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Cycle Suprieur de Gestion

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE
LE SERVICE PUBLIC : ENJEUX ET EVOLUTION..........................10

1.
1.1

LE SERVICE PUBLIC : UNE NOTION MULTIPLE ............................................ 10

1.1.1
1.1.2
1.1.3

1.2

Approche juridique ................................................................................................................10


Approche conomique...........................................................................................................11
Approche politique ................................................................................................................11

DIFFERENTS TYPES DE SERVICES PUBLICS................................................... 12

1.2.1

Services publics administratifs (SPA) ...................................................................................12

1.2.1.1
1.2.1.2

1.2.2

Services publics caractre industriel et/ou commercial ......................................................15

1.2.2.1
1.2.2.2
1.2.2.3

1.2.3

Cration des services publics.................................................................................................21

1.3.1.1
1.3.1.2

1.3.2

1.3.3

Principe de continuit des services publics................................................................................. 26


Principe dadaptation des services publics.................................................................................. 29
Principe dgalit devant le service public.................................................................................. 31

Gestion des services publics par des personnes publiques ....................................................32

1.3.3.1
1.3.3.2
1.3.3.3
1.3.3.4
1.3.3.5

1.3.4

Cration, organisation et suppression des services publics nationaux ou dEtat......................... 21


Cration, organisation et suppression des services publics locaux ............................................. 24

Fonctionnement des services publics.....................................................................................26

1.3.2.1
1.3.2.2
1.3.2.3

Rgie directe ou gestion directe .................................................................................................. 32


Rgie autonome .......................................................................................................................... 34
Etablissement Public, E.P ........................................................................................................... 35
Rgime juridique des E.P.A........................................................................................................ 39
Rgime juridique des EPIC......................................................................................................... 39

Gestion des services publics par des personnes prives ........................................................40

1.3.4.1
1.3.4.2

2.

Notion de service public social ................................................................................................... 19


Rgime juridique du service public social .................................................................................. 20

GESTION DES SERVICES PUBLICS...................................................................... 21

1.3.1

1.4

Emergence de la notion de service public caractre industriel et/ou commercial ................... 15


Critres didentification du service public caractre industriel et/ou commercial .................. 17
Rgime juridique du SPIC .......................................................................................................... 18

Services publics sociaux ........................................................................................................19

1.2.3.1
1.2.3.2

1.3

Notion de service public administratif ........................................................................................ 12


Rgime juridique des services publics administratifs ................................................................. 13

Socits en tant que mode de gestion des services publics ......................................................... 40


Ordres professionnels (O.P)........................................................................................................ 41

CONCLUSION............................................................................................................. 42

GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX.........44


2.1

CONCEPT DE LA GESTION DELEGUEE............................................................. 44

2.2

CARACTERISTIQUES GENERALES DU CONCEPT DE GESTION


DELEGUEE.................................................................................................................. 45

2.2.1
2.2.2

2.3

Elments constitutifs de la gestion dlgue .........................................................................45


Caractre protiforme de la gestion dlgue........................................................................47

GESTION DELEGUEE ET PRIVATISATION....................................................... 48

2.3.1

Rappel du procd de la privatisation....................................................................................48


(i)

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2.3.2
2.3.3

Gestion dlgue et concession .............................................................................................49


Spcificits terminologiques..................................................................................................51

2.3.3.1
2.3.3.2
2.3.3.3

3.

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Acception du terme concession .............................................................................................. 52


Acception du sigle BOT.............................................................................................................. 53
Variantes du BOT ....................................................................................................................... 57

GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS AU MAROC ....60


3.1

AMBIGUITE DU CADRE JURIDIQUE................................................................... 60

3.1.1
3.1.2

3.2

Rgime, de nature jurisprudentielle, offrant peu de garanties et peu de flexibilit ...............60


Concession de service public en droit marocain....................................................................61

CRISE ACTUELLE DE LA CONCESSION DE SERVICE PUBLIC " A LA


FRANCAISE " ............................................................................................................. 63

3.2.1
3.2.2

Obstacles au dveloppement des concessions au Maroc .......................................................64


Absence dobligation de transparence ...................................................................................64

3.2.2.1
3.2.2.2

3.3

Ncessit de la transparence ....................................................................................................... 64


Absence d'obligation de transparence en matire de dlgation de service public ..................... 65

LOURDEUR DU CONTROLE FINANCIER........................................................... 66

3.3.1
3.3.2

Tutelle du Ministre des Finances .........................................................................................66


Contrle de la Cour des comptes ...........................................................................................67

3.4

ABSENCE DE REGIME FISCAL DEDIE ............................................................... 67

3.5

UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE INADAPTEE............................. 67

4.

EXPERIENCE INTERNATIONALE .....................................................70


4.1

ALLEMAGNE.............................................................................................................. 70

4.2

ESPAGNE ..................................................................................................................... 71

4.3

GRANDE-BRETAGNE............................................................................................... 73

4.4

SUEDE........................................................................................................................... 75

4.5

SUISSE .......................................................................................................................... 75

4.6

YOUGOSLAVIE.......................................................................................................... 76

4.7

CANADA....................................................................................................................... 76

4.8

ETATS-UNIS................................................................................................................ 77

4.9

ARGENTINE................................................................................................................ 82

4.10

BRESIL ......................................................................................................................... 83

4.11

MEXIQUE .................................................................................................................... 87

4.12

AFRIQUE DU SUD...................................................................................................... 88

4.13

ALGERIE ..................................................................................................................... 89

4.14

COTE-D'IVOIRE......................................................................................................... 90

4.15

NIGERIA ...................................................................................................................... 92

4.16

SENEGAL..................................................................................................................... 92

4.17

ARABIE SAOUDITE .................................................................................................. 92

4.18

CHINE........................................................................................................................... 93

4.19

CONCLUSION............................................................................................................. 99
(ii)

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5.
DIAGNOSTIC DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE
LELECTRICITE AU MAROC ........................................................................ 102
5.1

CADRE DE LETUDE .............................................................................................. 102

5.2

PROCEDURE DENTRETIENS.............................................................................. 102

5.3

SYNTHESE DES RESULTATS ............................................................................... 103

5.3.1
5.3.2

Difficults rencontres.........................................................................................................103
Gestion publique et gestion dlgue ..................................................................................104

5.3.2.1
5.3.2.2

5.3.3

5.4

6.

Principaux rsultats du diagnostic............................................................................................. 104


Essai dvaluation quantitative de la valeur ajoute conomique et sociale du partenariat public
priv .......................................................................................................................................... 108

Perception des usagers du service........................................................................................113

CONCLUSION........................................................................................................... 117

PERSPECTIVES DEVOLUTION ...................................................... 122


6.1

UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DU PARTENARIAT PUBLIC PRIVE


POUR LA GESTION DES SERVICES PUBLICS................................................. 122

6.1.1
6.1.2

Besoins actuels des villes en quipements et en services publics........................................122


Principaux avantages du recours au partenariat public-priv pour l'autorit publique........124

6.1.2.1
6.1.2.2
6.1.2.3
6.1.2.4
6.1.2.5
6.1.2.6
6.1.2.7
6.1.2.8
6.1.2.9
6.1.2.10
6.1.2.11
6.1.2.12
6.1.2.13
6.1.2.14
6.1.2.15

6.1.3

Cl de la russite d'un partenariat public-priv : L'analyse et le partage des risques ..........129

6.1.3.1
6.1.3.2
6.1.3.3
6.1.3.4
6.1.3.5
6.1.3.6
6.1.3.7
6.1.3.8
6.1.3.9
6.1.3.10
6.1.3.11

6.2

Un partenariat pour assurer des services publics de meilleure qualit au moindre cot ........... 124
Bnfices financiers et budgtaires pour l'Etat ......................................................................... 125
Allocation optimale et transfert d'une partie des risques au secteur priv ................................ 125
Evaluation raliste et matrise des cots ................................................................................... 126
Bnfices conomiques et sociaux............................................................................................ 126
Ralisation rapide et fiabilit de la mise en uvre du projet au service du dveloppement
conomique............................................................................................................................... 126
Modernisation de l'conomie et bnfices indirects.................................................................. 126
Accs aux marchs financiers et dveloppement du march financier local ............................ 127
Amlioration des services au public ......................................................................................... 127
Dveloppement durable de l'environnement............................................................................. 127
Recentrage du rle de l'Etat sur ses missions rgaliennes......................................................... 127
Bnfices technologiques.......................................................................................................... 128
Bnfices politiques .................................................................................................................. 128
Allocation et "non-abdication".................................................................................................. 128
Stabilit ..................................................................................................................................... 129
Principaux risques pour la puissance publique et pour l'oprateur priv .................................. 129
Typologie des risques communs ............................................................................................... 130
Risques durant la phase de conception-construction................................................................. 131
Risques durant la phase d'exploitation ...................................................................................... 133
Risques "indirects" permanents lis l'environnement ............................................................... 134
Risques spcifiques pour le partenaire priv............................................................................. 135
Risques spcifiques pour la puissance publique ....................................................................... 138
Attnuation des risques ............................................................................................................. 138
Dispositions concrtes prendre lors de l'laboration d'un projet ............................................ 141
Allocation optimale des risques ................................................................................................ 143
Lquilibre de la structure des risques ...................................................................................... 146

MISE EN PLACE DUNE AUTORITE GOUVERNEMENTALE DOCTROI ET


DE REGULATION DE LA GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS
150

6.2.1
6.2.2

Rle du rgulateur ...............................................................................................................150


Elments fondamentaux sur la structure de rgulation........................................................151

6.2.2.1
6.2.2.2
6.2.2.3

Conception de lagence de rgulation ....................................................................................... 151


Le rgulateur : responsabilit ou autonomie ............................................................................. 151
Le rgulateur : centralisation ou dcentralisation ?.................................................................. 153

(iii)

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6.2.2.4
6.2.2.5

6.2.3
6.2.4

6.3

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Le rgulateur : Inter-sectoriel ou spcifique ............................................................................. 153


Dcisions rgulatrices : prises en commission ou par un individu........................................... 154

Procds de prise de dcision et dappel .............................................................................154


Collaboration avec dautres organismes publics .................................................................155

RECOMMANDATIONS EN INGENIERIE DES CONTRATS DE


DELEGATION DE SERVICES PUBLICS............................................................. 156

6.3.1
6.3.2

Risques ................................................................................................................................156
Principe de juste rmunration du dlgataire.....................................................................157

6.3.2.1
6.3.2.2

Notion de juste rmunration.................................................................................................... 157


Analyse du compte produits et charges..................................................................................... 157

CONCLUSION GENERALE .. 164


REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
ANNEXES

(iv)

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GLOSSAIRE

ONU

Organisation des Nations Unies

OMS

Organisation Mondiale de la Sant

ODEP

Office dExploitation des Ports

ONDA

Office Nationale des Aroports

ONCF

Office National des Chemins des Fers

ONEP

Office National de lEau Potable

ONE

Office National de lElectricit

OMC

Organisation Mondiale du Commerce

RAM

Royal Air Maroc

SPA

Services Publics Administratifs

SPIC

Services Publics caractre industriel et/ou commercial

SPS

Service Public Social

RAD

Rgie Autonome de Distribution dEau et dElectricit de Casablanca

RATC

Rgie Autonome des Transports de Casablanca

EP

Etablissement Public

EUP

Etablissement dUtilit Publique

EPA

Etablissements Publics Administratifs

EPIC

Etablissements Publics caractre industriel et/ou commercial

SEM

Socit dEconomie Mixte

SA

Socit Anonyme

OP

Ordres Professionnels

Dh

Dirham

MDh

Millions de Dirhams

BOT

Built, operate and Transfer

PPP

Partenariat Public Priv

RPEP

Recours Pour Excs de Pouvoir

(v)

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INTRODUCTION GENERALE

La fin du 20me sicle marque le triomphe du capitalisme et l'effondrement du contre modle


socialiste. Dsormais, face lui-mme, le capitalisme devrait affronter des questions dcisives
pour sa prennit.
Or, parmi les besoins de l'humanit, ceux qui sont insatisfaits demeurent immenses dans la
mesure o la grande partie de la population vit en dessous du seuil de pauvret tel que dfini par
les institutions internationales comme l'ONU et l'OMS.
Ces populations ne disposent pas de conditions de vie dcentes et leurs besoins ne cessent de
s'intensifier avec la croissance dmographique. Ces besoins non satisfaits sont d'abord collectifs,
puisqu'ils concernent l'ensemble des populations et concernent chaque personne prise
individuellement.
Il s'agit vritablement du plus grand dfi de l'histoire du capitalisme qui doit faire preuve
d'imagination pour satisfaire ces besoins, sinon, il risque de connatre son tour une crise
dvastatrice.
La satisfaction de ces besoins exige la production de biens et services collectifs qu'il n'est pas
facile d'administrer dans le cadre d'un systme fond sur la proprit prive.
Cette satisfaction se heurte l'ampleur et au cot des investissements raliser, souvent
incompatibles avec la modestie des moyens des collectivits publiques.
Dans son rapport de 1994 "Une infrastructure pour le dveloppement", la Banque Mondiale
prconise de mettre en regard deux principes de nature diffrente. Le principe de souverainet et
le principe d'conomie de march.
Si l'importance des services publics est manifeste pour tous les pays, elle l'est davantage dans les
Etats o le dveloppement reprsente le premier impratif national. Seule la puissance publique
parat capable d'en construire les bases, d'en fournir les moyens et de se porter garante de la
conformit de son orientation avec l'intrt gnral.
Nanmoins, dans pratiquement tous les pays, et ce quelque soit leur degr de dveloppement, le
pouvoir de dcision concernant les services publics s'exerce l'chelon central ou au niveau des
collectivits territoriales (rgions, prfectures, provinces, communes, etc.). D'un autre ct,
l'importance du service public varie d'un pays l'autre. Ainsi, certains Etats ont opt pour un
degr lev de centralisation, tandis que d'autres laissent une plus large autonomie aux
collectivits territoriales.
1.1 ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL
Dans le contexte de changement politique, conomique et social qui caractrise le Maroc depuis
quelques annes, la voie du libralisme rgul est la fois un choix volontariste d'un certain type
de socit et la consquence de contraintes relles qu'impose l'environnement international du
fait de la mondialisation.
Les mutations de l'ordre international, les enjeux de la mondialisation, l'entre programme du
Royaume du Maroc dans la zone de libre change avec l'Union Europenne et prochainement
avec les Etats Unis dAmrique, entre autres, placent le Maroc au carrefour de profonds
changements dans les sphres de l'conomie et de la gouvernance en gnral. Il s'agit en

(1)

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particulier, de btir l'conomie du futur sur des bases saines, modernes, tournes vers l'avenir, et
aptes relever les dfis de la comptitivit et de la globalisation.
Depuis que le Maroc a opt pour louverture de ses frontires commerciales, la comptitivit est
devenue lun des thmes centraux de la discussion de politique conomique et compte parmi les
leviers fondamentaux dune croissance saine et durable.
Certes, cette intgration lconomie mondiale prsente de nombreuses opportunits en termes
de diversification des dbouchs, daccs aux technologies trangres, de mobilit des capitaux
et investissements directs, de flux dinformations et de connaissances. Nanmoins, elle impose
galement le dploiement defforts importants de modernisation de lappareil productif ainsi
quune plus grande capacit dadaptation de celui-ci aux nouvelles rgles et exigences des
marchs extrieurs. La mise niveau est de rgle quil sagisse de qualit des produits ou de leur
conformit aux standards internationaux ou de dlais dacheminement.
Dans ce contexte de mondialisation, la comptitivit devient, non seulement une stratgie de
positionnement commercial, mais une condition de survie des entreprises marocaines, quelles
soient publiques ou prives qui, faute de ne pas avoir vcu dans un cadre conomique expos,
nont pas dvelopp de management Hard et se sont cantonnes des pratiques managriales
Soft surannes.
A cet effet, la globalisation lappellation de la mondialisation chez les anglo-saxons situe la
comptitivit sous trois aspects :
1.

Aspect conomique : Il sagit de mettre la disposition des oprateurs des facteurs de


production un cot raisonnable de manire ne pas grever outre mesure leurs charges ;

2.

Aspect institutionnel : En effet, une nation ne peut tre comptitive que si


lenvironnement administratif et juridique dans lequel opre lentreprise est lui mme
comptitif. Pour cela, le patronat marocain mne un travail de sensibilisation en vue dobtenir
la simplification des procdures, la facilitation des autorisations, la transparence et la clrit
dans le dnouement des oprations administratives. De mme, le chantier de la rforme
judiciaire savre aujourdhui urgent, tant la qualit de la justice influe fortement sur le choix
et la dcision de linvestissement. Dans ce domaine, la modernisation des textes, la formation
des magistrats aux ralits conomiques et la constance de la jurisprudence savrent des
priorits ;

3.

Aspect managrial : Cest lallocation optimale des ressources de lentreprise ; ressources


humaines, financires et techniques. En dautres termes, cest le mode de gestion des
structures qui fait la diffrence entre les entreprises comptitrices et celles comptitives.
1.2 CONTEXTE MAROCAIN

Au Maroc, la concession trouve son origine dans l'acte d'Algsiras de 1906. Elle a constitu les
premires formes d'intervention du protectorat. Les concessions avaient constitu le champ
d'action privilgi des socits trangres facilitant leur entre au Maroc. Elle avait couvert :
Les transports urbains
L'exploitation des ports maritimes
La production et la distribution de l'eau potable
La production et la distribution de l'nergie lectrique
Le transport ferroviaire pour la construction du premier chemin de fer entre Tanger et Fs
(2)

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Les tlcommunications dans les zones Nord.


Le retour du Maroc au statut d'Etat indpendant devait s'accompagner ncessairement de la
reprise par l'Etat ou par les collectivits publiques de ces concessions. Plusieurs organismes
publics ont t cres cet effet notamment :
La cration de l'ONCF par le Dahir du 5 aot 1963, au profit de qui ont t rachetes les
concessions initialement confies aux compagnies des chemins de fer.
La cration de l'ONE par le Dahir du 5 aot 1963 qui a reu le monopole de la production
de l'nergie lectrique.
La cration de la RAPC pour l'exploitation des ports par le Dahir du 12 novembre 1963
La cration de l'ONEP par le Dahir du 3 Avril 1972 pour la production de l'eau potable.
Les collectivits locales devaient crer les rgies communales en vue de la distribution de
l'eau et de l'lectricit (Dcret du 29 septembre 1964).
A partir des annes quatre vingt, les pouvoirs publics ont recommenc manifester de l'intrt
pour les concessions, et depuis lors, les concessions sont utilises dans la gestion de certains
services communaux comme le transport urbain.
La concession fut mme affirme comme mode de gestion normal du service public par l'article 5
du Dahir du 28 dcembre 1984 crant l'ODEP. Aux termes de cette disposition, l'Etat peut
confier la gestion de certains services relevant de l'office (pilotage, remorquage, aconage)
des organismes publics ou privs.
La concession a fait galement son apparition dans des domaines nouveaux comme la gestion des
autoroutes ou l'audiovisuel. En outre, et pour rsoudre l'pineux problme du financement des
infrastructures du pays, les contrats de concession sont redevenus l'outil d'adquation des
contraintes de l'intrt gnral et la lourdeur de l'investissement.
C'est ce titre que des contrats substantiels ont vu le jour notamment la concession de la
construction et de l'exploitation de la centrale thermique de Jorf Lasfar au profit d'ABB et la
convention de gestion dlgue de la distribution d'eau, d'lectricit et d'assainissement liquide
de Casablanca au profit de la LYDEC.
Ce renouveau des concessions est galement la consquence de la droute de la gestion des
services publics par les collectivits locales marocaines, dans la majorit des cas, par
l'intermdiaire des rgies autonomes dotes de la personnalit juridique et de l'autonomie
financire. Ladite gestion a prouv ses limites pour diverses raisons. Nous citons titre indicatif :
L'insuffisance des ressources financires
L'absence d'expertise en matire de gestion et de dveloppement
Le privilge accord l'intrt public au dtriment de l'intrt de la rgie et de son
dveloppement
La dilution des responsabilits entre les dirigeants et les organismes de contrle
La dmotivation de l'encadrement
La prdominance des critres d'apprciation budgtaires court terme par rapport aux
stratgies de dveloppement long terme.

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Au Maroc post-indpendant, on peut focaliser la lecture historique de la relation secteur public /


secteur priv autour des trois repres suivants :
i.

immdiatement aprs lindpendance et conformment lesprit post-colonial de


lpoque, les pouvoirs publics ont tout naturellement t ports prserver dans la sphre
de la proprit et de la gestion publiques, la presque totalit du champ des infrastructures,
des quipements et des services publics, par la cration de grands tablissements publics
nationaux jouissant de monopoles, dans les domaines notamment des infrastructures
portuaires (ODEP), des infrastructures aroportuaires (ONDA), du transport arien
(RAM), des chemins de fer (ONCF), des infrastructures de production et de transport de
lnergie lectrique (ONE) et des infrastructures deau potable (ONEP). Au niveau local,
cette volont de matrise de lconomie sest traduite notamment partir de 1961 par la
cration des rgies intercommunales de distribution deau et dlectricit dans les
principales villes du Royaume.

ii.

Autres temps, autre vision et autre approche, la fin des annes quatre-vingt va dater
pour lensemble des nations une autre manire de penser lconomie. Sortant dune
longue priode dajustement structurel, le Maroc fait siennes les nouvelles ides
notamment de privatisation ds cette poque.
La promulgation de la loi n 39-89, a dans ce sens ouvert la voie un programme de
privatisations visant principalement la libralisation progressive du commerce extrieur
et des prix, l'ouverture de l'conomie nationale l'investissement tranger, la promotion
des exportations, la rforme du systme fiscal et la restructuration des tablissements
publics.
Cette politique visait essentiellement le dsengagement de l'Etat des secteurs pouvant
tre assurs par le secteur priv, la rationalisation de la gestion des tablissements publics
par la rduction des transferts budgtaires de l'Etat et le recentrage de l'essentiel de
l'effort de l'Etat sur les secteurs sociaux, par l'augmentation de l'offre et la qualit des
services.

iii.

Autre tournant, celui constitu partir de 1994, par l'largissement du programme des
privatisations classiques aux infrastructures soumises au rgime de la proprit publique
et du monopole savoir les tlcommunications, la production d'lectricit, les transports,
les ports, les aroports et les autoroutes ainsi que les services urbains de distribution d'eau
potable, d'lectricit, d'assainissement liquide et des dchets solides.
Force est de noter que ce dveloppement, ne s'est pas toujours traduit par des mesures
d'accompagnement des pouvoirs publics. En effet, en matire de concessions de services
publics en particulier, nous notons une insuffisance daccompagnement par :
Une adaptation des textes lgislatifs et rglementaires rgissant les concessions, voire
mme la codification du contrat de concession. Celui-ci l'heure actuelle rsulte de
l'application des principes gnraux du droit des contrats administratifs. La
jurisprudence marocaine en la matire est peu fournie et ne permet pas de combler les
lacunes cres par l'absence de texte.
Un cadre fiscal appropri pour les entreprises concessionnaires tenant compte des
particularits juridiques de ce contrat, l'importance des investissements raliser et le
caractre prioritaire des infrastructures sociales qu'il finance.
Un cadre comptable spcifique, en harmonie avec la norme comptable marocaine,
rpondant aux considrations du contrat, les contraintes des parties au contrat et les
obligations particulires qu'il met principalement la charge du concessionnaire.

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1.3 PROBLEMATIQUE
Au Maroc, la participation des collectivits locales la gestion des services publics a pris une
ampleur considrable au cours de ces dernires dcennies et ce, grce une srie de mutations
notamment socio-conomiques et politico-institutionnelles.
Au niveau socio-conomique, il suffit de retenir l'accroissement dmographique, la croissance
des agglomrations urbaines, l'lvation gnrale du niveau de vie, l'industrialisation intensive, le
dveloppement technologique, les migrations internes des populations, etc. De tels facteurs font
natre des demandes urgentes de la part des citoyens pour la ralisation, l'accroissement et la
rationalisation ou l'extension des services publics.
La responsabilit des collectivits locales dans ce cadre est particulirement importante au regard
de l'attente des citoyens.
C'est elles qu'incombent, en effet, l'amnagement du cadre de vie quotidien de la population et
l'organisation de l'espace rserv l'habitat.
C'est elles galement que revient le soin d'assurer les services publics indispensables la vie
des villes et des villages.
De ce fait, les services publics (eau potable, lectricit, transport, assainissement, etc.) occupent
une place primordiale au sein des activits communales, dans la mesure o ils constituent
l'instrument de satisfaction des besoins quotidiens des citoyens dans des secteurs qui leur sont
vitaux.
Sur le plan politico-institutionnel, la place qu'occupent les collectivits locales dans l'difice
socio-politique, en tant que base dmocratique et comme instrument de dveloppement
conomique et social est en constante volution.
Il suffit de rappeler que ces entits ont t appeles contribution, partir des annes 1990, pour
aider l'Etat raliser le retour aux quilibres fondamentaux et ce, travers le transfert d'un
certain nombre de charges du budget gnral aux budgets des collectivits locales (sant,
ducation, agriculture, etc.), transfert qui n'a pas manqu de soulever des problmes quant la
capacit, notamment, de ces entits raliser des investissements et en particulier des
oprations d'quipement classiques.
Ceci dit, l'engorgement des administrations centrales, leur inaptitude frquente rpondre de
faon approprie aux besoins du terrain, la disproportion entre les besoins des collectivits
locales et leurs capacits financires, constituent autant d'lments qui militent fortement en
faveur de la recherche de nouvelles solutions et de nouveaux procds d'exploitation particuliers
pour raliser les investissements ncessaires combler les besoins de la collectivit et satisfaire
les exigences des citoyens.
Aujourdhui, les services publics sont presque dans tous les pays lobjet de prjugs
dfavorables. Ils sont considrs comme des bastions du gaspillage des fonds publics, des foyers
de corruption, des lments de blocage du dveloppement conomique, des gnrateurs
demplois improductifs et des organismes qui dtournent leur vocation de service public au profit
dintrts personnels.
Devant cette critique et avant tout dans le contexte actuel de la globalisation, quel est le sort des
services publics dans les pays mergents ?

(5)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Moyennant des conditions rigoureusement dfinies, l'appel au capital priv permettrait aux
collectivits locales de profiter de l'exprience, du savoir-faire et des capacits financires,
techniques et managriales du secteur priv. Il permettrait galement la puissance publique de
se librer des activits que linitiative prive peut tout aussi bien ou mieux assurer pour lintrt
gnral, et dorienter plus avantageusement son action vers les secteurs fondamentalement
sociaux. Lconomie dlgue prend alors dans ce schma toute sa dimension.
Il est indniable que chaque Etat a besoin dorganes dfendant les intrts suprieurs de la
socit. Mais est-il ncessaire de confier ladministration la gestion daspects conomiques qui
pourraient tre assums par le secteur priv ? Des tudes ralises en Allemagne ont dmontr
que le secteur priv peut grer certains aspects du service public pour un cot rduit de moiti.
Concernant les devoirs suprmes de lEtat qui ne peuvent tre assums que par lEtat lui-mme,
un contrle juridictionnel, administratif et financier est indispensable afin de garantir
lapplication stricte des lois pour garantir des dcisions justes et viter des dcisions arbitraires.
Le service public au Maroc connat une crise aigu. Dans son discours prononc le 12 octobre
1999, le Chef de lEtat a lanc des messages clairs appelant notre administration revoir ses
mthodes de travail et se montrer plus performante. Sans dtour, le Souverain veut mettre un
terme la torpeur de l'Administration, sa routine et la complexit des procdures, perturbant
et dcourageant l'entrepreneur et l'investisseur. Ci-aprs quelques extraits de ce discours:
"Nous ne saurons atteindre les rsultats escompts si nous ne parvenons pas
dpasser certains handicaps qui entravent l'investissement ...".
"Comment pourrons-nous surmonter ces entraves et tre au diapason de notre poque
si notre administration persiste dans sa lthargie et si les grandes orientations
demeurent lettre morte?"
Partant de tout ce qui prcde, ne serait-il pas judicieux pour le Maroc dadopter et dadapter le
Partenariat Public-Priv son conomie pour subvenir aux besoins de la collectivit ?
1.4 MOTIVATION DE LA RECHERCHE
Il sagit dun sujet dactualit qui concerne le Maroc et dont les enjeux et les retombes
conomiques et technologiques sont importants.
Pour nous, le sujet fait partie intgrante de nos vcus et expriences professionnelles actuelles
respectives. Le dvelopper davantage est un objectif personnel et professionnel pour participer
la conduite de la rflexion actuelle sur le sujet.
Notre contribution en la matire, dans le contexte actuel du pays, viendra point nomm, et
participera clairer les intresss sur ce mode de gestion, sur lexprience internationale de
dlgation de Services Publics et de partenariat Public-Priv et sur sa structuration balbutiante au
Maroc.
1.5 DEMARCHE ADOPTEE
La recherche sest droule selon les tapes suivantes :
-

Une investigation documentaire cible pour cerner les diffrents concepts de base et les
diffrents centres dintrt du sujet ;

Dgager les hypothses de la recherche annonant les lments de la problmatique ;

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Une recherche largie des diffrents lments et indicateurs renseignant sur la situation
du service public au Maroc pour tayer la problmatique et justifier le choix du sujet ;

Dclinaison de la problmatique ;

Description des objectifs de la recherche ;

Dfinition des critres de slection de lchantillon et des interlocuteurs affrents la


recherche sur le terrain ;

Dfinition de la liste des diffrentes entits rpondant aux critres de choix du domaine
dinvestigation

Dfinition et dveloppement des moyens dinvestigation : questionnaire, guide


dentretien,

Validation des moyens dinvestigation ( guides dentretien et questionnaires )

Prise de contact pour valider la participation des entits choisies pour les investigations

Conduite des investigations sur le terrain

Dpouillement et analyse des donnes et rsultats

Elaboration de stratgie et recommandations


1.6 PLAN DE LETUDE

Larchitecture du prsent mmoire intgre le souci de respect des trois critres fondamentaux de
la rdaction dun travail de recherche, savoir modularit, cohrence et quilibre.
En effet, il est structur autour de plusieurs modules qui relatent, en toute exhaustivit, nos
proccupations et centres dintrt.
Dans le but dapprhender le sujet dans ses diffrents aspects, nous nous sommes, dans un
premier temps, attels examiner lvolution du concept de service public au Maroc, mais aussi
lInternational.
En vue dassurer une valeur ajoute substantielle la rflexion actuelle sur le sujet au Maroc,
nous nous sommes intresss, aussi, lexprience internationale en matire de gestion des
services publics. Cet examen, nous a permis de capitaliser sur les diffrentes approches adoptes
de par le Monde.
Aprs une partie introductive, le mmoire traitera des chapitres suivants :
-

Le chapitre intitul LE SERVICE PUBLIC : ENJEUX ET EVOLUTION qui


rappelle la notion de service public et ses diffrents types. Il fait galement le point sur
lvolution du service public au Maroc.

Le chapitre LA GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX


qui dfinit le concept de la gestion dlgue, ses lments constitutifs et ses spcificits
par rapport au systme de privatisation.

Le chapitre GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS AU MAROC qui


donne un aperu sur la gestion dlgue au Maroc : son cadre juridique et son
organisation institutionnelle.

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Le chapitre DIAGNOSTIC DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE


LELECTRICITE AU MAROC qui donne la mthodologie, la dmarche et les
rsultats du diagnostic effectu auprs dorganismes oprant dans lindustrie de leau et
de llectricit au Maroc.

Le chapitre EXPERIENCE INTERNATIONALE qui donne un aperu sur


lexprience de certains pays de plusieurs continents en matire de gestion dlgue de
services publics.

Le chapitre PERSPECTIVES DEVOLUTION qui claire sur les tenants et


aboutissants dune approche pragmatique du partenariat public-priv pour la gestion des
services publics ainsi que la mise en place dune rgulation russie dans la gestion
dlgue.

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CHAPITRE 1

LE SERVICE PUBLIC : ENJEUX ET EVOLUTION

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1. LE SERVICE PUBLIC : ENJEUX ET EVOLUTION


Le service public1 est au cur de la vie sociale. En relvent, totalement ou partiellement,
lducation, la sant, la protection sociale, les droits fondamentaux de la personne, la scurit, la
police, la justice, le logement, les transports, lnergie, les communications, les rseaux urbains,
etc. Le champ est on ne peut plus large et lon ne stonnera donc pas que le concept de service
public soit employ indistinctement pour dsigner les administrations et certaines activits
industrielles et commerciales marchandes.
Quelques remarques simposent pour une bonne apprhension du sujet. Tout dabord, dans
limaginaire collectif, la notion de service public apparat, en gnral, indissociable de celle de la
proprit publique.
Cest une simplification abusive : dune part, certaines entreprises publiques se consacrent des
activits qui ne sont pas du service public ; dautre part, certaines missions de service public sont
remplies par des entreprises prives.
Rflchir au devenir des services publics exige par consquent que lon dissocie le caractre de
service public assign certaines activits de la forme de proprit.
La question du devenir du service public, des organes qui ont en charge daccomplir ses
missions, des personnels qui le font vivre au quotidien est sur le devant de la scne.
1.1

LE SERVICE PUBLIC : UNE NOTION MULTIPLE

Le service public relve de trois types de dfinitions qui sembotent et se chevauchent :


juridique, conomique et politique. Cette diversit de sens porte par les mmes mots concourt
au caractre consensuel de la notion de service public, mais elle amne en mme temps bien des
incomprhensions.
1.1.1 Approche juridique
Les services publics dpendent dun droit administratif et de juridictions les tribunaux
administratifs spcifiques, ce qui repose sur la conception selon laquelle la souverainet de la
puissance publique ( lEtat tous les niveaux ) ne peut tre soumise aux mmes rgles que le
justiciable commun. Simultanment, le dveloppement de la conception de lEtat de droit, qui
implique la soumission de lEtat des rgles et normes juridiques, a conduit formaliser des
principes contraignants que les usagers peuvent invoquer pour faire respecter certains droits.
Trois grands principes ont t forgs au tournant du XXe sicle, qui fondent lexistence du
service public : la continuit, lgalit et la mutabilit-adaptabilit (2).

1
2

Voir P. Gibert, Management public : management de la puissance publique, thse dEtat, 1990
Ces notions seront dveloppes plus loin (1.3.2. : Fonctionnement des services publics)

(10)

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1.1.2 Approche conomique


La dfinition conomique repose sur le fait que le march et le droit commun de la concurrence
font preuve dans certains domaines, en particulier, les grands rseaux dinfrastructure,
dinsuffisances ou dimperfections. Faire relever ces activits du service public permet de
corriger ces imperfections et de prendre en compte des phnomnes utiles pour la socit tel
que la gestion du long terme pour lequel le march est myope ou encore le financement
dinvestissements lourds qui pourraient ne pas tre rentables.
Ds lors, lautorit publique locale, rgionale ou nationale est amene dicter des
dispositions particulires dorganisation et de gestion de lactivit concerne. Elle peut soit
assurer elle-mme le service, soit en confier la gestion une entreprise publique, prive ou mixte,
sur la base dun cahier des charges. Ce dernier doit dfinir aussi prcisment que possible les
missions confies, les droits et devoirs de chacun des acteurs, ainsi que les moyens de contrle.
En mme temps, les rseaux dinfrastructure sont caractriss par lexistence de rendements
fortement croissants, qui dbouchent sur la concentration des acteurs conomiques et la
constitution de monopoles. On parle mme de monopoles naturels . Il est prfrable pour la
collectivit davoir, sur une zone gographique dtermine, un seul rseau plutt que deux ou
trois en concurrence ( adduction deau potable, infrastructure de collecte et dvacuation des
eaux uses, rseau lectrique, etc ). Un oprateur unique apparat ainsi justifi et donc
naturel . Mais tout monopole, quil soit public ou priv, peut abuser de sa position dominante.
Lautorit publique qui reconnat le bien-fond de lexistence dun monopole pour telle ou telle
activit doit donc simultanment en assurer un contrle troit.
1.1.3 Approche politique
La conception politique du service public est le fruit dune large alliance forge par la
convergence de cinq dmarches :
-

juridique avec les principes de continuit, dgalit et dadaptabilit ;

technico-conomique, avec les thories des biens publics, du monopole naturel,


dans le cadre de la monte en puissance du keynsianisme (3) ;

lus locaux militant pour lobligation de desserte ou pour la prquation (4) tarifaire ;

personnel et organisations syndicales revendiquant, du fait des missions qui leur


sont confies, un statut protecteur, une part du surplus ( bonnes rmunrations,
intressement, etc.. ) et la garantie de lemploi ;

usagers voulant disposer de services de qualit, disponibles pour tous et contrls.

Lembotement de ces trois registres de dfinition des services publics explique la place quils
occupent dans la culture politique, dans les reprsentations et limaginaire collectifs, mais aussi
la confusion dont le concept de service public est porteur. On assimile trop frquemment services
publics, entreprises publiques, monopoles et Etat.

3 Conception conomique forge par lconomiste Jhon Maynard Keynes pour faire face la crise conomique de 1929, et selon laquelle la
puissance publique a la responsabilit de mener une politique conomique active
4 Principe tarifaire consistant faire payer le mme prix quels que soient les cots engendrs par les caractristiques des diffrentes zones
gographiques

(11)

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1.2

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DIFFERENTS TYPES DE SERVICES PUBLICS

Le service public n'est pas une notion homogne, mais une notion qui coiffe des ralits
juridiques fort diffrentes. Il n'y a pas en effet un service public mais des services publics
et par consquent une pluralit d'appellations et de rgimes pour ces services publics.
Est-il alors possible de les individualiser, ds lors qu'il n'y a pas de critres objectifs servant les
identifier ? Pas plus qu'au niveau de la dfinition, la doctrine n'est pas unanime sur ce point et
propose diverses classifications base fonctionnelle ou gographique (5).
Du fait que la ralit ne connat que deux droits, le droit public et le droit priv dans le
fonctionnement des services publics, la catgorisation ne peut livrer que deux types de services
publics :
-

Ceux soumis au droit public appels les services publics administratifs.

Ceux soumis au droit priv/public appel les services publics caractre


industriel et/ou commercial.

La doctrine ajoute une troisime catgorie, que l'on nhsite pas qualifier de fausse catgorie
de service public . Il s'agit des services publics sociaux qui ont oscill entre un rgime de
droit public et un rgime de droit priv.
L'examen de chaque catgorie nous permettra de mieux les cerner dans leur dfinition, leur
rgime et critres ainsi que dans les consquences juridiques inhrentes la qualification de
chacune d'elles.
1.2.1 Services publics administratifs (SPA)
Le domaine des services publics est un domaine irritant. Chacun sait, en effet, ce qu'est
intuitivement un service public administratif, mais personne ne risque en donner une dfinition
positive, ou si elle le tente, elle glisse le dbat sur le terrain du rgime juridique. Examinons la
notion de S.P.A et leur rgime pour s'en convaincre.
1.2.1.1

Notion de service public administratif

Reprsentant pendant longtemps, la catgorie unique des services publics, les services publics
administratifs offrent l'exemple mme de l'vidente ralit que la perception intellectuelle a du
mal circonscrire dans une abstraction d'ensemble.
N'ayant pas pu donner une dfinition satisfaisante du S.P.A, la doctrine se rabat sur les faisceaux
d'indices rvlateurs de l'intention des gouvernants pour les caractriser.
A- Apprhension du S.P.A en doctrine

Le S.P.A n'est dfini en doctrine et dans la jurisprudence que de faon ngative. Celle-ci parle, en
effet, de services proprement administratifs pour les opposer aux services publics
caractre industriel et/ou commercial , alors que celle-l parle de droit commun des services
publics c'est--dire de la gnralit des services publics.

5 La classification gographique distingue les "services publics nationaux", des "services publics locaux" rgionaux ou communaux

(12)

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A la question qu'est ce qu'un service public administratif, les juristes prcisent :


On peut rpondre que ces services, constituent le droit commun de l'activit administrative.
Sont administratifs, au sens le plus large de ce terme, tous les services qu'il n'y a pas de raison de
faire chapper au rgime administratif, et les raisons pourraient tenir soit aux conditions
d'organisation des services, soit aux mthodes qu'il serait bon d'employer, soit aux relations qui
doivent s'tablir entre le service et les usagers .
Sans multiplier les avis qui paraissent pour l'ensemble concorder sur l'apprhension de cette
catgorie de service public, on peut dire, sans risque, qu'il n'y a pas une dfinition positive du
service public administratif , mais seulement sa spcification juridique et administrative par
rapport aux autres.
Une telle faon de voir est sans conteste d'inspiration jurisprudentielle.

B - Critres jurisprudentiels du service public administratif

Les critres jurisprudentiels du service public administratif sont, si l'on puit dire, ceux du service
public tout court, car c'est par rapport aux principes classiques poss ou supposs pour l'existence
d'un service public que l'on procde, contrario, la qualification des autres services.
Il reste nanmoins prciser que depuis l'clatement de la notion de service public et la
floraison de diverses activits d'intrt gnral, l'apprciation ne porte plus sur un seul ou
quelques uns des lments jugs classiquement suffisants pour identifier un service public; mais
porte la fois sur l'objet du service, la nature de ses ressources, les modalits de son
fonctionnement, les rgles de son organisation, le statut de ses biens, de ses personnels pour
affirmer ou infirmer son caractre administratif.
En fait, c'est travers l'tude du rgime juridique du S.P.A qu'apparatront mieux les postulats sur
lesquels repose sa qualification.
1.2.1.2

Rgime juridique des services publics administratifs

Le rgime juridique du S.P.A est en principe seulement un rgime de droit public aussi
longtemps que les organismes qui le grent ne dcident de recourir aux procds de droit priv.
L'examen de la nature des rapports que le S.P.A entretient avec ses agents, ses usagers et les tiers
nous permettra de mieux en exposer les principaux aspects.
A - Situation juridique des agents des S.P.A

Le personnel des S.P.A ne sont pas tous dans la mme situation juridique vis--vis de ces
derniers. En effet,
-

Les fonctionnaires proprement dits se trouvent dans une situation statutaire et


rglementaire de droit public, en ce sens que les voies de leur recrutement, le droulement
et la fin de leurs carrires sont tablies par la loi et ses textes d'application (dcret,
arrts) dont les fonctionnaires n'ont nullement ngoci les dispositions avec les
organismes employeurs.

Les agents non titulaires, eux, se trouvent dans une situation contractuelle selon deux
variantes :

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La variante publique lorsque le contrat liant l'agent aux S.P.A est un


contrat administratif,
La variante prive lorsque le lien tabli avec le S.P.A est un lien de droit
commun.
La classification du personnel des S.P.A suivant les catgories prcites, se traduit d'ailleurs par
un traitement diffrenci lors de la suppression du S.P.A par exemple. Pour la catgorie des
titulaires (des fonctionnaires statutaires), la disparition du service public se traduit soit par le
reclassement ou le licenciement avec indemnisation, soit par l'admission la retraite.
Pour la catgorie des contractuels, la suppression du S.P.A entrane la rsiliation des contrats les
liant au S.P.A mais l'indemnisation est toujours admise en leur faveur.
Quant la catgorie reprsente par les temporaires ou auxiliaires , elle est purement et
simplement licencie avec octroi d'indemnisation.
B- Situation des usagers des S.P.A

L'expression usager du service public n'a pas connu en doctrine une seule dfinition, mais des
dfinitions tires pour la plupart de la condition que rservent les textes organisant le service
public aux bnficiaires de celui-ci.
L'usager d'un service public peut se dfinir comme la personne qui bnficie effectivement et
directement de la prestation offerte par le service public et utilise cette fin les installations de
celui-ci (6). Mais, mme parfaites, ces dfinitions ne sauraient rendre compte de la ralit de la
situation de l'usager du service public qu'il soit administratif ou autre. Aussi convient-il, pour
mieux les parfaire, d'examiner la nature du rapport usager / S.P.A avant de voir quels droits
dtient-il et quels devoirs assume-t-il vis-- vis de ce dernier.
i.

Nature juridique du rapport usager / S.P.A

Les usagers des S.P.A ne sont pas tous dans la mme situation juridique. Dtermine par les lois
et rglements rgissant l'organisation et le fonctionnement du service, celle-ci est en gnral une
situation lgale et rglementaire de droit public, c'est--dire qu'elle est tablie unilatralement par
le crateur et l'organisateur du service et est subie par l'usager.
Ce rgime gnral lgal et rglementaire peut, toutefois, connatre des exceptions lorsque
l'organisme grant le service public dcide d'carter le rgime de droit public pour un rgime
contractuel de droit priv.
Exceptions courantes dans les S.P.A grs par des personnes prives (scurit sociale, caisses de
retraites...), ce rgime tend devenir envahissant, voire recherch, l'heure o la recherche de
l'efficacit dans la satisfaction des besoins publics passe avant la prise autoritaire en main du
service.
ii.

Droits et devoirs de l'usager du S.P.A

L'entre en rapport avec le S.P.A entrane inluctablement pour lui et pour l'usager des droits et
des obligations mutuelles :
6

J.F- Lachaume,: "Grands services publics", Paris, Masson, 1989, p. 328

(14)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

L'usager a le droit au service public , c'est--dire le droit d'accder au service public, le


droit son fonctionnement continu et correct, le droit son efficacit, et le droit l'galit
des usagers devant ce service public.
Toute atteinte constate ce droit au service public lui ouvre le droit d'attaquer ce
service sous rserve qu'il satisfasse aux conditions formelles prvues par le code de
procdure civile et par les autres textes lgislatifs ou rglementaires (7), et aux conditions
matrielles drivant de sa position exacte vis--vis du service.

L'organisme grant le service public a pour sa part le droit discrtionnaire de le


rorganiser et de l'adapter aux progrs techniques, conomiques, juridiques ou autres,
sans aucune rsistance ou opposition de l'usager, de sorte qu'une modification unilatrale
peut tout moment frapper sa situation juridique.

Le respect d la loi et aux rglements par tous, se concrtise pour l'usager, par le devoir de
s'incliner devant les rgles et principes commandant l'organisation et le fonctionnement du
service public prestataire.
C - Les tiers et leurs rapports avec le S.P.A

Sont qualifies de tiers, toutes les personnes autres que les usagers et les agents pris en rapport
avec le S.P.A.
Lorsque les S.P.A reprsentaient la seule catgorie de services publics dont les moyens d'action
symbolisaient l'Etat commandant, la situation des tiers vis--vis de ces derniers ne prsentait
gure de difficult. Il s'agissait d'une situation contractuelle de droit public, et extra-contractuelle
de droit public (responsabilit).
Depuis que les S.P.A sont eux-mmes pntrs par le droit priv, l'homognit n'est plus de
rgle, et la situation des tiers doit tre examine cas par cas. Tributaire de l'objet du contrat ou de
ses clauses, ou encore des stipulations expresses de la loi ou du rglement, elle peut tre de droit
public, comme elle peut tre de droit priv.
1.2.2 Services publics caractre industriel et/ou commercial
1.2.2.1

Emergence de la notion de service public caractre industriel et/ou commercial

Les services publics caractre industriel et/ou commercial dont l'expression est employe
indiffremment, est une cration jurisprudentielle qui n'a jamais pu, depuis sa naissance en 1921,
tre construite juridiquement de faon satisfaisante.
Un examen des facteurs ayant contribu son mergence, nous permettra de mieux l'approcher
dans ses fondements et la cerner dans ses critres.
Le qualificatif industriel ou commercial accol aux activits des personnes publiques est
maints gards vocateur.
Synonyme du changement intervenu dans l'idologie librale dans sa double dimension
conomique et politique, il illustre la pntration de la sphre publique par les mcanismes et les
rgles du droit priv.

Certains textes lgislatifs ou rglementaires contiennent des dispositions d'ordre procdural dont l'inobservation rend la requte judiciaire
irrecevable, exp: l'Art. 43 du Dahir du 30.9.1976 relatif l'organisation communale, l' Art. 77 du Dahir du 12.9.1963 relatif aux provinces et
prfectures etc

(15)

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Facteurs politico-conomiques et facteurs juridiques se conjuguent pour expliquer une telle


situation.
A - Facteurs politico-conomiques

Les concepts ne sont pas des productions intemporelles de l'esprit, mais des productions
intellectuelles historiquement situes dans le temps et dans l'espace.
Aussi, la confection de la notion de service public caractre industriel et/ou commercial
(SPIC), n'est-elle pas due au hasard, mais est le rsultat de la transition des formations
conomiques et sociales europennes de la phase du capitalisme individuel et atomistique celle
des monopoles et des grandes firmes. La mutation des structures conomiques et sociales qui en
est rsulte, devait, dans le contexte de la premire guerre mondiale et ses difficults
subsquentes, amener directement l'Etat et ses dmembrements se mler aux affaires des
secteurs jusque-l pris en charge par l'initiative prive.
Or, en intervenant dans ces secteurs, l'Etat, du mme coup qu'il comble les lacunes du
capitalisme, diversifie le champ de son action et modle les procds de son intervention. Son
insertion dans le tissu conomique et commercial, la recherche de l'efficacit et de la souplesse
inhrentes l'esprit des affaires dont il s'occupe, lui valent les attributs d' industriel et de
commerant, vite transposs ses activits de gestion.
Une telle action, n'tait d'ailleurs pas sans plaire politiquement aux libraux en proie aux
difficults avec la monte des idologies collectivistes, dont ils se proccupaient d'arrter
l'avance par l'octroi de la priorit l'aspect conomique et social dans la pratique de la
dmocratie.
Or, devant une telle orientation, c'est tous les outils publics qui basculent au profit des techniques
du droit priv plus adaptes l'esprit de l'poque.
B - Facteurs juridiques

Le droit est une instance o se refltent les transformations intervenues dans les domaines
infrastructurels de l'conomie et de la socit.
Reproduisant, en effet, la logique entrepreneuriale de l'Etat libral, il s'offre un aspect plus
convenable aux alas inhrents la conjoncture conomique, industrielle ou financire qu'il
prtend rgir.
Dans la nouvelle mission que l'Etat s'offrait dans les annes 20, ce n'tait plus, en effet, aux
seules techniques de la gestion publique, qu'il est fait appel, mais aussi aux mthodes de la
gestion prive. Ce n'tait plus aux seules personnes publiques que les tches de service public
taient confies, mais aussi aux organismes privs voire aux particuliers.
Il en rsulte non seulement un enchevtrement des activits publiques et prives pour l'Etat
(domaine public / domaine priv; personnel public / personnel priv), mais aussi une
interfrence des techniques publiques et des techniques prives (rgles et procds) dans le
service public et partant du fait quun seul rgime pour les services publics est inoprant.
C'est ds lors, toute la problmatique de l'identification du service public par rapport aux activits
prives similaires qui se trouve pose.

(16)

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1.2.2.2

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Critres didentification du service public caractre industriel et/ou commercial

Postulant un particularisme juridique et technique pour les interventions des collectivits


publiques dans le domaine conomique (industriel et / ou commercial), le SPIC pose en droit des
problmes ayant trait non seulement ses critres, mais aussi son utilit.
Un examen du point de vue de la doctrine et l'attitude de la jurisprudence son sujet nous
permettra de mieux clarifier son contenu et ses critres.
A- Dfinitions doctrinales du SPIC

Pas plus que sur le service public , la doctrine administrative n'a pas pu se mettre d'accord sur
la notion de SPIC.
Elaborant des dfinitions approximatives, voire ngatives, elle manifeste mme dans certains cas
une certaine hostilit son gard.
Trs pragmatique pour sa part, la jurisprudence carte toute dfinition positive. En parlant de
services publics fonctionnant dans les mmes conditions qu'une entreprise prive, d'activits qui
seraient par nature industrielles ou commerciales, de services tirant l'essentiel de leurs ressources
des redevances des usagers, elle rend davantage la notion de SPIC plus insaisissable.
Constatant cet tat de fait, une bonne partie de la doctrine la considre d'ailleurs comme
indfinissable. Et ceci et d'autant plus vrai, que l'on ne retient que trois conditions dgages d'une
analyse globale de la jurisprudence pour caractriser cette notion :
1. Un SPIC a un objet conomique, c'est--dire un service se livrant des activits de
production et / ou d'changes. Cette condition tant elle-mme identifie l'aide d'un certain
nombre d'indices savoir entre autres la ralisation de bnfices, l'accomplissement d'actes
de commerce, l'aptitude concurrencer les activits prives, ce qui exclut bien entendu les
monopoles et les services non lucratifs ;
2. Un SPIC tire l'essentiel de ses ressources des redevances verses par les usagers et non pas
d'un budget gnral ou de recettes fiscales ;
3. Un SPIC est organis et fonctionne comme une entreprise prive.
Conjugues ensemble, ces conditions ne signifient toutefois aucune certitude quant l'existence
du SPIC, mais simplement une prsomption de son existence.
B - Critres jurisprudentiels du SPIC

La recherche de critres pour l'identification des notions juridiques ne s'impose dans la plupart
des cas, que lorsque les textes sont silencieux ou ambigus.
Dans de pareils cas, le juge est amen, en effet, s'interroger, dans le cadre d'une approche
globale, sur l'intention des pouvoirs crateurs comme hypothse de base et se met la lumire de
celle-ci la dtection d'lments matriels, organiques ou formels aptes lucider l'espce qui lui
est soumise.
Ainsi, c'est d'abord sur la nature industrielle ou commerciale du service, en somme sur
l'objet du service, que s'est base la jurisprudence pour qualifier le service public de SPIC. La
rmunration de l'activit, la ralisation de bnfices tant des indices rvlateurs de la
ressemblance du service public avec les activits industrielles ou commerciales ordinaires.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Devant l'insuffisance de ce critre, matriellement manifeste par l'existence de services


fonctionnant dans les mmes conditions que les entreprises prives, mais ayant un caractre
purement administratif, et devant l'inoprence de la thse du service public par nature, la
jurisprudence s'oriente ensuite vers les critres d'organisation et de gestion du service pour lui
accoler ce qualificatif ou pour le lui refuser.
Qu'elle que soit la valeur de ces critres, il y a lieu toutefois de noter qu'ils ne sont qu'indicatifs,
car ds lors qu'il n'y a pas de critre objectif pour le service public, il ne saurait y avoir de critres
stables et infaillibles pour le SPIC.
1.2.2.3

Rgime juridique du SPIC

Le rgime juridique du SPIC est aux confins du droit priv et du droit public. Justifi par le
caractre industriel ou commercial de l'activit, le premier n'exclut pas le second entran par
l'ide de service public.
Ainsi, si on considre matriellement ces services, c'est--dire si on les envisage sous l'angle de
leurs activits, c'est le droit priv dans la comptence judiciaire qui constitue le principe.
Si, on les considre, en revanche sous l'angle de leur organisation, c'est le droit public qui prend
le dessus.
Cette schmatisation ne s'avre pas utile quant la rvlation de la ralit des hypothses qui
peuvent se rencontrer sur ce champ. Aussi est-il opportun d'examiner cette question la lumire
des trois situations que la doctrine a dgages d'une analyse globale de la jurisprudence, savoir
la situation des agents, celle des usagers et celle des tiers vis--vis du SPIC.
A - Agents du SPIC

La situation des agents du SPIC n'est pas une situation uniforme. Les SPIC tant nombreux et
divers, il s'ensuit en toute logique que les relations personnels / SPIC ne peuvent que varier d'un
cas l'autre.
Entre leur soumission au droit du travail ou des statuts particuliers que chaque tablissement se
fait approuver, leur rgime s'empreint de particularisme suivant les avantages que veut s'accorder
chaque organisme par rapport surtout au systme de la fonction publique.
Sur un plan plus juridique, la rfrence la nature de l'organisme grant le SPIC permet de
dgager les principes gnraux en la matire. Ainsi si le SPIC est gr par une personne
publique, la relation agents / SPIC est une relation contractuelle de droit priv, combien mme, il
y aurait un statut rgissant leur carrire (recrutement, avancement, rmunration, rgime
disciplinaire, etc..) ou que cette relation soit empreinte d'lments de puissance publique ou
mme encore que le procd de recrutement de l'agent se fasse par un acte administratif (arrt,
dcret).
La seule exception apporte ce principe constant en doctrine et dans la jurisprudence, concerne
les emplois de direction et l'agent comptable, moins toutefois que la loi n'en dcide autrement.
Si le SPIC est gr par une personne prive, la relation agents / SPIC est intgralement une
relation de droit priv commande par le rgime du droit du travail. C'est le cas notamment pour
les agents d'un concessionnaire ou d'un gestionnaire dlgu de service public.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

B - Situation des usagers du SPIC

Indiffremment de l'organisme grant le SPIC (personne publique ou personne prive), la


situation de l'usager du SPIC est galement qualifie de situation de droit priv.
Dduite de la logique contractuelle, cense rgir les rapports SPIC / usagers, cette situation a
pour consquence :
-

de fermer devant l'usager, qu'il soit candidat ou usager effectif, la voie de recours pour
excs de pouvoir, contre les dcisions administratives unilatrales lui faisant grief, sans
stipulation lgislative expresse contraire ;

d'ouvrir la voie au juge civil pour apprcier la responsabilit pour dommages et intrts sur
la base des rgles du droit priv et ce, mme lorsque le dommage est caus l'usager par le
fonctionnement d'un travail public, contrairement au principe gnral qui veut que la
responsabilit pour dommages causs par les travaux publics soit une responsabilit
administrative ;

d'encadrer pralablement les modifications qui peuvent survenir dans la situation de


l'usager appel souvent adhrer aux clauses tablies par le SPIC avant qu'aucun rapport ne
soit scell.
C-

Situation des tiers vis--vis du SPIC

La nature des rapports que les tiers peuvent avoir avec le SPIC dpend en fait de la nature que le
gestionnaire du SPIC veut avoir avec eux. Si celui-ci est une personne publique, celle-ci peut, en
effet, se lier aussi bien par des contrats administratifs que par des contrats de droit commun avec
les tiers. La jurisprudence se livre, en cas de litige, la recherche de critres tenant l'objet du
contrat, la qualit des parties, aux clauses du contrat etc... pour qualifier le lien existant entre le
SPIC et le tiers d'administratif, ou conclure son caractre priv.
S'il s'agit d'une personne prive, le lien est prsum de droit priv quels que soient les critres
prcits.
1.2.3 Services publics sociaux
L'expression services publics sociaux, ou services publics objet social est aussi irritante
que celle du SPIC.
Coiffant des ralits fort diffrentes, l'expression s'avre, en effet, malencontreuse tant dans sa
dfinition que dans son rgime juridique.
1.2.3.1

Notion de service public social

La notion de service public social , SPS, comme la plupart des notions usites en droit
administratif est une cration jurisprudentielle. Elle a connu une instable volution qui lui a valu
l'incertitude de ses contours.
A - Naissance de la notion de SPS

La notion SPS n'est pas une crature fortuite que les magistrats auraient invente pour les besoins
de solution d'une espce particulire.
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Il s'agit, bien au contraire, d'une notion dont les contours paraissaient dj tracs dans la
jurisprudence du Conseil d'Etat franais en matire de contentieux social (scurit et allocations
familiales ) (8).
Jugeant le droit priv plus justifi pour de tels domaines dans lesquels les droits du travail et de la
scurit sociale sont en cause, la haute instance a opt pour le transfert en bloc de la comptence
et du droit leur appliquer.
Le fond social dj labor par le Conseil dEtat Franais pour un domaine spcifique (le travail
et la scurit sociale) explique la naissance de cette notion de SPS en France dont la doctrine et la
jurisprudence ont mesur trs tt les limites.
B - Incertitude des contours de la notion de SPS

La notion de SPS n'a pas eu le temps de connatre une grande fortune. Ne lui apportant que des
rponses discutables bties sur la nature sociale de lactivit ou la ressemblance avec les
institutions prives, la doctrine hostile lmergence du SPS en catgorie autonome l'a juge ds
le dpart comme tant indfinissable, ou ne lui donne que des dfinitions approximatives.
Une telle faon de voir n'a pas manqu d'influencer la jurisprudence qui ds 1957, revient sur le
transfert en bloc des services dits sociaux la connaissance du juge civil.
C'est, ds lors, tout le rgime de ces services qui a bascul.
1.2.3.2

Rgime juridique du service public social

Le rgime juridique du S.P.S a subi des contrecoups de la crise qu'a connue la notion de service
public. Passant du rgime de droit public, au rgime de droit priv, les S.P.S ne tardent pas
revenir au rgime de droit public. Le grant, personne publique ou organisme priv fait pencher
le raisonnement vers l'application du droit public ou l'application du droit priv.
A- Application du droit priv aux S.P.S

L'application du droit priv aux S.P.S dcoule, en quelque sorte, du mme raisonnement que
celui qui a abouti la soustraction des S.P.I.C. au droit public. Elle repose sur la ressemblance ou
la similitude des S.P.S avec les institutions prives se livrant la mme activit.

B - Application du droit public aux S.P.S

L'application du droit public aux S.P.S est le rgime traditionnel des services publics sociaux
avant la tentative de leur lvation en une catgorie autonome de services publics, tant entendu,
que la soumission intgrale ce rgime ne peut s'oprer que dans le cadre du jeu de prsomption
que nous avons relev antrieurement pour les autres services publics.
En s'interrogeant, en effet, sur l'aspect organisation et par ricochet sur l'aspect
fonctionnement, la jurisprudence ne droge pas la rgle de la prsomption jusqu' preuve du
contraire. La gestion d'un S.P.S par un organisme public le prsume relever du rgime de droit

Conseil dEtat 27.7.1951, Caisse mutuelle d'allocations familiales de la Loire infrieure JCP 1952.11.7211; C.E 5.2.1954, El Hamidia, JCP
1954.11.8136

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public. A l'inverse, sa gestion par un organisme priv fonctionnant dans les mmes conditions
qu'une institution prive, le prsume relever du rgime de droit priv.
En fait, c'est un rgime mixte qu'il faudrait admettre pour ce genre de services publics.
L'organisation peut-tre prive, et la mission publique, ou l'inverse l'organisation est publique
et le fonctionnement priv. Dans tous les cas, c'est le raisonnement cas par cas qui s'impose au
juge.
1.3

GESTION DES SERVICES PUBLICS

L'clatement subi par la notion de service public, n'en a pas altr toutes les bases unitaires.
Derrire le particularisme qu'appellent les modes de gestion et les rapports avec les usagers, il
subsiste en effet, un fonds commun pour l'ensemble des services publics, perceptible au niveau
tant de leur cration et suppression qu'au niveau de leur fonctionnement.
Les principes communs aux services publics apparaissent trois niveaux : au niveau de la
cration des services publics, au niveau de leur organisation et suppression et au niveau de leur
fonctionnement.
1.3.1 Cration des services publics
La cration des services publics implique ncessairement l'intervention d'une autorit publique.
Lgitime par l'ide d'intrt gnral, cette intervention soulve un problme de comptence. Une
distinction sera faite entre les services publics nationaux et les services publics locaux et
rgionaux.
1.3.1.1

Cration, organisation et suppression des services publics nationaux ou dEtat

La cration des services publics nationaux ou d'Etat, peut-tre examine un double niveau :
-

au niveau de la mise en oeuvre de la comptence de crer ces services, c'est--dire au


niveau de la recherche et de la dtermination de l'organe comptent pour crer ce genre de
services ;

et au niveau de la nature juridique de cette comptence, c'est--dire au niveau de la


qualification du caractre li ou discrtionnaire de cette comptence pour l'organe
comptent.
A-

Comptence de cration des services publics nationaux ou d'Etat

Du temps de la souverainet parlementaire et de la prdominance du domaine de la loi sur le


domaine du rglement, la cration des services publics nationaux, relevait exclusivement de la
comptence du parlement. Tel tait bien le cas en France avant la constitution de 1958. Justifie
par le fait que la naissance des services publics comporte toujours plus ou moins une rduction
des liberts publiques, dont le parlement tait seul en droit d'en dcider, cette exclusivit n'a
toutefois pas rsist au changement intervenu dans les rapports entre les deux organes suprmes
de l'Etat - le lgislatif et l'excutif - depuis 1958.
Renversant les rles par le biais de techniques constitutionnelles subtiles et rationalisantes, la
constitution de 1958, entend bien attribuer une telle comptence l'excutif.

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Au Maroc, les choses, bien que plus spcifiques, n'ont pas volu diffremment.
Du temps du rgime de la confusion des pouvoirs, la cration des services publics nationaux tait
place dans le cadre de la comptence royale, le souverain agissant en vertu de ses pouvoirs
temporels et spirituels en tant que lgislateur.
Depuis la mise en place des institutions constitutionnelles, c'est le mme rgime qu'en France qui
est applicable. A cet gard, l'article 46 de la constitution rvise en 1996, hormis la cration des
tablissements publics (9), la nationalisation et la privatisation d'entreprises, ne confre
expressment aucune comptence au parlement en matire de cration de services publics
nationaux ou d'Etat, et l'article 47 fait relever du domaine du rglement tout ce qui n'est pas du
domaine de la loi.
Une telle interprtation est trop restrictive, et l'intervention de l'organe lgislatif est pratiquement
ncessaire dans tous les cas.
B-

Nature juridique de la comptence de cration des services publics nationaux

La comptence reconnue aux organes suprmes de l'Etat de crer les services publics nationaux,
soulve en doctrine mais aussi en pratique, la question de savoir s'ils disposent d'une libert
d'apprciation pour crer ou ne pas crer les services nationaux, ou s'ils doivent s'incliner devant
la pression des besoins et de l'opinion publique pour crer les services rclams par les
administrs ?
Incarnant les vux de la nation de laquelle ils sont issus, les organes de l'Etat restent trs
sensibles aux revendications populaires.
Considrant l'Etat la fois dans sa finalit et dans son rle (une institution au service de tous et
non seulement au service de la majorit lectorale au pouvoir), il est incontestable que la
comptence dvolue ces organes en matire de cration de services publics est discrtionnaire.
Indpendant et souverain, il ne saurait y avoir d'obligation sa charge sauf celles prvues par les
textes le gouvernant.
Les citoyens n'ont-ils pas alors droit la cration des services publics ? Si politiquement, la
rponse est positive et ne fait aucun doute, elle est juridiquement et constitutionnellement
ngative, car dans un systme libral et dmocratique, la rgle de la reprsentation reconnat aux
gouvernants la latitude d'apprcier de l'opportunit d'riger ou de ne pas riger telle ou telle
activit en service public.

La cration de certains tablissements publics par dahir a soulev la question de savoir dans quel domaine doit tre place cette cration. Est-ce
dans le domaine de la loi ou dans le domaine du rglement ? La Chambre constitutionnelle de la Cour suprme a d clarifier cette interrogation
dans son arrt n 188 du 29.4.86 relatif la question de la cration de l'ONCF par le dahir du 5.8.1963 (R.D.J. 1988, p., 40 en arabe), et dans
son arrt n 187 du 29.4.1986 rendu propos du dahir portant cration de l'ONE (dahir du 2 aot 1963 (voir d p.37-38) ainsi que dans son arrt

n 196 du 16.5.1986 rendu au sujet du dahir portant cration de la R.A.D (v/ R.D.J, 1987, n 137, p. 32-35 en arabe) Dans ces 3 arrts, la cour
affirme que les dispositions du dahir objet de la demande, ne relvent pas du domaine de la loi, en dpit de leurs insertion dans un texte ayant
formellement un caractre lgislatif

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C- Organisation et la suppression des services publics nationaux

L'organisation et la suppression des services publics nationaux sont deux domaines distincts dans
la procdure de leur accomplissement et dans leurs consquences juridiques.
La premire consiste donner au service sa concrtisation matrielle, institutionnelle et humaine.
La seconde consiste lui en ter.
La premire relve du domaine du rglement, et ce mme lorsque la comptence de crer les
services publics revient exclusivement l'organe lgislatif; la seconde relve, en vertu de la
thorie de l'acte contraire de la comptence de l'organe crateur.
Charge de consquences juridiques dlicates, la suppression des services publics nationaux ou
autres soulve la question du sort des actes accomplis par le service, les contrats qu'il a conclus,
les agents qu'il emploie, et enfin le sort des biens qui lui ont t affects.
D- Sort des actes et contrats des services supprims

L'acte de suppression du service public, loi ou rglement, entrane normalement l'abrogation


explicite de tous les actes relatifs son organisation et son fonctionnement. Reste toutefois
pose, la question du sort des actes crateurs de situations en relation avec le fonctionnement du
service supprim.
Dans ce cas, il appartient l'autorit ayant supprim le service public d'identifier ces situations et
d'dicter les mesures s'y rapportant (abrogation, modification, ou tablissement de nouvelles
dispositions).
En ce qui concerne les contrats, il y a lieu de distinguer ceux que l'administration aurait conclus
pour faire fonctionner le service en cause, et ceux que ce service aurait lui-mme conclus durant
son existence. Dans la premire hypothse, la suppression du service public rend les contrats en
question sans objet et impose par consquent leur rsiliation pure et simple sauf stipulation
particulire dans le contrat (tel par exemple le rachat). La thorie du fait du prince* permettra, le
cas chant, au cocontractant d'obtenir une indemnisation.
Dans le second cas, la terminaison du contrat s'impose, par la force des choses. L'indemnisation
du cocontractant interviendra selon les cas sur la base de la thorie du fait du prince ou de la
force majeure.
E) Sort des agents et des biens des services nationaux supprims

i) Sort des agents


Les agents des services publics nationaux ne forment pas une seule catgorie. Composs de
statutaires, de contractuels, de temporaires ou d'auxiliaires, leur sort n'est pas tout fait le mme
en cas de suppression du service public :
-

pour la catgorie des titulaires, la disparition du service public se traduit en gnral par le
reclassement ou le licenciement avec indemnisation, ou encore par l'admission la
retraite. Les modalits de mise en oeuvre de ces oprations doivent, en vertu de l'article
80 du dahir portant statut gnral de la fonction publique, tre prcises par des dahirs
spciaux de dgagement des cadres prvoyant notamment les conditions de pravis et
d'indemnisation.

voir plus loin

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pour la catgorie des contractuels, la suppression du service public entrane la rsiliation


des contrats les liant aux services en cause; l'indemnisation tant toujours admise en leur
faveur.

quant la catgorie reprsente par les temporaires ou auxiliaires, elle est purement et
simplement licencie, avec octroi d'indemnisation.

ii) Sort des biens


Les biens des services publics nationaux ou d'Etat grs directement ou par l'tablissement public
se composent de meubles et d'immeubles qui leur ont t affects, ou qu'ils avaient acquis durant
leur existence.
Dans I'hypothse o ces services disparatraient, ces biens sont en gnral raffects au
fonctionnement d'autres services publics ou alins s'ils s'avrent inutilisables.
1.3.1.2

Cration, organisation et suppression des services publics locaux

Avec l'entre en fonctionnement de la troisime composante des collectivits locales au Maroc la rgion - les services locaux peuvent tre apprhends aux trois niveaux que reprsentent les
communes, les provinces ou prfectures et les rgions. L'appellation rgionale que portent
certains organismes ( par exemple les Offices Rgionaux de Mise en Valeur Agricole ) ne se
rfre en fait qu' l'aire gographique dans laquelle ils dploient leurs activits. Ils ne sauraient
s'apparenter aux services locaux au sens juridique et prcis du terme ainsi que nous les ferons
apparatre en examinant successivement les services communaux, les services provinciaux ou
prfectoraux et les services rgionaux.
A - Services publics communaux

La cration et l'organisation des services publics communaux relvent expressment des


attributions dvolues aux conseils communaux par les dispositions de l'article 30 4 du dahir du
30.9.1976 relatif l'organisation communale, qui noncent que : Le conseil dcide de la cration
et de l'organisation des services publics locaux, ainsi que des modes de leur gestion soit par voie
de rgie directe ou de rgie autonome soit par voie de concession.
Les dcisions des conseils communaux ne sont, toutefois, excutoires qu'aprs leur approbation
par l'autorit de tutelle ainsi que cela rsulte des dispositions de l'article 31 8 du dahir prcit.
Outre cette approbation qui s'impose pour tous les procds de gestion choisis pour les services
publics locaux, il y a lieu de souligner que pour le procd de la rgie autonome, la dlibration
du Conseil communal doit se placer au pralable dans le cadre des dispositions du dcret du
29.9.1964 relatif aux rgies communales, et celles du dahir du 14 avril 1960 relatif au contrle
financier de l'Etat sur les offices, les tablissements publics, les socits concessionnaires et sur
les socits et organismes bnficiant du concours financier de l'Etat ou des collectivits
publiques, tels que modifi par le dahir du 90.6.1962.
La suppression des services publics communaux revient normalement aux organes qui ont le
pouvoir de crer ces services.
Quant au sort des actes, contrats, biens et agents, il ne diffre pas, en cas de suppression du
service, de celui qui leur est rserv au niveau national.

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B - Services provinciaux ou prfectoraux

Lieu de coexistence de deux catgories d'organes, les organes dconcentrs et les organes
dcentraliss, la province ou la prfecture reprsente le champ oblig de concentration des
services locaux au sens le plus large du terme.
Ceux qualifis de provinciaux ou prfectoraux parmi eux, pour la plupart grs en rgie directe
c'est--dire par la province ou la prfecture elle-mme, relvent expressment pour leur cration
et organisation des attributions des assembles provinciales ou prfectorales, en vertu des
dispositions de l'article 60 du dahir du 12.9.1963 relatif l'organisation des provinces et
prfectures.
Rduite, toutefois, au rang d'une simple dlibration, la dcision de crer un service public
provincial ou prfectoral, n'est excutoire qu'aprs son approbation par le ministre de l'intrieur,
selon les termes mme de l'article 64 du dahir prcit.
Or, cette approbation peut ne pas intervenir, ce qui laisse penser qu'en la matire, l'apprciation
de l'autorit de tutelle l'emporte sur la volont de l'organe dcentralis.
S'agissant de la suppression des services publics provinciaux ou prfectoraux, le texte de 1963 est
muet. Mais en vertu de la thorie de l'acte contraire, c'est le mme rgime que celui dcrit au
niveau communal qui doit recevoir application. Le sort des actes, contrats biens et agents du
service public provincial ou prfectoral supprim est similaire celui rserv aux autres services
publics nationaux ou communaux.
C - Services rgionaux

Contrairement aux assembles provinciales ou prfectorales et aux conseils communaux, les


conseils rgionaux ne disposent en matire de cration et d'organisation des services publics
rgionaux que d'un pouvoir de proposition, ainsi que cela rsulte des dispositions de l'article 9
2 de la loi 47.96 relative l'organisation des rgions.
Limite au niveau communal aux projets dpassant les capacits des communes, la possibilit de
proposer, n'est en fait, qu'un des aspects des comptences rduites reconnues aux rgions dans la
gestion des affaires rgionales face la prminence de l'autorit dconcentre. A supposer
mme que la proposition du conseil rgional ait reu l'aval de l'autorit de tutelle, la dcision du
conseil de crer un service public rgional, retombe dans la logique de l'approbation pralable
avant sa mise en excution. C'est ce qui ressort expressment des dispositions de l'article 41 8
de la loi prcite.
Pour le reste, c'est le droit commun de la suppression qui reoit application, dfaut de
dispositions lgislatives expresses.

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1.3.2 Fonctionnement des services publics


Dans leur fonctionnement, les services publics quel que soit leur rgime juridique, obissent
trois principes fondamentaux connus en doctrine sous le nom des lois de Rolland .
Il s'agit :
-

du principe de la continuit des services publics ;

du principe de l'galit devant les services publics dans lequel est dissout le
principe de neutralit des services publics ;

et du principe d'adaptation des services publics.

La doctrine ajoute un 4me principe, celui de la gratuit des services publics, mais ce principe a
beaucoup perdu de son importance du fait que les SPIC sont par nature payants, et que la gratuit
des SPA (ou des SPS), est loin d'tre gnrale et absolue. Seule donc les trois premiers principes
retiendront notre attention.
1.3.2.1

Principe de continuit des services publics

Dot d'une valeur constitutionnelle coutumire, le principe de continuit des services publics est
une traduction sur le plan administratif, de l'ide politique de la continuit de l'Etat. De mme
que celui-ci ne saurait tre un Etat clipses, le service public doit fonctionner de faon
continue.
En tant que tel, ce principe s'impose non seulement l'administration, mais aussi aux exploitants
et aux agents des services publics.
Les citoyens eux-mmes, lorsqu'ils cooprent de faon bnvole au fonctionnement des services
publics peuvent contribuer cette continuit, et cela n'est pas exempt de consquences.
A- Principe de continuit et l'administration

S'il est du pouvoir de l'administration de mettre fin au fonctionnement d'un service public, il est
de son devoir de faire fonctionner rgulirement ce service tant qu'il existe. A dfaut, sa
responsabilit peut tre engage, et il en est ainsi non seulement en cas de difficults de
fonctionnement ou de carence, mais aussi en cas de simples retards dans le fonctionnement de ce
service.
En ce qui concerne les difficults de fonctionnement, telles par exemples les difficults
financires ou la dtrioration du matriel, elles ne reprsentent pas un argument valable pouvant
tre mis en avant par l'autorit administrative pour interrompre le fonctionnement du service.
Celle-ci est tenue de rorganiser le service, tout en continuant satisfaire le besoin d'intrt
gnral. Par exemple, la fermeture d'une ligne de chemin de fer dont l'exploitation est dficitaire,
n'est justifie qu' condition que soient mis la disposition des usagers des moyens de transport
de remplacement ( cas pratique : ligne Sidi Kacem / Tanger) (10).
La carence administrative dans le fonctionnement des services publics est aussi une source de
responsabilit. La jurisprudence considre ainsi, que le fait de ne pas construire un parapet au
bord d'une route qui surplombe un ravin, origine de nombreux accidents, le fait de ne pas signaler
les travaux de rfection des routes, le fait de ne pas prendre des mesures de scurit ncessaires
10

Conf. M. Roussel,: .'Droit administratif marocain", 1979, p. 234

(26)

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aux citoyens, le fait de ne pas assurer l'enseignement de toutes les matires inscrites aux
programmes d'enseignement tels qu'ils sont dfinis par des textes lgislatifs et rglementaires en
vigueur, selon les horaires rglementairement prescrits constituent des fautes de nature engager
la responsabilit de l'administration.
En ce qui concerne les retards, la jurisprudence admet galement qu'ils sont de nature engager
la responsabilit de la puissance publique.
Notons enfin, que ce principe de continuit s'applique aussi aux collectivits dcentralises, au
point que les autorits de tutelle doivent le leur faire respecter quitte se substituer elles.
B- Principe de continuit et les exploitants du service public

Les exploitants du service public sont normalement les concessionnaires ou les permissionnaires.
En ce qui concerne les concessionnaires, obligation leur est faite de faire fonctionner les services
dont ils assurent la charge. Figurant ou non dans le cahier des charges, cette obligation s'impose
eux mme en cas de bouleversement des conditions initialement prvues ( la thorie de
l'imprvision (11) leur permet toutefois d'obtenir une compensation). A dfaut, ils encourent la
dchance ( privation de l'exploitation du service qui est une grave sanction prononce par le
juge et non par l'administration), ou la mise sous squestre. Seul un cas de force majeure les
dispense d'une telle obligation, mais encore faut-il que les vnements invoqus soient
absolument indpendants de leur volont, qu'ils soient imprvus et imprvisibles et qu'ils rendent
radicalement impossible le fonctionnement du service. Un vnement comme la grve du
personnel par exemple n'est pas, selon la jurisprudence, constitutif en lui-mme, d'un cas de force
majeure, qui dispenserait les concessionnaires de l'obligation de faire fonctionner les services
dont ils ont la charge.
En ce qui concerne les permissionnaires, ils sont eux aussi soumis l'obligation de faire
fonctionner les services dont ils assurent l'exploitation. A dfaut, ils s'exposent au retrait de
l'autorisation qui leur a t accorde.
C- Principe de continuit et les agents du service public

Le personnel des services publics, quelle que soit la formule de ces derniers, est astreint au
respect du principe de la continuit du service. Ce principe se heurte toutefois un droit
fondamental : le droit de grve. Quelle est l'issue de cette incompatibilit?
En France, le droit de grve n'est pas reconnu ceux qui travaillent dans des services o la
continuit nationale est en jeu ( cest le cas du personnel militaire et pnitentiaire ). Certaines
formes de grves, telles les grves surprises (pas de pravis) ou les grves tournantes, sont en
outre interdites dans les services publics quelle que soit leur nature. Le lgislateur peut par
ailleurs, comme le souligne le conseil constitutionnel franais dans sa dcision du 25 juillet 1979
(12)
relative aux restrictions apportes au droit de grve la Radiodiffusion Tlvision franaise,
limiter ou interdire ponctuellement le droit de grve aux agents dont la prsence est
indispensable pour assurer le fonctionnement des lments du service public dont linterruption
porterait atteinte aux besoins essentiels du pays .

11

La thorie de l'imprvision a t labore pour permettre aux services publics de fonctionner dans la continuit malgr les obstacles auxquels
peuvent se heurter les co-contrants des services publics. Voir, De Laubadre, op. cil, p. 392
12
Conseil constitutionnel. dcision n du 25.7.79. AIDA, 1980, p. 191

(27)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Le gouvernement peut, enfin, limiter ou interdire ponctuellement ce droit en vue d'en viter un
usage abusif ou contraire aux ncessits de l'ordre public .
Au Maroc, il faut distinguer deux tapes : avant 1962 et aprs 1962.
-

Avant 1962, aucun texte de valeur suprieure ne proclamait la licit de la grve des
agents des services publics. Certes, les liberts syndicales leur sont accordes,
l'excution de certaines catgories charges de la scurit et de l'ordre public (militaires,
police, magistrats, personnel pnitentiaire. ..), mais cela ne comprenait pas le droit de
grve. L'article 5 du dcret du 5 fvrier 1958 relatif au droit syndical des fonctionnaires
en dispose d'ailleurs expressment: pour tous les personnels, toute cessation concerte
du service, tout acte collectif d'indiscipline caractris, pourra tre sanctionn en dehors
des garanties disciplinaires.
L'expression tous les personnels est significative cet gard, puisque ce ne sont pas
uniquement les fonctionnaires (au sens de l'art 2 du statut gnral) qui sont viss, mais
l'ensemble des agents qui concourent au fonctionnement des services publics.

Aprs 1962, la situation devient moins nette, puisque la constitution de 1962 et celle de
1996, disposent dans des termes identiques que : le droit de grve demeure garanti ; une
loi organique prcisera les conditions et les formes dans lesquelles ce droit peut
s'exercer. Or, en employant l'expression demeure garanti et non l'expression est
garanti, la constitution n'aurait, selon une premire interprtation, qui est celle de
l'administration marocaine, donn de garantie supplmentaire, qu' ceux qui possdaient
dj ce droit. Les fonctionnaires et les agents des services publics en gnral, ne sauraient
donc, en application de l'art. 5 du dcret sus-vis, en bnficier.

Faut-il alors en dduire une illicit de la grve des agents des services publics ? La rponse ne
peut tre que nuance, car aux termes mme de la constitution, ce droit demeure garanti, mais
doit tre rglement. La reconnaissance de la grve est donc tempre par sa rglementation par
le lgislateur et dfaut par l'autorit investie du pouvoir rglementaire sous le contrle du juge.
Or, la rglementation peut dboucher sur une interdiction, comme c'est le cas pour le personnel
charg de l'ordre public et de la scurit. La continuit du service public oblige.
D- Principe de continuit et les citoyens

Le principe de continuit a ici pour consquence, d'assimiler de simples particuliers aux agents
publics, lorsqu'ils participent au fonctionnement des services publics. Cette participation peut tre
requise par l'administration, ou simplement sollicite par elle, comme elle peut lui tre totalement
trangre. Dans le premier cas, on parle de collaborateurs de services publics dont la situation ne
soulve pas de grands problmes puisqu'ils sont considrs comme tant au service de
l'administration.
Dans le second cas, on parle de fonctionnaires de fait. L, les choses se compliquent quelque
peu, puisque l'immixtion de personnes non habilites par l'administration participer au
fonctionnement d'un service public, est en principe irrgulire et entrane des sanctions pnales
pour usurpation de fonctions pour leur auteur. Or, tout lintrt de la thorie de la fonction de
fait, est que cette immixtion soit, en cas de circonstances exceptionnelles, considre comme
lgale eu gard aux ncessits de fonctionnement continu des services publics.

(28)

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1.3.2.2

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Principe dadaptation des services publics

Dnomm aussi principe de mutabilit, le principe d'adaptation des services publics, puise sa
raison d'tre dans l'ide d'une meilleure satisfaction du besoin d'intrt gnral, en variation
constante aussi bien dans le temps que dans l'espace. Son respect s'impose tous les services
publics quelle que soit leur nature, et entrane un certain nombre de consquences, aussi bien
pour l'administration, ses cocontractants que pour les agents des services publics.
A- Principe d'adaptation et l'administration

Comme il est du devoir de l'administration de faire fonctionner correctement les services publics
existants, il est de son devoir galement de les adapter aux progrs techniques, conomiques ou
juridiques, en vue de leur confrer une meilleure efficacit pour la satisfaction des besoins pour
lesquels ils ont t crs.
Elle doit ainsi tendre ces services, les moderniser, les amnager chaque fois que cela s'impose ;
et il est de son devoir et de son pouvoir d'imposer une telle adaptation aux exploitants des
services placs sous son contrle.
B- Principe d'adaptation et les co-contractants de l'administration

Le principe d'adaptation des services publics est un principe gnral qui s'applique
l'administration et ses cocontractants. A l'gard de ces derniers, il se heurte la loi
contractuelle. Toute la question est de savoir, si l'administration doit imposer son respect au
mpris de cette loi. Pour y rpondre, il convient de distinguer la situation du concessionnaire, de
celle des autres co-contractants de l'administration.
-

Situation du concessionnaire

Il a t traditionnellement soutenu que le contrat de concession, en tant que rsultat de deux


volonts concordantes, ne saurait tre modifi unilatralement par l'administration.
Fonde sur la logique contractuelle et civiliste telle qu'ayant cours en droit priv, cette analyse n'a
cependant pas pu tenir longtemps. Ds le dbut du sicle, la doctrine et la jurisprudence la
dlaissent au profit d'une autre thse mettant au premier plan, non pas la logique du contrat, mais
la ncessit d'organisation des services publics.
Sans mconnatre en effet, les droits du concessionnaire, la jurisprudence franaise s'est oriente
depuis ce qu'on avait appel la querelle du gaz et de l'lectricit vers une reconnaissance
l'administration du pouvoir de modifier unilatralement les clauses de la concession (13).
Dans un arrt de principe, C.E 21.3.1910, Cie Gnrale Franaise des Tramways(17), la
jurisprudence consacre dfinitivement cette thse en une thorie que se dveloppera par la suite
sous le nom de la thorie de la mutabilit des contrats administratifs . L'administration reste,
en effet, matresse du service public mme s'il est concd. Certes, en intervenant pour imposer
au concessionnaire de nouvelles charges, elle force l'un des termes de l'quation financire ,
mais cela ne prsente gure de difficults, car l'administration ne saurait se drober ses
obligations financires, et il n'est pas dans l'intrt du service public que ces clauses soient
violes.

13

Conseil dEtat Franais 26.11.1897 "Compagnie franaise d'clairage et de chauffage par gaz, pour la doctrine, voir Mathiot op., cit., p. 195198.

(29)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Les autres cocontractants


concessionnaires)

de

l'administration

(autres

que

les

Dans sa mission de gestion des services publics, l'administration contracte de plus en plus avec
les particuliers dans de nombreux et divers domaines (fournitures, travaux publics, ). La
question se pose alors de savoir si les solutions dgages par la jurisprudence prcite
s'appliquent ou non aux contrats passs avec des particuliers.
Rpondant positivement, une partie de la doctrine considre que l'administration est fonde
modifier unilatralement ces contrats, ds lors que ces derniers intressent le fonctionnement d'un
service public mme en l'absence de clauses spciales prvoyant une telle modification.
Pour d'autres auteurs, la rponse n'est pas aussi tranche. Ils estiment que la possibilit de
modification existe toujours, mais elle ne saurait toucher qu' ce qui se rapporte l'organisation
du service public. Ainsi, si on est en prsence non pas d'un contrat qui implique la participation
la gestion du service public, mais d'une simple fourniture du cocontractant l'administration,
l'autorit administrative, peut modifier le contrat, mais son pouvoir s'arrte ce qui dcoule du
pouvoir inalinable de rorganisation du service (14). La jurisprudence semble aussi s'orienter
dans cette voie.
C- Principe d'adaptation et les agents des services publics

Les agents des services publics ne sont pas tous dans la mme situation juridique vis--vis du
service public. Aussi, convient-il de distinguer les agents des services publics administratifs des
agents des SPIC.
o Les agents des S.P.A
Les agents des S.P.A peuvent tre des fonctionnaires ou des agents contractuels ou temporaires.
i) Les fonctionnaires
Est fonctionnaire aux termes de l'article 2 du dahir du 24 fvrier 1958 portant statut gnral de la
fonction publique, toute personne nomme dans un emploi permanent et titularis dans un grade
de la hirarchie des cadres de l'administration de l'Etat. Il est, ajoute l'article 3, vis--vis de
l'administration dans une situation statutaire et rglementaire.
Relativement au principe d'adaptation du service public, dont l'utilit est de soumettre celui-ci
la loi de l'intrt gnral, cela signifie une mutabilit du statut du fonctionnaire qui n'a aucun
droit acquis quant au maintien des avantages octroys au moment de l'entre au service public(15),
et ce mme lorsque l'administration aurait pris des engagements inverses, c'est--dire ne jamais
le priver des avantages de son statut.
Le fonctionnaire peut ainsi tre mut d'un emploi un autre, ou d'une ville une autre sans son
consentement (16) sous rserve toutefois qu'une telle mesure ne soit pas entache d'excs de
pouvoir (17).

14

Conf. A. De Laubadre: Du pouvoir de l'administration dimposer unilatralement des changements aux dispositions des contrats
administratifs.., RDP, 1954. p.136.
15
C.S, C.A arrt 355 du 1.10.1982, El Amrani Abdelhak I Le Premier ministre et le Ministre de l'Education nationale
16
C.S. C.A arrt N 382 du 18.5.84, El Ahari Abdeslam I Le Ministre charg des PTT
17
Tribunal administratif de Mekns. Jugement N 22/95 du 2.6.95, Tahri Marya Dlgu rgional du Ministre de l 'Education nationale
Mekns

(30)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

ii) Les autres agents des S.P.A


Les autres agents des S.P.A peuvent tre des agents temporaires ou des agents contractuels.
Les agents temporaires n'ont pas la qualit de fonctionnaire et en tant que tels, ils ne sont pas vis-vis du S.P.A dans une situation statutaire et rglementaire, mais de droit commun. Postulant
des consquences juridiques spcifiques notamment en matire contentieuse, cette situation n'est
nullement en antinomie avec le principe de la mutabilit du rgime de cette catgorie d'agents.
Les contractuels sont ceux qui ont conclu avec les S.P.A des contrats qui peuvent tre des
contrats de droit commun ou des contrats administratifs. Eu gard au principe d'adaptation du
service public, leur situation est modifiable au gr des exigences du service qui les emploie.
o Les agents des SPIC
Le SPIC est toujours un service public c'est--dire une activit d'intrt gnral. En tant que tel, il
reste soumis tous les principes gouvernant les services publics.
Ses agents, dont le directeur gnral et le comptable ayant d'ailleurs la qualit d'agents publics,
en subissent les consquences au niveau de leurs statuts respectifs qui sont modifiables au gr de
l'adaptation du service public.
1.3.2.3

Principe dgalit devant le service public

Le principe d'galit devant les services publics est une traduction administrative de l'ide
politique d'galit devant la loi. C'est un principe gnral du droit qui s'impose tout grant de
service public mme en l'absence de dispositions lgislatives ou rglementaires expresses.
Condition d'exercice de la libert, ce principe s'impose dans l'accs aux services publics, dans le
fonctionnement des services publics et devant les charges des services publics.
A- Egalit dans l'accs aux services publics

L'galit dans l'accs aux services publics revt une double signification. Elle signifie tout
d'abord que :
-

Le service public, quelle que soit sa nature doit tre ouvert tous les administrs, et
leur prter les mmes prestations. Mais il faut prciser que l'galit dont il s'agit n'est
que relative car d'une part, il y a des conditions remplir pour accder tel ou tel
service public ( par exemple: les facults ne sont ouvertes qu'aux tudiants titulaires
d'un baccalaurat dtermin etc..) ; et d'autre part, il y a parmi les usagers eux-mmes
des catgories.
Le principe d'galit ne revt donc de valeur qu' l'intrieur de chaque catgorie.
Ainsi, si un traitement prfrentiel est rserv une catgorie donn d'usagers, ce
traitement doit tre le mme pour toutes les personnes composant cette catgorie.

Elle signifie ensuite que tous les citoyens ont un droit gal d'accder aux emplois
publics. Mais l encore, il faut prciser qu'il ne s'agit pas d'un droit subjectif ( car il
faut satisfaire un certain nombre de conditions comme par exemple, le diplme,
l'ge, l'exprience...) mais, d'une garantie d'tre trait sans discrimination ni de sexe,

(31)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

ni de race, ni d'opinions lorsqu'ils prtendent occuper les emplois publics(18)


l'exception bien entendu des emplois rservs la discrtion des autorits
gouvernementales (nominations caractre politique).
B- Egalit dans le fonctionnement des services publics

L'galit dans le fonctionnement des services publics signifie que ceux-ci doivent fonctionner
dans les mmes conditions, avec les mmes organes et selon la mme rglementation pour tous.
Les usagers qui se trouvent dans la mme situation vis--vis du service public, ont ainsi un droit
gal aux mmes prestations, aux mmes drogations ou prfrences. Aucun favoritisme, aucune
discrimination n'est tolre cet gard non seulement entre les usagers, mais aussi entre les
agents du service public. La rmunration, la promotion ... doivent ainsi tre les mmes pour tous
les agents du mme grade sans discrimination.
C- Egalit devant les charges des services publics

L'galit devant les charges du service public, est en quelque sorte, la contrepartie de l'galit des
droits devant le service public.
Il en rsulte que les administrs doivent assumer dans l'galit, les obligations dcoulant du
service public, supporter dans l'galit les charges fiscales du service public (19), et enfin
supporter dans l'galit les charges publiques.
Ce dernier principe, est la base mme de l'ide de la responsabilit de la puissance publique, et
de l'obligation qui en rsulte pour elle de rparer les dommages causs aux administrs.
L'ide est simple saisir : si un prjudice est caus un usager ou un tiers, l'galit devant le
service public est rompue au dtriment de la victime. Pour rtablir cette galit, il convient
d'indemniser la victime.
1.3.3 Gestion des services publics par des personnes publiques
Les modes de gestion des services publics ( ainsi que l'indique l'emploi du pluriel ) sont
nombreux et varis. Il n'y a pas d'uniformit, ni de recette dfinitive en la matire, car plus
l'administration assume de nouvelles tches, plus les modalits de son action se diversifient. En
distinguant toutefois, la gestion des services publics par des personnes publiques ou semipubliques, de la gestion des services publics par des personnes prives, nous pouvons faire
ressortir les procds les plus usits.
1.3.3.1

Rgie directe ou gestion directe

La gestion des services publics par des personnes publiques est la technique la plus classique de
gestion des services publics. Elle revt trois formes : la rgie directe, la rgie autonome et
l'tablissement public.

18

19

Ce principe soulve, applicable ce niveau, la question de l'organisation, de la transparence et de la probit des concours en tant que voie
normale de recrutement dans les services publics
Ex..: l'galit devant l'impt; cette ide est d'ailleurs l'origine de la progressivit de l'impt, meilleur garant pour les contribuables d'tre trait
galit c'est--dire en fonction de leurs facults contributives.

(32)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

La rgie directe (ou la gestion directe)


Employ seul, le terme rgie est un vocable ambigu qui peut dsigner des ralits
juridiquement fort diffrentes. C'est pourquoi, il lui est souvent adjoint un adjectif prcisant sa
signification : ex. rgie autonome de ... L'on doit donc distinguer cette forme qui renvoie
gnralement la gestion d'un service public par une personne publique dote de la personnalit
morale et de l'autonomie financire, c'est--dire en somme un tablissement public (ex-RAD,
RATC...), de la rgie directe qui dsigne la prise en charge d'un service public par la
collectivit publique elle-mme ( l'Etat, Commune, Province ou prfecture ), de la rgie
intresse qui est un systme proche de la concession , consistant en l'exploitation d'un
service public, par une personne prive, rmunre d'un montant fixe augment d'un pourcentage
sur les bnfices de l'exploitation. C'est le second systme qui nous retiendra, et c'est sous son
double aspect central et local, que nous proposons dexaminer.
La rgie par l'Etat
Il y a rgie par l'Etat, lorsque celui-ci assure lui-mme la direction et le fonctionnement du
service public, en runissant les moyens matriels, financiers et humains ncessaires sa gestion.
Fond initialement sur le souci d'assurer la scurit de la nation sur les plans politique,
conomique, financier, administratif..., ce systme est un procd centralisateur dont la forme la
plus acheve est reprsente par les Ministres. Ceux-ci ne disposent ni d'une personnalit
morale, ni d'une autonomie financire distinctes de celles de l'Etat dont ils ne sont que des
organes tirant leurs ressources du budget gnral de l'Etat.

La rgie par les collectivits locales


Les rgies par les collectivits locales sont des services publics locaux grs directement par les
provinces, les prfectures, les communes et par les rgions (ex.: voirie, tat civil, ordures
mnagres...).
Indistincts de ces collectivits proprement dites, ces rgies caractre gnralement
administratif (20) relvent quant leur cration, organisation et fonctionnement des attributions
des assembles dlibrantes, des degrs toutefois ingaux.
Alors que l'assemble rgionale ne dispose en la matire que d'un pouvoir de proposition (de la
loi 47/96 relative aux rgions art. 9 2), les assembles provinciales et prfectorales et le conseil
communal dtiennent en effet, un pouvoir de dcision en ce domaine, ainsi que cela ressort de
l'article 63 du dahir du 12.9.1963 relatif l'organisation des provinces et prfectures et des
dispositions de l'art 30 4 du dahir portant loi du 30.9.1976 relatif l'organisation communale.
Dans tous les cas, cependant l'approbation de l'autorit de tutelle est requise.
Mais ce procd, l'Etat ou les collectivits locales peuvent prfrer un autre : l'tablissement
public ou la rgie autonome.

20

Les rgies locales peuvent revtir un caractre industriel ou commercial

(33)

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1.3.3.2

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Rgie autonome

La rgie autonome est une personne morale de droit public dote de la personnalit morale et de
l'autonomie financire charge de la gestion d'un service public particulier, sous le contrle la
fois de l'Etat et de l'organisme local auquel elle se rattache.
Ainsi perue, la rgie autonome est en fait un vritable tablissement public. Institue
pratiquement, jusqu' prsent, au seul niveau local, elle se singularise par rapport
l'tablissement public proprement dit par les mcanismes de sa constitution, de sa gestion et de
son fonctionnement.
Cration des rgies autonomes
Prvue par les dispositions au dahir du 30.9.1976 relatif l'organisation communale (art. 30 4),
et par les dispositions de la loi 47/96 relative aux rgions (art. 9. 2), la cration des rgies
autonomes s'insre par ailleurs dans le cadre des dispositions du dcret du 29.9.1964 relatif aux
rgies communales.
Soumis obligatoirement l'approbation de l'autorit de tutelle pour les rgies purement
communales, et relevant directement de la discrtion de cette autorit pour les rgies rgionales
( le conseil rgional ne disposant cet gard que d'un pouvoir de proposition ), l'acte portant
cration de la rgie autonome porte en gnral sur tous les aspects institutifs de cette institution,
en particulier ses rgles d'exploitation (cahier des charges), ses ressources financires etc...
Institues pour la gestion des services de distribution de l'eau, de l'lectricit et de
l'assainissement ainsi que pour la gestion des services de transport urbain (21), ces rgies
autonomes ont ralis un chiffre d'affaires de 4 634,00 millions en Dh en 1997, un investissement
estim 439,22 millions de Dh, et emploient pour la mme date 14 848 personnes (22) ; ce qui
laisse entrevoir qu'elles occupent une place de premier plan dans la production de prestations
vitales dans les cits marocaines.
Organisation et fonctionnement des rgies autonomes
La rgie autonome est un tre juridique. En tant que tel, elle se structure ncessairement en
organes dots dattributions et de moyens aptes lui confrer une existence matrielle.
Empruntant la structure traditionnelle des tablissements publics, la rgie autonome se compose
de trois organes :
-

un organe dlibrant dnomm Conseil d'Administration de la rgie. Il se compose des


membres de droit et des membres lus. Reprsentant les intrts locaux, les membres lus
forment la majorit du conseil concurrence des 2/3, et y sigent pour une dure de 3 ans
renouvelables.

un comit de direction, compos des membres du conseil d'administration, de l'ingnieur


municipal (ou communal) ou de l'ingnieur charg des travaux du syndicat intercommunal, du contrleur financier et du directeur de la rgie. Ce comit est charg du
suivi de l'excution des dcisions du conseil d'administration.

21
22

Comme par ex. la RATC (Casablanca), la RATR (Rabat), La RATM (Mekns), la RATF (Fs), la RATS (Safi). ..etc.
V. Collectivits locales en chiffres 1998, Ministre de l'Intrieur D.G.C.L 1989, p. 99 .

(34)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

le directeur de la rgie. Nomm par dcret sur proposition du ministre de l'intrieur, il est
charg de la gestion quotidienne de la rgie. Excutif de la rgie, il dispose de la plnitude
des pouvoirs la hauteur de la mission de chef de la rgie, suprieur hirarchique de son
personnel et ordonnateur de ses finances.

Dans son fonctionnement, la rgie autonome obit aux rgles gnrales applicables aux
tablissements publics en matire financire et comptable, et aux principes gnraux des services
publics.
1.3.3.3

Etablissement Public, E.P

Correspondant ce que l'on appelle la dcentralisation technique ou la dcentralisation par


services, l'Etablissement public est une institution qui ne peut tre dfinie de faon prcise en
raison de la prolifration des organismes de ce genre, de la varit de leurs objets, de leurs
dimensions et de leurs statuts.
A la question, qu'est ce quun tablissement public, la doctrine ne livre en effet que des
dfinitions gnrales ou approximatives. C'est un service public personnalis ; c'est un
service public dot de la personnalit morale ; une forme normale d'organisation des
personnes administratives charge de la gestion d'un service public ou d'un groupe de services
connexes ; c'est une personne morale de droit public qui bnficie d'une autonomie
administrative et financire grant sous le contrle de tutelle une activit qui lui est confie dans
un domaine dtermin .
Certes, toutes ces dfinitions sont, en un certain sens exactes, dans la mesure o elles permettent
de diffrencier l'tablissement public de certains modes de gestion des services publics,
notamment la rgie non personnalise. Mais elles ne rendent pas entirement compte de la ralit
parse que coiffe la notion d'tablissement public.
Pour y parvenir, il convient, notre sens, d'examiner d'abord le contenu de cette notion, avant de
voir de quel(s) rgime(s) juridique(s) elle relve.
Contenu de la notion d'Etablissement Public
La notion d'Etablissement Public n'est pas une notion homogne susceptible d'tre aborde de
faon uniforme car les situations embrasses par la notion sont extrmement varies. L'on a
parl, pour rendre compte, de cet tat de chose, de crise de la notion d'E.P, du caractre creux de
la notion d'E.P, mais ces opinions ne doivent pas tre surestimes au point de conclure
l'inutilit de l'institution.
Certes l'difice est bien endommag, mais ses piliers restent toujours debout. Ce sont ces piliers
que nous tenterons d'clairer en dgageant les principes communs l'ensemble des
Etablissements Publics, chose devant nous permettre de mieux cerner cette institution par rapport
certaines d'autres n'ayant pas cette qualit mais empruntant parfois la mme appellation.
Principes communs l'ensemble des Etablissements Publics
Hormis le principe relatif la cration des Etablissements Publics voqu ci-dessus, les principes
communs l'ensemble des E.P se manifestent au niveau de leur autonomie, au niveau de leur
spcialit et au niveau de leur contrle.

(35)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

L'autonomie de l'Etablissement Public est le rsultat de son organisation en une entit dote de la
personnalit morale. Dans l'chelle des conditions lui confrant ce caractre, figure en premier
ordre sa structuration en organes dots d'attributions et par le truchement desquels s'exprime une
volont distincte de celle des autorits administratives territoriales.
Cette volont, elle seule, demeure toutefois insuffisante sans un support matriel, car que
signifie une capacit juridique sans une capacit matrielle sinon sa ngation mme.
Aspects administratifs et aspects financiers se conjuguent donc pour fonder l'autonomie de
l'tablissement public.

L'autonomie administrative s'explique par la prsence d'organes dots de comptences


propres. Structurs en fonction de l'unit et de la rapidit d'action de l'tablissement, ces
organes sont traditionnellement au nombre de deux :
-

un organe dlibrant, en qualit d'organe central de l'tablissement, appel


gnralement conseil d'administration. Sa composition varie selon la nature de
l'activit de l'tablissement, et peut consister en une composition purement
tatique, soit en une composition mixte Etat / collectivits locales et certains
intrts privs concerns par l'activit de l'tablissement. Une reprsentation du
personnel peut aussi avoir lieu au sein de cet organe (23).
Sigeant de faon pisodique, sous la prsidence du premier ministre, ou de
l'autorit gouvernementale dlgue par lui, l'exclusion toutefois des
tablissements publics communaux et des universits (24), cette instance se borne
plutt dcider qu' agir. L'action incombe en fait au deuxime organe de
l'tablissement : l'excutif.

un organe excutif, ayant des appellations diffrentes selon les tablissements, et


l'appellation courante est le directeur gnral pour les tablissements publics
caractre industriel et / ou commercial.
Nomm par dahir en vertu des dispositions du dahir du 18.7.1972 relatif aux
nominations et aux emplois de directeurs des offices et des tablissements publics,
cet organe se charge de la gestion quotidienne de l'tablissement.
On note parfois, la prsence d'un troisime organe, avec des appellations
diffrentes : le comit technique, ou le comit de direction ou le comit
scientifique, dont la mission consiste faire des tudes, formuler des avis, et
excuter toute autre tche que le conseil dcide de lui confier.

L'autonomie financire quant elle est un attribut de la personnalit morale et un support


essentiel de l'autonomie administrative. Elle s'exprime pour l'tablissement public par
l'existence d'un budget distinct de celui de l'Etat et par son habilitation possder un
patrimoine propre dont il doit matriser la gestion.
Organise en conformit avec les rgles de la comptabilit publique, cette autonomie
financire des tablissements publics n'est toutefois que relative, dans la mesure o elle

23

C'est le cas par exemple du C.A de I'ONP qui comprend 14 reprsentants dont 10 reprsentants des professions concernes.
Ex. le dahir du 19.9,1977 portant cration de l'Agence Maghreb Arabe Presse prvoit la prsence au sein du C.A de cette institution d'un
reprsentant du personnel journaliste, d'un reprsentant du personnel non journaliste.
24
Dahir du 19.9.77 relatif la prsidence des C.A des tablissements publics nationaux et rgionaux

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est limite par les mcanismes des contrles financier et comptable mis en oeuvre par le
ministre des finances et par la cour des comptes.
En ce qui concerne la spcialit de l'tablissement public, il s'agit d'un principe qui
permet de diffrencier l'tablissement public des autres personnes morales comptence
gnrale comme l'Etat ou les collectivits locales.
Elle signifie que l'tablissement est organis pour donner satisfaction un besoin
dtermin et celui-l seul. Toute extension de sa mission ncessite une modification de
son acte constitutif.
Le contrle est le dernier aspect, commun l'ensemble des tablissements publics. Il
reprsente un contrepoids au principe de l'autonomie. Justifi par le fait que ces
institutions ne reprsentent qu'une forme d'intervention de l'Etat et une composante de sa
politique conomique et sociale, ce contrle, obissant aux principes gnraux de la
tutelle administrative, est la fois administratif et financier.
Administrativement, il porte la fois sur les organes et sur les actes et s'exerce priori et
postriori pour la lgalit et lopportunit par l'autorit de tutelle, savoir le
dpartement ministriel dont relve l'activit et l'tablissement.
Financirement, il porte sur tous les actes et la vie de l'tablissement. Plus labor dans
ses assises juridiques grce l'existence d'un texte de porte gnrale qui en assure
l'organisation (25), et plus tendu dans son application, ce contrle est enfin plus
imprgnant dans les mcanismes de son exercice.
En tant que tel, il est jug plus encombrant par certains tablissements (26),
Notion d'E.P et notions voisines
La caractrisation de l'E.P par les lments exposs prcdemment ne suffit pas individualiser
clairement cette notion par rapport certaines institutions (27) rentrant dans la catgorie de
personnes administratives spciales empruntant l'appellation d'tablissement d'utilit
publique ou revtant certains caractres propres l'E.P.
C'est pourquoi la doctrine et la jurisprudence s'attellent mieux identifier cette notion en posant
le problme de ses critres.
I'Etablissement d'Utilit Publique ( E.U.P ) et les ordres professionnels :
Plus que toute autre chose, c'est la mal-fixation de la terminologie qui est ici gnratrice
de la confusion et source d'irritation pour la doctrine habitue aux catgories juridiques
bien dfinies.

25

Dahir du 14 avril 1960


L'ONE dans un rapport intitul "Rflexion sur la situation actuelle de 1'tablissement public caractre industriel et commercial" en date du 24
septembre 1971 notait que "Conus l'origine pour tre autonomes, les E.P n'ont pas tard ds la publication du dahir du 14 avril 1960 voir
se tisser autour d'eux tout un rseau de contrles aux mailles de plus en plus fines qui ont fini par entraver leurs mouvements et par freiner leur
dynamisme ou leur esprit d'initiative" cit par A, M'Daghri, op" cit., p. 154.
27
L'article 3 du dahir du 14 aot 1960 relatif au contrle financier de l'Etat sur les offices, les tablissements publics, les socits concessionnaires
et sur les socits bnficiant du concours financier de l'Etat ou des collectivits publiques dispose que ce contrle " s' tend toutes les
oprations susceptibles d'avoir une rpercussion financire directe ou indirecte" , et l'art, 4 prcise que les marchs de travaux ou de
fournitures, les acquisitions immobilires, les conventions passes avec les tiers et les octrois de subventions sont soumis au visa pralable du
contrleur financier, alors que l'article 6 dresse toute une liste de dcisions qui l'ont soumise l'approbation pralable du ministre de finance
(budget, bilans, compte d'exploitation. comptes de pertes et profit, l'affectation ou rpartition des bnfices..."
26

(37)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Dans de nombreuses occasions, en effet, le lgislateur cre des personnes morales de droit
public, en les qualifiant d'tablissements sans prciser, si elles constituent ou non des
Etablissements Publics, ou reconnat certaines activits en raison de leur intrt social,
le caractre d'utilit publique sans spcifier leur nature juridique.
Dans le premier cas, le problme concret qui se pose est celui de la distinction entre les
Etablissements Publics proprement dits et les ordres professionnels que l'on considre
en gnral, bien que cela soit contest, comme des organismes publics.
Dots d'une personnalit morale, ces organismes grent sous la tutelle de l'Etat, des
services publics, au mme titre que les E.P. Ce ne sont, cependant pas, des E.P aux yeux
de la jurisprudence et de la doctrine, dans la mesure o le lgislateur n'a pas entendu les
instituer comme tels, et ne runissent pas, en outre, le faisceau d'indices extrieurs
caractrisant l'Etablissement Public.
Dans le second cas, c'est le problme de la distinction entre les E.P et les tablissements
d'utilit publique qui est en cause (E.U.P).
A priori la distinction est simple, dans la mesure o ces dernires institutions, ne sont que
des fondations prives approuves par la loi, ou des associations de particuliers ayant
bnfici de la reconnaissance d'utilit publique . En fait la question est assez
complique, car encore faut-il dterminer dans des cas douteux selon quel critre un
organisme est un E.P ou un E.U.P :
La chose est dlicate car dans un cas comme dans l'autre, les buts se ressemblent, les
subventions sont accordes aux uns comme aux autres et les contrles publics s'exercent
dans les deux cas.
Les critres de l'Etablissement Public :
De mme qu'il n'y a pas de critre unique et objectif pour le service public, il n'y en a pas
non plus pour l'Etablissement Public (la connexion existant entre les deux notions est sans
nul doute la cause de cette contamination).
Les critres retenus tour tour par la jurisprudence permettent bien de la montrer.
Ainsi, c'est d'abord sur l'initiative de cration de l'tablissement que s'est focalis le
raisonnement du juge. Si cette initiative mane des pouvoirs publics, il y a Etablissement
Public, sinon, il s'agit d'un organisme priv.
De mme que la condition essentielle pour qu'il y ait E.U.P est que la cration en
appartienne l'initiative prive, de mme la condition essentielle pour qu'il y ait E.P est
que la cration en appartienne l'initiative de l'Etat. On nat Etablissement Public, on ne
le devient pas.
Or, ce critre n'est pas tout fait pertinent car un organisme cr sur l'initiative prive
peut se transformer en un Etablissement Public et vice-versa.
C'est devant cette inoprence, que l'on s'est tourn vers la dtention par L'E.P de
prrogatives de puissance publique comme critre.
Mais ce critre est aussi insuffisant dans la mesure o les personnes prives grant des
services publics peuvent se voir confrer de telles prrogatives.
D'autres critres semblent avoir t recherchs dans les rgles d'organisation et de
fonctionnement de l'Etablissement Public, dans le degr du contrle exerc sur lui, dans
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les procds de son financement ainsi que dans le mode d'tablissement du statut de son
personnel.
En fait, aucun d'entre eux n'est lui seul dterminant, et c'est leur combinaison avec les
prcdents en faisceau d'indices qu'il faut procder l'occasion de l'examen de
chaque cas et ceci dans l'ultime but d'clairer l'intention des pouvoirs publics, seuls aptes
fonder l'existence ou la non existence de l'Etablissement Public.
Pareille apprciation est galement entreprise dans la dtermination du rgime juridique
de l'Etablissement Public.
Le rgime juridique des Etablissements Publics :
Le rgime juridique d'une institution est fonction de sa nature et de ses caractres. Ainsi
lorsque la notion d'Etablissement Public tait homogne, son rgime juridique et celui du
service public l'origine, essentiellement administratif, tait un rgime uniforme. Mais
depuis que la notion couvrait des ralits fort diffrentes, son rgime s'est aussi dsagrg.
Relevant un tel clatement, la doctrine parle de crise de la thorie de l'Etablissement
Public dans les termes rappelant le procs fait la notion de service public. La
similitude du raisonnement n'est d'ailleurs pas innocente, puisque ce sont deux grandes
catgories qui sont retenues: Les E.P.A (Etablissements publics administratifs) soumis
un rgime juridique administratif et les E.P.I.C (Etablissements publics caractre
industriel et / ou commercial) soumis un rgime de droit priv.
1.3.3.4

Rgime juridique des E.P.A

C'est un rgime de droit public et cela se manifeste tant sur le plan institutionnel que sur le plan
fonctionnel ( rgime des activits ).
Institutionnellement, les E.P.A sont des organismes de pur droit public tant en ce qui concerne
leur cration, leur suppression, leur organisation, que leur fonctionnement interne, qui sont
effectus par des procds de droit public.
Il en rsulte ainsi que leurs deniers soient des deniers publics, leurs personnels des agents
publics, leurs travaux des travaux publics et leurs contrats des contrats administratifs en principe.
Sur le plan fonctionnel, les activits des E.P.A sont des activits administratives, leurs rapports
avec les usagers et les administrs sont rgis par des rgles de droit public, et leur contentieux est
un contentieux administratif sauf stipulation lgislative contraire.
Rien n'empche, cependant, les E.P.A de recourir aux procds de droit priv dans leur
fonctionnement. Aussi, peuvent-ils passer des contrats dans des conditions de droit commun,
excuter des travaux privs ainsi que possder des biens appartenant au domaine priv.
1.3.3.5

Rgime juridique des EPIC

Espce particulire d'tablissements publics, les EPIC s'apparentent structurellement aux E.P.A,
en ce sens que leur armature institutionnelle est trs souvent la mme.
Cette ressemblance n'est, toutefois pas, pertinente, car si l'on a pris soin d'lever les EPIC en une
catgorie part, c'est parce qu'ils s'individualisent par un rgime spcial : le droit public dans la
cration et l'organisation, et le droit priv dans le fonctionnement.

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1.3.4 Gestion des services publics par des personnes prives


La gestion des services publics par des personnes prives28 s'effectue selon des modalits fort
diverses. Cette gestion peut, en effet, tre assure par des associations, des fondations prives,
des syndicats professionnels, des organismes mutualistes. ..etc.
En nous basant sur la traditionnelle distinction des S.P.I.C et les S.P.A, les procds les plus
usits sont :
-

pour les premiers qui sont des socits,


dlgue;

cest le procd de la gestion

pour les seconds, c'est le procd de l'ordre professionnel qui est le plus connu.

Seront traits dans cette partie, lensemble des procds exception faite de la gestion dlgue
qui sera instruite plus dans le dtail dans les chapitres qui suivent.
1.3.4.1

Socits en tant que mode de gestion des services publics

Ce mode de gestion revt deux formes : les socits d'Etat et les socits d'conomie mixte.
Socits d'Etat
Ce sont des socits capital exclusivement public. Constitues sous la forme de socit
anonyme , dans le but de promouvoir le dveloppement d'un secteur dtermin de l'conomie
nationale, ces entits sont des personnes morales de droit priv.
Cet emprunt au droit priv (droit commercial en particulier) n'est cependant que formel, car tant
dans la procdure de leur cration, que dans leurs structures et leur fonctionnement, elles
prsentent de nombreuses particularits par rapport aux socits anonymes ordinaires.
En ce qui concerne leur cration, elle ne rsulte pas d'un acte contractuel, mais d'un acte lgislatif
ou rglementaire. Ainsi, c'est par dahir que fut cre le 4.4.1974 la S.N.P.P, alors que la
SOGETA (Socit de gestion des terres agricoles), la SONACOS (Socit nationale de
commercialisation de semences) lont t par un simple dpt des statuts.
En ce qui concerne leurs structures, elles se composent bien d'une assemble gnrale, d'un
conseil d'administration et d'une direction gnrale, mais tout cela n'est que formel. L'assemble
gnrale n'est, en effet, que fictive car l'Etat est le seul actionnaire. Le conseil d'administration se
compose non pas d'actionnaires mais par les intresss l'activit de la socit, c'est--dire les
reprsentants de la collectivit de rattachement. Quant la direction gnrale, elle est purement
et simplement nomme.
Dans leur fonctionnement enfin, ces socits drogent aux rgles rgissant les S.A ordinaires, en
ce sens qu' elles sont soumises au contrle financier de l'Etat, prvu par le dahir du 14 avril 1960.
L'exemple type de ce genre de socit est la rgie des tabacs.

28

C. BARBIER, Lusager est-il devenu le client du service public ? , JCP, I, n 3816, 1995.

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Socits d'conomie mixte ( SEM )


La S.E.M est une notion hybride que l'on dfinit en gnral comme tant une socit anonyme
comportant une association du capital public et du capital priv en vue de raliser un but d'intrt
gnral.
Or, une telle dfinition n'est qu'approximative car la S.E.M ne revt pas obligatoirement la forme
juridique de la S.A, ni ne se rduit une simple juxtaposition des capitaux publics et des capitaux
privs.
Toute entit comportant, en effet, une coexistence des capitaux publics et des capitaux privs,
n'est pas ipso-facto une S.E.M. Pour qu'il en soit ainsi, il faut que la participation publique s'lve
un montant suffisant - au moins 1/3 - de nature permettre une matrise effective de la socit
par l'Etat ou par l'organisme public participant. La mixture financire se trouve donc devance
par l'aspect contrle, ce qui n'est pas sans ragir sur le statut juridique de ces entits : sont- elles
des entits prives ou des entits publiques ?
La rponse ne peut-tre que nuance, car la structure prive qu'elles empruntent se trouve
tempre par la mission publique qu'elles poursuivent.
Si leur vie institutionnelle et leur fonctionnement intrinsque plaident en faveur de leur
qualification de socits prives, il faut bien prciser que cela n'est que de principe, car le droit
public trouve s'appliquer ces deux niveaux mmes, par la prsence d'un associ public
disposant aux fins de l'intrt gnral de plusieurs prrogatives : dsignation des reprsentants au
conseil d'administration, nomination de directeurs, approbation des dcisions, contrle
financier etc.
C'est en tenant compte de ces lments que la doctrine les classe parmi les entreprises publiques
s'adonnant la gestion des services publics. Dans certains cas, les S.E.M peuvent tre
concessionnaires d'un service public.
1.3.4.2

Ordres professionnels (O.P)

Les ordres professionnels sont des groupements forcs ( l'adhsion ne rsulte pas d'une affiliation
libre) comprenant tous les membres exerant la mme profession tels par exemple l'ordre des
mdecins (cre par le Dahir et dcret du 28.10.54), l'ordre des pharmaciens (Dahir du 15.2.77),
l'ordre des architectes (Dahir du17.12.77).
Issus de la proccupation qu'a l'Etat d'assurer la conformit de l'exercice de ces professions, avec
les exigences de l'intrt gnral, en confiant leur contrle aux intresss eux mmes, ces ordres
sont des organismes privs ayant pour mission (et c'est l que se manifeste l'ide de service
public parce que celui- ci ne saurait consister dans la gestion des professions librales elles
mmes), de reprsenter la profession vis--vis de l'Etat, et d'assurer sa discipline interne par
l'dition de mesures unilatrales obligatoires s'imposant tous les membres(29). Leurs
prrogatives sont cet gard des prrogatives de puissance publique. Ainsi, lorsqu'ils
rglementent la profession en laborant des codes de dontologie nonant les devoirs des
membres, lorsqu'ils inscrivent ou refusent d'inscrire de nouveaux membres sur le tableau de
l'ordre, ils prennent des dcisions administratives susceptibles du recours pour excs de pouvoir
( RPEP ) moins que les textes qui les organisent ne dcident autrement.

29

Voir, Lascombe M. " Les ordres professionnels", AIDA, 1994, n 12, p. 855.

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C'est dans le cadre de ces prrogatives qu'ils sont habilits prononcer des actions disciplinaires
contre leurs membres. Dans ce cas, toutefois, les ordres se comportent comme des juridictions
disciplinaires spcialises et leurs dcisions sont des actes juridictionnels susceptibles du recours
en cassation, moins que les textes les rgissant ne prvoient le contraire.
Ces prrogatives exorbitantes de droit commun, ne signifient cependant pas, une exclusion du
droit priv dans le fonctionnement de ces organismes. Bien au contraire, toute leur organisation
et structure en relve, le droit public ne s'appliquant qu' l'activit (rglementation, contrle... ).
Leur rgime juridique est en quelque sorte invers par rapport celui des SPIC o le droit public
s'applique l'organisation, et le droit priv l'activit.

1.4

CONCLUSION

Nous avons pu voir que le service public nest pas une notion homogne, mais une notion qui
coiffe des ralits juridiques fort diffrentes. Il ny a pas en effet un service public mais des
services publics et par consquent une pluralit dappellations et de rgimes pour les services
publics.
Cependant, force est de noter que lclatement subi par la notion de service public nen a pas
altr toutes les bases unitaires. Derrire le particularisme quappellent les modes de gestion et
les rapports avec les usagers, il subsiste en effet un fonds commun pour lensemble des services
publics, percevable au niveau tant de leur cration et suppression quau niveau de leur
fonctionnement.
Les modes de gestion des services publics sont nombreux et varis. Il ny a pas duniformit, ni
de recette dfinitive en la matire. En distinguant toutefois, la gestion des services publics par des
personnes publiques ou semi publiques, de la gestion des services publics par des personnes
prives, nous avons fait ressortir les procds les plus usits.
Le chapitre suivant apporte un clairage sur la dlgation de service public.

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CHAPITRE 2

GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX

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2. GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX


Le monde est en pleine volution conomique depuis une dizaine d'annes, essentiellement sous
la pousse de nouvelles ides conomiques qui ont d'ailleurs t exprimes lors des dernires
ngociations du GATT, d'vnements comme la chute du mur de Berlin et l'effondrement des
rgimes communistes influencs par l'ex-URSS ou le dverrouillage de la croissance en
Amrique latine et en Asie.
Or, paralllement, depuis quatre ou cinq ans, des informations concordantes montrent que le
dveloppement de nombreux pays dans le monde s'accompagne de la mise en uvre du procd
de la gestion dlgue des activits d'intrt gnral, et plus prcisment celui de l'utilisation du
systme de la concession qui permet un financement des nouvelles infrastructures publiques
totalement, ou en tout cas majoritairement, par le secteur priv.
Il s'agit l d'une constatation objective, et non d'un priori qui essaierait d'tre dmontr ensuite
tout prix, dont il convient de mesurer l'intensit de son extension dans le monde.
Ce systme parait mme tre prfr dans certains pays du monde, et de trs loin, celui des
marchs publics30 qui engage pour un mme besoin d'quipements - mais sans leur exploitation
sur une longue dure par un oprateur qui investit - les fonds publics des budgets des Etats ou des
collectivits publiques territoriales. Dans ce cas, ils sont contraints d'assurer en rgie
l'exploitation des services dits d'utilit publique qui reposent sur les nouvelles infrastructures
ainsi ralises. Tout se fait partir des mmes budgets publics, et donc principalement des
impts pays par l'ensemble de la population ; ce qu'ils veulent viter.
2.1

CONCEPT DE LA GESTION DELEGUEE

Au Maroc, le concept de gestion dlgue n'est abord ni par le lgislateur ni fortiori par le juge
administratif. Cette lacune est d'autant plus ngative qu'elle concerne en ralit deux lments
troitement lis. En fait la gestion dlgue est insparable de la notion de service public.
Ces deux concepts connaissent depuis quelques annes une mutation fondamentale.
Le service public qui constitue l'un des fondements de l'Etat subit la pression d'un certain nombre
de facteurs internes et externes : le dsengagement de l'Etat, la privatisation, la logique de la
rentabilit, la concurrence, la mondialisation et l'internationalisation des modes de gestion des
services publics
En revanche, la gestion dlgue ou la dlgation de service public a t cre par la doctrine
franaise(31), consacre par le lgislateur dans plusieurs textes(32) .
Toutes ces considrations expliquent l'adoption de la technique de la gestion dlgue par les
pouvoirs publics au Maroc. Les applications pratiques sont bien connues Casablanca, Rabat,

30

Douence (JC), La dvolution contractuelle du service public local, Juris. Coll. Loc. n 6151- 1
.B. Auby et Ch. Maugli, Les contrats de dlgation de service public ,'. JCP 1994-1-3743; C. Chenaud Frazier, La notion de dlgation de
service public ,'. RDP, 1995, p. 175; J.C. Douence, Les contrats de dlgation de service public ", RFDA, 1993, p. 936.
32
Loi du 6/2/1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique; loi n 93.122 du 29/1/1993 relative la prvention de la corruption; loi
31

du 8/2/1995 relative aux marchs publics et aux dlgations de service public.

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Tanger et Fs. Cependant le paradoxe est que ce mode de gestion en tant que concept n'est pas
dlimit. Ses contours demeurent encore d'une imprcision remarquable.
Certes, il faut reconnatre que la charte communale rvise mentionne la gestion dlgue parmi
les modes de gestion des services publics locaux et infrastructures de base(33) ; mais il sagit l
dune conscration de principe sans dtermination du concept et de son rgime juridique.
Il semble que la rponse se trouve dans le fait que les responsables marocains ont saisi tous les
atouts et les enjeux divers de la dlgation de service public.
La thorie de la dlgation de service public permet dabord de regrouper tous les contrats
concerns dans une notion unique. Elle remplit un rle simplificateur la suite de la
multiplication de divers montages juridico-financiers. Par ailleurs, la conscration dune
catgorie gnrale facilite la possibilit de rglementer globalement tous les contrats de gestion
dlgue.
Outre luniformisation, la notion gnrique implique galement la possibilit dordonner et
dassainir les diffrentes pratiques adoptes par les collectivits territoriales condition que la
rforme lgislative soit globale et exhaustive.
Ce mode de gestion sest impos dans notre droit public en tant que consquence logique et
linaire des profondes mutations structurelles qui touchent lensemble des services publics
nationaux et locaux.
Il sagit dune priode de transition puisque la gestion dlgue est de nature rendre compte des
montages juridico-financiers labors ou susceptibles dtre labors ultrieurement par les
collectivits locales. Cette volution primaire se caractrise par lassociation ou le mixage des
contrats administratifs et particulirement celui des concessions.
2.2
2.2.1

CARACTERISTIQUES GENERALES DU CONCEPT DE GESTION DELEGUEE


Elments constitutifs de la gestion dlgue

D'aprs le droit public franais, la gestion dlgue serait une nouvelle catgorie de contrats
administratifs qui ont en commun un certain nombre d'lments. Ces derniers sont au nombre de
quatre.
L'lment fondamental de la gestion dlgue34 est constitu par son objet : le service public et
c'est une vidence que d'affirmer que la gestion dlgue ne peut concerner des activits qui ne
constituent pas des services publics comme la gestion du domaine priv, la simple ralisation de
travaux publics, la gestion d'immeubles...
L'identification de la gestion dlgue passe ncessairement par le recours aux critres
habituellement utiliss par le juge administratif et la doctrine et qui servent distinguer entre ce
qui est service public et ce qui ne l'est pas : obligations de service public, octroi de prrogatives
de puissance publique, degr de contrle de la collectivit, tournure donne la collaboration,
contraintes caractristiques du service public comme le principe d'galit.
La pratique marocaine de la gestion dlgue n'a pas connu jusqu' prsent de problme cet
gard puisque les applications portent sur des activits qui sont incontestablement des services

33
34

Rforme du dahir portant loi relative lorganisation communale labor par le ministre de lintrieur
Douence (JC), les contrats de dlgation de service public, RFDA 1993, p. 936

(45)

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publics : distribution d'eau et d'lectricit, assainissement, collecte et traitement des ordures


mnagres...
En second lieu, il faut que le service public soit parmi ceux qui peuvent tre valablement
dlgus. Mais si la gestion dlgue porte sur un service public non dlgable, elle demeure au
niveau de sa nature une dlgation de service public devenant une gestion dlgue illgale.
Le troisime lment constitutif concerne la nature de la participation du dlgataire. Cette
participation ne doit pas se limiter un simple concours ou une association au fonctionnement du
service public. Le dlgataire doit plutt tre effectivement charg de la gestion mme de ce
service public.
La gestion n'est pas dlgue lorsque le contrat ne comporte que de simples obligations d'intrt
gnral.
Quelques indices permettent l'analyste de dire si dans tel cas il y a rellement gestion du service
public ou simple association du cocontractant.
Il en est ainsi d'abord du caractre rptitif des prestations fournies par le dlgataire, c'est le cas
de la fourniture de l'eau, de l'lectricit, de la collecte des ordures... Par contre lorsqu'il s'agit d'un
march public, la prestation qui est gnralement individualise se ralise en une seule opration
simple ou complexe.
Par consquent, et il s'agit du second indice, dans la gestion dlgue, il existe gnralement des
relations directes entre le dlgataire et les usagers bnficiaires des prestations fournies. En cas
de dysfonctionnement du service public, le dlgataire peut tre mis en cause directement par les
usagers.
De mme, c'est ce dernier qui peroit les redevances en contrepartie des diffrentes prestations
exiges. Cependant cet indice n'est pas toujours dterminant puisque dans certains cas, le
dlgataire peut tre charg de la gestion d'un service public sans avoir de relations avec les
usagers; c'est l'exemple de la gestion dlgue de la collecte des ordures mnagres.
Le troisime indice apparat dans la dose d'encadrement de l'activit du dlgataire. Dans la
gestion dlgue, le cocontractant dispose gnralement d'une autonomie contrairement au
titulaire d'un march public. Les marchs publics sont excuts sous les ordres de service alors
que les conventions prcites accordent une marge de libert aux dlgataires dans l'organisation
du service public.
La quatrime condition pour qu'il y ait gestion dlgue a t dgage par le Conseil d'Etat
franais :
Il faut que la rmunration soit substantiellement assure par les rsultats de l'exploitation du
service(35) . Il s'agit l encore d'une diffrence supplmentaire entre march public et gestion
dlgue. Dans le premier, il y a un prix gnralement fixe et invariable vers par
l'Administration sur la base du cot du projet et des bnfices consentis ; dans la dlgation, il y a
une rmunration, par nature variable, puisqu'elle elle est lie la gestion conomique et
financire du service public. Mais encore une fois ces critres ne sont pas toujours dterminants.

35

CE 15 avri11996, Prfet des Bouches du Rhne, RFDA, 1996, n 4, Concl. Chron. Chantepy note Ph. Terneyre

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2.2.2

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Caractre protiforme de la gestion dlgue

Dans la gestion dlgue, l'on peut distinguer entre deux extrmes: la gestion o la dlgation
est la plus large et la gestion o la dlgation est la plus rduite36.
Par ailleurs, le droit prexistant des contrats administratifs nous permet d'identifier une varit
de dlgations de service public.
Il s'agit en premier lieu de la concession. Dans ce mode de gestion, la collectivit publique
charge une entreprise de raliser l'quipement et de l'exploiter ses risques et prils en se
rmunrant directement auprs des usagers.
On cite galement l'affermage. C' est un mode de gestion dans lequel la collectivit locale remet
une entreprise extrieure un quipement dj construit et la charge de l'exploiter ses risques
et prils tout en se rmunrant directement auprs des usagers par le versement dun prix.
Juridiquement, laffermage est un mode de gestion assez proche de la concession. Cependant, si
lon se place au point de vue conomique et financier, laffermage apparat comme un contrat
diffrent de la concession.
La rgie intresse est un autre mode de gestion dlgue. L'Administration fait fonctionner le
service l'aide d'une direction qu'elle a recrute. Le rgisseur est intress financirement au
rsultat de l'activit puisqu'il est rmunr non pas par les usagers mais au moyen d'une prime
comprenant un lment fixe et un lment variable. En rgie intresse :
-

les risques sont supports en premier lieu par la collectivit ;

le rgisseur na pas la charge des travaux de premier tablissement ( cest dire les
travaux neufs visant la construction des quipements ncessaires au fonctionnement du
service ). Celui-ci assume normalement les travaux de petit entretien. Les travaux de
renouvellement et de gros entretiens sont, en principe, la charge de la collectivit.

La grance est un mode de dlgation de service public trs proche de la rgie intresse. Le
rgime des travaux et des biens est identique. La grance se diffrencie cependant de la rgie
intresse par le mode de rmunration. Alors que le rgisseur peroit une rmunration dont la
dtermination nest pas trangre aux rsultats dexploitation, le grant peroit, pour sa part, une
rmunration lie des facteurs trangers aux rsultats dexploitation.
Cette diffrence, qui peut paratre faible, est cependant essentielle pour la dtermination de
lappartenance de ces types de contrats la catgorie des dlgations de service public.
Le caractre protiforme concerne aussi la nature des dlgataires possibles.
La gestion du service public peut tre dlgue aux personnes prives; et il s'agit l videmment
du principe gnral. Encore faut-il remarquer que le dlgataire peut revtir un caractre public
plus ou moins marqu. Nous pensons ici par exemple au cas des socits d'conomie mixte o la
personne publique est majoritaire.
Le dlgataire peut tre aussi une personne publique laquelle une autre personne publique
concde la gestion d'un service public. L'Etat par exemple peut oprer des dlgations de service
public au profit des collectivits locales notamment les rgions.

36

Cf Le dveloppement de la gestion dlgue des services publics locaux, enjeux stratgiques pour les entreprises, les investisseurs et les
collectivits locales, Etude Precepta, Fvrier 1992.

(47)

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Malgr cet ensemble d'lments et d'indices, il importe de souligner que le concept de gestion
dlgue demeure une notion imprcise.
2.3
2.3.1

GESTION DELEGUEE ET PRIVATISATION


Rappel du procd de la privatisation

Sans revenir sur l'tude du systme de la privatisation, qui a fait l'objet de nombreux crits,
surtout lors des grandes privatisations dcides par le gouvernement de Mme Thatcher, Premier
ministre de Grande-Bretagne durant les annes 1980(37), on peut dire que ce systme est
essentiellement caractris par la cession au secteur priv des entreprises de services publics qui
ne sont pas indispensables l'exercice du rle de l'tat.
On s'interroge encore sur la chronologie du processus : bien que, de tous temps, il y ait eu des
privatisations sous une forme ou sous une autre, certains affirment que le grand prcurseur de la
vague des privatisations travers le monde, partir des annes 1990, est probablement , si
l'on excepte les privatisations chiliennes de 1974, le programme britannique lanc en 1980 par le
gouvernement de Margaret Thatcher38.
C'est ainsi qu'ont t entirement privatiss -par vente des infrastructures, des quipements et
matriels les chemins de fer britanniques, les services du gaz et de l'lectricit, la distribution
d'eau, etc.
Le secteur priv prend donc le relais des entreprises publiques ou des organismes publics qui
graient jusqu'alors les activits conomiques dites d'utilit publique.
L'existence de grandes entits prives, propritaires d'quipements d'intrt gnral, est ainsi
accepte. Mais pour protger le consommateur, l'tat intervient par le biais d'un organisme
rgulateur en mettant en place des procds de contrle et d'intervention propres limiter les
consquences ngatives que pourrait comporter une trop grande libert laisse au nouvel
oprateur. L'organe rgulateur (ou de contrle) encadre l'volution des tarifs et surveille leur
application, contrle la rgularit et la qualit du service rendu l'usager, et mme les marges de
rentabilit des grandes socits, voire peut prononcer certaines sanctions, mais doit en rfrer aux
instances gouvernementales pour les dcisions les plus graves.
Les phnomnes de privatisation39 peuvent prsenter plusieurs aspects. Ce sont dabord les
tentatives pour vendre les actifs des investisseurs stratgiques : lEtat cherche des investisseurs
cls ou stratgiques pour raliser les ventes dactifs destines faire rentrer des fonds
dans les caisses publiques, tout en cdant les entreprises de vrais propritaires qui sauront et
voudront les diriger efficacement avec le capital ncessaire pour les restructurer.
La vente des entreprises publiques, comme n'importe quelle entreprise prive, est le procd
appliqu en Grande-Bretagne, mais il a aussi t utilis ailleurs, comme par exemple au Chili.
Si la formule a tenu certaines de ses promesses, elle s'est rvle parfois coteuse et lente, plus
difficile mettre en uvre qu'on ne le pensait et surtout, elle n'a t applique que dans un
nombre limit de pays dots d'une politique nationale de type britannique. Ce phnomne
s'explique par certaines tensions politiques qui peuvent natre d'une trop forte dpendance vis
vis des capitaux trangers.
37

cf. par exemple Tony Prosser, La privatisation en Grande-Bretagne , in Les privatisations en Europe 1989, ditions du CNRS
Arnault (P), La privatisation des services publics locaux, Editions Sorman 1990.
39
Carles (J) et Dupuis (J), Service public local, gestion publique, gestion prive, KPMG, Nouvelles ditions fiduciaires 1991.
38

(48)

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D'une faon plus gnrale, le processus se trouve ralenti par l'ampleur de la tche. Il faut en effet
valuer et ngocier les entreprises une une, puis exercer un contrle continu pour s'assurer que
l'acqureur respecte bien les obligations drivant de l'opration de privatisation d'une entreprise
d'utilit publique. En Allemagne, par exemple, 20% des milliers de contrats de privatisation
signs par la Treuhandanstalt (socit de privatisation) seraient aujourd'hui en litige. Estimer la
valeur des entreprises mettre en vente pose des problmes particuliers non seulement en raison
des insuffisances sur le plan comptable, mais aussi parce que l'instabilit du climat conomique
et politique empche souvent d'apprcier ce que pourrait valoir, terme, une socit.
L'valuation des dgts causs l'environnement et l'identification des responsables soulvent
aussi un problme. Les gouvernements qui demandent un prix minimum lev (comme en
Hongrie ou en Ukraine) risquent de ne pas trouver preneur. La formule de la vente directe
prsente un autre inconvnient car elle est perue comme injuste. Beaucoup en sont de fait exclus
et lui reprochent son absence de transparence et son caractre arbitraire, voire son absence de
contrle de sincrit. Des expriences rapportes dans le dernier rapport de la Banque mondiale
de 1996 sur le dveloppement du monde, on peut conclure que la vente directe, si elle est un des
procds de privatisation, n'en est pas le meilleur outil.
Tout cela explique que dans plusieurs pays du monde, le systme de la privatisation a d'abord t
choisi pour son ct radical avant d'tre cart au profit du systme de la concession ou de
faire dsormais part gale avec lui en fonction des secteurs conomiques. La privatisation
resterait adapte pour les activits proprement marchandes comme les activits bancaires ou
industrielles, tandis que la concession serait prfre pour les activits conomiques dites
d'intrt public qui touchent les besoins essentiels des populations.

2.3.2

Gestion dlgue et concession

Pour ce qui est du systme de la gestion dlgue qui dsigne en fait le rgime de la concession
proprement dite lorsqu'il s'agit de raliser des quipements publics servant l'exploitation d'une
activit d'intrt gnral pour une population, ou celui de l'affermage lorsqu'il n'y a que le service
exploiter sans ralisation d'quipements.
On peut ajouter certaines prcisions :
Souplesse contractuelle.

Tout d'abord, le fait que ce systme repose sur une base contractuelle lui permet de suivre
et de s'adapter aux volutions politiques, sociales et conomiques des diffrents pays ou
collectivits publiques qui l'utilisent. Pour les deux parties, chaque ajustement du
contrat (actualisation contractuelle, rvision contractuelle, voire remise en concurrence
pour une nouvelle dure), la reprise des ngociations permet d'adapter le contrat au
nouveau contexte. En outre, l'occasion de chaque nouveau contrat, la concurrence entre
les entreprises candidates permet l'amlioration du rapport qualit/prix pour la collectivit
et la population. De cette manire, logiquement, un contrat de gestion dlgue ou de
concession bien tudi ne devrait quasiment jamais tre inadapt par rapport aux
circonstances environnantes.
La gestion dlgue diffre de la privatisation.

Certes, on s'aperoit que dans de nombreux pays, la concession est un systme


frquemment utilis pour introduire une gestion prive dans les grands services publics:
tlcommunications, chemins de fer, distribution d'lectricit et de gaz, voire des services

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administratifs comme la poste ou le service des douanes. Dans ces cas, la gestion
dlgue est bien souvent indpendante de l'ide de monopole ou de droits exclusifs.
Plusieurs objectifs sont en effet poursuivis : susciter la modification du comportement des
agents conomiques et amliorer lefficacit des services ou la productivit des activits
conomiques, amliorer la gestion des entreprises en les soumettant la discipline du
march, encourager lexpansion conomique, allger le fardeau administratif et rduire le
dficit budgtaire de lEtat, enfin mobiliser les capitaux. La concession apparat alors
comme un moyen pour attirer les oprateurs privs, responsabiliser les services et - dans
le cas des services avec d'importantes infrastructures - attirer les financements privs ou
encore permettre l'tat de baisser le niveau des subventions. Si l'on prend l'exemple des
chemins de fer britanniques, les participants l'appel d'offres pour le transport des
passagers n'ont pu entrer en comptition qu' la condition d'accepter le niveau de
subvention le plus bas. Ce qui reste vrai, c'est que la concession ne peut vritablement
montrer sa souplesse de fonctionnement et d'adaptation que si les tats acceptent de
mettre fin au monopole des entreprises publiques indissociables des services de l'Etat.
La Banque mondiale a d'ailleurs souvent mentionn la concession parmi les techniques de
privatisation, mais c'est en partie parce que l'influence du droit anglo-saxon - qui n'a pas
de thorie gnrale des services publics - rattache ce systme la prsence d'oprateurs
privs, alors que les deux ne sont pas indissociables, comme on le voit en France
notamment o depuis longtemps des personnes publiques ou parapubliques peuvent tre
concessionnaires de l'Etat ou de collectivits territoriales.
Il demeure que, fondamentalement, concder n'est pas privatiser40.

Concder n'est pas privatiser.

On rencontre pourtant cette opinion chez certains qui pensent que le systme de la
concession serait une sorte de privatisation car il oprerait le transfert temporaire au
secteur priv d'activits qui jusque-l avaient t exerces par un organisme public. Ils en
parlent comme des techniques contractuelles de privatisation, la concession mise sur le
mme plan tant l'avant-dernier stade avant la privatisation elle-mme. Il s'agirait d'une
privatisation terme fixe, ventuellement renouvelable, qui limiterait l'tendue et la dure
des droits transfrs. Elle inclurait les affermages qui impliquent une gestion prive
d'actifs restant largement publics. D'aprs eux, entre une vraie privatisation par transfert
permanent des actifs sectoriels et la concession, la diffrence serait principalement dans la
dure du transfert et le degr de responsabilit pour le financement des investissements.
Une telle thorie mconnat la raison d'tre de la concession. Il restera toujours dans le
systme concessif - et plus gnralement dans celui de la gestion dlgue - un lien
contractuel entre l'oprateur et l'autorit publique qui permet cette dernire de garder le
contrle de toute l'activit confie l'oprateur, voire de la rcuprer ds l'instant o elle
constate une carence persistante de cet oprateur. L'arrive de la concession ne signifie
pas pour autant la disparition des contrles publics puisque ceux-ci demeurent ncessaires
aussi longtemps que des fonds publics et l'autorit publique seront en jeu. D'ailleurs,
autant un contrat de concession peut tre sign assez librement avec un oprateur priv car il ne s'agit que d'une technique de gestion des services publics sans qu'il y ait braderie
du patrimoine public- autant la privatisation elle-mme ncessite, dans tous les Etats du
monde, une loi, puisqu'elle opre un appauvrissement du patrimoine de l'Etat ou des
40

Financement priv douvrages publics lhorizon de 1993, Ouvrage collectif, Feduci FEC 1991.

(50)

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collectivits publiques locales qui est cd au secteur priv sans possibilit de retour, sauf
voter une nouvelle loi de nationalisation. Il suffit l'inverse d'une simple clause du
contrat pour que la concession s'arrte et que l'oprateur priv doive rendre les ouvrages
publics et faire les comptes de son exploitation pendant la dure accomplie. Il y a une
diffrence de nature fondamentale entre les deux.
Le systme ne met donc pas en pril l'tendue des prrogatives des collectivits
publiques41 qui peuvent dcider tt ou tard de reprendre l'activit en rgie ou par le biais
d'une entreprise publique. La concession n'est qu'une sorte de dtachement par rapport
la collectivit publique, jamais une rupture.

Le mrite de la distinction.

C'est dire que la concession ou la gestion dlgue ne devrait pas rencontrer la mme
opposition des syndicats de fonctionnaires ou des responsables des finances publiques que
lorsqu'il s'agit d'une vraie privatisation. Elle ne constitue pas non plus un abandon du
patrimoine national des trangers, ce qui devrait prserver le patriotisme des populations
des pays en voie de dveloppement. A l'inverse, dans nombre de ces pays, son essor se
heurte trop souvent des problmes dlicats de solvabilit, notamment lorsqu'il s'agit de
services publics mis sur pied par des municipalits.
Quant la Banque mondiale, elle a fini par reconnatre la diffrence entre les deux
systmes. Ainsi, dans son rapport de 1996 sur le dveloppement conomique dans le
monde, lorsqu'elle numre les tapes que comporte une politique de libralisation des
services d'utilit publique et d'infrastructures, elle prend soin de prciser que l'intervention
du secteur priv peut s'effectuer au moyen des contrats de concession ou en recourant
la privatisation.
2.3.3

Spcificits terminologiques

Ds lors quil ne sagit pas de la privatisation complte dune activit gnrale attache des
infrastructures publiques, mais simplement dune libralisation de cette activit maintenant un
lien contractuel entre loprateur et la collectivit publique et au-del des terminologies et du
rattachement l'un des deux systmes juridiques, anglo-saxon ou franais, on retrouve la mme
apprhension du systme.
En dautres termes, lorsquil sagit de la gestion dune activit dintrt gnral (ou de service
public si l'on prfre) simplement dlgue pour une certaine dure des oprateurs, non
dtache de la collectivit publique, tous les Etats se retrouvent autour d'un mme concept, qui
prend seulement une dnomination diffrente selon les rgions.

41

Coudevylle (A), La notion de mandat en droit administrative, AJDA, 1979, p. 7


Dufau (J), La nature juridique de la concession de service public, Ml. R. CHAPUS, Monchrestien, 1992, p. 148

(51)

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2.3.3.1 Acception du terme concession


A - Notion42

Dans les pays o l'on utilise le terme de concession, celui-ci recouvre gnralement des systmes
qui en sont proches comme l'affermage ou la gestion sous la responsabilit de l'oprateur, lequel
se rmunre alors grce aux produits de cette exploitation.
Le plus souvent, cependant, il se voit confier galement la responsabilit du financement des
quipements ou de leur remise en tat, ce qui tend vers la concession stricto sensu.
Lutilisation de la concession correspond des domaines d'activit habituels depuis le XIXe
sicle, tels que la production et la distribution d'nergie lectrique ou de gaz, la production et la
distribution d'eau, la collecte et le traitement des dchets, la gestion des ports, l'exploitation des
chemins de fer, les rseaux urbains de mtro, la ralisation des autoroutes page, les
tlcommunications, etc. Les utilisations innovantes se rencontrent davantage l'occasion de
l'utilisation du systme du BOT43 dans les pays en voie de dveloppement.
B - Caractres communs

Que ce soit en Europe ou en Amrique du Sud par exemple, on rencontre un certain nombre de
traits communs. Ainsi, les plans et l'excution des investissements peuvent faire l'objet de
rvisions par les autorits organisatrices. Le bnfice de l'oprateur est fond sur le tarif, lequel
est fix dans le contrat lors de sa signature. Les recettes qui proviennent du tarif doivent tre
suffisantes pour couvrir les dpenses de gestion ainsi que les dettes inhrentes au service ou les
amortissements des quipements. Si la dure du contrat est le plus souvent fonction de la dure
de vie des investissements, elle peut aussi tre plus longue en tant dissocie de ceux-ci. Hors de
l'Europe, la pratique de ces contrats permet leur renouvellement, ce qui est de plus en plus
considr en Europe - de par l'influence du droit communautaire - comme incompatible avec les
rgles d'une saine concurrence.
Hors d'Europe encore, ce type de contrat exige des avantages appropris pour intresser les
investisseurs et viter que les oprateurs ne se dsintressent des quipements dans les dernires
annes du contrat. Or ce risque est naturellement moins grand dans la mesure o le contrat peut
tre renouvel.

C - Facteurs de russite

La russite du systme concessif est conditionne par la runion de facteurs divers :


la ncessit dj prouve depuis un certain temps de raliser un projet d'intrt gnral ;
une vraie volont politique d'attirer le secteur priv ;
l'existence d'oprateurs crdibles dsireux de s'investir ;
une exprience technique de la part du futur oprateur ;
une confiance entre les futurs partenaires du contrat de concession ;
la confiance sans faille des financiers ;
la libre importation des matriaux et outillages ;
42

Dubos (JF), La concession de services publics la franaise dans lespace juridique europen, Cahier juridique franais de lexportation, n
2/1993, p. 267
43
Build Operate and transfer ( voir plus loin )

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le libre emploi des travailleurs locaux ;


un rgime d'imposition fiscale non attentatoire l'esprit du systme concessif.
Certains projets en concession ont avort cause du manque de technique de mise en uvre.
Dans certains pays industrialiss comme la Grande-Bretagne ou l'Australie, les pouvoirs publics
donnent en concession des tunnels ou des ponts existants avec possibilit de percevoir des
pages. Grce cette trsorerie, l'oprateur peut aussi financer la construction d'ouvrages
nouveaux.
Il est certain que l'attribution des grands contrats dans les diffrents Etats du monde de grands
professionnels des activits de service public ne peut que renforcer les chances de russite des
dlgations de responsabilit qui leur sont confies en vue du redressement des services
indispensables l'conomie de ces pays44.
2.3.3.2 Acception du sigle BOT

Derrire ce sigle, se dissimulent des interprtations souvent diffrentes. Soit il s'agit du sens
littral de cette appellation, soit il s'agit d'un vocable gnral qui recouvre certaines variantes
qu'il convient alors de dterminer.
Le BOT stricto sensu

Historiquement, le terme BOT semble avoir t invent au dbut des annes 1970 et rig en
systme autonome par le Premier Ministre turc Turgut Ozal, l'occasion de certains projets.
D'ailleurs la Turquie fut les premiers pays crer une lgislation sur le BOT. L'est asiatique a
connu aussi ce procd aux alentours des annes 1970.
Une grande partie du monde utilise dsormais le systme du BOT (Build Operate transfert ou
construire, exploiter, transfrer). L'exprience montre qu'il s'agit de la transposition en vocable
anglais de la concession, puisque BOT correspond aux trois tapes du systme de la
concession.
D'ailleurs, pour la Banque Mondiale qui est l'origine de nombreux projets importants
d'quipements dans le monde, le BOT est une notion quivalente la concession(45). Ajoutons
qu'historiquement, la concession a prcd le BOT depuis trs longtemps.
L'tude du systme du BOT permet de mieux comprendre le pourquoi d'une telle assimilation.
Dans les publications anglo-saxonnes, il est d'ailleurs significatif de voir que le mot
concessionnaire est utilis pour dsigner le titulaire du BOT.
Il s'agit en effet dans le BOT d'une convention par laquelle le cocontractant dveloppe puis
exploite le projet et rtrocde l'ouvrage l'Etat l'issue d'une priode dtermine qui ne peut
gnralement excder trente ans. Le BOT permet de faire raliser la construction d'infrastructures
d'utilit publique par une socit prive (ou un groupement de partenaires privs) qui utilisera en
44

Ministre de lEquipement, des Transports et du Logement, Direction des Affaires Economiques et Internationales. Presses de lEcole nationale
des Ponts et Chausses : Financement des infrastructures et des services collectifs. Le recours au partenariat public priv.
45
cf. Rapport d'aot 1990 de la Banque mondiale : L'approche du BOT et son application aux projets des pays en voie de dveloppement ). Il
est intressant de lire dans ce rapport que la Banque mondiale place la concession (mot franais) et le ( lease-contract (l'affermage en
anglais) au mme niveau que la gestion directe dans la liste des moyens la disposition des gouvernements pour grer des infrastructures
publiques (p. 18) .Dans cette liste qui va decrescendo dans l'ordre d'importance des implications de la puissance publique dans le mode
d'exploitation des infrastructures (de la plus large implication la privatisation complte), la concession se situe aprs l'affermage, mais inclut
le BOT, le BOO, etc. Les BOT sont bien des concessions conues pour des oprations qui ncessitent de nouveaux investissements.

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partie ses propres fonds cet effet, puis s'occupera de la gestion de cette infrastructure durant la
dure du contrat, au terme de laquelle la proprit des infrastructures sera transfre l'Etat.
Durant la priode contractuelle, la socit est autorise collecter des recettes, sur la base d'un
tarif, en contrepartie du service qu'elle offre, soit directement auprs des usagers, soit par
l'intermdiaire d'institutions gouvernementales. Ces recettes doivent tre suffisantes pour couvrir
aussi bien les dpenses de gestion que les dettes inhrentes la ralisation des quipements.
Selon la Banque mondiale, le BOT peut s'appliquer tous les secteurs ds l'instant o il y a des
rentres financires suffisantes. La question de la rentabilit finale du projet reste toujours
essentielle, mais comme on le verra, il y a plusieurs faons d'envisager la rentabilit d'un projet
(il n'y a pas que la rentabilit immdiate).
Cadre juridique du BOT
Dans la pratique, soit les candidats ragissent un appel d'offres du pays, soit ils viennent avec
un projet qu'ils croient susceptibles d'intresser le gouvernement.
Dans le premier cas surtout, la procdure du BOT comporte gnralement cinq stades, qui sont
les suivants :
la prparation du projet avec, le cas chant, une adaptation lgislative ou rglementaire
au projet en fonction des contraintes locales, qui doivent s'ajuster la ncessit de
permettre l'adoption du projet utile la population ;
la pr-qualification des candidats (elle permet la collectivit d'liminer les candidats qui
ne remplissent pas les critres exigs ou qui n'ont pas une exprience suffisante). La
personne publique qui propose le projet publie un avis dans les journaux. Elle forme
ensuite souvent un comit d'valuation qui est responsable de la pr-qualification, de
l'appel d'offres et de l'attribution du contrat. Le comit informe les candidats pr-qualifis
en leur adressant les documents d'appel d'offres. Il avise aussi les candidats carts qui
disposent de quinze jours pour faire appel. Les autorits ont la responsabilit du cahier
des charges techniques afin de comparer la rentabilit et l'avantage qu'en retire la
collectivit publique ;
la remise et l'valuation des offres (les candidats reoivent le cahier des charges qui
comprend les aspects techniques, financiers et juridiques du projet) ;
la remise des offres par les candidats se fait en deux parties, sous forme de deux
enveloppes diffrentes: la premire concerne les aspects techniques du projet, la seconde
comprend les aspects financiers dont les propositions de tarifs d'exploitation ou les
propositions d'amortissement. La dcision doit tre prise par le comit d'valuation, en
gnral, dans les soixante jours ouvrables qui suivent la remise des propositions ;
l'attribution du contrat : lorsqu'une offre est accepte par la collectivit, elle doit ensuite
tre approuve par l'autorit administrative comptente, aprs quoi l'oprateur choisi et la
collectivit publique peuvent rdiger et signer le contrat dfinitif.

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Equilibre financier

Comme dans la concession, les financiers investissent dans un BOT leurs risques et prils,
c'est--dire en principe sans se faire couvrir par un associ ou par la collectivit publique
intresse. Il y a cependant de nombreuses exceptions, compte tenu de l'insolvabilit de trs
nombreux pays. La socit sera considre, selon les cas, comme propritaire des quipements
publics achevs. Elle les exploitera pendant la dure contractuelle tout en cherchant se
rembourser pendant cette priode et obtenir un bnfice quitable. C'est la proccupation du
retour sur investissement. la fin du contrat, la socit doit transfrer l'quipement la
collectivit publique.
Les promoteurs intresss forment souvent un groupe de socits d'ingnierie, de construction, de
financement et d'exploitation. Le succs du systme est subordonn au fait de pouvoir aisment
identifier la rentabilit du projet. La Banque Mondiale incite parfois certains gouvernements
garantir des taux minima de frquentation, l'exemple des trafics minimums sur les autoroutes
page.
Le transfert des quipements en fin de contrat peut s'accompagner de versements d'indemnits
calcules de telle sorte que le financier soit couvert de son retour sur investissement (c'est--dire
le montant attendu du projet plutt que la simple valeur en capital du bien). Les pourcentages de
retour sur investissement avoisinent dans certains cas 16 20 %.
La collectivit publique peut participer au cot de la construction par le biais de prts (comme
c'est quelquefois le cas en Turquie ou en Malaisie, par exemple). La Banque Mondiale pousse
d'ailleurs souvent ce que l'tat intress par la ralisation d'un grand projet national soit
partenaire de l'oprateur.
Pour que le BOT russisse, il faut que la lgislation locale ne soit pas incompatible avec le
systme, que le pays soit dot d'un systme judiciaire stable, d'un droit du travail permettant une
flexibilit de lemploi des conditions raisonnables, d'une fiscalit quitable voire propre au
BOT. Le problme pour l'oprateur est en effet de se protger contre les dvaluations lorsqu'il
s'est fortement endett pour construire les infrastructures, mme s'il a obtenu une flexibilit des
tarifs.
Mme russi, il n'exonre pas les autorits gouvernementales en charge du secteur concern de
leurs responsabilits en matire de planification du secteur et de prvisions sur l'avenir.
On rencontre des contrats de BOT pour de nouveaux investissements dans des domaines
traditionnels comme les centrales lectriques, la production et la distribution d'eau, la collecte et
le traitement des dchets, la cration ou l'extension des ports, les chemins de fer, les rseaux
urbains de mtro, les autoroutes page, les tlcommunications etc, mais aussi dans des
domaines plus inhabituels comme les transports de crales, ou de minerais considrs dans
certains pays comme des tches d'intrt national (Thailande ou Taiwan), la gestion de la
couverture radar d'un pays, la gestion d'une partie de la douane, certaines tches de police, etc

(55)

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Avantages et inconvnients du BOT

Outre les protections contre la concurrence (ainsi les constructeurs de routes page exigeront
une absence de routes parallles pendant la dure de leur contrat) ou contre des sources d'nergie
rivales, il est recommand que les contrats contiennent des clauses de garantie contre l'inflation
prvisible et contre les risques de change qui sont trs importants (les paiements sont quelquefois
faits avec un panier de monnaies constitu du yen, du deutchmark et du dollar US).
Souvent, les oprateurs demandent aussi une garantie des gouvernements contre les risques de
non-excution, de liquidits ou d'inflation. Mais il demeurera toujours les risques imprvisibles
comme ceux constituant des cas de force majeure ou les risques politiques contre lesquels on ne
peut pas s'assurer.
Les Etats intresss par le systme du BOT y trouvent de nombreux intrts. Outre une
possibilit de dbudgtiser les oprations d'envergure pour la ralisation de projets d'intrt
national, ils y voient un moyen de transfert de technologies et une possibilit d'amorcer un
dcollage conomique. Le BOT permet l'introduction de la comptition, le transfert de la
responsabilit pour la construction et l'excution des projets, l'additionalit en termes de
financement et de formation du personnel dans les pays d'accueil, la rpartition des risques par
rapport aux cots dans l'excution du projet en dpit d'ventuelles fluctuations montaires.
Naturellement les pays qui ne peuvent emprunter suffisamment sur le march des capitaux sont
plus intresss par les BOT, qui limitent le recours aux financements publics. En revanche, pour
certains, le BOT apparat comme compliqu (la mise au point du contrat demande beaucoup de
temps de ngociation, les projets exigent des autorisations politiques multiples en matire de
tarifs, de bnfices, de masse de travaux, etc...) et coteux (plus cher qu'un march public
classique).
Certains reprochent ce systme -comme celui de la concession d'ailleurs- de replacer les
quipements une fois construits et en bon tat de fonctionnement dans un secteur public
probablement encore mal gr. Ils prfreraient un transfert des parts sociales de l'oprateur aux
entreprises nationales plutt que l'outil de production au secteur public lorsque le BOT a permis
d'attirer des capitaux trangers ou une vente des parts sociales sur le march. Cela bnficierait
plus l'conomie.
Dans les Etats, notamment ceux de l'Asie, sauf la Chine o il n'existe aucun encadrement
juridique par l'Etat, le contrat de BOT est souvent regard comme un contrat de droit priv, bien
que pass par une collectivit publique territoriale. Dans ces mmes pays, et dans la tradition
anglo-saxonne, il n'existe pas jusqu' prsent de droit administratif. Le systme de la concessionBOT s'est donc dvelopp au sein du droit priv, ngoci de gr gr, souvent au cas par cas
avec les oprateurs conomiques.
ct du BOT, stricto sensu qui est, comme la concession, le systme de rfrence, il existe en
droit anglo-saxon dautres montages. La varit des appellations s'explique aussi du fait que dans
le monde anglo-saxon, l'expression de public utilities est moins abstraite que celle de service
public, d'autant que le pluriel annonce qu'il s'agit de services bien identifis prsentant tous un
intrt collectif, des formes voisines qui ne sont que le reflet des obligations variables du
concessionnaire et que l'on peut ainsi numrer.

(56)

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2.3.3.3 Variantes du BOT46

Le BOOT (Build Own Operate Transfer, c'est--dire construire, tre propritaire, exploiter,
transfrer) est considr comme une variante du BOT. La diffrence entre les deux concepts
concerne la priode du transfert. Dans les projets BOT, les biens sont transfrs dans les dix
vingt-cinq ans tandis que dans le BOOT, la priode peut s'tendre jusqu' cinquante ans. La
Grande-Bretagne a mme autoris des BOOT de cent ans. Le BOT est utile pour des projets qui
s'accomplissent dans une priode limite et le BOOT pour des projets long terme, bien que les
montages soient identiques. Le groupement construira, et mettra en application le projet qui lui
appartiendra pour une priode dfinie entre dix et cinquante ans ou jusqu' ce que le retour sur
investissement prvu ait t atteint. L'intrt du procd est qu'il peut tre utilis aussi bien dans
les pays industrialiss que dans les pays en voie de dveloppement.
Le BOOST (Build Own Operate Subsidize Transfer, c'est--dire construire, tre propritaire,
exploiter, subventionner, transfrer) est aussi considr comme une variante du BOT.
Le DBFO (Design Build Finance and Operate, c'est--dire concevoir, construire, financer et
exploiter) est un procd qui met l'accent sur la globalit de la mission confre l'oprateur
priv en intgrant mme la conception des futurs quipements publics. Ce type de contrat est
utilis, par exemple, en Grande-Bretagne dans le domaine de la voirie routire.
Le BOO (Build Own Operate ou construire, tre propritaire, exploiter) dans lequel le
contractant dveloppe et exploite l'ouvrage qui devient sa proprit, sans obligation de transfrer.
Les Philippines ont t intresses par un tel BOO jug moins cher, puisque les promoteurs du
projet ont tout leur temps pour retrouver le montant de leur investissement. Il y a aussi une
meilleure continuit du projet ds lors qu'il faut maintenir les installations en bon tat. Les
inconvnients sont nanmoins majeurs. Il est anormal que des infrastructures publiques ne
reviennent pas la collectivit publique qui a en charge la responsabilit de l'intrt gnral et du
bien tre de la population. Un tel systme suscite des ractions contre l'emprise exagre des
capitaux privs surtout s'ils sont trangers. Enfin, il n'y a pas transfert de technologie comme
dans un BOT.
Le lease-contract (qu'on peut traduire par affermage). Pour la Banque Mondiale, ce systme
recouvre la situation des oprateurs qui versent une redevance un propritaire d'infrastructures
publiques pour bnficier des droits exclusifs consentis sur les installations ralises par la
collectivit publique, sans avoir la responsabilit de raliser des investissements lourds. Ils
supportent nanmoins les risques de l'exploitation d'une activit conomique d'intrt gnral (ou
de service public). On peut s'interroger sur la diffrence entre ce type de contrat et celui appel
encore BRT ou Build Rent Transfer, dans lequel l'oprateur n'est que locataire de l'ouvrage.
L'oprateur bnficie d'un droit exclusif de percevoir les revenus tirs de la fourniture des
services dans l'intrt d'une bonne excution du service. Ce systme permet la collectivit de
faire des conomies de gestion. La Banque mondiale reconnat que ce procd a t utilis dans
des domaines aussi varis que l'exploitation de centrales lectriques, la distribution d'eau potable,
la gestion de ports, les transports urbains, les chemins de fer, la collecte et le traitement des
dchets mnagers.
L'affermage est prsent par la Banque mondiale comme un terme moyen entre la libralisation
totale d'un secteur et la matrise entirement publique du mme secteur. Le fermier peut tre
astreint des obligations de performance. Il prend en tout cas tous les risques commerciaux.
L'affermage peut aussi tre utilis pour fournir la totalit ou une partie des besoins d'un secteur et
46

Jonathan REES. Existe -t- il un modle britannique de gestion dlgue du service public ? in Actes du Colloque des 14 et 15 novembre 1996
au Snat. Revue franaise du Droit Administratif. N 3 1997.

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soit remplacer le secteur public, soit rivaliser avec lui. La collectivit reste responsable des
quipements et du service de la dette. Le titulaire du lease-contract doit normalement financer
le fonds de roulement de trsorerie et l'entretien des quipements. En consquence, la dure du
contrat est habituellement comprise entre six et dix ans et correspond la priode
d'amortissement de certains ouvrages financs malgr tout par le fermier. Evidemment, si on
ajoute au contrat des oprations d'investissement, cela devient une concession ou un BOT.
Le fermier peroit les tarifs des usagers et en reverse l'autorit publique une partie qui peut tre
considre comme un loyer. Le bnfice du fermier est constitu par la diffrence entre les
recettes encaisses et la somme des cots de fonctionnement et du loyer. Toutes les conomies
qui proviennent de l'amlioration de l'efficacit de l'oprateur lui permettent de renouveler
certaines installations l'instar du petit quipement pendant la dure restante du contrat. Pour
apprcier la qualit du service, on utilise des indicateurs de performance, des procdures
d'valuation, des amendes pour mauvaise excution et des procdures de conciliation ou
d'arbitrage.
Toutes ces variantes sont considres comme ayant des potentialits d'avantages plus forts et
plus durables que d'autres formes de participation plus limite du secteur priv , comme les
simples contrats de service ou les contrats de gestion.
Le BT (Build and Transfer )
L'entreprise prive construit l'ouvrage puis le rtrocde directement l'Etat. Ce schma
correspond des infrastructures qui doivent tre exploites directement par l'tat. Il s'agit, en
somme, d'une sorte de march. C'est abusivement que ce contrat figure quelquefois dans la
catgorie des BOT .
Le ROT ( Rehabilitate, Operate, Transfer )
Lentreprise prive rhabilite louvrage, lexploite puis le rtrocde lEtat.
Le BLO ( Build-Lease-Operate )
L'entreprise prive construit l'ouvrage, lexploite en affermage.

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CHAPITRE 3

GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS AU MAROC

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3. GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS AU MAROC


Au terme de l'analyse des principaux textes, ouvrages et tudes, il apparat d'une part que le
cadre juridique actuel des dlgations de services publics au Maroc demeure peu protecteur des
intrts de l'investisseur et, d'autre part, que l'organisation institutionnelle de ce fonctionnement
est aujourd'hui insatisfaisante et impropre assurer la protection du dlgataire et de l'autorit
concdante.
3.1

AMBIGUITE DU CADRE JURIDIQUE

Labsence de cadre juridique et fiscal spcifiques constitue un facteur dinscurit et


dincertitude majeurs. Cette situation est un frein au dveloppement de ce mode de gestion du
service public dans la mesure o limprcision des textes et leur ambigut rendent prcaire la
dfense des intrts de linvestisseur.
3.1.1

Rgime, de nature jurisprudentielle, offrant peu de garanties et peu de flexibilit

Le Maroc dispose d'une longue tradition en matire de concessions, largement hrite du systme
de "concession la franaise", pour l'exploitation des grands services publics industriels et
commerciaux du pays.
Historiquement, les premires concessions ont t dlivres au dbut du sicle, principalement
aprs l'institution du Protectorat et l'adoption de l'Acte d'Algsiras de 1906, l'poque de
l'dification de nombreuses infrastructures, et notamment des rseaux ferroviaires (convention de
concession de la ligne Tanger - Fs en 1914 par exemple), de la distribution d'lectricit et d'eau,
ainsi que de l'exploitation des ports. Ces concessions, attribues sous le Protectorat, taient alors
gnralement dtenues par des capitaux trangers, et en particulier franais.
Aprs l'accession du Royaume l'indpendance, ces concessions, portant sur les infrastructures
essentielles, ont t perues comme incompatibles avec le rtablissement de la souverainet
nationale47. Elles ont alors t massivement rachetes par le gouvernement marocain, pour tre
transformes en monopoles publics.48.
Sur le plan juridique, le rgime des concessions en droit administratif marocain est directement
issu du rgime franais de la concession de service public, dont il ne se distingue gnralement
que par des aspects mineurs et sectoriels. Cet tat de fait est notamment li au fait que la
jurisprudence marocaine disponible relative aux concessions est peu abondante, et ce alors mme
que le rgime des concessions est d'origine purement prtorienne.
Les diffrents manuels de droit administratif marocain sont particulirement rvlateurs de cette
filiation directe. Il est directement fait rfrence la doctrine publiciste franaise (L. Duguit, M.
Hauriou), ainsi qu'aux grands arrts du Conseil d'Etat franais du dbut du sicle qui constituent
aujourd'hui, le socle du rgime juridique des concessions.

47
48

(cf. D. Basri, M. Rousset, Droit administratif marocain, op.cit)


tels que l'Office National des Chemins de Fer, ONCF.

(60)

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3.1.2

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Concession de service public en droit marocain

Absence de dfinition textuelle


Il n'existe pas pour l'heure de texte lgal ou rglementaire dfinissant le rgime juridique des
concessions au Maroc, ni de dfinition lgale de la concession en droit marocain.
En l'absence de rgime textuel, les concessions sont rgies par les principes du droit
administratif, et plus particulirement de la thorie gnrale des contrats administratifs.
Un rgime marqu par la supriorit du concdant sur le concessionnaire
Ainsi qu'il est rappel plus bas, le rgime juridique de la concession en droit marocain, tel qu'il
est prsent par la doctrine, en l'absence de loi, est similaire voire identique celui de la
concession en droit franais.
Nature juridique du contrat et rsolution des conflits (arbitrage)
La concession est un contrat de droit public, dont le contentieux relve des juridictions
administratives en ce qui concerne les relations entre l'autorit concdante et le
concessionnaire49.
La possibilit de recourir l'arbitrage pour trancher des litiges entre concdant et concessionnaire
se heurte en revanche au principe de l'interdiction du recours l'arbitrage pour les personnes
publiques, pos par les articles 9 et 306 du Code de la procdure civile.
Cette prohibition ne cde le pas que dans la mesure o le contrat de concession revt le caractre
d'un contrat international, o dans le cas o l'investisseur est tranger, en application notamment
de la convention internationale pour le rglement des diffrends entre Etats et investisseurs, dont
est signataire le Maroc (autorisant le recours l'arbitrage auprs du Centre International pour le
Rglement des Diffrends entre Etats et Investisseurs).
Dans ces conditions, le droit actuel n'est pas satisfaisant dans la mesure o il introduit une
suspicion sur la lgalit du recours l'arbitrage. Or, le recours l'arbitrage devant une institution
arbitrale impartiale et indpendante de l'Etat signataire constitue une garantie essentielle de la
protection des droits des investisseurs.
Caractre mixte de la concession
La concession est considre comme un "acte mixte" par la doctrine. Mme s'il s'agit d'un acte
contractuel, ses clauses relatives l'organisation et au fonctionnement du service prsentent
galement un caractre rglementaire, ce qui rend le concessionnaire plus vulnrable
d'ventuels recours des usagers.
Cette caractristique a pour effet principal de rendre ces dispositions opposables aux usagers, qui
peuvent faire assurer leur respect par le concessionnaire dans le cadre de recours pour excs de
pouvoir.
L'impact de la distinction clause contractuelle/ clause rglementaire parat toutefois limit :
-

49

la clause rglementaire se distingue d'un acte purement rglementaire dans la


mesure o elle prsente galement un caractre contractuel, ce qui a pour effet de

(cf. D. Basri, M. Rousset, "Droit administratif marocain" p.283)

(61)

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limiter le pouvoir de modification unilatral du concdant (droit indemnisation


en cas de modification unilatrale) ;
-

la jurisprudence marocaine n'a pas reconnu des tiers au contrat la possibilit


d'exercer son encontre des recours pour excs de pouvoir. La reconnaissance
future d'un tel droit n'est toutefois pas exclue pour l'avenir ( titre d'exemple, en
France, le Conseil d'Etat a reconnu cette possibilit aux tiers intresss, dans son
arrt d'Assemble du 10 juillet 1996, Cayzeel, publi au recueil Lebon p. 274) ;

les risques de contentieux sont en pratique limits, en raison de labsence de


publicit des actes.

Pouvoir de modification et de sanction unilatral du concdant


Le concdant dispose d'un pouvoir de modification unilatral des droits et obligations souscrits
en vertu du contrat, pour tout motif d'intrt gnral. Ce droit discrtionnaire est nanmoins
tempr, au moins de manire thorique, par le droit indemnisation dont dispose le
concessionnaire en application de la thorie du fait du Prince.
L'autorit concdante dispose par ailleurs de pouvoirs exorbitants du droit commun :
un pouvoir de sanction unilatral, et notamment le droit d'imposer des
sanctions pcuniaires mme en l'absence de texte, voire de mettre sous
squestre la concession ( cest dire en cas de carence du concessionnaire,
faire excuter les services de la concession par un autre prestataire de services,
au frais et risques du concessionnaire),
un droit gnral de contrle et de vrification de l'activit du concessionnaire
en application des principes gnraux des contrats administratifs.
Soumission du concessionnaire au contrle financier de l'Etat
Le concessionnaire est soumis au contrle financier de l'Etat en application des dispositions du
Dahir du 14 avril 196050.
Monopole d'exploitation du concessionnaire
La doctrine marocaine considre qu'en contrepartie de l'obligation qui lui est faite d'assurer des
services non rentables dans l'intrt gnral, le concessionnaire dispose implicitement d'un
monopole d'exploitation du service, portant sur le primtre territorial de la concession.
Ce droit fait chec, sauf stipulation contraire, la possibilit d'octroyer un concurrent le droit
de fournir des services identiques au public sur le primtre territorial de la concession.
Ce monopole ne permet pas d'isoler les cots des services non rentables.

50

(B.O.1960, p.846).

(62)

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Partage des risques en cas de survenance de cas de force majeure (application de la


thorie de l'imprvision)
Le concessionnaire est protg, en l'absence de stipulation contraire, par les principes gnraux
du droit des concessions, et en particulier la thorie de "l'imprvision", qui lui permet de faire
peser sur l'autorit concdante les risques anormaux lis l'excution du contrat.
En effet, le concessionnaire a le droit d'tre indemnis de la quasi-totalit de son prjudice par
l'octroi d'une "indemnit d'imprvision" dans l'hypothse de la survenance d'un cas de force
majeure, et condition que :
-

la continuation du contrat soit raisonnablement envisageable,

l'quilibre financier du contrat soit durablement "boulevers" .

Reconnaissance de prrogatives exorbitantes du droit commun pour le concessionnaire


Le concessionnaire dispose du droit d'occuper le domaine public qui lui est affect, ainsi que de
percevoir des redevances auprs des tiers utilisant le domaine mis sa disposition.
Il se voit par ailleurs gnralement reconnatre des prrogatives gnralement reconnues
l'autorit concdante, tel que le droit de recourir l'expropriation.
3.2

CRISE ACTUELLE DE LA CONCESSION DE SERVICE PUBLIC " A LA


FRANCAISE "

L'investisseur souhaitant procder la passation d'un contrat de concession au Maroc se voit


confront un rgime juridique reposant sur une construction doctrinale et prtorienne complexe,
issue pour l'essentiel de principes poss l'poque du Protectorat, et offrant des garanties de
stabilit juridique et de scurit insuffisantes.
L'adossement du droit marocain sur le droit franais des concessions est d'autant plus regrettable
que le modle de concession " la franaise" est aujourd'hui en crise, alors que les formules de
type concessif connaissent un trs fort dveloppement dans de nombreux pays (et notamment en
Espagne et au Portugal, o d'importantes collectivits - et en particulier la Communaut urbaine
de Madrid - ont dcid rcemment d'attribuer de nombreuses concessions dautoroutes sous
forme de "Shadow tolls" ou pages virtuels(51), ainsi quen Grande Bretagne, o la politique de
"Project Finance Initiative" [PFI] connat des succs certains depuis plusieurs annes).
Cette crise du modle de concession " la franaise" est rattache plusieurs facteurs :

51

une absence de cadre lgal et fiscal spcifique ;

une dfinition trique et rigide de la concession de service public ;

la prcarit du contrat, en dpit de l'introduction ancienne d'une srie de


mcanismes protecteurs pour le concessionnaire (thories du fait du prince, de
l'imprvision, de la force majeure administrative ) ;

dans le domaine des transports, le financement des infrastructures dans le cadre de partenariat public priv se fait selon deux modes de
rmunration : si lusager paye une partie significative des cots de construction et dentretien, on soriente vers une concession page rel.
Si la puissance publique considre que lusager ne doit pas payer pour des raisons de politique nationale, ou parce que la capacit contributive
est faible ( faible trafic) et que linfrastructure a un rle damnagement du territoire important, alors on soriente vers une concession avec un
systme de page fictif ( shadow toll ), o la puissance publique rmunre le constructeur /exploitant en fonction du trafic. Les deux systmes
peuvent se succder ou cohxister.

(63)

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3.2.1

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la difficult de mettre en uvre des montages juridiques innovants, due


notamment aux contraintes lies aux rgimes des biens et de la domanialit
publique ou de la comptabilit publique. Ainsi, titre d'exemple, la doctrine et les
juridictions nationales franaises se montrent rticentes l'gard du procd du
march d'entreprise de travaux publics (METP)52, alors qu'un systme trs proche
de financement d'infrastructure est en plein essor ailleurs en Europe (en
particulier avec le succs rcent cit ci-avant des autoroutes construites sous le
montage de "shadow tolls" ou "pages virtuels" au Royaume Uni, en Espagne et
au Portugal) ;

la difficult de mobiliser des financements bancaires, lie notamment la


prcarit du contrat et l'impossibilit de constituer des garanties sur les biens de
la concession.

Obstacles au dveloppement des concessions au Maroc

L'absence de cadre juridique et fiscal spcifique et clairement dtermin constitue ainsi un


facteur d'inscurit pour les investisseurs. Ce facteur d'incertitude, source de prcarit, est
aggrav dans le cas particulier du Maroc par :
-

la faible jurisprudence disponible en matire de concessions (due notamment


une carence en matire de publications spcialises et de recueils de
jurisprudence),

la puissance et la lourdeur de l'appareil administratif marocain, peru par de


nombreux interlocuteurs et analystes comme trop souvent, bureaucratique et
dirigiste,

la mfiance traditionnelle des investisseurs l'gard des juridictions


administratives, considres comme lentes et peu enclines protger les
investisseurs. Cette mfiance est aggrave par la suspicion pesant sur la lgalit
des clauses d'arbitrage.

Il apparat que le cadre juridique actuel des concessions en droit marocain constitue un frein
certain au dveloppement des concessions. Ce systme est gnralement considr comme
imprcis, archaque, complexe et contraignant, et en tout cas peu protecteur des intrts de
l'investisseur.
3.2.2

Absence dobligation de transparence

3.2.2.1

Ncessit de la transparence

Le dveloppement de la transparence doit tre au cur de toute rforme destine encourager la


participation du secteur priv dans le financement des infrastructures ou de l'exploitation des
services publics marocains.
Ainsi qu'il a t prcdemment rappel, la doctrine considre gnralement que la caractristique
d'une concession de service public est de confrer un oprateur priv un droit exclusif
d'exploitation du service pendant une dure dtermine, ses risques et prils. La situation
52

( J. DUFAU, le droit des travaux publics, Ed. du Moniteur, 1988 N 169 ) : Le METP se dfinit comme le contrat par lequel un entrepreneur
sengage construire et exploiter un ouvrage public en percevant une rmunration verse par la collectivit. Proche de la concession ( par
sa dure, par lexploitation de louvrage, par une certaine forme dintuitu personae ), il en diffre sur un point essentiel : paiement du prix par
ladministration et non dune redevance perue auprs de lusager.

(64)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

monopolistique demeure, seul change le statut de l'oprateur charg de l'exploitation.


L'intervention du secteur priv dans la gestion du service public ne conserve, dans ces conditions,
sa pertinence que si une concurrence effective est assure en amont, lors du choix de l'oprateur.
La notion de transparence prend ds lors une importance capitale. Chaque offre de candidature
pour l'exploitation d'un service public doit tre value selon des critres clairs et stables de sorte
que le choix dfinitif corresponde une mise en concurrence effective assurant la solution
conomiquement la plus profitable pour la collectivit.
Condition d'efficacit conomique, la transparence est galement une exigence dmocratique. La
mise en place de procdures claires a galement pour but d'liminer toute tentation de favoritisme
et de corruption lie l'opacit des circuits de prise de dcision.
Efficacit conomique et morale publique se rejoignent ainsi afin d'viter les risques de
confiscation des avantages collectifs ns du libre jeu de la concurrence. La transparence
s'applique aussi bien la procdure de slection qu'aux critres utiliss pour cette slection.
Dans le premier cas, il convient de s'assurer que toutes les offres feront l'objet de la mme
attention et seront examines dans des conditions d'impartialit similaires. Dans le second cas, la
procdure devra tre organise de sorte que chaque offre soit juge selon les mmes critres.
L'exigence de transparence va cependant plus loin et s'tend aux conditions dans lesquelles est
valu le respect du contrat par l'autorit publique, encore une fois tant au niveau des critres
que de la procdure. Il est, en effet, illusoire d'afficher certains objectifs lors de la procdure
d'octroi si la collectivit ne se donne pas les moyens de contrler les partenaires privs selon des
critres clairs et prtablis. Ceci suppose, en corollaire, que les engagements contractuels de ce
dernier soient galement clairs de faon rendre le contrle administratif effectif.
3.2.2.2

Absence d'obligation de transparence en matire de dlgation de service public

Il n'existe l'heure actuelle au Maroc aucune obligation de mise en concurrence en matire de


dlgation de service public. La pratique est encore domine par l'ide selon laquelle ce type de
contrat, contrairement aux marchs publics, doit tre conclu selon les rgles de l'intuitu personae
en raison des liens troits qui sont appels se nouer entre la collectivit et le concessionnaire.
Le principe d'une mise en concurrence n'est pourtant pas inconnu au Maroc. Ainsi, l'article 107
de l'Acte d'Algsiras de 1906 subordonnait toute mise en concession des services publics
marocain une adjudication publique pralable.
Lors de l'accession du Royaume lindpendance, le principe traditionnel du choix intuitu
personae du concessionnaire, pos en France par le Conseil d'Etat dans l'arrt Sybille, s'est par la
suite impos.
La transparence dans lattribution des contrats publics connat nanmoins aujourd'hui un progrs
en droit marocain.
En effet, le Dcret n2-98-482 du 30 dcembre 1998 fixant les conditions et les formes de
passation des marchs de l'Etat marocain pose le principe de la mise en concurrence pour
l'ensemble des marchs publics de l'Etat et met en place des procdures de slection destines
assurer l'galit d'accs des candidats la commande publique.

(65)

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L'article 19 du Dcret nonce ainsi les principes gnraux commandant la passation des marchs
de l'Etat :
-

la transparence dans les choix du matre d'ouvrage ;

l'galit d'accs aux commandes publiques ;

le recours la concurrence autant que possible ;

l'efficacit de la dpense publique.

Les concessions de service public sont cependant expressment exclues de l'application du dcret
(article 2). Les dlgations de service public continue ainsi tre rgies dans la majorit des cas
par le principe de l'intuitu personae, mme si, le gouvernement a exprim son intention
d'attribuer dsormais les concessions par appel d'offres.
Cette conception est aujourd'hui dpasse et ne rpond pas aux objectifs poursuivis par la
rforme du financement des infrastructures et des services publics marocains.
La recherche de l'efficacit conomique appelle au contraire la mise en uvre de modes de
slection transparents.
3.3
3.3.1

LOURDEUR DU CONTROLE FINANCIER


Tutelle du Ministre des Finances

Au regard des textes, le Ministre des Finances exerce sur l'ensemble des secteurs une tutelle
financire importante.
En vertu du Dahir du 14 avril 1960 relatif au contrle financier des offices, tablissements
publics et organismes bnficiant des concours financiers de l'Etat ou de collectivits publiques,
les agents chargs du contrle financier des offices sont dsigns par le Ministre des Finances
(article 2).
Les agents comptables des offices sont galement nomms par le Ministre des Finances qui fixe
leurs traitements et met fin leurs fonctions. Ces agents disposent de pouvoirs tendus : pouvoirs
d'investigation sur place et sur pice, possibilit d'assister aux sances du conseil d'administration
(article 3).
Les entreprises prives titulaires d'une concession de service public sont soumises au Dahir du 14
avril 1960 (article 1-2). La soumission des concessionnaires une rglementation conue pour
les grands tablissements publics nationaux s'avre tre une contrainte particulirement inadapte
des entreprises prives exigeant une certaine libert de gestion.
Le champ d'application du contrle est, en effet, trs large puisqu'il s'exerce sur toutes les
oprations susceptibles d'avoir une rpercussion financire directe ou indirecte (article 3).
le Ministre des Finances a un droit de regard sur les tarifs pratiqus (distribution d'eau et
d'lectricit, pages autoroutiers)
En outre, des dcisions essentielles relatives la vie de la socit ne sont excutoires qu'aprs
approbation du Ministre des Finances :
*

les budgets, tats de premier tablissement ;

les bilans et les comptes d'exploitation ;

(66)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

les dcisions d'affectation et de rpartition des profits ;

l'achat ou la vente de participations financires ;

les missions d'emprunts, les conditions de recours au crdit bancaire.

Il apparat dans la pratique que le Ministre des Finances n'utilise pas l'ensemble des pouvoirs
dont il dispose. Toutefois, la socit concessionnaire reste tributaire du Ministre qui, tout
moment, peut accrotre les contrles exercs.
Il convient, enfin, de mentionner le Dahir du 6 fvrier 1963 selon lequel les fonds disponibles des
tablissements publics et des socits concessionnaires doivent tre dposs au Trsor, des
drogations pouvant cependant tre accordes par le Ministre des Finances.
3.3.2

Contrle de la Cour des comptes

Les entreprises dlgataires d'un service public sont galement soumises au contrle de la Cour
des comptes, en vertu du Dahir du 14 septembre 1979.
3.4

ABSENCE DE REGIME FISCAL DEDIE

Il n'existe pas au Maroc de dispositions fiscales spcifiques concernant les concessions de service
public. Les entreprises dlgataires sont par consquent soumises l'ensemble des impts et
taxes de droit commun.
Il existe certes des exceptions cette application des rgles du droit commun. Ainsi, dans le
cadre du projet de concession de l'exploitation du Port de Tanger Atlantique, le concessionnaire
bnficierait d'exonrations fiscales et douanires.
La charte des investissements, qui remplace l'ancien Code des investissements, offre nanmoins
un rgime fiscal prfrentiel, notamment en matire d'impt sur les socits, aux socits
nouvellement cres au Maroc, et ce pour une priode dtermine.
Cette charte vise encourager l'investissement de capitaux privs, notamment trangers, au
Maroc. Les concessions analyses ont pu dans leur ensemble bnficier de l'application de cette
Charte.
La charte prvoit en outre l'application dallgements fiscaux drogatoires sur certaines portions
du territoire marocain dont le dveloppement est jug prioritaire. Ainsi, le parc olien de
production dnergie lectrique d'Al Koudia au nord du Maroc a pu bnficier de telles mesures.

3.5

UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE INADAPTEE

Les insuffisances du cadre lgal et rglementaire des concessions sont aggraves par une
organisation institutionnelle extrmement complexe, qui constitue un obstacle certain un
recours accru par des investisseurs privs la formule concessive.
Les investisseurs potentiels sont ainsi confronts de nombreux interlocuteurs, sans pouvoir
toujours clairement saisir leurs fonctions respectives.
Cette complexit administrative s'avre pnalisante pour la conduite de projets ncessitant un
traitement d'autant plus efficace qu'ils sont eux-mmes lourds mettre en uvre.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

La complexit institutionnelle devient particulirement aigu lorsqu'on envisage les services


publics locaux dans le secteur de l'eau et de l'lectricit, en partie, pris en charge par des rgies
municipales.
Au contrle des Ministres "techniques" (Ministre des Travaux Publics et ventuellement
Ministre de l'Energie dans les rgies assurant la distribution d'lectricit) s'ajoute la tutelle
gnrale du Ministre de l'Intrieur.
Une telle organisation institutionnelle rend les processus de ngociation des contrats de
dlgation des services publics locaux particulirement complexes.
L'autonomie des collectivits locales en matire d'octroi des dlgations de service public est trs
faible.
En vertu des dispositions de la nouvelle charte communale ( 2002 ), la collectivit prend ellemme la dcision de grer un service public communal par voie de concession.
Toutefois, la dlibration du conseil municipal approuvant ce choix n'est excutoire qu'aprs
approbation par le Ministre de l'Intrieur dans les trois mois de la rception de la dlibration.
La prsence du Ministre de l'Intrieur est galement prdominante dans le cadre de la procdure
de ngociation.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

CHAPITRE 4

EXPERIENCE INTERNATIONALE

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

4. EXPERIENCE INTERNATIONALE
Le monde entier a reconnu depuis de nombreuses annes le rle croissant du systme de la
concession53 repris dans les pays anglo-saxons sous le vocable de BOT - dans les conomies
nationales, que ce soit pour dvelopper les infrastructures ou pour en amliorer les prestations au
profit des citoyens.
Lobjet de ce chapitre est de montrer lessor de ce procd et plus gnralement de la gestion
dlgue dintrt public. Tous les rgimes politiques, sur tous les continents, quelles que soient
leurs structures tatiques, et mme la Chine, y ont recours loccasion des rformes quils
entreprennent. Il devient un outil majeur dans la politique des Etats, sur toutes las latitudes.
Ce panorama, qui est loin dtre exhaustif, nous permet de prendre conscience de lampleur de ce
phnomne dans le monde, mais aussi de rpondre des questions qui se posent propos de ce
systme de gestion :
-

Comment fonctionne le systme dans les pays dAmrique du Sud, en Asie, en Europe
de lEst ?
Quels sont les nouveaux textes qui consacrent la notion de concession BOT ?
Quels sont les domaines dlection de cette gestion dlgue dans le monde ?

Ce chapitre donne plusieurs applications de ce systme de gestion, ce qui permet den apercevoir
des utilisations non coutumires et den dresser un nouveau visage.
4.1

ALLEMAGNE

Le pays connat la concession depuis le XIX sicle. S'agissant de la distribution d'lectricit ou


de gaz, l'article 28 de la loi fondamentale qui institue le principe de la dcentralisation, a continu
permettre aux communes d'accorder des concessions exclusives allant jusqu' vingt ans (Energy
Wirtschaftgesetz de 1935) comme c'est le cas pour la socit Ruhrgas. L'entreprise
concessionnaire est propritaire de son rseau pendant cette dure.
La gestion dlgue sous forme de concession a certes perdu de l'importance pendant plusieurs
dcennies, mais de nos jours, sous l'influence des ides nouvelles, elle reprend une nouvelle
dynamique, bien que timide cependant.
Actuellement, la Constitution prvoit que l'essentiel des services collectifs relve de la
responsabilit des autorits publiques54. Certes, traditionnellement, les juges ont estim que
responsabilit publique quivalait gestion des services par l'autorit publique. Malgr tout,
l'ide d'une dissociation possible entre la responsabilit et la gestion a progress. D'ailleurs, le 22
janvier 1992, le gouvernement fdral a dcid que le financement priv des infrastructures
indispensables aprs la runification devrait tre tudi puis mis en place, en utilisant notamment
la formule de la concession. La gestion en rgie ne devrait alors intervenir que lorsque les
partenariats entre le public et le secteur priv ne sont pas ralisables.
53

- Barraqu (B), Grer leau en Europe, Futuribles, juin 1991.


- Booz-Allen et Hamilton INC., Etude communautaire sur les concessions et autres formes de privatisations, octobre 1990
- Booz-Allen, Study on concessions in the EC, executive summary of a study carried pb Booz-Allen et Hamilton, CCO/91/06, Comit
Consultatif pour louverture des marches publics
- Distexhe (V), Gathon (HJ), Pestieau (P), Les implication de lEurope europenne sur la performance des services publics locaux in Europe et
services publics locaux, quels modes de gestion pour demain ? deuxime Colloque international des services publics 1992.
54
- Legendre (A), Dbats et rformes en Allemagne, Revue Projet 1990 n spcial sur le service public.
- Loi Gesetz ber die Selbsverwaltung der Gemeinden und Landkreise, in de DDR ( Kommunalverfassung ) ( lauto-gestion des communes
et cantons en RDA, 17 mai 1990

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

cet gard, la concession serait mieux vue par le ministre fdral des Finances que d'autres
formules de financement priv des infrastructures (crdit-bail ou autres) auxquelles il reproche
que l'oprateur emprunte toujours pour le compte de l'Etat et que les socits prives n'encourent
pas rellement de risques mme si elles sont dfaillantes. Le syndicat des professionnels
allemands du BTP a mme publi la liste des dix projets d'infrastructures devant tre concds
par le ministre fdral des Transports. Le fait que de nombreuses petites et moyennes
communes soient extrmement endettes milite pour une libralisation des services municipaux.
L'assainissement en Basse-Saxe est pour cette raison gr dsormais selon le procd de la
concession.
Des projets pilotes en concession ont concern la liaison ferroviaire Nuremberg-IngolstadtMunich et le tunnel d'Engelberg. La municipalit de Rostock (ex-RDA) a elle-mme choisi la
concession pour charger une entreprise de la construction et de l'exploitation d'un tunnel de
quatre kilomtres sous la Warnow avec un contrat de trente ans. Il y a aussi un projet de
concession d'autoroute au dpart de Rostock. Cette grande ville a encore accord un contrat de
concession un consortium franco-allemand pour vingt-cinq ans afin d'assurer la gestion du
service des eaux et de l'assainissement de la ville. Les investissements sont valus trois
milliards de francs franais. Ils concernent la rnovation des usines et des rseaux desservant les
habitants. Il a t considr comme un contrat historique dans la mesure o il est rare qu'une
grande ville allemande confie son service d'assainissement et de distribution d'eau une socit
prive de prfrence aux traditionnelles socits municipales.
Enfin une nouvelle formule contractuelle tend se dgager, le Betreiber Modell, qui renferme
l'ide de dlgation de responsabilit dans la tche de construire des infrastructures publiques et
d'exploiter ensuite le service public55. Si la collectivit publique conserve la responsabilit
d'organiser le service et de contrler l'exploitant, celui-ci a la charge de financer les
investissements et d'exploiter les installations. Il est libre de ses choix au plan technique. Le
contrat est alors de longue dure, de vingt trente ans.
4.2

ESPAGNE

Le systme de la concession y est connu et pratiqu depuis longtemps. Ainsi en 1844, une loi a
tabli un vritable rgime des concessions de chemins de fer avec des dures de 99 ans.
Actuellement les besoins de financement pour la mise en conformit des services publics avec les
normes europennes entranent un dveloppement important dans la concession au secteur priv.
On pourrait en citer diffrents secteurs d'lection. Quelques-uns serviront d'exemples56.
Eau.

C'est un dossier sensible pour les espagnols en proie des problmes de scheresse. L'Espagne a
adopt plusieurs projets d'units de dessalement d'eau de mer en s'appuyant sur des concessions.
Une unit vient encore d'tre dcide Marbella, en Andalousie. En ce qui concerne l'eau
potable, aprs avoir eu recours pendant longtemps au procd de l'affermage, la concession tend
aujourd'hui se dvelopper. En 1996, environ un tiers du rseau d'eau potable est en concession.
La constitution de 1978 attribue l'tat la comptence exclusive en matire de lgislation,
rglementation et concession des ressources ainsi que pour les exploitations hydrauliques quand
les eaux coulent au-del du territoire d'une communaut autonome (art. 149-1 ).
55

56

Konig (K), Privatisation en Rpublique Fdrale dAllemagne : problmes, statuts et perspectives, Revue internationalede sciences
administratives 1988-4 p. 582
Bernis (J), Buyent (R ), Les modes de gestion et dorganisation des services publics locaux dans divers pays de la CEE. Essais de bilan et de
typologie synthtique. Monographie sur lEspagne, Deuxime colloque international des services publics, Universit de Paris Dauphine,
Octobre 1992.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

En 1992, la gestion des services de la distribution d'eau et d'assainissement de la ville d'Almeria


(Andalousie) a t confie en concession un groupe franais pour une dure de vingt ans
(chiffre d'affaires: 70 millions de francs franais par an). Le mme systme existe pour
l'assainissement des eaux uses o il concerne environ 30 % du march confi au secteur priv.
Gaz.

Aprs la rforme de 1956, l'tat a pris en charge l'organisation de la distribution. Dsormais, soit
les communes sont elles-mmes concessionnaires (il s'agit d'une concession administrative) et
assurent la distribution du gaz, soit la concession est accorde une socit dont le capital est
dtenu par des entreprises prives, voire des collectivits publiques. Un mme groupement
comme Gas Natural/Enagas peut tre concessionnaire de plusieurs collectivits territoriales. C'est
le gouvernement qui fixe le prix d'achat et le prix de transport du gaz naturel et des gaz liqufis
de ptrole aux socits concessionnaires, ainsi que les tarifs et les prix de vente au public de
l'ensemble des combustibles gazeux.
lectricit.

C'est le ministre de l'Industrie qui dlivre les concessions pour l'exploitation des ressources
hydrauliques. Mais pour la distribution, l'Espagne a appliqu le systme de l'ATA en dclarant
que l'activit de distribution ne sera en aucun cas consentie en rgime de monopole ou de droits
exclusifs et un droit d'accs des tiers au rseau de transport est prvu, si cela ne porte pas
prjudice au service public du systme intgr. De nouvelles socits de distribution devraient
ainsi pouvoir se faire concurrence en proposant des prix diffrents dans le cadre de prix plafond
fixs par l'administration. L'accs aux rseaux de distribution pour le transit de l'nergie se voit
reconnu comme un droit dont une socit peut se prvaloir.
Chemins de fer .

Aux socits concessionnaires de rseaux ferroviaires a succd la NFE, selon le mme


mouvement qu'en France, mais le monopole n'est pas total. En octobre 1995, lors du sommet
franco-espagnol, un accord a t n pour la ralisation par concession de la section PerpignanFigueras confie un groupement europen d'intrt conomique. L'exploitation devrait
dmarrer en 2004. Les deux parlements ont approuv cette concession. D'autre part, le
MOPTMA envisage une double concession: Madrid-Barcelone et Barcelone-Figueras. Pour la
premire, le financement public des tronons devrait reprsenter la part de l'tat dans la future
socit concessionnaire.
Transports.

La concession est un systme utilis aussi pour les transports terrestres, d'assurer une
coordination entre les administrations d'tat et les communauts autonomes. Les villes y ont
recours aussi pour leurs transports urbains. La ville de Jerez (170 000 habitants) a lanc un appel
d'offres pour l'octroi de la concession du rseau de transports urbains. Le contrat a t sign en
1995 pour douze ans renouvelables. Pour les transports ariens, l'utilisation de concession a t
lie l'institution d'obligations de service public pour lexploitant. Ainsi si Iberia a t titulaire
jusqu' ces dernires annes de concessions avec monopole de vol, c'est en contrepartie de
l'obligation de desservir les principales villes de l'Espagne. La concession est aussi utilise pour
la construction et l'exploitation d'aroports, comme le nouvel aroport de Palma de Mallorca qui
a t concd pour quarante ans en 1993.

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Parcs de stationnement.

La socit Epsa qui runit une entreprise franaise et une entreprise espagnole est
concessionnaire de trois parcs dans le centre de Saragosse.
Autoroutes.

La majorit d'entre elles a fait l'objet de concessions entre 1967 et 75, avec perception de pages.
Chaque autoroute fait l'objet d'une concession particulire. Une dizaine de socits
concessionnaires est cote en bourse ; leur capital est dtenu entre autres par des entreprises de
travaux publics. Dans les grandes villes, les voies pntrantes pourraient tre galement
finances par le page. Chaque concession a son propre tarif, ngoci avec le ministre des
Finances.
4.3

GRANDE-BRETAGNE

Contrairement certaines ides, ce pays connaissait le procd de la concession, et cela bien


avant la naissance du BOT57. Pour l'histoire, on rappelle que ds 1882, l'Electric Lighting Act a
donn aux communes le droit de concder des entreprises prives la distribution d'lectricit en
considration de la matrise publique qui s'tait instaure sur cette nouvelle activit. C'est dans ce
cadre que le systme des concessions communales allait connatre un essor important, l'instar
de ce qui se passait en France. Les entreprises concessionnaires ont t nationalises aprs la
seconde guerre mondiale en 1947.
C'est dire que lorsqu'il s'est agi de la construction et de l'exploitation du tunnel sous la Manche, le
pays n'a pas t sans connatre le rgime de la concession qui commande le contrat sign avec la
France pour une dure de quarante-cinq ans. D'ailleurs, le mot concession s'utilise de plus en
plus et tend souvent de la mme manire des deux cts de la Manche.
Ainsi, on peut rappeler qu'en juin 1988, a t conclue une concession : la ralisation et
l'exploitation d'un pont page sur la Tamise, tandis que le Parlement a confirm la concession
de la construction et de l'exploitation dun pont autoroutier page sur la Severn (qui a t ouvert
en avril 1996) a base d'une concession octroye en avril 1990 pour trente ans. En ralit le
contrat s'apparente au BOT puisque l'oprateur qui construit est propritaire du pont puis
l'exploite pour une dure maximale de vingt ans. En 1991, le systme a t complt par le New
Roads and Streetworks Act, qui a autoris le principe du page sur les routes nouvelles en
exigeant la publication d'une dclaration de concession.
En 1994, en cosse, a t lanc le projet de concession pour la ralisation du pont Firth of Forth,
et en octobre 1996 on annonait l'octroi d'un contrat de concession pour trente ans des 120
kilomtres de l'autoroute M40 reliant Londres Birmingham, avec 800 millions de francs
d'investissement un groupement franco-anglais.
En ce qui concerne les voies de contournement, en 1992 a t accorde la concession de la
rocade de Birmingham la Midland Expressway Limitrophe qui est une joint-venture constitue
par Trafalgar House et une socit italienne. La concession a une dure de cinquante-trois ans,
soit trois ans de construction et cinquante ans d'exploitation.
57

- Drouet (D), Distribution deau et dassainissement urbain. Le redploiement de loffre de biens et de services dans les pays industrialiss
pendant les annes 1980, thse Universit de Paris XII, Val-de-Marne avril 1990, spc. p. 30 et s
- Le concept de concession de service public au Royaume Uni ou ses ventuels quivalents au Royaume Uni, Ambassade de Maroc au
Royaume Uni 1991.

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Dans le mme secteur, le premier priphrique page de Grande-Bretagne, celui de


Birmingham, a t confi ds 1990 un oprateur priv. De faon plus gnrale, les pouvoirs
publics s'orientent vers un systme de concession pour l'ensemble du rseau autoroutier.
Cependant, le secteur priv n'investira que s'il a l'assurance raisonnable de dgager une rentabilit
proportionne au risque et comparable celle qu'il pourrait obtenir avec d'autres investissements.
Dans le secteur de l'nergie, pour le gaz, on s'achemine vers un systme de concessions
rgionales confres par appel d'offres des socits qui se verraient attribuer un monopole
assorti d'obligations de qualit de service.
Pour l'eau et l'assainissement, des compagnies rgionales peuvent tre concessionnaires du
service et l'Office of Water Services, OFWAT, joue son rle de rgulateur en vrifiant la fois
que les engagements de chaque concessionnaire sont respects et en fixant le prix de l'eau en
fonction des investissements rendus ncessaires par les rglementations sur la qualit de l'eau.
Dans le secteur des transports, depuis le 1er avril 1994, le gouvernement britannique organise
l'accs des infrastructures de rseaux pour l'attribution de franchises ou de concessions pour le
transport de voyageurs. Il a t ainsi confi le 29 fvrier 1996 au consortium London and
Continental Railways la concession de la ligne ferroviaire TGV entre le tunnel sous la Manche et
Londres. La concession est passe pour 99 ans et concerne 100 kilomtres de voies ferres. Le
gouvernement a annonc qu'il paierait prs de la moiti du cot de la construction, tandis que le
concessionnaire va bnficier d'aides de l'Union Europenne et de la BEl. La municipalit de
Croydon a lanc en 1995 le projet de donner en concession la construction et l'exploitation du
futur tramway entre Croydon et Wimbledon.
En ce qui concerne le transport des voyageurs sur les infrastructures ferroviaires existantes, on
peut citer la London & South Coast qui vient d'obtenir la concession pour sept ans du Network
South Central, l'une des vingt-cinq lignes de chemin de fer que l'Office britannique pour la
concession du transport ferroviaire de passagers (OPRAF) est charg d'attribuer. Il s'agit d'une
ancienne ligne de l'ex-British Rail. Le rseau (650 kilomtres de lignes et deux cent quinze gares)
couvre le sud de l'Angleterre. La socit s'est engage amliorer la ponctualit et renforcer les
frquences. En contrepartie, l'OPRAF lui versera des subventions un rythme dgressif: de 85,3
millions de livres la premire anne 34,6 millions de livres l'horizon 2003. Elle pourrait
obtenir la concession du rseau sud-est de Londres (South Eastern) et doubler ainsi son chiffre
d'affaires. La concession de la rnovation et de la gestion de la Northern Une vient d'autre part
d'tre attribue pour trente-six ans.
La concession a aussi t utilise dans le secteur des tlcommunications o les principaux prix
(tlphone, abonnements, liaisons spcialises) sont ngocis entre les concessionnaires et
l'autorit publique responsable qui veille ce que les profits restent raisonnables .
Au titre des utilisations diversifies, on peut citer la concession de longue dure qui a t signe
en 1995 pour la construction et la gestion d'un parking de trois cents places Park Lane
(Londres).
L'imagination est toujours prsente, l'exemple du systme rcent imagin sous le nom de page
fictif ( shadow toll ). En milieu urbain ou faible culture de page, le concessionnaire ne serait
plus rmunr par l'usager mais par la collectivit publique en fonction de l'importance du trafic.
La collectivit transfre la charge du financement linvestisseur priv tout en conservant
l'inconvnient du page rel. On dirait en France qu'il s'agit d'une rgie intresse.

(74)

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4.4

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SUEDE

Le systme concessif reste ici peu pratiqu. On prfre privatiser compltement lorsqu'il s'agit de
sortir un secteur du dirigisme conomique58.
Il existait nanmoins jusqu'en 1988 des concessions rgionales de transports publics de
voyageurs par autobus. Signalons comme exemple rcent le contrat BOT qui a t conclu pour la
ralisation du projet Arlandabanan, c'est--dire une liaison ferre rapide entre la gare centrale de
Stockholm et l'aroport d'Arlanda, soit quarante kilomtres, avec le consortium Arlanda Link. La
mise en service est prvue pour le deuxime semestre 1999. Il s'agirait du premier BOT du
secteur transport (cf. Le Moniteur du 6 dcembre 1996, p. 25).
En matire de distribution d'eau, quelques communes ont aussi dcid de ragir contre le systme
en place des rgies achetant l'eau des fournisseurs attitrs, ce qui aboutit des majorations de
cot de 20 30 %, et de lancer des appels d'offres pour la concession de l'exploitation de leurs
rseaux de distribution d'eau ou de traitement des eaux uses.
D'ailleurs, Malm, en juin 1992, la municipalit a dcid de passer la concession. Un des
objectifs tait de rationaliser et de renforcer le rle de la municipalit en tant qu'adjudicateur de
faon bnficier de la concurrence pour obtenir une meilleure qualit un moindre cot. C'est
une socit europenne non sudoise qui a t retenue. Mais la nouvelle municipalit sociale
dmocrate issue des lections de septembre 1994 a rsili le contrat et est revenue la gestion en
rgie.
4.5

SUISSE

Si la concession de travaux publics n'est gure connue puisque l'tat, canton ou la commune
prfrent tre tout de suite matre d'ouvrage des infrastructures, en revanche la concession de
service public est connue avec des oprateurs qui sont soit privs, soit para-publics. Le champ
d'application de la concession est ici assez tendu eu gard la part rduite des services publics
considrs comme rgaliens. On dit que l'activit est alors concessionne . Certains sont alls
jusqu' dire que mme si une collectivit publique a le monopole d'une activit conomique,
presque toujours cette activit est l'objet de concessions, des oprateurs privs sont associs la
gestion de la tche ou en sont mme chargs sous le contrle de la puissance publique.
Les cantons ayant cr un certain nombre de monopoles dits de police, ceux-ci font ensuite
ventuel1ement l'objet de concessions : distribution d'eau, gaz ou d'lectricit, gestion d'abattoirs,
transports routiers de personnes, exploitation de barrages hydro-lectriques... Dans le secteur des
transports, les oprateurs sont dsigns par le sigle ETC (Entreprises de Transports
Concessionnes), telles les nombreuses compagnies cantonales de chemin de fer.
La concession est un procd en harmonie avec le principe de proportionnalit, inscrit dans la
Constitution, qui est incompatible avec une gestion entirement publique ou entirement prive,
problme qui s'est pos devant le tribunal fdral en 1974 l'occasion d'une concession exclusive
et unique accorde une entreprise d'affichage public (arrts du tribunal fdral 451/2 AWAG).
Au nom de ce principe, la fabrication et la vente de poudre de guerre doit tre l'objet de
concession ct du service de l'Etat (art. 12 de l'ordonnance sur les explosifs du 26 mars 1980).
Dans le secteur de la radio-tlvision si la transmission du signal est soumise au monopole
public, le programme est diffus par des entreprises prives concessionnaires.
58

- Gustafson (A), Local government in Sweden 1990.


- Structures locales et rgionales dans les pays membres du Conseil de lEurope, Conseil de lEurope, Sude, Strasbourg 1988

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Lorsque la concession est attribue, son titulaire jouit d'une protection contre la concurrence,
avec une zone gographique bien dfinie.
Dans le projet de rforme de la poste de 1997, la gestion en concession du service universel est
prvue afin d'obtenir une contribution du secteur la rorganisation de ce service. Il appartiendra
au dpartement fdral des transports, des tlcommunications et de l'nergie d'octroyer les
concessions et de recevoir les redevances des concessionnaires.
4.6

YOUGOSLAVIE

Cet tat comprend dsormais seulement la Serbie et le Montngro.


Ici, la gestion des services publics peut faire l'objet de concessions, ainsi que cela ressort de la loi
de 1994 modifie en 1996 sur les investissements trangers. ( JO n 79 du 28 octobre 1994 et n
29 du 26 juin 1996 ). Ces investisseurs peuvent mme obtenir des concessions pour l'exploitation
de ressources naturelles, des biens d'utilit publique ou des biens destins l'accomplissement
d'activits d'intrt public. Les concessions peuvent aller jusqu' trente ans. Elles sont octroyes
par l'organisme comptent pour lancer l'appel d'offres de l'opration.
Une personne trangre peut tre autorise construire, grer et transfrer selon un systme qui
se rapproche du BOT des difices, des installations, des lignes de production ou des
infrastructures de communication (routes, chemins de fer, etc.) sous les conditions prvues par
l'autorisation et pour une dure de trente ans. Une fois ce dlai coul, l'objet de la concession
revient l'tat.
Avec la dclaration de candidature l'adjudication, il faut prsenter des lments sur la dure, la
manire et les conditions d'utilisation ainsi que sur les indemnits prvues pour l'utilisation des
richesses naturelles ou des biens d'utilit publique et les conditions de transfert l'expiration du
contrat.
La concession pourra alors tre octroye la condition qu'elle ne mette pas en cause l'intgrit du
systme, son fonctionnement efficace, sa gestion rationnelle et qu'elle ne reprsente pas une
menace pour l'environnement.
4.7

CANADA

Le vent des privatisations a souffl aussi sur cet tat fdral, entranant avec lui une volont de
libraliser la gestion des activits conomiques d'intrt gnral. De ce fait, on a eu recours au
procd de la gestion concessive dans un certain nombre de secteurs.
Ainsi, elle est classiquement utilise pour la production et la distribution de l'eau, de mme que
pour le service de l'assainissement de nombreuses communes. Dans le secteur de l'lectricit, on
peut citer l'exemple de la chambre des reprsentants de l'Alberta qui a dcid de promouvoir le
dveloppement des concessions (Electrical Utilities Act).
Quant au gouvernement fdral, il a lanc en 1996 une rforme de la loi sur les
tlcommunications qui permettra l'entre des cblo-oprateurs sur le march, et aussi l'arrive
de concessionnaires de futurs rseaux micro- ondes .

(76)

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Dans le domaine des infrastructures, on se sert aussi de la concession. On peut citer de nombreux
exemples :
un groupement vient de remporter le contrat de concession pour la construction et
l'exploitation du pont de l'le-du-Prince-douard qui reprsente un investissement de
53 millions de francs franais ;
dans l'Ontario, l'autoroute 407 (qui sert contourner la zone urbaine de Toronto) a t
concde un consortium ;
en 1994, le Ministre des Transports a annonc que, dans le cadre du dsengagement
de l'tat, vingt et un des principaux aroports du pays allaient tre concds des
autorits locales, comme c'est dsormais le cas pour l'exploitation de l'aroport de
Toronto ;
le secteur ferroviaire a t libralis par la privatisation de Canadian National, et les
pouvoirs publics ont fait le choix de la concession pour la gestion des infrastructures
de certaines parties du rseau, choix d'ailleurs souvent raffirm, sans doute dans le
but d'arriver une harmonisation avec le rseau ferroviaire amricain ;
la construction et l'exploitation du mtro lger de Montral ont fait l'objet d'un contrat
de concession accord la socit Bombardier.
D'une manire plus gnrale, la chambre de commerce de Montral souhaite aujourd'hui que les
gouvernements locaux fassent une plus grande place la dlgation de service public dans les
domaines de la production et de la gestion des services publics, sans pour autant prcher pour un
dessaisissement total de l'tat.
C'est dire que le systme de la concession est appel se dvelopper davantage encore au
CANADA.
4.8

ETATS-UNIS

Il n'existe pas de tradition du service public comme en France. Les tats-Unis ont presque
toujours fait du secteur priv leur profession de foi. De ce fait, la proprit publique n'a jamais
t leve au rang de doctrine politique. Selon la pense dominante, l'tat doit se limiter
proposer des services sans les produire.
Pourtant, la philosophie du droit amricain n'est pas rfractaire au concept de service public
(public utility)59. Tout au contraire, il y trouve ses racines dans la mesure o celui-ci vise tablir
un quilibre entre les intrts des usagers et les organes qui produisent des services pour
l'ensemble de la population. La notion moderne de service public a d'ailleurs t reconnue pour la
premire fois en 1877 par l'arrt Munn vs Illinois de la Cour suprme.
Ces lments permettent de comprendre les raisons pour lesquelles des systmes comme la
concession et l'affermage, sur le modle franais, voire le BOT avec une logique identique,
connaissent un intrt croissant depuis ces dernires annes, et mme un certain succs qui
permet leur dveloppement. Dj au dbut des annes 1980, ces formes de contrats reprsentaient
11 % des dpenses de services d'intrt gnral dans les tats et collectivits territoriales.

59

Gomez-Ibanez (JA, Enqute sur la privatisation des services publics locaux aux Etats Unis, Performance des services publics locaux, Litec
1990, p. 300.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

On doit rappeler que les tats-Unis connaissaient dj depuis la fin de la premire guerre
mondiale un procd approchant, le contracting out , qui consiste pour l'administration
passer avec une entreprise prive un contrat aux termes duquel celle-ci fournit des biens ou
assure des services sa place. C'est ainsi qu'en 1932, la ville de San Francisco avait confi des
compagnies prives le ramassage des ordures.
Deux raisons principales semblent expliquer cette volution favorable :
d'une part, les administrations centrales obligent de plus en plus les collectivits locales
accrotre la qualit et la quantit des services publics, sans que pour autant quelles aient
les moyens financiers de le faire. Elles sont cependant autorises recourir au systme de
la concession vis--vis d'oprateurs qui se porteraient candidats (cf. les services de base
ou les services sociaux) afin d'allger les charges des budgets locaux. C'est ce qui
explique que la concession soit davantage en vigueur dans les villes qui proposent une
large gamme de services publics et qui consacrent plus de financement aux services
publics fondamentaux, que dans les tats eux-mmes ;
d'autre part, dans ce systme de la concession BOT, les autorits publiques peuvent
continuer exercer un contrle sur le fonctionnement du service public concd, tout en
tant moins impliques dans sa gestion, ce qui correspond aux aspirations des
gestionnaires amricains. En effet, selon le principe de la libert conomique, les activits
caractre marchand sont normalement gres par des entreprises prives, mme lorsqu'il
s'agit d'activits de service public. Les services publics sont vus en effet non comme
l'adversaire, mais comme le prolongement du march dans les zones o celui-ci
fonctionne imparfaitement. La rgulation des services publics s'est donc difie partir
du fonctionnement du march lui-mme dans le but de corriger les effets nfastes du
laisser-faire .
Il n'est pas ncessaire de revenir sur le systme amricain de l'organisation de service public avec
les commissions de contrle ou les fameuses Public Utilities Commissions60.
Pour ce qui nous intresse, on peut simplement rappeler qu'aprs une longue priode de
rgulation fdrale, c'est l'administration Carter qui a commenc la drgulation en commenant
par les services du gaz, de l'lectricit, des transports et des tlcommunications, ouvrant ainsi
largement la voie de nouvelles formes de gestion.
Nous prsentons ici quelques exemples pour illustrer l'introduction de cette notion de gestion
dlgue aux tats-Unis (principalement concession et BOT), la fois dans sa graduation
d'importance et dans son application de plus en plus diversifie.
Le traitement et la distribution d'eau :

La distribution de l'eau potable et les stations d'puration ont longtemps t gres par des rgies
municipales. Cependant, depuis quelques annes, des rseaux d'eau ont fait l'objet de concessions
de la part de certaines municipalits amricaines. Voulant rester propritaires de leurs
installations et garder la matrise des tarifications, les grandes villes amricaines n'ont accord
qu'environ 20 % de la gestion de l'eau potable et de la gestion de l'assainissement des socits
de service public. Avant 1993, on comptait au minimum sept rseaux d'eau grs en concession
(on pouvait citer par exemple Newark, Burbank ou Indianapolis qui ont concd une partie de la
gestion de leur rseau). Depuis cette date, il semble que de trs nombreux contrats de gestion par
60

A consensus on rebuilding americas vital public facilities, highways, bridges, urban water supply, waste, water treatment. The labor
Management group, Library of congress, October 1983.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

concession de la distribution d'eau aient t conclus, avec une dure cependant limite puisque
aux tats-Unis, le march de l'eau reste une prestation de service et que les services municipaux
chargs de la gestion de l'eau rpugnent des dlgations trop longues. Ne sont-ce pas eux, les
bureaux de l'eau, qui s'occupent dans les villes de la fixation des prix, de la gestion de la dette, de
la protection de l'environnement, etc. ? Citons dans les exemples de cette volution, la concession
de la distribution d'eau San Francisco ou, dans un domaine voisin, le contrat de BOT qui a t
sign Auburn (Alabama) pour la construction et la gestion de la station d'puration.
La tendance est donc la libralisation.
Les voies routires de communication :

Si les transports interurbains ou le rail font le plus souvent l'objet d'un monopole,
paradoxalement le service de l'entretien des routes est de plus en plus souvent concd des
socits prives, les mmes qui sont charges par contrat de construire ou de grer les routes
page. En effet, en 1991, le vote de la loi Istea a autoris la construction de routes page, ce qui
tait une innovation puisque jusque-l, il n'y avait pas d'autoroute page et la gestion de la
voirie tait assure par les administrations locales.
La Californie et la Virginie ont t les premiers tats utiliser le systme de la concession cet
effet. Mais on doit remarquer qu'en Californie, on avait commenc construire des routes
page partir de l'adoption, en 1989, d'une loi de cet Etat autorisant le dpartement des transports
(Caltrans) concder des quipements de ce genre des socits prives. C'est ce qui explique
que ds 1990, l'tat de Californie a lanc quatre projets autoroutiers, sans utiliser d'ailleurs le
BOT mais le BTO (Built transfer operate), c'est--dire que, ds l'achvement de la construction,
l'ouvrage devient proprit de l'tat qui en concde immdiatement l'exploitation l'oprateur
pour trente-cinq ans, ce qui limite la charge financire de l'investisseur en le dgageant des taxes
sur la proprit des ouvrages et de sa responsabilit civile vis--vis des tiers. Par la suite, la
Californie va utiliser davantage la concession BOT.
Quant l'tat de Virginie, le Virginia Highway Corporation Act a autoris les routes page au
moyen d'un contrat de concession de quarante ans, avec la prcision que la concession doit
expirer en principe dix ans aprs le remboursement total de l'emprunt. Ainsi, en 1993, une route
publique page entre Leesbuerg, prs de Washington dans l'tat de Virginie, et l'aroport
Dulles a fait l'objet d'un contrat de type concession octroy une socit prive, la Toll Road
Investors Partnership II.
D'autres projets de routes page en concession sont envisags dans l'tat de Washington ou
dans le Colorado qui a choisi le BOT pour la ralisation d'une nouvelle autoroute. En Californie,
la liaison autoroutire page entre Sacramento et la baie de San Francisco a fait l'objet d'une
concession pour un cot de 126 millions de dollars.
En matire d'autoroute toujours, un consortium dont fait partie Cofiroute teste, sur la S 91, en
Californie, le procd congestion pricing (les tarifs varient en fonction des heures de la
journe). C'est la premire autoroute page ralise sur capitaux privs mise en service aux
tats-Unis, dont les dirigeants ne juraient jusqu'alors que par la gratuit du rseau. Aussi a-t-elle
t dnomme autoroute prive . Le contrat, qui a t sign en 1993, est prvu pour trente cinq
ans.
Signalons encore la concession des autoroutes de Los Angeles dont le contrat a t ngoci ds
mars 1992, avec un montant d'investissements de 100 millions de dollars.

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Tous ces exemples attestent de la vogue actuelle du systme de la concession applique au


domaine de l'dification et de l'entretien du rseau autoroutier amricain. Cette vogue est lie au
fait que depuis quelques annes, la demande de nouvelles capacits routires est suprieure aux
ressources publiques disponibles pour la construction de routes publiques. Pour les pouvoirs
publics, la gestion dlgue des infrastructures publiques est une ide d'avenir .
La gestion dlgue des services publics pourrait dans ces conditions faire cole dans les annes
venir en raison des diffrents problmes que connaissent les tats-Unis : faiblesse budgtaire,
difficults financires rencontres par les collectivits locales, dtrioration des infrastructures
due au financement insuffisant en provenance des taxes sur les carburants et des emprunts, etc.
Pour d'autres, ces projets sont intressants dans la mesure o leur rentabilit est lie au
dveloppement attendu de la zone bordant la voie autoroutire, ce qui entrane des oprations
spculatives par la hausse attendue de la valeur des terrains situs proximit.
Gestion du ramassage des ordures mnagres :

En 1980, la collecte des dchets non industriels tait dans 45,6 % des cas ralise par les
municipalits en rgie et dans 54,4 % des cas par des entreprises prives. Mais le systme de la
concession s'est introduit progressivement. Ainsi, de nos jours, sur cent vingt quatre services
recenss par exemple dans le Nord-Est, le Sud-Ouest ou le Centre Nord, le service gr en
concession reprsente 53 % des nouvelles modalits d'exploitation. Les entreprises
concessionnaires non amricaines sont d'ailleurs bien places dans nombre de collectivits
locales amricaines. Ici encore, les contrats sont ngocis pour de courtes dures (entre trois et
cinq ans). La gestion dlgue a mme pris pied New York par le biais d'un joint-venture
spcialis dans le ramassage des dchets mnagers Long Island.
Le service de llectricit :

Il n'y a pas, comme en France, de monopole de la production et de la distribution d'lectricit,


d'autant plus que la loi de 1978 intitule Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), qui
instaure la drglementation, oblige les diffrentes socits de distribution - regardes comme
concessionnaires - acheter l'nergie lectrique des producteurs indpendants, un prix
garanti, contrl par les commissions de rgulation des tats (les PUC : Public Utility
Commissions). Lorsqu'une socit de distribution veut modifier ses prix de vente dlectricit,
elle doit recourir la PUC relevant de l'tat dans lequel elle est concessionnaire.
Ce sont d'ailleurs ces Public Utility Commissions qui sont responsables du choix du systme de
la concession pour la gestion de tel ou tel service local. Les tats les plus favorables l'accs des
tiers au rseau sont le Massachussetts, le Michigan, le New Hampshire et l'tat de Rhode Island,
tandis que les plus hostiles jusqu' prsent sont la Caroline du Nord, le Mary- land et le Texas.
Les transports :

La presse s'est largement fait l'cho de ce que l'tat de Floride allait donner en concession, un
groupement d'entreprises la cration et l'exploitation d'un TGV de 500 kilomtres entre Miami,
Orlando et Tampa aprs avoir accept de s'engager financirement dans le cadre d'un partenariat
des secteurs publics et privs. L'tat de Floride va ainsi verser une subvention annuelle de 70
millions de dollars (350 millions de francs) pendant trente ans.
Ce succs fait oublier l'chec du projet de TGV au Texas, malgr le contrat de concession qui
avait t sign le 22 janvier 1992. La remise en cause du projet tait due au refus de cet tat de
participer au financement du projet et d'accorder la moindre subvention. Or il est notoire que le

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

retour sur investissement dans le secteur des grandes infrastructures de transports ne se produit
gnralement qu' long terme, soit entre trente et cinquante ans en moyenne pour les TGV.
La Floride est ainsi le premier tat amricain dcider de participer l'quilibre d'une
importante concession d'infrastructures publiques, hauteur de plus de la moiti en cumul du
cot annonc, sachant malgr tout qu'elle a demand l'tat fdral de participer hauteur de
300 millions de dollars au cot de cette construction. Le cot total de la ligne s'lvera 25
milliards de francs franais dont 10,5 milliards de subventions pour une mise en service en 2006.
Rappelons galement que dsormais 15 % des aroports amricains sont exploits en gestion
dlgue.
On peut encore citer le recours la gestion dlgue dans le cadre du service public des
tlcommunications, qui fait l'objet de concessions des entreprises prives. Les principaux prix
(tlphone, abonnements, liaisons spcialises) sont ngocis entre les concessionnaires et
l'autorit publique responsable qui veille ce que les profits restent raisonnables .
Remarques complmentaires :

Tout d'abord, les concessions sont plus frquentes dans les petites villes amricaines que dans les
grandes villes o les syndicats sont puissants. L'avantage du procd n'est pas tant l'conomie
d'argent qu'il entrane que l'conomie de pertes d'nergie dues souvent une mauvaise gestion
publique.
Du fait de l'utilisation de ce systme, on assiste aussi une rduction des effectifs de personnels
souvent trop importants dans les villes. Certaines villes ne disposent plus en consquence que
d'effectifs rduits de fonctionnaires, dont la tche revient alors assurer le suivi des contrats de
concession (exemple de la ville de Miranda, en Californie, o cinquante cinq fonctionnaires
grent soixante services publics dans cette ville de 41 000 habitants, alors que dans ce mme
tat, la ville de Lakewood n'a que huit fonctionnaires pour grer les services publics de cette ville
de 60 000 habitants).
Les municipalits amricaines croient de plus en plus aux vertus de la gestion prive de leurs
public utilities .
Considrons l'exemple de la distribution d'eau : jusqu' prsent, 80 % de la population amricaine
tait alimente en eau potable par les services municipaux. La tendance est en train de s'inverser,
telle enseigne qu' Indianapolis, le maire a voulu dmontrer les avantages de la concession en
termes de cot. En 1992, les oprations concdes dans les municipalits reprsentaient dj
quelque 400 millions de dollars.
L'assainissement semble suivre cet essor : en 1997, un contrat de vingt-cinq ans a t conclu
pour la gestion du service d'assainissement, comprenant la modernisation de la station
d'puration de la ville de Cranston (tat de Rhode Island). Le march potentiel apparat
considrable.
Ensuite, la pnurie des budgets publics facilite le mouvement de coopration de plus en plus
ncessaire entre le secteur public et le secteur priv.
Ici comme ailleurs, les autorits publiques doivent rsoudre une quation difficile, savoir
raliser rapidement de nouvelles infrastructures sans pour autant augmenter la pression fiscale ni
aggraver les dficits budgtaires.

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Dans ce contexte, le systme de la concession ou du BOT apparat comme particulirement


adapt pour la mise en oeuvre de projets d'infrastructures. La concession prserve la capacit
d'endettement de la collectivit publique pour des projets ne prsentant pas de rentabilit
financire directe et immdiate, quoique d'utilit collective indniable, comme l'hygine publique
ou le transport des populations. En outre, le recours des ressources non budgtaires permet
d'obtenir une plus grande flexibilit dans les termes du financement (dure, modalits
remboursement, etc.). Le recours ce systme rpond aussi souvent des motivations plus
politiques, visant faire supporter le cot de la ralisation d'un projet en majeure partie ses
usagers plutt qu l'ensemble des contribuables.
Enfin, rares sont les secteurs relevant de la responsabilit des tats fdrs qui chappent
totalement la concession BOT, puisque certaines municipalits amricaines ont mme choisi ce
procd pour la gestion de leurs prisons, de leurs bibliothques municipales, de leurs coles, des
hpitaux, de leur service de dneigement, voire mme des services de pompiers, sous rserve
bien entendu que la loi le permette et que le concessionnaire soit prt assurer la responsabilit
de ce type de service.
Certaines collectivits ont mme imagin d'avoir recours ce systme pour obtenir une
concurrence entre les tablissements d'enseignement. Les tudiants deviennent les usagers de ces
services qui sont financs par les taxes locales. Cette concurrence devrait permettre l'apparition
d'un nouveau type d'tablissements, offrant des programmes adapts aux besoins des lves.
Ainsi, en Floride et en Californie, il existe des projets de privatisation des collges et des
universits.
L'utilisation du systme de gestion dlgue ou de la concession BOT par les tats Unis sera
certainement source d'enseignements intressants.
4.9

ARGENTINE

La concession connat dans ce pays un dveloppement considrable depuis quelques annes.


Signalons ainsi que ds 1987, le Club Mditerrane avait remport un appel d'offres pour
l'attribution d'une concession de trente ans destine grer l'htel Llao Llao, situ prs de la
station de ski de Bariloche, au pied de la Cordillre des Andes. Le contrat comporte une
rnovation et une extension de l'htel.
la suite d'un dcret de 1989, le secteur ferroviaire a t radicalement restructur, cause
d'normes pertes financires, par l'octroi de concessions pour une majorit de services
potentiellement rentables. Comme pour l'lectricit et le gaz, la compagnie nationale a t
dmantele en plusieurs concessions sur certaines lignes. Tout rcemment, les services de
transports urbains par chemin de fer ainsi que le mtro de Buenos Aires ont, la suite d'un appel
d'offres de 1992, t concds aux oprateurs privs qui avaient demand moins de subventions
que les autres candidats. De ce fait, les pouvoirs publics ont pu rduire les subventions de 500
100 millions de dollars par an. Le procd concessif sert ici d'outil de rduction des dficits
publics.
Pour la distribution d'eau, dans le cadre de la rforme de l'tat61, il a t prvu que l'tat pouvait
octroyer un oprateur priv, sous forme de concession de service public, le service
d'approvisionnement en eau potable de la capitale et de trois secteurs urbains. C'est ce qui a
permis les grandes concessions actuelles.
61

fixe par la loi n 26-296 du mois d'aot 1989,

(82)

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En effet, en 1993, le contrat de concession de la distribution d'eau pour le grand Buenos Aires
(6,5 millions d'habitants) tait attribu la socit Aguas Argentinas (il s'agit d'un groupement
associant un consortium dentreprises). Le contrat a t remport aprs avoir offert un prix de
l'eau infrieur de 27 % au prix de l'ancienne entreprise publique, conformment au cahier des
charges. Le contrat initial a t tendu la ville adjacente de Quilmes. La facturation prvue pour
1996 est d'environ 400 millions de dollars et un vaste programme d'investissements a t engag
hauteur de 280 millions de dollars en 1995. Le programme d'investissements pour toute la
dure de la concession porte sur plus de 4 milliards de dollars. Le rseau d'assainissement a fait
l'objet lui aussi de contrats de concession et d'affermage.
Aprs ce grand contrat dont l'annonce a t internationale en juin 1995, la concession de la
distribution d'eau de la province de Tucumn a t attribue un consortium international pour
trente ans. Puis peu de temps aprs, en dcembre 1995, le contrat de la concession de Santa Fe
pour la distribution d'eau (il concerne les villes de Rosario et Santa Fe ainsi que quinze villes
moyennes) tait conclu et accord pour trente ans.
En ce qui concerne l'lectricit, la concession a t utilise en faveur d'une entreprise qui a reu
l'exclusivit de l'activit transport, ct des entreprises concessionnaires de distribution
d'lectricit exploitant le service sur la base de prix prdtermins par l'autorit concdante (
partir du prix de gros saisonnier augment du cot de la distribution). la fin de chaque priode
tarifaire, un nouvel appel d'offres a lieu, donnant au titulaire de la concession l'opportunit de
changer ses prix (ou de perdre la concession), sachant que la concession est donne pour cinq
ans la compagnie de distribution qui propose les prix les plus faibles.
Le secteur postal a connu aussi des concessions avant 1993, les concessionnaires obtenant, en
change de l'acquittement d'une redevance et sous certaines conditions d'exploitation, le droit de
partager le monopole postal avec l'entreprise nationale Encotel.
Des concessions ont encore t attribues dans le domaine routier, ou sur le point de l'tre comme
la toute dernire concession qui concerne la construction d'un pont gigantesque -le VictoriaRosario sur le rio Paran 300 kilomtres au nord de Buenos Aires - sur la base d'un contrat de
trente ans (les offres internationales ont t ouvertes au dbut de 1997).
D'autres concessions pourraient bien tre attribues en matire aroportuaire ou autoroutire. Ce
vaste programme aboutit des rsultats tangents pour les entreprises qui font tat d'une baisse
sensible des cots et d'une comptitivit accrue de leurs services.
Enfin, un projet vedette monopolise les attentions: le pont sur le Rio de la Plata entre Buenos
Aires et la ville uruguayenne de Colonia, dont on dit qu'il serait le plus grand jamais construit
ce jour dans le monde (50 kilomtres de long). Le cot est estim un milliard de dollars,
financ par le moyen d'une concession avec page 62
4.10 BRESIL
Ce pays connat la concession la franaise, avec le regard particulier de la plupart des pays
d'Amrique du Sud.
Comme la majorit d'entre eux, en effet, il souffre de la crise des finances publiques et du fait
que les tats n'ont plus les moyens de raliser les programmes d'infrastructures dont la
population a besoin avec leurs propres ressources financires.
62

(cf. l'tude de D. Solano qui marque le rle important de la concession dans les projets actuels et futurs: Amrique latine, vers un redmarrage
de la construction , Moniteur Travaux publics, 9 mai 1997, p. 18).

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Le gouvernement s'est donc engag sur la voie de la libralisation de l'conomie avec la rforme
constitutionnelle de 1995 et la modernisation du systme des concessions. En effet, jusqu'alors, la
participation du secteur priv aux concessions tait limite soit par l'existence de monopoles
publics, soit par des considrations politiques qui avaient privilgi le dveloppement de socits
publiques (assainissement, approvisionnement en eau, etc,),
Deux textes constituent dsormais le fondement du nouveau dispositif :
la loi n 8987/95 du 13 fvrier 1995 qui fixe les rgles gnrales que doivent suivre les
autorits organisatrices, qu'elles dpendent de l'Union des tats fdrs ou des
municipalits, pour attribuer, contrler et ventuellement rsilier les concessions de
service public ;
la loi n 9074/95 du 7 juillet 1995 qui complte certains aspects de la loi de fvrier mais
concerne surtout le secteur lectrique.
Les aperus sur le rgime brsilien du droit des concessions sont les suivants :
Procdure d'attribution de la concession :

L'article 14 de la loi reprend les dispositions de l'article 175 de la constitution qui impose que
l'attribution de toute concession octroye par les pouvoirs publics soit ralise dans le cadre d'une
adjudication dont les critres d'valuation sont :
o soit le tarif de service public le plus bas pratiqu envers l'usager ;
o soit l'offre la plus leve dans le cas d'un paiement l'autorit concdante par le
futur oprateur (telle la redevance) ;
o soit une combinaison des deux critres voqus ci-dessus, sous rserve que le
cahier des charges dfinisse les rgles d'examen.
Le cahier des charges de la procdure d'adjudication doit traiter notamment :
o de l'objet, de la dure de la concession ainsi que de la zone gographique ;
o de la description des conditions ncessaires une prestation optimale de service
o de la date de remise des offres et de la date de dcision ;
o des dates, lieux et horaires o seront remises aux candidats les informations
ncessaires l'laboration des offres ;
o des critres et des documents fournir pour permettre une valuation de la
capacit technique et financire des participants ainsi que de leur situation face
la justice et au fisc ;
o des possibilits de ressources alternatives, complmentaires ou accessoires ainsi
que celles provenant de projets associs ;
o des droits et obligations de l'autorit concdante et du concessionnaire quant aux
modifications et extensions devant tre ralises dans le futur pour assurer la
continuit du service ;
o des critres de rvision et de rajustement de tarifs ;
o des critres, indicateurs, formules et paramtres qui seront utiliss lors du
jugement technique, conomique et financier des offres ;

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o l'indication des biens qui seront rtrocds, leurs caractristiques ainsi que les
conditions dans lesquelles ceux-ci seront mis disposition ;
o l'indication expresse du responsable des expropriations ncessaires l'excution
du service ou pour la mise en place de servitudes administratives ;
o des conditions remplir par l'entreprise responsable pour tre pilote de l'opration,
dans le cas o le cahier des charges permet la formation d'un consortium du projet
de contrat de concession avec les clauses principales.
Contenu du contrat de concession :

Les clauses essentielles imposes par les textes devant figurer dans les contrats de concession
portent sur :
o l'objet, le terme de la concession ainsi que de son tendue ;
o les modalits et les conditions dont est assure la prestation de service public ;
o les critres, indicateurs, formules et paramtres permettant de dfinir la qualit du
service ;
o le prix du service rendu, les critres et le processus de rajustement ou de rvision
des tarifs ;
o les droits, garanties et obligations tant de l'autorit concdante que du
concessionnaire, y compris lorsque survient une altration future ncessairement
prvisible, ou en cas d'extension du service, de mme qu'en cas d'amlioration ou
de modernisation d'quipements ;
o les droits et devoirs des usagers pour la dlivrance du service, l'article 7 de la loi
faisant bnficier les usagers des dispositions en vigueur dans le code de dfense
du consommateur ;
o les modalits de contrle des installations, des quipements, des mthodes et des
pratiques d'excution du service public, ainsi que l'indication des organes
comptents pour assurer ce contrle ;
o les pnalits contractuelles et administratives applicables au concessionnaire ;
o les cas d'extinction de la concession ;
o les biens rtrocessibles ;
o les conditions de calcul et de versement des indemnits dues au concessionnaire
lorsque l'ventualit se prsente ;
o les conditions de prorogation des contrats ;
o l'obligation, la forme et la priodicit de prsentation des comptes de la
concession l'autorit concdante ;
o la loi applicable et le mode de rglement amiable des litiges.

Politique tarifaire :

Les tarifs sont ceux fixs dans la proposition qui remportera l'appel d'offres. Ils sont prservs
contre les risques de drapage et de dsutude par un certain nombre de rgles de rvision

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prvues dans la loi et compltes par celles destines figurer dans le cahier des charges et le
contrat. Ainsi :
o les tarifs ne sont pas soumis la lgislation antrieure ;
o les contrats pourront prvoir des mcanismes de rvision de prix afin de maintenir
l'quilibre conomico-financier du contrat ;
o il doit y avoir une rvision de prix lorsquil est prouve quune modification de la
fiscalit entranant une baisse ou une hausse des prix couverts par le tarif ;
o en cas de modification unilatrale du contrat affectant l'quilibre conomicofinancier initial, il appartient l'autorit concdante de le rtablir ;
o l'autorit concdante peut prvoir dans le cahier des charges d'autres ressources
pour le concessionnaire afin de favoriser la modicit des tarifs, en tenant toujours
compte de l'quilibre conomico-financier du projet ;
o les tarifs peuvent tre diffrencis en fonction des caractristiques techniques et
des cots spcifiques lis au service de certaines catgories d'usagers.
En 1987, la concession avait dj t prvue l'occasion d'un projet d'autoroute urbaine Il
s'agissait de construire notamment un ouvrage de 14 kilomtres ralis en partie en viaduc sur la
baie de Rio pour relier le centre de la ville l'aroport international situ au nord.
Actuellement, les nouveaux contrats de concession attribus notamment pour la rhabilitation des
autoroutes existantes Sao Paulo-Rio de Janeiro (420 kilomtres) ( Rio de Janeiro-Juiz de Fora
(180 kilomtres) avec mise en place de pages sont beaucoup plus importants. Ils sont estims
40 millions de francs par an sur dix ans.
Les secteurs concerns par la rforme de 1995 sont varis. On peut citer par exemple la
construction et l'exploitation des ports, la mise en oeuvre de la tlphonie cellulaire, les services
de tlcommunications par satellite situs sur les positions orbitales brsiliennes, la production,
le transport et la distribution d'lectricit, la construction et l'exploitation du rseau ferroviaire, le
service de l'eau et de l'assainissement, ainsi la concession de la distribution d'eau et de
l'assainissement de la ville de Limeira (250 000 habitants) accorde le 2 juin 1995 un groupe
franais en association avec le groupe Norberto Odebrecht.
Ce contrat ncessitera un investissement de 500 millions de francs franais comprenant
notamment le renouvellement de la station de traitement d'eau potable, l'extension du rseau de
distribution, l'achvement des collecteurs et la modernisation de la station d'puration.
Le secteur des tlcommunications, si souvent rserv aux monopoles d'tat dans beaucoup de
pays du monde, a pu tre donn en concession ds lors qu'aprs la rforme, l'article 21 de la
constitution brsilienne stipule dsormais que les tlcommunications relvent de la comptence
des autorits nationales qui peuvent nanmoins en concder l'exploitation certaines socits
pour autant que celles-ci soient contrles par le gouvernement (ce qui est dj le cas dans
d'autres secteurs comme l'nergie lectrique, le transport arien, les voies navigables ou les
routes inter-provinciales et internationales).
L'exemple des tlcommunications par satellite montre que la concession n'est pas une
privatisation et qu'elle peut se combiner avec une tradition politique prvoyant une gestion
publique pour des activits d'intrt national.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

4.11 MEXIQUE
La gnralisation du systme de la concession a commenc par le chemin de fer. Une
modification en 1983 de l'article 28 de la constitution a autoris l'octroi par l'tat de concessions
dans le secteur ferroviaire. Ce fut ensuite l'objet de la loi du 12 mai 1995 de rglementer l'octroi
des concessions de service ferroviaire.
Actuellement, l'administration envisage un important programme de concessions. D'ailleurs, un
projet de loi fixant un rgime gnral des concessions pour tous les secteurs est l'tude, ceci
dans le but de clarifier et d'harmoniser la matire.
D'ores et dj, un programme de concessions est appliqu toute une srie de secteurs avec des
lois spcifiques. Citons ainsi les secteurs de la gestion des ressources en eau (loi du 1er dcembre
1992 sur les eaux nationales prvoyant la possibilit de mettre en concession des oprateurs
privs les services de distribution et de traitement de l'eau ; cette loi a t suivie le 1er janvier
1995 d'une loi sur les services d'eau potable et d'assainissement permettant les concessions et
prestations de service dans les municipalits), de la distribution de gaz naturel (dcret du 11 mai
1995 et loi du 31 octobre 1995 : autorisation de financement priv dans le transport et la
distribution du gaz et possibilit de confier en concession ces activits), des ports, des aroports
(loi du 22 dcembre 1995 prvoyant l'octroi de concessions de services aroportuaires), des
transports urbains l'exemple de celui de Mexico (loi du 20 dcembre 1995 dite de transport du
district fdral prvoyant les conditions d'accs des oprateurs privs aux transports publics de la
capitale), de l'lectricit avec la modification de l'article 27 de la constitution et la loi du service
public de l'nergie vote en dcembre 1992 pour rglementer les conditions d'intervention du
secteur priv dans la production, le transport et la distribution de l'nergie lectrique. Les
applications pratiques sont ds lors nombreuses.
On doit signaler les contrats de concession pour la distribution d'eau conclus particulirement
aprs 1992, comme celui sign en 1993 avec un groupement franco-mexicain pour la gestion de
la distribution de l'eau potable et de l'assainissement du quart sud-est de Mexico, soit un secteur
de 2,5 millions d'habitants. Conclu pour dix ans, le contrat devrait gnrer un chiffre d'affaires de
350 millions de dollars. Peu aprs, a t galement sign celui de l'agglomration de Cancun, qui
reoit chaque anne plus de 2,2 millions de touristes. Ce contrat, qui englobe l'assainissement, est
attribu pour trente ans.
Signalons encore les concessions d'autoroutes intervenues en 1993, comme celles de PachucaTuxpan- Tampico (411 kilomtres), Santa-Anna- Los Vidrios (311 kilomtres), ou DurangoMazatln (280 kilomtres), mais ces dernires concessions ayant t ralises pour des dures
trop courtes. Les socits exploitantes ont d relever massivement les tarifs, ce qui a provoqu
une dsaffection de la clientle et une perte de recettes. L'exprience autoroutire ne semble pas
au point, mme si plusieurs milliers de kilomtres nouveaux ont pu tre construits.
La libralisation du secteur aroportuaire devrait galement conduire l'utilisation de la
concession pour la modernisation et l'extension des aroports mexicains.
Le problme des autoroutes mexicaines illustre les rticences des oprateurs locaux s'engager
dans des oprations long terme. Les pargnants locaux sont habitus obtenir des rentabilits
leves sur des investissements court terme et rechignent immobiliser sur trente ans des
ressources dont la rentabilit semble alatoire. Le contexte financier est un autre obstacle : la
volatilit du taux de change et les taux d'intrt levs crent un contexte dfavorable la prise
de risque. Cependant, aprs une priode initiale d'apprentissage, le rythme des projets devrait
s'acclrer au cours des annes venir.

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Le dveloppement des concessions n'est cependant pas sans poser des questions au Mexique,
comme dans l'ensemble du continent sud-amricain. Il y a en effet transfert de risque du secteur
public vers le secteur priv, ce qui met l'accent sur la notorit des emprunteurs. Or la difficult
provient de ce qu'en Amrique Latine, les entreprises du secteur priv restent rfractaires toute
transparence dans le secteur des affaires. En fait, chaque opration est un cas particulier et la
nature du projet dfinit les risques affrents. Or s'il s'agit de services publics (mtro, eau, etc.),
les recettes sont libelles en monnaie locale avec un risque vident en cas de dvaluation. De
plus, les entreprises doivent tablir des comptes d'exploitation prvisionnels en tenant compte
d'un environnement conjoncturel qui peut tre totalement imprvisible (inflation, taux d'intrt.
etc.). De ce point de vue, la situation est diffrente, selon que le projet est localis dans un pays
stable ou dans un pays encore instable .
La mobilisation de financements trangers ncessite donc la mise en place de conforts
supplmentaires pour assurer la viabilit d'un projet : engagement de complment de recettes des
autorits si les rsultats sont infrieurs un seuil prdtermin, engagement de non-cration
d'infrastructures concurrentes (engagement d'exclusivit, problme du monopole dans un pays en
voie de dveloppement), garantie de change, etc.
Chaque projet exige des garanties diffrentes. Toute la difficult rside alors dans l'obtention de
garanties srieuses et ralistes. Comment, par exemple, un gouvernement peut-il s'engager
srieusement sur un taux de change pour vingt ans ?
Dans ces conditions, la taille reste la premire des garanties. On considre qu'il existe trois types
de projets. Les plus complexes sont sans nul doute les projets de grande envergure. cet gard,
le retour de la croissance et de la coopration rgionale ont suscit l'apparition de projets intertatiques: grand gazoduc Brsil-Bolivie, autoroute So Paulo-Buenos Aires, pont de 50
kilomtres sur le Rio de la Plata entre l'Argentine et l'Uruguay, l' Hidrovia (amnagement des
fleuves Parana et Paraguay), percement d'un deuxime canal travers l'isthme centramricain,
autoroute reliant le Brsil au Pacifique, etc.
Or de tels projets ont des cots trs levs. Ainsi, le pont qui enjamberait le Rio de la Plata aurait
un cot de 800 millions de dollars, ce qui ne peut tre financ que grce un schma de
concession. De tels projets ne peuvent tre raliss par une seule entreprise, mais par un
consortium.
4.12 AFRIQUE DU SUD
C'est l'occasion du programme de privatisation des entreprises publiques du pays que le
systme concessif a fait son apparition.
Les secteurs les plus tudis seront les tlcommunications, la distribution de l'eau et de
l'lectricit, les transports publics (chemin de fer), les infrastructures routires ou portuaires, les
services postaux et mme la tlvision.
Le systme du BOT ou de la gestion dlgue parat en effet correspondre l'accord qui a t
trouv entre le gouvernement et les syndicats, au terme duquel il doit y avoir maintien de la
prpondrance du service public tout en permettant le recours ce procd.
Il n'est pas inutile de souligner l'importance du chemin parcouru depuis 1990 par les dirigeants de
l'ANC en matire conomique. Ils sont passs sans coup frir du dogmatisme absolu un
pragmatisme dcomplex. Selon eux, l'tat doit se mettre au service de l'conomie et ne doit pas
entretenir fonds perdus un secteur public inadapt ses besoins. Il doit cependant s'assurer que
la rforme prserve le dveloppement socio-conomique des plus dfavoriss.
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C'est cet gard que les expriences novatrices d'origine trangre - comme les oprations en
concessions ou en BOT- ont inspir leur rflexion. C'est ainsi qu' l'occasion de l'clatement
d'ESKOM en trois entits (production, transport et distribution d'lectricit), la gestion dlgue
a t envisage pour la privatisation partielle de l'activit de distribution d'lectricit. On pourrait
galement citer la distribution d'eau ou les transports publics de voyageurs comme secteurs prts
utiliser un tel systme.
Le systme du BOT est d'ailleurs appel se diversifier, notamment en matire portuaire (cf. le
dveloppement des BOT dans les ports de Durban et Richard's Bay) ou dans le domaine des
infrastructures routires et autoroutires. Le ministre des Transports envisage dsormais leur
dveloppement sous la forme de BOT. Deux consultations ont d'ailleurs t lances en 1995 ce
sujet. D'autre part, le ministre des Transports a conclu un accord avec son homologue
mozambicain pour le lancement d'un appel d'offres international visant la construction par le
systme du BOT d'un ensemble de liaisons routires page, voire ferroviaires, entre
Johannesburg et le port de Maputo (projet dsign par l'appellation : corridor de Maputo) ,
projet qui bnficierait d'un financement de la Banque mondiale.
Pour la voie autoroutire, il est intressant de relever qu'il a t constitu un groupement francosud-africain avec le soutien de la Hong Kong et Shanghai Bank, dnomm Trans African
Concessions , ce qui vrifie la diffusion du concept dans cette partie du monde. Le contrat sera
d'une dure de trente ans. Il a t attribu la fin de l'anne 1996 pour relier d'ores et dj
Witibank au port de Maputo. Le groupement doit concevoir, construire, puis exploiter cette
liaison.
4.13 ALGERIE
Le procd de la concession est connu depuis la prsence franaise. Aprs l'indpendance, il a t
dlaiss au moment de la socialisation de l'conomie. Il est de nouveau appel se dvelopper en
application de la politique de libration de l'conomie mise en oeuvre par le gouvernement
algrien sous l'impulsion du FMI.
Un secteur montre particulirement cette volution rcente, c'est celui de l'eau. Auparavant, en
effet, l'organisation de la production et de la distribution d'eau tait rgie par des rgles
administratives loignes des critres de rationalit conomique.
Souvent dficitaires, les entreprises publiques, vingt-six entreprises de wilaya (dpartementales)
et neuf entreprises rgionales taient restes tributaires des subventions alloues par l'Etat qui
assumait la charge et la matrise des oprations d'investissement dans des infrastructures dont il
demeurait propritaire.
Mais les experts de la Banque Mondiale ont considr qu'avec une dotation moyenne d'eau de
180 mtres cubes par an et par habitant, l'indice de l'Algrie se situait en dessous du seuil de
pauvret hydrique . Or en Algrie, l'eau est devenue une vritable obsession. Traditionnellement
regarde comme un don du ciel , par consquent gratuit, garant de l'abondance des rcoltes,
l'eau revt de plus en plus les caractristiques d'un bien de consommation qui a une valeur et par
consquent un prix payer .
Dans ces conditions, le gouvernement a dcid d'introduire, puis de gnraliser le systme des
contrats de concession assortis d'une large autonomie accorde aux entreprises cocontractantes.
En juillet 1996, le Code des eaux de 1983 a t amend pour permettre l'largissement des
personnes morales de droit priv du rgime de la concession de service public d'alimentation en
eau potable et d'assainissement.

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Le nouveau systme n'apparat toutefois pas ouvert aux investisseurs privs trangers, d'aprs les
dclarations rcentes du ministre de l'quipement en 1996, surtout en raison du niveau des tarifs
actuellement pratiqus.
Au stade actuel, la formule de la concession est en cours d'exprimentation par deux entreprises
pilotes : l'EPEA (Entreprise de production, de gestion et de distribution d'eau d'Annaba) et
l'EPFOR (Entreprise de production, de gestion et de distribution d'eau d'Oran). Paralllement, la
politique tarifaire a t progressivement ajuste aux contraintes de l'conomie de march avec
l'objectif de parvenir en l'an 2000 la vrit des prix, qui devait avoir pour effet secondaire de
rduire sensiblement les gaspillages.
Les prix de l'eau sont fixs par voie rglementaire, uniformment pour tout le pays. Aprs un
doublement en 1993, ils ont t majors de 33 % partir du 1er janvier 1994.
D'autre part, une redevance d'assainissement reprsentant 20 % de la facture d'eau a t institue
pour la premire fois. Une nouvelle hausse des tarifs, a t applique courant de l'anne 1997. Le
gouvernement s'est encore engag, vis--vis de la Banque Mondiale, appliquer partir de 1997
une structure tarifaire tablie l'chelon rgional.
Ces rformes sont accompagnes de mesures complmentaires, comme l'installation de plusieurs
centaines de milliers de compteurs d'eau, l'amlioration du recouvrement des crances, la lutte
contre les branchements clandestins, etc.
L'exprience recueillie dans cette rforme permettra probablement d'tendre le systme d'autres
secteurs de services publics, lorsque les besoins se feront sentir.
4.14 COTE-D'IVOIRE
C'est le pays qui a t le pionnier de la gestion dlgue en Afrique.
En effet, cre en 1960, la socit de distribution des eaux de la Cte d'Ivoire (SODECI) est
devenue le fermier le plus important au sud du Sahara. Elle approvisionne en eau potable quelque
deux cent soixante localits, soit au moyen d'un vaste rseau de canalisations, soit partir d'un
systme de puits comme dans les villes et villages de dimension modeste. Selon un schma
devenu classique (et adopt par la Banque Mondiale comme au Rwanda), l'Etat reste en charge
du patrimoine existant, dont s'occupe soit un ministre, soit une socit dtenue 100% par
l'tat. C'est cette autorit qu'incombent la planification, l'excution des investissements et la
supervision de la socit prive qui, elle, est charge de l'exploitation du service public au moyen
d'un contrat d'affermage (entretien, distribution de l'eau et recouvrement des factures).
En 1987, si le contrat a t renouvel pour vingt ans, il a cependant t transform en concession
puisque la SODECI se charge dsormais de la ralisation des investissements ncessaires
l'extension du rseau de distribution d'eau.
Cet exemple a t suivi pour l'lectricit et le 20 octobre 1990, l'tat ivoirien a sign un contrat
d'affermage pour une dure de quinze ans avec un oprateur priv (capitaux principalement
franais) qui a en charge l'exploitation d'un parc d'quipements trs important. Pour certains, il
s'agit de la premire opration d'envergure concernant un grand service public et la seule
opration de libralisation dans le secteur des services publics ct des privatisations qui ont t
entreprises dans les autres secteurs.

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Par la suite, pas moins de onze projets d'infrastructures publiques doivent tre confis des
concessionnaires aprs une procdure de mise en concurrence. On peut citer notamment :
o l'extension et la gestion de l'aroport international Flix-Houphout-Boigny
d'Abidjan (qui fait l'objet d'une concession de vingt ans pour un cot de 160
millions de francs franais) et la mise en gestion dlgue du transport arien la
suite de la privatisation des participations et actifs de l'tat dans la compagnie Air
Ivoire ;
o le grand projet de rhabilitation de l'autoroute Abidjan-Yamoussoukro (cot: 50
millions de francs franais avec des prts de la Banque Europenne de
Dveloppement) qui va faire l'objet d'une concession de vingt ans ;
o la voie express page entre Abidjan et Grand Bassam, la capitale conomique,
qui va galement faire l'objet d'une concession (rentable puisque la frquentation
moyenne actuelle est de 20 000 vhicules par jour).
En 1995, le gouvernement s'est prononc en faveur de l'instauration de pages
routiers dans le pays et le premier projet fut l'autoroute du Nord entre Abidjan et
Yamoussoukro. Il s'agit d'une concession accorde par l'tat une socit
d'conomie mixte, dont les partenaires privs sont majoritaires. La part minoritaire
de l'Etat servirait de caution aux prteurs. Le contrat est de longue dure, pour
trente ans, avec une libert tarifaire du concessionnaire et une redevance verser
l'tat. Ce systme doit servir aussi pour les ponts. C'est ainsi que sont projetes la
ralisation et la gestion de trois ponts page pour dsengorger le plateau et le
quartier des affaires d'Abidjan ;
o l'exploitation en 1995 de la ligne de chemin de fer Abidjan-Ouagadougou confie
un consortium dnomm Sitarail.
o En 1996, la gestion dlgue a t applique aux secteurs des transports publics et
des tlcommunications.
Toutes ces oprations manifestent un dsengagement certain de l'tat. D'une manire gnrale,
on peut dire que ces ralisations s'appuient sur la loi du 7 juin 1994 relative la privatisation des
participations et actifs de l'tat dans certaines entreprises et tablissements publics nationaux, loi
qui a permis de libraliser certains secteurs de services publics.
Il existe encore un projet de train urbain Abidjan qui pourrait tre confi la Socit des
Transports Abidjanais (SOTRA), socit d'conomie mixte titulaire d'une convention de
concession passe avec l'tat. Toujours dans le domaine des transports, le gouvernement a dcid
en 1994 de confier, par voie de concession de transports en commun, la desserte des communes
d'Abodo et de Yopougono des oprateurs privs. Citons encore la gestion dlgue de la gare
routire interurbaine d'Abidjan.
Parmi les autres secteurs intresss par la gestion dlgue, on peut citer la distribution du gaz, le
tourisme ou le dveloppement agricole, avec la privatisation de Gaz de Cte-d'Ivoire, des htels
de l'ex-Sietho, ou de Palm- Industries.
En 1996, il y avait encore soixante deux entreprises privatiser, tous secteurs runis, et on
annonait que onze projets d'infrastructures restaient encore traiter par le biais de la concession
d'ici l'an 2000, presque tous financs par les concessionnaires des futurs quipements, comme la
concession du nouveau parc des expositions (80 millions de francs franais), le futur grand
complexe sportif olympique, les nouveaux abattoirs d'Abidjan ou la nouvelle centrale thermique
de Vridi.
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La concession existe dans ce pays tel point que dans le capital de la socit africaine de crditbail, il existe une catgorie spciale d'actionnaires que l'on dsigne par l'appellation
concessionnaires . La Cte d'Ivoire est ainsi un champ d'investigations formidable pour le
systme de la concession. On peut signaler qu'en 1997, sont apparus de nouveaux projets de
concession d'ouvrages routiers, tel celui du pont sur la lagune d'Abidjan.
4.15 NIGERIA
Le systme du BOT et du BOO y est parfaitement connu. Cependant, bien que ce pays renferme
d'importantes ressources minires ou nergtiques, son endettement ne favorise pas la mise en
place des projets l'tude. L'miettement du pays en trente six tats qui disposent de la
comptence pour organiser chacun ses services locaux ne facilite pas l'adoption de grands projets
d'infrastructures. Les projets l'tude concernent les tlcommunications, la production et la
distribution de l'lectricit, la construction d'autoroutes page, mais la facturation l'usager
reste un problme en raison du faible niveau de vie et de l'inexprience de la population l'gard
de cette formule.
Il apparat malgr tout que l'urgence du projet concernant la distribution d'eau pourrait favoriser
la conclusion d'un premier contrat de BOT.
4.16 SENEGAL
Comme dans la majorit des pays africains, un programme de privatisation a t lanc qui touche
en partie les services publics.
Ainsi en a-t-il t de la distribution de l'eau potable en 1995. A la suite d'une procdure d'appel
d'offres, la gestion de l'eau se partage dsormais entre une socit publique de patrimoine, qui
grera le patrimoine foncier des infrastructures dont l'tat reste propritaire, et une socit
d'exploitation qui a sign un contrat d'affermage avec l'tat (Socit sngalaise des eaux). Ce
schma, dsormais classique, a dj t vu ci-dessus. Le fermier a l'obligation, malgr tout, de
renouveler le matriel tournant ainsi que 17 kilomtres de canalisations en fonte, 6000
branchements et 14 000 compteurs par an. Ce contrat comporte un engagement de performance
la charge du fermier vis- -vis du rendement du rseau. Le coefficient de pertes devrait tre rduit
de 28 15% dans cinq ans.
Un schma voisin a t adopt pour l'lectricit la suite de la privatisation de l'entreprise
publique SENELEC. Un appel d'offres international a t lanc pour choisir le futur exploitant de
la gestion dlgue de la distribution d'lectricit.
Les transports ferroviaires (la SNCS), les transports ariens (SONATRA), la gestion de la totalit
des aroports du pays seront concds. En projet aussi, une autoroute en concession entre Dakar
et Diamniadio, zone trs fort potentiel nergtique.
4.17 ARABIE SAOUDITE
Jusqu' une poque rcente, le pays ne s'intressait pas au systme du BOT. Mais avec la
progression conomique qui est celle de cet tat, la population s'est accrue et connat l'une des
plus importantes progressions dmographiques de la rgion. Un tel phnomne entrane son
tour une demande d'infrastructures publiques acclres pour rpondre rapidement ce
dveloppement de la population. Ainsi, les installations lectriques se rvlent dsormais

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insuffisantes, ce qui entrane de nombreuses coupures de courant. Les revenus du ptrole ne


permettent pas de faire face des exigences aussi urgentes et imprieuses.
C'est ce qui explique que le BOT a fait rcemment l'objet d'tudes plus prcises et que plusieurs
projets vont tre lancs dans des secteurs varis. Le prochain contrat de type concession qui fera
l'objet d'un appel d'offres international concerne la ralisation et la gestion d'une trs importante
centrale d'lectricit Shoaida, dont le cot est estim 1,5 milliard de dollars US.
Les futurs projets devraient concerner la ralisation de nouvelles voies ferres, la modernisation
et la gestion du service ferroviaire, la ralisation et la gestion de services urbains correspondant
au dveloppement des villes - surtout de la capitale Riyad - c'est--dire les transports en commun,
la collecte et le traitement des dchets mnagers, la distribution d'eau et l'assainissement. On
s'interroge sur la ralisation de nouvelles installations de dessalement d'eau de mer suivant le
systme du BOT ou sur la mise en BOO de la compagnie arienne Saudia.
4.18 CHINE
L'volution de la Chine est trs intressante. Elle est marque par un pragmatisme certain.
Comme pour beaucoup d'autres tats, la connaissance puis l'utilisation de la notion de gestion
dlgue est rcente. Elle est masque derrire la volont de ne voir dans ce systme qu'un
mcanisme de financement non budgtaire des infrastructures utiles la population et au
dveloppement de l'conomie.
Evolution politique :

Les thoriciens du droit le savent. Les civilisations des pays d'Asie orientale se sont longtemps
passes d'encadrement juridique - except un droit pnal fort - prfrant une loi abstraite qui
disposerait de tout et de tous une organisation sociale qui serait le fruit d'un consensus et
prsiderait l'harmonie. Cela entrane dans la pratique une distorsion entre l'tat du droit et
l'application de celui-ci.
L'volution de la rforme en Chine a toujours permis de constater un pragmatisme du droit et de
son application qui laisse au droulement des activits humaines un temps de libert -grce une
souplesse contractuelle ou une marge de ngociation avec les autorits ou un espace de libert grce la mise en oeuvre de zones gographiques drogatoires du rgime de droit commun pour apprhender ultrieurement au mieux le moyen de les rguler.
Depuis 1979 et l'avnement de l' re Deng Xiaoping marquant la mise en cause des principes
dicts lors de la rvolution culturelle, la Chine a connu et connat une marche force pour
rattraper son retard conomique grce une croissance conomique annuelle moyenne de 9
12 % qui s'appuie sur une vaste rforme constitutionnelle, juridique et politique.
Cette volution d'un systme politique et conomique communiste vers le systme dit d'conomie
socialiste de march est certainement une exprience intressante.
Deng Xiaoping a fait la dmonstration du fondement thorique de l'conomie de march
socialiste, lors de linspection des zones conomiques spciales du sud de la Chine, en affirmant :
l'conomie planifie n'est pas l'quivalent du rgime socialiste puisque les pays
capitalistes ont aussi des planifications ;
l'conomie de march n'est pas synonyme de systme capitaliste puisque les pays
socialistes ont aussi des marchs.

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Planification et march ne sont que des moyens conomiques qui ne permettent pas de distinguer
des rgimes politiques sociaux diffrents.
C'est ce fondement thorique qui a permis les adaptations du dogme communiste, par une
rvision de la constitution au cours de la VIlle assemble populaire nationale de mars 1993, dans
le sens du pragmatisme.
En effet, puisque les besoins, notamment en matire d'infrastructures, sont importants, il est
ncessaire de recourir de nouveaux concepts, tel le BOT. Les Chinois ne font pas comme les
occidentaux une dissociation entre le service public et le commerce.
La loi sur l'administration de la proprit des sols en ville, mise en vigueur le 1er janvier 1995, a
parachev l'difice juridique qui organise actuellement la gestion des terrains. L'oprateur priv
ou public, tranger ou chinois, peut obtenir un transfert de terrain titre onreux; le prix sera
contractuel et intgrera une redevance verser annuellement, sa dure sera limite dans le temps.
Importante drogation au rgime gnral et avantage crucial en matire de dveloppement
ultrieur de la notion de concession de service public, aucun dlai maximal de concession du
droit d'usage foncier n'est prvu pour les attributions administratives.
Autre lment prendre en compte pour la russite d'un contrat de BOT : la proprit du sol et
des ressources naturelles tant en principe publique et la proprit des moyens de production,
pour l'heure, quasi-publique ( 65 %), la mise en oeuvre des moyens conomiques ncessaires
l'exploitation des diffrentes ressources naturelles ou des diffrents services publics ne peut se
faire que dans un cadre directif administratif trs puissant au sommet duquel se trouve le Conseil
des affaires d'tat par lequel passent les projets.
Si l'autorit a compltement contrl la plupart du temps les entreprises publiques dans certains
secteurs, comme celui de la production lectrique, ce contrle se fait de nos jours de faon
simplement majoritaire en participation avec des oprateurs privs ou mme trangers.
Les lois sur les entreprises capitaux trangers, les entreprises en gestion conjointe, les
entreprises capitaux exclusivement trangers ont complt, aux cts de la loi sur les
entreprises d'tat, la rforme juridique du systme politique.
L'lment qui a acclr louverture de la Chine vers l'tranger, c'est sa prise de conscience,
confronte une croissance conomique explosive, d'une difficult essentielle : le goulot
d'tranglement de son infrastructure et la faible productivit des dpartements ou entreprises
publiques chargs de l'excution des missions de service public.
Il a donc t dcid de laisser les investisseurs trangers s'intresser aux domaines qui mettent en
oeuvre des financements lourds et long retour sur investissement (charbon, lectricit, voies
ferres, routes et ports). Ils peuvent en contrepartie se voir autoriss tendre leurs
investissements des domaines connexes qui ne relvent pas des domaines d'investissements
prfrentiels.
Les secteurs o l'investissement tranger doit rester limit sont ceux o la production domestique
est suffisante, o les technologies sont dj acquises, o l'utilisation du capital tranger n'est
qu'exprimentale, ou encore ceux o il y a un monopole de l'tat.
Les secteurs interdits aux investissements trangers sont notamment ceux o il y a risque
d'atteinte la sret de l'tat, l'intrt public, l'environnement, aux ressources naturelles ou
la sant publique. Pour le moment, il s'agit toujours dans le domaine des services publics, de la
construction et de la gestion des rseaux de transport, de distribution d'lectricit, de gaz ou
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d'eau. Mais, les nouveaux dirigeants chinois pourraient revoir cette exclusion inconnue dans le
reste du monde. Le secteur des matires premires et les services de postes et de
tlcommunications restent galement des domaines rservs aux entreprises d'tat chinoises.
Lorsque de tels investissements sont malgr tout autoriss, le cadre de l'exploitation est dfini en
majeure partie de manire contractuelle.
Bien que la dette publique chinoise ait reprsent en fin 1995, 106.59 milliards de dollars US, en
hausse de 15 %, la Chine continue de drainer massivement les capitaux des investisseurs privs.
C'est donc pour tenir les dfis du dveloppement de son infrastructure, et parce que les
entreprises du secteur public chinois ne peuvent plus agir seules, que les pouvoirs publics chinois
ont prouv la ncessit d'exprimenter de nouvelles formes juridiques de gestion de leurs
services publics d'intrt gnral, tout en permettant l'accueil d'investissements trangers.
Pratique :

La rglementation du BOT est apparue vraiment en 1995. Cette technique n'existait gure
auparavant. Elle tait en tout cas peu ouverte aux oprateurs privs trangers. On cite souvent la
centrale thermique de production lectrique de Laibin, dans la province du Guangxi, qui a t
ralise titre exprimental, comme le prcisent les commentateurs chinois, sous le rgime du
BOT avec un oprateur tranger. Il s'agit d'un projet pilote qui a exig 650 millions de dollars
d'investissements. Le contrat a une dure de dix-huit ans63.
On cite aussi le cas de certains oprateurs -principalement issus de la diaspora chinoise - qui,
bien avant les ouvertures lgales, ont su mettre en avant le principe du BOT ou de la concession
de service public.
Tel a t le parcours de la socit Hopewell Holdings et de son fondateur G. Wu. Ce groupe
fond en 1972 par G. Wu, Chinois de Hong Kong et ingnieur en gnie civil de l'Universit de
Princeton, a t le pionnier de l'investissement concessif en Chine. Ds l'ouverture de la Chine,
il a dvelopp le projet d'autoroute Canton-Shenzhen-Zhuhai. Il est considr comme
l'introducteur en Chine de la notion de BOT - mme si le montage financier de ses oprations
ne correspondait pas des rgles strictement identiques celles des pays occidentaux -puisqu'il
assurait la rentabilit de ses projets d'infrastructures en Chine par des projets connexes. Par
exemple, l'obtention des droits de promotion immobilire le long des autoroutes.
L'quivalent chinois du BOT est le " te xu quan " qui signifie autorisation d'un droit spcial,
mais on traduit gnralement le BOT par Jian SheYun Yin Yi Jiao : construire, exploiter,
restituer .
Aujourd'hui, cette formule est appele se dvelopper rapidement compte tenu du volume
croissant des projets chinois d'infrastructures ncessitant des investissements importants, en
tenant compte de l'exprience acquise sur les projets concds 64.
L'attribution d'un BOT en Chine exige comme ailleurs la constitution d'une socit chinoise
pour permettre les investissements trangers (socits mixtes ou capitaux exclusivement
trangers) dans la mesure o ce type de projets fait, pour le moment, appel aux financements
extrieurs. Il existe cet gard une rglementation plus abondante, prnant aussi sur le contrle
des changes.

63
64

Moniteur Travaux publics, 12 septembre 1997, p. 3.


" Les btisseurs franais la conqute du plus grand march mondial ", cf. Moniteur Travaux publics, 22 aot 1997, p. 26.

(95)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

L'encadrement juridique du BOT est trs inspir de l'tranger. Il consiste raliser la


construction d'une infrastructure sur des terrains dont le droit d'usage aura t obtenu dans les
conditions lgales et les faire fonctionner et les exploiter tout en les maintenant selon les
conditions contractuelles puis, au terme de la priode conventionnelle d'exploitation, restituer
terrains et installations ou infrastructures l'tat chinois.
Du recours au systme concession-BOT, il est rsult une modification trs sensible du paysage
des diffrents secteurs relevant de ce qui serait en Europe des services publics.
Un exemple peut tre fourni par la mise en valeur et le dveloppement des terrains de vaste
tendue confis aux investisseurs trangers, sur la base d'un arrt provisoire adopt par le
Conseil des affaires de l'tat et promulgu le 19 mai 1990.
Cet arrt a t pris notamment afin d'encourager les investisseurs trangers participer
l'dification des quipements publics et d'amliorer l'environnement offert. Il correspond la
volont de la Chine d'augmenter sa surface urbaine, puisque pas moins de cent villes nouvelles
doivent tre cres, portant la surface construite une moyenne de 10 m par habitant.
Le champ d'application de l'arrt, mise en valeur des terrains de vaste tendue , est dfini
comme tant, une fois obtenu le droit d'utilisation des terrains appartenant l'tat, la ralisation
des oprations de nivellement, d'alimentation en eau et lectricit, d'installation de systmes de
chauffage, la construction de routes, l'installation de systmes de tlcommunications et autres
quipements publics, afin de rendre les terrains propres aux activits industrielles et aux autres
constructions. Les oprations portant sur les terrains cultivs de plus de 1 000 mu - soit plus de
66,66 hectares - et les autres terrains de plus de 2000 mu - soit 133,32 hectares - sont soumises
l'examen de la commission d'tat au plan et approuves par le Conseil des affaires de l'tat.
Les investisseurs trangers peuvent oprer sur ces zones selon plusieurs procds dont celui du
BOT qui rappelle ici le systme franais des concessions de mise en valeur des rgions issues
de la loi franaise de 1950, ou des concessions d'amnagement de ZAC.
Ainsi, si la partie de zones de mise en valeur jouxtant des ports maritimes ou fluviaux doit tre
amnage et gre de manire unifie par l'tat, nanmoins les entreprises de mise en valeur
peuvent tre autorises construire et exploiter des zones portuaires ou des quais rservs un
usage particulier, conformment la planification d'ensemble des dpartements d'tat
responsables des communications. On peut citer cet effet la concession de l'exploitation du
port de Yang pu sur l'le de Hainan pendant soixante-dix ans moyennant un investissement de
lquivalent de 80 milliards de francs franais.
Cet arrt du 19 mai 1990 constitue la premire avance vritable - hormis le secteur des
tlcommunications - pour l'ouverture la concurrence, par le biais du systme du BOT, des
missions habituelles du service public, mme si son espace d'application est quelquefois limit
gographiquement. L'oprateur devra constituer une socit de droit chinois et sera choisi par le
biais d'un appel d'offres.
Un autre exemple est donn par le secteur lectrique. On sait que la Chine est le deuxime
producteur mondial d'lectricit. Or la production d'lectricit sera l'un des domaines privilgis
de ce nouveau systme, ce qui transparat dans la nouvelle loi sur l'lectricit du 28 dcembre
1995, alors que la distribution doit rester l'apanage des socits d'tat qui seront regroupes
pour constituer un vaste rseau national (sauf modifications par les nouveaux dirigeants
chinois).
Le financement de centrales lectriques peut dsormais tre multiforme : sur financements
internationaux, Banque Mondiale... L'investissement dans les centrales thermiques sous forme
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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

de joint-venture sino-tranger est aussi autoris. Les oprateurs trangers ont donc le droit de
construire et d'assurer la gestion des centres de production d'lectricit, mais ils doivent,
paralllement aux ngociations d'acquisition ou de mise en oeuvre d'une nouvelle unit,
ngocier avec l'administration un contrat de vente de l'lectricit un prix donn.
Le transport et la distribution d'lectricit relvent toujours de la comptence du ministre
chinois de l'Energie et des entreprises du service public chinois. C'est ce qui explique que le
Conseil des affaires d'tat vient d'approuver la cration de la Compagnie pour l'exploitation du
rseau lectrique national, qui sera l'oprateur dsign du futur rseau national de transport et
de distribution d'lectricit. Celui-ci va galement soumettre l'approbation de l'assemble
populaire nationale la cration d'une compagnie nationale d'lectricit qui sera le mandataire
des lments d'actifs dtenus dans le secteur par l'tat.
En 1995, le Conseil des affaires d'tat a autoris la commission d'tat au plan procder
l'exprimentation du rgime de BOT pour, dans un premier temps, trois projets pilotes. Le
premier projet soumis est celui de la future centrale thermique de Liabin B (province du
Guangxi), qui sera d'une puissance de 2 x 350 MW. Six consortiums trangers ont concouru
l'appel d'offres. C'est le cadre rglementaire de la circulaire dite du BOT du 21 aot 1995 qui
fixe l'environnement juridique du projet. La centrale thermique de Shangsha (dans le Hunan)
est une des prochaines ralisations en BOT propose par la Chine.
L'introduction du BOT permet donc une remise en ordre du secteur de l'lectricit trs positive
au regard de l'ancienne absence d'encadrement juridique et du flou qui entravaient et prsidaient
au fonctionnement du secteur. Le seul point positif du dsordre a finalement t l'approche
pragmatique d'ouverture au secteur priv.
La nouvelle loi sur l'lectricit promulgue le 28 dcembre 1995 est la premire du genre en
Chine. Elle pose clairement le principe que les entreprises productrices d'lectricit chinoises ou
trangres jouiront de manire identique des dispositions prfrentielles prises pour le secteur et
que leur traitement sera identique.
Le champ d'application de la loi concerne l'tablissement d'entreprises construisant et exploitant
de nouvelles centrales thermiques, de nouvelles centrales hydrauliques, la construction des
centrales nuclaires, les investissements dans les nouvelles sources d'nergie, les
investissements dans la rnovation d'anciennes centrales lectriques.
Les modes de construction et d'exploitation faisant appel aux financements trangers pourront
se faire suivant diverses formes juridiques parmi lesquelles, on retrouve :
le joint-venture sino-tranger ;
l'entreprise sino-trangre gestion conjointe ;
l'entreprise capitaux exclusivement trangers. Cette entreprise pourra alors utiliser le
contrat dit de BOT .
Les autorits chinoises entendent dmontrer grce cette nouvelle procdure que les contraintes
lies au contrle de l'investissement et de l'endettement extrieur ne freineront pas ce type de
projet tout en assurant un retour sur investissement raisonnable et un environnement juridique
fiable.
L'acclration par la circulaire du 21 aot 1995 mise par la Commission d'tat au plan, le
ministre de l'Industrie et de l'Energie et le ministre des Communications.
Les commentateurs chinois ont soulign l'importance de cette circulaire pour les projets
capitaux trangers. Elle est en effet intressante pour connatre la conception chinoise du BOT.
(97)

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La circulaire du 21 aot 1995 ouvre la voie vers la lgalisation de la concession de service


public selon la mthode dite du BOT . Le systme se limite pour l'instant au secteur de
l'nergie et des routes :
o centrales thermiques et hydrauliques ;
o secteur routier et autoroutier, lequel connat une vritable explosion l'heure
actuelle. Ainsi, une partie de l'autoroute Canton-Zhanjiang, le tronon FoshanKaping de 83 kilomtres et la prolongation du tronon dj existant CantonFoshan sont dclars ouverts au BOT.
Plus gnralement, au cours du 8e plan quinquennal, la Chine a construit 112 000 kilomtres de
grandes routes, dont 2 140 kilomtres de voies rapides. 88 % du trafic passagers et 76 % du fret
se font par voie routire. Le 9me plan (1996-2000) prvoyait d'importants efforts qui
consistent en l'amlioration de l'infrastructure urbaine et l'acclration de la construction des
voies rapides : 110 000 kilomtres de grandes routes dont 6 500 kilomtres de voies rapides. Le
projet le plus important est la ralisation de quatre grands axes traversant l'ensemble du pays :
de Tongjiang Sanya (le de Hainan) ; de Beijing Zhuhai (Guangdong ) ; de Lianyungang
Horgos de Shanga Chengdu.
Parmi les provinces, la province du Guangdong fait un effort trs important dans son
infrastructure routire. Le rseau autoroutier est pass de 250 kilomtres 3 500 kilomtres en
l'an 2000. Lquivalent de 40 milliards de francs franais, dont la moiti d'origine trangre, a
t consacr l'extension du rseau routier.
On peut citer encore d'autres ralisations d'autoroutes en BOT comme celle de la construction et
de l'exploitation de l'autoroute page au nord de la zone conomique de Shenzhen, dans le sud
de la Chine, qui a t attribue un joint-venture amricano-chinois ( cot du projet : 400
millions de dollars ) ou encore l'autoroute Canton-Hong Kong de 268 kilomtres qui comprend
dix ponts. Mais le problme reste le recouvrement des pages puisque aucune poursuite n'est
possible et que les garanties gouvernementales se heurtent des rsistances de l'administration.
La solution est quelquefois le troc.
Ainsi, dans le cas des mtros qui sont raliss en concession, la collectivit publique accorde
des terrains l'oprateur priv, charge pour lui d'assurer le financement du mtro en
rentabilisant et en commercialisant ces terrains65.
En revanche, tout ce qui touche la sant publique et aux tlcommunications reste jusqu'
prsent exclu du champ de la circulaire. Aucun tranger n'est en effet autoris oprer sur le
rseau de communications.
Mais la pratique du BOT est galement autorise pour la construction et l'exploitation des ponts
et des tunnels de plus de 1 000 mtres sans oublier les travaux d'alimentation en eau des villes.
Le dveloppement de l'urbanisation en Chine acclre en effet l'apparition des exigences en eau
potable dans les villes. On peut citer alors dans le nombre des projets actuels l'un des premiers
contrats de BOT pour la production et le traitement d'eau potable qui a t sign en octobre
1992 Tanzhou dans la province de Canton, pour trente ans avec un investissement quivalent
80 millions de francs franais par un oprateur franais. L'oprateur est un groupement entre
une entreprise franaise et une socit de Honk Kong.
La ville de Shenyang a galement donn en BOT le service du transport et de la fourniture d'eau
potable, avec un contrat de quarante ans un groupement liant une socit franaise un
65

Moniteur Travaux publics, 21 octobre 1994, p. 37)

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groupe de Hong Kong (chiffre d'affaires: 150 millions de francs franais). D'autres contrats
pour la distribution d'eau sont en projet lorsque la rglementation chinoise permettra la
dlgation complte du service de l'eau potable dans les villes. Au dbut de l'anne 1997, il a
ainsi t conclu avec un groupement franco-chinois un contrat pour l'exploitation de la centrale
d'eau potable de Lingzhuang, prs de Tianjin, troisime agglomration chinoise avec neuf
millions d'habitants. La concession-BOT aura une dure de vingt ans et reprsente un chiffre
d'affaires annuel de 100 millions de francs franais66.
Afin d'viter les rsistances locales et les discussions sur le prix de l'eau (elle est considre
comme un droit), les exploitants dcident souvent de vendre des intermdiaires locaux plutt
qu'aux foyers de consommateurs, en attendant de pouvoir rduire le prix du mtre cube au fur et
mesure que les investissements en quipements lourds diminueront.
Comme on le voit, ce texte constitue une grande avance pour l'ouverture la concurrence, par
le biais du systme du BOT, des missions traditionnelles du service public chinois et ce mme
si l'espace d'application parait encore limit.
la faveur de ce type de rforme, la concurrence s'introduit dans le domaine des services
publics. Ainsi, un deuxime oprateur d'tat, Liantong, est en train de se former dans le secteur
des tlcommunications. Ses activits sont essentiellement la communication longue distance,
le satellite et les transferts de donnes informatiques. La cration de Liantong, l'initiative des
ministres des industries lectroniques, de l'nergie et des Chemins de fer, constitue la premire
brche chinoise dans le monopole des Tlcom.
Le gouvernement chinois affiche ainsi une dtermination vidente construire un cadre
juridique favorable au systme du BOT, ne serait-ce que pour favoriser les investissements
trangers dans des secteurs cls comme l'nergie, indispensable l'mergence d'une nation
moderne. cet gard, les provinces du sud, gographiquement et traditionnellement plus
influences par l'Occident grce la place financire de Hong Kong, jouent un rle plus
accentu dans le succs du systme que les provinces du nord.
Le dernier projet en date concerne la ralisation et la gestion en 1997 d'une station d'puration
pour les deux villes voisines de Hangzhou et Wuxi, proches de Shangai, pour lequel un appel
d'offres international a entran l'intrt des grands groupes franais.

4.19 CONCLUSION
Au travers de ce panorama mondial de la gestion des services publics, il ressort que le recours au
partenariat public priv sest impos comme un des outils fondamentaux de la modernisation des
conomies et de la satisfaction de la demande croissante dquipements et de services collectifs.
De nombreux facteurs expliquent ce renouveau, mais les principaux en sont, sans doute, le besoin
accru de services publics associs la ncessit de limiter les prlvements publics, dune part,
et, dautre part, une meilleure analyse de la rpartition des rles entre la puissance publique et les
oprateurs privs.
Aussi, nous avons vu, dans ces expriences, quune approche pragmatique sest dveloppe.
Cette approche a permis de faire converger les intrts des deux sphres pour moderniser et
amliorer les services publics, tout en transfrant une partie de leur charge des contribuables vers
les usagers.
66

Moniteur Travaux publics, 28 fvrier 1997, p. 7.

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Pour les pays tudis, nous avons aussi not, que le recours au partenariat public priv trouve sa
lgitimit dans la volont de ces pays tablir une rpartition spcifique des rles entre la
puissance publique et les oprateurs privs. La premire a la responsabilit de faire en sorte que
les services essentiels la population sont bien mis en uvre conformment aux besoins
exprims par la socit. Les seconds, oprateurs privs, ont pour vocation de raliser des
prestations au meilleur rapport cot-bnfice.
Dans les expriences examines, le partenariat public priv a t hiss au rang denjeu majeur de
la gestion publique. Les Etats sont passs de la comptition entre modles la rsolution de
problmes.
Il est ressorti de ce panorama mondial de gestion des services publics que quelle que soit leur
origine, les contrats font lobjet de montages ajusts et proposent une continuit de solutions,
permettant tous les apprentissages et offrant toutes les possibilits de partenariats public-priv.
En effet, en utilisant des termes diffrents, nous avons vu que chaque pays a mis au point des
types de contrats qui correspondent un certain degr dengagement de loprateur priv et une
certaine dure. De la faible implication la privatisation totale, la gradation des solutions est
parfaite.

(100)

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CHAPITRE 5

DIAGNOSTIC DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE LELECTRICITE AU


MAROC

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5. DIAGNOSTIC DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE LELECTRICITE


AU MAROC
INTRODUCTION
La problmatique tant dfinie, la dmarche gnrale que nous avons adopte est une approche
essentiellement de type qualitatif. Elle est axe sur ltude de lindustrie de leau et de
llectricit au Maroc en tant quexemple de services publics en vue de dgager, de faon plus
gnrale, les orientations et perspectives dvolution des services publics au Maroc. Pour ce
faire, notre tude de lindustrie de leau et de llectricit se base sur :
-

des entretiens de type non directif avec les principaux intervenants du secteur ;

un questionnaire administr la clientle de cette industrie.

A ce niveau, il sest agi pour nous de :

5.1

dlimiter les acteurs du secteur qui vont tre approchs dans le cadre du travail ;

mettre au point une procdure dentretien et dlaboration du questionnaire pour la


clientle de ce service ;

dfinir une mthode danalyse des entretiens et de dpouillement du questionnaire ;

analyser et intgrer les lments de ltude bibliographique.

CADRE DE LETUDE

Dans lindustrie de leau et de llectricit, nous avons concentr notre tude sur la distribution.
La gestion de la production et du transport na pas t traite dans cette tude. De ce fait, seuls
les distributeurs deau, dlectricit et dassainissement en milieu urbain publics ou privs sont
examins.
Les autres intervenants de cette industrie sont :
Les pouvoirs publics : constitus notamment des administrations concernes et des
collectivits locales ;
Le citoyen en sa qualit dusager du service et de client.
Un chantillon type a t donc slectionn parmi les acteurs du secteur et de son environnement.
Les critres de choix de lchantillon intgrent le souci de la reprsentativit de ces acteurs de
lindustrie objet de notre tude et de celui, plus subjectif, mais non moins important, de
laccessibilit et de disponibilit des personnes.
5.2

PROCEDURE DENTRETIENS

La dmarche tant de type qualitatif, nous avons choisi loption de mener des entretiens non
directifs avec les interviews. Ainsi, ceux-ci abordent avec une grande libert les aspects les plus
importants de leur point de vue.
Nous avons utilis la technique usuelle dans ce genre dapproche. En raison de la nature
diffrente des donnes et conditions de lindustrie de leau et de llectricit (existence des rgies

(102)

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et de concessionnaires privs) et en vue dapprhender en profondeur les tenants et aboutissants


de ces deux formes de gestion de ce service public, nous avons labor deux guides dentretien
adapts chacune des deux situations.
Les entretiens sont administrs de la manire la plus neutre possible, pour prvenir tout biais
entamant la spontanit des propos recueillis. Une copie de ces guides figure en annexe.
Lusager/client, lui, est approch par le biais dun questionnaire exhaustif. Le but tant dvaluer
sa perception du service et des prestations offertes dans le cas des deux formes de gestion :
publique et prive.
Pour ce faire, un panel dusagers de ces services a t constitu, dans deux villes diffrentes qui
connaissent, sur une priode significative 4 ans et 5 ans, lexprience de la gestion dlgue
respectivement Rabat et Casablanca.
Pour des besoins de reprsentativit de la population tudie usagers du service - nous nous
sommes employs reprsenter, de faon gale, toutes les catgories socio-professionnelles dans
le panel retenu.
Pour des soucis dexhaustivit et dapprofondissement de lidentification des motivations et
perceptions profondes des usagers, la taille du panel retenu est 700 usagers. La consultation a t
effectue trois reprises avec remplacement du tiers chaque consultation.
Notons que la mthodologie que nous avons adopte est rappelons-le essentiellement itrative, ce
qui lui confre un caractre dynamique.
Cette mthodologie comprend une philosophie et des outils. La philosophie sarticule autour de
lide de base qui consiste ce que les gens qui vivent les problmes les connaissent mieux que
quiconque. Aussi est-il ncessaire de recueillir leur propos de la manire la plus neutre possible
Lors de la phase de travail sur le terrain, il est procd une analyse la plus objective possible
des lments ainsi rassembls.
La recherche de la cohrence est une proccupation constante dans toutes les phases de la
dmarche. Les outils utiliss sont des grilles danalyse permettant de tester cette cohrence et
dintroduire une certaine rationalisation dans le traitement des informations collectes. Ces outils,
quand cela est possible, sont conus de manire aboutir des rsultats chiffrs, plus aisment
comparables.
Le dtail de la mthodologie est donne en annexe.
5.3
5.3.1

SYNTHESE DES RESULTATS


Difficults rencontres

A titre liminaire, nous tenons rappeler que nous nous sommes heurts, pour la ralisation de ce
travail de trs nombreuses difficults pour collecter les documents et informations ncessaires
ainsi que pour nous entretenir avec les personnes cibles pour les entretiens non directifs.
Nous avons t confronts, de manire gnrale, au vritable culte du secret auquel se conforme
une partie de ladministration marocaine.
Cette dfiance immdiate et spontane lgard de toute demande dinformations, de document
ou de conduite dentretien ( vraisemblablement perue comme une violation de la confidentialit
entourant de prs ou de loin les affaires de ladministration ) est pour le moins paradoxale.
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Les motivations de cette attitude sont parfois plus inexplicables que le secret quelle est cense
protger est connu de tous. Elle souligne une fois de plus, si ncessaire, la ncessit de mettre en
uvre une lgislation efficiente permettant de faire assurer la communication des documents
administratifs, des contrats de marchs et des contrats de service public.
En effet, si la transparence est ncessaire au niveau de loctroi et du suivi des contrats, elle lest
galement en ce qui concerne les contrats eux-mmes, ds lors quils ont pour objet de confier la
gestion dun service public, et dans la mesure o leur divulgation ne met pas en pril le secret
des affaires.
5.3.2

Gestion publique et gestion dlgue

5.3.2.1

Principaux rsultats du diagnostic


Faible qualit de service et de prestations aux clients des rgies par rapport une forte
culture Client chez les oprateurs dlgataires de service public.

La matrialisation de cet tat des choses se trouve dans les amliorations introduites par les
dlgataires de service public dans les anciennes rgies et qui font dfaut au niveau des villes o
les services deau, dassainissement et dlectricit sont grs en rgies :

les choix organisationnels retenus chez les oprateurs privs :


recentrage organisationnel des processus oprationnels autour du client ;
passage de la culture de labonn la culture du client ;
dfinition et mise en uvre dun systme de management de qualit et engagement
fort et volontariste dans une dmarche qualit visant la satisfaction non seulement du
client mais de toutes les parties prenantes ( stakeholders ) : Client, Collectivits,
Personnel et Actionnaires.

Institution dune vritable politique de service au client se traduisant dans la gestion


oprationnelle par :
une coute clientle rgulire,
la conduite denqutes de satisfaction clientle,
la conduite denqutes didentification des attentes des clients et des autres parties
prenantes
une mobilisation gnrale pour lamlioration de la qualit des prestations offertes ;

Matrise des dlais dintervention et de service aux clients :


instauration dengagements de service ( dlai de rponse aux rclamations, dlai
dintervention des services de dpannage, dlai dinstruction des demandes de
branchement, ) ;
dveloppement des comptences des collaborateurs par limplmentation de
politiques de formation continue du personnel ;
refonte des systmes dinformation et des bases de donnes clientle en mettant le
client au centre des proccupations ;
fiabilisation de la relve des compteurs et de la facturation par linstauration de
contrles terrain systmatiques et par lintroduction doutils informatiques de relve ;

(104)

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introduction dune infrastructure informatique et tlcommunication performante au


service de la gestion clientle ;

Amlioration des conditions daccueil et de gestion de clientle en agences


commerciales :
ramnagement physique des agences et multiplication de leur nombre ;
mise en place doutils doptimisation et de gestion des files dattente ;
dveloppement de la notion d interlocuteur unique et de chargs daffaires .

Mise en place de segmentations clientle appropries pour cerner, analyser et rpondre


aux attentes et besoins par type de clients

Revalorisation gnrale du mtier Gestion clientle fortement nglig en rgies


communales.
Dans le fonctionnement en rgies autonomes, le systme tarifaire et la politique des prix
sont en dphasage complet avec la ralit des cots dune part et les besoins en
investissements dinfrastructure dautre part.

En rgies communales, les ajustements tarifaires pour compenser linflation ne sont appliqus
que trs ponctuellement.
Dans les cas des gestions dlgues, des ajustements tarifaires sont contractuellement prvus.
Des rvisions tarifaires pour compenser linflation sont consenties selon des formules
dindexation des prix contenues dans les conventions contractuelles de gestion dlgue.
La formule de rmunration des dlgataires retenue dans les contrats est le cost plus .
La matrialisation de ce fait se trouve dans :
-

La dimension hautement politique qua toujours revtu la facturation des services deau,
dlectricit et dassainissement.

En rgies communales, le systme tarifaire tant orient et rgi par des besoins scuritaires au
niveau du ministre de lintrieur et, dans une mesure moindre, il est influenc par lONEP et
lONE respectivement pour leau potable et llectricit. Les cas de rgies ayant des prix de
vente de leau infrieurs au prix dachat lONEP en tmoignent.

Le systme tarifaire national en eau et en lectricit est le rsultat dune juxtaposition de


mesures tarifaires conjoncturelles consenties dans les 40 dernires annes :
o en lectricit, la tarification en vigueur ne rpond plus aux impratifs de
production dnergie actuels ;
o en eau, dans son mode de fonctionnement actuel, la tarification par tranches
prsente une injustice sociale. En effet, au mme titre que les couches sociales
dfavorises, les gros consommateurs bnficient de la tranche sociale.Ainsi,
cette tarification, ntant pas dissuasive quant au niveau de consommation, elle
influence indirectement le cot de la ressource ( barrages supplmentaires, )
et par ricochet le cot de la facture de lusager final.
o en assainissement, du fait du retard accus par les communes, alors que les
besoins nationaux en infrastructures de base sont particulirement levs, ce
service est factur sous forme de redevances dassainissement uniquement au
(105)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

niveau des localits urbaines o ce service est assur par les rgies ou les
oprateurs dlgataires de service public.
La formule de rmunration du dlgataire de service public retenue dans les contrats de
gestion dlgues des services deau, dassainissement et dlectricit au Maroc est celle
du cost plus . Cette formule part du niveau de rmunration de la premire anne
dexploitation et consiste en son indexation au cours du temps.
Cette formule de rmunration vise assurer au dlgataire une rmunration qui lui
couvre ses cots effectifs et lui confrer en outre un rendement donn. Ce dernier est
prcisment un taux de rendement interne calcul sur les actifs immobiliss du
dlgataire ; ceci pour faire abstraction de lincidence de leurs modalits de financement,
cest dire du levier financier.
Linconvnient principal de ce mode de rmunration est le risque de drive des cots.
Son principal avantage est lincitation investir.
A contrario, la deuxime formule de rmunration en usage dans dautres pays, dont la
Grande Bretagne, est le Price Cap . Il sagit dun plafond tarifaire maximal fix par le
rgulateur priodiquement, aprs des analyses sectorielles. Son principal avantage est la
matrise des cots, son inconvnient est lincitation au sous-investissement.
Face aux besoins en infrastructures de base, le niveau dinvestissement
Important au niveau des rgies

accuse un retard

Cette situation se matrialise dans les constats suivants:


-

le dficit dinvestissement constat au niveau des rgies inter-communales en matire


dinfrastructure dassainissement ( vacuation des eaux pluviales et collecte et traitement
des eaux uses )

le dficit de rhabilitation et de maintenance des rseaux dassainissement vtustes


existants au niveau des rgies intercommunales ainsi que le dficit daccompagnement
des extensions rapides des trames urbaines, phnomne accentu par la forte croissance
urbaine ( plus de 3.6 % / an) (67).

le dfaut de renforcement des rseaux dossature et par l mme le dfaut de protection


des villes contre les inondations.

le dfaut dinterception des diffrents rejets deaux uses en mer ( cas des villes ctires)
et dpuration des eaux uses rpondant aux normes universelles de protection de
lenvironnement et de prservation de lhygine et de la sant

Pour les 20 prochaines annes, le niveau global des besoins(68)en investissement dans ce
secteur slve 60 milliards de dhs et un budget parallle de prs de 24 millions de dhs
pour la couverture des charges de fonctionnement et de renouvellement des installations.
Face lampleur de ces besoins, les ressources actuellement affectes au secteur par les
collectivits locales ne dpassent pas annuellement une enveloppe de 150 180 millions de
dhs.

67

Voir Schma Directeur National dAssainissement Liquide, SDNAL 1996. Direction de lEau et de lAssainissement, Ministre de
lIntrieur 68
Voir Schma Directeur National dAssainissement Liquide, SDNAL 1996. Direction de lEau et de lAssainissement, Ministre de
lIntrieur -

(106)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Compare aux cas de gestions dlgues de services publics, la Gestion des Ressources
Humaines prsente au niveau des rgies inter-communales des insuffisances flagrantes.

Les principaux faits relevs sont :


Un dficit de formation des collaborateurs et absence dune politique de dveloppement des
comptences en rgies :
le nombre annuel dheures de formation reste insignifiant au niveau des rgies
intercommunales alors quau niveau des cas de gestions dlgues tudies, la mise
niveau des Ressources Humaines est hisse au rang de priorit stratgique.
En effet, sur les annes ( 1997 2002 ) de la gestion dlgue des services dlectricit,
deau et dassainissement du Grand Casablanca ( LYDEC ), lenveloppe cumule
dheures de formation sest leve 310 049, soit une moyenne annuelle de 51 674
heures de formation avec un pic de 91 359 heures de formation en 2000.
Ces formations sont rparties sur les trois collges de collaborateurs : excution, matrise
et cadres. Elles intgrent les aspects mtiers technique et clientle , mais aussi les
techniques de management, danimation dquipes, le savoir-tre et les aspects relatifs
la prvention et la scurit ;69

En rgies, le management des ressources humaines reste fortement administratif et est


limit une gestion de matricules et une gestion trique de la paie. La motivation, la
gratification, lencouragement de la performance individuelle et la performance dquipe
sont trs peu institus. Le statut du personnel en vigueur au niveau des rgies et qui date
dil y a plus de 30 ans est en complet dphasage avec les enjeux nouveaux des rgies et
les impratifs de dveloppement auxquels elles sont confrontes.

la politique de rmunration, en rgies, est rglemente au niveau du statut du personnel.


Peu de marges de manuvres sont offertes pour mettre profit ce levier de gratification,
de mobilisation des collaborateurs et dattraction des comptences.

La gestion des carrires est absente au niveau des rgies, la gestion se faisant au rythme
des besoins conjoncturels du court terme sans gestion prvisionnelle et anticipative des
comptences et des postes futurs pourvoir.

Les cas des gestions dlgues, en revanche, font preuve de professionnalisme et d'une
sensibilit managriale qui se caractrisent par une forte capacit mobilisatrice des
ressources humaines et une forte aptitude conduire de faon plurielle le changement en
entreprise.

Lexercice de la tutelle sur les rgies inter-communales sest limit pendant les 30 dernires
annes un contrle posteriori, la nomination des directeurs, la coordination centrale
sommaire des priorits dinvestissement et la gestion politique de la tarification de leau,
llectricit et de lassainissement.

Plus rcemment, laccent a t mis sur des amliorations oprationnelles du fonctionnement


des rgies inter-communales par :

Le renforcement des actions de coordination et dchanges des meilleures pratiques entre


rgies.

Le renforcement de la mobilit des directeurs des rgies.

69

LYDEC, DRH. Rapport dactivit 2002

(107)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Eu gard lampleur du retard enregistr et aux besoins pressants de mise niveau gnrale
du fonctionnement des rgies, ces actions qui restent encore balbutiantes doivent tre
renforces, consolides et capitalises.
Les relations entre dlgataires et autorits dlgantes prsentent des insuffisances qui
ncessitent des amendements contractuels et rglementaires :

Formalisation en commun accord (autorit dlgante / cocontractant ) dans leurs contenus,


dans leur frquence et forme de production des contrles, des comptes rendus, du rapport
annuel et de tous les tats et restitutions dinformation demands au dlgataire ;

Doter les dlgataires dinterlocuteurs spcifiques accompagnateurs ayant des comptences


techniques, financires juridiques et fiscales ;

Contrler, posteriori, dans un esprit de confiance mutuelle ;

Respecter les dispositions contractuelles. En cas de leur non respect, les compensations
doivent tre enclenches ( fait du prince ou imprvision ) ;

Incompltude et ambigut des contrats de gestion dlgue : les engagements contractuels de


chaque partie doivent tre dfinis sans quivoque et de faon quantifie ds que cela est
possible ;
A titre d'exemple dinsuffisances releves nous citons :
-

Le dfaut de dfinition dans le contrat des chances dentretien, de travaux, de


renouvellement ;

le dfaut de dfinition du seuil entre travaux de rparation et dentretien / travaux de


renouvellement et de renforcement / travaux de premier tablissement et dextension
avec ce qui sen suit de difficults dans la dfinition des rgles comptables spcifiques
aux concessions en matire de constatation de provisions et damortissement
(provisions pour renouvellement provisions pour grosses rparations et
amortissement de caducit ) ;

le dfaut de prcision de la hirarchie des documents prendre en compte en cas de


contestation par lune des parties ;

lutilisation abusive dans les contrats de gestion dlgue des termes " satisfaisant ",
frquent , efficace , ncessaire , utile , performant , de qualit
gale , dans un dlai raisonnable ,, terminologie apportant elle seule la
certitude du conflit dinterprtation.

5.3.2.2

Essai dvaluation quantitative de la valeur ajoute conomique et sociale du


partenariat public priv

Dans ce paragraphe, et la lumire des lments, actions et rsultats matriels effectifs au niveau
de la gestion dlgue des services dElectricit, dEau et dassainissement du Grand Casablanca
gre par la socit LYDEC, nous avons tent dapprhender, sur ce cas prcis, lvaluation
quantitative de la valeur ajoute conomique et sociale dun Partenariat Public Priv dans la
gestion dun service public.
Tout en tant conscients de la complexit dun tel exercice, nous avons retenu la mthode
dvaluation axe sur les effets conomiques .

(108)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Ainsi, pour gagner en prcision dans lessai dvaluation de cette valeur ajoute, nous nous
sommes appliqus identifier les axes les plus significatifs dans le secteur dactivit tudi.
Sans vouloir prtendre une exhaustivit, les axes retenus dans cet essai dvaluation sont :
a- Valeur Ajoute sectorielle macro-conomique :
a.1 : Axe : Gestion des ressources en Eau ( incidences macro-conomique sur la
collectivit des actions damlioration du rendement des rseaux de distribution
de leau potable )
a.2 : Axe : Investissement productif
( effets macro-conomique des
investissements en infrastructure engags )

Remarque :
Pour cette valuation, dfaut de donnes comptables fiables sur les
investissements consentis par la RAD antrieurement 1996, nous nous sommes
trouvs dans lobligation de nous limiter aux donnes comptables de 1996.
La comparaison des investissements consentis par la RAD en 1996 avec ceux
raliss par LYDEC au dmarrage du contrat de gestion dlgue avec la
Communaut Urbaine de Casablanca (1997 2000 ) pourrait introduire un biais
dans lanalyse.
Cependant, au regard de la qualit de linfrastructure, notamment dassainissement
dans le Grand Casablanca, et compte tenu du retard accus par la RAD dans ce
domaine, cette rserve doit tre nuance.

b-

Valeur Ajoute sectorielle spcifique :


b.1 : Axe : Qualit de service et des prestations la clientle ( effets sur les
citoyens )
b.2 : Axe : Dveloppement durable et citoyennet (effets sur les citoyens et la
Collectivit )
b.3 : Axe : Gestion des Ressources Humaines ( effets sur les employs de la
nouvelle socit )

(109)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

I- VALEUR AJOUTEE SECTORIELLE MACRO-ECONOMIQUE


Item

1996 * (Rgie )

2001

cumul fin 2001

63%

71%

68

44

24

800 000

88%

91%

210,5

643,1

2702,3

80
60
70
0,5

210,5
163,6
269
124

691,8
544,3
970,08
496,1

Gestion des ressources en Eau


- Rendement du Rseau d'alimentation en eau potable
- Volume d'eau non facture / an ( en million de m3 )
- Economie des ressources en Eau / an ( en millions de m3 )
Base calcul : eau non facture en 1996
- Equivalent Habitants alimenter/an par l'conomie des ressources en eau
- Rendement du Rseau Electrique
Investissement productif ( en millions dhs ) dont,
- Investissement cumul en Infrastructure lectrique
- Investissement cumul en Infrastructure d'eau potable
- Investissement cumul en Infrastructure d'assainissement
- Investissement en moyens communs
Dmarrage effectif du Contrat de gestion dlgue le 01/08/1997
(*)
voir remarque page prcdente

(110)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

II- VALEUR AJOUTEE SECTORIELLE SPECIFIQUE


Item
Qualit de service et des prestations la clientle
- Indice de satisfaction de la qualit des services
- Infrastructure d'accueil clientle
- Nombre de guichets clients
- Nombre d'agences
- Dlai d'attente moyen en agences ( en mn)
Gestion des Ressources Humaines
- Taux d'encadrement ( hors agents de matrise )
- Taux d'encadrement ( agents de matrise inclus )
- Nombre annuel d'heures de formation
- Nombre de mobilits professionnelles
- Dialogue social ( Entretiens annuels )
- Amlioration des conditions sociales
- Prts bonifis pour acquisition de logement

(111)

1996

2001

Pas de mesure

86%

50

72

13

14 dont 5 anciennes rnoves

30

3 10

8,9%
31,0%
< 100
30

11%
34%
58 196
699

nant

1200 cadres et matrise

nant

203 agents pour 40 Millions dhs ( 603 depuis 1998


pour 120 millions dhs )

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Gestion des Ressources Humaines ( suite )


- Prts pour acquisition de vhicules personnels
- Nombre d'agents ayant bnfici des quipements de
scurit et de dotation vestimentaire

Non communiqu

97 agents pour 2,4Millions dhs ( 547 depuis 1998


pour 8 millions dhs )

non communiqu

2 016

Dveloppement durable et citoyennet


- Electrification des bidonvilles et des quartiers dfavoriss :
- Nombre de foyers raccords
raccordements isols

12000 ( 80 000 habitants )

- Engagements et actions pour la protection


de l'Environnement :
- Cration de jardins et rhabilitation d'espaces verts

Nant

- Contribution l'ducation comme levier de sensibilisation

Nant

- Financement de programmes d'ducation en


environnement
- Soutien l'action associative

Nant

Jardin "ALWARDA"; Square "AL Qods" ; Parc


Val D'anfa
Conduite de programmes d'alphabtisation au
profit des employs
Partenariat avec l'association Chouala et
l'association des enseignants des sciences de la vie
et de la terre

Nant
Soutien de plusieurs associations (CHOUALA,
associations de quartiers, )

(112)

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5.3.3

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Perception des usagers du service

Le travail de terrain relatif lapprciation et au diagnostic de la perception des clients et usagers


des services de distribution deau et dlectricit quant la qualit des prestations offertes par la
rgie communale et celles dispenses par les oprateurs dlgataires de service public est conduit
sur un panel clientle de 700 personnes des Wilayas de Casablanca et Rabat.
Pour gagner en prcision, la consultation des 700 usagers est faite trois reprises, Juin 2000,
Novembre 2000 et Fvrier 2001, avec chaque fois, le remplacement du tiers du panel. La
reprsentativit des catgories socio-professionnelles a t galement assure.
Pour viter tout biais dans lvaluation de la perception des clients des deux gestions dlgues,
nous avons veill pondrer les rsultats des enqutes par le nombre de personnes enqutes
dans chaque Wilaya.
Les principaux axes directeurs retenus dans la consultation :
Principaux axes de recherche

Axes ponctuels

Axes permanents

Ajustement tarifaire
Evacuation des eaux pluviales

Rseaux : travaux et fonctionnement


Prix
Facturation
Services domicile et sur place
Satisfaction gnrale

Panel clientle :

Ville

Taille chantillon

Casablanca

400

Rabat

300

Total

700

(113)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Qualit des travaux dans le quartier :

Electricit
Eau
Assainissement

FEV01

NOV 00

JUIN 00

NOV 97

79,3 %
88,6 %
90,1 %

74,5 %
77,1 %
78,.6 %

70,6 %
79,5 %
78 %

63 %
54 %
37 %

Les efforts consentis par les dlgataires en matire de balisage et de propret des chantiers, de
respect des rgles de scurit, de communication et de formation des collaborateurs et de leur
sensibilisation expliquent les amliorations perues et notes par les clients.
Facture : taux de satisfaction par rapport aux lments de la facture

Fev01
Nov00
Juin00
Juin-97
96 %
90,3 %
88,7 %
55,6 %
Clart des factures
54 %
77,9 %
57,6 %
30 %
Fiabilit des montants (*)
74,6
%
73,3
%
70,6
%
47,6%
Niveau de dtail
Rgularit de rception des factures 65,7 % 85.1 %
70,7 %

( * ) Il importe de souligner ce niveau que les incidents de facturation survenus REDAL dans la gestion dlgue de Rabat ont influenc ngativement la perception des usagers de
Rabat et Sal.
Ces incidents conjoncturels survenus au niveau de la facturation Rabat et Sal, ont ngativement pes
sur le taux de satisfaction moyen pour ces indicateurs de satisfaction clientle.
En effet, prise sparment, la clientle du Grand Casablanca, a affich, pour les mmes indicateurs, un
niveau de satisfaction moyen de 94,3 % en Fvrier 2001 et de 92% en Novembre 2000.

Services : Taux de satisfaction par rapport aux Services domicile

Fev01 Nov00 Juin00 Juin-97


93 %
93,4 %
92 %
66,5 %
86 %
85,6 %
87 %
83,5 %
88,6 %
84 %
85,5 %
80 %
57 %
71,9 % 61,5 % 33,5 %
96 %
98,4 % 97,5 %
63 %

Rgularit des visites


Amabilit des agents
Comptence des agents
Fiabilit de la relve (**)
Reconnaissance des agents leur tenue

Les amliorations notes dans la perception des clients sexpliquent largement par la
mobilisation des ressources humaines en charge du contact client domicile : formation,
accompagnement, amlioration des conditions de travail.
( **) Le niveau de satisfaction relativement faible au niveau de lindicateur fiabilit de la
relve sexplique, comme dvelopp ci-avant, par les incidents de facturation survenus Rabat.
Ce niveau de performance moyen sur les deux villes occulte, pour cet indicateur, la satisfaction
enregistre chez les usagers du service Casablanca.

(114)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Services
Taux de satisfaction par rapport aux Services sur place :

Panneaux d'orientation
Facilit trouver linterlocuteur
Attente aux guichets
Amabilit / accueil
Comptence
Qualit informations donnes
Qualit du traitement des
rclamations

Fev01
93 %
87 %
80 %
92 %
96 %
93 %
73 %

Nov00 Juin00 Juin-97


91,7 %
88 %
43 %
85,3 %
84 %
33 %
81 %
85 %
13 %
91,4 % 86,7 %
44 %
93,2 % 90,5 %
53 %
91,3 % 88,5 %
40 %
74,3 %

63 %

27 %

Lamlioration remarquable de la perception des clients quant aux services dlivrs sur place
sexplique par les efforts importants consentis par les oprateurs dlgataires de service public en
matire de rnovation des agences commerciales, dintroduction doutils innovants pour la
gestion des files dattentes et de formation des agents daccueil clientle.

QUELS SONT LES MOTIFS DINSATISFACTION?


Prix lev:

90% ( base 256 clients insatisfaits )

Nous notons ici que pour les 90% des 265 clients insatisfaits, le motif dinsatisfaction majeur est
le prix et son ajustement. En effet, lajustement contractuel des tarifs reprsente la contrepartie
des lourds investissements consentis et consentir en infrastructure de base pour lvacuation
des eaux pluviales, la collecte des eaux uses, le dveloppement des infrastructures dlectricit
et deau potable.
La nature, par dfinition invisible, de ces investissements infrastructure gnralement
souterraine telles que conduites deau potable , deaux uses et deaux pluviales contribue
cette perception rductrice et peu valorisante de linvestissement consenti et de son importance.
De plus, lexistence du service ( conduite dvacuation des eaux uses et dalimentation en eau
potable comme la fourniture dlectricit ) tant une attente implicite du citoyen, et donc dont
loffre, est perue comme obligatoire de la part de la collectivit.
Tous ces lments expliquent la perception du client et dnotent de limportance dune
communication spcifique et efficace sur la nature, le cot et les particularits de cette mission de
service public.

(115)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Souhaiteriez-vous revenir au systme de Rgie ?


Base : 265 clients insatisfaits

OUI
34%

NON
66%

Il ressort une confiance majoritaire dans les prestations prodigues par loprateur dlgataire
de service public. La motivation du oui pour la rgie dans les 34% de la catgorie des
insatisfaits trouve son explication dans le dfaut de propension supporter lajustement
tarifaire correspondant aux investissements consentis en infrastructures.
Satisfaction Gnrale Hors Prix :

60
Taux de
satisfaction
(en % )

50
40
30
20
10
0
Pas satisfait du
tout

Plutt pas
satisfait

(116)

Plutt satisfait

Trs satisfait

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Nous soulignons que le pourcentage de clients Plutt satisfait et trs satisfait sest
lev respectivement 51 % et 33,6 %. Soit un total dusagers de service satisfaits sur les
deux Wilaya, Casablanca et Mohammdia puis Rabat et Sal de 84,6%.
Pris sparment, les clients de la gestion dlgue de Casablanca, ont exprim, un niveau de
satisfaction gnrale de 89 % ( plutt satisfait + trs satisfait )
Au terme de la consultation des clients utilisant le service et les prestations offertes par les
dlgataires de service public, il ressort :

5.4

Une nette amlioration de la Valeur dlivre 70 au client par les oprateurs dlgataires
de service public compars aux rgies qui les ont prcd dans le service de ces mme
clients.

Un attachement du client et de la collectivit des prestations de qualit et un rejet par


le client de lide de retour au systme de rgie .

Un engagement fort des dlgataires dans une dmarche oriente Client . Cette
dmarche, issue dun choix stratgique, est traduite dans la gestion oprationnelle par
des mesures concrtes sur le terrain : mise en place denqutes de satisfaction clientle,
identification des attentes clientle, mise en place dengagements de service, formation
et accompagnement et mise niveau des collaborateurs ayant un contact direct avec
les clients. Ce tmoignage effectif et express du client dnote de la satisfaction dont il
fait preuve quant aux prestations qui lui sont dlivres.

Lamlioration continue des performances qui ressort de la consultation clientle


conduite cf volution chiffre ci-haut fait ressortir le souci permanent de
loprateur dlgataire pour une amlioration continue de ses prestations et services et
au client final et la collectivit.

CONCLUSION

Au travers du diagnostic de terrain, nous identifions, en fait, au niveau de lindustrie de leau et


de llectricit la co-existence de deux modles :
a- un modle traditionnel dorganisation du service public (Fig. 4.2.2.a )
b- un modle conomico-commercial mergent (Fig. 4.2.2.b )
Les lacunes observes dans lindustrie de leau et de llectricit gre en rgies intercommunales se rsument de la manire suivante :

faible couverture des services ;

faible qualit des services ;

manque dcoute du consommateur /client/usager ;

gaspillage des ressources naturelles

70

La valeur dlivre au client se dfinit comme tant la diffrence entre la valeur globale perue et le cot total. La valeur globale correspond
lensemble des avantages que le client attend du produit ou service ; le cot total comprend lensemble des cots que le client sattend
supporter dans lvaluation, lacquisition, lutilisation et la disposition de ce produit. Cf Kotler Dubois ; Marketing Management, 2000. 785
pages

(117)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

la non-productivit des rgies intercommunales se traduit par un niveau lev de pertes physiques
dans la distribution des services, un faible taux de recouvrement des factures et un indice
demploys pour mille connexions dpassant les standards internationaux.
Dans le modle conomico-commercial mergent, les entreprises prestataires fonctionnent
suivant les principes de commerce, de management et de rationalit conomique fondamentaux
pour assurer un bon service long terme.
Ces entreprises dlgataires de service public font preuve de professionnalisme et dune plus
grande capacit crer de la valeur pour toutes les parties prenantes de la gestion dlgue :
Client, Personnel, Collectivit et Actionnaires.
La participation du secteur priv a tendance augmenter la productivit. Elle ne signifie pas
obligatoirement llimination du rle de lEtat dans la prestation du service public existante - du
fait de la contractualisation de la relation long terme entre dlgataire/dlgant ou plus
gnralement entre partenaires - , mais plutt le partage des responsabilits et des risques entre
eux.

(118)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

(Fig. 4.2.2.a) MODELE TRADITIONNEL DORGANISATION DU SERVICE PUBLIC

Dcision sur
Les tarifs

Niveau Politique

Interfrences
politiques :
(nomination directeurs, .)

Sous emploi
Employs

Compagnie
Tarifs bas

Populations non
connectes

Qualit de
Service faible

Populations connectes

(119)

Tarifs
daccs prohibitifs

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

(Fig. 4.2.2.b ) MODELE ECONOMICO-COMMERCIAL EMERGENT

Dcision sur
les tarifs

Niveau Politique

Modle stratgique
dfinir

Rgulateur :
communauts urbaines,
Commission Technique
de Suivi, ministre

contrle sur
les tarifs et la
qualit
structure,
prrogatives,
fonctionnement
dfinir

Service efficace
Employs

Compagnie
Tarifs ajusts
Populations non
connectes
Qualit de
service
amliore

Populations connectes

(120)

connexions
tarifs accessibles

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

CHAPITRE 6

PERSPECTIVES DEVOLUTION

(121)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

6. PERSPECTIVES DEVOLUTION
Dans un univers de monopoles publics, nationaux et spcialiss par secteur, les privatisations des
annes 1980 ont t ressenties comme un signal fort. Effectivement, elles branlaient des
conceptions labores entre la crise de 1929 et laprs-guerre, sinspirant des ides planificatrices
et keynsiennes et faisant de linterventionnisme public un moyen efficace pour corriger les
insuffisances du march.
A partir dimpulsions politiques venant des Etats Unis, de Grande Bretagne et dAustralie, les
secteurs de tlcommunications ont t drguls, puis est venu le tour du secteur lectrique, et
enfin des services urbains.
Comme dans tout phnomne nouveau en train de saccomplir, les acteurs ont d justifier leurs
actes. Ces annes ont t, alors, celles dune intense production dides avec la mobilisation des
corpus des sciences conomiques et du droit71.
Dix ans plus tard, la fin des annes 1990, le parcours est trs impressionnant72. Ce qui devait
tre argument hier simpose naturellement aujourdhui. Tous les grands pays industriels se sont
lancs dans ces politiques, et rares sont les pays mergents rests en dehors du mouvement.
Pour ces raisons, la problmatique gnrale se trouve dplace. La question nest plus de savoir
sil faut dlguer, ni de discuter des avantages de loprateur priv par rapport des
tablissements publics. La question principale se dcale du pourquoi au comment :
Comment organiser des cooprations durables entre puissance publique et oprateurs privs ?
Comment dvelopper des services qui puissent tre accessibles au plus grand nombre tout en
respectant des obligations de service public, ou de service universel ?
Comment concevoir des contrats assez robustes pour traverser des crises ?

6.1

6.1.1

UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DU PARTENARIAT PUBLIC PRIVE POUR


LA GESTION DES SERVICES PUBLICS
Besoins actuels des villes en quipements et en services publics

Au mme titre que l'Etat, les collectivits locales doivent faire face d'immenses dficits
accumuls en matire d'quipements urbains. Cette situation a rendu et rend ncessaire la
recherche de solutions innovantes et alternatives de nature rsorber ces dficits et doter les
villes des infrastructures et des quipements, correspondant au rythme lev et pressant de la
demande sociale et aux exigences de la protection de l'environnement, qui est pour sa part
soumis de graves menaces.
En effet, la forte croissance urbaine (plus de 3,6 %/an), alimente par le flux toujours important
de la migration rurale, a gnr une volution gomtrique des besoins en quipements
collectifs et en services urbains, et induit dans la quasi-gnralit des villes marocaines un
dcalage de plus en plus important entre la courbe de l'offre des services publics et celle de la
demande sociale. En tmoignent le chiffre de la population urbaine qui est pass de 3,4 millions
d'habitants en 1960 15,5 millions d'habitants en 2000, et le nombre des villes et centres
urbains qui atteint actuellement 311 localits qualifies "d'urbaines".

71
72

Demsetz. 1986 ; Stigler 1971 ; Kay et al. 1986; Littlechild 1986; Vickers et Yarrow 1989
Improving Water Management. - OECD Experience. Fvrier 2003 , 132 pages. ISBN : 9264099506 ; Code OCDE : 97 200 30 21 E 1..

(122)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Les services de l'assainissement liquide, de la distribution d'eau potable, d'lectricit, des


dchets solides et du transport urbain notamment, enregistrent de lourds dficits, en termes
d'insuffisance de la couverture des besoins urbains, de vtust et de surexploitation des rseaux,
de dgradation des conditions de prestation de ces services publics et de la qualit de vie. Le
dcalage, de plus en plus grand, entre la pression de la demande, l'volution pathologique des
moyens et la dtrioration en termes rels des capacits financires des communes et des rgies
autonomes, face la hausse continue des cots d'investissement et de maintenance, rend de
moins en moins soutenable la formule de la gestion directe.
Dans le domaine de l'assainissement liquide, la rhabilitation et le curage des rseaux existants
vtustes, l'quipement des nouvelles zones d'urbanisation spontane qui se dveloppent et
colonisent massivement les zones pri-urbaines, l'accompagnement des extensions rapides des
trames urbaines, la restructuration et le renforcement des rseaux d'ossature, la protection des
villes contre les inondations, l'interception des diffrents rejets et la ralisation de systmes
d'puration des eaux uses, rpondant aux normes universelles de protection de l'environnement
et de prservation de l'hygine et de la sant des populations, ncessitent, selon des tudes
rcentes du Schma Directeur National dAssainissement Liquide, pour rsorber le dficit
enregistr et rpondre aux besoins des 20 prochaines annes, un investissement de l'ordre de 60
milliards de dirhams, et un budget parallle de prs de 24 MDh pour la couverture des charges
de fonctionnement et de renouvellement des installations.
Les ressources affectes par les collectivits locales actuellement ce secteur, qui se situent
annuellement dans une fourchette de 150 180 MDh/an, sont rvlatrices de l'tendue du
dficit dans ce secteur.
Le mme constat du rapport ingal entre le besoin et les ressources publiques mobilisables vaut
pour le secteur des dchets solides (mnagers et assimils). L'amlioration des niveaux de
propret des villes, de collecte des dchets produits, l'radication des dpts sauvages,
l'optimisation des cots de transport par la ralisation de stations de transit et l'limination des
dchets, selon la technique de l'enfouissement sanitaire dans des dcharges contrles,
conformes aux normes et aux exigences de protection des ressources en eau et de
l'environnement, ncessitent en effet, mme si le secteur est relativement moins capitalistique,
la mobilisation d'un investissement valu plus de 14 milliards de dirhams pour les 20
prochaines annes (compte non tenu des stations de traitement des dchets dont la ralisation,
prohibitive, est aujourd'hui quasi inenvisageable). A cet investissement, il faudrait ajouter les
besoins en frais de fonctionnement et de renouvellement des quipements et installations,
estims en moyenne 1 400 millions de dirhams par an. Les dpenses globales des communes
dans ce secteur sont actuellement de l'ordre de 700 millions de dirhams, soit une capacit trs
limite par rapport l'amplitude de la demande.
Pour leur part, les services de distribution d'eau potable et d'lectricit en milieu urbain, assurs
actuellement par les rgies intercommunales, dans la plupart des grandes villes, et par l'ONEP
et l'ONE, dans les petits centres, auxquels ils sont lis par des contrats de grance, ncessitent
notamment pour l'quipement des quartiers pri-urbains et l'accompagnement de l'extension
rapide des tissus urbains, la mobilisation d'importants investissements pour les 20 prochaines
annes. Les besoins sont estims 25 milliards de dirhams pour la distribution d'eau potable, et
30,5 milliards de dirhams pour la distribution d'lectricit, et autant de crdits pour le
fonctionnement, le renforcement et le renouvellement des ouvrages et des installations.
S'agissant du secteur du transport urbain, la rponse aux besoins de ce secteur et l'amlioration
de la qualit des services rendus aux usagers, dans un contexte caractris la fois par un
dsquilibre structurel des finances des rgies de transport et par une dficience remarque du
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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

transport priv, ncessite non seulement la mobilisation d'importants capitaux pour couvrir les
dficits de mobilit urbaine (plus de 40 % Casablanca) mais aussi la ralisation urgente dans
les grandes villes de rseaux trs coteux de transport de masse (type mtro ou tramway).
L'exprience ngative des concessions par ligne justifie pour sa part, son abandon au profit
d'une gestion globale et intgre par agglomration, de nature garantir des conomies
d'chelle. Cette nouvelle dmarche conduit inluctablement la recherche de nouveaux
oprateurs qualifis, performants et capables de concevoir, raliser et grer les systmes de
transport collectifs, et de mobiliser les financements ncessaires.
Devant cette situation de l'ensemble des services publics, il est donc urgent, notamment pour
les grandes mtropoles qui accueillent l'essentiel de la population urbaine et constituent le
poumon conomique du pays, de se tourner vers de nouvelles formes de gestion des services
publics, susceptibles d'assurer durablement la fourniture de ces services, de garantir des
prestations conformes aux standards internationaux, et surtout de mobiliser des potentiels de
financement externes, hauteur des niveaux levs et sans cesse croissants, de la demande des
prestations urbaines. Il sagit bien dune vritable industrie de la ville.
Le Partenariat Public Priv apparat de ce fait comme une modalit opportune pour faire face
ces investissements lourds, qu'il faudra raliser dans les 20 prochaines annes, pour rsorber les
dficits et accompagner la vitesse ncessaire l'volution de la demande sociale et de
l'conomie nationale.
Un tel Partenariat Public Priv est aussi un instrument de politique conomique destin faire
bnficier les collectivits des effets favorables de la gestion prive : efficience conomique de
la gestion par loprateur prive ; apport du savoir-faire et de la technologie dun oprateur
souvent international, allgement de la contrainte budgtaire qui pse sur la puissance
publique ; rduction de linterventionnisme du secteur public.

6.1.2

Principaux avantages du recours au partenariat public-priv pour l'autorit


publique

6.1.2.1

Un partenariat pour assurer des services publics de meilleure qualit au moindre


cot

Il est fondamental d'observer d'emble que le recours au partenariat public-priv pour la


fourniture de services et d'infrastructures publiques est une solution qui offre de nombreux
avantages, mais qui reste complexe mettre en uvre et accompagner sur la dure.
Les partenariats public-priv sont par essence des partenariats entre des autorits publiques, et
des entreprises et des investisseurs du secteur priv, dans le but de concevoir, planifier, financer,
construire et oprer des projets d'infrastructures habituellement fournis par le biais de
mcanismes traditionnels comme les marchs publics.
Le partenariat public-priv ne signifie pas seulement de recourir au secteur priv pour financer
des projets d'investissement sur la base de revenus gnrs par l'infrastructure, mais aussi de faire
appel aux comptences et au savoir faire de gestion du secteur priv pour raliser et oprer des
projets publics de faon plus efficace pendant leur dure de vie. Ainsi, le cur du partenariat
public-priv englobe plus la notion de prestation de services que simplement celle du
financement et de la ralisation d'infrastructures.

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A partir de ce constat, on peut alors dcrire les avantages essentiels que peut procurer le recours
au partenariat public-priv, et les implications de ce recours en termes de rle pour la puissance
publique.

6.1.2.2

Bnfices financiers et budgtaires pour l'Etat

Allger les contraintes budgtaires

En permettant de faire appel des fonds privs, le partenariat public-priv permet parfois de
dvelopper des projets avec peu, voire pas de dpenses pour l'autorit publique (mme si un
certain niveau de subventions est souvent ncessaire). Le cot du service peut, dans de nombreux
cas, tre alors transfr aux usagers (pages routiers, facturation de l'eau, etc.) en leur faisant
payer un prix proche des cots rels, moyennant une campagne d'acceptation, travail que se doit
d'effectuer l'autorit publique. Certains projets financirement rentables permettent mme de
crer de nouvelles ressources par un partage des bnfices entre l'oprateur et l'autorit publique
(pages, taxes, etc.).
Le projet peut ainsi tre dvelopp sans grever le budget national. Les ressources publiques sont
alors disponibles pour d'autres objets comme l'ducation ou la sant. L'image du pays, voire son
rating, en sortent renforcs, lui permettant d'avoir un accs moins coteux aux marchs des
capitaux, et donc d'attirer plus facilement des investissements trangers.

Rentabiliser les investissements

Au-del de l'allgement de la contrainte budgtaire, l'utilisation de bons montages en partenariat


public-priv condition de les appliquer des projets qui s'y prtent, permet d'optimiser les
projets et d'augmenter les bnfices pour un investissement donn, par rapport un montage en
march public. Ces avantages se retrouvent dans les lments suivants :
-

Une meilleure intgration et une synergie entre les phases de conception, de construction et
d'opration, condition de faire un appel d'offres unique pour les trois phases ;

Une conception innovante, un reengineering et une gestion efficaces ;

Un accent mis sur la qualit du service offert l'usager-client ;

Une approche qui cherche minimiser le cot total du projet sur sa dure de vie
(investissement + entretien + opration) ;

Une meilleure exploitation du capital et la gnration de revenus annexes ;

Etc...
6.1.2.3

Allocation optimale et transfert d'une partie des risques au secteur priv

Les projets en partenariat public-priv comportent presque toujours un niveau lev de risques,
en raison des montants financiers importants en jeu, des incertitudes sur les cots de construction
et d'opration, et des incertitudes sur les revenus. Le montage en partenariat repose sur une
allocation quilibre de ces risques, une fois qu'ils ont t bien identifis, et permet d'en
transfrer une certaine partie l'oprateur priv lorsqu'il est mme de mieux les contrler que
l'autorit publique. De la sorte, l'autorit publique peut largement rduire son exposition aux

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risques (bien qu'il soit ncessaire qu'elle en conserve certains), tout en s'assurant de l'optimisation
du projet sur ce plan.
6.1.2.4

Evaluation raliste et matrise des cots

Le montage en partenariat public-priv permet aux autorits publiques de mieux valuer le cot
rel d'un projet. Une valuation exacte et raliste des cots est ainsi indispensable aux
promoteurs du projet pour attirer des financements en capitaux et en prts. Il permet galement
de limiter trs largement les drives des cots d'un projet que l'on rencontre trop souvent dans les
grands marchs publics d'infrastructures. En effet, en responsabilisant le consortium, partenaire
priv du partenariat public-priv, on peut viter de sous-estimer les cots rels du projet, et en
mme temps renforcer le respect de ces cots (et des dlais), car le constructeur, le financeur, et
l'exploitant sont solidaires. Ce cot rel permet galement de raliser un talonnage qui peut
servir de base pour amliorer ultrieurement la qualit et l'efficacit des autres services publics.
6.1.2.5

Bnfices conomiques et sociaux

Si la proccupation des acteurs apparat comme uniquement financire, un projet en partenariat


public-priv risque d'en ptir sur la dure. En effet, les bnfices conomiques et sociaux doivent
rester au centre du recours au partenariat public-priv, en tout premier lieu parce que le projet,
qui sera financ en grande partie sur les revenus tirs de son exploitation, doit avant tout tre
conu en vue de procurer le meilleur service au meilleur prix qui pourra satisfaire la plus grande
clientle.
Le principe sous-jacent la notion de partenariat public-priv repose sur le fait que l'autorit
publique reste responsable du service fourni au citoyen, mais qu'il n'est pas ncessaire qu'elle soit
responsable de l'investissement lui-mme. Ainsi, par le biais du montage en partenariat publicpriv, l'autorit publique peut se dcharger du fardeau de l'investissement, pour se concentrer sur
le contrle de la qualit du service, alors que l'oprateur priv, dont c'est le mtier, cherchera
optimiser son investissement pour fournir cette qualit de service requise. Par ailleurs, l'usager
devient un client, et l'oprateur devra alors optimiser la qualit du service qu'il lui offre.
6.1.2.6

Ralisation rapide et fiabilit de la mise en uvre du projet au service du


dveloppement conomique

Lorsqu'un projet est valu comme bnfique pour la socit, un montage en partenariat publicpriv peut permettre d'acclrer sa mise en uvre et sa ralisation. En effet, il dpend alors
beaucoup moins de la disponibilit de ressource budgtaire, condition qui risque souvent de le
reporter. Il prend alors une dimension plus politique. Cette ralisation plus rapide permet son
tour d'en retirer plus rapidement les bnfices pour la socit.
6.1.2.7

Modernisation de l'conomie et bnfices indirects

En acclrant la mise en uvre des projets, ces montages permettent une acclration de la
modernisation de l'conomie. Les infrastructures sont dveloppes, et les nouvelles technologies
introduites plus rapidement. Leur mise en uvre tant oriente sur la qualit de service, les
projets (construction + exploitation) peuvent mieux prendre en compte la demande, et s'adapter
plus rapidement aux volutions de celle-ci, permettant ainsi une modernisation rapide de
l'conomie. Il en rsulte alors des bnfices indirects importants pour le dveloppement
conomique du pays.

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6.1.2.8

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Accs aux marchs financiers et dveloppement du march financier local

L'appel au financement priv pour ces projets a aussi un effet bnfique d'un point de vue
financier macroconomique. En effet, il permet d'amliorer l'accs aux marchs financiers
internationaux, en attirant des capitaux internationaux, en renforant l'image du pays sur ces
marchs, et en s'appuyant sur des oprateurs de grande envergure ayant un accs privilgi ces
marchs.
Il permet aussi terme de dvelopper un march financier local. Ces montages complexes
impliquent en effet de nombreuses sources de financement, et agissent souvent comme un
catalyseur sur le march local, qui doit donc se moderniser (ou voluer) et s'adapter.
6.1.2.9

Amlioration des services au public

En recentrant le rle de la puissance publique, en lui permettant de mieux identifier ses dpenses,
et en rduisant ses dpenses budgtaires, les montages en partenariat public-priv de grands
projets lui permettent donc de mieux focaliser ses ressources pour financer la partie non rentable
du service public assur par le projet. Mais surtout ils librent des ressources financires pour les
autres services publics pour lesquels le recours au partenariat public-priv n'est pas ou peu
possible (sant, ducation, protection sociale, etc.) Ainsi les collectivits publiques peuvent
concentrer leurs moyens et leur nergie sur leurs missions sociales.
6.1.2.10

Dveloppement durable de l'environnement

Contrairement une ide reue assez rpandue, le recours au secteur priv, dans le cadre du
partenariat public-priv, peut permettre de mieux prendre en compte la dimension
environnementale du dveloppement. D'une part, l'essor des services environnementaux
(assainissement et dchets essentiellement) est devenu un aspect essentiel du dveloppement
durable. Or, les infrastructures ncessaires pour oprer ces services demandent d'importants
investissements, et le service de collecte (pour les dchets) ncessite une souplesse d'opration.
Aussi, les montages en partenariat public-priv permettent-ils une mise en place plus rapide et
plus efficace de ces services, un moindre cot pour les finances publiques.
D'autre part, pour l'ensemble des services publics, l'appel des professionnels internationaux
permet d'avoir accs aux technologies les plus modernes et les plus respectueuses de
l'environnement. En effet, ces professionnels sont de plus en plus l'coute des besoins en termes
environnementaux, s'adaptent aux cadres rglementaires les plus contraignants rencontrs dans le
monde, et sont capables d'innover et d'adapter leur offre l'volution des exigences en la matire.
L'laboration de partenariat entre l'autorit publique et les oprateurs privs permet aussi de
concevoir les solutions les mieux adaptes pour concilier les exigences de qualit de service, de
capacit conomique des usagers et de l'autorit publique, et les exigences environnementales.
6.1.2.11

Recentrage du rle de l'Etat sur ses missions rgaliennes

En librant la puissance publique de son rle d'oprateur, le partenariat public-priv lui permet de
se recentrer sur ses missions rgaliennes. Elle peut de la sorte mieux identifier les exigences de
service public, et les cots qu'ils reprsentent. Elle peut ainsi valuer de faon efficace le niveau
optimal souhait par la socit pour ses services publics et le cot que cela reprsente, et arriver
ainsi un arbitrage entre efficacit conomique et sociale. Les montages en partenariat publicpriv permettent galement de mieux cerner la capacit contributive des usagers et le niveau de
subvention ncessaire pour assurer les services jugs d'utilit publique, mais non rentables, et

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

ainsi d'optimiser le financement de ces services ou du moins d'enclencher la rflexion sur ce


sujet.
6.1.2.12

Bnfices technologiques

Le partenariat public-priv permet d'attirer des experts ayant acquis une exprience
internationale: constructeurs, oprateurs, ingnieurs, financiers, juristes, etc. Cette expertise doit
se retrouver du ct du partenaire priv, mais galement en interne ou en conseil de l'autorit
publique. Il en rsulte un important transfert technologique ou de savoir aire qui se traduit sur de
nombreux plans :
-

Construction et systmes d'exploitation (les techniques les plus modernes peuvent tre
proposes, de faon adapte au contexte local) ;

Management des projets et de l'exploitation ;

Ingnierie financire ;

Ingnierie institutionnelle ;

etc.

Ce transfert technologique et de savoir-faire se rpercute sur les entreprises locales participant au


projet, sur d'autres entreprises locales (par effet d'talonnage), mais aussi sur l'administration qui
doit suivre le projet, sur les organismes financiers locaux, etc. Un facteur important sera
galement la formation des personnels locaux. En effet, dans un partenariat avec des entreprises
internationales trangres, celles-ci chercheront s'appuyer avant tout sur du personnel local
qu'elles formeront, en ne dlgant sur place que le minimum d'encadrement ncessaire au-del de
la phase de transition.
6.1.2.13

Bnfices politiques

Les bnfices politiques ne sont pas ngligeables non plus. En recentrant l'action de l'autorit
publique sur ses missions rgaliennes, le recours au partenariat public-priv permet une
redfinition de son rle d'une entit propritaire et opratrice celui d'une entit rgulatrice et
contrleuse. Cela permet de promouvoir des services efficaces, orients par la demande, en sus
des bnfices sociaux. La puissance publique en ressort alors gagnante, car elle assure une
meilleure qualit de service, tout en recentrant ses moyens sur les aspects sociaux. Au-del,
l'introduction du partenariat public-priv permet de repenser la rpartition des rles entre les
secteurs publics et privs de faon moins manichenne.
Nanmoins, ce bnfice politique peut se retourner si le recours au partenariat public-priv ne se
fait pas dans de bonnes conditions et, en particulier, si l'Etat ne se donne pas les moyens de
dfinir ses objectifs de faon raliste, de prparer ses services et ses institutions la mise en
place des partenariats public-priv, et surtout d'assurer une rgulation efficace.
6.1.2.14

Allocation et "non-abdication"

Bien que l'on utilise parfois abusivement le terme privatisation, un partenariat public-priv n'est
pas une privatisation. Il permet d'attirer les investisseurs privs, sans pour autant aliner les
missions publiques au profit du priv. En effet, le partenariat public-priv se dfinit comme une
dlgation un oprateur priv de la mise en uvre d'un service public, pour une dure de temps

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

dtermine. Il n'aline pas la proprit publique des infrastructures (les infrastructures dj


existantes avant le contrat, comme les nouvelles construites en concession, revenant in fine
proprit de l'autorit concdante). L'autorit publique conserve son rle de dfinition de ces
missions de service public, et assure leur rgulation. Enfin, ce processus est rversible, soit la
fin de la dure prvue pour le contrat, soit exceptionnellement en cas de conflit grave en
cours de contrat. L'approche partenariat public-priv permet donc de conserver l'essence
"publique" de ces services, et d'viter en outre les accusations de "brader" des tiers des actifs
(ou des activits des services) publics nationaux.
6.1.2.15

Stabilit

Les avantages sociaux et conomiques, dj dcrits, ont des rpercussions videntes sur le plan
de la stabilit conomique, et donc politique. D'une part, les contrats sont signs pour des dures
qui dpassent celles des mandats politiques. Les services publics considrs seront donc en
gnral moins sensibles des effets "lectoraux" directs et indirects. L'entretien et la qualit de
service risqueront moins d'tre soumis ces alas, et les projets doivent montrer un vritable
intrt socio-conomique pour tre retenus.
D'autre part, en amliorant la qualit des services collectifs sans augmenter la pression fiscale de
faon excessive, les partenariats public-priv engendrent un bien-tre conomique et une stabilit
sociale. Encore une fois, l'cueil viter est d'y avoir recours dans la prcipitation. Il est
fondamental de bien prparer la population et l'administration, prvoir des priodes de transition,
afin de faire accepter la notion qu'il faut payer pour le service (ou une partie du service au moins)
et d'assurer aussi une bonne rgulation permettant d'viter des excs.
6.1.3

Cl de la russite d'un partenariat public-priv : L'analyse et le partage des risques

6.1.3.1

Principaux risques pour la puissance publique et pour l'oprateur priv

Dans une concession, ou une gestion dlgue, l'autorit publique et l'oprateur priv nouent un
partenariat avec un objectif commun mais des motivations clairement distinctes : la puissance
publique recherche une amlioration de la qualit du service apport la collectivit ; de son
ct, l'oprateur priv recherche un profit proportionnel l'engagement des capitaux investis,
ses comptences, et sa prise de risque. Toutefois, cette diffrence d'objectifs n'exclut pas une
communaut d'intrts dans la russite du projet, objet de leur partenariat, dont le premier est la
satisfaction des clients.
Le recours au partenariat public-priv peut apporter des bnfices aux deux partenaires, sous
rserve que les risques inhrents au recours cette technique soient suffisamment bien analyss
en amont et que leur allocation soit quitable, c'est--dire que les risques soient assums par le
partenaire le mieux mme de les matriser. Il convient galement de s'assurer que le partenariat
soit acceptable politiquement, socialement et culturellement.
Si tel est le cas, chaque partenaire est mme d'apporter sa contribution :
le partenaire priv y contribue par ses comptences, ses capacits d'innovation, ses qualits de
gestion, son efficacit et ses possibilits financires directes et indirectes (fonds propres et
dettes).
Le partenaire public, tout en exerant ses responsabilits de service public, rduit ses charges
financires et peut ainsi allouer ses ressources ainsi rendues disponibles d'autres obligations
de service public (ducation, sant, scurit) non gnratrices de recettes directes.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Dans un tel schma optimal, il s'agit d'une opration "gagnant-gagnant" o les deux intervenants
et le bnficiaire final, le citoyen-usager, tirent chacun avantage du recours au partenariat publicpriv.
Pour bien apprcier un tel schma de partenariat, il est impratif de prendre en compte la dure :
il s'agit d'oprations qui ont une vie moyenne d'au moins vingt ans et, il serait hasardeux de
penser que des risques ne se matrialiseront pas.
En effet, il est clair qu'une moindre performance, voire un chec du partenariat ne manquera pas
d'entraner :
-

pour la puissance publique, une dgradation de la qualit du service et le risque de surcots


budgtaires si elle doit finalement assumer ce service, faute d'intrt conomique pour le
priv ;

pour l'oprateur priv, une moindre rmunration, voire une perte des capitaux investis.

Ainsi, un risque affectant l'un des partenaires se rpercute sur le projet et, finalement, sur l'autre
partenaire. Les deux partenaires ont donc conjointement intrt limiter les risques susceptibles
d'affecter la russite du projet. Ces risques n'ont pas une cause unique, mais peuvent provenir de
causes directes ou indirectes qui peuvent survenir tout au long de la vie du projet, depuis sa
naissance jusqu' sa maturit, et qui, tout moment, peuvent entraner l'infirmit ou la mort du
projet.
Afin de minimiser l'occurrence de ces risques et de prvoir, en cas de survenance, la mdication
approprie, il faut identifier le plus en amont possible les diffrents types de risques qui
pourraient altrer l'intrt du projet, le dnaturer, voire conduire son abandon. Cela nous
conduit procder une typologie des risques (risques gnraux, risques spcifiques pour les
oprateurs privs et pour la puissance publique), et analyser les moyens de leur rduction et de
leur limination, autant que faire se peut. La limitation de ces risques doit s'effectuer au travers
de quatre phases successives :
-

l'identification et l'inventaire des risques ;

l'valuation quantitative et qualitative de l'impact potentiel sur le projet d'une matrialisation


de ces risques ;

l'attnuation de ces risques ;

l'allocation de chaque risque rsiduel au partenaire le mieux mme de le matriser.


6.1.3.2

Typologie des risques communs

Tout projet comporte des risques. C'est l'valuation de ces risques et de la faon dont ils peuvent
tre grs qui est l'essence du montage d'un partenariat public-priv. Il s'agit de distinguer les
risques intrinsques au projet des risques provenant de son environnement, et les classer en
fonction de leur priode d'occurrence dans la vie du projet et de leur influence directe ou
indirecte sur les flux d'exploitation.
Dans cet esprit, il convient de distinguer, d'abord, les risques susceptibles de se matrialiser
pendant la phase de conception-construction, ensuite ceux pouvant affecter la phase
d'exploitation et, enfin, les risques lis l'environnement du projet.

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6.1.3.3

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Risques durant la phase de conception-construction

On retrouve la fois les risques dits techniques et les risques conomico-financiers.


a - Risques techniques

Les risques techniques ou risques de construction rencontrs dans la phase de conceptionconstruction dcoulent des choix technologiques et du droulement des oprations. Ils se
traduisent par des risques de surcot et des risques de retard.

Le risque de surcot ou de retard


Ces risques peuvent avoir plusieurs origines : retard dans les autorisations administratives
et/ou la mise disposition des terrains, mauvaise estimation du contexte local, dfaillance
d'un fournisseur ou d'un sous-traitant, etc.
Le risque de surcot peut galement provenir d'une sous-estimation du cot des travaux et
des quipements, ou d'un changement dans la dfinition du projet (notamment du fait
d'une demande du partenaire public). Le risque de surcot peut intervenir sans entraner
un risque de retard, l'inverse tant peu probable, du fait notamment des cots
d'acclration des travaux pour rattraper au moins partiellement les retards ou de
l'incidence des frais financiers intercalaires.
Les consquences de la survenance de ces risques se mesurent en termes financiers :
accroissement du montant des intrts capitaliss et donc des besoins de financement ou
diffr des recettes d'exploitation initialement prvues.

Les facteurs de risque dans la conception


La tentation de l'innovation technologique non matrise est rfrner dans le cadre d'un
partenariat public-priv o le remboursement et la rmunration des financements
reposent essentiellement sur les recettes futures. En effet, l'emploi d'une technologie non
prouve comporte des risques de mise en route, de non-obtention de capacit, de
difficults d'exploitation. L'assemblage de plusieurs techniques prouves ou un simple
"saut d'chelle" peuvent mme poser des problmes de compatibilit ou de performance
qui peuvent s'avrer fatals.
La ncessaire prudence dans l'emploi de techniques nouvelles ne doit cependant pas
conduire au refus de l'innovation technologique. Celle-ci est partie intgrante de la
ralisation d'une concession lorsque le recours une ou des techniques innovantes est le
seul moyen de raliser l'ouvrage ou permet un abaissement significatif des cots et donc
des pages. Le plan de financement doit alors intgrer ce risque par un provisionnement
adquat. Une partie du risque, gologique notamment, peut mme tre assur par le
concdant lorsque son valuation est trop incertaine.

Le facteur de risque dans la bonne excution


Ce risque tient la fois du risque technologique et de la capacit du constructeur raliser
l'ouvrage. Ce risque peut la fois entraner un risque de retard et de surcot. Ce risque
peut tre li l'incapacit du constructeur assurer le bon droulement du projet (risque
de bonne excution), mais aussi d'autres facteurs d'interaction entre les acteurs du
projet.
Il n'est pas rare que, pour un mme projet, plusieurs constructeurs interviennent et soient
chacun responsable d'une partie du projet (exemple : les usines de traitement d'eau o
interviennent un ingnieur civiliste et une socit de process). Il y a l un risque
(131)

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Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

d'interface ou risque de coordination entre les diffrents intervenants qui peut entraner un
risque de retard et de surcot.
Pour des raisons soit imposes (recours obligatoire), soit de comptitivit, le recours des
sous-traitants, notamment locaux, peut entraner des risques de capacit technique
insuffisante, de matrise imparfaite dans la conduite de la partie des travaux dont ils ont la
responsabilit, qui impliquent des risques certains de retard et de surcot (risque de soustraitance).
b- Risques conomico-financiers

Les risques conomico-financiers sont les risques lis aux paramtres du montage financier. La
consquence de leur matrialisation sera un surcot et/ou des retards et donc un renchrissement
du cot du projet, et une perte de rentabilit conomique de l'ensemble. Ces risques rsident
d'abord dans les paramtres externes au contrat qui fixent les conditions de financement. Mais ils
sont galement lis la capacit des parties prenantes du contrat respecter leurs engagements
financiers.

Les risques lis aux paramtres financiers de rfrence du contrat


Le risque d'indexation peut survenir dans les cas de contrat de construction de longue
dure, dont le prix n'est pas ferme mais index sur des paramtres conomiques, tel que
l'indice du cot de la construction. Une inflation plus forte qu'anticipe, non couverte par
des provisions suffisantes conduit une insuffisance de financement.
Le risque de taux d'intrt survient lorsque le financement mis en place pour la priode de
construction est taux variable (Euribor, Libor). Or, durant la priode de construction, le
projet ne gnre pas de recettes. Toute augmentation du taux variable entrane une
augmentation des intrts capitaliss et donc un besoin additionnel de financement.
Le risque de taux de change peut se matrialiser lorsque les dpenses et les recettes
s'effectuent dans des devises diffrentes.

Le respect des engagements et de refinancement


Le respect de refinancement peut survenir lorsque les financements ne sont assurs que
pendant la priode de construction. Il se matrialise si, l'issue de cette priode, le projet
ne peut accder des financements long terme pour prendre le relais des concours
venant chance.
Le risque de contrepartie peut natre non seulement d'une mauvaise valuation de la
capacit financire du constructeur (apport de fonds propres ds l'origine, financement de
surcots ou d'insuffisance de recettes provenant de la mise en service partielle de
l'ouvrage, etc.), mais de celle de ses sous-traitants (mauvaise sant financire, insuffisance
des cautions, etc.) et peut avoir pour consquence l'impossibilit pour le constructeur de
faire face ses obligations contractuelles, entranant par l mme, tout le moins, un
risque de retard. A ces risques "privs" s'ajoute le risque "public" rsultant de la nonexcution d'engagements spcifiques de ce dernier (apport de subvention, exonration de
droits de douane, de TVA, etc.).

(132)

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6.1.3.4

Les services publics au Maroc; Quelles perspectives ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Risques durant la phase d'exploitation

Une fois la construction ralise, le risque porte alors sur le volume de cash-flow gnr par le
projet, et sur les cots d'exploitation. Ce risque est d'autant plus grand qu'il porte sur une dure
longue pour laquelle la prcision des prvisions ne peut tre garantie.
a- Risque de revenu

Ce risque peut se subdiviser en un risque de frquentation pure, dit d'utilisation, et en un risque


de prix conduisant un volume insuffisant.
Le risque de frquentation pure est une caractristique des projets d'infrastructures, notamment
pour des ouvrages de transport totalement nouveaux. Le risque est alors beaucoup plus fort que
lorsqu'il s'agit d'amliorer une infrastructure existante (par exemple la mise des normes
autoroutires d'un axe prexistant : autoroutes page, ouvrage d'art page, transports
collectifs, etc.), surtout si cet ouvrage nouveau est expos la concurrence de modes gratuits ou
dont l'utilisation est considre comme moins onreuse.
La demande est trs difficile apprhender ds le dpart, et les erreurs d'estimation peuvent
conduire l'chec du projet quel que soit le prix demand. L'lasticit de la demande au prix est
cruciale, mais cest un paramtre complexe valuer. Les erreurs d'estimation peuvent porter sur
le niveau initial de la demande, sur la dure d'atteinte du rgime de croisire. D'une manire
gnrale, la demande doit tre value sur des bases trs prudentes et son estimation n'est pas
ce jour une science exacte.
D'autres projets, notamment ceux relevant du secteur de l'eau, ne sont pas censs avoir des
problmes d'coulement de leur production, mais peuvent en revanche tre extrmement
sensibles au prix de vente et son acceptabilit sociale. Dans ce cas, le risque de volume est
faible, mais le risque de recette est important, car il peut s'avrer dlicat d'imposer le prix
ncessaire pour la rentabilit du projet.
Certains projets, comme les projets de centrales lectriques, peuvent prsenter la fois des
risques de volume et de prix, car ils peuvent tre trs sensibles l'lasticit du couple
tarif/volume.
D'autres risques directs de baisse des recettes existent, qui sont indirectement lis au niveau de
demande et l'lasticit au prix. Les recettes, par elles-mmes, sans augmentation des cots
d'exploitation, peuvent alors s'avrer insuffisantes. Cela peut provenir de plusieurs causes,
numres ci-dessous de faon non exhaustive :
-

performance de l'exploitant ou de certains fournisseurs ;

interruption du service ;

grve ;

dfauts techniques ;

non-paiement, total ou partiel des subventions ;

absence de fourniture d'entrants dans les conditions du contrat (fourniture de fuel-oil pour une
centrale thermique, droits d'eau pour un barrage) ;

non-paiement par le client ou l'usager (ce dernier risque est trs important dans les projets
d'eau et d'nergie).

(133)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

b- Risques d'augmentation des cots d'exploitation

Si la conception est matrise, la construction correctement ralise et les essais de mise en route
satisfaisants, on peut raisonnablement estimer que les cots d'exploitation seront respects.
Cependant, certains facteurs peuvent intervenir, qui auront pour corollaire une augmentation des
cots d'exploitation. On peut citer de faon non exhaustive :
-

gestion moins performante que prvue ;

omission ou sous-estimation d'une catgorie de cots ;

augmentation du prix des matires premires ou de certains achats ;

alas climatiques exceptionnels ;

sous-estimation des cots d'entretien, de grosse maintenance et de renouvellement


d'quipements ;

augmentation sans contrepartie de la redevance verse au concdant, ou exigences accrues de


l'autorit publique (scurit, qualit de service, etc.) ;

sous-traitance d'une partie de l'exploitation qui peut crer un risque d'interface.

c- Risques financiers

On retrouve les mmes types de risques que durant la phase de conception-construction, mais
parfois avec une orientation diffrente.
Ainsi, les risques lis aux paramtres financiers rgissant le contrat et, en particulier, les risques
de change et de taux d'intrt restent d'autant plus levs, que la dure du contrat et des
remboursements est longue. De plus, les dividendes attendus par les actionnaires trangers sont
en devises fortes, ce qui augmente encore l'impact des risques de change. Pour ce qui est du
risque d'indexation, les contrats d'achat, d'exploitation et de vente sont normalement fixs en
valeur constante au dpart et rvalus annuellement. Il existe cependant le risque de voir des
formules d'indexation conduisant une croissance plus importante des dpenses que des recettes
("effet de ciseaux").
Les intervenants tant plus nombreux qu'en priode de conception-construction, les sources de
risques de contrepartie sont encore plus nombreuses. Ils peuvent survenir, du fait de l'exploitant,
des actionnaires, des fournisseurs, des acheteurs.
6.1.3.5

Risques "indirects" permanents lis l'environnement

Ces risques ne sont pas le fait des acteurs du projet, mais ils peuvent avoir des rpercussions
financires et commerciales sur les partenaires privs, et des rpercussions sur l'excution du
service public et les cots du projet pour la puissance publique.
a- Risques de force majeure

Il peut s'agir d'vnements relevant de la force majeure classique, tels que des catastrophes
naturelles, mais il peut galement s'agir de causes politiques, telles qu'un embargo sur la livraison
de matires premires, un refus de dlivrance de permis de travail pour la venue d'experts
trangers, etc.

(134)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

b- Risques macroconomiques

Les rcentes crises financires en Amrique du Sud et en Asie ont montr, si besoin tait, les
consquences qui en rsultaient sur la chute de monnaies et leur rpercussion sur la rentabilit
des projets (exemple des autoroutes au Mexique). D'autres changements macroconomiques
majeurs peuvent avoir des rpercussions sur les projets, comme une crise nergtique ou une
crise conomique qui se traduit par une baisse du niveau de vie.
Les risques macroconomiques peuvent galement survenir du fait de la non-ralisation
d'hypothses externes (non-adhsion un grand march) ou l'apparition de contraintes nouvelles.
c- Risques juridiques

Il peut s'agir la fois du risque de non-respect de la lgislation et de la rglementation en vigueur


et du risque li une volution dfavorable d'une telle lgislation rglementaire.
L'environnement lgal doit tre pris au sens large et comprend notamment :
-

le droit des socits ;

le droit bancaire ;

la lgislation fiscale ;

la lgislation en matire d'environnement ;

la lgislation spcifique au secteur d'activit ;

les recours juridiques, notamment les clauses d'arbitrage (possibilit ou non d'un recours un
arbitrage international).
6.1.3.6

Risques spcifiques pour le partenaire priv

Dans le cadre du partenariat, l'oprateur priv supporte des risques inhrents tout partenariat
avec un intervenant public. Sont regroups sous l'appellation de risque politique :
-

expropriation, nationalisation, confiscation, embargo ;

changement des priorits gouvernementales, lgislation rtroactive, changement du contexte


institutionnel ;
-

non-transfert ou non-convertibilit des recettes du projet.

A ce risque politique classique s'ajoute un risque politique nouveau (risque politique largi) qui
recouvre le non-respect par la puissance publique des engagements particuliers, communment
dnomms "engagements spcifiques", qu'il a pris pour favoriser le partenariat (par exemple les
obligations contractuelles de l'autorit concdante publique vis--vis d'un concessionnaire priv
pour rendre possible la ralisation et le fonctionnement de la concession, son financement, sa
prise en garantie par les assureurs). Les investisseurs, prteurs et assureurs sont particulirement
attentifs au respect scrupuleux de ses obligations contractuelles par le partenaire public, dont la
rupture relve du risque politique.
Ces engagements peuvent tre, notamment :
-

La libre applicabilit des tarifs ;

L'octroi bonne date de tous les permis et autorisations administratives ncessaires ;

Les engagements de non-concurrence ;

(135)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

L'apport de subventions ;

La libration des terrains ;

La non-interfrence dans la ralisation, le financement ou l'exploitation ;

L'indemnisation en cas de rachat ou de rsiliation unilatrale sans faute de l'oprateur priv.

De plus en plus, l'autorit publique est reprsente par ses subdivisions (rgions, provinces,
municipalits), que les assureurs-crdit publics et privs considrent comme des autorits
administratives et non politiques, au sens du risque et du respect des conventions bilatrales et
multilatrales. Ce phnomne ne peut que s'accentuer dans les secteurs des infrastructures, de
l'eau, de la propret et de l'nergie.
Ce risque de "zone grise" peut s'avrer un obstacle incontournable au dveloppement du
partenariat public-priv.
Il y a, aussi, le risque d'acceptabilit sociale et culturelle. En fonction des projets, l'attitude des
populations (et en particulier celles qui ont les plus bas revenus), des syndicats, des groupes de
pression et d'organismes non gouvernementaux peut, dans certaines circonstances, conduire un
risque qui est difficilement acceptable ou supportable par le secteur priv.

(136)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Typologie et occurrence des principaux risques


dans un partenariat public-priv (P.P.P.)
RISQUE DE LA PHASE CONCEPTION-CONSTRUCTION
Risques techniques de construction

Surcots
Retards

Conception Innovation
Matrise technique et
technologique

Bonne excution
Qualit travail
Interfaces
Sous-traitance

RISQUES INDIRECTS LIES A


L'ENVIRONNEMENT

Imprvisibles
Gologiques
Mto

Risques conomiques et financiers

Paramtres financiers
Indexation des cots
Taux d'intrt
Taux de change

Force majeure
Catastrophes naturelles
Embargos politiques
Conflits arms
Interdiction d'experts trangers
Problmes de police
Risques macroconomiques
Crise conomique majeure
Crise financire, dvaluation
Contraintes nouvelles
Non-ralisation d'hypothses
d'ouverture commerciale
Crise nergtique ou sur
Matires premires

Engagements financiers
Refinancement
Contrepartie

RISQUE DURANT LA PHASE D'EXPLOITATION

Risques de revenus d'exploitation


Frquentation
Trafic global
Elasticit au prix
de la demande
Croissance de la
demande

Prix
Niveau de
page/prix
acceptable

Autres baisses
de recettes
Non-paiement des
subventions
Non-paiement par
usager
Absence de
fourniture
d'intrants
Rduction de
capacit

Risques techniques
d'exploitation
Surcots d'exploitation
Augmentation des cots
d'exploitation Exigences
accrues de la puissance
publique

Risques institutionnels et juridiques


Evolution de la lgislation sur
l'environnement, droit foncier, droit
bancaire, droit des investissements
trangers, etc.
Recours juridiques par des tiers
Conflits entre collectivits de
diffrents niveaux territoriaux

Acceptabilit sociale du principe


de PPP

(137)

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6.1.3.7

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Risques spcifiques pour la puissance publique

L'autorit publique, en confiant un oprateur priv, la gestion et l'exploitation d'un service


public, prend le risque de laisser se crer un "monopole priv" qui pourrait ne pas assurer le
respect des principes de base du service public : continuit, adaptabilit, transparence et gal
accs pour tous. L'autorit publique se trouverait alors dans une situation de blocage et devrait
supporter des risques pouvant prendre des formes diverses :
-

risques d'interruption des travaux et de services ;

risques de surcot ;

risques politiques vis--vis des citoyens et des usagers ;

risques de rachat du projet ;

risques de non-performance ;

risques d'impossibilit de remplacer le partenaire ;

risques de gel des options futures d'amnagement ou de


dveloppement.

Ces risques ont de fortes chances d'apparatre lorsqu'on est en prsence de cahiers de charges
d'appel d'offres incomplets.
6.1.3.8

Attnuation des risques

Tout projet comporte des risques et le recours au schma du partenariat public-priv, par essence,
met en vidence ces risques et leurs consquences, comme nous venons de le voir. Cependant,
ces risques peuvent tre limits, et les risques rsiduels peuvent faire l'objet d'une allocation
optimale. La limitation des risques doit prendre en compte chacune des phases de la vie du
projet, c'est--dire sa conception, sa construction et son exploitation.
Il s'agit, ds le dpart, de bien dfinir le projet et ses objectifs tant financiers, sociaux,
qu'conomiques. Il faut fixer les rgles fondamentales du jeu et ne pas les changer en cours
d'excution :
Il est ncessaire de bien respecter un certain nombre de principes qui permettront de limiter
globalement le risque d'un projet de concession ou de gestion dlgue.
a- Instaurer un environnement rglementaire solide et stable

Pour russir le partenariat public-priv, il est, au pralable, primordial de combler le vide


juridique actuel et de se doter d'un "arsenal" juridique appropri. Des efforts doivent tre
entrepris afin d'harmoniser les contrats types (contrat d'achat et de vente, contrat de
concession, etc.), et de tendre vers la mise au point de plates-formes juridiques communes.
A ce titre, il est ncessaire que les concdants fassent voluer leur champ d'action et
dfinissent leur rle. La confusion entre matre d'ouvrage et concdant, qui traite la
conclusion d'un contrat de concession comme il traiterait la passation d'un march de travaux
public, doit disparatre. Les pouvoirs publics doivent, en consquence, accepter de passer
d'un rle d'acteur un rle de rgulateur et de garant partiel. Aussi, le cadre juridique mis en
uvre doit-il tre, sans ambigut, un cadre de droit priv.

(138)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

b- Prvoir la flexibilit

Une concession peut couramment avoir un horizon de fonctionnement de 25 30 ans avec


une priode d'initiation qui dure 5 10 ans avant sa mise en service. La structure du contrat
de concession et le partage de risque initialement prvus, accepts cette poque par
l'ensemble des intervenants, doivent pouvoir tre revus, adapts, notamment lorsque les
hypothses initiales de frquentation ou d'utilisation ont chang. Des subventions nouvelles
ou une reprise anticipe de la concession par le concdant, dment indemnise, doivent
pouvoir intervenir. Les rgles pour y parvenir doivent avoir t intgres dans le contrat
originel.
c- Faire des appels doffres dans la transparence

La complexit inhrente un partenariat public-priv est source de cots de prparation trs


levs. Il convient donc que les rgles des appels doffres soient claires, et les critres de
dcision les plus objectifs possibles. Dans la priode prparatoire lappel doffres, il
convient donc dassocier les comptiteurs potentiels la mise au point du cahier des charges
dfinitif. Les concdants et leurs conseils devront ainsi prvoir une priode de Data Room
permettant linstauration dun vritable dialogue, qui nest encore trop souvent quun
simulacre formel, avec les comptiteurs potentiels pour mettre au point un cahier des charges
et un projet de contrat de concession quilibr.
Il est judicieux pour le concdant de faire appel des conseils juridiques techniques et
financiers qualifis. Le cot affrent leurs prestations est largement compens par le gain de
temps sur le calendrier de mise au point du partenariat, par lamlioration des conditions
ngocies et par la diminution des sources de conflits ultrieurs. En outre, la prsence de ces
conseils permet lautorit publique de constituer un dossier justifiant lintrt du recours au
partenariat public-priv et den favoriser lacceptabilit.
En toute hypothse, il est ncessaire de communiquer aux candidats une information
historique sur le secteur public fiable, prcise et complte (statistiques de recettes, audit de
lexistant, y compris le passif pour lequel une garantie est souvent indispensable), leur
permettant dexaminer le projet de partenariat en connaissance de cause.
d-

Promouvoir le partenariat public-priv et dvelopper l'expertise technique des autorits


publiques

Partenariat public-priv ne signifie pas "tout priv", mais bien partenariat, ce qui implique des
droits et des obligations pour les partenaires et une relle volont d'aboutir. Il est ncessaire de
faire la promotion de cette formule auprs des dcideurs locaux et dacclrer la transmission et
l'change des connaissances et des expriences y affrentes. Cette promotion doit tre la plus
tendue et viser les autorits publiques, la socit civile, les syndicats, les organismes non
gouvernementaux, etc.
e- Mieux prendre en compte les externalits du projet

Dans l'valuation de l'octroi de subventions ou d'aides, l'autorit publique doit tenir compte des
externalits sociales et conomiques qui rsultent du partenariat public-priv. Il ne s'agit pas

(139)

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

seulement de regarder les gains financiers pour les partenaires privs, mais d'intgrer les
avantages financiers (dbudgtisation), socio-conomiques (diminution du cot du service rendu,
augmentation de la qualit du service, cration d'emplois et de richesses conomiques et
d'quipements structurants) environnementaux (diminution de la pollution), pour la collectivit.
L'quilibre du partenariat, qui doit tre la base sur laquelle se structure le contrat, doit donc
s'appuyer sur une valuation complte des bnfices (et des cots) directs et indirects du projet.
f- Mieux impliquer les institutions financires multilatrales et les agences bilatrales de
dveloppement

Dans le cadre du partenariat, le partenaire priv supporte des risques inhrents tout partenariat
avec un intervenant public :
-

expropriation, nationalisation, confiscation, embargo ;

- non-respect des engagements spcifiques ;


- changement des priorits gouvernementales, lgislation rtroactive, changement du contexte
institutionnel ;
- non-transfert ou non-convertibilit de la partie des recettes du projet ncessaire aux achats
extrieurs, au service de la dette, au paiement des dividendes.
Il existe donc pour l'oprateur (et pour le projet) un important risque li la non-ralisation des
engagements de l'autorit publique que l'on peut classer en deux catgories : les risques
souverains (Etat) et les risques sous-souverains (collectivits territoriales).
f1- Risque politique souverain

Le risque politique tendu recouvre le non-respect par la puissance publique de ses engagements
spcifiques au partenariat (par exemple les obligations contractuelles de l'autorit concdante
publique vis--vis du concessionnaire priv). Cette notion trouve son importance dans le fait que
certains investisseurs ou prteurs considrent que le respect de ses obligations contractuelles par
un intervenant public relve du risque politique. Ces engagements peuvent tre, notamment :
-

la libre applicabilit des tarifs ;

l'octroi bonne date de tous les permis et autorisations administratives ncessaires ;

l'apport de subventions ;

la libration des terrains ;

la non-interfrence dans la ralisation, le financement ou l'exploitation ;

l'indemnisation en cas de rachat ou de rsiliation, que la cause tienne la dcision


unilatrale du concdant ou de sa tutelle, ou la faute de l'oprateur. Dans ce dernier
cas, le montant de l'indemnit sera diminu de celui des pnalits contractuelles dues
par le concessionnaire.

Ces risques peuvent tre couverts soit directement, soit indirectement par l'intervention ou la
prsence d'organismes nationaux et internationaux.

(140)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

f2- Risque politique sous-souverain (le partenaire public est une collectivit)

Pour couvrir le risque sous-souverain, il serait utile que les agences de crdit-export mettent en
place des mcanismes de notation, permettant d'valuer les risques reprsents par les autorits
administratives locales. Pour ce faire, elles pourraient s'appuyer sur des banques spcialises
dans le financement des collectivits locales et des quipements collectifs. Il faudrait galement
que les conventions de protection d'investissement prennent en compte le phnomne soussouverain.
Cette approche pourrait tre complte par l'intervention des institutions financires
multilatrales, directement en faveur des entits sous-souveraines, ou au travers de lEtat. Elles
pourraient aider mobiliser financirement et par anticipation une partie des externalits que la
concession dgagera ultrieurement.
Cette anticipation permettrait d'allger les contraintes initiales de financement et/ou de
subvention, tout en donnant aux institutions financires internationales une bonne visibilit sur
les sources de remboursement de leurs concours. Bien entendu, et a fortiori, cette approche serait
directement applicable des entits souveraines.
Il conviendrait, enfin, d'amliorer la garantie d'investissement dlivre par les agences de crditexport, afin que cette dernire tienne compte du risque politique largie dans les conditions
gnrales des polices et non de faon drogatoire et au cas par cas comme cela se produit le plus
souvent.
g- Dvelopper la notion de garantie de performance dlivre par un assureur

Aujourd'hui, on utilise la technique de la garantie premire demande qui est dconnecte du


projet et qui, par l mme, ne garantit pas automatiquement sa bonne fin. On demande ainsi aux
entreprises de fournir une garantie financire. Celle-ci indique la volont de l'entreprise de
s'impliquer dans le projet, mais ne permet pas d'valuer sa capacit le mener bien.
Le recours des compagnies d'assurance a pour objet de garantir, quoi qu'il arrive, la bonne fin
du projet et sa bonne exploitation. Le fait qu'une compagnie d'assurance indpendante accorde
une telle garantie implique que cette compagnie a valu positivement la capacit de l'entreprise
mener bien le projet. Le Contract Bond, promu par la Chambre de commerce internationale
(ICC rules 524 : Uniform Rules for Contract Bond) devrait tre plus largement utilis. Cette
technique devrait devenir la rgle dans le cadre des partenariats public-priv, car elle permet de
scuriser l'ensemble des acteurs.
6.1.3.9

Dispositions concrtes prendre lors de l'laboration d'un projet

Ces principes se traduisent concrtement lors des deux phases d'un projet de partenariat. Le
recours un certain nombre de "bonnes pratiques", lors de la dfinition d'un projet et de
l'laboration du contrat, permet de diminuer le niveau de risque pour les deux partenaires.
a- Limitation des risques en phase de conception-construction

Quelques pratiques simples permettent de limiter les risques pendant cette phase :

(141)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Elaborer une bonne dfinition technique du projet qui permettra d'viter les
changements en cours de ralisation, etc.

Avoir recours, le plus souvent, une technologie prouve, sans pour autant refuser le
recours l'innovation technique lorsque celle-ci s'avre rpondre mieux aux besoins du
projet, condition que cette innovation soit suffisamment matrise par l'entreprise ;

Faire appel un consortium regroupant des contractants ayant une comptence


technique reconnue et une solidit financire avre ;

Utiliser la procdure des contrats cl en main, et prix et dlais forfaitaires (cette


procdure est souvent sous-jacente au fait que le consortium contractant est
constructeur et oprateur se rmunrant sur les cash-flows du projet, et a donc tout
intrt une approche cl en main) ;

Mettre en place des financements taux fixe ou stabilis par instruments de couverture
et couvrant la fois la priode de construction et d'exploitation ;

Matriser, autant que faire se peut, le risque de change tant en priode de construction
que d'exploitation ;

Instaurer une communication efficace avec les futurs utilisateurs du projet, afin de leur
permettre d'intgrer l'infrastructure et de prendre en compte leurs proccupations.

b- Limitation des risques en phase dexploitation

Il faut ici aussi faire appel quelques principes simples qui permettront de limiter les risques du
projet :

Avoir recours un exploitant expriment et ayant une surface financire suffisante,


capable de garantir au concessionnaire et aux prteurs, le respect des cots
dexploitation ;

Avoir procd en amont diffrentes tudes de sensibilit sur les paramtres


fondamentaux des cash-flows du projet et ne retenir que le montage qui maximise, avec
un minimum de risques, les avantages conomiques, financiers et sociaux ;

Dvelopper une action de communication efficace et approfondie vis--vis des clientsusagers et de la socit civile, ce ds lobtention du contrat de concession, afin den
faire valoir les avantages et den favoriser lacceptabilit ;

Prvoir des financements taux fixe ou stabilis par instruments de couverture, et dune
dure adquate au regard des cash-flows du projet ;

Prvoir dans les tarifs des clauses dindexation et, selon les cas, ngocier entre les
diffrents acteurs des garanties de change ;

Ngocier, entre le consortium concessionnaire et le concdant et ses autorits de


tutelle :
-

des clauses de stabilit lgale et contractuelle ;

(142)

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des clauses de rendez-vous, pour permettre un contrat dune aussi longue dure de
sadapter aux rvolutions (augmentation des cots, baisse des recettes) et incidents
qui ne manqueront pas de survenir ;

des clauses dindemnisation, en cas de changement du cadre lgislatif/rglementaire


ou de rsiliation de la concession.

Faire couvrir le risque politique de linvestissement (capital et prts de haut de bilan) au


sens large par des assureurs, nationaux, multilatraux ou privs spcialiss ;

Partager le march entre plusieurs exploitants, ce qui permet davoir des rfrences et
aussi de rduire la survenance du risque politique largi
6.1.3.10

Allocation optimale des risques

Les risques peuvent tre limits, mais ne disparaissent pas compltement. Il convient donc de
faire supporter les risques rsiduels par le partenaire le mieux mme de les matriser.
Allocation des risques en phase de conception-construction
a- Risques de surcot et de retard

L'intervenant le mieux plac pour matriser ces risques est le constructeur, membre du
consortium concessionnaire. La russite de la phase de conception-construction est primordiale
pour le succs de la concession. Le constructeur devra assurer la dlivrance de l'ouvrage dans les
dlais et le budget prvus. La qualit de la ralisation permettra, dans les hypothses d'utilisation
ou de frquentation, d'atteindre les objectifs des cots d'entretien et de maintenance. Afin de
s'assurer de l'engagement rel du constructeur pour les matriser, il faudra tout d'abord
slectionner, comme cela a dj t dit, un consortium dans lequel se trouve un constructeur
capable techniquement et financirement d'assumer les travaux. Le concdant et aussi les
prteurs s'appuieront sur des experts extrieurs ds la phase de conception. Pour le surplus, on
imposera au constructeur des pnalits soit de retard, soit de non-respect des performances,
destines couvrir les surcots et tout ou partie des consquences de son retard.
En plus des couvertures de risques imposes au constructeur, les risques peuvent aussi tre
reports sur les actionnaires du projet. Plusieurs formes peuvent tre utilises, en particulier :
- garantie des prts par les actionnaires pendant la construction ;
- Financement des surcots par les actionnaires soit par une augmentation du capital du projet,
soit par un financement temporaire assur directement par les actionnaires sous forme de dette
subordonne au remboursement pralable des prts.
Les prteurs peuvent galement accepter de venir en concours avec les actionnaires pour le
financement des surcots ventuels, en octroyant une ligne respectant l'quilibre capital/dette
prvu l'origine.
b- Risque d'interface et de sous-traitance

Ce risque doit tre pris par un seul constructeur responsable qui joue le rle de matre d'ouvrage
et qui a la capacit financire et l'exprience ncessaire.

(143)

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c- Risque de contrepartie

Ce risque dpend de la qualit financire du constructeur et se couvre de manire gnrale par


l'mission de cautions bancaires permettant d'honorer des pnalits rsultant de retards ou de
surcots imputables au constructeur.
d- Risque d'indexation

Le principe de base est que le prix doit tre le plus affermi possible. Dans certains cas, le
constructeur n'est pas capable d'assumer le risque d'volution dfavorable des indices constitutifs
du cot de construction. La solution possible est alors d'allouer ce risque aux actionnaires et aux
prteurs dans le cadre de lignes Stand-By.
e- Risque de taux d'intrt

Ce risque peut galement tre couvert par une ligne Stand-By mise en place par les actionnaires
et les prteurs, et par le recours une politique active de gestion du risque de taux.
f- Risque de taux de change

On peut galement faire appel une ligne Stand-By, mais nous recommandons le recours une
politique active de gestion du risque de change. La mise en place de ces techniques requiert une
prvision fine des flux futurs, ce qui est assez difficile en priode de construction.
Allocation des risques en phase d'exploitation
a-. Risque de demande

Il s'agit, comme nous l'avons vu prcdemment, la fois d'un risque de frquentation pure et d'un
risque de volume et de prix. Il est difficile d'allouer ce risque aux seuls membres du consortium
(actionnaires et oprateurs), mme s'ils doivent, en gnral, en porter une partie.
Dans certains cas, si le projet bnficie d'un march (exemple de l'nergie), on peut utiliser des
produits drivs, tels que des swaps permettant de fixer des recettes.
La plupart du temps et en tenant compte des externalits conomiques et sociales qu'apporte le
projet, on allouera le risque en partie sur les actionnaires, l'oprateur et l'autorit publique. Cette
dernire, en effet, agissant comme bnficiaire soit directe, soit indirecte, pourra garantir un
certain niveau de trafic (exemple des infrastructures publiques) ou la bonne excution d'un
contrat o la puissance publique garantit un niveau de demande (exemple des projets
nergtiques ou d'eau).

(144)

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

b- Risques d'augmentation des cots d'exploitation ou de baisse des recettes

Ces risques peuvent tre reports dans un premier temps sur le consortium (actionnaires et
exploitant), si l'augmentation des cots et imputable l'exploitant ou la socit concessionnaire.
Mais, s'agissant du report sur le concdant ou sur les usagers, il ne peut tre mis en uvre sans
discernement. Une gnralisation intempestive reprsenterait un obstacle au dveloppement des
partenariats public-priv.
Dans les cas o l'augmentation des cots d'exploitation a une origine extrieure relevant de
dcisions unilatrales de l'autorit publique ou d'une dislocation de l'conomie, les formules
d'une subvention d'quilibre verse par l'autorit concdante ou de report du risque sur les clients
(s'il est socialement acceptable), en diffrenciant une part variable gale au cot d'exploitation,
paraissent mieux adaptes.
c- Risques financiers

Certains risques sont propres au secteur priv et doivent a priori tre rpartis entre les acteurs
privs (banques, entreprises). En particulier, le risque de contrepartie doit tre couvert par les
diffrents intervenants (exploitant, actionnaires, acheteurs, fournisseurs) au moyen d'mission de
cautions bancaires. Pour le risque d'indexation, la solution idale est que l'ensemble des
intervenants, fournisseur, acheteur et exploitant utilisent la mme formule d'indexation. S'il y a
drive, le report du risque se fera en partie sur les actionnaires et/ou sur les utilisateurs.
D'autres risques doivent tre couverts par des instruments financiers. Ainsi, pour le risque de taux
d'intrt, s'il n'est pas prvu de mcanisme permettant de rpercuter l'augmentation de l'inflation
ou des taux d'intrts rels, on peut avoir recours, s'ils existent dans la devise des prts, aux
oprations de couverture tels que les caps ou les swaps de taux.
Enfin, pour le risque de taux de change, si les mcanismes de couverture (caps et swaps de taux
de change) ne sont pas applicables, on allouera les risques l'autorit publique qui devra dlivrer
une garantie de change. Un tel engagement fait cependant courir un risque politique majeur au
projet. Il doit rentrer dans le champ des garanties de l'investissement.
Risques "indirects" permanents lis l'environnement
a- Risques de force majeure

La solution consiste adopter les mmes clauses de force majeure dans les diffrents contrats :
contrats de concession, de construction, d'achat, d'exploitation et de vente. Le risque n'a pas
disparu pour autant, mais cela permet de pouvoir ouvrir des ngociations et de trouver des
solutions. Il est en gnral impossible de transfrer tout le risque au priv.
b- Risques macro-conomiques

L'allocation de tels risques ne peut tre donne qu' l'autorit publique. Mme si les clauses
tarifaires permettent de tenir compte des dvaluations, il n'est pas imaginable de rpercuter dans
les tarifs les consquences de dvaluations draconiennes.
c-. Risques juridiques

Il est difficile de se protger contre le "fait du prince". Il convient de prvoir dans les contrats des
clauses de stabilit du cadre lgal et rglementaire, et des possibilits de rengociation et de
compensation, en cas de non-respect ou de changement de lgislation et de rglementation.

(145)

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6.1.3.11

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Lquilibre de la structure des risques

Le partage quilibr des risques est la notion centrale du partenariat public-priv, qui ne peut se
concevoir que dans une optique "gagnant-gagnant". En effet, si les intrts de chacun sont
diffrents, chaque partenaire a intrt la russite du projet.
Le pragmatisme, la rigueur et la volont d'aboutir sont indispensables. Un certain nombre de
mesures peut tre pris de concert par l'autorit publique et l'oprateur priv pour limiter
globalement les risques d'un projet. Nanmoins, une fois que l'on a limit ces risques "projets", il
reste alors raliser l'allocation des risques rsiduels. Dans ce cas, les intrts de chaque
partenaire sont antagonistes, et l'tablissement d'un bon partenariat public-priv durable est
l'aboutissement d'une ngociation quilibre et conduite dans une perspective de long terme.

(146)

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Limitation et allocation des risques


Catgorie de risque

Phase conception construction

Surcots

Retards

Conception

Innovation
Matrise
Technique/technologique

Bonne excution Qualit du travail

Interfaces/sous-traitance
Imprvisibles

Gologiques

Phase exploitation

Mto
Frquentation

Trafic global

Elasticit demande/prix

Croissance de la demande

(147)

Action de limitation
Choix d'un oprateur-constructeur
expriment et ayant une surface
suffisante ; choix d'un contracteur unique
construction-exploitation ; approche clef
en main prix forfaitaires.
Choix d'un oprateur-constructeur
expriment et ayant une surface
suffisante ; prparer suffisamment les
procdures amont permettant d'obtenir les
autorisations, etc.
Choix d'un oprateur-constructeur
expriment et ayant une surface
suffisante
Privilgier un choix technologique que le
constructeur est capable de matriser
Choix d'un oprateur-constructeur
expriment et ayant une surface
suffisante ;
Choix d'un contracteur unique qui assume
la construction et l'exploitation
Choix d'un contracteur unique qui
regroupe les diffrentes entreprises dans
une socit de projet unique
Faire les tudes amont pour dterminer les
principaux paramtres golotiques

Allocation

Surtout consortium

Consortium/concdant
(procdures lgales)

Consortium
Consortium

Consortium

Consortium
Surtout concdant

Consortium/concdant
Faire de bons recueils de donnes en
Consortium/concdant
amont, expliciter les hypothses de
modlisation globale
Faire des tudes en amont sur la sensibilit
Consortium/concdant
des usagers et avoir une approche
prudente.
Bien expliciter et valider les hypothses
sous-jacentes aux modle de croissance
Consortium/concdant
des trafics

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Niveau acceptable de
prix/page

Prix

Autres baisses et
Non-paiement subventions
recettes
Non-paiement par usagers

Etudes de sensibilit ; dvelopper un


marketing du PPP ; avoir une politique
"qualit" l'coute des usagers
Renforcer les engagements nationaux,
ventuellement avec le recours des
organisations multilatrales
Avoir une politique tarifaire socialement
acceptable ; s'assurer de la coopration de
la police/justice.

Absence fournitures d'intrants


Rduction de capacit
amont/aval
Surcots
exploitation

Croissance cots
d'exploitation

Risques indirects

Risques
conomiques/
Financiers

Exigences accrues publiques

Paramtres
financiers

Indexation des cots


Taux d'intrt

Engagements

Refinancement

financiers

contrepartie

Force majeure

Catastrophes naturelles
Embargos
Politiques/guerres
Visas, police, experts
trangers

Risques
conomiques

Crise
Economique/financire/
dvaluation/nergtique

(148)

Consortium/concdant

Concdant

Consortium/concdant
Consortium/concdant

S'appuyer sur des hypothses / scnarios


ralistes sur l'volution du rseau autour
du projet
Choix d'un oprateur-constructeur
expriment
Prvoir les clauses contractuelles
permettant d'ajuster le contrat de
nouvelles exigences.

Concdant
Surtout consortium
Concdant

Instruments de couverture ; indexer les


Banque/consortium
tarifs avec les cots.
Instruments de couverture ; choisir des
financements taux encadrs ou taux Banque/consortium
fixes
Consortium/banques
Recours des garanties par des
Consortium/banques
assurances
Concdant/assurances
Couverture par des agences bilatrales
Concdant/assurance
ou multilatrales des risques politiques
Engagements par le concdant de
Concdant
faciliter les dmarches administratives
Couverture par des agences
bilatrales/multilatrales des risques
Consortium/concdant/
politiques larges ; clauses de
assurances/banques
rengociation/adaptation des contrats.

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Cycle Suprieur de Gestion

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Risques
institutionnels
et juridiques

Non-ralisation
d'hypothses
d'ouverture commerciale

Couverture par des agences


bilatrales/multilatrales des risques
politiques larges ; clauses de
rengociation/adaptation des contrats

Consortium/concdant

Evolution lgislation
indirecte

Prvoir des clauses de


rengociation/adaptation des contrats.

Concdant

Recours juridiques par des


tiers

Conflits entre collectivits

Acceptabilit
sociale PPP*

Partenariat Public Priv

(149)

Renforcer cadre juridique/institutionnel


Concdant/consortium
en amont ; vrifier compatibilit du
PPP/ lgislation existante.
Essayer de faire couvrir par agences
bilatrales/multilatrales risque sousConcdant/consortium
souverain; renforcer protection
juridique.
Marketing en amont puis pendant toute
Concdant/consortium
la vie des PPP ; privilgier l'approche
qualit ; prvoir des tarifs acceptables.

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Cycle Suprieur de Gestion

6.2

6.2.1

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

MISE EN PLACE DUNE AUTORITE GOUVERNEMENTALE DOCTROI ET DE


REGULATION DE LA GESTION DELEGUEE DES SERVICES PUBLICS
Rle du rgulateur

Avant dengager un capital important dans des investissements dinfrastructure, les firmes ou
oprateurs privs ncessitent des rgles du jeu claires, couvrant les questions telles ltendue et
les conditions dentre sur le march, lexclusivit de tous les droits confrs, et, -dune
signification particulire dans beaucoup dactivits dinfrastructure- ltendue et la forme de
tous prix et/ou toute rglementation de qualit en cours. Dun autre ct, le gouvernement et les
consommateurs demandent quil existe des mesures de protection adquates de la qualit, de
laccessibilit et du prix des services dinfrastructure de base aux mains du secteur priv. Donc,
la rglementation joue un rle essentiel dans lquilibre des intrts du secteur public et priv et
dans la cration dun environnement stable concernant limplication prive dans linfrastructure.
Sur la base des carences organisationnelles actuelles, il devient urgent dadopter une rforme
profonde du cadre institutionnel doctroi et de suivi des dlgations de services publics. Cette
rforme sarticule autour trois objectifs :
simplifier et professionnaliser lorganisation administrative en crant un organe
rgulateur unique, charg de grer et de piloter le processus doctroi et de suivi
dexcution des dlgations de service public ;
Pallier linsuffisance des moyens dont disposent les collectivits locales pour grer le
processus doctroi des dlgations de service public (prparation, appel concurrence,
ngociation et finalisation des conventions) ;
Donner aux investisseurs internationaux un signal fort en affichant la volont des
autorits marocaines de mettre en place un cadre institutionnel moderne et
professionnalis.
Les principales fonctions du rgulateur se rsument dans73 :
-

la protection des consommateurs des abus de monopole ;

la protection des investisseurs des politiques arbitraires ;

Incitation linvestissement et lexploitation de manire efficace ;

Les principales responsabilits du rgulateur sont74 :


-

la rglementation et lajustement des prix des services et des infrastructures ;

le contrle de la qualit et de normes des services offerts ;

la surveillance de la concurrence entre les entreprises et laccs aux rseaux

larbitrage des litiges

Pour une mise en place oprationnellement efficace et structurellement performante, nous


dveloppons, ci-aprs, quelques recommandations se rapportant aux lments institutionnels et
organisationnels de la structure de base et du mcanisme de fonctionnement global du rgulateur.
73

74

KAY J.A, MAYER C., THOMPSON D. (eds) Privatisation and Regulation : The UK Experience. Oxford, Oxford University Press, 1986

Littlechild (S). Economic Regulation of privatised Water Authorities. London, HMSO, 1986
LAFFONT J.-J., TIROLE J.- A theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, The MIT Press, 1993.

(150)

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Cycle Suprieur de Gestion

6.2.2

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Elments fondamentaux sur la structure de rgulation

6.2.2.1

Conception de lagence de rgulation

La conception de lagence de rgulation ncessite des choix impliquant un certain nombre


dchanges concernant la structure et la responsabilit de lorganisme. Les questions de
conception de base sont :
-

Combien de libert dinterprtation des rgles sera-t-il confi au rgulateur ?


comment ceci concide -t- il avec le besoin des investisseurs dtre certains des
rgles ?

Combien dautonomie le rgulateur aura-t-il ? Quelles mesures sont elles en place


pour protger son indpendance ? Comment ceci peut-il tre confront avec le besoin
de rendre le rgulateur responsable ?

Les tches rgulatrices doivent-elles tre centralises ou dcentralises ?

Les responsabilits rgulatrices doivent-elles tres tendues sur une seule industrie ou
un seul secteur ou alors englober une large gamme de secteurs dinfrastructures.

Les responsabilits de prises de dcision doivent tre confies une commission ou


un seul individu ?

6.2.2.2

Le rgulateur : responsabilit ou autonomie

Lindpendance dans le contexte de lagence de rgulation des services publics possde trois
lments principaux :
-

le rgulateur doit maintenir une relation autonome avec loprateur rglement (viter
la capture du rgulateur par lindustrie prive rglemente ), les consommateurs et les
autres intrts privs ;

le rgulateur doit maintenir une relation autonome avec les autorits politiques ;

le rgulateur doit possder des protections ncessaires dautonomie, telles que des
capitaux consigns, la scurit du mode de faire-valoir du rgulateur et lexemption
des rgles de salaires de la fonction publique.

Cependant, lindpendance a besoin dtre confronte des mesures pour assurer que le
rgulateur est responsable de ses actions et quil ne sgare pas de son mandat, ne sengage pas
dans des pratiques de corruption ou quil ne devienne inefficace. Ceci est galement associ au
besoin dobtenir un quilibre entre la libert confie au rgulateur et le besoin de certitude et de
stabilit des dcisions rgulatrices. Dans ce sens, certaines mesures institutionnelles conues pour
assurer la responsabilit peuvent tre proposes :
-

mandater une transparence rigoureuse, y compris les prises de dcisions ouvertes et la


publication des dcisions.

Interdire des situations de conflits dintrts.

Fournir un mcanisme dappel efficace des dcisions de lagence de rgulation.

Soumettre lefficacit et la conduite du rgulateur des vrificateurs externes.

Permettre un renvoi en cas de mauvaise conduite ou dincapacit prouve.

(151)

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Compte tenu de la faiblesse du modle ministriel traditionnel de rgulation (75) en usage au


Maroc, linstitution dune agence de rgulation autonome au pouvoir dcisionnel est prconise.
Ce modle peut faire face certains dfis de rgulation et de rglementation particuliers :
-

les prix des services publics ont tendance tre politiques. Les consommateurs
constituent une importante proportion des votants et, tant donn que les services
publics sont perus comme tant essentiels, le gouvernement fait face des pressions
pour utiliser la rglementation pour des objectifs politiques court terme.

Les investisseurs sont au courant de ces pressions et de la vulnrabilit dimportants


investissements dinfrastructures immobiles. A moins que le gouvernement ne fasse des
engagements crdibles envers des rgles permettant un taux de rendement raisonnable
et une protection des droits de proprit, les investissements ne couleront pas ou
nimpliqueront pas des cots de financements plus levs et donc de prix pour les
consommateurs.
Contrairement au modle de rgulation relevant du ministre, une agence de rgulation
autonome ne maintient pas de relations particulires avec les entreprises publiques
exploitant dans le secteur, ce qui rduit donc le risque de discrimination des concurrents
privs. Egalement, tandis que tout rgulateur, peu importe sa nature institutionnelle,
risque dtre soumis des pressions politiques, il peut tre tay quune entit
possdant des pouvoirs dcisionnels sera capable dy mieux rsister. En fait, une srie
de mesures peut tre prise pour renforcer lautonomie du rgulateur vis vis des
autorits politiques.
De telles mesures comprennent :

donner au rgulateur un mandat sans direction politique et, noncer ce mandat dans la
loi, plutt quun instrument subordonn qui pourrait tre rvoqu plus facilement ;

assurer que les nominations sont faites sur des critres professionnels et exempter les
employs des rgles de salaire de la fonction publique afin dattirer et de garder un
personnel de qualit ;

prvoir des nominations pour une dure dtermine qui ne soit pas la mme que celle
du gouvernement ;

protger les personnes nommes dtre rvoques sans juste cause pendant la priode de
leur nomination ;

prvoir lautonomie financire du rgulateur en comptant sur les redevances payes par
les oprateurs rglements plutt que sur le budget gnral pour couvrir les cots de
rgulation et de rglementation.

et assurer que le rgulateur fonctionne dune manire ouverte et transparente.

75

Toutes les tches de rgulation et de prise de dcision sont dvolues au ministre ou lautorit politique dun niveau plus lev lgitime.

(152)

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Cycle Suprieur de Gestion

6.2.2.3

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Le rgulateur : centralisation ou dcentralisation ?

En principe, quatre arguments principaux peuvent tre souligns quant lapproche dcentralise
de la rgulation :
-

elle permet de mettre en formes des objectifs et des approches par des conditions, des
priorits et des prfrences locales ;

elle peut aider le rgulateur acqurir de meilleures informations sur les oprateurs
quil doit rglementer en rapprochant lautorit rgulatrice des oprateurs rguls ;

elle peut amliorer la rceptivit et lobligation de rendre des comptes du rgulateur


en rapprochant lautorit rgulatrice des utilisateurs ;

et elle peut encourager des expriences avec approches plus novatrices aux problmes
de rgulation.

Lapproche dcentralise peut galement possder une faiblesse importante, cependant :


-

une proximit plus importante des oprateurs et des consommateurs pourrait


augmenter le risque que le rgulateur soit soumis des influences inopportunes ;

le rgulateur dcentralis est faiblement encourag tenir compte des impacts


ngatifs ou positifs que les firmes quil rglemente pourraient avoir sur dautres
juridictions ;

la rglementation dcentralise pourrait galement entraver le commerce interjuridictionnel, par exemple, en rendant lharmonisation des normes techniques cls
plus difficiles.

Des solutions appropries doivent tre identifies secteur par secteur et parfois elles pourraient
diffrer pour diffrentes activits dans le mme secteur.
6.2.2.4

Le rgulateur : Inter-sectoriel ou spcifique

Lapproche de rgulation inter-sectorielle prsente des avantages clairs :


-

elle permet au personnel qualifi, souvent en manque, de travailler travers les


industries ;

elle permet de promouvoir le transfert de leons et de techniques appropries dun


secteur un autre ;

elle encourage le dveloppement de solutions stables travers les industries et les


secteurs ;

elle aide rduire le risque que le rgulateur ne dveloppe une relation trop intime
avec un seul oprateur

et elle aide le rgulateur maintenir une indpendance plus importante des ministres
sectoriels, de ce fait, rduisant le risque que des pressions politiques ne dforment le
procd de rgulation.

(153)

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Le rgulateur inter-sectoriel peut galement avoir ses inconvnients :


-

il peut entraver le dveloppement des connaissances particulires au secteur ;

sa premire mise en place risque de poser des questions complexes de coordination


lorsque divers secteurs dinfrastructure ne sont pas rforms au mme moment et/ou
la mme vitesse ;

dans certains cas, le rgulateur inter-sectoriel peut mener au transfert de prcdents


dun secteur un autre lorsque ceci nest pas justifi ;

et le premier tablissement du rgulateur inter-sectoriel ncessite une forte volont


politique au niveau le plus haut du gouvernement.

Un modle de rgulateur hybride peut tre implment :


un mlange de rgulateurs sectoriels sur lensemble des industries par exemple pour les
tlcommunications, les hydrocarbures, llectricit, leau et les transports avec un surintendant
dans chacun des secteurs et un surintendant gnral unique qui agit en tant quentit dappel et
encourage la cohrence travers le systme.
Une telle approche permet de capturer en mme temps les bnfices de lapproche par des
rgulateurs sectoriels distincts et lapproche par un rgulateur inter-sectoriel unique.

6.2.2.5

Dcisions rgulatrices : prises en commission ou par un individu

Chaque mode dautorit de prise de dcision possde des avantages et des inconvnients. Une
commission peut tre prfrable dans la mesure o ce mode de fonctionnement permet dattnuer
les risques dinfluences inopportunes pouvant tre exerces par lindustrie ou le gouvernement
sur le rgulateur.
Lorsquune commission est choisie, les prises de dcisions seront facilites en tablissant un
nombre impair de membres et en limitant le nombre total des membres ( 3 5 individus). En
effet, plus le nombre est lev, plus le procd de la prise de dcision est lent et plus lobligation
des membres de rendre des comptes directement est faible.
6.2.3

Procds de prise de dcision et dappel

Pour que le rgulateur prenne des dcisions bien informes et pour que ses dcisions soient
acceptes comme tant justes et lgitimes, il est important que les actionnaires concerns aient la
chance de prsenter leurs opinions. Nous recommandons pour ce faire dinstituer un procd de
rglementation ouvert o toute personne dont notamment des organes consultatifs - ayant un
intrt significatif dans une dcision rgulatrice a le droit de prsenter ses opinions au rgulateur
avant que la dcision ne soit prise. Ceci peut prendre la forme dune audience formelle,
juridictionnelle.
Le procd des prises de dcisions rgulatrices doit tre aussi transparent que possible afin de
prvenir des perceptions dinfluences inopportunes et afin de supporter la lgitimit des
dcisions.
Pour ce faire, nous recommandons dexiger que les dcisions soient publies avec le
raisonnement par lequel le rgulateur est arriv la dcision. Ainsi si le dcideur final retient des
(154)

ISCAE
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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

dcisions qui vont lencontre du conseil donn par un organe consultatif officiel, le rgulateur
devra fournir les raisons particulires au rejet de ce conseil.
Un procd dappel efficace est important pour garantir que le rgulateur ne sgare pas de son
mandat et quil reste responsabilis.
Si le rgulateur est cens tre indpendant, lorgane dappel doit galement possder cette
caractristique. Il est donc incohrent davoir des appels de dcisions rgulatrices auprs de
ministres.
Les raisons de faire appel des dcisions rgulatrices sont en gnral limites des erreurs
limites de fait ou de loi, ou des cas o le rgulateur dpasse son mandat lgal.
6.2.4

Collaboration avec dautres organismes publics

Lune des relations la plus sensible, qui ncessite dtre dfinie est celle entre lentit de
rgulation et les ministres appropris. La division des responsabilits est difficile, mais il est
important de dfinir clairement ces limites pour assurer un procd de rglementation efficace et
crdible.
Il est conseill que le ministre garde les responsabilits de la politique sectorielle, tandis que le
rgulateur effectue un travail plus technocratique. Il est aussi recommand dviter limplication
du rgulateur dans des tches qui ne sont pas importantes et qui sont hautement politiques : par
exemple : linvestissement public, la privatisation, la restructuration sectorielle, les subventions,
etc.
Cependant, certains aspects, telles que loctroi de licences et le contrle tarifaire, quoique
politiquement sensibles, doivent tre confies lunit de rgulation. Dautres rles sont aussi
assigns au rgulateur : dterminer des normes de qualit et techniques, rgler des conflits parmi
les oprateurs et les consommateurs, surveiller les conformits, imposer des sanctions et fournir
des conseils techniques au ministre.
Responsabilits du ministre

Mme lorsque la plupart du travail technocratique de rglementation est confie au rgulateur


indpendant, il reste effectuer un travail essentiel pour les ministres sectoriels appropris, y
compris des tches qui sont de nature typiquement politique. Une telle zone est llaboration
dun cadre juridique et une politique sectorielle tendue.
Bien quil soit prfrable de laisser la conception et lapplication dune rglementation technique
dtaille au rgulateur, les dcisions concernant linvestissement public dans linfrastructure, la
politique de privatisation et la restructuration sectorielle restent au ministre. Le rle du ministre
implique lintroduction de lgislations sectorielles et des conseils concernant les rvisions, les
dcrets, les nominations rglementaires.
De mme limposition des industries et les questions lies la conception de subventions aux
firmes et aux consommateurs requiert un contrle par les autorits publiques.

(155)

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Cycle Suprieur de Gestion

6.3

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

RECOMMANDATIONS EN INGENIERIE DES CONTRATS DE DELEGATION


DE SERVICES PUBLICS

Un bon contrat de dlgation de service public est un contrat quilibr. Derrire cette affirmation
de principe, qui nest pas contestable, se prsente lvidente difficult de dfinition de contrat
quilibr.
Deux conditions sont essentielles la dtermination de lquilibre dun contrat de partenariat
public priv : il convient que les risques soient identifis et rpartis, et que le contrat assure une
juste rmunration au partenaire priv.
6.3.1

Risques

Comme il a t dj dvelopp ci-avant, le partage des risques est un lment essentiel des
conventions de dlgation de service public. Il est aussi lun des plus difficiles dterminer. Il
suppose, comme prcit, un travail pralable didentification des risques.
Certains risques sont, sauf cas exceptionnel, de la responsabilit du dlgant ( le risque lgislatif
et rglementaire), dautres sont normalement ports par le dlgataire ( cest le cas des risques
caractre conjoncturel ).
La gestion dun certain nombre de risques est directement lie lquilibre contractuel. Dautres
trouvent normalement leur solution dans lapplication des principes permanents du droit des
contrats administratifs :
la thorie de limprvision, qui a pour consquence de protger lexploitant contre un
bouleversement des conditions dexploitation, afin dassurer la prennit du service public.
Le cocontractant de la collectivit a le droit une rvision du contrat dans le cas o
lconomie de celui-ci est bouleverse par des vnements imprvisibles qui ne sont pas le
fait de la collectivit dlgante ; il a droit une compensation mais celle-ci nest pas
intgrale, une part du prjudice est laisse sa charge.
la thorie du fait de prince, qui protge lexploitant contre les actes de la collectivit
contractante qui dstabiliseraient lexploitation ; la compensation laquelle a droit le
cocontractant est normalement gale au prjudice subi.
Force est de noter que ces principes ne sont pas en eux-mmes suffisants. Il faut en prciser les
conditions dapplication. La rpartition des risques et la dfinition des modes opratoires
dapplication de la rpartition choisie, constituent un lment essentiel de la ngociation du
contrat. Dans le mme esprit, le contrat doit prvoir les conditions de sa propre adaptation tant
par la mise en uvre des classiques mcanismes de sanction, la disposition du dlgant, que par
celle des mcanismes lis aux vnements qui peuvent affecter la vie du contrat.
Le principe de mutabilit des contrats est aujourdhui devenu une exigence essentielle dans un
environnement conomique et social mondial toujours plus mouvant. Ce principe doit tre
affirm par le contrat, et les conditions de sa mise en uvre dfinies. Do la ncessit de prvoir
dans la convention des clauses de rendez-vous priodiques, et des formules efficaces
dadaptation des contrats aux alas et aux exigences du service public assumes par la
collectivit.

(156)

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Cycle Suprieur de Gestion

6.3.2

Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Principe de juste rmunration du dlgataire

Le principe dquilibre financier est un principe essentiel des dlgations de service public. Cest
aussi un principe du droit des contrats administratifs dont la dlgation de service public est une
des catgories.
Au-del des positions idologiques et de sentiments prouvs qui sont aliments par un
environnement dusagers aisment rceptifs des thses selon lesquelles le profit priv sur une
activit publique est illgitime ou encore la tendance la privatisation des profits et
la publicisation des pertes , il reste que le principe dune juste rmunration du dlgataire
simpose.
6.3.2.1

Notion de juste rmunration

La notion de juste rmunration sapprhende dune double faon :


-

par une rfrence au taux de rendement : la rmunration se calcule sur la base du


capital investi par le cocontractant de la collectivit, dans une logique de comparaison
avec dautres placements ou dautres contrats ;

ou par le niveau de rmunration qui se situe juste au-dessus de celui que le dlgataire
nest plus prt accepter : cest une logique de ngociation dans un contexte
concurrentiel.

Pour la collectivit, la premire approche est plus facile manier que la seconde. En effet,
comme le veut le jeu de la ngociation, lentreprise candidate la dlgation ne livrera pas au
dlgant le point en de duquel elle ne peut aller. Il nest cependant pas impossible, dans une
ngociation bien conduite, de parvenir le mettre en vidence, mais il nest nullement certain dy
arriver.
Par ailleurs, la premire approche est la plus transparente. Elle correspond aux exigences lgales
puisquil est fait, en pratique, obligation aux candidats la dlgation, avant la signature du
contrat de produire un compte prvisionnel de produits et charges : celui-ci doit permettre
dapprcier la rentabilit du capital investi et ainsi le caractre normal ou anormal de la
rentabilit prvisionnelle.
6.3.2.2

Analyse du compte produits et charges

La construction et lanalyse dun compte prvisionnel produits et charges est un exercice dlicat.
On voque ci-aprs quelques principes utiles lanalyse :
Lon peut mener :
-

une analyse comptable de la rentabilit du service. Celle-ci se mesure en analysant la


rentabilit prsente sur la dure du contrat, en utilisant le ratio rsultat dexploitation /
chiffre daffaires. Le ratio fournit la marge dgage par le cocontractant de la
collectivit. Il est normal que les comptes prvisionnels mettent en vidence une marge,
car une entreprise prive dlgataire na pas vocation travailler durablement sans
marge ;

(157)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

une analyse financire en rapportant les rsultats aux capitaux investis ( capitaux
emprunts et/ou capitaux propres, pour les investissements et le financement de
lexploitation ). On utilise galement, en calcul conomique, le taux de rentabilit
interne, cest dire le taux dactualisation qui annule le bnfice actualis.

Ces rsultats doivent tre analyss avec prcaution. Les donnes brutes nont pas une
signification gnrale, car les diffrents mtiers de la dlgation de service public noffrent pas
tous les mmes conditions de rentabilit.
Lanalyse financire et comptable doit tre complte par un examen des donnes fournies, des
charges affectes lexploitation, le financement des besoins de trsorerie.
Le dlgataire constitue des provisions pour renouvellement des quipements, lorsque ceux-ci
sont sa charge. Les mthodes destimation de ces charges doivent tre identifies. Les effets
fiscaux doivent tre galement mesurs.
Le dlgataire de service public pratique lamortissement de caducit, cest dire
lamortissement comptable des capitaux investis. Ceci procure un avantage en termes dimpt sur
les socits.
Par ailleurs, la situation de lentreprise au regard de lexigibilit de limpt sur les socits doit
tre examine. Si celle-ci est dans un groupe, les bnfices dexploitation pourront tre imputs
sur les pertes dautres exploitations, sil en existe. En bonne logique conomique, cet lment na
pas entrer en compte dans lapprciation de lquilibre du contrat puisquil lui est extrieur cela
conduit privilgier lanalyse en termes de rsultat avant impt.
En matire financire, les flux de trsorerie doivent tre finement analyss. Si le dlgataire est
autoris percevoir des recettes pour le compte de la collectivit ( crdits de TVA par transfert
du droit dduction, surtaxe daffermage, ), et quil est autoris les conserver pendant une
certaine dure, lavantage de trsorerie correspondant qui, gnre des produits financiers, ou
conomise des frais financiers doit tre calcul. A linverse, le dlgataire doit imputer en
charges du contrat tous les dficits de trsorerie lis son fonctionnement, car il doit les
supporter.
En fin de contrat, le dlgataire de service public doit rtrocder gratuitement les biens de
concession au dlgant, sauf si une disposition particulire prvoit la prise en charge de la part
non amortie des quipements, et ne peut en aucune faon prtendre disposer dune quelconque
clientle ou fonds de commerce : le goodwill (76) est suppos tre nul.
Les dlgataires de service public, en particulier ceux qui appartiennent des grands groupes, ont
des stratgies de territoire. Ils peuvent accepter des rmunrations faibles pour conserver ou
investir des territoires. La quantification de ces avantages reste dlicate raliser et ne peut tre
intgre dans une formule de calcul.
Cest sur le fondement de ces lments que lon peut envisager de calculer le taux de rentabilit
prvisionnel du contrat. Celui-ci doit tre affect dun coefficient li aux risques de
lexploitation. Ce coefficient nest pas facile mesurer. On peut lintgrer en calculant
diffrentes hypothses de fonctionnement du service et donc de rsultats, ce qui conduit une
gamme de taux de rentabilit.

76

Terme comptable qui dsigne lensemble des lments non matriels qui contribuent la valeur dune maison de commerce tablie. (cf. Y.
Bernard et J.C. Coli, Dictionnaire conomique et financier, 6me dition, le Seuil, Paris, 1996 )

(158)

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On peut galement lintgrer dune autre manire : en considrant quil nest pas illgitime quun
contrat dans lequel les risques dexploitation sont rellement supports par le dlgataire, apporte
un taux prvisionnel de rentabilit lgrement suprieur dautres. Le calcul dune rentabilit
prvisionnelle est donc un exercice qui appelle une analyse fine.
Dans les contrats aux risques et prils77 concession et affermage - De plus en plus
saffirme le principe dune rgulation de la rmunration du cocontractant de la collectivit en
cours de contrat.
Ainsi, des clauses rgulires de rendez-vous visant recaler priodiquement les conditions
financires en fonction de la vie du contrat peuvent tre prvues dans les dispositions
contractuelles tant entendu que la profitabilit sapprcie sur la dure du contrat et non sur une
de ses squences.

77

elle signifie que lexploitant porte le risque de lexploitation. Mais le risque peut tre positif ou ngatif. Ce terme est remplaable par risques
et profits ou risques et chances

(159)

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CONCLUSION GENERALE
Force est de noter que les mutations de lordre international, les enjeux de la mondialisation,
lentre programme du Royaume du Maroc dans la zone de libre-change avec lunion
europenne, entre autres, placent le pays au carrefour de profonds changements dans les sphres
de lconomie et de la bonne gouvernance en gnral. Il sagit en particulier de btir lconomie
du futur sur des bases saines, modernes, tournes vers lavenir et aptes relever les dfis de la
comptitivit et de la globalisation.
Ces objectifs interpellent en premier lieu lEtat dans un contexte conomique et financier marqu
dune part, par des besoins accrus en termes dinfrastructures et dquipements publics, et dautre
part par la ncessit imprieuse dapporter la rponse la mieux adapte et la plus optimale aux
besoins des usagers.
Dans ce cadre, la gestion des services publics et la modernisation de ladministration sont au
cur des proccupations de lactuel gouvernement du Maroc. Pour en tmoigner, plusieurs textes
ou projets lgislatifs sont mis en application ou en cours dadoption ces derniers temps, savoir :

La nouvelle charte communale, adopte en octobre 200278;

Linstitution des centres rgionaux dinvestissement ;

Le projet de loi sur le contrle financier des tablissements publics adopt par la chambre des
conseillers, le 08 mai 200379;

Les deux projets de dcrets actuellement ltude au niveau du ministre charg de la


modernisation des secteurs publics et qui portent sur la dconcentration et les rgles
dorganisation de ladministration centrale de lEtat et de ses services extrieurs80 ;

Le nouveau texte de loi sur lobligation de la motivation des dcisions administratives.

Dans un souci de recherche defficacit et de modernisation de ces services publics, ne serait-il


pas judicieux dassocier le secteur priv dans sa gestion en mettant en place des partenariats
Public-Priv ?
Notre motivation pour apporter des lments de rponses dans le cadre de cette recherche, outre
que le sujet fait partie de nos vcus et de nos expriences, est lutilit de ce travail aussi bien pour
lconomie nationale que pour les professionnels. Ce qui nous a pousss tenter de contribuer
modestement au dbat et rflexions en cours.

78

79

80

Cette nouvelle charte communale remplace celle de 1976. Ce texte rform pallie entre autres la balkanisation des collectivits locales en
mettant en avant le principe de lunit de la ville . En pratique, il sagit de regrouper les agglomrations qui comptent 500 000 habitants en
une seule commune urbaine ; celles dont la population est de plus de 500 000 habitants seraient subdivises en un certain nombre
darrondissements dont le rle se limiterait grer les affaires administratives et civiles courantes. Lorientation prise est daller vers un
systme darrondissements coiffs par un conseil de la ville.
Ce nouveau texte concerne prs de 680 entreprises publics, il exclut de son champ dapplication des organismes comme Bank Al Maghrib, la
CDG, les tablissements de crdit, les entreprises dassurance et les tablissements soumis un contrle spcifique comme lAgence du
dveloppement du nord, lANRT. Aprs les dboires de plusieurs entreprises publiques, ce texte vise le renforcement et la modernisation du
contrle de lEtat. Selon la nature de lentreprise, la loi introduit quatre types de contrle : a) un contrle pralable classique axe sur la
rgularit des oprations ( il sera maintenu pour les tablissements dont le systme de gestion ne runit pas les conditions de scurit et de
matrise des risques ncessaires ; b) un contrle daccompagnement. Il est effectu sans visa du contrleur de lEtat et sera exerc sur les
socits anonymes appartenant lEtat ; c) le contrle conventionnel pour les socits dEtat sans participation directe et les filiales
publiques ; d) le contrle contractuel appliqu aux entreprises concessionnaires.
Le texte de loi prvoit une publication au Bulletin Officiel, selon les formes arrtes par le gouvernement, des comptes annuels des
tablissements publics.
Ces textes de loi visent moderniser les outils des services dconcentrs et les doter de pouvoirs rels et larges en vue dassurer un certain
quilibre et un rel partenariat entre les services dconcentrs et les collectivits locales.

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En prenant comme exemple de services publics ceux relatifs lindustrie de leau et de


llectricit au Maroc et linternational, notre apport a consist en un diagnostic global et en
la proposition dun cadre gnral de gestion des services publics.
Parmi les cas tudis, celui de la gestion dlgue des services deau, dassainissement et
dlectricit du Grand Casablanca LYDEC constitue une illustration russie du partenariat
public priv.
En effet, ltude de ce cas81 nous a permis de relever des amliorations sensibles :

La satisfaction gnrale des usagers du service a atteint 89 % ;

Linvestissement en infrastructures de base a connu une volution importante ( 3 4 fois


celui ralis par la rgie ). De 1997 2002, 3,38 milliards de dhs sont investis dans les
infrastructures, dont 1.93 milliards de dhs en fonds propres du dlgataire ;

Lconomie des ressources en eau ralise slve 25 millions de m3/an, lquivalent des
besoins annuels en eau potable dune ville marocaine de 800 000 habitants ;

Le dveloppement des ressources humaines et lamlioration de leurs comptences


techniques et managriales ;

La participation active et lintgration dans le tissu social de la ville par la mise en oeuvre de
plusieurs actions citoyennes.

Par ailleurs, compte tenu de la forte croissance urbaine ( 3.6% / an ), des dficits accumuls en
infrastructures de base, de lvolution croissante des besoins en prestations publiques de qualit,
de la ncessit dallouer en priorit les ressources financires de lEtat aux besoins sociaux et des
impratifs defficacit et du bon management dans une conomie libralise, nous avons mis en
exergue la ncessit de doter lEtat dun nouvel instrument de politique conomique : le
Partenariat Public Priv.
Le temps de lEtat producteur, protecteur et centralisateur est dsormais rvolu. A lEtat
providence doit succder aujourdhui lEtat qui dfinit les orientations stratgiques, qui facilite,
qui rgule et qui garantit aux investisseurs nationaux et trangers la transparence des rgles du
jeu conomiques.
Nous avons montr que tous les pays industrialiss et la majorit des pays mergents se sont
lancs dans la gestion dlgue des services publics et dans dautres formes du partenariat public
priv.
La question nest plus de savoir sil faut dlguer, ni de discuter des avantages de la grande firme
prive par rapport des tablissements publics. La question principale se dcale du pourquoi au
comment :
Comment organiser des cooprations durables entre puissance publique et firmes prives ?
Comment dvelopper des services qui puissent tre accessibles au plus grand nombre tout en
respectant des obligations de service public ou de service universel ?
Comment concevoir des contrats assez robustes pour viter des situations de crises ?

81

Le diagnostic a port aussi sur la gestion dlgue des services deau, dassainissement et dlectricit des villes Rabat / Sal, REDAL -

(161)

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Nous avons tent dapporter des recommandations et propositions concrtes pour justement
rpondre aux trois questions principales prcites. Pour ce faire, nous avons dvelopp les
perspectives dvolution de la gestion des services publics en apportant des recommandations
articules selon les trois axes suivants :

Les diffrents outils du partenariat public priv : nous avons particulirement mis laccent
sur les diffrentes possibilits offertes par le partenariat public priv dans lensemble des
secteurs publics. De la faible implication du partenaire priv la privatisation totale, ainsi la
gradation des solutions est passe en revue ( marchs dexploitation ; rgies intresses /
grance, affermage, concession /BOT et privatisation ) ;

Les conditions de russite dun partenariat public priv : nous avons dvelopp des
recommandations en vue dune construction contractuelle, robuste, prenne et quilibre.
Lanalyse et le partage des risques dans un partenariat public priv sont examins, des
propositions concrtes pour une allocation optimale des risques entre puissance publique et
oprateur priv sont labores.

Les modalits pratiques de mise en place dune rgulation efficace : nous avons dvelopp
des recommandations oprationnelles sur le rle qui devrait tre dvolu au rgulateur, sur les
lments fondamentaux de la structure de rgulation et sur les procds de prise de dcision
et dappel au sein de la structure de rgulation.

En guise de conclusion, il importe de souligner que pendant longtemps, le capital public et le


capital priv ont t opposs et inscrits dans une logique de confrontation. Le premier a t
considr comme un moyen de contribuer accrotre la production selon des mthodes et une
logique de service public traditionnel, autrement dit, de satisfaction de lintrt gnral en dehors
de toute recherche doptimisation. Par contre, le capital priv a t toujours considr comme un
moyen de gnrer et de maximiser le profit. La ralit est aujourdhui diffrente et plus
complexe.
Les capitaux et les mthodes dintervention des secteurs publics et privs sont complmentaires,
et de ce fait, ils peuvent se substituer les uns aux autres pour rpondre aux mmes objectifs.
La vision dichotomique du service public et de lconomie tablissant une frontire tanche entre
un domaine public par nature et un domaine priv distinct, relve dun dogme qui nest plus de
ce temps.
Aujourdhui, lEtat moderne doit viter dinvestir tous les secteurs. Il est appel recentrer son
action sur ses fonctions majeures notamment de souverainet et de rgulation. Il doit au-del de
ses fonctions rgaliennes traditionnelles ( justice, police, dfense ), laisser faire, faire faire,
susciter et favoriser le partenariat entre les acteurs conomiques et sociaux ( publics ou
privs) tous les niveaux : national, rgional et local.
La gestion dlgue et les autres formes du partenariat public-priv constituent un outil
fondamental de la modernisation de lconomie nationale. Lexprience marocaine dans le
domaine slargit chaque jour et larrive remarque de grands groupements internationaux dans
la sphre des services publics marchands bouscule dj les certitudes et les canevas juridiques et
conomiques dhier. Ce procd de gestion des services publics, qui est dj lanc, mrite dtre
activ et le gnraliser au profit dautres secteurs pour combler les retards accumuls dans notre
conomie et partant dans notre socit.

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ANNEXES

Juillet 2003

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ANNEXES

ANNEXE 1 :
Mthodologie de recherche : Modalits pratiques de conduite et danalyse des
Entretiens Non Directifs et dlaboration de stratgie
ANNEXE 2 :
Guides dentretien et Questionnaire
- 2.1 Guide dentretien rgies communales
- 2.2 Guide dentretien Gestions dlgues
- Questionnaire clients
ANNEXE 3 :
Extraits de lacte dAlgsiras de 1906
ANNEXE 4 :
Dahirs relatifs lorganisation des prfectures , provinces et leurs assembles
ANNEXE 5 :
Extraits des lois relatives lorganisation communale, provinciale et prfectorale
ANNEXE 6 :
Extraits du dcret relatif aux attributions et lorganisation du Ministre de lIntrieur
ANNEXE 7 :
Extraits du dcret relatif aux rgies dotes de la personnalit civile et de lautonomie
financire
ANNEXE 8 :
Extraits du Dahir relatif au contrle financier de lEtat
ANNEXE 9 :
Extrait du Code Gnral franais des Collectivits Locales
ANNEXE 10 :
Extraits de la loi franaise relative la prvention de la corruption et la
transparence de la vie conomique et des procdures publiques
ANNEXE 11 :
Synthse des textes de lois marocaines relatives aux services publics

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ANNEXE 1
METHODOLOGIE DE RECHERCHE : modalits pratiques
de conduite et danalyse des entretiens non directifs et
dlaboration de stratgie

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1. APPROCHE METHODOLOGIQUE
La problmatique tant dfinie, la dmarche gnrale que nous avons adopte est une
approche essentiellement de type qualitatif. Elle est axe sur ltude de lindustrie de leau et
de llectricit au Maroc en tant quexemple de services publics en vue de dgager, de faon
plus gnrale, les orientations et perspectives dvolution des services publics au Maroc.
Pour ce faire, notre tude de lindustrie de leau et de llectricit se base sur :
-

des entretiens de type non direct avec les principaux intervenants du secteur ;

un questionnaire administr la clientle de cette industrie.

A ce niveau, il sest agi pour nous de :


-

Dlimiter les acteurs du secteur qui vont tre approchs dans le cadre du travail.

Mettre au point une procdure dentretien et dlaboration du questionnaire pour la


Clientle de ce service.

Dfinir une mthode danalyse des entretiens et de dpouillement du questionnaire.

Analyser et intgrer les lments de ltude bibliographique.

2. CADRE DE LETUDE
Dans lindustrie de leau et de llectricit, nous allons concentrer notre tude sur la
distribution. La gestion de la Production et du Transport est exclue de cette tude. De ce fait,
seuls les distributeurs deau, dlectricit en milieu urbain publics ou privs sont examins.
Les autres intervenants de cette industrie sont :
Les pouvoirs publics : constitus notamment des administrations concernes, des
collectivits locales et du cadre institutionnel.
Le citoyen en sa qualit dusager du service et de client.
Un chantillon type a t donc slectionn parmi les acteurs du secteur et de son
environnement. Les critres de choix de lchantillon intgrent le souci de la reprsentativit
des acteurs de lindustrie et de celui, plus subjectif, mais non moins important, de
laccessibilit et de disponibilit des personnes.

3. PROCEDURE DENTRETIEN
La dmarche tant de type qualitatif, nous avons choisi loption de mener des entretiens non
directifs avec les interviews. Ainsi, les interviews abordent avec une grande libert les
aspects les plus importants de leur point de vue.
Nous avons utilis la technique usuelle dans ce genre dapproche. En raison de la nature
diffrente des donnes et conditions de lindustrie de leau et de llectricit (existence des
rgies et de concessionnaires privs) et en vue dapprhender en profondeur les tenants et
aboutissants de ces deux formes de gestion de ce service public, nous avons labor deux
guides dentretien adapts chacune des deux situations.
4

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Les entretiens sont administrs de la manire la plus neutre possible, pour prvenir tout biais
entamant la spontanit des propos recueillis. Une copie de ces guides figure en annexe.
Lusager/client, lui, est approch par le biais dun questionnaire exhaustif. Le but tant
dvaluer sa perception du service et des prestations offertes dans le cas des deux formes de
gestion : publique et prive.
Pour ce faire, un panel des usagers de ces services a t constitu, dans deux villes qui
connaissent, sur une priode significative 3 ans et 4 ans, lexprience de la gestion dlgue
respectivement Rabat et Casablanca.
Pour des besoins de reprsentativit de la population tudie usagers du service - nous nous
sommes employs reprsenter, de faon gale, toutes les catgories socio-professionnelles
dans le panel retenu.
Pour des soucis dexhaustivit et dapprofondissement de lidentification des motivations et
perceptions profondes des usagers, la taille du panel retenu est 700 usagers ; la consultation a
t effectue trois reprises avec remplacement du tiers chaque consultation.

4. METHODOLOGIE DANALYSE DES ENTRETIENS


Le schma prsent la figure 1.1 synthtise le processus danalyse des entretiens. Ainsi, une
premire tape consiste en la reproduction aussi fidle que possible des paroles de la personne
interviewe. Des annotations, sil y a lieu, peuvent indiquer sil sagit dune rponse une
question, ou une relance, voire mme sil y a eu des interruptions ou des hsitations. Ce sont
autant dlments qui par la suite, faciliteront lvaluation de chacune des affirmations
recueillies.
Dans une seconde tape, nous classons pat thme et par personne lensemble des entretiens.
Nous identifions et reportons les lments permettant de dterminer la spontanit et
linsistance. Le but est de pouvoir plus tard attribuer une note chaque proposition dans
ltape de la hirarchisation. La figure 1.2 donne la configuration de la grille de synthse des
entretiens : les indications portes sur la colonne observations rappellent le contexte des
propos. Ainsi S signifie que laffirmation a t faite de manire tout fait spontane, R,
quelle la t suite une relance et I quil y a eu insistance de la part de linterview sur
laspect en question.

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Figure 1.1 : Processus danalyse des entretiens


Dcryptage
Entretiens

Classification par thme des


propos recueillis
Guide de synthse
Entretiens

Extraction des ides saillantes

Classification
(Spontanit insistance)
Extraction
Forces - Faiblesses
Opportunits Contraintes
Guide
dvaluation
Hirarchisation

Analyse
Cause/Effets

Synthse par thme des


Elments du diagnostic issus
des entretiens

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Tableau 1.4 : Grille de synthse des entretiens


Personne A
Thme 1
Sous thme 1.1
Sous thme 1.2
..
Thme 2
Sous thme 2.1
Sous thme 2.2
..
Thme 3
Sous thme 3.1
Sous thme 3.2
..

Personne B

Personne C

I
R
S

La troisime tape consiste en une lecture inductive des propos des interviews, avec une
formulation normalise de chacune des ides. Lobjectif de cette reformulation tant le
rapprochement des diffrentes affirmations en vue daboutir une sommation.
Les ides et propos recueillis sont organises et catgorises en cinq items :

Les points forts

Les points faibles

Les opportunits

Les contraintes

Les propositions

Dans chacun des items un regroupement est effectu par sous-thme


La quatrime tape est la hirarchisation des ides saillantes classes ci-avant. A cet effet,
nous utilisons une grille sous la forme prsente sur le tableau 1.5.
Pour chacune des affirmations une note allant de 1 5 est attribue chacun des intervenants
selon le principe suivant :
1 : Quand linterview na pas voqu lide.
2 : Quand linterview la voque suite une relance
3 : Quand linterview a insist sur lide suite une relance
4 : Quand linterview a spontanment voqu lide
5 : Quand linterview a insist sur une ide quil a voque spontanment.

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Contraintes

Opportunits

Faiblesses

Forces

C2
F2.1

Ci
Fi.1

Cn

F1.j

F.j

Fi.j

Fn.j

..

Total

Personne I

C1
F1.1

Personne n

Personne 2

Coefficient de Pondration
Affirmation 1
..
Affirmation i
.
Affirmation p

Personne 1

Figure 1.5 : Grille dvaluation des propos recueillis

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Dautre part, une pondration, allant de 1 5, est attribue chacun des interviews. Le poids
est dtermin en prenant en compte les critres suivants :
-

Le degr de matrise par la personne concerne des problmes du secteur


considrant son exprience et sa pratique ;

Le degr dinfluence de la personne en tant que dcideur dans les domaines ayant un
impact direct sur le secteur ;

Lajustement des coefficients pour tenir compte du dsquilibre de lchantillon


quant au nombre dlments reprsentant une seule catgorie de partenaires du
secteur ou un groupe unique dintrt dans le secteur.

La somme pondre des notes de chacune des affirmations permet le classement par total
dcroissant.
Le classement est examin pour validation sous une optique de cause-effet. Ainsi, lensemble
des faiblesses est analys pour dtecter dventuelles anomalies dans le classement o une
cause serait juge de moindre importance que son effet. Les corrections ncessaires sont alors
effectues pour aboutir une synthse des diffrents points classs par ordre dimportance.

5. DEMARCHE DELABORATION DE STRATEGIE


Nous allons adopter une dmarche pragmatique essayant de mettre au point des outils
permettant de faciliter et de systmatiser le travail danalyse stratgique. Cette dmarche,
essentiellement itrative, part du diagnostic du secteur. Elle aboutit, aprs analyse, un plan
stratgique. La figure 1.6 schmatise larticulation des lments constituant notre approche.
Cette dernire commence par une synthse des lments du diagnostic, dresse linventaire des
possibilits daxes stratgiques, procde leur valuation, analyse leur cohrence pour arriver
aux axes retenus.

5.1 SYNTHESE DES PARAMETRES ISSUS DU DIAGNOSTIC


Dans cette tape, nous allons reprendre lensemble des paramtres pertinents dgags au
travers du diagnostic. Ils comprennent les points fort, les points faibles de lindustrie ainsi que
les opportunits et contraintes de son environnement. Ne sont retenus ce stade que les
paramtres jugs, suite la hirarchisation, comme tant importants et devant tre pris en
considration dans toute laboration de la stratgie.
Dans cette tape galement, nous allons valuer lvolution possible de ces paramtres.
Lanalyse prospective, permettant dapprcier cette volution, est faite en considrant les trois
critres principaux suivants :
Les projections des donnes chiffres disponibles et relatives au secteur et son
environnement ;
Les tendances pressenties travers lanalyse qualitative des entretiens ;
Les tendances dgages de lobservation des orientations globales du Maroc en
matire socio-conomique.
9

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Figure 1.6 : Schma de dveloppement stratgique

Diagnostic
Points Forts
Points Faibles
Opportunits
Contraintes
Orientations SocioEconomique
Projections Donnes
Chiffres

Analyse Prospective

Entretiens

Collecte des Axes Stratgique

Dcouverte
Brainstorming+Induction

Evaluation
Documentation
Test de Cohrence
Entretiens
Faisabilit

Plan Stratgique

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Les rsultats de cette tude sont transcrits dans une analyse prospective (Tableau 1.7).
Dans cette analyse, les paramtres sont repris en premire colonne, classs par catgorie
(forces, faiblesses, opportunits, contraintes) et par thme. Dans la seconde colonne est
rappele la pondration de chaque paramtre - de 1 5 - , dtermine lors de lanalyse des
entretiens et de la synthse du diagnostic. La troisime colonne est destine recevoir la
pondration prvisible, fonction de lvaluation de lvolution de chacun des paramtres.
La globalisation par thme, donne un sous-total qui reprsente limportance du paramtre
global ainsi obtenu. Il y a lieu de signaler quun rajustement est ncessaire aprs la
pondration de lvolution prvisible.
Exemple :
Actuellement, lexprience du personnel de la rgie de distribution est un point fort. Mais
dans cinq ans, la majorit de ces personnes devrait partir en retraite. Ce paramtre risque de
ne plus constituer une force. Il pourrait continuer ltre condition davoir une politique de
dveloppement des ressources humaines. Cet aspect, est repris comme lun des axes
stratgiques.
Dans la suite du dveloppement stratgique, cest lapprciation des paramtres dans leur
volution prvisible qui est retenue.

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Tableau 1.7 : Grille danalyse prospective

Paramtre 1

Sous-Total
Paramtre j
..

Situation
Actuelle
4

Evolution
Prvisible
5

Observation

Sous-Total

Contraintes

Opportunits

Points
Faibles

Thme p

Points Forts

Thme 1

Paramtre

5.2 SYNTHESE DES AXES STRATEGIQUES : INVENTAIRE DES POSSIBILITES


Dans cette sous-tape, nous avons repris les axes stratgiques possibles, les propositions
venant des sources suivantes :
-

Les recommandations faites par les interviews qui ont pu tre dgages lors de
lanalyse des entretiens ;

Les propositions tires de ltude documentaire et notamment des actions


entreprises dans les diffrentes expriences mondiales ;

Les ides dorientation stratgique dgages de la synthse du diagnostic. Ces ides


sont exprimes, par exemple pour le cas des points forts, en rpondant la question :
quelle action entreprendre pour tirer le maximum de profit de ce point fort ? Des
questions analogues sont poses pour extraire des ides partir des autres types de
paramtres (points faibles, opportunits, menaces) ;

Les axes stratgiques formuls aprs le brainstorming effectu en plusieurs sances.

12

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5.3 EVALUATION DES POSSIBILITES


Lobjectif de cette sous-tape est darriver effectuer une premire hirarchisation des axes
stratgiques. Nous avons utilis, pour ce faire, un tableau dvaluation de toutes les
propositions telles que nous venons de les numrer ci-avant (tableau 1.8).
Dans ce tableau, chacune des propositions est confronte, aux paramtres consolids,
dtermins lors de la synthse du diagnostic. Une note de 1 10 est attribue en fonction de
ladquation des deux lments dans un objectif doptimisation du dveloppement de
lindustrie.

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Axes stratgiques
Proposs

F1

Forces
F2
Fn

Opportunits

Contraintes

10

Thme 2

Thme 1

Faiblesses

Total

Tableau 1.8 : Grille dvaluation des axes stratgiques

Tableau 1.9 : Grille danalyse de cohrence des axes stratgiques


Axes
stratgiques
Axe 1
Axe 2
Axe 3
Axe j
Axe n

Axe 1

Axe 2

Axe 3

Oui

Axe I

Axe n

Non
Oui
Oui
Oui

Les totaux obtenus nous permettent davoir une classification par ordre dimpact dcroissant.

5.4 TEST DE COHERENCE


Dans cette sous-tape, lensemble des axes stratgiques ont t confronts dans un tableau dit
danalyse de cohrence (tableau 1.9).
Les axes sont classs par ordre dimpact dcroissant. Ainsi laxe 1 a plus dimpact que laxe
2. La case, intersection de la colonne I et la ligne j, prend la valeur oui ou non selon la
rponse la question : laxe i est-il en cohrence avec laxe j ?.
Chaque question tant symtrique en I et j , il suffit de remplir la moiti des cases de la
matrice.
Chaque valeur Non impliquera alors la suppression de laxe stratgique de moindre
importance.
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Nous allons ainsi aboutir un ensemble daxes stratgiques, classs par priorit dimpact, et
que nous considrons comme cohrents.
5.5 AXES STRATEGIQUES RETENUS
La dernire tape consiste en une analyse de faisabilit des axes stratgiques dgags. Loutil
utilis pour cette analyse est un tableau dvaluation des ressources de mise en uvre, en
temps et en moyens. (tableau 1.10)
Chaque axe stratgique est par ailleurs dclin avec les actions oprationnelles qui lui sont
rattaches. Cest lapprciation de la faisabilit de ces actions qui dtermine celle de laxe
dans sa globalit.
La lecture des rsultats du tableau ainsi rempli nous permet de proposer une stratgie.
Tableau 1.10 : Grille danalyse des ressources de mise en uvre des axes
stratgiques
Dlai de mise en oeuvre
Court
Moyen
Long
Axe 1

Axe 2

Moyens de mise en oeuvre


Faibles
Moyens
Elevs

Action 1,1
Action 1,2
..
Action 2,1
Action 2,2

Cette dmarche tant itrative, chaque tape, il y a lieu deffectuer des retours en arrire et
des corrections ventuelles ; le rsultat final ntant atteint quaprs plusieurs itrations.

6. CONCLUSION
La mthodologie que nous avons adopte est rappelons-le essentiellement itrative. Cela lui
confre un caractre dynamique qui est difficile exprimer ou schmatiser.
Cette mthodologie comprend une philosophie et des outils. La philosophie sarticule autour
des axes suivants :
Lide de base est que les gens qui vivent les problmes les connaissent mieux que quiconque.
Aussi est-il ncessaire de recueillir leur propos de la manire la plus neutre possible
Lors de la phase de travail sur le terrain, il est procd une analyse la plus objective possible
des lments ainsi rassembls.

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La recherche de la cohrence est une proccupation constante dans toutes les phases de la
dmarche.
Les outils, eux, sont des grilles danalyse permettant de tester la cohrence et dintroduire
une certaine rationalisation dans le traitement des informations collectes. Ces outils, quand
cela est possible, sont conus de manire aboutir des rsultats chiffrs, plus aisment
comparables.

16

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ANNEXE N 2
GUIDES DENTRETIENS

17

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ANNEXE N 2.1
GUIDE DENTRETIENS

Rgies Intercommunales

18

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Guide dEntretiens Rgies Inter-communales

LES SERVICES PUBLICS AU MAROC : QUEL MODE DE GESTION ?


CAS DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE LELECTRICITE

Cet entretien non directif sintgre dans le cadre du travail de recherche men pour
lobtention du diplme du Cycle Suprieur de Gestion de lI.S.C.A.E Casablanca.
Cet entretien non directif est men avec les Directeurs et Responsables de socits de
distribution dlectricit et deau afin de mettre profit leurs expriences et vcus
professionnels et de dgager une comprhension fine des conditions actuelles et futures de
cette industrie.
Bien entendu, et conformment nos convictions profondes, aux rgles et aux mesures
dontologiques en vigueur lI.SC.A.E, nous nous tiendrons au respect inconditionnel de la
confidentialit quant aux propos, rflexions et avis qui seront tenus lors de cet entretien.
Lexploitation des rsultats de cet entretien se fera dans le cadre dune analyse et une
rflexion globales menes sur cette industrie lchelle nationale.

Entretien avec
Entit dappartenance
Chiffre daffaire annuel
Nombre demploys
Position occupe

: .
: ..
: ..
: ...
: ..

19

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

LINDUSTRIE DE LEAU, DE LELECTRICITE GEREE EN REGIE AUTONOME

1. Service au Client :
Que pensez-vous de la qualit des prestations dont bnficient les clients des rgies de
distribution ?
(Accueil physique et tlphonique, Instruction des demandes, facturation, Interventions
techniques)

2. Tarification et Politique des prix


Comment jugez-vous le systme tarifaire eau, lectricit et assainissement - ?
(Ralit des prix, adquation avec les programmes dinvestissement, typologie de la
tarification clients rsidentiels, industriels, tranche sociale - )

3. Niveau dinvestissement en infrastructure de base


a. Le niveau dinvestissement en infrastructure de base reste insuffisant et en inadquation
avec le dveloppement urbain. Pourquoi ?
( Indisponibilit de ressources financires, niveau des prix appliqus, ncessit de garanties de
lEtat pour la leve de fonds )

b. Quel est le montant annuel moyen des investissements en infrastructure sur les 3
dernires annes ?(prciser par mtier si possible - Eau, Electricit et Assainissement - )

20

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4. Gestion des Ressources Humaines


Comment jugez-vous le dveloppement et ladministration du facteur humain dans les
rgies ?
(formation et dveloppement des comptences, motivation, politique de rmunration, gestion
des carrires )

5. Exercice de la Tutelle et son impact administratif et financier

5.1

Tutelle administrative ( Direction des rgies et Services concds, Ministre de


lIntrieur )

Quel bilan faites-vous de lexercice de cette tutelle ?


( dsignation des instances dirigeantes des rgies, dfinition de la politique gnrale,
dfinition de la politique des prix, Recrutement )

5.2

Tutelle financire ( Direction des Etablissements Publics et des Participations,


Ministre des Finances )

Quel bilan dressez-vous de lexercice de la tutelle financire ?


( Contrle des engagements de dpenses, )

6. Quels axes de progrs proposez-vous pour ce service public ?

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6.1 Quelle forme de gestion ?


Privatisation
Gestion Dlgue
Autre forme
Prciser

6.2 Quelles sont les motivations de votre choix de forme de gestion ?

aspects juridiques et contractuels ( flexibilit, gestion du risque contractuel, attrait de


lInvestissement Direct Etranger ) :
.
.
.
.
aspects relatifs la qualit des prestations aux clients :

.
aspects lis aux investissements :

6.3 Quelles sont les mesures daccompagnement ncessaires au succs de cette forme de
gestion ?

22

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Au plan Institutionnel et rglementaire,

Au plan juridique et lgal,.

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ANNEXE N 2.2
GUIDE DENTRETIENS

Gestion Dlgue

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Guide dEntretiens Gestion dlgue

LES SERVICES PUBLICS AU MAROC : QUEL MODE DE GESTION ?


CAS DE LINDUSTRIE DE LEAU ET DE LELECTRICITE

Cet entretien non directif sintgre dans le cadre du travail de recherche men pour lobtention
du diplme du Cycle Suprieur de Gestion de lI.S.C.A.E Casablanca.
Cet entretien non directif est men avec les Directeurs et Responsables de socits de
distribution dlectricit et deau afin de mettre profit leurs expriences et vcus
professionnels et de dgager une comprhension fine des conditions actuelles et futures de
cette industrie.
Bien entendu, et conformment nos convictions profondes, aux rgles et aux mesures
dontologiques en vigueur lI.SC.A.E, nous nous tiendrons au respect inconditionnel de la
confidentialit quant aux propos, rflexions et avis qui seront tenus lors de cet entretien.
Lexploitation des rsultats de cet entretien se fera dans le cadre dune analyse et rflexion
globales menes sur cette industrie lchelle nationale.

Entretien avec
Entit dappartenance
Chiffre daffaire annuel
Nombre demploys
Position occupe

: .
: ..
: ..
: ...
: ..

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Evaluation de lIndustrie de lEau et de llectricit

1) Service au Client :
a- Que pensez-vous de la qualit des prestations dont bnficient les clients des rgies de
distribution ?
( Accueil physique et tlphonique, Instruction des demandes, facturation, Interventions
techniques )

b- Depuis le dmarrage de la Gestion Dlgue, quelles sont les principales actions


menes dans le domaine du Service au Client ?

2) Tarification et Politique des prix


a- Comment jugez-vous le systme tarifaire eau, lectricit et assainissement ?
( Ralit des prix, adquation avec les programmes dinvestissement, typologie de la
tarification clients rsidentiels, industriels, tranche sociale - )

b- Comment sintgrent les dispositions contractuelles de la Gestion Dlgue dans la


tarification nationale ?

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c- Quelles sont les difficults rencontres ?

d- Quelles sont vos propositions damlioration ?


( ingnierie contractuelle, rglementaire, . )

3) Investissement en infrastructure de base


Quel est le montant annuel moyen dinvestissement consenti depuis le dmarrage de la
Gestion Dlgue ?
-

en Infrastructure deau potable ;


en infrastructure dassainissement liquide ;
en infrastructure dlectricit .

4) Gestion des Ressources Humaines


a- Comment jugez-vous le dveloppement et ladministration du facteur humain dans les
rgies ?
(formation et dveloppement des comptences, motivation, politique de
rmunration, gestion des carrires )

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b- Quelles sont les actions menes depuis le dmarrage de la Gestion Dlgue

5) Relations Dlgataire / Autorits Dlgantes


a- Comment jugez-vous
Dlgantes ?

les conditions actuelles des relations avec les Autorits

(Suivi du contrat de Gestion Dlgue, respect des dispositions contractuelles,


disponibilit dinterlocuteurs, )

b- Quelles sont vos propositions damlioration ?

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Perspectives dvolution

6) Quels axes de progrs proposez-vous pour ce service public ?

a- Quelle forme de gestion ?


Privatisation
Gestion Dlgue
Autre forme
Prciser

b- Quelles sont les motivations de votre choix de forme de gestion ?

aspects juridiques et contractuels ( flexibilit, gestion du risque contractuel, attrait de


lInvestissement Direct Etranger ) :
.
.

aspects relatifs la qualit des prestations aux clients :

aspects lis aux investissements :

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ANNEXE N 2.3
Questionnaire Usagers / Clients

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Questionnaire Usagers / Clients

Bonjour monsieur, madame, je m'appelle...., . L'enqute que nous ralisons porte sur la satisfaction des
personnes comme vous, vis a vis des services de l'eau, de l'lectricit et de l'assainissement a (
nom de la ville ). Puis-je vous demander de me donner votre avis en rpondant a mes questions. Merci.
QUESTION FILTRE
QF Avez-vous leau courante ainsi que llectricit chez vous ? avez-vous un compteur ?

1. EAU
2. ELECTRICITE
3. LES DEUX
4. NON

Continuer le questionnaire
Remercier et arrter le questionnaire

Nous allons parler, si vous le voulez bien, en premier lieu des actions de communication de la
socit ( nom de la socit ) Qui gre les services de l'eau, de l'lectricit et de
l'assainissement de votre ville, puis de la qualit des rseaux, des services ainsi que de vos attentes.
QUALITE DES TRAVAUX
Parlons prsent du fonctionnement des rseaux depuis 3 mois. Je parle de la priode de novembre,
dcembre et janvier.
Poser les questions 1,2 et 3, pour les trois types de rseau : Eau / Electricit / Assainissement.
En cas de NON TRAVAUX, passer au rseau suivant.
Q.1 Y A-T-Il Eu Des Travaux Du Rseau D'acheminement De L'eau / Du Rseau Electrique / Du
Rseau D'assainissement, Dans Votre Quartier, Ces 3 Derniers Mois ?
Q.2 Comment jugez-vous la qualit de ces travaux ? faire prciser les rponses :
Q.3 Pour quelles raisons jugez-vous la qualit de ces travauxrappeler lapprciation donne en
Q.1 ?

31

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Q.1
1.OUI 2.NON

1.TRES
BIEN

Q.2
2.PLUTOT 3.PAS TRES 4.PAS BIEN
BIEN
BIEN
DU TOUT

RESEAU EAU

Q.3

45

RESEAU
ELECTRIQUE

55

RESEAU
ASSAINISSEMENT

65

Q.4 de manire globale, que pourrait faire votre socit pour que vous soyez davantage satisfait, du
travail sur les rseaux ? Relancer quoi encore ?

QUALITE DU RESEAU DASSAINISSEMENT


Q.5 Sagissant des pluies de lhiver 2000, avez-vous eu des problmes particuliers ? avez-vous
personnellement souffert de dbordements ?
1. OUI
2. NON

Poser Q.6
Aller Q.9

Q.6 Quels types de problmes avez-vous rencontr ?


1. A SOUFFERT DES EMBOUTEILLAGES LIES AUX DEBORDEMENTS DES ROUTES
2. A ETE MIS EN RETARD SUITE AUX DEBORDEMENTS DES ROUTES
3. A SOUFFERT DINONDATIONS DANS SON QUARTIER / EGOUTS BOUCHES
4. A SOUFFERT DINONDATION AU DOMICILE / AU TRAVAIL / COMMERCE
AUTRE : Prciser

Q.7 Lors de ces dbordements, avez-vous fait appel aux services de votre socit de distribution ? leur
avez-vous demande de venir vous aider ?
1. OUI
2. NON

Poser Q.8
Aller Q.9

Q.8 Suite lintervention, pensez-vous que votre problme d'acheminement des eaux de
pluies, soit rgl. ? faire preciser les reponses :
1.
2.
DE MANIERE DE MANIERE
DEFINIVE
PARTIELLE

32

3.
PROBLEME
NON REGLE

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Q.9 Par rapport au pass, pensez-vous que lacheminement des eaux de pluies (prciser ville),
se soit amelior depuis larrive de la nouvelle socit ? Faire prciser

1.OUI, TOUT A FAIT

2. OUI, PLUTOT

3. NON, PLUTOT PAS

4. NON, PAS DU TOUT

Q.10 De manire gnrale, tes-vous satisfait ou pas de lacheminement des eaux de pluies cet hiver,
. ( prciser ville ) ?
1.TRES SATISFAIT

2. PLUTOT SATISFAIT 3. PLUTOT INSATISFAIT

4. TRES INSATISFAIT

COUPURES DEAU ET DELECTRICITE


Poser les questions sur les coupures Q.11, Q.12, Q.13 et Q.14, pour l'eau et pour l'lectricit. En cas
de non coupure, passer au rseau suivant.
Q.11 En dehors des coupures dues aux retards de paiement, vous est-il dj arriv davoir des
coupures deau / d'lectricite chez vous, ces 3 derniers mois ?
Q.12 A quelle frquence ?
Q.13 Ces coupures deau / d'lectricit ont dur combien de temps, en moyenne ?
1 rponse (remplir la case en mettant la dure exacte cite par l'interview).
Q.11
1.OUI
2.NON

1.SOUVENT

Q.12
2.DE
3.RAREMENT
TEMPS EN
TEMPS

Q.13
DUREE EN
HEURES

DUREE
EN
JOURS

EAU
ELECTRICITE

Q.14 A votre avis, ces coupures d'eau / d'lectricit quoi taient-elles dues ? relancer : par quoi ontelles t provoques, ces 3 derniers mois ?
MOTIFS

EAU

1. A CAUSE DES TRAVAUX SUR LE RESEAU


2. A CAUSE D'UNE DEFAILLANCE DU RESEAU / PANNE
AUTRE : Prciser.

33

ELECTRICITE

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Q.15 Au cours des 3 derniers mois, Avez-vous eu ou quelquun de votre entourage a-t-il eu, une
coupure deau ou d'lectricit, a cause dun retard de paiement ?
INTERVIEWE ENTOURAGE
1. OUI
2. NON

Poser Q.16
Aller Q.17

Q.16 Cette coupure deau ou dlectricit pour non-paiement, vous a-t-elle caus / a-t-elle caus aux
personnes de votre entourage, des problmes importants ? si oui lesquels ?
INTERVIEWE

ENTOURAGE

QUALITE DES SERVICES


FACTURATION
Nous allons parler prsent de vos factures.
Q.17 Plus prcisment, que pensez-vous des aspects suivants...ces 3 derniers mois ?
Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs. POURQUOI ETES
VOUS...?
SATISFAIT
INSATISFAIT
1.TRES 2.PLUTOT 3.PLUTOT 4.TRES

MOTIFS
D'INSATISFACTION

1. LA CLARTE DES FACTURES


2. LA FIABILITE DES MONTANTS INDIQUES
(CORRESPONDENT A VOTRE CONSOMMATION)
3. LE NIVEAU DE DETAIL DES FACTURES
(EAU ET ELECTRICITE)
4. LA REGULARITE DE RECEPTION DES FACTURES

Q.18 Quel est votre degr de satisfaction, concernant...


Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs. Pourquoi tes vous...?
SATISFAIT
1.TRES 2.PLUTOT
LE RELEVE EXACT DES COMPTEURS PAR
LES AGENTS ?

34

INSATISFAIT
MOTIFS
3.PLUTOT 4.TRES D'INSATISFACTION

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Les services publics au Maroc ; Quelle volution ?


Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Q.19 De manire globale, mis part les prix, que pourrait faire le distributeur pour que vous soyez
davantage satisfait, de la facturation ? relancer quoi encore ?

MODE DE REGLEMENT DES FACTURES


Q.20 Dune manire gnrale, comment effectuez-vous le rglement de vos factures ?
1. A DOMICILE
2. SUR PLACE, A
LYDEC
3. LES DEUX
SERVICES A DOMICILE

Poser Q.22
Aller Q.27
Poser Q.22

Q.21 A domicile depuis 3 mois, quel est votre degr de satisfaction, concernant...
Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs.Ppourquoi tes vous...?
SATISFAIT
1.TRES
2.PLUTOT
1.

LA REGULARITE DES VISITES


DES AGENTS (RESPECT DES
DATES DE PASSAGE
INDIQUEES)

2.

L'AMABILITE DES AGENTS

3.

LA COMPETENCE DES AGENTS


(CONNAISSANCE DU METIER)

4.

LA FACILITE A BIEN
RECONNAITRE LES AGENTS,
GRACE A LEUR TENUE

MOTIFS
INSATISFAIT
3.PLUTOT 4.TRES D'INSATISFACTION

Q.22 Avez-vous eu des problmes avec les agents de la socit domicile


1. OUI
2. NON
Q.23 De manire globale, que pourrait faire le distributeur pour que vous soyez davantage satisfait du
service domicile ? relancer quoi encore ?

35

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Q.24 Vous mme ou quelqu'un de votre foyer s'est-il rendu sur place en agence, ces 3 derniers mois ?
1. OUI
2. NON

Poser Q.26
Aller Q.31

Q.25 Pour quelles raisons vous tes-vous rendu . (nom socit ) dernirement ?
1. PAIEMENT DE LA REDEVANCE
2. RECLAMATIONS
3. DEMANDE DE BRANCHEMENT
4. DEMANDE DE RETABLISSEMENT
5. INTERVENTION TECHNIQUE
AUTRES Prciser

SERVICES SUR PLACE EN AGENCE


Q.26 Sur place ( nom socit ), ces 3 derniers mois, quel a t votre degr de satisfaction
/ le degr de satisfaction de la personne qui se dplace habituellement concernant..
Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs. Pourquoi tes
vous...
SATISFAIT
INSATISFAIT
MOTIFS
1.TRES 2.PLUTOT 3.PLUTOT 4.TRES D'INSATISFACTION
1.

LES PANNEAUX DORIENTATION /


LA SIGNALISATION

2.

LA FACILITE A TROUVER LE BON


INTERLOCUTEUR

3.

L'ATTENTE AUX GUICHETS

4.

L'AMABILITE / L'ACCUEIL DES


AGENTS

5.

LA COMPETENCE ET LE
PROFESSIONNALISME DES AGENTS

6.

LA QUALITE DES INFORMATIONS


DONNEES

7.

LE TRAITEMENT DES
RECLAMATIONS

36

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Q.27 S'agissant de l'attente au guichet, combien de temps avez-vous (ou la personne qui se dplace)
attendu en moyenne, ces 3 derniers mois ? Citer l'chelle. 1 seule rponse.
1.MOINS DE 5 MNS

3. DE 16 A 30 MNS

5. DE 46 MNS A 1 H

2.DE 5 A 15 MNS

4. DE 31 A 45 MNS

6. PLUS D'1 H

Q.28 Avez-vous eu des problmes avec les agents sur place ces 3 derniers mois ?
1. OUI
2. NON
Q.29 De manire globale, que pourrait faire votre socit pour que vous soyez davantage satisfait du
service sur place dans les agences ? Relancer Quoi encore ?

TELEPHONE DEPUIS 3 MOIS


Q.30 Avez-vous tlphon votre distributeur, ces 3 derniers mois, pour des renseignements, une
rclamation, une intervention ou autre chose ?
1. OUI
2. NON

Poser Q.32
Aller Q.34

Q.31 Quel a t votre degr de satisfaction, concernant.


Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs.
Pourquoi tes vous...?
SATISFAIT
INSATISFAIT
1.TRES 2.PLUTOT 3.PLUTOT 4.TRES
1.

LA QUALITE DE L'ACCUEIL
TELEPHONIQUE

2.

LE TRAITEMENT DE L'OBJET DE VOTRE


APPEL

3.

LA FACILITE A AVOIR LA PERSONNE


APTE A VOUS REPONDRE

37

MOTIFS
D'INSATISFACTION

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Q.32 De manire globale, que pourrait faire votre socit pour que vous soyez davantage satisfait du
service daccueil tlphonique ? relancer quoi encore ?

SATISFACTION GLOBALE
Q.33 D'une manire gnrale, quel est votre degr de satisfaction, concernant...
Si les personnes sont "plutt" ou "trs" insatisfaites, demandez les motifs. POURQUOI ETES
VOUS...?
MOTIFS
SATISFAIT
INSATISFAIT
1.TRES 2.PLUTOT 3.PLUTOT 4.TRES D'INSATISFACTION
LES SERVICES DE VOTRE DISTRIBUTEUR, CES 3
DERNIERS MOIS.

Pour les personnes Satisfaites (rponses Trs Satisfait et Plutt Satisfait), aller Q.37
Pour les personnes Insatisfaites (rponses Plutt Insatisfait et Trs Insatisfait), poser Q34
Q.34 Vous dites que vous tes insatisfait des services de votre socit. Dans ce cas, souhaiteriez-vous,
si cela tait possible, revenir au systme de rgie inter-communal ?
Une seule rponse
1. OUI
2. NON

Poser Q.36
Aller Q.48

Q.35 Pour quelles raisons souhaiteriez-vous revenir au systme de rgie inter-communale ?

Q.36 En dehors des prix appliqus, je vous demande de me donner nouveau votre degr de
satisfaction des services de votre distributeur ces trois derniers mois.
Relancer pour cela, je vous demanderai de penser uniquement la qualit de service et d'oublier le
facteur prix.
1. TRES SATISFAIT
2. PLUTOT SATISFAIT

3. PLUTOT PAS SATISFAIT


4. PAS DU TOUT SATISFAIT

Pour les personnes Satisfaites (rponses Trs Satisfait et Plutt Satisfait), aller Q. 39
Pour les personnes Insatisfaites (rponses Plutt Insatisfait et Trs Insatisfait), poser Q.37

38

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Q.37 Pour quelles raisons tes-vous insatisfait des services de votre distributeur ?

PRIX
REVENONS A CE QUE VOUS PAYEZ A VOTRE DISTRIBUTEUR.
Q.38 Pouvez-vous me dire, quelle date vous avez reu votre dernire facture ?
1. DEAU
2. DELECTRICITE

Q.39 Pouvez-vous me donner approximativement, le montant de ces factures ?


1. DEAU
(par facturation)
2. DELECTRICITE
(Par facturation)

Dhs/facturation
Dhs/facturation

Q.40 Pensez-vous que les amliorations apportes par votre socit, depuis quelle a repris la gestion
de leau, de llectricit et de lassainissement de votre ville, justifient les tarifs appliqus ?
1. OUI, TOUT A FAIT
2. OUI, PLUTOT

Poser Q.41
Poser Q.41

3. NON, PLUTOT PAS


4. NON, PAS DU TOUT

Poser Q.42
Poser Q.42

Q.41 De quelles amliorations sagit-il ?

Allez Q.43
Q.42 Comme vous le savez dj, votre distributeur offre de nombreux services ses clients. si vous
aviez la possibilit d'en liminer quelques-uns, afin que vos factures soient moins leves, quels
services limineriez-vous ?

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Q.43 Je vais prsent vous citer des aspects ayant pu avoir une influence sur laugmentation des prix,
pour chacun deux vous me direz si cela vous parait vrai ou faux ?
. VRAI
1.

LES PRIX ONT AUGMENTE A CAUSE DUNE AUGMENTATION


DES PRIX DES FOURNISSEURS DEAU DU DISTRIBUTEUR

2.

LES PRIX ONT AUGMENTE POUR FINANCER


LES INVESTISSEMENTS DU DISTRIBUTEUR

3.

LES PRIX ONT AUGMENTE POUR AMELIOER


LES SERVICES DU DISTRIBUTEUR

4.

LES PRIX ONT AUGMENTE POUR QUE


LE DISTRIBUTEUR GAGNE PLUS DARGENT

5.

LAUGMENTATION SUIT LA TENDANCE GENERALE,


A LA HAUSSE, DES PRIX AU MAROC

FAUX

TEST DE CONCEPT

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FICHE SIGNALETIQUE
SEXE

TYPE DE LOGEMENT
Villa haut standing
Villa moyen standing/Maison individuelle
Appartement haut standing
Appartement moyen standing
Appartement standing populaire
Maison traditionnelle
PREFECTURE DHABITATION
Casablanca - Anfa
An Chok - Hay Hassani
Ben Msik - Sidi Othman
Derb Sultan - El Fida
An Seba - Hay Mohammadi
Sidi Bernoussi Zenata
Mohammdia

Homme
Femme
AGE
20 24 ans
25 34 ans
35 44 ans
45 ans et plus
C.S.P.
A/B
C
D/E
PROFESSION DU CHEF DE MENAGE
NOMBRE DE PERSONNES VIVANT
SOUS LE MEME TOIT

RABAT
Dites-moi, sil vous plait, avez vous chez vous faire prciser
1. UN CHAUFFE-EAU
ELECTRIQUE
2. UN CHAUFFE-EAU A GAZ
3. UN CHAUFFE-EAU SOLAIRE
4. UNE TELEVISION
5. UN REFRIGERATEUR
6. UN CONGELATEUR
7. UN CLIMATISEUR
8. UN CHAUFFAGE ELECTRIQUE
9. UNE CHAINE HI-FI
10. UN ORDINATEUR

LANGUES DE L'ENTRETIEN :

1. FRANAIS

2. ARABE

3. LES DEUX

Prciser la personne interroge que c'est uniquement pour le contrle :


Nom de la personne interroge :.............................N de tlphone ...................................
SUPERVISEUR :................................
DATE DU CONTROLE : ...........................................

Oui

Questionnaire
Contrl
Non

Mode de
Contrle
Tlphone
Dplacement

Motif de refus :..

41

Rsultat du
Contrle
Accept

Refus

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ANNEXE N 3
EXTRAITS DE LACTE DALGESIRAS DE 1906

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Extrait de l'Acte d'Algsiras de 1906

Chapitre VI
Dclaration relative aux services
publics et aux travaux publics

Art. 105. -En vue d'assurer l'application du principe de la libert conomique sans
aucune ingalit, les puissances signataires dclarent qu' aucun des services publics
de l'Empire Chrifien ne pourra tre alin au profit d'intrts particuliers.
Art. 106. -Dans le cas o le gouvernement chrifien croirait devoir faire appel aux
capitaux trangers ou l'industrie trangre pour l'exploitation de services publics ou
pour l'excution de travaux publics, routes, chemins de fer, ports, tlgraphes et
autres, les puissances signataires se rservent de veiller ce que l'autorit de l'Etat,
sur ces grandes entreprises dintrt gnral, demeure entire.
Art. 107. -La validit des concessions qui seraient faites aux termes de l'article 106
ainsi que pour les fournitures d'Etat sera subordonne, dans tout l'Empire chrifien
au principe de l'adjudication publique, sans acceptation de nationalit pour toutes les
matires qui conformment aux rgles suivies dans les lgislations trangres, en
comportent l'application.
Art. 108. -Le gouvernement chrifien, ds qu'il aura dcid de procder par voie
d'adjudication l'excution des travaux publics en fera part au Corps diplomatique
qui communiquera par la suite les cahiers des charges plans et tous les documents
annexs au projet d'adjudication de manire que les nationaux de toutes les
puissances signataires puissent se rendre compte des travaux projets et tre
mme d'y concourir.
Un dlai suffisant sera fix cet effet par l'avis d'adjudication.
Art. 109. -Le cahier des charges ne devra contenir, ni directement, aucune condition
ou disposition qui puisse porter atteinte la libre concurrence et mettre en tat
d'infriorit les concurrents d'une nationalit vis--vis des concurrents d'une autre
nationalit.
Art. 110. -Les adjudications seront passes dans les formes et suivants les
conditions gnrales prescrites par un rglement que le gouvernement chrifien
arrtera avec l'assistance du Corps diplomatique.
L'adjudication sera prononce par le gouvernement chrifien en faveur du
soumissionnaire qui, en se conformant aux prescriptions du cahier des charges,
prsentera l'offre remplissant les conditions gnrales les plus avantageuses.

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Art. 111. -Les rgles des articles 106 110 seront appliques aux concessions
d'exploitation de forts, de chnes-liges, conformment aux dispositions en usage
dans les lgislations trangres.
Art. 112. -Un firman chrifien dterminera les conditions de concession et
d'exploitation des mines minires et carrires. Dans l'laboration de co-firman, Ie
gouvernement chrifien s'inspirera des lgislations trangres existant sur la matire.
Art. 113. -Si dans ces cas mentionns aux articles 106 112, il tait ncessaire
d'occuper certains immeubles, il pourra tre procd leur expropriation moyennant
le versement pralable d'une juste indemnit et conformment aux rgles suivantes.
Art. 114. -L'expropriation ne pourra avoir lieu que pour cause d'utilit publique et
qu'autant que la ncessit en aura t constate par une enqute administrative dont
un rglement chrifien, labor avec l'assistance du Corps diplomatique, fixera les
formalits.
Art. 115. -Si les propritaires d'immeubles sont sujets marocains. Sa Majest
Chrifienne prendra les mesures ncessaires pour qu'aucun obstacle ne soit apport
l'excution des travaux qu'elles aura dclars d'utilit publique.
Art. 116. -S'il s'agit de propritaires trangers, il sera procd l'expropriation de la
manire suivante: En cas de dsaccord entre l'administration comptente et le
propritaire de l'immeuble exproprier, l'indemnit sera fixe par un jury spcial ou,
s'il y a lieu, par arbitrage.
Art. 117. -Ce jury sera compos de six experts estimateurs, choisis trois par le
propritaire, trois par l'administration qui poursuivra l'expropriation. L'avis de la
majorit absolue prvaudra.
S'il ne peut se former de majorit, le propritaire et l'administration nommeront
chacun un arbitre et ces deux arbitres dsigneront le vers arbitre. A dfaut d'entente
pour la dsignation du tiers arbitre, ce dernier sera nomm par le Corps diplomatique
Tanger.
Art. 118. -Les arbitres devront tre choisis sur une liste tablie au dbut de l'anne
par le Corps diplomatique et, autant que possible, parmi les experts ne rsidant pas
dans la localit ou s'excute le travail.
Art. 119. -Le propritaire pourra faire appel de la dcision rendue par les arbitres,
devant la juridiction comptente, et conformment aux rgles fixes en matire d'
arbitrage par la lgislation laquelle il ressortit.

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ANNEXE 4
Dahirs relatifs l'organisation des
prfectures, des provinces et leurs assembles

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Dahir n 1-63-273 du 22 rabia 111383


(12 septembre 1963) relatif l'organisation des
prfectures, des provinces et leurs assembles

Section 3
Attributions diverses
Art. 63. -L'assemble dlibre notamment sur les questions suivantes :
1. les projets d'emprunts ;
2. la fixation, dans le cadre de la loi, du mode d'assiette, des tarifs et des rgles
de perception des redevances, droits et taxes perus au profit de la prfecture
ou de la province ;
3. l'acquisition, l'alination et l'change des immeubles, le changement
d'affectation des immeubles affects aux services prfectoraux ou provinciaux
4. l'acceptation des dons et legs ;
5. la concession, affermage, grance et autres formes de gestion des services
publics prfectoraux ou provinciaux ;
6. la cration de services publics prfectoraux ou provinciaux ;
7. les plans ou programmes de dveloppement rgional et de mise en valeur
intressant la prfecture ou la province ;
8. la constitution ou la participation des socits de dveloppement ou
d'quipement rgional et d'amnagement du territoire ;
9. les projets de dcentralisation industrielle ;
10. les programmes de travaux neufs ;
11. Il. le classement des routes, leur entretien, rectification ou extension ;
12. toute question d'ordre administratif ou conomique intressant soit une
prfecture ou une province, soit une prfecture ou une province et une
collectivit prfectorale, provinciale ou communale limitrophe.
Art. 64. -Les dlibrations prises par l'assemble sur les matires numres
l'article prcdent ne sont excutoires qu'aprs approbation par le ministre de
l'Intrieur dans un dlai de deux mois partir de l'accus de rception par le ministre
de l'Intrieur du procs-verbal de la dlibration.
Le dfaut de dcision dans un dlai de trois mois vaut rejet de la dlibration-

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Dahir portant loi n 1-76-583


du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976)
relatif l'organisation communale
Chapitre IV
Attributions
Art. 30. -Le conseil rgle par ses dlibrations les affaires de la commune et, cet
effet, dcide des mesures prendre pour assurer la collectivit locale son plein
dveloppement conomique, social et culturel. Le conseil bnficie du concours de
l'Etat et des autres personnes publiques pour assurer sa mission. Le conseil exerce,
notamment, les attributions suivantes :
1. Il vote le budget de la commune, examine et approuve le compte de l'exercice
clos dans les formes et conditions prvues par la lgislation en vigueur.
2. Il dfinit le plan de dveloppement conomique et social de la commune
conformment aux orientations et objectifs retenus par le plan national et cet
effet :
a) il fixe, dans la limite des moyens propres la commune et de ceux mis
sa disposition, le programme d'quipement de la collectivit ;
b) il propose l'administration les actions entreprendre pour promouvoir le
dveloppement de la collectivit lorsque lesdites actions dpassent la
limite de la comptence communale ou excdent les moyens de la
commune et ceux mis sa disposition.
3. Il arrte les conditions de ralisation des actions de dveloppement que la
commune excutera, avec l'accord des administrations publiques ou des
personnes morales de droit public, dans les domaines relevant de leur
comptence.
4. Il dcide de la cration et de l'organisation des services publics communautaires
et de leur gestion, soit par voie de rgie directe ou de rgie autonome, soit par
concession.
5. Il examine les projets de plans d'amnagement ou de dveloppement de la
commune.
6. Il arrte, dans les limites des attributions qui lui sont dvolues par la loi, les
conditions de conservation, d'exploitation et de mise en valeur du domaine
forestier.
7. Il dcide de la participation financire de la commune aux entreprises d'conomie
mixte d' intrt communal ou intercommunal.
8. Il est pralablement inform de tout projet devant tre ralis par l'Etat ou tout
autre collectivit ou organisme public sur le territoire de la commune.
9. Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et rglements
ou qu' il est demand par l' administration.
10. Le conseil rgle galement par ses dlibrations les affaires qui relveront de sa
comptence en excution de l'article 44 du dahir n 1012-68 du Il chaoual 1388
(31 dcembre 1968) portant loi de finances pour l'anne 1969.
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11. Le conseil peut mettre des vux se rapportant toutes les affaires locales.
Toutefois, il lui est interdit de formuler des vux caractre politique ou
trangers aux objets d'intrt local.
Les propositions et les vux sont transmis aux autorits comptentes en la
matire.
Art. 31. -Ne sont excutoires qu'aprs avoir t approuves par l'autorit
administrative suprieure, les dlibrations du conseil communal portant sur les
objets suivants :
1. budget communal ;
2. emprunts contracter, garanties consentir ;
3. ouverture de comptes hors budget ;
4. ouverture de nouveaux crdits, relvement de crdits ;
5. virement d'article article ;
6. fixation dans le cadre des lois et rglements en vigueur du mode d'assiette,
des tarifs et des rgles de perception de diverses taxes, redevances et droits
divers perus au profit de la commune ;
7. rglements gnraux de voirie, de construction et d'hygine dans le cadre des
lois et rglements en vigueur ;
8. concessions, grances et autres formes de gestion des services publics
communaux, participation des socits d'conomie mixte et toutes questions
se rapportant ces diffrents actes ;
9. acquisitions, alinations, transactions ou changes portant sur les immeubles
du domaine priv, actes de gestion du domaine public ;
10. baux dont la dure dpasse 10 ans ;
11. changement d'affectation de btiments communaux affects des services
publics ;
12. dnomination des places et voies publiques lorsque cette dnomination
constitue un hommage public ou un rappel d'un vnement historique ;
13. acceptation ou refus de dons et legs comportant des charges ou une
affectation spciale ;
14. tablissement, suppression ou changement d'emplacement ou de date de
foires ou marchs.
Des expditions de toutes les dlibrations relatives aux objets indiqus ci-dessus
sont adresses dans la quinzaine par l'autorit locale comptente au ministre de
l'intrieur.

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Titre IV
Dispositions particulires
aux communauts urbaines
(Modifi, loi n 30-94, D. n 1-94-285,24 juillet 1994, 15 safar 1415).
Art. 58. -Par drogation aux dispositions du prsent dahir, les affaires intressant
deux plusieurs communes urbaines d'une agglomration urbaine sont, dans les
domaines numrs l'article 59 ci-aprs, coordonnes et gres par une personne
morale de droit public, dote de l'autonomie financire et dnomme communaut
urbaine .
Art. 59. -Les domaines viss l'article prcdent, sont les suivants :
1. signalisation et voirie, l'exclusion des travaux :
d'entretien des chausses,
de desserte intrieure des communes,
de rfection des bordures et revtements des trottoirs ;
2. eau et lectricit ;
3. transport public urbain de voyageurs ;
4. cration et gestion des installations frigorifiques ;
5. assainissement, l'exclusion des travaux de branchements particuliers au
rseau ;
6. collecte d'ordures mnagres partir d'un point central d'enlvement fix par
la communaut ;
7. traitement d'ordures mnagres ;
8. clairage public, l'exclusion des travaux d'entretien et d'clairage des voies
de desserte intrieure des communes ;
9. espaces verts, l'exclusion des travaux d'intrt communal ;
10. cration, entretien et gestion des abattoirs et marchs de gros ;
11. rgies, entreprises et socits d'intrt intercommunal ;
12. projet de plan d'amnagement.
Les attributions de la communaut urbaine peuvent tre tendues par dlibration du
conseil avec l'accord des conseils communaux concerns de la communaut.

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Dahir n 197-84 du 23 kaada 1417 (2 avri11997)


portant promulgation de la loi n 47-96 relative
l'organisation de la rgion

Titre II
Chapitre unique
Attributions du conseil rgional
Art. 6. -Le conseil rgional rgle par ses dlibrations les affaires de la rgion, et,
cet effet, dcide des mesures prendre pour lui assurer son plein dveloppement
conomique, social et culturel, et ce, dans le respect des attributions dvolues aux
autres collectivits locales.
Il exerce des comptences propres et des comptences qui lui sont transfres par
l'Etat.
Il peut, en outre, faire des propositions et des suggestions et mettre des avis sur les
actions d'intrt gnral, intressant la rgion, relevant de la comptence de l'Etat ou
de toute autre personne morale de droit public.
Pour l'accomplissement des missions qui lui sont imparties par la prsente loi, le
conseil bnficie du concours de l'Etat et d'autres personnes morales de droit public.
Art. 7. -Dans les limites du ressort territorial de la rgion, le conseil rgional exerce,
titre de comptences propres et conformment aux lois et rglements en vigueur, les
attributions suivantes :
1. Il examine et vote le budget, examine et approuve les comptes administratifs
dans les formes et conditions prvues par la prsente loi.
2. Il labore le plan de dveloppement conomique et social de la rgion,
conformment aux orientations et objectifs retenus par le plan national de
dveloppement et dans la limite des moyens propres et de ceux mis sa
disposition. Le plan de dveloppement conomique et social de la rgion est
transmis par le conseil rgional au conseil suprieur de la promotion nationale
et du plan pour approbation.
3. Il labore un schma rgional d'amnagement du territoire, conformment aux
orientations et objectifs retenus au niveau national. Ce schma est transmis
par le conseil rgional au comit interministriel d'amnagement du territoire
pour approbation.
4. Il fixe dans le cadre des lois et rglements en vigueur, le mode d'assiette, les
tarifs et les rgles de perception des taxes, redevances et droits divers perus
au profit de la rgion.

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5. Il engage les actions ncessaires la promotion des investissements privs et


encourage la ralisation de ces investissements notamment par l'implantation
et l'organisation de zones industrielles et de zones d'activits conomiques.
6. Il dcide de la participation de la rgion aux entreprises d'conomie mixte
d'intrt rgional ou inter-rgional.
7. Il adopte toutes mesures en matire de formation professionnelle.
8. Il engage les actions ncessaires la promotion de l'emploi, dans des
orientations fixes l' chelle nationale.
9. Il engage des actions dans le domaine de la promotion du sport.
10. Il adopte toutes mesures tendant la protection de l'environnement.
11. Il adopte les mesures visant rationaliser la gestion des ressources
hydrauliques au niveau de la rgion. A cet effet, il concourt l' tablissement
du plan directeur d'amnagement intgr des eaux du bassin hydraulique
lorsque le territoire de la rgion se trouve en totalit ou en partie dans ledit
bassin et contribue l'laboration de la politique de l' eau au niveau national,
lorsque son avis demand par les instances et organismes comptents.
12. Il adopte les mesures ncessaires la promotion des activits socioculturelles.
13. Il engage des actions en vue de promouvoir et de soutenir toute action de
solidarit sociale et toute mesure caractre caritatif.
14. Il veille la prservation et la promotion des spcificits architecturales
rgionales.
Art. 8. -Dans les limites du ressort territorial de la rgion, le conseil rgional exerce
les comptences qui pourront lui tre transfres par l' Etat, notamment en matire
de :
1. ralisation et entretien d'hpitaux, de lyces et d'tablissements universitaires
et attribution de bourses d'tudes, en fonction des orientations retenues par
l'Etat en la matire ;
2. formation des agents et cadres des collectivits locales ;
3. quipements d'intrt rgional.
Tout transfert de comptences ou de charges de l'Etat aux rgions s'accompagne
ncessairement du transfert des ressources correspondantes, notamment des
crdits. Il s'effectue conformment l' acte lgislatif ou rglementaire appropri sa
nature.
En outre, les rgions peuvent entreprendre toute action ncessaire au
dveloppement rgional, en collaboration avec l'Etat ou tout autre personne morale
de droit public, dans des conditions fixes par des conventions.

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Art. 9. -Le conseil rgional peut faire des propositions et des suggestions et mettre
des avis. A ce titre :
1. Il propose l'administration et aux autres personnes morales de droit public, les
actions entreprendre pour promouvoir le dveloppement de la rgion lorsque
lesdites actions dpassent le cadre des comptences de ladite rgion ou
excdent ses moyens ou ceux mis sa disposition.
2. Il propose la cration et les modes d'organisation et de gestion des services
publics rgionaux, notamment par voie de rgie directe, de rgie autonome ou de
concession :
3. Il suggre toute mesure concernant le choix des investissements raliser dans
la rgion par l'Etat ou toute autre personne morale de droit public.
4. Il donne son avis sur les politiques d'amnagement du territoire national et
d'urbanisme et leurs instruments.
5. Il donne son avis sur la politique d'implantation, dans la rgion, des tablissements
universitaires et des hpitaux.
Les propositions, suggestions et avis prcits sont transmis par le gouverneur du
chef- lieu de rgion aux autorits gouvernementales comptentes.

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ANNEXE 5
EXTRAITS DE LA LOI RELATIVE A LORGANISATION COMMUNALE,
PROVINCIALE ET PREFECTORALE

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EXTRAITS DE LA LOI RELATIVE A LORGANISATION COMMUNALE

Article 39
Les services et quipements publics locaux
a. Le conseil communal dcide de la cration et de l'organisation des services
publics communaux et de leur gestion, soit par voie de rgie directe, soit par cration
et association des tablissements publics communaux ou intercommunaux, soit
par concession ou par toute autre forme de gestion dlgue; en matire notamment
de :
eau potable ;
lectricit ;
assainissement liquide ;
assainissement solide ;
halles, marchs et poids publics ;
parcs de stationnement ;
transport public urbain ;
centres frigorifiques ;
transport de viandes et de poissons ;
transport de blesss et malades ;
cimetires et services funraires.
Le conseil communal tablit et adopte les plans et les schmas directeurs ainsi que
les rglements de voirie et de circulation urbaine, de distribution d'eau potable,
d'lectricit et d'clairage public, d'assainissement liquide et solide et de tous les
rseaux urbains relevant de sa comptence. Ces documents de planification, tablis
pour des horizons lointains (10 20 ans) et actualiss en cas de besoin, sont soumis
l'approbation de l'autorit de tutelle.
b. Il dcide de la cration, la ralisation et l'entretien des rseaux d'infrastructure et
des quipements communaux; notamment des :
-

routes et pistes communales, et autres voies, relevant de sa comptence,


telles qu'elles sont dfinies par les lois en vigueur ;

places et voies publiques ;

parcs, jardins publics et espaces verts ;

signalisation urbaine ;

l'approvisionnement et la distribution d'eau potable, y compris la production,


l'adduction, le stockage et le traitement de l'eau potable ;

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la collecte, le transport, l'puration, le rejet des eaux uses domestiques ou


leur rutilisation ainsi que des eaux uses industrielles dont le rejet, dans le
rseau d'assainissement, est conforme aux prescriptions rglementaires en
vigueur ;

collecte, vacuation et stockage des eaux pluviales et leur traitement ;

ralisation ou contribution la ralisation des amnagements et des ouvrages


hydrauliques destins notamment la matrise des eaux pluviales et la
protection contre les inondations ;

ralisation ou participation la ralisation des ouvrages et l'amnagement des


plages, des corniches, des lacs et des rives des fleuves situs dans le
primtre urbain ;

nettoiement des voies et des places publiques ;

la collecte, nettoiement, l'vacuation et le traitement ou la valorisation des


ordures mnagres et dchets assimils.

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EXTRAITS DE LA LOI RELATIVE A LORGANISATION PROVINCIALE ET


PREFECTORALE

Titre IV
Des comptences
Chapitre I
Les attributions du conseil
prfectoral ou provincial
Article 35
Le conseil prfectoral ou provincial rgle par ses dlibrations les affaires de la
collectivit prfectorale ou provinciale. A cet effet, il dcide des mesures prendre
pour assurer son dveloppement conomique, social et culturel, dans le respect des
attributions dvolues aux autres collectivits territoriales.
Il exerce notamment des comptences propres et des comptences qui lui sont
transfres par l'Etat.
Il peut, en outre, faire des propositions et des suggestions, et mettre des avis sur
les questions d'intrt prfectoral ou provincial relevant de la comptence de l'Etat
ou de toute autre personne morale de droit public.
Pour l'accomplissement des missions qui lui sont imparties, le conseil peut bnficier
du concours de l'Etat et des autres personnes morales de droit public.
Article 36
Dans les limites du ressort territorial de la prfecture ou la province, le conseil
prfectoral ou provincial exerce, titre de comptences propres, conformment aux
lois et rglements en vigueur, les attributions suivantes :
-

il examine et vote le plan de dveloppement conomique et social de la


prfecture ou la province, conformment aux orientations et objectifs du plan
national ;

il examine et vote le budget et le compte administratif, dans les formes et


conditions prvues par la lgislation en vigueur ;

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il dcide de l'ouverture de comptes d'affectation spciale, de nouveaux crdits,


de relvement des crdits et des virements d'article article ;

il fixe, dans le cadre des lois et rglements en vigueur, les taux des taxes, les
tarifs des redevances et des droits divers perus au profit de la prfecture ou
la province ;

il dcide des emprunts contracter et des garanties consentir ;

il arrte et vote les programmes d'quipement, de dveloppement et de mise


en valeur

il engage les actions ncessaires la promotion des investissements


notamment la ralisation ou la participation l'amnagement, l'quipement ou
la promotion de zones d'activits conomiques ;

il initie toute action propre favoriser la promotion de l'emploi, conformment


aux orientations et aux objectifs nationaux ;

il engage titre propre, ou en partenariat avec l'Etat, avec la rgion ou avec


une ou plusieurs communes rurales, toutes actions de nature promouvoir le
dveloppement rural et soutenir les programmes d'quipement du monde
rural ;

il dcide de la cration et de la participation aux entreprises d'conomie mixte


d'intrt prfectoral ou provincial ;

il dcide de la cration et des modes de gestion des services publics


prfectoraux ou provinciaux, par voie de rgie directe, de rgie autonome, de
concession ou de toute autre forme de gestion dlgue des services publics,
conformment aux lois et rglements en vigueur ;

il participe la ralisation et l'entretien des routes prfectorales ou


provinciales ;

il dcide de la cration et des modes de gestion du service public de transport


intercommunal ;

il veille la conservation, la rhabilitation, l'entretien et la valorisation


des biens du patrimoine de la prfecture ou la province ;

il statue sur les acquisitions, les alinations, les changes, les baux et toutes
les transactions portant sur les biens du domaine priv prfectoral ou
provincial ;

il dcide des actes d'occupation temporaire et de gestion du domaine public


prfectoral ou provincial ;

il contribue la ralisation des programmes d'habitat ou de restructuration de


l'urbanisme et de l'habitat prcaire dans les milieux urbain et rural ;

il contribue la prservation, la rhabilitation et la valorisation des sites


naturels et du patrimoine historique, culturel et artistique ;

il veille la protection de l'environnement ;

il prend toutes les actions ncessaires ou participe la promotion du sport, de


la culture et de l'action sociale ;
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il engage toutes les actions de solidarit sociale et participe toute oeuvre


caractre humanitaire ;

il dcide de la conclusion de tout accord ou convention de coopration ou de


partenariat, propre promouvoir le dveloppement conomique et social, et
arrte les conditions de ralisation des actions que la prfecture ou la province
excutera en collaboration ou en partenariat avec les administrations
publiques, les collectivIts territoriales, les organismes publics ou privs et les
acteurs sociaux ;

il examine et approuve les conventions de jumelage et de coopration


dcentralise ; dcide de l'adhsion et de la participation aux activits des
associations des pouvoirs locaux, et de toute forme d'changes avec des
collectivits territoriales trangres, aprs accord de l'administration de tutelle,
et dans le respect des engagements internationaux du Royaume. Toutefois,
aucune convention ne peut tre passe entre une prfecture ou province ou
un groupement de collectivits locales avec un Etat tranger.
Article 37

Dans les limites du ressort territorial de la prfecture ou la province, le conseil


prfectoral ou provincial exerce les comptences qui pourront lui tre transfres par
l'Etat, notamment dans les domaines suivants :
-

l'enseignement secondaire et technique: ralisation et entretien des collges,


des lyces et des instituts spcialiss ;

la sant: ralisation et entretien des hpitaux et des centres de sant ;

la formation professionnelle ;

la formation du personnel des collectivits locales et des lus locaux ;

les infrastructures, les quipements et les programmes de dveloppement et


de mise en valeur d'intrt prfectoral ou provincial.

Tout transfert, de comptences est accompagn obligatoirement par un transfert des


ressources ncessaires leur exercice. Il est effectu, selon le cas, par acte lgislatif
ou rglementaire appropri.
Article 38
Le conseil prfectoral ou provincial peut faire des propositions, des suggestions et
mettre des avis. A ce titre :
-

il propose l'Etat et aux autres personnes morales de droit public, les actions
entreprendre pour promouvoir le dveloppement conomique, social et
culturel de la prfecture ou la province, lorsque lesdites actions dpassent les

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

limites de ses comptences ou excdent ses moyens et ceux mis sa


disposition ;
-

il est consult sur les politiques et les plans d'amnagement du territoire et


d'urbanisme et sur leurs instruments, proposs par l'Etat ou par la rgion ;

il suggre toute mesure relative la promotion des investissements et de


l'emploi et l'amlioration de l'environnement de l'entreprise ;

il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et les
rglements en vigueur ou qu'il est demand par l'Etat ou par la rgion.

Le conseil peut, en outre, mettre des vux sur toutes les questions d'intrt
prfectoral ou provincial, l'exception des vux caractre politique.
Les propositions, suggestions et avis, mis par le conseil plnier, sont transmis par le
wali ou le gouverneur aux autorits gouvernementales comptentes, aux
tablissements publics et aux services concerns; qui sont tenus d'adresser, au
conseil prfectoral ou provincial, leurs rponses motives, par le mme canal, dans
un dlai n'excdant pas trois mois.

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ANNEXE 6 :

EXTRAITS DU DECRET RELATIF AUX ATTRIBUTIONS ET A LORGANISATION


DU MINISTERE DE LINTERIEUR

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Dcret Du 2-97-176 du 14 chaabane 1418


(15 dcembre 1997) relatif aux attributions et
l'organisation du ministre de l'Intrieur *

Art. 40. -La Direction des rgies et des services concds est charge de
l'laboration de la politique gnrale, du contrle et du suivi, en matire de transport
urbain, d'assainissement et de distribution de l'eau et de l'lectricit.
Elle coordonne en outre les activits des rgies avec celles des autres intervenants
dans les secteurs.
La Direction des rgies et des services concds comprend :
la Division des transports urbains ;
la Division de l'lectricit ;
la Division de l'eau potable ;
la Division de l'assainissement ;
la Division des affaires administratives.
La Division des transports urbains comprend :
- le Service des tudes statistiques ;
- le Service de contrle et coordination ;
- le Service des concessions.
La Division de l'lectricit comprend :
- le Service des tudes et programmations ;
- le Service de contrle et coordination ;
- le Service de l'lectrification rurale.
La Division de l'eau potable comprend :
- le Service des tudes et de la planification ;
- le Service de contrle et coordination.
La Division de l'assainissement comprend :
- le Service des tudes et projets ;
- le Service de contrle et de coordination.
La Division des affaires administratives comprend :
- le Service du personnel ;
- le Service comptable et financier ;
- le Service des tudes ;
- le Service de vrification ;
- le Service de la documentation.

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ANNEXE 7 :

EXTRAITS DU DECRET RELATIF AUX REGIES DOTEES DE LA PERSONNALITE


CIVILE ET DE LAUTONOMIE FINANCIERE

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Dcret n 2-64-394 du 22 joumada I 1384


(29 septembre 1964) relatif aux rgies communales dotes
de la personnalit civile et de l'autonomie financire *

Titre premier
Constitution

Article premier. -Les conseils communaux et les comits des syndicats de


communes qui dcident, pour assurer l'excution d'un service public caractre
industriel ou commercial, de crer une rgie dote de la personnalit civile et de
l'autonomie financire, doivent dterminer dans leurs dlibrations institutives le
montant et la nature de la dotation initiale faite la rgie. Un projet de rglement
intrieur qui a pour objet de fixer, dans le cadre des dispositions du prsent dcret,
les rgles particulires chaque rgie, et notamment celles d'un cahier des charges
d'exploitation, doit tre annex la dlibration institutive.
Art. 2. -La dlibration d'un conseil communal ou d'un comit syndical instituant une
rgie dote de la personnalit civile et de l'autonomie financire ou y mettant fin, est
approuve expressment par arrt du ministre de l'Intrieur pris aprs avis
conforme du ministre charg des finances et du ministre des Travaux publics ou du
ministre comptent.
Art. 3. -La rgie peut, dans les conditions prvues l'article 15 ci-aprs, acqurir des
participations financires dans les entreprises publiques, semi-publiques ou prives
dont l'objet est complmentaire ou connexe son activit propre.

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Titre II
Structure administrative
Art. 4. -La rgie est administre par un conseil d'administration et un comit de
direction. L'ensemble des services est gr par un directeur.
Conseil d'administration
Art. 5. -Le nombre des membres du conseil d' administration, qui ne peut tre
infrieur six ni suprieur douze, est propos par la dlibration institutive de la
rgie.
les membres du conseil d'administration d'une rgie communale ou intercommunale
sont dsigns concurrence d'un tiers par le ministre de l'Intrieur, les autres
membres tant choisis, dans son sein, par le conseil communal ou le comit
syndical.
Les membres du conseil d'administration lisent parmi eux leur prsident et un ou
plusieurs vice-prsidents.
L'arrt ministriel approuvant la dlibration institutive de la rgie ou si cette rgie
est dj cre, un arrt du ministre de l'Intrieur, pris dans les formes fixes par
l'article 2 ci- dessus, peut dclarer que l'exploitation d'un service public caractre
industriel ou commercial est d'intrt national. Dans ce cas, les membres du conseil
d'administration sont nomms moiti par le ministre de l'Intrieur, moiti par le
conseil communal ou le comit syndical et le prsident du conseil d'administration est
dsign par le ministre de l'Intrieur.
Parmi les membres dsigns par le ministre de l'Intrieur figurent obligatoirement les
reprsentants du ministre des Travaux publics ou du ministre comptent et du
ministre charg des finances.
Art. 6. -Les membres du conseil d'administration sont nomms pour une dure de
trois ans. Leur mandat est renouvelable.
Toutefois, la dure du mandat des conseillers communaux, membres du conseil
d'administration, prend fin la date du renouvellement des conseils communaux. Les
membres dsigns par le ministre de l'Intrieur cessent de plein droit de faire partie
du conseil lorsqu'ils n'exercent plus les fonctions en raison desquelles ils ont t
nomms. Ils sont immdiatement remplacs.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Art. 7. -Les membres du conseil d'administration ne peuvent prendre ou conserver


aucun intrt ni occuper aucune fonction dans des entreprises en rapport avec la
rgie, ni assurer des prestations pour ces entreprises. Ils ne peuvent, en aucun cas,
prter leur concours titre onreux la rgie.
En cas d'infraction ces prohibitions ou de faute grave, l'intress est dchu de son
mandat par dcision du ministre de l'Intrieur sur proposition soit du gouverneur, soit
du prsident du conseil d'administration, soit du prsident du conseil communal ou
du prsident du comit syndical.
Art. 8. -Les fonctions de membres du conseil d'administration sont gratuites. Le
rglement intrieur prvoit dans quelles conditions les membres peuvent percevoir
des indemnits reprsentatives de frais.
Comit de direction
Art. 9. -Le comit de direction comprend :
-

un membre du conseil d'administration dsign par le ministre de l'Intrieur,


prsident ;

deux membres dsigns en son sein par le conseil d'administration.

Assistent aux sances titre consultatif :


-

l'ingnieur municipal ou l'ingnieur charg des travaux du syndicat des


communes ;

le contrleur financier ;

le directeur de la rgie.

Le comit se runit au moins une fois par mois sur convocation de son prsident.
Directeur
Art. 10. -Le directeur de la rgie est nomm suivant les formes prescrites par le dahir
n 1-63-132 du 28 joumada Il 1383 (16 novembre 1963) relatif aux emplois
suprieurs et de direction de diverses entreprises.
Les conditions d'emploi et de rmunration sont fixes conformment aux
dispositions du dcret n 2-63-165 du 28 joumada Il 1383 (16 novembre 1963) relatif
aux emplois suprieurs et de direction de diverses entreprises.

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Art. 11. -Les fonctions de directeur sont incompatibles avec celles de conseiller
municipal ou de membre du conseil d'administration de la rgie.
Le directeur ne peut prendre ou conserver aucun intrt ni occuper aucune fonction
dans des entreprises en rapport avec la rgie ni assurer des prestations pour ces
entreprises. En cas d'infraction, le directeur est relev de ses fonctions par le
ministre de l'Intrieur agissant soit de sa propre initiative, soit sur proposition du
conseil d'administration. Il est immdiatement remplac.

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Titre III
Fonctionnement
Conseil d'administration

Art. 12. -Le conseil d'administration se runit au moins deux fois par an sur
convocation de son prsident et, en outre, chaque fois que celui-ci le juge utile. Il doit
tre, runi galement la demande du gouverneur ou celle de la majorit de ses
membres. Ses sances ne sont pas publiques. Assistent aux sances avec voix
consultative le directeur et le contrleur financier dsign par le ministre charg des
finances.
Le pacha ou le cad, le prsident du conseil communal ou le prsident du comit
syndic. peuvent galement assister aux sances avec voix consultative.
Art. 13. -Le conseil dlibre valablement lorsque les deux tiers de ses membres sont
prsents.
Si aprs une premire convocation, le conseil ne runit pas ce quorum, une seconde
runion, tenue quinze jours d'intervalle, est valable quel que soit le nombre des
administrateurs prsents.
Les dcisions sont prises la majorit des membres prsents. En cas de partage
des voix, celle du prsident est prpondrante.
Art. 14. -Le conseil d'administration dlibre sur toutes les questions intressant le
fonctionnement de la rgie. Il arrte toutes dispositions utiles cet effet. Expdition
de toutes les dlibrations du conseil d'administration est adresse dans la huitaine
par son prsident au gouverneur qui en dlivre un rcpiss dans un dlai de huit
jours.
Les dlibrations pour lesquelles une approbation est exige par application des
dispositions de l'article 15 ci-aprs sont considres comme approuves, si le
gouverneur ou le ministre de l'Intrieur n'a pas fait connatre sa dcision dans un
dlai de trois mois compter de la date du rcpiss prvu l' alina prcdent.
Art. 15. -Sous rserve de l'application de la lgislation spciale en la matire,
confrant des pouvoirs d'approbation ou de visa d'autres autorits, ne sont
excutoires qu'aprs avoir t approuves :
1. par le ministre de l'Intrieur, les dlibrations relatives :
- aux statuts du personnel lorsqu'elles sont de sa comptence ;
- au budget de fonctionnement ;
- aux programmes d'investissement ;
- la fixation des tarifs et redevances ;
- aux emprunts ;
- la prise ou la cession de participations financires ;
- l'ouverture des comptes courants bancaires ;
- la fin de la rgie ;

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2. par le gouverneur, les dlibrations relatives :


-

l'approbation des comptes, dans les conditions fixes par le dahir du 15


joumada I 1359 (21 juin 1940), organisant le contrle des municipalits sur
les comptes des entreprises lies ces collectivits par une convention
financire ;

aux oprations immobilires et aux baux pris ou donns d'une dure


suprieure neuf ans ;

aux rgles d'amortissement des biens meubles et immeubles.

Comit de direction
Art. 16. -Le comit de direction est charg, dans l'intervalle des runions du conseil,
de suivre la gestion de la rgie et, ventuellement, de rgler toutes les questions
pour lesquelles il a reu dlgation du conseil d'administration.

Directeur
Art. 17. -Le directeur assure, sous l'autorit et le contrle du conseil d'administration
ou du comit de direction, le fonctionnement de la rgie. A cet effet :
1. il prend toutes mesures ncessaires l'excution des dcisions du conseil
d'administration ;
2. il assume la direction de l'ensemble des services et agit au nom de la rgie ;
3. il recrute et licencie le personnel dans la limite des inscriptions budgtaires. Il
peut faire assermenter certains agents agrs au pralable par le gouverneur;
4. il passe tous actes, contrats, traits ou marchs en excution des dcisions
du conseil ;
5. il engage et liquide les dpenses, constate les recettes de la rgie. Il dlivre
l'agent comptable les ordres de paiement et les titres de recettes
correspondants ;
6. il reprsente la rgie en justice; mais il ne peut intenter une action ou dfendre
qu'avec l'autorisation du conseil d'administration ou du comit de direction.
Les transactions sont conclues dans les mmes conditions ;
7. Toutefois, le directeur peut, sans autorisation pralable, faire tous actes
conservatoires ou interruptifs des dlais de forclusion, prescription ou
dchance ;
8. le directeur peut, sous sa responsabilit, dlguer sa signature un ou
plusieurs chefs de service.

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Titre IV
Rgime financier
Art. 18. -La dotation initiale de la rgie prvue par l'article 2 est gale la valeur des
biens meubles et immeubles qui lui sont affects.
La dotation s'accrot :
-

de la valeur nette des apports ultrieurs consentis la rgie ;

des dons et subventions faits au titre de l'investissement, qui pourront lui tre
attribus par des collectivits ou tablissements publics ou toute autre
personne morale ou physique ;

des rserves qui lui seront incorpores.

La dotation se rduit ventuellement de la valeur des apports restitus ou transfrs


par la rgie.
Art. 19. -La rgie est habilite contracter des emprunts auprs de tous organismes
prteurs. Elle peut galement acqurir ou faire construire des biens meubles et
immeubles payables en plusieurs termes aux cdants ou entrepreneurs. Cette
dernire opration est, du point de vue comptable, assimile un emprunt.
Art. 20. -La rgie tient ses critures et effectue ses recettes et paiements selon les
lois et usages du commerce.
Art. 21. -L'agent comptable est nomm dans les conditions fixes par l'article 5 du
Dahir du l7 chaoual l379 (14 avril 1960) organisant le contrle financier de l'Etat sur
les offices, tablissements publics et socits concessionnaires, ainsi que sur les
socits et organismes bnficiant du concours financier de l'Etat ou de collectivits
publiques.
Art. 22. -Le contrle financier de l'Etat sur la rgie est assur dans les conditions
fixes par le dahir du 17 chaoual 1379 (14 avril 1960) prcit.
Toutefois, en raison du caractre communal de cet tablissement public, sont
approuves galement par le ministre de l'Intrieur, les dcisions portant sur les
objets ci-aprs :
1. budget ou tat de prvision d'exploitation et de premier tablissement ;
2. bilan, comptes d'exploitation et de pertes et profits, affectation ou rpartition
des bnfices ;
3. prise, extension ou rduction de participations financires ;
4. conditions d'mission des emprunts, conditions de recours aux autres formes
de crdits bancaires tels qu' avantages ou dcouverts.

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Art. 23. -Sans prjudice des dispositions du dahir n 1-59-269 du 17 chaoual 1379
(14 avril 1960) relatif l'inspection gnrale des finances et de celles du dahir
n 1-59-270 du l7 chaoual 1379 (14 avril 1960) instituant une commission nationale
des comptes, le ministre de l'Intrieur ou le gouverneur peuvent faire effectuer, tout
moment, par des agents dsigns par leurs soins, toutes oprations de contrle en
vue de s'assurer que les prescriptions imposes tant par le prsent dcret que par le
rglement intrieur de la rgie soient observes.

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Titre V
Fin de la rgie
Art. 24. -Il peut tre mis fin la rgie par dlibration du conseil communal ou du
comit syndical.
Avant l'approbation de cette dlibration dans les formes prvues par l'article 2 cidessus, le ministre de l'Intrieur impartit un dlai au conseil d'administration de la
rgie pour qu'il prsente ses explications ou prenne ventuellement les mesures
estimes ncessaires au redressement de la situation. Si, l' expiration du dlai, le
conseil dadministration n'a pas pris les mesures qui s'imposent, ou s'il garde le
silence, le ministre de l'Intrieur approuve la dlibration.
Art. 25. -La dcision d'approbation d'une dlibration mettant fin la rgie fixe la
date laquelle cesseront les oprations de cet tablissement.
Les comptes sont arrts cette date.
Art. 26. -Les ministres de l'Intrieur et des Finances sont chargs de la liquidation de
rgie. A cet effet, ils dsignent un ou plusieurs liquidateurs dont ils dterminent les
pouvoirs.
Les rsultats de la liquidation sont ports un compte hors budget rattach au
budget de la collectivit publique intresse.
L'apurement de ce compte fait l'objet d'une dcision conjointe des ministres des
Finances et de l'Intrieur.
Art. 27. -Le ministre de l'Intrieur, le ministre des Travaux publics et le soussecrtaire d'Etat aux finances sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de
l'excution du prsent dcret qui sera publi au Bulletin officiel.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

ANNEXE 8

DAHIR RELATIF AU CONTROLE FINANCIER DE LETAT

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Dahir n 1-59-271 du 17 chaoual 1379 (14 avril 1960)


organisant le contrle financier de l'Etat sur les offices tablissements
publics et socits concessionnaires ainsi que les socits et organismes
bnficiant du concours financier de l'Etat ou de collectivits
publiques tel que modifi par le dahir n 1-62-402
du 27 moharrem 1382 (30 juin 1962)
Louange Dieu seul !
(Grand sceau de Sidi Mohammed Ben Youssef)
Que l'on sache par les prsentes -puisse Dieu en lever et en fortifier la teneur !
Que notre Majest Chrifienne,
A dcid ce qui suit :
Article premier. -Sont soumis au contrle financier de l'Etat tel qu'il est dfini aux
articles ci-aprs :
1. les offices et tablissements publics dots de l'autonomie financire et toutes
les entreprises dont le capital est souscrit exclusivement ou conjointement par
l'Etat des tablissements ou des collectivits publiques ;
2. les socits concessionnaires ou grantes d'un service public de l'Etat ou
d'une collectivit publique.
Art. 2. -Les agents chargs du contrle financier de ces organismes sont dsigns
par le ministre des Finances.
Pour l'excution de leur mission ces agents ont tous pouvoirs d'investigation sur
pices et sur place.
Art. 3. -Le contrle financier de l'Etat sur les organismes viss l'article premier
s'tend toutes les oprations susceptibles d'avoir une rpercussion financire
directe ou indirecte.
Les agents chargs du contrle financier ont entr titre consultatif aux sances des
conseils d'administration, comits de direction ou de gestion des organismes
intresss. Ils sigent dans les diffrents comits ou commissions constitus en
application de dispositions statuaires, conventionnelles ou rglementaires relatives
aux dits organismes.

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Dahir n 1-79-176 du 22 chaoual1399


(14 septembre 1979) portant promulgation de la
loi n 12- 79 relative la Cour des comptes

Art. 72. -Ce contrle de la Cour s'exerce sur :


1. les services de l'Etat,
2. les collectivits locales et leurs groupements,
3. les tablissements publics,
4. les entreprises concessionnaires ou grantes d'un service public,
5. les entreprises dans lesquelles l'Etat, des collectivits locales ou des
tablissements publics dtiennent sparment ou conjointement, directement ou
indirectement, une participation gale ou suprieure au tiers du capital.

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ANNEXE 9
CODE GENERAL FRANAIS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

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(Extrait)

Premire partie
Dispositions gnrales
Livre IV
Services publics locaux
Titre premier
Les dlgations de service public
Article L.1411-13

Dans les communes de 3500 habitants et plus, les documents relatifs l'exploitation
des services publics dlgus, qui doivent tre remis la commune en application de
conventions de dlgation de service public, l'exception de ceux mentionns
l'article 6 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amlioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions
d'ordre administratif, social et fiscal, sont mis la disposition du public sur place la
mairie et, le cas chant, la mairie annexe, dans les quinze jours qui suivent leur
rception par voie d'affiche appose. Le public est avis par le maire de cette
rception par voie d'affiche appose en mairie et aux lieux habituels d'affichage
pendant au moins un mois.
Article L. 1411-14
Les dispositions de l'article L. 1411-13 s'appliquent aux tablissements publics
administratifs des communes de 3 500 habitants et plus, aux tablissements publics
de coopration intercommunale et aux syndicats mixtes mentionns l'article
L. 5711-1, qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus.
Le lieu de mise la disposition du public est le sige de l'tablissement et les mairies
des communes membres de l'tablissement public de coopration intercommunale
ou du syndicat mixte.

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Article L. 1411-16
Les dispositions de l'article L. 1411-13 sont applicables aux rgions. Le lieu de mise
disposition du public est l'htel de la rgion. Ces documents peuvent galement
tre mis la disposition du public dans chaque dpartement, dans un lieu public.
Article L. 1411-17
Les dispositions prvues aux articles L. 1411-15 et L. 1411-16 s'appliquent
galement aux tablissements publics de coopration interdpartementale, aux
tablissements publics de coopration inter-rgionale et aux syndicats mixtes
mentionns l'article L. 5721-2 qui comprennent au moins un dpartement ou une
rgion. Le lieu de mise disposition est le sige de l'tablissement et les htels des
dpartements et des rgions membres.

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Livre V
Dispositions conomiques
Titre II
Socits d'conomie mixte locales
Article L. 1524-3

Lorsqu'une socit d'conomie mixte locale exerce, pour le compte d'une collectivit
territoriale ou d'un groupement, des prrogatives de puissance publique, elle tablit
chaque anne un rapport spcial sur les conditions de leur exercice qui est prsent
l'organe dlibrant de la collectivit territoriale ou du groupement et est adress au
reprsentant de l'Etat dans le dpartement.

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ANNEXE 10
EXTRAITS DE LA LOI FRANCAISE RELATIVE A LA PREVENTION DE LA
CORRUPTION ET A LA TRANSPARENCE DE LA VIE ECONOMIQUE ET DES
PROCEDURES PUBLIQUES

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Loi 93-122 du 29 janvier 1993


Loi relative la prvention de la corruption
et la transparence de la vie conomique et des procdures
publiques modifie par la loi 96-142 du 21 fvrier 1996 *

Chapitre IV
Dlgations de service public
Section 1
Dispositions gnrales
Article 38
Les dlgations de service public des personnes morales de droit public sont
soumises par l'autorit dlgante une procdure de publicit permettant la
prsentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prvues par un
dcret en Conseil d'Etat. La collectivit publique dresse la liste des candidats admis
prsenter une offre aprs examen de leurs garanties professionnelles et
financires et de leur aptitude assurer la continuit du service public et l'galit des
usagers devant le service public. La collectivit adresse chacun des candidats un
document dfinissant les caractristiques quantitatives et qualitatives des prestations
ainsi que, s'il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu l'usager. Les
offres ainsi prsentes sont librement ngocies par lautorit responsable de la
personne publique dlgante qui, au terme de ces ngociations, choisit le
dlgataire.
Article 39
L'article 52 de la loi d'orientation n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative
ladministration territoriale de la Rpublique est abrog.
Article 40
Modifi par loi 95-127 du 8 fvrier 1995, art. 1, 4, JORF du 9 fvrier 1995.
Modifi par loi 96-142 du 21 fvrier 1996, art. 12, JORF du 24 fvrier 1996.
*.JORF du 24 fvrier 1996.
Les conventions de dlgation de service public doivent tre limites dans leur
dure. Celle-ci est dtermine par la collectivit en fonction des prestations
demandes au dlgataire. Lorsque les installations sont la charge du dlgataire,

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

la convention de dlgation tient compte, pour la dtermination de sa dure, de la


nature et du montant de l'investissement raliser et ne peut dans ce cas dpasser
la dure normale d'amortissement des installations mises en oeuvre. Dans le
domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures mnagres et autres
dchets, les dlgations de service public ne peuvent avoir une dure suprieure
vingt ans sauf examen pralable par le trsorier-payeur gnral, l'initiative de
l'autorit dlgante, des justificatifs de dpassement de cette dure. Les conclusions
de cet examen sont communiques aux membres de l'assemble dlibrante
comptente avant toute dlibration relative la dlgation.
Une dlgation de service ne peut tre prolonge que :
a.

Pour des motifs d'intrt gnral, La dure de la prolongation ne peut alors


excder un an.

b.

b, Lorsque le dlgataire est contraint, pour la bonne excution du service


public ou l'extension de son champ gographique et la demande du dlgant,
de raliser des investissements matriels non prvus au contrat initial, de
nature modifier l'conomie gnrale de la dlgation et qui ne pourraient tre
amortis pendant la dure de la convention restant courir que par une
augmentation de prix manifestement excessive. [Dispositions dclares non
conformes la Constitution par dcision du Conseil constitutionnel n 92-316
DC du 20 janvier 1993.]

Si la dlgation a t consentie par une personne publique autre que l'Etat, la


prolongation mentionne au a ou au b ne peut intervenir qu'aprs un vote de
l'assemble dlibrante.
Les conventions de dlgation de service public ne peuvent contenir de clauses par
lesquelles le dlgataire prend sa charge l'excution de services ou de paiements
trangers l'objet de la dlgation.
Les montants et les modes de calcul des droits d'entre et des redevances verses
par le dlgataire la collectivit dlgante doivent tre justifis dans ces
conventions.
La convention stipule les tarifs la charge des usagers et prcise l'incidence sur ces
tarifs des paramtres ou indices qui dterminent leur volution.
Les modalits d'application du prsent article sont fixes, en tant que de besoin, par
dcret en Conseil d'Etat.

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Article 40-1
Cr par loi 95-127 du 8 fvrier 1995, art. 2, JORF du 9 fvrier 1995.
Modifi par loi 96-142 du 21 fvrier 1996, art. 12, JORF du 24 fvrier 1996.
Le dlgataire produit chaque anne avant le 1er juin l'autorit dlgante un rapport
comportant notamment les comptes retraant la totalit des oprations affrentes
l'excution de la dlgation de service public et une analyse de la qualit de service.
Ce rapport est assorti d'une annexe permettant l'autorit dlgante d'apprcier les
conditions d'excution du service public.
Article 41
Modifi par loi 2000-1208 du 13 dcembre 2000, art. 156, JORF, 14 dcembre 2000.
Les dispositions du prsent chapitre ne s'appliquent pas aux dlgations de service
public :
a.

Lorsque la loi institue un monopole au profit d'une entreprise.

b.

Lorsque ce service est confi un tablissement public [Dispositions dclares


non conformes la Constitution par dcision du Conseil constitutionnel n 92316 DC du 20 janvier 1993] et condition que l'activit dlgue figure
expressment dans les statuts de l'tablissement [Dispositions dclares non
conformes la Constitution par dcision du Conseil constitutionnel n 92-316
DC du 20 janvier 1993].

c.

Lorsque le montant des sommes dues au dlgataire pour toute la dure de la


convention n'excde pas 700 000 F ou que la convention couvre une dure non
suprieure trois ans et porte sur un montant n'excdant pas 450 000 F par an.
Toutefois, dans ce cas, le projet de dlgation est soumis une publicit
pralable ainsi qu'aux dispositions de l'article 40. Les modalits de cette
publicit sont fixes par dcret en Conseil d'Etat.

d.

Lorsque la dlgation constitue un mandat de grance de logements locatifs


sociaux confie un organisme d'habitations loyer modr.
Section 2
Dispositions applicables aux
collectivits territoriales, aux groupements de ces
collectivits et leurs tablissements publics
Article 42
Modifi par loi 96-142 du 21 fvrier 1996, art. 12, JORF du 24 fvrier 1996.

Les assembles dlibrantes des collectivits territoriales, de leurs groupements et


de leurs tablissements publics se prononcent sur le principe de toute dlgation de
service public local. Elles statuent au vu d'un rapport prsentant le document
contenant les caractristiques des prestations que doit assurer le dlgataire.
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Article 43
Modifi par loi 96-142 du 21 fvrier 1996, art. 12, JORF du 24 fvrier 1996.

Aprs dcision sur le principe de la dlgation, il est procd une publicit et un


recueil d'offres dans les conditions prvues aux deuxime et troisime alinas de
l'article 38. Les plis contenant les offres sont ouverts par une commission compose
:
a) Lorsqu'il s'agit d'une rgion, de la collectivit territoriale de Corse, d'un
dpartement, d'une commune de 3 500 habitants et plus et d'un tablissement
public, par l'autorit habilite signer la convention de dlgation de service
public ou son reprsentant, prsident, et par cinq membres de l'assemble
dlibrante lus en son sein la reprsentation proportionnelle au plus fort
reste.
b) Lorsqu'il s'agit d'une commune de moins de 3 500 habitants, par le maire ou
son reprsentant, prsident, et par trois membres du conseil municipal lus
par le conseil la reprsentation proportionnelle au plus fort reste. Il est
procd, selon les mmes modalits, l'lection de supplants en nombre
gal celui de membres titulaires. Le comptable de la collectivit et un
reprsentant du ministre charg de la concurrence sigent galement la
commission avec voie consultative. Au vu de l'avis de la commission, l'autorit
habilite signer la convention engage librement toute discussion utile avec
une ou des entreprises ayant prsent une offre. Elle saisit l'assemble
dlibrante du choix de l'entreprise auquel elle a procd. Elle lui transmet le
rapport de la commission prsentant notamment la liste des entreprises
admises prsenter une offre et l'analyse des propositions de celles-ci, ainsi
que les motifs du choix de la candidate et l'conomie gnrale du contrat.
Article 44
Modifi par loi 96-142 du 21 fvrier 1996, art. 12, JORF du 24 fvrier 1996.

Deux mois au moins aprs la saisie de la commission mentionne l'article 43,


l'assemble dlibrante se prononce sur le choix du dlgataire et le contrat de
dlgation. Les documents sur lesquels se prononce l'assemble dlibrante doivent
lui tre transmis quinze jours au moins avant sa dlibration-

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

La dfinition propose par


la Commission europenne sur les concessions
et autres formes de partenariat public/priv

Les concessions et autres formes analogues de partenariat public/priv seraient ainsi


dfinies de la manire suivante: tout acte ou contrat titre onreux pass entre une
autorit publique et un oprateur public ou priv ayant pour objet la construction, l'
exploitation, la construction et l'exploitation d'un service public ou d'une infrastructure
publique, et remplissant les deux conditions cumulatives suivantes, par opposition
aux marchs publics :
la rmunration de l'entrepreneur rside dans le droit d'exploiter l'ouvrage
et/ou le service (il est possible d'envisager que ce droit soit assorti du
paiement d'un prix par le concdant, ds lors qu'il ne constitue pas un lment
essentiel de la rmunration du concessionnaire) ;
l'oprateur doit prendre sa charge une part significative soit des risques de
construction et d'exploitation de l'ouvrage, soit des risques de l'exploitation du
service.

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ANNEXE 11
TEXTES DE LOIS MAROCAINES RELATIVES AUX SERVICES PUBLICS

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Textes de loi marocains relatifs aux services publics :

Dahir

Du 30/09/1976

Dahir

Du 12/09/1973

Dahir

Du 14/04/1960

Dahir

Du 24/10/1962

Dahir

Du 5/08/1963

Dahir
Dahir

Du 5/08/1963
Du 05/08/1963

Dcret-Loi
Dahir

Du 23 septembre 1994
Du 6/05/1982 et dcret du 16/04/1983

Loi
Dcret

Du 6/8/1992
Du 2/2/1993

Dahir

Du 5/8/1963

Dahir

Du 6/5/1982

Dahir

Du 30/12/1989

Dcret

Du 30/12/1988

Dahir
Dahir

Du 07/1/1914
Du 03/1/1916

Portant loi n1-76-583 relatif l'organisation


communale
Relatif l'organisation des prfectures, des
provinces et de leurs assembles.
Organisant le contrle financier de l'tat sur
les offices, tablissements publics et socits
concessionnaires ainsi que sur les socits et
organismes bnficiant du concours
financier de l'tat ou de collectivits
publiques.
Rglementant les conditions relatives la
dlivrance des autorisations, permissions et
concessions des distributions d'nergie
lectrique ainsi qu'au fonctionnement et au
contrle desdites distributions
Approuvant la convention du 30/04/1963 de
prise en charge par l'tat du Service Public
de la production, du transport et de la
distribution d'nergie lectrique concd la
"socit nergie lectrique du Maroc"
Portant cration ONCF
Portant cration de l'Office Nationale de
l'lectricit (transfert notamment des droits et
obligations de la concession attribue la
socit nergie lectrique du Maroc
l'office).
Modifiant le Dahir
Portant promulgation de la loi relative
l'expropriation pour cause d'utilit publique
et l'occupation temporaire
Relative aux autoroutes
Pris pour l'application de la loi n 4-89
relative aux autoroutes
Portant cration de l'office nationale des
chemins de fer
Portant promulgation de la loi 25-79 portant
cration de l'office des aroports de
Casablanca
Transformant l'office des aroports de
Casablanca en office national des aroports
B.O. du 7/01/1999 fixant les conditions et
formes de passation des marchs de l'tat
ainsi que certaines dispositions relatives
leur contrle et leur gestion
Sur le domaine public
Portant rglement spcial sur la dlimitation
du domaine de l'tat

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Cas de lIndustrie de leau et de llectricit

Dahir

Du 30/11/1918

Dahir
Dcret

Du 19/10/1921 et du 12/05/1937
Du 30/12/1975

Dahir

Du 6/02/1963

Dahir
Dahir
Dahir

Du 1Er aot 1925 et complt par le Dahir du


5/5/1993
Du 3/04/1972
Du 8/10/1977

Dahir

Du 28/7/1970

Dahir

Du 28/12/84

87

Relatif aux occupations temporaires du


domaine public
Sur le domaine principal
Portant rforme de la commission des
marchs
Concernant les conditions de dpts des
fonds disponibles des tablissements publics
et des socits concessionnaires
Sur le rgime des eaux
Relatif l'Office national de l'eau potable
Modifiant le Dahir du 3/04/1972 relatif
l'office national de l'eau potable
Relatif la concession la SA "Loto Pari
Sportif" du monopole de l'organisation et de
l'exploitation des paris portant sur toutes
comptitions sportives
Portant cration de l'office d'exploitation des
ports