

165 383

Parc locatif priv

189 406

199 935

204 123

28 700

26 796

18 981

514 806

489 383

379 313

Autres statuts
Ensemble

Les parcours rsidentiels lorigine de fortes ingalits

2016

Le dcrochage entre les statuts doccupation se poursuit et les rsultats


de lenqute Logement de 2013 traduisent un accroissement des carts de
revenus entre les statuts doccupation. Entre 2002 et 2013, le rapport entre
les revenus moyens des accdants et ceux des locataires Hlm par exemple
sest accentu, passant de 1,9 2,1 (de 1,6 1,8 si on considre les locataires
du secteur libre). La capacit des mnages de passer dun secteur lautre
reste donc faible.
Les ingalits de destins rsidentiels se sont fortement accrues au cours des
deux dernires dcennies : les mnages les plus modestes sont plus souvent
locataires aujourdhui quil y a quinze ans, et cette tendance sest renforce
au cours des cinq dernires annes (67 % de mnages modestes sont
locataires en 2010 contre 61% en 2006), et les plus riches sont plus souvent
propritaires (81% en 2010 contre 72% en 1996)110. Le tableau suivant montre
par ailleurs que les mnages les plus pauvres (1er dcile) ont vu les portes
de laccession la proprit se refermer : ils taient 14% avoir pu devenir
propritaires entre 1988 et 1992, et ne sont plus que 7% dans ce cas entre
2009 et 2013. Sachant que ceux dentre eux qui y parviennent aujourdhui, le
font dans des conditions de plus en plus difficiles: les niveaux dendettement
dautant plus lourds, sur des priodes plus longues111.
Tableau 22 : Destinations rsidentielles des mnages les plus pauvres (1988 et 2013)

Propritaires
Locataires du parc Hlm
Locataires du parc priv
Autres
Total

1988-1992
14%
31%
38%
17%
100%

1993-1996
9%
31%
44%
16%
100%

1999-2002
9%
32%
43%
16%
100%

2003-2006
9%
30%
44%
17%
100%

2009-2013
7%
29%
48%
16%
100%

Source: Insee, enqutes nationales Logement. Exploitation Fondation Abb Pierre.

110

Insee premire, n1395, La part du logement dans le budget des mnages , mars 2012.

111 Daprs une enqute de lONPES, en 2010, le cot relatif des aquisitions reprsente 7,9 annes pour les mnages

pauvres (contre 5,2 annes pour les mnages moyens et aiss). Le taux dapport personnel est de 19 % pour les
mnages pauvres et modestes contre 23 % pour les plus aiss, ce qui conduit les premiers des crdits dune
dure plus longue (de lordre de deux annes supplmentaires depuis 2002). Source : Lettre de lONPES n3,
Laccession la proprit des mnages pauvres et modestes , mai 2012.

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


Le patrimoine acquis par les mnages (dans lequel figurent les biens
immobiliers) contribue galement renforcer les ingalits112 entre ceux qui
ont pu choisir le lieu dacquisition de leur bien et les mnages pauvres qui
ont t contraints de sloigner toujours plus des centres-villes113, sinstallant
davantage dans les petites communes ou en milieu rural au prix de trajets
domicile-travail longs et coteux.Lenqute Patrimoine 2010 de lInsee,
montre que les ingalits de patrimoine se sont fortement renforces : les
10% les plus riches possdent aujourdhui 48% du patrimoine (contre 46%
en 2004) alors que les 50% les moins riches nen dtiennent toujours que
7% (sachant que le patrimoine immobilier reprsente environ les deux tiers du
patrimoine total des mnages).
Les ingalits sociales en termes de parcours rsidentiels se traduisent
galement spatialement. Si les mnages les plus aiss peuvent devenir
propritaires, ils ont galement les moyens de choisir le territoire o ils
souhaitent vivre. Sur des territoires particulirement tendus, la flambe
immobilire des annes 2000 a renforc les obstacles la ralisation des
parcours rsidentiels des mnages et contraint les plus modestes partir vivre
dans les confins de lespace priurbain. Une tude ralise lchelle de lIlede-France114 montre que, dans deux dmnagements sur trois, les mnages
ouvriers partent vers les franges de laire urbaine, sachant que leur prsence
est aussi importante dans la partie priurbaine de la Marne, de lAisne, de
lEure et du Loiret, dpartements limitrophes de lIle-de-France.
Les quartiers de la Politique de la Ville et le risque de l assignation
rsidence
Laspiration la mobilit est particulirement forte chez les mnages rsidant
en Zones urbaines sensibles (ZUS)115. En 2013, 41 % de ces mnages ont
dclar vouloir changer de logement, contre 22 % parmi les mnages hors
ZUS. De fait, les mnages en ZUS sont trois fois plus nombreux considrer
que leurs conditions de logement actuelles sont insuffisantes (15% contre 5%
des mnages en France).
Mais les perspectives rsidentielles des mnages modestes en ZUS sont
trs limites, et seules les personnes disposant de ressources significatives
semblent autorises poursuivre ailleurs leur parcours. Mme dans le
cadre du PNRU (Programme national de rnovation urbaine), la mobilit vers
112

Insee premire n1380, Les ingalits de patrimoine saccroissent entre 2004 et 2010 , novembre 2011.

113 Ltude de lONPES (op.cit.) montre que, entre 2000 et 2010, les marchs les plus convoits (marchs urbains

/ 111 /

dont Paris) se sont progressivement ferms aux mnages pauvres ou modestes : en 2010, ils sont 0,2 % acheter
leur logement Paris et 6,4 % dans lagglomration parisienne, alors que cest le cas Paris pour 3,6 % des
mnages moyens et aiss, et en agglomration parisienne pour 20,8 % dentre eux.
114 C. Julliard, Rpondre lenjeu de mobilit rsidentielle : lautre pari du Grand Paris - lObservateur de
limmobilier du Crdit foncier ODI n85.
115 Les ZUS ont t dfinies par la loi comme des territoires caractriss par la prsence de grands ensembles
ou de quartiers dhabitat dgrad et par un dsquilibre accentu entre lhabitat et lemploi . En 2014, elles
comptaient 4,4 millions de personnes, soit 7 % de la population franaise mtropolitaine. 23,2 % des logements
sociaux taient situs en ZUS (France entire). Source : Le parc locatif social au 1er janvier 2014 , CGDD, Chiffres
& statistiques n586, dcembre 2014.

> 5E DIMENSION DU MAL-LOGEMENT :


LES BLOCAGES DES PARCOURS RSIDENTIELS
dautres territoires est reste relativement limite : daprs une enqute de
lANRU en 2011, la moiti des mnages relogs sont rests dans la ZUS o ils
vivaient initialement, 11% ont t relogs dans une autre ZUSet seulement
39 % ont t relogs hors site et hors ZUS116. De fait, lessentiel de loffre
en logements accessibles pour les mnages les plus modestes se situe sur
ces territoires. Le parc Hlm y est particulirement prsent (daprs lenqute
Logement de 2013, les ZUS comptent 64 % de mnages locataires du parc
social, contre 17% en moyenne sur lensemble du territoire), avec des niveaux
de loyer plus faibles que dans les autres territoires (5,07e /m2 en ZUS, contre
5,67e/m2 sur le reste du territoire117). En labsence de construction dune offre
rellement accessible dans lensemble des territoires, les quartiers dhabitat
populaire se sont spcialiss dans laccueil dune population trs fragile et
sont devenus de vritables territoires de relgation pour les mnages
modestes. Le sentiment dassignation rsidence qui en dcoule constitue
pour la Fondation Abb Pierre une forme particulire de mal-logement.

2016

Les rapports successifs de lObservatoire national des zones urbaines


sensibles (ONZUS)118 font apparatre la grande fragilit des habitants dans
ces territoires trs sgrgs : 38,4 % de la population vivait sous le seuil
de pauvret en 2012 (soit 3,1 fois plus que sur le reste du territoire), un
tiers des allocataires des ZUS percevaient le RSA en 2013 (contre 18,4% sur
lensemble du territoire mtropolitain) et le taux de couverture de la CMUC
y tait de 21,7 % (contre 7,2 % pour lensemble du territoire)119. Le rapport
2012 de lOnzus indiquait par ailleurs que les nouveaux arrivants dans le parc
Hlm des ZUS avaient des revenus infrieurs de 26% ceux des locataires
en place (contre 18 % dans le parc Hlm hors ZUS). Les ingalits se sont
mmes creuses au fil des annes, notamment parce que les ZUS ont t plus
fortement frappes par la crise conomique: le taux demploi des 15-64 ans
a fortement recul entre 2007 et 2012 (de 52,1% 45,9%) tandis quil restait
stable dans les agglomrations englobantes (de 63,7% 64%)120. Mme pour
les plus diplms, les chances dtre en emploi en ZUS sont plus faibles en
2012 quen 2007.
Daprs lenqute Conditions de vie et aspirations du Crdoc121, prs de deux
tiers des personnes qui disent vivre ou travailler dans un quartier sensible
ont limpression que leurs conditions de vie se sont beaucoup dgrades ces
116

Enqute de lAnru sur les relogements, ralise fin 2011.


Union sociale pour lhabitat, daprs RPLS 2014, donnes du parc Hlm au 1er janvier 2014.
Source : Insee Premire n1328, La population en zones urbaines sensibles dcembre 2010.
119 De son ct, lInsee pointe partir des donnes du Recensement de la population en 2006, une surreprsentation dans les ZUS des familles nombreuses de 5 personnes ou plus (12,7 % des mnages, soit deux fois plus
que dans leurs units urbaines) et des familles monoparentales (25,7 % en ZUS contre 15,8 % dans leurs units
urbaines), ainsi que des trangers (17,5 % des habitants de ZUS, contre 8,2 % dans leurs agglomrations) et des
Franais par acquisition (part deux fois plus importante). Il indique galement un creusement des ingalits en
termes de formation depuis 1999 (la moiti des habitants de ZUS na aucun diplme suprieur au brevet des collges, contre un tiers dans le reste du territoire ; la part de diplms universitaires est deux fois plus faible en ZUS).
120 Onzus, Rapport 2014.
121 Credoc, volution du regard sur les quartiers sensibles et les discriminations entre 2009 et 2014 , Collection
des rapports n322, avril 2015. Lenqute Conditions de vie et aspirations a t ralise entre dcembre 2013
et janvier 2014, auprs dun chantillon reprsentatif de 2 003 personnes, ges de 18 ans et plus, slectionnes
selon la mthode des quotas.
117

118

/ 111 /

Le tableau de bord du mal-logement


dernires annes. La part de ces personnes qui dclare occuper un emploi
prcaire est suprieure au reste de la population : 15 % des habitants des
quartiers sensibles seraient employs en CDD ou en intrim, soit prs du
double de la population franaise122. Elles sont galement plus nombreuses
simposer des restrictions sur plusieurs postes de budget : 31 % sur les
soins mdicaux (contre 18 % pour lensemble de la population), 42 % sur
lalimentation (contre 33%), 61% sur lquipement mnager (contre 48%) et
72% sur les vacances et les loisirs (contre 61%).
Une nouvelle gographie prioritaire a t dfinie en 2014, resserre autour de
1 500 nouveaux quartiers prioritaires 123, sur la base dun critre unique
de revenus. Les nouveaux quartiers de la Politique de la Ville concentrent des
populations plus fragiles encore sur le plan social et conomique que celles
des 2300 anciens quartiers (ZUS et CUCS)124. La part des mnages faibles
revenus 125 est de 31,4 % dans les nouveaux quartiers prioritaires, contre
26,1% dans les anciennes ZUS et 8,1% pour la France mtropolitaine dans
son ensemble. Par ailleurs, plus du quart de la population y peroit au moins
une allocation chmage (9 points de plus que la moyenne). On compte 7% de
familles monoparentales, contre 3,4% lchelle de la France mtropolitaine.
Tableau 23 : volution des quartiers prioritaires de la Politique de la ville

Part des familles monoparentales avec au moins un enfant de


moins de 14 ans

Nouveaux
quartiers
prioritaires

Ancienne
gographie
prioritaire
(ZUS)

France
mtropolitaine

7%

6,1%

3,4%

Part des mnages locataires en Hlm

64,4%

58,1%

13,8%

Superficie par personne dans le logement (mdiane en m2)

28,7 m2

30,5 m2

39 m2

Part des mnages recevant au moins une allocation chmage

25,7%

23,9%

16,7%

Part des mnages faibles revenus *

31,4%

26,1%

8,1%

Source: Insee.
* Mnages dont les ressources sont infrieures 5 829 euros par unit de consommation.

122

Les donnes sont tires de lenqute Conditions de vie et aspirations du Credoc (dbut 2014).
Entre en vigueur au 1er janvier 2015, la nouvelle gographie prioritaire dfinie par la loi de programmation
pour la ville et la cohsion urbaine du 21 fvrier 2014 compte dsormais 1 300 quartiers prioritaires en mtropole, comptant plus de 1 000 habitants et situs dans des agglomrations de plus de 10 000 habitants, et 200
quartiers situs dans les dpartements doutre-mer et en Polynsie franaise (soit 700 communes reprsentant
390 agglomrations).
124 LInsee estime que 86 % des 717 ZUS mtropolitaines restent pour tout ou partie dans lactuelle gographie
prioritaire, sachant que les contours de ces quartiers ne sont pas ncessairement identiques dans lancienne et
la nouvelle gographie prioritaire.
125 Mnages touchant moins de 5 829 euros par an et par unit de consommation. Source : Darriau V., Henry M.,
Oswalt N., Politique de la ville en France mtropolitaine : une nouvelle gographie recentre sur 1 300 quartiers
prioritaires , France, portrait social Insee Rfrences, novembre 2014.
123

/ 111 /

PARTIE

ANNEXE

Les chiffres du mal-logement


> L'AGGRAVATION DU MAL-LOGEMENT
PRIVATION DE LOGEMENT PERSONNEL: DE PIRE EN PIRE
LE CONFORT SAMLIORE, LE SURPEUPLEMENT ET LE FROID
PAS DU TOUT!
LE COT DU LOGEMENT EXPLOSE
DES PERSPECTIVES RSIDENTIELLESBLOQUES

/ 111 /

Les chiffres du mal-logement

LES CHIFFRES DU MAL-LOGEMENT 2016


La Fondation Abb Pierre prsente une nouvelle estimation du nombre de
personnes mal loges en France, partir de chiffres indits issus de notre
exploitation de la dernire dition de lenqute nationale Logement. 3,8 millions
de personnes souffrent de mal-logement ou dabsence de logement personnel.
Outre ces situations les plus graves, 12,1 millions de personnes sont touches
des degrs divers par la crise du logement.
2016

ct de cette nouvelle photographie statistique du mal-logement en France,


enrichie de nouveaux critres, la Fondation Abb Pierre rvle des tendances
alarmantes laggravation de la situation pour la plupart des indicateurs
disponibles, quil sagisse du nombre de personnes sans domicile, dhbergs
chez des tiers, de personnes subissant un effort financier excessif pour se
loger ou de mnages souffrant du froid domicile.
mnages

personnes

3,8 millions de personnes mal loges


Personnes prives de logement personnel
dont personnes sans domicile(1)
dont rsidences principales en chambres dhtels(2)
dont habitations de fortune(3)
dont personnes en hbergement contraint chez des tiers(4)
TOTAL
Personnes vivant dans des conditions de logement trs difficiles
dont privation de confort(5)
dont surpeuplement accentu(6)
TOTAL
sans double compte

21 000

141 500
25 000
85 000
643000
894 500

939 000
218 000

2 090 000
934000

1 123 000

2 879 000

SOURCES
(1) Enqute Sans-domicile, Insee. Les sans-domicile, au sens de cette enqute, peuvent tre sans abri, en
habitation de fortune, en hbergement collectif, lhtel, en CADA ou hbergs dans un logement associatif.
(2) ENL 2013, calculs FAP.
(3) Recensement de la population 2006. Certaines personnes en habitations de fortune sont galement comptes
parmi les sans-domicile.
(4) ENL 2013, calculs FAP. Ce groupe comprend un noyau dur (personnes de 17 59 ans hberges par des
personnes sans lien de parent direct, qui n'ont pas les moyens de dcohabiter) ainsi que les plus de 25 ans
contraints, aprs une priode de logement autonome, de revenir habiter chez leurs parents ou grands-parents
faute de logement autonome, et les personnes de plus de 60 ans hberges chez un tiers sans lien de parent
direct. ce primtre, semblable celui des ditions prcdentes dfini par lInsee, sont ajouts les enfants
non-tudiants de plus de 25 ans chez leurs parents qui nont encore jamais dcohabit, souhaiteraient le faire
mais nen ont pas les moyens.
(5) ENL 2013, calculs FAP. Comprend les logements remplissant au moins un de ces critres : pas deau courante,
douche, WC intrieur, coin cuisine, ou moyen de chauffage ou faade trs dgrade. Notre dfinition de la privation
de confort a volu et nest pas comparable celle de ldition prcdente.
(6) ENL 2013. Mnages auxquels manquent deux pices par rapport la norme de peuplement.
La norme de peuplement est la suivante :
- une pice de sjour pour le mnage ;
- une pice pour chaque couple ;
- une pice pour les clibataires de 19 ans et plus ;
- et, pour les clibataires de moins de 19 ans : une pice pour deux enfants s'ils sont de mme sexe ou s'ils ont
moins de sept ans ; sinon, une pice par enfant.

/ 111 /

annexe
mnages
Personnes qui ne peuvent accder une place dans les aires
d'accueil amnages destines aux Gens du voyage(7)

11 000

Rsidents de foyers de travailleurs migrants non traits(8)

personnes
44 000
41000
3 798 000

Total des personnes mal loges (a) (sans double-compte)

12,1 millions de personnes fragilises par rapport au logement


mnages
Propritaires occupant un logement
dans une coproprit en difficult(9)
Locataires en impays de loyers ou de charges(10)
Personnes modestes en situation de surpeuplement modr(11)
Personnes modestes ayant eu froid pour des raisons lies la
prcarit nergtique(12)
Personnes en situation deffort financier excessif(13)
TOTAL des personnes en situation de fragilit (b) (sans double compte)

personnes

518 000

1 123 000

493 000
1 055 000

1 210 000
4 299 000

1 443 000

3 558 000

2 713 000

5 732 000

4 952 000

12 138 000

TOTAL GNRAL (a+b) (sans double-compte)

14 466 000

3,8 millions de personnes sont non ou trs mal loges.


Parmi les 894 500 personnes prives de logement personnel, lenqute Sansdomicile de lInsee 2012 compte 141 500 personnes sans domicile, quelles
vivent en situation dhbergement, en CADA, en abri de fortune, lhtel ou
la rue. Le recensement de la population dnombrait en outre en 2006, 85 000
personnes en habitations de fortune (constructions provisoires ou mobil-homes
tandis que l'ENL indique que 24 733 personnes vivent l'htel en 2013). Parmi
les personnes prives de logement personnel apparaissent enfin 643 000
personnes hberges chez des tiers de manire trs contrainte : personnes
de 17 59 ans hberges n'ayant pas les moyens de dcohabiter par des

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(7) Ministre du Logement, calculs FAP. Ce chiffre correspond au nombre de places daires daccueil manquant
fin 2013 par rapport aux objectifs des schmas dpartementaux (12 908), en comptant en moyenne 4 personnes
par famille.
(8) Cilpi. Rsidents dclars des foyers de travailleurs migrants en attente de traitement.
(9) ENL 2013, calculs FAP. Il ne sagit ici que des copropritaires dclarant habiter dans une coproprit rencontrant
des difficults (impays nombreux et frquents, coproprit dcrite comme fonctionnant trs mal, absence de
travaux dentretien), et non des locataires. Cette dfinition nest pas comparable celle de ldition prcdente.
(10) ENL 2013, calculs FAP.
(11) ENL 2013. Calculs FAP. Personnes appartenant des mnages des trois premiers dciles de niveau de vie
auxquels manque une pice par rapport la norme de peuplement, lexclusion des mnages dune personne.
(12) ENL 2013, calculs FAP. En attendant quun dcompte complet actualis des personnes en prcarit nergtique soit possible, il ne sagit ici que des personnes appartenant aux trois premiers dciles de niveau de vie et
dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons lies la prcarit (privations financires, logement
mal isol ou mal chauff).
(13) ENL 2013, calculs FAP. Personnes subissant un taux deffort net suprieur 35 %, leur laissant un reste-vivre infrieur 650 euros par mois et par UC.

Les chiffres du mal-logement


personnes sans lien de parent direct (69 000), plus de 25 ans contraints, aprs
une priode de logement autonome, de revenir habiter chez leurs parents ou
grands-parents faute de logement autonome (339 000), majeurs de plus de
25 ans chez leurs parents incapables de dcohabiter pour raisons financires
(153 000) et personnes de plus de 60ans hberges chez un tiers sans lien de
parent direct (83 000).
Ensuite, 2 879 000 personnes vivent dans des conditions de logement trs
difficiles. 2 090 000 sont prives de confort, car leur logement ne possde
pas deau courante, de WC intrieurs, de douche, de moyen de chauffage
ou de coin cuisine, ou leur faade est trs dgrade, avec des fissures
profondes. Ces diffrents critres constituent un manque de confort certain
et sont bien souvent par ailleurs des indices laissant supposer que dautres
problmes de confort affectent ces logements, souvent petits, anciens et
dgrads : humidit, moisissures, mauvaise isolation, installation lectrique
dangereuse, infiltrations deau Ensuite, 934 000 personnes vivent en
surpeuplement dit accentu , cest--dire quil leur manque deux pices
par rapport la norme de peuplement. On peut ajouter ces chiffres 41000
rsidents de foyers de travailleurs migrants en attente de rnovation,
dans des conditions de vtust parfois dramatiques. Enfin, on estime quil
manquait, fin 2013, 11 000 places en aires daccueil pour des familles de
Gens du voyage, reprsentant environ 44 000 personnes, si lon compare les
ralisations daires aux objectifs officiels des schmas dpartementaux.

2016

Un halo de 12 millions de personnes fragilises par la crise du logement


Autour de ce noyau dur du mal-logement, constitu de 3,8 millions de
personnes, se dessine un halo beaucoup plus large, aux contours parfois
flous, de personnes affectes par la crise du logement, un titre ou un autre,
de manire moins prgnante, mais avec de relles rpercussions sur la vie de
famille, la sant, lenvironnement quotidien, le confort ou les fins de mois.
4 299 000 personnes modestes (1 055 000 mnages) appartenant aux trois
premiers dciles de la population, vivent en situation de surpeuplement dit
modr , cest--dire quil leur manque une pice par rapport la norme
doccupation.
1 210 000 personnes locataires taient en situation dimpays de loyers ou de
charges au moment de lenqute, sexposant ainsi une procdure dexpulsion
locative.
1 123 000 personnes, propritaires occupants, vivent dans des coproprits
en difficult, subissant un trs mauvais fonctionnement, des impays de
charges nombreux et importants ou une absence de travaux dentretien.
noter quil ne nous est pas possible dans lENL de calculer le nombre de locataires vivant dans ces coproprits.

/ 111 /

annexe
De nouvelles formes de fragilits
Par rapport aux annes prcdentes, la Fondation Abb Pierre a dcid dintgrer son dcompte, parmi les personnes en difficult, deux nouvelles formes
de fragilisation par le logement mieux apprhender : leffort financier excessif
et le froid domicile.
La prcarit nergtique touche des millions de personnes qui subissent des
dpenses nergtiques excessives ou ont froid leur domicile. Le noyau dur
de la prcarit nergtique, compos des mnages modestes ayant eu froid
pour des raisons lies la prcarit slve 3 558 000 personnes (1 443 000
mnages).
Leffort financier excessif concerne quant lui les mnages modestes appauvris
par des niveaux de loyers insoutenables, en particulier dans le parc priv. Il
touche 5 732 000 personnes qui consacrent plus de 35 % de leurs revenus
leurs dpenses de logement, ne leur laissant pour vivre quun revenu infrieur
65 % du seuil de pauvret, soit 650 euros par mois et par unit de consommation.
Au total, ce sont donc 14 466 000 personnes qui sont victimes de la crise du
logement.

/ 111 /

Les chiffres du mal-logement

laggravation du mal-logement
Sil est impossible de comparer strictement lvolution, entre 2006 et 2013,
du nombre total de mal-logs (voir mthodologie), il est en revanche possible,
pour la plupart des indicateurs de mal-logement, de dgager des tendances
significatives. La plupart de ces chiffres, issus de lenqute nationale Logement
ou de donnes administratives, montrent une dgradation de la situation, quil
sagisse du nombre de personnes sans domicile, de lhbergement contraint
chez des tiers, de la sensation de froid, des procdures en justice et des expulsions pour impays, de leffort financier excessif, de la difficult dmnager
ou de lattente dun Hlm.

2016

La crise nest pas forcment l o on lattendait. Les locataires continuent de


payer leur loyer, puisque le nombre dimpays semble stable. Mais quel
prix Les Franais sont 44 % de plus quen 2006 se priver de chauffage
cause de son cot. 20 % plus nombreux tre hbergs chez des tiers. 42 %
de plus subir un effort financier excessif pour payer son logement. 17 % de
plus se serrer en surpeuplement accentu.
Mais ce mouvement nest pas uniforme, puisque dautres indicateurs montrent
une certaine amlioration, par exemple en ce qui concerne le confort sanitaire
de base, conformment un mouvement historique damlioration de la
qualit des logements et dlvation des standards de vie. 99 % des logements disposent dsormais deau courante, WC intrieurs et chauffage. Mais
dautres critres que le confort sanitaire de base simposent dsormais pour
distinguer les logements confortables des autres. On pense par exemple
des lments apparemment moins graves, mais bien plus rpandus, comme
linconfort thermique, les infiltrations deau, le bruit ou lhumidit, qui ont
des consquences avres sur la qualit de vie et la sant.

Privation de logement personnel :


de pire en pire
Personnes sans domicile: + 50%.
Entre 2001 et 2012, le nombre de personnes sans domicile a augment
denviron 50 %, daprs lenqute Sans-domicile de lInsee. Les phnomnes
de grande exclusion se sont amplifis. Et encore sagit-il dun dcompte a
minima, bas sur les personnes rencontres dans les services dhbergement
ou de restauration pour les sans-domicile, qui ne prend donc pas en compte
celles qui ny ont pas recours, par exemple parmi les personnes qui vivent
en bidonville. Cette tendance laggravation du nombre de personnes
sans domicile est confirme par lengorgement croissant du secteur de
lhbergement, pourtant lui-mme en croissance continue.

/ 111 /

annexe
Hbergement contraint chez des tiers: + 19% (2002-2013).
Le nombre de personnes hberges de manire contrainte chez des tiers est
pass de 411 000 en 2002 490 000 en 2013. Le noyau dur des hbergs
contraints a lgrement diminu, passant de 79 000 personnes 69 000
(- 13%). Mais cette baisse est plus que compense par la hausse des autres
hbergs contraints, savoir les majeurs hbergs de manire subie retourns
vivre chez leurs parents (+ 20 %, voir ci-dessous) et les personnes ges vivant
chez des tiers sans lien de parent direct avec loccupant en titre (+ 66 %).
Dans les chiffres du mal-logement 2016, nous avons ajout, parmi les hbergs
contraints, les personnes non tudiantes de plus de 25 ans empches pour
des raisons financires de dcohabiter, mais lvolution de ce groupe nest pas
comparable avec 2002 car il ntait alors pas comptabilis.
Le nombre de personnes de plus de 25 ans contraintes, aprs une priode
de logement autonome, de revenir habiter chez leurs parents ou grandsparents faute de logement autonome, est pass de 282 000 338 000
(+20 %). Cette hausse traduit la difficult croissante, en particulier pour les
jeunes, daccder un logement un cot modr. Davantage locataires du
parc priv, clibataires, prcaires et rsidant dans les petits logements des
agglomrations les plus chres, les jeunes ont t logiquement touchs de
plein fouet par la hausse des loyers de la dcennie 2000. Quant accder
la proprit, cette option est devenue de moins en moins envisageable dans
les zones chres.

Le confort s'amliore, le surpeuplement et le froid


pas du tout !
Absence de confort sanitaire de base: - 41% (2006-2013).
Il sagit du principal motif de satisfaction la lecture de lENL 2013 : le nombre
de personnes vivant dans des logements privs du confort sanitaire de base
(eau courante, douche, WC intrieurs) poursuit sa chute. Entre 2006 et 2013,
cette baisse serait de 41 % sur ces items, passant de 561 000 personnes en
2006 332 000 en 2013. Ces logements hors-normes ne concernent dsormais plus que 0,7 % du parc total (205 000 logements), et sont habits en
majorit par des personnes isoles. Des tendances dampleur significative
sont galement constates propos des logements sans coin cuisine (- 19%,
touchant 135 000 personnes en 2013) ou sans chauffage (- 55 %, touchant
388 000 personnes en 2013).

/ 111 /

Les chiffres du mal-logement


Surpeuplement accentu: + 17% (2006-2013),
Surpeuplement modr: + 6% (2006-2013).
Entre 2006 et 2013, le surpeuplement a augment de manire indite. Le
nombre de mnages en surpeuplement accentu a cr de 185 000 218000
(+ 17 %), tandis que celui des mnages en surpeuplement modr (hors
mnages unipersonnels) est pass de 1 694 000 1 789 000 (+ 6 %). Ces
augmentations nont rien danodin : il sagit dun changement de tendance
historique. Jusquici, les volutions dmographiques et rsidentielles de fond
conduisaient des mnages de plus en plus petits vivre dans des logements
de plus en plus grands. Si bien que le taux de surpeuplement des mnages
baissait de manire rgulire et rapide, passant de 16,5 % en 1984 8,4 % en
2006 daprs lInsee. Mais en 2013, pour la premire fois, sous leffet de la
crise du logement, cette tendance sinverse. De manire galement indite,
la taille moyenne des logements diminue lgrement, passant de 91,2 m2 en
2006 90,9 m2 en 2013. Pour de nombreux mnages modestes, en particulier
dans les grandes agglomrations (le pourcentage de mnages surpeupls est
de 20,2 % en le-de-France) et pour les jeunes et les locataires, ces tendances
se traduisent donc par un surpeuplement accentu plus frquent. En le-deFrance, le nombre de mnages en surpeuplement accentu a ainsi bondi de
25 % entre 2006 et 2013, passant de 109 000 136 000 mnages.

2016

Froid domicile: + 72% (1996-2013).


Le pourcentage des mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne
est en hausse trs marque depuis des annes. Alors que seuls 10,9 % des
mnages sen plaignaient en 1996, ce taux est mont 14,8 % en 2002 puis
18,8 % en 2013. Concernant un indicateur aussi subjectif , cette volution
reflte sans doute avant tout un changement des reprsentations du confort
thermique, une monte en puissance dans lopinion du thme de la prcarit
nergtique, sujet politique apparu dans les dbats publics il y a moins de dix
ans, rig comme un problme dhabitat de moins en moins tolr. La sensibilit au froid tant traditionnellement plus forte parmi les personnes ges
et les chmeurs, laccroissement de ces catgories ces dernires annes est
aussi une cl dexplication.
Sil faut remettre dans le contexte lmergence de ce ressenti dinconfort
thermique, les chiffres demeurent alarmants. En 2013, 4 767 000 millions
de mnages, soit 11 026 000 personnes, se sont plaints davoir eu froid, la
plupart du temps pour des raisons lies leur situation financire, durement
impacte par la monte du prix des nergies et la crise conomique (1 070 000
mnages), la mauvaise isolation de leur logement (2 107 000 mnages) ou
la faible performance de leur chauffage (1 267 000 mnages).
Autant de difficults qui doivent interpeler les politiques publiques : alors
que les autorits nont jamais autant combattu la prcarit nergtique, celleci na jamais cess de saccentuer

/ 111 /

annexe
Froid pour trois raisons lies la prcarit: + 25% (2006-2013).
Le nombre de mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour
des raisons lies la prcarit (mauvaise isolation, installation de chauffage
insuffisante ou privation financire) est pass de 2 682 000 (soit 6 134 000
personnes) en 2006 3 388 000 (soit 7 697 000 personnes) en 2013, soit une
hausse de 25 % du nombre de personnes affectes.
Froid cause de privations financires: + 44% (2006-2013).
Si lon sintresse au seul critre de la privation de chauffage pour raisons
financires, il a t avanc comme explication des pisodes de froid son
domicile par 1 070 000 mnages, reprsentant 2 317 000 personnes. En 2006,
cela ne concernait que 761 000 mnages reprsentant 1 605 000 personnes,
soit une hausse de pas moins de 44 % du nombre de personnes en seulement
sept ans.
Froid des personnes modestes pour trois raisons lies la prcarit: + 22%
(2006-2013).
Le nombre de mnages modestes appartenant aux trois premiers dciles de
niveau de vie dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons
lies la prcarit (mauvaise isolation, installation de chauffage insuffisante
ou privation financire) est pass de 1 199 000 (soit 2 858 000 personnes) en
2006 1 443 000 (soit 3 558 000 personnes) en 2013, soit une hausse de 25%
du nombre de personnes affectes.

Le cot du logement explose


Impays de loyers: + 2%.
Entre 2006 et 2013, le nombre de mnages en impays de loyers ou de charges
est en lgre hausse, passant de 481 000 493 000 (+ 2 %), soit 1 210 000
personnes. Lvolution des impays, tout comme celle des loyers, nest toutefois
pas uniforme selon les territoires. En le-de-France, par exemple, zone tendue
par excellence, le nombre de mnages en situation dimpays a bondi de 23%
sur la mme priode.

/ 111 /

Au-del des mnages en impays au moment de lenqute, prs de quatre


fois plus ont indiqu avoir eu, au cours des 24 mois prcdant lenqute, des
difficults payer leurs loyers et charges, soit 1 933 000 mnages en 2013,
8 % de plus quen 2006.

Les chiffres du mal-logement


Des procdures pour impays en hausse: + 26% (2006-2014).
Si les mnages en impays, daprs lENL, semblent aussi nombreux en 2013
quen 2006, les chiffres du ministre de la Justice montrent quant eux une
augmentation rgulire des contentieux pour impays de loyers ou dfaut
dassurance. Entre 2006 et 2014, le nombre de ces procdures est pass de
132 000 166 000, soit une hausse de 26 %.
Copropritaires en difficult: + 8% (2006-2013).
2016

Le nombre de mnages copropritaires occupants rsidant dans des coproprits en difficult sest lgrement accru entre 2006 et 2013, de 8 %, pour
atteindre 1 123 000 personnes. Les coproprits en difficult comprennent
celles qui remplissent lun ou lautre de trois critres : impays de charges
dans la coproprit nombreux et importants (+ 9 % entre 2006 et 2013),
une coproprit qui fonctionne trs mal, les prestations correspondant au
fonctionnement courant ne sont pas assures (- 11 %) ou une coproprit o
les prestations essentielles sont assures mais pas les travaux d'entretien
de l'immeuble (+ 17 %).
Propritaires en impays de remboursement demprunt ou de charges:
+ 17% (2006-2013).
Entre 2006 et 2013, le nombre de mnages propritaires en impays de remboursement demprunt ou de charges est en hausse, passant de 70 000
82 000 (+ 17 %), soit 352 000 personnes. Au-del des mnages en impays
au moment de lenqute, prs de dix fois plus ont indiqu avoir eu, au cours
des 24 mois prcdant lenqute, des difficults payer leur remboursement
demprunt et leurs charges. Leur nombre est pass de 555 000 mnages en
2006 782 000 en 2013 (soit 2 342 000 personnes) : une hausse de 41 % en
sept ans.
Personnes en taux deffort financier excessif: + 42% (2006-2013).
Entre 2006 et 2013, le nombre de personnes vivant en mnages considrs
comme en taux deffort excessif, cest--dire subissant un taux deffort net
suprieur 35 %, leur laissant un niveau de vie rsiduel, une fois les dpenses
de logement payes, infrieur 65 % du seuil de pauvret (650 euros par
mois et par unit de consommation en 2013, 572 euros en 2006), a augment
de 42 %. Il est pass de 4 051 000 personnes (soit 2 156 000 mnages)
5732 000 personnes (soit 2 713 000 mnages). 47 %, les mnages touchs
par cette situation de prcarit financire due au cot du logement sont
des mnages dune seule personne. Au-del de ce noyau dur de personnes
en taux deffort financier excessif et bas revenus, le nombre de mnages
subissant des taux deffort suprieurs 35 % est pass de 4 692 000
5280000 sur la mme priode.

/ 111 /

annexe
Cette dgradation trs nette de la situation des mnages bas revenus et
dpenses de logement leves reflte deux tendances inquitantes des
annes 2000 : la hausse des prix lachat et la location des logements et
des charges et la prcarisation des couches populaires, en particulier depuis
la crise conomique de 2008. Dun ct, les mnages ont donc vu leur revenu
moyen augmenter de 2,33 % par an entre 2002 et 2013, tandis que leurs
dpenses de logement saccroissaient de 3,10 %, daprs lENL. Ce dcalage
est encore plus net pour les locataires. Sur cette mme priode, leurs revenus
se sont accrus beaucoup moins vite (+ 1,15 % par an en Hlm et + 1 ,01 % dans
le priv) que leurs dpenses de logement (+ 5,56 % en Hlm, et + 3 % dans le
priv).

Des perspectives rsidentielles bloques


Mobilit rsidentielle : - 13% (2006-2013).
Depuis plusieurs annes, la Fondation Abb Pierre considre lassignation
rsidence, cest--dire la difficult dmnager et choisir son lieu de vie,
comme une manifestation du mal-logement. Dun point de vue statistique,
il est difficile de comptabiliser le nombre de personnes subissant cette
contrainte et donc de les additionner parmi les mal-logs. Mais certains
indicateurs fournissent des tendances. Par exemple, le taux demmnags
rcents, cest--dire les mnages qui, lorsquils sont interrogs, dclarent
avoir dmnag au cours des quatre dernires annes, est un indice intressant. Or, celui-ci sest fortement dgrad, puisque les emmnags rcents
taient 32,5 % en 2002, 30,8 % en 2006 et seulement 26,8 % en 2013. Soit
une chute de la mobilit de 13 % entre 2006 et 2013. Et mme de 19 % de
2002 2013.
Demandeurs Hlm: + 12% (2006-2013).

/ 111 /

tre demandeur Hlm nimplique pas forcment une situation de mal-logement,


mais lallongement de la file dattente pour obtenir un logement social
suggre une aggravation des tensions sur le march du logement. En 2013,
1 406 000 mnages dclaraient comporter au moins un membre en attente
dun Hlm contre 1 212 000 en 2006 (+ 12 %). Dautant plus que le nombre
de demandeurs Hlm en attente depuis plus dun an augmente de 24 %
(de 556 000 en 2006 688 000 en 2013). Cet accroissement sensible des
demandes est le rsultat, dune part, de la hausse des prix lachat et la
location, en particulier dans les grandes agglomrations, et dautre part de la
baisse de mobilit des locataires du parc social, qui rduit dautant le nombre
de Hlm disponibles chaque anne.

Les chiffres du mal-logement


Une accession la proprit des locataires Hlm en chute: - 37%
(2006-2013).
Cette chute de la mobilit est particulirement criante quand lon regarde
plus prcisment le nombre de mnages qui ont pu quitter le parc social
pour accder la proprit. En 2002, ils taient 297 000 avoir effectu au
cours des quatre annes prcdentes ce parcours rsidentiel, communment
vu comme ascendant. Ils ntaient plus que 263 000 en 2006 et 165 000 en
2013. Soit une chute vertigineuse de 37 % entre 2006 et 2013, et mme de
44% entre 2002 et 2013.

2016

/ 111 /

annexe
Mthodologie: des chiffres manier avec prcaution
intervalles rguliers depuis 1955, lInsee produit une enqute nationale
Logement (ENL), posant des centaines de questions la population franaise
sur ses conditions dhabitat. La dernire enqute disponible datait de 2006.
Celle mene en 2013, dont nous exploitons ici les premiers rsultats, tait
donc attendue pour mesurer limpact de la crise conomique sur ltat du
mal-logement.
Pour autant, il nest pas toujours possible de mesurer lvolution dans le
temps dun phnomne car les questions ne sont pas toutes identiques dune
anne sur lautre. De plus, nos propres critres de mal-logement voluent,
intgrant des problmes, comme la prcarit nergtique ou leffort financier
excessif, qui ntaient pas comptabiliss jusqu'ici. Il nest donc pas possible
de comparer les chiffres de cette anne avec ceux des annes prcdentes
sans prcaution. Pour comparer ce qui est strictement comparable, nous
avons donc choisi de retracer part des volutions sur des sujets prcis.
Certaines limites de ces chiffres sont inhrentes lenqute nationale
Logement (ENL). Mme si elle est de grande ampleur, lENL reste une
enqute par chantillon (mene auprs de 27 000 mnages en France
mtropolitaine). Toute extrapolation, aussi rigoureuse soit-elle, implique
des biais et des approximations. De plus, cette enqute est dclarative,
sans contrle systmatique de la vracit des rponses des enquts.
De nombreuses questions laissent une grande place la subjectivit, par
exemple propos du froid ressenti au cours de lanne prcdente, ou la
mmoire, quand les mnages sont interrogs sur leur parcours rsidentiel
depuis de nombreuses annes.
En dpit de ces limites structurelles, lENL constitue le meilleur outil
statistique disponible aujourdhui en matire de logement, en raison de
son trs grand nombre de questions, qui permet dagrger des situations
en vitant les doubles-comptes , c'est--dire en vitant de compter
deux fois les personnes qui cumulent plusieurs problmes de logement
diffrents. Elle permet, contrairement de nombreuses statistiques
disponibles, de comptabiliser les problmes de mal-logement partir
des rponses des mal-logs eux-mmes, et non partir de leur recours,
toujours partiels, aux dispositifs publics daide aux mal-logs. Faute de
mieux, nous sommes parfois amens tudier certains phnomnes mal
mesurs dans lENL partir de laction publique qui leur est ddie, comme
le degr de mise en oeuvre des objectifs de cration daires daccueil pour
gens du voyage ou de traitement des foyers de travailleurs migrants.

/ 111 /

Certains mnages, comme les sans-domicile ou les personnes en FTM,


qui ne sont pas pris en compte par lENL, sont comptabiliss ici grce

Les chiffres du mal-logement

dautres sources (recensement, enqute Sans-domicile, etc). Certains phnomnes sont pourtant encore mal apprhends par ces chiffres, comme
les locataires de coproprits en difficult.
Quand cela est possible, la Fondation Abb Pierre se base sur des critres
dj utiliss par lInsee. Mais nous choisissons parfois de proposer
nos propres critres. Le choix de certains seuils, partir desquels les
personnes sont comptabilises, peuvent naturellement prter dbat :
partir de quel taux deffort, et pour quel reste--vivre, un mnage subit-il
un taux deffort excessif ? Jusqu quel niveau de revenu un mnage en
surpeuplement modr, ou souffrant du froid domicile, est-il considr
comme fragilis par le logement ? partir de quel ge et quelles
conditions un enfant vivant chez ses parents est-il mal log ? En tout
tat de cause, les options retenues par la Fondation en concertation
avec un certain nombre de chercheurs reprsentent une contribution au
dbat sur la connaissance du mal-logement.

2016

Enfin, pour mieux mesurer le mal-logement, la Fondation Abb Pierre


essaie quand cela est possible de comptabiliser le nombre de personnes
touches, et non simplement le nombre de mnages. noter enfin que les
rsultats issus de lENL prsents ici ne concernent que la France mtropolitaine, quil sagisse des donnes de 2006 ou de 2013.

/ 111 /

PARTIE

Les politiques
du logement
REGARD

2015 : une politique du logement en panne dambition


ZOOM

Mixit sociale ou droit au logement ?


TABLEAU DE BORD

Le suivi des politiques du logement


ANNEXE

Les propositions de la Fondation Abb Pierre

PARTIE

2
REGARD

2015 : une politique du logement


en panne dambition
> QUELQUES TIMIDES AVANCES
> RGULATION: LE RENONCEMENT?
> LAUSTRIT COMME UNIQUE HORIZON
> LA CONSTRUCTION AU POINT MORT

/ 111 /

2015 : une politique du logement en panne dambition

introduction

prs une anne 2014 trs dcevante, marque par la remise en


cause de mesures majeures de la loi pour lAccs au logement et
un urbanisme rnov (Alur) peine adopte , lanne 2015 noffre
gure plus de motifs de se rjouir. Certes, lheure est nouveau au dbat
sur les politiques sociales du logement, mais dans un cadre financier
si contraint et avec un niveau dambition politique si limit, que les
progrs ne peuvent tre que marginaux, tandis que laggravation du
chmage et de la prcarit reste dune toute autre ampleur.

La loi Alur aurait pu servir de socle lgislatif la seconde partie du


quinquennat, mais son dtricotage et sa mise en uvre partielle
tardive et sans enthousiasme ni relle concertation nest pas de
nature orienter la politique du logement dune manire lisible.

2016

Faute dambition, de moyens et de portage politique de la question


du logement, les avances sont disparates et partielles. Ladoption
de la loi sur la transition nergtique affiche des ambitions relles
contre la prcarit nergtique. De mme, le vote en premire lecture
de la proposition de loi relative lhabitat des Gens du voyage offre
de nouvelles perspectives. Quant au plan Campus, il poursuit sa mise
en uvre de manire satisfaisante. Enfin, la gouvernance locale du
logement est un chantier toujours en cours mais qui va plutt dans la
bonne direction, en renforant les comptences des intercommunalits.
Il nen reste pas moins que, ayant abandonn tout espoir de rguler
le march locatif priv, le gouvernement se contente darbitrages
budgtaires de court terme, ponctus de tentatives de coupes discrtes
avant de reculer parfois face au mcontentement. Cette politique de
petits pas, en avant ou en arrire, nest pas de nature mobiliser la
socit civile et les lus locaux dans la lutte contre le mal-logement.
Elle noffre pas non plus un horizon aux acteurs de limmobilier,social
ou priv, comme en tmoigne latonie de leur production en 2015, qui
ne dcolle pas par rapport lanne prcdente. Loin des objectifs de
500000 logements neufs par an, dont 150000 sociaux

/ 111 /

1
QUELQUES TIMIDES AVANCES
Prcarit nergtique, Gens du voyage, sorties des htels : si lanne 2014
avait montr un Gouvernement au point mort, 2015 a permis louverture
de nouveaux chantiers attendus parfois depuis longtemps. Malgr
une absence de stratgie densemble, quelques sujets progressent
paralllement la mise en uvre de certaines dispositions de la loi Alur
, en particulier sur la prvention des expulsions ou lencadrement des frais
dagence.

2016

Contre la prcarit nergtique, des objectifs ambitieux


mais des moyens qui se font attendre
La principale loi adopte en 2015 ayant concern le logement est au fond la
loi de transition nergtique. Initialement (quasiment) muette sur la prcarit
nergtique, la loi sest considrablement enrichie au fil des dbats. Pour
combattre les privations dnergie, elle a remplac les tarifs sociaux du
gaz et de llectricit par un chque nergie , qui bnficiera
davantage de consommateurs, notamment ceux qui se chauffent au fioul.
Pour les 2,3 millions de personnes qui dclarent souffrir du froid leur domicile
en raison de privations financires (enqute nationale Logement 2013), lenjeu
est majeur. Mais, daprs les premires annonces, le budget serait le mme
que pour les tarifs sociaux, alors que le chque bnficierait trois fois plus de
mnages (4 millions), laissant augurer un risque de saupoudrage des aides.
Outre cette aide la facture, la loi fixe galement un objectif ambitieux de
500000 rnovations thermiques de logements chaque anne, dont la moiti
destination des occupants modestes: 120000 dans le parc social et 130000
dans le priv. cet gard, ces 130000 rnovations promises dans le parc priv
ne sont pas envisageables en ltat actuel. Le programme Habiter Mieux de
lAnah, destin la rnovation thermique des mnages modestes, monte en
puissance avec 50000 rnovations engages en 2015. Mais, si lobjectif est de
doubler voire tripler ce chiffre, les moyens budgtaires ne suivent pas. Faute
de financement adquat et prvisible, des dossiers ont t ajourns au cours
des derniers mois. Lengagement de Franois Hollande le 31 dcembre 2015
acclrer la rnovation des btiments changera-t-il la donne ? Sil est positif
que la loi prvoie la participation des fournisseurs dnergie ( certificats
dconomies dnergie ), dautres moyens seront ncessaires.

/ 111 /

2015 : une politique du logement en panne dambition


Enfin, pour contraindre les bailleurs privs rnover leurs logements, la loi
prvoit de faire de la performance thermique un nouveau critre de dcence
des logements. une date qui reste dterminer, les passoires thermiques
ne pourront plus tre mises en location. Cette obligation de travaux pour
les bailleurs, si elle saccompagne dun calendrier clair, de critres fiables et
dun soutien aux bailleurs modestes, serait une avance importante pour les
locataires qui, aujourdhui, nont aucun pouvoir damliorer leur confort.

Habitat des Gens du voyage, logement tudiant, dcrets


Alur: des progrs
Autre loi encourageante: la proposition de loi relative lhabitat des Gens du
voyage, porte par le dput Dominique Raimbourg et adopte en premire
lecture lAssemble nationale le 9 juin 2015, satisfait une revendication de
longue date, savoir labrogation des titres de circulation et de lobligation
de rattachement une commune attentatoire aux liberts et la dignit
de ces populations. Elle gnralise galement la comptence en matire
daccueil des Gens du voyage aux intercommunalits et renforce les moyens
dapplication de la loi Besson par les prfets, qui prvoit depuis 2000 la cration
daires daccueil sur tous les territoires. Il est vrai que ltat peine encore la
faire appliquer aux lus locaux rcalcitrants dont certains dploient mme
des politiques de rejet, parfois explicites, des Gens du voyage.
Dautres chantiers suivent leur cours. Le plan 40000, qui vise la construction
de 40 000 logements sociaux tudiants entre 2013 et 2017, semble bien
engag. mi-parcours, la moiti de lobjectif a dj t atteint.
La loi Alur, quant elle, continue de voir ses dcrets dapplication publis,
lentement mais srement, quil sagisse de la liste des pices justificatives
quun bailleur a le droit de demander aux candidats la location, ou de
lencadrement des coopratives dhabitat. Le dcret sur la prvention des
expulsions locatives est plutt satisfaisant : le rle des CCAPEX est dfini
et le maintien des APL en cas de procdure dexpulsion constituera un outil
essentiel pour viter lexpulsion de nombreux mnages qui ne peuvent
assumer le paiement de leur loyer.

/ 111 /

2
RGULATION : LE RENONCEMENT ?
Au dbut du quinquennat, face aux abus et dfaillances du march de
limmobilier apparus au grand jour au cours de la dcennie 2000, le
Gouvernement avait maintes fois rpt sa volont dtablir des rgles pour
dynamiser la construction sans alimenter les hausses de prix du logement
et rtablir une certaine quit dans un march du logement, trs dsquilibr
dans les zones tendues. Mais le virage idologique de lexcutif en 2014 a
interrompu cette volont rformatrice en renonant en grande partie
deux avances importantes consistant encadrer les loyers et instaurer une
Garantie universelle des loyers (GUL). Le gouvernement a prfr revenir des
recettes du pass consistant donner carte blanche aux investisseurs privs,
sans ciblage gographique ou social de la production.

2016

Un encadrement des loyers a minima


Vot dans le cadre de la loi Alur, lencadrement des loyers doit sappliquer
1 200 communes de 28 agglomrations. Deux ans plus tard, force est de
constater quune seule commune (Paris intra-muros) en bnficie, depuis le
1er aot 2015. Pour les autres, officiellement en labsence dobservatoires
de loyers fiables agrs , il est techniquement impossible de mettre en place
cet encadrement. Dans les faits, part dans les agglomrations volontaires de
Lille (o lencadrement est annonc pour dbut 2017 malgr lopposition du
dpartement et des professionnels de limmobilier) et Grenoble, on ne distingue pas de relle volont de crer ces observatoires, dont labsence procure un prtexte technique facile pour ne pas mettre en place un encadrement
des loyers qui semble, bien des gards, refus pour des raisons idologiques.
Pourtant, lencadrement des loyers, mme modr, semble constituer une
solution socialement plutt juste et efficace. Le dispositif parisien permet en
effet de nombreux locataires de voir leur loyer baisser par rapport ce quil
aurait t sans cette mesure. Ce sera le cas en particulier des locataires de
chambres de bonne et, de manire gnrale, des plus petits logements
de chaque catgorie (petits T2, petits T3) dont le loyer au mtre carr est
habituellement le plus lev. Autres gagnants : les nouveaux locataires,
premires victimes de la hausse des prix. Pendant des dcennies, le systme de
rgulation des loyers, qui limitait laugmentation annuelle des loyers en cours
de bail, a en effet avantag les anciens locataires dj en place, dissuadant
les dmnagements. Le nouvel encadrement des loyers, en soumettant toutes
les locations prives aux mmes rgles, met un terme cette logique dltre

/ 111 /

2015 : une politique du logement en panne dambition


dont les loyers de 1948 taient la caricature, puisquils privilgiaient les
locataires immobiles de longue date.
Calcul partir de tous les loyers du stock de logements, y compris ceux qui
nont pas augment depuis des annes, le loyer mdian de rfrence est
bien infrieur aux loyers de march affichs dans les vitrines des agences
immobilires aujourdhui. Selon lObservatoire des loyers de lagglomration
parisienne (OLAP), prs dun quart des nouveaux baux signs Paris au
moment de lentre en vigueur de lencadrement taient suprieurs au loyer
maximal (loyer mdian + 20 %), et pourraient donc tre ramens dans la
fourchette autorise. Les montants conomiss par les locataires ne seraient
pas ngligeables: infrieurs 50euros par mois pour un tiers des bnficiaires,
entre 50 et 100 euros pour un autre tiers et suprieurs 100 euros pour le
dernier tiers1.
Les premires constatations, partielles, vont dans ce sens: des abus demeurent
mais de nombreux loyers se sont ajusts au niveau prvu par la loi, sans
mme que les locataires aient saisir les commissions de conciliation2. Il sera
ncessaire de veiller la bonne application de la loi et au respect effectif du
droit des locataires contester les complments de loyer demands par les
bailleurs, mais les bases dune vritable avance sociale sont poses. Charge
au gouvernement et aux agglomrations de la mettre en uvre entirement.
Un autre dispositif, la taxe sur les loyers indcents des micro-logements
instaur en 2011 par le secrtaire dtat au Logement de lpoque Benoist
Apparu , tait cens galement limiter (par la fiscalit cette fois) les
loyers abusifs, en taxant de manire trs dissuasive les loyers suprieurs
41 euros/m2. Hlas, cette disposition ne concerne que les loyers extrmement
abusifs des petits logements (moins de 14 m2). De plus, son respect semble
trs limit, puisque ladministration fiscale indique avoir rcolt peine
500000 euros en 2013 auprs de 431 bailleurs. L encore, aucun bilan fiable ni
aucune perspective damlioration nest lordre du jour alors que cette taxe
pourrait complter avec souplesse lencadrement des loyers.

Garantie des loyers : de luniversalit au ciblage trs partiel


Une scurit sociale du logement. Cest ainsi qutait qualifie, lors de la
prsentation initiale de la loi Alur, la Garantie universelle des loyers (GUL).
Cense remplacer les cautions, elle devait faciliter les rapports locatifs,
rassurer les propritaires et rtablir un peu dquit entre les candidats la
location, en particulier parmi les jeunes. Au fil des dbats, son ambition stait

/ 222 /

Lencadrement des loyers est bel et bien une avance sociale, AlterEcoPlus, 26 aot 2015.
Paris : lencadrement des loyers a bnfici 15 % des locations, Les chos, 6 novembre 2015. Loyers
Paris : a baisse !, Le Parisien, 10 novembre 2015.
2

> RGULATION : LE RENONCEMENT ?


rduite, passant dobligatoire facultative, libre au bailleur dy recourir ou non.
Adopte, la GUL ne sera pourtant pas applique, comme en a dcid le Premier
ministre en aot 2014. la place, le Gouvernement a confi Action Logement
le soin de reconduire ce que la GUL devait remplacer, savoir une forme de
Garantie des risques locatifs (GRL 2) en moins ambitieuse. Rebaptise
Visa pour le logement et lemploi (Visale), cette garantie gratuite contre
les impays3 non seulement nest pas obligatoire, encore moins universelle,
mais ne peut bnficier, si leur bailleur laccepte, quaux salaris prcaires
en excluant les chmeurs. Cette restriction est le rsultat logique de la
dlgation par ltat dun dispositif de solidarit un organisme paritaire
reprsentant le monde du travail. Quant aux tudiants, exclus eux aussi de
Visale, le gouvernement leur a rserv un nouveau dispositif particulier, la
Caution locative tudiante (Cl), qui, avec 4600 tudiants concerns fin
aot 2015 soit 0,2 % des tudiants aprs une premire anne de mise en
uvre apparat bien drisoire.

2016

Alors que la Garantie universelle des loyers avait t prsente au dbut


du quinquennat comme la rponse aux expulsions, son abandon laisse
comme orpheline une politique visant leur prvention. Pour ne pas avoir
indemniser les bailleurs en cas dimpays, les prfectures continuent
excuter des dcisions de justice en augmentation rgulire. Daprs des
chiffres nationaux sans doute incomplets, ce sont encore prs de 12 000
expulsions avec le concours des forces de lordre qui se produisent chaque
anne, entre deux trves hivernales. Mme les mnages prioritaires Dalo,
pourtant censs tre protgs par les recommandations de la circulaire du
26 octobre 2012, sont de plus en plus souvent victimes dexpulsions.
La mme logique rpressive est luvre dans les bidonvilles, dont les
habitants (prs de 18 000 en France mtropolitaine) sont toujours aussi
frquemment expulss de leurs habitations de fortune (155 vacuations
de lieux de vie recenses par les associations en 2014, dj 82 pour les
trois premiers trimestres de 2015), sans solution alternative dans la grande
majorit des cas, comme la illustr lvacuation du plus vieux bidonville
de France la Courneuve en aot 2015. Contre-productives, contradictoires
avec le logement dabord , coteuses pour les finances publiques et
au final inhumaines, ces nombreuses expulsions signent lchec du
gouvernement prvenir ce phnomne que tout le monde dplore, mais
que chacun rend possible par manque dambition et dhumanit.

/ 222 /
3 Visale ne couvre pas les rparations, bien quil existe des dispositions spcifiques pour les associations agres.

3
LAUSTRIT COMME UNIQUE HORIZON
Les APL, ternelles cibles de Bercy
2016

Quasiment comme chaque anne, mais avec une intensit indite en 2015,
les APL ont t prsentes par le Gouvernement comme de faciles boucs
missaires de la hausse des loyers et des dpenses publiques. Le ministre du
Budget a ainsi, au printemps, annonc pas moins de 2 milliards dconomies
sur ces aides essentielles aux mnages les plus modestes. Aprs examen
prcis des possibilits de coupes par une commission parlementaire prside
par Franois Pupponi, il sest avr que le gisement dconomies possibles
ntait pas si important. Le Gouvernement, dans le cadre du projet de loi
de finances pour 2016, sest donc alors repli sur des coupes moindres, de
lordre de 300 millions deuros, prtendument cibles sur les allocataires qui
ne seraient pas rellement dans le besoin, qui disposeraient dun patrimoine
important, qui choisiraient de vivre dans des logements chers ou, par quit,
en alignant le calcul du revenu des jeunes sur celui du reste de la population.
Or, il ny a pas de coupe indolore dans les APL, puisquelles ne sont touches
que par des bas revenus. Une personne seule par exemple ne touche plus les
APL si elle gagne plus de 1,1 Smic par mois
La premire coupe consiste prendre en compte, de manire forfaitaire audel de 30000 euros (un seuil ajout par les dputs pour ne pas pnaliser les
tout petits patrimoines), le patrimoine des allocataires. Mme un patrimoine
qui ne rapporte rien, par exemple une maison de campagne, sera pris en
compte dans les ressources pour avoir droit aux APL. Si bien quun salari
temps partiel au Smic ayant une maison de famille dans la Creuse en partage
avec ses frres et surs, pourra perdre le droit ses APL et se retrouver en
difficult pour payer son loyer ou boucler ses fins de mois.
La seconde coupe institue une double peine pour les locataires dj victimes
de la pression immobilire. En effet, les APL baisseront pour les locataires aux
loyers levs, suprieurs 2,5 fois le loyer-plafond APL (l aussi, ce seuil 2,5 a
t rehauss par les dputs pour affecter moins de locataires par rapport ce
que souhaitait le Gouvernement). Or, sauf exception, vivre dans un logement
au loyer excessif nest pas un choix.
Enfin, la troisime coupe tait prvue pour toucher particulirement les
jeunes prcaires, car elle remettait en cause le mode de calcul des revenus
des salaris hors-CDI de moins de 25 ans accdant leur premier emploi et
gagnant moins de 1 290 euros par mois. Ce ne devait plus tre leurs revenus

/ 222 /

2015 : une politique du logement en panne dambition


de lanne prcdente qui auraient t pris en compte, mais leur dernier
salaire multipli par 12. Le Gouvernement esprait 109 millions dconomie
sur 147000 personnes. Soit en moyenne 750 euros de perte dAPL par an pour
des jeunes prcaires. L encore, les dputs, en dsaccord avec cet arbitrage
injuste, ont supprim la mesure. Mais cela na pas empch le Gouvernement
de la faire passer discrtement sous forme de dcret quelques jours plus tard.
Il a fallu la mobilisation des associations et syndicats tudiants pour le faire
reculer in extremis, quelques jours avant lentre en application du dcret
prvue au 1er janvier 2016.
Quant aux APL laccession, supprimes en 2014, elles ont t rtablies
cette anne avant mme lentre en vigueur de leur abandon. Cette volteface supplmentaire du Gouvernement tait ncessaire, mais ces ternelles
valses-hsitations ne sont pas de nature rassurer les mnages accdants
et les tablissements de crdit.
Au-del de ces coupes sur les APL, lEtat conomise 500 millions deuros en
reculant de trois mois la date dactualisation de certaines prestations sociales
(RSA, AAH, minimum vieillesse...). De tels arbitrages ne sont pas indolores
et ne peuvent quacclrer la hausse de la pauvret. Encore une fois, les
personnes les plus fragiles, les mnages modestes ou les jeunes seront les
premiers touchs.

Les aides la pierre au bord du gouffre


Comme les aides la personne, les aides la pierre destines financer le
logement social, en baisse rgulire depuis des annes, ont sembl cette
anne srieusement menaces. Mais le Prsident Franois Hollande lors
du congrs de lUnion Sociale de lHabitat (USH), le 24 septembre 2015
a annonc la cration dun Fonds national des aides la pierre (FNAP) dot
de 500 millions deuros, dont la moiti de crdits budgtaires de ltat. Une
enveloppe limite, mais un moindre mal par rapport ce qui tait redout. Le
soulagement aura t de courte dure.

/ 222 /

En ralit, ltude des documents budgtaires montre que, sur les 520
millions du FNAP, 270 (120 de plus quen 2015) proviendront effectivement
des bailleurs sociaux partir de leurs cotisations la CGLLS. Mais que la
moiti tat promise est largement illusoire: 100 millions seront obtenus
par un prlvement supplmentaire sur la CGLLS, donc les bailleurs sociaux.
Quant au reste, interpell au Snat sur le sujet, le secrtaire dtat au Budget
Christian Eckert rappelle : Il reste 150 millions deuros alors quil tait
question quil y en ait zro se flicitant que les engagements pris par le
Prsident de la Rpublique au congrs des Hlm ont t tenus [et qu] il vaut
mieux mettre largent en mouvement. En ralit, les 150 millions restant la
charge de ltat vont tre obtenus par prlvement de ltat sur les rsultats

> LAUSTRIT COMME UNIQUE HORIZON


du livret A, accrus grce la baisse de la rmunration des banques pour sa
collecte, pourtant annonce par Franois Hollande comme un financement
supplmentaire devant bnficier aux Hlm. Bref, le FNAP est financ trois
quarts par les Hlm eux-mmes cest--dire in fine par les locataires Hlm
et un quart par les banques ; ltat mettant ainsi en uvre le projet de
longue date de rduire zro ses subventions directes au monde Hlm, alors
mme que le candidat Franois Hollande avait promis leur doublement. Les
consquences sociales de ces mesures seront invitables: comment mobiliser
les bailleurs sociaux pour rnover, construire en zones tendues des logements
moins chers pour des publics fragiles tout en leur demandant dautofinancer
lessentiel de ces missions grce leurs fonds propres? Comment appuyer
les maires btisseurs quand la dotation de lEtat aux collectivits baisse
encore ?

2016

/ 222 /

4
LA construction AU POINT MORT
Les rsultats en termes de construction neuve, qui taient pourtant lobjectif
principal du quinquennat et la justification des changements de pied
idologiques de lanne 2014, ne sont pour linstant pas au rendez-vous.

2016

Une production Hlm qui stagne et freine la politique du


logement dabord
Sans surprise, ce niveau deffort budgtaire toujours aussi maigre, il
semble presque impossible que les organismes Hlm atteignent les objectifs
fixs par le Prsident de la Rpublique. Au lieu des 150000 logements sociaux
attendus, seuls 106 000 ont t financs en 2014 et 109 000 en 2015. Une
lgre hausse, uniquement lie laugmentation des PLS.
Quant aux logements trs sociaux bas niveau de quittance, dits PLAI
adapts , censs rpondre aux publics trop pauvres pour des logements
sociaux classiques trop chers, le bilan est l aussi dcevant. Alors que
3 000 logements taient annoncs pour 2015, peine plus de 700 ont
t programms. Inutile non plus, cette anne encore, de compter sur la
mobilisation du parc priv vocation sociale, qui stagne des niveaux trs
bas: slevant 27 000 en 2008, le nombre de logements privs conventionns
avec lAnah passe pour la premire fois sous la barre des 5000 en 2014. Un
chec qui empche de produire rapidement des logements accessibles pour
les mnages modestes dans les quartiers qui en manquent et de faire reculer
la sgrgation spatiale (voir chapitre suivant).
Dans ces conditions, lambition raffirme rgulirement, depuis 2009, de
proposer aux personnes sans domicile un Logement dabord patine. Le
plan de rduction des nuites htelires, lanc au dbut de lanne 2015 pour
proposer un vrai logement, a amorc la mobilisation de logements sous forme
dintermdiation locative. Mais le recours lhtel, coteux et inadapt aux
familles, poursuit sa hausse vertigineuse: + 23 % en 2015 aprs des hausses
de 27 % en 2013 et en 2014, pour atteindre 40000 nuites quotidiennes la
fin de lanne. La volont affiche de privilgier le logement prenne plutt
que lhbergement durgence peine se traduire clairement dans les actes
ou dans le budget. Dans son rapport sur le budget Logement du projet de loi
de finances pour 2016, le dput Christophe Caresche a ainsi pu crire que le
budget pour 2016 opre de nouvelles conomies pour contrebalancer () la
consolidation des moyens de lurgence.

/ 222 /

2015 : une politique du logement en panne dambition


Faute dalternatives, les services dhbergement sont engorgs. En novembre
2015, le baromtre du 115 de la FNARS rappelle quune personne sur deux, au
cours du mois, na obtenu aucune proposition. Soit 11 400 personnes dans
45 dpartements tudis. Dans un autre territoire particulirement tendu,
Paris, 60 % des demandes soit 16000 demandes au cours du mme mois
nont pu donner lieu un hbergement, la plupart du temps faute de places.
Chaque mois, entre autres ce sont donc des centaines de femmes, parfois
avec enfants, qui appellent en vain le 115. La promesse de sortie de la gestion
au thermomtre peine elle aussi se raliser. Cet hiver encore, 2 500
places hivernales seront ouvertes en le-de-France par exemple, 1 200 dans
le Rhne, ainsi que des gymnases, simplement pour mettre labri du froid
les personnes les plus exclues, avec la perspective dune fermeture quand
reviendra le printemps.

La France au dfi de laccueil des migrants et rfugis


Au cur de lt 2015, confront des images insoutenables de migrants
risquant leur vie pour passer en Europe, le Gouvernement franais a t
contraint dassumer laccueil de personnes fuyant la guerre ou la misre,
aprs des mois de refus. Aprs avoir repouss toute rpartition entre tats
europens, il a fini par accepter laccueil dun peu plus de 30000 rfugis
en deux ans. Un chiffre drisoire en comparaison du million de demandeurs
dasile que lAllemagne a accueillies cette anne. De plus, sur les 30000
relocaliss , peine quelques dizaines sont arrivs. Cest dire quel
point leffort de la France en termes daccueil est rest, jusqu prsent,
limit. Le nombre de demandeurs dasile augmente peu par rapport 2014:
environ 75000 personnes en 2015.
Et pourtant, les conditions de leur accueil sont bien souvent dramatiques.
Des efforts ont t faits rcemment, notamment en le-de-France, pour
proposer des hbergements des milliers de demandeurs dasile laisss
pendant de trop longs mois la rue ou dans des squats. 11 000 places
dhbergement et de logement, ddies aux rfugis et demandeurs dasile
supplmentaires, ont t annonces dans le cadre du Plan migrants de juin
2015 et commencent voir le jour. Mais la situation reste trs insatisfaisante
pour des dizaines de milliers de personnes, en particulier dans le Calaisis
pour les 6 000 migrants qui cherchent franchir la frontire britannique,
o la situation humanitaire est effrayante. Le ministre de lIntrieur sest
mobilis, mais sans russir amliorer la situation. Il a mme fallu attendre
que la Justice demande ltat dinstaller ne serait-ce que des sanitaires
pour quil sy rsigne, aprs avoir tout de mme fait appel du jugement.

/ 222 /

Les pouvoirs publics doivent donc agir en mme temps pour lhbergement
et le logement des migrants, sans oublier les dbouts du droit dasile
(souvent non expulsables mais laisss sans solution) ni les autres publics.

> LA CONSTRUCTION AU POINT MORT


Sans que lhbergement durgence voire la rue soit amen servir de
solution de repli pour ces milliers de mnages qui, au-del de leur parcours
et de leur situation administrative, ont tous des droits quil sagisse du
droit un logement ou un hbergement. cet gard, la Fondation Abb
Pierre rappelle que la loi impose ltat un accueil inconditionnel chaque
personne sur le territoire. Un droit trop souvent bafou ces dernires
annes.
Cest ces conditions que pourront tre vits les risques de concurrence
des publics entre les migrants et les autres, que des esprits pas toujours
bien intentionns ont point du doigt, comme si les immigrs taient la
cause de la crise du logement en France

2016

Malgr les incitations fiscales, le march reste dprim


La poursuite des conomies budgtaires sur le dos des mnages pauvres et
modestes nempche pas le gouvernement dengager de nouvelles dpenses
destination des classes moyennes suprieures, voire des mnages les plus
aiss. Cest ainsi aprs avoir rduit les aides la personne et les aides
la pierre quil a introduit au dernier moment un largissement du prt
taux zro dont le cot, pour la gnration des accdants de 2016, est valu
2,04 milliards deuros contre 0,75 pour la gnration de 2015 pas loin dun
triplement par rapport au cot actuel. Cet largissement du PTZ+ permettra
des mnages plus aiss dy tre ligibles, jusqu 5 000 euros par mois par
exemple pour un couple avec deux enfants en zone B1 (contre 4 333 euros
jusquici). Le relvement des plafonds de ressources des PTZ, profitera de fait
des mnages dj plutt aiss, puisque les autres y taient dj ligibles. De
plus, ce prt avantageux pourra couvrir jusqu 40 % de lachat, deux fois le
niveau actuel, et concerner lachat dans lancien avec travaux partout en France
et non plus seulement dans les communes rurales. Alors que cet avantage
avait t recentr sur le neuf et sur les mnages modestes par le pass, pour
viter autant que possible leffet inflationniste et leffet daubaine de cette
dpense publique, cette proccupation a t ici totalement mise de ct. Un
paradoxe, lheure o les possibles effets indsirables des aides ne cessent
dtre dissqus lorsquil sagit des APL, destines aux classes populaires.
Cette stratgie est la poursuite de la politique mene lan dernier, avec des
avantages fiscaux distribus largement dans lespoir de relancer le march
et lemploi, sans ciblage social ou gographique particulier. Incitation
linvestissement locatif dit Pinel, abattement fiscal de 100 000 euros sur
les donations de logements neufs et de terrains constructibles, abattement
exceptionnel de 30 % sur les plus-values immobilires de cession de terrains
btir, renforcement du crdit dimpt pour la transition nergtique (CITE)
sans plafond de ressources: le Gouvernement navait pas craint daider les
mnages les plus aiss dans lespoir de les inciter investir dans la pierre.

/ 222 /

2015 : une politique du logement en panne dambition


Le Pinel en particulier, plus avantageux pour les investisseurs que le
Duflot (il permet notamment de louer ses enfants et dobtenir quand
mme laide de ltat, jusqu 63 000 euros par logement) et coteux pour
les finances publiques, a t utilis pour produire environ 50000 logements,
contre 34000 lanne prcdente avec le dispositif Duflot, pour un cot
attendu de 240 millions en 2016, contre 85 en 2015.
Pour autant, le secteur du btiment reste atone, un niveau de construction
de logements neufs proche de son plus bas niveau, lors de la crise conomique
de 2009. 351000 logements ont t mis en chantier sur les douze derniers
mois, un chiffre stable par rapport lanne prcdente, alors quil tait
encore de 400000 ou plus entre 2010 et 2013. noter que certains acteurs
conomiques prdisent tout de mme une relance de lactivit en 2016, en lien
avec lamlioration de la conjoncture conomique.

/ 222 /

conclusion

2015 : une politique du logement en panne dambition


Le bilan de la politique nationale du logement 2015, sans tre
tous les gards ngatif, nest pas, une fois de plus, la hauteur de
la situation. Les derniers chiffres du mal-logement montrent une
dtrioration de nombreux indicateurs depuis le dclenchement de
la crise conomique, comme les personnes sans logement personnel,
leffort financier excessif pour se loger, la prcarit nergtique ou la
mobilit rsidentielle. Pour mmoire, prs de 60000 mnages dclars
prioritaires au Droit au logement opposable (Dalo) attendent toujours de
voir leur droit respect, au point que la France a fini par tre condamne
par la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH). Or, les rponses
gouvernementales, si elles vont parfois dans le bon sens, semblent
presque anecdotiques quand elles ne participent laggravation de la
crise.

2016

Outre linsuffisance de moyens financiers dgags, la lutte contre


lexclusion par le logement manque de pilotage. Le plan quinquennal
de lutte contre la pauvret ne semble pas bnficier dun portage
politique par ltat local suffisant. Les diagnostics 360, par exemple,
censs dans chaque dpartement offrir une vision globale des besoins
sociaux en termes daccs lhbergement et au logement, notamment,
sont mis en uvre de faon trs ingale. Parfois supports dune vritable
dynamique locale, ces diagnostics sont souvent raliss de manire
incomplte et disparate. Ils restent encore trop axs sur lhbergement
plus que sur le logement et peinent associer tous les acteurs locaux.
Ports par un objectif similaire, les nouveaux Plans dpartementaux
daction pour le logement et lhbergement des personnes dfavorises
(PDALHPD), issus de la loi Alur, qui abordent ensemble les questions
dhbergement et de logement, vont quant eux dans le sens dune
meilleure coordination. Cest aussi le cas des SIAO qui sont en train,
dans les dpartements, de rassembler leurs volets urgence et
insertion.
Les rformes institutionnelles, qui dessinent laborieusement un acte
III de la dcentralisation , renforcent quant elles les comptences
des intercommunalits, dont 13 nouvelles mtropoles, quelles crent
ou largissent. Les lois ALUR et MAPTAM (Modernisation de laction
publique territoriale et daffirmation des mtropoles), adoptes en 2014,
puis la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la Rpublique),
en 2015, ont poursuivi le mouvement engag depuis 15 ans de monte
en puissance des intercommunalits, en leur confiant sauf exceptions
la charge dlaborer le Plan local durbanisme intercommunal et
les politiques locales de lhabitat. Elles renforcent galement leurs
outils de gestion commune des attributions de logement social (plan
partenarial de gestion de la demande, accord collectif intercommunal,
confrence intercommunale du logement), ncessaires pour amliorer
la transparence, lquit et le partage des priorits sociales entre les
communes (voir chapitre suivant).

/ 222 /

Au-del des points analyss ci-dessus, la Fondation Abb Pierre


souligne son attachement ce que le projet de loi galit et
Citoyennet, annonc lors du Comit interministriel de la Ville du 5
mars 2015 comme une rponse sociale aux attentats de janvier 2015
et actuellement en cours de concertation, soit effectivement prsent
au Parlement, alors que des doutes se font entendre au sein du
Gouvernement sur lopportunit dun nouveau texte de loi sur ces sujets.
Comme le montre plus longuement le chapitre suivant, cette approche,
bien que partielle, nen est pas moins fondamentale pour dsenclaver
les quartiers populaires et concilier droit au logement et droit la ville
pour les mnages modestes. Renforcement de la loi SRU, imposition de
reloger des mnages prioritaires sur tous les contingents, en particulier
dans les zones hors des quartiers politique de la ville, attributions
au niveau intercommunal, baisse des loyers Hlm pour les mnages
bas revenus: de nombreux aspects du texte en discussion semblent
prometteurs. Si la Fondation Abb Pierre avait mis des critiques sur une
version initiale qui pnalisait les mnages modestes en leur interdisant
le relogement dans les quartiers politique de la Ville, des versions
plus rcentes nous semblent bien plus encourageantes, puisquelles
sattachent davantage dfendre la construction et lattribution de
logements sociaux aux mnages qui en ont le plus besoin, dans toutes
les communes.
plus dun an de la prochaine lection prsidentielle, ce temps doit
tre mis profit pour relancer une politique du logement cohrente et
ambitieuse, pour doper la production de logements sociaux et la mobilisation du parc priv et appliquer enfin lencadrement des loyers. Il nest
pas trop tard pour bien faire et comme disait labb Pierre: Il ne faut
pas attendre dtre parfait pour commencer quelque chose de bien.
La Fondation est dispose participer la rflexion et accompagner
les efforts, forcment complexes, pour endiguer la crise du logement.
Mais elle serait intransigeante avec un gouvernement qui serait tent de
baisser les bras, ou de passer au second plan les plus fragiles dentre
nous.

/ 222 /

Reste que ladoption progressive de ces nouveaux outils, indispensables


une gouvernance locale cohrente des politiques du logement dans
un contexte de changements institutionnels complexes et mouvants
est propice lincertitude et parfois lattentisme des acteurs, qui ne
doit pas servir de prtexte linaction.

conclusion

2015 : une politique du logement en panne dambition

PARTIE

2
ZOOM

Mixit sociale ou droit au logement ?


> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE:
DEUX OBJECTIFS EN TENSION
> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES
> QUARTIERS DE RELGATION:
ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS?

/ 222 /

introduction

Mixit sociale ou droit au logement ?


Les pauvres sont-ils assigns rsidence ? Le dbat rcurrent sur la
rpartition spatiale des populations les plus prcaires a rebondi en janvier
2015 aprs les attentats qui ont endeuill la France. Le Premierministre,
Manuel Valls, y avait vu les consquences dun apartheid la franaise,
gnrateur de violence sociale et de radicalisation dune jeunesse sans
espoir. Un Comit interministriel a dbouch en mars 2015 sur lannonce
dune interdiction pure et simple du relogement des mnages bas
revenus dans les Hlm des quartiers dits politique de la Ville (QPV).
Pour transcrire les annonces du Premier ministre qui portent galement
sur un renforcement de la loi SRU et une rforme des attributions de
logements sociaux , un projet de loi portant notamment sur le logement,
intitul galit et citoyennet est en cours dlaboration pour un
passage au Parlement au dbut de lanne 2016.

2016

La Fondation Abb Pierre avait initialement ragi pour dnoncer


linterdiction du relogement des mnages bas revenu dans les quartiers
politique de la Ville, o sont pourtant concentrs les logements qui leur
sont les plus accessibles, soulignant ainsi que la mixit sociale ne devait
pas servir de prtexte au recul du droit au logement, comme on le voit
hlas dj trop souvent. Au-del de cette raction ponctuelle, la Fondation
cherche dmontrer dans ce chapitre que lon na pas ncessairement
choisir entre la mixit sociale et le droit au logement, en revisitant,
travers les liens qui les unissent, des thmes dactualit aussi divers
que la pauprisation du parc social, la rpartition spatiale des logements
socialement abordables et leur procdure dattribution, les discriminations
subies par les mnages bas revenus, prioritaires Dalo ou immigrs,
ou encore le bilan de la rnovation urbaine dans les quartiers politique de
la Ville.
Lanalyse sur la sgrgation se doit en effet de prendre en compte
la fois les quartiers aiss et les zones de relgation, car la sgrgation
trouve moins sa source dans les quartiers sgrgs que dans les quartiers
sgrgateurs. Pour le dire autrement, sil y a des quartiers sensibles,
cest parce quil y a des quartiers insensibles.
Y remdier implique donc dagir aussi sur les quartiers insensibles,
pauvres en logements sociaux. La loi SRU, dont larticle 55 impose
depuis quinze ans un quota de logements sociaux atteindre, doit tre
mieux applique et mieux cible. Elle ncessite, surtout court terme
pour reloger des mnages en difficult, dtre complte par une vaste
mobilisation du parc priv, rgulirement voque mais rarement
mise en uvre. Le projet de loi annonc nous offre aujourdhui une
opportunit de relancer ce dbat, en revisitant les diffrents outils la
disposition des pouvoirs publics et en impliquant lopinion publique,
les lus locaux et les bailleurs pour enrayer les ingalits sociales et
spatiales qui se creusent.

/ 222 /

Sur tous ces points (attributions des logements sociaux, les loyers
du parc social et la rpartition spatiale de la production de logements
sociaux via les obligations SRU), lavant-projet de loi propose des
pistes encourageantes et suscite aussi quelques inquitudes. Certaines
avances connues ce jour, timides mais relles, vont dans le sens de la
justice sociale: renforcement de la loi SRU avec des objectifs affins par
type de logement social, encouragement de la cotation et de la location
choisie, passage accru des attributions lchelle intercommunale,
priorisation des relogements Dalo dans les contingents des collectivits
locales Ces leviers daction, en visant la production de logements
accessibles dans les zones qui en manquent, sont bien plus justes et
efficaces pour la mixit sociale que les mesures prvues initialement
consistant interdire le relogement de mnages bas revenus dans les
quartiers politique de la Ville (QPV).
En revanche, dautres dispositions sont plus critiquables, en particulier
celles qui tendent sanctionner les refus par les demandeurs Hlm de
propositions de logement, au dtriment du droit des mnages modestes
une certaine marge de libert au sein de parcours rsidentiels
fortement administrs. De mme, la tentation de rgler le problme du
relogement des mnages prioritaires Dalo en restreignant lligibilit
celui-ci (pour les mutations internes au parc social ou pour les mnages
Dalo nayant pas renouvel leur demande) naugure rien de bon sur les
ambitions du gouvernement face la crise du logement.

/ 222 /

La Fondation rappelle que, au-del des dispositions lgislatives


amliorer, demeure un blocage financier. Le soutien budgtaire consacr
la production de logements, avec des loyers de sortie accessibles
tous, est en panne depuis de nombreuses annes et, en dpit des
annonces de Franois Hollande au Congrs de lUnion sociale pour
lHabitat (septembre 2015),reste trs incertain. La diminution rgulire
des aides la pierre du budget de ltat en fait une politique publique
dornavant instable et moins assume, malgr leur contribution effective
la mixit sociale.

La contradiction apparente entre droit au logement et mixit sociale pose


en outre une question de temporalit et dchelle. Le droit au logement
renvoie une urgence de court terme pour trouver des solutions
immdiates des mnages dans le besoin, tandis que le rquilibrage
du parc social dans lespace ne peut tre quun objectif de long terme. Le
dpassement de cette contradiction implique dagir aussi sur des leviers
de plus court terme que la construction de logements sociauxcomme la
mobilisation du parc priv, les attributions et la modulation des loyers
du parc social. Il ne peut en outre se rsoudre uniquement lchelle
des quartiers politique de la Ville, voire des communes concernes,
mais au niveau des agglomrations, seules mme de servir de lieu de
rgulation entre deux objectifs a priori en tension.

introduction

Mixit sociale ou droit au logement ?

introduction

Mixit sociale ou droit au logement ?


De plus, la sgrgation ne peut tre enraye en se contentant dagir
sur le parc social, dont la rpartition gographique ingale et la taille
insuffisante lempchent de garantir lui seul la mixit sociale. Dans
le parc priv, o les ingalits sont les plus fortes, la mobilisation
complmentaire dun parc vocation sociale est tout autant essentielle
que laction dans le parc social, si lon veut rellement apporter des
solutions immdiates aux plus dmunis. ce sujet, la Fondation Abb
Pierre souligne galement que lencadrement des loyers est frein
depuis ladoption de la loi ALUR, et que le budget des APL est encore
rogn cette anne au dtriment des plus dfavoriss et de la mixit
sociale.

2016

Ce chapitre a donc pour objet danalyser les politiques menes par


le gouvernement dans le but de mieux rpartir sur le territoire les
populations les plus prcaires et loffre de logements abordables, tout
en dcrivant galement les politiques dj en uvre sur le terrain et les
rformes en cours depuis des annes autour de ces sujets.
Dans un premier temps, nous verrons que la mixit sociale et le droit
au logement constituent deux objectifs lgitimes mais en tension. Sans
action politique volontariste, cette contradiction vient heurter soit lune
quand le relogement des mnages pauvres seffectue toujours aux
mmes endroits , soit lautre quand la mixit devient un prtexte
pour viter le relogement des populations indsirables . Dpasser
cette opposition implique dagir en priorit sur le peuplement des zones
insensibles , travers une meilleure rpartition des constructions
de logements sociaux, une mobilisation du parc priv, une action sur le
parc social existant, des attributions Hlm qui permettent transparence
et priorit aux mnages modestes et enfin par une gouvernance locale
qui dpasse les prs-carrs communaux. Laction dans les quartiers
sensibles, quant elle, implique aussi de prioriser lamlioration
des conditions de vie de leurs habitants plutt que de les trier travers
le processus dattribution ou de chercher tout prix attirer les classes
moyennes, au dtriment des populations sur place.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?

/ 222 /

1
DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :
DEUX OBJECTIFS EN TENSION
Le scandale de la sgrgation

2016

Le dbat autour de la mixit sociale prend sa source dans une ralit sociale
et spatiale que tout le monde saccorde juger intolrable : la sgrgation
(du latin segregare, sparer de la masse ) croissante des populations en
fonction de leurs revenus ou de leurs origines. Cette sgrgation traduit un
creusement des ingalits entre individus et entre quartiers : les classes
populaires dcrochent et les quartiers o elles vivent aussi. Entre 2002 et 2012,
les 10% les plus pauvres de la population ont vu leur revenu annuel baisser
de 531 euros (- 6 %), tandis que celui des 10 % les plus riches augmentait
de 6 060 euros (+ 12 %)1. Depuis la crise de 2008, le niveau de vie moyen
des Franais stagne, mais derrire cette moyenne, les plus aiss continuent
de senrichir tandis que, fait nouveau, les catgories populaires dcrochent.
Les Zus dcrochent
Depuis 2008, la crise conomique a frapp plus durement les territoires
en Zones urbaines sensibles (ZUS)2, qui abritent des populations plus
vulnrables face au chmage, notamment les moins qualifies, les jeunes ou
encore les personnes trangres extra-europennes qui ne peuvent prtendre
aux emplois publics. Entre 2005 et 2011, lcart de revenus sest accru de
3% entre les ZUS et la moyenne franaise. Depuis la crise conomique, leurs
habitants leurs ont mme vu leurs revenus moyens dcliner (voir graphique).
Rsultat, en 2012 le taux de pauvret atteint 38,4% en ZUS, trois fois plus que
la moyenne. Chez les moins de 25 ans, le taux de pauvret atteint mme 51%
(voir graphique).
Cette pauprisation est accrue par larrive de nouveaux mnages plus pauvres
que la moyenne en ZUS. Daprs lenqute nationale Logement 2013, les
mnages ayant emmnag en ZUS depuis moins de quatre ans appartiennent

Observatoire des ingalits, Depuis 15 ans, les ingalits de revenus augmentent , 22 avril 2015 :
http://www.inegalites.fr/spip.php?article632
2 Depuis la rforme de la gographie prioritaire de la politique de la ville, issue de la loi du 21 fvrier 2014, les
Quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), dfinis en fonction des revenus de leurs habitants, ont
remplac les ZUS. Mais les donnes relatives lvolution des revenus des dernires annes voquent davantage
les ZUS que les QPV.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


pour 35,5 % dentre eux aux 10% des mnages les plus pauvres, contre 19,3%
des habitants des ZUS nayant pas dmnag au cours de la mme priode.

Trois fois plus de pauvret en ZUS


60

50

40

30

ZUS

Taux de pauvret
(2012)

20

Hors ZUS

10

0
)< 18 ans

18-24 ans

)> 65 ans

Tous ges confondus

Source: OnZus

Les ZUS dcrochent


Les ZUS dcrochent
Revenu scal moyen par uc en euros constants; Base 100 en 2004

110

/ 222 /

109
108
107
106
France mtropolitaine

105

ZUS
104
103
102
101
100
2004

Source: OnZUS

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :


DEUX OBJECTIFS EN TENSION

En ZUS, les emmnags rcents (2009-2013)


sont plus pauvres que les autres habitants
40
35
30
25
20
15

2016

10
5
0
1

En % des emmnags en ZUS

10

% des non emmnags rcents

Dcomposition, par dciles de niveau de vie, des mnages en ZUS et des mnages emmnags rcents.
Source: ENL 2013. Calculs FAP

Cette situation est dautant plus douloureuse que les perspectives


rsidentielles des mnages victimes de cette sgrgation samenuisent
avec le temps. On observe en effet, daprs nos premires exploitations
de lenqute nationale Logement 2013, une baisse gnrale de la mobilit
rsidentielle. Le taux de mnages ayant dmnag au cours des 4 annes
prcdentes est pass de 32,5% en 2002 26,8% en 2013, une chute de 18%
en une dcennie. Le dbut des annes 2010 est, en particulier, marqu par une
trs forte chute du nombre de sorties du parc social vers dautres statuts : 22,5% par rapport au milieu des annes 2000, - 26,3% par rapport la priode
1999-2002. Cette baisse est presque entirement due la chute du nombre
de sorties vers laccession la proprit. On observe en effet une baisse de
37% du nombre de locataires du parc social ayant accd la proprit entre
les priodes 2003-2006 et 2010-2013. En 2013, pour la premire fois depuis
longtemps, on sort davantage du parc social pour rester locataire que pour
devenir propritaire. Cette panne de la primo-accession, particulirement
accentue pour les mnages modestes locataires du parc social, est lune
des principales raisons de la rtractation de loffre de logements sociaux et
contribue donc sans doute laccroissement des files dattente.
Cette chute de la mobilit rsidentielle traduit une vritable rupture par rapport
la fonction de sas joue historiquement par les quartiers dhabitation
social. En effet, pendant longtemps, le constat inquitant dune aggravation de
lcart entre ZUS et hors-ZUS tait compens par le rappel, par les chercheurs,
que ces quartiers taient pauvres mais servaient aussi de tremplin pour bon
nombre de mnages. Vivre dans un quartier paupris nempchait pas leurs
habitants de voir leurs ressources augmenter et de les quitter, comme la
montr par exemple le rapport de lOnZUS de 2005, qui rappelait que 61% des
mnages en ZUS avaient dmnag au cours de la dcennie 1990, alors que ce

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


taux ntait que de 51% en moyenne nationale3. Comme on le voit, cest moins
le cas aujourdhui. Pourtant, leur aspiration la mobilit est particulirement
forte. En 2013, daprs lenqute nationale Logement, 41% de ces mnages ont
dclar vouloir changer de logement, contre 22% chez les mnages hors ZUS.
De fait, les mnages en ZUS sont trois fois plus nombreux considrer que
leurs conditions de logement actuelles sont insuffisantes ou trs insuffisantes
(15% contre 5% des mnages en France).

Evolution du nombre de sorties du parc social,


selon
leur destination (2002-2013)
Evolu&on du nombre de sor&es du parc social
(2002-2013)

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000
2002
100 000

2006
2013

50 000

0
Propritaires

Locataires secteur libre

Autres statuts

Source: ENL 2013, Calculs FAP.

/ 222 /
3 Pierre Gilbert, Ghetto , relgation , effets de quartier . Critique dune reprsentation des cits ,
Mtropolitiques, 9 fvrier 2011; OnZUS, La mobilit rsidentielle des habitants des zones urbaines sensibles
entre 1990 et 1999, Rapport 2005.

> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :


DEUX OBJECTIFS EN TENSION

La mobilit rsiden0elle chute


Taux demmnags rcents
34

32

30

2016
28

26

24

22

20
1988-1992

1992-1996

1998-2002

2002-2006

2009-2013

Source: ENL 2013. Calculs FAP

Les causes de la concentration spatiale de la pauvret:


dynamiques urbaines, quartiers de relgation et discriminations
La tension entre mixit sociale et droit au logement tient aussi au poids
de notre hritage urbain et social qui fait du parc immobilier un ensemble
particulirement htrogne:
- Hritage des grands ensembles qui, du fait du mode de financement qui a
prsid leur construction, reprsentent loffre locative sociale aux loyers
les plus faibles (du fait de la concomitance entre un mode de production
urbaine, les zones urbaniser en priorit (ZUP), et un mode de financement
du logement social, les HlmO)
- Hritage de la rnovation urbaine lance en 1958 et des oprations
damlioration de lhabitat des quartiers anciens centraux et de la
gentrification des centres-villes qui a accompagn ces processus.
- Hritage de la dcolonisation puis du regroupement familial partir de 1974
qui a accentu la spcialisation des quartiers dhabitat social au moment o
les couches moyennes trouvaient (avec le dveloppement de laccession la
proprit) le support pour amliorer leur situation rsidentielle.
- Dchirure sociale lie au dveloppement du chmage de masse et de la
prcarit qui limite les possibilits de choix pour des millions de mnages
Bref, toutes ces volutions imprgnent la structure et les caractristiques
du parc immobilier, limitent les possibilits de choix rsidentiel pour les
mnages et rduisent dautant la possibilit de dvelopper la mixit sociale.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


Les logements sociaux aux loyers les plus faibles au sein du parc Hlm se
trouvent le plus souvent localiss dans les quartiers sensibles. Le modle
des annes 1960 - 1970 proposait, y compris pour les mnages modestes,
un produit logement quasiment unique et homogne, lappartement en
immeuble collectif dot des mmes lments de confort, dans une priode
damlioration du pouvoir dachat permettant laccs de tous des types
de logement semblables et au statut daccdant la proprit. Par la suite,
les financements PLA ( partir de la fin des annes 1970) et PLUS ( partir de
la fin des annes 1990) nont pas permis de retrouver des niveaux de loyers
comparables ceux des logements financs avant la rforme du financement
du logement de 1977, (malgr la cration des PLAI).
Ces quartiers populaires ne sont pas uniquement constitus de logements
sociaux. Elles abritent galement de grandes coproprits, datant des Trente
Glorieuses, qui se retrouvent aujourdhui parfois en grande difficult, sans
disposer de bailleurs sociaux organiss pour y faire face4. Accueillant des
mnages paupriss et vieillissants, ptissant dun bti mdiocre et dune
mauvaise insertion urbaine, ces coproprits dprcies concentrent bien
souvent autant de pauvret que les immeubles Hlm de ces quartiers, sans
cependant avoir bnfici dautant dinvestissements publics.
La sgrgation actuelle est le fruit de choix politiques stratifis avec le
temps. Certaines catgories de la population ont t volontairement mises
lcart. Exemple parmi tant dautres de relgation volontaire, cest le cas des
harkis la fin de la guerre dAlgrie. Au nom dune hirarchie instaure
par ladministration les faisant passer aprs les rapatris 5 et de
reprsentation faisant deux une communaut part ne pas mlanger avec
les autres , les harkis ont t regroups dans des camps, des quartiers ou
des cits, dessinant une sgrgation durable qui perdure dans certains cas
encore aujourdhui, Narbonne, Amiens ou Roubaix.
La concentration des logements sociaux, massivement construits dans
de grandes ZUP dans les annes 1960-1970, na pas caus en elle-mme la
concentration de la pauvret. Il a fallu qu ce phnomne se conjugue une
pauprisation de leur occupation partir des annes 1970. Cette pauprisation,
souvent dcrite comme un phnomne ngatif enrayer, rsulte lpoque de
choix de justice sociale. Il faut rappeler que les grands ensembles, au cours
des Trente Glorieuses, taient de fait largement interdits aux travailleurs
immigrs, bien souvent cantonns aux bidonvilles ou au parc social de fait,
tandis que les premiers habitants de ces nouveaux logements de meilleure
qualit que le parc de lpoque (jusqu la fin des annes 1970) disposaient
de revenus suprieurs la moyenne. Cest donc la fois la lutte contre les

/ 222 /

4 Fondation Abb Pierre, Les mnages en difficult dans lombre des coproprits fragilises, rapport sur
ltat du mal-logement en France 2014.
5 Vous ne devrez reloger les anciens harkis quaprs avoir relog tous les rapatris, crit ainsi le ministre
des Rapatris Franois Missofe son administration en 1964. Cit par Abderahmen Moumen, Le logement des
harkis : une sgrgation au long cours , Mtropolitiques, 19 mars 2012.

> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :


DEUX OBJECTIFS EN TENSION
discriminations les plus manifestes, et la prcarisation des classes populaires
suite la crise ptrolire, qui sont lorigine de la pauprisation du parc Hlm.
Ce mouvement a pu tre accru ensuite par certaines politiques rcentes, par
ailleurs pertinents, comme ltablissement de critres de priorits en faveur
des mnages dfavoriss (1990), labaissement de 10 % des plafonds de
ressources des demandeurs Hlm, les supplments de loyer de solidarit (SLS)
et la fin du droit au maintien dans les lieux pour les occupants les plus aiss
(2009) ou encore la loi Dalo (2007).
2016

Leffort de construction sociale des Trente Glorieuses travers un parc


social concentr, puis la spcialisation de ces parcs au cours des dcennies
suivantes dans laccueil des mnages pauvres et modestes, ont donc entran
une concentration de la pauvret dans certains quartiers. La mixit sociale
tant en quelque sorte contrarie au profit du droit au logement de ces
mnages. Mais, pour contrecarrer cette tendance, on constate bien souvent
depuis quelques annes un mouvement de balancier symtrique tout aussi
problmatique, qui consiste sacrifier le droit au logement des personnes les
plus vulnrables au nom du respect dune certaine mixit sociale.

Lintolrable pnalisation des mnages Dalo et pauvres


au nom de la mixit sociale
Face la monte de la sgrgation territoriale et la pauprisation du parc
social, les pouvoirs publics ont cherch rtablir une certaine mixit sociale.
Ce thme sest affirm comme enjeu et objectif des politiques publiques de
lHabitat et de la Ville, dans le sillage de la politique de la Ville et sest traduit
dans les textes lgislatifs et rglementaires. Mais ses ambiguts en font un
mot dordre qui peut justifier des atteintes au droit au logement.
Mixit sociale: un mot dordre consensuel et ambigu
Directement branch sur les principes fondamentaux qui fondent notre
pacte rpublicain, sa consistance est faible, sa dfinition floue et les leviers
dintervention sont limits et dconnects les uns des autres. Autant de
conditions qui empchent sa mise en uvre relle, mais sa dfinition vague en
fait un marqueur politique trs consensuel, permettant aux uns de dnoncer
lgosme des villes riches ou aux autres de refuser daccueillir les mnages
modestes et / ou immigrs.
Trs vite, larticulation entre la politique de la Ville irrigue par lobjectif de
mixit sociale et celle en faveur du logement des personnes dfavorises visant
mettre en uvre le droit au logement sest rvle dlicate. Leurs objectifs
sont diffrents, leurs outils et les acteurs qui les manient sont distincts. La

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


tension entre ces deux objectifs, qui ne sopposent pas fondamentalement,
rsulte souvent de linsuffisance des moyens disponibles pour favoriser le
droit au logement.
Depuis le dbut des annes 1980, la lgislation relative au logement a
progressivement intgr les objectifs du droit au logement et de la mixit
sociale, de faon simultane (dans la loi de lutte contre les exclusions en 1998
par exemple), ou non, en insistant par exemple davantage sur la ncessaire
recherche de la mixit travers la rnovation urbaine lance partir de 2003,
ou loppos sur le droit au logement avec linstitution du Droit au logement
opposable en 2007.
La reconnaissance du droit au logement comme un droit fondamental dans
la loi Quilliot du 22 juin 1982, abandonne en 1986, a t raffirme dans
la loi du 6 juillet 1989 tendant amliorer les rapports locatifs. Son article
premier affirme que le droit au logement est un droit fondamental et
que lexercice de ce droit implique la libert de choix pour toute personne
de son mode dhabitation grce au maintien et au dveloppement dun
secteur locatif et dun secteur daccession la proprit ouverts toutes les
catgories sociales. En fait, la loi traite essentiellement des rapports entre
propritaires et locataires et le principe de la libert de choix qui est affirm na
pas de dclinaison concrte, mme si les leviers permettant sa mise en uvre
sont identifis (dveloppement du parc locatif et du secteur de laccession
la proprit).
Cest avec la loi dorientation pour la Ville (LOV) en 1991 que lobjectif de
mixit sociale et urbaine fait son apparition dans la lgislation. La mixit est
prsente dans larticle 1er de la loi comme une composante du droit la ville,
dont la ralisation suppose latteinte de deux objectifs6:
- un objectif gnral de mixit sociale qui consiste favoriser la cohsion
sociale, faire disparatre les phnomnes de sgrgation et assurer
dans chaque agglomration la coexistence des diverses catgories
sociales,
- un objectif spatialis de diversit de lhabitat, des services et des fonctions
urbaines vers lequel tendent les impratifs consistant insrer dans
chaque quartier de la ville et diversifier dans chaque agglomration,
commune ou quartier les types de logements, dquipement et services.

/ 222 /

Larticle 1er de la loi SRU du 13 dcembre 2000, pose galement et de faon


explicite le principe de diversit des fonctions urbaines et de mixit sociale
dans lhabitat urbain et dans lhabitat rural. Cette diversit des fonctions
urbaines qui permet laccessibilit de tous aux quipements et aux services
est un objectif central de la politique de la Ville. Par contre, lobjectif de la
6 Franoise Zitouni, La mesure de la mixit dans les politiques urbaines, Actualit juridique droit administratif

2003.

> droit au logement et mixit sociale :


deux objectifs en tension
diversit de lhabitat (qui doit permettre la libert de choix), apparat dans une
acception limite sous forme dune obligation de construire des logements
sociaux et de les rpartir entre les communes et les quartiers dune mme
commune (articles 13 et 16 de la LOV, article 55 de la loi SRU).
Cette focalisation sur le logement social se retrouve de fait dans les diffrents
textes qui traitent de laccs au logement et en font le levier essentiel
de mise en uvre du droit au logement. La loi du 31 mai 1990 visant la
mise en uvre du droit au logement gnralise le droit de rservation
sur le contingent prfectoral pour les personnes dfavorises7. La loi de
lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 prcise que lattribution
des logements sociaux participe la mise en uvre du droit au logement,
afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et
des personnes dfavorises . Mais souligne aussi que lattribution des
logements locatifs sociaux doit notamment prendre en compte la diversit de
la demande constate localement; elle doit favoriser lgalit des chances
des demandeurs et la mixit sociale dans les villes et les quartiers. Cest
effectivement le processus dattribution qui est mis contribution pour
rpondre cette exigence de mixit sociale. Dans le sillage de la rforme
des attributions quelle institue (accord collectif dpartemental entre les
prfets et les organismes Hlm, gnralisation du numro unique, etc.), la loi
de 1998 prvoit des mesures destines favoriser laccs au logement social
de mnages dont les ressources sont proches des plafonds ou lgrement
suprieures (revalorisation des plafonds de ressources des petits logements,
non application du supplment de loyer de solidarit pour les mnages dont
le dpassement est moins de 20% au-del du dpassement des plafonds,
etc.). Une autre voie explore par la loi de 1998 pour favoriser la mixit
sociale est celle de la mobilisation de logements locatifs privs des fins
sociales (exonration de taxe foncire, taxe sur la vacance), mais cet outil
sera insuffisamment utilis.

2016

On retrouve la mme focalisation sur le logement social avec la loi sur le Droit
au logement opposable de mars 2007 qui fait du contingent prfectoral le
levier pour assurer le relogement des mnages dont la demande a t juge
prioritaire et urgente par les commissions de mdiation.
Discriminer au nom de la mixit sociale?
On a vu prcdemment que lobjectif de reloger les plus pauvres, eu gard
la concentration du parc accessible, pouvait aboutir renforcer la sgrgation.
Symtriquement, lobjectif de mixit sociale, quand il est instrumentalis,
peut se retourner contre les mnages les plus fragiles en qute dun logement
qui sont alors, en quelque sorte, soumis une double peine.
/ 222 /
7 Cette loi avait aussi prvu la mise en uvre dune procdure ngocie pour fixer les conditions daccs au parc

social des mnages dfavoriss (les protocoles doccupation du parc social). Dispositif qui a t abandonn
par la suite.

Mixit sociale ou droit au logement ?


La mixit sociale ou ethnique a ainsi trop souvent servi dargument aux
discriminations sociales contre les pauvres, mais aussi ethniques contre
les trangers ou simplement les personnes au patronyme consonance
trangre dans les procdures dattribution de logements sociaux, comme
le montrent certaines politiques de peuplement dhier et parfois encore
daujourdhui8. Exemple parmi dautres du dvoiement de la mixit sociale,
comme la montr lhistorien Cdric David : lOPH de Saint-Denis, dans les
annes 1960, tablissait des listes dattributaires spares pour Franais de
mtropole, Franais doutre-mer et trangers, de manire sassurer que le
seuil de tolrance ne soit pas dpass dans la cit des Francs-Moisins9.
Dans les annes 1960, galement, une rgle tacite plafonnait 15 ou 20% le
pourcentage dAlgriens par quartier ou par immeuble, notamment la cit
des Canibouts Nanterre10.
Dans sa thse, la politiste Marine Bourgeois analyse comment, plusieurs
dcennies plus tard, se gre dans la pratique le conflit entre logement des
mnages dfavoriss et mixit sociale, perus comme deux injonctions
contradictoires. Elle montre partir dune enqute de terrain auprs de
deux bailleurs sociaux les entailles rgulires, explicites et routinires
aux principes de non-discrimination. La mixit sociale se mue rapidement
en mixit ethnique sens unique, qui consiste empcher la concentration
au-del dun seuil denviron 50% de mnages trangers ou ns
ltranger. Cette rgle nayant pas de base lgale, elle sapplique sans critre
prcis, le recours la mixit sociale jouant le rle de catgorie de brouillage,
pour autoriser des arrangements susceptibles dtre discriminatoires11 .
Les justifications de ces rgles sont multiples et souvent mles, expliquet-elle : il sagit autant de favoriser lintgration des personnes trangres
que de prserver le bien-tre des locataires en place (viter les sentiments
dexclusion des minorits , les phnomnes de regroupement dans les
cages descalier, etc.) ; ou de conserver lattractivit de la rsidence pour
faciliter la relocation des logements. De faon gnrale, la rhtorique du
ghetto imprgne fortement les discours.

Martine Chanal et Marc Uhry La pauvret est-elle soluble dans la mixit ? , Revue Hommes et
migrations,septembre-octobre2003.

9 Cdric David, Faire du logement social des immigrs un problme de peuplement. Configuration politico-

/ 222 /

administrative et usages des catgories ethno-raciales (Saint-Denis, annes 1960-annes 1990), in Fabien
Desage, Christelle Morel Journel et Valrie Sala-Pala (dir.), Le peuplement comme politiques, Presses universitaires de Rennes, 2014.
10 Marie-Claude Blanc-Chalard, Les immigrs et le logement en France depuis le XIXe sicle. Une histoire
paradoxale, Hommes et migrations n1264, 2006. Amelia H. Lyons, Des bidonvilles aux Hlm. Le logement
des familles algriennes en France avant lindpendance de lAlgrie, Hommes et migrations n1264, 2006.
11 Marine Bourgeois (2011). La gestion quotidienne de lattribution des logements sociaux : une approche
ethnographique du travail des agents des Hlm , Working papers du Programme Villes & territoires, 2011-8,
Paris, Sciences Po.

> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :


DEUX OBJECTIFS EN TENSION
Il ne sagit pas ici de gnraliser partir de quelques cas particuliers ou
caricaturaux12, mais bien de reconnatre que ce type de pratiques existent,
souvent dailleurs sans quelles soient animes de mauvaises intentions. Le
comit des ministres du conseil de lEurope a dailleurs condamn la France
en 2008 car le concept de mixit sociale (...) conduit souvent des resultats
discrtionnaires, ce qui exclut les pauvres de laccs au logement social
(rsolution CM/ResChS (2008)). Une note sur le sujet du Groupe dtude et
de lutte contre les discriminations (Geld) a donn voir, lors de sa parution
en 2001, le dilemme rencontr par les acteurs du logement. Le Geld avait
prconis, face aux effets ngatifs de la recherche de mixit sociale de
suspendre les pratiques de rquilibrage social ou ethnique dans le parc
situ en ZUS pour maintenir une offre de logement accessible aux mnages
immigrs ou supposs tels, et plus largement aux mnages dfavoriss .
Il faut admettre, concluait la note, que la forte demande de logement social
manant de certains mnages immigrs ou supposs tels se traduit par des
concentrations dont les pouvoirs publics, les lus locaux et les bailleurs
doivent assumer les consquences 13. Depuis, une vritable rflexion sest
engage, notamment entre la Halde et les bailleurs sociaux, aboutissant
des publications communes, des procdures plus transparentes et mieux
harmonises, des critres de priorit mieux partags, des fichiers communs
de la demande et des formations accrues des agents sur le terrain14. La loi
ALUR a mme prvu un plan partenarial de gestion de la demande pour
harmoniser les pratiques au niveau intercommunal. Les moyens pour lutter
contre le dvoiement de la mixit sociale des fins de discriminations sont
donc disponibles. Mais les pratiques rsistent parfois et les signaux politiques
manant du gouvernement sont parfois ambigus.

2016

Linterdiction du relogement des mnages pauvres en quartier politique de la


Ville: court terme, la plus mauvaise des solutions
la suite du Comit interministriel lgalit et la citoyennet du 6 mars
2015, le Premier ministre avait annonc larrt du relogement des mnages
bas revenus dans les logements sociaux des quartiers prioritaires de la
politique de la Ville (QPV). Cette proposition rpondait aux critiques de
nombreux lus locaux lgard de la loi Dalo, depuis son adoption en 2007,
juge responsable de la pauprisation de leurs quartiers. Au nom de la mixit
sociale, ce type de proposition visant les mnages bas revenus et/ou les
mnages prioritaires Dalo dresserait un nouvel obstacle dans le parcours des
mnages dfavoriss, qui risqueraient de voir leurs possibilits de relogement
12 En 2009, loffice Hlm de Saint-Etienne a t condamn pour fichage ethnique et discrimination entre 2003 et
2006. En 2014, le bailleur social Logirep a t condamn pour fichage ethnique. Au nom de la mixit sociale, il
avait refus en 2005 un logement un demandeur au prtexte quil y avait assez de noirs dans la tour. Ces
deux affaires nauraient pas vu le jour sans le travail, durant de longues annes de procdures, de la Fdration
des Maisons des potes.
13 Note du GELD n3, Patrick Simon (dir.), Les discriminations raciales et ethniques dans laccs au logement
social, La Documentation franaise, 2001, p. 38.
14 USH, Actualits Habitat n134 : laborer des procdures de gestion de la demande et des attributions , aot
2010. Halde, Accs au logement social : garantir lgalit. Analyse et recueil des bonnes pratiques, janvier 2011.
USH, Comment assurer une politique de mixit sans discriminer?, janvier 2015.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


se restreindre gravement. Linterdiction du relogement des mnages bas
revenus dans les QPV les priverait dun parc de 1,2 million de Hlm, daprs les
premires estimations de lUSH.
Daprs les derniers chiffres ComDalo, au moins 18% des relogements Dalo
ont eu lieu en ZUS au second semestre 2014. Et encore ce chiffre est-il sousestim, en raison dune sous-dclaration de certains dpartements. certains
endroits, ce taux est bien plus lev: 27% dans lEssonne, 36% dans lOise,
40 % dans les Bouches-du-Rhne, 69 % dans la Marne, 73 % en CharenteMaritime. Sans ce parc social, o seraient relogs ces mnages Dalo, alors
que lon narrive dj pas reloger tous les prioritaires ? Une telle mesure
pnaliserait fortement ces demandeurs alors que leur relogement en ZUS,
compar au nombre de Hlm attribus chaque anne, soit environ 450 000, est
un problme quantitativement marginal, de lordre de 3 000 attributions en
ZUS.

Part des relogements Dalo


en ZUS
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%

% de relogement Dalo hors-ZUS

30%

% de relogement Dalo en ZUS

20%
10%

m
iti
M
ar
ar
en
te
Ch

Va
l-

d
Oi
se

0%

Source: ComDALO

/ 222 /

> DROIT AU LOGEMENT ET MIXIT SOCIALE :


DEUX OBJECTIFS EN TENSION

3 000 relogements Dalo en ZUS par an...


1%
3%

Attributions de Hlm hors Dalo (France 2014)


Relogement Dalo en Hlm hors-ZUS

Relogement Dalo en Hlm en ZUS

2016

96%

Source: ComDALO

Alors que le Snat vient de voter en juin 2015 linterdiction des discriminations
raison de la prcarit sociale, comment ltat pourrait-il se permettre de
faire des mnages bas revenus une catgorie dote dun droit au relogement
infrieur aux autres? Alors que la France compte dj plus de 60000 mnages
dclars prioritaires et urgents au titre du Droit au logement opposable
(Dalo) et restant donc reloger, alors que ce chiffre augmente chaque semestre
et que la France vient dtre condamne par la Cour europenne des droits de
lHomme ce sujet, cette orientation serait totalement contre-productive. Face
la sgrgation, la solution ne peut pas tre dinterdire aux mnages bas
revenus laccs au parc social des QPV. Il est videmment prfrable de leur
proposer un relogement en-dehors mais, si cela nest pas possible, cest eux
de choisir et de pouvoir par exemple accepter ou refuser une proposition
en QPV, alors que ce type de refus est svrement jug par les institutions.
Au final, suite aux alertes de nombreux acteurs, dont le Haut comit pour le
logement des personnes dfavorises (HCLPD) et la Fondation Abb Pierre,
il semble que linterdiction de relogement des mnages bas revenus dans
le parc social des QPV ait t reformule dans le projet de loi galit et
citoyennet. Dans la dernire version en date, un mnage pourrait tre refus
en commission dattribution pour cause de mixit sociale, mais condition
que lui soit propose la place un logement social hors-QPV.
Tant mieux. Mais si lon souhaite crer un motif explicite de rejet des
candidatures au logement social pour mixit sociale, davantage de garanties
doivent tre apportes. Elles peuvent tre de trois types. Dune part, il faut
garantir au candidat rejet une offre alternative effective, ce qui implique la
dfinition dun dlai dans lequel une nouvelle proposition et une attribution
effective devra tre effectue, sous contrle du prfet. Dautre part, la prise en
compte du choix du demandeur doit tre respecte, ce dernier pouvant avoir
des raisons personnelles de vouloir vivre en QPV (il en vient, il se rapproche

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


de sa famille ou de son emploi, etc.). Enfin, sans aller jusqu dfinir la notion
de mixit sociale dans la loi, il faut accompagner les textes de circulaires
claires sur les motifs prcis pouvant relever de la mixit sociale, afin dviter
tout contournement de cette nouvelle obligation, en particulier pour procder
des discriminations qui ne disent pas leur nom.
Sans quoi les mnages modestes risquent de faire les frais de la tension
entre droit au logement et mixit, sans que la justice puisse leur venir en
aide. La cour dappel dAix-en-Provence a par exemple valid en 2006 un refus
dattribution, au nom de la mixit sociale, dans un quartier connaissant un
contexte social difficile, tout en soulignant que lapprciation de ce critre
subjectif ne pouvait que relever de la seule apprciation de la commission
dattribution statuant au cas par cas 15.
Le dbat au sujet de la mixit sociale nest pas que smantique, et au-del
des discussions thoriques, il faut analyser lusage concret qui en est fait sur
le terrain. Or, comme le dplorait le rapport issu de la concertation sur les
attributions de logements sociaux de 2013, en pratique, la question de la
mixit sociale est le plus souvent pose lchelle de quartiers dont on dit
quils sont ethniciss ou paupriss et fonde des politiques dexclusion
lencontre de catgories sociales juges surreprsentes. linverse, celleci est rarement pose lchelle de quartiers plus priss dans une logique de
discrimination positive16. Cest sur ce renversement de perspective quil faut
prsent nous concentrer, pour retourner le principe de mixit sociale, et en
faire une arme pour les mals-logs, plutt quun bouclier contre les mnages
indsirables.

/ 222 /
15 Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux, Rapport des
groupes de travail remis Ccile Duflot , La Documentation franaise, 2013.
16 ibib.

2
AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES

La sgrgation ne vient pas uniquement des difficults que rencontrent les


mnages vivant en QPV. La pauprisation du parc social est aussi le revers de
la mdaille du renchrissement du parc priv. Si loccupation des logements
sociaux des ZUS se pauprise, cest aussi parce que les prix de limmobilier
des autres quartiers excluent de plus en plus les couches populaires. Ces
quartiers peuvent prendre des formes varies, quil sagisse des quartiers
hupps anciens des centres-villes bourgeois, ou des communes priurbaines
pavillonnaires de classes moyennes suprieures17, voire mme de quartiers
rcemment gentrifis ou en voie de ltre, dans les centres urbains ou leur
proche priphrie.

2016

La polarisation des agglomrations est due la hausse des ingalits entre


mnages, mais aussi lincapacit des pouvoirs publics, face la pnurie de
logements, matriser lenvole des prix du foncier, encadrer suffisamment
les loyers et mieux rpartir la construction de logements sociaux. Dans ce
contexte, la baisse rgulire des aides la pierre est un obstacle de taille pour
mener des politiques de lhabitat capables de contrecarrer la sgrgation.
Faute de subventions publiques suffisantes, les bailleurs sociaux peinent
produire des logements trs sociaux en nombre suffisant. Une nouvelle baisse
des aides la pierre, dcide dans la loi de finances pour 2016 qui prend
la forme dune prquation accrue entre bailleurs de leurs fonds propres ,
est cet gard un nouveau renoncement du Gouvernement, alors que Franois
Hollande avait promis le doublement des aides la pierre au cours de sa
campagne prsidentielle.
Les attaques contre les APL constituent une autre menace pour la mixit
sociale. Des APL en baisse, dont le barme nest pas suffisamment actualis
en regard de la hausse des loyers, empchent les mnages modestes de vivre
dans les logements locatifs privs des quartiers chers. ce titre, les dernires
conomies en date, contenues dans la loi de finances 2016, poursuivent cette
tendance la baisse du pouvoir solvabilisateur des APL, visant cette fois-ci les
mnages bas revenus disposant dun certain patrimoine et ceux subissant
des loyers levs (voir chapitre prcdent).
/ 222 /
17

Eric Charmes, La Ville miette. Essai sur la clubbisation de la vie urbaine, PUF, Paris, 2011.

Mixit sociale ou droit au logement ?


Produire du logement abordable dans les quartiers
qui en manquent
Article 55 de la loi SRU: des quotas efficaces mais une application renforcer
et affiner
La Fondation Abb Pierre a salu la loi du 18 janvier 2013 renforant larticle 55
de la loi SRU et laugmentation de lobjectif de 20 25% de logements sociaux
dici 2025 pour les communes sous tension. En 2014, 1 141 communes taient
soumises larticle 55 de la loi SRU, et les deux tiers dentre elles devront
atteindre un taux de 25% de logements sociaux (761 communes). Cet objectif
rehauss encourage une construction de logements sociaux accrue et mieux
rpartie sur le territoire, et constitue une rponse centrale aux enjeux de ce
chapitre.
Pourtant, leffort des communes reste toujours trop ingal, et les obligations
triennales peinent tre respectes sur lensemble des territoires concerns.
Les derniers chiffres propos de la priode 2011-2013 sont inquitants: 36%
des communes nont pas respect leurs obligations. 369 dentre elles nont
pas ralis leurs objectifs de construction, dont 240 mme pas la moiti.
On peut se fliciter du respect croissant de la loi, puisque la proportion des
communes en infraction chute depuis 2002 : 51% pour 2002-2004 ; 45% pour
2005-2007 ; 37% en 2008-2010, mme sil remonte lgrement 38% pour
2011-2014. Mais on ne peut se satisfaire dun taux dirrespect de la loi encore
si lev, surtout quand il est en hausse sur la priode triennale 2011-2014.
Lapplication relle de la loi peut tre renforce par des dispositions
lgislatives plus incitatives et plus contraignantes envers les lus locaux,
en doublant le prlvement des communes par logement manquant, en plus
des pnalits qui ne psent que sur les communes dites en carence et
dont le quintuplement prvu dans la loi nest pas automatique18. Les prfets
doivent se substituer aux maires qui refusent de respecter leurs objectifs. Il ne
sagit pas ici dune disposition lgale adopter mais dune volont politique
faire respecter, en donnant aux prfets des consignes claires. Le permis
de construire est une comptence laquelle les maires sont attachs : les
menacer de manire crdible de leur retirer serait un vritable moyen de faire
plier les plus rcalcitrants. Pour tre crdible, cette menace doit tre mise
excution lgard des lus locaux qui bafouent ouvertement la loi SRU. De
plus, limage du droit de premption urbain transfr de plein droit au prfet
pour les communes carences, larrt de carence devrait automatiquement
emporter le transfert au prfet des droits de rservation dont dispose la
commune sur les logements sociaux. Dans le dialogue avec les maires, il serait

/ 222 /

18

221 communes ont fait lobjet dun arrt prfectoral prononant la carence pour la priode 2011-2013, soit
57 % des communes nayant pas respect leur objectif. Seules 9 communes ont subi la majoration maximale
prvue par la loi.

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES


plus efficace que le pouvoir de fixer des arrts de carence soit assum par le
prfet de rgion plutt que son homologue dpartemental, plus proche des
lus locaux et donc plus sensible la tentation de trouver des compromis
plutt que de faire appliquer strictement la loi.
La loi devrait galement prciser les types de logements sociaux produire,
afin dviter le contournement de lesprit de la loi par des lus qui prfreraient
construire avant tout des logements sociaux haut de gamme (PLS). Lors
des premires annes dapplication de la loi (2002-2009), 33 % des Hlm
financs dans les communes SRU taient des PLS, avait alert la Fondation
Abb Pierre en 2011. Certaines communes concernes navaient financ que
des PLS19. Malheureusement, le ministre du Logement ne communique plus
les rsultats de la loi SRU commune par commune dclins par type de Hlm
financ,ce qui nuit gravement la possibilit dapprcier finement lefficacit
sociale de larticle 55. dfaut, on se contentera de signaler que les communes
SRU dle-de-France, daprs la DRIHL, ont financ en 2014 13676 Hlm dont
30% de PLS (4156), un taux trs lev, qui lest mme encore plus dans les
dpartements plus aiss des Hauts-de-Seine (44%) et des Yvelines (49%).
Les communes SRU franciliennes ont donc construit plus de PLS que de PLAI
(27 %), destins aux mnages modestes. Dans les Yvelines, les communes
SRU ont financ deux fois plus de PLS que de PLAI, et mme trois fois plus
dans les Hauts-de-Seine.

2016

Face ce type dchappatoires, lavant-projet de loi galit et citoyennet


prvoit dimposer, dans les objectifs triennaux de production de logements
sociaux de toutes les communes SRU, un plafond de 30% de PLS et un minimum
de 30% de PLAI. Cette modulation irait dans le bon sens mais mriterait dtre
accrue. Il est donc propos par la Fondation de plafonner la part de PLS la
part des logements locatifs sociaux existant dans la commune. Une commune
disposant de seulement 5% de logements sociaux, par exemple, ne pourrait
construire plus de 5% de PLS pour atteindre ses objectifs triennaux et de fixer
le seuil de PLAI en tenant compte de la part des demandeurs de logement
social sous plafonds PLAI dans lagglomration.
ct des objectifs nationaux, toujours dlicats manier hors-sol depuis
Paris, un nouvel outil, les Contrats de mixit sociale , permet ltat de
suivre lapplication concrte des engagements dune commune carence
signataire, parcelle par parcelle, sans possibilit dchappatoire si les services
prfectoraux restent vigilants. Ltat ne peut certes pas imposer tous les
maires de signer de tels contrats, mais ceux qui les refusent affichent ds lors
ouvertement leur mauvaise volont, linstar des 36 communes rcalcitrantes
montres du doigt par le gouvernement en octobre 2015, et sexposent ds
lors laction la plus contraignante des prfets qui pourront sy substituer aux
maires.
19 Il sagissait de Frontignan (34), Septmes-les-Vallons (13), Bandol (83), Neuilly-Plaisance (93) ou encore
Moulins-ls-Metz (57).

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?

Revoir les critres de la loi SRU?


Llargissement de larticle 55 de la loi SRU au primtre des EPCI entiers a
entran certaines obligations pas toujours justifies: aux marges des EPCI,
certaines communes ne semblent pas toujours avoir besoin de 20 ou 25%
de Hlm. La Fondation soutient donc un travail de redfinition du primtre
des communes soumises larticle 55 de la loi SRU, pour la fonder sur
des critres indiscutables de tension, comme lenvisage le gouvernement
dans le cadre du projet de loi galit et citoyennet. Mais elle souligne
le besoin dune tude dimpact, faisant apparatre les communes sortant
du dispositif du fait de cette mesure et permettant de rendre plus lisibles
les diffrents degrs dobligations selon les seuils de pression. Il faudrait
galement viter que certaines communes sortant du dispositif passent de
tout rien. Il est en effet envisageable de maintenir une certaine obligation
des communes vises tout en laissant aux EPCI la possibilit de dterminer
localement le niveau de cet objectif de logements sociaux et la faon dont
elles pourraient sen acquitter au regard de leurs besoins rels.
Une autre piste consisterait gnraliser dans les PLU les secteurs de mixit
sociale (SMS)*, qui imposent la construction systmatique dun pourcentage
de logements sociaux dans chaque programme immobilier, afin den assurer la
construction et la rpartition dans le diffus dans tous les quartiers de la ville.
Ces SMS, adopts par exemple par le Grand Lyon depuis 2009, pourraient
tre obligatoires dans toutes les communes soumises la loi SRU. Au-del
dune garantie lgale de construction systmatique et dissmine de logement
social dans chaque opration de logement, ils ont lavantage dintgrer ce que
lconomiste Jacques Friggit a appel le cot de la mixit sociale (financer
des logements sociaux pour des mnages bas revenus dans des zones o le
foncier est cher est plus coteux pour les finances publiques). Dans ce cadre,
la mixit tant prvue lavance, son cot tend tre internalis dans le prix
global de lopration. En vertu du mcanisme dit du compte--rebours, le
prix du foncier est dtermin par le prix de limmobilier, cest--dire le prix
que lacheteur est prt payer. En raison de ces servitudes sociales, cest
doncla marge du promoteur ou le prix du foncier qui devront sajuster la
baisse. Cest du moins le modle prometteur mis en avant par les promoteurs
des SMS, dont la mise en place mrite un suivi rigoureux.

/ 222 /

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES

Limiter la construction de logements sociaux en ZUS?


Lannonce faite par le Premier ministre dviter les constructions sociales
dans les quartiers politique de la Ville comptant plus de 50 % de Hlm,
pourrait sembler de bon sens. En effet, mieux vaut construire dans
les quartiers manquant de logements sociaux que dans ceux qui en
comptent dj beaucoup. Mais on ne peut pas raisonner de manire aussi
schmatique, alors quune partie de ces quartiers comptent un parc priv
dgrad o lintervention de bailleurs sociaux est dterminante pour sortir
de linsalubrit et rebtir un lot. De mme, avec une large gamme de
produits que les plafonds de ressources rendent thoriquement accessibles
deux tiers de la population, le parc social peut en son sein produire de la
mixit sociale en offrant des logements sociaux des classes moyennes,
une solution parfois plus pertinente que de laisser le secteur priv agir seul.
Lquation Hlm = ghettos est une grave erreur de perception. Assimiler
la ghettosation des nouveaux Hlm, quand on connat leur qualit mais
aussi leur niveau de loyer, est trs illusoire. Le projet de loi en discussion
semble finalement adopter une position moins tranche, en prvoyant
une procdure dautorisation spciale pour pouvoir construire dans les
communes dj dotes de nombreux logements sociaux.

2016

Baisser les loyers Hlm hors quartiers politiques de la ville (QPV)


Un des obstacles au relogement des mnages pauvres et modestes hors
des QPV est le niveau de loyer Hlm dans les logements rcents, mieux
rpartis dans la ville, y compris dans les quartiers priss. Paralllement au
dveloppement dune offre neuve accessible mieux rpartie, lenjeu est aussi
de rendre accessible loffre dj existante en baissant les loyers Hlm hors
QPV, de manire en ramener un maximum en-dessous des loyers-plafonds
APL, afin de redonner cette aide son pouvoir solvabilisateur rod par le
niveau des loyers Hlm rcents.
Pour atteindre cet objectif et mobiliser un parc beaucoup plus important que
le seul logement social neuf, une orientation se dessine pour dlier le niveau
de loyer qui est pratiqu du prt initial Hlm, pour saffranchir de lhritage
historique de la concentration des logements trs sociaux dans certaines
zones pauprises.
Lobjectif serait alors, au-del des loyers figs en fonction du financement
initial du Hlm, de moduler les loyers en fonction de lvolution des revenus des
locataires. Dans les faits, une telle modulation est relativement effective: pour
les mnages bas revenus, lAPL sadapte lvolution de leurs ressources,
de mme que les supplments de loyer de solidarit (SLS) pour les mnages
revenus plus importants. Mais, outre que ces modulations ne sadaptent

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


pas toujours trs fidlement lvolution des revenus, elles oublient tous les
mnages des classes moyennes qui ne touchent plus les APL sans pour autant
subir les SLS.
Dans un rapport de 2010, intitul Mission danalyse des conditions daccs
au logement des publics prioritaires, le Conseil gnral de lenvironnement et
du dveloppement durable (CGEDD) avait expertis lide de reconventionner
les logements sociaux aux loyers trop levs. Dans la mesure o les
prfectures ne peuvent pas proposer de candidats pour certains logements
relevant de leurs contingents propres ou mis leur disposition, compte tenu
des loyers trop levs pratiqus, il serait utile dexaminer tous les cas o cette
situation se produit et donner la possibilit ltat de ngocier une baisse
de loyers au niveau PLAI pour la dure damortissement du prt restant
courir. Ceci ne serait applicable que si la prfecture dispose du droit de suite
de rservation sur ce logement en cas de dpart de loccupant. Il apparat (
partir des dclarations dun bailleur, ce qui donne un ordre de grandeur) que
le reconventionnement de PLA en PLAI coterait ltat entre 9 000 et 12 000
euros pour 15 ans. Soit environ 1 000 euros par an et par logement. En dautres
termes, il serait possible, pour 30 millions deuros par an, de mobiliser 30
000 logements trs sociaux supplmentaires, ce qui reprsente par exemple
la moiti des mnages prioritaires Dalo en attente.
Il faut donc aller plus loin dans lobjectif de minoration de loyers Hlm
destination des mnages modestes. Cette minoration ne peut reposer
uniquement sur une redistribution interne entre occupants du parc social,
forcment limite par leur pauprisation rgulire. Le renforcement des SLS
est sans doute ncessaire, mais il ne dgagera pas des sommes suffisantes
pour baisser les loyers des mnages bas revenus. Les bailleurs sociaux,
dans un contexte de baisse des aides la pierre et des aides la personne,
pourront difficilement reloger moins cher des mnages paupriss. Sans
financement public complmentaire, il est craindre que les bailleurs
sociaux, soumis comme tout acteur conomique lquilibre budgtaire,
soient amens limiter lentre dans leur parc (notamment dans loffre
nouvelle) des locataires modestes.

Les Hlm les moins chers sont les plus anciens


Les Hlm les moins chers sont les plus anciens
Avant 1977

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Loyers les moins chers


(- 6 euros/m2 sh) du parc
social selon lpoque de
construction en IDF
(source: IAU, 2015)

1977-2000

68,80 %

Aprs 2000

25,80 %

5,40 %

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES

Loyer moyen en e/m2 de surface habitable


en fonction de lanne de construction
6,90 e/m2
6,30 e/m2
5,80 e/m2
5,30 e/m2
5,40 e/m2

2016

4,40 e/m2
Avant 1977

Aprs 1977

Note : un quart des logements construits avant 1977 ont un loyer moyen infrieur
4,40 e/m2. Un autre quart ont un loyer moyen suprieur 5,80 e/m2. La moyenne
des loyers moyens de logements construits avant 1977 est de 5,30 e/m2.
Source : SOeS, RPLS au 1er janvier 2015, parc locatif social

Cette rflexion autour dune modulation accrue des loyers Hlm sest mene
au cours des vingt dernires annes, travers des oprations, pour les
bailleurs volontaires, de remise en ordre des loyers (ROL), quil sagisse de
nouveau conventionnement ou de convention globale de patrimoine.
Des oprations, qui ont permis une modration des loyers dans le parc social
et mme la baisse de certains dentre eux, mais nont pas dpass un stade
exprimental alors quil sagit dune perspective intressante, tant en regard
dune meilleure adaptation de loffre aux capacits financires des mnages
les plus modestes que du dveloppement de la mixit sociale quand les
baisses de loyer affectent des logements sociaux bien situs. Au-del, cest
ladaptation des loyers aux services rendus qui est en jeu et la sortie dun
systme o les loyers refltent les conditions de financement des oprations.
La Fondation stonne ds lors de labandon pur et simple de la politique
de remise en ordre des loyers (ROL) dans lavant-projet de loi galit et
Citoyennet, dont certaines versions soumises la concertation envisageaient
mme dinterdire aux bailleurs sociaux de la pratiquer, au moment o aprs
des annes de dbat elle devait simposer tous les bailleurs. Sur le principe,
la ROL apparaissait pertinente mais prsentait parfois le dfaut de prendre en
compte seulement la qualit du service rendu, sans coupler ce critre avec
le revenu des mnages. Ce qui peut mener des drives sgrgatives que
le projet de loi cherche contrer, les Hlm de bonne qualit devenant trop
chers pour les mnages bas revenus. Poutant, certains exemples de ROL,
notamment dans lIsre travers lexemple de lOPAC 38, naboutissent pas
une sgrgation accrue, au contraire, quand ils permettent de moduler les
loyers en fonction du service rendu et impliquent de dgager, dans chaque
ensemble immobilier, des loyers minors pour les mnages modestes et des
revenus de leurs occupants, et ainsi de dgager des logements bas loyer
mieux rpartis au sein du parc.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


On peut craindre que les mesures proposes dans le projet de loi remplacent
un instrument permettant de jouer finement sur lensemble du parc dun
bailleur de manire cohrente et territorialise par une imposition de quotas
en fonction dun zonage assez rudimentaire entre QPV et hors-QPV, en limitant
les possibilits de modulation de loyers aux nouveaux locataires, et pas au
stock entier de logements.
Mobiliser le parc priv, un grand chantier sans cesse report
Comme on vient de le voir, le dbat sur les meilleures manires de faire
progresser la mixit sociale dans les quartiers aiss porte en gnral
essentiellement sur la construction et lattribution des logements sociaux.
Cest--dire sur 14 % peine du parc de logements franais. Dans les
communes qui en sont dpourvues, le rythme de rattrapage de construction,
fatalement lent, ne permet pas denvisager un rquilibrage des territoires
avant des dcennies. Pour les mnages en attente dun relogement digne,
cela signifie quune solution moyen terme demeure illusoire court terme.
Cest pourquoi il est essentiel, en parallle laction sur le parc social, de
mobiliser galement le parc priv, pour lui assigner au moins partiellement une
mission sociale. La difficult pour les pouvoirs publics est bien sr dassigner
cette mission sociale des bailleurs privs clats, qui ne possdent souvent
que quelques logements, sans constituer un acteur collectif avec lequel ltat
ou les collectivits pourraient dialoguer. Cest pourquoi se sont succds
des dispositifs dincitation fiscale, du Besson dans lancien au Borloo
sans travaux, sur le modle des incitations la construction de logements
locatifs neufs qui visent intresser les bailleurs la location sociale selon
trois degrs (trs social, social et intermdiaire). LAnah a assorti en 2015 ces
dispositifs dune prime de 1000 euros pour les bailleurs volontaires pour une
intermdiation locative.
Quantitativement, le bilan des oprations de mobilisation du parc priv
vocation sociale est dcevant. Les objectifs affichs nont presque jamais t
atteints, et les rsultats sont mme orients la baisse, la mobilisation du
parc priv tant demeure langle aveugle du Gouvernement depuis 2012. La
baisse du nombre de conventionnements Anah, avec ou sans travaux, pass
de 26 554 en 2008 7 678 en 2014, sexplique avant tout par le manque
dambition des Gouvernements successifs, au profit de lobjectif (par ailleurs
essentiel) assign lAnah de prioriser la rnovation des logements de
propritaires occupants.
Faible lisibilit de dispositifs nombreux, complexes et instables, budgets
insuffisants20 pour motiver les bailleurs, ciblage gographique alatoire,

/ 222 /

20 La loi de finances pour 2016 prvoit, pour financer le plan de rsorption des nuites htelires, une hausse du

budget intermdiation locative de 1,2 million deuros (+ 2%), hauteur de 65 millions, un montant inadapt
aux ambitions affiches. De mme, la loi de finances prvoit de diviser par trois laffectation des recettes de la
taxe sur les logements vacants lAnah, ce transfert tant plafonn dsormais 21 millions, contre 61 lanne
prcdente.

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES


manque doprateurs trs sociaux : les dfauts points par de nombreux
rapports21 appellent une remise plat et un volontarisme politique indit.
Plusieurs grands principes peuvent guider la rforme que la Fondation Abb
Pierre appelle de ses vux et propose de mettre en dbat. Tout dabord, il
faut privilgier les niveaux de loyer vraiment sociaux. Sil sagit de mobiliser
prioritairement un parc loyer intermdiaire priv, cet objectif relve davantage
de lencadrement des loyers, dont la vocation est de garantir des loyers
raisonnables tout le monde. De plus, inciter financirement les bailleurs
pratiquer des loyers intermdiaires, cest--dire environ 20% sous les loyers
de march, ne revient-il pas pour la puissance publique payer, sur fonds
publics, cette diffrence de 20%, suivant un mcanisme qui rappelle finalement
lAPL ? cette diffrence prs que cette forme de solvabilisation publique
nest pas cible sur les mnages modestes et coterait extrmement cher si
elle tait tendue. Or, la mobilisation de financements publics importants
ne peut se justifier que si elle sert des mnages modestes avec des loyers
trs sociaux. De plus, cest cette condition quelle est la plus efficiente, car
elle permet de faire des conomies sur les politiques dhbergement et de
diminuer les cots conomiques et sociaux du mal-logement, ce qui donnerait
ce plan de mobilisation du parc priv une vritable rationalit budgtaire, en
ces temps de rigueur financire.

2016

Cela suppose donc que les logements ainsi mobiliss soient attribus des
mnages en difficult, dsigns par les autorits ou des associations, plutt
que par les bailleurs eux-mmes. Cette focalisation ncessiterait daccrotre les
financements publics proposs pour les dispositifs les plus sociaux, faute de
quoi, ce sont les solutions les plus proches du march qui seront privilgies.
La solution actuelle la plus sociale des conventionnements Anah, proposant
des loyers trs sociaux est ainsi totalement marginalise, avec seulement
333 logements mobiliss en 2014 (dont 45 sans travaux !). Le parc priv
capt, admet le diagnostic du Comit rgional de lHabitat et de lHbergement
dle-de-France, peine offrir une offre locative loyer social, plus de 92%
des conventions en cours concernent des logements loyers intermdiaires
alors que seuls 24% des locataires ligibles un conventionnement Anah
entrent dans ses plafonds22. Dans une logique daccs au logement prenne
de droit commun, il convient galement de favoriser la formule du mandat de
gestion plutt que celle de la sous-location, pour que le locataire dispose dun
vrai bail.
Ensuite, par souci de simplicit, les dispositifs devraient tre au maximum
unifis ou harmoniss pour rduire leur dispersion; de grandes campagnes
de communication pourraient galement tre dployes en lien avec les
21 CGEDD, La mobilisation du parc priv des fins sociales en particulier dans les communes en tat de
carence, juin 2013. HCLPD, La mobilisation du parc priv pour crer une offre sociale, juin 2015. CGEDD,
Bail solidaire. Expertise des propositions de production dune offre de logements loyer minor dans le parc
priv , octobre 2015.
22 DRIHL, Conseil rgional IDF, Diagnostic pralable llaboration du schma rgional de lhabitat et de
lhbergement, juillet 2015.

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Mixit sociale ou droit au logement ?


reprsentants des bailleurs et des agences immobilires. Les abattements
fiscaux seraient avantageusement remplacs par des crdits dimpt afin
de profiter tous les bailleurs, mme ceux qui ne sont pas imposables23.
Ils devraient de plus tre complts par une garantie des loyers fiable pour
rassurer les bailleurs. Cette mobilisation du parc priv pourrait ainsi passer
par la reconnaissance dun statut de bailleur priv dintrt gnral , qui
louerait ses logements loyer social et trs social des publics modestes,
en contrepartie davantages fiscaux proportionnels leffort social consenti,
dune gestion locative garantie et dune garantie contre les impays, la
vacance et les dgradations.
Enfin, le ciblage gographique des dispositifs doit tre labor plus finement,
la fois pour rpondre aux besoins rels l o ils existent et pour viter les
effets daubaine. En raison dune fixation trop uniforme des loyers plafonds
dans des communes trs diffrentes, il est arriv quils soient suprieurs
aux loyers de march, dans des villes peu chres. Si bien que les bailleurs
taient incits financirement louer au prix du march, crant ainsi cet
effet daubaine. linverse, l o les incitations fiscales sont insuffisantes en
comparaison des loyers de march, les dispositifs nattirent que les bailleurs
les plus dsintresss, en nombre ncessairement limit.
Lexistence de dispositifs dincitation la mobilisation du parc priv ne
suffit pas. Encore faut-il que les collectivits sen emparent comme dun
outil de lutte contre la sgrgation. Il conviendrait dans cette perspective de
complter larticle 55 de la loi SRU, relatif un quota de logements sociaux
par commune, par des objectifs chiffrs de mobilisation du parc locatif
priv, commune par commune, conformment une rpartition qui serait
ralise par les EPCI. Les objectifs seraient contraignants mais les moyens
dy parvenir laisss lapprciation des collectivits en fonction de leur
situation locale (rquisition de logements vides, premption, expropriation,
baux emphytotiques, conventionnements Anah, gestion locative adapte,
sous-location). Comme le suggre un rapport de 2013 du CGEDD, il serait
enfin lgitime dexprimenter un droit de priorit locatif24 , de manire
ce que, l o les dispositifs incitatifs ont atteint leurs limites et face une
urgence sociale avre, la collectivit puisse prempter des logements mis
en location sur le march. Les bailleurs privs touchs seraient naturellement
indemniss de manire ne subir aucun prjudice financier.
En dautres termes, la mobilisation du parc priv a lavantage de produire
rapidement une offre accessible qui ne dpende pas de limplantation du
parc social et qui soit bien rpartie gographiquement, de manire ce que
toutes les communes aient court terme des capacits daccueil des publics
modestes, indpendamment de leur taux de logements sociaux. Elle est

/ 222 /

23 CGEDD, Bail solidaire. Expertise des propositions de production dune offre de logements loyer minor
dans le parc priv, octobre 2015.
24 CGEDD, La mobilisation du parc priv des fins sociales en particulier dans les communes en tat de
carence, juin 2013.

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES


donc un complment indispensable la loi SRU et une des rponses pour le
relogement des mnages prioritaires Dalo.

Attribuer les logements abordables aux mnages prioritaires


Il ne suffit pas de disposer de logements sociaux, voire trs sociaux hors des
quartiers politique de la Ville. Encore faut-il que les mnages bas revenus
qui souhaitent y vivre puissent accder ces logements.

2016

Les mnages Dalo et pauvres doivent tre vraiment prioritaires, en particulier


hors des QPV
Il est possible de reloger les mnages bas revenus et les mnages en
difficult dont ceux reconnus prioritaires au titre du Dalo hors des QPV,
condition didentifier et de combattre les diffrents freins leur relogement, et
ce tous les niveaux. titre dexemple, entre 2008 et 2014, seule la moiti des
160000 mnages dclars prioritaires Dalo, censs tre relogs en priorit et
avant les autres (si les mots ont un sens) ont obtenu un relogement Hlm. Alors
que 450000 Hlm sont attribus chaque anne, ce sont donc seulement 80000
mnages Dalo qui ont t relogs entre 2008 et 2014, sur un total de plus de
3 millions de Hlm attribus. Comment est-ce possible?
Lobservation prcise des causes de la mise en chec du Dalo dans les zones
tendues, essentiellement en Ile-de-France et Paca, sur le terrain, montre que
les obstacles leur relogement perdurent, voire saggravent: non recours au
droit, refus ou incapacit daccompagnement des mnages dans la procdure,
svrit des Commission de mdiation Dalo (Comed) qui imposent parfois des
critres plus stricts que ceux dfinis dans la loi, identification et mobilisation
insuffisantes des contingents prfectoral, communal et dAction Logement,
freins des commissions dattributions, frilosit des lus locaux...
Le projet de loi galit et citoyennet prvoit la reprise par ltat du contingent
prfectoral qui avait t certains endroits dlgu aux maires ou aux Epci.
Cette mesure est indispensable tant cette dlgation a pu donner lieu des
drives, permettant surtout pour certains maires dviter au maximum les
mnages prioritaires, notamment en le-de-France. Ainsi, dans les Hautsde-Seine, o 32 communes sur 36 ont obtenu la dlgation du contingent
prfectoral, seuls 23 % des logements ainsi attribus en 2013 lont t
des mnages Dalo, alors que ce taux tait de 90% Paris o le contingent
prfectoral nest pas dlgu. En 2014, dans les Hauts-de-Seine, 47 % des
logements du contingent prfectoral ont t attribus des mnages nonprioritaires, alors que ce taux, Paris, nest que de 2%. Dans le Val-dOise,
parmi les 26 000 logements rservs au titre du contingent prfectoral,
la gestion de 9 800 dentre eux est dlgue aux communes : sur ce total,
seules 16% des attributions sont ralises au profit de mnages prioritaires

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


(contre 94% sur le contingent gr par la prfecture). Il faut donc saluer la fin
annonce de cette dlgation aux communes, qui a montr son inefficacit
pour les mal-logs. En ltat actuel des choses, faute de mieux, ltat reste le
garant du Droit au logement opposable, et ne peut donc se dpartir de ses
outils dintervention.
Outre la question de sa dlgation aux communes, la reconqute du contingent
prfectoral reste parfaire, comme la dmontr un rcent rapport du Comit
de suivi de la loi Dalo. Ce contingent mme si la situation sest amliore
depuis le vote de la loi en 2007 nest pas partout identifi prcisment et
reste sous-utilis dans de nombreux dpartements, alors que le relogement
des mnages prioritaires repose essentiellement sur lui. Ainsi, le taux de
mobilisation du contingent prfectoral destination des mnages prioritaires
Dalo nest que de 42% dans les Yvelines et 43% dans le Val-dOise25.
Dans le mme ordre dide, le projet de loi prvoit de mieux mobiliser le
contingent des collectivits et des bailleurs sociaux, via une affectation lgale
dune part des droits de rservation des collectivits (25%) et des engagements
des bailleurs dans le cadre des accords collectifs intercommunaux (40 %)
aux personnes reconnues prioritaires (priorits gnrales, PDALPD, accords
collectifs, Dalo). Cette priorisation est tout fait positive, mais il sagit de
vrifier avant tout que les seuils dfinis soient rellement suffisants pour
rpondre lensemble de la demande sociale prioritaire. De plus, il est
courant que les seuils imposs par la loi se transforment dans les faits en
plafonds, ce qui en loccurrence serait dommageable.
Toujours daprs le texte de loi soumis concertation, les 25 % des
demandeurs de logements sociaux aux plus bas revenus seront censs
bnficier de 25% des attributions hors QPV. Au-del dun pourcentage ddi
pour les nouvelles attributions, il pourrait mme exiger que 25% du stock de
logements soit ddi au quart des mnages aux plus bas revenus, avec un
objectif de rattrapage en quelques annes la manire de la loi SRU. Celleci vise une part doffre de logements sociaux, pourquoi ne pas prvoir une
disposition similaire, avec des procdures de contrle et de contrainte le cas
chant, pour loccupation de ce parc par des mnages modestes? Ainsi, pour
parvenir 25% de son parc ddi des mnages modestes, un bailleur en
retard sur son objectif devrait leur ddier un pourcentage bien suprieur
25% des logements en rotation.

/ 222 /

De manire surprenante, cependant, dans un texte cens favoriser le


relogement des mnages prioritaires, le projet de loi galit et citoyennet
comprendrait des dispositions pnalisant les prioritaires Dalo, qui perdraient
ce droit en cas de refus dune proposition adapte , ou en labsence de
renouvellement de leur demande de logement social. Sortiraient galement
25 Comit de suivi de la loi Dalo, Loffre de logement destination des mnages reconnus au titre du Droit au
logement opposable , mai 2015.

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des critres dligibilit les demandeurs de mutation interne au parc social
sans proposition dans des dlais anormalement longs.
Plusieurs considrations sopposent fermement lide de pnaliser les
mnages prioritaires Dalo qui refuseraient une proposition. De manire
gnrale, et notamment dans le cadre du recours Dalo, les ZUS cristallisent
les refus des logements sociaux proposs, dautant plus en cas de prsence
denfants dans le mnage, notamment dans les familles monoparentales.
Cest bien la crainte de la sgrgation, objet du projet de loi, qui motive ces
refus quil vaudrait mieux comprendre que sanctionner. De plus, le logement
adapt, qui devrait entraner lacceptation sans condition par le mnage, est
une notion imprcise et fluctuante: dune relle inadaptation aux contraintes
de la vie quotidienne des conditions de vie idales, la marge dapprciation
par les acteurs au regard de loffre disponible est trop importante pour ne
pas devoir dfinir au mieux ces notions. Ensuite, considrer quun mnage qui
refuse une proposition Hlm nest plus prioritaire ne change rien la situation
de mal-logement initial et ne peut que la renforcer. Au fond, la volont de
ltat est dviter les recours contentieux. Or, ceux-ci lorsquils sont
exercs apportent la garantie dun contrle la fois de ladaptation de la
proposition de logement faite par le prfet et de la lgitimit du refus oppos
par le requrant.

2016

Laccompagnement des demandeurs, la transparence de loffre et des


rgles dattributions, les possibilits de mutation au sein du parc social et
une information adquate au moment de la proposition de logement et de
lexpression du refus semblent bien plus dterminants pour rpondre cette
crainte du contentieux. Le droit une certaine latitude dans le choix de son
lieu de vie fait partie du jeu des attributions de logement social et doit tre
pleinement intgr au processus. Surtout dans un projet de loi qui promeut
la location choisie, la possibilit pour un demandeur Hlm de candidater au
logement de son choix.
Lexclusion du recours Dalo de personnes habitant dans le parc social est
inacceptable. La garantie dun parcours rsidentiel dans le parc social est
lgitime au regard de limpossibilit pour beaucoup de le poursuivre dans le
parc priv. Les demandes de mutation sont galement lexpression du manque
de mixit sociale en ce quelles proviennent beaucoup des quartiers difficiles.
Une telle mesure consacrerait lassignation rsidence comme solution la
crise du logement, alors que la Fondation y voit une dimension part entire
du mal-logement. Devant la difficult accrue de toute perspective dvolution,
elle pourrait en outre aboutir encourager les refus de propositions de
logement de la part des demandeurs, ce que le projet de loi cherche par
ailleurs combattre.
/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?

Une nouvelle attaque contre le Dalo?


La Fondation Abb Pierre ne peut pas passer sous silence une disposition
que le gouvernement sapprterait insrer en dernire minute dans le
projet de loi galit et citoyennet. Suite un discret rapport du CGEDD26, le
gouvernement semble en effet dcid supprimer le recours injonction,
qui permet un mnage reconnu Dalo de faire condamner ltat par le
Tribunal administratif sil nest pas effectivement relog au terme dun
certain dlai. la place, le projet de loi instaurerait une procdure
administrative permettant de traiter les situations des bnficiaires
qui nont pas reu, dans un dlai dtermin, une offre de logement ou
dhbergement . Cet affaiblissement de la porte juridique du Dalo a
pour objectif explicite dviter ltat franais linconfort dune nouvelle
condamnation par la Cour europenne des droits de lHomme (CEDH) et,
accessoirement, de faire des conomies en dsengorgeant les tribunaux.
Ltat ne serait ds lors plus oblig reloger par une dcision de justice,
mais par une simple procdure administrative. Au lieu de faire tomber
la fivre, le gouvernement prfrerait donc casser le thermomtre. Et, au
lieu de garantir un logement pour tous, affaiblir ce droit pourtant conquis
de haute lutte.

qui sont destins les logements sociaux SRU? Le risque de la prfrence


communale
Principal dispositif destin mieux rpartir les mnages modestes sur le
territoire: le bilan globalement positif de larticle 55 de la loi SRU doit tre
relativis. Certes, celui-ci a gnr quantitativement la construction dun grand
nombre de Hlm dans les communes qui en manquaient. Mais sans forcment
produire les effets attendus en termes de mixit sociale. Le peuplement est
rest assez stable. En effet, mme si les donnes exhaustives manquent, les
habitants entrant dans ces nouveaux logements semblent souvent issus de
la mme commune, dont les lus rfractaires au logement social russissent
viter les mnages jugs indsirables27. Ces derniers sont la plupart du
temps les mnages les plus pauvres et les mnages extrieurs la commune.
Pour se prmunir des mnages les plus modestes, des maires rcalcitrants
ont pu choisir de privilgier des typologies de Hlm relativement onreux,
en PLS notamment. Mme les logements sociaux dits PLUS les plus rcents
26

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CGEDD, valuation du dispositif daccompagnement vers et dans le logement (AVDL), 14 dcembre 2015.
Dans un article paratre, Fabien Desage avance des chiffres indits mais parcellaires sur la surreprsentation dans certaines communes huppes de lagglomration lilloise des demandeurs de la commune parmi les
attributions de logement, alors quils sont minoritaires parmi les demandeurs (Fabien Desage, Des noms
coucher dehors. Laccs slectif aux nouveaux logements sociaux dans le priurbain rsidentiel ais : contrle
du peuplement et discriminations discrtes , Document de travail, 2016).

27

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prsentent, dans 80 % des cas, des loyers suprieurs aux plafonds APL et
sont donc trop chers pour les mnages modestes. La typologie des nouveaux
Hlm traduit aussi parfois un rejet implicite de mnages indsirables, en
privilgiant des logements de taille moyenne au dtriment de petits logements
pour clibataires et familles monoparentales, et de grands logements pour
familles nombreuses.
Ainsi, laugmentation du niveau de construction de logement social, constate
depuis le milieu des annes 2000, na pas suffi contrecarrer les mouvements
de sgrgation urbaine en cours, car cette sgrgation se reproduit dans le
parc social, entre lancien qui se pauprise et se dgrade dans les quartiers
de relgation sociale, et le neuf trs minoritaire quantitativement dans
les zones plus aises et qui ne serait pas destin aux populations modestes28.

2016

Pour viter les mnages extrieurs la commune, certains lus ont aussi
russi imposer une vritable prfrence communale dans les procdures
dattribution de logements sociaux. Le maire dispose en gnral dau moins
20% des attributions de logements sociaux de sa commune, mais les bailleurs
sociaux, voire les services prfectoraux, anticipent parfois les prfrences des
lus en termes dattribution aux mnages de la commune afin de conserver de
bonnes relations avec ces lus rtifs au logement social. Comme le soulignait
clairement le rapport issu de la concertation de 2013 sur les attributions de
logements sociaux: En pratique, les communes tendent souvent rserver
les logements sociaux situs sur leur territoire leurs propres administrs.
Le critre dappartenance ou de prfrence communale est dailleurs
largement intrioris par les rservataires tel point quils ne proposent
aux organismes dHlm que les candidats habitant dj dans la commune, a
fortiori lorsquils sont en situation prcaire29.
Cest ce que Fabien Desage appelle une banalisation architecturale et
sociologique du logement social dans ces communes, qui saccompagne
dune autochtonisation de ce nouveau parc30, rserv aux habitants de
ces communes. Cette prservation dattributions communales, mme dans le
cadre dintercommunalits, a dailleurs t un argument utilis par les services
de ltat ou des Epci, pour faire accepter un pourcentage de logements sociaux
aux lus rfractaires. Se dessinent ainsi les contours dune discrimination
invisible, qui dfavorise nettement les mnages issus des communes et des
quartiers les plus pauvres et stigmatiss, et en particulier les grandes familles
appartenant aux minorits visibles , en conclut-il31.

28 Il serait cet gard utile de disposer de donnes compares sur la composition des Hlm dans les communes SRU.
29

Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux, Rapport des
groupes de travail remis Ccile Duflot, La Documentation franaise, 2013.
30 Fabien Desage, La sgrgation par omission ? Incapacits politiques mtropolitaines et spcialisation sociale
des territoires , Gographie, conomie, socit 2012/2 (Vol. 14), p. 197-226.
31 Fabien Desage, 20% de logements sociaux minimum, mais pour qui ? La loi SRU lpreuve de la prfrence
communale , Savoir/Agir 2013/2 (n 24), p. 35-40.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


Face ces diffrentes tentatives de discrimination faites aux trangers
une commune, de premires bornes ont t poses. Il est interdit de refuser le
dpt dune demande de logement social au motif que la personne ne rside
pas dans la commune32. De plus, dans un arrt de 199833, le Conseil dtat
considrait que la loi interdisait toute grille dtablissement des priorits
pour la proposition de candidats aux logements sociaux en tant que cette
grille comporte lattribution de points au profit des demandeurs rsidant
ou ayant rsid depuis deux ans au moins dans la commune.
Toutefois, une certaine imprcision subsiste quant la lgalit dune
priorisation plus ou moins explicite des demandeurs autochtones.
Le Dfenseur des droits admet prudemment quune forme de prfrence
communale est acceptable comme un critre de pondration en cas dgalit
de situation des demandeurs, et non comme critre de priorisation.
Cest ainsi que la rcente grille de cotation de la mairie de Paris attribue un
coefficient positif aux mnages rsidant ou travaillant Paris de + 10%
chaque fois. Cest--dire quun jeune mnage (4 points) en situation de
handicap (4 points), log chez un ami (2 points), prvoyant de se marier (4
points), avec ses 20% lis sa rsidence et son travail Paris, aura 17 points
et deviendra prioritaire par rapport une personne dans la mme situation
mais vivant Saint-Denis, mme si ce dernier est menac dexpulsion (2
points)34. Rennes mtropole galement, lappartenance du demandeur
la commune peut lui apporter jusqu 10 points, alors que le fait dtre au
RSA nen rapporte que 6. La prfrence communale joue donc plein et pas
seulement nombre de points gal. Et comme les choix dattribution, en zone
tendue, se font toujours entre des mnages ayant tous de bonnes raisons
dtre relogs, le risque de discrimination demeure lev. videmment,
ladoption de grilles de cotation a le mrite de mettre en lumire ces choix
et permet de les discuter, alors que de nombreuses communes pratiquent ce
type de prfrence dans lombre, et parfois de manire bien plus radicale.
Le projet de loi galit et citoyennet cherche viter ce type de situations,
en prvoyant que labsence de lien avec la commune dimplantation du
logement ne peut constituer un motif de non attribution dun logement adapt
aux besoins et aux capacits du demandeur. Mais il nest pas certain que
cette formulation suffise dissiper lambigut, si les autorits locales peuvent
encore faire du lien avec la commune un critre parmi dautres pour attribuer
ou non un logement. Sil sagit de grer des contraintes comme lloignement
domicile-travail ou la scolarisation des enfants dans la commune, les critres
actuels autoriss par la loi ( lloignement des lieux de travail et de la

/ 222 /

32 Aucune condition de rsidence pralable ne peut tre oppose au demandeur pour refuser lenregistrement

de sa demande. (article 441-2-3 du CCH)


Conseil dEtat, Commune de Longjumeau, 172597, 5 octobre 1998 :
34 https://teleservices.paris.fr/cotation/jsp/site/Portal.jsp?page=cotationdls&view=cotationGrid
33

> AGIR DANS LES QUARTIERS INSENSIBLES


proximit des quipements rpondant aux besoins des demandeurs ) doivent
permettre dy rpondre, sans mettre en place un avantage systmatique aux
candidats communaux. Quoi quil en soit, la prfrence communale mrite
un dbat approfondi afin dexpliciter des pratiques souvent informelles ou
tellement videntes quelles ne sont plus questionnes.
Cotation, location choisie, intercommunalit : une autre politique du
peuplement est-elle possible?
Plaider pour la priorisation des mnages dfavoriss dans lattribution de
logements sociaux situs dans les quartiers priss, limiter les attributions
de complaisance ou le favoritisme lgard des demandeurs autochtones,
on la vu, constituent des points-cls pour concilier droit la ville et droit au
logement. Mais il nest possible dy parvenir quen rformant globalement
la procdure dattribution Hlm. Le chantier est ouvert depuis des annes, un
groupe de travail trs large sur le sujet ayant conclu en 2013 que laccord
est gnral pour souligner lopacit du systme, non seulement pour le
demandeur mais aussi pour lensemble des parties prenantes, et pour
affirmer, dans ces conditions, la ncessaire rforme de lattribution des
logements sociaux35.

2016

Location choisie, cotation, transparence, passage lchelle intercommunale,


priorisation des mnages bas revenus ou prioritaires Dalo, reconqute du
contingent prfectoral, mobilisation des autres contingents : les chantiers
en cours, ouverts parfois de manire dsordonne, dessinent une procdure
dattribution en voie de profond bouleversement. Ces rformes, si elles sont
menes bien et parviennent triompher des multiples conservatismes, sont
porteuses dune potentielle grande avance sociale et mritent toute notre
attention.
Pour que les mnages les plus en difficult bnficient rellement des
logements sociaux disponibles, la cotation est un enjeu fondamental. Cette
mthode dattribution de Hlm est base sur une valuation objective des
demandes en fonction dun certain nombre de critres dfinis lavance
et donnant droit un certain nombre de points (cest ce quon appelle le
scoring au Royaume-Uni) en fonction dun coefficient affect chaque
critre.
Le projet de loi prvoit dencadrer cette pratique encourage par ltat. Mais il
pourrait aller plus loin, en gnralisant lexprimentation, ou en incitant sa
mise en uvre progressive, plutt quen la laissant au libre choix des acteurs
locaux. Ou tout du moins en permettant aux EPCI dsireux de ladopter de
pouvoir limposer leurs partenaires locaux, linstar de ce qui est propos
pour la location choisie.
35 Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux, Rapport des
groupes de travail remis Ccile Duflot, La Documentation franaise, 2013.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


lheure actuelle, les exprimentations de cotation lances par quelques
communes ou EPCI volontaires sont trs encourageantes, mme si des
bmols restent souligner. Dune part, Paris par exemple, la cotation ne
sapplique que pour le contingent de la mairie centrale, soit moins de 20% des
attributions (2000 logements par an seulement), et seuls 5 arrondissements
sont pour linstant concerns. Dautre part, cette cotation nintervient que dans
un second temps, parmi les mnages slectionns par les agents de la ville.
La cotation, en plus de donner la priorit aux mnages en difficult, prsente
lavantage essentiel damliorer la transparence des attributions plutt que de
laisser une marge de manuvre trop importante aux lus locaux et organismes
Hlm. Cette libert dapprciation laisse aux lus entretient dailleurs tort
ou raison des soupons dattributions de complaisance. Or, le dbat sur
la cotation doit tre loccasion de raffirmer quil nest pas du ressort des lus
locaux de recevoir les demandeurs de logement social et de leur promettre,
ou de leur laisser esprer, un logement social. ce titre, il est important de
saluer linitiative de certains lus locaux qui, face lafflux des demandeurs,
ont cess de recevoir des demandeurs de Hlm dans leurs permanences, ou ont
ouvert au public les dlibrations des commissions dattribution municipales.
travers ces mcanismes de transparence, il sagit ici de protger les acteurs
locaux de la tentation ou de la suspicion de favoritisme et de discriminations.
Au-del de lenjeu que peut reprsenter la cotation, la rforme en cours
des attributions annonce, si elle est mene son terme, un changement de
paradigme et de pratique. La conjonction de la cotation de la demande, de
linformation sur le parc disponible, de la location choisie et de la mutualisation
des contingents au niveau local risquent de modifier assez radicalement le
systme que nous connaissons, fond sur des filires spcifiques y compris
pour les personnes dfavorises.
Les attributions de logements sociaux devraient ainsi tre plus transparentes
et laisser plus de marges de manuvres politiques, une plus grande
chelle, pour dessiner de vritables critres politiques dattribution au lieu
dajustements informels, par une grande diversit dacteurs sur le terrain. Il
sagirait de passer de discussions confidentielles sur lattribution dun Hlm
tel ou tel mnage, un dbat public sur des critres appliquer, localement et
nationalement.

/ 222 /

Lexplicitation des critres pris en compte et leur pondration que permet la


cotation expose les autorits qui jouent le jeu de la transparence une critique
des choix oprs. linverse, les communes qui conservent une certaine
opacit, en attribuant des Hlm sans critres publics prcis, peuvent chapper
toute critique. Cest pourquoi lattribution discrtionnaire, labri de la
critique, risque de perdurer et que la cotation mriterait dtre encourage,
voire impose par la loi, tout en laissant aux collectivits responsables le soin
de la mettre en uvre.

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Autre rvolution souhaitable : la politique de peuplement, qui pourrait se
dvelopper davantage lchelle intercommunale ainsi que la annonc Sylvia
Pinel, ministre du Logement. Nous pouvons donc saluer, dans le projet de
loi galit et citoyennet, la recherche dorganisation et de cohrence dans
les orientations locales donnes aux attributions des logements sociaux, en
rendant obligatoires, pour les EPCI dots dun PLH approuv, une confrence
intercommunale du logement (CIL) et un accord collectif intercommunal (ACI).
Reste savoir si ces deux outils pourront imposer leurs objectifs tous les
acteurs de la filire.
2016

Autre volution souhaitable, afin de mieux rpartir les demandeurs de


logements sociaux sur lensemble du parc, au lieu dune spcialisation
commune par commune et bailleur par bailleur: instaurer des commissions
dattributions inter-bailleurs, dautant plus utiles dans les quartiers comptant
plusieurs bailleurs diffrents36.
Sur tous ces sujets, quelques mois aprs ladoption de la loi Alur, le paysage
est en pleine mutation. Il volue plutt dans la bonne direction, mais les
multiples rformes en cours faute de cohrence et de simplicit
prsentent toutefois le risque de sarrter au milieu du gu ou de ne reposer
que sur le volontariat des collectivits vertueuses.

Dpasser la souverainet communale


quelles conditions peut-on alors rduire cette sparation et cette tension
entre droit au logement et mixit sociale ? Sans doute en faisant de
lintercommunalit un espace de rgulation et de compromis entre les
diffrentes approches.
Face la spcialisation des territoires, le dveloppement des politiques
de lhabitat lchelle intercommunale est sans doute lantidote la plus
efficace37. Encore faut-il dpasser rellement les souverainets communales,
qui perdurent souvent au cur mme des intercommunalits. Or, les EPCI sont
encore bien souvent une addition de choix municipaux plus que les espaces
dmergence dun intrt gnral communautaire.
Les structures intercommunales dites fiscalit propre tendent en ralit
fonctionner la plupart du temps sur le modle dun syndicat intercommunal,
cest--dire fonctionnant lunanimit ou du moins un large consensus,
sans alternance politique marque mais plutt dans un mode bipartisan.
Dans cette configuration, les maires conservent souvent une forme de droit
de veto de facto pour tout ce qui touche leur commune. La dsignation des
36 Comit dvaluation et de suivi de lANRU, Politiques de peuplement et logement social. Premiers effets de la

rnovation urbaine, La Documentation franaise, Paris, 2013.


Patrice Lanco, Pour un acte 3 de la dcentralisation , Mtropolitiques, 2011.

37

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


lus intercommunaux par un suffrage indirect, cest--dire issu des lections
communales, empche de faire merger un espace public proprement supracommunal qui dpasse laddition des lgitimits et des intrts communaux.
Loctroi de la comptence dlaboration des plans locaux durbanisme (PLU)
aux intercommunalits, annonc initialement dans le projet de loi ALUR en
2013, aurait t un pas important vers des EPCI dots de pouvoirs durbanisme
importants. Hlas, le compromis trouv in fine au Parlement a ajout la
possibilit pour une minorit de blocage trs simple runir dempcher
ce transfert de comptences. Quant au transfert du permis de construire au
niveau intercommunal, il na mme pas t envisag, alors quil peut permettre
des lus municipaux rcalcitrants de contrecarrer les ventuelles ambitions
des documents de programmation dun niveau suprieur.
Malgr toutes ces limites, de petits pas en compromis, lintercommunalit
progresse. Mme en cas de blocage par les communes sur les sujets centraux,
lEPCI se charge de sujets dlaisss comme la rsorption de lhabitat insalubre
(OPAH). Des PLH communautaires et des PLU intercommunaux voient le jour
dans des dizaines dEPCI. Des fonctionnaires et des lus intercommunaux ont
cur de dfendre ces nouvelles institutions. Le mouvement avance: un intrt
gnral intercommunal merge avec le soutien de ltat. Mais la vritable
rvolution intercommunale, au-del des comptences qui lui sont dvolues,
consisterait en une lection au suffrage universel de ses reprsentants. En
attendant, la gouvernance locale reste au milieu du gu entranant confusion
des pouvoirs et dilution des responsabilits.

/ 222 /

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Le 1001-feuille de la Mtropole du Grand Paris
fera-t-il reculer la sgrgation?
La rforme en cours de la mtropole du Grand Paris, issue en particulier
de deux lois successives (loi portant une nouvelle organisation territoriale
de la Rpublique dite NOTRe, loi de modernisation de laction publique
et daffirmation des mtropoles du 27 janvier 2014 dite MAPTAM), ne
officiellement le 1er janvier 2016 pour prendre ses comptences partir
de 2017, offre un exemple trs parlant des atermoiements dune volution
vers lintercommunalit destine lutter contre la sgrgation spatiale,
particulirement criante en le-de-France. Engag en 2010, le Grand
Paris dispose son actif du constat enfin partag que les frontires
administratives de Paris, commune de 2 millions dhabitants, ntaient
plus adaptes pour grer de manire harmonieuse une agglomration
de 12 millions dhabitants. Plus personne ne dfend ouvertement quune
rgion aussi grande et intgre puisse tre administre par plus de 1 000
communes sans susciter des phnomnes de repli.

2016

Toutefois, la MGP sera-t-elle capable dimposer ses choix damnagement


du territoire et durbanisme aux 131 communes qui la composent, dans
une logique de meilleure rpartition des efforts de logement social et de
prquation financire? Il est permis den douter, tant les alliances entre
dfenseurs de la souverainet communale et les adversaires du partage
entre les territoires ont permis de freiner lambition initiale. Certes,
ladoption dun SCOT mtropolitain et dun plan mtropolitain de lhabitat
et de lhbergement, qui tiendra lieu de PLH, est une avance majeure, qui
saccompagne dune possible dlgation la MGP des aides la pierre.
Certes, la cration de 12 tablissements publics territoriaux (EPT) de taille
critique (suprieure 300000 habitants), la place des anciens EPCI, chargs
dlaborer des plans locaux durbanisme intercommunaux, est la bienvenue
dans une rgion qui en manquait cruellement. Mais les attributions de Hlm
et la dlivrance des permis de construire restent un pouvoir dvolu aux
maires38. De plus, la MGP na pas entre les mains des outils pour atteindre
son ambition (transports, amnagement, tablissement foncier). Ensuite,
le choix a t fait de maintenir les dpartements de la Petite couronne. Or,
ces territoires sont trs clivs, entre dpartements riches (Paris, Hautsde-Seine) et pauvres (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) et leur maintien
constitue un frein une meilleure prquation financire. Au final, le budget
propre disposition de la MGP sera proche de zro. Dadoucissements
en concessions, la MGP disposera sa cration dun budget modeste :
sur un total de 2,58milliards deuros, elle en rtrocdera 2,33!, crit le
gographe Simon Ronai39.
38 On peut toutefois esprer que le cadrage qui rsultera de la confrence intercommunale du logement
mtropolitaine sera suffisamment prcis pour que les attributions effectues par les communes ou les
EPCI puissent participer un rquilibrage des territoires.
39 Simon Ronai, Grand Paris : tat des lieux de la construction mtropolitaine aprs six mois de guerre de
positions , Mtropolitiques, 1er juin 2015.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


La capacit de la nouvelle entit simposer comme un acteur lgitime
capable de faire valoir un intrt gnral grand-parisien est hypothque
par sa carence en termes de lisibilit et de lgitimit. Au gr des allersretours entre Assemble, Snat et lus mtropolitains, de compromis en
retours en arrire, la rforme est apparue incomprhensible aux citoyens et
mme parfois aux lus eux-mmes, soulignant labsence gnrale de vision
politique partage. Une des raisons, au-del de la complexit du processus
dcisionnel, tient au maintien des entits prexistantes (communes, EPCI
devenus EPT, dpartements, rgion) si bien que la MGP apparat comme
une couche de plus un mille-feuille dj touffant. Quant la lgitimit
des lus mtropolitains, elle est limite par leur mode dlection indirecte.
Faute de choix direct par les lecteurs, les lus mtropolitains peineront
dgager des majorits claires et saffirmer face aux lus locaux. Cette
question reste donc un enjeu majeur des prochaines lections, prvues en
2020.
Reste la question du primtre. La MGP, dfinie lchelle de la Petite
couronne, laisse ses franges de vastes territoires qui sont pourtant parties
intgrantes de lagglomration francilienne. Regroups en plusieurs EPCI,
il reviendra la rgion le-de-France de les gouverner en lien avec le centre
de lagglomration parisienne, en vitant une concurrence entre rgion et
MGP.
Enfin, pour la MGP comme pour les autres avances vers un pouvoir
accru des intercommunalits, il est clair que ses ventuels effets ne
pourront se faire sentir qu moyen terme, le temps que les institutions
se crent et laborent des documents de planification capables de faire
voluer les politiques locales. Bref, en attendant la monte en puissance
des intercommunalits, ltat garde un rle indispensable de cohsion
territoriale.

/ 222 /

Laffirmation de vritables intercommunalits pleinement en charge de lhabitat


permettrait le dveloppement de politiques territorialises. Sans quoi ltat
est en effet rduit dicter des normes de plus en plus prcises sur le nombre
et le type de logements sociaux construire, commune par commune, sur le
type de mnages accueillir dans chaque quartier et pour chaque contingent.
De vritables usines gaz se constituent dans le code de la construction,
qui finissent par tre si complexes quelles deviennent illisibles et sont au final
parfois contournes au niveau local, sans que les services de ltat naient (ou ne
se donnent) les moyens de vrifier leur mise en uvre. Elles sappuient sur des
critres nationaux par nature rducteurs, comme la dichotomie QPV/hors-QPV,
alors quune politique urbaine ne peut se mettre en place que dans la dentelle et
la concertation locale. En attendant une gouvernance locale mature, ces outils de
pilotage permettent toutefois de garantir un respect minimal du droit au logement.
Mais le systme semble arriver bout de souffle, touff par les schmas, les
quotas et les ajustements lgislatifs rguliers qui puisent les acteurs locaux et
loignent les citoyens de la comprhension des enjeux politiques.

3
QUARTIERS DE RELGATION :
ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS ?
La mixit sociale, on la vu, peut tre atteinte sans pnaliser le droit au
logement des mnages modestes, en agissant dans les quartiers insensibles
pour les amener partager leffort de dveloppement de logements vocation
sociale et daccueil des personnes mal-loges. Il ne faut naturellement pas
pour autant en conclure quil serait inutile dagir dans les quartiers fragiliss.
Bien au contraire, mais il sagit moins ici de construire des logements sociaux
que den rnover, moins de rpartir les populations que de permettre celles
qui y vivent, ici et maintenant, dy vivre mieux, de pouvoir tre pleinement
actrices de leurs quartiers, en disposant dquipements et de services publics
de mme qualit que tous les autres.

2016

Les conditions de logement des habitants des quartiers


populaires progressent ingalement : les leons du PNRU
Au moment de sinterroger sur les objectifs damlioration des conditions de
vie dans les quartiers populaires et de mixit sociale, il est indispensable de
revenir sur le bilan du Programme national de rnovation urbaine (PNRU 1,
2004-2013), qui visait justement ces deux buts. La rnovation urbaine a-telle pu apporter des rponses satisfaisantes face une ralit sociale aussi
difficile ? lheure o un nouveau programme est dploy sur le territoire
national, les effets de la premire vague de rnovation urbaine, ayant touch
490 quartiers, commencent tre valus.
Selon lenqute Panel politique de la Ville (PPV) 2011, sept mnages sur dix
se dclarent plutt (49%) ou tout fait (21 %) satisfaits des travaux raliss
dans leur quartier, mais sont sans illusion sur le changement fondamental
sur leurs conditions de vie. Ils ne sont ainsi que 19% juger que la qualit
de lhabitat de leur quartier sest amliore, contre 71% qui ne voient aucun
changement et 10% qui constatent mme une dgradation. Si 3% seulement
des mnages dans les ZUS non-rnoves peroivent une amlioration de leurs
conditions de vie, ce taux monte 15% dans les quartiers concerns par une
opration ANRU. Un rsultat modeste mais rel.
Daprs un sondage de 2013 effectu par linstitut CSA pour lANRU auprs
dhabitants de quartiers concerns depuis au moins quatre ans par une
opration de rnovation urbaine, la rhabilitation semble avoir eu un impact
sur lattractivit du quartier puisque 65% des habitants concerns et 68 %

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


des habitants du reste de la commune conseilleraient un de leurs proches
de venir habiter dans le quartier rnov. Une attractivit qui progresse avec
lavancement des travaux aux yeux des habitants des quartiers (+5 points
par rapport 2011). De plus, ils se montrent trs majoritairement satisfaits
de vivre dans leur commune (86%) et dans leur quartier (78%), un taux qui
a progress au cours des quatre dernires annes (+11 points par rapport
2007 pour le quartier).
Reste que si le Programme national de rnovation urbaine (PNRU) men
ces dernires annes a indubitablement eu le mrite damliorer le bti des
quartiers concerns et doffrir de nouvelles perspectives rsidentielles
certains mnages, il a paralllement contribu accentuer la pnurie de grands
logements trs sociaux, en les remplaant par des logements souvent plus
petits et plus chers. Pendant des annes, il a galement rduit les attributions
au sein du parc social des communes concernes, qui avaient dj du mal
reloger les mnages des btiments dmolis. Enfin, en contractualisant
directement avec les communes, lANRU a trop souvent nglig la monte en
puissance des intercommunalits et ainsi a frein une plus grande planification
urbaine lchelle des bassins de vie, ce qui a par exemple fortement nui la
reconstruction de loffre de logements sociaux dmolis dans les autres parties
du territoire, l o pourtant ils font profondment dfaut. lheure du bilan,
la ralit sest finalement rappele aux dcideurs : loin de lobjectif initial de
250 000 logements dmolis, lANRU en aura finalement supprim 148 000.
En partie parce que des habitants des grands ensembles ont manifest le fait
quils taient attachs leur quartier, son histoire et la solidarit qui sy
manifeste. Et que si lamlioration des conditions de logements et dhabitat
tait une imprieuse ncessit, la forme architecturale de leur immeuble,
en tant que telle, ntait pas aussi dterminante que certains pourraient le
penser au regard des difficults conomiques et sociales qui psent sur leur
quotidien.

/ 222 /

Au final, le PNRU a-t-il particip la dsgrgation des quartiers concerns?


La rponse nest pas vidente. La chercheuse Christine Lelvrier a constat
des phnomnes de reconcentration de la pauvret sur les segments du
parc non rnovs, o les familles dloges ont t reloges; les logements
neufs reconstruits, aux loyers suprieurs, tant destins des familles moins
prcaires: la dmolition et le relogement nont pas dispers les populations
les plus pauvres ni favoris leur mobilit lextrieur des quartiers. Cest
mme linverse qui sest produit ; 89% des mnages relogs restent dans
leur commune, pour moiti dans leur quartier ; ils nont pas non plus accs
majoritairement des quartiers plus mixtes, 65% des habitants concerns
tant relogs dans une zone urbaine sensible. Par ailleurs, le processus
mme de la dmolition a un effet pervers : il entrane le dpart spontan de
15% de mnages qui ont un peu plus de revenus, alors quils contribuaient
la diversit sociale. Enfin, la relocalisation des mnages amne aussi des
reconcentrations de populations homognes lchelle dimmeubles et de

> QUARTIERS DE RELGATION : ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS ?


secteurs40. De son ct, le Comit dvaluation et de suivi de lANRU dcrit
une situation plus nuance : sur 13 quartiers analyss, dix ont connu un
mouvement de dsgrgation (assez marqu pour 7 dentre eux), un est
rest stable, deux se sont dgrads41 . Ces rsultats constats amnent
poursuivre lvaluation plus long terme.
Finalement, faire venir des classes moyennes dans des logements locatifs
intermdiaires ou en accession la proprit dans les quartiers rnovs sest
rvl souvent illusoire. Les logements de la Foncire Logement, manation
dAction Logement, par exemple, destins lorigine des classes moyennes
suprieures, tardent voir le jour et sont finalement parfois lous au niveau
de loyer PLUS. De mme, le nombre lev de dmolitions envisages a t
ramen de plus justes proportions. Bref, ceux qui craignaient juste titre
que la mixit espre vienne pnaliser les mnages bas revenus ont, dune
certaine manire, obtenu satisfaction. Du point de vue de la mixit, cest
un chec patent, explique ainsi le politiste Renaud Epstein, les quartiers
restent populaires et immigrs. Mais est-ce que cet objectif tait pertinent?
Finalement, le succs de lANRU est davoir investi dans ces quartiers
populaires et davoir bnfici leurs populations42. En effet, le PNRU aura
permis un investissement total de 47 milliards deuros dans des quartiers en
difficult et produit des rsultats visibles et concrets, contrairement tant
deffets dannonce entendus ces dernires annes au sujet de ces zones
dlaisses.

2016

Les leons du PNRU1 doivent tre tires pour la seconde phase du programme.
Le PNRU2 (2014-2024) est cens mieux prendre en considration les
aspirations des habitants43 et slaborer lchelle intercommunale au lieu
dimposer de manire uniforme des dmolitions rapides, sans concertation
avec les habitants, et dans un processus de dcision national favorisant les
lus locaux les plus importants. Lambition de tourner le dos ces pratiques
est louable, mais le PNRU 2 sannonce dores et dj bien moins ambitieux.
Le financement consacr lANRU, dun montant de 5 milliards deuros de
subventions seulement sur les dix prochaines annes, entirement financ par
Action Logement, apparat bien minime quand on le compare aux 12 milliards
dbloqus par ltat et Action Logement pour les dix annes prcdentes44.
Cette diminution nest pas justifie: le PNRU 1 sest attaqu de nombreux
sites, parfois emblmatiques, avec des travaux quelquefois spectaculaires.
Mais il ne faut pas oublier que la plupart des logements en ZUS et aujourdhui

40 Christine Lelvrier, Au nom de la mixit sociale Les effets paradoxaux des politiques de rnovation
urbaine, Savoir/Agir 2013/2 (n 24).
41 Comit dvaluation et de suivi de lANRU, Politiques de peuplement et logement social. Premiers effets de la
rnovation urbaine, La Documentation franaise, Paris, 2013.
42 Confrence, Rnovation urbaine, entre karcher et dynamite, 22 aot 2014.
43 85% des mnages concerns par une opration ANRU dclarent navoir pas t consults, alors que la moiti
dentre eux aurait souhait ltre (enqute Panel politique de la Ville 2011).
44 CESER le-de-France, Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) en rgion Ile-de-France Analyses et propositions, 19 novembre 2015.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


en QPV nont pas t concerns. Lquivalent de 10% des Hlm en QPV ont t
dmolis-reconstruits (141000), et un quart (330000) ont t rhabilits.
La mixit sociale nest pas tout. La politique de rnovation urbaine a sans
doute galement sous-estim limportance de la mixit fonctionnelle, qui
consiste dvelopper des activits conomiques et commerciales ainsi que
des quipements et des services publics dans des zones parfois assimiles
des cits-dortoirs. Hlas, comme le regrette un rcent rapport du CESERle-de-France, La plupart des rapports institutionnels font un bilan mitig
en matire de mixit fonctionnelle des quartiers. Des oprations concernant
des espaces commerciaux nont t programmes que dans la moiti des
conventions au niveau national46. Daprs le rapport de mai 2015 de lIAU
Ile-de-France sur la mixit fonctionnelle, 2% seulement du cot total des PRU
ont t consacrs au dveloppement conomique, et 0,7 % au commerce.
La fonction habitat a donc t revalorise dans le PRU1 au dtriment de
la fonction conomique. Le contraire en somme de la mixit fonctionnelle
affiche dans les textes !47

Vers une mixit sociale endogne aux quartiers ?


Lamlioration des conditions de vie dans les quartiers populaires, outre les
bnfices pour les habitants, aurait des effets de mixit sociale tout aussi
assurs que les politiques de peuplement. Dune part, il est illusoire desprer
faire revenir massivement des classes moyennes dans des quartiers dgrads
et stigmatiss comme a pu le constater le sociologue Pierre Gilbert aux
Minguettes Vnisseux47. Dautre part, et cest sans doute le point le plus
important, lamlioration des conditions dhabitat, la diversification des
statuts doccupation et la proposition dune offre neuve de qualit en
accession sociale peuvent permettre des mnages issus de ces quartiers,
en situation socialement ascendante, de rester dans des secteurs auxquels ils
sont attachs, leur permettant ainsi une petite promotion rsidentielle sans
perdre les nombreuses ressources de proximit, dont on sait limportance
dans les milieux populaires48. En effet, il ne faut pas sous-estimer lattache
dune partie des habitants leur quartier, mme si celui-ci est parfois
dvaloris de lextrieur. Une ralit qui doit venir nuancer la focalisation sur
leffet quartier.
Cette catgorie de mnages accdants au sein de leur quartier est sans doute
la plus importante quantitativement pour limiter la sgrgation sociale des

45

/ 222 /

Ibid.
IAU le-de-France, La mixit fonctionnelle au regard du commerce. Retour sur 4 quartiers en rnovation
urbaine, mai 2015.
47 Pierre Gilbert, Promouvoir laccs la proprit dans les cits Hlm. Rnovation urbaine et fragmentation
des classes populaires, Savoir/Agir 2013/2.
48Ibid.
46

> QUARTIERS DE RELGATION : ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS ?


quartiers sensibles. Comme le montre le gographe Yoan Miot propos de
la polarisation sociale de lagglomration lilloise, la sgrgation dans une
ville pauvre comme Roubaix est moins due lassignation rsidence de ses
habitants quau dpart de ses couches moyennes ascendantes vers dautres
communes. La focalisation sur la sgrgation, crit-il, notamment travers
sa mesure en coupe instantane, cache les logiques de promotion rsidentielle
des mnages et induit un discours pessimiste des acteurs locaux et des
chercheurs sur lefficacit des politiques urbaines destination des quartiers
pauvres. En outre, elle induit une volont de contrle des flux entrants et la
mise en uvre de politique de captation des mnages les plus aiss alors que
cest la question de lancrage des mnages en cours dascension qui savre
dterminante49.

2016

Cette mixit sociale endogne aux quartiers populaires prsente galement


lavantage de fidliser les habitants disposant des ressources les plus
importantes, qui peuvent jouer un rle social positif, et vite de rserver les
logements neufs de qualit aux habitants extrieurs au quartier, ce qui serait
difficile accepter pour les habitants en place. Lenvie de rester dans leur
quartier, pour les habitants concerns par lANRU, a parfois pu tre vu comme
un chec de la politique de la Ville, puisquelle na pas permis dattirer de
nouvelles populations. Cette aspiration rester au quartier est pourtant sans
doute le meilleur indice dune certaine forme de succs.
Cette ralit montre, au-del des clichs sur ces ghettos dmolir
uniformment, une ralit bien plus diverse. La plupart de ces quartiers ne
sont pas des ghettos dmolir. Parler de ghettos ou dapartheid est
une tendance que la plupart des chercheurs refusent, car elle nest pas adapte
la ralit franaise, plus nuance. Il nexiste pas en France de quartiers de
grande ampleur concentrant des personnes de mme origine par exemple.
Les grands ensembles sont extrmement divers si lon sen tient ce critre.
Sil existe des quartiers fortement sgrgs socialement, leur taille nest
pas comparable aux quartiers amricains, ni mme bien sr aux bidonvilles
et favelas des pays du Sud. En France, quartiers riches et quartiers pauvres
sont rarement loigns de plus de quelques kilomtres. La plupart des
habitants vivent dans des communes ou des quartiers relativement mixtes.
Les mariages mixtes y sont frquents et brassent rapidement les populations
immigres et les non-immigres50. Ensuite, la ghettosation suppose une
contrainte forte. Aux Etats-Unis toujours, au temps de la sgrgation, les
policiers interpellaient les Noirs qui sortaient de leur quartier, ils navaient pas
le droit dhabiter avec les Blancs. Rien voir avec la France, o la relgation
de populations ouvrires et immigres sest faite essentiellement sur des
critres de classe, et secondairement ethnique.

49

Yoan Miot, La sgrgation socio-spatiale dans la mtropole lilloise et Roubaix: lapport des mobilits
rsidentielles, Gographie, conomie, socit 2012/2.
50 Loc Wacquant, Parias urbains, Ghetto, banlieues, tat. Une sociologie compare de la marginalit sociale,
La Dcouverte, Paris, 2007, p. 191.

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


La mixit sociale nest pas la seule solution
pour les quartiers de relgation
Les quartiers dits sensibles sont confronts des problmes urbains
lis au quartier lui-mme (tat du bti, localisation, dgradation de
lenvironnement urbain, loignement, enclavement) et sociaux propres
ses habitants (chmage, formation, pauprisation). Rpartir diffremment
leurs populations, en esprant attirer des mnages plus aiss et loger ailleurs
certains des mnages pauvres, ne changerait pas fondamentalement les
problmes points ici. Dans le premier cas, le quartier resterait dgrad. Dans
le second, certains de ses habitants pauvres seraient simplement dissmins
ailleurs. Sil est ncessaire de faire reculer la concentration de la pauvret, il
ne faut pas oublier que le problme premier reste tout de mme la pauvret,
avant sa plus ou moins grande concentration.
Comme lcrivent Marie-Hlne Bacqu et Mohamed Mechmache, La
focalisation sur lexclusion et sur les handicaps sociaux a conduit
construire les quartiers populaires comme des quartiers et des populations
problmes , la seule solution venant alors de la dispersion de la pauvret
au nom de la mixit sociale. Or ce scnario de la dispersion non seulement
apparat de plus en plus improbable, voire inacceptable ; les mobilits
imposes par la rnovation urbaine ont contribu affaiblir les solidarits
sociales alors que se reconstituent plus loin des poches de pauvret. Surtout,
la ralit des quartiers populaires apparait bien plus diverse et dynamique.
Ces quartiers sont aussi des lieux de solidarit, de russite, dinnovation et
de cration. Sans anglisme, il convient de sortir du discours rducteur sur
le ghetto qui joue comme une imposition faite aux habitants des quartiers
populaires, et de montrer la socit franaise une vision plus complexe de la
ralit. Reconnatre lexistence de quartiers populaires nimplique pas pour
autant dentriner la sgrgation spatiale mais bien de reconnatre le rle et
les spcificits de ces quartiers, y compris dans linnovation.51

/ 222 /

La mixit sociale est un principe consensuel en la classe politique et dans les


mdias, mais de nombreux chercheurs en dbattent ardemment. Le cur de
la discussion tourne autour de lexistence ou non dun effet quartier .
condition sociale gale, vivre dans un quartier pauvre joue-t-il un rle ngatif,
positif ou neutre sur la situation sociale de leurs habitants? Pour schmatiser,
les contempteurs de la mixit mettent en avant les ressources identitaires et
en termes de solidarit tires dune appartenance un quartier populaire:
entraide, identit collective, rsistance aux discriminations, organisation
communautaire Les partisans de la mixit, de leur ct, soulignent que ces
supposs avantages des quartiers populaires ont mal rsist la dgradation
sociale dans un contexte de chmage de masse. Les jeunes ny trouveraient
51 Marie-Hlne Bacqu et Mohamed Mechmache (2013), Pour une rforme radicale de la politique de la Ville,
Rapport au ministre dlgu charg de la Ville, juillet 2013.

> QUARTIERS DE RELGATION : ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS ?


plus gure dexemples de russites professionnelles ou scolaires motivantes,
et les effets dentranement dans la spirale de lchec scolaire voire des
effets de bandes dtrioreraient les conditions de vie, sans compter la
discrimination ladresse qui pnalise les habitants sans que les rseaux
associatifs ou politiques issus des quartiers parviennent forger une identit
collective populaire mobilisatrice52.
Les dbats se focalisent souvent sur les effets de la sgrgation rsidentielle
sur lcole, en particulier autour de certains collges-ghettos, linstar de
ces 70 collges (soit 1% dentre eux) qui accueillent plus de 82% de collgiens
dorigine sociale dfavorise, alors que cette catgorie ne reprsente que 39%
des collgiens en moyenne nationale53. Le Conseil national de lvaluation
du systme scolaire (CNESCO) estime mme que 10 % des collgiens sont
scolariss dans des collges sgrgs, comptant plus de 60 % denfants
douvriers, au chmage ou inactifs. lautre bout de lchelle sociale, un lve
dorigine trs favorise (CSP+) a presque deux fois plus de camarades aiss
dans son tablissement quun lve des classes moyenne ou populaire. Or,
plusieurs tudes (en France et ltranger) attestent de leffet positif pour
les lves de la mixit scolaire et sociale lchelle des tablissements et
des classes, en termes dmulation, de cohsion sociale, de citoyennet ou
douverture desprit54. Cette mixit serait dailleurs bnfique pour presque
tous, et pas seulement pour les lves des couches populaires ou les lves
en difficult55. Certains parents dlve, dans des zones trs sgrges,
salarment juste titre de labsence de mixit scolaire et vont parfois jusqu
rclamer des petits blonds dans leurs coles, comme ce fut le cas lors de la
mobilisation des mres dlves dcoles et collge du Petit-Bard, un quartier
pauvre de Montpellier, o sont scolariss une grande majorit denfants
dorigine marocaine56.

2016

Ce dbat est important mener, en particulier dans les zones les plus
sgrges, mais il ne faut pas rsumer le problme des coles des quartiers
populaires la mixit sociale. Dune part parce que le lien entre sgrgation
rsidentielle et chec scolaire nest pas si vident. Daprs le Cnesco, la
composition des classes contribue autant la sgrgation scolaire que la
sgrgation rsidentielle et entre les tablissements57 . Autrement dit, on
pourrait diminuer lhtrognit scolaire entre les classes uniquement
en vitant les classes de niveau au sein des tablissements. De plus, les
scientifiques ne sont pas unanimes sur les effets significativement bnfiques
52 Didier Lapeyronnie, Ghetto urbain. Sgrgation, violence, pauvret en France aujourdhui, Robert Laffont, Paris,

2008. Eric Maurin, Le ghetto franais. Enqute sur le sparatisme social, Le Seuil, Paris, 2004.
Son Thierry Ly et Arnaud Riegert, Mixit sociale et scolaire et sgrgation inter- et intra-tablissement dans
les collges et lyces franais, CNESCO, Juin 2015.
54 Confrence de comparaisons internationales, Rapport CSE-CNESCO, Mixits sociale, scolaire et ethnoculturelle
lcole : quelles politiques pour la russite de tous les lves ?, juin 2015.
55 Nathalie Mons : La mixit sociale est un avantage pour tous les lves sans exception, Libration, 18
octobre 2015.
56 Sarah Finger, En classe, on voudrait des petits blonds avec nos enfants, Libration, 3 juin 2015.
57 Son Thierry Ly et Arnaud Riegert, Mixit sociale et scolaire et sgrgation inter- et intra-tablissement dans
les collges et lyces franais, CNESCO, Juin 2015.
53

/ 222 /

Mixit sociale ou droit au logement ?


de la mixit sociale lcole en termes de russite scolaire, alors que
dautres facteurs bien plus dterminants ont t mis en vidence, comme le
nombre dlves par classe, labsence de bruit domicile ou des logements
moins surpeupls58. Comme lcrit un rapport parlementaire sur le sujet,
la corrlation entre la mixit sociale et la performance scolaire nest pas
solidement tablie59, en raison de rsultats contradictoires.
La plupart des mouvements de protestation de parents rclament avant tout
de meilleures coles, des professeurs plus nombreux, mieux forms, plus
expriments, des effectifs par classe moins touffants, des intervenants
extrieurs, des pdagogies adaptes aux lves en difficult. En Seine-SaintDenis, le mouvement des parents dlves en colre contre le manque rcurrent
denseignants remplaants a estim quun enfant du dpartement perdait en
moyenne entre six mois et une anne de cours tout au long de sa scolarit
faute de remplaants. tel point que le Dfenseur des droits a reconnu, en
juillet 2015, une rupture du principe valeur constitutionnelle dgalit
des usagers devant le service public60 . De manire gnrale, le principe
de discrimination positive territoriale, qui a prsid la cration des Zones
dducation prioritaires devenues Rseaux dducation prioritaires (REP),
est finalement bien peu mis en uvre. En 2015, les coles REP+ nont que 1,5
enfant en moins par classe en moyenne par rapport aux coles hors REP61.
Daprs un rapport parlementaire, les moyens supplmentaires flchs vers
les 20% dlves scolariss dans les tablissements supposs prioritaires
ne mobilisent que 1,56 % des dpenses publiques dducation : Cest
environ moiti moins que ce qui est recommand par lOCDE, dplorent les
auteurs62. De manire plus gnrale, la politique de la Ville nest dote que
de 450 millions deuros en 2015, une somme drisoire au regard des retards
de ces zones, ne serait-ce que par rapport au droit commun des services
publics des autres territoires.
En dfinitive, plutt que dattendre les effets dun hypothtique changement
de population (les espoirs de la politique de rnovation urbaine cet gard
ont t souvent dus), il convient avant tout de sintresser au sort des
habitants des quartiers , ici et maintenant, en assumant quil existe et
existera des quartiers populaires et que lobjectif des politiques doit tre
avant tout damliorer leur quotidien, en sappuyant sur leurs ressources et
leurs identits, plutt que de chercher les invisibiliser tout prix. Il faut

/ 222 /

58 Daprs une tude conomtrique, mene par lOFCE pour lOnpes et le PUCA partir de lenqute Logement
2002, toutes choses gales par ailleurs, un lve dont le logement est surpeupl ou expos au bruit a 40% de
plus de risques dtre en chec scolaire. OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement,
octobre 2015 : http://www.onpes.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_final_ONPES_PUCA_OFCE_V2.pdf
59 Yves Durand et Rudy Salles, Rapport dinformation sur lvaluation des politiques publiques en faveur de
la mixit sociale dans lducation nationale, dcembre 2015.
60 Dcision du Dfenseur des droits n2015-262, Situation scolaire Saint-Denis : le Dfenseur des droits
adresse trois recommandations la ministre de lducation nationale, 9 novembre 2015.
61 Projet annuel de performances du programme Enseignement scolaire public du premier degr annex au
PLF 2016.
62 Yves Durand et Rudy Salles, Rapport dinformation sur lvaluation des politiques publiques en faveur de
la mixit sociale dans lducation nationale, dcembre 2015.

> QUARTIERS DE RELGATION : ET SI ON PENSAIT AUX HABITANTS ?


assumer que les quartiers populaires, au moins moyen terme, accueillent
en majorit des familles pauvres ou modestes, qui il faut imprativement
assurer des services publics cole, culture de qualit et donner ces
quartiers les mmes chances que les autres.
Or, daprs lenqute Conditions de vie et aspirations du Crdoc63, prs de
deux tiers des personnes qui disent vivre ou travailler dans un quartier
sensible ont limpression que leurs conditions de vie se sont beaucoup
dgrades ces dernires annes. Rpondre ce malaise des habitants des
zones sensibles implique, on la vu, de poursuivre une action sur le bti et
la mixit fonctionnelle, sur la qualit des coles, mais aussi sur laccs aux
autres services publics, quils soient fournis par la puissance publique ou par
des associations : soutien scolaire, mdiathques, centres socio-culturels,
transports en commun, PMI, ressourceries et rgies de quartier, entreprises
dinsertion par lactivit conomique, accs la formation et lemploi.

2016

/ 222 /
63 Credoc, volution du regard sur les quartierssensibles et les discriminations entre 2009 et 2014, Collection

des rapports, n322, avril 2015.

Mixit sociale ou droit au logement ?


e nombreux dbats complexes traversent les champs politiques
et scientifiques sur limportance de la mixit sociale et, le cas
chant, les meilleurs moyens de combattre la sgrgation sans sacrifier
pour autant le droit au logement. La mixit est-elle bnfique aux
mnages des quartiers populaires ou est-elle une manire dacclrer
leur gentrification ? Faut-il disperser les populations pauvres ? Fautil privilgier des mnages de classes moyennes dans les quartiers
pauvres?

conclusion

La premire consiste favoriser linstallation de mnages pauvres et


modestes dans tous les quartiers. Cette mixit chez les plus aiss passe
par la production de logements abordables, sociaux ou privs, et leur
attribution des mnages en difficult. linverse, la mixit impose de
force dans les quartiers populaires est plus ambivalente car, seule, elle
peut mener rduire loffre de logements bas loyer pour les mnages
pauvres. Il ne sera pas possible daccder une vritable mixit sociale
sans agir sur les quartiers aiss. Mcaniquement, le relogement des
pauvres dans les quartiers riches diminue leur concentration dans les
quartiers dfavoriss. Il nest pas anodin de constater que le groupe
de travail sur les attributions, runissant des acteurs aux positions
volontiers antagonistes, est arriv aux mmes conclusions : Au gr
de la concertation, les positions des uns et des autres ont volu. Il a
finalement t dcid que les politiques dattribution ne devaient pas
gnrer dexclusion systmatique de certaines catgories sociales,
mme au nom de la mixit sociale. Un consensus a t obtenu sur lide
de promouvoir la mixit sociale par des actions positives, dfinies
lchelle intercommunale, visant faciliter laccs des quartiers sans
problme ou attractifs pour des publics dfavoriss64.
La seconde piste indispensable et consensuelle, sans effets pervers
possibles, consiste amliorer ds maintenant les conditions de
vie dans les quartiers populaires, sans dloger les mnages pauvres
pour les remplacer par des classes moyennes dont la venue est
incertaine. Des btis rnovs, des coles de qualit, des espaces publics
entretenus, des services et quipements adapts: la concentration de
mnages dfavoriss justifie elle seule la concentration de moyens
supplmentaires pour contrecarrer linjustice sociale. Par la suite, de

/ 222 /
64 Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux, Rapport

des groupes de travail remis Ccile Duflot, La Documentation franaise, 2013.

Confronts des dbats thoriques difficiles trancher, les acteurs


ont besoin dorientations pratiques pour guider leur action. Face ces
incertitudes, deux grandes priorits nous semblent indispensables
et prudentes, allant de manire assez sre dans le sens du droit au
logement et de la mixit sociale sans opposer lun lautre.

meilleures conditions de vie constituent une condition sine qua none


pour attirer des classes moyennes dans les quartiers politique de la
Ville (mixit exogne), et surtout pour inciter les mnages en ascension
sociale issus de ces quartiers y rester (mixit endogne).
De manire plus gnrale, ces politiques doivent pouvoir dessiner un
socle rpublicain65 capable de dpasser les contradictions entre
mixit et droit au logement, en sappuyant sur laffirmation progressive
du droit au logement dans la lgislation, qui sest accompagne de la
reconnaissance dun droit la libert de choix et dun droit la ville. Ce
socle peut tre rsum ce triptyque:

2016

- le droit un logement dcent et indpendant selon les termes de


larticle 1 de la loi du 31 mai 1990 qui est reconnu comme un objectif
valeur constitutionnelle et garanti par la mise en uvre du droit au
logement opposable,
- la libert pour chaque personne de choisir son mode dhabitat ce qui
en principe lgitime le droit de refus des propositions de logement et
suppose que les diffrents statuts doccupation, notamment celui de
propritaire, restent accessibles,
- le droit la ville qui permet dchapper lassignation rsidence
dans des territoires dclasss et suppose que la mixit sociale soit la
rgle dans tous les quartiers.

conclusion

Mixit sociale ou droit au logement ?

Au fond, il ne sagit pas de juxtaposer ces diffrents lments, au


risque de faire natre des antagonismes entre eux, mais den faire les
composantes dun droit lhabitat66 auquel elles donnent un contenu
extensif. En dautres termes, passer du droit au logement au droit
lhabitat permettrait de mieux reconnaitre le socle rpublicain de
la politique du logement et de marquer limportance quil convient
dattacher ses diffrentes dimensions.
Ainsi, afin dviter les mauvais usages de la mixit sociale, mieux
vaut parler, dans la ligne dHenri Lefebvre, dun droit la ville, en
complment du droit au logement. Parler de droit la ville revient
en faire une ressource pour les mnages modestes, alors que linjonction
la mixit sociale peut se retourner contre eux. Le droit la ville leur
reconnat la possibilit de ne pas rester assign rsidence sans
leur interdire de rsider dans aucun quartier de lagglomration, ft-il
populaire. Pour autant, leur affirmation conjointe ne lve pas lambigut
des formulations et ne rsout pas les tensions que fait natre la mise en
uvre de ces divers objectifs.

65

Conseil danalyse conomique, Loger les classes moyennes, 2008, p. 12.

66 La loi Quilliot du 22 juin 1982 avait dailleurs repris cette formulation en indiquant son article premier

que le droit lhabitat est un droit fondamental.

/ 222 /

Il serait entre autres ncessaire de redistribuer la rente foncire en


surtaxant les transactions des biens immobiliers les plus chers.
Cette Contribution de solidarit urbaine , dfendue par la Fondation
Abb Pierre depuis son Contrat social de 2012, a pour but de rsorber
les ingalits territoriales en ponctionnant la hausse des prix les plus
levs des quartiers riches pour financer la rnovation des logements
et la production de logements abordables dans les quartiers qui en
manquent, au sein dun mme territoire. Elle pourrait tre complte
par une extension de la taxe Apparu , relative aujourdhui aux
micrologements aux loyers indcents, tous les loyers suprieurs au
loyer mdian major introduit dans la loi ALUR. Celle-ci autorise en
effet des complments de loyer au-del du loyer mdian major, luimme situ 20% au-dessus du loyer mdian. Surtaxer ce complment
de loyer permettrait ainsi de dcourager ces loyers excessifs tout
en contribuant financer des politiques redistributives travers la
production de logements socialement accessibles. Dans les deux cas,
le principe de cette fiscalit consiste utiliser la sgrgation par les prix
pour mieux la combattre, et en quelque sorte taxer les mcanismes de
sgrgation et faire payer les sgrgateurs plutt que les sgrgs.
De la mme manire, il serait souhaitable de fiscaliser davantage les
donations et successions, moteurs importants de la reproduction des
ingalits face au logement et de la hausse des prix, en les taxant
davantage afin damliorer lgalit face au logement et laccumulation
du patrimoine.

/ 222 /

Outre les leviers fiscaux, les pouvoirs publics disposent de pouvoirs de


rgulation plus directs, en particulier travers lencadrement des loyers
du parc priv. Cet outil, utilis jusquici trs timidement, aurait pourtant
pu freiner la hausse des loyers privs des grandes agglomrations au
cours de la dcennie 2000, et ainsi contribuer enrayer le phnomne
de report des couches populaires et moyennes vers le parc social.
Progressivement renforc depuis 2012, avec la limitation des hausses de
loyer la relocation lors dun changement de locataire et lencadrement
des loyers en fonction du loyer mdian Paris, lencadrement reste trop
tardif et surtout trop limit puisque la loi ALUR, qui le prvoyait dans 28
agglomrations regroupant plus de 1 000 communes, nest pour linstant
applique qu Paris intra-muros mme si Lille et Grenoble devraient
suivre au cours de lanne 2016.

La conjugaison de la mixit sociale et du droit au logement se dcline,


dans les outils politiques notre disposition, par des actions sur la
production et lattribution de logements accessibles. Mais elle implique
plus long terme une action volontariste de rgulation des marchs
immobiliers ; sans quoi les mcanismes correcteurs auront toujours
un temps de retard par rapport aux dynamiques conomiques de
gentrification de la ville.

conclusion

Mixit sociale ou droit au logement ?

conclusion

Mixit sociale ou droit au logement ?


Autre instrument destin ouvrir le march locatif priv des villes chres
aux mnages modestes: la garantie universelle des loyers (GUL) tait
cense substituer la caution parentale une garantie publique contre
les impays, de manire rassurer les bailleurs. Comme lencadrement
des loyers, cette mesure a t adopte dans le cadre de la loi ALUR
avant que le Gouvernement annonce quelle ne serait pas rellement
applique. la place, un nouveau dispositif intitul Visale, financ par
Action Logement, semble bien moins ambitieux dans la mesure o il ne
couvrira pas les chmeurs et les inactifs. Bref, le gouvernement continue
de sappuyer quasi-exclusivement sur le parc social pour loger les
mnages bas revenus et introduire de la mixit sociale.

2016

Aux origines de la sgrgation rside donc, dune part, la constitution


historique dun parc social gographiquement concentr en parallle
des prix immobiliers de plus en plus ingaux entre quartiers, communes
et agglomrations. Dautre part, la sgrgation est creuse par une
augmentation des ingalits de revenus qui assigne chaque groupe
social des territoires particuliers et hirarchiss. Prtendre combattre
la sgrgation uniquement au travers dune politique de peuplement
est donc largement illusoire. Autant que sur lhabitat, il faut agir
sur les ingalits de revenus, car une politique urbaine ne peut pas
compenser entirement une polarisation croissante des richesses,
qui, dune manire ou dune autre, se traduit toujours spatialement et
mine long terme la lgitimit des mcanismes de redistribution (voir
lintroduction du rapport). Tant que perdureront des ingalits sociales
aussi profondes, les ingalits spatiales ne pourront pas sestomper
significativement.

/ 222 /

PARTIE

TABLEAU DE BORD

Le suivi des politiques du logement


> AXE 1
PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES PARTOUT
O LES BESOINS EXISTENT

> AXE 2

RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT

> AXE 3

PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT

> AXE 4

LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX

/ 222 /

Sommaire
Introduction . ......................................................................................................... 273

Axe 1 : Produire suffisamment de logements accessibles


partout o les besoins existent : ............................................................. 275
2016

Une offre de logement insuffisante et inadapte aux besoins des mnages . ....... 275
- Construction de logements : des chiffres en berne ..............................................275
- Le financement des logements sociaux toujours loin des objectifs .....................276
- Des logements sociaux inadapts aux nouveaux besoins des mnages ..............278
- Les mesures en faveur de la production de logements sociaux et trs sociaux ... 279
- Une progression toujours insuffisante du parc Hlm ............................................ 280
- Lintensification de la lutte contre la vacance . .................................................... 282
- Conventionnement du parc priv: des niveaux extrmement bas .......................285
- Lintermdiation locative: un impact limit sur la mobilisation du parc priv..... 286

Axe 2 : Rguler les marchs et matriser le cot du logement . .............. 287


La hausse non rgule du cot du logement ......................................................... 287
- Lobservation des loyers du secteur priv lchelle nationale et locale ............ 287
- Deux dispositifs parallles pour encadrer les loyers du parc priv ..................... 288
- Lencadrement des pratiques des professionnels de limmobilier ...................... 289
Une distribution restreinte des aides personnelles au logement .......................... 289
- Des aides qui ne couvrent plus les dpenses relles des mnages..................... 292
- Des taux deffort qui restent levs..................................................................... 293
La hausse du cot de lnergie et la lutte contre la prcarit nergtique ............ 295
- La monte en charge encore insuffisante du programme Habiter Mieux ............ 295
- Un bouclier nergtique pour remplacer les tarifs sociaux jugs inefficaces ...... 297

Axe 3 : Plus de justice sociale et de solidarit ....................................... 299


Des dispositifs daide laccs et au maintien dans le logement insuffisants .......299
- Des FSL sous pression ..........................................................................................299
- La nette diminution des aides Loca-Pass .............................................................302
- Des dispositifs de garantie des risques locatifs, multiples et insuffisants ......... 303
- La prvention des expulsions locatives ...............................................................304
Ladaptation des capacits daccueil aux besoins des plus dmunis ....................305
- Une forte dgradation de laccueil durgence . .....................................................307
- La progression continue du recours aux nuites dhtel ......................................308
- Hbergement: lenjeu de la qualit de vie et de la continuit de la prise
en charge ............................................................................................................ 309

/ 222 /

- Laccueil des demandeurs dasile: un nombre insuffisant de place en CADA ...... 311
- La difficile mise en uvre du logement dabord ............................................ 313
La lutte contre lhabitat indigne et inconfortable ................................................... 316
- Amlioration du parc existant .............................................................................. 318
- Lintervention dans les coproprits fragiles ou en difficults ............................. 319
- La rsorption des bidonvilles ............................................................................... 321
La mise en uvre du Droit au logement opposable (Dalo) ....................................323
Droit lhabitat et la mobilit pour les gens du voyage ......................................326

AXE 4 : Les territoires face aux besoins sociaux ..................................... 329


Construire une ville quitable et durable ............................................................. 329
- Loi SRU: des obligations de production minimales .............................................329
- Une aide aux maires btisseurs ........................................................................... 331
- La politique de la ville et le NPNRU ......................................................................332
Quid de lintervention publique en zones rurales? ................................................334
Solidarits territoriales et mcanismes de prquation financire ........................335
Gouverner la politique du logement .......................................................................336
- Linexorable monte en comptence des EPCI .....................................................337
- Des dpartements appui ................................................................................339
- Des rgions bien prsentes ..................................................................................339
- Les associations : entre initiative et dlgation de service public . ......................340
Le financement des politiques du logement . .........................................................340
- Ce que le logement rapporte la collectivit .......................................................342
- La question des priorits budgtaires ..................................................................343

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement

introduction

aggravation des situations de mal-logement dcrite en premire


partie de ce chapitre tmoigne dun largissement et dune accentuation de la crise du logement. Une crise qui apparat comme sans
prcdent , la fois parce quelle ne ressemble pas celles qui ont
pu svir dautres priodes (notamment dans les annes 1950), mais
aussi parce quelle est dune ampleur et dune intensit indites depuis
plusieurs dcennies.
Danne en anne, les rapports de la Fondation Abb Pierre ont cherch
identifier les causes de cette crise, en dcrypter les logiques et mcanismes. Lessentiel de ces analyses et le suivi des politiques mises en
uvre sont restitus ici de faon synthtique.

2016

Seront abordes successivement dans ce tableau de bord quatre parties,


qui correspondent aux quatre axes ayant structur le Contrat social pour
une nouvelle politique du logement propos par la Fondation en 2012
aux candidats llection prsidentielle et sign par Franois Hollande,
aujourdhui prsident de la Rpublique :
- AXE 1 : Produire suffisamment de logements accessibles partout o les
besoins existent.
- AXE 2 : Rguler les marchs et matriser le cot du logement.
- AXE 3 : Plus de justice sociale et de solidarit.
- AXE 4 : Les territoires face aux besoins sociaux.

/ 222 /

axe 1
PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS
ACCESSIBLES PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT
2016

Une offre de logement insuffisante et inadapte


aux besoins des mnages
Un des premiers facteurs explicatifs de la crise du logement est le dficit de
logements. Alors que la population en France et plus encore le nombre de
mnages a fortement progress (vieillissement de la population, sparations
conjugales, recompositions familiales), le niveau de construction depuis un
quart de sicle na pas permis de couvrir lensemble des besoins. Et surtout,
cette production sest rvle particulirement inadapte pour les mnages
disposant de faibles ressources. Sachant que la monte de la prcarit,
aggrave par le contexte de crise conomique, a dgrad la situation de
nombreux mnages et rendu plus imprieux le besoin de produire une offre
rellement accessible.
Construction de logements : des chiffres en berne
Daprs une tude du CGDD, la France devrait compter en 2050 prs de 30 %
de mnages supplmentaires par rapport son niveau actuel, gnrant des
besoins en logements de plus en plus levs. La demande potentielle devrait
atteindre 330000 360000 logements par an dici 2020.
Ces prvisions ne tiennent compte ni du dficit cumul depuis de nombreuses
annes (estim environ 800 000 logements), ni des besoins lis au mallogement ou au non-logement, les diffrentes estimations1 convergeant
autour de lobjectif de 500000 logements environ construire chaque anne
pour rpondre aux besoins futurs et combler le dficit actuel. Cest lobjectif
repris par le Prsident de la Rpublique en 2012 et dclin dans la feuille de
route de lactuel Gouvernement pour la priode 2013-2017.

1 Ces estimations tiennent compte la fois des volutions dmographiques (migrations, volution de la population,
formations des mnages et dissolutions), du parc (y compris son renouvellement et sa vacance mobilisable),
ainsi que des caractristiques du parc de logement (logements ordinaires, confort, taille, critres de dcence,
situations dabsence de logement ordinaire) au regard de la population (taux deffort financier, dcohabitation,
handicap, taille des mnages, nombre de personnes en hbergement, sans domicile).

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Depuis 1975, ce niveau na jamais t atteint, pas mme en 2007, pourtant
une anne record en terme de construction (avec prs de 489000 mises en
chantier). Depuis 2012, moins de 400000 logements ont t mis en chantier
chaque anne. Entre dcembre 2014 et novembre 2015, le nombre de
logements autoriss la construction (379 600 units) a augment de 0,3 %
par rapport la priode antrieure et le nombre de logements commencs
(351 200units) stagne2.
Tableau 24 : Nombre de logements mis en chantier en France entire (Mayotte
non compris) *
2002

2003

2004

2005 2006** 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Total des
logements
mis
en chantier

342400 363900 414500 465000 493900 488800 399000 346800 414900 422200 398100 395600 355800 351 200

Logements
ordinaires

330 900 353 400 398 700 444 800 472 500 466 400 379 800 327 100 387 700 397 000 375 700 373 900 329 500 326 100

dont
individuels

211 100 218 100 239 800 253 300 259 600 252 700 215 700 174 100 205 700 210 400 191 100 178 600 143 600 137 800

dont
collectifs

119 800 135 300 158 900 191 500 212 900 213 700 164 100 153 000 182 000 186 600 184 600 195 300 185 900 188 400

Logements
en rsidence

11500

10500

15800

20200

21400

22400

19200

19700

27200

25200

22400

21700

Source : SOeS, Sit@del2, estimations sur donnes arrtes fin novembre 2015.
*  compter des rsultats 2015, de nouveaux indicateurs retracent les autorisations et les mises en
chantier la date relle de lvnement. Ces nouvelles sries amliorent le diagnostic conjoncturel
produit partir de la base Sit@del2, en corrigeant notamment les ventuels dfauts de collecte. Sur 6
ans, ce sont plus de 260000 logements qui navaient pas t comptabiliss par la statistique officielle.
La nouvelle mthodologie mise en place par le SOeS est base sur les donnes administratives,
compltes par des travaux de modlisation et des enqutes annuelles.
** Le tableau inclut les DOM partir de 2006.

Le financement des logements sociaux toujours loin des objectifs

/ 222 /

Lobjectif du Gouvernement est datteindre 500 000 constructions neuves par


an, dont 150000 logements sociaux. Or, si le nombre de Hlm financs tait en
progression rgulire de 2002 2010 (avec plus de 130000 logements sociaux
financs), la diminution a t trs nette depuis : peine 103 000 logements
sociaux financs en 2012. Malgr une reprise note en 2013, avec plus de 117000
logements sociaux, le niveau reste insuffisant. LUSH et le Gouvernement ont donc
sign un pacte dobjectifs et de moyens 2013-2015, raffirm en septembre
2014 dans un agenda 2015-2018. Or, pour lanne 2015, les rsultats restent
trs dcevants par rapport 2013: 108 921 logements sociaux ont t financs
en mtropole hors ANRU (51224 PLUS, 27634PLAI et 30063PLS).
2

CGDD - SOeS, Construction de logements. Rsultats fin novembre 2015 (France entire), Chiffres et Statistiques n712, dcembre 2015.

26300 25 100

> AXE 1 : PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES


PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT

Tableau 25 : Nombre de logements sociaux financs en France mtropolitaine


(hors Anru)
PLAI*

2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

PLA
PLUS CD
Total Log.
PLS
PLUS (hors ANRU) sociaux agrs (1)
5 427 39 513
2 711
47 651
8 648
5 188 36 412
2 856
44 456
11 834
5 034 39 622
4 144
48 800
12 659
6 037 41 548
4 521
52 106
20 598
7 538 44 225
1 519
53 282
23 708
7 672 50 355
747
58 774
37 593
13 014 45 769
810
59 593
32 896
17 000 48 500
599
66 099
33 253
21634 57 281
573
79 488
40 354
25 802 58 981
273
86 090
45 016
23 483 51 412
130
75 025
40 864
23 409 48 476
244
72 129
30 599
29 734
54 788
84 522
32 543
28 449
51 490
79 939
26 475
27 734
51 224
78 859
30 063

Total
gnral
56 299
56 290
61 459
72 704
76 990
96 367
92 489
99 352
119 842
131 106
115 889
102 728
117 065
106 414
108 921

Part des
PLS
15 %
21 %
21 %
28 %
31 %
39 %
36 %
34 %
34 %
34 %
35 %
30 %
28 %
25%
28 %

Part des
PLAI
10 %
9%
8%
8%
10 %
8%
14 %
17 %
18 %
20 %
20 %
23 %
25 %
27 %
25 %

2016

Source : Infocentre SISAL. (1) hors PLS Foncire.


*Sont comptabilises depuis 2009 les places en structures collectives dans le dcompte des PLAI.
NB : Le tableau ci-dessus rend compte des financements accords en vue de la production de logement
social. La mise disposition effective de ces logements aux mnages intervient avec un certain dcalage:
en 2013, par exemple, 117 065 logements ont t financs, mais seulement 84 500 logements ont t
mis en service. Un dlai de 30 mois en moyenne spare le temps du financement de celui de la mise en
location.

Le financement des logements sociaux varie selon les territoires : les zones
considres comme tendues (A et B1)3 ont reprsent, en 2014, 65 % des
logements financs (contre 64 % en 2013, et 63 % en 2012), tmoignant dune
certaine volont de recentrer les efforts gographiquement4. Notons que le
cot moyen dun logement social (PLUS neuf ) a considrablement augment
depuis 2000 (daprs lUSH, il est pass dun peu moins de 76 800 euros
140800 euros en 2014)5, alors que ltat a diminu de moiti sa subvention
unitaire moyenne sur la mme priode, contraignant les bailleurs et collectivits
locales augmenter leur effort financier. Le budget 2016 prvoit une subvention
moyenne de 6500euros par logement pour financer la production des PLAI,
alors que plus aucune subvention nest prvue pour les PLUS, hors surcharge
foncire en zones tendues (167 millions deuros).
4
5
6

Selon le zonage dfini pour linvestissement locatif.


Projet de loi de finances 2016.
Selon les donnes de lUSH de 2015.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Le Fonds national des aides la pierre (FNAP), dont la cration interviendra en
2016, rassemblera dornavant toutes les subventions nationales destination
du logement social. La loi de finances pour 2016 prvoit un financement crois
de ce nouveau fonds : une fraction des cotisations des bailleurs sociaux
la CGLLS (270 millions deuros) ; les crdits de paiement du programme 135
de ltat (250 millions deuros, dont 100 millions deuros issus du fonds de
roulement de la CGLLS et le reste correspondant au produit de la baisse du taux
de commissionnement des banques).
Des logements sociaux inadapts aux nouveaux besoins des mnages
En se penchant sur les types de logements sociaux financs, il apparat entre
2001 et 2013 que le nombre de logements sociaux haut-de-gamme (PLS)
financs a augment dans des proportions plus importantes que les vritables
logements sociaux: il a t multipli par 3,8, contre 1,8 pour les PLUS et PLAI,
alors que les PLS sont inaccessibles aux mnages les plus modestes7. Bien que
reprsentant encore 25 % des logements sociaux financs en 2014, leur part
au sein des dcisions de financement tend nanmoins se stabiliser, tandis
que celle des PLAI continue de progresser: elle atteint 27 % de lensemble des
financements accords en 2014, et dpasse, pour la premire fois, celle des PLS.
Cet inversement de tendance est saluer, mais devrait tre maintenu durant
plusieurs annes pour contribuer un rel rquilibrage de loffre locative
sociale, alors quune tude du HCLPD montre que 66 % des entrants dans ce
parc ont des ressources les plaant sous les plafonds de ressources PLAI8. La
loi de finances pour 2016 prvoit la construction de 140000 logements locatifs
sociaux, dont 35000 PLAI, 69000 PLUS et 36000 PLS.
Linadquation entre les niveaux de ressources des demandeurs et les loyers
de certains logements neufs est de plus en plus inquitante, mme pour des
PLUS, voire des PLAI. Entre 2000 et 2015, la hausse des loyers maximum PLUS
aura t de plus de 35 % daprs lUSH. Si 44 % des logements du parc social
dpassent les loyers plafonds APL, ce taux monte 49 % pour les PLAi et
atteint 81% pour les PLUS, qui sont les Hlm les plus rcents9. Les variations
sont importantes selon les territoires10: entre lle-de-France et le Limousin par
exemple, lcart de loyer moyen dpasse 30 % , variant de 4,81 6,59 euros/m2.

7 Au 1er janvier 2015, 65,5 % des mnages ont des niveaux de ressources qui se situent en-dessous des plafonds

PLUS, 30,2 % en dessous des plafonds PLAI et 81,4 % en dessous des plafonds PLS (ministre du Logement).
HCLPD, Loyers Hlm, droit au logement et mixit sociale, avril 2012.

/ 222 /

9 Pour un logement de 70 m2, les loyers mensuels moyens constats au 1er janvier 2014 stablissent 370 euros

pour un PLAI en moyenne et 560 euros pour un PLS. Selon les zones, les loyers maximum varient de 4,6 /
m2 5,9 /m2 en PLAI, de 5,1 6,27 /m2 en PLUS et entre 7,7 13,1 /m2 en PLS (source: USH, Les Hlm
en chiffres, 2015).
10 Le parc locatif social au 1er janvier 2015, Op. cit.

> AXE 1 : PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES


PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT
Quant aux caractristiques physiques du parc social, elles ne correspondent
pas assez aux besoins des mnages. En 2013, peine un quart du parc existant
se composait de petits logements (environ 6 % de T1 et 18 % de T2), alors que
les personnes isoles et les familles monoparentales avec moins de 2 enfants
reprsentaient respectivement 38 % et 17 % des locataires. linverse, on
comptabilise peu de grands logements (moins de 10 % de T5), et le taux de
rotation de ce type de logements est faible11.
Les mesures en faveur de la production de logements sociaux et trs sociaux
2016

En matire de production de logements sociaux, le foncier reprsente un enjeu


considrable, en premier lieu pour les territoires tendus o lidentification de
terrains disponibles un cot raisonnable reprsente une difficult majeure.
Cest pour remdier cette difficult qua t lanc en 2008 le programme de
mobilisation du foncier public en faveur du logement, avec lobjectif de produire
70000 logements, dont 40 % sociaux12. Au total, 51 500 logements auraient
t ainsi mis en chantier entre 2008 et 2012 (soit 73 % de lobjectif), dont
24800logements sociaux.
La loi du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public est
destine acclrer la cession du foncier public en faveur de la construction de
logements sociaux, en prvoyant une dcote sur la valeur vnale des biens13.
Daprs la Commission nationale de lamnagement, de lurbanisme et du foncier
(CNAUF), installe en juillet 2014, la mise en uvre de ce programme apparat
encore limite ce jour. Fin juillet 2015, 365 terrains cessibles reprsentant
une surface totale de 700 hectares avaient t identifis, 27 avaient t
cds fin novembre 2015. La dcote consentie varie de 26 84 % de la valeur
vnale du bien, pour une moyenne de 59 %. Le montant des cessions slve
45,6millions deuros, et le montant des dcotes 74,6 millions deuros. Au
total, 3782logements sont programms sur ces terrains, dont 2892logements
sociaux.

11

Source: USH 2014, les Hlm en chiffres et Rapport au congrs.

12 La mise en uvre du dispositif de mobilisation du foncier public en faveur du logement , Thierry Repentin,

CNAUF (droit), janvier 2015.


13 La loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire limite le taux de la dcote consentie pour les
terrains occups par le ministre de la Dfense 30 % de leur valeur vnale jusquau 31 dcembre 2019.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Par ailleurs, un programme de logements trs sociaux bas niveau de
quittance (dit PLAI +14) a t conu pour amliorer le financement du PLAI de
droit commun, grce une subvention complmentaire de ltat verse par le
Fonds national de dveloppement dune offre de logements locatifs trs sociaux
(FNDOLLTS), institu par la loi du 18 janvier 2013 et aliment par la majoration
des prlvements effectus sur les communes carences au titre de la loi SRU
(6,3 millions deuros en 2013 et 10,5 millions deuros en 2014, 13,8 millions
estims pour 2015).
Ce programme peine dmarrer. En 2013, seulement 174 oprations
reprsentant 623 logements avaient t programmes, pour un montant de
4,1millions deuros et 319 logements en 2014. Au total, en cumulant les deux
appels projets, 942 logements ont t slectionns, un chiffre bien en de de
lobjectif de 2000 logements par an. Lobjectif annuel tait de 3000 logements
en 2015 mais environ 700 logements seulement ont t programms. Ces
derniers, souvent des associations, mettent cependant un certain nombre
de rserves sur ce programme (un calendrier des appels projets dcal par
rapport celui des autres financeurs et celui de la production de logements
sociaux, un doublement du forfait charges des APL non mis en uvre, manque
de souplesse dans les quartiers de la politique de la Ville), contribuant
limiter leur implicationdans un programme pourtant essentiel leurs yeux.
En outre, l Agenda Hlm 2015-2018 prvoit de consacrer pendant 3 ans
100millions deuros par an, issus de la mutualisation des fonds propres des
organismes, au dveloppement titre exprimental dun programme annuel
de 5 000 PLAI Hlm loyers trs modrs (jusqu 10 % plus bas que le
loyer plafond PLAI, selon les situations locales). noter que cette production,
contrairement ce qui avait t annonc par le Gouvernement, ne sajoute pas
la production de PLAI initialement prvue, ce qui revient remplacer une
partie des financements de ltat par les fonds propres des organismes Hlm. La
convention entre ltat et lUSH mettant en place ce dispositif nayant t signe
quen septembre dernier, aucune opration na pu tre lance en 2015.
Une progression toujours insuffisante du parc Hlm
Malgr les ventes de logements, dmolitions et changements dusage, le parc
social saccrot chaque anne: il est estim dbut 2015 4760500 logements
par le CGDD, soit 74700 logements de plus que lanne prcdente (+1,6 %)15.
La croissance du parc sest acclre partir de 2005, sous leffet du Plan de
cohsion sociale (2005-2009), avant de se stabiliser de 2009 2012.

/ 222 /

14 Le public cibl par ce programme est constitu des mnages ayant des ressources infrieures aux plafonds de
ressources du PLAI et qui rencontrent des difficults sociales, avec une priorit accorde aux mnages reconnus
prioritaires Dalo ou rpondant aux critres dligibilit au Dalo. Le loyer doit tre infrieur au loyer plafond APL
et le montant total des charges estimes, y compris nergie et eau, doit tre infrieur au double de la valeur du
forfait charge. Source: Appel projets 2015 pour la cration de PLAI adapts, mars 2015.
15 + 1,6 % par rapport lan pass. 4 573 400 sont sur le march de la location, 83 500 en attente de travaux ou
de dmolition, 29 900 pris en charge par des associations et 73 700 sont des logements fonctionnels ou occups
contre indemnits. CGDD, Chiffres et statistiques n696.

> AXE 1 : PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES


PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT
Daprs le CGDD, le nombre de mises en location nouvelles avait atteint
un niveau de 97 400 logements en 2010, avant de baisser, avec seulement
81800logements mis en service en 2013, puis de remonter 89300 en 2014
(+9,2% en un an). 87 % sont des logements neufs (20 % acquis en VEFA) et
13 % des logements existants acquis dans le parc priv, dont un peu plus de la
moiti ont ncessit des travaux de rhabilitation. Les logements mis en service
en 2014 se situent principalement en le-de-France (21 %), en Rhne-Alpes
(11%) et dans le Nord-Pas-de-Calais (8 %).
2016

Tableau 26 : volution du parc Hlm en France mtropolitaine (en milliers de


logements)
dont
dmolitions
annuelles

dont
logements
ayant chang
dusage

Croissance
annuelle
du parc

2,3

16,5

2,4

44,5

22,6

2,5

15,7

4,4

58,5

97,4

n.d.*

11,0

12,3*

n.d.*

67,6

4 576,1

83,3

39,4

nd

21,7

0,3

76,2

2012

4 652,3

84,5

39,5

nd

19,3

75,7

2013

4728,0

81,8

44,3

23,6

20,4

0,3

nd

2014

4 685,8

89,3

25

9,9

14,3

0,8

74,7

2015

4 760,5

Total du parc
social (1)

Nouvelles
mises en
location
annuelles

2008

4 437,0

57,3

21,2

2009

4450,0

69,1

2010

4 508,5

2011

Logements
dont ventes
sortis du parc

Source : CGDD. Srie des enqutes sur le parc locatif social (EPLS) puis Rpertoire du parc locatif des
bailleurs sociaux (RPLS) en 2010.
(1) au 1er janvier de chaque anne.
* Le changement de source (de EPLS RPLS) induit une rupture de donnes entre 2009 et 2010, le primtre
de certains indicateurs ayant chang, comme les ventes de logements sociaux qui ne concernent plus
uniquement celles des particuliers par exemple. De plus, le CGDD dcompte uniquement partir de
2014 le parc locatif social des bailleurs sociaux. Daprs le CGDD, le terme parc locatif social dsigne
lensemble des logements, conventionns ou non, pour lesquels le statut du bailleur contraint son activit
(OPH, ESH) auquel sajoutent les logements conventionns des autres bailleurs (SEM). Cette distinction
vise exclure de lanalyse les logements dont les caractristiques sont proches du secteur libre.

En 2014, daprs lUSH, 483 000 logements sociaux ont t attribus,


dont 77 000 issus de la croissance du parc (construction ou acquisitionsamliorations) et 406000 issus de la mobilit des mnages au sein du parc Hlm.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 27 : volution de loffre Hlm disponible (en milliers de logements)

Offre totale attribue

de nouveaux mnages

Dont offre lie la mobilit


au sein du parc (mutations)
Dont offre lie la croissance
du parc (logements neufs ou
acquis amliors)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

455

469

480

485

482

483

374

396

403

411

406

406

77

74

76

77

81

73

Source : USH, 2015 (estimations daprs statistiques dactivit des fdrations) France entire.

Une mobilisation insuffisante du parc existant au profit


des mnages pauvres et modestes
Parce que la production neuve ne pourra pas, elle seule, rpondre lampleur
des besoins, le parc existant doit pouvoir tre galement mobilis pour
favoriser laccs au logement des mnages pauvres et modestes (mobilisation
des logements vacants, conventionnement du parc locatif priv, intermdiation
locative ).
Lintensification de la lutte contre la vacance
Au 1er janvier 2015, prs de 2,9 millions de logements taient vacants selon
lInsee, une progression observe depuis 10 ans : la vacance des logements
est passe de 6,4 % en 2006 8,2% aujourdhui16. Elle renvoie en fait des
ralits trs diverses (logements proposs la vente, en attente doccupation
par un locataire, vacance expectative, vacance de dsintrt, etc.17), sachant
quun certain taux de vacance est considr comme frictionnelle (dlais de
dmnagement et damlioration, renouvellement du parc).
Dans le parc Hlm, 3,2 % des logements taient vacants (prs de 130 000
logements) au 1er janvier 2015, dont la moiti depuis plus de 3 mois18. LUSH
prcise quun quart de ceslogements sont en vacance technique, cest--dire
en travaux et impropres la location, tandis que prs des trois quarts restants
sont en vacance durable car situs dans des territoires o la demande est
faible19. Daprs lenqute triennale sur loccupation des logements sociaux

16

/ 222 /

Insee,Portrait social de la France, dition 2015.


Dans le recensement rnov de la population, lInsee considre comme vacant tout logement inoccup :
soit propos la vente ou la location, soit dj attribu un acheteur ou locataire et en attente doccupation,
soit en attente de rglement de succession, soit conserv par un employeur pour un de ses employs, soit gard
vacant et sans affectation prcise par le propritaire (exemple : un logement trs vtuste...).
18 Le parc locatif social au 1er janvier 2015, CGDD, Chiffres & statistiques n696, novembre 2015.
17

> AXE 1 : PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES


PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT
(OPS), certains segments du parc sont davantage touchs: le taux de vacance
slve par exemple 6,9 % dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et 8,8
% dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) de France mtropolitaine en
2012, contre 3,6 % hors ZUS et ZRR.
Dans le parc priv, une tude ralise lautomne 201520 indique que les
propritaires de logements vacants sont en gnral plutt gs (72 % ont plus
de 50 ans) et possdent plusieurs logements (82 %). La vacance concerne
majoritairement des appartements (83 %) de petite taille (57 % ont 1 2pices),
gnralement acquis par investissement personnel et rarement grs par un
administrateur de biens (22 %). Les propritaires attribuent en premier lieu la
vacance de leurs logements au mauvais tat du bien, ncessitant des travaux.
Les freins la location (pas de locataire ou dacheteur trouv, problme de
loyers impays, premption par la mairie) sont cits par seulement 18 % des
propritaires.

2016

Une autre tude, ralise par lIGF et le CGEDD21, souligne que 11 % des
logements vacants correspondent une vacance incruste de plus de six
annes. La vacance est alors directement influence par la qualit du parc (elle
augmente pour les biens dgrads22), le dynamisme et la fluidit du march
locatif local23: les zones de vacance leve se concentrent dans les territoires
ruraux en dclin dmographique24 et lcart continue de se creuser avec les
territoires urbains. Mais la vacance est aussi prsente en milieu urbain : le SOeS
estime 137000 le nombre de logements vacants depuis plus de deux ans en
zone tendue (A, Abis et B1), dont un quart sont cependant particulirement
dgrads. Il reste donc 103000 logements durablement vides et habitables en
zone tendue.

19

Lintox des 77 000 Hlm passs la barbe des Franais, Libration, 16.9.2015.
Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique, tude sur les logements vacants, prsentation du 13 octobre 2015. Lenqute a t ralise par linstitut BVA, par tlphone, auprs dun chantillon de
propritaires dau moins un logement inoccup depuis plus de 6 mois, au cours des 4 dernires annes, en lede-France, et ayant reu un avis de Taxe sur les Logements Vacants, entre le 23 septembre et le 6 octobre 2015.
Les rsultats prsents reposent sur 176 questionnaires complts au 6/10/2015.
21 IGF/CGEDD, La politique de mobilisation des logements et bureaux vacants, Prsentation du diagnostic
au Comit dvaluation, 13 octobre 2015.
22 Ainsi, en PACA, 26% des logements vacants depuis plus de trois ans sont potentiellement insalubres contre
6% pour ceux vacants depuis moins dun an.
23 La part de la vacance durable (2 ans) varie, selon les territoires, de 15% en zone tendue 25% en zone B2 et C.
24 Sont notamment identifis ce titre la Creuse, lAllier, le Gers, la Nivre, la Lozre et la Corrze.
20

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Afin dinciter les propritaires privs remettre leurs logements sur le march,
une taxe sur les logements vacants (TLV) a t instaure en 199825 : applique
dans 8 agglomrations en France, elle a contribu y rduire significativement
la vacance26. Depuis 2000, le nombre de logements vacants soumis cette
taxe a diminu fortement et de faon continue, passant de 146000 en 2000
86000 en 2012. Le 1er janvier 2013, le primtre de la TLV a t tendu une
trentaine dagglomrations de plus de 50 000 habitants (au lieu de 200 000
habitants auparavant), portant plus de 1 150 le nombre de communes
concernes; en outre, la mesure sapplique dsormais aux logements vacants
depuis un an (contre deux auparavant) et le taux de la taxe a t augment27.
Cette extension du champ dapplication de la TLV a naturellement conduit une
augmentation substantielle du nombre de logements imposables entre 2012 et
2014 (de 86 300 229 886) et, de fait, une augmentation de son rendement:
188019 avis dimposition en 2014 (contre 68 356 en 2012) permettant la mise en
recouvrement de 149,2 millions deuros (contre 38,4 millions deuros en 2012).
Tableau 28 : Nombre de logements soumis la taxe sur les logements vacants
2000

En nombre
146 388
de logements

2005

2010

2011

2012

102 711

91 693

87 817

86 368

2013*

2014

250 362 229 886

Source : Direction gnrale des finances publiques. * Changement de primtre.

Fin 2012, le Gouvernement avait affich la volont de recourir la rquisition des


logements vacants afin de les mettre disposition des mnages en situation
de fragilit. Constatant la longueur et la complexit de ces procdures, le
Gouvernement a souhait renforcer les dispositions applicables en matire de
rquisition de logements travers la loi du 18 janvier 2013, qui rduit le dlai de
vacance des logements susceptibles dtre rquisitionns de 18 12 mois. Des
procdures ont t lances dans les territoires en forte pnurie de logements
(le-de-France et certaines zones de PACA, Rhne-Alpes et Midi-Pyrnes). la
fin du mois de mars 2013, loccasion dun premier bilan sur la mise en uvre de
la procdure de rquisition en le-de-France, sur les 7 500 logements identifis,
5050 logements ont t effectivement valus, mais seulement 412 auraient fait
lobjet dune intervention de ltat (soit 8 %) et aucune de ces procdures na
abouti.

25

/ 222 /

Sont concerns par cette taxe les logements laisss volontairement inoccups par leur propritaire depuis
plus de 2 ans et situs dans des zones o la demande de logements est particulirement forte. Sont exclus de la
TLV: le parc locatif social, les rsidences secondaires, les locaux dont la mise en tat dhabitation ncessiterait
des travaux importants, les logements mis en location ou en vente au prix du march et ne trouvant pas preneurs, ou ceux qui ont t occups plus de 30 jours conscutifs au cours de lune des deux annes de rfrence.
noter que la loi ENL de 2006 a par ailleurs cr une taxe dhabitation sur les logements vacants (THLV), qui
permet aux communes non soumises la TLV de prendre une dlibration pour taxer tous les logements laisss
volontairement vacants depuis plus de 5 ans.
26 De - 21% - 48% entre 1999 et 2005, alors que celle-ci diminuait de 8,5% pendant la mme priode dans
la France entire.
27 Le taux de cette taxe slve 12,5% de la valeur locative du bien la premire anne dimposition, puis 25%
compter de la deuxime anne (au lieu de 12,5 % la premire anne, 15 % la deuxime et 20 % compter de
la troisime).

> AXE 1 : PRODUIRE SUFFISAMMENT DE LOGEMENTS ACCESSIBLES


PARTOUT O LES BESOINS EXISTENT
Conventionnement du parc priv: des niveaux extrmement bas
Afin de favoriser le dveloppement dune offre accessible aux plus modestes, les
logements du parc locatif priv peuvent faire lobjet dun conventionnement,
travers des subventions et avantages fiscaux accords par ltat aux propritaires
bailleurs (avec ou sans travaux), qui sengagent louer le logement des mnages
dont les revenus sont infrieurs certains plafonds de ressources et de pratiquer
des niveaux de loyers infrieurs au march pendant 9 ans.
LAnah estime aujourdhui 141 350 le nombre de logements conventionns
dans le parc priv, avec ou sans travaux28. Alors que 1,5 million de nouvelles
locations ont lieu chaque anne dans le parc priv29, le nombre de logements
nouvellement conventionns des niveaux de loyer matriss apparat
particulirement faible. Aprs une monte en charge du nouveau dispositif en
2008, le flux a considrablement diminu, passant de 26554 logements en 2008
4 739 en 2014. Cette diminution sexplique notamment par la rorientation
depuis 2011 des aides de lAnah en faveur des propritaires occupants (par
ailleurs ncessaire) au dtriment du conventionnement loyer matris dans le
parc locatif30. Si le conventionnement avec travaux a nettement chut partir
de 2013, pour atteindre un niveau infrieur au conventionnement sans travaux,
il reste majoritaire dans la dure: il reprsente 67 % des conventions signes
entre 2007 et 2014. noter que loffre trs sociale demeure extrmement
limite (541 logements en2014, contre 528logements en 2013). Enfin, on note
dimportantes disparits territoriales: alors que la zone B regroupe 44% et la
zone C 34 % du parc conventionn, le convention-nement peine simposer en
zone A, o la baisse des conventionnements est plus marque.

La mobilisation du parc priv pour crer une offre sociale, 18e rapport du HCLPD, juin 2015.
La mobilisation du parc priv des fins sociales en particulier dans les communes en tat de carence,
CGEDD, juin 2013.
30 La modification des rgles de financement des travaux, rorient vers les propritaires occupants et concentre
sur la lutte contre la prcarit nergtique, est juge moins favorable aux propritaires bailleurs et contribue
expliquer cette baisse du nombre de conventionnement avec travaux.

2016

28
29

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 29 : Logements conventionns par lAnah loyers matriss
2006
Logements privs loyers matriss

2007

2008

38682 33 696 25 997


2 459

2009

2010

37 722 29 692

2011*

2012

2013

2014

11 112

5 986

6 565

4 678

dont logements trs sociaux

2 024

2 932

3 338

2 845

1 741

665

528

541

dont logements sociaux (LC)

11 609 12 668 12 056

14 153

11 073

7 174

4 549

3 067

3 334

dont logements loyers intermdiaires

25 049 18 569

11 009 20 231

15 774

2 197

772

2 970

803

Source : Anah.
*Rserv aux situations dhabitat indigne et trs dgrad, le nouveau rgime daide aux propritaires
bailleurs favorise les engagements pour des travaux importants.

Lintermdiation locative: un impact limit sur la mobilisation du parc priv


Lintermdiation locative sest dveloppe localement partir des annes 1980
et a t encourage par la loi Besson du 31 mai 1990. Elle a t invente par des
associations pour faciliter laccs un logement et accompagner les personnes
prsentant des difficults conomiques et sociales, pour rduire le risque locatif
pour le propritaire, par le biais dun mandat de gestion (un oprateur public agr
se voit dlguer la gestion locative) ou, dun systme de location/sous-location.
En 2014, le nombre de logements grs en intermdiation locative par des agences
immobilires sociales issues des principaux rseaux associatifs agrs (FAPIL et
SOLIHA) slevait 30307, dont un peu plus de 21000 en mandat de gestion31. En
2014, on recensait 21643places (soit 6000 logements) en intermdiation locative
dans le dispositif Solibail, dont seulement 2840en mandat de gestion (environ
13 % voir tableau 46).

/ 222 /

31 Il nexiste pas de chiffre global permettant de comptabiliser lensemble des logements grs. Le mode de calcul

par fdration ne permet pas de sassurer dventuels doubles comptes. Source: La mobilisation du parc priv
pour crer une offre sociale, 18e rapport du HCLPD, juin 2015.

axe 2
RGULER LES MARCHS ET
MATRISER LE COT DU LOGEMENT
La progression des prix de limmobilier et des loyers, qui sest acclre au cours
de la dcennie 2000, notamment dans les grandes villes, a considrablement
aggrav la situation des mnages les plus modestes et fragilis de nouveaux
pans de la population auparavant pargns par la crise du logement.

2016

La hausse non rgule du cot du logement


Au niveau national, la hausse des prix de limmobilier a t considrable
au cours des quinze dernires annes, comme le montre lconomiste
Jacques Friggit. Alors que la priode 1965-2000 avait t marque par une
relative stabilit du prix des logements, qui a fluctu dans un tunnel de
manire proportionnelle lvolution du revenu des mnages, la situation a
radicalement chang partir de 2002 lorsque lindice du prix des logements
est sorti de ce tunnel par le haut32, sur lensemble du territoire. Malgr la
crise conomique, les prix de limmobilier ne sont toujours pas revenus
des niveaux plus raisonnables et, mme sils diminuent lgrement depuis
2012, restent aujourdhui largement suprieurs la moyenne historique
reprsente par ce tunnel .
Lobservation des loyers du secteur priv lchelle nationale et locale
Depuis les annes 1970, le loyer moyen des locataires a doubl par rapport
leurs revenus. Ce dcrochage sexplique notamment par une pauprisation
des locataires, en particulier des jeunes mnages surreprsents dans le parc
locatif, mais aussi par des hausses de loyer lies pour partie lamlioration
de la qualit des logements33. Daprs les donnes de lInsee, sur la priode
2000-2015, la composante loyer dans lindice des prix la consommation
a augment de 36 %, dans des proportions suprieures la moyenne de
lensemble des prix la consommation (+ 26 %). Le Commissariat gnral du
dveloppement durable34 indique, pour sa part, quentre 1984 et 2013, les
prix des loyers ont progress plus vite en moyenne annuelle (+3%) que les
prix la consommation (+2,1 %).
32 Jacques Friggit, Le prix des logements sur le long terme , CGEDD, 2010; Jacques Friggit, Loyers et revenus
depuis les annes 1970, CGEDD, juin 2013.
33 Jacques Friggit, 2013, Op. cit. De 1970 2006, le revenu des locataires dun local lou vide est pass de 99%
75% du revenu moyen de lensemble des mnages. Par ailleurs, laugmentation de la qualit intrinsque des
logements locatifs est principalement imputable lamlioration de leur confort et notamment de la surface par
unit de consommation (+34% entre 1970 et 2006).
34 CGDD, Compte du logement 2013 - premiers rsultats 2014, fvrier 2015.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Pour rendre compte des loyers rellement pays par les mnages, il est
possible de sappuyer sur les donnes publies par lObservatoire des loyers
de lagglomration parisienne (OLAP) qui indiquent une augmentation des
loyers de57 % entre 2000 et 2014 dans les agglomrations tudies.
Tableau 30 : volution des prix des logements, des loyers et des prix
la consommation (2000 - 2014/2015)

Prix des logements anciens (1)


Composante loyer dans lIPC (2)
Loyers moyens parc priv (3)
Indice des prix la consommation (IPC) (4)
lectricit, gaz et autres combustibles (5)

2000-2015
+ 110 %
+ 36 %
+ 57 %
+ 26 %
+ 70 %

(1) Insee, prix des logements anciens.


(2) Insee, Composante loyers des rsidences principales de lIPC.
(3) OLAP, loyers moyens dans 11 agglomrations enqutes par lOLAP de 2000 2012, et dans 6
agglomrations pour 2013 et 2014 (rduction du primtre des observations de lOLAP).
(4) Insee, Indice des prix la consommation.
(5) Insee, Composante lectricit, gaz et autres combustibles de lIPC.

Concernant lle-de-France, le dernier rapport de lOLAP35 met en lumire


un ralentissement de la hausse des loyers du secteur priv : + 1 % Paris
et dans les dpartements de la petite couronne, et seulement + 0,2 % en
grande couronne. Il sagit de la plus faible volution constate depuis 2001.
Une augmentation plus limite quen 201336 qui sexplique dabord par la
moindre hausse de lIRL (+0,6 % en 2014, contre +1,5 % en 2013), limitant
les augmentations de loyer pour les locataires en place. De plus, la relative
modration des loyers la relocation est sans doute en partie lie au dcret
annuel sur lencadrement des loyers dans lagglomration, qui aligne les
hausses de loyer la relocation et au renouvellement de bail sur lIRL37.
LOLAP souligne nanmoins que laugmentation globale est suprieure la
hausse de lindice des prix la consommation. Un tiers des relocations, sans
travaux importants, ont pourtant donn lieu une augmentation de loyer
dpassant lIRL.

35

/ 222 /

OLAP, volution en 2014 des loyers dhabitation du secteur locatif priv dans lagglomration parisienne,
juillet 2015.
Pour rappel: +2,7% Paris, +1,8% en Petite couronne et +2,1% en Grande couronne en 2013.
37 En 2014, la hausse des loyers observe la relocation dans lagglomration parisienne est de seulement
+1,3%, contre 5 10% entre 2001-2013 (+5,2% en 2013). Paris, la hausse enregistre (+2,1%) est la plus
faible depuis 1998 (entre 6et 12% entre 2000 et 2013). Le loyer de relocation est suprieur au loyer moyen de
8,6 % Paris (contre 11,2 % en 2011), de 10,3 % en petite couronne et de 6,7 % en grande couronne.
36

> AXE 2 : RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT


Les donnes locales hors le-de-France manquent cette anne car lOLAP a
de nouveau rduit le primtre de son observation en province quatre
agglomrations (Lyon, Brest, Nancy et Strasbourg), anticipant la cration
des observatoires locaux des loyers dans toutes les zones urbaines tendues
prvue par la loi Alur. ce jour toutefois, seuls trois observatoires ont t
agrs par le ministre du Logement, dont deux en zone tendue (Paris et
Lille). Ainsi, nous ne disposons plus aujourdhui de donnes homognes
lchelle nationale permettant dvaluer prcisment la hausse des niveaux
de loyers du parc priv dans les agglomrations.
2016

Lobservatoire priv Clameur estime quant lui quentre janvier et novembre


2015, les loyers ont diminu dans prs de 72 % des villes observes de plus de
100000 habitants et 50% des villes de plus de 10000 habitants. En novembre
2015, lobservatoire constate une diminution de 1,1 % depuis le dbut de
lanne. Sur le temps long, les loyers restent cependant orients la
hausse: entre 1998 et aot 2015, les loyers la relocation ont ainsi augment
en moyenne chaque anne de 2,5% sur la France entire.
Deux dispositifs parallles pour encadrer les loyers du parc priv
Depuis 2012, dans 28 agglomrations tendues, un dcret annuel interdit les
hausses de loyer suprieures lIRL en cas de relocation dun logement ou
de renouvellement de bail, sauf en cas de travaux importants ou de loyer
manifestement sous-valu.
Paralllement, laloi Alura instaur un nouveau dispositif dencadrement des
loyers, fond sur des valeurs observes lchelle locale. Dans les zones
concernes (regroupant 1150 communes tendues) dotes dun observatoire
agr, le prfet doit fixer chaque anne, pour chaque catgorie de logement
et secteur gographique, des loyers de rfrence par m2. Loyers que les
logements mis en location ne peuvent excder de plus de 20 %, sauf justifier
ce complment de loyer par des caractristiques propres au logement38.
En cas de litige, le locataire ou le propritaire peuvent saisir la commission
dpartementale de conciliation puis le juge en labsence daccord. Ce nouveau
dispositif dencadrement ne sapplique pour linstant, et depuis le 1er aot
2015, qu Paris intra muros.
LOLAP estime quenviron 20 % des 85000 locations conclues dans lanne
Paris pourraient bnficier dune baisse, affectant en particulier les petites
surfaces de chaque catgorie, dont le prix au mtre carr est le plus lev.
Il est encore trop tt pour valuer limpact de cette mesure, mais la russite
du dispositif dpend fortement de la bonne volont des bailleurs et de la
38 Le dcret dapplication paru le 12 juin 2015 a prcis les caractristiques prendre en compte pour fixer le
loyer maximum de chaque catgorie de logement (type de location, nombre de pices et priode de construction)
dans chacun des secteurs gographiques, dfinis comme des zones homognes en termes de niveaux de loyer
constats sur le march locatif. Il prcise galement les principes lis aux qualits particulires dun logement
pouvant justifier dun complment de loyer, qui doivent tre mentionnes dans le contrat de location, de mme
que le montant du complment de loyer.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


pugnacit des locataires39. En dcembre 2015, la commission de conciliation
de Paris aurait t saisie 23 fois depuis lentre en vigueur du dispositif.
Selon une enqute ralise en octobre 2015 par la CLCV40, 42 % des loyers
parisiens excderaient, en moyenne, le montant maximum applicable au
regard du dispositif dencadrement entr en vigueur le 1er aot 2015. Il sagit
surtout de petits logements (seulement 50 % des annonces observes pour
la location dun T1 sont conformes), largement destins un public jeune aux
ressources plus faibles, et de locations meubles. Les annonces publies par
les professionnels de limmobilier sont cependant moins concernes: 30 %
des loyers affichs sont suprieurs aux montants maximums (contre 53 %
dans le cas dune annonce publie directement par le bailleur), ce qui reste
trs lev.
Lencadrement des pratiques des professionnels de limmobilier
La loi Alur vise mieux encadrer les frais facturables aux locataires par les
agences immobilires. Alors que lusage tait de facturer environ un mois
de loyer au moment de lentre dans les lieux, le dcret paru le 1er aot 2014
plafonne les honoraires des professionnels de limmobilier 15 euros/m2 en
zone trs tendue (A bis), 13 euros/m2 en zone tendue (l o sapplique la taxe
sur les logements vacants) et 11 euros/m2 partout ailleurs. En mars 201541, la
CLCV constatait que 76 % des agences affichaient leurs honoraires en vitrine,
conformment la loi Alur, et que 42 % facturaient des honoraires suprieurs
au plafond lgal. Limpact positif de cette mesure est surtout constat dans
les zones trs tendues, comme en rgion parisienne, o la baisse des frais
dagence atteindrait 53 %.
Une distribution restreinte des aides personnelles au logement
Alors que le cot du logement pse de plus en plus lourd dans le budget des
mnages, les aides personnelles au logement jouent un rle essentiel :
verses sous conditions de ressources, elles reprsentent une prestation
essentielle pour lquilibre du budget des mnages bas revenu. Toutefois,
une large part de ces revenus de transfert est aujourdhui absorbe par la
hausse non rgule des prix de limmobilier, des loyers et des charges, si
bien que ces aides ne permettent plus de rduire suffisamment le poids de la
dpense de logement support par de nombreux mnages.
39

/ 222 /

Une carte permet de connatre les montants des loyers par type de logement, par quartier ou par adresse,
consultable sur le site de la DRIHL : www.drihl.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/le-dispositif-dencadrement-des-loyers-a-paris-a3564.html. LADIL de Paris est mandate pour renseigner les locataires et
propritaires par tlphone (01 42 79 50 49) ou par mail (loyer.paris@adil75.org).
40 CLCV, Plafonnement des loyers: 42% des loyers hors la loi Paris!, novembre 2015. Enqute ralise sur
un chantillon de 650 annonces consultes sur cinq sites Internet (seloger.com, fnaim.fr, leboncoin.fr, pap.fr et
century21.fr), avec une reprsentation quilibre des locations nues et meubles dune part, et des locations
gres en direct par le bailleur et par un professionnel de limmobilier dautre part.
41 CLCV, Loi ALUR et honoraires de location : les 3/4 des agences affichent leurs honoraires, 42 % dentre
elles ne respectent pas les plafonds imposs par les textes, mars 2015. Enqute ralise sur un chantillon
938agences immobilires situes dans 40 dpartements, dont 269 appartiennent des grands groupes nationaux
et 669sont des cabinets indpendants.

> AXE 2 : RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT


En dcembre 2014, plus de 6,3 millions de mnages percevaient une aide au
logement (APL, ALF, ALS) contre 5,9 millions de mnages en 200642. Au total,
prs de 13millions de personnes sont couvertes par une de ces trois aides43.
Plus modre que lanne prcdente (+ 2,1 % ), la progression du nombre de
foyers bnficiaires en 2014 (+ 0,8 % ) sinscrit dans une tendance durable
(+ 4,8 % depuis quatre ans) qui traduit la fragilisation dun grand nombre
de mnages sous leffet de la crise conomique. Mais, paralllement, le taux
de diffusion des aides a recul: 22,5 % des mnages franais taient aids
en 2001, 20 % le sont aujourdhui. Cette baisse sexplique notamment par le
recul de la part des accdants aids, passant de 10,5 % au 31 dcembre 2005
7 % fin 2014.

2016

Au total, 17,7 milliards deuros de prestations ont t verss en 2014, prs


de 4 milliards de plus quen 2005. Le montant moyen mensuel vers atteint
232,5euros en mtropole et 292 euros dans les DOM, o la progression du
nombre de foyers bnficiaires est plus leve (+3 % en un an). Le montant
moyen est infrieur pour les accdants la proprit: en dcembre 2014, il
slve 179 euros, contre 246 euros pour les locataires (y compris en foyers)
pour lAPL44.
Tableau 31 : Bnficiaires des aides personnelles au logement (APL, ALF et
ALS) au 31 dcembre de chaque anne
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nombre de bnficiaires total
(APL + ALF + ALS) (en milliers)
Nombre de propritaires
accdants bnficiaires
(en milliers)
Montant total des prestations
verses (en millions deuros)

6 074 5 924 5 975 6 316 6 339 6 309 6 401 6 421 6 496 6 538
635

579

565

616

584

544

537

524

494

483

13 804 14 142 14 241 15 197 15 615 15 928 16 357 16 730 17 390 17 708

Source : CNAF et CCMSA.

42

CNAF, Le-ssentiel n156, 2015; Insee, Portrait social de la France, dition 2015.
CNAF, Fascicule Prestations lgales au 31.12.2014.
44 CNAF, Fascicule Prestations lgales au 31.12.2014.
43

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Malgr une lgre augmentation des seuils, lvolution des revenus
dexclusion (plafonds de revenus au-del desquels aucune aide nest
accorde), depuis 2002, a confirm un resserrement des aides sur les
mnages disposant de faibles ressources. En 2010, plus de la moiti des
mnages allocataires avaient des revenus les plaant sous le seuil de pauvret.
En 2013, taient exclus de lAPL :
- une personne isole ds quelle peroit 1,04 Smic net,
- un mnage mono-actif avec 2 enfants ds quil peroit 1,94 Smic net,
- un mnage mono-actif avec 3 enfants ds quil peroit 2,37 Smic net.
Des aides qui ne couvrent plus les dpenses relles des mnages
Depuis 10 ans, on assiste un net dcrochage entre les aides personnelles
au logement et les dpenses rellement supportes par les mnages, qui
sexplique principalement par des actualisations de barme insuffisantes
et alatoires45. Daprs lIGAS46, les loyers moyens des bnficiaires ont
progress de 32 % entre 2000 et 2010, tandis que les loyers-plafonds pris
en compte dans le calcul des aides nont t revaloriss que de 15 %. Mme
phnomne concernant les charges : les dpenses dnergie et deau des
mnages ont progress de 39 % en 10 ans, mais le forfait-charges des aides
personnelles na t revaloris que de 11 %47. Do un effort financier croissant
des mnages, dautant plus fort quils disposent de revenus modestes.
Tableau 32 : volution des dpenses de mnages et des barmes des aides
personnelles au logement (2000-2010)

2000-2010

Loyers plafonds
des aides

Loyers moyens des


bnficiaires des aides

Forfait
charges

Dpenses dnergie
et deau

+ 15,1 %

+ 32,3 %

+ 10,9 %

+ 39 %

Source : IGAS, partir des donnes de lInsee, des Comptes du Logement et de la CNAF.

45

/ 222 /

Depuis le 1er janvier 2006, les paramtres reprsentatifs de la dpense de logement sont dsormais indexs
chaque anne sur lvolution de lIRL. Ces revalorisations sont cependant alatoires, en fonction des annes:
absence de revalorisation des loyers-plafonds en 2004 puis 2006et du forfait charges entre 2002 et 2007 ; en
2012, le barme des APL a t index non pas sur lvolution de lIRL, mais selon un taux forfaitaire de 1% cal
sur la croissance ; en 2014, la revalorisation annuelle est intervenue au 1 er octobre (+0,57%, et non au
1 er janvier), reprsentant un manque gagner de 9 mois pour les bnficiaires. Une revalorisation de seulement
0,08% tait prvue pour 2015.
46 IGAS, Rapport thmatique, Lefficacit sociale des aides personnelles au logement, mai 2012.
47 Daprs une tude rcente de la DREES partir de lENL 2006, 30% des bnficiaires supportent des dpenses
de charges suprieures de plus de 100 euros leur forfait charges. Notons par ailleurs que le poids des charges
pse plus fortement sur les mnages faibles revenus (puisque le forfait charges nest pas li aux revenus des
mnages, mais calcul en fonction de la configuration familiale).

> AXE 2 : RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT


En 2014, prs de 74 % des allocataires ont d supporter des niveaux de loyers
suprieurs ou quivalents aux loyers-plafonds. Cette proportion a fortement
augment puisquils taient seulement 58 % dans ce cas en 2001. Quant aux
mnages dont le loyer est plus du double du loyer-plafond, leur part a tripl en
13 ans (+ 6,8 points). Le dcrochage est trs net dans le parc priv, o 90 % des
allocataires en 2013 y supportaient des loyers suprieurs aux loyers plafonds
(86 % en 2010). La situation est galement proccupante dans le parc public o
55 % des allocataires sont concerns (52% en 2010)48.
Tableau 33 : Loyers suprieurs aux loyers-plafonds pris en compte dans le
calcul des aides personnelles au logement (%)

Loyer rel infrieur au loyer-plafond


Loyer rel gal ou suprieur au loyer-plafond
- Dont suprieur de 0 50 %
- Dont suprieur de 50 100 %
- Dont suprieur de 100 % et plus

2001

2010

2014

41,8
58,2
40,4
14,1
3,7

28,2
71,8
41,4
21,5
8,8

23,5
76,5
43,3
22,5
10,7

Parc priv
2013
10
90
-

2016

Parc public
2013
45
55
-

Sources : Donnes 2001, 2010 et 2013 issues dun traitement IGAS partir des donnes de la CNAF.
Donnes 2014 extraites du Fascicule CAF, Prestations lgales - Rsultats au 31/12/2014 .

Des taux deffort qui restent levs


En 2012, un rapport de lIGAS montrait que les aides personnelles au logement
contribuent la baisse du taux deffort: elles permettaient de ramener le taux
deffort mdian de 40 % 19 % pour un allocataire sur deux49. Cependant, elles
ne permettent plus de rduire suffisamment des dpenses de logement en
augmentation : plus dun million de mnages avaient ainsi, en 2012, un taux
deffort net suprieur 33 % malgr le versement des aides, dont 80 000
150000 locataires du secteur social50.
Lvolution des taux deffort nets moyens des locataires tmoigne de lrosion
du pouvoir solvabilisateur des aides personnelles au logement. En 2013, ces
taux deffort atteignent des niveaux parmi les plus levs de ces dix dernires
annes : pour un couple mono-actif avec 2 enfants (revenu quivalent 2 Smic),
le taux deffort est de 25,2 % (contre 24,7 % en 2004), et il atteint 30,4 % pour
un mnage isol disposant dun revenu quivalent 1 Smic (contre 27,9 % en
2004).

48

IGAS, Op. Cit.

49 CNAF les dpenses de logement : allges par les aides personnelles au logement, mais qui demeurent une

charge trs forte pour une partie des foyers allocataires. Lessentiel, mars 2014.
50 IGAS, Rapport thmatique, Lefficacit sociale des aides personnelles au logement, mai 2012.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 34 : volution du taux deffort51 des allocataires dans le secteur locatif
en zone 2 (en %)
APL/AL
Isol
1 Smic
Couple monoactif
avec 2 enfants
2 Smic

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
27,9 29,0 29,5 29,5 29,5 29,1 29,8 28,9 29,3 29,7

30,4

24,7 25,3 25,2 25,3 25,1 25,4 25,6 25,6 24,8 25,2

25,2

Source : ministre du Logement, daprs CNAF CCMSA.

Pour approcher la ralit des dpenses supportes par les mnages aujourdhui,
la Fondation Abb Pierre calcule rgulirement les taux deffort, en distinguant
la situation de mnages types dans le parc locatif priv ( partir des loyers
moyens pratiqus dans six agglomrations de province mesurs par lOLAP) et
dans le parc social ( partir des loyers moyens constats dans le parc Hlm). En
2014, le taux deffort aprs dduction de laide au logement pour une personne
isole (avec un salaire quivalent 1 Smic) atteint 35,9% dans le parc priv et
28,3 % dans le parc social.
Tableau 35 : Simulation du taux deffort dune personne isole dans un studio
de 36 m2 (revenu : 1 Smic) en 2014
Montant du loyer (studio de 36 m2)
Charges estimes (3)
Aide au logement en 2014
Revenu mensuel (1 Smic net)
Taux deffort (4)

Parc priv (1)

Parc social (2)

331
107
33
1 128
35,9 %

213
107
0
1 128
28,3 %

Dans le cas de figure dun couple avec 2 enfants dont le revenu mensuel est
quivalent 1,5 Smic, le taux deffort aprs dduction de laide au logement atteint
35,1 % dans le parc priv et 23,3 % dans le parc social.

/ 222 /
51

Le taux deffort prsent ici correspond au calcul suivant: (loyer + charges aide au logement) / revenu du
mnage.

> AXE 2 : RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT


Tableau 36 : Simulation du taux deffort dun couple avec 2 enfants dans un
3pices de 65 m2 (revenu : 1,5 Smic) en 2014
Montant du loyer (studio de 65 m2)
Charges estimes (3)
Aide au logement en 2014
Revenu mensuel (1,5 Smic net)
Taux deffort (4)

Parc priv (1)


598
155
158,5
1692
35,1 %

Parc social (2)


385
155
146
1 692
23,3 %

(1) Niveau moyen des loyers de march dans le parc priv de six agglomrations de province, au 01/01/2014, soit
9,2 e/m2 (source : OLAP 2014).
(2) Loyer mensuel moyen constat dans le parc Hlm de France mtropolitaine, soit 5,92 e/m2 pour un PLUS
financ aprs la rforme de 1977 (source : RPLS 2013 daprs USH).
(3) Les charges prises en compte ici correspondent au double du montant forfaitaire des charges pris en compte
pour le calcul de laide au logement, selon les situations familiales dcrites (mode de calcul pouvant tre
considr comme se rapprochant du montant moyen des charges relles dans le logement social).
(4) Taux deffort = (montant du loyer + charges - aide au logement) / revenu mensuel.

2016

La hausse du cot de lnergie et la lutte contre la prcarit nergtique


Selon lInsee, les dpenses contraintes (logement, nergie, eau) reprsentaient
en 2006 prs de la moiti du budget des mnages pauvres (48 %) et modestes
(46%). Daprs lObservatoire national de la prcarit nergtique, 5,1 millions de
mnages taient concerns par la prcarit nergtique en 2006, soit plus de 11
millions de personnes52. Il apparat ncessaire dagir conjointement sur le parc de
logements par la rnovation cible des passoires thermiques occupes par des
mnages modestes qui nont pas accs des logements de qualit, et sur le budget
des mnages travers des aides adaptes.
La monte en charge encore insuffisante du programme Habiter Mieux
Avec le programme Habiter Mieux, lAnah accorde depuis 2010 aux mnages en
situation de prcarit nergtique une subvention assortie dun accompagnement
la ralisation des travaux, conditionne une amlioration de la performance
nergtique de leur logement suprieure 25 % pour les propritaires bailleurs et
35 % pour les copropritaires. Lobjectif de ce programme est ambitieux puisquil
sagit de parvenir rnover 300000 logements dici 2017. Sil a connu des dbuts
difficiles (seulement 12786 mnages aids en 2012 et moiti moins en 2011), le
programme a t marqu par une monte en charge significative pour lanne 2013
(34 157 logements aids pour un objectif de 30 000), notamment soutenue par le
plan de rnovation thermique. Le dploiement du programme sest poursuivi en 2014
avec prs de 50000 logements rnovs. Au 1er septembre 2015, 131700logements
auraient bnfici du dispositif depuis son lancement (39520 cette anne, au mois
de novembre et occups par des propritaires trs modestes).
/ 222 /
52 Premier

rapport de lObservatoire national de la prcarit nergtique, septembre 2014.

Le suivi des politiques du logement


Daprs lAnah, 571 millions deuros ont t consacrs ces travaux et la lutte contre
la prcarit nergtique a reprsent 85 % des aides aux travaux accordes en 2014.
Sur les 50000 logements engags dans un projet de travaux, 88 % ont concern
des propritaires occupants (pour un montant moyen de travaux de 18500euros,
et un gain nergtique moyen de 39 % ) et 7 % des propritaires bailleurs (pour un
montant de travaux de 37000 euros, et un gain nergtique de plus de 50 % ).
Cette forte augmentation sexplique principalement par le dploiement du
programme et la mobilisation des acteurs sur le terrain, et surtout par une volution
du rgime des aides de lAnah, en particulier le rehaussement des plafonds de
ressources qui a conduit toucher des mnages aux ressources plus leves53. Le
nombre de mnages aids considrs comme trs modestes par lAnah (jusquau
1er juin 201354) na augment que de 30 % entre 2012 et 2013, contre 101 % pour
lensemble des mnages55. Depuis, lAgence a recentr les aides Habiter Mieux sur
les propritaires occupants les plus modestes.
Tableau 37 : Suivi du programme Habiter Mieux
2011

2012

2013

Nombre de Nombre de Nombre de


logements logements logements
aids
aids
aids

2014

Montants
des aides
Anah en
Meuros

Nombre de
logements
aids

Montants
des aides
Anah en
Meuros

Propritaires
occupants

6 669

12 738

27 530

189

44 054

317,9

Propritaires
bailleurs

2 150

85,5

3 580

66,5

Syndicats de
copropritaires

1 555

9,6

2 197

18

Total

31 235

284,1

49 831

402,5

Source : ANAH.

Une valuation nationale du programme Habiter Mieux ralise en 2014 par le


Crdoc et FORS-Recherche sociale pour le compte de lAnah56 a montr que 45 % des
bnficiaires vivaient sous le seuil de pauvret et 83% des mnages bnficiaires
estimaient quils nauraient pas ralis leur rnovation sans laide dHabiter Mieux.
Les logements concerns sont majoritairement des maisons individuelles (94%)
situes en zone rurale (59 %) et anciennes (75 % datent davant 1974); prs de
60% des mnages se chauffent au fioul, bois, butane ou charbon. Prs de la moiti

/ 222 /

53 Les volutions entres en vigueur concernent laugmentation des plafonds de ressources des propritaires
occupants (45 % des Franais ligibles), lvolution du montant de laide de solidarit cologique (revalorise
3000euros, contre 1600euros auparavant), la prime du fonds daide la rnovation thermique et louverture
du programme aux propritaires bailleurs et aux syndicats de coproprits.
54 Parmi les 12 786 mnages aids en 2012, 61 % sont des propritaires occupants trs modestes.
55 Si la part des trs modestes a diminu, leur nombre a continu augmenter. Source: valuation du
programme Habiter Mieux, FORS-recherche sociale et Crdoc, janvier 2015.
56 valuation du programme Habiter Mieux, FORS-recherche sociale et Crdoc, janvier 2015.

> AXE 2 : RGULER LES MARCHS ET MATRISER LE COT DU LOGEMENT


des bnficiaires constatent une amlioration de ltat de leur logement, en
particulier sur le plan de lisolation, se traduisant par un gain nergtique
estim 38 % en moyenne. Lamlioration de la performance nergtique du
logement apparat largement tributaire de lampleur des travaux raliss,
en lien avec le niveau de revenus du mnage: elle est plus sensible chez les
personnes ayant des revenus intermdiaires (de 1400 euros 1700 euros par
mois), qui bnficient le plus du programme et ont des moyens suprieurs
pour investir dans des travaux. En revanche, limpact sur la facture nergtique
des mnages est encore difficile mettre en vidence ce stade.
2016

La loi de transition nergtique fixe un nouvel objectif de 500000 logements


rnovs par an compter de 2017, dont au moins la moiti occupe par
des mnages aux revenus modestes. En consquence, lobjectif annuel de
rhabilitation des logements privs occups par des mnages modestes
est fix 130 000 logements, en sus des 120 000 rnovations annuelles
de logements Hlm. Or, en octobre 2015, lAnah a annonc la rnovation de
seulement 50000 logements en 2016, avec laide dune prime complmentaire
de ltat au 1er janvier 201657, pour encourager des travaux plus ambitieux.
Il restera donc renover annuellement 80 000 logements privs en plus,
notamment dans le parc locatif et les coproprits jusquici moins concernes
par les dispositifs.
Dans le cadre du Grenelle de lenvironnement, le Mouvement HLM sest
engag rnover 800000 logements dici 2020 (hors dmolitions). Pour 2013,
selon lUSH, les organismes HLM ont ralis plus de 120000 rnovations de
logements. En 2014, plus de 105000 rnovations ont t ralises entranant
un changement de classe nergtique pour les deux tiers dentre eux. Les
interventions sur les logements nergtivores (classes F et suprieures) ont
reprsent le quart des interventions (26,53%). Plus de 80000 logements
ont bnfici dun co-PLS de seconde gnration en 2013-2014, et cette
monte en puissance semble se confirmer en 2015 : on comptabilisait dj
plus de 24000 logements engags au 30 juin 2015 (voir tableau 49).
Un bouclier nergtique pour remplacer les tarifs sociaux jugs inefficaces
Des tarifs sociaux, tendus en 2013, existent pour llectricit et le gaz de
ville. Cependant, si le nombre de mnages bnficiant de ces tarifs sociaux
est pass de 963000 (fin 2011) plus de 1,6 million (fin 2013)58, lobjectif de
4 millions de foyers aids, fix dans la loi Brottes davril 2013, est loin dtre

57 Dans la limite de 2000euros pour les mnages trs modestes et 1600euros pour les mnages modestes
(soit le montant forfaitaire actuel des aides). Pour les propritaires bailleurs et les syndicats de copropritaires,
le principe dune prime forfaitaire est maintenu, dun montant de 1500euros.
58 Source: dlibration de la Commission de Rgulation de lnergie du 15 octobre 2014, annexe 2,Charges
de service public de llectricit constates au titre de 2013 (Le chiffre concerne le Tarif de premire ncessit
mais on ne doit pas y cumuler les bnficiaires du TSS pour le gaz dans la mesure o tout mnage bnficiaire
du TSS a aussi le TPN pour llectricit).

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


atteint. Par ailleurs, les aides apportes59 restent insuffisantes au regard des
cots et ne permettent pas de limiter les pratiques de privation. Surtout, elles
ne touchent pas les mnages qui se chauffent avec dautres nergies (fioul,
propane, bois, etc.), en secteur rural notamment.
La loi de transition nergtique a donc prvu le remplacement progressif
des tarifs sociaux de llectricit et du gaz par un chque-nergie qui
permettra aux mnages aux revenus modestes de payer une partie de leurs
factures dnergie (et pas uniquement dlectricit ou de gaz). Alors quune
phase dexprimentation est prvue par la loi, ni son montant ni ses critres
dattribution ne sont encore connus. La mesure pourrait subvenir aux besoins
de millions de mnages en situation de prcarit nergtique si le montant
du chque est suffisant (montant ncessaire estim 400 euros par an pour
limiter les situations de privation, ce qui correspond un doublement du
forfait charges des APL).
Pour cela, la loi de transition nergtique cre galement une nouvelle
obligation de cibler une partie des moyens issus des certificats dconomies
dnergie (CEE) spcifiquement sur les mnages modestes. Elle devrait en cela
ouvrir des moyens financiers supplmentaires pour des actions de rnovation
au bnfice direct des prcaires nergtiques. Dans le mme sens, la loi
prvoit galement lintgration de critres de performance nergtique dans
lapprciation de la dcence de logements, condition leur mise en location
sur le march pour les bailleurs.

/ 222 /
59

titre dexemple, selon le mdiateur de lnergie, le Tarif de Premire Ncessit ne reprsenterait que 94e
en moyenne par mnage bnficiaire, soit autant que la hausse des prix sur 18 mois.

axe 3
PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT
Produire autant de logements adapts aux besoins et en rduire le cot sont des
actions indispensables, mais elles risquent de ne produire leurs effets qu moyen
ou long terme et de ne pas tre suffisantes pour garantir ds maintenant le droit au
logement. Or, pour 3,8 millions de personnes mal-loges et 12 millions de personnes
fragilises par le logement, il y a urgence agir, ce qui implique que la politique
sociale du logement renforce les dispositifs de protection des mnages vulnrables.

2016

Des dispositifs daide laccs et au maintien dans le logement insuffisants


Des FSL sous pression
Les Fonds de solidarit pour le logement (FSL) institus en 1990 dans chaque
dpartement ont pour vocation daider les mnages en difficult daccs ou de
maintien dans leur logement: apport de garantie, aide au paiement du loyer et des
factures dnergie et deau, mesures daccompagnement social... Dans un contexte
de crise conomique et budgtaire, mme combines dautres dispositifs
locaux ou nationaux, les aides des FSL ne suffisent pas rpondre la hausse
des demandes de soutien financier.
La dcentralisation des FSL, pilots et financs par les dpartements depuis
2005, a gnr des difficults dactualisation des donnes, lies des
problmes de collecte statistique et de consolidation nationale60. Mais lon
sait, daprs les donnes du ministre du Logement, sur la priode 2008-2012
pour 56 dpartements, que les aides laccs au logement61 sont orientes
la hausse : le nombre de mnages aids est pass denviron 64000 en 2008
prs de 83000 en 2012.

60 Les donnes disponibles pour 2008 et 2009 constituent des estimations nationales ralises sur la base de
89 et 86 dpartements.
61 Laide laccs un logement locatifrecouvre des aides financires, prts et subventions verses par les FSL;
elle peut permettre de financer le paiement dun dpt de garantie, le premier loyer (afin de compenser le non
versement de laide au logement le premier mois), les frais dagence, lassurance, louverture des compteurs, le
dmnagement, lachat de mobilier et dlectromnager. Cette aide peut galement permettre de rgler danciennes dettes de loyer, de facture dnergie, deau et de tlphone pour faciliter laccs un nouveau logement.

/ 222 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 38 : Nombre de mnages aids laccs locatif par les FSL
Aides financires laccs locatif

2008

2009

2010

2011

2012

64 005

68 176

72 948

78 929

82 879

Source : ministre du Logement. Ne sont prises en compte dans ce tableau que les donnes transmises par
56 dpartements, chaque anne entre 2008 et 2012.

Si les aides laccs augmentent, entre 2011 et 2012, dautres diminuent


nettement, comme les aides au maintien dans le logement (-13%), en raison
de la dcision de certains conseils gnraux de matriser leurs dpenses.
Tableau 39 : volution des aides distribues par les FSL au titre des impays*

Nombre de mnages aids au titre du maintien


locatif
Nombre de copropritaires occupants aids au
titre des coproprits faisant lobjet dun plan de
sauvegarde ou dOPAH
Nombre de mnages aids au titre du paiement
des fournitures :
- dont impays de gaz
- dont impays deau
- dont impays de tlphone
Nombre global des mnages aids financirement
au titre des impays sans doubles comptes**

2008

2009

2010

2011

2012

34 154

35 626

39 500

48 040

41 799

18

232

292

273

297

140 696
35 850
832

163 032
41 770
879

162 235
44 285
649

166 868
44 156
556

152 297
44 562
226

204 152

229 339

232 313

239 354

218 569

Montant des prestations finances par les FSL pour


32 172 920 31 461 364 34 372 168 38 813 359 35 909 437
lAccompagnement social li au logement (ASLL)
Source: ministre du Logement.
* Les donnes prsentes dans ce tableau ne reposent que sur lchantillon des 56 dpartements
ayant rpondu lenqute nationale sur les FSL pour chaque anne de 2008 2012.
** Des mnages peuvent tre aids concomitamment plusieurs titres (maintien locatif et fournitures
dnergie, par exemple.)

Une tude commande par la DGALN, la DGCS, la DIHAL et lADF62 a montr


partir des donnes transmises par 53 dpartements que les dpenses
du FSL ont oscill entre 282 et 302 millions deuros par an sur la priode
2005201063, rpartis sur quatre postes principaux : laccs un logement
locatif (34% des dpenses), laccompagnement social li au logement (22%),
la fourniture dnergie (21 %) et le maintien dans le logement locatif (20 %).

/ 333 /

62 Place et rle des Fonds de Solidarit pour le Logement dans la politique sociale du logement: tat des lieux
et perspectives, Ville et Habitat, avril 2015.
63 En 2010, 94 dpartements ont rpondu lenqute et indiqu le chiffre de 302 millions deuros, partir
duquel il est possible dextrapoler le montant des dpenses FSL des 100 dpartements franais, qui stablirait
337millions deuros en 2010 (soit 5,25euros par habitant en moyenne).

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


En 2010, environ 136000 mnages taient aids pour accder un logement,
surtout dans le parc social (43 %), pour un montant moyen de 515euros (contre
649euros en 2007). Prs de 59000 mnages taient aids se maintenir dans
leur logement (majoritairement des locataires du parc social, 56 %), pour un
montant moyen de 896 euros (1026euros en 2007). Environ 328000 mnages
taient aids pour payer leurs factures dnergie, pour un montant moyen de
254euros. 80 % des bnficiaires des aides laccs taient sans emploi, 42 %
des mnages isols et 38 % monoparentaux, 24 % taient hbergs dans leur
famille ou chez un tiers.
2016

Cette tude souligne, dune part, une forte diminution du montant des aides
laccs locatif (-21 % des dpenses, observe dans 64 dpartements)due une
baisse du nombre de mnages aids (-4 % , soit 134000 mnages entre 2005
et 2010) et du montant moyen des aides (en moyenne de 649 euros en 2007
515euros en 2010) ; dautre part, une hausse importante des aides nergie
(+56 %, observe dans 69 dpartements), du fait dune hausse du nombre de
demandes (+22% entre 2005 et 2010), et de mnages bnficiaires (+19 %) et
du montant moyen de laide (+28 %).
Concernant les aides au maintien, elles sont en baisse dans de nombreux
dpartements (- 5 % de mnages aids entre 2005 et 2010), et la situation
apparat trs variable selon les territoires: la baisse peut franchir les 50 % dans
11 dpartements et la hausse dpasser 10 % dans 43 autres dpartements. Le
montant des aides varie fortement lui aussi, de 600 euros dans la Haute-Vienne
plus de 6000 dans lEssonne.
Lactivit des FSL apparat aujourdhui fragilise par la recrudescence des
sollicitations de mnages en difficult, et linsuffisance des moyens financiers
pour y rpondre. Confronts des ralits financires locales contrastes,
certains Conseils dpartementaux ont rajust les rglements intrieurs des FSL
pour resserrer les critres doctroi et rduire le montant des aides, entranant
des disparits territoriales importantes. Il faut donc considrer quune part
importante des mnages chappe ce dispositif. Ltude de Ville et Habitat
alerte galement sur le risque de renforcement de la logique de guichet
social, au dtriment des missions daccompagnement des mnages dans la
rsolution de leurs difficults. Et met en lumire des effets de report sur les
FSL, alors que les mcanismes de solidarit nationale (minima sociaux, aides
personnelles au logement, tarifs sociaux de lnergie) peinent rpondre aux
besoins des mnages. Leffet levier des FSL apparat enfin trs li la ralit
des marchs locaux de lhabitat et leur articulation avec les autres dispositifs
daccs un logement abordable et adapt.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


La nette diminution des aides Loca-Pass
Distribues depuis 1999 par les collecteurs dAction Logement, les avances
Loca-Pass ont pour objectif daider les locataires entrant dans un nouveau
logement financer leur dpt de garantie, tandis que la garantie Loca-Pass
vise couvrir les risques dimpays de loyers et de charges pour scuriser ainsi
les bailleurs.
Depuis 2007, le nombre de Loca-Pass distribus na cess de diminuer: 123 300
dpts de garantie et 100300garanties de loyers ont t attribus sur les trois
premiers trimestres de lanne 2014, contre environ 417000 dpts de garantie
et 271200 garanties de loyer en 200764.
La proportion de bnficiaires dans les parcs Hlm et priv sest inverse : de
67,1% de nouvelles aides distribues en 2005 dans le secteur priv on passe
23,8 % en 201465. Cette tendance est plus nette encore si lon considre
uniquement les garanties de loyer, dont 97,2% ont t attribues dans le parc
Hlm en 2014, sa distribution ayant t stoppe dans le parc locatif priv au
bnfice de la Garantie des risques locatifs (GRL)66.
Tableau 40 : Mises en jeu de la garantie des loyers et charges (Loca-Pass)
2001

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014*

Nombre de
nouveaux
bnficiaires

5 891 36 448

43 265

45 055

41837

29775

26 030

25 608

18 394

Nombre total de
mises en jeu en
cours

6 166

54 016

64 265

71 917

67594

53 211

44781

42 829

32 955

Montants
verss en
milliers deuros

7 225

97 211

114 147

133 312 125824 90266

65445

57 755

37 408

Source : Anpeec.
*Total des trois premiers trimestres.

/ 333 /

64

Anpeec, Analyse des aides aux mnages verses au titre de la PEEC, Rsultats du 3e trimestre 2014.
linverse, 76,2% des aides sont aujourdhui verses des locataires du parc social contre 31,4% en 2005.
66 La garantie Locapass continue tre distribue dans ce parc exclusivement pour les logements appartenant
des personnes morales et conventionns APL (ces logements nentrant pas dans le champ du dispositif de la
GRL). Elle se poursuit galement dans le parc social.
65

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Des dispositifs de garantie des risques locatifs, multiples et insuffisants
Cre en 2006, la Garantie des risques locatifs (GRL) vise faciliter laccs
au parc locatif priv de populations fragiles (notamment des jeunes salaris,
personnes en intrim ou en CDD). Elle est propose aux bailleurs par des
entreprises dassurances partenaires. Depuis dcembre 2009, y est ligible tout
locataire dont le taux deffort est infrieur ou gal 50 %, indpendamment de
la nature de son contrat de travail et de la stabilit de son revenu. Un manque
de visibilit de la garantie avait t mis en cause dans une valuation confie
lAPAGL en 2012, tout comme la prfrence accorde aux mnages les plus
solvables qui se poursuit, notamment en zone tendue, chez la plupart des
bailleurs, qui continuent de prfrer gnralement le cautionnement priv une
couverture publique et gratuite du risque locatif.

2016

Selon lAssociation pour laccs aux garanties locatives (APAGL), le PASSGRL (premire version de la GRL jusquau 1er janvier 2011) a permis de couvrir
179 958 baux entre 2007 et 2010. La GRL 2 (dispositif suivant) aura couvert,
quant elle, au 30 septembre 2015, 484638 baux (38132 au cours des trois
premiers trimestres 2015). cette date, 137706 baux sont en cours de garantie
(131030 lanne prcdente)
Prvu par la loi Alur, une Garantie universelle locative (GUL) devait entrer en
vigueur en 2016, pour protger lensemble des bailleurs (personnes physiques
ou morales) et des locataires contre les impays de loyers, favoriser leur
dtection prcoce et prvenir efficacement les expulsions locatives. Cependant,
le Gouvernement a abandonn ce projet en raison de son cot jug trop lev
et opt pour une nouvelle version de la GRL, intituleVisa pour le Logement
et lEmploi (Visale), labore entre ltat et Action Logement, dont la mise
en place doit intervenir en fvrier 2016. Cibl sur les salaris locataires du parc
priv, ce nouveau dispositif ne couvrira plus les chmeurs et inactifs.
Paralllement, la Caution locative tudiante (Cl)67 peut se porter caution
pour les tudiants de moins de 28 ans sans solution familiale, amicale
ou bancaire, ainsi que les doctorants ou post-doctorants de nationalit
trangre, en change dune cotisation de leur part. Le dispositif sinspire
des exprimentations conduites dans les rgions Midi-Pyrnes et Aquitaine
depuis 2011. Financ par le ministre de lEnseignement suprieur, le Cnous
et la Caisse des Dpts, il a t largi la rentre 2013, puis gnralis
lensemble du territoire la rentre 2014, avec un objectif de 14000 20000
tudiants bnficiaires. Le Gouvernement indique que le dispositif couvrirait
dj 4600tudiants, soit moins de deux tudiants sur 1 000.

67 La CL couvre tous les types de logements, en rsidence universitaire, dans le parc social ou priv. Le montant
du loyer couvert est plafonn 500 euros mensuels pour une personne seule en province, 600 euros en Ile-deFrance et 700 euros Paris (pour les couples, ces plafonds sont majors de 60 %).

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


La prvention des expulsions locatives
En matire de prvention des expulsions, un certain nombre davances peuvent
tre pointes. La loi Alur redfinit les missions des Commissions de Coordination
des Actions de Prvention des Expulsions locatives (CCAPEX), charges de
coordonner, valuer et piloter les dispositifs dpartementaux de prvention des
expulsions dfinis par les PDALHPD, et dexaminer les situations individuelles
(alors que le fonctionnement des CCAPEX est encore trs disparates selon les
territoires)68. Linformation de la possibilit dengager un recours Dalo
est renforce, et un systme de signalement de limpay la CCAPEX est cre,
afin de permettre un traitement le plus en amont possible de toute procdure
judiciaire69. Ces avances nattendent que les moyens de leur mise en uvre
pour les mnages en difficult.
Les locataires du parc social ne sont pas pargns par le risque dexpulsion.
Une rcente enqute de lUSH70 fait apparatre une hausse des mnages en
retard de paiement (17,5 % fin 2012, 22 % fin 2013, soit 882 000 mnages).
En rponse, les efforts de prvention des organismes sintensifient: 440000
plans dapurement ont t signs (contre environ 300000 lanne prcdente)
et 11 000 protocoles de cohsion sociale ( protocoles Borloo 71) ont t
engags avec des mnages dont le bail a t rsili par la justice (1000 de plus
quen 2012).
Enfin, en cas de refus doctroi du concours de la force publique pour une expulsion, le prfet indemnise les bailleurs du prjudice. Le montant total des
indemnits dans le parc public et dans le parc priv en2014 slve 38 millions deuros, un montant insuffisant pour maintenir en place les locataires et
orient la baisse.
Tableau 41 : Indemnisation des bailleurs en cas de refus dexpulsion
2004 2005 2006
Montant
en
millions
deuros*

2007 2008 2009

2010

2011

2012

2013

2014

66,66 78,37 37,08 29,56 31,30 38,32 55,15 53,78 35,94 46,39 38,07

Source RAP, Programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lIntrieur, action 06.

68

CGEDD, Les bonnes pratiques des CCAPEX, rapport publi en juin 2012.
Parmi les autres avances, on peut citer lextension des dlais de paiement de 24 36 mois, des dlais pour
quitter les lieux de 1 3 ans maximum, le maintien des aides au logement aux mnages de bonne foi en
impays, etc.
70 Impays et prvention des expulsions. Rsultats de lenqute 2014 sur les donnes 2013, USH, juillet 2015.
388 organismes ont rpondu lenqute, soit 74 % du parc locatif Hlm sur toute la France (dont 94 % des OPH).
71 Ces protocoles visent rtablir ou maintenir le versement de laide au logement, reprendre le paiement courant
du loyer, rsorber la dette et signer un nouveau bail, dans un dlai maximum de 3 mois lissue du protocole.
69

/ 333 /

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


La cration dun ple national charg de suivre la mise en uvre de la prvention
des expulsions, dot des moyens ncessaires une animation nationale, se
fait attendre, alors que son utilit est souligne au regard des expulsions de
mnages Dalo malgr la circulaire du 26 octobre 2012 (voir plus bas), et pour
lensemble des mnages menacs dexpulsion.
Une valuation de la prvention des expulsions locatives a t tabli en 2014
dans une dmarche participative (par le CGEDD, lIGAS, IGA et IGSJ). Il pointe
les insuffisances des dispositifs, le manque de volont politique, de donnes
fiables et de connaissance des trajectoires des mnages, et propose une srie de
recommandations qui devraient constituer la feuille de route du ple national.
En attendant, il ne semble pas que lurgence de la situation des mnages
menacs dexpulsion soit pleinement mesure par les pouvoirs publics.

2016

Ladaptation des capacits daccueil aux besoins des plus dmunis


Lensemble du secteur de lhbergement et de lhabitat temporaire comptait prs
de 380000 places fin 201472, dont:
- 65518 places daccueil durgence et de stabilisation (en CHU et autres places
durgence, chambres dhtel, lits halte soins sant73, rsidences htelires
vocation sociale),
- 45930 places dhbergement dinsertion (CHRS, centres maternels) ;
- 44053 places destines aux demandeurs dasile dans les CADA, AUDA, htels
et autres places daccueil durgence, ainsi quaux rfugis statutaires dans les
CPH ;
- 223 152 places en logements dinsertion (rsidences sociales, foyers de
travailleurs migrants ou foyers de jeunes travailleurs, places finances par
lALT ou en intermdiation locative).
Compte tenu de la forte mobilit des personnes au sein des structures
daccueil, ce sont beaucoup plus de personnes qui y passent au cours de
lanne. Lhbergement reste pour elles un filet de scurit , tant quelles ne
trouvent pas de solutions durables. Les conditions dans lesquelles les mnages
bnficient et sortent des dispositifs daide doivent toutefois faire lobjet dune
attention particulire, notamment en regard du mouvement de transformation
des structures daccueil en habitat individuel, qui doit se poursuivre tout en
respectant la rgle dun accueil inconditionnel et de scurisation des personnes
dans le temps.

72

Sont prises en compte ici les capacits dhbergement en service lanne. Ne sont en revanche pas prises
en compte les capacits supplmentaires mises en service lhiver, ni les personnes hberges aux frais des
collectivits territoriales faute de recueil national dinformations.
73 Les Lits halte soin sant (LHSS) offrent une prise en charge mdico-sociale des personnes en situation de
prcarit dont ltat de sant ne justifie pas une hospitalisation.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 42 : Capacits daccueil en hbergement et logement temporaire
(nombre de places)
Hbergement durgence et de stabilisation
Places en centres dhbergement durgence (CHU), stabilisation ou insertion
(hors CHRS) (1)
Htels (1)
Places daccueil durgence dans les CHRS (1)
Lits halte soin sant (LHSS) (2)
Rsidences htelires vocation sociale (RHVS) la disposition de ltat (1)
Hbergement dinsertion
CHRS (1)
Centres maternels (3)
Dispositif daccueil pour demandeurs dasile (DNA)
CADA (4)
Accueil durgence des demandeurs dasile : FTM, structures collectives ou
chambres dhtels (4)
Centres provisoires dhbergement pour rfugis statutaires (4)
Logement accompagn et dinsertion
Places finances par lALT hors structures dhbergement (1)
Intermdiation locative (1)
Rsidences sociales classiques (hors pensions de familles et rsidences
accueil) (1)
Foyers (FJT, FTM) vous tre transforms en rsidences sociales (1)
Total gnral

au 31.12.2014
65518
30537
32300
1 171
1 171
339
45 930
40690
5 240
45 787
25 187
19600
1 000
223 152
27 441
21643
111548
62520
380 387

Sources :
(1) DGCS, au 31.12.2014. A fin 2013 pour les places durgence hors CHRS.
(2) DGCS, au 31.12.2011, valuation du dispositif Lits Haltes Soins Sant, Rapport final, 12 fvrier 2013.
(3) DREES, Enqute tablissements sociaux, fin 2012.
(4) Au 31 mars 2015, rapport de la Commision des lois du Snat sur le PLF 2016, n170, novembre 2015.
Ne sont pas comptabilises ici les 14038 places en pensions de famille et rsidences accueil disponibles au
31.12.2014 (source: DGCS) qui correspondent des formules de logement durable, mme si leur vocation a
parfois t dvoye.

/ 333 /

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Une forte dgradation de laccueil durgence
La volont de mettre fin la gestion au thermomtre acte dans le Plan
pluriannuel de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale sest traduite
par la cration ou la prennisation, en 2013, de 5 000 places dhbergement
durgence et la cration de 2000 places en CADA. Malgr cela, le baromtres 115
de la FNARS74 dresse, une nouvelle fois, un tableau alarmant.
Sur lanne 2014, selon la Fnars dans 37dpartements, 97600 personnes ont
appel le 115 dans lespoir dtre hberges (+ 26 % par rapport 2012, 157000
demandes supplmentaires). De manire gnrale, les hommes seuls restent
les principaux demandeurs (42 %), mais les familles avec enfants augmentent
(39% des appels, + 16 % depuis 2012) et 20600 mineurs sont concerns (+ 18%
depuis 2012)75. 59 % des appelants ont fait plusieurs demandes dans lanne,
8 en moyenne (contre 6,5 en 2012). En octobre 2015 dans 45 dpartements
observs, 107800 demandes ont t faites au 115, manant de 23700 personnes
diffrentes (3 % de plus quen octobre 2014). La situation des territoires
apparat trs contraste : le taux de non-attribution est suprieur 80% dans
10 dpartements76, tmoignant de tensions particulirement fortes par endroits.
Un contexte dans lequel la priorisation des demandes, pourtant toutes justifies,
simpose quotidiennement77.

2016

Faute de places suffisantes, les principes daccueil immdiat, inconditionnel


et de continuit de la prise en charge continuent dtre ignors dans certains
territoires. En 2014, prs de la moiti des personnes ayant sollicit le 115 nont
jamais t hberges (48000 personnes, + 14 % depuis 2012). En octobre 2015,
13700personnes (dont 6400 familles) sont restes sans solution (58 %). En un
an, les attributions ont diminu de 12 %. Labsence de places disponibles reste la
premire cause de dfaillance (82 %) et progresse de 10%. Et la situation ntait
pas meilleure au printemps: en juin 2015, 52 % des personnes nont pas obtenu
de place.
Pour rpondre au plus grand nombre, la majorit des 115 pratiquent lalternance de
laide: en 2014, 49 % des orientations ont t faites pour une seule nuit. Pendant
lhiver 2013-2014, 17 500 personnes ont t remises la rue78. En novembre
2014, les trois quarts des personnes taient dj connues du 115, rvlant
encore lincapacit du dispositif favoriser laccs des solutions durables. Une
situation qui pse lourdement sur les personnes sans-domicile, dont certaines

74

Rapport annuel du 115, Fnars, anne 2014; Baromtre du 115, Fnars, octobre 2015.
Les femmes seules sont galement plus prsentes (+ 12 % depuis 2012) et les travailleurs pauvres (10 % des
appelants).
76 Dans lordre croissant des taux de non-attribution : Gironde, Var, Aisne, Pyrnes-Atlantiques, Drme, Marne,
Rhne, Haute-Savoie, Loire, Isre.
77 Voir Vivre aux portes du logement - dtresse des personnes dfaillance des dispositifs, rapport 2015 de
la Fondation Abb Pierre.
78 Baromtre 115, synthse hivernale 2013-2014 , Fnars, daprs les donnes du Samu social dans 37 dpartements.
75

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


renoncent solliciter ce numro durgence, et sur les quipes des 115 (coutants
et intervenants sociaux)79.
La progression continue du recours aux nuites dhtel
Lhtel apparat toujours comme la variable dajustement face la saturation
des dispositifs daccueil. Le recours aux nuites htelires a fortement
augment pour assurer laccueil durgence des personnes prives de
domicile, et notamment de nombreuses familles : une progression de 78%
entre 2012 et 2014. Elles reprsentaient 36 % des orientations proposes
par les 115 en 2014, soit environ 107 000 attributions80. Laugmentation
concerne 15 dpartements sur 37observs; pour quatre dentre eux81, lhtel
constitue lorientation principale. Les derniers bilans disponibles font tat de
32 300 nuites htelires82 consommes au plan national au 31 dcembre
2014 et 39633 en dcembre 2015 (+ 24 % entre juin 2014 et juin 2015)83. La
plus forte hausse sobserve en le-de-France (qui concentre 87 % des places),
o le nombre de nuites mobilises est pass de 5 400 en aot 2007 prs
de 26 100 en juin 2014(+ 49 % entre fin juin 2012 et juin 2014)84. Le 115 de
Paris concentre lui seul plus de la moiti des demandes dle-de-France,
tandis que 27% des nuites sont localises dans le dpartement de SeineSaint-Denis. En plus dtre trs insatisfaisant pour les personnes, le recours
lhtel cote extrmement cher. Le budget de ltat affect aux nuites
dhtel reprsentait 43 % des dpenses dhbergement durgence en 2011
et a encore augment de 3% entre 2013 et 2014 pour atteindre 212 millions
deuros, aprs une hausse de 39 % entre 2012 et 201385.
Tableau 43 : Progression du recours aux CHU et htels
Anne
2010
2011
2012
2013
2014

CHU
18 593
19 766
22 091
28 692
30 537

Htels
13 948
16 235
20 727
25 496
32 300

Sources : ministre du Logement.

79 Situation qui a conduit les 115 de Haute-Garonne et de lIsre faire grve les 8 et 16 dcembre 2014, et celui

/ 333 /

du 93 en fvrier 2015.
80 Rapport annuel du 115, Fnars, anne 2014.
81 Yvelines, Finistre, Val-dOise et Aisne.
82 Sont comptabilises le nombre moyen de nuites consommes quotidiennement.
83 Entre 2010 et 2013, le nombre de places en hbergement htelier est pass de 13 900 25 50091 (sans compter
les places mobilises par les collectivits locales).
84 Rapport annuel de performance, programme 177, PLR 2013, daprs lenqute DGCS au 30/06/2013.
85 Selon le Rapport annuel de performance Ville et Logement 2014 :209millions deuros en CP pour les nuites
dhtel (148Me en 2013), auxquels il convient dajouter 3millions deuros consomms au niveau de la sousactivit ddie au renfort hivernal, soit un montant global de 212millions deuros et une hausse de 45% par
rapport 2013.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Prsent en fvrier 2015, un plan triennal de rduction des nuites htelires86
prvoit la suppression de 10 000 nuites lhorizon 2017, la cration de
13000 places en dispositifs alternatifs (9000 en intermdiation locative de
type Solibail, 1 500 en Pensions de famille et 2 500 places dhbergement
dans des centres ddis aux familles ou dans des logements sociaux vacants)
et un hbergement ddi aux 6 000 demandeurs dasile actuellement
lhtel. Il vise, en outre, renforcer laccompagnement social des personnes
actuellement hberges lhtel. Ce plan est financ grce la rorientation
de 105 millions deuros sur trois ans.
2016

Au-del de la poursuite de la hausse du nombre de nuites au niveau national,


les volutions sont contrastes sur les quatre rgions prioritaires du plan.
En Basse-Normandie, la DRJSCS annonce une rduction de 132 nuites
htelires cette anne, mais les prises en charge progressent dans le Calvados
(827nuites). En Lorraine, 1 925 personnes sont hberges lhtel (- 7%
en un an), mais la fermeture venir de centres dhbergement en Moselle
et en Meurthe-et-Moselle va rduire les capacits alternatives. En RhneAlpes, limpact des sorties dhiver, des vacuations de bidonvilles et le faible
rythme douverture de places alternatives ne permet pas de dclration des
nuites. En le-de-France, le Samu social de Paris prcise que le tassement
rcent des nuites dhtels est davantage li la saturation du parc htelier
qu louverture de places alternatives. lt 2015, les rgions annonaient
louverture de 883 places en intermdiation locative, 69 places en rsidences
sociales et 771 places dhbergement durgence.
Hbergement: lenjeu de la qualit de vie et de la continuit de la prise en
charge
Un important plan dhumanisation a t engag en 2008 pour amliorer les
conditions daccueil dgrades observs lpoque dans de trop nombreuses
structures dhbergement (manque dhygine, dintimit, de scurit). Daprs
un bilan tabli en 2013 par la DIHAL, avec lappui du Cerema, le programme
a permis de financer la cration ou la rnovation de plus 19200places (pour
un montant de subvention de plus de 195 millions deuros) et de traiter prs
du tiers des structures dhbergement existantes (hors CADA), entre 2008 et
201287. cette date, 80 % des tablissements avaient achev les travaux, dont
la dure moyenne stablissait 13 mois pour un cot moyen de 20237euros
par place.

86

Circulaire du 20 fvrier 2015 relative la substitution de dispositifs alternatifs aux nuites htelires et
lamlioration de la prise en charge lhtel.
Bilan et perspectives du programme dhumanisation des centres dhbergement, DIHAL, mai 2013. la
demande de la DIHAL, la DHUP, la DGCS et lAnah, une enqute par questionnaires a t conduite par le Cerema
en 2013 auprs de 205 tablissements qui ont reu des subventions dans le cadre du programme.

87

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 44 : Bilan du programme dhumanisation des centres dhbergement
2008-2012 (cration et rnovation)

Nombre de projets financs


Nombre de places cres et rnoves
Montant des travaux (en millions deuros)

2008

2009

2010

2011

2012

146

156

223

80

56

3 853
56

5 917
192,9

5 835

1 965
50

1 652
36

236,6

Source : DIHAL, DHUP, Anah.

En 2009, le financement de ces travaux damlioration a t confi lAnah88,


qui indique en avril 2015 avoir contribu lhumanisation de 12299places
dhbergement, rparties entre 436 tablissements89. LAnah affichait pour
2015 lobjectif dintervenir sur 1000 places supplmentaires.
Sur le plan qualitatif, le programme a permis de rduire significativement
la part de places en dortoirs (passe de 23 % 3 % de la capacit
des tablissements financs) et daugmenter celle des chambres
individuelles(passe de 34 % 42 % ), selon la DIHAL. La surface et la qualit
des chambres individuelles ont augment : de 12,5 m2 14,5 m2 et 41 %
sont dsormais quipes de sanitaires et de bloc cuisine (contre 16% avant
travaux). Lintervention sur le bti a galement t loccasion damliorer la
qualit des prestations daccompagnement social pour plus de la moiti des
tablissements. Les efforts doivent nanmoins tre poursuivis : 23 % des
places ne disposent toujours pas de sanitaires ou de bloc cuisine, et plus de
40 % des structures dhbergement durgence restent fermes en journe.
De plus, les travaux de rhabilitation nont pas permis daccrotre rellement
loffre dhbergement, la capacit totale des tablissements de lchantillon
tant passe de 70087124 places.
En janvier 2007, le Plan daction renforc en faveur des sans-abri (PARSA) a inscrit
lobjectif de prise en charge de lhbergement dans la dure (hbergement
de stabilisation, extension des horaires douverture, non remise la rue). Le
nombre de places en CHRS, aprs une stabilisation en 2013, augmente en 2014
de 4 % (+ 1 545 places) pour atteindre 40690 places rparties entre 899 centres.
Les crdits issus du Plan quinquennal de lutte contre la pauvret ont permis, en
2013, de prenniser 4500 places dhbergement durgence ; et en 2014, plus
de 1400 places ont t transfres sous statut CHRS. Un mouvement poursuivi
en 2015 avec la prennisation de 1480 places dhbergement durgence et de
stabilisation.

/ 333 /

88 Les travaux financs par lAnah consistent en la suppression des dortoirs, la cration de chambres individuelles
et dunits de vie pour les familles, linstallation de sanitaires et de blocs cuisines dans les chambres, et lamlioration des espaces collectifs et partags (accueil, restauration, bagagerie). Sont ligibles les structures qui
bnficient dune convention avec les collectivits territoriales et proposent un abri immdiat et/ou un hbergement dinsertion (CHU, CHRS, LHSS, logements durgence, htels sociaux).
89 Le rle de lAnah dans lhumanisation des structures daccueil des personnes sans domicile, Anah, avril 2015.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


La dure moyenne de sjour en CHRS tend augmenter et les sorties vers
le haut des structures dhbergement social (hors urgence) restent peu
nombreuses. En 201290, selon la DREES, prs de 47 700 personnes sont sorties
dun tablissement daccueil au cours de lanne. 31 % pour accder un
logement personnel (dont les deux tiers ont pu obtenir un logement social) et
9% un logement adapt, un foyer de travailleurs ou une rsidence sociale.
Mais un quart sortent sans solution de logement : 5 % rejoignent un
hbergement durgence ou une chambre dhtel, 20 % se retrouvent sans
abri, en hbergement de fortune ou sans destination connue. Les personnes
hberges en insertion accdent deux fois plus souvent au logement de droit
commun que celles qui occupent des places de stabilisation (respectivement
36 % et 19 %).

2016

Tableau 45 : Destination la sortie des personnes hberges en tablissement


(hors urgence) en 2012
2012
Propritaire, locataire dun logement non Hlm

10 %

Locataire dun logement Hlm

21 %

Log gratuitement ou hberg

16 %

Locataire en intermdiation locative, ALT, foyer

9%

Hbergement social (hors urgence)

10 %

Hbergement en urgence ou en chambre dhtel

5%

tablissement de sant, pnitencier, pour personnes ges

5%

Sans abri, baraque, squat, destination inconnue

20 %

Autres

4%

Source : DREES.

Le Rapport annuel de performance 2014 indique quant lui des estimations


plus positives: la part des sortants de CHRS qui ont pu accder un logement
serait de 48 % en 2014, dont 16 % dans un logement accompagn et 32 % dans
un logement autonome (+ 3 points en un an, aprs un recul de 7 points entre
2012 et 2013).
Laccueil des demandeurs dasile: un nombre insuffisant de place en CADA
Laccueil digne des migrants est une obligation internationale et morale pour la
France. La directive europenne du 26 juin 2013 impose dadopter des normes
minimales daccueil des demandeurs dasile destines leur garantir un niveau
de vie91.Les CADA sont prvus cet effet et dlivrent, outre un hbergement,
90

DREES, Lhbergement social, hors urgence: plus de 81000personnes sans logement accueillies en tablissements, tudes et rsultats n918, juin 2015.
91 Directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 tablissant des normes pour laccueil des personnes demandant la
protection internationale, 11.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


un accompagnement spcifique. Au 31 mars 2015, ce parc compte 25 187
places. Les services dconcentrs financent par ailleurs environ 19600 places
en Hbergement durgence pour demandeurs dasile (HUDA), pour une bonne
partie en htel. ADOMA gre pour sa part 2 800 places en Accueil temporaireservice de lasile (ATSA)92. Sachant que le nombre de demandeurs dasile
slevait 64 811 pour 2014, le parc dhbergement qui leur est ddi parat
insuffisant. Au 1er janvier 2015, 22 800 demandeurs dasile taient hbergs
dans des dispositifs durgence qui ne rpondent pas la spcificit de leur
situation93.
Le Parlement a vot le 28 juillet 2015 une loi rformant le droit dasile en France,
dont les principales dispositions sont entres en vigueur au 1er novembre 2015.
Deux nouveauts majeures modifient le rgime actuel. Dune part, lallocation
pour demandeur dasile (ADA), calcule selon la composition familiale du
mnage et le type dhbergement, remplace lallocation temporaire dattente
(ATA) qui tait cense subvenir aux besoins des demandeurs dasile non
hbergs en CADA, et lallocation mensuelle de subsistance (AMS). Selon un
calcul comparatif de la Fnars94, lADA apparat largement insuffisante pour
une grande partie des demandeurs dasile (familles monoparentales sans
ressources, familles hberges par le 115), et parfois mme infrieure aux
montants de lATA et de lAMS (de 11 e par jour et par personne pour une
personne seule non hberge, par exemple, 22,40 e pour une famille de
quartre personnes, et 21,20e si cette famille est monoparentale).
Dautre part, le schma directif de lhbergement prvoit une rpartition
territoriale de laccueil des demandeurs dasile. Si un demandeur dasile
refuse le lieu daffectation en CADA qui lui est propos par lOffice Franais
de lImmigration et de lIntgration (OFII), il ne recevra aucune allocation de
subsistance et ne pourra bnficier des services daide aux sans-abri, accueil
pourtant inconditionnel. Un dcret est prvu pour transmettre les noms des
personnes ayant refus une place en CADA aux 115 et aux SIAO, afin que ces
services ne les orientent plus que vers des places dhtel.
Le Gouvernement a par ailleurs prsent le 17 juin 2015 un Plan Migrants,
puis une circulaire le 22 juillet 201595 visant fluidifier les sorties de CADA
par la cration de 11 000 places dhbergement dici fin 2016 : 4 000 places
dAT-SA pour demandeurs dasile, 5000 places dans des logements pour les
rfugis et bnficiaires dune protection subsidiaire, 500 places en centres
provisoires dhbergement (CPH) et 1 500 places en hbergement durgence
gnraliste. Enfin, linstruction du 9 novembre 2015 met en uvre laccueil
des 30 700 personnes issues du programme europen de relocalisation qui
92

/ 333 /

http://www.interieur.gouv.fr/Accueil-des-refugies-et-demandeurs-d-asile/Livret-d-information-des-maires/
L-hebergement-des-demandeurs-d-asile.
93 Rapport annuel de performance pour 2014 BOP 303, Action 02: Garantie de lexercice du droit dasile.
94 http://www.fnars.org/publics/refugies-et-migrants/actualites-refugies-migrants-menu/6181-la-naissancedifficile-de-l-allocation-pour-demandeur-d-asile-ada.
95 Circulaire interministrielle du 22 juillet 2015 Rpondre au dfi des migrations: respecter les droits, faire
respecter le droit.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


devraient arriver en France dici 2017, suite leur slection dans des centres
de tri ou hotspots situs en Grce et en Italie. Autant de nouvelles orientations
qui doivent faire lobjet dun suivi attentif pour garantir les bonnes conditions
daccueil des personnes et des familles.
La difficile mise en uvre du logement dabord
La politique du logement dabord vise le dveloppement des diffrentes
formes de logement adapt (pensions de famille, intermdiation locative,
gestion locative sociale) et assurer une orientation prioritaire vers un
logement ordinaire (avec, le cas chant, un accompagnement social) aux
personnes sans domicile ou mal loges, quelles soient proches de lautonomie
ou plus vulnrables. Salue sur le principe par lensemble des acteurs, sa mise
en uvre est toutefois loin dtre effective aujourdhui, en labsence notamment
dune volont politique forte de dvelopper une offre suffisante de logements
loyers accessibles, de renforcer la mobilisation du parc priv des fins sociales
et produire suffisamment de logements accompagns.

2016

Depuis 2008, 42836logements en rsidence sociale ont t financs96. Parmi


ces nouvelles places, les pensions de famille sont trop peu nombreuses. 888
logements de ce type ont ainsi t financs en 2013 un chiffre en baisse si
on le compare aux 1366places finances en 2008. Le nombre de places est en
hausse de 6,6 % entre mi-2013 et mi-2014. Mais au 31 dcembre 2014, on ne
comptait au total que 14038 places.
Un appel projets, 10000 logements accompagns , sur 3 ans a t lanc
en mars 2014 par lUSH pour inciter les bailleurs sengager dans cette voie,
dans le cadre du Pacte dobjectifs et de moyens pour la mise en uvre du
plan dinvestissement pour le logement conclu entre ltat et lUSH, le 8 juillet
2013. Le programme a pour objet dexprimenter des rponses innovantes,
comportant un logement accessible conomiquement et bien localis, une
gestion locative et un accompagnement adapts aux besoins. Selon un bilan de
lUSH lissue de la premire anne, 28 projets, totalisant prs de 900 mnages
accompagns, ont t retenus97. LUSH alerte sur la prennit des actions
finances, dans la mesure o lappel projets ne constitue pas un financement
durable.
Par ailleurs, le programme national dintermdiation locative, dit Solibail, a
pour objectif de dvelopper une offre nouvelle, partir du parc priv, destine
accueillir des mnages en difficults de manire prenne ou temporaire. Engag
en 2008, Solibail a permis datteindre le chiffre de 6000 logements mobiliss,
soit 21643places (contre 7935en 2012), dont plus de 80 % en sous-location98.
96 Loffre en rsidences sociales et pensions de familles est principalement concentre dans les 4 grandes rgions

urbaines, savoir lle-de-France (qui concentre 48 % des rsidences sociales ex-nihilo), les rgions RhneAlpes, Provence-Alpes-Cte-dAzur et Nord-Pas-de-Calais. Source: tude FORS 2012 pour DIHAL / DHUP / DGCS.
97 USH, Appel projets 10 000 logements accompagns : premier bilan, Actualits Habitat n1007, 28 fvrier
2015.
98 Source: DGCS, enqute AHI.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Le tableau suivant prsente lvolution en places (et non en logements) pour les
trois dernires annes:
Tableau 46 : volution en places
2012

2013

2014

Intermdiation locative en sous-location

5 539 14 392

Intermdiation locative en mandat de gestion99

2 396

3 344

2 840

642

1331

Intermdiation locative en sous-location avec bail


glissant
Total intermdiation locative

17 472

7 935 18 378 21 643

Source DGCS : enqute AHI.

Laugmentation de lenveloppe prvue par la loi de finances 2016 (+ 2 % par


rapport 2015, soit 1,2 million deuros) est cense permettre de faire face la
monte en charge du dispositif et limpact du plan de rsorption des nuites
htelires, qui prvoit la cration de 9 000 places dintermdiation locative
supplmentaires sur trois ans (dont 6000 fin 2016), soit 2500 2800 logements
mobiliser, principalement en le-de-France via le dispositif Solibail. Il est
noter, galement, la mise en place dautres dispositifs locaux exprimentaux.
La Ville de Paris a ainsi initi Louez Solidaire , spcifiquement conu pour
permettre des familles prises en charge par lAide sociale lenfance de sortir
de lhbergement htelier. Depuis 2008, 1 800 familles en auraient bnfici,
accueillies dans lun des 887 logements grs au 1er janvier 2015.
Expriment depuis 2011 dans quatre villes (Paris, Lille, Marseille et Toulouse)
sous lgide de la DIHAL, le programme Un chez soi dabord vise, quant
lui, exprimenter un nouveau type de prise en charge et daccompagnement
de personnes sans-abri atteintes de troubles psychiatriques svres, assorti
dun accompagnement social et sanitaire intensif assur par une quipe
pluridisciplinaire. Un premier bilan prsent en dcembre 2014 indique que
86% des 350 personnes loges et accompagnes entre 2011 et 2014 taient
encore dans leur logement deux ans aprs100. Les impacts positifs de ce
dispositif se lisent galement sur le plan de la sant des personnes et sur les
finances publiques, dans la mesure o la DIHAL a observ une rduction de
50% des dures de sjour hospitalier.
Le programme est intgr dans lappel projet Innovation sociale dans le
champ de lhbergement et de laccs au logement , qui doit proposer de
nouvelles rponses aux jeunes sortants dASE et aux personnes qui souffrent de
pathologies mentales. Pour prvenir les expulsions locatives, il vise financer

/ 333 /

99 Ces logements sont traits dans la premire partie de ce tableau de bord, la gestion locative par des agences
immobilires sociales permettant de mettre disposition des logements de droit commun.
100 Au total, 800 personnes sont concernes par lexprimentation: paralllement aux 350 personnes loges
et accompagnes entre 2011 et 2014 a t constitu un groupe tmoin bnficiant de services traditionnels.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


des permanences daccompagnement juridique des mnages et des reprises
temporaires de bail par des organismes tiers afin de maintenir les personnes
dans leur logement. Il doit enfin soutenir la mise en place de dispositifs de
pair-aidance. Sur 201 projets remonts la Dihal en 2015, sur avis favorable des
directions locales, seuls 18 ont t retenus (6 pour les jeunes sortants dASE,
5 en matire de prvention des expulsions, 4 pour les personnes en souffrance
psychique et 3 de pair-aidance).
Autre offre alternative pour les publics vulnrables : le parc de foyers de
travailleurs migrants est constitu de 690 structures, en grande partie en lede-France, puis en Rhne-Alpes et en PACA. Prs de 45 % des rsidents ont plus
de 60 ans et le vieillissement saccrot. Le plan de traitement des foyers
de travailleurs migrants, lanc en 1997, vise deux objectifs complmentaires:
la rnovation immobilire de foyers vtustes (amlioration des conditions de
vie par une mise aux normes et un effort dindividualisation des logements)
et leur passage au statut de rsidence sociale. Le plan initial, dune dure
de cinq ans, a t prorog par voie de circulaires en 2001 puis en 2006, pour
atteindre lobjectif de 690 structures rnover. En juin 2015, la DIHAL indiquait
que le plan avait reprsent un investissement d1,8 milliard deuros sur 17 ans
(106millions deuros en moyenne par an, financs par ltat, les collectivits,
Action Logement, la Caisse des Dpts).

2016

Malgr les efforts consentis, selon lUNAFO, sur un total de 687 FTM recenss,
324 tablissements ont t transforms ou taient en cours de transformation en
rsidence sociale la fin de lanne 2015101. Les 234 FTM non traits reprsentent
40 921 places (97 tablissements reprsentant plus de 21000 places uniquement
en Ile-de-France). Les principaux freins la rhabilitation ou la reconstruction
des foyers sont le cot et la complexit des travaux (oprations lourdes de
restructuration), limpact des normes, le renchrissement des prix et donc le
besoin de financements gratuits afin dassurer la solvabilit des occupants,
ainsi que la ncessit de trouver une solution de relogement pour une partie
des suroccupants. Louverture du bnfice de la tarification spciale pour le gaz
et llectricit, puis du chque-nergie , dans les rsidences sociales doit
permettre en outre aux rsidents de voir diminuer leurs redevances.
En labsence dune offre suffisante, de nombreuses demandes pitinent et
la satisfaction des besoins reste principalement traite dans lurgence.
Au 31 dcembre 2013, les SIAO auraient trait plus de 942 776 demandes,
faisant lobjet de 442014 rponses positives. Le projet annuel de performance
pour 2014 fait tat de seulement 29 % des personnes hberges et 2 % de
personnes loges suite une orientation par le SIAO en 2014. Le SIAO de
Paris, quant lui, voit une augmentation de 84 % des demandes par rapport
/ 333 /
101 Unafo, Plan de traitement des FTM dans la rgion le-de-France, mai 2015; Note sur le plan de traitement

des FTM, octobre 2015.

Le suivi des politiques du logement


2013 (13 137 demandes diffrentes, correspondant 18 135 personnes),
provoquant une baisse du pourcentage dadmissions, de 30 20 % en un an102.
La lutte contre lhabitat indigne et inconfortable
Une enqute nationale mene en 2012103 met en vidence une mobilisation
accrue de diffrents acteurs (services dconcentrs de ltat, villes, dpartements,
associations et oprateurs) sur la plupart des territoires. Mais l o aucun
dispositif interministriel et partenarial avec les acteurs locaux na t mis en
place, lintervention publique dans ce domaine reste en revanche peu efficace,
voire inexistante.
Du ct de lAnah, les efforts se sont intensifis entre 2005 et 2010, passant de
6300 17 700 logements subventionns (le primtre des logements traits a t
largi en 2010 lhabitat dgrad et trs dgrad104 au ct de lhabitat
indigne au sens strict)105. Cette intervention en faveur de la lutte contre lhabitat
indigne reprsente 14 577logements subventionns en 2014. Laccent mis sur
la lutte contre la prcarit nergtique semble stre fait au dtriment de la
lutte contre lhabitat indigne et le soutien aux coproprits. Dun point de vue
global, selon le Rapport annuel de performance de 2014, les moyens budgtaires
consacrs directement par ltat la lutte contre lhabitat indigne sont en
diminution depuis 2008, atteignant 5,13 millions deuros de crdits de paiement
en 2014 (contre 8,2 millions deuros en 2007).

102

/ 333 /

SIAO de Paris, Rapport dactivit 2014. La faiblesse du taux de rponse positive (20 %) est dautant plus
proccupante que 65% des demandes reues concernent des mnages prioritaires au regard dun des trois
critres suivants : lieu de vie trs prcaire (rue, centre durgence, htel 115), reconnaissance par la commission
de mdiation au titre du Dalo ou victimes de violences.
103 Enqute nationale annuelle 2012 relative la lutte contre lhabitat indigne et tude du Centre dtudes Techniques de lquipement (CETE) Mditerrane, sur le fonctionnement des Ples dpartementaux de Lutte contre
lhabitat indigne (PDLHI).
104 Le nouveau rgime des aides de lAnah a t calibr pour cibler davantage (et mieux financer) les travaux
portant sur les logements les plus dgrads, ncessitant la mise en uvre de travaux lourds, et visant rsoudre
une situation dhabitat indigne particulirement grave, ou de dgradation trs importante, avec des interventions
renforces en faveur des propritaires et des aides aux propritaires bailleurs recentres sur lhabitat dgrad
dans une optique de prvention de linsalubrit.
105 LAnah a mis en place une importante rforme du rgime de ses aides dans trois directions :
- rquilibrage de laction en faveur des propritaires occupants modestes, en parallle de la mise en place du
Fonds daide la rnovation thermique (FART) ;
- optimisation de lintervention en faveur des propritaires bailleurs, en ciblant les projets o lenjeu en termes
damlioration de lhabitat est consquent et en renforant le niveau dexigences sur le conventionnement du
parc locatif priv (loyers matriss et matrise dnergie) ;
- renforcement de la lutte contre lhabitat indigne et trs dgrad, en cohrence avec les objectifs du Programme
national de rnovation des quartiers anciens dgrads (PNRQAD).

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Tableau 47 : Logements subventionns dans le cadre de la lutte contre lhabitat
indigne (propritaires bailleurs, propritaires occupants et syndicats de copropritaires,
communes travaux doffice)
2005

2006

2007

2008

Nombre de logements
6 293
subventionns

5 853

7 181

10 369 13 358 17 746 15 256 11 573 12 650 14 577

Objectifs

7 500

13000 13 500 13 500 15000 20000 15 000 13 500 22 400 13 900

Taux de ralisation

84 %

45 %

53 %

77 %

2009

89 %

2010*

89 %

2011

101 %

2012

86 %

2013

56 %

2014

104 %

2016

Source : Anah. * partir de 2010, les interventions de lAnah ne concernent plus uniquement les
logements indignes traits mais aussi les logements trs dgrads.

Depuis 2008, lAnah gre galement le dispositif de Rsorption de lhabitat


insalubre (RHI) visant lradication des logements, lots ou immeubles en
situation dinsalubrit irrmdiable ou dangereuse. Ce dispositif, en
fonctionnement depuis 2010, peine monter en charge : seules 78 oprations
ont t dclares ligibles depuis 2010, reprsentant 1 300 logements insalubres
radiqus. Les crdits affects aux oprations de RHI et THIRORI (restauration
immobilire) sont de 12 millions deuros. partir de 2015, lentre dans le
dispositif doprations concernant des centres-bourgs de petites communes a
t facilite.
La feuille de route visant renforcer lefficience des ples dpartementaux (PDLHI)
en avril 2015, et le pilotage stratgique des prfets, appelle leur gnralisation:
90 dpartements mtropolitains sont aujourdhui dots dun ple, daprs un
recensement effectu par la DIHAL. Ils ne fonctionnent pas tous de la mme
manire et selon une dmarche rellement collaborative ( Paris, par exemple, les
associations ne sont pas invites et le ple envisage de diminuer la prise darrt
sur les locaux impropres lhabitation au seul motif de la surface).
Le rapport EHI 2014106 montre la rpartition des arrts prfectoraux en fonction
des procdures dinsalubrit entre 2010 et 2013 (le tableau ninclut pas les
arrts de pril, de la comptence des maires) et la progression du nombre des
procdures coercitives, ainsi que des logements concerns, qui passe de 2842
4529 entre 2012 et 2013. Un dcret du 7 dcembre 2015 dfinit les rgles de
progressivit et de modulation de lastreinte administrative pouvant tre fixe par
ladministration en cas de retard dans la ralisation des travaux, dont le montant
est fix au maximum 1000 euros par jour de retard et par arrt.

/ 333 /
106 Tous les dpartements ont rpondu lenqute avec un taux global de rponse de 84 %. 30 dpartements ont

renseign plus de 90 % des questions, et 67 dpartements plus de 80 % des questions.

Le suivi des politiques du logement


Tableau 48 : Rpartition des arrts prfectoraux en fonction des procdures
dinsalubrit
Anne /
Procdures

2010

2011

2012

Nb de
logements

2013

Nb de
logements

Insalubrit
(L. 1331-26 csp107)

985

1 230

1144

2 036

1 230

2 190

Dont irrmdiable

203

225

185

315

283

516

Dont remdiable

782

1 005

959

1 721

947

1 674

159

Danger imminent
(L. 1331-26-1 csp)

267

295

312

320

335

487

Locaux par nature


impropres lhabitat
(L. 1331-22 csp)

454

543

514

663

735

Sur occupation
(L. 1331-23 csp)

12

26

36

35

35

Locaux dangereux par


lutilisation qui en est faite
(L. 1331-24 csp)

19

16

30

10

21

62

Primtre insalubre
(L. 1331-25 csp)

30

Traitement durgence du
danger sanitaire ponctuel
(L. 1311-4 csp)

376

413

600

507

555

90

Total

2 119

2 526

2 637

2 877

2 842

3 629

Dont remdiable et mise en


demeure

Source : rapport EHI 2014.

Amlioration du parc existant

/ 333 /

Dans le parc locatif public, le nombre de logements rhabilits est plutt


en dclin depuis 2000. Depuis la loi de finances pour 2009, le budget ne
prvoit plus de financement pour la Palulos classique, concentrant les
moyens sur le dveloppement de loffre nouvelle. Des subventions restent
possibles pour la rhabilitation des FTM et, depuis 2011, pour la cration
de places dhbergement partir de logements Hlm vacants dans les zones
o le march du logement est dtendu. partir de 2004, lintervention
publique de rhabilitation du parc social a t porte galement par le
Programme national de rnovation urbaine, tourn essentiellement vers les
Zones urbaines sensibles (30 512 logements rhabilits en 2014). Dans le
cas de la Palulos comme dans celui du PNRU, ltat est de moins en moins
mobilis financirement : son dsengagement en matire daides directes est
compens par des prts bonifis de la Caisse des Dpts, et le financement du
nouveau PNRU repose exclusivement sur le budget dAction logement.
107

Code de la sant publique.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Tableau 49 : Logements rhabilits dans le parc locatif public
2007 2008 2009

2010

2011

2012

2013

2014

PALULOS 123 248 88 102 75 737 80 398 34 974 57 628 47 880 47 808 50 090 12 736

5 450

1 209

351

670

1084

2000

2001

2002 2003 2004

PNRU

Eco-PLS

Total

2005 2006

23 469 34 035 27 340 30 255 47 640 77 563 46 474 38 944 32 930 34 645 30512
-

19 365 33 040 36 123 20 560 34 000 46 000

123 248 88 102 75 737 80 398 58 443 91 663 75 220 78 063 97 730 109 664 84 964 76 276 53 841 69 315 77 596
Source : ministre du Logement, bilan DGALN/DHUP.

Dans le parc priv, lamlioration des logements est en baisse rgulire


depuis plus de 10 ans ( lexception de 2009, anne marque par des crdits
supplmentaires dans le cadre du Plan de relance). Aprs avoir atteint son
niveau le plus bas de la dcennie avec 60 708 logements amliors en 2012, le
nombre daides lamlioration de lAnah est reparti la hausse en 2013 (+8%
en un an) pour stablir 74 723 logements en 2014. Ce niveau reste toutefois
trs loign des quelques 200000 logements amliors en 2001.

2016

Tableau 50 : Logements amliors dans le parc locatif priv


2001
Propritaires
occupants*

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2012

2013

2014

72 046 63 380 70 778 58 630 54 434 53 797 57 937 53 710 67 048 53 432 38 559 34 979 44 952 58 770

Propritaires
127 682 115 005 87 291 84 761 77 610 59 773 49 174 35 747 44 383 33 140
bailleurs
Aides au
syndicat
Total

2011

11 609

6 201

6 565

4 739

19 991 24 251 23 287 49 060 20 484 22 314 19 528 13 559

11 214

199 728 178 385 158 069 143 391 132 044 133 561 131 362 112 744 160 491 107 056 72 482 60 708 65 076 74 723
Source : Anah.
*Jusquen 2001, les logements subventionns au titre des propritaires occupants relevaient du
dispositif de Prt lamlioration de lhabitat (PAH). Les aides sont recentres dsormais sur les
propritaires occupants modestes.

Lintervention dans les coproprits fragiles ou en difficults


Pour la troisime anne conscutive, le nombre de logements aids par lAnah
dans le cadre des actions de redressement des coproprits en difficult
a diminu: 11214en 2014, contre 13559en 2013 et 19528en 2012108. Le
nombre de logements aids a baiss de 21 %, mais les montants engags ont
augment de 16 % (43,1millions deuros en 2014, contre 35,4 en 2013) comme
laide moyenne par logement en 2014 (+1200euros par rapport 2013, soit
une aide moyenne de 3903 euros par logement). Le financement doprations
de redressement a impliqu en 2014 des travaux de requalification plus
lourds, les subventions ayant essentiellement permis des travaux urgents ou
/ 333 /
108

Anah, Rapport dactivit 2014.

Le suivi des politiques du logement


de scurit en 2012 et 2013. Depuis juillet 2013, les syndicats de coproprits
faisant lobjet dun plan de sauvegarde ou dune OPAH peuvent bnficier du
programme Habiter mieux (15400 logements viss entre 2013 et 2017).
Tableau 51 : Logements en coproprit traits par lAnah dans le cadre des programmes
OPAH, plans de sauvegarde et volets coproprits des dispositifs programms
2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012 2013 2014

Logements subventionns en
aide au syndicat dans le cadre 19 961 23 974 22 755 46 270 19 668 20 853 18 745 11 679 10463
dun programme de coproprit
dont OPAH coproprit
dont plans de sauvegarde
dont volet coproprits des
dispositifs programms (OPAH,
OPAH-RU, OPAH-RR et PIG)

8 955 10 764 7 285 15 209 8 720 6 887 5 894 4 128 4 126


10 306 12 029 10 291 24 748 6 207 10 733 10 114 3 681 4 625
700

1181 5 179 6 313 4 741 3 233 2 737 3 870 1 712

Source : Anah.

En secteur diffus le nombre de logements aids est pass de 230 en 2006


3494 en 2009, pour redescendre 2 122 logement en 2013 et 751 en 2014.
La mise en uvre des plans de sauvegarde et OPAH se heurte souvent
lincapacit aborder un phnomne sous toutes ses dimensions (difficults
financires, habitat dgrad, besoin en accompagnement, etc.), mobiliser
des acteurs privs (copropritaires, syndics, banques, fournisseurs dnergie,
etc.) ou reloger les occupants109. Le manque de connaissance du parc
des coproprits participe de cette complexit intervenir et prvenir
leurs difficults. La premire Opration de requalification des coproprits
dgrades, Clichy-sous-Bois, a t dclare dintrt national par un dcret
en janvier 2015110.
Par ailleurs, lAnah exprimente depuis 2012 deux dispositifs destins
favoriser une intervention prcoce sur les coproprits en difficult :
le dispositif de Veille et dobservation (VOC) qui permet de soutenir le
dveloppement dun observatoire local, et le Programme oprationnel
de prvention et daccompagnement (POPAC) qui soutient les missions
dingnierie prventive (reprage, diagnostic, soutien social, juridique
et financier des coproprits et de leurs habitants). Fin 2014, 29 projets
permettant un suivi sur plus de 1 700 coproprits avaient t valids111.
Au 1er septembre 2015, lAnah comptabilisait 8 VOC et 24 POPAC engags.

/ 333 /

109 Voir sur ce point le rapport Prvenir et gurir les difficults des coproprits, une priorit des politiques de
lhabitat de Dominique Braye en 2012.
110 LOpration de requalification de coproprits dgrades (Orcod) du quartier du Bas-Clichy est la premire
dintrt national au sens de la loi ALUR. Dans le primtre de ce nouveau type dopration, qui vise traiter
globalement les causes des dysfonctionnements observs sur les coproprits, sont prvus la fois des actions
cibles et prventives (OPAH, plan de sauvegarde), des oprations damnagement et des dispositifs de recyclage des coproprits.
111 Anah, Rapport dactivit 2014.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


Elle entend gnraliser ces dispositifs et vise un objectif de 30 VOC et
40POPAC valids en 2016112.
Un nouveau plan triennal de mobilisation pour les coproprits fragiles et
en difficult (2015-2018) a t lanc le 13 octobre 2015 par le ministre du
Logement et lAnah. Il doit faire connatre et mobiliser les outils prvus par la
loi Alur pour dvelopper la connaissance et lobservation, comme le registre
dimmatriculation des coproprits actuellement en cours de construction par
le ministre du Logement. Il envisage dexprimenter des dispositifs adapts
aux coproprits mixtesavec les bailleurs sociaux. En 2015, lAnah prvoit de
consacrer 60 millions deuros au financement denviron 15 000 logements
situs dans des coproprits en difficult.

2016

La rsorption des bidonvilles


Si au terme de bidonvilles sest substitu celui de campement illicite
dans la terminologie officielle, marquant lillgalit de loccupation et
lillgitimit de cette forme dhabitat, la Fondation Abb Pierre maintient que
les occupants sont les victimes dun habitat indigne et prcaire.
La circulaire du 26 aot 2012 relative lanticipation et laccompagnement des
oprations dvacuation des campements illicites a donn lieu linstallation
dun Comit de pilotage interministriel auprs de la DIHAL, avec la DGCS et
la DHUP. Depuis 2013, une enveloppe de 4 millions deuros a t rserve
cette action afin de renforcer les partenariats entre les services de ltat et
les acteurs locaux concerns (collectivits locales, associations), mettre en
place un accompagnement personalis sur la base de diagnostics sociaux
couvrant lensemble des problmatiques (situation administrative, tat de
sant, logement, emploi, scolarisation) et, plus globalement, amliorer la
connaissance sur la ralit des bidonvilles.
Dans son valuation sur la circulaire interministrielle du 26 aot 2012, le
Dfenseur des droits113 constate que la politique dexpulsion et dvacuation
systmatique conduite depuis 2010 na pas eu deffet sur le nombre de
personnes vivant en bidonville: au 15 dcembre 2015, le dernier recensement
de la DIHAL faisait tat de 582 sites accueillant 17 929 personnes rpartis sur
39 dpartements (contre 495 sites pour 17500personnes en septembre 2014
et 394 sites pour 16949 personnes en 2013)114, dont 41 % en le-de-France et
12 % en Nord-Pas-de-Calais.

112 Ministre du Logement/Anah, Plan triennal de mobilisation pour les coproprits fragiles et en difficult
(2015-2018), 13 octobre 2015.
113 Depuis aot 2012, le Dfenseur des droits a t saisi ou sest saisi doffice de plus dune vingtaine de rclamations concernant des oprations dvacuation et dexpulsion de bidonvilles.
114 DIHAL, tat des lieux national des campements illicites et grands squats au 31 mars 2015.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Pour lanne 2014, la LDH et lERRC font tat de 155 lieux de vie expulss ou
vacus concernant 14451personnes, et dj 82 lieux de vie concernant 8924
personnes pour les trois premiers trimestres 2015115. Selon lassociation
Romeurope, au moins 30 sites abritant au total plus de 2800 personnes (dont
800 mineurs) ont t dmantels pour le seul mois de juillet 2015. Dans son
rapport annuel de 2014116, le Dfenseur des droits indique, en outre, que les
populations vivant en bidonvilles et vises par des procdures dexpulsion
sont rarement accompagnes vers des solutions prennes dans le respect
des droits la sant ou lducation, contrairement aux directives nonces
dans la circulaire daot 2012. Le Dfenseur des droits a par ailleurs relev
plusieurs cas de refus de scolarisation opposs des enfants, ainsi que des
refus dhbergement durgence.
Le Gouvernement a lanc une mission nationale dappui la rsorption
des bidonvilles de trois ans (2014-2016), pilote par la DIHAL et confie
Adoma, autour de deux volets dintervention : soutenir lingnierie sociale
et intervenir en tant quoprateur de logement trs social(utilisation de ses
capacits et recherche de solutions auprs des bailleurs sociaux). Au total,
12dpartements ont fait appel Adoma partir de mai 2014 et 430 personnes
(104 mnages) ont t hberges et accompagnes. Le relogement des publics
tait lun des axes forts de la mission, mais peu de mnages possdent les
ressources permettant daccder directement un logement.
Les moyens affects la mission apparaissent trs insuffisants au regard
des ambitions initiales: personnel limit, budget dpendant des sommes que
ltat local et les collectivits veulent ou peuvent dbloquer, absence dautosaisine qui laisse linitiative aux prfets (souvent proximit des vacuations)
et ne permet pas danticiper, parc disponible trs limit et essentiellement
dans des zones loignes (offrant peu de perspectives demploi) et dans
lesquelles les personnes accueillies ne souhaitent pas toujours se rendre.
Les fonds europens mobiliss au titre de laccompagnement au relogement
de populations dites particulirement marginalises sont essentiellement
utiliss en le-de-France. 2,9 millions au titre du FEDER seront consacrs
en 2016 des structures de type Village dinsertion ou des programmes
dhabitat adapt ou de rsidences sociales, et 1 million au titre du FSE
laccompagnement des personnes.

/ 333 /
115
116

182 lieux de vie concernant 21297 personnes en 2013 et 117 lieux de vie concernant 11803 en 2012.
Dfenseur des droits, Rapport annuel dactivit 2014.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


La mise en uvre du Droit au logement opposable (Dalo)
Depuis le 1er janvier 2008, la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo)
permet six catgories de mnages de dposer un recours auprs des
commissions de mdiation installes dans chaque dpartement pour accder
un logement ou une place dhbergement117. Les mnages reconnus
prioritaires doivent alors recevoir une proposition de la part du prfet et
peuvent, dfaut, dposer un recours contentieux contre ltat dfaillant
auprs du Tribunal administratif.
2016

Entre 2008 et 2014, prs de 560000 recours logement et hbergement ont


t dposs118. Mais de nombreux mnages nengagent pas de recours,
bien quils puissent y prtendre, en raison du manque dinformation et
daccompagnement des requrants potentiels.
Le nombre de recours Dalo dposs est en constante augmentation.
Daprs le Comit de suivi de la loi Dalo119, 499326recours logement ont t
dposs en sept ans (60073en 2008, 86086en 2014, + 43 % ). En 2014, 17
dpartements ont enregistr plus de 1 000 recours et comptabilisent eux
seuls 73 272 recours (85 %), dont les 8 dpartements dle-de-France et 3
dpartements de la rgion PACA (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhne et
Var)120.
32 % des dcisions prises par les commissions de mdiation ont t favorables
aux requrants en 2014 (contre 45% en 2008). Ce taux est en baisse constante
alors que les critres de reconnaissance nont pas chang et il est infrieur l
o sont dposs la majorit des recours, signe que les dcisions ont de plus
en plus tendance tre prises au regard de loffre de logements disponible,
au dtriment de la situation des personnes et du dfaut daccompagnement
des requrants. Paris, plus particulirement, le taux de dcisions favorables
a chut de 70,5% 45 % entre 2008 et 2014. Alors que globalement le nombre
de recours progresse, le nombre de personnes reconnues au titre du Dalo
diminue, passant de 3247328047entre 2013 et 2014. De fait, la tendance
est au durcissement de la slection des requrants.

117 Le recours hbergement au titre du Droit au logement opposable est possible pour toute personne qui, sollicitant laccueil dans une structure dhbergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une rsidence
htelire vocation sociale, na reu aucune proposition adapte en rponse sa demande.
118 Mise en uvre du Droit au logement opposable, point sur les chiffres de lanne 2014, donnes arrtes au
17 fvrier 2015, DHUP, 5 mars 2015.
119 Comit de suivi de la loi Dalo, Bilan chiffr du Dalo 2008-2014.
120 Puis la Gironde, la Haute- Garonne, lHrault, la Loire-Atlantique, le Nord, et le Rhne. Lle-de-France comptabilise, elle seule, 49100recours Dalo (57% des recours), dont 67% se concentrent en petite couronne, et la
rgion PACA voit une progression fulgurante de ses recours (+ 130% dans les Bouches-du-Rhne, 162% dans le
Var et 275% dans les Alpes-Maritimes). Tandis que, les 10 recours dposs en 2014 en Ille-et-Vilaine illustrent
en partie lefficacit des dispositifs prventifs mis en place par la Ville de Rennes.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Le Comit de suivi souligne galement la forte hausse des rorientations
vers un hbergement (1968 en 2014), plus leve dans les 17 dpartements
forte activit et qui affecte spcifiquement les mnages allocataires du RSA.
Enfin, le Comit remarque lhtrognit des pratiques des commissions de
mdiation selon les territoires et les annes, ce qui constitue une ingalit
entre les personnes pour accder leur droit.
Le nombre de mnages logs suite un recours Dalo est en hausse entre 2008
et 2014 : il est pass de 3 196 17 365 par an, soit un total de 80541mnages
relogs. Pourtant, si 72 % des 28 047 mnages reconnus prioritaires pour
un logement ont t relogs en 2014121, plus de 10000 mnages sont rests
sans solution. En consquence, le nombre total de mnages restant reloger
progresse lui aussi chaque anne: au total, 59502 mnages sont en attente
dun logement depuis 6 mois 7 ans (soit plus de 37 % des mnages),
majoritairement en le-de-France (74 %) et en rgion PACA122. Pour le Comit
de suivi de la loi Dalo, il faudrait 3,5 annes pour rattraper ce retard, hors
nouveaux mnages.
Tableau 52 : Bilan des relogements (recours logement uniquement)
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Cumul
2008-2014

Nombre de recours logement

60073

65469 65506 66315

74975 80902 86086

476706

Nombre de dcisions

35016

51784

73246

86968

436 503

Nombre de dcisions favorables

15 719

20 738 21 004 22 186

26 631 32473 28047

166 798

Total des bnficiaires logs ou


ayant refus ou ntant plus
reloger

13172

15297

14676 14892

16564

17381

7990

99972

Dont les bnficiaires relogs suite


une offre dans le cadre du Dalo

3196

8858

10644

10899

12800

16 779

17365

80541

Bnficiaires restant loger

1714

4054

5283

5360

7942

15092 20057

56397 61346

87069

Source : InfoDalo, suivi de cohorte, Comit de suivi de la mise en uvre du Dalo, donnes arrtes
au 17 fvrier 2015.
Absence de donnes des Bouches-du-Rhne pour les annes 2008 2012.

Le Dalo vise galement garantir la mise en uvre du droit lhbergement


de toute personne, quel que soit son statut administratif. Le nombre de
recours est en constante augmentation depuis 2008 mais demeure assez
faible (10354recours hbergement dposs en 2013, 5469recenss dbut

121

/ 333 /

Projet de loi de finances 2016; Comit de suivi de la loi Dalo, Bilan chiffr du Dalo 2008-2014. Il sagit de
la part des personnes reloges parmi les personnes dsignes prioritaires par les commissions de mdiation
et nayant pas refus loffre (en anne civile). Pour amliorer la fiabilit des donnes (non prise en compte des
donnes du dpartement des Bouches-du-Rhne et de lle-de-France), les rsultats ont t redresss partir
dune enqute dajustement.
122 51000 mnages nont pas pu tre relogs dans les dlais lgalement prvus. Les retards saccumulent notamment en le-de-France (qui concentre les demandes les plus anciennes), et ce bien quil sagisse de la rgion
qui a relog le plus de requrants en 2014 (10492mnages). Entre 2013 et 2014, une baisse proccupante du
nombre de relogements est observe dans plusieurs des 17dpartements plus forte activit (Paris, Val dOise,
Seine-et-Marne, Var, Haute-Garonne, Nord).

59502

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


octobre 2014)123. Deux tiers des 5556dcisions prises au 1er semestre 2014
sont favorables (contre seulement 51 % en 2013), un taux qui apparat trs
faible au regard de labsence de condition, en thorie, pour faire valoir ce droit
lhbergement. En 2013, moins dun mnage prioritaire sur quatre (18,8%)
aurait reu une offre dhbergement. Au total, 17 279 mnages restent
accueillir sur 28 479 mnages reconnus prioritaires, soit 60,7 %.
Les recours contentieux devant les tribunaux administratifs ont doubl
entre 2011 et 2012, puis se sont stabiliss jusquen 2014 (10167). Ils restent
pourtant infimes compars au nombre de mnages restant reloger et ltat
na finalement t condamn qu 8377reprises pour ne pas avoir propos
un logement ou un hbergement (et seuls 744 recours indemnitaires ont t
dposs en 2014). Dans un arrt du 9 avril 2015, la Cour europenne des
droits de lHomme a condamn la France pour ne pas avoir relog une famille
reconnue prioritaire au titre du Dalo depuis 2010. Aux yeux de la Cour, le
manque de ressources de ltat pour assurer le relogement ne constitue pas
un argument recevable pour justifier la non-excution de ce jugement124.

2016

Ces condamnations entranent le paiement par ltat dune astreinte125 dont


le produit est vers au Fonds national daccompagnement vers et dans le
logement (FNAVDL), cr en 2011 pour financer des actions daccompagnement
de personnes reconnues prioritaires ainsi que des actions de gestion locative
adapte pour leur relogement. Sa contribution leffectivit du Dalo est
entirement dpendante de la liquidation et du versement des astreintes
par ltat. Ce quil ne fait pas toujours, au risque de fragiliser lensemble
du dispositif. 2014 et 2015 ont vu les moyens du FNAVDL baisser, avec la
consquence concrte de diminuer le nombre de mnages aids126. Aprs
lvolution intervenue en 2013, cause par llargissement des publics cibles
(aux personnes en difficult de logement mme non reconnues prioritaires
Dalo), le fonctionnement du FNAVDL est loin dtre optimal. 11,8 millions
deuros ont t mobiliss sur le volet Dalo (contre 18,2 programms), 11,2
millions sur le volet largit (contre 14,7 programms).
En outre, les diffrentes options de relogement pour les mnages prioritaires
Dalo restent en de des possibilits. Si le contingent prfectoral est le plus
mobilis, les logements concerns restent encore sous-identifis127, et le
contingent dAction Logement na permis de reloger que 1506 mnages en
2014 sur un potentiel de 17500 logements. Le parc priv, quant lui, constitue
une rponse quasi inexistante (45 mnages relogs en 2014)128. Diverses
123

Le Droit lhbergement opposable en pril, Comit de suivi de la loi Dalo, rapport n8, 2015.
Arrt dfinitif dans laffaire Tchokontio Happi c. France, Requte n 65829/12, CEDH, 9 juillet 2015.
125 Dont le montant est dtermin en fonction du loyer moyen du type de logement ou du type dhbergement
considr comme adapt aux besoins du demandeur par la commission de mdiation.
126 Ltat ne paye pas ses condamnations et fragilise laccompagnement des personnes en difficult, HCLPD,
Communiqu de presse, 4 juin 2015.
127 En 2012, le CGEDD estimait que le contingent reprsentait 21,4 % du parc social dans 21 dpartements
tendus.
128 Loffre de logement destination des mnages reconnus au titre du Droit au Logement Opposable, Comit
de suivi de la loi Dalo, 9e rapport, 2015.
124

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


stratgies dvitement sont mises en place par certaines collectivits pour
limiter laccueil des mnages prioritaires sur leur territoire, en refusant de
participer leur relogement sur leur contingent ou de loger des mnages
provenant dautres communes. Face cela, ltat na encore jamais us de
son pouvoir dattribution direct.
Annonc par la ministre du Logement, Sylvia Pinel, le 20 octobre 2014, un
plan daction pour le logement des bnficiaires prend la forme dune
instruction le 6 fvrier 2015 et doit remdier leffectivit partielle du
droit au logement opposable dans les zones tendues de trois manires : en
renforant la mobilisation des moyens et prrogatives existants des prfets et
dAction logement, en mobilisant les autres partenaires, en informant et en
accompagnant les mnages. En le-de-France, la mobilisation de lensemble
des acteurs et le suivi du plan daction se feront dans le cadre de la commission
spcifique en charge du Dalo du CRHH. Pour les autres rgions, la commission
du CRHH charge dassurer la coordination des PDALHPD pourra constituer le
cadre de ce suivi.
Droit lhabitat et la mobilit pour les gens du voyage
Daprs le dernier recensement de la population (2006), 87 000 personnes
vivent aujourdhui dans des habitations mobiles : caravanes, mobil-homes,
roulottes, etc. Si les enqutes statistiques ne permettent pas de distinguer la
part des personnes ayant choisi ce mode dhabitation et celle qui y recourent
de faon contrainte, les conditions daccueil rserves aux populations
en habitat mobile sont souvent trs difficiles. Dans certains territoires, un
vritable rgime dexclusion sest instaur leur encontre, comme la
montr en 2012 une enqute de lAssociation nationale des Gens du voyage
catholiques (ANGVC)129. De nombreuses familles de Gens du voyage
prouvent des difficults importantes pour sarrter temporairement ou
sinstaller durablement sur un territoire, tant contraintes de passer de
terrain en terrain pour trouver un espace disponible. Une premire analyse
quantitative ralise par la FNASAT dans 85 dpartements conclut un besoin
en habitat non satisfait pour au moins 205000 personnes appartenant aux
Gens du voyage ayant un ancrage fort au sein de leur dpartement130, dont
23151 en le-de-France131.
Pour satisfaire ces besoins, la loi du 5 juillet 2000 relative laccueil et
lhabitat des Gens du voyage avait fix un cadre daction contraignant pour la
prise en compte de leur accueil, avec llaboration dun schma dpartemental

129 ANGVC, Enqute nationale 2012 sur la prise en compte dun mode dhabitat par les collectivits, Une discrimi-

/ 333 /

nation ignore, habitat mobile et collectivits, sur la base dun chantillon de 1630 collectivits. Cette enqute a
fait apparatre que de nombreuses communes avaient inscrit une interdiction gnralise de linstallation durable
des rsidences mobiles sur leur territoire dans leurs documents durbanisme.
130 FNASAT Gens du Voyage, Analyse nationale de lancrage et des besoins des habitants de rsidences
mobiles, dcembre 2015.
131 Lhabitat des Gens du voyage en le-de-France, FNASAT, 2015.

> AXE 3 : PLUS DE JUSTICE SOCIALE ET DE SOLIDARIT


daccueil (auquel figurent obligatoirement les communes de plus de 5 000
habitants) et lobligation pour les communes de raliser les aires daccueil
dans les deux ans. Les donnes disponibles mettent en vidence un retard
important dans la mise en uvre de ce dispositif daccueil temporaire, le
lgislateur ayant rgulirement report le dlai de ralisation des aires
daccueil.
14 ans aprs ladoption de la loi du 5 juillet 2000, 30 163 places en aires
daccueil ont fait lobjet dun engagement financier fin 2014 (soit 78 % des
38 779 places prescrites dans les schmas dpartementaux). Le retard est
encore plus prononc si lon considre les places en aires daccueil amnages
effectivement disponibles, soit 25886 fin 2013. De ce point de vue, ce sont
seulement 67 % des prescriptions des schmas qui ont t ralises. On
estime que prs de 12 000 familles ne trouvent donc pas de places dans ces
territoires aujourdhui.

2016

Le bilan des financements samliore lgrement en 2014 (160 places contre


52 en 2013 et 205 en 2012). Cependant, depuis le 1er juillet 2014, laide la
gestion des aires daccueil est verse pour les places effectivement occupes
et non plus pour le nombre de places mises disposition, alors que lobjectif
est bien de conserver en permanence une capacit daccueil pour les familles
en mobilit.
Les schmas dpartementaux ont rcemment fait lobjet dune rvision132: ils
insistent davantage que les prcdents sur la ncessit de dvelopper des
solutions pour des familles ayant manifest une volont dancrage territorial
(installation durable sur des terrains familiaux ou en logements adapts),
mais revoient la baisse des prescriptions en matire daccueil : de 41 400
places prescrites, lobjectif est pass 38 794. Il convient de rester vigilant
sur ce point car le dveloppement indispensable dune offre en logements
adapts doit saccompagner dun dveloppement des places en aires daccueil
suffisant pour rpondre aux besoins de mobilit des familles.
Pour satisfaire aux besoins des Gens du voyage qui souhaitent disposer dun
ancrage territorial sans pour autant renoncer au voyage une partie de
lanne, la circulaire du 17dcembre 2003 sur les terrains familiaux a ouvert
la possibilit pour ltat de cofinancer lamnagement de terrains familiaux
locatifs par les collectivits locales. Loccupation de ces terrains fait lobjet
dune convention crite signe par loccupant, la collectivit responsable et le
cas chant le gestionnaire du terrain. Cette convention est au minimum dun
an renouvelable et loccupant sacquitte dune redevance. De 2004 2014,
887 terrains familiaux ont t raliss au plan national dans 31 dpartements
(871 en 2013). Mais seulement 18 places ont t finances en 2014 (80 en
2013).
132

Sur les 93 dpartements concerns par les schmas dpartementaux daccueil, 72 disposent dun schma
rvis et approuv. Le nouvel objectif de 38 794 places prend en compte les obligations totales des communes
ou EPCI inscrites aux schmas rviss et non rviss des 93 dpartements concerns.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Tableau 53 : Financement des aires permanentes daccueil et des terrains familiaux
(en nombre de places)
Total
20002002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20002001
2014
Aires nouvelles

nc

835

Aires existantes
rhabilites
(mises aux
normes)

nc

497

Total places en
aires daccueil

1 851 2 528 3 528 3 038 5 518 4 210 2 963 359

205

52

160

25 251

12

2 635

1 500 1 332 2 462 2 788 3 757 3 414 6 044 4 310 2 987 371

205

52

160

29 386

611

260

229

376

526

100

24

Aires de grand
passage *

10

13

12

20

16

21

17

125

Aires de petit
passage

71

18

49

254

151

153

48

33

777

Terrains
familiaux

17

92

89

76

83

163

80

133

58

80

16

887

Source : ministre du Logement.


* En nombre daires (et non de places).

Plusieurs rapports rcents ont mis en vidence la faiblesse de lintervention


publique en faveur des Gens du voyage et la Cour des comptes a dnonc
les carences de pilotage et linsuffisance des mesures daccompagnement
social, de scolarisation et daccs aux droits pour favoriser laccueil des Gens
du voyage133. Le rapport du prfet Hubert Derache134 insiste par ailleurs sur le
besoin de renforcer le pouvoir de substitution du prfet face des communes
qui ne respectent pas la loi.
Aujourdhui encore, lhabitat mobile nest pas reconnu comme un logement,
avec toutes les consquences que peut avoir cette non-reconnaissance en
termes de citoyennet, de droits lhabitat et daides en cas de difficult.
La loi Alur, du 24 mars 2014, prvoit la prise en compte de tous les modes
dhabitat dans les PLU et ouvre la possibilit dune installation sur des zones
agricoles, forestires ou naturelles, si les PLU le prvoient. Mais la contrainte
est faible, les communes disposant dune marge de manuvre importante.

/ 333 /

133 Rapport thmatique de la Cour des Comptes, Laccueil et laccompagnement des Gens du voyage, octobre

2012.

134 Hubert

Derache, Appui la dfinition dune stratgie interministrielle renouvele concernant la situation


des gens du voyage, juillet 2013.

axe 4
LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX
Les ingalits dans le logement se refltent aussi dans la libert pour les
mnages de choisir leur quartier, leur environnement, lcole de leurs
enfants Cette problmatique est manifeste dans les quartiers de relgation,
o le parc Hlm est surreprsent et o se concentrent les coproprits
dgrades.

2016

Les territoires doivent faire face une diversit de situations de mal-logement,


que les politiques du logement ont du mal apprhender malgr les rformes
institutionnelles rcentes. La dispersion des comptences et la diversit
des dispositifs ne les aident pas organiser une cohrence densemble.
Limplication des collectivits est encore ingale, surtout lorsquil sagit de
rpondre aux besoins des plus fragiles.
Construire une ville quitable et durable
Loi SRU: des obligations de production minimales
Afin de contribuer une meilleure rpartition de loffre de logements sociaux
sur lensemble du territoire, larticle 55 de la loi relative la Solidarit et au
renouvellement urbain (SRU) du 13 dcembre 2000 impose aux communes
dficitaires en logement social de sengager rattraper leur retard dici 2025.
La loi du 18 janvier 2013 a largi le champ des communes soumises cet effort
de rattrapage135 et revu la hausse les exigences de production (le taux de
logements sociaux atteindre tant port dans les agglomrations les plus
tendues de 20 25 %)136, tout en prvoyant le quintuplement possible des
prlvements pour les communes en tat de carence, ce qui constitue une
avance notable. En 2014, 1 141 communes (119 de plus quen 2013) taient
soumises lobligation, les deux tiers devant atteindre un taux de 25 % de
logements sociaux (761). 605 ont t soumises des prlvements financiers
slevant 51,5 millions deuros (+ 31 % par rapport 2013) et 189 taient en
constat de carence.

135 Communes de 3 500 hab. (1 500 en le-de-France) appartenant des agglomrations ou intercommunalits de

plus de 50000 hab. (sauf pour les territoires ne justifiant pas dun effort supplmentaire), ainsi que les communes
dites isoles de plus de 15000 hab. en croissance dmographique hors agglomration ou intercommunalit.
La loi renforce leffort de production de logements sociaux imposs aux communes, en augmentant le taux
lgal de 20% 25%, lexception des communes appartenant une agglomration ou EPCI ne justifiant pas
un effort de production supplmentaire, pour lesquelles le taux est maintenu 20%.
136

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


Sur la dernire priode triennale 2011-2013137, 1 022 communes taient
concernes138 et 62 % dentre elles ont atteint ou dpass leur objectif
(contre 55 % en 2005-2007 et 63 % en 2008-2010). Au total, ces communes
ont contribu au financement ou la ralisation de prs de 140000 logements
sociaux (contre 130 500 en 2008-2010), soit 156 % de lobjectif de 90 000
logements sociaux fix par ltat pour rattraper leur retard. Leur production
slve 41965 logements en 2013 (10672 PLAI, 21314 PLUS et 9979 PLS)
contre 35579 en 2012, 36098 en 2011, 42982 en 2010 et 39047 en 2009.
En 2014, 48142logements sociaux ont t financs (13 511 PLAI, 23 856 PLUS
et 10 775 PLS), reprsentant 42,6 % du total de lensemble des logements
locatifs sociaux financs cette anne l (hors Anah)139.
Mais leffort reste toujours trop ingal. Sur la priode 2011-2013, environ
340 communes saffranchissaient entirement ou en partie de leurs
obligations. En juillet 2015, 221 communes ont fait lobjet dun constat de
carence, soit 57 % des communes nayant pas respect leur objectif (54 %
sur la priode antrieure) ; ces communes appartiennent principalement
aux rgions Provence-Alpes-Cte-dAzur, le-de-France, Rhne-Alpes et
Languedoc-Roussillon.
Tableau 54 : Prsentation des bilans des priodes triennales entre 2002 et 2010

728
359
369
49 %

730
405
325
55 %

20082010
977
613
364
63 %

61 965
87 353
141 %

61 767
95 055
154 %

79 567
130 537
164 %

90000
140000
156 %

140

239

197

221

2002-2004 2005-2007
Nombre de communes soumises
Nombre de communes ayant atteint leur objectif
Nombre de communes nayant pas atteint leur objectif
Taux de communes ayant atteint leur objectif
Objectifs de financements de logements sociaux
Logements raliss ou financs
Taux de ralisation
Nombre de constats de carence

2011-2013
(1)
1022
633
389
62 %

Source : ministre du Logement.


(1) Donnes provisoires du ministre du Logement (3 dpartements manquants).

Ltat de carence est accompagn dune majoration du prlvement pour


prs de 85 % des communes. Mais peu de prfets ont appliqu le taux de
majoration maximal, principalement opr en rgion PACA. En 2014 :

/ 333 /

137 Le ministre du Logement a publi le 15 avril 2015 un bilan provisoire et incomplet (donnes non transmises
par 3 dpartements).
138 La loi du 5 mars 2007 instituant le Droit au logement opposable avait tendu les conditions dapplication de
la loi SRU aux communes membres dun EPCI de plus de 50000 hab. comprenant au moins une commune de
plus de 15000 hab., dont la population est au moins gale 1 500 hab. en le-de-France et 3 500 hab. dans les
autres rgions (soit 338 nouvelles communes au 1er janvier 2010). Ces communes sont soumises prlvement
depuis le 1er janvier 2014.
139 Ministre du Logement, Bilan des logements aids 2014.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


- 9 arrts fixent un taux de majoration maximal,
- 121 un taux de majoration compris entre 1 et 2,
- 39 un taux de majoration compris entre 2 et 3,
- 13 un taux de majoration compris entre 3 et 4,
- 2 un taux de majoration 4,
- 37 ne fixent aucune majoration (pour 9 dentre eux, le taux de ralisation de
lobjectif dpasse 80 %).
Suite au Comit interministriel galit et citoyennet du 6 mars 2015, le
Gouvernement a affich sa volont de veiller au respect de cette obligation.
cet effet, le dcret du 15 avril 2015 a institu un Dlgu interministriel
la mixit sociale dans lhabitat, dont la mission principale consiste venir
en appui des prfets vis--vis des communes rcalcitrantes. Par ailleurs,
linstruction du 30 juin 2015140 relative au renforcement de lapplication
des obligations des communes en dficit de logements sociaux demande
aux prfets dlaborer des plans daction dpartementaux et dtaille les
mesures spcifiques applicables aux communes carences: pour celles qui
sont volontaires, il sagit de signer un contrat de mixit sociale prcisant les
moyens que la commune sengage mobiliser pour atteindre ses objectifs, et
notamment la liste des outils et des actions dployer. Pour les communes
rcalcitrantes, le Premier ministre invite les prfets utiliser tous les outils
offerts par la loi : droit de premption urbain, signature dune convention
avec lEPF, mise en compatibilit doffice des documents durbanisme,
identification de secteurs dans lesquels ltat reprend linstruction et la
signature des permis de construire, inscription dune partie du financement
des logements sociaux raliss comme dpenses obligatoires sur le budget
de la commune carence

2016

Une liste de 36 communes particulirement rtives, ne respectant par leurs


obligations de construction de logements sociaux, dans lesquelles les prfets
vont se substituer aux maires, a t annonce par le ministre du Logement
la suite dun second Comit interministriel lgalit et la citoyennet en
octobre 2015 : 17 en PACA, 8 en le-de-France, 5 en Languedoc-Roussillon, 5en
Rhne-Alpes et 1 en Aquitaine141.
Une aide aux maires btisseurs
En 2013, une enveloppe de 20milliards deuros de prts taux prfrentiels
a t dbloque auprs du Fonds dpargne pour soutenir les collectivits
territoriales dans leurs investissements dans la politique de la Ville et du
Logement. Suite lannonce du Premier ministre fin 2014, une aide aux
maires btisseurs a t mise en place en juin 2015 pour encourager leffort de
construction de logements pour les communes situes en zone tendue, dont
140

Instruction du Gouvernement du 30 juin 2015 relative au renforcement de lapplication des obligations pour
les communes soumises larticle L.302-5 du CCH lissue du bilan de la quatrime priode triennale 2011-2013.
141 Une liste prcise figure en ligne sur le site du ministre: http://www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/liste_de_36_
communes_ne_respectant_par_leurs_obligations_de_construction_de_logements_sociaux-2.pdf

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


le niveau de richesse par habitant ne dpasse pas un certain plafond. Ds lors
quun seuil de construction est dpass, chaque permis de construire peut
ouvrir droit une aide forfaitaire de 2000 euros par logement. Les communes
ligibles sont celles situes en zones A, A bis et B1, qui ne font pas lobjet
dun arrt de carence SRU et qui ont un potentiel financier par habitant
infrieur 1 030 euros142.
La politique de la ville et le NPNRU
Le parc de logements sociaux a fait lobjet dun important Programme national
de rnovation urbaine (PNRU) pour la priode 2003-2015 : 398 conventions
ont t signes dans 595 quartiers (dont 429 zones urbaines sensibles), dans
lesquels rsident 4 millions dhabitants. LAgence nationale de la rnovation
urbaine (Anru) a distribu 12,35 milliards dquivalent subvention pour soutenir
une programmation comprenant la dmolition denviron 150000 logements,
la production de plus de 140000 logements sociaux, la rhabilitation de plus
de 300000 logements, et la rsidentialisation de plus de 360000 logements.
Au 15 dcembre 2014, prs de 90 % du programme financier tait engag.
Tableau 55 : Oprations de rnovation urbaine programmes, engages et ralises au
31 dcembre 2014

Total de la programmation
Total des oprations engages
(2004-2013)
Total des oprations livres
(2004-2013)
Taux dengagement des oprations*
Taux de livraison des oprations**

Nombre de Nombre de
logements logements
dmolis
reconstruits
151 466
140 983

Nombre de
logements
rhabilits
335 934

Nombre de
logements
rsidentialiss
361 435

Nombre total
de logements
concerns
989 818

141 285

127 817

313 562

326 487

909 151

123 923

99 842

274 916

239 353

738 034

93 %
82 %

91 %
71 %

93 %
82 %

90 %
66 %

92 %
75 %

Sources : ANRU
* Rapport des engagements par rapport la programmation de fin de programme.
** Rapport des livraisons par rapport la programmation de fin de programme.

/ 333 /

Si le PNRU a contribu amliorer les conditions dhabitation dans de


nombreux quartiers en ZUS, le programme na pas suffisamment pris en
compte les difficults sociales et conomiques des mnages, les volets
relatifs aux politiques sociales ou encore lemploi tant les oublis
de la politique mene sur de nombreux territoires. Par ailleurs, lchelle
dintervention communale na pas toujours permis de favoriser une plus
grande mixit sociale dans les agglomrations lors des relogements et a pu,
sur certains territoires, gripper les processus dattribution pendant plusieurs
annes.
142

Ce plafond est major 7000 euros par habitants pour les communes dont au moins 20 % de la surface est
incluse dans le primtre de certaines oprations dintrt national, ou faisant lobjet dun contrat de dveloppement territorial sign avant le 31 dcembre de lanne prcdente.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


Le rglement gnral de lANRU comporte lobligation dassurer aux mnages
directement concerns par la dmolition des relogements de qualit, qui
prennent en compte leurs besoins et leurs capacits financires et qui leur
offrent un parcours rsidentiel positif. Il indique lobligation de reloger un
nombre de mnages au moins gal 50% des logements financs en PLUSCD, dans les logements sociaux neufs ou conventionns depuis moins de
5 ans la date des relogements. Daprs les enqutes menes par lANRU,
plus de 71000 mnages ont t relogs dans le cadre de 285 projets la mi2014 (7 % des mnages restent reloger), dont 35% ont t relogs dans un
logement neuf ou conventionn depuis moins de 5 ans. Sur environ 50000
mnages enquts, 47 % ont t relogs sur site et 13 % ont t relogs hors
site en ZUS, tandis que 37 % ont t relogs hors site et hors ZUS (dans la
commune ou dans lagglomration).

2016

La loi de programmation pour la Ville et la Cohsion urbaine de 2014 a pos les


bases dune nouvelle gographie prioritaire, entre en vigueur au 1erjanvier 2015,
resserre autour de 1 500 quartiers prioritaires. 438 nouveaux contrats de
ville devaient tre signs en 2015, prsentant un plan dactions articul autour
de quatre piliers143 et pilots lchelle intercommunale. Le 9 dcembre 2015,
419 contrats taient signs144. Ces nouveaux contrats de ville dterminent
galement les objectifs oprationnels de transformation du quartier et de
mixit sociale lchelle de lagglomration pour les 200 territoires ligibles
au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Ces territoires concernent 2 millions dhabitants et prsentent les dysfonctionnements urbains les plus importants parmi les 1 300 quartiers de la politique
de la Ville : 58 sont situs en le-de-France, 22 outre-mer (dans lesquels le
nouveau programme devrait prendre en compte les oprations de rsorption
des bidonvilles), 17 dans le Nord-Pas-de-Calais, 16 en PACA et 15 en RhneAlpes.
La philosophie du nouveau rglement gnral est plutt positive : les projets
devront tre conus sur la base dun diagnostic territorial sappuyant sur
une vision stratgique 10 ou 15 ans (formalise dans le contrat de ville et
dfinissant la vocation du quartier ainsi que son rle dans le fonctionnement
de lagglomration). Une politique de rpartition de loffre de logement
social, dattribution et de relogement doit tre dcline dans le PLH, et
une intervention sur lhabitat priv est prvue. Ce nouveau plan pourrait
mieux prendre en compte les rhabilitations et les travaux dconomies
de charges. Les contrats seraient dfinis au niveau des EPCI, et non plus
uniquement commune par commune, permettant de mieux penser les effets
de la rnovation lchelle de lagglomration. Enfin, la concertation avec
les habitants pourrait tre mieux prise en compte, alors quil sagissait dune
critique rcurrente du PNRU 1, les maires nayant pas toujours le temps ni
143 Le dveloppement de lactivit conomique et de lemploi, la cohsion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain.
144 La liste des contrats signs figure sur le site internet du ministre de la ville:
http://www.ville.gouv.fr/?les-contrats-signes#top.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


lenvie daccorder suffisamment dimportance cette tape. Instance de
participation des habitants et instaurs par la loi de programmation pour la
ville, 380 conseils citoyens ont t crs en dcembre 2015 et 800 sont en
cours dinstallation.
La principale inquitude concerne son mode de financement. Avec un budget
de 5 milliards deuros dquivalent-subvention sur 10 ans, issus des fonds
dAction logement, ltat sest dfinitivement dsengag financirement
de la rnovation urbaine. Cette somme est cense faire levier pour gnrer
20 milliards deuros dinvestissements (contre 46 milliards engags au
31 dcembre 2013 pour le PNRU 1), principalement de la part des bailleurs
sociaux et des collectivits locales, et 300000 emplois... ce qui savre trs
incertain. Le ministre de la Ville indique que, sur les cinq milliards deuros du
NPNRU ventils entre 2014 et 2024, un milliard sera consacr aux oprations
de dmolition, deux milliards au logement en gnral, et deux milliards
deuros au redploiement des services publics dans les quartiers. Pour la
premire fois, lANRU aura la possibilit dintervenir sur des logements privs
situs dans des coproprits dgrades.
Quid de lintervention publique en zones rurales?
Entre les grands centres urbains, o la demande est loin dtre satisfaite et le
rural isol, o les enjeux en matire de logements restent souvent limits
la question de lhabitat indigne, existe toute une srie de territoires en
transition ou interstitiels, o la croissance dmographique est forte (un
tiers de la croissance de la France mtropolitaine), tandis que les politiques
de lhabitat y sont moins importantes et que le parc existant peut souffrir
de nombreux dysfonctionnements (vtust, absence de confort, enclavement,
faible performance nergtique, etc.).

/ 333 /

En juin 2014, un programme exprimental pour la revitalisation des


centresbourgs, pilot entre autres par le Commissariat gnral lgalit
des territoires (CGET), a t lanc afin dy amliorer le cadre de vie, la
qualit des services et le dveloppement des activits conomiques. Les
projets devant sintgrer dans une stratgie territoriale et une politique
de lhabitat coordonne lchelle intercommunale et mobiliser un large
partenariat public et priv. Un appel manifestation dintrt a t lanc
auprs de 302 communes de moins de 10000 habitants pr-slectionnes.
Le programme daide, dune dure de six ans, bnficie dune enveloppe
totale prvisionnelle de 230 millions deuros mobilise essentiellement via
lAnah (200 millions deuros). Laide doit permettre de raliser un projet de
revitalisation, de crer une offre de logements, de commerces, dquipements
et de services adapts aux besoins des habitants, de crer des emplois et
ainsi de limiter ltalement urbain. Fin 2015, 300 centres-bourgs et 54 projets
ont ainsi t slectionns145.
145

Les listes sont disponibles sur les sites du ministre du Logement et de la Ville.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


Louverture du PTZ+ lachat de logements anciens rhabiliter en milieu
rural compter du 1er janvier 2015 est galement destine revitaliser les
centres-bourgs et concerne prs de 5 920 communes rurales slectionnes
sur leur niveau de services et dquipements existants et leur potentiel de
logements rhabiliter pouvant tre remis sur le march.
Solidarits territoriales et mcanismes de prquation financire
La prquation est un mcanisme de redistribution qui vise rduire les
carts de richesse, et donc les ingalits, entre les diffrentes collectivits
territoriales146. Entre 2004 et 2014, la hausse des montants consacrs la
prquation slve 3 milliards deuros.

2016

Tableau 56 : Evolution des montants consacrs la prquation entre 2004 et 2014

Bloc communal

+ 2 318 millions deuros

+ 65%

Dpartements

+ 557 millions deuros

+ 64%

Rgions

+ 117 millions deuros

+ 155%

Source: Comit des finances locales du 31 mars 2015.

Ces montants recouvrent en fait deux niveaux distincts de prquations :


uneprquation verticalequi consiste pour ltat rpartir quitablement les
dotations quil verse aux collectivits territoriales; une prquation horizontale
reposant sur une rpartition des ressources fiscales entre les collectivits147.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la plus importante contribution
de ltat auprs des collectivits locales (27% des recettes de fonctionnement).
Historiquement, elle devait compenser la suppression de certaines ressources
fiscales locales. Elle a aujourdhui surtout vocation compenser les charges
de fonctionnement rsultant des transferts de comptences de ltat vers les
collectivits locales. La rforme de la DGF de 2004 a conduit doubler son
volume en dix ans. En 2014, son montant stablissait 40,1 milliards deuros.
Ils se rpartissent en une douzaine de dotations (4 pour les communes, 2 pour
les EPCI, 4 pour les dpartements et 2 pour les rgions). Pour chaque type
de collectivit, elle comporte deux parts: une part forfaitaire qui correspond
un tronc commun peru par toutes les collectivits bnficiaires et une part
prquation dont les composantes sont reverses aux collectivits les plus
dfavorises.
Cette deuxime composante de la DGF correspond la dotation damnagement
compose elle-mme de quatre fractions: la dotation dintercommunalit, la
146 A titre dexemple, le rapport 2015 de lObservatoire des finances locales estime que 5 % des collectivits soit
environ 1 800 communes possdent elles seules 80% des bases de la taxe professionnelle.
147 Plusieurs fonds de prquation par niveau de collectivit ont ainsi t crs : le Fonds national de prquation
des ressources intercommunales et communales (FPIC), le Fonds national de prquation de la cotisation sur
la valeur ajoute des entreprises (CVAE) des dpartements, le Fonds national de prquation des ressources
des rgions.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


dotation de solidarit urbaine et de cohsion sociale (DSU), la dotation de
solidarit rurale (DSR) et la dotation nationale de prquation (DNP).
Mme si, en tendance, la DGF a fortement progress, cette volution est de
plus en plus contrainte depuis 2008 avec une rupture marque en 2015 o
ses montants ont t diminus de 1,91 % (rduction de la DGF par rapport
aux recettes de fonctionnement de lensemble des collectivits). Le montant
de la part prquation a doubl en dix ans, mais sans parvenir rquilibrer
significativement les ressources entre les communes riches et pauvres.
Un rapport148, livr lt 2015 par deux parlementaires, conclut que la DGF
ptit dune architecture peu lisible et dune rpartition inquitable, qui ne
correspond plus la ralit des charges de fonctionnement des collectivits
et des modes de gestion locaux. Un diagnostic que le Premier ministre dit
partager au Snat149, repoussant dune anne la rforme annonce dans le
projet de loi de finances pour 2016, qui pourrait sorienter vers une dotation
de base gale pour chaque commune et des dotations complmentaires pour
tenir compte des charges de ruralit ou des charges de centralit .
Le dveloppement de lintercommunalit joue aussi un rle important
en matire de prquation, notamment en mutualisant les ressources
et les charges entre les communes avec des transferts de la Dotation de
solidarit communautaire. Le Fonds national de prquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) est pass de 150 millions deuros
en 2012 360 millions en 2013 et 780 millions en 2015. partir de 2016,
il devrait atteindre son rgime de croisire 2 % du total des ressources
fiscales communales et intercommunales, soit plus de 1 milliard deuros par
an. Lchelon rgional, jusqu prsent dpourvu de prquation horizontale,
bnficie depuis 2013 dun fonds de prquation de la CVAE.
Le fait que 80% des transferts financiers relvent de la prquation verticale,
tmoigne du rle de ltat correcteur des ingalits locales, mais aussi que les
solidarits entre les territoires sont encore insuffisantes.
Gouverner la politique du logement
Le paysage institutionnel en matire de logement est marqu depuis plusieurs
annes par une instabilit chronique. En conduisant une dcentralisation
en plusieurs temps, les gouvernements successifs ont pris le risque dune
dilution des responsabilits. Mais le chantier est incontournable et comporte
des avances notables. Aprs les lois Maptam et Alur, et la dlimitation des
rgions en 2014, lanne 2015 aura t marque par le troisime volet de la

/ 333 /

148

Pour une dotation globale de fonctionnement quitable et transparente: osons la rforme, Christine Pires
Beaune et Jean Germain, 15 juillet 2015.
149 Rponse le 4 novembre 2015 une question dactualit pose au gouvernement n 0631G de la part de M.
Alain Marc.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


rforme des territoires (loi NOTRe). Ces textes marquent le renforcement
continu du rle des intercommunalits dans la politique de lHabitat et de
la Ville, tout en faisant voluer paralllement celui des dpartements et
des rgions. La prise effective de comptences et de responsabilits par
les collectivits devrait permettre de sortir dune simplification excessive
des politiques menes nationalement, tout en clairant mieux les contextes
locaux.
Toutefois, ltat conserve un rle crucial150, ne serait-ce pour dfinir et faire
respecter des obligations locales, et de garde-fou pour viter le risque dune
aggravation des ingalits territoriales (les systmes de prquation observs
plus haut y participant).

2016

Linexorable monte en comptence des EPCI


De plus en plus de comptences sont mises disposition des
intercommunalits et constituent dores et dj un cadre permettant de
rpondre la diversit des situations et des besoins locaux. Llargissement
des dlgations de comptence permet dassocier aux aides la pierre la
responsabilit du droit au logement, la gestion du contingent prfectoral, le
pouvoir de rquisition des logements vacants et la gestion de la veille sociale,
de laccueil, de lhbergement et de laccompagnement des personnes
et familles en difficult. Cette dlgation soprant la carte . lheure
actuelle, aucun EPCI ne sest engag dans une dlgation aussi complte,
certains ayant plutt manifest leurs rticences sur les dimensions plus
sociales de la politique du logement. Seules les Mtropoles du Grand Paris
(pour qui la dlgation des comptences se fera indissociablement sur tous
ces points) et de Lyon (qui prend les comptences du dpartement) devraient
sen saisir vritablement.
Ds 2005, 12 EPCI et 4 dpartements ont pris la dlgation de comptence
pour grer eux-mmes les aides la pierre. Ce nombre a augment
rapidement jusquen 2007, et reste depuis plutt stable. En 2015, on compte
114 dlgataires dont 88 EPCI et 26 dpartements.
Tableau 57 : Dlgations de comptence des aides la pierre
2005

2010

2011

2012

2013

2014

2015

EPCI

12

78

81

79

83

83

88

Dpartements

28

27

25

26

26

26

Source: ministre du Logement.

/ 333 /
150 Le logement, lpreuve de la Mtropole, Synthse des journes Prospective logement des 3 et 4 juillet 2013
Lyon, Fondation Abb Pierre, fvrier 2014.

Le suivi des politiques du logement


Depuis 2005, la part des dlgataires dans les financements globaux du logement
social sur le territoire mtropolitain a doubl, malgr un flchissement en 2013
(d au retrait du Conseil gnral des Hauts-de-Seine). Le poids des financements
engags en territoire dlgu slve en 2014 56 % de lensemble des
subventions de ltat engages pour le dveloppement de loffre de logement
locatif social. Depuis 2007, les sommes engages par les territoires dlgus
sont suprieures celles engages hors territoires de dlgation.
Depuis la loi du 13 aot 2014 relative aux liberts et responsabilits locales,
les PLH relvent de la seule responsabilit des EPCI dots de la comptence
Habitat et sont devenus les pivots de laction locale en matire de logement.
Au total, 69% de la population franaise rside sur un territoire couvert par
une dmarche PLH (soit 46 millions dhabitants) et 28 % des communes sont
impliques dans une procdure de PLH. Au 31 dcembre 2014, 646 PLH sont
recenss au niveau national, dont 376 PLH excutoires.
Le PLH a une porte oprationnelle, mais reste un document de programmation
non prescriptif dont la cohrence avec les documents durbanisme, qui disposent
de leviers oprationnels et sont opposables, est fondamentale. En mai 2015, sur
prs de 37000 communes, environ 14 % sont couvertes par un PLU intercommunal
(PLUi) et 35% par un PLU. Environ un tiers des communes ne sont couvertes par
aucun document durbanisme et la moiti ne sont pas couvertes par un PLU. On
dnombre en 2015 plus de 280 dmarches de PLUi sur lensemble du territoire,
portant prs de 20 % la population franaise couverte.
Les EPCI voient galement leur rle accru dans la rgulation du logement social et
lanimation des attributions151, la politique de la Ville152 et la lutte contre lhabitat
indigne, sachant que les dlgations couvrent aussi la signature des conventions
Anah (avec ou sans travaux) pour la rhabilitation des logements existants.
Selon des rsultats partiels (56 dpartements), sur 1019 EPCI recenss, 29 %
bnficient ce jour du transfert des prrogatives du maire en matire dhabitat
indigne de la part de tout ou partie des communes sur leur territoire.
Par ailleurs, une palette doutils se dgage au niveau de lintercommunalit :
plateformes territoriales pour la rnovation nergtique, entretien et gestion
des aires daccueil des Gens du voyage, permis de louer153, observatoires
locaux des loyers... Ils prennent galement plus ou moins part la dfinition et
la coordination des actions locales en faveurs des personnes dfavorises :
PDALHPD, FSL intercommunaux possibles, CIAS (399 en mai 2014) 154.

151

/ 333 /

Le chemin de la mutualisation au niveau intercommunal des rservations et des attributions de logements


sociaux au niveau intercommunal semble clairement engag : signature obligatoire des CUS, rattachement
des offices communaux, confrence intercommunale du logement sur les attributions de logements sociaux,
laboration dun plan partenarial de gestion partage des demandes de logement social et dinformation des
demandeurs...
152 Contrats de ville labors et conclus lchelle intercommunale.
153 Dispositif optionnel de dclaration ou autorisation de mise en location dans les zones reprsentant une
proportion importante dhabitat dgrad cre par la loi Alur.
154 Intercommunalit et dveloppement social, ADCF, mai 2015.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


En 2014 et 2015, les conditions dune organisation cohrente des diffrents
pivots de la politique du logement (urbain, foncier, production et entretien,
social, environnement) ont volu et peuvent permettre dadapter davantage
laction publique aux ralits et spcifis locales. La progression reste
nanmoins dpendante dune volont politique souvent bride par la
contrainte budgtaire.
Des dpartements appui
La loi NOTRe supprime la clause de comptence gnrale du dpartement et
recentre encore son action sur la solidarit territoriale et sociale : prvention
ou prise en charge des situations de fragilit, dveloppement social, accueil
des jeunes et autonomie des personnes ges, accs aux droits et aux
services publics dont il a la charge... Elle incite galement au transfert de ces
attributions sociales du dpartement aux mtropoles155.

2016

Les plans dpartementaux de lhabitat (PDH), introduits en 2006 par la loi


portant Engagement national pour le logement, sont destins assurer la
cohrence entre les politiques menes dans les territoires couverts par
un PLH et celles menes dans le reste du dpartement et doivent ainsi
contribuer lutter contre les dsquilibres et les ingalits territoriales. Au 31
dcembre 2014, 35 PDH sont approuvs et signs et 18 autres sont en cours
dlaboration. 47 dpartements ne se sont pas engags dans la dmarche,
le niveau dappropriation de ce dispositif restant trs variable selon les
dpartements (et selon que ce dernier ait pris ou non la dlgation des
aides la pierre ou quil soit couvert par des PLH). De plus, la rforme de
la fiscalit locale a induit des arbitrages importants de la part des conseils
dpartementaux qui se sont parfois accompagns dun recentrage sur les
comptences principales (laction sociale notamment).
Si la loi NOTRe aura pour effet de renforcer ce recentrage avec la suppression
de clause gnrale de comptence, elle ne remet cependant pas en cause les
possibilits offertes aux dpartements de pouvoir bnficier de la dlgation
des aides la pierre et dapporter des aides en faveur du logement ou des
personnes en difficult. 26 dpartements ont pris la dlgation des aides la
pierre en 2015, un chiffre stable depuis 2002 (28 dpartements).
Des rgions bien prsentes
Si les rgions voient galement leur clause de comptence gnrale supprime
par la loi NOTRe, leur rle est cependant confort en matire daccs au
logement et damlioration de lhabitat, au-del de ses comptences en
155 Elle prvoit le transfert ou la dlgation de sept groupes de comptences : lattribution des aides du FSL, le
service public dpartemental daction sociale, le plan dpartemental dinsertion, laide aux jeunes en difficult,
les actions de prvention spcialise auprs des personnes en difficult, les personnes ges, le tourisme. La
loi NOTRe prvoit une date butoir : dfaut de convention entre le dpartement et la mtropole la date du 1er
janvier 2017 sur au moins trois comptences, leur totalit est transfre de plein droit la mtropole.

/ 333 /

Le suivi des politiques du logement


matire damnagement du territoire. Un schma rgional damnagement
et de dveloppement durable devrait ainsi permettre lintgration dans les
documents durbanisme des orientations stratgiques, dans le sens dune
vritable dmarche de planification rgionale dans le domaine de lhabitat.
Par ailleurs, les rgions dveloppent de multiples aides sociales lies au
logement, soutiennent la production de logements sociaux en apportant des
financements complmentaires et aident parfois la mobilisation du parc
priv (rhabilitations, remises sur le march des loyers matriss...).
Les associations : entre initiative et dlgation de service public
Dans le domaine du logement, ltat soutient au niveau national environ 44
organismes (associations et fdrations, fondations) pour un montant total
de 6,8 millions deuros. Ce montant atteignait 7,5 millions en 2011.
La loi du 25 mars 2009 a rform le rgime des agrments des organismes
agissants en faveur du logement des personnes dfavorises autour de trois
catgories : la matrise douvrage dopration dacquisition, construction,
rhabilitation; lingnierie sociale, financire et technique; lintermdiation
locative et la gestion locative sociale. Au 31 dcembre 2014, on dnombre
161 organismes bnficiant de lagrment matrise douvrage dlivr au
niveau national par le ministre du Logement. Les deux autres agrments sont
dlivrs par les prfets de dpartement.
Par ailleurs, une circulaire du Premier ministre du 29 septembre 2015 adresse
aux prfets rappelle le rle des associations, y compris dans leurs rapports
financiers avec les pouvoirs publics. Elle vise faciliter les projets associatifs
en privilgiant le recours aux conventions pluriannuelles et en dveloppant
une politique dattribution de subventions, dont les modalits respectent
linitiative associative et sont concertes avec les acteurs.
Le financement des politiques du logement
La gouvernance des politiques du logement, au-del des comptences
dvolues tel ou tel acteur, dpend galement de lorigine des financements.
cet gard, le rle des collectivits saffirme, ainsi que les montants destins
la prquation financire entre territoires. Mais leffort budgtaire public
reste insuffisant et parfois mal cibl. Dautant plus que le secteur du logement
est en fait davantage tax quil nest aid par ltat.

/ 333 /

La part des dpenses de la collectivit publique consacre au logement156


a globalement progress. Entre 2003 et 2014, elle est passe de 1,87 % du
PIB 1,99 % (soit 41,3 milliards deuros). Cette progression est supporte
essentiellement par les partenaires sociaux (+ 53 % en valeur) et les
156 Leffort de la collectivit publique en faveur du logement regroupe les apports du budget de ltat, des
partenaires sociaux et des collectivits locales. Source: Comptes du logement.

> AXE 4 : LES TERRITOIRES FACE AUX BESOINS SOCIAUX


collectivits locales (+ 242 % en valeur), tandis que la part de ltat se situe
au mme niveau quen 2003 (aprs 4 annes de baisses significatives).

2016

Source: ministre du Logement: dpenses ordinaires et crdits de paiement (CP) mandats jusquen 2005.
CP mandats jusquen 2012, CP en LFI pour 2013 et 2014.

Les dpenses publiques de logement ne doivent pas tre considres


uniquement comme un cot, mais aussi comme un investissement. Une
politique du logement volontariste permet de dynamiser dautres secteurs
(la prservation du pouvoir dachat des mnages et la relance de la
consommation, lemploi dans le secteur du btiment et le dveloppement de
nouvelles filires comme la rnovation nergtique) et dviter les cots
conomiques et sociaux importants lis au mal-logement par la mise en
place de relles politiques de prvention (nuites dhtel, rpercussions sur
la sant, chec scolaire, insertion sociale et professionnelle). Le total des
dpenses publiques lies au logement, en 2013, atteignait 40,8 milliards157.
Ces 40 milliards se rpartissent globalement ainsi:
- 19,9 milliards de prestations sociales lies au logement (APL, ALF, ALS
principalement),
- 14,5 milliards daides fiscales aux particuliers ou aux organismes de
logement social (investissement locatif privs, aide lacquisition des
logements ; dispositifs de soutien aux travaux dentretien-amlioration,
avantages sur les revenus fonciers et locatifs),
- 3,4 milliards de subventions dinvestissement (subvention de ltat,
des collectivits locales, dAction logement, de lANRU et de lAnah aux
organismes constructeurs de logements sociaux),

157

Comptes du logement 2013.

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Le suivi des politiques du logement


- 2,6 milliards davantages de taux158 (PTZ, Eco-PTZ, prts Action logement,
prts de la Caisse des dpts au logement locatif social),
- 214 millions de subventions dexploitation verses aux structures
dhbergement collectif.
Ce que le logement rapporte la collectivit
Le secteur du logement est un lment fondamental de lconomie nationale
et un important fournisseur de recettes fiscales pour la collectivit en faisant
lobjet de divers prlvements:
- 15,6 milliards sur la consommation associe au service du logement (TVA
et autres taxes),
- 26 milliards sur les producteurs de service de logement (contribution sur
les revenus locatifs, TFPB, taxe sur les charges et sur la production de