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A Governana da Segurana dos EUA ps 11 de setembro:

O papel da segurana privada na promoo da segurana nacional
Cleber da Silva Lopes
RESUMO: A governana da segurana dos EUA no perodo ps 11 de setembro
tem sido marcada pela participao do setor de segurana privada. Externamente,
os EUA tm feito uso de empresas militares privadas para dar apoio ou proteger
seus recursos materiais e humanos em zonas de conflito. Internamente, as ameaas
de ataques terroristas contra a infra-estrutura dos EUA alaram o setor de
segurana privada condio de parceiro chave na promoo da segurana
nacional. Uma literatura crescente tem se debruado sobre o uso de empresas
militares privadas em conflitos internacionais, mas o papel da segurana privada na
promoo da segurana nacional dos EUA tem sido largamente negligenciado. O
objetivo desse trabalho discutir alguns dos desafios e implicaes que a segurana
privada coloca para a governana da segurana nacional dos EUA no perodo ps
11 de setembro. De que forma a segurana privada desafia o modo como
tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional? Quais dificuldades a
segurana privada coloca para a governana da segurana interna dos EUA? O que
o governo dos EUA est fazendo para superar essas dificuldades? O trabalho
analisa de forma exploratria essas questes.
Palavras-Chave: Estados Unidos; Governana; Segurana Nacional;

O termo governana vem sendo usado pela literatura acadmica para dar
conta de uma grande variedade de fenmenos que vo desde prticas de governar
o sistema internacional na ausncia de um governo global at o reconhecimento de
que o Estado no o nico ator que exerce poder nas sociedades contemporneas
(Picciotto, 2006; Burris et. al., 2008). Na rea de segurana, a noo de governana
cada vez mais usada para se referir s aes de uma pluralidade de atores
estatais e no estatais empenhados em oferecer garantias de proteo a indivduos
e/ou instituies (Wood e Dupont, 2006).
A governana da segurana dos EUA no perodo ps 11 de setembro tem
sido marcada pela participao de empresas de segurana privada. Externamente,
os EUA tm feito uso de empresas militares privadas para dar apoio ou proteger
seus recursos materiais e humanos em zonas de conflito, especialmente no Iraque e
no Afeganisto. Internamente, as ameaas de ataques terroristas contra a infraestrutura dos EUA alaram o setor de segurana privada condio de parceiro
chave na promoo da segurana nacional.
Uma literatura crescente tem se debruado sobre o uso de empresas
militares privadas em conflitos internacionais, mas o papel da segurana privada na

promoo da segurana nacional dos EUA tem sido largamente negligenciado. O

objetivo desse trabalho discutir alguns dos desafios e implicaes que a segurana
privada coloca para a governana da segurana nacional dos EUA no perodo ps
11 de setembro. De que forma a segurana privada desafia o modo como
tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional? Quais dificuldades a
segurana privada coloca para a governana da segurana interna dos EUA? O que
o governo dos EUA est fazendo para superar essas dificuldades? O trabalho
procura analisar essas questes.
O texto est organizado em duas partes, seguidas de breves consideraes
finais. Na primeira procuro mostrar como a segurana privada se tornou uma
parceira chave na promoo da segurana interna dos EUA. Na segunda parte
discuto algumas das implicaes e dos desafios postos pelo envolvimento da
segurana privada em temas de segurana nacional. Nas consideraes finais
sumarizo os argumentos do trabalho e fao alguns breves comentrios gerais sobre
o futuro da governana da segurana interna dos EUA.

1. A Segurana Privada nos EUA: de tropa de choque privada parceira na

promoo da segurana nacional

1.1 O cenrio anterior a 11 de setembro

A segurana privada tem sido definida como um setor que vende
equipamentos e servios para proteger informaes, pessoas e propriedades contra
ocorrncias indesejadas que possam acarretar perdas. O segmento que vende
servios de proteo normalmente divide-se entre aquele formado por organizaes
que constituem e mantm corpos prprios de segurana (private security in-house
ou segurana privada orgnica) e aquele formado por empresas especializadas na
prestao de servios de segurana para terceiros (contract private security ou
segurana privada contratada) (Shearing e Stenning, 1981).
O setor de segurana privada dos EUA surgiu no final do sculo XIX e
comeo do sculo XX sob o estigma de fora mercenria. Segundo Manning (2006,
p.110-111), o aparecimento da segurana privada est relacionado a trs
tendncias: o crescimento dos sindicatos e da sindicalizao, que levou a grandes
greves que estimularam o uso de agentes provocadores e guardas privados como
foras dissuasrias de movimentos de reivindicao; a expanso da fronteira em

direo ao oeste e a necessidade de proteger o dinheiro, o ouro e outros valores que

eram transportados por longas distncias; e a incapacidade da polcia pblica para
prevenir e investigar crimes.
O uso da segurana privada como bastio de defesa dos capitalistas gerou na
sociedade americana a imagem de uma polcia privada, uma tropa de choque
formada por mercenrios e com as mos manchadas de sangue. Como notou
Shearing (2003, p. 431-36), essa imagem expressou e consolidou a conscincia
poltica de um Estado centralizado na qual o policiamento deveria ser um monoplio
pblico e a segurana privada admitida apenas como expresso do direito liberal de
autoproteo. Segundo Shearing, essa poltica de reconhecer o policiamento como
legtimo em sua manifestao pblica e como perigoso em sua expresso privada foi
to bem sucedida que em meados do sculo XX a segurana privada era vista como
algo anacrnico e que havia declinado em virtude da ascenso da nova polcia.
Essa situao mudou na segunda metade do sculo XX. As estatsticas do
conta que a partir dos anos 60 a segurana privada cresceu de forma exponencial
nos EUA, configurando o que Shearing e Stenning (1981) chamaram de revoluo
silenciosa no sistema de controle social1. O setor de segurana privada que opera
por contrato cresceu a uma taxa anual de 7,4% na dcada de 60. Por volta de 1975
a relao entre polcia pblica e segurana privada (orgnica e contratada) nos EUA
era de 0,9:1; em meados da dcada de 80 essa proporo j era de 1:2, tendo
aumentado para algo prximo a 1:3 na dcada de 90. Esse crescimento foi
acompanhado de uma mudana na viso negativa da segurana privada. Como
mostrou Shearing (2003, p. 436-449), essa mudana foi promovida por dois
influentes estudos comissionados pelo governo americano nas dcadas de 70 e 80,
um realizado pela RAND Corporation e assinado por Kakalik e Wildhorn (1972), e
outro realizado pela Hallcrest Corporation e assinado por Cunningham e Taylor
(1985).
O estudo da RAND Corporation articulou a idia de que a segurana privada
no era uma tropa de choque privada, mas uma indstria como outra qualquer do
setor de servios. Tratando a segurana como uma commodity, o relatrio da RAND
transformou o tema da segurana de uma questo de poltica e soberania, a ser
respondida em termos absolutos, numa questo de economia e eficincia, a ser
abordada em termos de equilbrio, proporo e grau. Essa mudana dos termos do
debate foi completada com a idia de que a segurana privada era um parceiro

jnior das foras policiais, pois desempenhava tarefas simples de autodefesa (vigiar
espaos, relatar crimes, controlar acessos e prevenir perdas) que a polcia no tinha
nem a vocao e nem os recursos para realizar. Essa noo de parceira foi
aprofundada uma dcada mais tarde no relatrio da Hallcrest Corporation, onde se
argumentou que a segurana privada no era um simples meio de autodefesa, mas
uma indstria relacionada ao crime e ao medo do crime que estava assumindo as
mesmas funes da polcia e ajudando ativamente no combate criminalidade. Com
essa interpretao, a segurana privada deixou de ser um parceiro jnior para se
tornar um parceiro em p de igualdade da polcia.
Esses dois relatrios deram vida a uma concepo laissez-faire na rea de
segurana, incutindo no governo americano a idia de que a segurana privada era
uma indstria vigorosa, em franca expanso e com um grande papel protetor na
vida de nao (Cunningham e Taylor, 1985, p. 163). Essa percepo orientou um
extenso programa de reformas visando engajar o setor de segurana privada na luta
contra o crime, especialmente atravs de parcerias com a polcia. Paralelamente,
essa concepo tambm orientou um programa de terceirizao junto s foras
armadas e agncias do Departamento de Defesa, que levou ao envolvimento de
empresas militares privadas em atividades que at o final dos anos 80 eram
desempenhadas com exclusividade por agncias estatais.

1.2 O cenrio ps 11 de setembro

Quando os atentados de 11 de setembro ocorreram, a segurana privada j
era responsvel por uma parte importante do suprimento de proteo disponvel no
interior dos EUA, incluindo a proteo de setores de infra-estrutura considerados
alvos potenciais de ataques terroristas. A segurana privada era (e continua sendo)
largamente empregada em grandes eventos de massa, sistemas de transportes,
centrais de produo/distribuio de energia, redes de telecomunicaes, estaes
de tratamento de gua e muitos outros setores de infra-estrutura. Dados do Bureau
of Labor Statistics (BLS) para o ano de 2003 mostram que havia cerca de 1 milho
de guardas trabalhando nos Estados Unidos, contra 654 mil policiais2. A tabela 1
mostra o nmero de guardas de segurana terceirizados (contract guards) e
orgnicos (staff guards) e as respectivas reas onde atuavam.

Tabela 1: Total de Guardas de Segurana Empregados nos EUA - 2003

Instalaes
Privadas
Agentes de segurana terceirizados
(contract guards)
Agentes de segurana orgnicos
(staff guards)

Instalaes
Governamentais
531.000

351.000

85.000
967.000

Total

Aeroportos*

Total

2.000

533.000

53.000

489.000

55.000

1.022.000

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004a) a partir de dados do Bureau of Labor Statistics (BLS);
* Guardas responsveis pela inspeo de passageiros e bagagens.

Os guardas de segurana terceirizados representavam aproximadamente

52% de todos os guardas ocupados naquele ano. Dados de outras fontes indicam
que esse setor teve uma receita de aproximadamente US$ 11 bilhes em 2003,
montante que representou cerca 30% da receita total da indstria de segurana dos
EUA. Esse setor bastante heterogneo. H desde milhares de pequenas
empresas locais e regionais que prestam servios simples de vigilncia e controle de
acesso, at grandes empresas nacionais e estrangeiros com capacidade de prestar
servios mais especializados para plantas nucleares, grandes eventos, etc. A tabela
2 resume as estatsticas de 2003 sobre as maiores empresas de segurana privada
que operam nos EUA. Como mostra a tabela, as quatro maiores empresas foram
responsveis por 50% da receita da indstria e 35% dos funcionrios ocupados no
ano de 2003. As duas maiores empresas so de propriedade estrangeira.
Tabela 2: Principais estatsticas do segmento de segurana privada por contrato - EUA, 2003
Empresas
Securitas USA. (Securitas)
Wackenhut (Group 4 Securicor)*
Allied / Barton
Akal Security*
Guardsmark
TransNational Security Grp.
U.S. Security Associates
Initial (Rentokil-Initial)*
ABM Security Services
Cognisa (Group 4 Securicor)
Demais empresas
Total EUA

Receita
2608
1489
900
500
465
386
375
293
250
146
3610
11022

Participao no
Empregados (n)
mercado (%)
23,7
100.000
13,5
38.000
8,2
36.000
4,5
8.000
4,2
18.000
4,0
15.000
3,5
17.000
3,4
14.000
2,7
12.000
1,3
6.000
31,0
258.000
100,0
522.000

Pas dos
proprietrios
Sucia
Reino Unido
Estados Unidos
Estados Unidos
Estados Unidos
Estados Unidos
Estados Unidos
Reino Unido
Estados Unidos
Reino Unido
Estados Unidos
-

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004b) a partir de dados de arquivos regulatrios, relatrios anuais, pginas da Web e imprensa
* Inclui as operaes de seguranas americanos fora dos EUA

No h dados disponveis sobre quem contrata os servios de segurana

ofertados por essas empresas. Mas, segundo Parfomak (2004a), no h dvidas de

que muitos guardas prestam servios em organizaes consideradas alvos

potenciais de ataques terroristas. A Wackenhut, por exemplo, oferece servios de
guarda a 30 plantas nucleares dos EUA. J a Akal Security oferece servios de
guarda para bases do Exrcito e para depsitos de armas. O Federal Protective
Service, fora policial responsvel pela proteo dos prdios do governo federal,
dentre os quais prdios considerados crticos, conta com cerca de 10 mil guardas de
segurana contratados. Em relao aos guardas orgnicos (48% dos guardas
ocupados em 2003), Parfomak estimou que cerca de 175 mil trabalhavam em
organizaes correspondedes aos setores de infra-estrutura crtica (38% dos
guardas de segurana prpria). Estimativa mais consevadora baseada numa
definio mais restrita de infra-estrutura crtica apontou a existncia de pelo menos
60 mil guardas orgnicos atuando na proteo de reas fundamentais para a
segurana nacional dos EUA (12% dos guardas de segurana orgnica).
A vulnerabilidade da infra-estrutura crtica dos EUA a ataques terroristas e o
papel desempenhado pela segurana privada na proteo dessa infra-estrutura
foram logo percebidas pelo governo americano, que no demorou a reconhecer na
segurana privada um parceiro chave para a promoo da segurana nacional. Esse
reconhecimento comeou a ficar evidente em julho de 2002 com a divulgao da
National Strategy for Homeland Security, documento no qual o governo do
presidente George W. Bush tratou a segurana interna como um problema novo cuja
governana dependeria de uma ao compartilhada entre governo federal, governos
estaduais, governos municipais e setor privado responsvel pela gesto e proteo
de infra-estruturas crticas. Na National Strategy for the Physical Protection of Critical
Infrastructures and Key Assets, o governo explicitamente identificou a segurana
privada como a primeira linha de preveno e de resposta a ataques terroristas.
Esse reconhecimento levou a National Strategy e o Department of Justice a
recomendar aos governos federais, estaduais e municipais o desenvolvimento de
regras e parcerias que pudessem fazer com que a segurana privada se tornasse
um ator to engajado na promoo da segurana nacional quanto tinha sido no
combate ao crime no perodo anterior a 11 de setembro (Morabito e Greenberg,
2005).
No espao de pouco mais de um sculo a segurana privada transformou-se
de um ator ameaador e visto com desconfiana pelo governo americano num ator
colaborador e visto como parceiro. Inicialmente identificada como parceira no

combate ao crime, com as mudanas no cenrio domstico provocadas pelos

atentados de 11 de setembro a segurana privada foi rapidamente promovida
condio de parceira chave para a promoo da segurana nacional. Essa mudana
suscita diversas implicaes e desafios para a governana da segurana nacional
dos EUA, alguns dos quais passo a discutir agora.

2. Algumas implicaes e desafios colocados pela segurana privada para a

governana da segurana nacional
2.1 Mudanas no debate sobre governana da segurana nacional
O novo papel atribudo segurana privada nos EUA no perodo ps 11 de
setembro deixou claro que o debate sobre a governana da segurana nacional
precisa ser alargado para dar conta da presena desse novo ator.
Entendida como a condio relativa de proteo coletiva e individual dos
membros de uma sociedade contra ameaas sua sobrevivncia e autonomia
(Cepik, 2001, p. 140-1), a segurana nacional tem sido tratada pelas disciplinas de
cincia poltica e relaes internacionais a partir das abordagens tradicionais sobre
segurana internacional que dominaram o sculo XX: realismo, idealismo, neorealismo e neoliberalismo. A despeito da diversidade de perspectivas presente em
cada uma dessas abordagens, em todas elas a segurana nacional vista como um
problema que depende basicamente da ao do Estado. Polticas de segurana
nacional tm sido identificadas com os esforos dos Estados para neutralizar
ameaas vitais sua sobrevivncia por meio de organizaes pblicas dedicadas
negociao (corpos diplomticos), obteno de informaes sobre capacidades e
intenes (agncias de inteligncia) e uso de medidas extraordinrias e de fora em
diferentes graus (organizaes policiais e foras armadas). A emergncia da
segurana privada como ator fundamental para a defesa de recursos considerados
essenciais sobrevivncia dos EUA desafia essa forma tradicional de conceber
assuntos de segurana nacional.
O envolvimento da segurana privada na promoo da segurana nacional
tambm altera o debate at ento em vigor sobre a governana da segurana
interna dos EUA. Entre o fim da guerra fria e os atentados de 11 de setembro, o
debate sobre esse tema girou em grande medida sobre o papel que agncias
policiais empenhadas no combate criminalidade (agncias de baixo policiamento)

e agncias policiais especializadas na coleta e disseminao de informaes

(agncias de alto policiamento) deveriam desempenhar (Brodeur, 2007). Durante a
guerra fria, os arranjos organizacionais e as polticas de segurana nacional do
governo americano foram desenhados a partir de uma polaridade entre
interno/externo. Essa polaridade engendrou uma diviso de funes dentro do
aparato repressivo do Estado entre agncias de alto e baixo policiamento. O
desaparecimento do inimigo comunista e a emergncia do crime organizado e do
terrorismo transnacionais na dcada de 90 colocaram em cheque essa diviso de
funes, suscitando intensos debates sobre como integrar as atividades de alto e
baixo policiamento de modo a aumentar a efetividade da poltica de segurana
nacional sem ameaar as liberdades civis. Dentro desse debate, em nenhum
momento levou-se em considerao o fato de que a linha de preveno e defesa
mais imediata contra ataques terroristas eram atores privados. A polmica sobre
como governar a segurana interna esteve restrita a quais atores estatais deveriam
participar (e de que forma) na conteno do crime organizado e na gesto dos riscos
de ataques terroristas.
Os atentados perpetrados pela Al Qaeda, especialmente contra o World
Trade Center, escancararam o fato de que a segurana nacional dos EUA depende
no apenas de uma maior integrao entre as agncias estatais de alto e baixo
policiamento, mas tambm da participao de atores privados responsveis pela
gesto e proteo das infra-estruturas crticas do pas. Essa constatao introduz
uma nova faceta no debate sobre a governana da segurana nacional dos EUA.
Aos problemas tradicionais de efetividade e accountability das agncias estatais
responsveis pela governana da segurana nacional, somam-se agora os
problemas contemporneos de coordenao e regulao de atores privados que
possuem informaes essenciais sobre vulnerabilidades e a capacidade de
identificar, mitigar e responder a ameaas terroristas: os proprietrios e operadores
de infra-estruturas crticas e as empresas e profissionais do setor de segurana
privada.
O grande desafio decorrente dessa nova realidade como fazer com que um
setor privado, heterogneo e que obedece a incentivos distintos dos que operam no
setor pblico produza polticas de segurana com a efetividade e a transparncia
requerida de atores que desempenham funes essenciais coletividade.

2.2 Novos desafios para a governana da segurana nacional

Como notou Kenneth Bamberger (2008), os Estados normalmente dispem
de dois modelos para fazer com que atore privados ajam em nome do interesse
pblico: o modelo tradicional de regulao por comando e controle e o modelo
neoliberal de auto-regulao voluntria.
O modelo tradicional que o Estado dispe para cotrolar o comportamento de
atores privados segue as prescries da teoria econmica da agncia: (i) construir
regras mais especficas possvel; (ii) monitorar o comportamento dos atores
regulados para saber se regras esto sendo cumpridas; e (iii) ajustar incentivos especialmente a ameaa de punio - para que os atores privados se comportem de
acordo com as regras fixadas. Nesse modelo de governana top-dow, assume-se
que os agentes privados so atores racionais que possuem a capacidade para agir
de acordo com regras pblicas.
Ocorre que a efetividade desse tipo de governana depende em grande
medida da existncia de um setor regulado suficientemente homogneo para se
submeter a um nico conjunto de regras ou de um setor heterogneo onde metas de
desempenho possam ser fixadas e os resultados monitorados pelas agncias
estatais. Nenhuma dessas condies esto plenamento presentes entre os atores
privados responsveis pela promoo da segurana nacional. Tanto o setor de
infraestutura crtica, responsvel pelo patrocnio dos esforos de proteo, quanto o
setor de segurana privada, em grande parte incubido da proviso dos servios de
proteo, so altamente heterognos. A variedade de patrocinadores e provedores
de servios de segurana torna extremamente difcil baixar regras gerais sobre
como os vrios agentes devem se comportar diante de ameas que se manifestam
sob formas variadas, fludas e em ambientes to diversos quanto uma planta
nuclear, um terminal de aeroporto e um evento de massa. O problema agrava-se em
razo do fato de que a responsabilidade pela regulao de um conjunto diversificado
de infra-estruturas crticas recai sob vrias agncias governamentais e entes
federativos. Deixar de lado procedimentos fixos e gerais para realizar regulao e
controle por meio de resultados tambm no uma soluo promissora. A execuo
de servios de segurana privada no produz resultados ou produtos claramente
mensurveis, razo pela qual nesse tipo de servio o principal geralmente est mais

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preocupado em regular o processo, a maneira como o servio prestado, do que o

produto ou o resultado da atividade de segurana executada pelo agente.
Diante dessas dificuldades, o governo americano tem optado por incentivar a
capacidade auto-regulatria dos atores privados responsveis pelo patrocnio e
proviso de segurana em reas de infra-estrutura crtica. Nesse modelo de
regulao bottom-up, as partes privadas no so apenas objeto da regulao, mas
tambm parceiras do empreendimento regulatrio. Segundo Bamberger, iniciativas
dessa natureza podem ser vistas nas orientaes da Environmental Protection
Agency e Food and Drug Administration para que os responsveis pela gua potvel
e pela produo, processamento e transporte de alimentos nos EUA adotem
voluntariamente medidas de segurana genericamente sugeridas pelas agncias. A
aposta na capacidade auto-regulatrio dos prestadores de servios de segurana
tambm tem sido a poltica predominante nos EUA, que no dispe de nenhuma lei
federal abrangente regulando condies de licenciamento de empresas, requisitos
para se tornar guarda e a formao e o treinamento exigido desse tipo de
profissional. Segundo Parfomak (2004a), alguns estados fazem exigncias de
requisitos educacionais e de treinamento para guardas de contrato, mas elas so
muito baixas3. A nica lei federal existente o Private Security Officer Employment
Authorization Act (PSOEAA), aprovado em 2003 para regular a prerrogativa de
empresas de segurana realizar checagens de antecedentes criminais de seus
funcionrios. Alm de no tratar dos guardas orgnicos, a lei apenas permite - ao
invs de obrigar - a checagens de antecedentes nos cadastros de criminosos e
procurados dos governos estaduais e federais. Compete s empresas decidir quais
funcionrios devem (se que devem) ter seus antecedentes checados.
Os defensores da auto-regulao voluntria argumentam que delegar aos
patrocinadores e provedores de servios de segurana privada a escolha sobre
procedimentos de segurana permite superar os principais problemas do modelo
tradicional de regulao via comando e controle. A auto-regulao permitiria
aproveitar o conhecimento e os recursos disponveis aos atores privados,
assegurando respostas velozes e flexveis aos riscos de ataque terrorista.
Problemas de accountability estariam supostamente resolvidos em razo da
existncia de um alinhamento entre os interesses do setor privado, preocupado com
a continuidade e a reputao de seus negcios, e do Estado, preocupado em
proteger a nao. A prpria dinmica de mercado induziria os investimentos

11

privados necessrios para que a segurana das infra-estruturas crticas fosse

assegurada. Esses investimentos passariam necessariamente pela demanda por
provedores de segurana privada altamente capacitados, demanda essa que
induziria as empresas de segurana a investir em mais cooperao com as agncias
policiais, qualificao, treinamento e procedimentos de segurana aptos a combater
o terrorismo. Assim, incentivos tpicos de mercado seriam suficientes para produzir
resultados timos do ponto de vista do interesse publico.
Contudo, como observou Bamberger, esse modelo de regulao tambm
padece de inmeros problemas. Segundo o autor, o mercado por si s seria incapaz
de fazer com que as empresas invistam o necessrio na rea de segurana. A
fragilidade do mercado estaria relacionada a trs fatores. Em primeiro lugar, ataques
terroristas que buscam alvos especficos normalmente querem infligir danos de
maior alcance, gerando o que os economistas chamam de externalidades. O nvel
de preocupao em relao a um n de uma rede de telecomunicaes, por
exemplo, seria determinado pelo custo privado esperado no caso de um ataque
terrorista. Esse custo provavelmente no atingiria o nvel justificado em face do
custo pblico que o colapso de toda uma rede de comunicao poderia gerar. Em
segundo lugar, a natureza interdependente da rede na qual os setores de
infraestrutrura critica operam reduzem os incentivos para que investimentos
adequados sejam realizados. Dado que uma rede s protegida se todos os seus
ns o forem, a deciso de investir em segurana para a proteo da rede enfrentar
problemas de ao coletiva, j que a tendncia que atores individuais faam
investimentos em segurana apenas se todos os atores da rede o fizerem. Por fim, a
natureza competitiva de muitas indstrias de infra-estrutura crtica e do prprio setor
de segurana privada agravaria o problema. Como as margens de lucro desses
setores so pequenas, o impulso para a eficincia e para a eliminao de
redundncias pode resultar em investimentos escassos em medidas de proteo
antiterrorista.
Para Bamberger, confiar ao setor privado a gesto de recursos vitais
segurana nacional tambm esbarra em problemas organizacionais. As empresas
maximizam a eficincia operacional atravs da especializao do trabalho,
segmentao do conhecimento e constituio de estruturas de comunicao
formalizadas para que informaes relevantes cheguem at os gestores. Mas essa
estrutura de comunicao racionalizada no to eficaz na transmisso de

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informaes quando o que est em jogo so problemas imprevistos, acontecimentos

estranhos e circunstncias mutveis. Esse descompasso entre a estrutura
organizacional da empresa e a natureza dos problemas de segurana que as firmas
precisam lidar contribui para a tomada de decises erradas. A tendncia de as
pessoas interpretarem situaes com base no estoque de conhecimento disponvel
na organizao ou com base na experincia passada tambm dificulta o processo
de tomada de deciso, j que eventos terroristas so relativamente raros e que as
organizaes raramente dispem de rotinas sobre como interpretar esse tipo de
fenmeno. Esses problemas na tomada de deciso em temas de segurana seriam
ainda agravados pela existncia de dois tipos de vieses que normalmente acometem
os gestores. O primeiro decorre da estratgia cognitiva inconsciente de interpretar
informaes e eventos de modo a confirmar atitudes, crenas e impresses iniciais.
O segundo envolve a tendncia natural de a mente interpretar informaes
ambguas de maneira favorvel ao observador. Assim, para Bamberger, a
inexperincia de gestores e organizaes na gesto de riscos decorrentes de aes
terroristas, o conservadorismo cognitivo e o vis egosta so fenmenos
organizacionais que podem induzir os gestores a subestimarem os riscos de serem
alvos de atentados e, consequentemente, no realizarem os investimentos privados
necessrios para a proteo das infra-estruturas crticas.
Em que medida essa estratgia de delegar ao setor privado a iniciativa de
definir os investimentos e procedimentos necessrios proteo de infra-estruturas
tem sido efetiva assunto controverso. Se tomarmos o nmero de guardas
ocupados em infra-estruturas crticas como indicador do grau de investimento em
segurana privada, fica claro que setores como aeroportos e usinas nucleares
aumentaram os seus gastos. Mas o aumento ocorreu por conta da interveno do
Estado sobre esses setores. Como mostra o Grfico 1, o nmero de guardas de
segurana empregados nos aeroportos mais do que duplicou aps a federalizao
das atividades de screening, que no final de 2001 passou responsabilidade da
Transportation Security Administration (TSA). Posteriormente, a TSA reduziu a fora
de trabalho em screening para cerca de 44 mil trabalhadores, mas esse nmero
ainda 57% maior do que era em 2001.

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Grfico 1: Evoluo do nmero de agentes de segurana privada que atuam em aeroportos - EUA

70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
jun. 2000

set. 2001

nov. 2002

mai. 2003

mar. 2004

Fonte: Elaborado por Pafomak (2004a) a partir de dados do General Accounting Office (GAO) e Transportation Security Administration (TSA).

O incremento de guardas de segurana tambm ocorreu em usinas nucleares

em funo de regulao baixada pela Nuclear Regulatory Comission (NRC), que
aumentou os requisitos de segurana e o nmero de guardas orgnicos exigidos
para a operao de usinas nucleares. Como resultado, o nmero total de guardas
empregados nas 67 centrais nucleares dos EUA teria aumentado de 5 mil em 2001
para 8 mil em 2004 (aumento de 60%).
Levantamento realizado por Parfomak (2004a) junto a alguns centros
comerciais de alta visibilidade, instituies financeiras, empresas gestoras de linhas
frreas e indstrias do setor qumico e de tratamento de gua tambm apontou para
um aumento de gastos com agentes de segurana no perodo ps 11 de setembro.
Apesar dessas evidncias favorveis, no est claro at que ponto houve um
aumento dos gastos com segurana no setor de infra-estrutura como um todo e se
esse aumento ocorreu de forma sustentada. Segundo o relatrio da 9/11 Comission,
at o ano de 2004 o setor privado estava em sua maior parte despreparado para
lidar com ameas terroristas. Estimativas calculadas pela comisso mostraram que
os gastos com segurana cresceram abaixo de um dgito no contexto ps 11 de
setembro. Autores como Bamberger e Flynn (2007) veem nisso a prova de que o
mercado, por si s, incapaz de induzir as empresas a agir de acordo com o
interesse pblico de promover a segurana nacional.
Mas esse ponto de vista tem sido contestado por autores como Friedman
(2005), que acha que os gastos do setor privado dos EUA com segurana j so
elevados. Segundo Friedman, uma das tticas empregadas pela Al Quaeda em sua

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guerra contra os EUA a de levar o pas falncia. A melhor forma de combater

essa ttica seria empreender avaliaes racionais dos riscos de ataques terroristas e
prosseguir com os negcios normalmente, ao invs de procurar brechas a serem
cobertas. Friedman concorda que em alguns setores indstrias quimicas e arenas
que recebem grandes multides, por exemplo os riscos de ataques terroristas so
reais e o governo pode baixar regulao caso as empresas no tenham incentivos
para investir devidamente em segurana. Todavia, para ele, situaes como essas
so raras. A vulnerailidade algo inerente s economias modernas. Grande parte da
economia americana depende de redes de comunicao, energia e abastecimento
que so onipresentes e impossveis de serem defendidas por completo. Mas os
riscos de ataques terroristas a esse tipo de infra-estrutura so muito baixos, j que
terroristas geralmente esto menos preocupados em infligir danos economia do
que impor perdas humanas para gerar clima de medo e pnico.
Polmicas parte, infelizmente h poucas evidncias que permitam avaliar o
modo como os atentados de 11 de setembro alteraram a disposio dos atores
privados em investir em mais segurana. No est claro se aps os ataques
terroristas da Al-Qaeda os setores de infra-estrutura crtica em mos privadas
realmente aumentaram seus gastos com segurana de forma sustentada.

Em

relao oferta de servios de segurana privada, infelizmente no h evidncias

que permitam avaliar se os ataques terroristas de 2001 tiveram algum impacto em
termos de melhorar os indicadores da indstria de segurana privada. No est
claro, por exemplo, se no contexto ps 11 de setembro houve aumento dos
programas de cooperao entre segurana privada e foras de segurana pblica,
elevao dos nveis de treinamento e qualificao de guardas e aumento dos ndices
de checagens de antecedentes dos candidatos a guarda. Essa situao chama por
pesquisas nessa rea, que entrou na agenda poltica dos EUA e deveria entrar na
agenda acadmica de cincia poltica e relaes internacionais.
Consideraes Finais
No espao de pouco mais de um sculo a segurana privada nos EUA
aumentou de tamanho e importncia. Se no comeo do sculo XX a segurana
privada era vista com desconfiana pelo governo americano, no comeo do sculo
XXI ela passou a ser vista no apenas como uma parceira no combate

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criminalidade, mas tambm como uma parceira fundamental na promoo da

segurana interna. Esse novo papel atribudo segurana privada desafia o modo
como tradicionalmente pensamos assuntos de segurana nacional, abordados pelas
disciplinas de cincia poltica e relaes internacionais a partir de perspectivas
tericas centradas no Estado.
O novo papel atribudo segurana privada tambm desafia as polticas de
segurana nacional dos EUA, colocando problemas de coordenao e regulao de
atores que desempenham funes essenciais para a coletividade. At o momento o
governo americano tem apostado na fora do mercado para provocar um
alinhamento de interesses entre Estado, interessado na proteo da nao, e
patrocinadores e provedores de servios de segurana privada, interessados na
proteo de seus negcios e clientes. Essa aposta ocorre com base na crena de
que esse suposto alinhamento de interesses seja suficiente para garantir a devida
participao da segurana privada na governana da segurana nacional. Todavia,
como mostrado, diversos fatores conspiram para que a segurana privada no seja
empregada de acordo com o interesse pblico de promover a segurana nacional.
Diante desses fatos e da iminncia de novos ataques contra alvos em
territrio nacional, a tendncia que o governo americano baixe mais regulao na
tentativa de fazer com que o setor de segurana privada aja de acordo com as
prioridades de segurana dos EUA. A participao da segurana privada na
governana da segurana interna dos EUA um fato aparentemente consolidado e
com a qual o governo ter que lidar no presente e no futuro. H aqui um tema de
pesquisa que deveria ser objeto de ateno da parte dos cientistas sociais, at
agora relapsos sobre as implicaes da emergncia da segurana privada como ator
importante na promoo da segurana nacional dos EUA.

Cleber da Silva Lopes mestre em cincia poltica pela UNICAMP e doutorando do Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP (PPG-USP), onde pesquisa o tema segurana privada. O
autor agradece o apoio do Observatrio Poltico dos Estados Unidos (OPEU) na realizao deste
trabalho.
1
Essa revoluo silenciosa no foi particular aos EUA. Ela ocorreu, mais cedo ou mais tarde, em
maior ou menor medida, em diversas partes do mundo.
2
Esse nmero exclui pessoas ocupadas na indstria da segurana privada como instaladores de
equipamentos de proteo, monitores de sistemas eletrnicos de segurana, analistas de riscos e
consultores. Considerando esses profissionais, o nmero de pessoas trabalhando na indstria da
segurana privada nos EUA do comeo deste sculo era de 1,8 milhes.
3
Em 2004, por exemplo, 22 estados exigiam treinamento de guardas terceirizados. A carga horria
exigida variava entre 1 e 48 horas de treinamento. Mesmo nos estados onde as exigncias eram mais
elevadas (Alasca, Califrnia, Flrida e Oklahoma), elas eram insuficientes para contemplar temas
relacionados ao terrorismo e mesmo baixas quando comparadas a de outros pases.

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