ABICALIL Arranjos-Cooperacao 2013

SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:
OS ARRANJOS NA COOPERAO, PARCERIA E COBIA

SOBRE O FUNDO PBLICO NA EDUCAO BSICA
C
RESUMO: O presente artigo objetiva explicitar novas formas de disputa pelo

fundo pblico ampliado para a educao nacional, na oportunidade de desenho institucional do Sistema Nacional de Educao em formatao a partir do
Plano Nacional de Educao, suas diretrizes, metas e estratgias para a dcada.
Descrevem-se as recm-criadas estruturas de gesto interfederativa, normas
complementares emanadas do Conselho Nacional de Educao e aes institucionais do Ministrio da Educao nesse novo contexto. Destacando narrativas dos prprios atores sociais do chamado terceiro setor, apresenta suas
estratgias para conformar um arcabouo jurdico normativo que permita atuar
diretamente sobre os recursos federais do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio (Fundeb) e do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), valendo-se da oferta de
assessorias gesto pblica municipal por meio dos Arranjos de Desenvolvimento da Educao.
Palavras-chave: Cooperao interfederativa em educao. Gesto empresarial de
fundo pblico na educao bsica. Municipalizao e privatizao da gesto educacional.
National System of Education:

the arrangements in cooperation, partnership and
the greed over public funds in basic education
ABSTRACT: The present article aims at clarifying the new forms of dispute
over public funds extended to national education, due to an institutional design of the National System of Education being foulated based on the National
Education Plan, its guidelines, goals and strategies for the decade. It describes
the newly created Intergovernmental management structures, complementary
regulations emanating from the National Council of Education and institutional measures of the Ministry of Education in this new context. Highlighting
narratives of the very social actors in the so called third sector, it presents their
Liderana do Governo no Congresso Nacional. Braslia (DF) Brasil.

Contato com o autor: <caabiccalil@uol.com.br>
Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...
strategies to conform to a normative legal structure that allows direct actions

over federal funds from the National Fund for Maintenance and Development
of Basic Education and Education Professionals Valorization (Fundeb) and the
National Fund for Education Development (FNDE), taking advantage of the
possibility of oering municipal public education management consultancy by
means of the Arrangements for the Development of Education.
Key words: Intergovernmental cooperation in Education. Organizational governance of Basic Education public funds. Municipalization and privatization of educational management.
Systme national dducation:

les dispositions en coopration, partenariat et avidit sur
le fond public dans lenseignement de base
RSUM: Le prsent article vise expliciter de nouvelles formes de conflit
par le fond public agrandi pour lducation nationale, dans loccasion du
projet institutionnel du Systme National dducation en formation partir
du Plan National dducation, de leurs directives, dobjectifs et des stratgies pendant la dcennie. Il sagit de dcrire les nouvelles structures de
gestion dadministration fdrale, les normes complmentaires manes du
Conseil National dducation et les actions institutionnelles du Ministre de
lducation Nationale dans ce nouveau contexte. En dtachant des rcits des
acteurs sociaux eux-mmes du troisime secteur, il prsente leurs stratgies
pour former un plan juridique normatif qui permet dagir directement sur
les ressources fdrales du Fond de Mantient et Dveloppement de lducation Basique et la Valorisation de lEnseignement (Fundeb) et du Fond
National de Dveloppement de lducation (FNDE), en souligant lore de
consulting la gestion publique municipale travers les Dispositions de
Dveloppement de lEducation.
Mots-cls: Coopration inter fderative dans lducation. Gestion dentreprise
de fond public dans lducation basique. Municipalisation et privatisation de la gestion scolaire.
ntranhado no federalismo de cooperao (ARAUJO, 2010), o Sistema Nacional de Educao (SNE) situa-se num indito estgio de conformao desde
sua proclamao no Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova. A partir do
Plano Nacional de Educao (PNE), em debate no Congresso Nacional, ao mesmo
tempo em que se expandem o direito pblico subjetivo e a obrigatoriedade na educao bsica (ABCALIL, 2010), h a incluso da Unio na responsabilidade solidria
para fazer frente s obrigaes do Estado brasileiro diante do direito pblico subjetivo ampliado. Segundo a Emenda Constitucional (EC) n. 59/2009:
Art. 211 [...].
4. Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do
ensino obrigatrio. (BRASIL, 1988; grifo nosso)
804

Carlos Augusto Abicalil
Essa considerao inicial no desprovida de significao importante para

dar segmento e consequncia s disposies alteradas anteriormente na ampliao
do financiamento compartilhado da educao bsica e da abertura para a regulamentao em lei complementar especfica da cooperao federativa prevista no
artigo 23 da Constituio Federal, na redao dada pela EC n. 53/2006:
Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
V promover o acesso cultura, educao e cincia;
Pargrafo nico Leis complementares fixaro as normas para a cooperao entre a Unio
e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e o bem-estar em mbito nacional. (BRASIL, 1988)
H quem trate como mera minudncia nominalista ou apego tradio legalista. Porm, mesmo quem sustenta a tese de que o SNE est dado a partir da concepo de princpios e ordenamentos constitucionais e de diretrizes e bases da educao
nacional em lei sugere uma repartio das tarefas operacionais (por exemplo: transporte, alimentao escolar e manuteno de prdios como competncias municipais;
contratao de profissionais da educao bsica como competncia dos estados; e
formao inicial e continuada realizada pela colaborao entre os estados e a Unio)
e aposta nessa oportunidade para estabelecer uma nova pactuao das responsabilidades (SAVIANI, 2011a), que, para Saviani, prescinde de lei complementar e, para
este autor, a reivindica, tendo em vista a ocorrncia real da organizao e manuteno de redes pblicas e compromissos de manuteno e desenvolvimento de ensino
j existentes nos trs mbitos.
luz do novo ordenamento constitucional, o SNE derivao do PNE, conforme se pode ler:
Art. 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de Educao em regime de colaborao e definir
diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno
e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades, por meio de
aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto. (BRASIL, 1988)

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H, pois, um imperativo constitucional, com propsitos descritos nos incisos

I a VI, cujo mtodo supe aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas administrativas e cujo processo resultante da colaborao em torno de um plano nacional definido por diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar o direito educao e seus desdobramentos nos planos estaduais,
distrital e municipais consentneos. Impossvel, assim, dissociar o Plano de sua capacidade de articular o Sistema.
Igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as caractersticas
intrnsecas ao seu carter ontolgico, essencialmente pblico e unitrio, considerada a variedade de seus elementos e a sua unidade coerente e operante (SAVIANI,
2011b). Este mesmo autor (2011a) relaciona quatro grandes campos de obstculos
efetivao do sistema nacional, redimensionados, agora, pelas deliberaes da Conferncia Nacional de Educao (Conae) e pela tramitao do Projeto de Lei da Cmara (PLC) n. 103/2012 (PNE), no Senado Federal.
Alm disso, ainda que concordemos que o objeto central da disputa para a
implantao do SNE esteja menos na forma de organizao e mais na concepo de
educao (GRACINDO, 2010), sem reduzir o debate ao nominalismo ou ao positivismo jurdico, impe-se a ateno em relao ao vigor do movimento social e ao
rigor da lei na formulao da poltica. Vale considerar que tal a centralidade dessa
disputa conceitual que o prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
da Presidncia da Repblica (CDES) listou-a entre os principais desafios que o Brasil
ter de enfrentar (SPELLER, 2010), notadamente, na considerao dos dados educacionais e fiscais relacionados pelo Observatrio da Equidade.
Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avano na composio de
instncias interfederativas de deciso, formulao e deciso operacional (ABRCIO,
2010) mais visvel como pleito e inovao no nvel da educao bsica (MARTINS,
2011) e de controle, acompanhamento e participao democrtica. No entanto, alm
das medidas de coordenao federativa, necessrio ser avanar na normatizao
das responsabilidades compartilhadas entre os entes federados e em perspectiva
os ordenadores do financiamento e da democratizao da gesto da educao no
PNE (DOURADO; AMARAL, 2011). Assim, possvel perceber passos marcantes
da trajetria mais recente que confirmam a oportunidade fecunda desse momento histrico: no ficarmos trancados nos fatos, mas (a)diante deles. Por essa razo,
entre outras, no concebvel a formulao do PNE em lei que no faa qualquer
meno ao SNE. Quando muito, o texto do PLC n. 103/2012, no Senado Federal,
menciona que a consecuo das metas e a implementao das estratgias devero
ser efetivadas em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal
e os municpios, no elidindo a adoo de medidas adicionais em mbito local ou
de instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre os entes federados,
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podendo ser complementados por mecanismos nacionais e locais de coordenao e

colaborao recproca (CONAE, 2010a, art. 7, 1).
inadequado pensar que o imperativo constitucional do sistema nacional
possa ser atendido por esse dispositivo to impreciso. Menos inteligvel ainda
considerar que o prprio Projeto de Lei (PL) institui o Frum Nacional de Educao (FNE) e as Conaes, com atribuies especficas sobre o PNE. Essas constataes
levaram apresentao de emendas ao PL, com muitas feies distintas, sobre a
instituio, ou caracterizao mais consistente do SNE.
Evidentemente, uma lei de plano plurianual no a lei do sistema nacional.
Menos ainda se esta lei for equivalente regulao da cooperao federativa para assegurar a consecuo dos princpios, das diretrizes e das metas concernentes ao
pblica articulada para a garantia de direitos universais. Os substitutivos sucessivos
do PL do PNE, por sua vez, trouxeram verses distintas dessa tenso.
Merece destaque, antes, a Comisso Intergovernamental para o Financiamento da Educao Bsica de Qualidade, no mbito do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) (ABRCIO, 2010). Alm da novidade por sua conformao interfederativa, est a sua competncia sobre os recursos complementares da parcela da Unio
destinada a programas direcionados melhoria da qualidade (BRASIL, 2007).
Art. 7. Parcela da complementao da Unio, a ser fixada anualmente pela Comisso
Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade instituda
na forma da Seo II do Captulo III desta Lei, limitada a at 10% (dez por cento) de seu
valor anual, poder ser distribuda para os Fundos por meio de programas direcionados
para a melhoria da qualidade da educao bsica, na forma do regulamento.
Considerada a complementao adicional da Unio para o ano de 2012, atravs

da Portaria do MEC n. 344, de 24 de abril de 2013, essa parcela alcanou a maior parte
do montante que foi distribudo (R$ 1,3 bilho), cumprindo a Resoluo n. 7, de 26 de
abril de 2012, daquela Comisso Intergovernamental. A mesma destinao est prevista em R$ 1,07 bilho para 2013. Esses recursos so transferncias diretas da Unio,
adicionais aos que os estados e municpios j dispem para a manuteno e desenvolvimento da educao bsica pblica, cuja destinao legal est considerada na LDB:
Art. 70. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas
realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais de
todos os nveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao;
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino;

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III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da
qualidade e expanso do ensino;
V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos
incisos deste artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar. (BRASIL, 1996; grifos nossos)
A Comisso Intergovernamental deveria observar as condicionalidades exigidas em lei para proferir os critrios de repartio dos recursos adicionais da transferncia da Unio, a saber:
Art. 13. No exerccio de suas atribuies, compete Comisso Intergovernamental de
Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade: [...]
III - fixar anualmente a parcela da complementao da Unio a ser distribuda para os
Fundos, por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao
bsica, bem como respectivos critrios de distribuio, observado o disposto no art. 7
desta Lei;
Pargrafo nico. Para a distribuio da parcela de recursos da complementao a que se
refere o caput deste artigo aos Fundos de mbito estadual beneficirios da complementao nos termos do art. 4 desta Lei, levar-se- em considerao:
I - a apresentao de projetos em regime de colaborao por Estado e respectivos Municpios ou por
consrcios municipais;
II - o desempenho do sistema de ensino no que se refere ao esforo de habilitao dos professores e
aprendizagem dos educandos e melhoria do fluxo escolar;
III - o esforo fiscal dos entes federados;
IV - a vigncia de plano estadual ou municipal de educao aprovado por lei. (BRASIL, 2007;
grifos nossos)
Desconsiderando as condicionalidades legais, a Comisso Intergovernamental abre mo de uma de suas mais relevantes competncias, tendo em vista o papel
da coordenao de uma poltica educacional to fundamental como a de financiamento. Entre as razes recentemente alegadas durante a realizao do Frum de
Avaliao do Financiamento da Educao Bsica Nacional, entre 2 e 3 de julho de
2013, registrava-se a dificuldade dos entes federativos que alegavam recursos insuficientes para cumprimento da Lei do Piso Salarial Profissional Nacional comprovarem efetivamente tal condio mediante as disposies da Portaria do MEC n.
213, de 2 de fevereiro de 2011.
Se consideradas as estatsticas comumente utilizadas para expressar o comprometimento de cada ente federado na manuteno e desenvolvimento da educao
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bsica, o Distrito Federal, os estados e municpios somados dispem de quatro vezes

mais recursos dedicados educao bsica do que a Unio, consideradas as receitas
de impostos e do Salrio Educao.
Mantida essa proporo nas destinaes na soma dos incisos IV, V e VIII do
artigo 70 da LDB, tratar-se-ia de uma cifra prxima de R$ 4 bilhes anuais agregados
potencialmente ao complemento da Unio. No h informaes seguras estratificadas para sua confirmao. Isso demandaria uma pesquisa nacional mais acurada.
O fato que tais volumes de recursos potencializam um mercado de R$ 5
bilhes anuais em consultorias, mobilizao social, eventos, seminrios, fruns, programas de formao continuada, de gesto de pessoas, de assessorias pedaggicas
e de planejamento, de oficinas didticas, de organizao curricular, de materiais
complementares para os chamados currculos estruturados e de suporte pedaggico
para preparao de exames massivos, entre outras atividades.
Tais insumos so realizados por contrataes pulverizadas entre os 5.570 municpios, os 26 estados e o Distrito Federal para provimento de suas respectivas redes de
ensino oficiais. O risco de descontinuidade contratual e o fracionamento dos volumes
resultam em dificuldades operacionais e de segurana de resultados financeiros dos
fornecedores. Tais incidncias ainda enfrentam a salutar alternncia nas administraes derivadas dos processos eleitorais a cada quatro anos, por deciso popular, e dos
ajustes poltico-administrativos no interior de um mesmo perodo de mandato.
Para a organizao dos fornecedores, essa dinmica derivada do exerccio popular do voto risco adicional no seu negcio especializado em prover insumos
educacionais.
A apropriao desses valores adicionais permanece, assim, em disputa pulverizada entre os entes federativos e includa no rol dos nove estados que recebem
complementao federal para cumprimento dos valores mnimos correspondentes
s matrculas de cada etapa e modalidade da educao bsica. Por outro lado, entes
federativos dos outros 17 fundos estaduais e do Distrito Federal no alcanados pela
complementao federal questionam a repartio desses recursos para programas
de qualidade.
Por diversas vezes, os entes federados so motivados pela imensa gama de
fornecedores de tecnologias educacionais (certificadas ou no), anualmente dispostas venda de assessorias diversas, somadas agora s sofisticadas metodologias e
processos de gesto e acompanhamento do Plano de Ao Articulada (PAR), entre
inmeras outras ofertas.
J sabido que o mercado editorial brasileiro, para alm das isenes tributrias, tem no Programa Nacional do Livro Didtico seu principal mantenedor. As

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compras governamentais centralizadas, com a democratizao dos processos de escolha pelas escolas aps o crivo avaliativo de uma comisso nacional, proveem uma
associao do controle pblico com o volume, a economia de escala na aquisio,
na logstica, na distribuio e, obviamente, na garantia de mercado com baixssimo risco. Igualmente, no elimina a conformao do mercado marginal passvel da
compra direta pelas administraes de redes pblicas Brasil a dentro.
Tambm notria a percepo da fragilidade das estruturas de administrao
em boa parte dos municpios e estados brasileiros; por essa razo mesma, a tarefa da
Unio (e dos estados em relao aos municpios) em assegurar a funo redistributiva
e supletiva quanto ao financiamento da educao bsica e prestar a assistncia tcnica. Essa percepo considerada na Constituio Federal e na prpria Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional tambm se alargou no interior do chamado Terceiro
Setor, com motivaes e formas de atuao distintas junto s escolas pblicas isoladamente, em redes pblicas inteiras, em mais de uma rede pblica, muitas vezes.
A ocorrncia da sistemtica do PAR, a instituio do Plano de Desenvolvimento
da Educao e o correspondente Compromisso Todos pela Educao coincidiram
com a edio dos grandes investimentos pblicos e consrcios privados em torno do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O alto impacto desses empreendimentos, o fortalecimento do controle social, as condicionantes ambientais, sociais,
demogrficas e culturais, as aes mitigadoras condicionantes e o acompanhamento
dos rgos de controle interno e externo levam a outro patamar de considerao das
interaes entre as atribuies e capacidades pblicas na oferta direta de educao,
as demandas do mercado de trabalho, a rede de proteo social, as obrigaes dos
empreendedores e a (in)capacidade da gesto local de corresponder, em tempo,
vazo dessas respostas.
As disputas de significado da qualidade e da eficincia das polticas educacionais ganham novo status, novos atores, novos alcances. O ordenamento e as limitaes da administrao pblica, entretanto, permanecem praticamente intocados,
como a Lei n. 8.666 de 1993 (Licitaes Pblicas), a Lei Complementar n. 101 de 2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Emenda Constitucional n. 19 de 1998.
Uma atualizao importante da estrutura pblica na tentativa de reverso do
estrangulamento das capacidades pblicas, pulverizadas na chamada autonomia federativa, diz respeito ao esforo associativo entre os entes federativos: os consrcios
pblicos, regulados na forma da Lei n. 11.107 de 2005 e no Decreto n. 6017 de 2007.
O Brasil uma Federao extremamente desigual. Segundo o Observatrio
dos Consrcios Pblicos e Federalismo: 81% dos municpios tm no Fundo de Participao dos Municpios (FPM) mais de 50% de suas receitas; 25% do PIB se concentram em apenas cinco grandes municpios; 70% dos municpios tm menos de 20 mil
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habitantes, renem 18% da populao nacional, com menos de 20% de seus oramentos constitudos por receitas prprias e baixa capacidade de gesto. Esse conjunto de
caractersticas resulta em precariedade agravada dos servios pblicos.
Esse diagnstico, que no recente, j havia motivado a conformao de estruturas de articulao territorial e administrativa diversas, por convnios, acordos,
associaes com finalidades especficas, consrcios, parcerias, prticas informais. O
avano do controle sobre as finanas pblicas foi determinando aperfeioamentos.
Alguns desses modos de ao cooperativa ganharam personalidade jurdica de direito privado, submetido ao cdigo civil, gerando, por vezes, suspeio sobre desvio
de finalidades para recursos pblicos. No havia norma federal que oferecesse segurana jurdica, tributria e fiscal para tais conformaes. Somente em 2007, esse
patamar foi alcanado depois de dois anos de debate para regulamentao e em
vista dos avanos nas pactuaes polticas em curso.
Autarquias e sociedade civil no participam de consrcios pblicos. Apenas
entes federativos. Podem ser conformados por municpios, por municpios e estados, e, somente neste caso, facultada a participao da Unio. Trata-se de um novo
protagonismo dos estados, reforando as disposies constitucionais sobre suas
competncias de coordenao poltica e ao supletiva, assim como da Unio e dos
estados no ordenamento territorial e na conformao de regies de desenvolvimento. Em ambos os casos, com enorme capacidade indutora e de participao.
A necessidade premente de ao pblica comum no territrio e sua percepo
so decisivas para a execuo de polticas pblicas em diferentes reas: sade, infraestrutura, meio ambiente, planejamento, transporte, informtica, educao, turismo,
desenvolvimento econmico, desenvolvimento regional, instituio de regies metropolitanas (somam 36, hoje), tratamento de resduos slidos, saneamento, bacias
hidrogrficas, regies de fronteira. Inevitavelmente, as conformaes associativas e
suas finalidades dependem de uma deciso por opo.
Num consrcio pblico, cada ente federativo aprova em lei prpria sua participao, segundo finalidades, compromissos, competncias, recursos disponveis,
processos de gesto, de controle e de deciso definidos em comum. A formalizao
de entidade de direito pblico e natureza autrquica tem sido prevalente em funo
das presses tributrias, fiscais, da lei de licitaes, especialmente. Nesse modelo,
considerado como de administrao indireta com normas especficas, submete-se ao
controle externo dos Tribunais de Contas da Unio e dos Estados e ao acompanhamento continuado dos rgos do Ministrio Pblico (ver guia de consrcios pblicos
em: www.caixa.gov.br)
Alm dessas observncias, a organizao dos consrcios prev a realizao
de assembleias gerais, secretaria executiva com responsabilidades pblicas e cveis,

811
grupos de trabalho temticos, de acordo com suas finalidades definidas, controle social, conselho consultivo e obrigatoriedade de acesso funcional por concurso pblico,
ainda que o regime de contratao seja pela Consolidao das Leis do Trabalho.
O Observatrio estima o funcionamento pleno de 688 consrcios pblicos no
ano de 2013.
No momento em que as pesquisas sobre financiamento da educao indicam
a franca expanso dos investimentos pblicos em todos os nveis, o vigor das transferncias constitucionais, legais e voluntrias, e a previso de duplicar a proporo
do PIB no dispndio pblico, a disputa de instituies privadas por acesso ao fundo
pblico e a defesa determinada de seus interesses levam necessria considerao
das suas novas estratgias de interveno. A melhor distribuio da renda nacional
e a promoo de grandes contingentes populacionais chamada classe mdia potencializam um mercado consumidor de servios educacionais e a presso por formas
subsidiadas de oferta e/ou pela intermediao e controle das aes de cooperao
por transferncia voluntria, ou adio de recursos complementares.
Talvez essa constatao possa oferecer mais luzes para certa compreenso do
atalho silencioso do empresariado para a definio e regulamentao do regime de
colaborao (ARAUJO, 2012) no seu comentrio Resoluo n. 1, de 23 de janeiro
de 2012.
A emblemtica publicao do livro Regime de Colaborao e associativismo territorial brasileiro arranjos de desenvolvimento da educao (ABRCIO; RAMOS,
2012) d voz a argumentos de diversos agentes envolvidos no debate federativo e na
ao de organizaes privadas de assessoramento educacional em escala regional e
microrregional, notadamente, em ateno aos municpios em variadas regies brasileiras. Para melhor compreenso da ao programtica de alguns desses agentes e
instituies, destacamos alguns registros de sua prpria autoria.
Competentemente, Fernando Luiz Abrcio, um dos coordenadores da publicao citada, j no primeiro artigo, considera:
O fenmeno do associativismo territorial muito importante nas federaes, envolvendo, necessariamente, a aliana formal ou informal entre governos que estejam em
territrios contguos, associativismo territorial para a coordenao intergovernamental,
podendo ter tambm a participao vertical de outros entes federativos. (ABRCIO,
2012, p. 22 e 23)
No resta dvida de que o recurso aliana entre governos para a ao coordenada uma soluo importante para a consecuo de polticas pblicas de alcance
universal, particularmente quando envolve competncias concorrentes dos entes federativos no exerccio do dever pblico e na garantia de direitos civis. No caso da
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educao, como j visto, um imperativo constitucional. No obstante tal imperativo, o autor menciona destacadamente fatores de relevncia objetiva.
Sua relevncia se deve a trs aspectos. O primeiro est relacionado soluo de questes
envolvendo espaos geogrficos que vo alm de uma nica jurisdio. Exemplos: problemas vinculados aos recursos hdricos ou aos transportes metropolitanos. Outra funo
do associativismo territorial dividir tarefas diferentes entre governos locais vizinhos,
de modo que a unio sirva para somar esforos em prol de um objetivo comum ou para
distribuir atividades entre os que tm mais condies de exerc-las em um determinado
territrio, cabendo aos demais pactuantes contribuir com auxlio financeiro, como ocorre
em certos consrcios de Sade, que oferecem servios de maior complexidade. Exemplos:
compra de merenda ou de nibus escolares. A unio em torno de projetos de desenvolvimento regional mais um dos aspectos que realam a importncia do associativismo territorial, pois dessa forma pode-se alavancar atividades e setores que tero efeito agregado
para todos os governos locais envolvidos no arranjo. (Idem, ibid., p. 23)
Em que pese a reiterao do termo arranjo, o autor menciona as formas

de associativismo definidas em normatizao nacional e em atuao institucional e
tipificadas na administrao pblica.
No caso brasileiro, h algumas formas de associativismo territorial. Exemplos: arranjos
produtivos locais, Comits de Bacia, Regies Metropolitanas ou pactos metropolitanos,
os Territrios da Cidadania, Regies Integradas de Desenvolvimento, e, sobretudo, na
maioria dos casos, consrcios, sejam administrativos ou de direito privado, sejam os
recm-criados Consrcios Pblicos. (p. 23)
objetivamente sobre a ltima tipologia que o autor discorre acerca dos processos e condicionalidades que levam consolidao de uma ao institucional cooperativa, coordenada, sustentada em pactuao formal, com estruturas de funcionamento e controle tpicos da administrao pblica:
Antes de focar nesse novo modelo, vale citar quais so os fatores que levam ao sucesso
do associativismo territorial. De maneira geral, preciso que haja, em primeiro lugar,
mecanismos que reduzam a desconfiana poltica entre os municpios, dando estabilidade institucional parceria. Em segundo, muito importante o apoio dos governos
federal e estadual, em virtude da fragilidade gerencial e da falta de recursos dos municpios. Igualmente essencial a orientao dos arranjos territoriais para uma gesto
em rede e direcionada a resultados, criando, de um lado, mecanismos para articular
projetos conjuntos e, de outro, para administrar conforme metas e indicadores previamente definidos. Este ltimo ponto pe em evidncia que o sucesso das formas de consorciamento intergovernamental depende de um modelo institucional bem gerido, capaz de
ser inovador na forma e no contedo das polticas. Em suma: a criao do associativismo depende
de um modelo administrativo. (ABRUCIO, op. cit., p. 24, grifo nosso)
precisamente nesse ltimo aspecto destacado no artigo que se explicita a

intencionalidade dos chamados Arranjos de Desenvolvimento da Educao (ADE),
conforme argumenta o prprio autor no trecho a seguir:

813
Segundo parecer de Mozart Neves Ramos (2011) entregue ao Conselho Nacional de

Educao (CNE), o objetivo central de um ADE desenvolver uma metodologia para apoiar
municpios a alavancar aes e indicadores educacionais, visando melhoria da qualidade da
Educao no mbito local e promovendo o fortalecimento do Regime de Colaborao. (Idem,
ibid., p. 27; grifo nosso)
O conselheiro Mozart Neves Ramos, portanto, tem a exata noo dos limites
de sua proposio dentro dos marcos legais vigentes para a ao pblica. Tambm
denota claramente a constatao de que a forma associativa prpria a de consrcio pblico, conforme menciona no artigo Arranjos de Desenvolvimento da Educao, na mesma publicao: Uma das maneiras que melhor representa o estgio de
amadurecimento da Federao brasileira o consrcio pblico intermunicipal, que,
por isso, conta com captulo prprio neste livro (ver Associativismo territorial para
a coordenao intergovernamental) (RAMOS, 2012, p. 17).
No artigo Implementando Arranjos de Desenvolvimento da Educao, no
mesmo livro, Tereza Perez, Roberta Panico e Paola Gongra avanam na descrio
dos processos e percepes que levaram formulao sistemtica desses Arranjos, e
intencionalidades para influenciar polticas pblicas de alcance nacional.
Um ADE uma modalidade de trabalho em rede, na qual um grupo de municpios
com proximidade geogrfica e necessidades semelhantes busca trocar experincias para
solucionar conjuntamente dificuldades daquele territrio na rea da Educao, promovendo e fortalecendo a cultura do planejamento integrado e colaborativo.
A adequao de nossas prticas de formao intermunicpios proposta dos Arranjos e
oportunidade representada pelo PAR nos levou em 2009, juntamente com a Fundao
Vale, a iniciar uma cooperao com o movimento Todos Pela Educao e o Ministrio
da Educao (MEC). O trabalho comeou com a definio dos municpios que constituiriam os territrios de atuao. Em seguida, analisamos as notas atribudas ao PAR de
cada municpio e os indicadores educacionais, de modo a evidenciar onde estavam as
maiores fragilidades do territrio.
Visitamos os municpios para apresentar a anlise dos dados educacionais aos prefeitos e secretrios municipais de Educao, e os convidamos para uma reunio com os
demais representantes dos municpios, na qual elaboramos um plano para atuao conjunta que tinha o PAR como eixo estruturante. (PEREZ; PANICO; GONGRA, 2012, p.
87-88)
No qualquer acaso a autoria das iniciativas e a trajetria percorrida sob

a legitimao de uma poltica organizada nacionalmente, na perspectiva de fortalecimento da cooperao federativa, num contexto de maior comprometimento da
Unio e de maior disponibilidade de recursos para a assistncia tcnica e financeira,
atravs do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), associada
ampliao dos recursos diretamente transferidos para a manuteno e desenvolvimento da educao bsica e valorizao do magistrio pela via do Fundeb. As autoras contabilizavam 105 municpios entre os estados do Par (16), Maranho (20),
814

Tocantins (12), Sergipe (5), Minas Gerais (32) e Paran (20), ano de 2012, como Arranjos Comunidade Educativa Cedac (idem, ibid.; grifo nosso).
Obviamente que tamanha diversidade de situaes implica contratos dispersos, inmeros entraves de mobilidade e de contratao de pessoas, contatos e
agendamentos, cobertura de despesas e reunies e eventos que incluam pessoal da
organizao privada e dos agentes pblicos e servidores. Para alm das assessorias
tcnicas, a disseminao de valores e, por eles, dos fins da educao tambm
latente na transcrio a seguir:
Acreditamos que a organizao dos municpios em ADEs seja um passo significativo
para a melhoria da Educao no Pas. Se os encontros com os tcnicos das secretarias
ocorrem bimestralmente e duram dois dias e meio, com um perodo exclusivo para o
debate com os secretrios de Educao, o mesmo ocorre com o grupo de gestores escolares. Na semana do encontro, aproveitamos uma das noites para exibir um filme do
circuito comercial, com a inteno de ampliar o universo cultural e discutir as relaes
interpessoais que envolvem atitudes e valores em torno da trama da narrativa. Esse
momento tem sido essencial para criar a cultura de grupo e possibilitar a anlise das
atitudes tomadas pelas personagens do filme e sua correlao com o tratamento dado
aos alunos, ao espao, diversidade, cultura e ao meio ambiente, entre tantos outros
temas. Ao trazer uma histria aparentemente externa, a inteno ampliar o olhar para
a realidade local. Trata-se de uma forma de analisar e de estar consciente do significado
de muitas das nossas aes, sejam elas no mbito profissional, sejam no pessoal.
Como se pode conferir, as narrativas at aqui, do ponto de vista da organizao da oferta de educao pblica bsica, no trouxe a interao com redes estaduais
ou federal existentes nesses mesmos territrios. As interaes se do explicitamente
com redes municipais, reduzindo bastante a considerao territorial conforme sugerida pela Constituio Federal e sustentada nas argumentaes do prprio Abrcio
(2012) no primeiro artigo. No por acaso que os chamados ADEs passam a ser
substitutos dos entes federativos municipais na reclamao do dilogo com estados
e a Unio, como se l na sequncia: [...] estados e o MEC dialogarem com os municpios por intermdio de ADEs, certamente haver maior interlocuo e compreenso
das necessidades territoriais diante das diversidades culturais, sociais, econmicas,
ambientais e educacionais.
Em outra perspectiva de abordagem, Eliane Baltazar Godoi e Eliana A. M. M.
Breyer, do ADE Noroeste Paulista (Votuporanga), dando consequncia metodologia em curso na regio, anotam:
Ficou claro, porm, que para avanar na elaborao do planejamento estratgico e na
realizao das projees de trabalho, ser necessrio buscar novos parceiros. Quanto
organizao dos trabalhos do ADE, ficou estabelecida a realizao de quatro fruns
anuais para discusses e troca de experincias educacionais, acompanhados da entrega
de relatrios municipais individuais de acompanhamento do PAR, nos quais devero

815
ser apontados os indicadores em que ocorreram avanos das aes propostas. (GODOI;
BREYER, 2012, p. 99-100)
Para ilustrar a gama de objetivos estratgicos e a lista de parcerias, visando alcanar a consecuo das aes, vale considerar as que selecionamos para esse artigo:
Buscar parceiros financiadores em sistema de cooperao mtua: Unesco, Unicef, Petrobrs, Instituto Ayrton Senna, Fundao Ita Social, governo federal, para atender
s necessidades de construo de centros de estudo, contratao de equipes (monitores e educadores), aquisio de laboratrios de cincias, material pedaggico voltado
para a prtica de esportes, lazer e artes, aquisio de livros para bibliotecas escolares
e adequao de espaos para atividades de esportes, cincias, lazer e artes nas escolas
municipais.
Buscar parceiros capacitadores em sistema de cooperao mtua: Fundao Lemmam,
Fundao Maria Ceclia Vidigal, Fundao Educacional de Votuporanga/Unifev, Instituto Federal de Educao, Cincias e Tecnologia de So Paulo/IFSP, Universidade Camilo Castelo Branco/Unicastelo, Fundao Educacional de Fernandpolis, Fundao
Educacional de Santa F do Sul.
Outra narrativa, presente no livro organizado por Abrucio e Ramos, apresentada por Cybele Amado de Oliveira e Cristina Meirelles, do Instituto Chapada de
Educao e Pesquisa, sediado no estado da Bahia. O percurso apresenta as iniciativas de assessoria articulada entre voluntrios que levaram formao do Instituto e
o alcance de suas aes de assessoramento de grande amplitude sobre as redes municipais de ensino na regio de abrangncia. Fundamentalmente, o Instituto exerce atividades de mobilizao social, de planejamento, de formao continuada, de
organizao e controle curricular, de avaliao e monitoramento, como se pode ler
a seguir:
Responsveis pelo projeto e parceiros iniciam o debate sobre a necessidade de institucionalizao do trabalho. Um grupo de voluntrios (representantes das secretarias de Educao,
associaes e coordenadores) inicia a elaborao do estatuto; com o foco e os objetivos do
que seria o Icep surgiram novas estratgias construdas e consolidadas pelo ADE Chapada
e Semirido:
816
oficinas pedaggicas para supervisores e diretores pedaggicos alocados nas secretarias para formar equipe tcnica qualificada (diretores pedaggicos e supervisores tcnicos) e garantir a sustentabilidade da formao continuada em todos os municpios;
oficinas pedaggicas para coordenadores pedaggicos do grupo 2005 de primeira a

quarta sries (atuais primeiro ao quinto anos), e introduo formao de coordenadores de quinta a
oitava sries (atuais sexto ao nono anos) com foco na leitura e na escrita;
ampliao da equipe de formadores com o objetivo de instruir formadores regionais;
seminrios internos (grupo de diretores pedaggicos e de supervisores tcnicos) com

o tema Da sala de aula s polticas pblicas;

grupos quinzenais de anlise e reflexo da prtica com professores, coordenadores e

diretores pedaggicos e escolares;
organizao dos planos de ao pelos coordenadores e diretores e de projetos didticos e institucionais;
organizao de Conselhos de Classe para acompanhamento e alimentao do processo de ensino e aprendizagem;
jornadas pedaggicas ministradas pelos coordenadores pedaggicos municipais.

(OLIVEIRA; MEIRELLES, 2012, p. 117-118)
Importante matria com detalhamentos sobre os percursos feitos pela metodologia patenteada como ADE pode ser acessada em: <http://revistaescolapublica.
uol.com.br/textos/19/artigo246415-1.asp>. Nela, pode-se ver um quadro ilustrativo dos procedimentos mais caractersticos da conformao de um ADE. Ressalto,
tambm, as consideraes reiteradas de especialistas entrevistados sobre a oportunidade dada pelo PAR, as limitaes estruturais de administraes municipais, os
ganhos de escala para os parceiros e a intencionalidade de contornar as regras da
ao pblica para assegurar certa qualidade da educao pblica municipal. Por
exemplo, na matria citada:
De acordo com Cesar Callegari, membro do Conselho Nacional de Educao, o modelo tem origem nos Arranjos Produtivos Locais, formulados h mais de dez anos, para
processos de cooperao entre empresas de determinada cadeia produtiva e o poder
pblico. Mais recentemente, essa ideia voltou a se apresentar como soluo por dois
lados: pelo setor pblico e por empresas. No caso da educao, os arranjos tm foco em
desenvolvimento no lugar de produo, explica.
Um de seus parceiros em programas de assessoria educacional a redes municipais, encarregado de superar descontinuidades e assegurar escala no servio contratado, completa:
O especialista em gesto de polticas pblicas municipais Sinoel Batista, que trabalha
no Instituto Brasileiro de Sociologia Aplicada (Ibsa), est encarregado de colaborar para
identificar uma estrutura que garanta perenidade aos arranjos.
A instncia que melhor atende a estruturao dos ADEs o consrcio pblico. Apresentei a sugesto e esta passou a ser a ferramenta para estruturar os arranjos, afirma
Batista. At o momento, nenhuma das quatro experincias acompanhadas pelo TPE instituiu consrcio pblico e h chances de que o arranjo do noroeste de So Paulo se torne
o primeiro a faz-lo.
Este mesmo especialista avana na informao sobre a estratgia em curso

para alcanar a transferncia de recursos pblicos federais diretamente a essas estruturas, como se constitussem um ente federativo em substituio aos municpios ou
uma antecipao informal de consrcios:

817
Outro conceito que fornece elementos para entender os arranjos como poltica pblica
o do associativismo territorial. O desenho da metodologia de implementao e estrutura
de funcionamento do ADE no est finalizado, mas h a preocupao de torn-lo uma
ferramenta de gesto pblica reconhecida pelo MEC.
A institucionalizao contribui para orientar os municpios a definir como ser feito o
ADE, alm de explicitar o conceito e o contexto poltico-estratgico no qual se insere.
o prximo trecho, atribudo ao prprio Callegari, que empresta razo completa ao atalho empresarial no citado artigo de Araujo (2012), como se l:
Investigamos as possibilidades de aproveitamento de recursos do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb). Estamos em fase de estudos, para elaborar orientaes, afirma Callegari.
Mais explcita, igualmente, a narrativa de Cruz (2012, p. 147) no artigo Contribuio para o fortalecimento do Regime de Colaborao, na coletnea de textos
organizada por Abrucio e Ramos (2012) mencionada anteriormente:
Entretanto, a experincia vem mostrando que essas unidades da Federao representam
a fatia mais frgil da configurao geopoltica e administrativa brasileira, em funo de
limitaes oramentrias, ausncia de quadros tcnicos, graves problemas de descontinuidade poltica, entre outros fatores. Criar mecanismos que promovam a cooperao
entre eles pode representar um passo decisivo para vencer essas limitaes e estabelecer
condies para assegurar a oferta de uma educao de qualidade nas duas primeiras
etapas da Educao Bsica.
Assim, foi reconhecendo a fragilidade desse ente federativo e a necessidade de fortalec-lo em funo do papel estratgico que exerce na oferta educacional que institutos e
fundaes de empresas vm promovendo, cada vez mais, um nmero maior de aes
no campo da Educao em parceria com os municpios. Os investimentos hoje, segundo
os ltimos nmeros do Grupo de Institutos e Fundaes de Empresas (Gife), giram em
torno de dois bilhes de reais. Esse trabalho de corresponsabilidade social dos institutos e fundaes com os municpios tambm vem promovendo e provocando um maior
envolvimento da sociedade com o desafio da educao de qualidade.
[...] Os ADEs seriam, assim, instrumentos indutores de cooperao e colaborao entre
municpios, articulados com os estados e a Unio, e contando, quando necessrio, com
a contribuio transversal dos institutos e fundaes [...].
A riqueza de detalhes da narrativa, entretanto, faz merecer uma transcrio

mais completa do artigo, tendo em vista a revelao clara da ao estratgica e articulada em diversos ambientes institucionais e o xito dos empreendimentos para
forjar uma nova institucionalidade que transponha os limites da administrao pblica, as exigncias da conformao de consrcios, o abandono da articulao com os
estados e a reduo do territrio administrao de redes municipais de ensino, terceirizando tarefas prprias da conduo de sistemas s assessorias estratgicas com
escala, estabilidade contratual e oramento disponvel. Uma privatizao por dentro
818

da rede, no concorrente com ela, num atalho de regras flexveis de nova combinao institucional, para alm da Resoluo do Conselho Nacional de Educao.
Observe-se o passo a passo:
No Projeto de Lei n. 8.035/2010, relativo ao novo PNE e em tramitao no Congresso Nacional, foi incorporado o modelo de ADE como mecanismo eficaz para o fortalecimento
do Regime de Colaborao, conforme as Emendas ao Substitutivo descritas a seguir:
Emenda ao Substitutivo n. 74: prope acrescentar 5 ao art. 6 do Substitutivo com a
previso de que o fortalecimento do Regime de Colaborao horizontal entre municpios, articulado com o Regime de Colaborao vertical envolvendo estados e Unio,
pode ser implementado mediante Arranjos de Desenvolvimento da Educao. Aprovada, na forma do inciso XI do art. 2 por sua importncia. Regime de Colaborao deve
figurar como diretriz.
Emenda ao Substitutivo n. 95: acrescenta dois pargrafos. No primeiro, prev a criao de instncia permanente de negociao e cooperao entre os entes federados; no
segundo, prev a possibilidade de organizao das polticas por meio de ADEs, ou seja,
de cooperao entre municpios. A emenda acatada, nos termos da redao adotada
no novo Substitutivo. salutar prever a existncia legal desse espao interinstitucional.
A institucionalizao dos Arranjos merece ser incentivada. (CRUZ, op. cit., p. 149)
Sua concluso no poderia ser mais entusiasmada. Com a perspectiva sucessivamente vitoriosa na associao de instrumentos normativos que alcanam a forma
de lei, os sinais apontam para a conformao tipificada de conglomerados mais especializados capazes de dar vazo nova escala em projeto e em disputa, reduzindo
seus riscos, claro. No difcil de perceber pelo que segue:
Isso representa uma mudana de cultura, que exige no apenas tempo para se consolidar, mas tambm disciplina e organizao permanentes. Isso, por sua vez, vai exigir
dos institutos e fundaes uma reorganizao na forma de atuao, no sentido de uma
maior articulao e cooperao, evitando as indesejveis sobreposies. Assim, um dos
desafios a necessidade de criar uma estrutura, possivelmente um instituto especfico
ou conselho, capaz de articular institutos e fundaes no processo de estruturao e
implementao, quando requerido, dos ADEs locais. O processo de articulao e de cooperao poderia ser implementado mediante o aval das vrias instituies apoiadoras
dos Arranjos, que, a priori, poderiam ser identificadas em trs grupos distintos:
Grupo 1: Todos pela Educao, Comunidade Educativa Cedac, Instituto Chapada, Instituto Mind Group e Fundao Getlio Vargas de So Paulo, entre outras, cujo papel
seria mais de mobilizao, fomento de estudos, formao in loco e desenvolvimento do
modelo.
Grupo 2: Fundao Vale, Instituto Natura, Fundao Lemann, Instituto Gerdau, Instituto Votorantim, Mindlab e Fundao Ita Social, entre outras, cujo papel seria o da
corresponsabilidade social na gesto e no financiamento.
Grupo 3: instituies internacionais, como a Unesco, que poderiam contribuir como
observadores externos do processo de implantao e de funcionamento dos Arranjos.
(Idem, ibid., p. 150)

819
Aqui se identificam muitssimo bem as intencionalidades por trs das palavras da Portaria n. 1.238, de 11 de outubro de 2012 e suas sucedneas. Na viso da
articulista, vislumbram-se as concluses do Grupo de Trabalho no mbito da Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino do Ministrio da Educao:
Naturalmente, todo esse trabalho deve ser conduzido com a estreita participao e colaborao da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), do Conselho Nacional dos Secretrios de Educao (Consed), do Conselho Nacional de Educao
(CNE) e do Ministrio da Educao (MEC). No entanto, preciso que o prprio MEC,
como responsvel direto pelas macropolticas de educao no Pas, se organize internamente em termos de uma Portaria, por exemplo, capaz de definir a responsabilidade de
suas secretarias internas, mais precisamente a Secretaria de Educao Bsica (SEB) e a
Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (Sase), de forma que os ADEs sejam
tratados, de fato, como uma poltica pblica articulada de Estado, em consonncia com a
homologao do Parecer e Resoluo do CNE feitos pelo prprio MEC.
H quem, entretanto, vislumbre coincidir essas teses dos Arranjos de Desenvolvimento da Educao com os Programas de Desenvolvimento Regional Sustentvel, derivados de empreendimentos de grande impacto promovidos por investimentos pblicos diretos e incentivados por Fundos de Desenvolvimento Regional
com recursos oramentrios, concesso de financiamento em condies especiais a
empreendimentos privados e, mesmo, parcerias pblico-privadas. Cabe, nesse caso,
advertir que, diferentemente dessa compreenso aparentemente ingnua, h distines constitucionais e institucionais das iniciativas bem conhecidas e no delegveis.
Numa rpida visita auxiliar Constituio Federal, para alm do que comumente
tratamos em artigos sobre cooperao federativa, organizao da educao nacional
e Sistema Nacional de Educao, ganham relevo os seguintes ordenamentos:
Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo
complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos
regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes. (BRASIL, 1988)
No mbito dos estados-membros, o texto constitucional claro tambm:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem,
observados os princpios desta Constituio. [...].
3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
820

limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas

de interesse comum. (Idem, ibid.)
A reconhecida fragilidade dos municpios, entretanto, merece ser mirada com

maior ateno. Diferentemente da Unio e dos estados, que tm a obrigao de manter suas prprias instituies de educao bsica e superior, de maneira distinta, as
competncias municipais apresentam a manuteno de programas, abrindo leituras
para uma gama de possibilidades de organizao da oferta educacional pblica na
educao infantil e no ensino fundamental. A Emenda Constitucional n. 53, de 2006,
ocupou-se de inserir a cooperao da Unio, mas no alterou a distino entre manter
programas e manter instituies de ensino. O texto reconhece sub-repticiamente que
h municpios em condies to precrias que no alcanariam a conformao de uma
rede prpria, obrigatoriamente, em consonncia com o princpio da coordenao e da
cooperao federativas e da colaborao entre sistemas de ensino. Se h autoridades
que no perceberam, toda a narrativa analtica feita nesse artigo pretendeu apontar a
ao estratgica em curso na disputa pelo fundo pblico ampliado, pelo controle da
administrao, dos fins educacionais e do contedo da qualidade segundo os propsitos de quem mobiliza, assessora, planeja, avalia, forma, subsidia, detm os meios de
produo e instrumentaliza a poltica pblica para a eficincia econmica.
Art. 30. Compete aos Municpios:
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de
educao infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; [...]. (BRASIL, 1988)
Uma carona dos ADEs no Plano Nacional de Educao tenta, tambm, superar uma dificuldade processual. A iniciativa da lei do Poder Executivo.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio
sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. (Idem, ibid.)
Alguns contornos do SNE a ser criado em lei, at dois anos depois da sano
do PNE, esto delineados e merecero ateno para compatibilizar suas atribuies
com organismos j existentes, instncias normativas de controle e acompanhamento j implementadas, formas de colaborao j regulamentadas e outras em debate
legislativo concomitante (ABICALIL, 2013). O fato que no h uma relao direta
e simples entre a atribuio dos sistemas e nveis de ensino, ou de vnculo da rede
pblica com um sistema municipal e da rede privada com o sistema estadual, ou

821
de alguma modalidade de oferta com um ente federativo especfico. H, sim, uma

interpenetrao que guarda vnculos cruzados com o ente que mantm redes em
cada nvel de ensino e a rede privada, de acordo com a etapa e nvel de educao
que estes ofertam, com sistemas diferentes. O relatrio do PNE no vincula fruns
e conferncias estaduais, distritais e municipais aos planos e aos sistemas nesses nveis, por exemplo. A vinculao sempre com o PNE, o que pode representar mais
uma fragmentao.
A seleo de atenes que indicada aqui guarda direta relao com os temas
atinentes aos contornos apontados para o Sistema Nacional de Educao, a cooperao federativa e a colaborao entre sistemas de ensino, no somente por suas
ementas oficiais, mas, sobretudo, por seus contedos. Assim, a preservao de condies essenciais de afirmao do SNE deve levar em conta os fios em movimento
nesse tecido. O aprofundamento da fragmentao e da disperso no desejvel.
O cenrio da deciso poltica ainda est enredado por iniciativas fragmentadas que
interferiro intensamente na sua composio, no apenas nas matrias concorrentes,
cuja seleo temtica procuramos apresentar.
Alm de tratar competncias comuns, aponta para a considerao das condicionalidades para o exerccio das autonomias e da complementaridade em cada
mbito federativo interdependente. Com a nova redao constitucional, a educao
bsica (especialmente, no mbito obrigatrio) competncia comum das trs esferas
da administrao, ultrapassando os limites administrativos das redes. Assim sendo,
mais do que a diviso de competncias, trata-se da normatizao das condicionalidades operativas que determinem as formas e critrios da cooperao em cada uma.
Ademais, o princpio de complementaridade supe a clareza na definio de normas
operacionais bsicas vinculantes j presentes no Sistema nico de Sade (SUS) e
no Sistema nico de Assistncia Social (Suas) , a partir das quais se estabelecem o
exerccio da autonomia relativa, por um lado, e da cooperao federativa, por outro.
Acredito que seja prprio falar da hierarquizao das atribuies e competncias
(para alm das legislativas) j previstas na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao (LDB), colocando luzes sobre os significados operacionais diferentes
para as tarefas distributivas e supletivas no que tange ao financiamento (e Unio,
particularmente) e s aes de assistncia tcnica e financeira da Unio e dos estados, diante das condies de realizao do direito educao em meio diversidade
e desigualdade presentes entre os diversos entes federados.
A disputa final em torno da redao da Meta 20 no PLC n. 103 de 2012 (PNE),
em tramitao no Senado Federal, espelha limpidamente as dimenses significadas
dessa nova forma de capturar polticas e espaos pblicos. Tambm est associado
a essas brechas o conjunto de oportunidades a serem viabilizadas com os recursos
derivados da explorao de petrleo e gs, para alm dos royalties e dos rendimentos
822

do fundo social, como se apresentam nesse momento. S a parcela transferida pela

Unio, na pior das hipteses, decuplicaria. Alm destes, haver os recursos adicionais aos vinculados constitucionalmente sob a administrao de estados e municpios. Ainda esto presentes os constrangimentos da Lei de Licitaes e de Responsabilidade Fiscal, como afirmamos inicialmente. Adicionam-se as disposies do
artigo 213 da Constituio Federal, admitindo a transferncia direta para instituies
privadas sem finalidade lucrativa e sem limites de reverso pblica, no caso de cursos de extenso oferecidos por instituies de ensino superior, agora contempladas
no Pronatec.
As disposies da reforma administrativa recepcionadas pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998, tambm favorecem variadas formas de organizao da prestao de servio pblico de maneira indireta, por meio de fundaes, autarquias,
empresas de terceirizao, organizaes sociais, organizaes de interesse pblico.
Por outro lado, h a presso dos rgos de controle como os Tribunais de Conta,
enveredando por considerao da eficincia do servio educacional como critrio de
anlise das contas pblicas e, sua volta, o alargado mercado de consultorias e assessorias educacionais como jamais visto. Isso resultado do crescimento econmico, com repartio da renda, aumento da massa salarial dos trabalhadores, reduo
de juros bsicos, liberao de recursos oramentrios anteriormente despendidos
com a dvida pblica para polticas pblicas de desenvolvimento social sustentvel.
Tais pautas tornam ainda mais presentes e atuais as abordagens em torno da conformao do Sistema Nacional de Educao.
Como a organizao da educao nacional no se deu meramente por nveis ou etapas, nem automaticamente pela administrao direta de redes pblicas
ou da vinculao normativa das instituies privadas, alguma ordem reclamada
para no se submeter simples concorrncia de competncias luz da considerao da educao como direito universal e da educao bsica como direito pblico
subjetivo.
Se entendido assim, o passo para a construo de um sistema nacional deve
considerar, no caso brasileiro, alm de quem faz o qu: sob quais condies faz;
com que mediaes de complementaridade e assistncia; com que reciprocidade
normativa; com que transitoriedades; sob qual regramento; e por deliberao de
que rgo, instncia ou ente? Vale lembrar que, tambm, se aplica no Brasil o princpio da subsidiariedade, muito bem exemplificado pelo Programa Universidade
para Todos (Prouni), Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec), Programa Nacional de Educao do Campo (Pronacampo), Certificao das Entidades Beneficentes da Assistncia Social (Cebas), Poltica Nacional de
Formao (PNF), e variadas aes coordenadas e financiadas por diversos rgos
pblicos, nas trs esferas de governo.

823
H ebulio suficiente para forjar novas estruturas e relaes institucionais

democrticas. Se dvidas houve, as ruas o disseram bem recentemente.
Referncias
ABICALIL, C.A. Federalismo e Sistema Nacional de Educao. In: SEMINRIO DA
EDUCAO BRASILEIRA, 4., 2013, Campinas. E-Book... Campinas: Cedes, 2013.
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ARAUJO, G.C. Direito educao bsica: a cooperao entre os entes federados.
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BRASIL. Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao
aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 dez.
2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/
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BRASIL. Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta 3 ao
art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente,
824

a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio

incidente sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino
de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do
art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos
e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do
art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 12 nov. 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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para Todos Prouni, regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia social
no ensino superior; altera a Lei n. 10.891, de 9 de julho de 2004, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 14 jan. 2005a. Disponvel em: <http://www.
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consrcios pblicos e d outras providencias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 7 abril
2005b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/
Lei/L11107.ht>. Acesso em: jul. 2013.
BRASIL. Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da

825
Educao Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias; altera a Lei n. 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos
das Leis n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845,
de 5 de maro de 2004; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 21 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20072010/2007/Lei/L11494.htm>. Acesso em: jun. 2012.
BRASIL. Lei n. 12.101, de 27 de novembro de 2009. Dispe sobre a certificao das
entidades beneficentes de assistncia social; regula os procedimentos de iseno de
contribuies para a seguridade social; altera a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de
1993; revoga dispositivos das Leis n. 8.212, de 24 de julho de 1991, 9.429, de 26 de
dezembro de 1996, 9.732, de 11 de dezembro de 1998, 10.684, de 30 de maio de 2003,
e da Medida Provisria n. 2.187-13, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 30 nov. 2009. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12101.htm>. Acesso em: jun. 2012.
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Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec); altera as Leis n. 7.998, de 11 de
janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e
institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), n. 8.212, de 24 de julho de 1991,
que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui Plano de Custeio,
n. 10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior, e n. 11.129, de 30 de junho de 2005, que institui o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem); e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 27 out. 2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
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2011-2020: contribuies do Conselho Nacional de Educao. So Paulo: Moderna,
2010. p. 15-36.
Recebido em 19 de julho de 2013.

Aprovado em 26 de julho de 2013.
828


ABICALIL Arranjos-Cooperacao 2013

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SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO:

OS ARRANJOS NA COOPERAO, PARCERIA E COBIA

RESUMO: O presente artigo objetiva explicitar novas formas de disputa pelo

National System of Education:

Liderana do Governo no Congresso Nacional. Braslia (DF) Brasil.

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

strategies to conform to a normative legal structure that allows direct actions

Systme national dducation:

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Carlos Augusto Abicalil

Essa considerao inicial no desprovida de significao importante para

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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

H, pois, um imperativo constitucional, com propsitos descritos nos incisos

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Carlos Augusto Abicalil

podendo ser complementados por mecanismos nacionais e locais de coordenao e

Considerada a complementao adicional da Unio para o ano de 2012, atravs

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;

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Carlos Augusto Abicalil

bsica, o Distrito Federal, os estados e municpios somados dispem de quatro vezes

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Carlos Augusto Abicalil

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

Carlos Augusto Abicalil

Em que pese a reiterao do termo arranjo, o autor menciona as formas

precisamente nesse ltimo aspecto destacado no artigo que se explicita a

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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

Segundo parecer de Mozart Neves Ramos (2011) entregue ao Conselho Nacional de

No qualquer acaso a autoria das iniciativas e a trajetria percorrida sob

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 803-828, jul.-set. 2013

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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

oficinas pedaggicas para coordenadores pedaggicos do grupo 2005 de primeira a

ampliao da equipe de formadores com o objetivo de instruir formadores regionais;

seminrios internos (grupo de diretores pedaggicos e de supervisores tcnicos) com

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Carlos Augusto Abicalil

grupos quinzenais de anlise e reflexo da prtica com professores, coordenadores e

organizao dos planos de ao pelos coordenadores e diretores e de projetos didticos e institucionais;

organizao de Conselhos de Classe para acompanhamento e alimentao do processo de ensino e aprendizagem;

jornadas pedaggicas ministradas pelos coordenadores pedaggicos municipais.

Este mesmo especialista avana na informao sobre a estratgia em curso

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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

A riqueza de detalhes da narrativa, entretanto, faz merecer uma transcrio

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Sistema Nacional de Educao: os arranjos na cooperao...

No mbito dos estados-membros, o texto constitucional claro tambm:

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Carlos Augusto Abicalil

limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas