Vous êtes sur la page 1sur 9

M. ROUSSET & M.A.

BENABDALLAH

Lillgalit du sabot
Note sous T.A., Rabat, 20 novembre 2006, Benameur ;
C.A.A., Rabat, 7 novembre 2007, Benameur c/ Socit Rabat Parking

Michel ROUSSET
Professeur Emrite
Facult de droit de Grenoble

Mohammed Amine BENABDALLAH ()


Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat-Souissi

Il est des actes qui force de rptition finissent par sinfiltrer dans la pratique
administrative et deviennent si courants que plus personne ne songe les remettre en cause.
Ce nest pas le cas de lobjet du jugement rendu le 20 novembre 2006 condamnant le
principe de limmobilisation dun vhicule par la pose dun sabot par une socit prive (1),
jugement confirm par la Cour dappel administrative de Rabat dans son arrt du 7
novembre 2007. Il faut en savoir gr ces requrants qui, en dfendant leurs droits, donnent
loccasion aux juridictions de rendre des dcisions qui viennent prciser le cadre lgal de
lactivit administrative et aux commentateurs dexprimer leurs points de vue.
Voici quelques annes, les habitants de Rabat ont eu la surprise de remarquer que le
stationnement des voitures automobiles dans certaines artres et ruelles de la ville tait
devenu payant et que par le moyen de la gestion dlgue, cest une socit prive, Rabat
Parking, qui est charge de percevoir les redevances cet effet et dimmobiliser les
vhicules ne satisfaisant pas aux conditions de stationnement, par la pose dun sabot qui ne
peut tre enlev que contre le paiement dune amende. Par un matin du 10 dcembre 2002,
le sieur Benameur constata que sa voiture tait immobilise et il ne put la dlivrer que
contre le paiement dune amende de 40 dirhams. Il intente un recours demandant la
restitution du montant pay et un ddommagement de 10.000 dirhams du fait du prjudice
subi. Le Tribunal de Rabat condamne la socit concessionnaire, Rabat Parking, sur la base
de lexercice illgal dun pouvoir de police et rduit la demande du requrant 3040
dirhams. Non satisfait, le requrant interjette appel. De son ct, Rabat Parking en fait de
mme. La Cour dappel administrative de Rabat confirme le jugement du Tribunal
administratif.
Dans un de ses considrants, la Cour dappel administrative de Rabat prcise un lment
extrmement important en matire de police administrative. A juste titre, elle considre que
lautorisation en faveur de la socit contractante dexercer le droit dimmobiliser les
automobiles par les sabots de Denver titre de sanction pour non paiement du droit de
stationnement ou non concordance du paiement du ticket horodat avec le temps de

http://aminebenabdallah.hautetfort.com
M. Hajji, De linterdiction de dlguer le pouvoir de police, Revue Marocaine des Contentieux (REMARC)
n 7-8, p. 111.

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

stationnement et de percevoir une somme dargent pour effectuer le retrait du sabot, est
une clause contraire aux rgles, aux lois et lordre public du fait quelle constitue une
dlgation au profit dune personne de droit priv aux fins deffectuer des missions de
police administrative qui ne peuvent tre dlgues ou cdes des tiers .
Cest, nous semble-t-il, le point fort de larrt. Au regard de la lgislation, une personne
prive ne saurait tre investie dun pouvoir de sanction. Cest un principe que lon ne
retrouve pas seulement en droit marocain ; il dcoule de la logique qui gouverne lexercice
des fonctions de prestation de service public et de prescription de police administrative.
*
*

En droit public, il est un principe selon lequel les comptences sexercent exclusivement
par ceux auxquels elles ont t confies et quelles ne peuvent tre dlgues que si la loi le
prvoit expressment.
En effet, ce principe fondamental qui rsulte de ce que ces comptences ont t confies
leurs titulaires s qualit pour quils en fassent usage dans lintrt gnral, il existe, pour
des raisons pratiques, certaines exceptions. Et chacun sait qu cet effet, est admise une
procdure de dlgation de signature et de pouvoir; mais la possibilit de procder ce
genre de dlgation doit avoir t prvu par un texte de mme valeur que celui qui a
attribu la comptence. Cependant, il existe galement des limites infranchissables cette
possibilit de dlgation du fait que lautorit de police dispose dune prrogative de
puissance publique consistant dans le pouvoir ddiction de dcision unilatrale dans
lintrt de l'ordre public qui ne peut tre ni cd ni ngoci.
Or, prcisment, en matire de police municipale, lautorit comptente cest le prsident
du conseil communal auquel larticle 50 de la loi n 78-80 du 3 octobre 2002 portant charte
communale (2) confie un certain nombre dattributions parmi lesquelles la comptence pour
prendre les mesures ncessaires la sret et la commodit des passages dans les voies
usage public.. , ainsi que pour rglementer et organiser la signalisation des voies
publiques lintrieur du territoire communal ; ce qui suppose le stationnement. Cest un
aspect qui concerne non seulement la prise des dcisions juridiques, mais aussi les activits
matrielles ncessaires leur mise en oeuvre. Or, ce jour, aucun texte de loi na autoris
le prsident du conseil communal se dessaisir de ce pouvoir de quelque manire que ce
soit et le chapitre traitant de ses attributions au sein de la commune ne le prvoit pas !
Dans laffaire qui nous retient, la question pose, et dj pose de nombreuses reprises en
premire instance devant diffrents tribunaux administratifs pour des oprations de mme
nature, concernait la rgularit dune convention par laquelle la municipalit de Rabat
Hassan avait confi la Socit Rabat Parking la charge de grer le service public du
2

B.O. n 5058 du 21 novembre 2002, p. 1351.

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH2

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

stationnement sur la voirie publique dsigne dans la convention. La socit pouvait


percevoir les sommes dues en contrepartie de ce stationnement par les usagers; mais, en
outre, la convention autorisait le concessionnaire immobiliser par un sabot de Denver le
vhicule des usagers qui nauraient pas acquitt le droit de stationnement ou qui auraient
dpass la dure de stationnement laquelle leur donnait droit le montant de la redevance
acquitte. Enfin la socit pouvait infliger une amende de quarante dirhams au propritaire
du vhicule au moment de lenlvement du sabot et de la remise en circulation de son
vhicule.
La question pose au juge ne portait pas sur le bien-fond du prix du service rendu, le
stationnement. Cest en effet de lautorit communale que relve le pouvoir de dfinir les
conditions dutilisation de la voie publique ainsi que les modalits qui sy rattachent, y
compris de les intgrer dans la convention de concession de gestion du stationnement. Elle
portait sur la lgalit des clauses de la concession autorisant le concessionnaire
immobiliser un vhicule en infraction et lui permettant de ne le librer quaprs le
versement dune somme dargent sanalysant en une vritable amende. La distinction doit
donc tre faite entre le service public du stationnement payant gr par la socit prive
Rabat Parking et la possibilit reconnue celle-ci dutiliser un pouvoir de police et, partant,
un pouvoir de sanction.
Il nest peut tre pas sans intrt pour expliquer la rvolte juridictionnelle des usagers
de signaler la dsinvolture des socits concessionnaires et de leurs prposs quittant leur
service en fin de journe sans se soucier de rpondre aux appels des propritaires de
vhicules immobiliss et privs de leur usage quelquefois jusquau lendemain. De mme
les usagers pouvaient aussi dplorer labsence de rponse aux appels tlphoniques
adresss en cours de journe aux services de ces socits, agissant, de surcrot, dans la
stricte illgalit, entranant une indisponibilit prolonge du vhicule immobilis.
La Cour dappel administrative de Rabat rappelle que le conseil communal tait
parfaitement en droit de dlguer la gestion du service communal de stationnement sur les
voies publiques une socit prive dans le cadre dune concession, et cela conformment
larticle 39 de la charte communale qui lautorise dcider des modes de gestion des
services publics communaux par voie de gestion directe, de rgie autonome, de concession
ou de toute autre forme de gestion dlgue des services publics conformment la
lgislation et la rglementation en vigueur .
A linverse, elle juge que la saisie dun bien meuble, en lespce une automobile, et
lobligation faite lusager de verser une somme dargent pour obtenir le retrait du sabot et
de ne disposer de son vhicule constituent un acte qui sinscrit dans le cadre du maintien
de la sret publique relevant des comptences attribues la personne publique que celleci ne peut dlguer. Elle ajoute que lautorit ne peut pas non plus sentendre avec une
personne prive sur les modalits dexercice dune telle comptence.
Dans son considrant essentiel, la Cour dcide que la clause conteste constitue une
disposition contraire aux lois et lordre public pour la raison quil s'agit dune dlgation
M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH3

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

au profit dune personne de droit priv (...) des tches relevant de la police administrative
qui ne peuvent pas tre dlgues ou auxquelles il ne peut pas tre renonc au profit de
tiers . Par voie de consquence, elle juge que la clause de la convention de concession
constitue un acte illgal ds lors que la clause est contraire aux rgles de droit et
lordre public .
Au demeurant, on observera que cette dcision soulve deux questions qui nont pas reu
de rponse ; ce qui est logique car elles ne constituaient pas lobjet du litige ainsi que le
relve la dcision.
La premire concerne la consquence de lirrgularit de la clause de dlgation du pouvoir
de police sur la convention consistant confier la gestion du stationnement une socit
prive. Est-elle divisible ou indivisible de la convention ? En France le juge doit dcider
doffice dannuler la convention en cas d'indivisibilit de la clause par rapport la
convention.
Une deuxime question concerne la nature des redevances institues par la commune. Sontelles la contrepartie dune occupation privative du domaine public et, comme telles, ne
doivent-elles pas tre verses dans lensemble des recettes municipales en vertu du principe
de luniversalit budgtaire ? Ce qui ninterdit videmment pas de prvoir la rmunration
du concessionnaire selon des modalits tablies contractuellement. Cest ce que rappelle le
juge administratif franais, comme on le verra plus loin. Quoi quil en soit larrt de la Cour
dappel administrative ne peut manquer dattirer l'attention des lus locaux autant par le
litige quil tranche que par les interrogations quil suscite. Il dmontre en tout cas lutilit,
voire la ncessit de renforcer les services juridiques des municipalits afin dviter autant
quil est possible les erreurs qui dbouchent invitablement sur des contentieux !
*
*

Cela semble dautant plus utile si lon observe ce qui se passe en France en matire de
services publics locaux o, malgr lanciennet de la dcentralisation, et du moins on peut
le penser en dpit de lexprience des lus et la fiabilit de leurs services, le principe selon
lequel une comptence sexerce et ne se dlgue pas en matire de police ne semble pas
aujourdhui encore tre parfaitement respect par certains maires et leurs services qui
napprcient pas toujours les limites exactes de cette interdiction. Pourtant, ce principe
tabli depuis longtemps est rgulirement raffirm par la jurisprudence. Un bref rappel de
celle-ci le montrera !
Le fondement de cette interdiction se trouve dans la nature du pouvoir de police qui doit
toujours tre la disposition de lautorit laquelle il est attribu ; celle-ci ne saurait tre
lie par les clauses dune convention quelle quelle soit, car lessence mme du pouvoir de
rglementation que possde lautorit de police est prcisment de pouvoir la modifier ds
lors que les circonstances lexigent. Si le service public peut tre concd parce quil se

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH4

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

traduit essentiellement par le procd de la prestation pour la satisfaction dun besoin


dintrt gnral, la police administrative, parce quelle se traduit par la rglementation et la
sanction, ne peut tre concde. Cest une fonction de puissance publique, de prescription
dintrt gnral (3).
Le principe, li la notion dordre public, en a t pos par le Conseil dEtat dans un arrt
dassemble du 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary (4) : Lordre public est
essentiellement fonction des circonstances changeantes de temps et de lieu et ne doit pas
tre prdtermin dans les stipulations dune convention . A ce sujet, dans une tude
devenue classique, le professeur Jacques Moreau avait propos un syllogisme explicatif fort
loquent : Tout contrat implique une alination des prrogatives rciproques des parties ;
or, les comptences de police sont inalinables ; donc, tout recours la technique
contractuelle doit tre ici banni (5).
Malgr la constance de cette jurisprudence, on relve ces dernires annes des dcisions qui
censurent des conventions de concession de divers services communaux contrevenant
cette interdiction. Ces dcisions sont intressantes dans la mesure o elles illustrent
diffrentes situations qui peuvent se prsenter et qui conduisent les lus, le plus souvent en
toute bonne foi, commettre des irrgularits au regard de la rgle dordre public selon
laquelle en labsence dautorisation lgislative le pouvoir de police ne peut se dlguer.
Une commune avait mis la disposition dune socit grant par convention un parc de
stationnement des agents municipaux chargs sous la direction du grant de contrler les
respect de la rglementation ; par ailleurs la convention conclue pour une longue dure
prvoyait que le maire ne pourrait modifier le nombre demplacements de stationnement
que dans la limite de 5% du nombre de ces emplacements. Le Conseil dEtat censure la
convention pour deux motifs. Les agents municipaux qui agissent dans le cadre dune
mission de police municipale ne peuvent tre placs que sous lautorit du maire; dautre
part, il nest pas possible pour le maire de dterminer conventionnellement les conditions
de lexercice de son pouvoir de police (6). Autrement, cela serait un abandon de
prrogatives de puissance publique au profit dune personne prive.
Le Conseil dEtat censure galement une convention par laquelle une commune confiait
une socit de gardiennage non seulement la surveillance et le gardiennage des immeubles
et du mobilier urbain de la commune, mais aussi la surveillance des voies publiques de
lensemble de la commune (7) .
Par ailleurs, lvolution des technologies a donn cette interdiction une actualit
3

M.A. Benabdallah, La police administrative dans le systme juridique marocain, Publications APREJ,
Collection de droit public, 1987, p. 74.
4
C.E. 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, R. Lebon, 1932, p. 595.
5
J. Moreau, De linterdiction faite lautorit de police dutiliser une technique dordre contractuel, AJDA
1965, 13.
6
CE 1er avril 1994, Commune de Menton, R .1994, p.176, RDP 1994, p. 1827, note J-B. Auby.
7
CE, 29 dcembre 1997, Commune d'Ostricourt, Recueil - Tables, 1997, p. 706.

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH5

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

renouvele. Ainsi, le Tribunal administratif de Nice a-t-il censur une convention par
laquelle la commune de Frjus avait confi une socit prive la ralisation et
lexploitation (...) de la tlsurveillance dalarme et de vido surveillance de Port Frjus ,
ainsi que la gestion et la maintenance des matriels et quipements ncessaires au
fonctionnement au systme de surveillance installs sur lensemble de la zone comprenant
le port, les bateaux, les voies et les rues . Le Tribunal constate que la convention ne
concerne pas seulement la surveillance des immeubles et du mobilier urbain, mais stend
la surveillance des voies publiques sur lensemble de la zone quune telle mission relve
de la comptence de police du maire ...et ne saurait tre dlgue une socit prive . Le
Tribunal juge que lillgalit dune telle clause est indivisible de lensemble de la
convention qui, de ce fait, doit tre annule (8).
Enfin une dernire affaire rcente conduit le Conseil dEtat rappeler le principe de
lirrgularit de la dlgation du pouvoir de police ainsi que lobligation pour le juge en
prsence dune clause affecte dune telle irrgularit, de vrifier doffice le caractre
divisible ou indivisible dune telle clause par rapport la convention dans laquelle elle est
insre. Le Conseil dEtat rappelle que la question de la nullit de la convention est une
question dordre public , de telle sorte quen cas dindivisibilit dune clause illgale,
cest la convention dans son ensemble qui doit tre annule (9).
On peut relever que la jurisprudence franaise fait la distinction entre ce qui peut faire
lobjet de concession, soit la gestion pure et simple dun service, tel le stationnement, et ce
qui ne peut tre concd, savoir le pouvoir de prescription et, ce qui sensuit, de sanction.
Cela nest pas sans rappeler une trs ancienne note de jurisprudence du doyen Hauriou
nuanant entre les pouvoirs de police impartis lEtat par la nature des choses,
impratifs, comme lest par exemple le droit de police quil exerce dans lintrt de la
scurit publique et dautres droits de police qui ne drivent pas de ses pouvoirs
essentiels, de ses pouvoirs de souverainet, mais de sa qualit de mandataire ou plutt de
negotiorum gestor des intrts du public . Il distingue alors entre la police de gestion qui
est celle de lexcution des services publics et la police de lordre public (10).
*
*

Revenons-en notre jurisprudence pour conclure que le jugement et larrt de la prsente


note sont en outre porteurs dune interpellation qui dpasse le cadre spcifique des faits qui
les ont suscits. Ils posent la question de savoir, et au-del de ce que nous venons de voir,
si, en vertu dune habilitation par le lgislateur en faveur du prsident du conseil communal
8

T.A. de Nice, 22 dcembre 2006, SA Vigitel c/ Commune de Frjus, AJDA, n 27, p.1482, conclusions M.
Dieu.
9
CE.19 dcembre 2007, St Sogeparc - CGCT - Cie gnrale de stationnement, AJDA, 2008, p. 16, note
Dreifuss.
10
M. Hauriou, Note sous C.E. 23 janvier 1903, Cie des chemins de fer conomiques du Nord, S. 1904- III49 ;

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH6

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

(et non le maire, comme on se plait improprement le dire et lcrire ici et l, car au
Maroc on na pas de maire, pas plus que lon a de conseil de la ville) concder le pouvoir
de police en matire de stationnement, la pose des sabots par une personne de droit prive
pour non paiement de la redevance serait lgale ?
Aucune disposition de la Constitution ninterdit au lgislateur dautoriser la dlgation du
pouvoir de police ; par consquent la charte communale aurait parfaitement pu prvoir une
telle possibilit, mais elle ne la pas fait. Nanmoins, il est difficile dadmettre que le
pouvoir de police qui participe de lessence mme de la puissance publique puisse faire
lobjet dune telle dlgation au profit dune personne prive. Cest pourquoi, si lon se
place non pas seulement sur le plan de la technique juridique mais sur celui plus lev de
lesprit des lois , il est difficile dadmettre que le lgislateur puisse consentir la
dlgation dun tel pouvoir rgalien au profit dune personne prive, faute pour celle-ci de
pouvoir se prvaloir de la qualit quelle ne possde pas : celle dautorit de police !

*
*

T.A., Rabat, 20 novembre 2006, Benameur


Attendu que linitiative de la partie concessionnaire dexercer des
comptences de police administrative, qui par nature ne peuvent tre dlgues, sur la
base de clauses rglementaires de concession de service public dont le tribunal, se
fondant sur des procdures et des pratiques dont lirrgularit a t tablie, a dclar
lillgalit, a occasionn de manire directe un prjudice au requrant consistant dans le
paiement dun montant indu, ce qui implique la rparation du prjudice quil a subi.
Attendu que la rparation constitue le moyen juridique pour rparer le prjudice.
Attendu que la partie requrante demande le jugement en sa faveur dune
rparation du prjudice quelle a subi, value 10.000 dirhams avec restitution du
montant de lamende.
Attendu que le tribunal, dans le cadre de son pouvoir discrtionnaire, aprs quait
t tablie lillgalit de la perception du montant de 40 dirhams tant quil ne peut tre
soutenu que le requrant tait dans une situation illgale pour non paiement de la
redevance dans la mesure o lactivit de la partie dfenderesse est lorigine illgale,
compte tenu de son activit professionnelle qui a t retarde durant un moment
dtermin, et compte tenu galement du temps au cours duquel son vhicule est
demeure immobilis, le tribunal fixe lindemnit de la rparation du prjudice au
montant de 3040 dirhams avec les intrts lgaux compter de la date du jugement

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH7

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

*
*

C.A.A., Rabat, 7 novembre 2007,


Benameur c/ Socit Rabat Parking
()
Or, attendu que, mme si le conseil communal est en droit de dlguer la gestion
dun service public communal une personne morale de droit priv soit par un contrat
de concession, soit par une rgie autonome ou directe ou autres procds de la gestion
dlgue, cette dlgation doit porter sur le service communal en ce quil concerne
lintrt des usagers et la satisfaction de leurs besoins et non pas porter atteinte leurs
droits.
Attendu quil ressort de la lecture du contrat de concession liant la municipalit
de Rabat Hassan et la socit Rabat parking conclu le 29 mai 1997 quil a t confi
cette socit le droit de percevoir des sommes dargent des automobilistes en contrepartie
du stationnement de leurs automobiles dans une zone dtermine moyennant des prix qui
augmentent en fonction de la dure de stationnement, ainsi quelle est autorise en vertu
dudit contrat, conformment son article 8, dappliquer sur la roue dun vhicule le
sabot de Denver afin de limmobiliser en cas de non paiement par lautomobiliste du
droit de stationnement ou si le paiement ne correspond pas au temps du stationnement, et
que lautomobiliste contrevenant doit payer un montant de 40 Dirhams la socit pour
effectuer le retrait du sabot.
Attendu que lobjet du litige ne porte pas sur le paiement ou le non paiement par
lusager (lautomobiliste) du prix du service, en loccurrence le stationnement de son
vhicule dans une zone dtermine soumise au contrat de concession, mais sur la lgalit
des actes dimmobilisation par la socit concessionnaire de lautomobile par un sabot de
Denver et de ne la dlivrer quaprs le paiement dune contrepartie pcuniaire.
Attendu que la saisie des biens meubles (et les automobiles en font partie)
appartenant aux usagers et limposition leurs propritaires du paiement dune somme
dargent en vue de la leve de ladite saisie constituent une action qui sinscrit dans le
cadre du maintien de la sret publique, relvent des comptences de la personne
publique que celle-ci ne peut dlguer ou ngocier de leur gestion avec des personnes de
droit priv. Il sagit dactes qui ne peuvent tre excuts que par des autorits publiques
compte tenu de leur relation avec la conservation des droits des personnes et la
protection de leurs biens.

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH8

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH

Attendu que ce qui ressort du contrat de concession portant sur le cas despce,
comme autorisation en faveur de la socit contractante dexercer le droit dimmobiliser
les automobiles par les sabots de Denver titre de sanction pour non paiement du droit
de stationnement ou non concordance du paiement du ticket horodat avec le temps de
stationnement et de percevoir une somme dargent pour effectuer le retrait du sabot, est
une clause contraire aux rgles, aux lois et lordre public du fait quelle constitue une
dlgation au profit dune personne de droit priv aux fins deffectuer des missions de
police administrative qui ne peuvent tre dlgues ou cdes des tiers et que la socit,
en procdant lapplication du sabot de Denver sur la roue de lautomobile appartenant
lintim (M. Abderrahmane Benameur) a effectu un acte illgal, mme si elle se rfre
la clause du contrat de concession lautorisant y procder, ds lors que cette clause
est contraire aux rgles de droit et lordre public, comme il a t mentionn
prcdemment. En consquence, elle assume, en sa qualit de personne prive charg de
la gestion dun service public, (comme la constat, juste titre, le Tribunal
administratif), la responsabilit du prjudice caus au requrant rsultant de
limmobilisation de son vhicule et du recouvrement dune somme dargent dtermine
pour le retrait du sabot de Denver appliqu sur la roue de sa voiture. Suite quoi, les
motifs invoqus dans lappel interjet par la socit prcite sont dnus de tout
fondement.
( )
Confirmation

M. ROUSSET & M.A. BENABDALLAH9