Artigos Sobre A OIT 169 PDF

Conveno n.
169 da OIT
e os Estados Nacionais
Repblica Federativa do Brasil

Ministrio Pblico da Unio
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da Repblica
Carlos Henrique Martins Lima

Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
Conveno n. 169 da OIT

e os Estados Nacionais
Maurcio Correia de Mello

Diretor-Geral Adjunto da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
Organizadora Deborah Duprat
Cmara Editorial Geral

Afonso de Paula Pinheiro Rocha
Procurador do Trabalho PRT 5a Regio (BA)
Antonio do Passo Cabral

Procurador da Repblica PR/RJ
Antonio Henrique Graciano Suxberger

Promotor de Justia MPDFT
Jos Antonio Vieira de Freitas Filho

Procurador do Trabalho PRT 1a Regio (RJ)
Maria Rosynete de Oliveira Lima

Procuradora de Justia MPDFT
Otvio Augusto de Castro Bravo

Promotor de Justia Militar PJM/RJ
Ricardo de Brito Albuquerque Pontes Freitas

Procurador de Justia Militar PJM/Recife
Robrio Nunes dos Anjos Filho

Procurador Regional da Repblica 3a Regio
Braslia - DF
2015
Sumrio
Conveno n. 169 da OIT e os Estados Nacionais

Uma publicao da ESMPU
SGAS Av. L2 Sul Quadra 604 Lote 23, 2o andar
70200-640 Braslia-DF
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Apresentao ........................................................................................................................... 7
Consulta Indgena: Colombia (y Espaa) entre
Derecho Constitucional y Derechos Humanos
Secretaria de Infraestrutura e Logstica Educacional
Bartolom Clavero ............................................................................................................. 11
Nelson de Sousa Lima
Assessoria Tcnica
A Conveno n. 169 da OIT e o direito consulta prvia,

livre e informada
Adriana Ribeiro Ferreira
Assessoria Tcnica - Projetos Editoriais

Lizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa
Preparao dos originais e reviso de provas em lngua portuguesa
Davi Silva do Carmo, Sandra Maria Telles, Anna Lucena, Glaydson Dias Mendes
Preparao dos originais em lngua espanhola
Deborah Duprat .................................................................................................................... 53

Audincia pblica, oitiva constitucional e consulta prvia:
limites e aproximaes
Csar Baldi
Felcio Pontes Jr. ................................................................................................................... 79
Assessoria Tcnica - Programao Visual
Autonomia indgena no Brasil: desafios e possibilidades
Rossele Silveira Curado
Gersem Baniwa ................................................................................................................. 117
Projeto grfico e diagramao
La travesa de los Rrom de Colombia por el OIT-169:

Notas para un balance preliminar de los caminos
recorridos y por recorrer
Rossele Silveira Curado
Impresso
Grfica e Editora Ideal Ltda. SIG Quadra 8, 2268

CEP 70610-480 Braslia-DF Tel.: (61) 3344-2112
E-mail: <ideal@idealgrafica.com.br>
Juancarlos Gamboa Martnez ................................................................................. 139

El reto de la igualdad: gnero y justicia indgena
Tiragem: 3.500 exemplares
As opinies expressas nos artigos so de exclusiva responsabilidade dos autores.

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio
C766

Conveno n. 169 da OIT e os Estados Nacionais/Organizadora:

Deborah Duprat. - Braslia: ESMPU, 2015
ISBN 978-85-88652-87-3
Publicado tambm em verso eletrnica, ISBN 978-85-88652-88-0
1. Direito internacional do trabalho. 2. Norma internacional. 3. Direito

indgena. 4. Sade indgena. 5. Direitos humanos. 6. Igualdade. 7. Meio
ambiente proteo. I. Duprat, Deborah.
CDD 341.124
Populaes tradicionais e meio ambiente:

espaos territoriais especialmente protegidos
com dupla afetao
Leandro Mitidieri Figueiredo ................................................................................... 209
348 p.
Judith Salgado lvarez ................................................................................................ 169
Apontamentos sobre persecuo e execuo penal

em face de indgena
Lucyana Marina Pepe Affonso ............................................................................. 243
Os direitos dos ndios: paradoxos e colonialismos internos

Paulo Thadeu Gomes da Silva .............................................................................. 287
Apresentao
Pluralismo e descolonizao em sade indgena no Brasil:

contribuies e desafios da Conveno n. 169 da OIT
Rosane Freire Lacerda ................................................................................................. 307
Muerte, destierro y simulacro estatal: la consulta previa
entre los afro colombianos
Santiago Arboleda Quionez ................................................................... 325
Nas dcadas de 1980 e 1990, muitos Estados latino-americanos

promoveram mudanas significativas em seus ordenamentos constitucionais, de modo a fazer de suas minorias nacionais reais sujeitos de
direito. Assim foi com Nicargua e Guatemala em 1986; Brasil em 1988;
Colmbia em 1991; Mxico e Paraguai em 1992; Peru em 1993; Bolvia e
Argentina em 1994; Equador em 1988 e Venezuela em 1999.
Paralelamente e no mesmo perodo, o direito internacional passa por idntica transformao com a Conveno n. 169 da Organizao
Internacional do Trabalho, que altera o paradigma da assimilao desses
grupos s sociedades majoritrias nacionais, propsito da anterior Conveno n. 107 da OIT, para reconhecer-lhes direito autodeterminao,
eleio de seu prprio destino, alm de partcipes importantes nos processos deliberativos de seus Estados.
Ainda que alguns autores vejam na Conveno n. 169 certo rasgo
etnocntrico, pela condicionalidade de todo o seu texto categoria universal dos direitos humanos, h um elevado consenso quanto ao seu carter
descolonizador e ao que representa de refundao do Estado moderno.
No obstante to importante documento, e o fato de que vrios
Estados incorporaram, em seu constitucionalismo, expressa ou implicitamente, noes de nao multitnica e Estado pluricultural, suas minorias
nacionais, em graus diferentes obviamente, seguem com dificuldades de
acionar esses catlogos de direitos.
Por outro lado, pases como Equador, em 2008, e Bolvia, em
2009, promoveram reformas constitucionais, passando a reconhecer, ao
lado da jurisdio ordinria, a jurisdio indgena ou campesina.

O seminrio realizado em 2014, pela 6 Cmara de Coordenao
e Reviso do Ministrio Pblico Federal, e que d origem presente obra,
teve por eixo os contextos nacionais na aplicao da Conveno n. 169.
Seu propsito foi fazer avanar, no nosso mbito interno, a concretizao
desse documento, colhendo da experincia de outros pases os avanos
obtidos e, com eles, exercitar uma reflexo que possibilite superar as dificuldades que nos so comuns.
vises to perversamente naturalizadas. Ele tem de conquistar coraes

e mentes. Ele tem de invadir as instituies de ensino e as diversas instncias do Estado.
H um diagnstico imediato: os longos anos de prticas sociais,

polticas, administrativas e jurdicas hegemnicas, prprias de um modelo
de Estado-Nao orientado por uma homogeneidade que mal disfarava
o domnio de um nico e determinado grupo, acabaram por naturaliz-la,
de tal modo que as legtimas reivindicaes descolonizadoras da atualidade so, por via de regra, vistas, pelas diversas instncias de poder, com
enorme perplexidade.
Subprocuradora-Geral da Repblica
Coordenadora da 6 CCR/MPF
Oxal esse livro possa fortalecer lutas que se desenrolam na ordem da existncia cotidiana e no interior do campo jurdico.
Deborah Duprat
No por outra razo, os textos da presente obra transitam por trs

grandes temas da Conveno n. 169: os seus destinatrios, o instituto
da consulta e o necessrio pluralismo do agir do Estado. A aproxim-los, tambm, a convico de que a diversidade tnico-cultural deve ser
tratada transversalmente pelos ordenamentos jurdicos internos, e que a
interculturalidade se apresenta como um imperativo de justia.
O conjunto dos textos, especialmente pelo fato de revelar contextos nacionais diversos e de fazer uso recorrente da jurisprudncia de
cortes regionais e nacionais de direitos humanos, ainda um fator de
inibio de interpretaes da Conveno n. 169 que a convertam em um
discurso hegemnico e dominante.
O primitivismo, o barbarismo e a selvageria foram os principais
discursos empregados pelo Ocidente para constituir a alteridade. Alis,
todo o empreendimento colonial teve como pilar o outro construdo em
termos de inferioridade e distncia temporal e, com esse olhar, constituiu
e nomeou novos sujeitos, novos povos, novas identidades.
O processo descolonizador engendrado pela Conveno n. 169
da OIT , portanto, urgente. Ele tem de percorrer o caminho contrrio,
permitindo aos prprios atores se apresentarem. Ele tem de se livrar das
Consulta Indgena
Colombia (y Espaa) entre
Derecho Constitucional y
Derechos Humanos
Bartolom Clavero1
Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena

fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus
instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo e informado.
Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas (art. 19).
1. Consulta tnica en Colombia entre Convenio y Constitucin. 2. Jurisprudencia constitucional colombiana entre
ordenamiento de derecho y presuncin de antropologa.
3. Garantas de derechos de los pueblos indgenas entre
Tratado de Derechos Humanos y Constitucin de Estado.
4. Eplogo sobre Colombia y Espaa ante jurisdicciones supraestatales.
Por va convencional, de tratado internacional, antes que constitucional, se ha establecido por Amrica Latina el derecho de consulta a los
pueblos indgenas como regla para las relaciones entre los mismos, en
cuanto que sujetos polticos reconocidos, y los respectivos Estados. Las
1 Jurista e historiador espaol, especialista en historia del derecho, catedrtico de la
Universidad de Sevilla, Espaa. Autor de varios libros, en especial Derecho Global y La
orden de los poderes, ambos por Editorial Trotta. En el trienio 2008-2010 BC ha sido
miembro del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas del Consejo Econmico y
Social de las Naciones Unidas.
11

Constituciones vienen respondiendo de forma desigual a un compromiso internacional que interesa al ejercicio tanto de los derechos de ciudadana como de las funciones normativa, jurisdiccional y gubernamental
del Estado. Colombia es caso que se ha significado por el desarrollo de
una notable jurisprudencia constitucional al respecto, una jurisprudencia
que se est presentando como digna de ser atendida por parte de las
jurisdicciones correspondientes de otros Estados de Amrica Latina que
comparten el compromiso internacional, realmente todos ellos hoy en da
desde la reciente Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas, una declaracin con clusulas vinculantes. Rena
o no Colombia tal mrito comparativo, es un caso el suyo que pone de
manifiesto la envergadura constitucional, por implicacin constituyente,
de la institucin de la consulta a los pueblos indgenas2.
1 Consulta tnica en Colombia entre

Convenio y Constitucin
12
El da siete de agosto de 1991 la Repblica de Colombia deposita

en la Organizacin Internacional del Trabajo la ratificacin del Convenio
sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de 1989
(Convenio 169, por el nmero de serie de los tratados de este organismo). En el mismo se instituye como obligacin del Estado la consulta
regular a dichos pueblos. El principal artculo que la contempla dispone
que los gobiernos, esto es los Estados que ratifican, debern consultar
a los pueblos interesados, pueblos indgenas, a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente, y ello mediante procedimientos apropiados y de buena fe, todo con la finalidad de
2 Agradezco al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y especialmente
a su presidenta, Ana Giacomette, la invitacin a ocuparme de la consulta a pueblos
indgenas con ocasin del IV Congreso Internacional Proceso y Constitucin, dedicado a
Dialctica y Dilogo Jurisprudencial: Presente y Futuro, 18-20 de marzo, 2014. Agradezco
igualmente a Julio Gaitn la oportunidad de ubicar este tema de la consulta dentro del
contexto aun colonial de la historia de los derechos humanos en sesiones de grado y de
doctorado de la Universidad del Rosario, as como a Gonzalo Ramrez el lance de un dilogo
a micrfono abierto, en la Universidad Externado de Colombia, sobre lo propio y algo ms,
todo ello la semana precedente. Las afirmaciones de entrada acerca de la transcendencia
constitucional de la consulta indgena entre procedimientos y derechos entindanse como
conclusiones anticipadas.
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas

propuestas, as como otro inciso del mismo artculo prescribe establecer los medios y proporcionar los recursos necesarios por parte de los
Estados para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, los indgenas. As, los Estados ratificantes, como fuera el caso
temprano de Colombia, quedan tambin obligados a respaldar y fortalecer tales instituciones representativas, esto es en suma, la autonoma de
los pueblos indgenas aunque la palabra no se utilice (art. 6)3.
Otros artculos abundan y concretan. As se incide en la consulta
para la garanta de los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras y tambin de sus intereses antes
de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras por parte de los Estados
(art. 15); se requiere la consulta a los pueblos interesados siempre que
se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra
forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad (art. 17);
se dispone que todo programa o proyecto de formacin o promocin indgenas deber realizarse en cooperacin con esos pueblos, los cuales
debern ser consultados sobre la organizacin y el funcionamiento de
tales programas y ello a fin de responder a sus necesidades y aspiraciones (arts. 22 y 27); afrontar por parte del Estado cambios que afectan
a pueblos indgenas requiere su participacin y cooperacin (arts. 5 y 7);
cooperacin se precisa, junto con la consulta, a ms efectos (arts. 20, 22,
25, 27 y 33); en materia de enseanza, dado el derecho de la infancia indgena a recibirla en la propia lengua, se debern celebrar consultas con
3 Del Convenio 169 utilizo la edicin de Normlex, el sitio online de las normas de la
Organizacin Internacional del Trabajo; de la Constitucin de Colombia, la de Political
Database of the Americas de la Universidad de Georgetown que, junto a ediciones
reformadas hasta 2009 (ltima visita, marzo de 2014), mantiene exento el texto original
definitivo, el de 1991 (el publicado por la Asamblea Constituyente en la Gaceta Constitucional,
n 114, hubo de ser todava corregido); de la Declaracin de los Derechos de los Pueblos
Indgenas, la edicin que empleo es la de un folleto de Naciones Unidas escaneado en el
sitio del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (a la que fue objeto de aprobacin
por la Asamblea General de las Naciones Unidas se le hicieron todava unas correcciones
de estilo en la versin castellana). Sobre la recurrencia de reformas constitucionales en
Colombia, en lo que aqu, salvo para el Acto Legislativo 1/2012 en lo referente a la llamada
justicia transicional, no ser necesario entrar por cuanto no afecta a un asunto que, como el
de la consulta indgena, no est contemplado, segn habremos de ver, por la Constitucin,
Manuel Fernando Quinche Ramrez, Derecho Constitucional Colombiano de la Carta de 1991
y sus reformas, Bogot, Universidad del Rosario, 2010 (4 ed.), pp. 60-67.
13

esos pueblos con miras a la adopcin de medidas que permitan alcanzar
este objetivo (art. 28).
La finalidad cardinal de la consulta es la de defensa de cultura y

territorio indgenas o, mejor dicho, la de garanta de los correspondientes
derechos: Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir
sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la
medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y
de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico,
social y cultural (art. 7); los gobiernos debern respetar la importancia
especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos, segn
los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular
los aspectos colectivos de esa relacin. La utilizacin del trmino tierras
() deber incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del
hbitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de
alguna otra manera (art. 13). La consulta, en definitiva, se hace presente a
lo largo del Convenio como garanta de los derechos que contempla. No
se reduce a un artculo entre otros o, an menos, a una posibilidad entre
otras. Es el gozne de articulacin del instrumento4.
14
Como suele ocurrir con los compromisos normativos internacionales que requieren modificaciones en el ordenamiento interno, a lo
que se est obligado por el derecho internacional sobre los tratados5, la
vigencia del Convenio 169 no resulta inmediata segn sus propias previsiones. Se atiende a la conveniencia de que los Estados cuenten con
4 Para advertencia temprana, Magdalena Gmez Rivera, Derechos Indgenas. Lectura
comentada del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, Mxico D.F.,
Instituto Nacional Indigenista, 1991 y, revisado, 1995.
5 Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969, en vigor desde 1980), art.
27: Una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin
del incumplimiento de un tratado (...), a senso contrario, con una salvedad (art. 46: El hecho
de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifiesto
en violacin de una disposicin de su derecho interno concerniente a la competencia para
celebrar tratados no podr ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a
menos que esa violacin sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental
de su derecho interno) impensable para el supuesto del Convenio 169 por lo que enseguida
veremos acerca de su ratificacin en el contexto constituyente colombiano. La Convencin
de Viena Colombia la tiene ratificada desde antes de 1991 (Ley 32 de 1985).
un tiempo de vacancia para poder proceder a dicha adaptacin de su

ordenamiento a los compromisos contrados. En concreto, el Convenio
169 dispone su entrada en vigor doce meses despus de la fecha en
que haya sido registrada su ratificacin (art. 38), lo que en el caso de
Colombia acontece en consecuencia el siete de agosto del ao 1992. Se
entiende que, de haber determinacin, el transcurso de un ao constituye tiempo bastante para la implantacin de las medidas necesarias,
inclusive constitucionales, a fin de que novedades como la de obligacin
del Estado a la consulta indgena en todos los supuestos previstos por el
Convenio 169 y de la forma como el mismo los contempla pueda comenzar a practicarse sin mayor problema.
Unos procedimientos estn sumaria y suficientemente caracterizados para poner el motor en marcha si se tiene en cuenta la inmensa
casustica previsible por la variedad y heterogeneidad de casos y condiciones de pueblos indgenas en pases independientes. Difcilmente el
Convenio podra concretar ms. La consulta ha de ser previa a las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente
a pueblos indgenas y debe efectuarse con sus instituciones representativas, mediante procedimientos apropiados y, sobre todo, de buena fe
y con la vista puesta en el logro de acuerdo. Por parte de los Estados,
no han de caber prcticas de mediacin ni, an menos, de cooptacin.
Por la de los pueblos indgenas, en este diseo tampoco caben otras
mediaciones, ni siquiera de organizaciones indgenas si no cuentan con
la confianza expresa del pueblo o los pueblos afectados en cada caso a
fin de poder considerarse representativas a los efectos de la correspondiente consulta6. Dgase lo propio de la eventual representacin indgena
en instituciones del Estado como eminentemente en el Congreso, lo cual
puede estar incluso garantizado con cupo de reserva como luego veremos que ocurre en Colombia.
Desde el siete de agosto de 1992 la Repblica de Colombia tiene
contrada internacionalmente la obligacin de atenerse a los trminos del
Convenio 169. Desde un ao antes, desde el mismo da de 1991, tena el
compromiso de preceder a la adaptacin de su ordenamiento de forma
6 Sabine Speiser (ed.), Quin habla por quin? Representatividad y legitimidad de
organizaciones y representantes indgenas. Un debate abierto, Quito, Gesellschaft fr
Internationale Zusammenarbeit, 2013, bien que con contribuciones precisamente no indgenas.
15
que este tratado fuera en todo practicable a partir de su entrada en vigor. Dentro de estas coordenadas temporales, la obligacin de consulta
presenta una importante particularidad. Aunque el Convenio no estuviera
an vigente a efectos del compromiso internacional, durante dicho ao
de vacancia las previsiones de consulta han de aplicarse a fin de que el
Estado no preconstituya procedimientos a espaldas de las instituciones
representativas de los pueblos indgenas.
16
No est dicha tal cosa en el Convenio de modo explcito, pero del

mismo se deduce con toda lgica. La regulacin de la consulta conforme
a los criterios sentados por el Convenio como ha de realizarse no es de
otra forma que mediante consulta. As lo han entendido instancias competentes al efecto como la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo y
el Relator del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, instancias que tambin han aclarado que medidas legislativas incluyen las de orden constitucional. De
otro modo, los requisitos de consulta podran fcilmente sortearse. Porque tal no haya sido la pauta general, porque la legislacin y la jurisprudencia de los Estados no hayan sido en caso alguno tan consecuente, el
derecho sobre consulta del Convenio es el dicho7. Mediante el mismo la
Organizacin Internacional del Trabajo rectificaba su trayectoria anterior,
acomodada en el colonialismo, de desatencin de derechos de pueblos
indgena procurando que los Estados siguieran sus pasos, ratificndolo8.
7 Csar Rodrguez Garavito y Meghan Morris (eds.), La consulta previa a pueblos

indgenas. Los estndares del derecho internacional, Bogot, Universidad de los Andes,
2010; Beatriz Cajas y Claudia Heins (eds.), El derecho a la consulta previa de los pueblos
indgenas en Amrica Latina, La Paz, Fundacin Konrad Adenauer, 2012, pp. 79-114 para
Colombia; Mara Clara Galvis y ngela Mara Ramrez (eds.), Digesto de jurisprudencia
latinoamericana sobre los derechos de los pueblos indgenas a la participacin, la consulta
previa y la propiedad comunitaria, Washington, Due Process of Law Foundation, 2013, pp.
71-220 para la consulta previa.
8 Luis Rodrguez-Piero, Indigenous Peoples, Postcolonialism, and International Law: The
ILO Regime, 1919-1989, Oxford, Oxford University Press, 2005. El xito de las ratificaciones
hasta ahora, a marzo de 2014, es modesto, salvo en Amrica Latina precisamente (por orden
cronolgico, Mxico, Colombia, Bolivia, Cota Rica, Paraguay, Per, Honduras, Guatemala,
Ecuador, Argentina, Brasil, Venezuela, Chile y Nicaragua). Informacin actualizada se tiene
en el sitio Normlex citado. La Organizacin Internacional del Trabajo cuenta con una oficina
dedicada a la promocin del Convenio 169 (pro169.org).
La consulta es garanta de tales derechos. Su importancia no se entiende

si no se mira a la substancialidad de lo que ampara9.
Colombia no es excepcin. No lo es en cuanto a la trayectoria
previa, como tampoco respecto a la evolucin seguida tras la ratificacin
del Convenio. Ni la jurisprudencia colombiana ha sido tan consecuente
o, si prefiere decirse, tan exigente ni, para empezar, el Estado aprovech
el ao de vacancia del Convenio para proceder a la adaptacin necesaria
del ordenamiento interno en modo alguno, consultando con los pueblos
indgenas o sin hacerlo. La misma obligacin internacional de adoptar
la consulta en relacin con los pueblos indgenas desde la propia ratificacin del Convenio, sin periodo de vacancia, se refuerza en el caso de
Colombia por sus trminos de adopcin del compromiso. El Convenio
entr en vigor por ley antes que por l mismo, antes que por tratado10. La
misma Constitucin asimila a legislacin interna instrumentos ratificados
que pueden entenderse los de la Organizacin Internacional del Trabajo
(art. 53: Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislacin interna). Sin embargo, al adquirir
el Convenio 169 fuerza de tratado al cabo del ao de la ratificacin, el
compromiso ascendi de rango normativo. No responde definitivamente
a una mera ley disponible para el Congreso ni, an menos, mediante interpretacin, para la Corte Constitucional11.
9 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Derechos de los pueblos indgenas
y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Washington, Organizacin de Estados
Americanos, 2009, cap. 9 para la consulta.
10 La Ley 21 de 1991 por medio de la cual se aprueba el Convenio nmero 169 sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes (Diario Oficial n 39.720, de 6 de
marzo), incorpora el texto del Convenio y dispone que la presente Ley rige a partir de la
fecha de su publicacin, dejando ahora aparte que esta de la publicacin como ley sea
la prctica regular de aprobacin parlamentaria de tratados en Colombia. No es raro en la
doctrina colombiana que los artculos del Convenio 169 se citen como artculos de la Ley
21/1991. De hecho, cuando el mismo entra as, por ley, en vigor en Colombia, no lo estaba
en ningn sitio, puesto que, como tratado multilateral, tena que alcanzar un nmero de
ratificaciones para hacerlo y este requisito slo se acredita el 5 de setiembre de 1991 al
cumplirse el ao de la ratificacin mexicana, tras el depsito por tanto de la colombiana.
11 La misma Convencin de Viena contempla la posibilidad de entrada en vigor del
tratado con antelacin a sus mismas previsiones por voluntad del Estado (art. 25). Este punto
ha llegado a plantersele a la Corte Constitucional, declarndose la misma incompetente
para revisarlo (Sentencia de Constitucionalidad 321/2006), pero se hizo en relacin a un
17
Tambin y principalmente resulta reforzada tal obligacin de consulta por el contexto normativo interno. La ratificacin del Convenio 169
se incardina en el ltimo proceso constituyente, el de la actual Constitucin. No es slo que se produjera una coincidencia de tiempos en el
ao de gracia de 1991. Es ms. La recepcin del Convenio 169 en el ordenamiento colombiano pudo entenderse que complementaba y hasta
redondeaba la propia orientacin constitucional, una orientacin renovadora en la direccin de reconocimiento de derechos indgenas y asimilables12. Materialmente, el Convenio resultaba una pieza bsica del propio
orden constitucional que estaba de tal forma regenerndose. Colombia
se reconstituy en 1991 con una Constitucin y con un Convenio, con la
primera en lugar eminente desde luego, pero con el segundo tambin
como adltere13. No creo que entre la una y el otro, la Constitucin y el
Convenio, se conforme tanto como una constitucin indgena en Colombia, pero entre ambos instrumentos ha de componerse el parmetro
constitucional al respecto14.
18
Se acusa sin embargo un serio desajuste desde estos inicios que

no podemos aqu eludir. La obligacin de consulta del Convenio tiene un
alcance materialmente constitucional por cuanto que afecta al ejercicio
de funciones como la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, a todas
ellas, y porque interesa a derechos de pueblos, pero la Constitucin no
supuesto que no se da en el caso del Convenio 169, el de que la antelacin se produjera con
respecto a la aprobacin parlamentaria del tratado.
12 Daniel Bonilla Maldonado, La Constitucin muticultural, Bogot, Siglo del Hombre,
2006; Carlos Vladimir Zambrano, Los ejes polticos de la diversidad cultural, Bogot, Siglo
del Hombre, 2006; Libardo Jos Ariza, Derecho, saber e identidad indgena, Bogot, Siglo
del Hombre, 2009.
13 B. Clavero, Nacin y naciones en Colombia entre Constitucin, Concordato y un
Convenio, 1810-2010, pp. 125-131, en Revista de Historia del Derecho, 41, 2011, pp. 79-137;
Constitucionalismo indgena por Amrica Latina, con particular consideracin de Colombia,
en Ana Catalina Rodrguez, Pedro Rojas y ngela Santamara (eds.), Escuela Intercultural
de Diplomacia Indgena. Memoria, derecho y participacin, Bogot, Universidad del Rosario,
2012, pp. 225-237.
14 Frank Semper, Los derechos de los pueblos indgenas de Colombia en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano,
12-II, 2006, pp. 761-778, para tal idea de constitucin indgena colombiana integrada
sustancialmente, aparte el derecho propio indgena, por Constitucin del Estado y
Convenio 169 (pp. 762-763).
parece darse por enterada de la novedad. La institucin de la consulta

indgena no comparece en el texto constitucional, ni en su Ttulo II, De los
Derechos, las Garantas y los Deberes, ni en su Ttulo IV, De la Participacin Democrtica y de los Partidos Polticos, ni en su Ttulo VI, De la Rama
Legislativa, ni en su Ttulo VII, De la Rama Ejecutiva, ni en ttulo alguno
suyo. Aparece la consulta popular, en la que no cabe empero subsumir la
consulta indgena aunque slo fuera por la diferencia del sujeto colectivo
a ser consultado15. Hasta tal punto la Constitucin no registra la consulta
indgena que pudo haber acercamientos serios a su novedad respecto a
los pueblos indgenas sin mencionrsele siquiera16.
Haba y an hay un reto de articulacin constitucional de las obligaciones contradas por el Estado mediante la ratificacin del Convenio
169. En otros casos por las latitudes de Latinoamrica, porque las Constituciones hayan venido a registrar la institucin de la consulta como derecho
de los pueblos indgenas, tampoco se ha hecho el intento de replantear a
su luz los procedimientos de las instancias constitucionales17. Colombia
perdi la ocasin que se le present por la confluencia de la ratificacin con
la nueva Constitucin en 1991, una Constitucin que comienza por considerarse multicultural: El Estado reconoce y protege la diversidad tnica
y cultural de la Nacin colombiana (art. 7), y que lo hace esencialmente
por atencin a la presencia de pueblos indgenas. Con las consecuencias
extradas, el escenario de renovacin constituyente abra realmente un horizonte en parte luego bloqueado y entonces desaprovechado18.
15 Roco Araujo y Mara Luca Torres (eds.), Retos de la democracia y de la participacin
ciudadana, Bogot, Universidad del Rosario, 2011, con el captulo especfico, pp. 125-152: Gloria
Amparo Rodrguez, El derecho a la participacin y la consulta previa a pueblos indgenas.
16 Como muestra expresiva, Roberto Pineda Camacho, La Constitucin de 1991 y la
perspectiva del multiculturalismo en Colombia, en Alteridades. Revista de Ciencias Sociales
y Humanidades, 14, 1997, Estado nacional, autodeterminacin y autonomas, pp. 107-129.
17 Ramiro vila Santamara, El neoconstitucionalismo transformador. El Estado y el
derecho en la Constitucin de 2008, Quito, Abya Yala 2011; B. Clavero, Estado plurinacional.
Aproximacin a un nuevo paradigma constitucional americano, en Adriana Luna, Pablo
Mijangos y Rafael Rojas (eds.), De Cdiz al siglo XXI. Doscientos aos de constitucionalismo
en Mxico e Hispanoamrica, 1812-2012, Mxico D.F., Taurus, 2012, pp. 421-453.
18 Como ilustracin sectorial, de nuestro sector profesional, entre una nutrida literatura
que estoy lejos de dominar, Csar Augusto Torres Forero, De las aulas a las urnas. La
Universidad del Rosario, la sptima papeleta y la Constituyente de 1991, Bogot, Universidad
del Rosario, 2007. Sobre el bloqueo ulterior, Jorge Andrs Hernndez, La Constitucin de
19
La Constitucin colombiana dibuja un escenario donde el Convenio 169 y su requerimiento de consulta pueden tener acogida y acomodo,
como es punto de partida hoy usual por Latinoamrica19. En Colombia,
la Constitucin lo hace con su atencin a los grupos tnicos como sujetos de derechos, del derecho a la propia lengua (art. 10), a la identidad
cultural (art. 68), al patrimonio cultural (art. 72), a representacin poltica
propia (art. 176) y a la autonoma territorial, de territorios indgenas (arts.
286, 320, 321, 329, 330 y transitorio 56) o entidades territoriales indgenas (art. 286, 329 y 356), con reconocimiento expreso de justicia y
ordenamiento propios (art. 246). El trmino constitucional para la identificacin de este sujeto de derechos es el de grupo tnico o tambin el de
minora tnica, pero igualmente se emplea, como puede verse, el calificativo de indgena. Hay en el texto constitucional referencias a comunidades indgenas (arts. 171, 329 y 330) e incluso a pueblos indgenas (arts.
96 y 246, el primero respecto a pueblos transfronterizos). Si este ltimo
apelativo, el de pueblos indgenas junto a pueblos tribales, es el adoptado
por el Convenio 169, cmo es que la Constitucin prefiere el de grupos
tnicos? Por qu no comenz a cumplir con las obligaciones contradas
por el tratado adoptando, mediante su lenguaje, sus categoras?
20
Hay una respuesta a la vista, la de que el segundo apelativo, el

de grupos tnicos conforme al tenor de la propia Constitucin, puede resultar ms abarcador que el de pueblos indgenas y tribales. Todos los
pueblos indgenas son grupos tnicos, pero no todos los grupos tnicos son pueblos indgenas. El caso ms claro aparece entre los artculos
transitorios de la misma Constitucin al preverse que las comunidades
negras con prcticas tradicionales habrn de ver reconocido por ley
el derecho a la propiedad colectiva, lo que ha llevado, como veremos,
a la asimilacin jurisprudencial entre minoras tnicas y minoras negras
sobre la base de los derechos de los pueblos indgenas, particularmente
en dicho supuesto de comunidad afrocolombiana con base de territorio propio. La posibilidad de la asimilacin respecto a derechos, ms all
de lo que en la misma Constitucin se sugera, se apreci enseguida. El

sujeto negro puede beneficiarse del reconocimiento constitucional del
sujeto indgena, y no slo del propio, con la consiguiente acreditacin a la
consulta tnica20. Dada la existencia de comunidades afrodescendientes
de base territorial por otras latitudes latinoamericanas, la asimilacin no
es slo colombiana21. Lo afrodescendiente es ms que lo tribal.
Entre los derechos en sustancia indgenas, la Constitucin colombiana no menciona la consulta, sea indgena o tnica, ni tan siquiera
cuando se encuentra con pie para hacerlo. Cuando trata de las entidades
territoriales indgenas, dispone que la regulacin de su encaje con otras
entidades que concurren en la composicin del ordenamiento territorial
habr de efectuarse con intervencin de parte indgena: La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin
se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes
de las comunidades indgenas () (art. 329). He aqu un caso neto de
consulta para el Convenio que la Constitucin ni siquiera identifica por
su nombre. Cmo deba sustanciarse sigue siendo una incgnita pues la
actual Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454/2011) aplaza
el tratamiento de lo concerniente a las entidades indgenas22. Con referencia expresa ahora precisamente a consulta, contiene la previsin de
una ley especial que reglamente lo relativo a la conformacin de las
20 Enrique Snchez, Roque Roldn y Mara Fernanda Snchez, Derechos e identidad.
Los pueblos indgenas y negros en la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, Bogot,
Disloque, 1993; Peter Wade, The Cultural Politics of Blackness in Colombia, en Norman E.
Witten y Arlene Torres, eds., Blackness in Latin America and the Caribbean, Bloomington,
Indiana University Press, 1998, vol. I, pp. 311-334. No creo necesario ocuparme aqu de la
extensin ulterior de derechos a otros sujetos: raizal y palenquero, ambos creoles (y ambos
presentes en la Constitucin, el primero nominalmente, como comunidades nativas a ser
protegidas, pero no en trminos de derechos propios: art. 310), y rom o gitano, que cabe
acercarse al caso indgena sin territorio propio, no a todo l por supuesto.
Colombia de 1991 y sus enemigos. El fracaso del consenso constitucional, en Colombia

Internacional, 79, 2013, Constituciones andinas en debate(s), pp. 49-76.
21 Ariel E. Dulitzky, Cuando los afrodescendientes se transformaron en pueblos tribales.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos y las comunidades rurales negras, en El
Otro Derecho, 41, 2010, Luchas y debates de los afrodescendientes a una dcada de Durban:
Experiencias en Amrica Latina y el Caribe, pp. 13-48.
19 B. Clavero, Supremacismo cultural, Constituciones de Estados y Declaracin sobre

los Derechos de los Pueblos Indgenas, en Claire Charters y Rodolfo Stavenhagen (eds.),
El Desafo de la Declaracin. Historia y Futuro de la Declaracin de la ONU sobre Pueblos
Indgenas, Copenhague, IWGIA, 2010, pp. 366-373.
22 Para el momento previo, pues no se altera de forma directa en la vertiente indgena,

Liliana Estupin y Julio Gaitn (eds.), El principio constitucional de autonoma territorial.
Realidad y experiencias comparadas, Bogot, Universidad del Rosario, 2010, partes II-IV
para Colombia.
21

Entidades Territoriales Indgenas, acogiendo los principios de participacin democrtica, autonoma y territorio, en estricto cumplimiento de los
mecanismos especiales de consulta previa, con la participacin de los
representantes de las comunidades indgenas (art. 37, par. 2). Aun sin
consulta, la Ley ya les afecta23.
A estas alturas, en 2011 y hoy, bien entrado 2014, esos mecanismos

especiales de consulta previa siguen siendo problemticos. Ni los contempla
la Constitucin, ni hay regulacin apropiada, ni se tiene una prctica aceptada, como tampoco se cuenta con nada de ello ms en general respecto al
acomodamiento constitucional de los pueblos indgenas24. Las experiencias
intermitentes e irregulares de consultas habidas no han sido para establecer
por va alguna un rgimen satisfactorio de garanta respecto a la parte indgena mediante el cumplimiento de la obligacin constante del Estado. No
han contribuido unos amagos de reglamentacin mediante disposiciones
de rango inferior al legislativo, cuales sean incluso unas directivas presidenciales, tal y como si se tratara de leyes o equivaliera25. Ha de remarcarse todo
esto por lo dicho de que el caso colombiano, sobre todo por su jurisprudencia
que pronto confrontaremos, se enarbola no raramente como trmino de referencia para Latinoamrica26.
22
23 Cap. III, Competencias en materia de ordenamiento del territorio, art. 29.2, Del
Departamento () d) Integrar y orientar la proyeccin espacial de los planes sectoriales
departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indgenas, lo que en la prctica
lleva a la subordinacin de stas adems, a algunos efectos, incluso a municipios no indgenas.
Pese a su parcialidad reconocida, la Ley formula unos principios rectores del ordenamiento
territorial que no pueden estar a su alcance (art. 3). La norma ostenta el ttulo oficial de Ley
por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones, pero en su texto se refiere a s misma como Ley Orgnica de Ordenacin
Territorial, seguramente por haberse planteado el proyecto sin la excepcin indgena.
24 F. Semper, Los derechos de los pueblos indgenas de Colombia; B. Clavero, Nacin y
naciones en Colombia; Efran Jaramillo, Los indgenas colombianos y el Estado. Desafos
ideolgicos y polticos de la multiculturalidad, Copenhague, IWGIA, 2011; el mismo E. Jaramillo,
Colombia, en El Mundo Indgena 2013, Copenhague, IWGIA, 2013, pp. 107-117.
25 La Consulta Previa a Grupos tnicos en Colombia. Compendio de Legislacin,
Jurisprudencia y Documentos de Estudio, 2 vols., Bogot, Ministerio del Interior y de Justicia,
2009. Cuando una misin del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones
Indgenas visit Colombia en julio de 2010, a lo que luego me referir, se nos entreg por
dicho Ministerio, que por entonces reuna ambas competencias, un dossier ad hoc sobre el
estado de la cuestin sustrayendo documentacin clave.
26 Boaventura de Sousa Santos y Mauricio Garca Villegas (eds.), El caleidoscopio de las
justicias en Colombia. Anlisis socio-jurdico, Bogot, Siglo del Hombre, 2001; colectivo,
Leyes hay en Colombia que contemplan la consulta, pero no que

la regulen en cuanto tal, respecto al conjunto y al despliegue de su requisitos, formas y efectos. Un reciente anteproyecto de ley, de 2012, ya
caducado por la celebracin de elecciones parlamentarias en marzo de
2014, sigue sin cubrir satisfactoriamente la regulacin de la consulta para
el estndar establecido por el Convenio27. El asunto est deslegalizado,
pero no por consideracin del mecanismo de consulta. Aunque la Constitucin quiso salir al paso, la prctica constitucional colombiana favorece
la transmisin de facultades de la rama legislativa a la ejecutiva, en cuyas
manos recae hoy bsicamente la materia de consulta, tanto su regulacin
como su prctica28.
La misma Organizacin Internacional del Trabajo en su labor de
supervisin del Convenio 169 no ha dejado de acusar en ms de una
ocasin el dficit normativo y las inconsecuencias polticas de Colombia en relacin a la obligacin de consulta29. Hay en definitivas cuentas
un vaco de regulacin, pero un vaco en parte artificial por cuanto que
Miradas. Nuevo Texto Constitucional, La Paz, Vicepresidencia del Estado Plurinacional, 2010,
Parte II, Ttulo III, rgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional; Esther Snchez
Botero, Justicia y pueblos indgenas de Colombia. La tutela como medio para la construccin
del entendimiento intercultural, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2010.
27 Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Anlisis: Borrador de
Proyecto de Ley Estatutaria de Consulta Previa. El lmite de los derechos de los pueblos
tnicos, Bogot, Fos-Colombia, 2012; Diana Milena Murcia Riao, El derecho a la Consulta
previa en Colombia. Anlisis del borrador de proyecto de reglamentacin de junio de 2012,
Bogot, Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit, 2013 (eds. electrnicas ambas). El
proyecto de momento ha servido para que Colombia lo presente, como mrito a su favor,
para su turno de examen de 2013 ante la Organizacin Internacional del Trabajo, a lo que
enseguida me refiero.
28 M.F. Quinche Ramrez y Franky Urrego Ortiz, Los decretos presidenciales en el sistema
normativo, Bogot, Doctrina y Ley, 2011. La ltima Directiva Presidencial, que se presenta
adems como Gua para la Realizacin de la Consulta Previa con Comunidades tnicas
(10/2013, de 7 de noviembre, completada con el protocolo del decreto 2613, de 20 del mismo
mes, Diarios Oficiales 48.967 y 48.980), es un nuevo testimonio tanto de la elusin del
derecho internacional como de la artificialidad del vaco consiguiente, aunque el Convenio
169 se invoque, no en cambio la Declaracin de la que trataremos.
29 Ana Luca Maya Aguirre, El derecho a la consulta previa en las decisiones de la
Organizacin Internacional del Trabajo contra el Estado colombiano, en El Otro Derecho,
40, 2009, El derecho a la consulta previa en Amrica Latina. Del reconocimiento formal
a la exigibilidad de los derechos de los pueblos indgenas, pp. 75-95. Documentacin
sobre exmenes ulteriores, inclusive el dicho de 2013, puede encontrarse en el sitio de la
Organizacin Internacional del Trabajo (ilo.org).
23

se estn eludiendo las directrices marcadas tanto por el Convenio 169
como, en estos ltimos aos, de la Declaracin de Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de la que luego habremos
de ocuparnos desde luego.
A este respecto de la regulacin, con el vaco normativo artificial en

parte, ha venido a producirse en Colombia una especie de suplencia normativa, concretamente por activismo de la Corte Constitucional30. Aunque
la consulta no figure en la Constitucin ni como derecho indgena ni como
obligacin del Estado, la Corte Constitucional ha entendido desde 1997
que la misma tiene un alcance de tal carcter, constitucional, mereciendo
tutela, con lo que ha desarrollado una jurisprudencia no slo garantizadora, sino tambin reguladora, lo primero en contados y sonados casos de
incumplimiento ms flagrante31. Hasta tal punto se ha significado a ambos efectos la Corte Constitucional colombiana que se le viene tomando
como gua y modelo para otras jurisdicciones de constitucionalidad y de
amparo por Latinoamrica. La necesidad de suplencia hacia el interior se
ha hecho virtud de ordenamiento para el exterior por las deficiencias an
mayores de otros casos ms que por los mritos propios32.
24
30 Mnica Uribe y Juan Fernando Santa, El derecho a la consulta previa, Medelln,

Universidad EAFIT, 2008 (ed. electrnica); Daniel Velandia, Desafos del Estado colombiano
respecto al derecho a la consulta previa y los grupos tnicos, en Revista Centro de Estudios
Polticos, 2, 2010, pp. 49-75; Carlos Eduardo Salinas, La consulta previa como requisito
obligatorio dentro de trmites administrativos cuyo contenido pueda afectar en forma
directa a comunidades indgenas y tribales en Colombia, en Revista Derecho del Estado,
27, 2011, pp. 235-259; Alejandra Vega, Consulta previa a pueblos indgenas y tribales.
Anlisis y propuesta de legislacin, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2012 (ed.
electrnica); Laura Posada Correa, La consulta y el consentimiento libre, previo e informado
como herramientas de litigio de los grupos tnicos, Medelln, Universidad EAFIT, 2012 (ed.
electrnica); Mara Alejandra Durn, El derecho a la consulta previa en el ordenamiento
jurdico colombiano, Barcelona, Universitat de Barcelona, 2013 (ed. electrnica).
31 Catalina Botero, Multiculturalismo y derechos de los pueblos indgenas en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en Precedente. Revista Jurdica (Universidad
ICESI), 2003, pp. 45-85; Carlos Parra Dussn y G.A. Rodrguez (eds.), Comunidades tnicas
en Colombia. Cultura y jurisprudencia, Bogot, Universidad del Rosario, 2005; la segunda,
La consulta previa con pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes en Colombia,
Bogot, Universidad del Rosario, 2010 (ed. electrnica); Luis Jorge Garay Salamanca (dir.),
Minera en Colombia: Institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos, Bogot, Controlara
General de la Repblica, 2013. Una de dichas sentencias ms sonadas (Sentencia de
Unificacin 039/1997) el mismo sitio de la Corte la incluye con resumen en ingls entre its
most important decisions.
32 B. Clavero, Tribunal Constitucional en Estado Plurinacional: El reto constituyente de
Bolivia, pp. 46-53 sobre Colombia, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, 94, 2012,
2 Jurisprudencia constitucional colombiana

entre ordenamiento de derecho y
presuncin de antropologa
Aqu nos interesa la suplencia, esto es, el desarrollo de una regulacin sobre la consulta indgena por parte de la Corte Constitucional.
En el ltimo pronunciamiento al respecto, contenido en la Sentencia de
Constitucionalidad 253/2013, la propia Corte hace un repaso de dicho
desenvolvimiento no slo por lo que toca a las comunidades negras33. La
misma versa sobre esta categora de negro, resolviendo que, conforme a
la Constitucin, no es de carcter discriminatorio puesto que sirve, con el
uso de dicho calificativo, para extender a comunidades afrocolombianas
los derechos de los grupos tnicos, esto es, de los pueblos indgenas.
Negro, con su derivado nigger, es trmino proscrito en el vocabulario jurdico y poltico internacional por su carga racista y grave implicacin discriminatoria, mas puede tener a escala local la significacin opuesta. Esto
no quita que su uso social pueda resultar en casos, tampoco siempre,
seriamente ofensivo tambin en Colombia, pero se entiende que esto no
debe contaminar la categora constitucional. Uso social y uso jurdico se
diferencian y se influyen34.
Al propsito de la participacin de derechos entre grupos tnicos, la sentencia se detiene en el derecho a la consulta y en su rgimen
no slo por razn de que as se aplique a tales otras comunidades, las
negras, sino tambin en sus trminos ms generales, alcanzando neurlgicamente al caso de los pueblos indgenas. Esto segundo va a ir ms
pp. 29-60. Para la virtualizacin forzada, E. Snchez Botero, Justicia y pueblos indgenas
de Colombia. En la reciente Sumilla de sentencias sobre el derecho a la consulta previa
emitidas por cortes latinoamericanas de Juan Carlos Ruiz Molleda (ed.), La consulta previa
de los pueblos indgenas en el Per. Compendio de legislacin y jurisprudencia, Lima, Instituto
de Defensa Legal, 2012, pp. 339-342, Colombia se lleva con diferencia la parte del len.
33 Para el texto de las sentencias, el sitio de la Corte Constitucional (corteconstitucional.
gov.co) cuenta con buenos buscadores; en el de la Universidad del Rosario (urosario.edu.
co), la pgina de la Ctedra Viva Intercultural de la Facultad de Jurisprudencia ofrece enlaces
a las especficas sobre consulta previa.
34 P. Wade, Defining Blackness in Colombia, en Journal de la Socit des Amricanistes,
95-1, 2009, pp. 165-184; comentarios de Paul Schor y Odile Hoffmann en Nuevo Mundo/
Mundos Nuevos (revista electrnica), Coloquios, 2009.
25
all, bastante ms all, de lo que cabra esperar por la implicacin entre

categoras, la negra especfica y la tnica comn. Como la sentencia va a
introducir una importante novedad, la de producir un giro jurisprudencial
que nos dirigimos a ver, es por lo que expone su propia trayectoria respecto a la institucin de la consulta. Nos interesa ahora al respecto, no la
historia de la jurisprudencia constitucional en s, sino la imagen que de la
misma se hace la propia Corte.
26
La Corte Constitucional se introduce en el repaso de su jurisprudencia sobre consulta tnica anunciando que lo hace porque va a modificarla. Lo inicia con la Sentencia de Constitucionalidad 169/2001 que, a
propsito de la reglamentacin de competencias congresuales, constataba que la consulta previa no haba sido prevista ni por la Constitucin
ni por la Ley para medidas legislativas con carcter general, sino slo
para el caso de la explotacin de recursos naturales en los territorios de
grupos tnicos, lo que asegura que se contiene en el artculo 330 de la
Constitucin: De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern
las siguientes funciones: () 5. Velar por la preservacin de los recursos
naturales. Si hay necesidad de consulta para otros casos, es, segn esta
primera sentencia de la serie, porque haya leyes que as lo prevean y slo
por dicha razn: Se estableci que la Corte no poda prescribir como
obligatorio un procedimiento que no se contemplaba en el ordenamiento
jurdico, entendiendo por ordenamiento el constituido por las leyes. De
momento sintetizo el relato de la jurisprudencia constitucional realizado
por la propia Corte.
La Corte prosigue recordando que fue posteriormente la Sentencia de Constitucionalidad 891/2002 la que consider que la participacin de los pueblos indgenas a travs de la consulta previa adquiere
rango de derecho fundamental al relacionarse con la integridad tnica,
especialmente cuando se encuentran de por medio regulaciones de
temas ambientales en territorios ancestrales. La base normativa se sita en el principio participativo contenido en el artculo segundo constitucional: Son fines esenciales del Estado: () facilitar la participacin
de todos en las decisiones que los afectan, lo cual adquiere matices
ms intensos cuando se relaciona con los pueblos indgenas. La ley so-
metida a juicio de constitucionalidad, que era el Cdigo de Minas (Ley

685/2001), haba sido socializado () entre las comunidades indgenas,
con lo cual se cumpli el requisito de la consulta previa. Segn el estndar de esta sentencia, basta con una serie de actividades al final fallidas: i) divulgacin del proyecto de ley, enviado por correo a las distintas
organizaciones indgenas; (ii) ilustracin y exposicin detallada del articulado del proyecto ante las comunidades y discusin preliminar entre
las entidades gubernamentales y estas ltimas, a travs de los talleres
informativos previos, diseados como mecanismos preparatorios para la
Mesa Nacional de Concertacin; (iii) organizacin y celebracin en dos
oportunidades de la Mesa Nacional de Concertacin, donde no se lleg
a acuerdo alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues ste
siempre demostr su voluntad de realizar la consulta y la concertacin
en torno al proyecto de ley.
Resulta tal y como si la socializacin pudiese llegar a suplir a procesos consultivos frustrados por no alcanzar la concertacin o decisin
en comn. Con esto y en suma, desde aquella sentencia de 2002 quedaron fijados por la Corte Constitucional unos criterios conforme a los
cuales puede darse fcilmente por realizada, sin requisito de acuerdo, la
consulta tnica: De este modo, se determin que el Gobierno tiene el deber de propiciar mecanismos efectivos, razonables, suficientes y apropiados de participacin, pero en el caso en el que no se llegare a un acuerdo,
no se debe frenar el proceso legislativo cuando se trate de asuntos de
inters general como los temas mineros. Adems, se resalt que el escenario previo a la radicacin del proyecto no es el nico espacio deliberativo en el que los grupos tnicos pueden participar ya que tambin en
el Congreso se pueden seguir debatiendo los temas de inters de estas
comunidades a travs de las personas que hayan sido elegidas como
sus legtimos representantes en esta instancia. Como representacin
especfica de comunidades indgenas se reserva por la Constitucin un
cupo de dos senadores (art. 171)35.
35 () Habr un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin nacional
especial por comunidades indgenas. (), recayendo la acreditacin de las candidaturas en
el Ejecutivo y no en organizacin u organizaciones de los respectivos pueblos. De autor
que fuera senador indgena y luego, como cursus honorum, alto cargo gubernamental,
Gabriel Muyuy Jacanamejoy, Indgenas colombianos y su relacin con el Estado, en Ilena
Almeida y Nidia Arrobo (eds.), En defensa del pluralismo y la igualdad. Los derechos de los
pueblos indios y el Estado, Quito, Abya-Yala, 1998, pp. 35-47.
27
Tambin ya sabemos que la representacin indgena de un alcance general no puede suplir el acuerdo de los pueblos afectado por
las medidas que se consultan. No cabe que haya suplencia ni siquiera
aunque se requiriera el consentimiento indgena en el Congreso, cosa
que la Corte Constitucional se guarda de hacer. Es un ndice de una ausencia clave que debe subrayarse. Para la fijacin jurisprudencial de un
patrn de constitucionalidad respecto a la consulta a los pueblos indgenas y comunidades asimiladas, no est sustancialmente compareciendo
el Convenio 169, este tratado incorporado al ordenamiento colombiano,
segn ley, desde marzo de 1991 y, segn derecho internacional, elevndose as su rango normativo, desde agosto de 1992.
28
En el repaso que se est realizando, la referencia viene a continuacin dndose por hecho que en el tratado internacional no hay directrices para definirse el estndar: An cuando ni el Convenio 169 de la
OIT ni la Constitucin previeron un procedimiento para la realizacin de
la consulta, en esta sentencia [891/2002] la Corte empieza a establecer
los presupuestos bsicos de la consulta previa en relacin con la expedicin de medidas legislativas, en particular considerando la importancia
de garantizar una efectiva participacin de los grupos tnicos, que no se
limita a una simple labor de informacin, sino a propiciar espacios de real
concertacin con estas comunidades en los asuntos que los afectan. Lo
que ya deja marcada una pauta: Este tipo de anlisis se reiteran en otras
sentencias relativas a medidas legislativas. () En todo caso, se estableci que no era necesario realizar un examen rgido del procedimiento que
emple el Gobierno para llegar a la frmula de la concertacin teniendo
en cuenta que ni el Convenio 169 de la OIT ni la Constitucin lo prevn, y
porque para la ejecucin de la ley se requera una nueva aprobacin por
parte de las comunidades indgenas. Esto ltimo resulta cierto al no estarse requiriendo el acuerdo o consentimiento requerido como objetivos
de la consulta por parte del Convenio 169.
Algunas puntualizaciones se han ido aadiendo por sucesivas
sentencias. De este modo recapacita la Corte los criterios generales reiterados por la jurisprudencia en relacin con la consulta previa de
medidas legislativas hasta el 2007 [C-208] se pueden resumir en los
siguientes puntos: (i) reconocimiento de la inexistencia de un procedimiento establecido en el Convenio 169 de la OIT y en la Constitucin
para realizar la consulta; (ii) la importancia de tener en cuenta el principio de buena fe y la flexibilidad que exigen este tipo de procedimientos,
de lo cual se desprende que la participacin de las comunidades en la
adopcin de las medidas legislativas que las afecten debe ser oportuna,
efectiva y suficiente y no puede reducirse a un mero trmite informativo;
(iii) la necesidad de realizar una pre-consulta en la que el Gobierno y las
comunidades establezcan la manera en la que se realizar la consulta;
(iv) el que no se llegue a un acuerdo con las comunidades, no exime a las
autoridades de adoptar una ley siempre que el trmite haya garantizado
la real y efectiva participacin de las comunidades; (v) la participacin de
los grupos tnicos no culmina con la radicacin del proyecto sino que
contina en el Congreso con los representantes legtimamente elegidos
por dichas comunidades; (vi) cuando para la aplicacin de las medidas
establecidas en una ley se requiere de ulteriores procesos de consulta,
el examen del requisito de consulta previa para la disposicin legislativa
es ms flexible.
Relevante fue a continuacin la Sentencia de Constitucionalidad 030/2008 pues, por deficiencia de consulta en los trminos referidos, es anulada una importante norma, la Ley General Forestal (Ley
1021/2006). Es la sentencia que sistematiz los criterios que la jurisprudencia haba venido desarrollando y ampli los mbitos de aplicacin de
la consulta previa, as como avanz en la definicin del contenido y el
alcance de la consulta previa como mecanismo de participacin de los
grupos tnicos cuando se trate de medidas legislativas no circunscritas
a la explotacin de los recursos naturales en sus territorios (Constitucin
Poltica, art. 330). Obsrvese que el fundamento ltimo de la consulta
sigue residencindose, de modo no poco forzado como habr podido
apreciarse por la cita de dicho artculo, en la Constitucin y no en el Convenio. Pero ste cobra ahora alguna significacin: La consecuencia de
omitir el deber de consulta previa se traduce en el incumplimiento del
compromiso internacional asumido por el Estado con el Convenio 169 de
la OIT; igualmente supone el desconocimiento de la Constitucin y por
ello puede solicitarse el amparo de este derecho mediante la accin de
tutela. Tratndose de leyes, la omisin de la consulta previa produce la
declaracin de inconstitucionalidad de una ley, o la declaratoria de constitucionalidad condicionada excluyendo de su mbito de aplicacin los
29

grupos tnicos afectados, o la declaracin de una omisin legislativa por
no haber previsto medidas orientadas a estas comunidades.
La Corte repasa todava otras sentencias que han mantenido los

criterios fijados entre 2007 y 2008. No hace falta que aqu sigamos su
relato caso por caso. Nos importa lo que viene a continuacin. Aunque el
asunto no se plantea en el pedido ni guarda relacin con el fallo, pues la
cuestin recurdese que es la del alcance discriminatorio del calificativo
negro, la Sentencia de Constitucionalidad 253/2013 se introduce pretorianamente en la formulacin de una nueva regla jurisprudencial en relacin con la exigibilidad de la consulta previa para medidas legislativas.
Afronta el problema de la inexequibilidad o la anulabilidad de normas
inconsultas cuyo precedente ha quedado sentado en 2008 fundndose,
por este orden, en Constitucin y en Convenio, conforme as, en todo
caso, a un derecho establecido en 1991.
30
Con la violencia normativa del caso, la nueva regla consiste en la

decisin tajante de que la anulabilidad sea slo aplicable desde 2008,
no desde 1991, tal y como si la jurisprudencia pudiera sobreordenarse a
derecho tanto constitucional como internacional: En el presente caso,
encuentra la Corte que la exigibilidad de la consulta previa para medidas
legislativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008, que consolid la
regla jurisprudencial en esta materia, se opone a principios fundamentales reconocidos en el ordenamiento jurdico, tales como la seguridad
jurdica, la legalidad y el principio democrtico. Ahora se retuerce el argumento de que no hay regulacin ni en Constitucin ni en Convenio
y la evidencia de que la jurisprudencia est supliendo: La Constitucin
no contempla () el procedimiento de consulta previa en las normas relativas a la formacin de las leyes ordinarias, ni para el trmite de leyes
estatutarias. () Por su parte, el Convenio 169 de la OIT, solo fija algunos
principios generales que deben regir la consulta como la flexibilidad y la
buena fe pero no desarrolla ningn procedimiento especfico. () Las reglas sobre consulta previa fueron establecidas de manera general por la
sentencia C-030 de 2008, a partir de la cual le es exigible al Legislador
la obligacin de realizar un procedimiento no previsto en la Constitucin
ni en la Ley Orgnica del Congreso, como requisito para tramitar medidas legislativas.
Otra cosa se argumenta que sera concederle alcance retroactivo

a la institucin de la consulta previa: Resulta desproporcionado e irrazonable, el que un procedimiento no contemplado en el ordenamiento jurdico como la consulta previa, pueda ser exigible para medidas legislativas
posteriores al establecimiento de reglas procedimentales en esta materia por va jurisprudencial y de interpretacin del Convenio 169 de la OIT.
Lo anterior supone la imposibilidad de juzgar o reprochar las actuaciones
del Congreso con base en un parmetro de control de constitucionalidad,
fundamentado en reglas inexistentes en el momento de tramitar una ley
o acto legislativo. Respecto a la fijacin del momento a partir del que
puede exigirse la consulta, desde 2008 en vez de 1991 o 1992, la Corte
Constitucional est mirando ante todo a un bloqueo de la justicia durante
dicho lapso, puesto que en Colombia las instancias judiciales ordinarias
son competentes en materia de tutela y la misma Corte tiene establecido,
como hemos visto, que la consulta es derecho fundamental aunque no
figure como tal en la Constitucin. Tal vez, en esta regresin, el siguiente
paso sea el de sustraer dicho reconocimiento de derecho susceptible de
tutela, para lo que ni siquiera se precisa reforma constitucional36.
Los fundamentos de tan problemtica conclusin respecto a la
fecha de exigibilidad de la consulta, en los cuales la Corte se extiende,
son los dichos de que requerir la consulta desde 1991 atentara contra
los cimientos de un ordenamiento jurdico en el que, frente al mandato constitucional, no se comprende el derecho indgena, cimientos tales
como la seguridad jurdica, el principio de legalidad y la irretroactividad
de las leyes. No olvidemos que estamos tratando de derechos de los
pueblos indgenas y comunidades asimiladas o, ms en concreto, de la
consulta previa como garanta de tales derechos. La seguridad jurdica
se invoca por la Corte como si la misma no alcanzase a los pueblos in36 El agero no slo depende de la evolucin poltica de Colombia, sino tambin de
un contexto internacional en el que, precisamente tras la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de la que pronto hablaremos, est
producindose una fuerte reaccin. Para momento sintomtico en esta direccin, B.
Clavero, Derecho Global. Por una historia verosmil de los derechos humanos, Madrid, Trotta,
2014, particularmente cap. 3: Globalizacin del constitucionalismo? Transnacionalidad de
empresas entre poderes y derechos, 1947-2012, anticipado en Quaderni Fiorentini, 41, 2012,
pp. 483-580; parte en Gonzalo Andrs Ramrez Cleves y Erli Margarita Marn Aranguren
(eds.), Comercio justo, globalizacin y medio ambiente, Bogot, Universidad del Externado,
2013, pp. 427-461.
31
dgenas, como si no se les hubiera instalado en la inseguridad suma de

medidas legislativas o administrativas que les afectan severamente sin
siquiera consultarles. Y el principio de legalidad se alega como si la Constitucin no reconociera ordenamiento indgena y como si no estuviera
subordinado a un principio de constitucionalidad. Si un Estado se declara
constitucionalmente multicultural y reconoce en consecuencia derechos
de otra matriz, lo menos que debe hacer la justicia es construir multiculturalmente las categoras que asume y aplica37. Por su parte, respecto a la
irretroactividad de las leyes, la regla de que los derechos y sus garantas
slo cobran vida, no porque la Constitucin los reconozca, sino porque la
ley o la jurisprudencia los contemple, as como tan solamente a partir de
esto segundo, no tiene ms fundamento que la arbitrariedad pretoriana.
La Corte Constitucional hace honor al sesgo de su jurisprudencia cuando, tras la decisiva Sentencia de Constitucionalidad 253 de 2013, revalida
la centralizacin de competencias en materia minera para actuaciones
posteriores al 2008 olvidndose del derecho de los pueblos indgenas
a la consulta38.
32
Son efectos de la suplencia normativa de la que viene hacindose gustosamente cargo la Corte Constitucional colombiana. El caso de
la consulta tnica no es el nico. La desigual implantacin institucional y
el irregular desarrollo legislativo de la Constitucin unidos a la violencia
poltica y parapoltica, de cobertura contraguerrillera, que viene asolando
de largos aos a Colombia han llevado a dicha necesidad de suplencia
con aspectos incluso marcadamente positivos39. No es el caso del cap37 D. Bonilla Maldonado, La Constitucin muticultural, Conclusin: Hacia un
reconocimiento y un acomodamiento justos de las minoras culturales, aun en estos
trminos de minora el sujeto.
38 Sentencia de Constitucionalidad 123/2014, respecto al Cdigo de Minas (Ley 685/2001,
como sabemos), sentencia que no deja de encarecer la necesidad de coordinacin con las
entidades territoriales para la defensa del medioambiente y de su respectiva autonoma,
sin la debida atencin a la consulta como garanta de derechos indgenas, lo que bastara
para cuestionar la constitucional al artculo concernido de dicho cdigo (art. 37: ninguna
autoridad regional, seccional o local podr establecer zonas del territorio que queden
permanente o transitoriamente excluidas de la minera). Como vimos, la Sentencia de
Constitucionalidad 891/2002, ya referente al Cdigo de Minas, figura entre las que han
validado como consulta indgena procedimientos de socializacin no conformes con el
Convenio 169.
39 C. Rodrguez Garavito y Diana Rodrguez Franco, Cortes y cambio social. Cmo la
Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia, Bogot, Centro
tulo indgena. La concepcin sesgada de la seguridad jurdica constituye

un indicio de la debilidad cultural de la jurisprudencia constitucional durante todo su desarrollo a dicho respecto. As, en casos concretos sobre derechos indgenas, ante la necesidad de informarse por parte de la
Corte Constitucional, viene recurrindose a la antropologa profesional
en vez de a las propias autoridades indgenas que, con competencias
judiciales reconocidas por la Constitucin, no tienen por qu someterse
a mediaciones. El prejuicio cultural lleva a que lo primero y no lo segundo
se considere lo adecuado, privndosele as de voz propia y, por ende,
de garanta de derecho, a los pueblos indgenas40. En este contexto se
comprenden las alegaciones de seguridad jurdica, principio de legalidad
e irretroactividad de las leyes en degradacin y detrimento de la garanta
de consulta para los pueblos indgenas y asimilados41. Esta vertiente que
puede decirse antropolgica de la trayectoria de la jurisprudencia constitucional no comparece por supuesto en la historia relatada por la propia
Corte en relacin a la consulta.
Hay ms. Vendr observndose que, en Colombia, la Corte Constitucional es un ejemplo patente de activismo judicial que desborda el
diseo constitucional invadiendo la funcin directamente normativa por
va no slo de suplencia42. Est habituada a apreciar inconstitucionalidad
incluso ms all de los requerimientos del caso. Hay una excepcin. Hade Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2010; el mismo C. Rodrguez Garavito, Beyond
the Courtroom: The Impact of Judicial Activism on Socioeconomic Rights in Latin America,
en Texas Law Review, 89, 2010-2011, pp. 1669-1698.
40 E. Snchez Botero, El peritaje antropolgico. Justicia en clave cultural, Bogot, Deutsche
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, 2010; para contraste justamente crtico,
Paulo Ilich Bacca, Los derechos indgenas en la era del reconocimiento, Bogot, Universidad
Nacional de Colombia, 2010 (ed. electrnica), cap. 2.6: Trazas de doctrina etnocntrica.
41 En el sitio de la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (cms.onic.org.co)
puede verse el rechazo contundente de la sentencia tambin suscrito por el Proceso de
Comunidades Negras, la Confederacin Nacional de Organizaciones Afrocolombianas y la
Asociacin Nacional de Afrocolombianos: Declaramos acatar la Constitucin, el Convenio
169 de la OIT e inaplicar la regla jurisprudencial de la sentencia C 253 de 2013 con base en
el artculo 4to de la Constitucin (La Constitucin es norma de normas. En todo caso
de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las
disposiciones constitucionales).
42 Diego Eduardo Lpez Medina, El derecho de los jueces. Obligatoriedad del precedente
constitucional, anlisis de sentencias y lneas jurisprudenciales y teora del derecho judicial,
Bogot, Legis, 2001.
33
34
bindosele dado pie en ms de una ocasin, no se la plantea de forma

eficaz y en su totalidad respecto a una ley literalmente racista y abiertamente colonialista, la Ley por la cual se determina la manera como
deben ser gobernados los salvajes que vayan reducindose a la vida civilizada (Ley 89/1890), todava parcialmente en vigor bajo el supuesto
de que sirve para ofrecer garantas en tanto que no se complemente la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial con la referente a territorios
indgenas, como si la Constitucin por s sola no valiese a tal efecto. Con
este sesgo normativo y, ms de fondo, cultural, qu consulta conforme
al Convenio 169 va a poder garantizarse? La persistencia de dicha ley
resulta un sntoma elocuente43.
el caso tal control de convencionalidad de forma directa, por actuacin

consecuente de la Corte Constitucional, o tambin a travs de la propia
jurisprudencia de la Corte Interamericana, puesto que sta ya tiene asumido el Convenio 169 como elemento integrante del propio parmetro de
enjuiciamiento, aun refirindose a derechos que, como los indgenas, no
se registran en la Convencin Americana de Derechos Humanos, lo cual
no tiene por qu restarle operatividad45. Ni de una ni de otra forma la Corte
Constitucional realmente asume el Convenio 169, intentando eludirla incluso para fundamentar el derecho de consulta que no figura en la Constitucin46. De una y de otra forma la Corte Constitucional, a la hora de la
verdad, es servicial para con el Estado47.
En definitivas cuentas, debiendo obligar este tratado que es el

Convenio 169 a todas las instituciones del Estado, la Corte Constitucional
ni lo asume en su prctica ni lo toma como referencia en concreto para el
ejercicio del control de convencionalidad, un control que no tiene por qu
reducirse a derecho interamericano, bien que sin el mismo nunca hubiera
configurado la consulta como derecho fundamental44. Puede venir para
Hablando de tratado y, muy especialmente, de consulta, qu se

pensara si el Congreso y el Gobierno prescindieran de ella para sustituirla
por la mediaciones como lo sea la oficiada por la antropologa? Formas
polticas de socializacin a las que la jurisprudencia constitucional hemos visto hacer referencia respecto a la consulta no son muy distintas a
las formas profesionales de mediacin que la misma jurisprudencia pone
en prctica recurriendo a la antropologa48. Porque la voz indgena pueda
43 An entendindola derogada por un fallo que en realidad slo alcanza a tres de sus
artculos (Sentencia de Constitucionalidad 139/1996), Miguel Alejandro Malagn, La ciencia
de la polica y el proceso de civilizacin de indgenas, en Manuel Alberto Restrepo (ed.),
El Derecho Administrativo en los albores del siglo XXI, Bogot, Universidad del Rosario,
2007, pp. 131-147; expresivo de la carga ideolgica que la rodea an hoy, pues la mantiene,
Fernando Mayorga, Norma general, norma especial: el Cdigo civil de 1887 y la ley 89 de
1890, un caso de regulacin protectora de las minoras durante la Regeneracin, en Revista
Mexicana de Historia del Derecho, 27, 2013, pp. 159-182. Es una posicin de tracto colonial
ms persistente en Colombia de lo que pudiera sospecharse; vasele en momentos
inesperados: Hernando Valencia Villa, Cartas de Batalla. Una crtica del constitucionalismo
colombiano, Bogot, Panamericana, 2010 (3 ed. actualizada), pp. 80-81, basndose en
Alfonso Lpez Michelsen, Introduccin al estudio de la Constitucin de Colombia, Bogot,
Universidad de Santo Toms, 1983.
44 M.F. Quinche Ramrez, El control de convencionalidad, Bogot, Temis, 2014, centrndose
en la jurisprudencia interamericana, que es la que ha acuado la expresin y as potenciado
incluso ms en general el valor normativo de los derechos humanos, y no dejando de
referirse al extremo, pp. 128 y 144-146: El Convenio 169 sobre trabajo indgena y bastante
ms es el ms importante de todos los instrumentos de la Organizacin Internacional
del Trabajo incorporados al ordenamiento colombiano en virtud del artculo constitucional
53 citado; la Corte Constitucional no le confiere un valor inmediato que pueda interesar al
canon de constitucionalidad sin pasar por su mediacin, un indicio de resistencia al control
de convencionalidad con entidad propia, esto es, se reconozca o no, supraconstitucional:
Nstor Pedro Sags, Obligaciones internacionales y control de convencionalidad, en
Estudios Constitucionales. Revista del Centro de Estudios Constitucionales de Chile, 8-1,
2010, pp. 117-136.
45 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Derechos de los pueblos indgenas

y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales, ya citado; Rosembert Ariza,
Pueblos indgenas de Colombia ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
Bogot, Universidad del Rosario, 2013.
46 Para fundamentar la consulta en Constitucin, la Corte Constitucional recurre a artculos
constitucionales citados y por citar (arts. 2 y 40.2, participacin ciudadana indistinta;
art. 7, diversidad tnica y cultural; art. 329, participacin de los representantes de las
comunidades indgenas en el diseo territorial; art. 330, competencia indgena para velar
por la preservacin de los recursos naturales), junto a algn otro de ms difcil relacin (art.
70, la cultura en sus diversas manifestaciones como fundamento de la nacionalidad).
Todas estas referencias a dicho concreto efecto pueden encontrarse, con acumulacin que
acusa debilidad, en la Sentencia de Constitucionalidad 208/2007, sobre identidad tnica y
cultural a propsito del Estatuto de Profesionalizacin Docente.
47 Sin el registro concreto de deferencia poltica de cara a derechos indgenas, Sebastin
Rubiano, La Corte Constitucional: entre la independencia judicial y la captura poltica, en M.
Garca Villegas y Javier E. Revelo (dirs.), Mayoras sin Democracia. Desequilibrio de poderes
y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009, Bogot, Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad, 2009, pp. 84-145; Juan Carlos Rodrguez-Raga, Strategic Deference in
the Colombian Constitutional Court, 1992-2006, en Gretchen Helmke y Julio Ros-Figueroa,
Courts in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 81-98.
48 Conozco de primera mano las formas de socializacin poltica que suelen practicar en
el caso autoridades de Estado, particularmente del Gobierno, por haber participado, en julio
35

hacerse ms presente en procesos de socializacin de proyectos, no por
ello, aunque la Corte Constitucional lo de por bueno, se hace vivo el voto,
esto es en el caso, la consulta y el acuerdo o el consentimiento.
La Corte que est requiriendo consulta de otras instituciones del

Estado no se entiende a s misma vinculada a nada semejante a los efectos de la decisin jurisdiccional, bien que en el de la ejecucin ha venido
a abrir espacio, sobre todo enfrentndose con situaciones que llama de
estado de cosas inconstitucional49. Lo requerido es la consulta previa, no
la ulterior. Y de qu servira su empleo por Congreso y por Gobierno si el
ordenamiento como est determinndose en por va jurisprudencial que
se entiende exenta? La Corte, con la presuncin supremacista de que la
antropologa profesional representa a los pueblos indgenas mejor que
ellos mismos, ni siquiera concibe la posibilidad de recurrir a la consulta.
Queda otro interrogante. Dice la Corte Constitucional la ltima palabra
36
de 2010, en la misin aludida del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones
Indgemas, que sufri ese acoso hasta el punto de que por parte indgena lleg a exigirse
la evacuacin de nuestra escolta oficial para poder celebrar reuniones sobre el terreno:
E/C.19/2011/3, Situacin de los pueblos indgenas en peligro de extincin en Colombia.
Resumen del informe y recomendaciones, documento de la sesin dcima de dicho Foro
(undesadspd.org/IndigenousPeoples.aspx), con apartados sobre consulta. Los pueblos en
peligro de extincin de los que se ocup particularmente la misin, pues hay ms, son los
afectados por el desplazamiento forzoso provocado por la violencia poltica cruzada entre
guerrilla y contraguerrilla con prdida de territorio y recursos. La consulta sigue siendo
necesaria para la forma de la devolucin y el alcance de la reparacin de derechos, pero
este supuesto concreto, aun con toda su relevancia reconocida por la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas a cuyo valor normativo
habremos enseguida de referirnos, no creo que sea necesario tratarlo aqu.
49 C. Rodrguez Garavito y D. Rodrguez Franco, Cortes y cambio social, sobre esta otra
prctica, aun descuidando precisamente el captulo especfico de los pueblos indgenas,
pero vase ahora del mismo C. Rodrguez Garavito, Etnicidad.gov. Los recursos naturales,
los previos indgenas y el derecho a la consulta previa en los campos sociales minados,
Bogot, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2012; luego, Natalia Sandoval,
La movilizacin social en tiempos de Constitucin: feministas, indgenas y vctimas de
crmenes de Estado ante la Corte Constitucional colombiana, en Colombia Internacional,
79, 2013, Constituciones andinas en debate(s), pp. 191-217. Dicha prctica de declaracin de
estado de cosas inconstitucional implica que la propia Corte se hace cargo de una ejecucin
de alcance general, no limitada a la parte de reclamante, con celebracin de audiencias
participativas que, como en el caso de desplazamientos forzados, abre espacio especfico
para indgenas. La Corte, sin embargo, ha evitado aplicar dicho estado de cosas a lo que
no considera como incumplimiento sistemtico de la garanta de consulta conforme la
contempla el Convenio 169 con efecto de quebrantamiento masivo de derechos indgenas:
Mateo Gmez Ramrez, El estado de cosas inconstitucional. Anlisis de los motivos de la
Corte Constitucional para su declaratoria, Medelln, Universidad Pontificia Bolivariana, 2010
(ed. electrnica), sintomticamente sin considerar el caso. Insistir en este extremo.
respecto a todo lo emprendido sin la debida consulta, inclusive su propia jurisprudencia, antes de 2008? La seguir diciendo mientras que el
Congreso y el Gobierno no asuman con todas sus consecuencias obligaciones derivadas del derecho internacional sobre pueblos indgenas?
Ahora comprobaremos que ste no slo se reduce hoy, ni mucho menos,
al Convenio 169.
El mismo ao 2013, pocos meses despus de la sentencia en
cuestin, se produce un pacto entre partes bajo el ttulo convenido de
Acuerdos entre el Gobierno Nacional Indgena de la ONIC y el Gobierno
Nacional. ONIC es la Organizacin Nacional Indgena de Colombia que
se presenta como tal Gobierno por determinacin propia. Pues bien, en l
se hace la previsin de proceder a travs de la constitucin de una comisin mixta Gobierno Nacional-Gobierno Indgena, para revisar el tema de
concesiones, ttulos y licencias, con el fin de conducir a la suspensin o
revocatoria de aquellos que sean violatorios de los derechos fundamentales de los indgenas, as como (a travs de) la adopcin integral de los
mandatos Constitucionales respecto a la Consulta Previa de la Poltica
de privatizacin de semillas, como de otras polticas que afectan a pueblos indgenas50. El escenario colombiano no es slo el que tiene y trae a
la vista la Corte Constitucional. En medios indgenas consta51.
3 Garantas de derechos de los pueblos indgenas

entre Tratado de Derechos Humanos y
Constitucin de Estado
Se habr observado la renuencia de la Corte Constitucional a reconocer que la consulta a pueblos indgenas no tiene su fundamento en
50 Est citado el sitio de la ONIC donde puede encontrarse el documento (de 23 de
octubre de 2013) y rastrearse la informacin. Aunque no represente a los pueblos indgenas
ubicados en el interior de las fronteras de Colombia en su totalidad, entre otras razones
porque los hay que mantienen una actitud de aislamiento voluntario, esta organizacin
colombiana acta acreditadamente en defensa de todos ellos. En el mismo logo de entrada
del sitio de la ONIC puede verse su desdoblamientos entre Organizacin Nacional Indgena
y Autoridad Nacional de Gobierno Indgena.
51 Luis Hallazi, El derecho a la Consulta Previa en los pases andinos, en Pukara. Cultura,
Sociedad y Poltica de los Pueblos Originarios, 89, 2014, pp. 3-5, con denuncia de la sentencia
C-253/2013 y registro de los Acuerdos.
37
38
la Constitucin, sino en un tratado internacional, el Convenio 169. Llega

a forzar el texto constitucional para fundar la consulta en el principio de
participacin poltica (art. 2, junto al 40.2) o para localizarla entre las competencias de las autoridades indgenas donde tampoco figura (art. 330),
principalmente. Llega tambin a determinar la obligacin del Estado a la
consulta no por el Convenio 169, sino por su propia jurisprudencia discrecional, mostrndose dispuesta a hacerlo en ley, en norma interna en vez
de en derecho internacional52. Esta posicin es una manifestacin ms
de la resistencia de la Repblica de Colombia a aceptar el valor normativo
interno, sin necesidad de tales mediaciones, del derecho internacional y
de los tratados de derechos humanos entre Estados53.
La inhibicin de Colombia no es posicin que se haya mantenido

hasta hoy, lo que merece subrayarse pues, a estas alturas, sigue recordndose internamente ms la abstencin que la rectificacin, que fue tan
formal como todava reticente55. Ante la efectuada por otros miembros
de Naciones Unidas que haban opuesto ms frontalmente votando en
contra, como por ejemplo los Estados Unidos, Colombia ha procedido a
adherirse a la Declaracin. Como no es un tratado, no cabe ratificacin.
El 21 de abril de 2009, Colombia lo que hace es comunicar por escrito a
los Estados Miembros de las Naciones Unidas, reunidos en Ginebra con
ocasin de la Conferencia de Examen de Durban contra el Racismo, el
cambio de posicin56.
La resistencia se ha manifestado claramente ante la Asamblea

General de las Naciones Unidas el 13 de setiembre de 2007 con la abstencin de Colombia en la adopcin de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, alegando que choca con la Constitucin
colombiana, Declaracin a la que, guardndose congruencia, la Corte
Constitucional se ha guardado de siquiera referirse. Comencemos por
consignar que la Declaracin (as slo en adelante) viene a reforzar la
consulta en trminos de derecho y adems humano, de esta categora.
Es una norma internacional que ha seguido el procedimiento regular de
Naciones Unidas para la elaboracin y aprobacin de instrumentos de
derechos humanos54.
Para un documento que se dirige a manifestar la adhesin a la

Declaracin, el pie de entrada al asunto es tan extrao como el de negar
la existencia de pueblos indgenas, procedentes de tiempos anteriores a
colonizaciones de ultramar, por latitudes colombianas: Colombia, como
pas latinoamericano, cuenta con la enorme fortuna de pertenecer a una
regin que se ha visto forjada por un profundo proceso de mestizaje, en
el que pueblos originarios de los ms distantes rincones del mundo han
confluido para formar nuestras naciones. Pese a lo cual, Colombia expresa su respaldo unilateral a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas entendiendo que el asunto
le afecta, si bien no constituye un instrumento jurdicamente vinculante.
Siguen todava manifestaciones que transmiten una sensacin de ambigedad: Colombia entiende que la Declaracin no es un documento
perfecto. () No obstante, desde la perspectiva de la construccin de un
52 Para una indicacin reciente, si hiciera todava falta, de la deficiencia interna del
rgimen de la consulta en relacin incluso a expectativas abiertas entre medios indgenas
por el proceso constituyente de 1991, Carlos Arturo Hernndez Daz, El otro indgena en
el ordenamiento jurdico colombiano, en Eduardo A. Velandia (dir.), Derecho Procesal
Constitucional, vol. IV, Bogot, VC Editores, 2013, pp. 535-555.
53 M.F. Quinche Ramrez, La elusin constitucional. Una poltica de evasin del
control constitucional en Colombia, Bogot, Universidad del Rosario, 2009 (2 ed.).
A partir de la Sentencia de Constitucionalidad 28/2006 (ponente Sierra Porto, a
quien nos referiremos), la Corte Constitucional elude la integracin de un control de
convencionalidad, respecto a tratados de derechos humanos, con entidad propia y
carcter independiente, que no se subsuma en el de constitucionalidad mediante la
construccin jurisprudencial interna del llamado bloque de constitucionalidad. Cuando
a continuacin, en el mismo ao 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
categoriza el control de convencionalidad con carcter vinculante, se encuentra con
dicha jurisprudencia colombiana ya formada y resistente.
54 C. Charters y R. Stavenhagen (eds.), El Desafo de la Declaracin; Stephen Allen y
Alexandra Xanthaki, Reflections on the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples,
Oxford, Hart, 2011, en ste particularmente pp. 289-328: Jrmie Gilbert y Cathal Doyle, A
New Dawn over the Land: Shedding Light on Collective Ownership and Consent, en especial
por lo que se refiere a esto del consentimiento.
55 El citado Compendio de Legislacin, Jurisprudencia y Documentos de Estudio del
Ministerio del Interior y Justicia, actualizado a fecha de 2009, sale del aprieto dando por
cerrado el captulo internacional en 2007, antes de la aprobacin de la Declaracin por
Naciones Unidas (vol. I, p. 27), pero, al menos, la incluye, aunque no en su versin final.
56 Durban es sabidamente la Declaracin y Programa de Accin acordados en la
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia celebrada en la ciudad sudafricana de ese nombre en 2001. El
Documento Final de la reunin de Ginebra acoge con beneplcito la aprobacin de la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas (par.
73). Son documentos los de estas conferencias que pueden encontrarse en el sitio del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ohchr.org).
39
40
proceso, se constituye en una valiosa herramienta, en una importante

hoja de ruta. Por su parte, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para
los Derechos Humanos publica el da siguiente, 22 de abril, una nota asegurando, por sugerencia desde luego colombiana, que el Estado colombiano reconoce as los derechos que los pueblos indgenas ya tenan
aqu en Colombia57. Esto se afirma como si fuera una evidencia redonda.
Hay por parte colombiana una operacin constante de imagen que indudablemente funciona, lo que contribuye desde luego a incrementar un
prestigio por Latinoamrica58.
nal de derechos humanos, en consulta y cooperacin con los pueblos

indgenas, al manifestar formalmente su adhesin, su respaldo unilateral como ha dicho, pues no lo hizo en su momento, ante la Asamblea
General de Naciones Unidas, multilateralmente. Advirtase tambin que
la Declaracin se caracteriza porque, aun no siendo tratado, cuenta con
instancias de supervisin especficas en las Naciones Unidas59. Por regla
general, una declaracin de derechos humanos necesita de convencin
o tratado que la desarrolle para vincular a los Estados mediante ratificacin, mas el caso es excepcin.
Por lo que interesa a la consulta, a sus principios y a sus reglas,

importa la afirmacin ms inequvoca entre los circunloquios de Colombia: la Declaracin no constituye un instrumento jurdicamente vinculante. En efecto, como ya est dicho, no es un tratado al que los Estados,
mediante ratificacin y consiguiente supervisin internacional, puedan
vincularse, pero la vinculacin de los mismos se contiene en el propio
texto: Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas, adoptarn las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas,
para alcanzar los fines de la presente Declaracin (art. 38); Las Naciones Unidas, () as como los Estados, promovern el respeto y la plena
aplicacin de las disposiciones de la presente Declaracin y velarn por
su eficacia (art. 42). A la luz de estos pronunciamientos, Colombia se
ha comprometido con el cumplimiento de este instrumento internacio-
Respecto a la consulta, hay coincidencia de fondo, pero tambin

diferencias entre la Declaracin de una parte y el Convenio 169 de otra,
comenzando por la ubicacin en lo que ya se van perfilando como las
bases normativas de un sistema de derecho internacional de los derechos de los pueblos indgenas60. En el Convenio la consulta constituye la
principal garanta para los pueblos indgenas mientras que en la Declaracin esa posicin la ocupa la autonoma, una autonoma que es adems
para l expresin del derecho a la libre determinacin de estos pueblos
(arts. 3 y 4). Ahora es cuando entra en el derecho internacional la palabra
de autonoma indgena. En el Convenio, como vimos, el concepto slo
comparece en cambio por implicacin, bien que en un momento clave,
al hacerse referencia a las instituciones representativas de los pueblos
indgenas como parte del proceso consultivo. En la Declaracin, en todo
caso, la consulta, junto a la autonoma, no se debilita en absoluto, sino
que se fortalece notablemente. Tambin es manifestacin ahora del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas y garanta suya.
Se tiene autonoma para decidir el pueblo por s mismo y se tiene la consulta para lo propio cuando la decisin final es ajena.
57 Tuve conocimiento temprano la documentacin por haberse presentado a continuacin

en la octava sesin del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones
Indgenas del que era miembro a la sazn. La comunicacin a los Estados notifica que
el cambio de posicin se ha participado el mismo da al Secretario General de Naciones
Unidas. En la misin referida a Colombia el julio del ao siguiente, 2010, comprobamos que
no se haba hecho intento oficial alguno de transmitir internamente el cambio de postura
respecto a la Declaracin. El giro parece haberse debido a la aspiracin colombiana de
volver a ser miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, lo que efectivamente
consigui para el periodo 2011-2012.
58 En el Examen Peridico Universal ante el Consejo de Derechos Humanos que
Colombia ha pasado en abril de 2013, no se ha topado con mucha contradiccin de parte de
esta instancia al presentarse como pionera en la garanta del derecho a la consulta previa.
El Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas est formado por representantes
de Estados, no por expertos o expertas independientes. En el sitio del Alto Comisionado
puede encontrarse un informe sobre ulterior documentacin, procedente ni del Estado ni
del Consejo, que ofrece justo contraste, aunque paliado por la mediacin de la relatora. Las
instancias de derechos humanos formadas por expertos y expertas independientes siguen
la mejor prctica de hacer pblicos ntegros los informes procedentes de la sociedad civil o,
en su caso, de parte indgena.
59 B. Clavero, Instrumentos internacionales sobre los derechos de los pueblos indgenas,

en Artculo Primero. Revista de Debate Social y Jurdico, 20, 2010, Derechos Humanos de los
Pueblos Indgenas y Nueva Constitucin Boliviana, pp. 106-121; C. Rodrguez Garavito y M.
Morris (eds.), La consulta previa a pueblos indgenas, pp. 16-30: Estndares de los rganos
del sistema de las Naciones Unidas; a continuacin, pp. 31-35, se abordan los estndares del
derecho interamericano, en lo que aqu no entro, aunque haya hecho referencia en relacin a
la consulta como garanta y a la asimilacin entre pueblos indgenas y afrodescendientes.
60 S. James Anaya, Los pueblos indgenas en el derecho internacional, Madrid, Trotta, 2005.
El autor, en su calidad de Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas que
ha sido hasta 2014, particip en la operacin reactiva referida frente a la Declaracin de las
Naciones Unidas: B. Clavero, Derecho Global. Por una historia verosmil de los derechos
humanos, cap. 3 ya citado.
41
Hemos visto un ndice del fortalecimiento de la consulta, el del

uso del sintagma de consulta y cooperacin con los pueblos indgenas,
el modo como han de proceder los Estados para alcanzar los fines de la
presente Declaracin (art. 38). Se emplea en ms ocasiones (arts. 15, 17 y
36, adems de, con nfasis de entrada, en el prembulo: Alentando a los
Estados a que respeten y cumplan eficazmente todas sus obligaciones
para con los pueblos indgenas dimanantes de los instrumentos internacionales, en particular las relativas a los derechos humanos, en consulta
y cooperacin con los pueblos indgenas). Hemos visto que consulta y
cooperacin son ya referencias reiteradas del Convenio 169, pero la conjugacin de la formula fortalece sin duda.
42
Hay otro ndice todava ms fortalecedor. La Declaracin acua

otro sintagma, el de consentimiento libre, previo e informado, cuyo uso
tambin reitera respecto al objetivo de la consulta como requisito para
emprenderse los proyectos o implantarse las medidas que afecten a los
pueblos indgenas o para legitimarse los que les hayan afectado en el
pasado, reconocindoseles en otro caso el derecho a la reparacin (arts.
11, 19, 28, 29 y 32). El artculo dcimo noveno ofrece la formulacin sinttica. Es el que est reproducido en el encabezamiento de estas pginas. Si
se le repasa se confirmar lo de que la coincidencia con el Convenio no
quita las diferencias. Consentimiento libre, previo e informado se requiere
ahora. Y la afectacin de unas medidas ya no ha de ser directa. Basta que
pueda preverse en cualquier grado61.
La coincidencia no menos indudable hace que sea vlido para la
Declaracin lo dicho para el Convenio en el sentido de que la Constitucin de Colombia perfila un escenario en el que el actual derecho internacional de los derechos de los pueblos indgenas podra acogerse sin
mayores problemas de orden constitucional. Ah est la autonoma que
vendra ahora a reforzarse como expresin del derecho a la libre determinacin. Tambin se tienen en la Constitucin un registro de derechos de
grupos tnicos y unas previsiones de participacin de los pueblos indgenas como tales pueblos, y no slo como parte de la ciudadana, entre
61 Reitero diferencias consecuentes con el reconocimiento de partida del derecho a la
libre determinacin porque hay una fuerte y muy influyente corriente doctrinal en sentido
contrario: S.J. Anaya, Por qu no debera existir una Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas?, en Natalia lvarez, J. Daniel Oliva y Nieves Ziga (eds.), Declaracin
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Hacia un mundo intercultural y sostenible,
Madrid, La Catarata, 2009, pp. 37-50.
las que encajara a la perfeccin el mecanismo de la consulta si hubiera

voluntad poltica de parte no indgena. Desgraciadamente, por lo que hemos visto, el desenvolvimiento del propio constitucionalismo colombiano desde 1991 no viene avanzando en tal direccin.
No viene cumplindose al efecto el mandato constitucional de
integracin entre derecho constitucional y derecho internacional de los
derechos humanos con prevalencia de este segundo. La Constitucin
colombiana dispone que los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en los estados de excepcin, prevalecen en el orden
interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (art. 93). No podrn suspenderse los
derechos humanos, se recalca al regularse los estados de excepcin (art.
214). Todo esto en principio, en 1991, no entraba en juego a los efectos de
la consulta por la sencilla razn de que no exista un tratado de derechos
humanos de los pueblos indgenas.
El Convenio 169 originariamente no lo es. Es tratado, pero no de
derechos humanos. Luego, en 2007, la Declaracin lo es derechos humanos, pero no es tratado. No est ratificada por el Congreso. Pero en
este juego de normas se ha producido un efecto novador desde que Colombia se adhiri a la Declaracin en 2009. No slo se trata de que la
Declaracin contenga clusulas vinculantes, sino tambin y sobre todo
de que registra los derechos principales del Convenio, salvo el de libre
determinacin, lo cual implica que, por su virtud, el Convenio se convierte
en un tratado de derechos humanos que, como tal, debe integrarse en
el orden de la Constitucin prevaleciendo sobre ella en orden a su interpretacin conforme. Si prefiere decirse as, ha de formar definitivamente parte del bloque de constitucionalidad colombiano62. La propia Corte
62 G.A. Rodrguez, De la consulta previa al consentimiento libre, previo e informado
a pueblos indgenas de Colombia, Bogot, Universidad del Rosario - Gesellschaft fr
Internationale Zusammenarbeit, 2014. En correspondencia privada con la autora, a quien
agradezco informacin y comentarios, me insiste en la idea importada del bloque de
constitucionalidad (De la consulta previa al consentimiento libre, pp. 51-52), la cual, a mi
entender, slo transformndosele resulta plausible. Sobre la metamorfosis de este tipo
de importaciones, en este caso de Francia pasndose por Espaa, entre culturas no tan
homogneas como suele presumirse, sobre todo las transocenicas, D. Lpez Medina, Teora
impura del derecho. La transformacin de la cultura jurdica latinoamericana, Bogot, Legis,
2004. Respecto al efecto de la Declaracin sobre el Convenio en campo constitucional, B.
43

Constitucional tiene adoptada esta expresin con tendencia a imprimirle
un sentido restrictivo no extensible al juego normativo de Declaracin y
Convenio (Sentencia de Constitucionalidad 582/1999). La Corte ha abierto una posibilidad, la dicha de apreciar estado de cosas inconstitucional
para proveer una sistemtica tutela de oficio de derechos conculcados,
que se cuida de no activar en beneficio de la consulta indgena63.
Respecto al tndem de Convenio y Declaracin, al coincidir sustancialmente en el registro de derechos y las formas de garanta, deja
claro la segunda, en un grado que el primero no poda, algo tan neurlgico como que los derechos de los pueblos indgenas tienen la categora
de derechos humanos porque no son derechos privativos o excluyentes,
sino los mismos que los del resto de la humanidad, derechos a territorio,
a recursos, a cultura propia La autonoma y la consulta son las formas
de garantizarlos una vez que el derecho a la libre determinacin ha de
ejercerse, segn el orden internacional, con admisin de contadas excepciones, y la propia Declaracin (art. 46), en el interior de los Estados
constituidos. Ahora se tiene la lgica de derechos que no ofreca el Convenio, aunque pudiera desde luego ya deducirse del mismo64. No cabe
que su fundamento fuese otro. Mas la lgica subyacente a las posiciones
constitucionales incluso favorables a la consulta sigue siendo adversa65.
44
Clavero, Constitucionalizacin mexicana de los derechos humanos, inclusive los derechos

de los pueblos indgenas, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, 97, 2013, pp. 181199. El bloque de constitucionalidad ya lo hemos visto como herramienta del control interno
del derecho, por jurisdicciones de Estado, ante las de carcter supraestatal.
63 Ahora, observndolo, G.A. Rodrguez, De la consulta previa al consentimiento libre,
pp. 215-219. Advirtamos por nuestra parte que tal declaracin de estados de cosas
constitucional requerira algo improbable a la luz de lo viso, la constatacin por la Corte de
que las consultas habidas no lo son.
64 B. Clavero, Multiculturalismo constitucional, con perdn, de veras y en fro, en Revista
Internacional de Estudios Vascos, 47, 2002, pp. 35-62, con consideracin del Convenio 169.
65 Federacin Iberoamericana del Ombudsman, El Derecho a la Consulta Previa a los
Pueblos Indgenas, Lima, 25-26 de abril, 2013, intervencin de Humberto Sierra Porto,
exmagistrado constitucional colombiano y presidente en la actualidad de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, palabras finales: Un reconocimiento extremo de la
consulta previa puede terminar paradjicamente en entregar unos elementos que iran en
contra del propsito de unidad nacional que fue el que origin la entrega de este tipo de
derechos, con ese doble uso de la palabra ms sintomtica. La grabacin de la reunin se
tiene en ocho entregas de youtube; cita en la sptima, 56.38-56.56. A Humberto Sierra
le flanquean dos funcionarios colombianos, Pablo Rueda, Director de Consulta Previa del
A la hora de la verdad, al menos por cuanto afecta a pueblos indgenas,

el peso paleoconstitucional de la soberana y sus corolarios sigue prevaleciendo por encima de los derechos y sus garantas66.
Ahora, con la Declaracin y su lgica, unas palabras cobran mayor
sentido. Las palabras son importantes para el derecho. Decir, por ejemplo,
genocidio es decir un delito tipificado por el derecho internacional, lo que
no ocurre si es etnocidio lo que se dice67. Ahora, tras la Declaracin, decir
pueblo indgena es decir un sujeto de derechos en el orden internacional,
lo que no ocurre si es grupo tnico lo que se dice; asimismo, decir consulta en relacin a pueblos indgenas es decir un mecanismo conforme a
los requisitos contemplados por la Declaracin, lo que no ocurre si, como
hace la Constitucin de Colombia, la palabra no se utiliza. Una funcin
positiva de la terminologa constitucional colombiana ha declinado hasta
resultar negativa tras la Declaracin y despus especialmente de que la
jurisprudencia constitucional se ha resistido a vincularla a las categoras
de derecho internacional.
A estas alturas, con Convenio y con Declaracin, la resistencia
de la Corte Constitucional a fundamentar la consulta en el derecho internacional, considerndola un derecho fundamental implcito en la ConsMinisterio del Interior, y Janneth Moreno, Delegada de la Defensora del Pueblo para los
Indgenas y las Minoras tnicas (sic), de intervenciones todava ms sintomticas de la
falta de sintona con la lgica constitucional de garanta de derechos. Que la posicin se
encuentra bastante difundida cabe comprobarse en H. Valencia Villa, Cartas de Batalla.
Una crtica del constitucionalismo colombiano, p. 216: la Constitucin de 1991 incorporara
etnias an irredentas al Estado del bienestar y de la modernidad pudiendo concluirse as
el dilatado y turbulento proceso de construccin nacional. Puede confrontarse B. Clavero,
Nacin y naciones en Colombia entre Constitucin, Concordato y un Convenio.
66 Sobre la posicin (que sintoniza sustancialmente con la jurisprudencia constitucional
espaola respecto al valor de la ley posconstitucional en el momento de ejercicio de la
justicia ordinaria), que afecta severamente a consulta indgena aunque el punto no se toque
en esta crtica, Luis Alfonso Botero y Sergio Ivn Estrada, La ideologa inconstitucional del
magistrado Sierra Porto, en Revista Telemtica de Filosofa del Derecho, 8. 2004-2005, pp.
297-320. Y recurdese la sentencia constitucional, cuya ponencia se le debe, impeditiva de
un control interno de convencionalidad con entidad propia.
67 Como resultado y evidencia de una historia, B. Clavero, Genocide or Ethnocide, 19332007: How to Make, Unmake, and Remake Law with Words, Mil, Giuffr, 2008. Para
Colombia, resaltando tambin ese efecto prctico, P.I Bacca, Estudio sobre genocidio y
crmenes de lesa humanidad en curso: El caso de los pueblos indgenas de Colombia, enero
de 2014, Consejera de Derechos Humanos y Paz de la Organizacin Nacional Indgena de
Colombia, en su sitio (cms.onic.org.co).
45
titucin, produce un efecto perverso. En el planteamiento internacional,

la consulta, ms que derecho, constituye garanta de derechos, de unos
derechos tan sustantivos como al territorio propio o a la cultura propia68.
Es garanta fundamental de derechos fundamentales, forma de ejercer
la libre determinacin. Convertida en derecho exento, como no slo
hace la Corte Constitucional colombiana, se le reduce a un expediente
sin conexin con los derechos que debe garantizar. La consulta deja ser
garanta de derecho para convertirse en trmite de acceso a territorio o,
si prefiere decirse, de asalto a recursos. Eludir relativamente Convenio y
absolutamente Declaracin a favor, en apariencia, de Constitucin, acaba
debilitando incluso el registro constitucional de derechos de los grupos
tnicos. Bienvenida sean categoras como la de bloque de constitucionalidad y la de control de convencionalidad si sirven para reforzar derechos
integrando ordenamientos, entre comunidades locales y comunidad internacional pasando por el Estado, no en otro caso.
46
La evolucin normativa internacional es definitivamente la contraria de la que hemos visto en la deriva de la jurisprudencia constitucional colombiana, una instancia de Estado. Observemos el extremo ms
ilustrativo dado el punto al que la misma ha llegado. Si la Declaracin registra el derecho a la reparacin por falta de consentimiento libre, previo
e informado en el pasado, cmo puede ni siquiera considerarse la posibilidad de tenerse por irretroactivo el requisito de la consulta, aparte la arbitrariedad en la fijacin del trmino temporal para su exigencia? Una vez
que estamos en antecedentes, hay preguntas que se responden solas.
4 Eplogo sobre Colombia y Espaa

ante jurisdicciones supraestatales
Para progresarse en este tipo de reflexiones resulta necesario
que se afronte lo que est eludindose en Colombia y no slo en Colombia, esto es, la incorporacin resuelta del derecho internacional de los
derechos de los pueblos indgenas como parte integrante del ordenamiento interno del Estado con el correspondiente valor normativo directo
de alcance materialmente constitucional o, dicho mejor, constituyente.
68 B. Clavero, La consulta en serio (como mecanismo supletorio a la libre determinacin
en el derecho internacional y en el Estado Plurinacional), 2012, en lnea: bolpress.com/art.
php?Cod=2012052903.
En trminos ms generales, lo que intenta eludirse es el reto de la integracin entre ordenamiento de Estado y ordenamientos supraestatales
en beneficio de derechos. En Colombia hemos detectado cmo la Corte Constitucional se resiste a incorporar un control de convencionalidad
que integre no slo derecho interamericano, sino tambin derecho internacional de los derechos humanos, como elemento del propio ejercicio
de control de constitucionalidad. Hemos visto que muy particularmente
lo rehye en relacin a la consulta indgena69. Lo que sigue es mero eplogo comparativo.
En Espaa, el estado de la cuestin o, mejor dicho, del derecho
se encuentra todava ms rezagado tanto respecto a los pueblos indgenas como a los efectos ms generales de integracin de ordenamiento
supraestatal en beneficio de derechos. Conviene ante todo recordar que
Espaa tiene ratificado, desde 2007, el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo sin que esto le haya llevado a plantearse ni, an
menos, a hacer que las empresas espaolas presentes por Amrica se
planteen la necesidad de contar con los pueblos indgenas mediante consulta para acciones diplomticas y econmicas que les afecten70. No lo
hace ni antes ni despus de la Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, a cuyo favor vot en la Asamblea General de Naciones
Unidas. En general, Espaa se muestra especialmente reacia a la integracin de derecho supraestatal de derechos humanos en el momento de
la justicia71. Que se trata ahora de defender no tanto la soberana estatal
como la democracia ciudadana? Si se establecen mecanismos interiores
de defensa de derechos en manos de instituciones no representativas, no
69 La jurisprudencia ms expresiva a los efectos ms generales, aunque no contenga
un rechazo expreso del control de convencionalidad por la justicia colombiana, la sienta la
doblemente citada Sentencia de Constitucionalidad 28/2006. No conozco doctrina que
la comente de forma crtica extendindose al supuesto ms elocuente de la distancia que
se guarda por la Corte Constitucional en materia de consulta indgena respecto no slo
al Convenio 169, sino tambin y sobre todo a la Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas.
70 Mikel Berraondo, La ratificacin del Convenio n 169 por Espaa. Reflexiones en torno
a sus implicaciones, Madrid, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo, 2009.
71 Javier Chinchn lvarez, El tratamiento judicial de los crmenes de la Guerra Civil y
el franquismo en Espaa. Una visin de conjunto desde el Derecho internacional, Bilbao,
Universidad de Deusto, 2012. B. Clavero, Espaa 1978. La amnesia constituyente, Madrid,
Marcial Pons, 2014, cap. 6 en particular.
47

se entiende por qu no haya de someterse al Estado mismo a semejante
disciplina. La propia existencia del control de constitucionalidad agradece,
para no derivar hacia la arbitrariedad, la coexistencia de un control de convencionalidad, sobre todo si ste alcanza a la justicia ordinaria72.
En lo que toca a la defensa directa de derechos constitucionales

y convencionales por la justicia ordinaria el punto de partida tanto de Colombia como de Espaa es igualmente adversativo, puesto que las respectivas Constituciones la reducen a funcin de ley (Colombia, arts. 228:
La Administracin de Justicia es funcin pblica y 230: Los jueces en
sus providencias, slo estn sometidos al imperio de la ley; Espaa, art.
117.1: La justicia se administra por Jueces y Magistrados sometidos
nicamente al imperio de la ley). Es un pronunciamiento inicial que no
casa bien o no se compadece en absoluto con un diseo constitucional que igualmente comparten Colombia y Espaa por la primaca de
derechos de valor normativo. La evolucin postconstitucional ha sido
en cambio diferente. Mientras que en el caso espaol no se ha abierto
espacio sustancial de control de constitucionalidad directo a la justicia
ordinaria, en el colombiano se est actualmente en el paso ulterior de
extenderse su capacidad constitucional al control de convencionalidad73.
48
A la contra de una tal evolucin, se prefiere hablar ahora de dilogo entre instituciones jurisdiccionales como si ste debiera ser el terreno
preferente de las relaciones regulares entre instancias superiores de Estado y las supratestatales. As se intenta todava eludir disciplina internacional de derechos. Es una ltima lnea de resistencia frente a la subordinacin jurisdiccional de la justicia de Estado en general y del control de
constitucionalidad en particular por primaca y garanta de los derechos
humanos por va no slo de convencionalidad. En Espaa se cuenta con
72 Por colacionar a este efecto prcticamente indito todava en Espaa otro caso ya
aludido, el mexicano tras reforma constitucional de 2011 (B. Clavero, Constitucionalizacin
mexicana de los derechos humanos), Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Interpretacin conforme y
control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano, en Estudios
Constitucionales. Revista del Centro de Estudios Constitucionales de Chile, 9-2, 2011, pp.
531-622; el mismo, Panorama del derecho procesal constitucional y convencional, MadridMxico, Marcial Pons-Ediciones Jurdicos Sociales, 2013.
73 Para constancia, baste el contraste entre dos referencias: Francisco Rubio Llorente,
La forma del poder. Estudios sobre la Constitucin, Madrid, Centro de Estudios Polticos
y Constitucionales, 2012 (3 ed. ampliada), y M.F. Quinche Ramrez, El control de
convencionalidad.
el respaldo de la lectura restrictiva a la que ciertamente se presta el pronunciamiento de su Constitucin al respecto: Las normas relativas a los
derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce
se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa (art. 10.2). La frmula colombiana
ms abierta ya nos consta. En Espaa, el mismo dilogo intenta contraerse a Europa (Unin Europea y Consejo de Europa) sin franquersele de
cara al derecho internacional y a sus instancias de supervisin, los comits de tratados de derechos humanos74. Si se tiene en el horizonte, pero
no sobre el tapete, un reto, ste se refiere ms a los tratados de la Unin
que al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos
y de las Libertades Fundamentales con su cuerpo de jurisprudencia75.
Comparativamente, respecto a la jurisprudencia interamericana,
la apertura de Colombia es superior, pero resistindose igualmente a
su vigencia directa sin mediacin de la justicia interna. Y en Espaa la
ocurrencia del bloque de constitucionalidad, tendente en lo esencial a
incorporar al canon constitucional la parte competencial de los Estatutos
de Autonoma de las nacionalidades y regiones, integra derecho internacional de derechos humanos todava en inferior medida, si alguna, que
en Colombia76. En Espaa, a la hora de la verdad de la justicia, parece que
74 Para todo ello, Asociacin de Letrados (y Letradas) del Tribunal Constitucional,
Tribunal Constitucional y dilogo entre tribunales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, 2013.
75 Luis Jimena Quesada, Control de constitucionalidad y control de convencionalidad,
un desafo para los Tribunales Constitucionales en la Unin Europea, en Juan Ignacio
Ugartemenda y Gurutz Juregui (coords.), Derecho Constitucional Europeo. Actas del VIII
Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa, Valencia, Tirant Lo Blanch,
2011, pp. 285-317. Para un intento de conexin con la recepcin constitucional de derechos
humanos inexistente en Espaa a efectos de control de convencionalidad, Rogelio Lpez
Snchez, El artculo 1, prrafo 2, de la Constitucin mexicana como criterio hermenutico
de los derechos humanos: su concepcin a la luz de la clusula constitucional espaola, en
Revista de Estudios Jurdicos (Universidad de Jan, en lnea), 13, 2013, artculo 4.
76 F. Rubio Llorente, La forma del poder. Estudios sobre la Constitucin, vol. I, pp. 103128. La ocurrencia, como ya est recordado, es francesa, en su caso para integrarse
en el bloc de constitutionnalit derechos porque la Constitucin sencillamente no los
declara. Ya advertimos en Colombia que, segn suele acontecer con migraciones de
categoras, igual luego sirve para rotos como para descosidos. En Espaa, el caso resulta
menos ambiguo, pues la idea del bloque de constitucionalidad no se ha importado
en consideracin y para el reforzamiento de derechos, sino por lo dicho de suplir
insuficiencias de la Constitucin en materia de autonomas territoriales: Louis Favoreu
49

cuesta realizar la operacin incluso en relacin al caso ms especfico,
respecto a derechos, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos77. En general, ha de reconocerse que el derecho internacional de los derechos humanos no est en Espaa ni siquiera a la vista
de un horizonte de integracin normativa interestatal78.
En sus trminos generales, nada de esto es un problema exclusivo de Colombia por Amrica como tampoco, por Europa, de Espaa. Lo
es de los Estados constitucionales. Pesa la hipoteca histrica de la idea
y prctica no slo del Estado, sino tambin de la Constitucin como manifestacin de soberana79. Y pesan desde luego los intereses materiales
que se toman como baluarte al uno y a la otra, tambin y con empeo a
la Constitucin. Colombia es caso bien expresivo o incluso paradigmtico, para lo bueno y para lo malo, ms bien para esto segundo en lo que
estrictamente respecta a los derechos fundamentales, dgase humanos,
de los pueblos indgenas80.
Si de veras hubiera, en cambio, un neoconstitucionalismo euroamericano, prctico y terico de consuno, tendiendo puentes transcontinentales, con el impulso decisivo del giro colombiano de 1991, y marcando la ruta del ajuste de ordenamientos interior y exterior, con el captulo
clave de la presencia indgena en Amrica81, el apartado penltimo del
presente trabajo sobre derecho de pueblos entre derecho internacional
y derecho constitucional habra sido necesariamente el ms cumplido.
y F. Rubio Llorente, El bloque de la constitucionalidad (Simposio Franco-Espaol de

Derecho Constitucional), presentacin de Javier Prez Royo, Madrid, Civitas, 1991, de
donde proceden las pginas de La forma del poder.
50
77 En Espaa, el caso reciente ms flagrante de obstruccin a la vigencia directa de

derecho supraestatal de derechos humanos determinando canon de revisin judicial es el
representado por el Acuerdo de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 12 de noviembre
de 2013 respecto a la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Del Ro
Prada versus Espaa) contraria a la llamada doctrina Parot de dicha misma Sala, entendiendo
sta que su venia es necesaria para que la instancia europea pueda sentar jurisprudencia e
instando al Poder legislativo (a que) regule () el cauce procesal adecuado en relacin con
la efectividad de las resoluciones de dicho Tribunal, el Europeo de Derechos Humanos,
como si las mismas no lo fueran en virtud de la ratificacin del Convenio del Consejo de
Europa para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Aun con todas sus reservas, algo as es implausible en Colombia respecto a la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos.
78 Con horizonte prcticamente reducido a Europa (Unin y Consejo), Luis Ignacio
Gordillo, Constitucin y ordenamientos supranacionales, Madrid, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, 2012. Conozco resea que le reprocha no extenderse a
derecho internacional global o no regional de derechos humanos, pero no que se lo
plantee como otro nivel de convencionalidad sobre o junto al europeo y, desde luego, al
de constitucionalidad.
79 B. Clavero, El orden de los poderes. Historias constituyentes de la trinidad constitucional,
Madrid, Trotta, 2007, con atencin a la presencia de pueblos indgenas por Amrica.
80 Actualmente, tras el Marco Jurdico para la Paz sentado por al Acto Legislativo
1/2012 que efecta una reforma constitucional a favor de la justicia transicional en el
sentido de justicia demediada, est amagndose en Colombia un secuestro de Estado y

de Constitucin por los intereses cruzados y no siempre enfrentados en el curso de las
conversaciones de paz entre guerrilla y gobierno adoptndose decisiones sobre asuntos
que afectan neurlgicamente a indgenas sin previsin de consulta. Las dos partes de las
conversaciones tienen sitio abierto: mesadeconversaciones.com.co y pazfarc-ep.org, el
primero interactivo y el segundo permitiendo comentarios en algunas entradas y con una
de contacto.
81 Lo que suele presentarse hoy como neoconstitucionalismo por Latinoamrica y Espaa
(Miguel Carbonell y Leonardo Garca Jaramillo, eds., El canon neoconstitucional, Bogot,
Universidad del Externado, 2010, y Madrid, Trotta, 2010) recupera claves no tan nuevas, como
el valor normativo de los derechos y la habilitacin jurisdiccional en funcin de garanta, ms
que se hace cargo de los realmente renovadores, como el reconocimiento de pueblos no
constitutivos de Estados por secuela colonial y la dotacin de mecanismos garantistas de
sus derechos, esto en el contexto no slo constitucional, sino tambin en el novedoso, que
en cambio se aprecia a efectos ms generales, del valor normativo del derecho internacional
de los derechos humanos (R. vila Santamara, El neoconstitucionalismo transformador);
tales derechos, los indgenas, de contemplarse por la corriente neoconstitucionalista sin
dicha cualificacin, se consideran usualmente como sobrevenidos y adicionables, de ltima
generacin se les dice, sin mayor impacto constitucional o, an menos, constituyente. Si
se me permite una segunda y ya rotunda palabrota, ante la composicin plurinacional de
los Estados, no slo de los americanos, y de sus Uniones, no slo de la europea, lo que se
precisa, antes que un neoconstitucionalismo, es un neoconstituyencialismo (B. Clavero, Ama
Llunku, Abya Yala. Constituyencia Indgena y Cdigo Ladino por Amrica, Madrid, Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 2000).
51
A Conveno n. 169 da OIT

e o direito consulta
prvia, livre e informada
Deborah Duprat
Subprocuradora-Geral da Repblica e Coordenadora da 6

Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (Povos Indgenas e Populaes Tradicionais).
At que os lees inventem as suas prprias histrias, os
caadores sero sempre os heris das narrativas de caa
(Provrbio africano)1.
A Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho

(OIT) disciplina uma nova relao do Estado nacional com o seu povo,
circunstncia facilmente identificada se confrontada com o texto normativo que lhe anterior e que por ela expressamente revogado: a
Conveno n. 107 da mesma OIT. Enquanto esse ltimo documento consignava como propsito a assimilao de minorias tnicas sociedade
nacional, o presente, j em seu prembulo, evidencia a ruptura2 com o
modelo3 anterior. Est expresso em seu texto:
1
COUTO, Mia. As confisses da leoa. So Paulo: Companhia das letras, 2012. p. 9.
2 A utilizao da palavra ruptura se d em sua compreenso atual, de que no

h incios absolutos e continuidades lineares. H, sim, aquilo que Stuart Hall chama de
rupturas significativas, em que velhas correntes de pensamento so rompidas, velhas
constelaes deslocadas, e elementos novos e velhos so reagrupados ao redor de uma
nova gama de premissas e temas (Da dispora identidades e mediaes culturais. 2.
ed. Belo Horizonte, MG: UFMG, 2013, p. 143-144). O prprio prembulo da conveno
homenageia esse ltimo sentido, ao informar que a reunio da Conferncia Geral da OIT,
ocorrida em 7 de junho de 1989, tinha por objetivo inicial a reviso parcial da Conveno n.
107, mas se decidiu sobre uma nova conveno sobre populaes indgenas e tribais.
3 Em paralelo, no mbito interno dos Estados nacionais, desenvolvem-se movimentos
de reviso constitucional que deem conta, entre outras tantas mudanas, da transformao
do paradigma da assimilao pelo da autodeterminao dos povos indgenas e tribais.
53

Considerando que a evoluo do direito internacional desde 1957 e as
mudanas sobrevindas na situao dos povos indgenas e tribais em
todas as regies do mundo fazem com que seja aconselhvel adotar
novas normas internacionais nesse assunto, a fim de se eliminar a orientao para a assimilao das normas anteriores;
Reconhecendo as aspiraes desses povos a assumir o controle de

suas prprias instituies e formas de vida e seu desenvolvimento econmico, e manter e fortalecer suas identidades, lnguas, religies, dentro
do mbito dos Estados onde moram [...].
54
Essa ideia-fora, portanto, deve estar presente em toda e qualquer interpretao que se faa da Conveno n. 169. No entanto, aquilo que parece intuitivo nem sempre de fcil aplicao. Estratgias e
prticas de homogeneizao centenrias, homologadas pelo Direito e
retransmitidas acriticamente pelos cursos universitrios, colocam os
seus profissionais, se no desconfiados, ao menos perplexos com as
consequncias de um modelo legal de sociedade plural na perspectiva
tnico-cultural. O resultado que, a despeito de uma disciplina bastante extensa e do endosso do direito constitucional interno, o instituto da
consulta, disposto na Conveno n. 169, considerado uma formalidade
desnecessria, ou, quando muito, a ser rapidamente superada. Persiste,
assim, ainda que no declaradamente, a ideologia anterior de que, numa
sociedade de iguais, o Estado est habilitado, por si s, a dizer o que o
interesse comum e por ele orientar-se.
A consulta aos povos indgenas e tribais est na contramo dessa compreenso. A Conveno n. 169, ao reformular todo o iderio da
Conveno n. 107, teve que reforar a liberdade expressiva desses povos,
invisibilizados normativamente at ento, sem presena na arena pblica e sem qualquer aporte de suas especificidades nos debates nacionais. Por isso, no processo transformador por ela engendrado, a consulta
um elemento central, e no perifrico.
No Brasil, a Constituio de 1988, com o mesmo iderio, precede a prpria Conveno n.

169, que de 1989. No sendo esse o espao para maior aprofundamento do tema, ficam
apenas as referncias de alguns dos dispositivos constitucionais mais emblemticos que
endossam a compreenso aqui desenvolvida: arts. 210, 2; 215; 216; 231 e; 232, do corpo
permanente, e 68 do ADCT.
O presente estudo tem como ponto de partida esse diagnstico

e se prope a enfrent-lo, primeiro sob uma perspectiva que pretensiosamente pode ser chamada de histrica, mas limitada anlise bastante
ligeira do surgimento do Estado-Nao at a sua configurao contempornea; e, segundo, por uma interpretao da consulta com base nos parmetros fornecidos pelos contextos histrico-social e jurdico da atualidade.
1 O Estado-Nao e o seu povo

No obstante a figura do Estado-Nao ter sido a tal ponto naturalizada, de modo a se tom-la como fundamental, permanente e a-histrica, ela um artefato, e bastante recente. A equao nao=Estado=povo,
vinculado a um territrio, produto das revolues americana e francesa,
especialmente desta, qual tributa sua forma sistemtica4. Conceitualmente, surge como a coletividade de habitantes de um territrio, com
tradies, aspiraes e interesses comuns, subordinados a um poder
central que se encarrega de manter a unidade do grupo5.
O Estado-Nao, em sua concepo originria6, no se baseou
em etnicidade ou lngua7. Pelo contrrio. Hobsbawn8 acentua:
Que os Estados-naes seriam nacionalmente heterogneos nessa
forma foi algo prontamente aceito, pois havia muitas partes da Europa
e do resto do mundo onde as nacionalidades estavam to obviamente
4 As condies para o surgimento do Estado-Nao so analisadas em obra seminal de

Benedict Anderson (2008): Comunidades imaginadas: reflexes sobre a origem e a difuso
do nacionalismo. So Paulo: Companhia das Letras, 2008.
5
Enciclopdia Brasileira do Mrito. So Paulo/Rio/Porto Alegre: 1958/1964, vol. 13, p. 581.
6 Apesar do influente panfleto sobre o terceiro estado Queest-ce le Tiers-tat? , o

abade e terico Sieys no conseguiu ver prevalecer certa ideia de pureza tnica ali contida,
no sentido de identificar a origem germnica da nobreza, o que fazia dela estrangeira e
conquistadora da Frana. O verdadeiro povo seria o de ascendncia gaulesa.
7 Basta ver os Estados-Nao mais antigos: Frana, Inglaterra e Espanha, sabidamente
multinacionais.
8 HOBSBAWM, Eric J. Naes e Nacionalismo desde 1780 Programa, mito e realidade.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990, p. 45. No mesmo sentido, Benedict Anderson, op.cit.
55

misturadas no mesmo territrio que desenred-las em bases puramente
espaciais parecia ser bastante irrealista.
governados e a sua histria comum. Juntos, eles criaram realidades unificadas, categorias raciais claras e fronteiras fixas.
No entanto, a noo de homogeneidade que lhe era correlata

seguia sendo um propsito, especialmente diante da compreenso de
que as nacionalidades pequenas s tinham a ganhar incorporando-se
s naes maiores. Stuart Mill9, articulando o pensamento majoritrio de
ento, dizia:
Os censos inscrevem-se em uma dupla perspectiva: a coleta

de informaes peridicas sobre indivduos, para o exerccio do que
Foucault, em diversos trabalhos, chama de poder disciplinar, orientado
pela regulao e vigilncia da populao e de cada um de seus
membros; e o papel constitutivo, e no meramente descritivo, de
categorias populacionais, ou seja, a identidade das pessoas tinha que
ser conformada segundo uma das categorias de antemo estabelecidas,
de forma exaustiva e inequvoca. Segundo Anderson, a ideia fictcia do
censo que todos esto presentes neles, e que todos ocupam um e
apenas um lugar extremamente claro. Sem fraes12.
Ningum pode supor que no seja mais benfico para um breto, ou

para um basco ou um navarro francs ser... um membro da nacionalidade francesa, admitido em termos iguais aos privilgios da cidadania
francesa... do que azedar, em suas rochas, o arcasmo semi-selvagem
dos tempos passados remoendo-o em sua pequena rbita mental, sem
participao ou interesse no movimento geral do mundo. A mesma observao se aplica aos galeses e escoceses das terras altas, como membros da nao britnica.
Relacionada a essa convico, a fora do darwinismo social no

sculo XIX: o Estado-Nao era uma fase da evoluo humana, que ia do
pequeno ao grande grupo, da famlia tribo, regio e nao10. A assimilao dos pequenos povos foi, nesse contexto, um processo inevitvel.
Em alguns casos, aceita; em outros, obtida por violncia real e simblica.
56
O fato que esses grupos menores no tinham como resistir a

todo o instrumental concebido para chegar pretendida homogeneidade.
A comear pela adoo de uma nica lngua administrativa e o seu uso
obrigatrio nas relaes entre o indivduo e o Estado, seguindo-se a alfabetizao pblica em larga escala. Os no falantes da lngua oficial, nesse
ambiente, estavam condenados a ficar margem da sociedade nacional.
Benedict Anderson11 aponta, ainda, trs instituies fundamentais no sentido de moldar e consolidar os Estados nacionais: os censos,
os mapas e os museus. Essas foram as maneiras pelas quais o Estado
imaginou o seu domnio, a geografia do seu territrio, os seres por ele
Os mapas, por sua vez, tambm operam com base em classificaes totalizantes e se prestam, tais quais os censos, a deixar o espao sob
a mesma vigilncia que os recenseadores tentavam impor s pessoas13.
Tinham logicamente tambm a funo de constituir e no apenas descrever a linha que separa interno/externo, nacional/estrangeiro.
E os museus so repositrio de uma tradio generalizada, certamente urdida a partir da histria do grupo dominante e, como lembra
Ernest Renan14, necessariamente feita de esquecimento e de falsificao.
Assim, episdios como o massacre de povos e a escravido eram reposicionados e, nessa nova forma, museificados.
O que fundamental reter que essas trs instituies censo, mapa e museu estavam interligadas e representam o pensamento
classificatrio e totalizante que podia ser aplicado a qualquer coisa que
estivesse sob o domnio do Estado: povos, regies, religies, lnguas,
monumentos etc. O efeito dessa grade era sempre poder dizer que tal
coisa era isso e no aquilo, que fazia parte disso e no daquilo15. Some-se a isso o direito produzido pelo Estado, tambm operando a partir de
12 Ibidem, p. 228-229.
9 MILL, John Stuart. Utilitarism, Liberty and Representative Government. Londres: Ed.
Popular, 1910, p. 363-364.
13
10 HOBSBAWM, op. cit., p. 50.
14 Quest que cest une Nation?, conferncia feita na Sorbonne em 11.3.1882. In:
HOBSBAWM, op. cit., nota 19, p. 25.
11
ANDERSON, op. cit., p. 227-240.
15
Ibidem, p. 240.
ANDERSON, op. cit., p. 253.
57

categorias binrias vlido/invlido; legal/ilegal e homologando os
valores a serem inscritos como gerais16.
H, no entanto, um segundo movimento do Estado-Nao, no

sentido de mobilizar o sentimento nacional com base na etnia e na lngua. Ele comea a ocorrer mais ou menos na segunda metade do sculo XIX e atribudo basicamente a dois fatores17: crescente e macia
migrao geogrfica e a transformao de raa como conceito central
das cincias sociais, reforadas por ideias evolucionistas do darwinismo.
Comea o perodo da expulso e morte do estrangeiro, do diferente, de
que so exemplos a eliminao em massa dos armnios pelos turcos,
em 1915, e a expulso, tambm pelos turcos, de 1,3 a 1,5 milho de gregos
que viviam na sia Menor, ocorrida em 192218.
58
A Segunda Guerra Mundial, com o holocausto dos judeus e a

eliminao de incontveis diferentes, representa, a um s tempo, o paroxismo desse sentimento e o incio da inflexo do Estado-Nao naquilo
que um dos seus pilares: a homogeneidade do povo. J em 1948, a
Assembleia Geral das Naes Unidas aprova a Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio. Esse tratado se vale do conceito de genocdio cunhado por Raphael Lemkin, em obra doutrinria de
1944, a qual, referindo-se s tcnicas nazistas, inspira-se nas partculas
genos (raa, tribo) e cdio (assassinato)19. Em seu artigo 1, essa conveno
diz que o genocdio crime tanto em tempo de paz como em tempo de
16 O direito consagra a ordem estabelecida ao consagrar uma viso desta ordem que
uma viso do Estado, garantida pelo Estado. Ele atribui aos agentes uma identidade
garantida, um estado civil, e sobretudo poderes (ou capacidades) socialmente reconhecidos,
portanto, produtivos, mediante a distribuio dos direitos de utilizar esses poderes, ttulos
(escolares, profissionais etc.), certificados (de aptido, de doena, de invalidez etc.) e
sanciona todos os processos ligados aquisio, ao aumento, transferncia ou retirada
desses poderes []. O direito sem dvida, a forma por excelncia do poder simblico de
nomeao que cria as coisas nomeadas e, em particular, os grupos; ele confere a estas
realidades surgidas das suas operaes de classificao toda a permanncia, a das coisas
[]. BOURDIEU, Pierre. O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003, p. 236-237.
17
HOBSBAWM, op.cit., p. 126 e 130-131.
18 Ibidem, p. 161-162.
19 LEMKIN, Raphael apud RAMOS, Andr Carvalho. Curso de direitos humanos, So
Paulo: Saraiva, 2014, p.165.
guerra e o define, em seu artigo 2, como a prtica de atos cometidos

com a inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional, tnico,
racial ou religioso. No mesmo ano, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos consigna, em seu prembulo, que os direitos humanos so
de aplicao universal e reconhecidos a todas as populaes existentes
nos Estados membros e nos territrios colocados sob a sua jurisdio.
Outros importantes movimentos vo contribuir decisivamente
para a ruptura significativa referida no incio deste artigo, especialmente a segunda onda do movimento feminista, os estudos culturais que
acompanham o processo de descolonizao mais tardio20 e as vrias
correntes filosficas que, grosso modo, constituem o que se convencionou chamar ps-modernidade. A aproxim-los, a convico de que as
mudanas pretendidas passam pelo fim dos binarismos, da fixidez das
fronteiras, dos essencialismos.
A segunda onda do movimento feminista21, que tem incio na dcada de 1960, alm de reivindicar a apropriao e reconstruo da identidade histrica herdada, reconhece que esta perpassada por inmeros
recortes22 gnero, raa, classe, religio, nacionalidade, etnia, orientao
20 Interessante notar que esses movimentos de descolonizao so lutas muito mais de
carter anti-imperialista que de vis nacionalista.
21 A primeira onda identificada com uma abordagem de igualdade meramente formal
no acesso a bens e recursos.
22 A questo da identidade mereceria desenvolvimento que no cabe nos limites
desse texto. No entanto, importante reter que tambm aqui se opera um deslocamento,
de uma identidade contnua e coerente ao longo da existncia do indivduo, prpria do
Iluminismo, para identidades contraditrias, que levam a diferentes posies do sujeito. Um
exemplo recorrente do episdio lembrado por Stuart Hall (A identidade cultural na psmodernidade, 4. ed. Rio de Janeiro: DP&A, 2000, p. 18-21), ocorrido em 1991, quando o ento
presidente americano, Bush, ansioso por restaurar a maioria conservadora na Suprema
Corte, encaminhou a indicao de um juiz negro, Clarence Thomas. Com isso, e jogando
o jogo de identidades, ele estaria agradando o eleitorado branco, porque Thomas era um
conservador em termos de legislao de igualdade de direitos, e os eleitores negros, que
apoiavam polticas liberais em questes de raa. Ocorre que, numa das audincias no
Senado, Thomas foi acusado de assdio sexual por uma mulher negra, Anita Hill. A partir
da, as mulheres negras se dividiram, dependendo de qual identidade prevalecia, como
negra ou como mulher. Tambm os homens negros estavam divididos, dependendo de
qual fator prevalecia: seu sexismo ou seu liberalismo. As mulheres conservadoras brancas
apoiavam Thomas por conta de sua oposio ao feminismo. As feministas brancas se
opunham a Thomas tendo por base a questo sexual. E, como Thomas era membro da elite
59
60
sexual, entre outros cada qual acionado a depender da situao que

se apresenta23. Faz-se ciente tambm de que o Estado nacional no
s patriarcal, como a distino que o seu direito impe entre pblico/
privado situa as mulheres fora dos seus espaos de deciso. Domnios
como a famlia, a sexualidade, a diviso domstica do trabalho, antes
confinados ao campo privado, deslocam-se para o espao pblico e poltico da contestao.
Finalmente, a ps-modernidade25, postulando o fim das grandes

narrativas generalizadoras, das verdades universais, e nelas introduzindo
diferena e especificidade. Mais do que isso, Derrida26 frente, o movimento defende a instabilidade inerente ao significado. H aqui tambm
forte influncia da virada lingustica, que chama a ateno para a conexo mundos da vida/jogos de linguagem27 e subverte qualquer tentativa
de criar mundos fixos e estveis.
A raa, por sua vez, como categoria biolgica ou gentica, j tinha

tido a sua validade cientfica abandonada. A persistncia do uso do termo nos discursos sobre nao e identidade nacional, agora conotado em
termos culturais, assim analisado por Paul Gilroy24:
Assim, sujeito e identidade so conceitos que, solapados em suas

formas unitrias e essencialistas28, ficam a depender das posies discursivas dos falantes. Bourdieu, referindo-se a Goffman, fala das estratgias
de apresentao de si29, o que pressupe a possibilidade real, juridica e
politicamente garantida, de afirmar oficialmente a(s) sua(s) identidade(s)30.
Enfrentamos, de forma crescente, um racismo que evita ser reconhecido

como tal, porque capaz de alinhar raa com nacionalidade, patriotismo e nacionalismo. Um racismo que tomou uma distncia necessria
das grosseiras ideias de inferioridade e superioridade biolgica busca,
agora, apresentar uma definio imaginria da nao como uma comunidade cultural unificada. Ele constri e defende uma imagem de cultura
nacional homognea na sua branquidade, embora precria e eternamente vulnervel ao ataque dos inimigos internos e externos [] Este
um racismo que responde turbulncia social e poltica da crise e
administrao da crise atravs da restaurao da grandeza nacional na
imaginao. Sua construo onrica de nossa ilha coroada como etnicamente purificada propicia um especial conforto contra as devastaes
do declnio (nacional).
A contribuio dos estudos culturais no s de trazer luz

os grupos tnico-culturais que permaneceram s margens das sociedades nacionais mas tambm a multiplicidade de suas conexes,
laterais e descentradas. Esse tema ter maior desenvolvimento no captulo seguinte.
O que se pe em movimento, portanto, so trs ideias que vo

reconfigurar o Estado nacional e o direito, interno e internacional: identidade, pluralismo e liberdades expressivas.
No por acaso que, ao lado da Conveno n. 169 e da Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural31, a UNESCO adota, em
2005, a Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das
Expresses Culturais, promulgada no Brasil pelo Decreto n. 6.177, de 1 de
agosto de 2007. Esta, em seu prembulo, aciona pluralismo/identidade/liberdades expressivas, reconhecendo que a cultura assume formas
25 Da mesma maneira que se d com ruptura, o termo ps corresponde a descries
tericas que tentam construir uma noo de mudana ou transio concebida como uma
reconfigurao de um campo, em vez de um movimento de transcendncia linear entre
dois estados mutuamente exclusivos. HALL, Dispora, p. 131.
26 DERRIDA, J. Lcriture et la diffrence. Paris: ditions du Seuil, 1967.
27 WITTGENSTEIN, L. Investigationes filosficas. Mxico: UNAM, 1988.
judiciria, e Anita Hill, uma funcionria subalterna, tambm estavam em jogo questes de
classe. Tudo isso demonstra que a identificao no automtica, mas depende da forma
como o sujeito interpelado.
28 A psicanlise, desde Freud, com a teoria de que nossas identidades, nossa sexualidade
e a estrutura de nossos desejos so formadas com base em processos psquicos e
simblicos do inconsciente, tambm desorganiza a ideia de identidade fixa, nica e inata.
23 Quem melhor traduziu essas identidades multifacetadas e contraditrias foi o poeta

Walt Whitman: Do I contradict myself? Very well then I contradict myself, I am large, I contain
multitudes (Me contradigo? Muito bem, me contradigo; sou grande, contenho multides).
29 BOURDIEU, Pierre. Meditaes pascalianas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001, p. 228.
24 GILROY, Paul. The Black Atlantic. Cambridge: Harvard UP, 1993, p. 87.
31 Em seu art. 4, proclama que a defesa da diversidade cultural um imperativo tico,

inseparvel do respeito dignidade da pessoa humana.
30 BOURDIEU, Pierre. O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003,. p. 129.
61

diversas atravs do tempo e do espao, e que esta diversidade se manifesta na originalidade e na pluralidade das identidades, assim como nas
expresses culturais dos povos e das sociedades que formam a humanidade; e que a diversidade cultural se fortalece mediante a livre circulao de ideias e se nutre das trocas constantes e da interao entre culturas. E estatui em seu artigo 1: a diversidade cultural somente poder ser
protegida e promovida se estiverem garantidos os direitos humanos e as
liberdades fundamentais, tais como a liberdade de expresso, informao
e comunicao, bem como a possibilidade dos indivduos de escolherem
suas expresses culturais.
Esse novo cenrio em que se apresenta o Estado-Nao, a um
s tempo factual e normativo, fornece o norte hermenutico s principais
questes relativas consulta prevista na Conveno n. 169: quem consultar, como consultar e os efeitos da consulta. Passa-se agora anlise
desses pontos.
2 O instituto da consulta na Conveno n. 169
2.1 Quem consultar
62
Um primeiro olhar sobre a Conveno n. 169 causa algum desconforto, a comear pelos seus destinatrios. que, nesse campo, ela praticamente reproduz as expresses de que se valeu a sua antecessora, a
Conveno n. 107: indgenas, tribais e semitribais32; ou seja, persiste na
utilizao de termos coloniais e de definies aparentemente fixas.
A perplexidade, no entanto, no resiste ao avano da leitura, pois,
imediatamente aps conceituar, em seu artigo 1, item 1, povos tribais33 e
povos considerados indgenas34, estabelece, no item 2, que a consci32 Estes ltimos definidos como aqueles cujas condies sociais e econmicas
correspondem a um estgio menos adiantado que o atingido pelos outros setores da
comunidade nacional.
33 Aqueles cujas condies sociais, culturais e econmicas os distingam de outros
setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus
prprios costumes ou tradies ou por legislao especial.
ncia de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como

critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as
disposies da presente Conveno.
Dois aspectos devem ser imediatamente retidos. O primeiro que
tanto a definio de povos indgenas como a de povos tribais so bastante abertas, contentando-se com um nico vetor: organizao social, cultural, econmica e poltica que os distinga, total ou parcialmente, de outros
setores da sociedade envolvente. E o segundo que o elemento definitrio central a conscincia da identidade pelo prprio grupo. H aqui um
efeito real e simblico de dimenses impressionantes: devolvem-se aos
diversos grupos as expresses com que foram cunhados pelo Estado nacional/colonial, para que delas se apropriem e as ressignifiquem.
Todavia, outros desdobramentos devem ser destacados. o caso
do desprezo s classificaes totalizantes, porque so, como denunciado pelos estudos culturais, categorias discursivas em torno das quais
se organizou um sistema de poder e de excluso35; porque so formas
de racismo, ao destacarem determinadas caractersticas de um grupo e
represent-las como fixas, inerentes, transmitidas pela cultura e pela herana biolgica. Stuart Hall lembra que o racismo biolgico e a discriminao cultural no constituem dois sistemas distintos, mas dois registros
do racismo36; porque os grupos no so totalidades, mas compostos de
elementos contraditrios, antagnicos e instveis; porque esses grupos
no so resduos do passado dentro do presente [] que emergem
como anomalias temporais dentro do contemporneo37; porque uma
cultura, enquanto est sendo vivida, sempre em parte desconhecida e,
por isso, no pode ser totalmente objetivada.
De fato, anteriormente anotou-se que os sistemas classificatrios foram fundamentais para assegurar ao Estado o domnio das designaes e dos direitos a elas equivalentes. Esse fenmeno corresponde
estabelecimento das atuais fronteiras nacionais e que, seja qual for a sua situao jurdica,
conservam todas as suas prprias instituies sociais, econmicas, culturais e polticas, ou
parte delas.
35 HALL, op. cit., p. 77.
34 pelo fato de descenderem de populaes que habitavam o pas ou uma regio

geogrfica pertencente ao pas na poca da conquista ou da colonizao ou do
37 EAGLETON, Terry. A ideia de cultura. So Paulo: Unesp, 2011, p. 44.
63

a um perodo histrico do Estado-Nao que se pretende superado, no
plano dos fatos e dos direitos. Se a situao presente de pluralismo do
corpo social, se no mais subsiste o poder de um grupo sobre os demais,
no h soluo possvel seno que cada qual assuma para si as suas
definies identitrias. A insistncia nas classificaes externas a persistncia de uma luta por restaurao de poder e dominao38.
Por outro lado, preciso resistir tentao de essencializar comunidades39, como entidades orgnicas, autossuficientes e autnomas. A
despeito de permanecerem distintas, so atravessadas constantemente
pelo entorno. Isso no significa declnio ou perda de identidade, mas, antes, identidades que se fortalecem pela abertura de novas possibilidades.
Por isso, a expresso cultura autntica destituda de sentido: a cultura
no est fora da histria, das mudanas e das intervenes polticas. Segundo Hall40,
64
a cultura no apenas uma viagem de redescoberta, uma viagem de

retorno. No uma arqueologia. A cultura uma produo. Tem sua
matria-prima, seus recursos, seu trabalho produtivo. Depende de um
conhecimento da tradio enquanto o mesmo em mutao e de um
conjunto efetivo de genealogias. Mas o que esse desvio atravs de seus
passados faz nos capacitar, atravs da cultura, a nos produzir a ns
mesmos de novo, como novos tipos de sujeitos. Portanto, no uma
questo do que as tradies fazem de ns, mas daquilo que ns fazemos
das nossas tradies [] A cultura no uma questo de ontologia, de
ser, mas de se tornar.
Some-se a isso todo o fato de que a linguagem ativa uma gama

de significados que esto embutidos numa determinada cultura; que no
38 Bourdieu (2003) adverte para o fato de que qualquer unificao, que assimile aquilo
que diferente, encerra o princpio da dominao de uma identidade sobre outra, da negao
de uma identidade por outra. Op. cit,. p. 129.
39 Segundo Bourdieu, o poder sobre o grupo que se trata de trazer existncia enquanto
grupo , a um tempo, um poder de fazer o grupo impondo-lhe princpios de viso e de
diviso comuns, portanto, uma viso nica de sua identidade, e uma viso idntica de sua
identidade. Ibidem, p. 117. Martha Nussbaum lembra que tambm um equvoco tratar as
culturas como algo homogneo, sem considerar a diversidade interna e o conflito. (Las
mujeres y el desarrollo humano. Barcelona: Herdler Editorial, 2002, p. 248).
h como dissociar mundo da vida/jogos de linguagem41; e que a Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses
Culturais registra expressamente em seu prembulo que a cultura assume formas diversas atravs do tempo e do espao, e que esta diversidade se manifesta na originalidade e na pluralidade das identidades, assim
como nas expresses culturais dos povos e das sociedades que formam
a humanidade; no h como recusar aos diversos grupos a apropriao
de suas definies identitrias.
Portanto, e vista do vetor de que se vale a Conveno n. 169
organizao social, cultural, econmica e poltica que os distinga, total ou
parcialmente, de outros setores da sociedade envolvente , os grupos, e
apenas eles, ho de dizer se se compreendem sob as grandes rubricas
povos indgenas e povos tribais.
No Brasil, o Decreto n. 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que
institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e
Comunidades Tradicionais, orienta-se pela mesma compreenso, valendo-se, no entanto, de uma nica classificao para abranger a clientela,
que, na Conveno n. 169, desdobra-se em duas. Os incisos I e II do artigo
3 do decreto merecem ser transcritos:
I Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas prprias de
organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais
como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa ancestral
e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e
transmitidos pela tradio;
II Territrios Tradicionais: os espaos necessrios a reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam
eles utilizados de forma permanente ou temporria, observado, no que
diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que
dispem os arts. 231 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e demais regulamentaes.
Ambos os dispositivos, a despeito de no enunciarem expressamente, tm inspirao bvia na Conveno n. 169 e no deixam dvidas
41 WITTGENSTEIN, op. cit.
65

sobre a abertura do conceito ali inscrito. A ressalva a povos indgenas e
quilombolas no inciso II, por contarem com disciplina constitucional, evidncia suficiente de que a definio vai alm deles. De resto, a Comisso
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais conta, em sua composio, com representantes, entre outros, de
comunidades de fundo de pasto, quilombolas, faxinais, pescadores, seringueiros, ciganos, indgenas, caiaras, quebradeiras de coco babau.
A Conveno n. 169, no Brasil, aplica-se a todos esses grupos e a

tantos outros que se apresentem sob o nico vetor que normativamente
os aproxima: organizao social, poltica e cultural distinta da sociedade
de grande formato42. So muitos, sim. O direito apenas os invisibilizou
por longo tempo43. Chegou a hora de conhec-los e reconhec-los como
sujeitos de direitos. E, por isso, preciso convid-los a falar. Talvez seja
esse o ltimo espao a ser de fato conquistado. No mais, interessante
notar como esses grupos se apropriaram de mapas e os reconfiguraram:
h, na atualidade, cartografias geradas por inmeras comunidades pas
66
42 Esto sob exame dos rgos do executivo, por exemplo, pretenses territoriais de
comunidades ribeirinhas, extrativistas e geraizeiras. Tambm h legislao municipal e
estadual que contempla quebradeiras de babau (art. 196 da Constituio do Maranho,
alm de vrias leis municipais), comunidades de fundo de pasto (art. 178 da Constituio
baiana e Lei n. 12.910/2013 da Bahia) e faxinalenses (Lei n. 3.446/1997 do Paran). No
mbito do Judicirio, alm de vrias decises que determinam a consulta prevista na
Conveno n.169 a povos indgenas e quilombolas, comea a haver a determinao de que
outros povos e comunidades sejam consultados. Na ao movida pelo Ministrio Pblico
Federal contra o Estado do Amazonas (processo n. 0006962-86.2014.4.013200), a juza da
1 vara federal do Amazonas, Jaiza Maria Pinto Fraxe, concedeu a liminar para determinar
a suspenso dos efeitos do Decreto n. 32.875, de 10 de outubro de 2012 (que declarou de
utilidade pblica rea destinada a construo de plo naval); suspenso imediata de todas
as medidas atinentes ao projeto de implantao do Complexo Naval Mineral e Logstico,
enquanto no realizada a consulta prvia, livre e informada das comunidades tradicionais
ribeirinhas que vivem na regio, nos termos dos artigos 6 e 15 da Conveno n 169/
OIT. Consta da deciso o seguinte trecho: Portanto, comunidades tradicionais no so
definidas por algum tipo de rol fechado, tratando-se de qualquer grupo humano com traos
culturais peculiares, sistemas de manejo que respeitam os ciclos da natureza, mediante
utilizao de conhecimentos herdados de geraes passadas, que assim se declarem,
no cabendo ao Direito negar-lhe identidade, a pretexto de preenchimento de cadastros
e formulrios definidos por quem no pertence a esses grupos. O Superior Tribunal de
Justia, na Reclamao 17.224/PA, referendou a necessidade de consulta aos povos
indgenas e tribais atingidos pela Usina Hidreltrica So Luiz do Tapajs.
43 A Conveno n. 169 contm expresso reconhecimento desse dado j em seu
prembulo: observando que, em diversas partes do mundo, esses povos no tm
condies de gozar de seus direitos humanos fundamentais na mesma medida que o
resto da populao dos Estados nos quais vivem [...].
afora44. Pretendem fazer o mesmo com o censo. A Comisso Nacional

de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais45 j h algum tempo pleiteia a realizao de censo que d conta
dessa clientela, com base no critrio exclusivo da autoatribuio.
Para Gramsci46, uma velha concepo de mundo no substituda
por outra, pronta e acabada, mas deslocada por outro modo de pensamento e internamente retrabalhada e transformada. disso que aqui se trata.
2.2 Como consultar

Os dispositivos da Conveno n. 169 que imediatamente interessam em relao a esse tpico so os seguintes:
Art. 6
1. Na aplicao das disposies da presente Conveno, os governos
devero:
a) consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em particular, de suas instituies representativas, sempre que
44 O Projeto Nova Cartografia Social da Amaznia produziu um total de setenta fascculos,

organizados em seis sries, referentes ao trabalho das trs primeiras etapas de pesquisa,
entre maro de 2005 e janeiro de 2009. Produziu tambm 13 livros e um mapa (sntese
referente rea ecolgica dos babauais). Em 2006, o Projeto expandiu os trabalhos de
mapeamento social para fora da Amaznia com a srie 2, intitulada Projeto Nova Cartografia
Social dos Povos e Comunidades Tradicionais do Brasil. Entre os anos de 2006 e 2007
foram publicados 10 fascculos, focando a diversidade social, a saber: Povos dos Faxinais,
Fundos de Pasto, Quilombolas, Pescadores, Ribeirinhos, Cipozeiros e Povoado Pantaneiro,
nos Estados do Paran, Bahia, Par, Amazonas, Roraima, Pernambuco, Esprito Santo, Santa
Catarina e Mato Grosso. Informao extrada do stio <www.ppgcspa.uema.br>.
45 Por meio do Ofcio n. 75/2014, de 4 de abril desse ano, o representante do MPF
junto Comisso, Wilson Rocha Assis, o membro da CNPCT e coordenador executivo da
CONAQ, Jhonny Martins de Jesus, e o perito antroplogo da 6 CCR, Marco Paulo Schettino,
sugerem que a agenda do recenseamento dos povos e comunidades tradicionais seja
retomada e fomentada pela 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal []. E, atravs do Ofcio Circular n. 20/2014, a Secretaria Nacional de Articulao
Social da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica convidou a coordenadora da 6 CCR
a participar de Oficina sobre Povos e Comunidades Tradicionais e Censos Nacionais, com
a equipe tcnica do IBGE, que ir ocorrer entre os dias 7 e 8 de agosto de 2014 [...].
46 Cuadernos de la Crcel. In: Ediciones Era. Disponvel em: <http://kmarx.files.wordpress.
com/2012/06/gramsci-antonio-cuadernos-de-la-cc3a1rcel-vol-1.pdf>.
67

sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de
afet-los diretamente;
[]
2. As consultas realizadas em conformidade com o previsto na presente
Conveno devero ser conduzidas de boa-f e de uma maneira adequada s circunstncias, no sentido de que um acordo ou consentimento em torno das medidas propostas possa ser alcanado.
Art. 7
1. Os povos interessados tero o direito de definir suas prprias prioridades no processo de desenvolvimento na medida em que afete sua
vida, crenas, instituies, bem-estar espiritual e as terras que ocupam
ou usam para outros fins, e de controlar, na maior medida possvel, seu
prprio desenvolvimento econmico, social e cultural.
Essa consulta tem por pressuposto, portanto, o domnio desses

povos sobre a sua existncia, e a expectativa de que, eventualmente,
aes externas sobre ela se projetem. A consulta deve ser prvia (sempre que sejam previstas), bem informada (conduzida de boa-f), culturalmente situada (adequada s circunstncias) e tendente a chegar a
um acordo ou consentimento sobre a medida proposta.
68
A consulta prvia exatamente porque de boa-f e tendente

a chegar a um acordo. Isso significa que, antes de iniciado o processo
decisrio, as partes se colocam em um dilogo que permita, por meio
de reviso de suas posies iniciais, chegar-se melhor deciso.
Desse modo, a consulta traz em si, ontologicamente, a possibilidade de
reviso do projeto inicial ou mesmo de sua no realizao. Aquilo que
se apresenta como j decidido no enseja, logicamente, consulta, pela
sua impossibilidade de gerar qualquer reflexo na deciso47. A Resoluo
CONAMA n. 1, de 23 de janeiro de 1986, que dispe sobre critrios
bsicos e diretrizes gerais para a avaliao de impacto ambiental, diz, em
seu art. 5, I, que o estudo de impacto ambiental deve contemplar todas
as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto, confrontando-as
com a hiptese de no execuo do projeto. Esse um norte bastante
47 A propsito, ONU, Consejo de Derechos Humano, informe del Relator Especial sobre
la situacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas. James
Anaya. Doc ONU A/HRC/12/34, 15 de junho de 2009, p. 65.
adequado tambm para a consulta, inclusive naqueles casos em que se

exige prvia autorizao do Congresso Nacional48. A Conveno n. 169
no deixa dvidas quanto a esse ponto: a consulta antecede quaisquer
medidas administrativas e legislativas49 com potencialidade de afetar
diretamente povos indgenas e tribais.
Tambm decorre da racionalidade do sistema que, nas medidas
que se desdobram em vrios atos, como ocorre, por exemplo, no procedimento de licenciamento ambiental, a consulta prvia seja renovada a
cada gerao de novas informaes, especialmente aquelas relativas a
impactos a serem suportados pelos grupos. O consentimento inicial para
a obra se d com base nos poucos dados disponveis. Uma vez realizado
o estudo de impacto ambiental e adicionadas outras tantas informaes,
a consulta tem que ser renovada, e, mais uma vez, iniciado o processo
dialgico tendente ao acordo. Esse um imperativo que decorre, primeiro, dos prprios vetores da consulta (especialmente, nesse ponto, o seu
carter de boa-f), e, segundo, da natureza do estudo de impacto ambiental. Esse estudo, nos termos do art. 6 da Resoluo CONAMA n.
001/1986, deve fazer: (a) o diagnstico da rea de influncia do projeto
sob trs perspectivas meios fsico, bitico e socioeconmico, e as interaes entre eles; (b) a anlise dos impactos ambientais do projeto e
suas alternativas; (c) a definio das medidas mitigadoras dos impactos
negativos. o conjunto dessas informaes que habilitar os grupos impactados a decidirem pela realizao ou no da obra, ou pela adoo
de projeto alternativo. No seria razovel concluso no sentido de que
aquela primeira adeso, feita com base em informaes um tanto quanto
precrias, pela ausncia dos estudos cabveis, esgotasse o processo de
consulta da Conveno n. 169. Portanto, imperativo considerar que a
consulta de natureza procedimental sempre que a medida projetada
assim se apresentar e se renovar a cada fase do procedimento que agre48 Art. 231, 3, da Constituio brasileira: o aproveitamento dos recursos hdricos,
includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras
indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na
forma da lei.
49 Pende de exame, no Supremo Tribunal Federal, o AgRg na Reclamao 14.404,
tendente a anular decreto legislativo que autorizou a construo da UHE Belo Monte sem
que fosse precedido de consulta s comunidades atingidas pelo empreendimento.
69

gar novas informaes sobre impactos a serem suportados pelos grupos
diretamente atingidos, bem como sobre as medidas tendentes a mitig-los e compens-los50.
A consulta tambm pressupe que nenhuma, absolutamente nenhuma, fase da obra se inicie antes que estejam disponveis todos os dados tcnicos acima referidos, que permitam aos grupos se posicionarem
nesse processo dialgico. A despeito da obviedade da assertiva, o que
se vem observando, no Brasil, que muitas das informaes que deveriam constar do diagnstico s so produzidas mais tardiamente, como
condicionantes das licenas de instalao e de operao. Assim a obra,
o mais das vezes, chega fase final sem que os grupos tenham acesso
principal informao que os capacitaria a uma deciso consequente: a
avaliao dos impactos do empreendimento sobre eles prprios. evidente a subverso do processo de consulta em seus trs pilares: deixa
de ser prvia, de boa f e dialgica.
A consulta tambm s se qualifica como tal se for compreendido

o seu propsito em toda a sua extenso. Da o imperativo de que seja
culturalmente situada. A primeira consequncia de que no h um modelo nico de consulta; ao contrrio, ela se desenvolve de acordo com as
peculiaridades de cada grupo.
70
Comea-se pela eventual necessidade de traduo, seja de lngua, seja de linguagem. Em ambas as hipteses, o que preciso assegurar a compreenso do projeto e todas as suas implicaes. Como
foi dito anteriormente, linguagem/mundo da vida tm entre si relao de
complementariedade. De modo que falantes da mesma lngua podem
no se compreender porque provenientes de mundos culturais diversos.
A intermediao antropolgica, nesses casos, se presta a aproximar os
interlocutores e possibilitar de fato o dilogo51.
Por outro lado, preciso ateno ao tempo para a tomada de

decises, tanto quanto a sua extenso como ao momento adequado.
Aqui importante retornar questo de que, quando se fala em grupos,
comunidades e povos, no se est diante de totalidades homogneas.
Essa uma viso externa, simplificadora e essencialista. As coletividades
reais vivem conflitos, dissensos e disputas de vrias ordens, de modo
que, tambm internamente, preciso tempo para construir eventuais
consensos. Tambm h grupos que distribuem o tempo em ciclos, cada
qual adequado a determinadas finalidades.
Tampouco h uma frmula nica para a tomada de decises.
Alguns grupos as reservam aos caciques, ancies, professores; outros,
totalidade do grupo ou a instncias representativas. O que fundamental reter que no se pode subverter esse processo mediante uma
soluo externa52.
Portanto, o mais das vezes, o processo de consulta deve contar
com antroplogo com conhecimento do grupo a ser consultado. Esse
profissional que permitir que perguntas e respostas sejam adequadamente postas e compreendidas por ambos os lados. Sem esse aporte,
a consulta, em si, tem potencialidade de gerar dano at superior ao do
prprio projeto que se pretende implantar53.
Enawene Nawe, por isso, conta com extensos cerimoniais de oferecimento de comidas
e bebidas aos Yakaliti, especialmente peixe, bebida e sal. Antigamente, uma barragem
feita com cobras, construda pelo esprito Talekololi, causou um dilvio que inundou por
completo o seu territrio. As pessoas morriam por no ter onde se proteger, e os cadveres
iam sendo devorados, um a um, pelos Yakaliti. Restou apenas um casal, que se salvou
ao se abrigar no topo de um morro que aumentava de tamanho, conforme subia o nvel
da gua represada. Em 2003, quando os Enawene foram informados pela primeira vez
sobre a construo das PCHs no Rio Juruena, houve pnico, temendo-se a repetio do
mito. ALMEIDA, Juliana. Alta tenso na floresta: os Enawne Nawe e o Complexo Hidreltrico
Juruena. In: Reflexes Indgenas. ARRUDA, Rinaldo S.; JAKUBASKO, Andrea; RAMIRES,
Marcos de Miranda. Campinas (SP): Editora Curt Nimuendaj, 2011.
50 A Comisso Interamericana de Direitos Humanos j estabeleceu que atravs de tais

processos de consulta prvia, deve-se garantir a participao dos povos indgenas e tribais
em todas as instncias de deciso dos projetos de explorao de recursos naturais em
suas terras e territrios, desde seu desenho, licitao e concesso, at sua execuo e
avaliao. CIDH, Acceso a la Justicia e Inclusin Social: El camino hacia el fortalecimento
de la democracia em Bolivia. Doc. OEA/Ser.L/V/II, Doc. 34, 28 de junio de 2007, p. 248.
52 Para a Corte Interamericana, a consulta de boa-f incompatvel com prticas tais

como intentos de desintegrao da coeso social das comunidades afetadas, seja atravs
da corrupo dos lderes comunais ou do estabelecimento de lideranas paralelas, ou
por meio de negociaes com membros individuais das comunidades. Pueblo Indgena
Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012.
Serie C N. 245, p. 186.
51 Para os Enawene Nawe, grupo que s comea a ter mais contato com a sociedade
envolvente no fim dos anos 1990, os Yakaliti so seres gananciosos e donos dos recursos
naturais. Quando no saciados, podem causar doenas e mortes. A vida cotidiana dos
53 O Consrcio Norte Energia, responsvel pela construo da UHE Belo Monte, no

conseguindo implantar o PBA indgena, apresentou um plano emergencial sob a forma
de listas. Significava que os ndios afetados pelo empreendimento poderiam pedir o que
71
2.3 Os efeitos da consulta

Esse certamente o tpico que suscita as maiores controvrsias.
H aqueles que defendem ser a consulta mera formalidade, sem aptido
para interferir no processo decisrio do Estado, e h outros que advogam
a possibilidade incondicional de veto ao projeto.
Ambas as posies, contudo, parecem equivocadas. A primeira,
por ignorar os prprios pressupostos e requisitos que a Conveno n.
169 estabelece para a consulta, acima enunciados. E a segunda, por desconsiderar que, numa sociedade plural, nenhum grupo pode ter o domnio absoluto das decises que escapam ao seu exclusivo interesse.
H, contudo, no intervalo entre esses dois polos, muito a ser
considerado.
Primeiro, e por bvio, a deciso do grupo definitiva quanto s

medidas que lhes digam respeito com exclusividade. Assim, a implementao de uma determinada poltica pblica ou de uma obra dentro de seu
territrio depende de sua anuncia. O veto, aqui, de natureza absoluta
e decorre da autodeterminao do grupo, da autonomia na estipulao e
gerncia de seus projetos de desenvolvimento.
72
A Corte Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu, a partir do caso Saramaka54, uma distino entre consulta e consentimento,
com exigncia desse ltimo nas hipteses de grandes projetos de empreendimento que provoquem perda de territrio ou seu grave comprometimento no que diz respeito ao acesso, uso e gozo dos recursos fundamentais existncia fsica e cultural do grupo.
quisessem. Quando o antroplogo Guilherme Orlandini Heurich chegou aos Arawet,
em 2013, surpreendeu-se com a quantidade de canoas/voadeiras e com o fato de muito
jovens serem seus proprietrios. Um deles, de nome Jawit, tinha 11 anos e viajava pra cima
e pra baixo nesse Xinguzo. O Consrcio era visto como o grande doador, universal e
infinito. O que no ficou claro nesse processo como essa fartura, apreciada pelos arawet,
se apresenta para o seu xamanismo, as exigncias dos mortos sobre as coisas que faltam
no cu. Nesse quadro de abundncia, Moinowihi disse a Guilherme que tudo que a Norte
Energia estava enviando era uma compensao pela morte de todos na aldeia, pela
gua da barragem (Relato do antroplogo citado em reunio ocorrida na 6 Cmara de
Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, em 14 de maio de 2013), ou seja, os
Arawet estavam vivendo o seu apocalipse.
54 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Sentencia del 28 de noviembro de 2007, p. 135-137.
Tal entendimento decorre do tratamento que a Conveno n. 169

confere aos territrios ocupados pelos povos indgenas e tribais, considerando-os espaos fundamentais para as suas culturas e seus valores espirituais55. Essa noo de territrio um dos elementos centrais da virada
paradigmtica no mbito do direito. A relao indivduo/terra/propriedade privada, at ento a nica por ele homologada, passa a conviver com a
de coletividades/territrios/espaos de pertencimento. A primeira, de natureza individual, com o vis da apropriao econmica; a segunda, como
locus tnico e cultural56. Nesse sentido, a desterritorializao forada corresponde a verdadeiro genocdio, pois se suprime ao grupo espao identitrio dentro do qual a sua existncia faz sentido. Da porque a Conveno
n. 169 expressamente dispe, em seu art. 16.1, que os povos interessados
no devero ser retirados das terras que ocupam. E, nos itens seguintes,
faz de retirada e reassentamento medidas absolutamente excepcionais, a
dependerem de consentimento livre e informado, com garantia de retorno
to logo cessem as razes que fundamentaram a transferncia.
Afora essas situaes, em que o consentimento essencial, a
consulta deve ser vinculante. Significa dizer que eventuais objees oferecidas pelo grupo devem ser levadas a srio e superadas com razes
melhores. Se estas no se apresentarem, as objees tm que ser incorporadas ao processo decisrio, com alterao, no todo ou em parte, do
projeto. No possvel o descarte ou a desqualificao de ideias contrrias sob argumentos de autoridade. A consulta da Conveno n. 169
foi concebida como importante instrumento de correo de assimetrias
verificadas na sociedade nacional. No mais se concebe, tal como se deu
em passado bastante recente, que os benefcios do chamado desenvolvimento sejam auferidos por alguns grupos privilegiados, e os seus efeitos perversos, suportados pelos demais. Da porque a consulta um processo tico, de natureza argumentativa, em que as partes se relacionam
com igual respeito e considerao.
55 Art. 13. 1. Na aplicao das disposies desta Parte da Conveno, os governos
respeitaro a importncia especial para as culturas e valores espirituais dos povos
interessados, sua relao com as terras ou territrios, ou ambos, conforme o caso, que
ocupam ou usam para outros fins e, particularmente, os aspectos coletivos dessa relao.
56 Internamente, so vrios os textos normativos que tm por objeto assegurar a posse/
propriedade de territrios aos respectivos grupos. Exemplificativamente, os arts. 231 da CF
(indgenas) e 68 do ADCT (quilombolas); Decreto n. 6.040/2007 (povos e comunidades
tradicionais); Decreto n. 4.887/2003 (quilombolas); Decreto n. 1.775/1996 (povos indgenas).
73
3 Consideraes adicionais.
O cosmopolitismo jurdico
A interpretao aqui desenvolvida sobre a consulta da Conveno n. 169 conta com o endosso de cortes e rgos internacionais e regionais de direitos humanos, como revelam as vrias anotaes em rodap. Essa circunstncia de importncia considervel na exegese a ser
desenvolvida pelos juzes e tribunais do Brasil.
O Estado brasileiro encontra fundamento na cidadania e na dignidade da pessoa humana. Essa proeminncia do respeito aos direitos
fundamentais do cidado se estende tambm ao mbito das relaes
internacionais, que devem ser desenvolvidas sob o princpio da prevalncia dos direitos humanos (art. 4, II).
De fato, o Brasil, ao menos desde a promulgao das Convenes de Haia em 1907 (ratificada em 1914), e especialmente com a subscrio da Carta de So Francisco (1945) de constituio das Naes Unidas, assumiu na comunidade internacional o papel de corresponsvel
pela promoo dos direitos humanos.
74
Nesse processo participou ativamente da promulgao da Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem e da Declarao
Universal dos Direitos Humanos, ambas de 1948. E, mais recentemente,
ratificou a Conveno Americana sobre Direitos Humanos e reconheceu
a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
O Brasil est vinculado a essa ordem internacional de proteo
aos direitos humanos por fora de deciso de sua prpria Constituio,
que determina que o Estado se reger em suas relaes internacionais
com base no princpio da prevalncia desses direitos (art. 4, II). Esse preceito reforado pelas normas ampliativas do rol de direitos fundamentais constantes dos 2 a 4 do art. 5.
Segundo Peter Hberle57, na atualidade, so reconhecidas tendncias no campo do direito constitucional de vrios pases ocidentais
que indicam a diluio do esquema estrito interno/externo a favor de
uma abertura ou amabilidade do Direito Internacional58. Estaria a caminho uma converso do Estado nacional soberano em Estado constitucional cooperativo, assim resumidamente apresentado:
Abertura para relaes internacionais com efeito de impor medidas
eficientes no mbito interno (permeabilidade), tambm no acento da
abertura global dos direitos humanos (no mais cerrados no domnio
reservado) e de sua realizao cooperativa.
Potencial constitucional ativo, voltado ao objetivo (e elementos isolados nivelados) de realizao internacional conjunta das tarefas como
sendo da comunidade dos Estados, de forma processual e material.
Solidariedade estatal de prestao, disposio de cooperao para
alm das fronteiras: assistncia ao desenvolvimento, proteo ao meio
ambiente, combate aos terroristas, fomento cooperao internacional
tambm a nvel jurdico privado (Cruz Vermelha, Anistia Internacional)59.
A Constituio brasileira, como j referido, contm vrios dispositivos que apontam no sentido de um Estado cooperativo: a previso
de que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem
outros decorrentes de tratados internacionais em que o Brasil seja parte
(art. 5, 2); a equivalncia de tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos s emendas constitucionais, desde que aprovados
com qurum especfico (art. 5, 3); a submisso do Brasil jurisdio
de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso (art. 5, 4); relaes internacionais determinadas, entre outros, pelos
princpios da prevalncia dos direitos humanos, do repdio ao terrorismo
e ao racismo, e da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4, incisos II, VIII e IX, respectivamente).
Nesse quadro de Estado constitucional fortemente marcado por
relaes internacionais, preciso redefinir as fontes de direito e a prpria
teoria da interpretao. Segundo Hberle,
A ideologia do monoplio estatal das fontes jurdicas torna-se estranha ao Estado constitucional quando ele muda para o Estado cons58 Ibidem, p. 47.
57 HBERLE, Peter. Estado constitucional cooperativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
59 HBERLE, op. cit., p. 70-71.
75

titucional cooperativo. Ele no mais exige monoplio na legislao e
interpretao: ele se abre de forma escalonada a procedimentos
internacionais ou de Direito Internacional de legislao, e a processos
de interpretao60.
De resto, h evidente valorizao, pela jurisprudncia nacional,

dos comandos dos tratados internacionais incorporados. O ministro Gilmar Mendes sustenta que
[...] o texto constitucional admite a preponderncia das normas internacionais sobre normas infraconstitucionais e claramente remete o intrprete para realidades normativas diferenciadas em face da concepo
tradicional do direito internacional pblico. Refiro-me aos arts. 4, pargrafo nico, e 5, 2, 3 e 4, da Constituio Federal, que sinalizam
para uma maior abertura constitucional ao direito internacional e, na
viso de alguns, ao direito supranacional61.
No faz sentido, assim, que haja todo um conjunto de normas

constitucionais que privilegiem tratados internacionais em matria de
direitos humanos e se ignore, no momento da interpretao, a posio
que cortes internacionais vm assumindo sobre o tema em questo.
76
4 Concluso
A Conveno n. 169 da OIT seguramente o documento internacional que mais e melhor traduziu a passagem do Estado nacional de
matiz hegemnico para a sua vertente de pluralismo cultural e tnico.
Se, por um lado, tornou visveis grupos historicamente deslocados para
as margens da sociedade, por outro, tratou dos mecanismos necessrios para lhes garantir domnio de suas prprias vidas e espao no cenrio pblico. O reforo de suas liberdades expressivas o principal deles.
preciso, no entanto, investir demasiadamente nela. Sua abertura para a diferena e para as margens bem como o descentramento da narrativa que ela possibilita geram uma resistncia, s vezes at
60 Op. cit., p. 61.
61 AC 2436 MC/PR Paran Medida Cautelar em Ao Cautelar. Relator: min.
presidente. Julgamento: 3.9.2009.
agressiva, ao que ali se contm62. As categorias de civilizao e barbrie,

volta e meia, so acionadas para classificar aqueles que esto a favor
ou contra projetos de desenvolvimento. Ou tomam-se esses grupos, e
seus integrantes, por frgeis, sofredores, necessitados, dependentes, vulnerveis, que, mais do que tudo, devem ser monetariamente satisfeitos.
A consulta, ento, transforma-se em anlises de custo-benefcio, com
clculos grotescos que colocam valores em vidas humanas.
Essas percepes, infelizmente, ainda esto presentes no inconsciente jurdico brasileiro: parece quase natural que o pagamento
seja uma sada para todos os impasses, e o progresso, um imperativo das
sociedades modernas. Contudo, j hora de prestar ateno s vises
concorrentes de desenvolvimento, progresso e boa vida. Elas existem,
so muitas e no podem ser mais banidas para as periferias dos debates.
Referncias
ALMEIDA, Juliana. Alta tenso na floresta: os Enawne Nawe e o
Complexo Hidreltrico Juruena. In: ARRUDA, Rinaldo S.; JAKUBASKO,
Andrea; RAMIRES, Marcos de Miranda. Reflexes indgenas. Campinas:
Curt Nimuendaj, 2011.
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______ . Meditaes pascalianas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001.
COUTO, Mia. As confisses da leoa. So Paulo: Companhia das letras, 2012.
62 O deputado Paulo Cesar Quartiero, do DEM/RR, apresentou projeto de decreto

legislativo, que veio a tomar o PDC n. 1471/2014, com o propsito de sustar a aplicao do
Decreto n. 5051, de 19 de abril de 2004 (que promulgou a Conveno n. 169), e revogar a
subscrio do Brasil referida conveno. A proposta foi arquivada, e o mesmo parlamentar
apresentou a indicao INC n. 6.346/2014, por meio da qual se sugere presidente da
Repblica a denncia da Conveno n. 169. Essa proposio est em tramitao, e o seu
andamento, obtido no stio <www.camara.leg.br>, revela que, em 16.7.2014, foi remetida ao
ministro chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
77
Audincia pblica,
oitiva constitucional e
consulta prvia: limites e
aproximaes1
DERRIDA, J. Lcriture et la diffrence. Paris: ditions du Seuil, 1967.

EAGLETON, Terry. A ideia de cultura. So Paulo: Unesp, 2011.
ENCICLOPDIA BRASILEIRA MRITO. So Paulo/Rio/Porto Alegre:
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Estado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
HALL, Stuart. Da dispora identidades e mediaes culturais. 2. ed.

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Rodrigo Oliveira
HALL, Stuart. A identidade cultural na ps-modernidade. 4. ed. Rio de

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Editor e colunista do Portal da Consulta Prvia. Mestrando

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78
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SIEYS, Emmanuel-Joseph. Quest-ce que le tiers tat?. [s./l.], 1788.
Introduo
A intensificao dos empreendimentos que exploram recursos naturais uma das caractersticas deste incio de sculo XXI na Amrica Latina.
No Brasil, o Programa de Acelerao do Crescimento, poltica governamental, prev para a Amaznia 43 obras que afetam terras indgenas, apenas no
chamado eixo transporte, sem falar em hidreltricas ou em projetos privados
de minerao que batem recordes de explorao a cada ano2.
WITTGENSTEIN, L. Investigationes filosficas. Mxico: UNAM, 1988.

1
Optou-se por restringir este artigo participao dos povos indgenas em detrimento
de outros grupos tnicos em razo de a oitiva constitucional ter como sujeito somente
esses povos, como prev o artigo 231, 3, da Constituio Federal. No que diz respeito
s diferenas traadas entre audincia pblica e consulta prvia, estas so perfeitamente
vlidas para as comunidades quilombolas e outras comunidades tradicionais.
2 VERDUM, Ricardo. As obras de infraestrutura do PAC e os povos indgenas na
Amaznia brasileira. Braslia: Instituto de Estudos Socioeconmicos, 2012, p. 223.
79

Segundo dados da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), esto
em curso cerca de 350 processos de licenciamento de projetos que afetam povos indgenas. Desse montante, 33% correspondem a usinas hidreltricas (UHE) e pequenas centrais hidreltricas (PCH), 19% a rodovias,
e 18% a linhas de transmisso3.
O fenmeno isto , o crescente interesse pblico e privado sobre
os recursos naturais de uso dos povos indgenas4 pode ser estudado
sob prismas variados. Este artigo se prope estudar as consequncias
jurdicas no que se refere ao direito de participao dos povos indgenas
na definio desses projetos.
As trs formas de participao estudadas sero: I) audincia pblica (Resolues n. 01/1986 e 09/1987 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente); II) oitiva constitucional (CF, art. 231, 3) e; III) consulta prvia
(Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho, artigos 6 e
15, e Declarao das Naes Unidas sobre os direitos dos povos indgenas, artigos 18 e 19).
80
No se desconhece que a participao institucionalizada dos povos indgenas vai muito alm das formas citadas, a exemplo dos fruns e
conselhos deliberativos. No entanto, a delimitao do tema se deve frequente sobreposio que se faz entre os trs institutos, no sendo raro
tom-los como idnticos ou considerar que a consulta prvia o gnero
do qual audincia pblica e oitiva constitucional so espcies.
Os memoriais apresentados pela FUNAI nos autos da Ao Civil
Pblica n. 2006.39.03.000711-8 podem ilustrar a questo. Na oportunidade, o rgo indigenista incluiu quatro audincias pblicas entre as reu-
3 MEIRA, Mrcio. Consulta e autorizaes para empreendimentos que impactam terras

indgenas. In: ROJAS GARZON, Biviany (org.). Conveno 169 da OIT sobre povos indgenas
e tribais: oportunidades e desafios para sua implementao no Brasil. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009, p. 323-324.
4 David Harvey aponta que uma das caractersticas do capitalismo contemporneo a
presso sobre os recursos naturais localizados em territrios de fronteira (isto , ainda no
explorados), como as terras habitadas por povos indgenas, historicamente removidos de
seus territrios ancestrais (HARVEY, 2003 apud RODRGUEZ GARAVITO, Csar. Etnicidad.
gov: los recursos naturales, los pueblos indgenas y el derecho a la consulta previa en los
campos sociales minados. Bogot: Dejusticia, 2012, p. 13).
nies que chamou de consulta, e que teriam precedido a construo de

UHE Belo Monte5.
De igual modo, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), por meio de sua Diretoria de Licenciamento Ambiental, justificou que a exigncia de consulta prvia aos povos
indgenas potencialmente afetados pela construo da UHE Cachoeira
dos Patos estaria satisfeita com a realizao de audincias pblicas6.
A frequente troca de termos entre as locues, como se observa
nas expresses audincia prvia, oitiva prvia e consulta pblica, evidencia a impreciso com que se empregam os institutos, a despeito de possurem caractersticas e efeitos jurdicos bem distintos.
Em vista da problemtica, este artigo busca identificar e definir os
contornos entre audincia pblica, oitiva constitucional e consulta prvia.
A maior nitidez dos institutos poder contribuir para garantia da participao efetiva e diversificada dos povos indgenas em projetos que possam afetar seus direitos coletivos.
Audincia Pblica Ambiental

Principais caractersticas
As audincias pblicas fazem parte do processo de licenciamento ambiental. A base jurdica est na Constituio, na Lei n. 9.784/1999
5 Entre o perodo de dezembro de 2007 a outubro de 2009, foram realizadas pela
FUNAI 42 reunies de consulta (includas as 4 audincias pblicas em Brasil Novo,
Vitria do Xingu, Altamira e Belm), junto aos povos e comunidades indgenas, todas
documentadas em udio e vdeo (Tribunal Regional Federal 1 Regio). Apelao Cvel n.
2006.39.03.000711-8. Relator: desembargador federal Fagundes de Deus. Braslia, 14 nov.
2011, p. 53, grifos nossos).
6 No que se refere participao dos povos indgenas no processo de licenciamento
ambiental, o exerccio desse direito resguardado por meio da realizao de audincias pblicas,
conforme previsto na Resoluo Conama n 09/1987 [...] (IBAMA. Ofcio 02001.011305/201395 DILIC/IBAMA. Resposta Recomendao/2Ofcio/PRM/STM n. 1, de 29 de julho de
2009, do Ministrio Pblico Federal, recomendando ao IBAMA que consulte previamente os
povos indgenas antes de emitir qualquer licena no sentido da construo da UHE Cachoeira
dos Patos. Braslia: IBAMA/DILIC, 3 set. 2013, p. 2, grifos nossos).
81

e, principalmente, em duas resolues do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA): a Resoluo n. 01, de 23 de janeiro de 1986, e a
Resoluo n. 09, de 3 de dezembro de 1987.
A primeira resoluo prev que toda atividade modificadora do

meio ambiente deve ser submetida ao licenciamento ambiental e, consequentemente, possibilidade de realizao de audincia pblica7. Recebido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatrio
de Impacto Ambiental (RIMA), o rgo licenciador determinar o prazo
para recebimento dos comentrios a serem feitos pelos rgos pblicos e demais interessados e, sempre que julgar necessrio, promover a realizao de audincia pblica para informao sobre o projeto e
seus impactos ambientais e discusso do RIMA8.
82
A Resoluo n. 09, de 3 de dezembro de 1987, por sua vez, esclarece as caractersticas da audincia pblica. Sua finalidade expor
aos interessados o contedo do produto em anlise e do seu referido RIMA, dirimindo dvidas e recolhendo dos presentes as crticas e
sugestes a respeito9. A Resoluo tambm amplia os proponentes
da audincia. Alm do rgo ambiental que pode realiz-lo por iniciativa prpria, esto legitimados a prop-la entidade da sociedade civil,
Ministrio Pblico, ou cinquenta ou mais cidados10. O tempo para a
solicitao ser de 45 dias a partir do recebimento do EIA/RIMA11. Uma
vez solicitada, a no realizao da audincia redundar na invalidade da
licena concedida12.
Outras caractersticas relevantes da audincia pblica ambiental so a escolha de local acessvel e a possibilidade de haver vrias
audincias pblicas, a depender da solicitao dos interessados e da
7
Resoluo CONAMA n. 01/1986, art. 2 c/c art. 11, 2.
Ibidem, art. 11, 2.
Resoluo n. 09/1987, art. 1.
10 Ibidem, art. 2.
11
Ibidem, art. 2, 1.
12 Resoluo CONAMA n. 01/1986, art. 2, 2.
complexidade da obra13. Sua dinmica, suscintamente, inicia-se sob a

presidncia do rgo licenciador, que passa a palavra ao expositor do
projeto e, em seguida, abre as discusses com os interessados.
A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal, a
audincia pblica ambiental passa a ter status constitucional:
art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo
prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade. [grifo nosso]
A publicidade ao EIA/RIMA se d por meio da audincia pblica,

embora esta no seja a nica forma. A disponibilidade do estudo no stio
do rgo ambiental na Internet tambm uma forma de publicizao.
Entretanto, para a sociedade civil em geral e para os povos indgenas
em particular, a audincia pblica que deve promover o contato mais
eficaz, diante das alteridades culturais.
O evento no se restringe apresentao do projeto. Tambm
objetivo da audincia pblica recolher contribuies, escritas ou no, por
meio de ata, que vo subsidiar a deciso de viabilidade socioambiental do projeto pelo rgo licenciador14. o momento chave para que a
sociedade civil (movimentos sociais, organizaes no governamentais,
universidades etc.) apresente suas crticas, apontando erros e/ou omisses nos estudos. preciso considerar especialmente as reivindicaes
da populao atingida, a qual detm conhecimentos qualificados sobre
a dinmica do ambiente local.
13
Ibidem, art. 2, 4 e 5.
14 Resoluo CONAMA 09/1987, art. 4 - Ao final de cada audincia pblica ser lavrada
uma ata sucinta. Pargrafo nico - Sero anexadas ata, todos os documentos escritos e
assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a seo; art. 5 - A
ata da(s) audincia(s) pblica(s) e seus anexos, serviro de base, juntamente com o RIMA,
para a anlise e parecer final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto.
83

Da o relevo que assume a audincia pblica para a deciso de viabilidade ambiental da obra, como ensina Paulo Affonso Leme Machado:
A Audincia Pblica devidamente retratada na ata e seus anexos
no poder ser posta de lado pelo rgo licenciador, com o mesmo
dever pesar os argumentos nela expendidos, como a documentao
juntada. Constituir nulidade do ato administrativo autorizador que
poder ser invalidada pela instncia administrativa superior ou por via
judicial quando o mesmo deixar de conter os motivos administrativos
favorveis ou desfavorveis ao contedo da ata e de seus anexos15.
possvel afirmar, nesses termos, que a audincia pblica ambiental um mecanismo da democracia participativa, que resguarda o
direito participao e informao. Alis, o Princpio n. 10 da Declarao
do Rio16 demonstra a justificativa e o objetivo da participao popular nas
audincias pblicas:
84
A melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel
nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham autoridades pblicas, inclusive
informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada
de decises. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao
e a participao pblica, colocando a informao disposio de todos.
Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e reparao de danos.
A audincia parte de um processo administrativo e, como tal,

est submetida aos princpios gerais expostos na Constituio Federal
e na Lei n. 9.784/1999. Esta lei, em seu art. 2, elenca os princpios que
norteiam a Administrao Pblica, destacando-se a atuao conforme
o Direito, adequao entre meios e fins e observncia das formalidades
essenciais garantia dos direitos dos administrados, entre outros17.
15 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2012, p. 308.
A audincia pblica ambiental somente alcana sua finalidade

com a participao poltica da sociedade civil em sua plenitude, o que
significa igualdade de tratamento aos participantes, permitindo que todos possam expor argumentos, dvidas, questionamentos, e que estes
sejam levados em considerao.
Audincia pblica ambiental e povos indgenas

Quando o empreendimento atinge povos indgenas, necessrio que a audincia pblica observe certas exigncias, alm daquelas
usuais, em respeito diversidade cultural.
O fundamento est no pluralismo poltico, princpio fundamental
da Repblica18, e na Conveno n. 169 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), ao declarar que os governos devero incluir medidas que
assegurem aos membros desses povos o gozo, em condies de igualdade, dos direitos e oportunidades que a legislao nacional outorga aos
demais membros da populao19.
Tambm fundamento da participao diferenciada dos povos
indgenas na audincia pblica ambiental o Princpio n. 22 da Declarao
do Rio:
As populaes indgenas e suas comunidades, bem como outras comunidades locais, tm papel fundamental na gesto do meio ambiente e
no desenvolvimento, em virtude de seus conhecimentos e prticas tradicionais. Os Estados devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a
identidade, cultura e interesses dessas populaes e comunidades, bem
como habilit-las a participar efetivamente da promoo do desenvolvimento sustentvel.
Diante da clara obrigatoriedade em realizar audincias pblicas

com povos indgenas, necessrio estudar as exigncias diferenciadas
que so requisitos de validade especficos dessa modalidade de audincia.
O primeiro deles que o RIMA seja traduzido para a lngua falada
pelas etnias afetadas. No h condies efetivas de participao se o do-
16 Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponvel em: <http://

www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf>.
18 Constituio Federal, art. 1, V.
17
19 Conveno n. 169, art. 2, item 2, letra a.
Lei n. 9.784/1999, art. 2.
85

cumento que est sendo avaliado estiver escrito em lngua que o grupo
social no domine.
Considerando que a legislao nacional assegura aos no ndios
que o RIMA seja escrito em sua lngua, que seja apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreenso e suas informaes sejam
traduzidas em linguagem acessvel20, somente haver condies de
igualdade dos direitos e oportunidades se ao menos o RIMA for traduzido para a lngua falada pelos povos indgenas afetados pelo empreendimento. Pelas mesmas razes, a audincia pblica tambm deve contar
com traduo simultnea.
O segundo requisito que a dinmica do evento seja diferenciada. Cada povo indgena possui a sua prpria organizao social e poltica.
Assim, a data, a durao e a forma de participao na audincia devem
ser previamente coordenadas com a prpria comunidade indgena, tudo
devidamente registrado em ata.
86
Em concluso, a audincia pblica ambiental etapa de todo

e qualquer processo de licenciamento ambiental de atividades modificadoras do meio ambiente21. Quando a obra atinge povos indgenas, o
processo de licenciamento deve conter especificidades que levem em
conta as caractersticas do grupo social que possa ser atingido. Essas especificidades possuem o objetivo de assegurar condies de igualdade,
em direitos e oportunidades, aos povos indgenas e permitem ao rgo
licenciador receber informaes diferenciadas e valiosas para deliberar
sobre a viabilidade socioambiental da obra.
Como se nota, a audincia pblica ambiental no possui carter
deliberativo, isto , nesse evento, a manifestao dos povos indgenas
em favor ou contra a atividade no dotada de repercusses jurdicas
na deliberao do rgo ambiental, o que a distingue profundamente da
oitiva constitucional e da consulta prvia.
Todavia, a incompreenso dos institutos tem como resultado que
audincias pblicas realizadas com povos indgenas, dentro do processo
de licenciamento ambiental, sejam tomadas como consulta prvia, mesmo que no haja qualquer possibilidade de deliberao.
Oitiva constitucional
A Constituio Federal de 1988 consolidou-se como marco jurdico e poltico na garantia de direitos dos grupos culturalmente diferenciados. Reconhecendo o Brasil como pas pluritnico, a CF inaugura
no ordenamento jurdico uma srie de direitos diferenciados. No caso
especfico dos povos indgenas, positiva o respeito organizao social,
aos costumes, s lnguas, s crenas e s tradies, alm de resguardar
os direitos territoriais e o usufruto exclusivo dos recursos naturais em
suas terras.
De maneira inovadora, prev a oitiva constitucional no art. 231,
3, forma sui generis de participao exclusiva dos povos indgenas.
Sem qualquer paralelo na legislao de outros pases, a Carta Magna
exige que o Congresso Nacional oua os povos indgenas antes da autorizao de atividades especficas aproveitamento de recursos hdricos e minerais em seus territrios:
art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e
fazer respeitar todos os seus bens.
3 - O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais
energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional,
ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao
nos resultados da lavra, na forma da lei. [grifo nosso]
Como a leitura sugere, o prprio constituinte possibilita a mitigao dos direitos territoriais e do usufruto exclusivo dos recursos naturais
pelos povos indgenas, por entender, de forma abstrata, que a minerao
e a hidroeletricidade seriam atividades estratgicas ao interesse nacional22. Todavia, a Constituio no descuidou dos interesses indgenas,
20 Resoluo CONAMA n. 01/1986, art. 9, pargrafo nico.

21 Resoluo CONAMA n. 01/1986, art. 2, c/c art. 11, 2.
22 CF/1988, art. 176, 1: A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento

dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados
87

exigindo que a execuo das atividades citadas seja precedida de autorizao do Congresso Nacional, emitida aps serem ouvidos os povos
indgenas afetados.
A oitiva indgena surge, portanto, para resguardar os direitos territoriais e o usufruto exclusivo dos recursos naturais dos povos indgenas,
que podem ser impactados com a implantao de projetos hidreltricos
e minerrios.
A jurisprudncia referente ao direito oitiva constitucional bastante escassa. Os principais julgados constam nos autos da Ao Civil
Pblica n. 2006.39.00.0711-823, na qual se discute, de maneira incidental,
a constitucionalidade do Decreto Legislativo n. 788/2005, que autorizou
o Poder Executivo a implantar a UHE Belo Monte no rio Xingu24.
A primeira controvrsia sobre a oitiva constitucional diz respeito

hiptese de incidncia da norma. Dever haver oitiva quando as atividades descritas forem desempenhadas em terras indgenas. O sentido
da expresso parece claro: estar localizado em terra indgena aquele
empreendimento cujas obras civis estejam no interior dos limites geogrficos delimitados da rea. Contudo, a questo no to simples
quanto parece.
88
Se a norma resguarda, alm dos direitos territoriais, o direito ao

usufruto exclusivo dos recursos naturais, o que ocorrer quando determinado empreendimento explorar recursos naturais dos indgenas sem
que suas obras civis estejam dentro das divisas da terra delimitada?
A situao pode parecer rara, mas exatamente um dos pontos
discutidos no caso da UHE Belo Monte. O rio Xingu ser desviado em
mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou
empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas,
na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se
desenvolverem em faixa de fronteira outerras indgenas.[grifos dos autores]
23 MINISTRIO PBLICO FEDERAL. Processo n. 2006.39.00.0711-8. Anular o Decreto n.
788 e assegurar aoitivados povos indgenas. Belm: MPF, 2006.
24 A constitucionalidade fora questionada de maneira incidental em Ao Civil Pblica
pelo fato de o Supremo Tribunal Federal ter julgado a Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 3573-8/PA, por considerar o Decreto Legislativo n. 788/2005 ato normativo de efeitos
concretos, portanto insuscetvel de controle concentrado de constitucionalidade.
100 quilmetros de extenso. No leito natural do rio, o volume de gua

ser reduzido a cerca de 24% da mdia anual. Este componente de engenharia foi chamado pelo Estudo de Impacto Ambiental de Trecho de
Vazo Reduzida25 e onde se localizam duas terras indgenas.
O artifcio essencial ao funcionamento da usina e possibilitou
retirar as barragens e o alagamento do interior das Terras Indgenas Paquiamba e Arara da Volta Grande. No entanto, o leito natural do rio Xingu divisa dessas terras e seu desvio significa que os Juruna e os Arara
usufruiro do rio com volume reduzido em quase 80%.
O Tribunal Regional Federal da 1 Regio teve a oportunidade de
enfrentar o tema. Inicialmente, o acrdo proferido em 14 de novembro
de 2011 justificou que a usina no estaria em terras indgenas e por isso o
decreto legislativo autorizador era vlido, j que no se impunha oitiva
constitucional26.
Posteriormente, em 14 de agosto de 2012, aps apresentao de
embargos de declarao, a Turma reviu seu posicionamento. De forma
unnime, foi decidido que o art. 231, 3, da CF/1988 incidiria no caso27.
o entendimento mais razovel. Se determinados recursos naturais (de usufruto exclusivo de povos indgenas) so indispensveis
25 Em linhas gerais, o aproveitamento hidroeltrico projetado compreende um
barramento principal no rio Xingu (no local denominado, nos Estudos de Viabilidade, de
Stio Pimental), de onde as vazes so derivadas por canais para que a gerao de energia
possa ser realizada no Sitio Belo Monte, local distante 50 km por estrada, favorecendo-se,
desse modo, de uma queda com cerca de 90 m de altitude. Resultante dessa configurao,
formar-se- um trecho de cerca de 100 km de extenso (vide subitem a.2) no rio Xingu
a ser submetido a uma vazo residual, que ser tambm aproveitada para gerao de
energia em uma Casa de Fora complementar, localizada junto a Barragem Principal
(LEME ENGENHARIA.Estudo de Impacto Ambiental da UHE Belo Monte. Caracterizao do
Empreendimento. V. 1, p. 39).
26 Quanto alegao do Ministrio Pblico de que o art. 231, 3, da Constituio exigiria
a oitiva das comunidades indgenas antes da concesso da autorizao do Congresso
Nacional, no vislumbro, ainda que fosse indispensvel, que o Projeto est fora das terras
indgenas, nenhuma previso legal, pois no consta do texto constitucional. (BRASIL.
Tribunal Regional Federal 1 Regio. Apelao Cvel n. 2006.39.03.000711-8. Relator:
desembargador federal Fagundes de Deus. Braslia, 14 nov. 2011, p. 71).
27 BRASIL. Tribunal Regional Federal (1 Regio).Embargos de Declarao na Apelao
Cvel 2006.39.03.000711-8/PA. Relator desembargador federal Souza Prudente. Braslia,
14 ago. 2012.
89

concretizao do empreendimento, entende-se que ele est localizado
em terra indgena.
O que se est a defender a interpretao da norma conforme
o bloco constitucional, entendendo-se que estaro localizados em terras
indgenas no somente os empreendimentos cujas obras civis estejam
no interior, mas tambm aqueles em que os recursos naturais dos indgenas so essenciais ao projeto.
Os mtodos de hermenutica jurdica corroboram essa concluso. Nem mesmo o emprego do mtodo gramatical leva a concluir, restritivamente, que as obras civis devem se situar no permetro da terra
indgena para incidncia da norma constitucional:
90
[o] critrio da necessidade de autorizao legislativa para o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, diz com
sua vinculao s terras indgenas, ao invs de se referir ao local da construo da represa ou de inundao por lago artificial. O parmetro constitucional a relao entre, de um lado, os recursos hdricos e os potenciais
hidreltricos e, de outro, as terras indgenas: a autorizao parlamentar vlida imprescindvel para o aproveitamento de guas e de potenciais hidreltricos em terras indgenas. Expressa a ideia com os termos do 3, o
critrio constitucional o aproveitamento dos recursos hdricos, includos
os potenciais energticos, em terras indgenas, e no o aproveitamento
em terras indgenas dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos. A hiptese de pertena entre as terras indgenas e os recursos naturais a serem explorados, ao invs de se cuidar de relao de localidade
onde situado o conjunto gerador de energia, composto pela represa e seu
lago artificial. Os atos que afetarem os atributos naturais listados no 3
dependero de autorizao parlamentar vlida28.
28 MINISTRIO PBLICO FEDERAL. Parecer na Apelao em Ao Civil Pblica
000709-88.2006.4.01.39038-PA. Braslia: Ministrio Pblico Federal, 19 mai. 2011. O
critrio histrico exarado no parecer tambm merece destaque: As etapas mais recentes
da evoluo do direito brasileiro permitem extrair com mais segurana o sentido do art. 231,
3, da Constituio. Confirmam, na verdade, os resultados obtidos com a interpretao
sistemtica. O art. 186 da Carta de 1967 e o art. 198 da Carta de 1969 deferiram aos ndios
o usufruto exclusivo das terras que habitavam. Tal orientao se manteve no art. 381
do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos. Mas, no foi afinal incorporada ao texto
da Constituio vigente. A Assembleia Constituinte preferiu a soluo do 3, isto , a
possibilidade de mitigao da regra geral do usufruto exclusivo dos indios, mediante a
autorizao do Congresso Nacional. Do ponto de vista histrico, portanto, o 3 a garantia
constitucional compensatria da diminuio do mbito da regra geral do 2, segundo o
A mesma interpretao se d com base nos mtodos sistemtico

e teleolgico. A regra geral o usufruto exclusivo de suas terras pelos indgenas, o que inclui todos os recursos naturais. Assim, a norma presente
no art. 231, pargrafo 3, somente pode ser compreendida como exceo
e como tal deve ser tratada. A nfase no pode estar no local da obra
em si, mas na proteo dos recursos naturais, que so imprescindveis
reproduo fsica e cultural dos grupos indgenas29.
A prpria definio de terra indgena no corresponde somente
aos limites da demarcao fsica. O Supremo Tribunal Federal reconhece o instituto do indigenato30, segundo o qual a relao indgenaterra
transcendental e leva em conta fatores sociais, polticos e ambientais,
indispensveis ao desenvolvimento fsico e cultural do grupo indgena,
e que no esto retidos nos limites clssicos do Direito Civil. Logo, uma
obra que faz o aproveitamento dos recursos hdricos indispensveis aos
indgenas necessita da aprovao parlamentar, aps a oitiva constitucional dos indgenas.
A interpretao restritiva abre precedente para que se criem projetos com o intuito de burlar a incidncia da norma constitucional, com
prejuzo participao e ao uso dos recursos naturais pelos indgenas.
Complementarmente, importante destacar que a Portaria Interministerial n. 419, de 26 de outubro de 2011 que regulamenta a
atuao dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal no
licenciamento ambiental , dispe que so terras indgenas as reas
ocupadas por povos indgenas, cujo relatrio circunstanciado de identificao e delimitao tenha sido aprovado por portaria da FUNAI, publicada no Dirio Oficial da Unio31. Significa que no necessrio que a
qual cabe aos ndios a explorao das riquezas naturais de suas terras. Tal compensao
deve incidir, sempre que em risco o fator que deu causa a sua criao a interferncia
da sociedade hegemnica na terra indgena ou em seus atributos. Assim, no parece
adequada a interpretao restritiva de garantia dada em compensao a perigo to grave
para as comunidades indgenas.
29 Ibidem.
30 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Cvel Ordinria n. 312. Relator: min. Luiz Fux.
Braslia: Supremo Tribunal Federal, 2 maio 2012.
31
Portaria Interministerial n. 419, de 26 de outubro de 2011, art. 2, inciso X.
91

terra indgena esteja homologada ou registrada (ltimos atos administrativos do processo de demarcao) para a incidncia da norma constitucional em estudo.
A edio do Decreto Legislativo n. 788/2005 tambm suscitou
discusso quanto ao momento da oitiva constitucional. que o art. 2, IV,
do decreto determina que sejam elaborados estudos de natureza antropolgica, devendo, nos termos do 3 do art. 231 da Constituio Federal, ser ouvidas as comunidades afetadas32, ou seja, a autorizao foi
emitida e a oitiva postergada.
O voto vencedor no primeiro acrdo do TRF 1 Regio sustentou
que a Constituio, embora estabelea tanto a necessidade de autorizao do Congresso Nacional quanto a oitiva, [n]o explicita, contudo, a
precedncia de uma medida sobre a outra33, no havendo irregularidade
na postergao.
A tese no prevalece diante da interpretao literal ou teleolgica do texto normativo. Releia-se a orao controvertida: s podem ser
efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas.
92
O verbo ouvir, conjugado no particpio passado ouvidas, denota que a ao ouvidas as comunidades afetadas se desenvolve anteriormente autorizao do Congresso Nacional. H sucessividade nas
aes: primeiro se ouve, depois se autoriza ou no.
A interpretao referendada pela deciso mais recente do mesmo TRF 1 Regio, que encadeou os atos na seguinte cronologia: I) aceite
do Estudo de Impacto Ambiental pelo rgo licenciador; II) oitiva dos povos indgenas afetados e; III) deliberao do Congresso Nacional34.
32 Art. 2, IV - estudo de natureza antropolgica, atinente s comunidades indgenas
localizadas na rea sob influncia do empreendimento, devendo, nos termos do 3 do art.
231 da Constituio Federal,ser ouvidas as comunidades afetadas. [grifos nossos]
33 preciso levar em considerao que o Texto Magno consubstanciado no art. 231,
3, enuncia dois requisitos prvios para o aproveitamento dos recursos hdricos, includos
os potenciais energticos, quais sejam: autorizao do Congresso Nacional e oitiva das
comunidades afetadas. No explicita, contudo, a precedncia de uma medida sobre a outra
(BRASIL, 2011, op. cit., p. 37).
34 No caso em exame, a autorizao do Congresso Nacional, a que alude o referido
dispositivo constitucional em tela (CF, art. 231, 3), afigura-se manifestamente viciada, em
A posio se coaduna com o pressuposto lgico de que no h

sentido em primeiro autorizar o empreendimento para s ento ouvir os
afetados. Nesse caso, a oitiva constitucional estaria esvaziada de qualquer efeito prtico ou jurdico.
No magistrio de Dalmo de Abreu Dallari, a oitiva um condicionamento para o exerccio de legislar35, portanto, requisito formal do
processo legislativo. Sua inobservncia implica em inconstitucionalidade formal originria do decreto legislativo autorizador, por desrespeitar
procedimento estabelecido pela Constituio36. Esse o entendimento
jurisprudencial mais acertado37.
Tambm foi objeto de debate no mesmo tribunal a natureza da
obrigao de o Congresso Nacional ouvir as comunidades afetadas.
Com a edio do Decreto Legislativo n. 788/2005, o Congresso Nacional delegou a oitiva constitucional ao Poder Executivo, por meio da FUNAI e do IBAMA, no caso especfico da UHE Belo Monte. O centro da
questo saber se a oitiva constitucional delegvel ou no.
O TRF 1 Regio j se posicionou nos dois sentidos. Em dado momento, julgou constitucional o Decreto por entender que a Constituio
no confere ao Congresso Nacional a atribuio de ouvir as comunidades afetadas, muito menos de forma direta e pessoal [...]38.
De maneira oposta, o voto da desembargadora federal Selene
Almeida, no julgamento do efeito ativo do Agravo de Instrumento n.
2006.01.00.017736-8/PA, que suspendeu o licenciamento ambiental
termos materiais, mingua de audincia prvia das comunidades indgenas afetadas, que
deveria ocorrer luz dos elementos colhidos previamente pelo estudo de impacto ambiental,
que no pode, em hiptese alguma, como determinou o Decreto Legislativo 788/2005, ser
um estudo pstumo s consultas necessrias participao das comunidades indgenas
(BRASIL, 2012, op. cit., p. 54).
35 DALLARI, Dalmo de Abreu. Minerao em rea indgena.Informe jurdico da Comisso
Pr-ndio. Braslia: abr./ago. 1990, ano 2, n. 9/13.
36 SILVA, Jos Afonso da.Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros,
2010, p. 47.
37 BRASIL, 2012, op. cit.
38 A Carta Constitucional, da mesma forma, no confere ao Congresso Nacional a
atribuio de ouvir as comunidades afetadas, muito menos de forma direta e pessoal por
seus representantes (BRASIL, 2011, op. cit., p. 64).
93

da UHE Belo Monte, ressaltou que a oitiva constitucional intuitu
personae39, obrigao indelegvel do Congresso Nacional.
A questo encontra soluo no prprio texto constitucional, que
silencia a respeito da possibilidade de delegao. Se fosse admitida,
deveria estar expressa na redao do artigo. Contudo, este no o argumento mais contundente.
A finalidade da oitiva constitucional garantir que a deliberao do Congresso Nacional seja qualificada (e/ou condicionada) pela
perspectiva das comunidades indgenas afetadas. Qual o sentido de
se delegar a oitiva a rgo estranho ao que vai deliberar? Antes de deliberar, o prprio Congresso Nacional ouvir os indgenas.
Essa concluso pode gerar dvida de carter prtico a respeito

da forma como o Congresso Nacional ir conduzir a oitiva. O art. 231,
3, da CF no esclarece qual deve ser a metodologia do processo.
94
Como no h caso concreto em que se basear, pois nunca houve oitiva constitucional indgena, o voto condutor do acrdo em estudo prope mtodo bastante factvel: [o] Congresso, concludo o EIA,
ouvir a comunidade indgena, mediante a instalao de comisso, ex vi
do art. 58, 2 da CF/8840, sendo que[a] audincia s comunidades
faz-se na rea que ser afetada41.
Deve ser instituda comisso temporria (Constituio Federal,
art. 58, caput), com a resoluo especfica de ir terra indgena realizar
a oitiva constitucional. Esse ato se enquadra nas atribuies do Congresso Nacional, que pode, de maneira anloga, instituir comisses
temporrias para realizar audincias com entidades da sociedade civil
(art. 58, 2, II).
39 Assim como a comunidade indgena no pode ser substituda por outrem na
consulta, o Congresso Nacional tambm no pode delegar o ato. o Congresso Nacional
quem consulta, porque ele que tem o poder de outorgar a obra. Quem tem o poder tem
a responsabilidade pelos seus atos. (BRASIL. Tribunal Regional Federal 1 Regio). Agravo
de Instrumento n. 2006.01.00.017736-8/PA. Relatora: desembargadora federal Selene
Almeida. Braslia, 13 dez. 2006, p. 24-25).
O local da oitiva deve ser a terra indgena, como bem observou o

voto condutor. vlido fazer analogia com o caso julgado pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) no Habeas Corpus n. 80.240, no qual se concluiu
que intimar indgena para depor em Comisso Parlamentar de Inqurito
como testemunha fora de seu territrio viola as normas constitucionais
protetivas dos direitos indgenas e constitui constrangimento ilegal liberdade de locomoo42. Do mesmo modo, a oitiva constitucional deve
ser no territrio indgena, em respeito diversidade cultural.
O ltimo aspecto da oitiva constitucional para este estudo certamente o mais sensvel e controvertido e diz respeito aos seus efeitos jurdicos. Discute-se quais repercusses o contedo das manifestaes dos
indgenas ter sobre a deliberao do Congresso Nacional. Os tribunais
brasileiros no enfrentaram o tema de maneira clara, apenas tangenciaram.
H diversos posicionamentos quanto aos efeitos da oitiva, que conferem graus diferenciados de repercusses sobre a deliberao congressual.
A concepo menos garantista, na perspectiva dos direitos indgenas, a de que a oitiva no vincula a deliberao do Congresso Nacional, que dever apenas considerar a manifestao dos indgenas e motivar a sua deciso. Essa foi a posio adotada pelo desembargador Joo
Batista Moreira, no julgamento do acrdo estudado, entendendo que o
Congresso Nacional [n]o estar vinculad[o] s reivindicaes, mas para
rejeit-las, ter que motivar, sujeita essa motivao a controle judicial de
sua existncia, adequao e suficincia43.
A crtica ao posicionamento recai sobre seus desdobramentos
prticos. Se a oitiva constitucional for destituda de poder deliberativo,
ela no ter qualquer sucesso em resguardar os direitos territoriais e o
usufruto exclusivo dos recursos naturais dos povos indgenas.
Surgem ento posies intermedirias, nas quais a regra que
a manifestao dos indgenas no vincular. Excepcionalmente, se os
povos indgenas demonstrarem que a execuo do projeto ser muito
40 BRASIL, 2006, op. cit., p. 26. [grifos dos autores]
42 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus n. 80.240. Relator ministro

Seplveda Pertence. Braslia: 20 jun. 2001.
41 BRASIL, 2006, op. cit., p. 27.
43 BRASIL, 2012, op. cit., p. 74.
95

nociva s suas vidas e culturas, o Congresso estaria impedido de autorizar o empreendimento. a tese defendida por Dalmo de Abreu Dallari:
Se elas (comunidades indgenas) demonstrarem que ser to violento o
impacto da minerao ou da construo de hidroeltrica, ser to agressivo que pode significar a morte de pessoas ou a morte da cultura, cria-se um obstculo intransponvel concesso de autorizao44.
De igual modo, os constitucionalistas Celso Ribeiro Bastos e Ives

Gandra Martins defendem que:
As comunidades indgenas no tm, todavia, o poder de veto. Se forem
contrrias explorao, mas se o Congresso Nacional for favorvel, h
de prevalecer a opinio deste sobre a opinio das comunidades.
de se entender, todavia, que se tal oposio decorrer de argumentos

que mostram que a comunidade ser extinta, a autorizao poder ser
tida por inconstitucional, em face da violao do princpio da preservao conformada no art. 23145.
96
O entendimento atribui aos povos indgenas o dever (nus) de

demonstrar a agressividade dos impactos. H uma inverso das obrigaes. Aquele que deseja implantar projeto quem deve demonstrar que
os impactos sero brandos ou que podero ser controlados, sem risco s
vidas e s culturas dos indgenas. Estes podem sofrer impactos sociais e
culturais significantes, que autoridades no indgenas no so capazes
de prever em funo da alteridade. Por isso, podem contestar a demonstrao de viabilidade.
tambm criticvel o uso da expresso impacto agressivo
como elemento para distinguir os efeitos da oitiva constitucional. No
se tem clareza dos critrios utilizados para classificar o impacto como
agressivo. Se agressivos forem apenas os que coloquem em risco as
vidas ou culturas dos indgenas, o projeto em si inconstitucional, independentemente da oitiva. Assim como o quando houver ameaa de
deslocamento compulsrio (Constituio Federal, art. 231, 5). Nesses
casos, a autorizao ao empreendimento no pode nem ser cogitada.
44 DALLARI, op. cit.
45 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra.Comentrios Constituio do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 2004.
Na corrente mais garantista, Jos Afonso da Silva prope soluo interessante para sopesar os interesses dos ndios e o interesse
na prtica da atividade hidreltrica ou minerria. Comentando o artigo,
o constitucionalista defende que a ponderao deve ser solucionada
com base no princpio da prevalncia dos interesses indgenas46.
A questo que surge saber quem definir quais so os
interesses indgenas. No se olvida que o Congresso Nacional a
instituio legitimada para representar toda a sociedade brasileira47;
contudo, no caso estudado, se os indgenas se manifestarem contra
o projeto, o Congresso ainda poder declar-lo conforme os interesses indgenas?
Responder positivamente significaria o retorno da tradio tutelar que predominou no direito indigenista brasileiro at a promulgao
da Constituio de 1988. Os prprios indgenas devem dizer se o projeto est ou no de acordo com seus interesses, que prevalecero, caso
o princpio seja respeitado.
Em favor do princpio est o acrdo do STF no caso Raposa
Terra do Sol, no qual se julgou que: [o] desenvolvimento que se fizer
sem ou contra os ndios, ali onde eles se encontrarem instalados por
modo tradicional, data da Constituio de 1988, desrespeita o objetivo
fundamental do inciso II do art. 3 da Constituio Federal [...]48.
Se a oitiva constitucional deve resguardar os direitos territoriais
e os recursos naturais dos indgenas, garantir que os prprios indgenas
deem a palavra final a respeito de projetos em seus territrios condio para tanto.
46 Ao Congresso Nacional se imputou o julgamento de cada situao concreta, para
sopesar os direitos e interesses dos ndios e a necessidade da prtica daquelas atividades,
reconhecido que oprincpio o da prevalncia dos interesses indgenas[...]. (SILVA, Jos
Afonso da.Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 871-872,
grifos nossos).
47 Esta afirmao no significa que a representatividade dos povos indgenas no
Congresso Nacional no possa ser problematizada em termos pragmticos, pois nenhum
dos 594 parlamentares atuais se identifica como indgena.
48 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pet 3.388/RR. Relator ministro Carlos Ayres
Britto. Braslia: 13 mar. 2009.
97

Em resumo, a oitiva constitucional o processo pelo qual o
Congresso Nacional ouve as comunidades indgenas, como pressuposto para autorizar ou no um empreendimento hidreltrico ou minerrio que aproveite seus recursos naturais. um instituto jurdico de
proteo dos direitos territoriais e do usufruto dos recursos naturais
dos povos indgenas.
Como se ver a seguir, as caractersticas da oitiva a diferem significativamente da consulta prvia, livre e informada, no sendo possvel
justificar sobreposio entre os institutos.
Consulta prvia, livre e informada

A Conveno n. 169, de 1989, da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) criou um promissor instrumento de dilogo intercultural.
Trata-se do instituto da consulta prvia, livre e informada.
A nova legislao representou uma ruptura no paradigma presente na Conveno n. 107, de 1957, tambm da OIT, cujo marco terico
era o integracionismo, corrente que defende a progressiva integrao
dos povos indgenas sociedade nacional49.
98
Sob essa tica, a Conveno n. 107 no previa qualquer forma

de participao dos povos indgenas em projetos pblicos ou privados.
A racionalidade hegemnica era tida como nica e impermevel s racionalidades locais. Inexistia previso formal de dilogo entre os sujeitos.
No lugar do integracionismo, a Conveno n. 169 prope o respeito diversidade tnica. Orientada por uma concepo intercultural
dos direitos humanos, ela no s tem como fio condutor o direito autodeterminao50, superando o paradigma integracionista, como prev
instrumentos para concretiz-lo.
49 Conveno n. 107, artigo 2, 1: Competir principalmente aos governos pr
em prtica programas coordenados e sistemticos com vistas proteo das
populaes interessadas e sua integrao progressiva na vida dos respectivos pases.
(ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Conveno n. 107. Refere-se
proteo e integrao das populaes indgenas e outras populaes tribais e semitribais
de pases independentes, 1957).
50 Conveno n. 169, artigo 7, 1:Os povos interessados devero ter o direito de escolher
suas prprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na
Sem dvida, a consulta prvia, livre e informada51 o principal

desses instrumentos, a ponto de a Comisso de Peritos na Aplicao
de Convnios e Recomendaes (CEACR), rgo da OIT, afirmar que o
esprito de consulta e participao constitui o fundamento de todas as
disposies da Conveno n. 16952.
No Brasil, a Conveno n. 169 foi incorporada ao ordenamento
jurdico nacional por meio do Decreto Legislativo n. 143, de 20 de junho
de 2002, entrando em vigor apenas em junho de 2003.
Na qualidade de tratado internacional de direitos humanos, as
normas da Conveno n. 169 so de aplicabilidade imediata, vinculando
os Estados signatrios independentemente de regulamentao, e possuem hierarquia supralegal53, isto , so paradigmas para o controle
difuso de convencionalidade54 e parmetros para interpretao da legislao ordinria.
De forma ampla, o documento prev que os sujeitos da Conveno n. 169 devero ser consultados sempre que sejam previstas medidas
legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente:
Artigo 6
medida em que ele afete as suas vidas, crenas, instituies e bem-estar espiritual, bem
como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do
possvel, o seu prprio desenvolvimento econmico, social e cultural. Alm disso, esses
povos devero participar da formulao, aplicao e avaliao dos planos e programas de
desenvolvimento nacional e regional suscetveis de afet-los diretamente. (Organizao
Internacional do Trabalho. Convenio nmero 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989).
51 Neste artigo, o termo consulta figura como gnero, de que so espcies a consulta e o
consentimento, com os efeitos jurdicos que lhe so prprios.
52 [] el espritu de consulta y participacin constituye la piedra angular del Convenio
169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo. (CEACR, Observacin
Individual sobre el Convenio 169 Argentina, 2005).
53 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 466.343/SP. Relator:
ministro Cezar Peluso. Braslia, 3 dez. 2008.
54 O controle difuso de convencionalidade das leis consiste na verificao de
compatibilidade vertical entre as leis ordinrias e as disposies dos tratados internacionais
de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Diz-se difuso por ser feito incidentalmente e por
qualquer juzo (MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O controle jurisdicional da convencionalidade
das leis. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009).
99

1.Ao aplicar as disposies da presente Conveno, os governos devero:
a)consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, atravs de suas instituies representativas, cada
vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente;
2. As consultas realizadas na aplicao desta Conveno devero ser
efetuadas com boa f e de maneira apropriada s circunstncias, com o
objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca
das medidas propostas.
Em 2007, foi emitida a Declarao das Naes Unidas sobre Direitos dos Povos Indgenas (DRIPS), que, embora no possua fora cogente pois uma soft law , um instrumento poltico que estabeleceu
importantes estandartes do direito consulta prvia:
Artigo 19
Os Estados consultaro e cooperaro de boa-f com os povos indgenas interessados, por meio de suas instituies representativas, a fim
de obter seu consentimento livre, prvio e informado antes de adotar e
aplicar medidas legislativas e administrativas que os afetem.
100
A governana em torno do direito consulta prvia intensa.

Existem, no plano internacional, inmeras normas e decises discutindo
os vrios aspectos deste direito complexo55. Neste artigo, ser priorizado
o estudo dos aspectos que permitam comparar a consulta prvia oitiva
constitucional e audincia pblica, como a finalidade, efeito jurdico, sujeitos, hiptese de incidncia, momento etc.
O primeiro desses aspectos o fundamento jurdico. Pode-se
dizer que a consulta prvia uma modalidade sui generis de participao, diferenciando-se dos instrumentos tradicionais, como audincias
pblicas, em razo de seu fundamento, o direito autodeterminao,
enquanto as audincias pblicas resguardam o direito informao e
55 Para o estudo dos estandartes internacionais do direito consulta prvia, livre e
informada, conferir RODRGUEZ GARAVITO, Csar; MORRIS, Meghan (dirs.); SALINAS
ORDUZ, Natalia; BURITIC, Paula. La consulta previa a pueblos indgenas: los estndares del
derecho internacional. Bogot: Universidad de los Andes/Facultad de Derecho, Programa
de Justicia Global y Derechos Humanos, 2010.
participao. Da o carter eminentemente deliberativo, no somente

informativo e participativo, da consulta prvia.
A autodeterminao mximo controle sobre seus destinos
pressupe possibilitar que os sujeitos consultados decidam ou influenciem na tomada de deciso. Contraria a Conveno n. 169 qualquer interpretao que restrinja a consulta prvia a um direito meramente informativo.
A Conveno n. 169 tem como sujeitos povos indgenas e tribais. Ela prpria estabelece critrios para o reconhecimento desses povos e, portanto, para definio de quais povos tm direito subjetivo
consulta prvia.
No que diz respeito aos povos indgenas, h trs critrios objetivos para o reconhecimento: a continuidade histrica (a comunidade
deve descender de povo que habitava o territrio anteriormente conquista ou colonizao), a conexo territorial (os antepassados devem
ter habitado a regio geogrfica que hoje pertence ao pas) e a manuteno de suas prprias instituies sociais, econmicas, culturais e
polticas, ou parte delas56.
Para ser reconhecido como tribal, o povo deve possuir condies sociais, culturais e econmicas [que] os distingam de outros setores da coletividade nacional e estar regido total ou parcialmente, por
seus prprios costumes ou tradies ou por legislao especial57.
Tanto em relao aos povos indgenas quanto aos tribais, prevalece como fundamental o critrio subjetivo da autoidentificao, entendida como a conscincia de sua identidade indgena ou tribal58.
Para visualizar a utilizao desses critrios na prtica, recomenda-se o estudo do Caso Saramaka vs. Suriname, julgado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) em 2007. Aps
anlise das provas, a Corte reconheceu que os Saramaka conformam
56 Conveno n. 169, artigo 1, 1, b.
57 Ibidem, artigo 1, 1, a.
58 Ibidem, artigo 1, 2.
101

uma comunidade tribal, cujas caractersticas se distinguem da sociedade nacional, particularmente graas relao especial existente
com seus territrios ancestrais, e porque so regulados por suas prprias normas e costumes59.
O estudo dos critrios da Conveno n. 169 permite concluir que
ela deveria ser aplicada a todos os grupos culturalmente diferenciados.
No entanto, num primeiro momento, o Estado brasileiro reconheceu a
aplicabilidade apenas aos povos indgenas, negando-a s comunidades
quilombolas e outras comunidades tradicionais.
Para o Decreto n. 4.887/2003 que regulamenta a titulao

dos territrios das comunidades quilombolas , so consideradas comunidades quilombolas os grupos tnico-raciais, segundo critrios
de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes
territoriais especficas e com ancestralidade negra relacionada com a
resistncia opresso histrica sofrida60.
102
Os critrios so os mesmos da Conveno n. 169. Apesar disso, o Estado brasileiro no admitia a aplicao da norma internacional
s comunidades quilombolas. Tanto que o Governo Federal no inclua a situao das comunidades quilombolas nos relatrios enviados OIT para o acompanhamento do cumprimento da Conveno n.
169 nos pases signatrios.
Coube ao Poder Judicirio reconhecer a aplicabilidade da Conveno n. 169 s comunidades quilombolas. A primeira deciso judicial
nesse sentido foi proferida nos autos do Mandado de Segurana n.
2006.37.00.005222-7, que determinou ao Diretor Geral do Centro de
Lanamento de Alcntara, Maranho, que se abstivesse de impedir as
comunidades quilombolas de Trajano, Peptal, Marud e Peru de manterem roas em seus territrios tradicionais. A sentena foi fundamentada
no artigo 14 da Conveno n. 16961.
Mais recentemente, o Poder Executivo passou a reconhecer as
comunidades quilombolas como sujeitos da Conveno n. 169. Prova
disso a incluso da situao das comunidades quilombolas nos relatrios enviados OIT a partir de 2008. Assim, pode-se dizer que hoje
h relativo consenso quanto aplicabilidade da Conveno n. 169 s
comunidades quilombolas.
O mesmo no se pode dizer a respeito das comunidades tradicionais, pois seu reconhecimento enquanto sujeitos da Conveno n. 169
pelo Estado brasileiro ainda controvertido.
O Decreto n. 6.040/2007 que institui a poltica nacional de
desenvolvimento sustentvel dos povos e comunidades tradicionais
considera comunidade tradicional os grupos autoidentificados como culturalmente diferenciados que possuem formas prprias de organizao
social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio
para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica62.
Como se observa, os critrios so os mesmos da Conveno n. 169, de
modo que inexiste justificativa jurdica para a no aplicao do tratado s
comunidades tradicionais.
Em fevereiro de 2013, ao editar a Portaria Interministerial n. 9
que altera a Portaria Interministerial n. 35, a qual instituiu Grupo de Tra-
59 84. Por ello, de acuerdo con lo expuesto, la Corte considera que los miembros
del pueblo Saramaka conforman una comunidad tribal cuyas caractersticas sociales,
culturales y econmicas son diferentes de otras secciones de la comunidad nacional,
particularmente gracias a la relacin especial existente con sus territorios ancestrales,
y porque se regulan ellos mismos, al menos en forma parcial, a travs de sus propias
normas, costumbres y tradiciones. (CORTE IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.
Sentencia Serie C N 172 del 28 de noviembre de 2007. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas, p. 41 e 26. Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/
articulos/seriec_172_esp.pdf>. Acesso em: 1 ago. 2013.).
61 De efeito, no pode o Estado negligenciar a proteo constitucionalmente eleita como

um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, qual seja, promover
o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, idade e quaisquer formas de
discriminao (CF/88, art. 3, IV), incluindo, assim, as comunidades remanescentes de
quilombos, mxime quando, conforme destacado pelo ilustre Representante Ministerial em
seu Parecer, pelo Estado Brasileiro estou [sic] confirmado seu entendimento em estabelecer
polticas pblicas voltadas ao combate discriminao dos modos de vida tradicionais
dos povos indgenas e tribais, quando da edio do Decreto Legislativo n 143/2002,
ratificando a Conveno n 169 da OIT, que dispes [sic] em seu art. 14 que devero ser
reconhecidos os direitos de propriedade e posse dos povos em questo sobre as terras
que tradicionalmente ocupam. (BRASIL. Justia Federal Seo Judiciria do Maranho.
Sentena n. 027/2007/JCM/JF/MA no Mandado de Segurana n. 2006.37.00.005222-7.
Juiz: Jos Carlos do Vale Madeira. Altamira, 13 fev. 2007. Disponvel em: <http://www.cpisp.
org.br/acoes/upload/arquivos/sentenca_Alcantara.pdf>. Acesso em: 6 mar. 2014).
60 Decreto n. 4.887/2003, art. 2.
62 Decreto n. 6.040/2007, art. 3, I.
103

balho para regulamentar o direito consulta prvia , o Poder Executivo
sinalizou que iria aplicar a Conveno n. 169 s comunidades tradicionais,
pois o artigo 2 do ato normativo afirma que o Grupo de Trabalho dialogar constantemente com representantes das comunidades tradicionais, a
fim de regulamentar o direito consulta prvia63.
possvel concluir que, segundo o Estado brasileiro, povos indgenas, comunidades quilombolas e comunidades tradicionais so os
sujeitos da Conveno n. 169 e, consequentemente, possuem direito
subjetivo consulta prvia.
O direito subjetivo consulta surge sempre que previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afetar os sujeitos da
Conveno n. 169 diretamente. Importante lembrar que o critrio de incidncia afetar no se resume interferncia negativa, pois atividades em
princpio benficas comunidade tambm devem ser consultadas.
So exemplos de medidas legislativas que exigem consulta

prvia: projeto de lei de educao diferenciada para povos indgenas, projeto de lei que altera procedimento de titulao de territrios
quilombolas etc.
104
Projetos hidreltricos e minerrios, planos de extrao de petrleo, construo de estradas e construo de postos de atendimento diferenciado ilustram medidas administrativas que devem ser precedidas de
consulta quando afetarem os grupos culturalmente diferenciados.
Quanto ao momento, evidente que a consulta deve ser prvia
autorizao da medida. O artigo 15 da Conveno n. 169 dispe que os
povos devero ser consultados antes de se empreender ou autorizar
qualquer programa de prospeco ou explorao dos recursos existentes nas suas terras.
Um projeto hidreltrico, por exemplo, no pode ser autorizado e
(ou) ter sua construo iniciada sem consulta prvia s comunidades potencialmente impactadas.
63 Portaria Interministerial n. 9, de 19 de fevereiro de 2013, art. 2: O Grupo de Trabalho
Interministerial dialogar de forma permanente com representantes dos povos indgenas,
comunidades tradicionais e com a sociedade civil organizada, nos termos da Conveno
n 169 da OIT.
A Corte IDH, em duas oportunidades, enfatizou que a consulta deve ser levada a cabo desde as primeiras fases do planejamento e
desenvolvimento de um projeto que possa afetar comunidade indgena
ou tribal64 e no somente quando surja a necessidade de aprovao da
medida65. A inobservncia da consulta prvia implica na nulidade da autorizao concedida.
A Corte tambm entende que o povo afetado deve participar diretamente da elaborao do Estudo de Impacto Ambiental do pretenso
empreendimento, contrariando a tese de que a consulta posterior a
esses estudos66.
Outro aspecto fundamental a definio do condutor do processo de consulta prvia. O artigo 6, 1, da Conveno n. 169 deixa claro que
a obrigao de consultar do governo.
A Corte IDH, no caso do Povo Indgena Kichwa de Sarayaku vs.
Equador, disps que a consulta obrigao intransfervel do Estado, no
passvel de delegao a terceiro ou a empresa privada, sobretudo quando
a empresa for diretamente interessada na execuo do projeto67. Fixou,
64 167. Puesto que el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participacin
en todas las fases de planeacin y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio
sobre el cual se asienta una comunidad indgena o tribal, u otros derechos esenciales
para su supervivencia como pueblo, estos procesos de dilogo y bsqueda de acuerdos
deben realizarse desde las primeras etapas de la elaboracin o planificacin de la medida
propuesta, a fin de que los pueblos indgenas puedan verdaderamente participar e influir en
el proceso de adopcin de decisiones, de conformidad con los estndares internacionales
pertinentes (CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 49-50).
65 Asimismo, se debe consultar con el pueblo Saramaka, de conformidad con sus propias
tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversin y no nicamente
cuando surja la necesidad de obtener la aprobacin de la comunidad, si ste fuera el caso. El
aviso temprano proporciona un tiempo para la discusin interna dentro de las comunidades
y para brindar una adecuada respuesta al Estado (CORTE IDH, 2007, op. cit., p. 42).
66 CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 64.
67 199. Es decir, el Estado no slo deleg en parte, inadecuadamente, en una empresa
privada su obligacin de consulta, en incumplimiento del referido principio de buena fe y
de su obligacin de garantizar el derecho del Pueblo Sarayaku a la participacin, sino que
desfavoreci un clima de respeto entre las comunidades indgenas de la zona, al favorecer
la ejecucin de un contrato de exploracin petrolera. (CORTE IDH. Caso del Pueblo Indgena
Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Sentencia Serie C N 245 del 27 de junio de 2012, p. 61-62).
105

ainda, o entendimento de que dever do Estado demonstrar a realizao
da consulta prvia, bem como a observncia de todas as suas garantias68.
Nesse ponto, importante destacar que o adjetivo livre exige que
o povo consultado no seja alvo de qualquer presso, quer por parte do
condutor do processo (Estado) ou de atores privados, para participar do
processo de consulta ou tomar uma deciso. Na prtica, isso impede a
presena de atores armados (Polcia ou Exrcito), a negociao direta e
individual com membros da comunidade que desrespeitem a organizao social69, a entrega de presentes (como dinheiro, animais e servios)
em troca da participao ou deciso etc. Esses impedimentos tambm
expressam a boa-f que deve nortear o processo de consulta70.
A metodologia um dos aspectos mais sensveis do processo de

consulta prvia, pois se d em um contexto intercultural com profundas
assimetrias socioeconmicas. A ausncia de garantias e, portanto, de
mecanismos de mitigao temporria das assimetrias entre comunidade
consultada, empresas e Estados faz com que a consulta se torne um
espao no qual a comunidade tem escasso poder de negociao e um
mnimo poder de deciso71.
106
O processo de consulta adequado e acessvel deve respeitar a

organizao poltica da comunidade e possibilitar sua plena compreenso, atentando para a diversidade lingustica e valendo-se de intrpretes,
caso seja necessrio72.
A ateno diversidade lingustica chave para que a consulta
seja de fato informada. O Estado deve assegurar que os povos consul68 179. Es necesario aclarar que es deber del Estado y no de los pueblos indgenas
demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la
consulta previa fueron efectivamente garantizadas. (CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 53).
69 No caso Kichwa de Sarayaku vs. Equador, a Corte pontuou que a empresa CGC, ao
negociar diretamente com alguns membros do povo, desrespeitou a organizao poltica
dos Kichwa de Sarayaku, motivo pelo qual as reunies no podem ser tidas como consulta
adequada e acessvel (CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 64).
70 Conveno n. 169, art. 6, 2.
71
RODRGUEZ GARAVITO, op. cit., p. 46.
72 CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 62.
tados tenham conhecimento dos possveis riscos, incluindo riscos ambientais e de sobrevivncia, para que a discusso ocorra com o pleno
conhecimento e que o projeto seja aceito ou rejeitado de forma voluntria e consciente73.
A Conveno n. 169 fala em procedimentos apropriados, o que
significa configurar as especificidades do processo de consulta de acordo com o caso concreto especfico, isto , de acordo com as caractersticas peculiares do povo consultado e da medida a ser implementada:
As, tales procesos deben incluir, segn criterios sistemticos y preestablecidos, distintas formas de organizacin indgena, siempre que respondan a procesos internos de estos pueblos. La adecuacin tambin
implica que la consulta tiene una dimensin temporal, que de nuevo depende de las circunstancias precisas de la medida propuesta, teniendo
en cuenta el respeto a las formas indgenas de decisin74.
Por essa razo, necessria a realizao da etapa pr-consultiva,

na qual a comunidade consultada definir a metodologia do processo,
em especial a durao, data, local, lngua, representantes, forma de deliberao etc. Os parmetros definidos devem ser respeitados necessariamente ao longo da consulta.
Por fim, cabe discutir os efeitos do processo de consulta. O art. 6,
2, da Conveno n. 169 estatui que a consulta tem como objetivo chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas. O objetivo no se confunde com os efeitos. O consentimento
como finalidade significa que o Estado deve buscar que a comunidade
consultada concorde com a medida. O consentimento enquanto requisito, no entanto, impe que a manifestao da comunidade condicione a
deliberao estatal75.
73 O dever de consultar requiere que el Estado acepte y brinde informacin, e implica
una comunicacin constante entre las partes y que el Estado debe asegurarse de que los
miembros de las comunidades consultadas tengan conocimiento de los posibles riesgos,
incluido los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo
o inversin propuesto con conocimiento (CORTE IDH, 2007, p. 42).
74 CORTE IDH, 2012, op. cit., p. 62-63.
75 Aqu cabe distinguir el consentimiento como la finalidad de un proceso de
consulta, del consentimiento como requisito para que el Estado tome una decisin.
107

A Conveno n. 169 se limita a dizer que o consentimento finalidade do processo, no determinando quais sero os efeitos da consulta, isto , se o consentimento ou no requisito para que o Estado
tome a deciso.
Em 2003, a OIT se posicionou esclarecendo que a Conveno n.
169 no outorga aos povos indgenas e tribais o direito ao veto:
El Convenio no otorga a los pueblos indgenas y tribales el derecho de
veto. El Convenio especifica que no debe tomarse ninguna medida contraria al deseo de los pueblos indgenas y tribales, pero esto no significa
que en caso de desacuerdo nada puedan hacer76.
O Supremo Tribunal Federal se manifestou nesse sentido no

voto do ministro Lus Roberto Barroso em julgamento de embargos de
declarao no caso Raposa Serra do Sol:
108
Os ndios devem ser ouvidos e seus interesses devem ser honesta e

seriamente considerados. Disso no se extrai, porm, que a deliberao
tomada, ao final, s possa valer se contar com a sua aquiescncia. Em
uma democracia, as divergncias so normais e esperadas. Nenhum indivduo ou grupo social tem o direito subjetivo de determinar sozinho a
deciso do Estado. No esse tipo de prerrogativa que a Constituio
atribuiu aos ndios77.
Todavia, esse posicionamento se revela pouco garantista aos direitos indgenas e contrrio Declarao das Naes Unidas sobre direitos dos povos indgenas e jurisprudncia da Corte IDH. As hipteses
El consentimiento como finalidad del proceso de consulta significa que el Estado debe
organizar los procedimientos de tal modo que estn orientados al logro del consentimiento
o acuerdo. Sin embargo, si an instaurados dichos procedimientos de buena fe, no se
logra dicho consentimiento o acuerdo, la consulta sigue siendo vlida y el Estado est
facultado a tornar una decisin. (FAJARDO, Raquel Yrigoyen. De la tutela a los derechos de
libre determinacin del desarollo, participacin, consulta y consentimiento: fundamentos,
balance y retos para su implementacin. Amaznica Revista de Antropologia, Belm/PA,
v. 1, n. 2, p. 368-405, 2009).
76 Organizao Internacional do Trabalho. Convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas
y tribales: um manual. Genebra: OIT, 2003, p. 16.
77 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Embargos de Declarao na Pet 3.388/RR. Relator
ministro Lus Roberto Barroso. Braslia: 23 out. 2013, p. 30.
em que exigido o consentimento prvio, livre e informado para a autorizao da medida esto crescendo.
A Declarao prev cinco casos em que o consentimento exigncia para que o Estado adote a medida: I) remoo dos povos indgenas para fora de seus territrios78; II) privao de bens culturais, intelectuais, religiosos e espirituais79; III) privao do territrio e dos recursos por
meio de confisco, tomada, ocupao, utilizao ou dano80; IV) armazenamento ou eliminao de materiais perigosos em terras ou territrios
indgenas81 e; V) projeto que afete as terras, territrios ou outros recursos,
particularmente em relao ao desenvolvimento, utilizao ou explorao de recursos minerais, hdricos ou de outro tipo82.
A Corte IDH, por sua vez, entende, de maneira mais genrica, que
quando se tratar de grandes planos de desenvolvimento ou de investimentos suscetveis de causar impactos profundos nos direitos da comunidade, o Estado deve obter o consentimento prvio, livre e informado,
no sendo suficiente a simples consulta:
78 Art. 10. Os povos indgenas no sero removidos fora de suas terras ou territrios.
Nenhum traslado se realizar sem o consentimento livre, prvio e informado dos povos
indgenas interessados e sem um acordo prvio sobre uma indenizao justa e equitativa
e, sempre que possvel, com a opo do regresso.
79 Art. 11, 2. Os Estados proporcionaro reparao por meio de mecanismos eficazes,
que podero incluir a restituio, estabelecidos conjuntamente com os povos indgenas,
em relao aos bens culturais, intelectuais, religiosos e espirituais de que tenham sido
privados sem o seu consentimento livre, prvio e informado, ou em violao s suas leis,
tradies e costumes.
80 Art. 28, 1. Os povos indgenas tm direito reparao, por meios que podem incluir a
restituio ou, quando isso no for possvel, uma indenizao justa, imparcial e eqitativa,
pelas terras, territrios e recursos que possuam tradicionalmente ou de outra forma
ocupavam ou utilizavam, e que tenham sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados ou
danificados sem seu consentimento livre, prvio e informado.
81 Art. 29, 2. Os Estados adotaro medidas eficazes para garantir que no se armazenem,
nem se eliminem materiais perigosos nas terras ou territrios dos povos indgenas, sem
seu consentimento livre, prvio e informado.
82 Art. 32, 2. Os Estados celebraro consultas e cooperaro de boa-f com os povos
indgenas interessados, por meio de suas prprias instituies representativas, a fim de
obter seu consentimento livre e informado antes de aprovar qualquer projeto que afete
suas terras ou territrios e outros recursos, particularmente em relao ao desenvolvimento,
utilizao ou explorao de recursos minerais, hdricos ou de outro tipo.
109

La Corte coincide con el Estado y adems considera que, adicionalmente a la consulta que se requiere siempre que haya un plan de desarrollo
o inversin dentro del territorio tradicional Saramaka, la salvaguarda de
participacin efectiva que se requiere cuando se trate de grandes planes
de desarrollo o inversin que puedan tener un impacto profundo en los
derechos de propiedad de los miembros del pueblo Saramaka a gran
parte de su territorio, debe entenderse como requiriendo adicionalmente
la obligacin de obtener el consentimiento libre, previo e informado del
pueblo Saramaka, segn sus costumbres y tradiciones83.
Portanto, os efeitos da consulta ou consentimento dependero da natureza da medida proposta.

Quaisquer que sejam os efeitos da consulta, esta se difere da
audincia pblica e da oitiva constitucional, na medida em que tem como
fundamento a autodeterminao, entendida como a possibilidade de os
prprios povos indgenas decidirem seus destinos.
Ilustrativamente, a OIT, em observao individual dirigida ao governo brasileiro em 2012, concluiu que as reunies conduzidas com os
povos indgenas durante o licenciamento da UHE Belo Monte no esto
de acordo com os requisitos da Conveno n. 169, pois no permitiram
que os povos indgenas definissem suas prioridades:
110
La Comisin estima que, segn la documentacin y la informacin suministrada por el Gobierno, los procedimientos llevados a cabo hasta
ahora sin bien fueron amplios no renen los requisitos establecidos en
los artculos 6 y 15 del Convenio tal como fueron descriptos ms arriba
y tampoco demuestran que se haya permitido a los pueblos indgenas
participar de manera efectiva en la determinacin de sus prioridades de
conformidad con el artculo 7 del Convenio84.
Considerando que a autodeterminao o ncleo do direito

consulta (e sendo este exatamente o seu principal trao distintivo em
relao s outras formas de participao), um procedimento s ser consulta prvia se permitir, em maior ou menor grau, que os povos indgenas
tenham controle sobre os seus prprios destinos.
83 CORTE IDH, 2007, op. cit., p. 44.
84 Organizao Internacional do Trabalho. Conferencia Internacional del Trabajo,
101. reunin, 2012. Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones, Informe III (Parte 1A). Genebra: OIT, ILC.101/III/1, 2012, p. 1035.
Concluso
O estudo individualizado da audincia pblica, oitiva constitucional e consulta prvia permitiu identificar aspectos comuns entre os institutos, que podem ser resumidos na necessidade do vis intercultural:
respeito organizao social, cosmologia, temporalidade, lngua, locais
sagrados dos povos indgenas etc.
Como visto acima, pacfica a distino entre audincia pblica
e consulta prvia na doutrina e jurisprudncia internacional. No que diz
respeito consulta prvia e oitiva, todavia, a diferenciao permanece
controvertida. A advogada Isabela Figueroa, por exemplo, defende que a
oitiva uma modalidade especfica de consulta prvia:
La Constitucin brasilera determina que el aprovechamiento de los recursos hdricos en tierras indgenas, as como la prospeccin y la exploracin de los minerales en aquellas tierras, slo pueden ser realizadas
con la autorizacin del Congreso Nacional, en los trminos del 3 de su
artculo 231. El Congreso Nacional, a su vez, tiene el deber (y la competencia exclusiva) de consultar a las comunidades potencialmente afectadas antes de autorizar tales emprendimientos85.
Tal posicionamento est assentado mais em constataes pragmticas que propriamente jurdicas: se o governo brasileiro nunca realizou uma nica consulta nos moldes do que determina a Conveno n.
169, torna-se muito difcil sustentar politicamente dois momentos participativos, sobretudo considerando a urgncia com que o Governo Federal
vem implementando seus projetos prioritrios.
No entanto, juridicamente a confuso entre os institutos no tem
fundamento. Conforme largamente discutido, os principais aspectos da
audincia pblica, oitiva constitucional e consulta prvia como sujeitos, fundamento jurdico, momento, finalidade, efeitos jurdicos etc. so
distintos (vide anexo I). No h sobreposio. O respeito a esses trs
direitos contribui para que o Brasil se desenvolva de forma intercultural,
pois o desenvolvimento que se faz sem ou contra os povos indgenas
viola a Constituio.
85 FIGUEROA, Isabela. El Convenio 169 de la OIT y el deber del Estado brasilero de
consultar a los pueblos indgenas e tribales. In: LA TORRE, Lily. La Consulta Previa con los
Pueblos Indgenas: legislacin y jurisprudencia en Brasil, Colombia, Ecuador y Per. Quito:
Red Jurdica para la Defensa de la Amazona, 2009, p. 32-33.
111
Anexo I. Quadro comparativo:

Audincia Pblica, Oitiva Constitucional e
Consulta Prvia
Hipteses
Audincia pblica
Legislao
Sujeitos
112
Condutor
Participao
do
empreendedor
Fundamento
jurdico
Constituio
Federal, art.
225, 1, IV; Lei
n. 9.784/1999;
Resolues
CONAMA n.
01/1986 e 09/1987.
Sociedade civil
de modo geral,
o que inclui
povos indgenas,
comunidades
quilombolas e
comunidades
tradicionais.
rgo de meio
ambiente
responsvel pelo
licenciamento
ambiental
(Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 3).
Inexiste
impedimento legal
de participao
do empreendedor,
desde que o
rgo licenciador
conduza toda a
audincia pblica.
Direito
informao e
participao.
Constituio Federal,
art. 231, 3.
Povos indgenas.
Congresso Nacional.
Consulta prvia
Conveno n. 169
da OIT, artigos 6 e
15, e Declarao das
Naes Unidas sobre
os direitos dos povos
indgenas, artigos
18 e 19.
Critrio de
incidncia
Todos os sujeitos
da Conveno n.
169, quais sejam
povos indgenas,
comunidades
quilombolas e
comunidades
tradicionais.
rgo ou ente pblico
no interessado
diretamente na
execuo de medida.
(Conveno n. 169,
art. 6, 1; CIDH, caso
del Pueblo Indgena
Kichwa de Sarayaku
vs. Ecuador. Sentencia
Serie C n. 245 del 27
de junio de 2012,
p. 61-62).
O empreendedor
no participa da
oitiva constitucional,
que ocorre
exclusivamente
entre a comisso
mista designada pelo
Congresso Nacional
e os povos indgenas.
permitida a
participao do
empreendedor apenas
em algumas etapas do
processo de consulta.
Direito ao usufruto
exclusivo dos
recursos naturais e
ao territrio.
Direito
autodeterminao.
Audincia pblica
Consulta prvia
Toda atividade
modificadora do
meio ambiente
(Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 2 c/c
art. 11, 2).
Aproveitamento
dos recursos
hdricos, includos
os potenciais
energticos, e
pesquisa e lavra das
riquezas minerais em
terras indgenas.
Medidas
administrativas e
legislativas suscetveis
de afetar determinada
comunidade
(Conveno n. 169,
art. 6, 1, a).
Localizao em
Terra Indgena
(interpretao ampla
a partir do instituto do
indigenato).
Afetao a direitos
coletivos de uma
comunidade
culturalmente
diferenciada
(Conveno n. 169,
art. 6, 1, a).
Sempre que o
rgo licenciador
julgar necessrio
e quando for
solicitado por
entidade civil ou
pelo Ministrio
Pblico (Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 2).
Momento
Aps o
recebimento
do RIMA pelo
rgo licenciador
(Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 2, 1).
Metodologia
Ser dirigida pelo

representante do
rgo licenciador
que, aps a
exposio objetiva
do projeto e do
seu respectivo
RIMA, abrir as
discusses com
os interessados
presentes
(Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 3).
Aps o EIA e antes

de o Congresso
Nacional editar o
Decreto Legislativo
autorizador (TRF 1
Regio Embargos
de Declarao na
Apelao Cvel
2006.39.03.0007118/PA. Relator:
desembargador
federal Souza
Prudente. Data: 14
ago. 2012).
O Congresso
Nacional dever
compor comisso
mista para ir ao
territrio indgena
realizar a oitiva
(Constituio Federal,
art. 58, 2).
Antes da autorizao
da medida e desde as
primeiras etapas de
planejamento da obra,
inclusive durante o
EIA (Conveno n. 169,
art. 6, 1, a; CIDH, caso
del Pueblo Saramaka
vs. Surinam. Sentencia
de noviembre de
2007, p. 42; caso
del Pueblo Indgena
Kichwa de Sarayaku
vs. Ecuador. Sentencia
de junio de 2012,
p. 64).
Procedimentos
apropriados, a serem
definidos pela
prpria comunidade
consultada
(Conveno n. 169,
art. 6, 1, a).
113
Audincia pblica
Finalidade
114
Efeitos
jurdicos
Inobservncia
Expor aos
interessados
o contedo do
produto em
anlise e do seu
referido RIMA,
dirimindo dvidas
e recolhendo
dos presentes
as crticas e
sugestes a
respeito (Resoluo
CONAMA n.
01/1986, art. 1).
Serve de base,
juntamente com o
RIMA, para anlise
e parecer final do
licenciador quanto
viabilidade
ambiental do
projeto (Resoluo
CONAMA n.
09/1987, art. 5).
Invalidade da
licena concedida
(Resoluo
CONAMA n.
01/1986,
art. 2, 2).
Consulta prvia
Subsidiar a tomada
de deciso pelo
Congresso Nacional.
Chegar a um
acordo e conseguir
o consentimento
acerca das medidas
propostas (Conveno
n. 169, art. 6, 2).
Existem trs
posicionamentos
distintos: I) o
Congresso Nacional
no est vinculado
deliberao dos
indgenas; II) nos
casos em que haver
impacto agressivo,
o Congresso no
poder autorizar o
empreendimento;
III) a manifestao
dos indgenas
condicionar a
deliberao do
Congresso Nacional.
Consulta ou
consentimento, a
depender da natureza
e amplitude da medida
consultada.
A Declarao das
Naes Unidas sobre
Direitos dos Povos
Indgenas prev
cinco hipteses
em que exigido
o consentimento
(artigos. 10; 11, 2; 28, 1;
29, 2; 32, 2).
A Corte IDH exige
o consentimento
quando se tratar de
projetos suscetveis
de causar impactos
profundos nos direitos
da comunidade (CIDH,
caso del Pueblo
Saramaka vs. Surinam.
Sentencia Serie
C n. 172 del 28 de
noviembre de 2007,
p. 44).
Inconstitucionalidade
formal do Decreto Legislativo autorizador.
Nulidade da
autorizao.
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Socioeconmicos, 2012.
Autonomia indgena no Brasil:

desafios e possibilidades
Gersem Baniwa
Professor da Universidade Federal do Amazonas e Diretor-Presidente do Centro Indgena de Estudos Pesquisas.
116
De acordo com as conceituaes mais comuns, povos indgenas so aqueles descendentes de povos que habitavam o continente
americano muito antes da conquista europeia e que continuam vivendo
segundo suas prprias instituies sociais, econmicas, culturais, religiosas e polticas. So povos que, por manterem seus sistemas educativos,
cosmolgicos, filosficos e epistemolgicos prprios, mantm algum
grau de autonomia em relao sociedade nacional ou global dominante. Muitas comunidades indgenas, por exemplo, no precisam do mercado de trabalho para garantir seu sustento dirio, que assegurado por
meio de prticas de caa, pesca, roas e trocas interfamiliares. Tambm
em muitas comunidades indgenas, quando algum comete uma infrao (crime), no preciso acionar a poltica para resolver o problema, pois
existem sistemas jurdicos tradicionais prprios que so aplicados.
A Constituio Federal de 1988, em vigor, reconheceu esses sistemas prprios de organizao social, poltica e jurdica como fundamentais para a continuidade tnica e cultural desses povos, e determinou que
o Estado criasse condies adequadas para garantir, proteger e promover
tais direitos. Ao reconhecer os sistemas de conhecimentos, de valores e
de organizao social dos povos indgenas, a Carta Magna assegurou o
direito de autonomia tnica e cultural desses povos. Em funo disso, a
terra indgena foi considerada coletiva e de importncia vital, pois est
diretamente relacionada aos valores espirituais e ao desenvolvimento da
117

cultura e do bem viver. No mbito da poltica nacional de educao escolar indgena, o governo passou a reconhecer e promover, ao menos em
discursos e por meio de normas, os processos educativos tradicionais
prprios, com a chamada escola indgena especfica e diferenciada.
A continuidade ou a retomada dos planos de vida de cada povo

indgena, tambm denominados projetos societrios ou projetos de futuro, depende das lutas por reconhecimento tnico, direitos polticos e
direitos de cidadania, pois fazem parte de um projeto maior que consiste
na retomada da autonomia tnica, desta vez no mbito do Estado. A cidadania a pertena passiva e ativa de indivduos a um Estado-Nao,
com direitos e obrigaes universais em um especfico nvel de igualdade. As pessoas e coletividades podem possuir seus prprios imperativos
morais, costumes ou mesmo direitos especficos, mas estes se tornaro
direito de cidadania se forem aplicados e garantidos pelo Estado.
118
O atual indigenismo brasileiro tem como caracterstica principal a

retrica da luta por reconhecimento dos direitos indgenas na qualidade
de coletividades histricas e como sujeitos de direitos especficos,
pautada pelas tendncias polticas e ideolgicas do multiculturalismo1.
Multiculturalismo e pluriculturalismo so formas de pensar polticas que
considerem a diversidade de povos e de culturas. Os povos indgenas so
percebidos como organizaes socioculturais e sociopolticas autnomas,
e as polticas governamentais precisam ser aplicadas para garantir a
continuidade de suas culturas, lnguas e conhecimentos e para que sejam
valorizados, transmitidos e perpetuados pelas geraes presentes e
futuras, garantindo ao mesmo tempo o acesso aos recursos modernos2.
Do ponto de vista dos ndios, a cidadania desejada na medida
em que necessitam do amparo das leis do Pas para reivindicar seus direitos terra, sade, educao, cultura, autossustentao e outros
direitos no mbito do Estado nacional. No interior das comunidades indgenas, a Carteira de Identidade desnecessria, mas torna-se imprescindvel quando lidam com a sociedade nacional. A antroploga Alcida Ra1
KYMLICKA, Will. Las polticas del multiculturalismo. In: Ciudadana Multicultural.
Barcelona: Paids, 1996.
2 LUCIANO, Gersem Jos dos Santos. Educao para manejo do mundo: entre a escola
ideal e a escola real no Alto Rio Negro. Rio de Janeiro: Contra Capa; Laced, 2013.
mos3 afirma que enquanto os brancos naturalizam a cidadania, os ndios

instrumentalizam-na, uma vez que o que natural a sua especificidade
tnica. Os povos indgenas, por sua condio demogrfica inferior, tm
procurado sabiamente articular os sentidos natural e instrumental da cidadania, aliados noo de direitos universais do Homem, em favor de
seus direitos e interesses especficos.
Para a consolidao da cidadania diferenciada dos povos indgenas, preciso incorporar quela a noo do reconhecimento do direito
de diferenciao, garantindo a igualdade de condies no pela semelhana mas pela equivalncia, criando novos campos sociais e polticos
nos quais os ndios sejam cidados do Brasil e, ao mesmo tempo, membros plenos de suas respectivas sociedades tnicas. A ideia do Brasil
como um pas pluritnico uma porta de entrada para isso, mas no
suficiente enquanto o exerccio da multiculturalidade no for incorporado
vida prtica da sociedade nacional. Somente a convivncia intercultural efetiva capaz de possibilitar a coexistncia da lgica da etnia e da
lgica da cidadania. O status de cidadania valorizado pelos indgenas
no somente como instrumento de garantia dos direitos bsicos, como
possuir documentos civis e ter acesso a polticas pblicas, mas principalmente como instrumento de acesso a direitos estratgicos, como participao e representao poltica que os habilitem a influenciar as tomadas
de decises de seus interesses4.
Um dos objetivos dos povos indgenas alcanar considervel
grau de autonomia dentro de seus territrios. A luta por reconhecimento,
protagonismo e cidadania deve lev-los a estabelecer condies para
retomar pelo menos parte da autonomia etnopoltica perdida ao longo
do processo de dominao colonial. Para as lideranas indgenas, a autonomia tem dois significados: liberdade de viver segundo suas culturas
e tradies, e liberdade de acessar direitos sociais e polticos emanados
da sociedade moderna e do Estado.
Uma comunidade vivendo livre e tranquilamente sua vida, de acordo com
suas culturas e tradies, mas com liberdade e condies de acesso ao
3 RAMOS, Alcida Rita. Os direitos do ndio no Brasil na encruzilhada da cidadania. In:
Srie Antropolgica, n. 116, Universidade de Braslia: Departamento de Antropologia, 1991.
4
LUCIANO, op. cit.
119

mundo branco para acessar os direitos, benefcios, servios e bens da sociedade moderna. a liberdade e possibilidade de circular no seu mundo
e no mundo do branco de forma consciente, respeitosa e reconhecida5.
O depoimento revela duas compreenses centrais da autonomia

indgena. O primeiro princpio o de garantir liberdade interna ou autogovernana tnica; o segundo princpio o da liberdade de acesso ao mundo branco. O que tem de comum entre os dois campos a necessidade
de que essa circulao nos dois mundos seja de forma articulada, manejada, afirmativa, reconhecida e respeitosa. O que se espera da autonomia
a possibilidade de superao da fase cruel do perodo colonial violento
e dominador, que levou esses povos profunda baixa autoestima e
negao de si mesmos. A valorizao dos documentos emitidos pelos
brancos representa a concretude desse reconhecimento de brasilidade,
de cidadania, do direito de livre circulao e empoderamento poltico e
cultural junto sociedade nacional.
Quando o ndio tira documento como Carteira de Identidade, CPF, Ttulo

de eleitor, ele se sente orgulhoso, valorizado, reconhecido. por que ele
est conquistando uma coisa que o far ser respeitado pelos brancos l
fora. Ele se sente mais livre em todos os ambientes, principalmente no
meio das autoridades brancas6.
120
necessrio fazer uma rpida reviso conceitual e poltica da

noo de autonomia indgena, pela necessidade de identificarmos as diferentes perspectivas apontadas na atualidade. A ideia de autonomia
para os povos originrios pode ser compreendida com base em alguns
aspectos centrais, a saber: a) reconhecimento de direitos polticos, econmicos e socioculturais por parte dos Estados nacionais; b) reconhecimento e garantia das formas prprias de participao na vida nacional e
no mbito das estruturas de poder do Estado; c) garantia do desenvolvimento autnomo; d) direito livre determinao ou autogoverno tnico,
comunitrio, municipal e regional, nos marcos dos Estados; e) compromisso e garantia do no rompimento com os Estados nacionais.
No Brasil, pouco se discute sobre a noo de autodeterminao.

Dois aspectos podem explicar essa posio indgena no Brasil. O primeiro diz respeito ao receio de falar e tratar do conceito pela posio ainda
muito conservadora do Estado brasileiro, principalmente de setores militares, que consideram tal conceito ameaador soberania do Pas. Recentemente, o general de Exrcito reformado, Luiz Gonzaga Schroeder,
ex-presidente do Clube Militar, ao se referir posse do ministro Celso
Amorim no Ministrio da Defesa, disse em entrevista:
Na minha opinio, causa apreenso. Porque o passado do ministro
Amorim, na rea diplomtica, foi um passado triste para a diplomacia
brasileira. uma histria negra da diplomacia brasileira [...]. Alm do mais,
na poca do ministro Amorim, ele deixou passar um ato que eu considero um crime de lesa-ptria. Ele deixou ser aprovada na ONU (Organizao das Naes Unidas) a Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas,
que afronta a soberania brasileira7.
O segundo aspecto refere-se ao atual contexto histrico de afirmao de espao sociopoltico dos povos indgenas frente ao Estado
e sociedade nacional, que ainda demanda abertura e construo de
dilogo. Demandar ao Estado e sociedade nacional uma agenda de
discusso sobre o direito de autodeterminao e autogoverno poderia
dificultar ainda mais o tnue processo de construo de dilogo.
A autonomia buscada pelos povos indgenas limita-se autonomia tnico-comunitria e etnoterritorial, cujo objetivo garantir que as
comunidades continuem vivendo livremente, de acordo com seus costumes e tradies. Existem outras dimenses da autonomia indgena referentes a relaes que se estabelecem fora das aldeias. O longo processo
de colonizao enfraqueceu as suas formas tradicionais de organizao
social e poltica, e com isso os ndios foram perdendo controle sobre a
organizao interna da vida. Agentes de ONGs, de igrejas e de setores
do governo impem controle sobre a vida nas aldeias, por meio de diversos instrumentos e recursos, principalmente das polticas pblicas. Isso
se torna mais grave quando os povos no tm participao ou influncia
5 Entrevista com Franklin Baniwa em Braslia, no dia 29.6.2011, concedida ao autor por
ocasio de suas pesquisas de doutorado.
6 Entrevista com Franklin Baniwa em Braslia, no dia 29.6.2011, concedida ao autor por
ocasio de suas pesquisas de doutorado.
7 Terra Magazine, 17.8.2011. Disponvel em: <http://terramagazine.terra.com.br/

interna/0,,OI5300189-EI6578,00-General+Amorim+e+historia+negra+da+diplomacia+
brasileira.html>.
121
sobre essas polticas, desde a sua formulao nos gabinetes urbanos at

a execuo delas nas terras indgenas. Desse modo, autonomia indgena tambm significa avanar no controle poltico interno e externo sobre
questes de seus interesses. A necessidade de participao e representao poltica no mbito do Estado e da sociedade nacional outra
condio para a autonomia indgena e deve basear-se em dois pilares:
o controle da vida nas aldeias e terras indgenas e o mundo e poder dos
brancos. Para que a participao poltica acontea de forma menos assimtrica, os indgenas necessitam ter domnio dos cdigos socioculturais,
polticos e epistemolgicos da sociedade nacional, dialogando com os
cdigos de sua cultura, cosmoviso e epistemologia.
122
Contudo, participao e representao passam necessariamente

pelo poder de mobilizao poltica e argumentao tcnico-cientfica, ou
seja, pela necessidade indiscutvel de formao poltica, tcnica e acadmica. Nesse sentido, no basta ser portador de capital cultural genuno ou de organizao e mobilidade poltica; necessrio, sobretudo, ter
conscincia e atitude poltica. Aqui reside a principal limitao ou fraqueza do atual movimento indgena brasileiro, que a incompreenso do
contexto sociopoltico em jogo, na sua totalidade. O movimento indgena precisa adquirir uma compreenso clara das regras do jogo poltico
em vigor para evitar ou diminuir riscos eminentes ou j experimentados
e aproveitar as oportunidades, possibilidades e potencialidades que a
sociedade ou o prprio movimento indgena apresentam. Todavia, essa
capacidade precisa ser adquirida e apropriada por uma boa e adequada
formao poltica.
Na tentativa de exemplificar o desafio da conscincia e atitude
poltica, apresento a questo partidria que envolve o movimento indgena no estado do Amazonas. No perodo de elaborao deste artigo,
acompanhava atentamente algumas poucas discusses, mas muitas
negociaes dispersas, desarticuladas e por vezes hostis s prprias
perspectivas do movimento, sobre participao e envolvimento indgena
nas eleies de 2014. No incio houve tentativas, por parte de algumas
lideranas indgenas, de articular candidaturas arquitetadas e chanceladas pelo prprio movimento. Isso no demorou muito para ser inviabilizado pelos prprios indgenas interessados em candidatar-se sob imposio dos seus distintos partidos polticos dominados por elites polticas
e econmicas do Estado, que, ressalte-se, foram e so historicamente as

responsveis pela negao dos direitos indgenas e pela marginalizao,
perseguio e violncia contra os povos indgenas, ou seja, o projeto coletivo prprio de participao, representao e autonomia poltica foi rapidamente dissipado, para atender aos interesses dos partidos polticos,
contrrios aos direitos e interesses coletivos dos povos indgenas.
To logo os donos dos partidos ( assim no Brasil) tomaram conhecimento da possibilidade de o movimento indgena articular e lanar
seu candidato prprio, imediatamente reagiram, mobilizando as prprias
lideranas indgenas para inviabilizarem o projeto de autonomia de suas
comunidades e povos, pois isso poderia quebrar a hegemonia poltica
dos colonizadores no indgenas. Como resultado, nenhum candidato
indgena saiu no estado com a chancela do movimento ou de uma coletividade indgena, embora dez candidatos indgenas de seis partidos tenham conseguido registro de suas candidaturas. possvel que no seja
intencional o papel desempenhado pelas lideranas indgenas que inviabilizaram o projeto etnopoltico coletivo. Por falta de formao adequada,
no adquiriram suficiente conscincia e atitude poltica frente s presses
sedutoras e maquiavlicas dos mal intencionados polticos colonialistas
ou mesmo anti-indgenas. As lideranas indgenas foram simplesmente
manipuladas e ludibriadas. O mesmo pode ter acontecido com a maioria
dos 86 candidatos que se declararam indgenas nas eleies de 2014,
segundo dados do TSE (agosto/2014)8.
Se os candidatos indgenas so forjados dessa forma, revelia ou
mesmo contra a vontade do movimento indgena coletivo, no possvel
alimentar muitas esperanas de que, mesmo vitoriosos, os povos indgenas estaro representados ou tero apoio poltico, embora este seja
sempre o discurso de todos. o que acontece com os prefeitos indgenas
eleitos, que, no Amazonas, j somam quatro s nos ltimos dez anos. Nenhum at hoje se identificou com o movimento indgena, apesar de todos
terem chegado vitria com esse discurso e com o trabalho e a luta de
dcadas do movimento indgena. claro que se os indgenas so eleitos
sob o comando dos no indgenas por meio de seus partidos polticos,
so estes que os guiam, condicionam e impem suas pautas e bandeiras
8
Os dados do TSE foram elaborados por Ricardo Verdum e acessados via redes sociais.
123

de luta, ao invs de pautas, agendas e interesses indgenas. Isso parece
bvio, mas no ao movimento indgena e aos prprios indgenas.
Esse exemplo mostra claramente os grandes desafios para a autonomia indgena, dentro dos prprios movimentos indgenas e fora deles.
Por outro lado, a possibilidade de reconstruo da autonomia de

vida em seus territrios um novo alento para o presente e futuro desses povos. Um dos elementos centrais para a efetividade desse desejo
o incio de vrios projetos coletivos de autogesto territorial em experimentao, que devero impulsionar e subsidiar o processo de reelaborao da autonomia desejada. A autonomia, na prtica, continuou acontecendo entre eles, mesmo aps a instalao do Estado brasileiro. Muitos
povos indgenas definem e organizam suas aldeias em seus territrios,
segundo seus costumes, tradies e leis.
124
At aqui, tratou-se da noo de autonomia na perspectiva

apontada pelo Estado, a qual, entende-se, no coincide exatamente
com a ideia-prtica de autonomia pensada e desejada pelos povos
indgenas. Isso porque, na perspectiva do Estado e da sociedade dominante, autonomia est sempre relacionada a uma fronteira espacial
fsica ou simblica que envolve poder, controle, dominao e soberania.
Na perspectiva indgena o contrrio: autonomia representa fronteiras
organizadoras e facilitadoras de mobilidade e de comunicao, uma
vez que significa, como visto anteriormente, na voz de um professor
baniwa9, uma comunidade vivendo livre e tranquilamente sua vida, de
acordo com suas culturas e tradies. a liberdade e possibilidade de
circular no seu mundo e no mundo do branco de forma consciente, respeitosa e reconhecida. Desse ponto de vista, enquanto para o Estado
o conceito de autonomia limita-se a fronteiras espaciais e mobilidades
sociais, para os povos indgenas autonomia significa garantir vias espaciais de mobilidade social e csmica.
Essa noo de autonomia poltica e territorial das cosmologias
indgenas no se confunde, mas tambm no se confronta com a noo
de soberania territorial doutrinria dos Estados nacionais, em nome da
qual se praticam crimes brbaros contra grupos humanos, em guerras in9
findveis, como atualmente no Oriente Mdio. importante salientar que

as cosmologias amerndias das terras baixas, diferentemente das cosmologias das sociedades europeias, concebem o estar-no-mundo de
forma distributiva e compartilhada. Cada sociedade humana possui seu
lugar no mundo organizado e estruturado pelo criador nos primrdios
da criao do cosmo, evitando desse modo qualquer necessidade de
presuno expansionista. No se trata, portanto, de questionar ou contradizer a doutrina das fronteiras nacionais que, no discurso, so inviolveis
e doutrinrias, mas na prtica so simblicas e porosas, principalmente
no contexto atual da globalizao e da transnacionalizao das relaes
sociais e econmicas.
Portanto, a ideia de autonomia como livre circulao e comunicao no ignora as fronteiras nacionais nem as fronteiras patrimoniais
dos direitos subjetivos, prprios das sociedades contemporneas neoliberais, uma vez que esta livre circulao e comunicao precisa estar
baseada no reconhecimento, no respeito e na dignidade interpessoais e
intersocietrias, o que pressupe relaes de diferentes sujeitos e espaos sociais, ou em ltima anlise, de diferentes agencialidades.
Como se pode observar, so racionalidades distintas, mas no
necessariamente contraditrias, que em uma sociedade verdadeiramente multicultural e pluritnica deveriam ser complementares e dialgicas,
desejveis para uma coexistncia e convivncia harmoniosa. Talvez neste
desencontro de racionalidades esteja a explicao do exemplo antiautonmico da participao indgena na vida partidria de que tratamos anteriormente. Enquanto os donos (dirigentes) no indgenas dos partidos polticos esto interessados na disputa pelo poder, em definir quem e como
mandar e quem e como obedecer, os indgenas esto pensando em como
circular pelo mundo do poder, mesmo sem o poder. Por isso, as lgicas do
exerccio do poder, como controle e dominao, so pouco inteligveis e
prticas no mbito das cosmologias indgenas baseadas em epistemologias de reciprocidade, complementariedade e holismo csmico.
O desencontro das racionalidades indgenas e no indgenas
colonizadoras uma razo forte para a necessidade de se estabelecer
instrumentos adequados e eficazes de participao dos povos indgenas
nas tomadas de decises no mbito do Estado e da sociedade nacional
Franklin Baniwa, op. cit.
125
sobre o que diz respeito a eles e ao seu pas. Desse modo, a Conveno
n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ao estabelecer o
princpio jurdico de consulta prvia e informada aos povos indgenas sobre tudo o que lhes diz respeito aos Estados nacionais, o faz do ponto de
vista moral, histrico, poltico e de direito humano. O princpio, portanto,
longe de ser um direito-privilgio, um direito vital, pois a nica possibilidade de coexistncia e convivncia harmoniosa e pacfica, visto que
permite aos povos indgenas se sentirem e se perceberem reconhecidos
e aceitos plenamente na sociedade-nao, com seus direitos, especficos e plenos, respeitados e garantidos. De outro modo, estaro excludos
da sociedade-nao, que em geral provoca sentimento de insatisfao,
dio e violncia.
126
Desde o sculo XIX, ocorre a conformao do Estado brasileiro

como expresso dos interesses das elites colonizadoras. O novo Estado,
criado e organizado com base nas ideias liberais da revoluo burguesa, que triunfou na Frana em 1789, excluiu os povos indgenas do seu
projeto poltico. Desde ento o Estado brasileiro tem se tornado um fator
negativo para a continuidade dos projetos sociais e tnicos, condenando-os a um congelamento poltico, jurdico, social e econmico. O Estado
no tem sido capaz de agrupar em uma unidade coerente e equilibrada
todos os povos que convivem em seu territrio. Em consequncia, esses
grupos tm sido secularmente impedidos de influenciar na vida pblica,
a partir de suas normas, modos e cdigos culturais. Nos ltimos anos, os
povos indgenas vm se constituindo como sujeitos de seu prprio destino, fazendo valer seus direitos e cobrando dos governos, por meio de
suas organizaes, a constituio de um Estado diferente, que possibilite
a igualdade de condies de vida para todos. Propem a transformao
do estado unitrio e homogneo em um estado plural e descentralizado, que possibilite em seu interior a existncia e o desenvolvimento de
espaos de autonomia que impulsionem a conformao de um Estado
plurinacional, indispensvel para esses povos, que no podem seguir excludos da vida poltica, econmica e cultural do Pas.
As diferentes formas de autonomia indgena em construo no
esto dirigidas a negar as principais instituies vigentes, seno a torn-las mais flexveis e abertas, com capacidade para promover a coexistncia pacfica e solidria de todos os brasileiros. Para isso, esses povos
contam atualmente com convnios internacionais e leis nacionais para

garantir seus direitos. Os mais significativos, que asseguram a incluso
dos direitos coletivos dos povos indgenas, so a Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil em 2004;
a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas,
adotada em setembro de 2007 pela Assembleia Geral das Naes Unidas (ONU); e a Constituio Federal de 1988. Assim, as lutas indgenas
representam, em sua totalidade, um fato de extraordinria importncia na
histria do Estado-Nao como povos originrios. As reivindicaes por
terra, por um meio ambiente saudvel, pelo reconhecimento de sua organizao social, por suas estruturas polticas, por sistemas econmicos e
por seus smbolos de identidade esto encontrando cada vez maior justificao moral e ideolgica nas sociedades brasileira e mundial.
No discurso poltico contemporneo, esses avanos alcanados podem ser definidos como incio de processos de autonomia com
grandes possibilidades futuras. Trata-se de uma autonomia que se fundamenta na vontade de interagir, de participar e de no excluir componentes culturais e polticos diversos, com potencial para resguardar e
defender direitos que atendam a todos, pela ao tanto de governos locais como de organizaes autnomas. Com efeito, as experincias dos
povos indgenas para defender seus direitos territoriais autogestionados,
suas culturas e conhecimentos tradicionais mostram, em seu conjunto,
o avano de uma luta prpria que deve ser entendida como um esforo
transformador da sociedade. No existe um modelo acabado de autonomia indgena ps-colonial, porm, existem experincias de gesto territorial e projetos sociais que configuram entes de diferenciao ao Estado
excludente que tem insistido em ignorar os povos originrios. As possibilidades de autonomia indgena dependem de trs conceitos e prticas
polticas inseparveis: multiculturalidade, cidadania e autonomia.
A autonomia uma necessidade e condio para a continuidade
histrica dos povos originrios, enquanto direito de perpetuar seus
modos de vida em seus territrios. No est em questo a soberania
do Estado nem a negao de pertencimento a uma nao plural, que
de direito j garantido pelo Estado brasileiro, de acordo com suas leis,
tampouco desejo dos ndios o isolamento tnico. Em experincias
recentes de ocupao de espaos polticos importantes como o governo
127

do municpio, sintomtico perceber como em nenhum momento partiu
dos ndios alguma atitude de discriminao em relao minoria branca.
como acontece na Bolvia, onde, mesmo sendo os ndios majoritrios e
estando no Poder, no se viu at hoje qualquer movimentao na direo
de constituio de algum Estado indgena independente. O que os povos
indgenas reivindicam, desde o incio do atual milnio, o respeito sua
existncia histrica, aos seus direitos conquistados e transformao de
suas terras em unidades territoriais administrativamente autnomas.
tm para a organizao poltica do espao nacional e para a construo

de novas formas de convivncia nacional sob mltiplas formas de apropriao do territrio e para se construir as autonomias indgenas. A importncia das territorialidades indgenas se contrape viso comum de
que um dos principais efeitos da globalizao a fragilizao do vnculo
entre um fenmeno cultural e a sua situao geogrfica, ao transportar
at a proximidade imediata experincias e acontecimentos que na realidade se encontram distantes ou muitas vezes desespacializados.
O aspecto central dessa construo de autonomia o valor e o

espao que o territrio ocupa. Alis, depende dele qualquer possibilidade
de exerccio e de efetividade da autonomia.
Mesmo o fato de muitos povos indgenas no Brasil no viverem

mais em seus territrios ancestrais por terem sido expulsos e deslocados ao longo da histria de colonizao, no diminui a importncia do
territrio no imaginrio e na vida diria desses povos, razo pela qual o
direito terra continua sendo a principal reivindicao. E quando h o
reconhecimento de alguma terra, ainda que no seja ancestral ou originria, esse territrio comemorado, pois ele simboliza e concretiza a
relao ancestral e espiritual com o territrio cosmolgico.
Territrio todo espao imprescindvel para que um grupo tnico tenha acesso aos recursos que tornam possvel a sua reproduo
material, cultural e espiritual, de acordo com caractersticas prprias da
organizao produtiva e social, enquanto terra um espao fsico e geogrfico. A terra o espao geogrfico que compe o territrio, ao passo
que este entendido como um espao do cosmos, mais abrangente e
completo. Para os indgenas, o territrio compreende a prpria natureza
dos seres naturais e sobrenaturais, onde o rio e a montanha apresentam
seus significados e importncias cosmolgicas10.
128
O conceito etnoterritrio retoma a importncia simblica e prtica

da noo de territrio indgena, superando a noo tutelar de terra indgena que, segundo Little, uma categoria jurdica que originalmente foi estabelecida pelo Estado brasileiro para lidar com povos indgenas dentro
do marco da tutela11. Essa noo de territrio indgena recupera o sentido
simblico e cosmolgico de espao tradicional e ancestral, uma vez que,
com a tradio de relembrar os tempos dos antigos, os povos indgenas
nunca ficam sem o territrio de onde emergiram na origem do mundo
e onde esto presentes nos rituais, nas crenas, nas histrias e mitos.
Isso confirma a existncia de uma pluralidade de usos no hegemnicos
do territrio. Essa a importncia que tais territorialidades alternativas
10 LUCIANO, Gersem Jos dos Santos. O ndio brasileiro: o que voc precisa saber sobre os
povos indgenas no Brasil de hoje. Braslia: SECAD/MEC; LACED/Museu Nacional, 2006.
11 LITTLE, Paul E. Territrios sociais e povos tradicionais no Brasil: por uma antropologia
da territorialidade, Srie Antropolgica, Braslia, n. 322, 2002.
A sociodiversidade indgena no Brasil depende das configuraes territoriais que servem de referncia para os projetos societrios e
identitrios construdos historicamente por cada povo. Os projetos societrios so construdos com base nos valores simblicos da histria,
nas perspectivas polticas de autonomia etnoterritorial, nas perspectivas
de continuidade etnocultural e nas estratgias de interao com a sociedade nacional e global. Essa relao dos povos indgenas com o seu territrio foi profundamente afetada e deturpada com o processo colonial,
deflagrando transformaes em mltiplos nveis de existncia espiritual
e sociocultural. Uma das medidas poltico-administrativas adotadas pelo
poder colonial para a dominao foi impor uma diviso fragmentada e
aleatria dos territrios com limites definidos e fronteiras demarcadas,
gerando profunda desestruturao territorial, sociocultural e poltica. Funcionou, portanto, a mxima: dividir para dominar.
Outro ponto importante diz respeito possibilidade de reconstruo das chamadas autonomias territoriais no mbito dos planos coletivos
de vida. A recomposio territorial, enquanto sentimento de pertena espacial e social (identidade tnica), pode despertar e rearticular sensibilidades e capacidades coletivas e de unidades sociopolticas, fragilizadas
129
ou desarticuladas ao longo do processo colonial por modos de vida impostos por polticas baseadas nos princpios da individualidade e da governana genrica. O exerccio da autonomia ou manejo do mundo indgena pressupe referncias socioespaciais e scio-histricas. Os povos
indgenas buscam recuperar o aspecto scio-histrico (ancestralidade,
origem tnica/etnicidade, culturas, tradies) e o aspecto socioespacial
(terra e territrio) como meio para sobrevivncia, principalmente fsica. Na
atualidade esto decididos a conquistar e consolidar a dimenso do espao sociopoltico (cidadania, participao poltica e autonomia de pensamento e de decises), que completaria um importante perodo cclico
de sua histria de resilincia e afirmao do futuro mediante a sociedade
dominante, recompondo a dimenso integral da vida material e espiritual.
130
Assim, possvel pensar os Territrios Etnoeducacionais (TEEs),

os Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DISEIs) e a organizao espao-administrativa da Fundao Nacional de ndio (Funai) como experincias de autonomia de gesto pblica etnoterritorializada, com todas
as limitaes e fragilidades que devero ser enfrentadas, principalmente
quando se trata de espao estatal. Os TEEs, os DISEIs e as coordenaes regionais da Funai podero no futuro ser transformados em Unidades Territoriais Autnomas (UTA), que viabilizem um modelo de autogoverno, a exemplo de iniciativas de implantar UTAs de alguns pases
latino-americanos como Panam12 e Guatemala. As unidades territoriais
preconizadas teriam como base espacial e institucional as configuraes tnicas e no simplesmente espaos geogrficos ou administrativos. Os territrios indgenas autnomos formariam unidades polticas
integrantes da estrutura do Estado-Nao, os quais ganhariam certas
autonomias administrativas e organizariam uma administrao pblica
adequada para atender as diversas realidades indgenas do Brasil. Isso
no significa que cada terra indgena constituiria uma unidade territorial
autnoma, uma vez que muitas terras, povos e comunidades indgenas,
12 No Panam existe o territrio autnomo Kuna, que uma unidade federativa do
Estado Panamenho, portanto, com organizao e estrutura poltico-administrativa prprias,
em que os chefes do Poder Executivo (governador e vice-governador) so membros eleitos
pelo e do povo Kuna, assim como os membros da Assemblia Legislativa (Assemblia do
Povo Kuna). Em 2002 tive oportunidade de visitar o territrio autnomo Kuna e, na ocasio,
pude participar, como convidado visitante, de uma sesso ordinria da Assembleia Geral do
Parlamento Kuna, que contava com a participao do governador Kuna e do representante
(no ndio) do Governo Federal do Panam.
conforme proximidades tnicas e geogrficas, podem compor uma nica

unidade poltico-administrativa, mesmo considerando que muitos povos
esto encurralados em terras reduzidas, como os Guarani Kaiow, em
Mato Grosso do Sul, e os povos do Sul e do Nordeste.
Um outro aspecto refere-se possibilidade de construir uma experincia de participao e de controle social indgena mais efetiva no
mbito das polticas de educao escolar indgena, por meio das unidades de planejamento e gesto configuradas segundo as territorialidades
definidas coletivamente com permanente participao e envolvimento
de representantes indgenas. Os Territrios Etnoeducacionais, assim
como os Distritos Sanitrios Especiais e as Coordenaes Regionais da
Funai, preveem a constituio de colegiados representativos comisses gestoras no mbito de cada territrio, com as funes de elaborao, acompanhamento e avaliao dos planos de trabalho no mbito
dos etnoterritrios, o que pode garantir maior participao indgena em
nveis territoriais e locais, na medida que esses colegiados operam muito
perto das terras e comunidades indgenas, ou dentro delas. O bom funcionamento desses colegiados poder garantir maior rigor na aplicao
dos recursos, melhor qualidade na execuo das polticas e maior possibilidade de interveno e influncia dos povos indgenas na conduo
das polticas pblicas.
Contudo, para que os povos indgenas consigam alcanar algum
grau de reconhecimento, cidadania e autonomia, ser necessrio enfrentar e superar muitos desafios. O principal deles refere-se ao fantasma da
tutela, que persiste no pensamento e na prtica da poltica indgena e indigenista. No nos referimos apenas a formas de paternalismo, clientelismo e de dependncia viciosa de tutores oficiais, que ainda vigoram principalmente na Funai, mas, sobretudo, a formas de pensar e estabelecer
estratgias de luta adotadas por segmentos do movimento indgena,
que se aglutinam em volta do rgo e lutam para defender seus interesses privados em detrimento da luta mais ampla de seus povos. A cultura
de tutela, dependncia e submisso parece enraizada e ainda em expanso no cenrio das lutas indgenas, cada vez mais complexo e sutil, por
envolver novas lideranas emergentes filiadas s academias.
O outro desafio o de como reverter o processo de dependncia
dos povos indgenas para com o governo a fim de resolver seus proble131

mas, mesmo os mais simples, para os quais a comunidade poderia encontrar solues internamente. Essa dependncia resultado de sculos
de tutela e de paternalismo a que foram submetidos, acostumando-os a
depender de ideias, de iniciativas e de recursos externos para garantir
sua manuteno. Atualmente ainda possvel perceber vrios tipos de
tutela, praticados por diferentes instituies do Estado, das igrejas, da
academia e das ONGs.
As organizaes indgenas atuais, pelo fato de terem mltiplos

parceiros e aliados nacionais e internacionais, bem diferente de anos
atrs, tendem a se sentir mais vontade e livres para escolher e priorizar parceiros e aliados, nem sempre de forma adequada e sbia, pois
perderam tambm referncias histricas de experincias sobre quem
so ou podem ser parceiros ou aliados. Tendem, por exemplo, a priorizar
equivocadamente parcerias e alianas com instituies governamentais
ou multilaterais, devido s possibilidades de arregimentar altos recursos,
esquecendo-se de que tais instituies podem ser parceiras de projetos,
mas no aliadas da causa.
132
O Brasil, diferentemente de outros pases do continente americano, tem avanado pouco ou quase nada no debate e no exerccio de
uma sociedade ou Estado multicultural. A estrutura judiciria do Pas
exemplo clssico desse conservadorismo, que ainda insiste em orientar sua viso e prticas com base em uma comunidade imaginada de
um Brasil monocultural e monolngue. Falar de autonomia, autodeterminao ou autogoverno indgena no Brasil ainda soa nos ouvidos
dos militares, juzes e polticos como ameaa soberania territorial do
Estado-Nao, quando, no Canad, nos Estados Unidos, no Mxico, no
Panam, no Equador, no Peru, na Bolvia e em outros pases vizinhos, tais
conceitos fazem parte do vocabulrio poltico cotidiano e das prticas
em polticas pblicas. Ao contrrio do que se prega no Brasil, tais ideias
no resultaram em nenhuma forma de desintegrao da soberania dos
estados-nacionais, mas em arranjos e modelos administrativos e jurdicos mais democrticos e multiculturais. Algumas experincias, como no
Panam desde a dcada de 1950, resultaram na formao de unidades
federativas multiculturais muito prsperas social e economicamente, que
tm contribudo para a consolidao do Estado do Panam democrtico,
pacfico e do seu desenvolvimento econmico e social. Em muitos pases, as estruturas judicirias h tempo criaram varas e tribunais especia-
lizados em direitos indgenas, que incluem os direitos consuetudinrios,

abrindo procedimentos administrativos e iniciativas na rea de formao
jurdica em direitos indgenas. Essas experincias de organizao estatal multicultural enfrentam muitas contradies e problemas, mas tm
ajudado a garantir convivncia mais amistosa entre os vrios grupos
tnicos, criando espao para a continuidade e o desenvolvimento das
diversas culturas e acomodando de forma mais harmoniosa os distintos
interesses socioculturais, econmicos e polticos dos diversos grupos tnicos no interior dos Estados nacionais.
necessrio avanar no debate do multiculturalismo e nos ideais
de um pluralismo jurdico efetivo que clama por uma regulamentao que
reconhea, sobretudo, o direito efetivo de veto dos povos indgenas aos
grandes projetos de desenvolvimento regional que afetam seus territrios. Um pas continental, com uma enorme diversidade cultural e tnica,
no pode prescindir desse exerccio social, considerando que h a necessidade de garantir espao plural de convivncia e de estabelecimento
de direitos e deveres equitativos que evitem futuros conflitos e tenses
tnicas e raciais, como vimos nos ltimos anos no sul da sia e na frica
Subsaariana. O aprofundamento e a consolidao de estados-naes democrticos pressupem o exerccio pleno dos direitos individuais e coletivos. Ora, os direitos coletivos, principalmente tnico-raciais, exigem espaos polticos (poder) e administrativos (sistemas jurdicos, econmicos e
sociais) multiculturais adequados, em que os povos se sintam integrantes
plenos da sociedade nacional, mas cada um sua maneira.
nessa perspectiva etnopoltica que os povos indgenas tomaram como tema marcante e significativo o elemento territrio, que, reinterpretado de acordo com a viso cosmolgica ancestral, articula a necessidade de estabelecimento de seus novos modus vivendi e modus
operandi13, em favor de suas identidades e formas de vida, levando-se em
conta os novos quadros sociais que se apresentam e a necessidade de
corresponder s perspectivas ps-contato na relao com a sociedade
moderna, notadamente no campo dos direitos e da cidadania.
A principal argumentao quanto a essa busca por espao e autonomia a de que no basta apenas garantir o direito e as condies de
sobrevivncia ou de existncia, pois o que d sentido vida a capacida13
BOURDIEU, P. A Economia das trocas simblicas. So Paulo: Perspectiva, 1974.
133
de de seu controle ou manejo. Controle e manejo referem-se fundamentalmente ao papel de sujeito que cabe ao homem e aos grupos sociais
diante da necessidade de equilbrio e harmonia do mundo. A autonomia
comunitria, tnica e territorial reivindicada pelos indgenas obedece aos
marcos legais do Estado-Nao constitudo. A autonomia cultural no
nenhuma ameaa ao Estado-Nao; limita-se manuteno e reconquista de um alto grau de manejo sobre a tomada de decises que afetam o grupo tnico local, ou seja, controle dos recursos naturais e culturais nos marcos de seus territrios, o que requer um Estado forte, capaz
de garantir a integridade do direito.
134
Outro desafio apresentado diz respeito efetividade da cidadania diferenciada, que requer superao da ideia de que o ndio pertencente ao seu grupo tnico no poderia pertencer nao brasileira. No
passado recente, o ndio que mantinha e assumia sua identidade cultural
pertencia a uma nao diferente da nao brasileira; era baniwa, tucano, menos cidado brasileiro. Ramos14 afirma que, neste caso limitado
da noo de cidadania no singular, ela temporalizada, territorializada e
ideologizada. Falta espao tnico legitimado e apropriado complexidade pluritnica do Pas, para que os povos indgenas do Brasil sejam de
fato cidados do Brasil no campo intertnico e membros plenos de suas
respectivas sociedades.
Em resumo, o primeiro aspecto refere-se necessidade de problematizao da ideia de protagonismo e autonomia indgena. Por vezes os povos indgenas e seus aliados substancializam e automatizam
o exerccio do protagonismo e da autonomia indgena com a ideia de
que isso s ser possvel se e quando os prprios indgenas estiverem
no espao ou no comando de seus interesses (poder). Esse idealismo
ingnuo na medida em que segue a viso limitada e equivocada de
ndio hiper-real15, ou seja, ndio idealizado puro, perfeito e autossuficiente,
como se o ndio estivesse isento e imune s mazelas e malcias do mundo envolvente.
14 RAMOS, Alcida Rita. Os direitos do ndio no Brasil na encruzilhada da cidadania. Srie
Antropologia, Braslia, n. 116, 1991.
15 RAMOS, Alcida Rita. O ndio hiper-real. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So
Paulo, v. 10, n. 28, p. 5-15, jun. 1995.
O segundo aspecto est relacionado compreenso de que os

atuais modelos de espao e de exerccio do poder no mbito dos Estados nacionais, ao mesmo tempo em que so necessrios e desejveis,
representam um espao potencialmente sedutor e corruptor para qualquer indivduo ou grupo humano, ndio ou no ndio. O poder poltico,
para ndios ou no ndios, tanto pode ser um instrumento de soluo de
muitos problemas quanto pode ser um instrumento para o fracasso na
vida das pessoas e de grupos sociais. O que pode fazer a diferena no
se o ocupante do poder ndio ou no ndio, mas outras estratgias e
mecanismos de controle de poder, como por exemplo, qualificado controle social, para exercer e evitar a manipulao e cooptao do prefeito
indgena por grupos polticos brancos corruptos.
O terceiro aspecto diz respeito ao significado, ao lugar e aos modos de relaes que se estabelecem no campo do poder no mundo indgena e no mundo dos brancos. As formas de exerccio do poder no
mundo dos brancos so muitas vezes distintas e conflitantes com os
modos de exerccio de poder entre os povos indgenas.
Concluo esta reflexo reafirmando a necessidade premente de
formao poltica, tcnica e cientfica de indgenas. No me refiro a qualquer formao, mas a uma formao especfica, adequada e de qualidade.
O crescente e acelerado grau de acesso de indgenas ao ensino superior
verificado na ltima dcada, embora possa contribuir, nem de longe ser
suficiente diante da necessidade existente. No h cursos universitrios
voltados realidade do ndio e nem acho que a universidade seja para
isso, a menos que fosse uma universidade indgena, prpria, autnoma,
especfica e diferenciada. Contudo, isso um ideal, uma utopia realizvel,
porm muito distante da nossa realidade indgena e no indgena brasileira. O movimento indgena bem como seus parceiros e aliados precisam
urgentemente criar condies e mecanismos para essa formao.
H anos defendo a ideia de uma escola de formao indgena
autnoma. Autnoma na sua concepo, nas suas metodologias e na organizao de conhecimentos. Pouco importa quem garantiria a sustentao financeira, embora o ideal que fossem os prprios povos indgenas. Afinal, autonomia no uma coisa que o Estado ou algum governo
vai dar aos povos indgenas. Dever ser arrancada, exercitada, vivenciada,
135
experimentada, arriscada. Contudo, para qualquer possibilidade de sucesso, uma boa formao poltica necessria ou mesmo uma condio.
Isso porque autonomia afeta o campo das relaes polticas de poder,
extremamente complexo, sedutor, traioeiro. No um campo para lideranas principiantes ou amadoras, mesmo para aquelas melhores que
esto no universo das aldeias ou dos povos indgenas. Foi-se o tempo
em que bastava ser uma liderana tradicional a carter, extica por assim
dizer, para sensibilizar a sociedade dominante. Hoje se exige da liderana
indgena poder de convencimento no debate, na discusso e na formulao de polticas. Mais do que isso: exige-se do indgena capacidade e
habilidade para lidar com o seu mundo e com o mundo envolvente. Isso
no ruim. Isso bom. a possibilidade e oportunidade de incio de reconstruo da autonomia, na medida em que o ator, o sujeito, a agncia
das decises e da histria deixa de ser o Estado, o governo, a Funai, e
volta a ser os prprios povos indgenas, como antes da conquista colonial. Mas para isso, as lideranas precisam se preparar e se qualificar para
lidar, gerenciar e manejar essa nova e atual realidade de suas comunidades e seus povos.
136
No passado recente, os povos indgenas do Brasil contavam com

uma rede considervel de assessorias, apoiadores, aliados e colaboradores para orient-los nessas difceis discusses e decises. Contudo,
essa equipe est cada vez mais reduzida, em funo da prpria reivindicao dos povos indgenas em favor de seu protagonismo e autonomia. Portanto, os povos indgenas, por meio de suas lideranas, uma vez
bem formados e informados tero que encontrar caminhos certos para a
construo da autonomia e do futuro desejvel.
Por fim, da parte do Estado, h a necessidade tambm urgente
de criar mecanismos de participao e representao dos povos indgenas em todas as instncias de tomadas de decises. Isso se torna cada
vez mais um imperativo da governabilidade democrtica, na medida em
que esses povos avanam nas conquistas e garantias de direitos e cidadania, no crescimento demogrfico, na sua importncia sociopoltica e
estratgica em algumas unidades federativas como Roraima, Amazonas
e nas perspectivas apontadas pelo grande nmero de indgenas, profissionais, intelectuais, pesquisadores que esto sendo formados pelas
universidades. Muitos destes, em breve, sero novas lideranas, forma-
doras e mobilizadoras de suas comunidades e de seus povos, exigindo

do Estado novas formas de relaes e de distribuio do poder. Alm
disso, sempre importante destacar a importncia dos territrios indgenas, que hoje somam 13% do territrio nacional, e na Amaznia Legal representam 23%. Este patrimnio territorial, aliado sua grande sociobiodiversidade, representa uma alternativa para o Brasil. dele que o Brasil
depender muito em breve para garantir qualidade de vida ao seu povo,
em funo de seus recursos naturais estratgicos, como a gua potvel
e sua floresta viva, alm, claro, dos modos sustentveis de vida dos
povos indgenas.
Referncias
BOURDIEU, P. A Economia das trocas simblicas. So Paulo: Perspectiva, 1974.
KYMLICKA, Will. Las polticas del multiculturalismo. In: Ciudadana
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LITTLE, Paul E. Territrios sociais e povos tradicionais no Brasil: por uma
antropologia da territorialidade. Srie Antropologia, Braslia, n. 322, 2002.
LUCIANO, Gersem Jos dos Santos. O ndio brasileiro: o que voc precisa
saber sobre os povos indgenas no Brasil de hoje. Braslia: SECAD/MEC;
LACED/Museu Nacional, 2006.
______. Educao para manejo do mundo: entre a escola ideal e a escola
real no Alto Rio Negro. Rio de Janeiro: Contra Capa; Laced, 2013.
RAMOS, Alcida Rita. Os direitos do ndio no Brasil na encruzilhada da
cidadania. Srie Antropologia. Braslia, n. 116, 1991.
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Sociais, So Paulo, v. 10, n. 28, p. 5-15, jun. 1995.
137
La travesa de los Rrom

de Colombia por el OIT-169:
Notas para un balance preliminar
de los caminos recorridos
y por recorrer
Juancarlos Gamboa Martnez1
[Ponencia presentada en el marco del Seminario Internacional: 10 aos del Convenio 169 de la OIT que por convocatoria del Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP) de Brasil, se celebr entre el 23 y el 25 de abril de
2014 en Brasilia]
El presente artculo pretende esbozar un anlisis explicativo acerca de la significacin que el Convenio 169 de la OIT Sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes (OIT-169) ha tenido sobre el
proyecto de movilizacin tnica que adelanta el pueblo Rrom de Colom1 Juancarlos Gamboa Martnez. Historiador y Magster en Administracin Pblica. Ha
sido asesor de numerosas organizaciones tnicas, entre las que se pueden mencionar al
Proceso Organizativo del Pueblo Rrom (Gitano) de Colombia (PRORROM), a la Organizacin
Nacional Indgena de Colombia (ONIC), a la Coordinadora de Organizaciones Indgenas
de la Cuenca Amaznica (COICA) y a The Ktlenan National Association (KETNA). A
propsito del pueblo Rrom, ya sea como autor o coautor, ha escrito numerosos libros y
artculos acadmicos entre los que se pueden destacar los siguientes: Los Rrom de
Colombia. Itinerario de un pueblo invisible (2000), Los Gitanos en Colombia. Lmites
y posibilidades de la invisibilidad como estrategia de resistencia tnica (2002), Tras el
rastro de Melquades. Memoria y resistencia de los Rrom de Colombia (2005), Notas
introductorias sobre la Kriss Romani o Romaniya: El sistema jurdico transnacional del
pueblo Rom (2005), Los Rrom de Colombia. Del silencio a la palabra, de la invisibilizacin
al reconocimiento (2010) y El conflicto armado colombiano y las tragedias no contadas de
los Rrom (2011). Actualmente trabaja con la Defensora del Pueblo.
139

bia. En ese contexto, de la mano del Proceso Organizativo del Pueblo
Rrom (Gitano) de Colombia (PRORROM) y teniendo como referente principal algunas de las sentencias de la Corte Constitucional de Colombia
que tcita o explcitamente se refieren a este grupo tnico, se hace un somero recorrido por los principales hitos que desde mediados de 1997 a la
fecha han sido determinantes en su proceso de visibilidad y de reconocimiento de sus derechos colectivos, desde los cuales se plantean algunas
consideraciones que procuran dar cuenta de las dificultades y avances
que se han suscitado en un proceso de etnizacin y de visibilizacin que
hasta hoy no cuenta con antecedentes en ningn pas del hemisferio.
140
Cuando a mediados de 1997 comenz a gestarse el proceso de

visibilizacin del pueblo Rrom de Colombia sus primeras demandas se
fundamentaron jurdicamente en aquellos artculos de la recientemente
expedida Constitucin Poltica de 1991 que contemplaron referencias a la
proteccin de la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana y en
los que aludan de manera indistinta y genrica a los grupos tnicos. En
la Constitucin Poltica de 1991, de manera bastante desigual por cierto,
se incorporaron varios artculos con referencias precisas a los pueblos
indgenas, a las comunidades negras y a la comunidad Raizal, quedando
sin ser mencionado con nombre propio el pueblo Rrom. Pese a esta omisin tcitamente se reconoci posteriormente que el pueblo Rrom quedaba amparado en los artculos constitucionales que aluden a la nocin
de grupos tnicos.
Debieron pasar varios meses para que el espectro de instrumentos legales sobre los que hasta ese momento se estaba levantando el
proceso de visibilizacin del pueblo Rrom se ampliara de manera determinante y fue as como en el simposio: Conflictividad Multicultural
y Procesos Democrticos desarrollado en el marco del VIII Congreso
de Antropologa en Colombia celebrado en Bogot, D.C. en diciembre
de 1997, en el que valga advertir en un hecho indito participaron como
ponentes algunos Rrom, por vez primera se plante la tesis segn la cual
las disposiciones legales contenidas en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Sobre Pueblos Indgenas y Tribales
en Pases Independientes (OIT-169) son extensivas al pueblo Rrom en

su condicin de pueblo tribal.
A partir de la celebracin del VIII Congreso de Antropologa en
Colombia el proceso de visibilizacin del pueblo Rrom ya no nicamente
se fundamentaba en unos dispersos artculos constitucionales sino que
comenz explcitamente a demandar que el OIT-169 era un instrumento
internacional que perfectamente respaldaba sus demandas de reconocimiento de derechos colectivos. Sobre el particular el 25 de enero de 1998
uno de los portavoces del proceso de visibilizacin del pueblo Rrom enviaba un derecho de peticin al Ministro del Interior en el que, entre otros
asuntos, solicitaba informacin acerca de los mecanismos jurdicos que
se han previsto para desarrollar el [OIT-169] (ley 21 de 1991) en la direccin
de incorporar al pueblo Gitano a dicho Convenio [y los] instrumentos legales y normativos que se han considerado para implementar los derechos
de los grupos tnicos consagrados constitucionalmente, de manera que
explcitamente tenga en cuenta el pueblo Gitano.
II
El debate sobre la aplicabilidad al pueblo Rrom de las normas
contempladas en el OIT-169 que meses atrs haba tenido lugar en el VIII
Congreso de Antropologa en Colombia fue uno de los aspectos centrales abordados durante el desarrollo del Primer Seminario-Taller: Pasado,
Presente y Futuro del Pueblo Rrom realizado en la kumpania de Girn
(Santander) entre el 4 y 5 de agosto de 1998. En este evento en el que, por
decirlo de alguna manera, el proceso de visibilizacin del pueblo Rrom
adquiri una suerte de carta de ciudadana, se dej claramente establecido en su declaracin final que
nuestra principal demanda actual es la que las disposiciones consagradas en el [OIT-169] (Ley 21 de 4 de marzo de 1991) nos sean aplicadas
taxativamente como pueblo tribal que somos. De esta manera se iniciara
una relacin entre el pueblo Rrom y el Estado colombiano y se abrira
el sendero para que los derechos constitucionales y legales que tienen
consagrados los restantes grupos tnicos colombianos, simtricamente
nos sean otorgados. Si existen algunas disposiciones legales que el Estado ha diseado para relacionarse con los pueblos indgenas, las comu-
141

nidades afrodescendientes y Raizal, por qu no hacer justicia e implementar un marco jurdico que saque de la invisibilidad a nuestro pueblo?.
As mismo en este evento fundacional se discuti ampliamente y

aprob por consenso de todo los Rrom asistentes un proyecto de marco
jurdico para la proteccin de los derechos del pueblo Rrom que se llam
Estatuto de Autonoma Cultural del Pueblo Rrom de Colombia, el cual
se construy teniendo precisamente como referente jurdico el OIT-169.
III
142
En un contexto de euforia constitucional en el que la valoracin

y proteccin de la diversidad tnica y cultural se convierte en un componente vertebral de todo el orden jurdico del pas y en el que a su vez
se pone de manifiesto tanto desde la institucionalidad como desde la
academia un profundo desconocimiento acerca de la realidad del pueblo Rrom, se configura el escenario en el que irrumpe su demanda de
aplicabilidad del OIT-169. Dicho de otro modo, teniendo como teln de
fondo una Constitucin Poltica considerada respetuosa y garante de la
diversidad tnica y cultural, el desconocimiento que para entonces exista del pueblo Rrom antes que convertirse en un escollo para su proceso
de visibilidad y de reconocimiento de derechos colectivos, se constituy
en una gran oportunidad para que ste avanzara habida cuenta que no
existan argumentos para debatir el discurso de etnicidad que el pueblo
Rrom estaba construyendo.
Lo anterior qued bien reflejado en la respuesta que el 9 de febrero de 1998 la Direccin General de Asuntos Indgenas del Ministerio
del Interior brind a los portavoces del proceso de visibilizacin del pueblo Rrom, quienes como parte de una estrategia de cabildeo haban dirigido diversas peticiones a las instituciones relacionadas con los grupos
tnicos buscando de esta manera que se materializara su reconocimiento como uno de ellos:
Deseo hacer explcito, el especial inters de este Ministerio por conocer
a mayor profundidad la cultura del pueblo gitano, su propia conceptualizacin en relacin con la etnicidad y la cultura, su particular sistema de
parentesco, justicia, autoridad y derecho. Este Ministerio est en la mejor
disposicin de reconocer y atender requerimientos de participacin, y

construccin de relaciones de entendimiento intercultural con el pueblo
gitano, para efecto de lo cual, muy comedidamente me permito solicitarle la mayor informacin posible en relacin con: 1. Historia cultural del
pueblo gitano. 2. Datos sobre su poblacin, territorialidad y ubicacin
geogrfica en Colombia, 3. Conceptos propios sobre etnicidad y cultura,
4. Sistema de autoridad, justicia y derecho [] Finalmente, me permito
precisar que la definicin de polticas, la adecuacin institucional, la implementacin de mecanismos jurdicos y normativos para el reconocimiento y apropiada atencin al pueblo gitano deben ser construidos en
el marco de un proceso ampliamente participativo.
El 20 de febrero de 1998 el Ministerio del Interior por intermedio

de la Direccin General de Asuntos Indgenas expide el que se constituye como el primer acto administrativo del Estado colombiano en el que
se hace un taxativo reconocimiento del pueblo Rrom. Si bien este acto
administrativo, el DGAI-0864, se encuentra, por as decirlo en el escaln
ms bajo de toda la infraestructura legal habida cuenta que es apenas
un concepto tcnico, el que haya sido emitido por una dependencia del
Ministerio responsable de la relacin con grupos tnicos le dio gran legitimidad hasta el punto que todos los sucesivos reconocimientos que en
distintos niveles se sobrevendran con el tiempo, lo tomaron como punto
de partida. En relacin con el OIT-169 y los artculos constitucionales
referidos a los grupos tnicos el mencionado concepto es contundente
al reconocer que: (a) el OIT-169 cobija al pueblo Rrom como quiera que es
un pueblo con una organizacin social tradicional claramente tribal, (b) el
pueblo Rrom por su preexistencia a la conformacin de la Repblica es
un grupo tnico tambin colombiano y como tal lo ampara la legislacin
existente para grupos tnicos, y (c) se hace necesario que, guardando
una simetra positiva, se hagan los desarrollos legislativos que se requieran para que al pueblo Rrom salga de la invisibilidad y se le garanticen de
manera especial sus derechos colectivos. Sobre el particular el referido
acto administrativo dice textualmente lo siguiente:
No cabe duda que el Convenio 169 de la OIT aplica y consecuentemente
cobija a los Gitanos en Colombia y por tanto es un deber constitucional
del Estado colombiano reconocer y proteger al pueblo Gitano. Si bien la
Constitucin no dej consagradas normas explicitas al pueblo Gitano
--lo que si hace con los pueblos indgenas, comunidades negras y raiza-
143
144
les--acudiendo al artculo 7 donde se establece el carcter multitnico y

pluricultural de la Nacin, se puede colegir que las alusiones indistintas y
genricas que se hacen sobre los grupos tnicos [] estn sealando tcitamente que a estos derechos tambin tienen acceso el pueblo Gitano,
dadas sus condiciones de grupo tnico que ha hecho aportes al proceso
de conformacin de la nacionalidad. Es por ello que se puede afirmar, sin
ningn tipo de dudas, que el pueblo Gitano tiene los mismos derechos
que constitucionalmente tienen los restantes grupos tnicos colombianos, y en este sentido se debe trabajar alrededor de desarrollos legislativos que vayan en la direccin de satisfacer las demandas tnicas y
propias de este pueblo [] Por lo anterior [] se hace necesario encontrar
mecanismos jurdicos y normativos que garanticen una simetra efectiva
entre los derechos de los derechos constitucionales que tienen actualmente los pueblos indgenas y las comunidades negras, y a los que deben acceder los Gitanos. La necesidad de hacer un reconocimiento [] se
hace ms urgente si se tiene presente que ste ha sido un pueblo sobre
el cual han recado todo tipo de estereotipos racistas y discriminadores
que han provocado su sistemtica persecucin a lo largo de la historia.
Finalmente, y mientras se define algo distinto por parte del seor Ministro del Interior, la Direccin General de Asuntos Indgenas puede ser una
instancia estatal transitoria, que posteriormente puede ser definitiva en
la medida en que le definan para el efecto las funciones pertinentes al
pueblo Gitano, a travs de la cual se puede iniciar la interlocucin con
este pueblo, en razn a que existe un acumulado de experiencia en el
manejo de procesos de consulta y en el conocimiento e interpretacin
del Convenio 169 de la OIT.
Posteriormente el Ministerio del Interior ya no a travs de la Direccin General de Asuntos Indgenas como lo haba hecho precedentemente sino por intermedio de la Direccin de General de Comunidades
Negras y Minoras tnicas y Culturales (antes llamada simplemente Direccin General de Asuntos de Comunidades Negras), todo lo cual era
sintomtico que para la fecha no haba claridad sobre a qu dependencia adscribir al pueblo Rrom, emite la Resolucin No. 022 de 2 de septiembre de 1999 que tiene una enorme trascendencia no slo porque le
otorg reconocimiento legal al Proceso Organizativo del Pueblo Rrom
(Gitano) de Colombia (PRORROM), primera organizacin Rrom, sino porque nuevamente, pero en un nivel ms alto, recoge sus demandas: (a)
ratifica una vez ms que el OIT-169 se hace extensivo al pueblo Rrom, (b)
plantea que es deber constitucional del Estado colombiano proteger la

diversidad tnica y cultural del pas, de la cual hace parte el pueblo Rrom,
(c) afirma que es preciso establecer mecanismos legales y jurdicos que
garanticen simtricamente al pueblo Rrom los derechos que constitucional y legalmente le han sido reconocidos a los restantes grupos tnicos,
y (d) seala que para satisfacer las demandas del pueblo Rrom se hace
indispensable que las entidades pblicas realicen las adecuaciones institucionales que se requieran.
IV
Pese a lo importante de estos actos administrativos emitidos por
el Ministerio del Interior, los promotores del proceso de visibilizacin estimaron que ello no era suficiente y que haba que llevar esa discusin
al seno mismo de la OIT, ocasin que lleg algunos aos despus, en
agosto de 2001, cuando la Organizacin de los Pueblos Indgenas de la
Amazona Colombiana (OPIAC), con el auspicio de la OIT, convoc en
Bogot, D.C. al Seminario-Taller: Evaluacin del Convenio 169 de la OIT
en el que PRORROM particip constituyndose en la nica organizacin
tnica no indgena invitada lo cual lo cual era indicativo de la importancia
que se le vena dando a los reclamos del pueblo Rrom. En aquel escenario PRORROM present una disertacin en la que sostuvo la aplicabilidad
de las disposiciones legales del OIT-169 al pueblo Rrom a partir de cuatro
argumentos que a continuacin se presentan de manera sinttica:
(a) Legales: En el mismo OIT-169 se define con meridiana claridad
los pueblos tribales a los que sus disposiciones legales aplica (artculo
1, numeral 1, literal a) y concepta que para definir el carcter tribal de un
pueblo un criterio fundamental a tener en cuenta es su propia conciencia
de identidad tribal (artculo 1, numeral 2) lo cual como se advierte incluye
al pueblo Rrom.
De otro lado para tener en cuenta en su entera dimensin el espritu y el sentido atribuido a las disposiciones legales del OIT-169, es decir,
para realizar una interpretacin adecuada a sus contenidos y alcances
hay que tener en cuenta dos aspectos complementarios. En primer lugar
a los llamados travaux prparatoires que aluden a todos los documentos
145
que antecedieron y se utilizaron en los procesos de negociacin para

la redaccin de un instrumento internacional, y en segundo lugar, a una
lectura en conjunto de las diferentes disposiciones tomando como referencia los principios generales de participacin, consulta y respeto por la
cultura e instituciones de los pueblos interesados. En ese contexto hasta
donde se tiene informacin ni en los travaux prparatoires del OIT-169
contenidos, por ejemplo, en los Informes Sobre el Convenio No. 107 para
los aos 1988 y 1989 y en los Informes de la Comisin de Expertos ni en
las mismas disposiciones del propio OIT-169 se contemplan, ni siquiera
de manera marginal, excepciones en cuanto a la aplicacin de este instrumento internacional a los pueblos tribales.
146
(b) Antropolgicos: La diferencia fundamental entre las categoras de pueblos indgenas y pueblos tribales utilizadas por el OIT-169, radica en la continuidad histrica que aparece relacionada con el hecho de
la antecedencia de ocupacin territorial por parte de un pueblo frente a
otros pueblos distintos que llegaron con posterioridad. Sin embargo debido a la manifiesta dificultad para establecer con precisin, en determinados contextos histricos y geogrficos, cuales pueblos antecedan a la
llegada u ocupacin de otros pueblos, se hizo necesario obviar esta condicin. En ese sentido se define a los pueblos indgenas como aquellos
que mantienen continuidad histrica como sociedades previas a la invasin y colonizacin, en tanto que pueblos tribales se refiere a pueblos
que se distinguen de otros sectores de la sociedad por sus condiciones
econmicas, sociales y culturales al igual que por sus tradiciones, sistemas de gobierno o estatus legal dentro del derecho interno del Estado.
En una de las publicaciones de la OIT intitulada Los pueblos indgenas y tribales y la OIT, se aclara que la categora tribal se utiliza para
aquellos grupos que [] mantienen una estructura tribal y una afiliacin
de clan, aun cuando no necesariamente precedieron a otros pueblos en
las reas que actualmente ocupan. Consecuentemente con esto puede
decirse que la categora tribal de un pueblo aparece determinada en el
OIT-169 por la posesin de condiciones sociales, culturales y econmicas [que] les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que
estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial (artculo1, numeral 1, literal a) condiciones que definen la identidad tnica y cultural del pueblo Rrom.
(c) Histricos: Se destaca que la presencia del pueblo Rrom en

las Amricas es pre-existente a la constitucin de los actuales Estadosnacin y que en muchos pases del continente, reconzcase o no, ha
realizado significativos aportes a los procesos de consolidacin de las
respectivas naciones, los cuales desafortunadamente no han sido suficientemente estudiados ni valorados. Al respecto en la Resolucin No.
022 de 2 de septiembre de 1999 expedida por la Direccin de General
de Comunidades Negras y Minoras tnicas y Culturales del Ministerio
del Interior puede leerse que se reconoce que el pueblo Rrom [] habita
el pas ininterrumpidamente desde antes del establecimiento de la Repblica y que por consiguiente es un grupo tnico que ha realizado aportes
importantes al proceso de conformacin de la nacionalidad colombiana.
De otro lado reivindicando esta larga tradicin histrica del pueblo Rrom en el continente, en marzo de 2001 se celebr en Quito un
Cnclave Continental del Pueblo Rrom en cuya Declaracin Final denominada de manera muy sugestiva y simblica como El pueblo Rrom: el
otro hijo de la Pachamama, se hacen extensivas hacia todo el hemisferio algunas consideraciones histricas que PRORROM haba hecho en
principio para Colombia:
- Que distintas kumpeniyi y patrigrupos familiares Rrom se encuentran
viviendo en varios pases de Amrica desde la poca colonial y en ese
sentido nuestra presencia como pueblo es preexistente a la conformacin de muchas de las actuales Repblicas. Que colectivamente el pueblo Rrom no es un pueblo advenedizo ni recin llegado ni extranjero sino
que tiene una larga trayectoria y presencia en casi todos los pases del
continente americano. Que hemos realizado inconmensurables aportes,
no reconocidos por la sociedad gadyi, a los procesos de conformacin
de las nacionalidades de distintos pases del continente.
(e) Fcticos: En su momento se plantearon tres aspectos. En primer lugar y teniendo como referente la larga y compleja experiencia que
a propsito de la discusin alrededor de una declaracin de sus derechos
tuvieron en su momento los pueblos indgenas con la Organizacin de
las Naciones Unidas (ONU), PRORROM estim que existan muchos obstculos y dificultades que hacan manifiestamente imposible que se discutiera y aprobara un instrumento internacional dirigido exclusivamente
a proteger los derechos del pueblo Rrom, por lo que la recomendacin
147

iba dirigida a que el OIT-169 se asumiera como propio en la medida en
que de alguna manera recoga parte de sus demandas y reivindicaciones ms sensibles. En segundo lugar ante la inexistencia en el pas y en
el continente de normas legales encaminadas a salvaguardar los derechos del pueblo Rrom, el OIT-169 se constitua hasta la fecha en el nico
instrumento al cual ipso facto podra acudir procurando proteccin a su
integridad tnica y cultural. Finalmente, en tercer lugar, la reglamentacin
del OIT-169 a nivel domstico, segn PRPORROM, podra traducirse en
la expedicin de un marco normativo para la proteccin integral de sus
derechos, tal y como a la postre ocurri en Colombia con la promulgacin
del Decreto 2957 de 6 de agosto de 2010.
148
La afirmacin de que las normas del OIT-169 cabalmente son

aplicables a la realidad histrica, tnica y cultural del pueblo Rrom bien
pronto fue asumida por distintas organizaciones Rrom del continente. En
la ya mencionada Declaracin Final El pueblo Rrom: el otro hijo de la
Pachamama emanada del Cnclave Continental del Pueblo Rrom de las
Amricas se propone a los Estados y a los Gobiernos de las Amricas
que los que no lo han hecho ratifiquen [el OIT-169] y los que ya lo hicieron
cumplan integralmente con sus disposiciones legales teniendo en cuenta
que estas igualmente se hacen extensivas a nuestro pueblo (numeral 12).
Pese a que entre 1998 y 2001 en distintos momentos y mediante
variados mecanismos la oficina central de la OIT en Ginebra (Suiza) fue
informada por PRORROM acerca de las gestiones que desde Colombia
el pueblo Rrom haba venido adelantando en la perspectiva de que oficialmente se reconociera que en su condicin de pueblo tribal las disposiciones de este instrumento internacional le brindaba cobertura legal,
nunca se conoci ningn pronunciamiento de su Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (CEACR), la cual
slo hasta el 2006 se refiri expresamente a las comunidades negras
de Jiguamiand y Curvarad como sujetos colectivos del OIT-169, entreabriendo la puerta para que se equipararan los conceptos de pueblos
indgenas y de pueblos tribales.
VI
En la sentencia C-169 de 14 de febrero de 2001 la Corte Constitucional comenz con mayor claridad a construir una lnea jurisprudencial
encaminada a determinar que los pueblos indgenas no son los nicos
sujetos colectivos cobijados por las disposiciones legales del OIT-169,
indicando que las comunidades negras al haber sido reconocidas por la
Ley 70 de 27 de agosto de 1993 como un grupo tnico especial genera,
como consecuencia inmediata, el que [stas] adquieran la titularidad de
derechos colectivos similares a los de las comunidades indgenas, con las
diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su rgimen legal propio. Lo que es ms importante, se hacen acreedores a los derechos
que consagra el Convenio 169 de la OIT. En ese contexto esta sentencia
al estimar que la categora tribal no puede en modo alguno constreirse
exclusivamente a la nocin de tribu, establece una plena analoga entre
los conceptos pueblo tribal y grupo tnico, al definir al primero de ellos
como grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la
de la sociedad dominante.
Con el propsito de no dejar lugar a dudas sobre los sujetos colectivos a los que se les debe aplicar el OIT-169 en esta sentencia C-169
de 2001 la Corte Constitucional seala que deben concurrir dos requisitos (i) Un elemento objetivo, a saber, la existencia de rasgos culturales y
sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de
los dems sectores sociales, y (ii) un elemento subjetivo, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como
miembros de la colectividad en cuestin, con lo cual si bien pensando en
las comunidades negras a la postre por analoga incluye al pueblo Rrom.
De otro lado en la Sentencia T-1130 de 28 de noviembre de 2003,
la Corte Constitucional conceptu que existen en el pas, como realidades fcticas, comunidades que renen ciertas condiciones que determinan la existencia de un grupo culturalmente diverso, sujeto de especial
proteccin constitucional, reconociendo que estas condiciones aunque
en principio haban sido las sealadas por la jurisprudencia como caractersticas propias de los pueblos indgenas, cuando se encontraran presentes en estos otros grupos culturales, determinaban su calificacin de
149

comunidades etno-culturales, las cuales son definidas a partir de los
siguientes criterios
(i) Tienen un vnculo comunitario establecido desde el nacimiento y que,
salvo su libre abandono o renuncia, termina con la muerte, (ii) tienen una
relacin con su comunidad que no se limita a determinados aspectos
puntuales y especficos, sino que cubre un entero plexo de interacciones en cuanto que se hace partcipe en una forma definida de vida. Para
la Sala, estas condiciones que en principio hacen referencia a las minoras indgenas, resultan aplicables a la generalidad de comunidades diversas, por lo que tales condiciones de pertenencia cobran la calidad de
requisitos para el reconocimiento de la autodeterminacin de la minora
diferenciada y la posterior adscripcin de derechos tambin diferentes
de los que son titulares los dems colombianos.
VII
150
Mientras distintas sentencias de la Corte Constitucional, sin nombrar especficamente al pueblo Rrom, avanzaban en el sentido de redefinir la categora de lo tnico ms all de lo indgena, normas de distinta
naturaleza referan que el pueblo Rrom era titular de los derechos contenidos en el OIT-169. Entre los ms importantes que se dieron en esa
poca se puede resear el Acuerdo No. 0273 de 26 de agosto de 2004
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) en el que
en su parte considerativa reconoce directamente y sin ambigedades
que las posiciones legales del OIT-169 se hacen extensivas y aplican al
pueblo Rrom indicando ms adelante que este instrumento internacional, ratificado en Colombia mediante la Ley 21 del 4 de marzo de 1991,
establece responsabilidades a los Estados para que diseen y pongan
en vigor servicios de salud adecuados y pertinentes a las condiciones
tnicas y culturales de los pueblos concernidos. En la prctica lo que hizo
este acuerdo fue extender hacia el pueblo Rrom procedimientos y mecanismos que anteriormente eran exclusivos para los pueblos indgenas
en materia de identificacin de beneficiarios del Rgimen Subsidiado de
Seguridad Social en Salud.
Tal vez sea en la Sentencia C-864 de 3 de septiembre de 2008
en donde por vez primera la Corte Constitucional hace referencias espe-
cficas al pueblo Rrom. Mediante esta sentencia la Corte Constitucional

resuelve una demanda de inconstitucionalidad, apoyada por varias organizaciones de comunidades negras, de buena parte de los artculos de
la Ley 691 de 18 septiembre de 2001 mediante la cual se reglamenta la
participacin de los Grupos tnicos en el Sistema General de Seguridad
Social en Colombia, sustentada en que se agota el concepto de grupos
tnicos en el de pueblos indgenas.
La Corte Constitucional luego de establecer que la mencionada
Ley 691 de 2001, pese a su referencia a grupos tnicos, tiene como destinatarios exclusivos a los pueblos indgenas expresa que no cabe pues
duda de que tanto el constituyente como el legislador no slo reconocen
como una circunstancia fctica la existencia de grupos tnicos distintos
de los pueblos indgenas, sino que adems les han concedido especial
proteccin, en aras de garantizar su supervivencia social y cultural por lo
que es claro que los otros grupos tnicos que menciona la Constitucin
Poltica y aquellos ms que respondan a la definicin de pueblos tribales
dada en el artculo 1 del Convenio 169 de la OIT, tienen un derecho de rango constitucional a un sistema de seguridad social en salud.
Respecto del pueblo Rrom la mencionada Sentencia C-864 de 3
de septiembre de 2008 seala que aunque no existe en la Constitucin
Poltica un reconocimiento especfico [de este pueblo] como un grupo
tnico sujeto de especial proteccin constitucional, el mismo s ha sido
reconocido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como
un pueblo tribal objeto de la aplicacin del Convenio 169 de la OIT [] De
la normativa anterior la Corte concluye que un rgano gubernamental ha
reconocido formalmente que el pueblo Rrom o pueblo gitano, por su proceso histrico y cultural y su conciencia de identidad comunitaria, es un
pueblo tribal o grupo tnico al cual se hacen extensivas las disposiciones
contenidas en el Convenio 169 de 1989 de la OIT [].
VIII
Dos aos despus de esta sentencia de la Corte Constitucional
el reconocimiento de la aplicabilidad de las disposiciones legales del
OIT-169 al pueblo Rrom queda recogida de alguna manera en la Ley 3181
de 25 de enero de 2010, conocida coloquialmente como Ley de lenguas
151
nativas, por la cual se desarrollan los artculos 7, 8, 10 y 70 de la Constitucin Poltica y los artculos 4, 5 y 28 de la Ley 21 de 1991 (que aprueba el
Convenio 169 de la OIT Sobre Pueblos indgenas y tribales) y se dictan
normas sobre reconocimiento, fomento, proteccin, uso, preservacin y
fortalecimiento de las lenguas de los grupos tnicos en Colombia y sobre
sus derechos lingsticos y los de sus hablantes. No sobra destacar que
entre las lenguas objeto de esta ley est incluida la lengua rroman hablada por las comunidades del pueblo Rrom o gitano.
152
Sin embargo el reconocimiento ms directo y trascendental respecto al pueblo Rrom como titular colectivo de los derechos contemplados en el OIT-169 se encuentra sin ninguna duda en el Decreto 2957 de 6
de agosto de 2010, por el cual se expide un marco normativo para la proteccin integral de los derechos del grupo tnico Rrom o Gitano. Sobre el
particular en el considerando tercero luego de referirse al OIT-169 como
fundamento del decreto seala que dentro de los pueblos tribales se encuentra el grupo tnico Rrom o Gitano. Esta norma, aunque se encuentra lejos de los estndares propuestos en su momento por PRORROM,
cierto es que tiene una enorme significacin como quiera que seala un
hito bastante alto en el proceso de visibilizacin y de reconocimiento de
derechos del pueblo Rrom habida cuenta que legalmente lo reconoce []
como un grupo tnico con una identidad cultural propia, que mantiene una
conciencia tnica particular, que posee su propia forma de organizacin
social, posee su propia lengua y que ha definido histricamente sus propias instituciones polticas y sociales (artculo 6).
El referido decreto luego de plantear que que se hace necesario
desarrollar acciones afirmativas como grupo tnico, tendientes al fortalecimiento de su autonoma y su participacin en la articulacin de derechos
con el resto de la sociedad colombiana (considerando sptimo) , pasa a
reconocer la territorialidad especial de las kumpeniye, sus autoridades
propias (Sere Rromengue), su sistema jurdico (Kriss Rroman), plantea disposiciones especiales en materia de vivienda, salud y educacin, conforma la Comisin Nacional de Dilogo compuesta por portavoces de las
kumpeniye y organizaciones Rrom y funcionarios de los distintos ministerios y se establece oficialmente el 8 de abril como Da Internacional del
Pueblo Rrom.
IX
Solo un ao y medio despus buena parte de los derechos del
pueblo Rrom consagrados en este Decreto 2957 de 6 de agosto de 2010
adquieren estndares mucho ms elevados, como consecuencia de la
coyuntura configurada por el proceso de consulta adelantado por el Estado colombiano con todos y cada uno de los grupos tnicos alrededor
del contenido del proyecto de ley que luego derivara en la Ley 1448 de
10 de junio de 2011, conocida como Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. En efecto en los pargrafos 1 y 2 del artculo 205 de la referida ley
se le otorgaron al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias
para que, surtiendo adecuados procesos de consulta, expidiera mediante
decretos con fuerza las regulaciones normativas requeridas a la atencin,
asistencia, reparacin integral y restitucin de tierras a las vctimas pertenecientes a los grupos tnicos, de lo cual surgi, entre otros, el DecretoLey 4634 de 9 de diciembre de 2011 referido exclusivamente a medidas
de asistencia, atencin, reparacin integral y restitucin de tierras a las
vctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano.
Este Decreto-Ley que, como se ha dicho, elev de manera significativa los estndares de derechos de los que hasta ese momento
era titular el pueblo Rrom en la medida en que contempl directamente
aspectos que antes slo se mencionaban perifricamente, en su parte
considerativa aludiendo a su naturaleza y origen seal lo siguiente: en
especial referencia del artculo 6 del [OIT-169], la Corte Constitucional Colombiana se ha manifestado en forma reiterada sobre el derecho fundamental que constituye la consulta previa a los grupos tnicos, sealando
que dicho mecanismo especial de participacin, debe ser implementado
por el Estado cuando la ley o la medida administrativa afecten de manera
directa y especfica a los grupos tnicos.
Pero cabe aclarar que esta coyuntura no hubiera sido tan favorable al reconocimiento de los derechos del pueblo Rrom de no ser porque a instancias de PRORROM previamente se haban desplegado dos
acciones complementarias. En primer lugar, como parte del esfuerzo de
establecer un dilogo directo con la Corte Constitucional en aras de que
153
no se siguiera legislando omitiendo la existencia del pueblo Rrom, el 5

de octubre de 2010 se le remiti a la Sala Segunda de Revisin un detallado informe en el que luego de hacer un minucioso anlisis sobre la
crtica situacin humanitaria soportada por el pueblo Rrom a propsito de
los confinamientos y los desplazamientos forzados como consecuencia
del conflicto armado interno, se le solicit estudiar la posibilidad que, en
aras del derecho a la igualdad de los grupos tnicos, emitiera un auto
especial en relacin al pueblo Rrom, como ya antes lo haba hecho para
los pueblos indgenas, Auto No. 004 de 26 de enero de 2009, y para las
comunidades negras, Auto No. 005 de 26 de enero de 2009, y en segundo lugar, a mediados de 2010 fue difundida y publicada una iniciativa
de recuperacin de la memoria histrica concerniente a los impactos que
el conflicto armado ha ocasionado entre los Rrom.
154
Si bien finalmente la Corte Constitucional no expidi el auto especial que expresamente PRORROM le haba solicitado, al realizar algunas
indagaciones en distintas instituciones pblicas poniendo en evidencia
la ausencia total de informacin relacionada con la actual situacin de las
vctimas pertenecientes al pueblo Rrom, sumado a la amplia difusin que
tuvo la iniciativa de recuperacin de la memoria histrica, indudablemente contribuy a generar un consenso institucional en torno a la necesidad
de incluir a este pueblo con nombre propio y en un lugar especfico en
los debates y procesos que para ese momento se estaban escenificando
con los otros grupos tnicos.
X
Sin embargo es con la Sentencia C-359 de 26 de junio de
2013 de la Corte Constitucional en donde con mayor nitidez comienzan a darse los primeros desarrollos jurisprudenciales concernientes a los derechos que como sujeto colectivo es titular el
pueblo Rrom. Esta sentencia, al resolver una demanda de inconstitucionalidad impetrada en contra de los artculos 13 y 28 (parciales)
de la Ley 1537 de 20 de junio de 2012 por la cual se dictan normas
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso
a la vivienda y se dictan otras disposiciones en cuanto se omite
al pueblo Rrom en las referencias que se hacen sobre los grupos
tnicos, plantea un amplio reconocimiento de los derechos colectivos de este pueblo, as:
Sin dejar de denotar los esfuerzos que ha realizado el Estado colombiano, principalmente a nivel reglamentario, para la garanta de los derechos del pueblo roman o gitano, la Corte hace expreso, en primer lugar,
su reconocimiento a nivel constitucional de grupo tnico y cultural de
la Nacin. Dicho colectivo constituye una realidad fctica y jurdica que
encuadra en la definicin de pueblo tribal y, por tanto, merecedor de la
misma proteccin constitucional y convencional (169 OIT) que el Estado
brinda a las dems comunidades indgenas, negras, palenqueras y raizales, por supuesto sin desconocer sus diferencias o especificidades. En
orden a avanzar en la visibilizacin de una minora altamente discriminada y evitar la revictimizacin --se les discrimina tanto por la poblacin en
general como al interior de los grupos tnicos y culturales del pas--, este
Tribunal encuentra que el pueblo roman cumple a cabalidad las exigencias para reconocer su existencia como cultura diversa en Colombia. En
esa medida, en su calidad de sujeto a especial proteccin constitucional, adquiere y se hace merecedor, de los mismos beneficios que por la
Constitucin y los convenios de derechos humanos (verb. grat. 169 OIT)
se consagran para las dems comunidades tribales, observando sus particularidades [] Este Tribunal rechaza todo acto de jerarquizacin que
derivara en grupos tnicos de mayor estatus y otros de categora inferior,
por lo que hace enftico la garanta de una simetra entre los derechos
del pueblo Rrom o Gitano y los reconocidos a los dems grupos tnicos
y culturales del pas, en orden a sus diferencias. Esta poblacin termina
siendo objeto de una revictimizacin, toda vez que, por un lado, es una
minora objeto de exclusin social que presenta ausencia de acciones
afirmativas y, por otro, acaba siendo nuevamente discriminada al interior
de los mismos grupos tnicos y culturales, por favorecer a unos sobre
otros [] Ello exige la expedicin de medidas legislativas y administrativas especficas, como la disposicin de los recursos que se encuentren
necesarios. Debe estar precedida de estudios --contar con informacin
pertinente y suficiente-- y ser producto de la participacin efectiva del
pueblo tribal mediante una consulta previa, para as generar respuestas
apropiadas en las polticas pblicas a favor de este sector y blindar de
legitimidad y validez constitucional a la misma. Es indispensable que el
Estado cuente con previsiones legales que impidan prolongar su desproteccin. Hay que enfrentar las situaciones adversas a este colectivo,
155

generadas en prcticas contrarias a la Constitucin, y que se encuentran
arraigadas en la sociedad.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia C-359 de 2013 tiene una enorme repercusin como quiera que
equipara sin condicionamiento ninguno los estndares de derechos del
pueblo Rrom con los estndares de derechos reconocidos a los pueblos
indgenas, comunidades afrodescendientes y comunidad Raizal, poniendo de esta manera fin a esa odiosa asimetra que en la prctica se estaba
traduciendo en que el pueblo Rrom estaba siendo asumido como un grupo tnico de segunda categora. Se espera que a partir de esta sentencia
el pueblo Rrom no siga siendo invisibilizado en las leyes y dems normas que a futuro sean expedidas en Colombia a riesgo que las demandas por inconstitucionalidad que eventualmente se puedan impetrar en
caso de que se persista en su invisibilizacin, tengan un camino expedito
para que puedan prosperar.
XI
156
En mrito de lo anteriormente expuesto puede decirse que hasta

la fecha el proceso de visibilizacin del pueblo Rrom ha atravesado por
los siguientes momentos:
(a) Histrico desconocimiento sobre su realidad tnica y cultural
caracterizado porque los estereotipos casi siempre racistas y discriminatorios con que se lo vea cotidianamente parecieron ser suficientes
para conocer al pueblo Rrom. No sobra recordar que cuando emergi su
proceso de visibilizacin rpidamente qued en evidencia que el Estado colombiano no posea ningn tipo de informacin y que la academia
tampoco poda mostrar estudios consistentes sobre este pueblo.
(b) En un contexto de fascinacin por lo extico inicialmente despert inters y simpata en la institucionalidad pblica. Las demandas polticas parecieron no importar tanto como sus manifestaciones culturales
y artsticas ms visibles por lo que se celebraba su msica y su danza as
como el arte de leer la buenaventura y su gastronoma pero se guardaba
silencio respecto de sus demandas consideradas ms polticas.
(c) Se empez a configurar un escenario asimtrico respecto a los

estndares de derechos reconocidos a otros grupos tnicos y los que en
la prctica se les estaba reconociendo. Al respecto desde la institucionalidad, a veces abiertamente pero casi siempre de manera soterrada,
diversos argumentos se empezaron a esgrimir tendientes a justificar una
jerarquizacin entre grupos tnicos: su poblacin es muy reducida, su
nomadismo dificulta la proteccin de sus derechos, su invisibilidad es
parte de su tradicin cultural, no es originario de este continente, etctera.
(d) El reconocimiento de sus derechos colectivos se asumieron
como meras extensiones de los derechos de los otros grupos tnicos, razn
por la cual en muy pocas ocasiones era referenciado con nombre propio.
(e) Actualmente se observa un quiebre de la asimetra entre los
catlogos de derechos reconocidos a los grupos tnicos en donde los
estndares de derechos del pueblo Rrom son equiparados al de los pueblos indgenas, comunidades negras y comunidad Raizal.
XII
Cabe mencionar que la confluencia y yuxtaposicin de varios
aspectos fue decisivo al momento de la consolidacin del proceso de
visibilizacin del pueblo Rrom:
(a) La destacada participacin de tres delegatarios indgenas en
la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) y la ulterior expedicin de la
Constitucin de 1991 en la que se quebr radicalmente el concepto de nacionalidad mestiza, castellanohablante y catlica heredada de la Constitucin de 1886, ubic en el debate poltico la importancia de la diversidad
tnica y cultural de una Nacin ahora considerada multitnica, pluricultural y polilingstica. Esta fascinacin constitucional que como nunca antes celebraba la diversidad, contribuy a gestar las condiciones objetivas
para la emergencia del proyecto de movilizacin tnica del pueblo Rrom.
(b) Las grandes luchas que desde principios del siglo pasado
venan desplegando los pueblos indgenas, especialmente de la regin
andina, sumadas a las variadas experiencias de resistencia y autonoma
que enarbolaban las comunidades negras campesinas desde el Pacfico
157

a principios de la dcada de los aos 80 del siglo XX, abrieron senderos
de valoracin y respeto a la diversidad tnica y cultural que posteriormente y a su propio ritmo recorri en un breve perodo el pueblo Rrom.
(c) La casi totalidad de la, por llamarla de alguna manera, intelectualidad Rrom, es decir los escassimos estudiantes universitarios y
profesionales que para entonces tena el pueblo Rrom, desde un principio se involucraron activamente en el proyecto de movilizacin tnica
dndole as una enorme legitimidad sobre todo en su interlocucin con
el Estado colombiano.
158
(d) Una vez surgi PRORROM con una proyeccin nacional como
iniciativa organizativa autnoma e independiente del pueblo Rrom, sus
activistas desplegaron, de manera bastante exitosa por cierto, estrategias
dirigidas a establecer alianzas coyunturales o ms estables con organizaciones de los pueblos indgenas, de las comunidades negras y de
la comunidad Raizal. En ese contexto no era de extraar la constitucin
de uniones temporales entre organizaciones tnicas para la ejecucin
de algunos proyectos compartidos, o que reconocidos lderes indgenas
o afrodescendientes en dilogos con el Estado colombiano terminaran
haciendo referencia a la problemtica del pueblo Rrom, o la suscripcin
por parte de organizaciones tnicas de declaraciones y comunicados
conjuntos, o la formulacin consensuada entre organizaciones tnicas
de agendas polticas, o que dignatarios Rrom visibilizaran en eventos internacionales las demandas de la comunidad Raizal, etctera.
(e) Desde un comienzo se cont con la estrecha colaboracin de
varios profesionales gadzh (no Rrom) provenientes de organizaciones
indgenas y con una amplia experiencia de trabajo con diferentes pueblos indgenas, lo cual facilit la relacin con las organizaciones tnicas y
con la institucionalidad concernida con los grupos tnicos.
(f) Desde PRORROM se procur construir un discurso de la etnicidad Rrom fundada en la ubicacin del pueblo Rrom tanto en la historia del
pas como en la narrativa acerca de las luchas realizadas por los pueblos
indgenas, comunidades negras y comunidad Raizal. En ese contexto se
argument que la presencia del pueblo Rrom poda rastrearse desde la
poca de la dominacin hispnica en Amrica y en consecuencia se lo
inscribi en algunos hitos de la historia del pas.
(g) PRORROM moviliz importantes esfuerzos encaminados a

establecer contactos duraderos con organizaciones o experiencias organizativas Rrom en distintos pases de Amrica y promovi la realizacin de un encuentro hemisfrico en cuyo seno se gest una instancia
de coordinacin denominada Saveto Katar le Organizatsi ay Kumpeniyi Rromane andal Americhi / Consejo de Organizaciones y Kumpeniyi
Rrom de las Amricas (SKOKRA) que jug un papel destacado en las
conferencias y encuentros que antecedieron a la Conferencia Mundial
contra el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y otras formas relacionadas de intolerancia que tuvo lugar en Durban (Sudfrica) en 2001.
XIII
Aunque hubo algunas diferencias en cuanto a la forma como las
distintas kumpeniyi Rrom se involucraron y asumieron el proceso de visibilizacin, puede decirse que en trminos generales atraves por los
siguientes momentos:
(a) Desconocimiento: Como correlato del desconocimiento que
las instituciones tenan sobre el pueblo Rrom, ste tambin exhiba un
profundo desconocimiento no slo de la infraestructura institucional del
Estado sino de los derechos constitucionales y legales de los que era
titular desde 1991 en razn de la ratificacin por parte de Colombia del
OIT-169 y de la puesta en vigor del nuevo marco constitucional que se
haba diseado.
(b) Indiferencia: Se ponder que la autoinvisibilidad en la que histricamente se haba sumergido el pueblo Rrom era la mejor estrategia
para su sobrevivencia, sin embargo cuando se hizo evidente que esa invisibilidad no haba logrado ponerlos a salvo de los efectos perversos del
conflicto armado interno, esa estrategia comenz a agotarse.
(c) Temor y escepticismo: Celoso de su autonoma, independencia y libertad, el pueblo Rrom a la vez que expresaba constantemente sus
temores sobre las consecuencias que podra acarrearle a su integridad
tnica y cultural su visibilizacin como grupo tnico, no dejaba de considerar que unas leyes formuladas y promulgadas desde el mundo gadzh,
159

al que ven con mucho recelo, pudieran realmente servir a sus objetivos
de dejar atrs la precarizacin y empobrecimiento de sus kumpeniyi.
(d) Optimismo moderado: Progresivamente y en tanto el reconocimiento del pueblo Rrom se iba traduciendo en hechos tangibles y plausibles ms all de la genrica retrica jurdica de reconocimiento por
ejemplo su vinculacin al Rgimen Subsidiado de Seguridad Social en
Salud, la exoneracin formal de la prestacin del servicio militar obligatorio de los jvenes Rrom, facilidades para la participacin en diferentes
ferias y fiestas en donde vender sus productos, mayor tolerancia para
el ejercicio de sus trabajos informales, priorizacin para el acceso de los
nios, nias y adolescentes Rrom a establecimientos educativos pblicos
cercanos a sus respectivas kumpeniyi, destinacin de recursos pblicos
para el apoyo a iniciativas y proyectos de promocin y difusin del patrimonio cultural Rrom, la materializacin de una instancia de interlocucin
entre el Estado colombiano y las autoridades tradicionales, Sere Rromengue, de las distintas kumpeniyi, entre otras las percepciones que sobre
su proceso de visibilizacin existan hasta entonces comenzaron a transformarse hasta el punto de llegar a comprenderlo como una real posibilidad para dejar atrs la marginacin sin perder sus tradiciones identitarias.
160
(e) Inters: Ciertamente en las diferentes kumpeniyi hay un manifiesto inters en el actual proceso de interlocucin y dilogo que se
est escenificando con el Estado colombiano. Puede pensarse que una
expresin de ello son los intentos que se han dado por conformar organizaciones Rrom desagregadas de las kumpeniyi, lo cual adems podra
significar que buena parte de la motivacin en lo organizativo podra radicar en que se estima que es la mejor manera para acceder y canalizar
recursos econmicos para la ejecucin de proyectos de diferente naturaleza. De otro lado el mayor riesgo que se avizora actualmente es el que
los espacios de participacin de las organizaciones y kumpeniyi Rrom
termine siendo cooptado e instrumentalizado por la institucionalidad.
XIV
A manera de sntesis panormica, entre los principales hitos que
han marcado el proceso de visibilizacin y reconocimiento de los derechos colectivos del pueblo Rrom, se pueden relacionar los siguientes:
(a) El Primer Seminario-Taller: Pasado, Presente y Futuro del Pueblo Rrom, celebrado entre el 4 y 5 de agosto de 1998 en la kumpania de
Girn (Santander) es el evento que a la vez que marca la gnesis le da una
amplia legitimidad al proyecto de movilizacin tnica del pueblo Rrom.
(b) El concepto DGAI No. 0664 de 20 de febrero de 1998 de la
Direccin General de Asuntos Indgenas del Ministerio del Interior es
el primer acto administrativo expedido por el Estado colombiano en el
que se reconoce la existencia del pueblo Rrom como parte de los grupos tnicos del pas.
(c) Mediante la Resolucin No. 022 de 2 de septiembre de 1999
de la Direccin General de Comunidades Negras y Otras Colectividades
tnicas del Ministerio del Interior por vez primera se reconoce la existencia legal de una organizacin Rrom, PRORROM, a la que se le reconoce
el estatus de asociacin de autoridades tradicionales del pueblo Rrom.
(d) La celebracin en Quito (Ecuador) en marzo de 2001 del Cnclave Continental del Pueblo Rrom de las Amricas y la expedicin de la
Declaracin Final El pueblo Rrom: el otro hijo de la Pachamama al constituirse en la proyeccin a nivel hemisfrico de las demandas y reivindicaciones que desde 1997 vena promoviendo PRORROM en Colombia,
marca la emergencia continental del movimiento social del pueblo Rrom
el que empieza a ocupar su lugar junto a los pueblos indgenas y a las
comunidades negras.
(e) Mediante el Acuerdo No. 0273 de 26 de agosto de 2004 del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), al hacer extensivos al pueblo Rrom protocolos y procedimientos que venan siendo
utilizados exclusivamente para los pueblos indgenas, empieza a fracturar la asimetra que se estaba configurando respecto a los estndares de
derechos reconocidos a unos y a otros grupos tnicos.
(f) El encuentro entre el Presidente de la Repblica, lvaro Uribe Vlez, y Sere Rromengue de las kumpeniyi de Bogot, D.C., Envigado
(Antioquia) y Girn (Santander) y activistas de PRORROM, el cual tuvo
lugar en la Casa de Nario el 23 de enero de 2004, considerado como el
primer encuentro realizado de autoridad a autoridad, permiti delinear
los trazos generales de la materializacin de los derechos Rrom en el
corto, mediano y largo plazos. No est dems referir que la participacin
161

de PRORROM fue fundamental para impedir que el encuentro fuera instrumentalizado en beneficio de la administracin de un presidente altamente cuestionado para ese momento.
(g) El Decreto 2957 de 6 de agosto de 2010 por el cual se expide
un marco normativo para la proteccin integral de los derechos del grupo
tnico Rrom o Gitano, como quiera que es la primera norma legal expedida exclusivamente para atender las relaciones entre el Estado colombiano y el pueblo Rrom, se traduce en que ste ltimo adquiere su carta de
ciudadana como grupo tnico en el pas y comienza a ubicarse al mismo
nivel legal que los otros grupos tnicos.
(h) La Sentencia C-359 de 26 de junio de 2013 de la Corte Constitucional es la que de manera ms determinante garantiza los derechos
colectivos del pueblo Rrom a la vez que sienta bases ms slidas para
que se vayan desarrollen en consonancia con los estndares definidos
internacionalmente para los grupos tnicos.
XV
162
Finalmente, de la relacin entre el OIT-169 y el pueblo Rrom se

pueden plantear las siguientes reflexiones:
(a) Apelar a las disposiciones legales contenidas en el OIT-169
para fundamentar el proceso de visibilizacin del pueblo Rrom fue clave y estratgico. Sin el referente de este instrumento internacional el reconocimiento del pueblo Rrom no solo hubiera demorado mucho ms
tiempo sino que probablemente hubiera permitido la entronizacin de
una asimetra entre los distintos grupos tnicos reconocidos en el pas.
Dicho de otra manera, el OIT-169 fue el que a la postre permiti levantar
todo el andamiaje legal encaminado a garantizar los derechos de los que
hoy por hoy es titular el pueblo Rrom.
(b) De conformidad con lo ordenado por el OIT-169 el pueblo
Rrom ha venido siendo consultado respecto de aquellas medidas administrativas y legislativas concernidas a los grupos tnicos, incluso en
aspectos que en principio parecieran tener poco que ver con su situacin.
Cabe destacar que pese a su territorialidad sin territorio a mediados de
2012 el pueblo Rrom fue objeto de consulta previa del proyecto de Ley
de Tierras y Desarrollo Rural habida cuenta que all expresamente se lo
mencionaba, lo cual en su momento fue altamente valorado por PRORROM, as:
La inclusin del pueblo Rrom en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural que actualmente se est discutiendo en el legislativo y que
est siendo objeto de consulta previa con todos los grupos tnicos del
pas, reviste una enorme significacin toda vez que reconoce que la territorialidad sin territorio que lo caracteriza no es un impedimento para
que se definan rutas especiales dirigidas a la asignacin y dotacin de
tierras, en todo caso de manera indivisa y colectiva, para aquellas kumpeniyi que por su ubicacin geogrfica y por las actividades econmicas
principales que desarrollan, las requieran y las soliciten. En esta direccin se precisa destacar que ha sido un gran acierto no excluir al pueblo
Rrom del Captulo VIII Poltica Integral para Grupos tnicos contenido
en el mencionado Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, ya que
de esta manera y teniendo como teln de fondo los estndares de derechos reconocidos a los otros grupos tnicos, se evita profundizar el
injustificado rezago en que se halla el pueblo Rrom.
(c) Si bien desde los pioneros reconocimientos del pueblo Rrom

realizados en 1998 se plantea que las normas legales del OIT-169 lo incluyen, ciertamente habrn de transcurrir algunos aos ms antes que
se siente un efectivo precedente jurdico que le brinde una mayor robustez y estabilidad a esos primeros planteamientos, lo cual, definitivamente
viene a darse con la tantas veces citada Sentencia C-359 de 26 de junio
de 2013 de la Corte Constitucional que, como se ha dicho, equipara los
derechos del pueblo Rrom al mismo nivel de los derechos de los pueblos
indgenas, comunidades negras y comunidad Raizal.
(d) La travesa del pueblo Rrom de Colombia por el OIT-169 traza
un sendero, de muchos otros posibles, que eventualmente puede ser recorrido, al menos en algunos trayectos, por los Rrom de otros pases de
la regin, mxime cuando buena parte de ellos han ratificado este instrumento internacional.
Valledupar y Brasilia, abril de 2014
163
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El reto de la igualdad:
gnero y justicia indgena1
Judith Salgado lvarez2
Una de las hiptesis del Proyecto de Investigacin sobre

Justicia Indgena y Plurinacionalidad3 es que la justicia indgena en unos casos confronta y en otros reproduce la sociedad patriarcal. Para adentrarnos en la verificacin de esta
hiptesis nos parece pertinente echar mano de los aportes
feministas al anlisis del derecho pues es esta la fuente
que ha enfatizado precisamente en desvelar las estructuras
patriarcales, cuestionarlas y apostar por su superacin. En
este sentido consideramos importante contar con un marco
conceptual y metodolgico previo respecto de la categora
de gnero, los mtodos feministas de anlisis legal y la relacin entre feminismos y diversidad cultural para llegar a
examinar concretamente el nexo entre justicia indgena y
estructuras patriarcales en el Ecuador. Este ltimo punto lo
desarrollaremos principalmente a travs del anlisis de las
entrevistas realizadas a dirigentes e integrantes de la comunidad de La Toglla dentro del Proyecto de Investigacin Justicia Indgena y Plurinacionalidad y testimonios y debates
realizados en diversos talleres dentro del proyecto Dilogo
de saberes sobre los mecanismos y formas de resolucin
de la violencia contra las mujeres indgenas: Los casos de
las provincias de Imbabura, Chimborazo y Sucumbos4 (en
adelante talleres de dilogos).
1 Este artculo fue publicado en el libro editado por Boaventura de Sousa Santos y
Agustn Grijalva Jimnez, Justicia indgena, plurinacionalidad e interculturalidad en el Ecuador,
Quito, Fundacin Rosa Luxemburg / Abya Yala, 2012, p. 243-278.
2 Docente de la Universidad Andina Simn Bolvar, sede Ecuador y de la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador.
3 Proyecto dirigido por Boaventura de Sousa Santos, coordinado por Agustn Grijalva en
Ecuador y financiado por la Fundacin Rosa Luxemburg, 2011.
4 Proyecto ejecutado por la Universidad Andina Simn Bolvar, sede Ecuador en 2008
con el apoyo de la Embajada de los Pases Bajos. En este proyecto se realizaron 4 talleres de
169
1 La categora de gnero como aporte

de los feminismos
Hemos optado por utilizar el trmino feminismo en plural para
subrayar la gran diversidad que lo conforma5. No por ello desconocemos
la raz comn de la que sus distintas tendencias se alimentan. En efecto,
los feminismos que son tanto un movimiento poltico como un campo
terico de anlisis, han coincidido en cuestionar las relaciones jerrquicas de poder entre hombres y mujeres, criticando la posicin de subordinacin, desigualdad, exclusin y opresin que las mujeres viven en las
diversas sociedades y apostando por transformar tales situaciones. Han
calificado a estas sociedades de patriarcales por estar basadas en la premisa de la superioridad de los hombres y todo lo asociado con lo masculino y la consiguiente inferioridad de las mujeres y todo lo asociado con
lo femenino construyendo as relaciones asimtricas de poder que atraviesan todo los mbitos (social, poltico, cultural, econmico, familiar, etc.)
Uno de los aportes tericos de los feminismos ha sido el desarrollo del gnero como una categora de anlisis.
170
El concepto ms difundido de gnero es el de una construccin

cultural de la diferencia entre los sexos que produce relaciones asimtricas de poder. En esta comprensin el gnero es asociado con los significados, ideas, creencias sobre lo que significa ser hombre o ser mujer
en un tiempo y espacio especficos. Supone adems la idea de que el
sexo es lo biolgico, lo natural, mientras que el gnero es lo construido
dos das de duracin cada uno durante un ao en los que participaron mujeres indgenas
lderes de sus comunidades y en pocos casos mujeres autoridades de la Justicia Indgena,
funcionarias/os de Comisaras de la Mujer, docentes de la Universidad y funcionarias del
CONAMU y UNIFEM.
5 En este artculo no vamos a profundizar en esa diversidad. Para quienes tengan
inters en hacerlo recomiendo las siguientes lecturas Isabel Cristina Jaramillo, La crtica
feminista al derecho, en Ramiro vila, Judith Salgado y Lola Vallares, comp., El gnero en
el derecho. Ensayos crticos, Serie Justicia y Derechos Humanos. Neoconstitucionalismo y
sociedad, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos / UNIFEM / Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2009, p. 103-133; Virginia Vargas,
Feminismos en Amrica Latina, Lima, Universidad Nacional Mayor de San Marcos/ Centro
de la Mujer Peruana Flora Tristn/Programa Democracia y Transformacin Global, 2008;
Nouvelles Questions Fministes, Vol. 24 No. 2, fem-e-libros, 2005.
discursivamente sobre esa diferencia sexual. En esta lgica el sexo sera

inmodificable mientras que el gnero podra ser transformado.
Esta divisin sexo/gnero ha sido tambin cuestionada. En
efecto, se ha puesto en evidencia que no todas las culturas entienden el
sexo como una diferencia binaria y que en muchas de ellas se reconocen tres o cuatro sexos. Diversos estudios antropolgicos demuestran
que lo que calificamos como natural, inmutable y prediscursivo (la existencia de dos sexos uno femenino y otro masculino) es una peculiaridad
de la cultura occidental6.
Judith Butler pone en evidencia que la diferencia sexual es invocada siempre como diferencia material, y por consiguiente natural e indiscutible. Entonces el concepto de gnero como construccin cultural/
social del sexo reafirma la dicotoma gnero/cultura y sexo/naturaleza.
Esta autora cuestiona frontalmente esta comprensin y plantea la construccin del sexo como una norma cultural que gobierna la materializacin de los cuerpos. La performatividad, entendida como el poder reiterativo del discurso para producir los fenmenos que regula e impone,
produce tanto el gnero como el sexo. En suma saca al sexo del mbito
de lo indiscutible, incuestionable, dado, prediscursivo y obvio para ubicarlo como un producto discursivo tambin7.
Sin perder de vista este punto de inflexin, en nuestra opinin,
Joan Scott propone una definicin de gnero muy interesante cuyo ncleo reposa en la conexin integral de dos proposiciones, es un elemento constitutivo de las relaciones sociales basadas en las diferencias que
distinguen los sexos y el gnero es una forma primaria de relaciones significantes de poder. Respecto a la primera proposicin el gnero comprende cuatro elementos interrelacionados entre s, simblico (representaciones mltiples y a veces contradictorias, por ejemplo las figuras de
Eva y Mara); normativo (expresa interpretaciones de los smbolos basados en doctrinas religiosas, educativas, cientficas, legales y polticas que
afirman categricamente el significado de varn y mujer, masculino y fe6 Gabriela Castellanos, Sexo, gnero y feminismo: tres categoras en pugna, en Patricia
Tovar Rojas, edit., Familia, gnero y antropologa. Desafos y transformaciones, Instituto
Colombiano de Antropologa e Historia, Bogot, 2003, p. 34-37.
7 Judith Butler, Cuerpos que importan. Sobre los lmites materiales y discursivos del
sexo, Buenos Aires, Paids, 2002, p. 17-94.
171

menino); institucional (referido a la familia, relaciones de parentesco, mercado de trabajo, educacin, poltica) y subjetivo (referido a la construccin
de las identidades). En cuanto a la segunda proposicin la autora afirma
que el gnero constituye el campo primario dentro del cual o por medio
del cual se articula el poder. No es el gnero el nico campo, pero parece
haber sido una forma persistente y recurrente de facilitar la significacin
del poder en las tradiciones occidental, judeocristiana e islmica.8
Otros autores tambin complejizan el debate al analizar los llamados regmenes de gnero. As por ejemplo Silvia Walby plantea la interrelacin de seis estructuras que constituiran los regmenes de gnero
y ayudaran a explicar la subordinacin y opresin de las mujeres. As:
1) la apropiacin del trabajo domstico por parte de los hombres;2) la
inequidad en el trabajo remunerado; 3) el dominio masculino en las entidades estatales9 que definen la normativa y las polticas; 4) la violencia
machista; 5) el control del cuerpo de las mujeres y su sexualidad; y, 6) el
dominio de los hombres de instituciones culturales que refuerzan sus
representaciones de las mujeres. Tambin afirma la necesidad de interrelacionar el anlisis de gnero con la clase, la raza, la edad, etc10.
172
Robert Connell quien incursiona en los estudios sobre la construccin social de la masculinidad plantea tambin tres estructuras que se
interrelacionan para formar los regmenes de gnero. As las relaciones de
poder en las que se evidencia el dominio masculino y la subordinacin de
la mujer; las relaciones de produccin que definen la acumulacin de la
riqueza en manos masculinas y la desvalorizacin del trabajo de las mujeres tanto en lo productivo como reproductivo y la cathexis (dependencia emocional) que se conecta con el deseo sexual y las relaciones que
alrededor de ste se gestan. Este autor pone en evidencia que coexisten
regmenes de gnero dominantes as como regmenes que transgreden
los postulados hegemnicos, tambin seala que no slo la fuerza y la

opresin mantiene tales regmenes sino tambin la satisfaccin que encuentran los sujetos dentro de un rgimen determinado11.
De otra parte, Gabriela Castellanos define al gnero como un
sistema de saberes, discursos, prcticas sociales y relaciones de poder
que dan contenido especfico al cuerpo sexuado, a la sexualidad y a las
diferencias fsicas, socioeconmicas, culturales y polticas entre los sexos en una poca y en un contexto determinado12.
2 Mtodos feministas para el anlisis

del derecho
Isabel Cristina Jaramillo sostiene que el derecho ha sido uno de
los principales focos de la crtica feminista y a la vez una herramienta
utilizada para la transformacin social. Respecto de la crtica feminista
desde la teora del derecho destaca dos aportes. El primero es que el
derecho, como producto de sociedades patriarcales, ha sido construido
desde el punto de vista masculino reflejando y protegiendo los valores,
necesidades e intereses de los varones. El segundo es que se ha demostrado que incluso cuando el derecho protege los intereses y necesidades de las mujeres e introduce su punto de vista, en su aplicacin
por instituciones o individuos moldeados por la ideologa patriarcal ha
desfavorecido a las mujeres13.
Katharine Barlett pone su acento en la importancia de contar
con mtodos feministas para el anlisis del derecho. Sostiene que estos
mtodos surgen del pensamiento crtico que desvela que las normas
representan las estructuras de poder existentes y que por lo mismo es
8 Joan W. Scott, El gnero: Una categora til para el anlisis histrico, en Marta Lamas,
comp., El gnero. La construccin cultural de la diferencia sexual, Mxico, Programa
Universitario de Estudios de Gnero, UNAM, 2003, p. 289-292.
11
9 Para nuestro trabajo comprende tambin a las autoridades indgenas y la forma de

creacin de su derecho y formas de administracin de justicia indgena.
13 Isabel Cristina Jaramillo, La crtica feminista al derecho, en Ramiro vila, Judith

Salgado y Lola Vallares, comp., El gnero en el derecho. Ensayos crticos, Serie Justicia
y Derechos Humanos. Neoconstitucionalismo y sociedad, Quito, Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos / UNIFEM / Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, 2009, p.122.
10 Linda McDowell, Gnero, identidad y lugar Un estudio de las geografas feministas,

Madrid, Ediciones Ctedra, 1999, p. 33.
Ibd., p. 36-38.
12 Gabriela Castellanos, op. cit., p. 48.
173

indispensable crear mtodos que en lugar de reproducir tales estructuras
ilegtimas de poder las identifiquen, cuestionen, y superen14.
Esta autora identifica tres mtodos feministas de anlisis del derecho: 1) La pregunta por la mujer; 2) El razonamiento feminista prctico y
3) La creacin de conciencia. Y desarrolla adems una propuesta respecto de la construccin de conocimiento del derecho desde el feminismo a
la que denomina posicionamiento.
El primer mtodo, la pregunta sobre la mujer (asking the woman

question), indaga en la implicaciones de gnero de una prctica social
o de una norma, examina la manera en que el derecho deja de lado las
experiencias y los valores que por cualquier razn suelen ser ms tpicos
de las vidas de las mujeres que de los hombres, revela cmo la posicin
de las mujeres refleja la organizacin de una sociedad ms que unas
caractersticas inherentes de las mujeres, ayuda a demostrar cmo las
estructuras sociales se incorporan en normas que de manera explcita
o implcita reproducen la subordinacin de las mujeres, en suma este
mtodo confronta la asuncin de que el derecho es neutral respecto del
gnero. Al utilizar este mtodo es clave al hablar y preguntarnos por la
mujer, explicitar de qu mujer estamos hablando.
174
El segundo mtodo, el razonamiento feminista prctico (feminist

practical reasoning), se centra en el proceso de resolucin de casos, revelando que los as llamados mtodos neutrales de decisin de casos
tienden a esconder o enmascarar mas no eliminar las consideraciones
sociales y polticas de las decisiones legales. Lo sustancial del este mtodo consiste en una suerte de actitud de alerta frente a ciertas formas
de injusticia que usualmente no se ven o no se toman en cuenta. El abogar por mtodos contextualizados de razonamiento permite una mayor
comprensin y explicitacin de tales injusticias y su utilizacin puede
llegar a cambiar las percepciones respecto del mundo y ampliar los elementos que se consideran relevantes en el anlisis del contexto de un
caso especfico. La autora sostiene que este mtodo desafa la legitimidad de las normas de aquellos que se atribuyen el hablar en nombre
14 Katharine T. Barlett, Feminist legal methods en Harvard Law Review, vol. 103, No.
4, 1990, p. 830-831. En la parte que sigue realizamos una sntesis de los puntos que
consideramos centrales del artculo. La traduccin es nuestra.
de la comunidad a travs de las normas y nos recuerda que las feministas consideran problemtico el concepto de comunidad en tanto han
demostrado que las leyes en general tienden a reflejar y reproducir las
estructuras de poder vigentes.
El tercer mtodo, la creacin de conciencia (consciousness-raising), tiene que ver con la importancia asignada a los grupos de concientizacin en los que las mujeres se renen a compartir sus experiencias
de vida desde lo personal y concreto y la manera como este intercambio permite una retroalimentacin permanente, reconfigurando la teora
desde la experiencia y la experiencia desde la teora. Esta relacin experiencia/teora revelara la dimensin social de la experiencia individual y
la dimensin individual de la experiencia social y por lo tanto el carcter
poltico de lo personal.
Finalmente Katharine Barlett realiza una propuesta feminista
para acercarse al conocimiento del derecho en la que toma elementos
de varios debates epistemolgicos. Denomina posicionamiento (positionality) a su propuesta que integra el concepto de conocimiento basado
en la experiencia, concibe la verdad como una respuesta situada y parcial
en contraste con la idea de una verdad objetiva y externa, requiere de
una mirada autocrtica abierta a examinar sus propias posiciones e insiste tanto en la diversidad de experiencias como en su mutua conexin
y nuestra comn humanidad desarrollando un doble enfoque tanto a la
comunidad como a los individuos vistos de manera interdependiente.
De su parte Alda Facio15 desarrolla su propuesta de una metodologa de anlisis del gnero del fenmeno legal que incluye seis pasos: 1)
Tener conciencia de la subordinacin del gnero femenino al masculino en
la experiencia personal; 2) Comprender las manifestaciones del sexismo;
3) Identificar qu mujer se contempla como el otro y qu efectos tiene en
mujeres de otra clase, edad, etnia, opcin sexual, etc.; 4) Ubicar el estereotipo de mujer que sirve de sustento al texto (mujer-madre; mujer-esposa;
mujer-familia, etc.); 5) Analizar la relacin entre los tres componentes del
15 Alda Facio, Metodologa para el anlisis de gnero del fenmeno legal, en Ramiro
vila, Judith Salgado y Lola Vallares, comp., El gnero en el derecho. Ensayos crticos, Serie
Justicia y Derechos Humanos. Neoconstitucionalismo y sociedad, Quito, Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos / UNIFEM / Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, 2009, p. 181-224.
175

fenmeno legal (normativo, estructural y poltico/cultural)16; y, 6) Colectivizar el anlisis, enriquecerlo con aportes y contribuir a la concientizacin.
Como podemos ver esta metodologa desglosa ms lo que
Katharine Barlett llama la pregunta sobre la mujer y da mucha importancia tambin al mtodo de toma de conciencia de gnero.
Para este artculo nos interesa enfatizar en el desarrollo del segundo paso por la utilidad que tienen para nuestro anlisis.
Alda Facio, siguiendo a Margrit Eichler, identifica varias formas en

las que se manifiesta el sexismo (creencia basada en la superioridad de
los hombres sobre las mujeres), a saber:
176
El androcentrismo se da cuando un estudio, anlisis o investigacin se enfoca desde la perspectiva masculina nicamente pero al
mismo tiempo como si esta no fuera una perspectiva. Se percibe la
experiencia masculina como central a la experiencia humana y por
lo tanto la nica relevante. Dos formas extremas de androcentrismo
son la ginopia (invisibilizacin de las mujeres y lo femenino) y la
misoginia (repudio a las mujeres y lo femenino).
La sobregeneralizacin ocurre cuando un estudio se centra nicamente en los hombres y sin embargo sus resultados se presentan
como vlidos para las mujeres tambin.
La sobreespecificidad se presenta cuando se asume una necesidad

o comportamiento humano como especfico ya sea de hombres o
de mujeres.
La insensibilidad al gnero se concreta cuando se ignora el gnero

como una categora vlida e importante para el anlisis.
El doble parmetro se da cuando una misma conducta o una situacin idntica se valoran o juzgan con parmetros distintos en base
al gnero.
16 El componente formal-normativo es la normativa formalmente generada - la

Constitucin, los tratados internacionales vigentes, leyes, reglamentos, etc. -; el
componente estructural-institucional es el contenido que el poder legislativo, las cortes, las
instancias administrativas le dan a las normas, al momento de aplicarlas e interpretarlas; y
el componente poltico-cultural es el contenido que las personas u organizaciones le dan a
la norma por medio de la doctrina jurdica, las costumbres, las actitudes, las tradiciones y el
conocimiento que tengan de ella.
El deber ser de cada sexo que se basa en la creencia de que existen

conductas o caractersticas humanas que son ms apropiadas para
hombres o para mujeres.
El dicotomismo sexual consiste en tratar a hombres y mujeres como

diametralmente opuestos sin mirar sus semejanzas.
El familismo se presenta cuando se asimila mujer con familia asumiendo que las necesidades de la familia son las necesidades de la
mujer sin considerar sus necesidades individuales.
3 Feminismos, diversidad cultural y

mujeres indgenas
Una de las clasificaciones de los tipos de feminismos distingue
entre aquellos denominados esencialistas de gnero y los antiesencialistas de gnero. En el primer grupo encontramos a todas aquellos que
consideran que el gnero es la causa fundamental de la opresin de las
mujeres y que sta se expresa de manera comn en cualquier contexto
mientras que en el segundo encontramos a aquellos que si bien consideran al gnero como uno de los ejes de la opresin lo interrelacionan
necesariamente con otros como la clase social, la etnia, la orientacin
sexual, la edad, etc., analizados en cada contexto especfico.
Los feminismos esencialistas de gnero han mantenido generalmente una actitud de sospecha cuando no de oposicin frontal al reconocimiento de la diversidad cultural y los derechos colectivos por considerar que estos agudizan el problema de subordinacin de las mujeres
y las dejan en la desproteccin en nombre de las tradiciones culturales17.
Desde los feminismos antiesencialistas encontramos la propuesta de repensar la diversidad cultural desde el gnero vinculando el anlisis de la cultura con el poder. Esta postura cuestiona tanto las visiones
esencialistas de la cultura que consideran que cualquier prctica cultural
17 Susan Moller Okin: Es el multiculturalismo malo para las mujeres? en Joshua Cohen,
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Universidad del Valle, Octubre de 2006, p. 1-12.
177

debe ser respetada en nombre de la diversidad cultural como la visin
etnocntrica y colonial que descalifica toda cultura que no sea occidental
adjetivando todas sus prcticas como salvajes, primitivas, atrasadas, en
suma inferiorizndolas.
Dentro de los feminismos antiesencialistas de gnero encontramos al feminismo poscolonial o descolonizador que, en criterio de
Boaventura de Sousa Santos, contribuye de manera trascendente a la
construccin de epistemologas del sur, de la interculturalidad y de la plurinacionalidad. Este autor entiende por feminismo poscolonial el conjunto de perspectivas feministas que integran la discriminacin sexual en el
marco ms amplio del sistema de dominacin contemporneo en el que
sobresalen el racismo y el clasismo; buscan descolonizar las corrientes
feministas eurocntricas dominantes en nuestra regin; y, orientan su
mirada crtica hacia la propia diversidad, cuestionando la discriminacin
que sufren las mujeres al interior de las comunidades de los oprimidos y
afirmando la diversidad dentro de la diversidad18.
178
En efecto, han sido las mujeres indgenas organizadas en nuestro

continente las que han venido combinando tanto una lucha frente al Estado por el reconocimiento de la autodeterminacin de sus pueblos y sus
derechos colectivos como al interior de sus comunidades por replantear
crticamente sus sistemas normativos19.
Ada Hernndez enfatiza en los aportes de feministas poscoloniales para evitar los esencialismos culturales en los siguientes trminos:
Al mismo tiempo que las feministas poscoloniales han advertido los peligros de los universalismos, han reconocido que esta preocupacin por
respetar la diferencia puede llevar a esencialismos culturales que muchas veces sirven a los intereses patriarcales al interior de los colectivos
identitarios. Las representaciones ahistricas de las culturas como entidades homogneas de valores y costumbres compartidas, al margen de
las relaciones de poder, dan pie a fundamentalismos culturales que ven
en cualquier intento de las mujeres por transformar prcticas que afectan sus vidas, una amenaza para la identidad de grupo20.
Segn Mara Teresa Sierra las mujeres indgenas se han enfrentado a dos grandes tareas: por un lado convencer a sus hombres de que
sus demandas como mujeres no van en contra de las luchas de sus pueblos; y por el otro mostrar que sus demandas responden a sus propias
necesidades como mujeres indgenas, cuestionando las malas costumbres que las subordinan, sin por ello descalificar su cultura21.
El Mandato de la I Cumbre Continental de Mujeres Indgenas de
ABYA YALA da cuenta tanto de la importancia que las mujeres indgenas
dan a los derechos colectivos de los pueblos indgenas como a los derechos humanos de las mujeres desde su propia cosmovisin. Los extractos seleccionados de este mandato y que presentamos a continuacin
demuestran esta afirmacin:
Con el propsito de buscar alternativas para eliminar la injusticia, la discriminacin y la violencia contra las mujeres, el machismo y volver a las
formas de respeto mutuo y armnico en la vida planetaria nos congregamos en esta Cumbre y unimos nuestros corazones, nuestras mentes,
nuestras manos y nuestros vientres. () (nos comprometemos a) Formarnos e informarnos en el conocimiento de los instrumentos internacionales que defienden los derechos humanos y colectivos de los pueblos indgenas y en particular de las mujeres. () Lograr una mayor visibilizacin
de los derechos de las mujeres en todos los espacios posibles. Establecer alianzas estratgicaspara b) Lograr el posicionamiento colectivo de
los pueblos indgenas y desafiar el sistema de dominacin jerrquico,
excluyente, impositivo, capitalista-neoliberal, patriarcal y destructor del
planeta. () Fortalecer la participacin de las mujeres en la toma de decisiones y estamentos de poder con un ejercicio dual y complementario
respecto al territorio de los pueblos indgenas. () Promover el respeto
y la dignidad de la mujer a partir de la cosmovisin de cada uno de los
pueblos indgenas22.
20 Ibd., p. 27.
18 Boaventura de Sousa Santos, Refundacin del Estado en Amrica Latina. Perspectivas

desde una epistemologa del sur, Quito, ABYA YALA, 2010, p. 159-160.
19 Ada Hernndez, Re-pensar el multiculturalismo desde el gnero. Las luchas por el
reconocimiento cultural y los feminismos de la diversidad, La Ventana No. 18, Universidad
de Guadalajara, Guadalajara, 2003.
21 Mara Teresa Sierra, Gnero, diversidad cultural y derechos: Las apuestas de las
mujeres indgenas ante la justicia comunitaria, en Miriam Lang y Anna Kucia, comp.,
Mujeres indgenas y justicia ancestral, UNIFEM, Quito, 2009, p. 15.
22 Mandato de la I Cumbre Continental de Mujeres Indgenas de ABYA YALA, Puno, Per,
27 y 28 de mayo de 2009.
179

Como podemos constatar, para las mujeres indgenas latinoamericanas no existe per se una contradiccin entre el reconocimiento de los
derechos colectivos de los pueblos indgenas y los derechos humanos
de las mujeres. Esto no quiere decir que no asuman realizar todos los
esfuerzos necesarios para denunciar y superar aquellas prcticas culturales que reproducen la violencia y discriminacin contra las mujeres
pero tambin para proteger aquellas prcticas culturales que dan cuenta
de una relacin equivalente y complementaria entre hombres y mujeres
dentro de su propia cultura.
Justicia indgena y estructuras patriarcales
Julio Csar Trujillo entiende un sistema jurdico como el conjunto

de instituciones, normas, principios y valores que rigen la conducta o comportamiento de los miembros de la comunidad entre s, de todos y cada
uno de ellos con la comunidad y que sirven para resolver los conflictos que
amenazan la supervivencia de la comunidad, o la seguridad de sus miembros23. Contrasta esta definicin con el Derecho indgena demostrando de
manera clara el cumplimiento de cada uno de sus elementos.
180
ticipacin y decisin de las mujeres indgenas como autoridades de la

justicia indgena.
Recordemos que de acuerdo a la teora crtica en general y la teora feminista en particular el derecho representa las estructuras de poder
existentes. En este trabajo nos importa indagar especficamente cmo
el derecho y la justicia indgena se relacionan con la confrontacin y/o
reproduccin de estructuras patriarcales. Para el efecto utilizaremos el
mtodo feminista de la pregunta por la mujer con particular nfasis en la
ubicacin de rupturas y/o reproducciones de manifestaciones del sexismo; el mtodo del razonamiento feminista prctico para contextualizar
algunos casos desde el uso de la categora de gnero; el mtodo de la
creacin de conciencia desde el anlisis de la experiencia y propuestas
de mujeres indgenas organizadas.
4.1 Relaciones familiares y liderazgo comunitario
La Constitucin ecuatoriana en su artculo 57 numeral 10 reconoce como parte de los derechos colectivos de los pueblos indgenas el de
crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio y consuetudinario,
que no podr vulnerar derechos constitucionales, en particular de las mujeres, nias, nios y adolescentes. As mismo al reconocer la justicia indgena en su artculo 171 establece que las autoridades indgenas ejercern
funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su
derecho propio, dentro de su mbito territorial, con garanta de participacin y decisin de las mujeres24.
Respecto de la construccin del gnero al interior de las familias

podemos constatar que la mayor parte de mujeres indgenas que participaron en los talleres de dilogos coinciden en que las mujeres se encuentran a cargo de las tareas domsticas, la crianza de los hijos e hijas y
el trabajo agrcola pero perciben que este trabajo no es suficientemente
valorado en la familia25. De otra parte se miran tambin como actoras
en las luchas por la reivindicacin de los derechos de sus pueblos, sin
embargo resaltan la manera en que su papel dentro de esa lucha por
una parte reproduce los tradicionales roles de gnero (como cocineras
y acompaantes) y tambin los subvierten (como escudo humano ante
enfrentamientos) sin embargo esto no se revierte en un reconocimiento
y valorizacin de este rol. En palabras de una mujer indgena:
Desde este marco normativo constitucional nos interesa mirar

la proteccin o vulneracin de derechos humanos de las mujeres indgenas en la administracin de justicia indgena en el Ecuador y la par-
Hay muchas mujeres indgenas que han participado en eventos o acontecimientos histricos, por la valoracin de su pueblo, la reivindicacin
de los derechos de los pueblos, pero no estn presentes construyen-
23 Julio Csar Trujillo, Pluralismo jurdico en el Ecuador en Fernando Flores Gimnez,

coord., Constitucin y pluralismo jurdico, Quito, Corporacin Editora Nacional, 2004, p. 14.
24 El resaltado es nuestro.
25 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego

Yela, Informacin sistematizada de los dilogos, Proyecto Dilogo de saberes sobre los
mecanismos y formas de resolucin de la violencia contra las mujeres indgenas: Los
casos de las provincias de Imbabura, Chimborazo y Sucumbos, Universidad Andina Simn
Bolvar, Quito, 2009, p. 9. En www.uasb.edu.ec/padh.php.
181

do historia. Tan solo estn presentes como acompaantes, cocineras o
nos utilizan como escudo para que la polica no agreda a los hombres.
Nuestra propuesta como mujeres indgenas hasta el momento no est
visibilizada. Hemos y vamos a seguir apoyando toda la reivindicacin
de los pueblos y nacionalidades indgenas, pero la participacin nuestra
ha sido super activa de cocineras, de voceras, pero en la historia y en el
lenguaje desaparecemos26.
Un elemento que vale la pena destacar es que cada vez ms las

mujeres indgenas se han organizado para intentar posicionar al interior
de sus comunidades sus preocupaciones, necesidades e intereses presionando para que estos sean tomados en cuenta como asuntos de importancia en su comunidad. Y an en medio de la oposicin de algunos
integrantes de las comunidades las mujeres persisten.
() con tantas dificultades pero s salimos y estamos saliendo especialmente en la comunidad donde nosotros haciendo de liderezas. Quieren
que nosotras ya no sigamos pues [dicen] tenemos que bajarlas a estas
mujeres hay que hacerlas sentar en la casa a estas carishinas27. Nosotras ahora si nos paramos y somos muchas mujeres28.
182
En el caso de las mujeres indgenas que concurrieron a los talleres de dilogos constatamos una fuerte motivacin por aumentar su
participacin activa a nivel de sus comunidades pero tambin las dificultades que ubican para que se ample la participacin de las mujeres indgenas en general en los cargos de dirigencia en sus comunidades29. En
varias ocasiones se menciona que para aceptar cargos directivos en sus
comunidades las mujeres indgenas deben contar con el consentimiento
de sus maridos. En algunos casos inclusive la aceptacin de una responsabilidad directiva puede desencadenar violencia contra las mujeres por
parte de sus parejas, tal como se expone en el siguiente testimonio, a
26 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela, p.
14. Las mujeres que participaron en este proceso de dilogos solicitaron que sus nombres
no consten en la sistematizacin.
veces ya le nombran la directiva y le dan otra pisa30 en la casa por que ha

aceptado, si o no compaeras? Es que primero tienen que pedir el consentimiento al marido para aceptar, con muchas mujeres es as, se dice
voy a ver si es que mi marido me acepta para que venga31.
Muchas veces tambin el rol reproductivo asumido como responsabilidad directa de las mujeres es visto como obstculo para participar ms activamente en la dirigencia de sus comunidades, sumado a la
oposicin de los maridos. Cundo se pregunta al grupo de participantes
cmo es que ha habido mujeres indgenas con liderazgo nacional una de
las participantes responde:
() mama Dolores (Cacuango) es soltera y nunca se cas. Ah si se puede
ejercer el liderazgo. Igual Blanca Chancoso es soltera Carmelina Lamberla s la conocan de la FISI, ella tambin fue soltera cuando estaba
de dirigenta, ahora que se cas ya no est. Que pas? Ella tambin
cuando ya se cas termin el trabajo y era una lidereza excelente a nivel
nacional e internacional32.
Sin embargo otros testimonios matizan esta afirmacin porque

aunque reconocen las dificultades de las mujeres casadas de asumir liderazgo al interior de sus comunidades y organizaciones no lo ven como
un obstculo insalvable inclusive en ciertos casos dan cuenta de transformaciones en las relaciones de pareja que reflejan mayor equidad.
() yo me atrevo a decir que muy pocas liderezas tienen esposos que
realmente entienden; no por que quisieron entender sino por que ha
sido un proceso de hacer entender. En mi caso por ejemplo mi esposo
me ayuda mucho por que tambin trabaja con organizaciones de mujeres, me ayuda mucho por que vio a su mam ser maltratado por el padre
y no quiere que sus hijas, sus hermanas, su suegra y su mam vivan la
misma situacin que ha vivido. En este caso o sea algo pas dentro de l
que reaccion. Me parece que por ah sera la estrategia de ir trabajando.
La idea es que no solamente nosotras en el espacio que estemos nos
reconozcan nuestros derechos. Tambin queremos llegar a la equidad
27 Palabra quichua que significa mujer que acta como varn.
30 Se utiliza para referirse a una paliza.
28 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela,

op. cit., p. 28.
31 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela, op.
cit., p. 33.
29 Marcelo Bonilla y Diego Yela, op. cit., p. 4-83.
32 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Ibd., p. 34.
183
184
y que ese espacio (se refiere al domstico) que nosotros siempre por
dcadas hemos asumido sea compartido33.
cados por los varones como un elemento que genera admiracin y

temor al mismo tiempo38.
A mi me cost muchsimo trabajo, mi esposo vena de una familia donde la mam, las hermanas le atendan (...) El era varn, le daban lavando
la ropa las hermanas, l nunca lavaba la ropa; cuando lav la primera
vez la ropa era cuando yo di a luz a mi hijo a mi primer hijo y hasta se
puso a llorar no se si de la emocin o del susto. () Una vez vio la mam
que estaba lavando los paales, y dijo: dios mo no puedo creer, no
puedo creer que mi hijo este lavando paales, ahora si no puedo creer
que pas no, mi hijito que pas tienes que venir trayendo a tu mujer ac
para atenderle y vos no lavar los paales. Imagnese. () Cuando cocinan, lavan, los hombres son ms tiernos, se hacen ms responsables34.
Adicionalmente constatamos entusiasmo y ganas de participar

y ser elegidas como parte de la dirigencia de su comunidad39.
En el caso de algunas mujeres indgenas de la comunidad de la

Toglla evidenciamos una autovaloracin muy positiva como mujeres
asociada a la inteligencia, la astucia, a la capacidad, a la habilidad de defenderse en los enfrentamientos con policas por conflictos de tierras35.
Este ltimo aspecto es muy reconocido tambin por los hombres de la
comunidad, en las siguientes trminos: las mujeres pelean ms que los
hombres () ellas estn a capa y espada, en cambio a las mujeres no les
pueden llevar presas pero a los hombres llevan ms36. () Son las mujeres las que estn al frente de eso de las confrontaciones37.
Esto podemos vincularlo con hallazgos de una investigacin
desarrollada en Ecuador y Per en la que se sostiene que En las
comunidades la identidad femenina est conformada por dos elementos complementarios entre s: la figura de la madre nutriente y de
la mujer guerrera () los aspectos femenino-agresivos (fueron) desta-
En cuanto a los roles de gnero en la comunidad de La Toglla,

varias entrevistas identifican a las mujeres como aquellas que pasan
ms en la casa, se encargan de los hijos, de los esposos, de sembrar, de
aportar a la comunidad. Destacan tambin el rol de parteras y conocedoras de la medicina tradicional. Los hombres salen afuera a trabajar y
traen dinero a la casa adems de colaborar en labores comunitarias40.
Podemos ver que estos roles reflejan an una divisin del trabajo por
gnero as lo productivo est a cargo de los hombres y lo reproductivo de las mujeres si bien las mujeres han incursionado en proyectos
productivos tambin pero dentro de su comunidad (huertos, confeccin
de ropa, crianza de animales). Las labores comunitarias son comunes
a hombres y mujeres. Sin embargo encontramos tambin la ruptura de
estos roles dicotmicos sobretodo en cuanto al liderazgo en cargos de
dirigencia, en el enfrentamiento a fuerzas policiales y de manera ms
puntual respecto de aprendizajes antes considerados masculinos y sobre los que ha habido talleres que han incluido a las mujeres (sobre albailera, carpintera, pintura, etc.)41.
Si bien en la Comunidad de La Toglla las mujeres participan activamente en espacios comunitarios y como parte de la dirigencia, solo
en un caso han asumido la Presidencia.42 Al preguntar a una dirigenta de
38 Roco Franco y Mara Alejandra Gonzlez, Serie Justicia comunitaria en los Andes:
Per y Ecuador. Volumen 3: Las mujeres en la justicia comunitaria: Vctimas, sujetos,
actores, Lima, IDL, 2009, p. 177.

39 Entrevistas a mujeres indgenas de base de la comunidad de la Toglla, 9 y 21 de mayo

de 2011. (Ximena Quishpe, p.1 y 6; Lourdes Quishpe, p. 1, 10 y 11)
35 Entrevistas a mujeres indgenas de base de la comunidad de la Toglla, 9 y 21 de mayo

de 2011. (Ximena Quishpe, p.1 y 6; Lourdes Quishpe, p. 1, 10 y 11; Vernica, p. 14.)
40 Entrevista a mujer indgena dirigenta de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de

2011. (Mara Yolanda Miranda, p. 3; Lourdes Quishpe, p. 11)
36 Entrevista a hombre indgena dirigente de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de

2011. (Jos Manuel Acero, p. 10.)
41 Entrevista a mujer indgena de las bases de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de

2011. (Lourdes Quishpe, p.10.)
37 Entrevista a hombre indgena de las bases de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo

de 2011. (Jaime Paucar, p.11)
42 Entrevista a mujer indgena dirigenta de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de

2011. (Vernica, p. 2)
185

la comunidad de La Toglla el porqu no ha habido ms mujeres presidentas ella da cuenta de cmo el rol reproductivo puede impedir el asumir el
mximo cargo de la comunidad.
() a veces nosotros mismo pensamos que, no vamos a poder asumir
ese cargo. Pero nosotros nos damos cuenta tambin que las mujeres si
podemos sacar a delante cualquier cosa que nos que nos proponemos
hacer tambin a veces si hacemos. Si quisiera ser presidente de aqu de
la comunidad. Para sacar adelante a la comunidad. Yo si he pensado en
ser presidenta de la comunidad.
- Y no le han elegido?
- Si me han dicho que sea, pero a veces por mi tiempo, por mis hijos, de mi
nia en la escuela, a veces si me he puesto a pensar que no puedo tener
tiempo para andar. Entonces ese, por ese problema no ms...43
Identificado el hecho de que el rol de crianza de hijos/as limita la

posibilidad de una mayor participacin de mujeres en la dirigencia comunitaria, algunas mujeres han propuesto la creacin de una guardera, que
an no se ha concretado por falta de dinero44.
186
Cabe destacar que en la Comunidad de La Toglla la autoridad se

ejerce a travs de un Consejo de Gobierno integrado por presidente/a,
vicepresidente/a, secretario/a, tesorero/a y sndico/a y varias dirigencias,
entre ellas la de Administracin de Justicia. Esta ltima se cre hace tres
aos45 y est integrada por tres mujeres una de ellas una reconocida dirigenta de 81 aos, un mujer de 52 aos que ha ejercido algunos cargos
en la comunidad entre ellos el de la dirigencia de la Mujer y la Familia y
una mujer de 34 aos que est iniciando su participacin en cargos dirigenciales. Esto constituye un hecho novedoso y que vale la pena analizar
ms en detalle.
en el mbito de la administracin de justicia indgena que ha tenido en general un rostro predominantemente masculino46. En este
contexto podramos preguntarnos si esto constituye una forma de
confrontar la sociedad patriarcal al interior de la comunidad de La
Toglla. Y nuestra respuesta sera un s matizado pues constatamos
en esta comunidad una participacin muy activa de las mujeres en
cargos de dirigencia aunque solo una mujer haya sido Presidenta.
Tomando en cuenta este antecedente resulta lgico que cada vez
ms las mujeres copen espacios de autoridad y que sean reconocidas, respetadas y valoradas por su comunidad, recordando que es la
Asamblea la que elige sus autoridades.
Uno de los entrevistados afirma son tres compaeras las que
estn ah (en la Comisin de Administracin de Justicia) ellas ms bien
han sido las que tienen y han tenido mayor peso en este tipo de mediar,
de resolver los problemas de la comunidad, pero tambin coordinacin
con la Directiva principal47.
Es importante tomar en cuenta que para ser parte de la Comisin de Administracin de Justicia se requieren muchas cualidades tal
como lo sealan varios entrevistados.
El requisito es muy fundamental porque debe ser personas que demuestren una buena conducta, intachable, que hayan demostrado solidaridad, apoyo, esfuerzo en beneficio de todos los de la comunidad,
especialmente son personas que se merecen respeto y que nada han
tenido que ver en actos de corrupcin, que han demostrado no solamente la comunidad sino a nivel familiar () deben ser personas honorables de solvencia y de respeto interno y hacia afuera48.
() yo creo que para la Justicia Indgena la gente aplica por una persona
ms capaz ms entendida una persona que tenga experiencia en me-
En efecto, podemos mirar este hecho como un avance en la

participacin de las mujeres en instancias dirigenciales y sobretodo
43 Entrevista a mujer indgena dirigenta de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de 2011.
(Mara Yolanda Miranda, p. 7)
46 Respecto de este punto recomiendo la publicacin de Roco Franco y Mara

Alejandra Gonzlez, Serie Justicia comunitaria en los Andes: Per y Ecuador. Volumen 3:
Las mujeres en la justicia comunitaria: Vctimas, sujetos, actores, Lima, IDL, 2009.
44 Entrevista a mujer indgena de las bases de la comunidad de La Toglla, 21 de mayo de

2011. (Lourdes Quishpe, p.12.)


2011. (Abraham Paucar, p.3.)

2011. (Jos Oswaldo Iza, p.6)
187

diar conflictos que sea ms respetuosa que la gente le respete y le haga
caso va por ah ms por requisitos49.
() ms que todo hemos puesto a las compaeras por el mrito que se
merecen, el respeto, el cumplimiento que han tenido50
No, no hay hombres, todas son mujeres, es porque como le digo uno
entre varones a veces no se respeta no ms pero a la mujer y a las personas mayores tiene mayor respeto, o sea por eso es51.
El hecho de que hayan sido elegidas tres mujeres para integrar

dicha comisin da cuenta del respeto y valoracin de la que gozan en
su comunidad lo cual es sin duda una forma de contrarrestar estructuras patriarcales.
188
Sin embargo, es necesario sealar tambin que en el caso de

esta comunidad el rol de la administracin de justicia indgena se muestra muy frgil. Esto puedo explicarse por un contexto de conflictos de
tierras entre integrantes de las comunidades que lleva ya varias dcadas
y que no ha podido resolverse desde su propia justicia y ha sido bsicamente derivado a la justicia estatal. En varias entrevistas podemos
evidenciar que muchos conflictos (no nicamente los de tierras) son llevados a autoridades estatales y que la confianza en la efectividad de la
justicia indgena en La Toglla est muy desgastada.
De otra parte, en las entrevistas existen diversas versiones de
cmo funciona la administracin de justicia indgena en La Toglla y en
varias de ellas el rol de la Dirigencia de Administracin de Justicia no aparece. Esto puede deberse a que es una instancia creada recientemente,
pero en todo caso nos da cuenta de que aunque es un avance que las
mujeres asuman funciones de autoridad para tratar los conflictos de sus
comunidades en el caso concreto este optimismo debe ser matizado por
estos elementos del contexto. Quiz ms que estar frente a un caso de
confrontacin a estructuras patriarcales estemos frente a una potencialidad de transformacin.
4.2 Violencia contra las mujeres indgenas52

En cuanto a la violencia contra las mujeres53 la gran mayora de
testimonios de las mujeres indgenas participantes en los talleres de dilogos dan cuenta de una violencia generalizada contra las mujeres que
adems es naturalizada.
Denuncian que cuando una mujer se casa sus padres suelen advertirle que una vez que ha tomado tal decisin no cabe que luego venga
a quejarse de nada; as mismo est muy presente la idea de la violencia
justificada por el incumplimiento de alguna responsabilidad asignada a
las mujeres lo cual las deja en situacin de desproteccin sea ante autoridades estatales como ante autoridades indgenas.
() no hemos podido acudir a ningn lado, ni tanto donde el comisario,
teniente poltico, ni tanto a la comunidad, donde los cabildos, por que los
cabildos a lo mejor culpan a las mujeres por que es ociosa, vaga, que no
hace nada por eso que [te] ha golpeado, encima los padres [nos dicen]
eso necesitabas, tienes que aguantar, entonces eso, eso hay problema54.
En el siguiente testimonio vemos cmo la trasgresin de una regla familiar/comunitaria arroja a la mujer a un campo de desproteccin
completa, cualquier violencia que sufra es asumida como consecuencia
de sus malas elecciones.
52 En este punto retomamos una parte del anlisis desarrollado en un artculo publicado
en el 2009. Judith Salgado, Justicias y desproteccin a mujeres indgenas contra la
violencia. Posibilidades de interculturalidad, en Carlos Espinosa Gallegos- Anda y Danilo
Caicedo Tapia, edit., Derechos ancestrales. Justicia en contextos plurinacionales, Serie
Justicia y Derechos Humanos. Neoconstitucionalismo y sociedad, Quito, Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, 2009, p. 75-98.

2011. (Abraham Paucar, p.2.)
53 Podemos ubicar a la violencia contra la mujer dentro de las formas ms extremas de

androcentrismo, la ginopia que es la invisibilizacin de la experiencia de las mujeres cuando
no se considera relevante combatir la violencia que sufren y la misoginia como repudio a las
mujeres y lo femenino que se expresa en el uso de la violencia y su naturalizacin y aceptacin.

2011. (Sebastin Cabrera, p.2.)
54 Mujer indgena participante en los talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela,
op. cit., p. 19.
189

() yo quera hablar () de la vergenza, el miedo de la mujer que siente
de todo no. Es un caso que he vivido casi en mi familia mismo. Cuando
una mujer sigue al novio es una vergenza grandsima para una familia,
y cuando sufren maltratos, agresiones verbales no puede ir a quejarse
donde los padres, ni donde los cabildos por que, por que ellas mismas
se buscaron por que le siguieron al novio, o sea que si es que sigo a mi
novio, ya no tengo derecho ni a quejarme, ni a ir a denunciar por que ya
es mi culpa, por que yo quise eso, eso tambin es una vergenza que
sienten, que sentimos55.
As mismo en el caso de una adolescente de 14 aos embarazada, el transgredir las normas culturales aceptadas respecto al ejercicio
de la sexualidad conlleva la desproteccin de derechos fundamentales,
incluso poniendo en riesgo el derecho a la vida. La ta de esta chica narra
que tuvo que llevarla al hospital para que de a luz mientras que su padre,
madre y hermanos no quisieron hacerlo por considerar que su embarazo constitua una vergenza para la familia.
190
Mi cuado lleg (al hospital) y dijo para qu se la trajo, ojala que hubiera
muerto, ah era de dejarla, hace quedar mal a la familia. () Eso hay en las
comunidades eso a veces siendo pap o hermanos tambin a una mujer ven y como quiera tratan. Entonces desde la familia, desde el mismo
hogar no hay valoracin de la mujer, peor yo dira en los hombres, as
particulares, qu valoracin van a tener? 56
Otro testimonio da cuenta de una prctica de acoso sexual en

comunidades indgenas en el contexto de las mingas.
() s acoso sexual en las jvenes por los dirigentes, por los compaeros de la comunidad, esa es la forma como se juega nos dicen que
ricas piernas, o la nalga o lo que sea que dicen por ac sino en la comunidad. Yo pues ya estoy viejita, cuando era adolescente vea eso:
te quitan el sombrero te empujan, te quitan la vaeta, y te hacen carga
montn, o sea creo que hasta te cogen los senos. () eso es frecuente
en las mingas, en los trabajos comunitarios, las jovencitas que ya estn de 15, 16, 17 aos, les botan los jvenes y pululn encima, encima,
55 Mujer indgena participante en los talleres de dilogos, en Ibd., p. 20.

56 Mujer indgena participante en los talleres de dilogos, en Ibd., p. 53.
encima y te vienen hasta carga montn, hasta que ella diga que le deje
ya creo que ya top todo57.
En muchos casos la subordinacin de las mujeres se sustenta

en la defensa de los valores comunitarios, de la diversidad cultural y de
los derechos como pueblos. Es precisamente en estos casos cuando el
imperativo propuesto por Boaventura de Sousa Santos de que los pueblos tienen derecho a ser diferentes cuando la igualdad los descaracteriza58, muestra sus lmites frente a relaciones de poder asimtricas al
interior de una misma cultura. Pues en no pocos casos la cultura propia
puede imponer a sus integrantes subalternizados formas de violencia y
discriminacin en nombre del mantenimiento de los valores y caractersticas hegemnicas de su identidad cultural59.
4.3 Justicia indgena y gnero

De acuerdo a los debates desarrollados en los talleres de dilogos en la justicia indgena, muchos casos de violacin, de acoso sexual
se resuelven por medio de una transaccin entre familias, entre grupos,
sin considerar a la mujer como sujeto de derechos individuales tambin.
Este tipo de prcticas se asimilaran a la forma de sexismo denominada
familismo en la que se pierde el sujeto individual mujer subsumindola
en la familia y sus intereses (la permanencia de la unidad familiar). As
tambin las respuestas son similares frente a casos de violencia fsica
intrafamiliar como lo evidencia una lder indgena, creo que es necesario
que se entre en un proceso de cambio y tambin de lucha de las mujeres, porque ellas tendrn que aprender a tomar decisiones, aprender a
57 Mujer indgena participante en los talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego

Yela, op. cit., p. 22.
58 Los pueblos tienen el derecho a ser iguales siempre que la diferencia los haga
inferiores, pero tienen derecho a ser diferentes cuando la igualdad los descaracteriza.
Boaventura de Sousa Santos, De la mano de Alicia. Lo social y lo poltico en la
postmodernidad, Bogot, Universidad de Los Andes/Siglo de Hombre Editores, 1998,
p. 364-365.
59 Una crtica a estas prcticas se la puede encontrar en Gloria Anzalda, Movimientos
de rebelda y las culturas que traicionan, en bell hooks et al, Otras inapropiables, Madrid,
edicin Traficantes de sueos, 2004, pp. 71-80.
191

resolver los casos en los que no se resuelva la agresin fsica por medio
de la disculpa, la segunda oportunidad o por medios econmicos60.
Los casos de infidelidad entre marido y mujer representan un claro ejemplo del doble parmetro. En efecto en el caso de los varones esta
conducta es ms tolerada mientras que en las mujeres es duramente
cuestionada y sancionada. El mismo comportamiento recibe una valoracin diferente en razn del gnero61.
Respecto a la infidelidad. Es notorio que para los compaeros no hay

sancin moral es decir si se entera la comunidad no se dice nada, pero si
una mujer hace eso, es la desgracia mas grande que le cay a la comunidad. () Dejaban a los hombres que se junten con cualquier mujer, con
cuantas mujeres quieran, no se juzgaba a un hombre, pero a la mujer si.
() Las mujeres son las que sufren ms castigo en cuanto a infidelidad.
Sin embargo, las mismas mujeres castigan a las mujeres cuando de infidelidad se trata. Al hombre las mujeres no le hacen baar, ortigar, peor
meterle el aj en el ano o en el pene62.
192
Como podemos ver en este testimonio muchas veces las mismas mujeres reproducen estructuras patriarcales y perpetan una de las
manifestaciones del sexismo que es el doble parmetro. Tal como sostiene Gabriela Castellanos:
Del poder participan hasta los mismos dominados, quienes lo apuntalan
y lo comparten en la medida en que, por ejemplo, repiten los dichos, las
ideas que justifican su propia dominacin. sta, entonces, se organiza
mediante una estructura de poder cuyas ramificaciones se extienden a
60 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, Marcelo Bonilla y Diego Yela, op.
cit., p. 107.
61 A esta conclusin tambin llegan otra investigacin. Andrea Pequeo, Violencia de
gnero y mecanismos de resolucin comunitaria en comunidades indgenas de la sierra
ecuatoriana, en Miriam Lang y Anna Kucia, comp., Mujeres indgenas y justicia ancestral,
UNIFEM, Quito, 2009, p. 86. Aura Cumes analiza un caso en que hay una mayor severidad
en la sancin impuesta por autoridades indgenas mayas a la madre que al padre de los hijos
comunes que fueron vendidos por los dos. Aura Ester Cumes, Mujeres indgenas, poder y
justicia: de guardianas a autoridades en la construccin de culturas y cosmovisiones, en
Miriam Lang y Anna Kucia, comp., Mujeres indgenas y justicia ancestral, UNIFEM, Quito,
2009, p. 33-47.
62 Lder indgena participante en los talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela,
op. cit., p. 39 y 42.
todos los niveles de la sociedad. La mejor dominacin, la ms eficiente, es

la que se apoya en miembros del propio grupo subyugado; es por esto que
los esclavistas siempre eligen a sus capataces entre los mismos esclavos,
as como las familias patriarcales siempre dependen de mujeres (madres,
abuelas, tas) para mantener el control sobre las nias y los jvenes63.
Uno de los entrevistados de la comunidad de La Toglla da cuenta

de casos de infidelidad entre cnyuges y la manera de procesar tales problemas a travs de su justicia. Vemos aqu cmo la infidelidad es asumida
como un dao a toda la comunidad.
() se le llama la atencin, se les baa con ortiga, aconsejndoles, haciendo ver digamos cmo es digamos la vida dentro de una organizacin y
cmo debe ser una madre responsable no. Si es que est haciendo esas
cosas, le daa a toda la sociedad de la comunidad, a todos los socios ms
que todo por cuanto de que lleva esa impresin, si no se le aplica a esa
seora o ese seor, entonces eso en realidad es falta de respeto, falta de
consideracin, ha burlado con la organizacin, ha burlado con la familia, ha
burlado con la misma mujer y los hijos si es que tiene hijos, entonces eso
ms que todo, yo, la Rosita hemos madrugado a preguntarles, decir cmo
mismo son los problemas, y esa gente han escuchado y ahora viven de
mejor forma64.
Una dirigenta de La Toglla recuerda que en las actas de 1945 de la

comunidad puede encontrarse informacin sobre la forma en que resolvan los conflictos sus autoridades. Relata un caso de una mujer que haba
cometido adulterio con un vecino/compadre y que dado que no escuch
a sus padres y padrinos y mantuvo tal relacin fue castigada por la Asamblea. La sancin consista en encerrarla por 24 horas en un cuarto en el que
haba agua helada que la cubra hasta las rodillas con el propsito de contrarrestar su calentura. Luego de lo cual sus padres y padrinos se comprometan a estar pendientes de que no vuelva a ser infiel a su marido65.
Podemos constatar en estos casos el control del cuerpo y la sexualidad de
las mujeres desde una vigilancia familiar y comunitaria.
63 Gabriela Castellanos, op. cit., p. 45.
64 Entrevista a hombre indgena dirigente de la comunidad de La Toglla, 5 de mayo de 2011.
(Abraham Paucar, p.8.)
(Rosita Cabrera, p. 18)
193

En la comunidad de La Toglla una de las entrevistadas recuerda
que hace algn tiempo cuando las mujeres se separaban de los maridos se las castigaba encerrndolas en un cuarto botndoles agua fra.
Lo sorprendente del relato es que al preguntarle por qu las mujeres
queran separarse las razones tenan que ver con violencia ejercida por
su marido sobre todo bajo efectos del alcohol que sin embargo no se
castigaba. Esto contrasta con la severidad de la sancin a la mujer por
decidir separarse.
- Y cuando el marido le pegaba, qu haca la comunidad?
Al marido bueno, le llamaba, le pona a preguntar: Por qu pegas, por
qu es? Presidente saba preguntar as. Y contestaba que ella mismo
es resabiada, que ella mismo alza mano, eso pona. Pero usted mismo
ya no sigues tomando, de borracho no ests peleando eso mandaba
hablando.
- Pero no le castigaban al marido?
- No, no castigaban.66
194
Evidenciamos en estos casos tanto la insensibilidad de gnero

(no se considera la injusticia de mantener una unin marital atravesada
por la violencia) como el familismo (la permanencia de la unidad familiar
prevalece, la mujer y su derecho a la integridad personal y una vida libre
de violencia desaparece).
De acuerdo a los debates en los talleres de dilogos, los casos de
violencia contra las mujeres no son considerados relevantes o prioritarios
en la justicia indgena (con excepciones que analizaremos ms adelante).
Refirindose a la provincia de Chimborazo, una lder indgena afirma:
() yo s noto que hay bastante machismo en los compaeros de los
cabildos de muchas comunidades, donde se investiga y consulta el
tratamiento que se le da a los problemas de violencia intrafamiliar.
Ellos lo que dicen es:No, aqu casi no hay eso. Negando una realidad
que es general por decir lo menos y adems ellos lo que hacen es que
las asambleas se dan para problemas grandes [] de robo de ganado,
de linderos [] pero no para el tema de violencia intrafamiliar. [] no
(Juanita Tibanta, p. 6)
toman en cuenta que de pronto eso s afecta a su comunidad y a la

armona familiar67.
En los talleres de dilogos se resaltaron dos experiencias innovadoras en Sucumbos y en Cotacachi en donde se ha combinado la
formacin de promotores y promotoras indgenas del buen trato o la
buena convivencia y la creacin de normativas internas (Ley del buen
trato en Sucumbos y el Reglamento del sumak kawsay68 y de la buena
convivencia en Cotacachi)69. En ambos casos la organizacin de las mujeres indgenas y su empoderamiento han sido clave para posicionar el
problema de la violencia contra la mujer y la violencia intrafamiliar como
un asunto prioritario que deber ser resuelto por la justicia indgena de
manera equitativa.
En el caso de las promotoras por el buen trato en las comunidades indgenas de Sucumbos, su conocimiento sobre la Ley contra la
Violencia a la Mujer y a la Familia (Ley 103) y los derechos humanos de
las mujeres las han fortalecido y empoderado frente a los agresores. Una
lder indgena cuenta un caso en que una mujer de su comunidad fue
brutalmente golpeada por su esposo y busc su ayuda en calidad de
promotora del buen trato. Ella le ofreci presentar el caso a la Asamblea.
Antes de que sta iniciara el agresor se acerc a pedirle que arreglaran la
situacin sin que tenga que ir preso. En efecto, en la Asamblea firmaron
un acta en la que el agresor se comprometa a no volver a violentar a
su esposa. De acuerdo a este relato, la amenaza de que en caso de no
cumplir tal acuerdo se le enviara a la crcel70 directamente con la firma
cit., p. 113.
68 Buen vivir en quichua.
cit., p. 114.
70 Esta prctica ha sido implementada en Colombia por el Cabildo Mayor y el Consejo
de Justicia del Pueblo Inga de Aponte quienes resolvieron que la sancin a dos de sus
integrantes acusados de delitos de violacin el primero y de violencia intrafamiliar e intento
de asesinato el segundo sera de seis aos de crcel por la gravedad de las infracciones. La
Corte Constitucional al resolver la tutela propuesta por la mxima autoridad de este pueblo
indgena, orden que se reciba a los integrantes de la comunidad en el Centro Penitenciario
de Pasto, lo cual haba sido inicialmente negado por las autoridades carcelarias. Ver Corte
Constitucional de Colombia, Sentencia T-1026/08, www.corteconstitucional.gov.co.
195

del presidente de la comuna, result efectiva para que no se repitieran los
actos de violencia71.
Al parecer ha habido casos en los que esta amenaza se ha concretado al decir de una funcionaria de la Comisara de la Mujer () he tenido el apoyo de la FONAKISE a travs de los derechos humanos, quienes por peticiones y oficios a la seora comisaria han solicitado, de que
a tal persona por ser reincidente se le sancione y se le aplique el mximo
de la pena. Por qu? Porque dentro de la respectiva comunidad ya hubieron reuniones, se les ha dado una nueva oportunidad, han hecho un
acuerdo. Si no han cumplido ese acuerdo, en virtud de eso, han solicitado
a los derechos humanos de que sea la justicia, en este caso estatal, la
que se aplique y se le sancione a esa persona72.
Al respecto creo que es aplicable a estos casos lo planteado por

Julio Csar Trujillo, [t]odos los conflictos, cualquiera sea la materia y cualquiera la importancia son de competencia de la autoridad indgena, salvo
aquellas para las que la misma autoridad indgena competente decline
su competencia y las remita al juez estatal73.
196
Ahora bien, al parecer las mujeres indgenas en el Ecuador son

actoras importantes del fenmeno jurdico que Boaventura de Sousa
Santos denomina inter-legalidad y que designa la multiplicidad de los
estratos jurdicos y de las combinaciones entre ellos que caracterizan al
mundo de la vida y que muestra que las personas y grupos sociales tienen como referente diferentes ordenamientos jurdicos, por ejemplo el
estatal, el consuetudinario, el comunitario local, el global de acuerdo con
las situaciones y los contextos especficos74.
71 Mujer indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela,

op. cit. p. 111-112.
72 Funcionaria de la Comisara de la Mujer y la Familia, en Marcelo Bonilla y Diego Yela,
Ibd., p. 93.
4.4. Mujeres indgenas organizadas

y conciencia de gnero
Mujeres indgenas organizadas interrogan los efectos de las normas ancestrales y la falta de vigencia efectiva de varios principios del
mundo indgena en la vida cotidiana de las comunidades.
Nosotras que estamos agrupadas en la red de mujeres indgenas del
Chimborazo () Preguntamos: cules son las normas o tradiciones ancestrales? Nosotros an no hemos podido sentarnos a conversar cules
estas normas o creencias ancestrales y si sern buenas o malas. () Creo
que deberamos pensar y repensar las mujeres indgenas, cules son
las costumbres buenas, cules son las malas () por que la mayora de
costumbres originarias se han perdido, por ejemplo la solidaridad. Este
concepto de la complementariedad es un trmino bien bonito, para mi
es bien hermoso, pero en la prctica no es as75.
El siguiente testimonio, muestra en nuestro criterio, formas de organizacin que crean conciencia de gnero y que desde el compartir experiencias busca superar relaciones inequitativas y generar propuestas.
A veces cierto es, me han dicho a mi mismo, las mujeres o los que tienen
tiempo estn andando para estar criticando a los hombres. No es que
las mujeres andamos criticando ni quejando sino nuestra vivencia en el
campo debemos compartir, debemos de ser en donde quiera, por que
nosotros ya no debemos estar calladas. En todo mbito, cualquier forma que haiga discriminacin, no debemos estar calladas eso debera ser
esclarecido en cualquier lado, en cualquier parte, para que nos respeten
para que haiga igualdad76.
Encontramos tambin testimonios de que cuando ni la justicia

estatal ni la justicia indgena responden frente a la violencia que sufren
las mujeres por parte de sus parejas, las mujeres indgenas organizadas
se juntan y hacen sentir su fuerza y unidad para exigir soluciones.
73 Julio Csar Trujillo, Plurinacionalidad y justicia indgena, Derechos del Pueblo, No. 171,
Quito, CEDHU, junio de 2009, p. 5.
op. cit., p. 40.
74 Boaventura de Sousa Santos y Mauricio Garca Villegas, El caleidoscpio de las

justicias en Colombia, Bogot, Siglo de Hombre Editores, 2001, p. 133.
op. cit., p. 40.
197
198
Hubo otro maltrato de un evanglico que no era borracho, era sano, que
haba pegado a la pobre mujer. La mujer estaba con unos ojos hecho
pedazos, la sangre por todo lado y bajamos nosotros primeramente a
avisar al comisario, al teniente y no haba estado ah nadie. Haba dicho que est con vacaciones, que ha de venir al tercer da, que no s
cuando. Dijimos, bueno hasta eso que va a pasar el hombre, va a estar
tranquilo y la pobre mujer deca que ya no quiere volver a la casa que
le da miedo dentrar a esa casa. Nosotros qu hicimos es ir a la una de
la maana a coger al marido que estaba durmiendo. Ah entre unas sesenta mujeres le cogimos en la cama dijimos: bueno ven ac, queremos
hablar por qu? usted maltrat as y l deca que no, o sea el deca que
no recuerda cmo le peg. Bueno ya justificaba de esa forma, entonces
en eso nosotros dijimos, si nosotros pegamos va a ser malo, ms bien
traigamos al pap del hombre, entonces vino el pap. Le dijimos vers
venimos por que l ha pegado, as a la pobre mujer y ella no es botada
por parte de la organizacin de mujeres77.
de Chimborazo relata83 que el apoyarse en esta normativa internacional

contribuy a que la Asamblea Constituyente incluyera en la normativa
constitucional84 disposiciones especficas sobre la proteccin de los derechos humanos de las mujeres en la justicia indgena as como la garanta de su participacin como autoridades indgenas85.
Ciertamente el discurso de derechos asociado al conocimiento

y referencia a los derechos humanos de las mujeres reconocidos tanto en la normativa constitucional y legal78 como en tratados internacionales de derechos humanos es un dispositivo que fortalece la mayor
participacin de las mujeres en asuntos de inters comunitario y nacional79. Varias de las mujeres indgenas participantes en los talleres de
dilogos hacen referencia a la CEDAW80, el Convenio 16981 y la Declaracin de Pueblos Indgenas82 como una suerte de respaldo que legitima
su discurso y su rol de liderazgo. Inclusive una de las mujeres lderes
Al respecto me parece importante apuntar que el conocimiento

y uso por parte de mujeres indgenas de instrumentos internacionales
de derechos humanos de las mujeres y/o de la normativa nacional de
proteccin contra la violencia contra la mujer y la familia o las iniciativas
de poner por escrito reglamentos, leyes o estatutos de los pueblos indgenas que incluyan la proteccin contra la violencia y discriminacin a
las mujeres, no deberan ser considerados per se como una adhesin al
discurso eurocentrista de derechos humanos y una traicin a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Me parece que estas prcticas
En todo caso parecera confirmarse lo que afirma Pequeo, [l]os

procesos de organizacin de las mujeres, as como el acceso a talleres,
cursos y capacitaciones en derechos humanos y derechos de las mujeres parecieran ponerlas en un nuevo pie de lucha: les permite defender
su integridad y exigir respeto. Lo interesante es que, pese a apelar a una
lgica universalista y eurocentrista, el discurso de los derechos se torna
en una herramienta estratgica para defenderse, sin sentir, por lo menos
aparentemente, que se est transgrediendo de manera completa el orden comunitario86.
83 Lder indgena participante en talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego Yela, op.
cit., p. 69.
77 Lder indgena participante en los talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego
Yela, op. cit. p. 79-80.
78 Sobretodo respecto a la Ley 103 sobre Violencia contra la mujer y la familia.
79 Cristina Cucur, El acceso de las mujeres indgenas a la justicia en la nueva
Constitucin del Ecuador en Miriam Lang y Anna Kucia, comp., Mujeres indgenas y
justicia ancestral, UNIFEM, Quito, 2009, p. 132-135.
80 La Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la
mujer. Por sus siglas en ingls conocida como CEDAW.
81 El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos indgenas y tribales en pases independientes.
82 La Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas.
84 La invocacin de instrumentos internacionales de derechos humanos para lograr la

inclusin de derechos en la normativa constitucional ha demostrado ser una estrategia
muy efectiva en el caso de Ecuador. Lo podemos constatar tanto en la Asamblea
Nacional de 1998 como en la Asamblea Constituyente de 2007-2008, por ejemplo en
el caso del reconocimiento de derechos humanos de las mujeres, pueblos indgenas y
afrodescendientes, nios, nias y adolescentes, personas con discapacidad, etc. Para el
caso del reconocimiento de derechos sexuales en el Ecuador revisar Judith Salgado, La
reapropiacin del cuerpo. Derechos sexuales en Ecuador, Quito, UASB / ABYA YALA, 2008.
85 Ver Art. 171 y Art. 57 numeral 10 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador.
86 Andrea Pequeo, Violencia de gnero y mecanismos de resolucin comunitaria en
comunidades indgenas de la sierra ecuatoriana, en Miriam Lang y Anna Kucia, comp.,
Mujeres indgenas y justicia ancestral, UNIFEM, Quito, 2009, p. 87.
199

impulsadas bsicamente por las mujeres indgenas organizadas muestran esa posibilidad de aprender de otras culturas y sistemas normativos y
tomar aquello que cobra sentido precisamente para enriquecer su propia
cultura, sistema jurdico y de justicia. Ms an considerando el posicionamiento subalterno de la mayor parte de mujeres al interior de los pueblos
indgenas (al igual que en la mayor parte de culturas y sociedades occidentales). Pienso adems que estas prcticas se inscriben en la lgica
alternativa impulsada por varias mujeres indgenas en Amrica Latina que
tal como lo rese en prrafos anteriores combina la lucha por el reconocimiento y respeto de los derechos colectivos de los pueblos indgenas,
entre ellos el derecho a ejercer sus formas de justicia en base a su normativa propia y la lucha porque la justicia indgena se transforme para brindar
una efectiva proteccin a las mujeres contra la violencia y discriminacin
al interior de sus comunidades, tarea que en general an est pendiente.
Esta afirmacin se ve confirmada por la Declaracin del Encuentro Internacional de Mujeres Indgenas en Quito-Ecuador del 24 al 28 de
octubre de 2008 que entre sus recomendaciones incluye las siguientes:
200
Exigimos que se fortalezca el sistema de justicia ancestral en nuestros pases y que se reconozcan sus resoluciones por parte de la
justicia ordinaria. Pedimos que los estados tomen las medidas adecuadas para garantizar el desenvolvimiento institucional de la justicia
ancestral. No se trata de crear nuevas estructuras judiciales paralelas
a las tradicionales en las comunidades con el objetivo de fortalecer
el acceso a la justicia, tales como mediadores comunitarios, juzgados
comunitarios, etc., sino de reconocer las competencias, jurisdiccin y
sabidura de las autoridades indgenas que han mediado y resuelto
conflictos tradicionalmente.
Al mismo tiempo, exigimos que las autoridades indgenas responsables
de la aplicacin de la justicia ancestral revisen las formas de resolucin
de casos de violencia contra las mujeres, incluyendo violencia fsica,
psicolgica, sexual, pago de alimentos, adulterio, conflictos de herencia,
acceso a la tierra e impedimentos de la participacin de las mujeres, y
hagan partcipes a las mujeres indgenas organizadas en este proceso87.
87 Declaracin del Encuentro Internacional de Mujeres Indgenas en Quito-Ecuador, en
Miriam Lang y Anna Kucia, comp., Mujeres indgenas y justicia ancestral, UNIFEM, Quito,
2009, p. 242.
4.5 Recomponer la dualidad complementaria?

Nos parece destacable que en los talleres de dilogos, en varias
ocasiones las mujeres indgenas insistieron en la necesidad de involucrar a los varones de sus comunidades en su lucha a favor de la equidad de gnero. Creemos que esto puede estar asociado al principio de
la dualidad complementaria como parte de la sabidura indgena y que
hace referencia a una forma particular de entender la realidad, la presencia de un polo opuesto implica necesariamente la presencia del otro, los
opuestos resultan ser complementarios y no contradictorios (kari-warmi;
chiri-cunu; tuta-puncha; Inti-killa88 entre otros). El principio de dualidad
complementaria significa el compartir y la posibilidad de encontrar un
nuevo elemento producto de la complementacin del par primordial89.
Constatamos que para muchas mujeres indgenas organizadas
la presencia y participacin de los varones de sus comunidades en la
superacin de formas de violencia y discriminacin de gnero es indispensable. Se proponen, tanto lograr transformaciones en las relaciones
con sus maridos que apuestan por responsabilidades compartidas en las
labores de la casa y las de liderazgo, como crear espacios acompaados
de capacitacin y evaluacin de la situacin en sus comunidades90. Los
siguientes testimonios reflejan esta posicin.
Por qu solo las mujeres tenemos que capacitarnos y los hombres
nada? ()
Yo vea por ejemplo en Saraguro. Nos fuimos a un encuentro de intercambio de experiencias. Ah solo las mujeres decan que nunca a los
hombres hay que permitir que entren por que ellos ya se capacitan, ya
estn ellos andando por todo lado. Haba una mamita que dijo: vean mu88 En quichua: hombre-mujer; fro-calor; noche-da; sol-luna.
89 Universidad Intercultural Amawtay Wasi, Aprender en la Sabidura y el Buen Vivir,
Quito, Universidad Intercultural Amawtay Wasi / UNESCO, 2004, p. 166.
90 Un ejemplo de implementacin de esta propuesta es la experiencia de promotoras
y promotores del buen trato impulsada por la Asociacin de Mujeres de la Nacionalidad
Kichwa de Sucumbos (AMKISE). Rosa Andi y Gilberto Grefa, La ley del buen trato y los
promotores del buen trato en la amazona ecuatoriana, en Miriam Lang y Anna Kucia,
comp., Mujeres indgenas y justicia ancestral, UNIFEM, Quito, 2009, p. 142-146.
201

jeres si nosotros estamos solo nosotros preparndonos y los hombres
no van a entender eso, tiene que ellos tambin estar ah junto con las
mujeres, para que vean lo que conversamos y lo que sentimos, los hombres cogen eso y es verdad que va a haber cambios. ()
Tambin nosotros en las parroquias estamos haciendo eso compaeras,
de ya no solamente que los talleres sean con las mujeres, sino tambin
hemos estado haciendo cada dos meses un intercambio de experiencias
hombres y mujeres, para que compartamos cmo est la situacin91.
Pero quiz en estas aspiraciones y propuestas la complementariedad no se basara en polos opuestos rgidos sino en la posibilidad de
movilidad entre ellos para compartir roles sobre la base de un respeto y
valoracin mutuo.
Cabra mirar en este punto el nexo de estas propuestas con las

de mujeres mayas que impulsan un trabajo reflexivo, buscando retomar
desde sus matrices culturales formas diferentes para pensar las relaciones entre hombres y mujeres (en las que) el reto es recomponer esa
complementariedad, que en el momento actual se encuentra fragmentada como efecto mismo de la colonizacin y la modernidad92.
202
Eugenia Choque plantea dos observaciones en cuanto al concepto aymara y quechua de complementariedad (chacha-warmi)93, la primera
es que una cosa son los principios y otra las prcticas y que esta visin
desconoce la realidad cotidiana en la que la complementariedad puede
significar el reconocimiento de la importancia econmica de la mujer pero
tambin su subordinacin poltica, puede crear equidad en el nivel simblico pero restringir a la mujer a un rol pasivo en el mbito pblico. La segunda es que el trabajo de las mujeres indgenas no radica en desechar el
concepto de chacha-warmi, sino re-significarlo eliminando en la prctica
la jerarqua que se esconde detrs de la complementariedad94.
91 Mujeres indgenas participantes en los talleres de dilogos, en Marcelo Bonilla y Diego
Yela, op. cit., p. 75.
92 Mara Teresa Sierra, op. cit., 20.
93 Hombre-mujer en aymara.
94 Eugenia Choque Quishpe, Chacha warmi. Imaginarios y vivencias en El Alto, en Cecilia
Enrquez, edit., La Paz, Nuevo Periodismo Editores, 2009, p. 36, citada por Boaventura de
Sousa Santos, Refundacin del Estado, p. 164.
Sin duda se trata de un enorme reto que en palabras de Boaventura de Sousa Santos implica transformar la cultura propia sin despreciarla o sustituirla por otra, y as contribuir a enriquecer el patrimonio
poltico-cultural de la lucha feminista global hasta ahora dominada por
concepciones eurocntricas y liberales95.
5 Conclusiones
En el presente trabajo recurrimos a la categora de gnero y a mtodos feministas de anlisis del derecho para mirar la relacin entre justicia indgena y estructuras patriarcales. Anotamos que los feminismos
antiesencialistas de gnero, particularmente el feminismo poscolonial o
descolonizador, aporta mejores posibilidades para la lucha de mujeres
indgenas tanto por el reconocimiento de los derechos colectivos de los
pueblos indgenas entre ellos el de crear y aplicar su propio derecho
y formas de administracin de justicia como por el cuestionamiento
de aquella normas propias que violentan los derechos humanos de las
mujeres indgenas.
Sostenemos que en las relaciones familiares de las comunidades a las que pertenecen las personas entrevistadas y las participantes
en los talleres de dilogos prevalece an una divisin de roles de gnero
en la que las mujeres asumen la responsabilidad reproductiva (crianza de
hijos/as y trabajo domstico). En cuanto a responsabilidades productivas estas se asocian ms con los varones si bien las mujeres incursionan
tambin en actividades productivas como la crianza de animales, labores
de siembra y de confeccin de ropa, entre otras. Tanto hombre como mujeres realizan adems labores de carcter comunitario (participacin en
mingas y en cargos de liderazgo).
Si bien los puestos dirigenciales de mayor autoridad an tienen
un predominio masculino constatamos tanto una motivacin de las mujeres indgenas por asumir cargos directivos como una mayor presencia
femenina en el liderazgo comunitario. En el caso de la comunidad de La
Toglla evidenciamos una alta valoracin y respeto al liderazgo y contribucin de las mujeres a su comunidad, llegando inclusive al nombramiento
95 Ibd., p. 164.
203

de una Comisin Administracin de Justicia Indgena integrada por tres
mujeres. Este logro, sin embargo de be ser matizado por el contexto de
debilidad de la Administracin de Justicia en dicha comunidad.
Las mujeres de comunidades indgenas participantes en los talleres de dilogos dan cuenta de mayores dificultades en el acceso a puestos de liderazgo tanto por la oposicin en algunos casos incluso muy
violenta de los varones (muchas veces los maridos) como por la censura
que reciben las mujeres que incursionan en estos cargos por descuidar
sus labores reproductivas. El rol reproductivo tambin es ubicado como
un impedimento para la participacin de mujeres de la comunidad de La
Toglla aunque no aparece la oposicin de sus parejas.
Las mayores movilidades en los roles de gnero rgidos se dan

por parte de las mujeres que incursionan en roles y actividades considerados masculinos mientras que es realmente mnima la movilidad en
sentido contario, es decir la incursin de los varones en roles y actividades considerados femeninos. Al parecer esa doble identidad de las
mujeres indgenas (mujer-madre-cuidadora y mujer-guerrera-confrontadora) rompe con la visin occidental de las identidades de gnero.
204
No obstante, cabe destacar que encontramos ya en algunos casos puntuales transformaciones en las relaciones de pareja que dan
cuenta de una responsabilidad ms compartida de las labores reproductivas y las de participacin y liderazgo. En aquellas experiencias tambin
los varones cruzan fronteras de roles de gnero tradicionales.
La violencia contra las mujeres al interior de las comunidades indgenas de las que son parte las personas entrevistadas y las mujeres
participantes en los talleres de dilogos es generalizada y se expresa
sobretodo en violencia en las relaciones de pareja pero tambin a travs
de diversas formas de violencia sexual. La naturalizacin de la violencia
contra las mujeres expresa formas extremas de androcentrismo como
son: la ginopia al invisibilizar este problema o restarle importancia y la
misoginia al justificar y/o aceptar resignadamente la violencia contra
las mujeres siempre que se quebrantan roles de gnero incluyendo el
ejercicio de la sexualidad de las mujeres.
Algunos casos relatados por las personas entrevistadas y/o participantes en los talleres de dilogos dan cuenta de cmo la justicia ind-
gena generalmente reproduce las estructuras patriarcales vigentes. Constatamos por ejemplo, el doble parmetro en el caso de la infidelidad entre
cnyuges; la insensibilidad de gnero y el familismo en los conflictos familiares a travesados por la violencia contra la mujer y en los casos de separaciones. Encontramos tambin casos puntuales en los que la justicia
indgena brinda proteccin a las mujeres contra la violencia ejercida por
su pareja. En estos casos el rol de las mujeres indgenas organizadas es
clave y contribuye sin duda a confrontar las estructuras patriarcales.
Apreciamos un uso estratgico por parte de las mujeres indgenas organizadas del discurso de los derechos humanos de las mujeres y
de los pueblos indgenas. Este conocimiento y su invocacin se convierten en un dispositivo para apuntalar su incidencia poltica a nivel nacional
y local y el cuestionamiento a relaciones de poder asimtricas.
La movilidad entre la justicia indgena y la justicia estatal para
procesar conflictos en los que las mujeres indgenas se encuentran involucradas, especialmente en el caso de ser vctimas de violencia domstica, muestra la vigencia del fenmeno de inter-legalidad.
Creemos que el elemento simblico del principio de dualidad
complementaria como parte de la sabidura indgena constituye un referente fundamental que no puede ser soslayado al relacionar el derecho
y la justicia indgena y el gnero. En efecto, este principio est presente
para reclamar directamente su falta de vigencia prctica y la necesidad
de su recuperacin; para enfatizar la importancia del involucramiento de
los varones indgenas en la superacin de la violencia y discriminacin
contra las mujeres en sus comunidades; para apostar por roles de gnero compartidos por hombres y mujeres. Quiz el ahondar en la investigacin de este ltimo punto sea un camino indispensable para entender
de manera ms amplia la relacin entre justicia indgena, poder y gnero.
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Populaes tradicionais e meio

ambiente: espaos territoriais
especialmente protegidos
com dupla afetao
Leandro Mitidieri Figueiredo
Procurador da Repblica, ex-Procurador Federal, ex-Chefe

da Procuradoria Regional do INCRA no Rio de Janeiro.
Especialista em Direito Constitucional pela Universidade
de Pisa e Especialista em Direito Pblico pela Universidade
de Braslia (UnB).
208
Introduo
O Brasil um pas de graves conflitos, graves conflitos nas cidades e graves conflitos no campo.
H cerca de 500 anos, quando a esquadra de Pedro lvares
Cabral ancorou em frente foz do Rio Cahy, no Municpio de Prado, na
Bahia, o Brasil era praticamente uma grande floresta, habitada por populaes tradicionais, os ndios.
De l para c, a colonizao, partindo do litoral em direo aos
sertes, dizimou grande parte dessa populao, assim como devastou
enorme parte dos biomas encontrados. Onde no chegaram a colonizao e o modelo econmico adotado, favorecedor do latifndio e do
agronegcio em larga escala, subsistiram as reas com natureza e povos
originrios, alm de outras populaes tradicionais no inseridas na sociedade hegemnica.
209

O processo de avano da sociedade hegemnica no parou. A fronteira agrcola, a minerao e grandes empreendimentos energticos continuam a pressionar as populaes tradicionais e o meio ambiente. Esse o
cenrio bem conhecido da nossa zona rural, ao qual deve se acrescentar o
conflito entre o latifndio e os pequenos trabalhadores rurais.
Mas a questo consegue ficar um pouco mais complexa. Ao invs de unidos frente ao inimigo comum, h quem enxergue populaes
tradicionais e meio ambiente como elementos dissociados e incompatveis, representando um ameaa ao outro.
A questo exsurge de fenmeno que deveria ser considerado
absolutamente natural, qual seja, a sobreposio entre terras indgenas
ou quilombolas e unidades de conservao, principalmente as de proteo integral, bem como a presena de outras comunidades tradicionais
no interior dessas reas protegidas.
1 Populaes tradicionais
2.1 Consideraes gerais
210
O conceito de comunidades tradicionais relativamente novo,

tanto na esfera governamental quanto na esfera acadmica ou social. A
expresso comunidades ou populaes tradicionais surgiu no seio da
problemtica ambiental, no contexto da criao das unidades de conservao, para dar conta da questo das comunidades tradicionalmente
residentes nestas reas.
So chamadas tradicionais por manterem muitos aspectos culturais seculares e praticarem, sobretudo, a agricultura ou pesca voltada
subsistncia1.
A Lei n. 11.284/2006, que dispe sobre gesto de florestas
pblicas para a produo sustentvel, equipara comunidades locais a
populaes tradicionais e outros grupos humanos, conceituando-os
como grupos organizados por geraes sucessivas, com estilo de vida
1
SANTOS, 2008, p. 5.
relevante conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (art. 3, inc. X).

A Lei n. 11.428/2006 Lei da Mata Atlntica define populao tradicional como populao vivendo em estreita relao com o
ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua
reproduo sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental (art. 3, inc. II).
Para o Decreto n. 6.040/2007, que institui a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais,
enfatizando o acesso aos territrios tradicionais e aos recursos naturais,
povos e comunidades tradicionais so entendidos como grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem
formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios
e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social,
religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e
prticas gerados e transmitidos pela tradio (art. 3, inc. I).
Segundo estimativas do antroplogo Alfredo Wagner Berno de
Almeida, os povos e comunidades tradicionais somam aproximadamente vinte e cinco milhes de pessoas e ocupam cerca de um quarto do
territrio nacional. Essas estimativas incluem povos indgenas, comunidades quilombolas e seus territrios tradicionais, muitas dessas terras
ainda no regularizadas, intrusadas e degradadas2.
preciso se ter em conta que, no obstante o elemento da tradicionalidade, todos os povos tm direito de se desenvolver. No mbito
dos direitos humanos, em meio batalha ideolgica entre os direitos civis e polticos herana liberal patrocinada pelos Estados Unidos e os
direitos econmicos, sociais e culturais herana social patrocinada pela
ento Unio Sovitica , o chamado Terceiro Mundo props direitos de
identidade cultural coletiva, como o direito ao desenvolvimento3.
Assim, para a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, o
desenvolvimento compreende um processo econmico, social, cultural e
2 Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/4-geral/3120comunidades-tradicionais-ja-estao-na-web.html>. Acesso em: 2 fev. 2013.
3
PIOVESAN, 2010, p. 138.
211

poltico, com o objetivo de assegurar a constante melhoria do bem-estar
da populao e dos indivduos, com base em sua ativa, livre e significativa participao nesse processo, orientada pela justa distribuio dos
benefcios dele resultantes4.
DIREITOS ORIGINRIOS. Os direitos dos ndios sobre as terras que tradicionalmente ocupam foram constitucionalmente reconhecidos, e no
simplesmente outorgados, com o que o ato de demarcao se orna de
natureza declaratria, e no propriamente constitutiva. Ato declaratrio
de uma situao jurdica ativa preexistente. Essa a razo de a Carta Magna hav-los chamado de originrios, a traduzir um direito mais antigo do
que qualquer outro, de maneira a preponderar sobre pretensos direitos
adquiridos, mesmo os materializados em escrituras pblicas ou ttulos de
legitimao de posse em favor de no-ndios. Atos, estes, que a prpria
Constituio declarou como nulos e extintos ( 6 do art. 231 da CF)6.
2.2 ndios
Os ndios so populaes tradicionais que se estabeleceram no

Brasil h cerca de onze ou doze mil anos. Hoje j se sabe que na confluncia dos rios Negro e Solimes, assim como no Alto Xingu, existiram
conglomerados humanos altamente desenvolvidos. As estimativas do
conta de dois a cinco milhes de ndios quando da chegada dos portugueses ao Brasil, sendo registrado um total de mil e quatrocentas etnias.
Hoje so cerca de seiscentos mil ndios e duzentas e vinte e cinco etnias5.
212
O direito dos ndios s suas terras um direito constitucional

fundamental. O fundamento jurdico e histrico do direito dos ndios
a ocupao originria, tradicional e imemorial de suas terras. As terras
indgenas so bens pblicos federais, sendo reconhecida a posse permanente e o usufruto exclusivo dos ndios sobre elas, ficando a Unio
como nua-proprietria (arts. 20, inc. XI, e 231, 2, CR). Os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas
so nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, no gerando indenizao, salvo quanto s benfeitorias derivadas de ocupao de boa-f.
O trao da originalidade do direito dos ndios foi apontado pelo Supremo Tribunal Federal, que ressaltou a anterioridade em relao a outros
direitos, at mesmo em relao ao nascimento das unidades federadas:
Todas as terras indgenas so um bem pblico federal (inciso XI do
art. 20 da CF), o que no significa dizer que o ato em si da demarcao
extinga ou amesquinhe qualquer unidade federada. Primeiro, porque as
unidades federadas ps-Constituio de 1988 j nascem com seu territrio jungido ao regime constitucional de preexistncia dos direitos originrios dos ndios sobre as terras por eles tradicionalmente ocupadas.
A posse e o usufruto dos ndios sobre suas terras no se identificam com os institutos tradicionais civilistas, no se aplicando a eles a
disciplina comum dos Direitos Reais do Cdigo Civil e da proteo possessria do Cdigo de Processo Civil. Trata-se de posse e usufruto tradicionais, institutos de Direito Constitucional, como bem fixou o Supremo
Tribunal Federal no caso da Terra Indgena Raposa Serra do Sol:
O que termina por fazer desse tipo tradicional de posse um heterodoxo
instituto de Direito Constitucional, e no uma ortodoxa figura de Direito Civil. Donde a clara inteleco de que OS ARTIGOS 231 E 232 DA
CONSTITUIO FEDERAL CONSTITUEM UM COMPLETO ESTATUTO
JURDICO DA CAUSA INDGENA7.
2.3 Quilombolas
Uma das ideias em prol da concluso do processo inacabado da
abolio e reparao da dvida histrica na questo do negro no Brasil
foi o reconhecimento da propriedade dos remanescentes de quilombos
sobre suas terras.
O direito de propriedade das populaes no integradas na comunho nacional sobre as terras que tradicionalmente ocupam j era
reconhecido pelo artigo 11 da Conveno n. 107/1957 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), promulgada pelo Decreto n. 58.824/1966,
sendo certo que, poca, uma vez aprovados pelo Poder Legislativo,
[...]
4
Ibidem, p. 139.
6 Pet 3388 / RR, min. CARLOS BRITTO, 19.3.2009 caso da Terra Indgena Raposa Serra
do Sol.
KAYSER, 2010, p. 45-47.
Ibidem.
213

os tratados e convenes internacionais ingressavam no ordenamento
jurdico ptrio com status de lei (art. 74, alnea d, da Constituio da Repblica de 1937).
Proposta do Movimento Negro Assembleia Nacional Constituinte, convertida no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Carta de 1988, tal direito apenas foi contemplado com efetividade
aps sua regulamentao, contida ao mximo pelas foras conservadoras
da elite brasileira. Primeiramente, adveio o tmido Decreto n. 3.912/2001 e
depois veio a lume o Decreto n. 4.887/2003.
O direito de propriedade dos remanescentes de quilombos sobre

suas terras um direito constitucional fundamental, necessrio para assegurar existncia digna, livre e igual. direito coletivo conferido em funo da qualidade da comunidade de remanescente de quilombos. Nesse
diapaso, o ttulo da propriedade somente pode ser coletivo e pro indiviso.
O direito tambm inalienvel, indisponvel, imprescritvel e impenhorvel
(art. 17 do Decreto n. 4.887/2003), semelhana do que ocorre com as
terras indgenas (art. 231, 4, CR).
214
A norma do art. 68 do ADCT emana do poder constituinte originrio, que ilimitado, incondicionado e primrio, ou seja, que tudo pode.
Essa norma tem o condo de reconhecer a propriedade das terras, sendo
o processo administrativo e eventualmente o judicial declaratrios deste
direito, com efeitos retroativos (ex tunc). Nesta linha, a posse da comunidade, mesmo antes de concluda a regularizao, de boa-f e com base
em justo ttulo, fundada no direito de propriedade, o que a protege de demandas tanto possessrias como reivindicatrias. O reconhecimento da
propriedade da comunidade, trao peculiar desse direito, tambm equivale
a uma aquisio originria para todos os efeitos civis, suplantando quaisquer direitos anteriormente adquiridos pelos remanescentes com base
nos mesmos fundamentos, como o reconhecimento de Terras de Preto8.
cia, sero desapropriados mediante indenizao, por interesse social, com

fundamento no art. 13 do Decreto n. 4.887/2003. Apesar de se tratar de
desapropriao para fins de proteo do patrimnio cultural brasileiro (216,
1, CR), chegou-se a pensar na adoo da desapropriao para fins de
reforma agrria (art. 184, CR), concluindo-se pela adoo da chamada desapropriao por interesse social genrico, com base na Lei n. 4.132/1962.
2.4 Outras populaes tradicionais

Alm dos indgenas e dos quilombolas, h uma mirade de outras
comunidades tradicionais que ainda no gozam de uma proteo especfica. Essa ausncia de proteo especfica, principalmente em relao ao
reconhecimento na Constituio da Repblica de 1988 de direitos territoriais especiais, leva alguns a entenderem que, do ponto de vista jurdico,
haveria distino entre os povos indgenas, os quilombolas e as populaes tradicionais9 e que estas ltimas no estariam sequer abrangidas
pela Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho, que trata
dos povos indgenas e tribais.
A verdade que o fato de haver disciplinas jurdicas para ndios,
quilombolas e outras populaes tradicionais no coincidentes no tem
o condo de infirmar a constatao de que se tratam todos esses grupos
de povos tradicionais em sentido amplo. Ainda, os povos tradicionais se
enquadram perfeitamente no conceito de povos tribais contido no artigo
1 da Conveno n. 169 da OIT:
1. A presente conveno se aplica:
a) aos povos tribais em pases independentes, cujas condies sociais,
culturais e econmicas os distingam de outros setores da coletividade
nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus prprios
costumes ou tradies ou por legislao especial.
Nada obstante, prevaleceu no mbito federal o entendimento da

necessidade de desapropriao das reas. Os direitos incidentes sobre
terras de quilombo, se no forem nulos, no estiverem prescritos, no tiverem sofrido pronunciamento de comisso ou no tiverem perdido a efic8
FIGUEIREDO, 2006, p. 57-69.
b) aos povos em pases independentes, considerados indgenas pelo fato

de descenderem de populaes que habitavam o pas ou uma regio geogrfica pertencente ao pas na poca da conquista ou da colonizao ou
do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua
9
SANTILLI, 2004, p. 42.
215

situao jurdica, conservam todas as suas prprias instituies sociais,
econmicas, culturais e polticas, ou parte delas.
O critrio fundamental para determinar se um grupo se enquadra

na abrangncia da referida conveno a conscincia de sua identidade
indgena ou tribal (item 2 do artigo 1 da referida conveno).
No se tem um rol exaustivo de comunidades tradicionais, uma
vez que o processo de identificao e afirmao desses povos algo
muito dinmico, assim como o prprio conceito de tradicionalidade. Podem-se citar alguns exemplos.
Ribeirinhos, espalhados por quase todo o territrio nacional, vivem em regies de vrzea (reas alagveis, prximas do rio) e possuem
um modo de organizao e reproduo social baseado na constante interao com o rio e determinado pelo regime hidrolgico (mudanas no
volume das guas) e pelos recursos que ele oferece.
Quebradeiras de coco-babau localizam-se nos Estados do Maranho, Piau, Par e Tocantins e tm no fruto a garantia do sustento de suas
famlias, realizando a extrao da amndoa com o machado. O babau ainda
d origem ao azeite, ingrediente indispensvel na alimentao do lavrador.
216
Seringueiros, castanheiros e coletores de frutos, sementes, erva

smedicinais, leos e resinas vivem dentro da floresta, em pequenas clareiras chamadas colocaes, onde esto a moradia, o roado e a criao
domstica. Os seringais geralmente ficam perto da moradia, os castanhais, mais distantes. Como regra, cada extrativista vive distante do outro
por essa causa da baixa densidade natural das espcies que utilizam.
Faxinalenses so comunidades rurais que se estabeleceram no
centro-sul do Paran e que se constituram historicamente como mecanismo de autodefesa do campesinato local. Possuem formas peculiares
de apropriao do territrio tradicional, baseadas no uso comunal das
reas de criadouros de animais, recursos florestais e hdricos e no uso
privado das reas de lavoura, onde praticada a policultura alimentar de
subsistncia com venda de pequeno excedente.
Exemplo de populaes tradicionais na pesca so os caiaras,
que vivem na zona litornea do Pas, com maior representatividade nas
regies Sul e Sudeste; as marisqueiras, grupos de mulheres que realizam de forma artesanal a coleta de mariscos (moluscos e crustceos)
presentes nos manguezais e bancos de areia; e os pantaneiros, habitantes tradicionais da regio do Pantanal.
Podemos ainda mencionar os ciganos, que so um conjunto de
populaes nmades de origem indiana e lngua originria do noroeste
do subcontinente indiano, o romani; e os povos de terreiro que guardam
o legado cultural afro e irradiam tal cultura na formao do Pas.
As relaes com a terra e com a natureza variam de acordo com
a comunidade tradicional, o que deve ser enxergado pelo Direito. Assim
que a propriedade coletiva se aplica aos quilombolas; o uso comum
temporrio, mas repetido em cada safra, s quebradeiras de coco babau; o uso coletivo aos faxinalenses; e o uso comum e aberto dos recursos hdricos e outras outorgas de uso aos ciganos.
3 Meio ambiente
3.1 Marco inicial do Direito
Internacional Ambiental
Aponta-se como marco inicial do Direito Internacional Ambiental
o caso Trail Smelter, de 1941, que trata de poluio, no qual se arbitrou que
o Canad no tinha o direito de permitir emanaes de gases que afetavam propriedades ou pessoas nos Estados Unidos. Aps, outros casos
se seguiram em que fundamentalmente se discutia o uso de recursos
naturais comuns, como o caso do Lago Lanoux, sobre o uso de rio entre
Frana e Espanha, e outros sobre caa e pesca de baleia, atum e foca10.
3.2 Cdigo Florestal brasileiro

No Brasil, o Cdigo Civil de 1916 regulava algumas questes ambientais voltado para a proteo de direitos privados na composio de
conflitos de vizinhana. A matria ambiental tambm permeava a legisla10 ACCIOLY, 2010, p. 682-684.
217

o que o sucedeu (Cdigo Florestal de 1934, Cdigo de guas de 1934,
Decreto-Lei n. 25 de 1937 sobre Patrimnio Cultural etc.).
logicamente equilibrado, com seu carter intergeracional, como direito

fundamental difuso.
A partir da dcada de 1960 que surgem diplomas legais tratando mais diretamente do meio ambiente, como a Lei n. 5.197, de 1967, de
Proteo Fauna, o Cdigo de Pesca, de 1967, o Cdigo de Minerao,
de 1967 etc.11.
Surge a disciplina dos espaos territoriais especialmente protegidos que, criados mediante lei ou ato administrativo, somente podem ser
alterados ou suprimidos por meio de lei (art. 225, 1, inc. III).
O Cdigo Florestal Lei n. 4.771/1965 faz parte desse grupo

de leis inspirado pela emergncia do movimento ecolgico. com esse
diploma que surgem as figuras da reserva legal e da rea de preservao
permanente (arts. 1, 2, inc. III, 2 e 3).
Tais figuras foram praticamente dilaceradas pelo Novo Cdigo
Florestal Lei n. 12.651/2012, em claro retrocesso ambiental, razo pela
qual sua constitucionalidade foi questionada em trs aes diretas de
inconstitucionalidade da Procuradoria-Geral da Repblica, ajuizadas em
janeiro de 2013 (ADIs n. 4.901, 4.902 e 4.903).
3.3 Estocolmo 72
218
O aumento da poluio, a emergncia da energia nuclear e inmeras tragdias ambientais, como vazamentos de leo nas mars negras no Mar do Norte, provocaram cada vez mais a abordagem do meio
ambiente por outro foco que no o econmico.
Foi nesse contexto que se realizou, por proposta da Sucia, a
Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972.
Alm da preocupao em coibir ou mitigar os danos ao meio ambiente,
j estavam presentes as ideias de subdesenvolvimento como ameaa
ambiental, de necessidade de cooperao por parte dos pases desenvolvidos e de desenvolvimento sustentvel.
3.4 Constituio da Repblica de 1988
3.5 ECO 92
Entre 1972 e 1992, vrios tratados versando sobre proteo ao
meio ambiente foram celebrados. Nesse perodo, as tragdias ambientais se transformaram em verdadeiras catstrofes, como a utilizao do
agente laranja na Guerra do Vietn, exploses de fbricas em Bhopal,
na ndia, e na Basileia, na Sua, acidente nuclear em Chernobyl e vazamento de petrleo no Alasca12.
Tema tambm de grande relevncia era o desenvolvimento sustentvel, abordado no Relatrio Brundtland, preparado pela Comisso
Mundial sobre Meio Ambiente, em 1987. Tal tema influenciou sobremaneira a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992, no Rio de Janeiro. Dela resultou a Agenda 21, a
Declarao de Princpios sobre as Florestas e a Declarao de Princpios
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, todos documentos no vinculantes (soft law) e carregados de uma viso social, econmica e humana
da questo ambiental, tratando, inclusive, das populaes tradicionais.
3.6 SNUC
A primeira rea formalmente protegida de que se tem notcia
no mundo o Parque Nacional de Yellowstone, criado em 1872, nos
Estados Unidos da Amrica. No Brasil a primeira rea protegida foi o
Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937, localizado no Macio do
Itatiaia, na Serra da Mantiqueira, entre os Estados do Rio de Janeiro e
Minas Gerais. Todavia, s com a Constituio da Repblica de 1988
A Declarao de Estocolmo inspirou nossa Constituio da Repblica de 1988, tendo ela entabulado o direito ao meio ambiente eco11
MILAR, 2009, p. 799-800.
12 ACCIOLY, 2010, p. 686.
219

que so lanadas as bases para o surgimento de um sistema mais efetivo de unidades de conservao13.
casos, em consequncia de gesto governamental, de empreendimentos pblicos e atividades induzidas pelo prprio Estado.
Como resultado de cerca de doze anos de fluxos, refluxos e incertezas sobre o modelo de instituio e gesto dos espaos territoriais
especialmente protegidos, finalmente adveio a Lei n. 9.985/2000, criando o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC).
Aponta o Atlas de Presses e Ameaas s Terras Indgenas na

Amaznia Brasileira, elaborado pelo Instituto Socioambiental (ISA)14, que
O Estado est presente na Amaznia, mas de forma esquizofrnica:
enquanto tenta, a muito custo, tirar do papel aes ainda incipientes de
controle do desmatamento, financia por meio de instituies como o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), outros bancos regionais e estaduais atividades que esto destruindo a
maior floresta tropical do planeta. Tal esquizofrenia marcante no choque entre a poltica ambiental e as polticas de energia, recursos minerais,
agropecuria, pesca etc.
3.7 RIO+20
Em junho de 2012, cerca de vinte anos depois da ECO 92, realizou-se no Rio de Janeiro a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (CNUDS), conhecida como RIO+20, com o
objetivo de discutir a renovao do compromisso poltico com o desenvolvimento sustentvel.
Apesar de se constituir como o maior evento j realizado pelas

Naes Unidas, contando com a participao de chefes de estados de
190 pases, avanou-se muito pouco na temtica, havendo at retrocesso em alguns pontos.
220
Entre as crticas proposta do Brasil para a Rio+20 de criao de

um Programa de Proteo Socioambiental Global, est a do Ministrio
Pblico Federal acerca do silncio eloquente no documento, a respeito
das grandes propriedades rurais que suprimem e excluem as comunidades extrativistas e de produo familiar, para instalar imensas reas de
monocultura, administrada com o uso intensivo de agrotxicos e agravada ainda mais com o uso de produtos transgnicos, criados para resistir
ao veneno e no praga.
Em total despropsito, esse choque tambm acontece entre a

poltica ambiental e a poltica relativa s populaes tradicionais. A viso
compartimentada de rgos e entidades pblicas ambientais enxerga a
incompatibilidade entre meio ambiente e populaes tradicionais.
A esquizofrenia aqui patente, uma vez que o Estado reconhece
que Esses brasileiros originrios cumprem um papel vital para a conservao da biodiversidade e das florestas no pas e vm participando
ativamente, e com apoio da Funai, das discusses relativas gesto ambiental e territorial de suas terras15.
Como ressalta Juliana Santilli,
a articulao entre povos indgenas, populaes tradicionais e conservao ambiental e a idia de que essas populaes deveriam ser consultadas e envolvidas em polticas pblicas de conservao ambiental ganharam fora principalmente na segunda metade dos anos 1980, a partir
de iniciativas como a Aliana dos Povos da Floresta, que reunia ndios,
seringueiros, castanheiros e outras populaes tradicionais amaznicas,
cujo modo de vida estava ameaado pela explorao predatria dos recursos naturais, provocada principalmente pela abertura de rodovias e
pastagens destinadas s fazendas de agropecuria16.
4 Sobreposio
4.1 Estado esquizofrnico
As populaes tradicionais sofrem presses e ameaas no s
em razo da ausncia do Estado e das polticas pblicas mas, em muitos
14 CARNEIRO FILHO, 2009, p. 6.

15
13
MILAR, 2009, p. 697.
FUNDAO NACIONAL DO NDIO, 2012, p. 64.
16 SANTILLI, 2004, p. 42.
221

A Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
conhecida como RIO92, estabelece:
Princpio 22. Os povos indgenas e suas comunidades, assim como outras comunidades locais, desempenham um papel fundamental na ordenao do meio ambiente e no desenvolvimento devido a seus conhecimentos e prticas tradicionais. Os Estados deveriam reconhecer e prestar
o apoio devido a sua identidade, cultura e interesses e velar pelos que
participaro efetivamente na obteno do desenvolvimento sustentvel.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto n. 2.519/1998, prev a preservao do conhecimento tradicional das
comunidades indgenas e locais como relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (art. 8, alnea j).
A prpria Lei n. 9.985/2000 Lei do SNUC trata das comunidades tradicionais como sendo fatores de preservao do meio ambiente:
222
Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel uma rea natural

que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos
ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que
desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade biolgica.
O Decreto n. 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, prev que a manuteno da diversidade cultural nacional
importante para pluralidade de valores na sociedade em relao biodiversidade, sendo que os povos indgenas, os quilombolas e as outras comunidades locais desempenham um papel importante na conservao
e na utilizao sustentvel da biodiversidade brasileira (art. 2, inciso XII).
iniciativas e aes esto previstas no PPA 2012-2015, com projeto j

implantado em 32 terras indgenas em todos os biomas do Brasil, com
apoio do Fundo Global do Meio Ambiente (GEF) e do Ministrio do
Meio Ambiente17.
4.2 Comunidades tradicionais como fator de

preservao ambiental
Estima-se que 86% das reas protegidas da Amrica do Sul so
habitadas ou tm seus recursos utilizados pelas populaes de seu entorno. Esse nmero permite vislumbrar a perversidade embutida no modelo de reas protegidas que exclui populaes humanas. Em outras
palavras, as populaes tradicionais preservam a biodiversidade de suas
terras e, justamente por suas reas possurem biomas preservados, acabam tendo que se retirar delas18.
Uma grande dose de injustia sempre acompanhou o estabelecimento de reas protegidas. No reinado de Henrique II, 20% da Inglaterra
foram classificados como reservas de caa do rei (Royal Hunts), o que supostamente seria a raiz para o mito de Robin Hood, representante da insatisfao e resistncia dos saxes s imposies das leis restritivas ao
uso das terras comuns, estabelecidas pelos normandos. Hoje os planos
de manejo exercem rgido controle sobre as populaes tradicionais ou
comunidades locais dentro de unidades de conservao, mas no previnem as formas mais intensas de degradao ambiental como resultado
de projetos de desenvolvimento de larga escala, a exemplo da expanso
das fronteiras agrcolas, especialmente as monoculturas de gros destinadas exportao, a caa ilegal de fauna ameaada de extino e a
explorao ilegal de madeiras e outros recursos naturais dos parques,
alm das queimadas no seu entorno19.
O Decreto n. 5.758/2006, instituidor do Plano Nacional de

reas Protegidas (PNAP), estabelece em seu anexo, no subitem 1.2.,
inc. IX, a diretriz de assegurar os direitos territoriais das comunidades
quilombolas e dos povos indgenas como instrumento para conservao de biodiversidade.
Assim, salta aos olhos que a coliso entre comunidades tradicionais no ocorre no seu aspecto material. Tais povos, quando presentes em
o que est plasmado tambm na Poltica Nacional de Gesto

Territorial e Ambiental das Terras Indgenas (PNGATI), cujos objetivos,
18 BENSUSAN, 2004, p. 70.
17
Santilli, 2004, p. 65.
19 RIOS, 2004, p. 78.
223

determinado ecossistema, funcionam como fator de preservao, em razo de sua relao com o meio ambiente totalmente distinta da do modelo
econmico da sociedade envolvente, esse sim, verdadeiro agente nocivo.
cem com suas atividades intensivas de criao de gado e bananicultura,

como se observa em quase toda a rea da comunidade de Cangume,
Porto Velho e Poa.
Pode-se constatar, natural e eventualmente, atividades danosas

ao meio ambiente por parte de comunidades tradicionais. Isso se d, invariavelmente, quando tal comunidade assimila prtica da sociedade envolvente, sendo certo que tal prtica no encontra amparo na proteo
constitucional e no direito internacional.
A biodiversidade mantida pelos quilombolas em suas terras contribui

para a conservao da Mata Atlntica, formando um dos corredores ecolgicos mais importantes de So Paulo, interligando importantes Unidades de Conservao, como Mosaico de Jacupiranga, o Parque Estadual
Intervales e o Parque Estadual Turstico do Alto Ribeira (Petar)21.
Em sentido contrrio, os modos de viver, criar e fazer tradicionais,

estes sim, sob o manto da proteo jurdica, funcionam como fator de
preservao, transformando as reas com populaes tradicionais praticamente nas nicas reas no Pas com biomas ainda no degradados.
4.3 Mito da natureza intocada
Sobre a relao diferenciada com a natureza dessas populaes,

explica Juliana Santilli que
224
A enorme diversidade de ecossistemas brasileiros produziu culturas distintas, adaptadas ao ambiente em que vivem e com ele guardam ntimas
relaes. Tanto a diversidade biolgica quanto a diversidade cultural so
valores constitucionalmente protegidos, e a especial preocupao do legislador em assegurar s populaes tradicionais as condies necessrias sua reproduo fsica e cultural motivada pelo reconhecimento
de sua relao diferenciada com a natureza20.
o que conclui detalhado estudo do Instituto Socioambiental sobre as terras quilombolas:

A diversidade ambiental presente nas terras quilombolas se d em funo das formas de apropriao dos recursos naturais exercida por seus
integrantes como: os sistemas de manejo da flora e fauna praticado, a
conservao das matas ciliares e das nascentes de gua e as prticas
agrcolas desenvolvidas.
importante lembrar que as terras ocupadas pelas comunidades quilombolas possuem uma maior integridade de suas matas, as quais perfazem em mdia 78,25% do territrio reconhecido. O mesmo no ocorre
com as reas ocupadas por fazendeiros (terceiros), os quais permane20 SANTILLI, 2005, p. 134.
A ideia de uma rea a ser protegida de forma integral leia-se

proteo integral como manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causadas por interferncia humana, admitido apenas o uso indireto
dos seus atributos naturais (art. 2, inc. VI, da Lei n. 9.985/2000 Lei
do SNUC) encontra resistncia nos adeptos da tese de que a natureza
intocada um mito.
Antnio Carlos Diegues explica que:
A noo de mito naturalista, da natureza intocada, do mundo selvagem
diz respeito a uma representao simblica pela qual existiriam reas
naturais intocadas e intocveis pelo homem, apresentando componentes num estado puro at anterior ao aparecimento do homem. Esse
mito supe a incompatibilidade entre as aes de quaisquer grupos humanos e a conservao da natureza. O homem seria, desse modo, um
destruidor do mundo natural e, portanto, deveria ser mantido separado
das reas naturais que necessitam de uma proteo total22.
O mito de que a natureza intocada cai por terra diante da constatao de que, mesmo nos hotspots termo criado em 1988 pelo eclogo ingls Norman Myers para as reas mais importantes de preservao
da biodiversidade na Terra encontram-se vestgios de presena humana ancestral, ou seja, terra preta arqueolgica (TPA):
21 SANTOS, 2008, p. 27.

22 DIEGUES, 1994, p. 45.
225

As TPA so um tipo especial de terra, formado pelo acmulo de detritos
orgnicos em stios de moradia e cultivo agrcola de indgenas pr-histricos. Nesses locais tambm so encontrados vestgios dos antigos
habitantes, como cacos de cermica, ossos e carvo. Cientistas estimam
que algumas terras pretas so muito antigas, datadas entre 100 a 450
anos antes de Cristo. Manchas de TPA so encontradas em concentraes e tamanhos variveis em diversas regies da Amaznia. A rea de
cada mancha varia muito com o local, podendo apresentar de um at
cerca de 500 hectares, como na regio de Santarm, no Par. Na bacia
do Xingu, existem muitas manchas de terra preta decorrentes da intensa
ocupao ancestral de povos indgenas na regio, geralmente localizadas prximas s beiras de rios e crregos23.
Registre-se que no se defende aqui que a ideia de proteo integral inconcebvel. Ela s no se aplica a populaes tradicionais.
4.4 Socioambientalismo
Como bem enunciou Kant, o homem o meio e o fim em si mesmo. Nessa linha, alerta Jos Afonso da Silva que:
226
O ser humano tambm parte da Natureza. A proteo, preservao e

conservao desta so feitas em funo daquele. O fim da proteo do
meio ambiente no a proteo, mas porque, na concepo constitucional, o meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial sadia
qualidade de vida (art. 225)24.
No chega a haver verdadeiro dissenso acerca da ideia de que

a proteo do meio ambiente se d em funo, pelo menos em ltima
anlise, do ser humano. As formas por meio das quais se d a proteo
e como se insere o ser humano nesse processo que geram as diferentes vises do preservacionismo, conservacionismo e socioambientalismo. O preservacionismo propugna pelo ambiente isolado, intocado,
negando qualquer tipo de presena humana em reas especialmente
protegidas. O conservacionismo tambm tem como prioridade a proteo integral dos ecossistemas, admitindo, contudo, seu uso eventual, de
forma controlada e racional. O socioambientalismo resiste s duas vises anteriores, buscando a compatibilizao da presena humana em
reas especialmente protegidas, reconhecendo os dados da realidade
e as necessidades culturais e de sobrevivncia fsica de determinados
grupos, tendo como bandeira o desenvolvimento sustentvel25.
Henyo Trindade Barretto Filho faz interessante reflexo de que
no Direito e nas polticas governamentais h clara distino entre unidades de conservao e terras indgenas, assim como os juristas, conservacionistas e indigenistas insistem que no se deve confundir esses dois
institutos jurdicos, que teriam finalidades antagnicas. Nossa histria
mostraria, contudo, que nem sempre foi assim e que, portanto, horizontes mais integrativos poderiam ser construdos no futuro26.
preciso ter em mente que a retirada de comunidades tradicionais das unidades de conservao, com indenizao, no representa
ganho efetivo para a proteo ao meio ambiente, uma vez que essa populao ingressa na grande massa de miserveis dos grandes centros,
que representa a permanente presso sobre os espaos territoriais especialmente protegidos, pois tanto a falta quanto o excesso de desenvolvimento causam degradao ambiental27.
A questo, para alguns, chega a colocar em xeque a prpria criao da unidade de conservao: h que se sopesar bem os benefcios
que a criao da UC representam em termos de proteo ao meio ambiente, sob pena de acabar contribuindo justamente com uma piora da
qualidade ambiental da regio28.
Desde a criao, em 1872, do Parque Nacional de Yellowstone,
passando pela definio de parques nacionais no Terceiro Congresso
Mundial de Parques Nacionais, em 1962, em Bali, Indonsia, a preocupao com as populaes tradicionais s surge em 1985, com uma edio
da revista da organizao no governamental Cultural Survival, de feve25 FURRIELA, 2004, p. 64.
26 BARRETTO FILHO, 2004, p. 62.
23 INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, 2011, p. 143.
27 LEUZINGER, 2009, p. 316.
24 SILVA, 2007, p. 254.
28 DANTAS, p. 222.
227

reiro de 1985, dedicada defesa das populaes tradicionais com o ttulo
Parks and People. Sustentou-se que as reas podiam conter modos de
vida tradicionais, criticando-se a expulso das populaes tradicionais
das reas protegidas e afirmando-se que estas poderiam se beneficiar
com a venda de produtos ou da renda gerada pelo turismo29.
Em 1986, a conferncia da Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN), realizada em Ottawa, Canad, recomendou que
os povos tradicionais no deviam ter seu modo de vida alterado se decidissem permanecer na rea do parque ou que no fossem reassentados
fora dela sem seu consentimento30.
228
dores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos

formadores da sociedade brasileira. Entre esses bens esto as formas de
expresso, os modos de criar, fazer e viver, as obras, objetos, documentos,
edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais, ficando tombados todos os documentos e os stios detentores de
reminiscncias histricas dos antigos quilombos (art. 216).
No difcil perceber que os direitos dos povos tradicionais so
direitos culturais, e suas formas de expresso, seus modos de criar, fazer
e viver, suas obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos
destinados a manifestaes so bens culturais.
Identifica-se no mundo um repensar do modelo devastador para

os pases do Terceiro Mundo, sobretudo para as populaes tradicionais
de extrativistas, pescadores e ndios, cuja relao com a natureza diferente daquela com a qual trabalhavam os idelogos dos parques nacionais
americanos, primeiras reas protegidas do mundo. A ideia de no retirada
de populaes tradicionais de unidades de conservao, optando-se pela
dupla afetao, est em consonncia com a tendncia de superao da
busca por manter inclumes os ecossistemas protegidos, em prol de se
admitir o uso e manejo racionais e o desenvolvimento sustentvel31.
A Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e

Natural da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e
a Cultura (UNESCO), promulgada pelo Decreto n. 80.978/1977, reuniu em
um mesmo documento as noes de cultura e natureza.
4.5 Territrios de populaes tradicionais

como patrimnio cultural
Nesses termos, no se pode conceber choque entre os direitos

dos povos tradicionais e o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, entre a proteo desses grupos e a proteo do meio ambiente ou entre proteo cultural e proteo ambiental, pois todos os
bens em jogo pertencem ao meio ambiente.
A Constituio da Repblica, nos seus arts. 215 e 216, impe ao

Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais, com a
valorizao e a difuso das manifestaes culturais populares, indgenas,
afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional, em prol da diversidade tnica e regional (art. 215).
O patrimnio cultural brasileiro constitudo pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, porta29 Ibidem, p. 91.
30 Ibidem, p. 93.
31
YOSHIDA, 2006, p. 63.
Sandra Cureau, com base na doutrina de Celso Antnio Pacheco

Fiorillo, dis Milar e Hugro Nigro Mazzilli, afirma que meio ambiente
tudo que nos circunda, abrangendo a natureza original e a artificial, bem
como os bens culturais correlatos, podendo se falar em meio ambiente
natural e meio ambiente cultural32.
4.6 Coliso entre direitos fundamentais

4.6.1 Ponderao
Se eventual sobreposio de terras indgenas ou quilombolas
sobre reas de preservao permanente ou unidades de conservao
for encarada como um choque, preciso ter bem claro que tal choque
representa uma coliso entre direitos constitucionais fundamentais.
32 CUREAU, 2005, p. 746.
229

Nessas hipteses, no haver outra soluo que no a chamada
ponderao de interesses. A ponderao (balancing) consiste em balancear e sopesar os elementos em conflito, sendo, em um caso concreto,
mitigada ou preterida a proteo jurdica de um interesse em favor de outro, acabando por confundir-se com a atividade de interpretao jurdica.
e dos Araras, da Terra Indgena Arara da Volta Grande, que, em razo

da mudana drstica das cadeias alimentar e econmica, destruio dos
ecossistemas da Volta Grande do Xingu e as presses causadas pelo
fluxo migratrio, tudo pela construo da Hidreltrica de Belo Monte, ficaro impossibilitados de permanecer em suas terras34.
A ponderao exatamente a alternativa subsuno, podendo haver nesta a aplicao concomitante de duas normas sopesadas,
balanceadas ou equilibradas. A deciso da ponderao deve ser norteada pela: a) pretenso da universalidade, em que a soluo a que se
chega deve poder ser generalizada para todas as outras situaes semelhantes, pois no amparada em convices pessoais; b) busca da concordncia prtica, harmonizando-se os elementos de modo que nenhum
seja totalmente excludo da soluo; c) construo do ncleo essencial
dos direitos fundamentais, sendo os direitos fundamentais protegidos,
em alguma medida, contra solues arbitrrias e abusivas33.
J consignou o Supremo Tribunal Federal a proibio constitucional de se remover os ndios das terras por eles tradicionalmente
ocupadas, assim como o reconhecimento do direito a uma posse
permanente e usufruto exclusivo, de parelha com a regra de que todas essas terras so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre
elas, imprescritveis 35.
J se pode notar que a concordncia prtica aqui representar

as restries necessrias para compatibilizar o direito das comunidades
indgenas e quilombolas com os objetivos da unidade, mas descartando-se a realocao ou o reassentamento.
230
4.6.2 Constituio da Repblica

A Constituio da Repblica, com disciplina sem precedentes em
constituies anteriores, dispe que:
Art. 231. [...]
5. vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad
referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia
que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do
Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer
hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco.
Por remoo entende-se a direta ou a indireta. Exemplo claro de

remoo indireta o caso dos Jurunas, da Terra Indgena Paquiamba;
33 BARCELLOS, 2005, p. 31.
4.6.3 Lei do SNUC

Ocorre que, absolutamente dissociada da Constituio da Repblica, a Lei n. 9.985/2000 Lei do SNUC estabelece:
Art. 42. As populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua permanncia no seja permitida sero indenizadas
ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Pblico, em local e condies acordados entre as partes.
1. O Poder Pblico, por meio do rgo competente, priorizar o reassentamento das populaes tradicionais a serem realocadas.
2. At que seja possvel efetuar o reassentamento de que trata este
artigo, sero estabelecidas normas e aes especficas destinadas a compatibilizar a presena das populaes tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuzo dos modos de vida, das fontes de subsistncia e dos locais de moradia destas populaes, assegurando-se a sua
participao na elaborao das referidas normas e aes. [grifos nossos]
O dispositivo legal sobredito contraditrio em si mesmo,

pois determina realocao das populaes ao mesmo tempo em que
34 PONTES JR., 2012, p. 41.
35 Pet 3388 / RR, min. CARLOS BRITTO, 19.3.2009 caso da Terra Indgena Raposa
Serra do Sol.
231

admite a possibilidade da compatibilizao da presena com os objetivos da unidade.
Tambm contrariava os dispositivos vigentes poca, que previam terras indgenas como florestas de preservao permanente e o
regime de explorao de recursos florestais em terras indgenas (arts. 3,
alnea g e 2, e 3-A do Cdigo Florestal Lei n. 4.771/1965, este ltimo
artigo acrescentado pela M.P. n. 2.611-67/2001). Tais dispositivos foram
revogados pela Lei n. 12.651/2012 Novo Cdigo Florestal. Ocorre que,
afora a constitucionalidade duvidosa da revogao do antigo Cdigo
Florestal, em claro retrocesso ambiental, questionada em trs aes diretas de inconstitucionalidade da Procuradoria-Geral da Repblica, ajuizadas em janeiro de 2013 (ADIs 4.901, 4.902 e 4.903), terras indgenas e
territrios quilombolas ainda so reas protegidas, ao lado das unidades
de conservao, como bem se pode extrair do Plano Nacional de reas
Protegidas (PNAP) Decreto n. 5.758/2006 (item 1.1, inc. IX, item 1.2, inc.
XI e item 2 de seu Anexo).
4.6.4 Conveno n. 169 da OIT
232
Como se no bastasse a flagrante inconstitucionalidade do art.

42 da Lei n. 9.985/2000 (Lei do SNUC), encontra-se ele revogado pelo
artigo 16 da Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho
sobre povos indgenas e tribais, promulgada pelo Decreto n. 5.051/2004,
que dispe expressamente que:
Artigo 16
1. Com reserva do disposto nos pargrafos a seguir do presente Artigo, os
povos interessados no devero ser transladados das terras que ocupam.
2. Quando, excepcionalmente, o translado e o reassentamento desses
povos sejam considerados necessrios, s podero ser efetuados com o
consentimento dos mesmos, concedido livremente e com pleno conhecimento de causa. Quando no for possvel obter o seu consentimento, o
translado e o reassentamento s podero ser realizados aps a concluso
de procedimentos adequados estabelecidos pela legislao nacional, inclusive enquetes pblicas, quando for apropriado, nas quais os povos interessados tenham a possibilidade de estar efetivamente representados.
3. Sempre que for possvel, esses povos devero ter o direito de voltar
a suas terras tradicionais assim que deixarem de existir as causas que
motivaram seu translado e reassentamento. [grifos nossos]
A OIT, organizao internacional especializada de vocao universal36, criada pelo Tratado de Versalhes de 1919, organizao especial
das Naes Unidas a partir de 1946, passou a tratar da questo dos povos tradicionais com base em investigaes que fez sobre a situao de
trabalhadores indgenas.
A Conveno n. 107 da OIT, de 1957, veiculava a viso integracionista, propagando a incorporao de povos menos desenvolvidos
comunho nacional, inspirando nosso Estatuto do ndio Lei n.
6.001/1973. A Conveno n. 169 da OIT, de 1989, veio superar essa viso, adotando a teoria da relatividade cultural, permitindo o dilogo de
civilizaes37, inaugurando o novo paradigma de um Estado pluritnico,
adotado tambm pela Constituio da Repblica de 198838.
A ratificao da Conveno n. 169 da OIT pelo Brasil somente
se deu aps onze anos de debates parlamentares e extraparlamentares, com alegaes de que ela contrariava a Constituio ao prever a
propriedade dos povos sobre suas terras, enquanto nossa Carta previa
a propriedade da Unio sobre terras indgenas. Quanto proibio de
remoo de povos tradicionais, alegou-se, em sentido contrrio, que a
proteo era inferior quela prevista na Constituio39.
Em verdade, a prpria Conveno n. 169 da OIT prev em seu
artigo 34 que sempre prevalecer a proteo mais ampla do Estado signatrio. Assim, o documento internacional funcionaria como um segundo nvel de proteo, algo bem natural de se esperar de um tratado de
Direito Internacional de Direitos Humanos (DIDH).
Como bem aponta Flvia Piovesan, o Direito brasileiro adotou
um sistema misto, com regime jurdico para tratados internacionais de
36 ACCIOLY, 2011, p. 458-459.
37 BRASIL, 2012, p. 50.
38 DUPRAT, 2007, p. 9-20.
39 KAYSER, 2010, p. 348-352.
233

proteo de direitos humanos diferenciado do regime jurdico para os
demais tratados internacionais, por fora do art. 5, 1 e 2, da Constituio da Repblica40.
Diante da controvrsia doutrinria e jurisprudencial em torno da
hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos, a Emenda
Constitucional n. 45/2004 veio estabelecer que, para equivalerem a
emendas constitucionais, estes tratados deveriam passar pelo mesmo
processo de aprovao, ou seja, em cada Casa do Congresso, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros.
Isso no resolveu a polmica em relao aos tratados ratificados

antes da referida emenda constitucional, subsistindo vrios entendimentos. Todavia, a deciso proferida no Recurso Extraordinrio n. 466.343,
em 2008, rompeu com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,
que, desde 1977, parificava os tratados internacionais s leis ordinrias. A
deciso conferiu hierarquia especial e privilegiada, prevalecendo a tese
do voto do ministro Gilmar Mendes de supralegalidade dos tratados
internacionais de direitos humanos, posicionando-os abaixo da Constituio, mas acima da legislao infraconstitucional41.
234
Essa hierarquia especial e privilegiada enseja a existncia do chamado controle de convencionalidade internacional, a ser exercido pelos
rgos internacionais de direitos humanos, como tambm pelo Supremo
Tribunal Federal e demais juzos locais, expurgando normas internas que
conflitem com normas internacionais de direitos humanos42.
Nesses termos, o art. 42, 2, da Lei n. 9.985/2000 (Lei do
SNUC), se no considerado inconstitucional por contrariar o art. 231, 5,
da Constituio da Repblica, resta revogado pelo artigo 16 da Conveno n. 169 da OIT, norma internacional de direitos humanos.
Por outro lado, com a combinao da Constituio da Repblica e
a Conveno n. 169 em prol da mais ampla proteo dos povos tradicionais, resta vedada a remoo de povos tradicionais de suas terras, salvo
40 PIOVESAN, 2010, p. 51.
41 Ibidem, p. 57.
em caso de necessidade e com o consentimento dos mesmos ou, em

no sendo possvel obter o consentimento, aps a concluso de procedimento constante na lei, prevendo a efetiva representao dos povos
interessados. No caso de grupos indgenas, alm de todos os requisitos
mencionados, esta remoo s se dar ad referendum do Congresso Nacional em situao de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua
populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do
Congresso Nacional.
Registre-se, por derradeiro, que a hiptese de no ser possvel
obter o consentimento, que abre a via da remoo sem consentimento,
tanto para povos indgenas como para povos tradicionais em geral, no
pode ser banalizada ao ponto de ser sempre adotada quando no se
consegue convencer tais povos da necessidade da remoo. Isto , tenta-se convencer o povo a deixar tal territrio, o povo no aceita, e, ento,
abre-se o procedimento para remoo. Ora, no se pode admitir interpretao to manipuladora.
A hiptese de no ser possvel obter o consentimento se d
quando o povo tradicional no pode ser consultado, no pode compreender a situao ou no pode expressar sua opinio.
4.7 Coliso entre polticas governamentais

Ainda no caso de a eventual sobreposio de terras indgenas
ou quilombolas sobre unidades de conservao ser encarada como um
choque, em razo da viso compartimentada de rgos e entidades pblicas, tal choque gera impasses que acabam por resultar na omisso
da Unio para efetivar seus deveres constitucionais. Se por um lado
plausvel que surjam alguns conflitos entre as polticas governamentais,
por outro lado tais conflitos no podem perseverar.
No mbito federal, os conflitos com base em entendimentos
jurdicos divergentes devem ser dirimidos, como se extrai do art. 2,
inc. I, alnea a, da Lei n. 10.683/2003. Para tanto, cabe ao Advogado-Geral da Unio prevenir e dirimir as controvrsias entre os rgos
jurdicos da Administrao Federal, conforme art. 4, inc. XI, da Lei
Complementar n. 73/1993.
42 RAMOS, 2011, p. 19.
235

Ainda, a Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF), unidade da Consultoria-Geral da Unio (CGU), que
rgo de direo superior integrante da estrutura da Advocacia-Geral
da Unio (AGU), foi criada em 2007 para prevenir e reduzir o nmero
de litgios judiciais que envolvem a Unio, suas autarquias, fundaes,
sociedades de economia mista e empresas pblicas federais, luz do
Ato Regimental AGU n. 05/2007, das portarias AGU n. 1.281/2007, n.
1.099/2008, n. 481/2009 e do art. 18 do Decreto n. 7.392/2010, tudo em
consonncia com o II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de
Justia mais Acessvel, gil e Efetivo, de 2009.
Uma vez submetida Cmara de Conciliao e Arbitragem da

Administrao Federal (CCAF), a controvrsia dever ser objeto de conciliao, promovida pelo conciliador e homologada pelo Advogado-Geral
da Unio, ou de arbitramento, por meio de parecer da lavra da Consultoria-Geral da Unio, luz dos arts. 10 e 11 da Portaria n. 1.281/2007. Em
outras palavras, a controvrsia deve ser resolvida de um jeito ou de outro,
no havendo fundamento jurdico para a sua perpetuao.
236
Com isso em conta e diante de inmeras controvrsias entre rgos e entidades pblicas federais que envolvem a consecuo de polticas pblicas para a realizao de direitos fundamentais, em especial
sobreposies entre terras quilombolas e unidades de conservao ou
reas de segurana nacional, e perduram por tempo muito alm do razovel, e outras que foram retiradas da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF), todas sem conciliao ou arbitragem, a configurar grave omisso da Unio, o Ministrio Pblico Federal
expediu, no final de 2012, recomendao ao Consultor-Geral da Unio
para que promovesse a conciliao ou, quando no cabvel esta, a arbitragem de tais controvrsias no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, tudo
considerando a razovel durao do processo como direito fundamental
que se refere a processos judiciais e administrativos, como disposto no
art. 5, inc. LXXVIII, da Constituio da Repblica.
5 Dupla afetao
A compatibilidade entre comunidades tradicionais e meio ambiente j foi afirmada pelo Supremo Tribunal Federal no caso da Terra
Indgena Raposa Serra do Sol. Foi consignada a compatibilidade, seja

no caso de rea de conservao (uso sustentvel), seja no de rea de
preservao ambiental (proteo integral), pugnando-se pela dupla afetao, pecando apenas a Corte Suprema ao estabelecer a unilateral administrao do competente rgo de defesa ambiental:
A RELAO DE PERTINNCIA ENTRE TERRAS INDGENAS E MEIO
AMBIENTE. H perfeita compatibilidade entre meio ambiente e terras
indgenas, ainda que estas envolvam reas de conservao e preservao ambiental. Essa compatibilidade que autoriza a dupla afetao,
sob a administrao do competente rgo de defesa ambiental43.
Registre-se, por outro lado, que, na chamada parte das condicionantes do mesmo acrdo, restou ressaltada a participao das comunidades e da Fundao Nacional do ndio (FUNAI):
(viii) o usufruto dos ndios na rea afetada por unidades de conservao
fica sob a responsabilidade do Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade; (ix) o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade responder pela administrao da rea da unidade de conservao tambm afetada pela terra indgena com a participao das
comunidades indgenas, que devero ser ouvidas, levando-se em conta
os usos, tradies e costumes dos indgenas, podendo para tanto contar
com a consultoria da FUNAI.
Est posto, pois, que o caminho a dupla afetao. Nesses termos, tambm a 4 Cmara de Coordenao e Reviso, do Ministrio Pblico Federal, no 19 Encontro Nacional de Meio Ambiente e Patrimnio
Cultural, realizado em 2012, deliberou:
8. Fazer uma leitura do art. 42 do SNUC conforme a CF e Conveno 169
da OIT, entre outras, para permitir a conciliao da presena das populaes tradicionais em UCs de todas as categorias.
9. Afirmar a presena das populaes tradicionais como agentes e aliados importantes na preservao/conservao e na utilizao sustentvel da biodiversidade brasileira.
43 Pet 3388 / RR, min. CARLOS BRITTO, 19.3.2009 caso da Terra Indgena Raposa
Serra do Sol.
237

10. Firmar a negociao com as populaes tradicionais, mediante Consulta Previa Livre e Informada, como pressuposto para a criao das UCs
de qualquer categoria e para a gesto compartilhada, ao invs do reassentamento compulsrio.
do meio ambiente, mas, por outro lado, patina entre as concepes do

preservacionismo e do conservacionismo, chegando a professar a f no
mito da natureza intocada, em detrimento das vises do socioambientalismo, mais modernas e mais compatveis com a realidade brasileira.
11. Fomentar a instituio de programas especficos de apoio s populaes tradicionais em UCs de uso sustentvel.
Por tudo isso, no se pode conceber choque entre os direitos dos

povos tradicionais e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois no h choque entre proteo cultural e proteo ambiental,
pertencendo todos esses bens jurdicos em jogo ao conceito amplo de
meio ambiente.
12. A desafetao e a recategorizao podem no ser as melhores solues, portanto, quando possvel, propor a dupla afetao44.
Exemplo prtico de dupla afetao, com restries mtuas, foi o

Termo de Compromisso n. 14/2012, promovido pelo Ministrio Pblico
Federal de Tocantins, entre o Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio) e a Associao das Comunidades Quilombolas
do Rio Novo, Rio Preto e Riacho, em razo da sobreposio entre a terra
quilombola da comunidade Mata Verde e a Estao Ecolgica da Serra
Geral do Tocantins, unidade de conservao de proteo integral (Procedimento Administrativo MPF/TO n. 1.36.000.001003/2006-56).
238
No referido ajuste, garantiu-se a permanncia da comunidade na

rea e a prtica de atividades tradicionais, quais sejam, agricultura de subsistncia, extrao de madeira e palha, exclusivamente com finalidade domstica, extrativismo vegetal, pesca artesanal e coleta de seda do buriti.
Em contrapartida, foram estabelecidas restries, tais como proibio de agricultura mecanizada, introduo e ampliao de pastagens plantadas com gramneas exticas ao cerrado, atividade turstica, caa e introduo de quaisquer espcies de plantas ou animais exticas ao cerrado.
6 Concluso
ndios, quilombolas e outras populaes tradicionais no podem
ser transformados em ameaas ao meio ambiente fundamentalmente
em razo de uma esquizofrenia do Estado brasileiro que, por um lado,
reconhece esses povos como fatores imprescindveis preservao
44 Disponvel em: <http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/portlets/19o_encontro_nacional_-_sintese_
deliberacoes_2.pdf>. Acesso em: 1 fev. de 2013.
Todavia, encarada a questo como um choque, trata-se de uma

coliso entre direitos constitucionais fundamentais a ser resolvida pela
ponderao, em que a concordncia prtica representar restries necessrias para compatibilizar o direito das comunidades indgenas e quilombolas com os objetivos da unidade, mas descartando-se a realocao ou o reassentamento.
Isto porque vedada a remoo de povos tradicionais de suas
terras, salvo em caso de necessidade e com o consentimento dos mesmos ou, em no sendo possvel obter o consentimento, aps a concluso de procedimento constante na lei, prevendo a efetiva representao
dos povos interessados. No caso de grupos indgenas, alm de todos
os requisitos mencionados, esta remoo s se dar ad referendum do
Congresso Nacional, em situao de catstrofe ou epidemia que ponha
em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional.
Ainda, essa viso que admite haver um choque, em razo da
viso compartimentada de rgos e entidades pblicas, no pode gerar impasses que acabam por resultar na omisso do Estado brasileiro
no cumprimento dos seus deveres constitucionais de realizao de direitos fundamentais, devendo ser dirimidos os conflitos entre polticas
governamentais.
Populaes tradicionais e meio ambiente sempre estiveram unidos frente a inimigos comuns, desde a colonizao at os dias de hoje,
constituindo-se em elementos associados e compatveis, sendo inconcebvel um representar ameaa ao outro.
239

A sobreposio entre terras indgenas ou quilombolas e unidades de conservao, sejam de uso sustentvel ou de proteo integral,
ou com a presena de outras comunidades tradicionais no interior dessas reas protegidas algo mais do que natural, quase inevitvel ou necessrio, caso em que esses espaos territoriais especialmente protegidos devem sofrer dupla afetao.
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Apontamentos sobre
persecuo e execuo penal
em face de indgena
Lucyana Marina Pepe Affonso
Procuradora da Repblica desde 2008, tendo atuado de

2008 a 2012 em ofcio especializado na defesa dos direitos indgenas e minorias na Procuradoria da Repblica em
Rondnia, e Delegada de Polcia Federal de 2002 a 2008.
Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo.
...en un Estado multicultural, que reconoce y promueve

la diversidad, es legtimo exigir de los indgenas o de los
miembros de grupos culturales diversos, que desplieguen
un extremo deber de diligencia, a fin de familiarizarse con
los valores culturales dominantes y con los bienes jurdicos protegidos por el ordenamiento penal nacional?. A m
juicio la respuesta al anterior interrogante es negativa pues
si, conforme a la Carta, todas las culturas que conviven en
el pas son igualmente dignas, y el Estado reconoce y promueve la diversidad cultural (CP arts. 7, 8 y 70), entonces
resulta desproporcionado obligar a los miembros de los
grupos culturalmente minoritarios a tener todo el cuidado
en familiarizarse con los valores culturales dominantes. Admitir que se puede imponer esa exigencia equivale a admitir una forma de criminalizacin de la diversidad cultural, lo
cual es incompatible con el reconocimiento de la igualdad
entre las culturas (CP art. 70). (Eduardo Montealegre, Salvamento de Voto, Sentencia C-370/02)1.
1 Trecho da Sentena C-370/02, da Corte Constitucional da Colmbia, citado em

ZAMBRANO, 2004, p. 1.
243
Introduo
Segundo dados do ltimo censo demogrfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), existem aproximadamente 818 mil ndios no Pas, sendo aproximadamente 315 mil residentes
em reas urbanas e 503 mil em reas rurais, os quais integram ao menos
305 etnias e falam 274 lnguas (cerca de 17,5% da populao indgena
no fala a lngua portuguesa)2, fato que desmistifica a ideia de um Brasil
monocultural, falante apenas do portugus.
A realidade do indgena brasileiro bastante difcil e complexa,
considerando que transita, em maior ou menor grau, pelo menos entre
dois cdigos de cultura bastante distintos, o prprio e o da sociedade nacional envolvente (majoritria), sendo ele frequentemente alvo de preconceito em relao sua identidade e sua forma diferente de ser e agir.
Especificamente quanto persecuo e execuo penal em face

dos ndios, os operadores do direito, sem qualquer respaldo no ordenamento jurdico vigente, tm diuturnamente aplicado regras e posicionamentos doutrinrios defasados e dissociados da nova ordem jurdica
inaugurada em 1988.
244
De fato, mesmo contando a Constituio Federal com mais de

vinte e cinco anos de vigncia e embora o Brasil tenha assinado e promulgado inmeros instrumentos internacionais, entre eles a Conveno
n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Povos Indgenas
e Tribais (Conveno n. 169/OIT), que assegura direitos aos indgenas,
estes no so devidamente reconhecidos pelos operadores do direito,
que, em decorrncia de um processo de discriminao a esses povos,
sistematicamente negam sua identidade indgena e, por consequncia,
negligenciam a aplicao do arcabouo jurdico protetivo dela decorrente, inclusive no mbito penal e processual penal.
2 Disponvel em: <http://indigenas.ibge.gov.br/graficos-e-tabelas-2> e <http://www.

funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/o-brasil-indigena-ibge>. Acesso em: 15 ago. 2014.
Este Censo revelou que em todos os Estados da Federao, inclusive no Distrito Federal,
h populaes indgenas. A FUNAI tambm registra 69 referncias de ndios ainda no
contatados, alm de existirem grupos que esto requerendo o reconhecimento de sua
condio indgena ao rgo federal indigenista.
Esta exposio consiste, primeiro, em um breve histrico da legislao brasileira sobre o tema, demonstrando-se a quebra de paradigma trazida pela Constituio Federal de 1988, seguida por diversas normas internacionais incorporadas ao ordenamento jurdico ptrio no que
tange situao jurdica do indgena frente sociedade nacional e suas
normas, com destaque obrigatoriedade de respeito e fomento cultura
desses povos sob todos os aspectos, ou seja, respeito multietnicidade
e multiculturalidade do novo Estado brasileiro.
No tocante aplicao do Direito Penal e Processual Penal ao
ndio brasileiro, especificamente, demonstrado por que razo encontra-se superada a aplicao do critrio da inimputabilidade ao indgena para
aferio de sua responsabilidade penal.
De fato, utilizando-se da dicotomia imputvel/inimputvel, muitas vezes tem-se julgado, pela simples e superficial visualizao de sinais externos do indgena, que este se encontra integrado e, portanto,
imputvel, no merecendo a aplicao de qualquer benesse legal. Tal
postura, conforme se ver, altamente discriminatria e nega o direito
dos indgenas de se autodeterminarem e, consequentemente, de absorverem, se assim lhes convier, alguns cdigos e hbitos da sociedade envolvente, sem que com isso percam sua identidade indgena.
Em seguida, discorre-se acerca do regramento jurdico que efetivamente incide nas hipteses da prtica, por indgena, de fato considerado tpico para o direito penal brasileiro, iniciando-se com o prprio
conceito de ndio, indispensvel correta interpretao e aplicao das
normas. Passa-se anlise das hipteses em que cabe a aplicao de
sistema jurdico prprio da comunidade indgena e, superada essa etapa,
analisam-se os casos de no aplicao de sano penal ao ndio, seja
por atipicidade, seja por erro de proibio (incluindo a modalidade de erro
culturalmente condicionado) ou por inexigibilidade de conduta diversa.
Na sequncia, verificam-se as hipteses em que efetivamente cabe a
aplicao de sano penal ao indgena, bem como as regras que necessariamente incidem nesses casos, quais sejam, a obrigatria presena de
intrprete e tradutor cultural, a atenuao da pena e a especial forma de
seu cumprimento. Discorre-se tambm sobre a obrigatoriedade e o contedo do laudo antropolgico, pela competncia jurisdicional, fazendo-
245

-se um breve panorama acerca da aplicao da lei pelo poder judicirio e
doutrina majoritria.
Ao final, pretende-se demonstrar a necessidade de observncia, pelos operadores do direito, das normas contidas na Constituio
Federal e nos tratados internacionais referentes ao tema, bem como do
regramento protetivo delas decorrente, como forma de garantir a sobrevivncia e integridade dos povos indgenas brasileiros.
Indispensvel observar-se que h grandes diferenas culturais
entre as diversas etnias indgenas, de forma que a expresso ndio, criada pelos colonizadores (denominao genrica, provocada pela primeira
impresso que esses tiveram de haver chegado s ndias), insuficiente
para aplicao diferenciada da norma penal, sendo indispensvel o laudo
antropolgico para a correta aplicao da norma.
imperativo que a comunidade jurdica nacional observe a filtragem constitucional na aplicao da legislao brasileira sobre direitos
indgenas, bem como passe a aplicar as j internalizadas convenes internacionais sobre a matria, para que no mais se perpetuem as graves
injustias que os povos indgenas vm sofrendo desde o descobrimento do Brasil (para os povos indgenas, verdadeira invaso do Brasil)3.
246
1 Histrico
Segundo Roberto Lyra, [...] na poca da descoberta, no s existia um direito penal indgena, embora no escrito, como esse era mais
humano do que o dos civilizados da mesma poca4.
Entretanto, segue Clvis Bevilacqua,
O direito portugus dominou soberano, varrendo todas as instituies
dos aborgenes que, acossados pelo ciclone de uma civilizao intolerante, sanguinria e devastadora, segundo lhes devia parecer pelo que
viam e sofriam, se foram refugiar no adito das florestas impenetrveis
do interior, margem dos grandes rios que retalham regies ubertosas,
3 A Corte Constitucional do Equador, recentemente, entendeu que, em questes indgenas,
o Cdigo Penal merece uma interpretao intercultural (Sentena 004-14-SCN-CC).
4
LYRA, 1992, p. 138.
mas insalubrrimas, onde quer que os rigores da natureza os defendessem das brutalidades de uma cultura to balda de movimentos afetivos,
e a subsistem ainda, mas como que anquilosados, e com suas instituies incontestavelmente deformadas, como a sua lngua5.
De fato, desde o descobrimento, tentou-se aniquilar os indgenas brasileiros, seja literalmente, seja por meio da integrao destes
sociedade colonizadora. Conforme Guilherme Madi Rezende6, havia, de
um lado, ndios aldeados e aliados dos portugueses esses se deixavam catequizar e trabalhavam para os colonizadores em troca de algum
pagamento e garantia de respeito a seus direitos, tendo, inclusive, procuradores nomeados para defend-los e, de outro, ndios inimigos dos
portugueses, que eram, em boa parte, capturados nas chamadas guerras
justas e escravizados.
No plano legislativo, nem a Constituio de 1824 nem a de 1891
fizeram referncia aos indgenas. Em 1910, pelo Decreto n. 8.072, criou-se rgo indigenista oficial, o Servio de Proteo aos ndios (SPI). Em
1916, o Cdigo Civil passou a considerar os ento chamados silvcolas
como relativamente incapazes para a prtica de certos atos da vida civil
(art. 6o, III), de modo que o regime tutelar exercido pelo SPI cessaria na
medida em que os ndios fossem se adaptando civilizao. Em 1940
o Cdigo Penal, embora no mencionando o ndio de forma expressa,
determinou que sua situao penal equiparava-se daqueles que, por
doena mental ou desenvolvimento mental incompleto ou retardado,
fossem, ao tempo da ao ou omisso, inteiramente incapazes de entender o carter criminoso do fato ou de determinar-se de acordo com
esse entendimento, sendo isentos de pena (art. 26). Sua exposio de
motivos, assinada pelo ministro Francisco Campos, era clara em revelar o
preconceito decorrente da viso assimilacionista prevalecente no sculo
anterior, afirmando que a referncia especial ao desenvolvimento incompleto ou retardado abrangeria a falta de aquisies ticas, dispensando a
aluso expressa aos surdos-mudos e aos silvcolas inadaptados.
Nelson Hungria, por sua vez, expunha claramente que no h
dvida que entre os deficientes mentais de incluir tambm o homo syl5
BEVILACQUA, 1992, p. 77.
REZENDE, 2009, p. 26.
247

vester, inteiramente desprovido das aquisies ticas do civilizado homo
medius que a lei penal declara responsvel7. Referindo-se ao mesmo
artigo, afirmava que a Comisso revisora entendeu que sob tal rubrica
entrariam, por interpretao extensiva, os silvcolas, evitando-se que uma
expressa aluso a stes fizesse supor falsamente, no estrangeiro, que
ainda somos um pas infestado de gentio8.
Conforme muito bem colocado por Carlos Frederico Mars de
Souza Filho,
Est presente neste esconderijo da lei penal a idia de que os ndios se

acabaro num futuro prximo, quando encontrarem a alegria de viver
na pacfica, justa, doce e humana sociedade dos civilizados, e ento o
Direito Penal ser-lhes- aplicado em plenitude, e os juristas no se envergonharo mais nos congressos internacionais. transparente neste
episdio jurdico a idia etnocntrica e monista de que o sonho de todo
ndio deixar de s-lo. presente a incompreenso do direito dos povos
indgenas de continuarem a ser ndios ainda que em contato longo e at
mesmo amistoso com a sociedade no-ndia9.
248
A aplicao das penas aos indgenas era disciplinada na lei geral

dos ndios vigente poca (Decreto n. 5.484/1928), no revogada pelo
Cdigo Penal de 1940. Segundo referido Decreto, os ndios com menos
de cinco anos de integrao que cometessem crimes seriam recolhidos
mediante requisio do inspetor de ndios a colnias correcionais ou
estabelecimentos industriais disciplinares, pelo tempo que parecesse
necessrio ao inspetor, nunca superior a cinco anos. Do contrrio, ser-lhes-ia aplicada a lei comum, com penas reduzidas metade, nunca devendo ser aplicada priso celular, que seria sempre substituda por priso
disciplinar. Na prtica, foram criadas prises indgenas, e o processo e
execuo penal passaram a ser atribuio do SPI ao largo do controle
judicial. Segundo Carlos Frederico Mars de Souza Filho,
precria a documentao existente sobre estas prises, mas algumas
ficaram famosas pelas arbitrariedades e violncia no trato dos ndios de-
linqentes, como a Fazenda Guarani, em Minas Gerais. Os militares que

criaram a FUNAI desativaram estas prises e destruram os documentos
a elas relativos. Consta, nos arquivos conhecidos da FUNAI, como documentao da Fazenda Guarani, apenas um processo administrativo de
desmando oramentrio10.
As constituies de 1934, 1937 e 1946 trataram, no que se refere aos indgenas, somente de sua incorporao comunho nacional
(competncia legislativa privativa da Unio) e de suas terras, garantindo-lhes sua posse; a de 1967 assegurou-lhes tambm o usufruto dos recursos naturais e de todas as utilidades nelas existentes (o mesmo na EC n.
1/1969). Em 1967, aps escndalos de m-gesto e corrupo, extinguiu-se o SPI, criando-se, em 1973, a FUNAI, seguida pela nova lei geral dos
ndios, o Estatuto do ndio (Lei n. 6.001/1973).
2 Constituio Federal de 1988, Conveno

n. 169 da OIT, Conveno sobre a Proteo
e Promoo da Diversidade das Expresses
Culturais da Unesco, Declarao da ONU
sobre os Direitos dos Povos Indgenas e outras
Resultado de anos de lutas dos povos indgenas e movimentos
sociais, a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) representou novo marco legislativo no trato dos direitos indgenas e das minorias tnicas. Com
ela, o Direito brasileiro adotou como parmetros a multietnicidade e a
multiculturalidade, no apenas assegurando mas tambm fomentando
e promovendo o direito diferena, ao invs do assimilacionismo. Com a
nova ordem constitucional, a cultura dos no ndios e da maioria deixou
de ser a nica vlida.
HUNGRIA, 1958, p. 336.
Ibidem, 1958, p. 337.
Dedicou um captulo inteiro aos ndios (Captulo VIII),

reconhecendo a estes sua organizao social, costumes, lnguas, crenas
e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens (art. 231).
SOUZA FILHO, 2009, p.111.
10 SOUZA FILHO, 2009, p. 113.
249

Alm do captulo especfico, a Constituio tratou da questo indgena em diversos outros dispositivos, como o art. 215, que determina,
entre outros, que o Estado apoiar e incentivar a valorizao e difuso
das manifestaes culturais, protegendo as manifestaes da cultura
indgena ( 1); bem como o art. 216, que afirma constiturem patrimnio
cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade,
ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem, entre outras, as formas de expresso e os modos
de criar, fazer e viver, sendo que o poder pblico, com a colaborao da
comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro ( 1).
O mesmo processo de mobilizao e protagonismo indgena foi
observado em outros pases da amrica latina com histria colonial semelhante brasileira, tendo havido a constitucionalizao dos direitos desses
povos, por exemplo, na Colmbia, Mxico, Paraguai, Bolvia, entre outros.
Da mesma forma, uma gama de normas internacionais, e tambm de construes jurisprudenciais, como as da Corte Interamericana
de Direitos Humanos, passou a permitir uma maior efetividade na proteo aos direitos dos povos indgenas.
250
Consoante destacado por Marcelo Neves,

Cada vez mais, problemas de direitos humanos ou fundamentais e de
controle e limitao do poder tornam-se concomitantemente relevantes
para mais de uma ordem jurdica, muitas vezes no estatais, que so chamadas ou instadas a oferecer respostas para a sua soluo. Isso implica
uma relao transversal permanente entre ordens jurdicas em torno de
problemas constitucionais comuns. O direito constitucional, nesse sentido, embora tenha a sua base originria no Estado, dele se emancipa, no
precisamente porque surgiu uma multido de novas Constituies, mas
sim tendo em vista que outras ordens jurdicas esto envolvidas diretamente na soluo dos problemas constitucionais bsicos, prevalecendo,
em muitos casos, contra a orientao das respectivas ordens estatais11.
Nesse sentido a imprescindibilidade do ordenamento jurdico internacional que trata da temtica indgena.
11
NEVES, 2009, p. XXI.
o caso da Conveno n. 169/OIT norma de carter, no mnimo,

supralegal12, pois foi internalizada no ordenamento jurdico nacional por
meio do Decreto n. 5.051/2004 que traz dispositivos claros a respeito
de diversos direitos dos povos indgenas, inclusive quanto aos crimes
que pratiquem, regramento esse que deve prevalecer sobre as normas
infraconstitucionais que regulam a matria, ainda que posteriores.
A referida conveno afirma que a diversidade tnico-cultural
dos indgenas e seus povos tem de ser integralmente respeitada, tendo
sido editada com o justo fim de eliminar a orientao para a assimilao
contida em normas anteriores (Conveno sobre populaes Indgenas
e Tribais n. 107/1957), considerando-se, entre outras coisas, que suas leis,
valores, costumes e perspectivas tm sofrido frequente eroso.
A Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das
Expresses Culturais, da Conferncia Geral da Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura, ratificada pelo Brasil por
meio do Decreto Legislativo n. 485/2006 (Conveno sobre a proteo e promoo da diversidade das expresses culturais da UNESCO),
tambm tem entre seus beneficirios as minorias e povos indgenas,
afirmando que a diversidade cultural constitui patrimnio comum da humanidade. Possui como princpios diretores, entre outros, o princpio da
igual dignidade e do respeito por todas as culturas, incluindo as das pessoas pertencentes a minorias e as dos povos indgenas (art. 2).
Outra norma internacional que trata do tema a Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, de 2007 (Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas). O documento
afirma que os povos indgenas so iguais a todos os demais e reconhece ao mesmo tempo o direito daqueles povos a serem diferentes, a se
considerarem diferentes e a serem respeitados como tais, afirmando que
todos os povos contribuem para a diversidade e a riqueza das civilizaes e culturas, que constituem patrimnio comum da humanidade. O
artigo 43 afirma que os direitos reconhecidos na Declarao constituem
as normas mnimas para a sobrevivncia, a dignidade e o bem-estar dos
povos indgenas do mundo.
12 RE 466.343-SP, rel. min. Cezar Peluso, julg. 3.12.2008, DJe 5 jun. 2009 e STF, HC
90.172-SP, 2 T., rel. min. Gilmar Mendes, julg. 5.6.2007, DJ 17 ago. 2007.
251

Por fim, a Declarao sobre Raa e Preconceito Racial da UNESCO, de 1978, preconiza que os povos tm o direito de ser diferentes, de
se considerarem diferentes e de serem vistos como tais.
A psiquiatria ideolgica - biologista e racista - j produziu estragos em

demasia para continuar buscando suas solues aberrantes. Nada tem
de diferente do discurso de justificao que produziu freqentssimas
destruies de grupos culturais originrios e de perseguio religiosa,
falando em delrios coletivos frente a atos e cerimnias que jamais compreenderam, e de relaes culturais diferenciadas como simples e primitivas, quando a antropologia comparada nos mostra, hoje, a sua enorme
complexidade. O homem da civilizao industrial inventou, no seu gabinete de elucubrao, uma mentalidade primitiva, que j foi desmentida
por todas as investigaes de campo contemporneas13.
3 Critrio da inimputabilidade
Como explanado, a antiga doutrina atribua ao ndio no aculturado desenvolvimento mental incompleto, em consonncia com o Cdigo
Civil de 1916 e com a linha de pensamento etnocntrica-integracionista
ento existente, sendo, portanto, inimputvel e devendo ser absolvido
caso praticasse fato tpico penal.
Por essa mesma corrente de pensamento, os ndios considerados integrados (quase sempre por mera presuno) teriam desenvolvimento mental completo, sendo plenamente imputveis, aplicando-se-lhes a norma penal como se no ndios fossem, apenas com algumas
peculiaridades na fixao da pena.
Referida linha de pensamento discriminatria e no respeita a

multietnicidade e a multiculturalidade reconhecida pela Constituio ao
Estado brasileiro, sendo, portanto, inconstitucional.
252
Considerar que um indgena possui desenvolvimento mental incompleto pelo simples fato de no estar integrado sociedade civilizada
o mesmo que dizer que seu desenvolvimento se completar com a
chamada aculturao, com assimilao da cultura e de valores da sociedade envolvente, presumindo-se ser essa cultura melhor que a do indgena e, por consequncia, afirmando-se a superioridade do no ndio em
relao ao ndio, viso essa preconceituosa, discriminatria e dissociada
dos mandamentos constitucionais e internacionais.
Segundo Eugenio Ral Zaffaroni,
De maneira alguma se pode sustentar que o silvcola ou aquele que
comparte de regras de qualquer outro grupo cultural diferenciado, seja
um inimputvel, ou uma pessoa com a imputabilidade diminuda, como
se sustenta com freqncia. Trata-se de pessoas que podem ser ou no
inimputveis, mas pelas mesmas razes que podemos ns tambm
o ser, e no por pertencerem a um grupo culturalmente diferenciado.
Ademais, aplicao do critrio da inimputabilidade, em tese, levaria aplicao de medida de segurana (internao e tratamento ambulatorial) para completar o desenvolvimento mental do ndio, ou seja,
adequ-lo cultura da sociedade envolvente, ao que consistiria verdadeiro genocdio cultural.
Em sntese, um indgena somente dever ser considerado inimputvel nas mesmas hipteses das demais pessoas, mas no pelo s
fato de ser ndio. Sua condio de indgena deve levar aplicao de
outros critrios e normas, abaixo explicitados.
4 Conceito de ndio
Preliminarmente, toda discusso a respeito da identidade indgena deve partir de um pressuposto intransigvel: um indgena, por mais
aparentemente integrado que esteja sociedade no ndia, pode manter,
e na maioria das vezes o faz efetivamente, inclumes seus padres culturais e valores deles decorrentes.
O IBGE e a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) estimam que
mais de 40% dos indgenas brasileiros vivem fora das terras indgenas
oficialmente reconhecidas, nmero expressivo deles em reas urbanas14. Em nenhum momento, a CF/1988 ou os tratados internacionais
limitam a aplicabilidade de suas normas a ndios que vivam em terras
13
ZAFFARONI, 2007, p. 649.
14 Disponvel em: <http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/o-brasil-indigenaibge>. Acesso em: 15 ago. 2014.
253

indgenas ou a ndios no aculturados, mas sim protegem todos os indgenas, sem distino.
Ela Wiecko Volkmer de Castilho e Paula Bajer Fernandes Martins

da Costa afirmam que
Helder Giro Barreto menciona que a CF/1988 abandonou o paradigma da integrao e adotou o da interao, segundo o qual o ndio
interage com a comunidade envolvente espontaneamente e sem risco,
pelo menos terico, de perder sua prpria identidade15.
Nesse contexto, entende-se que a identidade cultural de um grupo no

esttica e tem constituio heterognea. A identidade fluida e tem
um processo de reconstruo e revalorizao dinmico, resultado de
contnuas discusses internas ou de contatos e influncia de outras culturas (CHIRIBOGA, 2006, p. 45). O que no se admite a assimilao
forada de outra cultura19.
Deborah Duprat de B. Pereira afirma que a noo de cultura como

totalidade, como perfeita coerncia de crenas unvoca e homogeneamente partilhadas, ultrapassada e que, nas relaes intertnicas, as situaes de contato no significam o abandono dos cdigos e valores
que orientam cada grupo, verificando-se antes a possibilidade de articulao em alguns setores ou domnios especficos de atividades, mantidas as proscries de interaes tendentes a proteger partes de sua
cultura da confrontao e da modificao16.
Segundo Jos Afonso da Silva, em tese acolhida por unanimidade pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no HC n. 80.240/RR, rel. min.
Seplveda Pertence, julg. 20.6.2001, Pleno,
254
Nenhuma cultura isolada. Est sempre em contato com outras formas

culturais. A reproduo cultural no destri a identidade cultural da comunidade, identidade que se mantm em resposta a outros grupos com
os quais dita comunidade interage. Eventuais transformaes decorrentes do viver e do conviver das comunidades no descaracterizam a identidade cultural. Tampouco a descaracteriza a adoo de instrumentos
novos ou de novos utenslios, porque so mudanas dentro da mesma
identidade tnica17.
Segundo Joo Pacheco de Oliveira, O que seria prprio das identidades tnicas que nelas a atualizao histrica no anula o sentimento de referncia origem, mas at mesmo o refora18.
15
Marcelo Beckhausen sustenta que

Tal heterogeneidade possibilita a construo de conflitos interculturais,
j que muitas vezes o contexto urbano no est preparado para tal relacionamento, condicionado a imaginar o ndio dentro de parmetros fenotpicos ou mesmo estereotipados. O ndio verdadeiro, desenhado nos
cadernos escolares, parece existir somente em alguns rinces do Norte do pas, mantendo seus registros culturais de forma intacta. O ndio
que perambula nas cidades, ou monta sua tenda nas estradas federais
e estaduais, no se enquadra nesta moldura, muito menos na pintura,
constituda durante sculos de relao assimtrica. Isso faz com que
a desconfiana recaia sobre estes ndios. No toa que o Judicirio
(e outras instituies, como o Ministrio Pblico tambm) abusa de um
vocabulrio j descartado pela Constituio: ndios aculturados, ndios
integrados, em vias de integrao, para definir quem ndio e quem no
em nosso pas. Ao se confrontar com um ndio diferente do bordado
pelos colgios primrios e secundrios, o operador do direito tende a
no dar credibilidade ao presente, refugiando-se no passado (em uma
perverso do passado): Esse a no ndio, sentencia20.
Luiz Fernando Villares afirma que Os ndios tm o direito de permanecerem como ndios, mesmo que saiam de seus territrios ou percam parte de suas caractersticas tnicas21.
BARRETO, 2004, p. 13-16.
16 PEREIRA, 2002, p. 45.
19 CASTILHO; COSTA, 2009, p. 59.
17
20 BECKHAUSEN, 2009, p. 4-5.
SILVA, 2005, p. 854.
18 OLIVEIRA, 1999, p. 30.
21 VILLARES, 2009, p. 63.
255

Tal fenmeno ocorre em absolutamente todas as culturas; do
contrrio, ainda veramos circular pelas ruas mulheres vestindo espartilho e homens usando piteira e cartola.
A Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das
Expresses Culturais da UNESCO trata da interculturalidade, ou seja,
existncia e interao equitativa de diversas culturas, assim como da
possibilidade de gerao de expresses culturais compartilhadas por
meio do dilogo e respeito mtuo.
Deborah Duprat de B. Pereira ressalta que em princpio, a insero do Estado na vida desses grupos deve respeitar primeiramente o
fato de que grupos tnicos so categorias atributivas e identificadoras
empregadas pelos prprios atores (Barth, 2000: 27) [...] dessa forma,
interdita-se ao legislador, ao administrador, ao juiz e a qualquer outro
ator estranho ao grupo dizer o que este de fato22.
Somente ao ndio cabe dizer que ndio. O critrio da autodeterminao previsto no artigo 1 da Conveno n. 169/OIT, o qual dispe que a conscincia da identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos a que se
aplicam suas disposies.
256
Nem mesmo o conceito de ndio previsto no art. 3o do Estatuto

do ndio faz qualquer referncia ao grau de contato deste com a cultura
da sociedade envolvente, sendo ndio pura e simplesmente aquele que
se identifique e seja identificado como pertencente a um grupo tnico
de ascendncia pr-colombiana cujas caractersticas culturais o distingam da sociedade nacional.
Por fim, conforme ressalta Fernando Antonio de Carvalho
Dantas, a noo de pessoa e de ndio somente pode ser formulada
em relao com a sociedade indgena a que pertena, porque nesse
contexto que vo se produzir, coletivamente, os idiomas simblicos
ligados a sua elaborao23.
22 PEREIRA, 2002, p. 44.
5 Prtica pelo ndio de fato considerado tpico

pelo Direito Penal da sociedade envolvente
5.1 Primeira anlise: hiptese de aplicao de
sistema jurdico prprio
Muitas etnias possuem normas prprias, de direito consuetudinrio, sendo referido sistema jurdico, suas autoridades e procedimentos reconhecidos e respeitados pelo direito brasileiro (o chamado pluralismo jurdico).
Existindo sistema jurdico prprio, as condutas internas da comunidade indgena devem ter resoluo em normas da prpria comunidade.
Desrespeitado o pluralismo jurdico, impede-se que os ndios vivam e se organizem conforme seus costumes e tradies. Dessa forma,
o Estado no deve sobrepor a sua punio ao sistema prprio indgena.
Tal direito previsto nos artigos 8o e 9o da Conveno n. 169/
OIT, que afirmam terem os povos indgenas o direito de conservar seus
costumes e instituies, desde que no sejam incompatveis com os direitos fundamentais definidos pelo sistema jurdico nacional nem com
os direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Tambm prev
que devero ser respeitados os mtodos aos quais os povos interessados recorrem tradicionalmente para represso dos delitos cometidos por
seus membros, desde que compatveis com o sistema jurdico nacional e
com os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, devendo as
autoridades e os tribunais solicitados, ao se pronunciarem sobre questes penais, levar em conta os costumes dos povos mencionados a respeito do assunto.
Os artigos 4, 5 e 18 da Declarao da ONU sobre os Direitos
dos Povos Indgenas dispem, entre outros, que esses povos possuem
direito autonomia ou ao autogoverno nas questes relacionadas a assuntos internos e locais e direito a conservar e reforar suas prprias instituies polticas, jurdicas, econmicas, sociais e culturais, bem como a
manter e desenvolver suas prprias instituies de tomada de decises.
23 DANTAS, 1999, p. 6242.
257

Mais especificamente, o artigo 34 afirma que os povos indgenas tm o
direito de promover, desenvolver e manter, quando existam, costumes ou
sistemas jurdicos, em conformidade com as normas internacionais de
direitos humanos. Por sua vez, o artigo 35 dispe que os povos indgenas tm o direito de determinar as responsabilidades dos indivduos para
com suas comunidades (grifos nossos).
Tal regra j era prevista no art. 57 do Estatuto do ndio, desde
1973: Ser tolerada aplicao, pelos grupos tribais, de acordo com as
instituies prprias, de sanes penais ou disciplinares contra os seus
membros, desde que no revistam carter cruel ou infamante, proibida
em qualquer caso a pena de morte.
Tambm o Projeto de Lei n. 2.057 de 1991 (PL do Estatuto das Sociedades Indgenas), que pretende substituir o parcialmente no recepcionado Estatuto do ndio, afirma que sero respeitadas as resolues de
conflitos das comunidades indgenas realizadas entre seus membros e
de acordo com seus usos, costumes e tradies, inclusive se resultarem
em sanes ou absolvies (art. 227)24.
258
Embora no positivadas, as formas adotadas pelos ndios para

soluo de seus conflitos podem ser comprovadas por intermdio de
prova testemunhal e devem ser respeitadas,evitando-se repetio de julgamento por um mesmo fato (ne bis in idem), conferindo-se eficcia ao
direito dos ndios alteridade, compatibilizando-se as formas de soluo
de conflitos existentes entre as diversas culturas formadoras do Pas25.
Existem precedentes judiciais nesse sentido, nos quais se afastou a aplicao de pena a indgena, considerando que este j havia sido
julgado e condenado de acordo com os costumes de sua comunidade.
De fato, na Ao Penal n. 92.0001334-1, que tramitou perante a
1 Vara Federal de Roraima, um indgena do povo Macuxi foi denunciado,
24 Diversos substitutivos foram apresentados redao original do projeto. A despeito
do notrio avano do PL do Estatuto das Sociedades Indgenas em relao ao anacrnico
Estatuto do ndio, cumpre ressaltar que aquele encontra-se desatualizado, alm de ter sido
elaborado em desacordo com o artigo 6 da Conveno n. 169/OIT, que prev a participao
dos indgenas no debate sobre medidas legislativas suscetveis de afet-los diretamente.
25 SANTOS FILHO, 2008.
em maro de 1986, pelo homicdio de outro indgena da mesma etnia na

aldeia em que ambos viviam. No curso do processo, foi realizado laudo
antropolgico, requerido pelo Ministrio Pblico Federal em suas alegaes finais (setembro de 1995), que demonstrou estar o ru, h quase 10
anos, cumprindo a pena determinada pela comunidade, que analisou os
fatos e ouviu o ru, aplicando pena de acordo com as tradies e com
a famlia do ofendido, bem como fiscalizando o seu cumprimento (no
caso, a pena de desterro, durante a qual Baslio ficaria privado da companhia de seus familiares e privado de iniciativa prpria, sujeitando-se
s ordens de outrem, sob o regime de trabalhos forados e sem direito
a possuir bens e a exercer os direitos de membro do grupo). Levado a
jri popular em maio de 2000, o indgena foi absolvido pelo Conselho
de Sentena, a despeito de terem sido reconhecidas pelos jurados a
autoria e materialidade do crime. Isso porque os jurados consideraram
que o fato de ele ter sido julgado e condenado segundo os costumes
de sua comunidade indgena era suficiente para isent-lo de pena no
julgamento realizado pelo Tribunal do Jri Federal26.
Tambm na recente Ao Penal n. 0000302-88.2010.8.23.0090
(antigo n. 0090.10.000302-0), da Comarca de Bonfim (RR), outro indgena da etnia Macuxi foi denunciado por homicdio qualificado perpetrado,
em 20.6.2009, contra seu irmo, tambm indgena, dentro da comunidade do Mano, terra indgena Mano/Piumm.
Extrai-se da sentena:
Aps o ocorrido, reuniram-se Tuxauas e membros do conselho da comunidade indgena do Mano no dia 26/06/2009, conforme consta s
fls. 68/73, para deliberar eventual punio ao ndio Denilson. Aps oitiva
do acusado e de seus pais e outras pessoas concluram pela imposio
de vrias sanes, entre s quais, a construo de uma casa para a esposa da vtima, a proibio de ausentar-se da comunidade do Mano sem
permisso dos tuxauas.
Contudo, no dia 6 de abril do ano corrente, reuniram-se novamente as
lideranas indgenas, Tuxauas de vrias comunidades, entre elas, Anau,
Mano, Wai Wai, e servidores da Funai, estes ltimos apenas presenciaram a reunio com o fito de [...] de apoiar na orientao no decorrer do
26 SOUZA., 2008.
259

procedimento, porm a deciso ser das lideranas indgenas de ambas as regies [...] (fl. 185). Aps oitiva das autoridades indgenas, foi
imposta ao indgena DENILSON as seguintes penalidades, conforme
consta na ata de fls. 185/187:
1. O ndio Denilson dever sair da Comunidade do Mano e cumprir
pena na Regio Wai Wai por mais 5 (cinco) anos, com possibilidade de
reduo conforme seu comportamento;
2. Cumprir o Regimento Interno do Povo Wai Wai, respeitando a convivncia, o costume, a tradio e moradia junto ao povo Wai Wai;
3. Participar de trabalho comunitrio;
4. Participar de reunies e demais eventos desenvolvidos pela comunidade;
5. No comercializar nenhum tipo de produto, peixe ou coisas existentes na comunidade sem permisso da comunidade juntamente com
tuxaua;
6. No desautorizar o tuxaua, cometendo coisas s escondidas sem conhecimento do tuxaua;
7. Ter terra para trabalhar, sempre com conhecimento e na companhia
do tuxaua;
8. Aprender a cultura e a lngua Wai Wai.
9. Se no cumprir o regimento ser feita outra reunio e tomar outra
260
deciso.
O magistrado, na sentena, deixou de apreciar o mrito da denncia do Ministrio Pblico para declarar a ausncia, no caso, do direito
estatal de punir, em face do julgamento do fato por comunidade indgena, com fundamento no art. 57 da Lei n. 6.001/1973 e no art. 231, da
Constituio da Repblica, bem como no artigo 9 da Conveno n. 169/
OIT. Foi interposto recurso da sentena, ainda no julgado pelo Tribunal
de Justia de Roraima.
Entretanto, majoritariamente, em completo descaso lei posta, os
tribunais no vm reconhecendo a aplicao de sanes penais pela prpria comunidade, mesmo em delitos praticados dentro de comunidades
indgenas entre indgenas, quando o correto seria o Judicirio, na presena
de sistema punitivo prprio, considerar-se competente para o julgamento
apenas nas hipteses de crimes que envolvam mais de um povo indgena
ou quando a conduta do indgena apresentar efeitos extracomunitrios.
5.2 Segunda anlise: hiptese de no aplicao

de sano penal pela sociedade envolvente
5.2.1 Atipicidade
A escolha das condutas humanas que sofrero represso do Direito Penal leva em conta um conjunto de valoraes sociais a serem
protegidas, variando os conceitos de crime e pena de acordo com os valores culturais, histricos e sociais vigentes em determinado tempo e local. Assim, quando um crime previsto na legislao penal deixa de coincidir com os valores da sociedade, revogado (por exemplo, revogao
do art. 240 do Cdigo Penal, que previa a criminalizao do adultrio).
Da mesma forma, os tipos penais existentes na legislao penal
nacional nem sempre coincidem com os fatos tidos como criminosos
dentro de uma dada sociedade indgena e vice-versa. Por essa razo, o
ordenamento jurdico ptrio determina que os costumes da comunidade
indgena da qual faa parte o investigado/acusado sejam levados em
considerao quando da aplicao do Direito Penal.
Tal direito claramente previsto nos acima referidos artigos
constitucionais e internacionais que protegem a organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies dos indgenas. Assim, algumas condutas dos indgenas, inerentes sua cultura, por serem fomentadas pelo
direito, no podem ser criminalizadas, sendo, portanto, atpicas.
Segundo Eugenio Ral Zaffaroni,
Esta ordem mnima, que as normas devem guardar entre si, impede que
uma norma proba o que a outra ordena, como tambm impede que uma
norma proba o que a outra fomenta. A lgica mais elementar nos diz
que o tipo no pode proibir o que o direito ordena e nem o que ele fomenta [...]. Isto nos indica que o juzo de tipicidade no um mero juzo
de tipicidade legal, mas que exige um outro passo, que a comprovao da tipicidade conglobante, consistente na averiguao da proibio
atravs da indagao do alcance proibitivo da norma, no considerada
isoladamente, e sim conglobada na ordem normativa27.
27 ZAFFARONI, 2007, p. 396.
261

Por exemplo, a atividade do paj, lder espiritual e curandeiro indgena, reconhecida e fomentada pelo Direito brasileiro (alm das normas acima referidas, pela Lei n. 9836/1999, que normatiza o Subsistema
de Ateno Sade Indgena, entre outras). Dessa forma, seria incabvel
que respondesse por curandeirismo, crime tipificado no art. 284 do Cdigo Penal brasileiro, ao qual a conduta do paj se amoldaria perfeitamente. O mesmo se aplicaria, por exemplo, no caso de uso de determinadas
substncias entorpecentes em rituais religiosos.
A lgica inversa tambm verdadeira: por exemplo, no se pune
um no ndio por rompimento de relaes clnicas, fato punvel em algumas comunidades indgenas.
5.2.2 Erro de proibio
Para alguns autores, como Gladys Yrureta28, Herman Dario Bentez Naranjo29, Bruno Heringer Jnior30 e Ren Ariel Dotti31, muitas vezes
o indgena pratica conduta sem saber que sua ao reprovada pelo
ordenamento jurdico nacional, agindo em erro sobre a ilicitude do fato
(erro de proibio), excluindo-se sua culpabilidade.
262
Para haver conscincia da ilicitude do fato, o indivduo tem de

poder ser consciente da contradio de sua conduta com a norma penal,
o que pressupe possuir o agente os mesmos valores e cultura do meio
social no qual a conduta tpica.
Para Eugenio Ral Zaffaroni32, tambm redunda em erro de proibio o chamado erro culturalmente condicionado: aquele em que incorre o agente que, sabendo da ilicitude do fato, no a compreende, no
conseguindo internalizar os valores contidos na norma.
28 YRURETA,1981, p. 130.
29 NARANJO, 1988, p. 172-174.
30 HERINGER JUNIOR, 1998, p. 150-157.
31
DOTTI, 2002, p. 422.
32 ZAFFARONI, op. cit. p. 554 e 555.
Esse erro afetaria a compreenso da ilicitude, mais abrangente

que seu mero conhecimento, ou seja, h conhecimento da ilicitude, mas
no sua compreenso. Em outras palavras, se o indgena, embora conhecendo a norma, no a compreende, no internaliza seu valor, em decorrncia de seu condicionamento cultural, est-se diante desse erro.
Tal erro decorre de haver o indgena sido educado em cultura diferente e, embora tenha conhecimento da cultura diversa da sua, no
consegue internalizar a regra de cultura dada pela norma. Assim, mesmo
conhecendo a ilicitude do fato, o indivduo tem dificuldade de se portar
de acordo com a norma.
Como exemplo, o mencionado jurista cita a hiptese de um homem de cultura ocidental recusar o presente esquim de oferecer ao
visitante sua mulher perfumada com urina, mesmo sabendo que essa
recusa ser considerada injuriosa pelo esquim, tendo em vista ser-lhe
extremamente rduo internalizar tal regra de conduta. Assim, se um juiz
esquim tivesse de julgar-lhe pela injria cometida, dificilmente poderia
exigir que o homem de cultura ocidental tivesse internalizado a regra de
conduta esquim, estando diante de um erro de proibio invencvel, na
forma de erro de compreenso33.
O respeito diversidade cultural dentro do Brasil, to proclamado
pela CF/1988 e pelos diversos instrumentos internacionais anteriormente
referidos, garante ao indgena o direito de possuir seus prprios valores. ,
portanto, inadmissvel que, sob ameaa da sano penal, o indgena seja
obrigado a internalizar valores diferentes dos de sua prpria cultura.
Em virtude disso, no se pode exigir que indivduos pertencentes
a culturas diversas, que possuam internalizados valores prprios, ajam
em desconformidade com esses valores para seguirem os da sociedade
envolvente contidos na norma.
Tal espcie de erro foi includa expressamente no artigo 15 do Cdigo Penal peruano de 1991.
33 ZAFFARONI, 2007, p. 552. Carlos Vladimir Zambrano afirma que, se um magistrado
aceitasse comida oferecida por uma mulher nukak-mak, habitante das selvas Del
Guaviare, tal ao seria considerada por aquele povo como aceitao de compromisso
matrimonial, sendo posterior recusa ao enlace considerada um ofensa grave, acarretando
srias sanes. Contudo, segue Zambrano, o magistrado no teria cometido tal delito,
tendo em vista sua diversidade cultural. (ZAMBRANO, 2004, p. 4-5).
263
5.2.3 Inexigibilidade de conduta diversa

Guilherme Madi Rezende34 aponta que o erro de compreenso
culturalmente condicionado no encontraria amparo no dispositivo penal
que cuida do erro de proibio, pois a expresso conscincia da ilicitude
no abarcaria a compreenso da ilicitude, mas somente o conhecimento
da ilicitude. Reconhece, porm, que alm de Eugenio Ral Zaffaroni, tambm Ren Ariel Dotti conceitua conscincia da ilicitude como compreenso ou percepo da ilicitude, conceito que justificaria a categoria.
Ressalta tambm que o indivduo que age de acordo com os valores culturais que lhe foram internalizados desde sua infncia e que so
absolutamente condizentes com o meio em que vive no age em erro,
afirmao essa que, de certa forma, tambm pressupe a superioridade
da cultura da sociedade envolvente.
Rezende prope, como alternativa, a utilizao do critrio da inexigibilidade de conduta diversa do ndio que pratica conduta tpica para o
Direito Penal, mas que se enquadre no esquema geral de valores de sua
comunidade, ou seja, que age de acordo com os costumes e hbitos de
seu povo.
264
Segundo o Cdigo Penal, a coao moral irresistvel e a obedincia hierrquica afastam esse elemento da culpabilidade (art. 22), admitindo a doutrina e a jurisprudncia causas supralegais, nas quais se inclui a
situao do ndio que age em conformidade com seus valores culturais.
No PL do Estatuto das Sociedades Indgenas, o art. 234 afirma
ser isento de pena o indgena que pratica o fato em virtude dos valores
culturais de seu povo.
H recentssimo julgado reconhecendo a chamada cultural defense35, tendo o magistrado absolvido trs indgenas da etnia caingan-
gue que foram acusados de ter submetido a tortura outra indgena da

mesma etnia, no dia 8 de maro de 2010, no Acampamento Indgena
do Municpio de Mato Castelhano/RS, excluindo-se a culpabilidade por
considerar que as condutas por eles praticadas integram sua cultura. De
fato, afastada pela prova testemunhal e pericial a tortura, as leses corporais sofridas pela vtima (que ficou amarrada por horas a um tronco
de rvore) teriam ocorrido no contexto de punio, aplicada de maneira
generalizada e desde tempos imemoriais por aquela etnia, em decorrncia de desacato ao cacique e s lideranas na comunidade(Processo n.
2100012312-9 da 2 Vara Criminal da Comarca de Passo Fundo).
Ressalte-se que tais institutos devem ser aplicados no apenas
aos indgenas, mas a todos os indivduos pertencentes a povos e comunidades tradicionais a que se refere o Decreto n. 6.040/2007: quaisquer
grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que
possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam
territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos,
inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio36.
Carlos Vladimir Zambrano ressalta a possibilidade de conflitos
no apenas entre valores e cultura de ndios e no ndios mas entre ndios de diferentes etnias, entre ndios e outras populaes tradicionais,
e entre distintas populaes tradicionais, havendo inmeras possibilidades decorrentes da diversidade sociocultural do pas. Em nenhum desses casos, poder-se-iam criminalizar condutas realizadas no mbito da
cultura prpria de cada um desses indivduos, sendo a percia antropolgica parte substancial do processo judicial37.
Em sntese, nas hipteses de atipicidade, de erro de proibio/
erro culturalmente condicionado ou de inexigibilidade de conduta diversa, a sano penal da sociedade envolvente no atinge o indgena que
tenha praticado fato previsto na norma penal.
34 REZENDE, 2009, p. 88.

35 A chamada defesa cultural, no direito norte-americano, consiste na apresentao de
elementos culturais como prova em processo judicial. Em processos criminais, tal defesa
seria produzida para contextualizar a conduta do ru, tendo em vista que a cultura acaba
por influenciar a cognio e a maneira de agir do indivduo, como, por exemplo, em casos de
imigrantes e outras minorias tnicas cuja cultura divirja da maioria. Mais informaes em:
RENTELN, Alison Dundes. The Cultural Defense. New York: Oxford University Press, 2004.
36 Por exemplo, seringueiros, comunidades de fundo de pasto, quilombolas, faxinais,

ribeirinhos, pescadores artesanais, ciganos, quebradeiras de coco babau e caiaras, entre
outras comunidades. Ressalta-se que os dispositivos da Conveno n. 169/OIT, segundo
seu artigo 1, aplicam-se a todas comunidades tradicionais, no apenas aos indgenas.
37 ZAMBRANO, 2004, p. 14-17.
265
5.3 Terceira anlise: hiptese de aplicao de

sano penal pela sociedade envolvente
Segundo Luiz Fernando Villares,
O momento de aplicao do Direito Penal impe ao ndio uma legislao e um sistema repressor (juzes, promotores, delegados de polcia e
policiais) que desconhecem seus costumes e os julga de forma indiferente, como qualquer cidado, ou em quase todos os casos com profundo preconceito, sem tomar em considerao as peculiaridades sobre o
conhecimento do significado da lei, os condicionamentos culturais e o
entendimento do carter ilcito de sua conduta38.
To somente se o indgena praticar conduta que no esteja em

conformidade com os valores de seu povo que aplicar-se- a ele o direito penal da sociedade envolvente. Nessa situao, contudo, incidir imediata e obrigatoriamente regramento jurdico diferenciado e adequado a
suas especificidades culturais, que ser tratado a seguir:
5.3.1 Obrigatria presena de intrprete

e tradutor cultural
266
O Estado tem obrigao de garantir que os indgenas possam

compreender e se fazer compreender em procedimentos legais, facilitando para eles, se necessrio, intrpretes ou outros meios eficazes (artigo
12 da Conveno n. 169/OIT e artigo 13 da Declarao da ONU).
O PL do Estatuto das Sociedades Indgenas, em seu artigo 229,
afirma que, durante a realizao de audincia, direito do indgena ser
assistido por intrprete quando no falar ou compreender plenamente a
lngua nacional oficial.
Embora parea no haver dvidas de que dever ser utilizado intrprete em favor do indgena que no compreende a lngua portuguesa,
deve ser garantido intrprete tambm queles que conseguem se comunicar em portugus, mas possuem como lngua materna a indgena.
Isso decorre do fato de que, por ser o portugus a sua segunda lngua,
38 VILLARES, 2009, p. 291.
somado dificuldade de compreenso dos termos jurdicos de um processo criminal, qualquer dificuldade de entendimento acerca do que lhe
perguntado ou do que est sendo explanado no processo pode prejudicar em muito sua defesa.
Alm do intrprete da lngua, dever ser assegurada, em todos os
atos do processo, a presena de antroplogo, tradutor cultural. Segundo
Ela Wiecko Volkmer de Castilho e Paula Bajer Fernandes Martins da Costa, conveniente a incluso de regra legal que obrigue o juiz a requisitar o
auxlio de tradutor cultural para colher o depoimento pessoal e testemunhal e avaliar a suposta confisso, a fim de salvaguardar no processo civil
e penal o direito cultural de identidade tnica39. Esse antroplogo teria a
funo de auxiliar o juiz e o indgena nos atos do processo.
Para ilustrar essa necessidade, referidas autoras mencionam interessante estudo realizado na Austrlia a respeito dos problemas que os povos aborgenes enfrentam no sistema legal daquele pas, ressaltando que
Liberman (1981) relata que os aborgenes descobriram que o mtodo mais
fcil de lidar com os povos brancos concordar com tudo que eles desejam e depois continuarem a fazer as coisas a seu modo. Nos Tribunais, ao
formular perguntas, em regra, o homem branco receber respostas calculadas para evitar problemas ou para satisfazer o desejo de quem interroga40.
Na situao exemplificada, a presena do tradutor cultural evitaria

que o juiz fosse convencido da culpa do ru por falsa confisso embasada no condicionamento cultural do aborgene de concordar com tudo o
que o branco fala.
As citadas autoras sintetizam a questo afirmando que o tradutor cultural deveria ser chamado em todos os processos que envolvam
integrantes de minorias tnicas para auxiliar a compreenso do modo de
fazer, viver e criar desses grupos, bem como de sua interao com a sociedade envolvente, proporcionando ao acusado uma posio de igualdade no processo41.
40 Ibidem, p. 63.
41 Ibidem, p. 62.
267
5.3.2 Atenuao da pena

H duas atenuantes de pena para o indgena que comete fato
tpico, ilcito, antijurdico e culpvel: uma automtica, decorrente apenas
da circunstncia de o autor do fato ser indgena (mais uma vez, independentemente de seu grau de contato com a sociedade envolvente),
e outra dependente da anlise da cultura da sociedade a que pertence.
A atenuante automtica prevista na primeira parte do art. 56
do Estatuto do ndio42, in verbis: No caso de condenao de ndio por
infrao penal, a pena dever ser atenuada [...]. O texto claro ao dizer
que, em qualquer hiptese, sendo um ndio condenado, dever ter sua
pena atenuada.
Ser tambm atenuada quando o indgena, sendo imputvel e
podendo conhecer a ilicitude do fato, encontra dificuldade (no impossibilidade) de portar-se de acordo com a norma de regncia em razo do
conflito existente entre seus valores e os da norma.
Nesses casos, diminui-se a exigibilidade de conduta conforme o

direito, tornando-se menos reprovvel a conduta, legitimando-se a diminuio de pena, o que constitui um plus de atenuao.
268
A despeito de no encontrar previso legal expressa, pode ser

aplicada essa atenuao em analogia coao resistvel (art. 65, III, c, 1
parte, CP) ou causa de diminuio de pena do erro de proibio vencvel (art. 21 do CP).
Tal atenuao encontra-se em consonncia com a Constituio e com os diversos tratados internacionais acima referidos, especialmente a Conveno n. 169/OIT, que afirma, em seu artigo 10, item
1, que Quando sanes penais sejam impostas pela legislao geral a
membros dos povos mencionados, devero ser levadas em conta as
suas caractersticas econmicas, sociais e culturais. O mesmo sentido
expressa o PL do Estatuto das Sociedades Indgenas, artigos 227 e 233.
42 A segunda parte do artigo, que faz referncia ao grau de integrao do silvcola, no

foi recepcionada pela CF/1988.
5.3.3 Cumprimento da pena, inclusive

as restritivas de direito
O artigo 56, pargrafo nico, do Estatuto do ndio, afirma que
As penas de recluso e de deteno sero cumpridas, se possvel,
em regime especial de semiliberdade, no local de funcionamento do
rgo federal de assistncia aos ndios mais prximo da habitao do
condenado, pargrafo esse que no contingencia sua aplicao a seu
grau de integrao.
Cumpre novamente ressaltar que tal diferenciao constitucional e decorre da imperiosidade de adaptar-se a aplicao do direito
da sociedade envolvente ao indgena, seja qual for o grau de contato
deste com aquela sociedade.
Referido artigo guarda consonncia com o mencionado artigo
10, item 1, da Conveno n. 169/OIT: Quando sanes penais sejam impostas pela legislao geral a membros dos povos mencionados, devero ser levadas em conta as suas caractersticas econmicas, sociais e
culturais, bem como com seu item 2, que afirma: Dever-se- dar preferncia a tipos de punio outros que o encarceramento.
O indgena, portanto, no pode ser recolhido a estabelecimentos
penais comuns, em decorrncia da obrigao constitucional do Estado
de proteger sua cultura, no o expondo foradamente aos demais condenados no ndios.
Roberto Lemos dos Santos Filho ressalta a ilegalidade e
abusividade da no aplicao pelo Judicirio das normas em comento, afirmando:
Vale consignar, em vista do preceituado nos arts. 5 e 231 da Constituio e do disciplinado no art. 3 do Cdigo de Processo Penal, que
em hipteses de priso provisria ou definitiva de ndio obrigatria a
observncia dos comandos contidos nos arts. 56 e 57 do Estatuto do
ndio, porque fundados no critrio especificador autorizador de tratamento antiisonmico [sic] relacionado ao direito alteridade, que visa,
em verdade, a proteo e a manuteno dos ndios em sua prpria forma de vida.
269

As normas dos arts. 56 e 57 do Estatuto do ndio estabelecem forma de
tratamento justo entre integrantes de sociedades culturalmente diferentes; preservam e do eficcia ao direito diferena. Possuem a marca de
garantirem a sobrevivncia fsica e cultural dos ndios e evitam a perda
da identidade tnica e cultural. Do efetividade ao direito dos [sic] ndios
serem diferentes dos integrantes da sociedade envolvente e de serem
tratados como tais43.
O STF tem precedente que reconhece o direito atenuao da

pena e ao regime de semiliberdade do Estatuto do ndio de forma automtica, pela simples condio de se tratar de indgena44. O STJ, por
sua vez, em mais de uma oportunidade, reconheceu ao ndio o direito de
cumprir priso provisria no rgo da FUNAI45.
O PL do Estatuto das Sociedades Indgenas traz dispositivo que

afirma deverem as penas de recluso e deteno ser cumpridas, sempre
que possvel, em regime aberto, na terra indgena ou no local de funcionamento da unidade administrativa do rgo indigenista federal mais
prxima do domiclio do condenado (art. 110, 2).
Por fim, tambm as penas restritivas de direitos devem ser adequadas realidade do indgena, bem como cultura de sua comunidade.
Tal direito decorre do mesmo regramento protetivo anteriormente enunciado, tendo sido previsto expressamente no art. 110, 3, do PL do Estatuto das Sociedades Indgenas.
H recente precedente do STJ nesse sentido:
Efetivada a substituio da pena privativa de liberdade, fica superada a
discusso acerca da preferncia de aplicao de pena diversa da privativa de liberdade, em atendimento ao disposto no art. 10 da Conveno
n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho (item 2), devendo o item
1 do mesmo artigo ser observado pelo Juzo da Execuo quando da
especificao das penas restritivas de direitos46.
43 SANTOS FILHO, 2007b.
44 STF, HC 85.198/MA, 1 T., rel. min. Eros Grau, julg. 17.11.2005, DJ 9 dez. 2005, p. 16.
45 STJ, HC 55.792/BA, 5 T., rel. min. Laurita Vaz, julg. 29.6.2006, DJ 21 ago. 2006; STJ, HC
124622/PE, 5 T., rel. min. Napoleo Nunes Maia Filho, julg. 8.9.2009, DJ 13 out. 2009.
46 REsp 1.129.637/SC, 6 T., rel. min. Sebastio Reis Jnior, julg. 25.2.2014, DJ 10 mar. 2014;
270
5.3.4 Obrigatoriedade e contedo

do laudo antropolgico
Frente a suposta prtica de conduta criminosa por um indgena
para que se possa avaliar se hiptese de aplicao do sistema jurdico
prprio da comunidade do suposto infrator ou se caso de incidncia do
Direito Penal da sociedade envolvente e, assim, analisar se h atipicidade
de sua conduta, incidncia em erro de proibio/erro culturalmente condicionado, inexigibilidade de conduta diversa, ou, no caso de o fato ser
tpico, antijurdico e culpvel, para que seja possvel averiguar a incidncia da atenuao da pena em virtude da dificuldade do indgena em interiorizar os valores da sociedade envolvente , indispensvel avaliar no
apenas a conduta particular do indgena mas a cultura e valores do povo
a que pertence, bem como a relao de sua conduta com essa cultura.
Preliminarmente, indiscutvel a existncia de diferenas culturais entre as 305 diversas etnias indgenas existentes no Pas. Da conclui-se que, para a averiguao de quais das normas penais diferenciadas incidem no caso em concreto, indispensvel laudo antropolgico.
A Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas reconhece que a situao desses povos varia conforme as regies e os
pases, devendo-se levar em conta o significado das particularidades nacionais e regionais e das diversas tradies histricas e culturais.
Maria Fernanda Paranhos47 ressalta a falsa imagem do ndio genrico, segundo a qual todos tm a mesma cultura, lngua, religio, hbitos e relaes jurdicas.
Ela afirma que a anlise antropolgica deve debruar-se sobre
o processo de construo da identidade em sociedades indgenas em
contato com a sociedade nacional e sobre os contextos em que evocada, como elaboram suas unidades e como constroem suas diferenas.
Segundo Marcelo Beckhausen,
A cultura e seus elementos no so aspectos desimportantes quando encarnam em um processo ou em um procedimento administrati47 PARANHOS, 2003.
271

vo. So matrias esperando uma descrio e uma interpretao. Estes
esquemas descritivos/interpretativos no podem ser apropriados de
forma despreparada (esse costume me parece/no me parece indgena), casustica, ou totalmente desprezados, o que, de certa forma, tem o
mesmo sentido de analis-los de forma no-capacitada ou oportunista.
Tais esquemas devem ser utilizados por quem est habilitado para interpretar e descrever processos culturais, ambientes, grupos, costumes,
tradies e conseguir traduzir tais fatos para os operadores de direitos
de modo a poder munici-los no que tange a sua atividade de interpretar-concretizar o direito48.
O profissional habilitado a tanto o antroplogo. Deborah Duprat

de B. Pereira dispe que
Assim, a atuao do Estado em relao a esses grupos, de modo a garantir seu direito identidade, pressupe a compreenso de suas formas
de ver e conhecer o mundo. Sendo uma compreenso de sentido, todavia, a compreenso de uma outra cultura no se d mediante a atitude
objetivamente adotada pelo observador diante de estados e sucessos
fisicamente mensurveis, requerendo-se, ao contrrio, a participao em
um processo de entendimento49.
272
Afirma que a atuao do Estado antecedida por essa traduo, feita necessariamente pela mediao antropolgica que torna o
outro inteligvel50.
Segundo Ela Wiecko Volkmer de Castilho e Paula Bajer Fernandes Martins da Costa,
[...] para compreender o contexto cultural do depoente ou da demanda,
quando posta em favor ou contra indgenas, individual ou coletivamente,
necessrio o auxlio de algum que conhea a organizao sociopoltica e cultural do grupo tnico. Em geral, ser um(a) antroplogo(a) com
especializao naquele grupo tnico. A ausncia de profissional capaz
de estabelecer o dilogo intercultural faz com que o sistema judicial ignore a diversidade cultural e aplique o direito sempre do ponto de vista
tnico/cultural dominante52.
Para Luiz Fernando Villares53, o laudo antropolgico-cultural deveria ser obrigatrio porque s ele poder demonstrar no caso concreto
a insero de valor cultural em pessoa criada em sociedade diversa.
Ademais, o crime praticado por indgena necessariamente afeta
sua comunidade, provocando instabilidade. So indissociveis a conduta praticada por indgena e a dimenso necessariamente coletiva da
organizao social de seus povos e comunidades. Como afirma a Declarao da ONU, os povos indgenas possuem direitos coletivos que
so indispensveis para sua existncia, bem-estar e desenvolvimento
integral como povos. Tal aspecto, do reflexo do crime na comunidade,
tambm deve ser observado no laudo antropolgico.
48 BECKHAUSEN, 2009, p. 11-12.
Acerca do contedo do laudo, Elaine Amorim afirma que a antropologia fornece uma espcie de senha de acesso a outras realidades, utilizando-se de metodologia especfica: a etnografia. O critrio considera
que a anlise de conflitos socioculturais focaliza um campo de relaes
no qual vrios segmentos sociais disputam entre si interesses, cabendo
ao etngrafo mapear tais conflitos. Para tanto, requer-se enxergar cada
um dos atores e suas perspectivas, bem como as relaes que estabelecem entre si, enfoque que permite um olhar amplo sobre a realidade
local, elucida o contexto em que se insere o conflito e possibilita compreenso mais acurada54.
49 PEREIRA, 2002, p. 45.
50 Ibidem, p. 45.
53
51
54 AMORIM, 2004, p. 255-256.
Elaine Amorim51, por sua vez, ressalta, em relao ao laudo pericial antropolgico judicial sobre crime envolvendo indgenas, que
O objetivo dar voz aos ndios e veicular sua perspectiva, com o intuito de evitar ao mximo que as decises relativas s suas vidas se
dem baseadas em uma viso etnocntrica, ou seja, numa perspectiva
que toma as prprias categorias ocidentais de compreenso do mundo
como parmetro de julgamento para todos os demais contextos sociais
e culturais.
AMORIM, 2004, p. 254.
VILLARES, 2009, p. 302.
273

Referido laudo necessita ser realizado incontinenti ao conhecimento da prtica do fato considerado criminoso por indgena, pois, como
j demonstrado, seu resultado pode levar concluso inclusive pela atipicidade da conduta, caso em que nenhuma denncia deve ser oferecida
pelo Ministrio Pblico Federal.
Cabe ressaltar que o PL do Estatuto das Sociedades Indgenas
prev a obrigatoriedade de percia antropolgica nessas hipteses (art. 90).
Em sntese, segundo Marcelo Beckhausen,
Os juzes utilizam peritos contbeis sempre que necessrio para espancar dvidas que fogem se deu conhecimento jurdico. Devero tambm
usar os especialistas na antropologia para que possam julgar seus processos de forma adequada. [...] Se seguirmos por outra linha, de que os
direitos indgenas podem ser visualizados simplesmente sob o prisma
jurdico, desconsiderados elementos de ordem antropolgica, podemos
tornar o artigo 231, pelo menos no tocante a garantia da diversidade cultural, uma frmula v e inconseqente55.
274
Por fim, sempre que houver crime em que figure indgena como
autor ou vtima, ser imprescindvel a interveno da Unio, por intermdio da FUNAI, cabendo Polcia Federal apurar a ao criminosa, na dico do art. 1, IV, f e i, do Decreto n. 73.332 de 1971.
Nos crimes cometidos por indgena, o Ministrio Pblico Federal age no apenas como acusador (art. 129, I, da CF) mas tambm
como defensor dos direitos aqui referidos (art. 129, V, da CF). Logo
na primeira notcia de prtica de fato considerado crime por indgena,
ainda na fase pr-processual, dever o Procurador da Repblica providenciar anlise antropolgica.
A defesa do ndio pode ser realizada por advogado particular, se
assim o desejar, mas, sendo da Unio o dever de defender os direitos
dos ndios, entre os quais certamente incluem-se os direitos vida e
liberdade, cabe sua defesa por procurador federal da FUNAI (art. 35 do
Estatuto do ndio, art. 11-B, 6o, da Lei n. 9.028, de 12 de abril de 1995, e
55 BECKHAUSEN, 2009, p. 12-13.
art. 14 do Decreto n. 7.778 de 27 de julho de 2012) ou defensor pblico da

Unio (art. 1, V, da Portaria n. 258, de 7 de julho de 2008).
O PL do Estatuto das Sociedades Indgenas afirma que a Procuradoria-Geral Federal prestar assistncia jurdica criminal ao indgena ou
comunidades, devendo criar cmara de coordenao e especializao da
matria indgena, de modo a formar e manter em seus quadros procuradores federais especialistas no assunto (arts. 235 e 236).
6 Competncia jurisdicional
A CF/1988 afirma, em seu art. 109, XI, ser federal a competncia
para o processo e julgamento de causas envolvendo direitos indgenas;
os incisos I, III e IV do mesmo artigo incluem tambm as causas em que
a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, as causas
fundadas em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou
organismo internacional e os crimes praticados em detrimento de bens,
servios e interesse da Unio, respectivamente.
Tais normas, interpretadas em conjunto com os dispositivos
constitucionais acima referidos, que tratam da obrigao da Unio de
proteger a cultura e outros bens jurdicos dos indgenas, fazem concluir
ser da Justia Federal a competncia para processar e julgar qualquer
caso que envolva indgena, inclusive quando pratiquem fatos tipificados
como crime.
Esse posicionamento adotado, entre outros doutrinadores, por
Cludio Lemos Fonteles (pois o art. 231, caput, da Constituio Federal
impe Unio o dever de preservar as populaes indgenas, preservando, sem ordem de preferncia, mas na realidade existencial do conjunto, sua cultura, sua terra, sua vida e porque o inciso XI, do art. 109 da
mesma Carta, que o primeiro operacionaliza, marca na Justia Federal
de 1 grau a competncia jurisdicional para as contendas sobre direitos
indgenas)56, por Cndido Rangel Dinamarco (A disposio do inc. XI
abrange causas referentes tutela coletiva ou individual. indiferente a
56 FONTELES, 1993, p. 205.
275

condio das partes, seja no plo ativo ou no passivo do processo)57 e
por Paulo de Bessa Antunes (Atento peculiar situao dos indgenas,
o legislador constituinte estabeleceu a competncia da Justia Federal
para o processo e julgamento de causas envolvendo disputa sobre direitos indgenas)58.
A Smula n. 140 do STJ59, por ter sido editada com base em
julgados do STF proferidos antes da vigncia da CF/1988 (no possuindo
a Constituio anterior regra semelhante contida no atual art. 109, XI)
e da incorporao da Conveno n. 169/OIT ao ordenamento jurdico
nacional, no deve, portanto, ser aplicada.
O PL referente ao Estatuto das Sociedades Indgenas resolve a
controvrsia acerca da competncia (art. 228), afirmando competir aos
juzes federais processar e julgar a disputa sobre direitos indgenas, assim considerada, na esfera criminal, a ao em que o indgena figure
como autor ou ru.
Tambm o PL n. 156 de 2009, que institui o novo Cdigo de Processo Penal, inclui na competncia jurisdicional federal a infrao penal
que tenha por fundamento a disputa sobre direitos indgenas ou tenha
sido praticada por ndio (artigo 97, 1).
276
Por fim, vale lembrar que esse entendimento j foi acolhido

pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do HC 71.835/MS, assim ementado:
EMENTA: HABEAS CORPUS. HOMICDIO. NDIO. JUSTIA ESTADUAL:
INCOMPETNCIA. ARTIGO 109-XI DA CONSTITUIO FEDERAL.
Caso em que se disputam direitos indgenas. Todos os direitos (a comear pelo direito vida) que possa ter uma comunidade indgena ou
um ndio em particular esto sob a rubrica do inciso XI do artigo 109 da
Constituio Federal. Habeas corpus concedido para que se desloque o
feito para a Justia Federal, competente para julgar o caso.
57 DINAMARCO, 2009, p. 487.
58 ANTUNES, 1998, p. 139-142.
59 Compete Justia Comum Estadual processar e julgar crime em que o indgena figure
como autor ou vtima.
Na ocasio, ficou consagrada a tese de que tambm est inserida na previso do artigo 109, XI, eventual disputa em torno de direito de
um ndio particular. Disse o Ministro Relator Francisco Rezek:
O art. 109, inciso XI, estabelece que aos juzes federais compete processar e julgar a disputa sobre direitos indgenas. No questo, a meu
ver, de dar interpretao extensiva a esse dispositivo. questo de l-lo
rigorosamente como nele se contm. Fala-se aqui em disputa, e todo
processo judicial o . Sobre direitos indgenas, e todos os direitos (a comear pelo direito vida) que possa ter uma comunidade indgena ou
um ndio em particular esto sob essa rubrica. De tal sorte que aquilo
que primeira abordagem algum poderia apontar como a interpretao ampliativa do inciso XI do art. 109, na verdade no mais do que
uma interpretao atenta ao propsito do constituinte, mas, sobretudo,
obediente literalidade da norma, ao que significa disputa e ao que significam direitos indgenas.
[...]
Penso que o constituinte desejou que a Justia Federal construa uma
jurisprudncia sobre situaes dessa ndole; e no que isso se faa em
carter avulso e variado nas diversas justias estaduais.
7 Aplicao da lei pelo Poder Judicirio

e doutrina majoritria
Em pesquisa de jurisprudncia nos stios eletrnicos dos tribunais superiores, sintomaticamente, encontram-se apenas um julgado no
STF e dois no STJ que fazem referncia, como legislao analisada,
Conveno n. 169/OIT60.
60 STF, Pet 3388 ED/RR, Pleno, rel. min. Roberto Barroso, julg. 23.10.2013, DJe-023, divulg.
3.2.2014, public. 4 fev. 2014. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/
listarJurisprudencia.asp?s1=%28conven%E7%E3o+e+169+e+oit%29&base=baseAcordaos
&url=http://tinyurl.com/oyv6h3o>. Acesso em: 31 ago. 2014. REsp 1.129.637/SC, 6 T., rel.
min. Sebastio Reis Jnior, julg. 25.2.2014, DJe 10 mar. 2014 e AgRg na SLS 1745/PA, Corte
Especial. Rel. ministro Felix Fischer, julg. 19.6.2013, DJe 26 jun. 2013 (este ltimo negando
o direito dos povos interessados de ser consultados, na forma prevista no art. 6, em caso
de realizao de estudos preliminares atinentes viabilidade de implantao de usina
hidreltrica). Disponvel em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visu
alizacao=null&livre=conven%E7%E3o+e+169+e+oit&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO>, acesso
em: 31 ago. 2014.
277

Infelizmente, a despeito da clareza das normas de regncia, os
tribunais superiores vm decidindo como se a lei dissesse o que no
diz, analisando perfunctoriamente o grau de integrao do ndio como
critrio predominante para o julgamento. Na maioria das vezes, os julgadores sequer contam com auxlio de laudo antropolgico, deduzindo ser
o ndio aculturado em decorrncia da superficial anlise de aspectos de
sua aparncia, bens materiais ou mesmo educao, como se o conhecimento e a incorporao de alguns cdigos e hbitos da sociedade envolvente extinguissem por si s o caldo de cultura em que foi criado. Ora, o
verniz pode ser de no-ndio, mas o contedo certamente o .
Grande parte do Poder Judicirio nacional ainda no percebeu

que fere as normas constitucionais e os tratados internacionais recepcionados pelo ordenamento jurdico brasileiro, ao se utilizar de viso
prevalecente nos tempos em que o Brasil buscava integrar os indgenas
progressiva e harmoniosamente, comunho nacional, como se os ndios primitivos fossem e devessem ser civilizados pelos no ndios.
278
O STF possui julgados nesse sentido ( dispensvel o exame

antropolgico destinado a aferir o grau de integrao do paciente na sociedade se o Juiz afirma sua imputabilidade plena com fundamento na
avaliao do grau de escolaridade, da fluncia na lngua portuguesa e do
nvel de liderana exercida na quadrilha, entre outros elementos de convico. Precedente)61. E tambm o STJ, em mais de uma oportunidade,
manifestou-se da mesma maneira ( dispensvel a realizao de exame pericial antropolgico ou sociolgico quando, por outros elementos,
constata-se que o indgena est integrado sociedade civil e tem conhecimento dos costumes a ela inerentes. Precedentes do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal. O Tribunal de origem, fundamentado em elementos probatrios constantes dos autos, concluiu
que os recorrentes tinham boa compreenso das regras da sociedade
no indgena, inclusive sabendo ler e escrever e possuindo identificao
civil)62. Em uma oportunidade, o STJ anulou deciso que determinara a
61 STF, HC 85.198/MA, 1 T., rel. min. Eros Grau, julg. 17.11.2005, DJ 9 dez. 2005, p. 16. O
precedente citado o STF, HC 79.530/PA, 1 T., rel. min. Ilmar Galvo, julg. 28.3.2000, DJ 26
maio 2000 (caso Paulinho Paiakan).
62 STJ, REsp 1.129.637/SC, 6 T., rel. Min. Sebastio Reis Jnior, julg. 25.2.2014, DJ 10 mar.
2014; STJ, HC 30.113/MA, 5 T., rel. min. Gilson Dipp, julg. 5.10.2004, DJ 16. nov. 2004, p. 305.
internao de menores indgenas sem a realizao do exame antropolgico, afirmando que somente dispensvel o referido laudo para aferir a
imputabilidade dos indgenas quando h nos autos provas inequvocas
de sua integrao sociedade e, no caso, haveria indcios de que os menores no estariam totalmente integrados sociedade63.
Analisando-se os manuais de Direito Penal brasileiros, observa-se que a maioria ainda segue essa mesma linha de pensamento64.
Carlos Frederico Mars de Souza Filho, em relao ao grande nmero de julgados e doutrinadores que, sem qualquer fundamento legal,
restringem a aplicao das normas favorveis aos indgenas, conclui:
Raro desvelo do Direito, quando a lei garante a regalia a um ndio, mesmo que se trate de uma mnima melhoria na aplicao da pena, que
significa uma diminuio, ou facilitao na execuo, h imediatamente
o intrprete e o julgador para dizer que a lei no quis dizer isto, que
aquela regalia um equvoco e no pode ser aplicada. Enquanto no
se aplicava a lei e se punia por meio de estruturas extrajudiciais, cruis
e desumanas, como fazia o antigo SPI, no havia entendimento oficial,
doutrinrio ou jurisprudencial discordante, e o Direito de mantinha em
um silncio envergonhado65.
Em sntese, tem-se aplicado erroneamente o critrio da inimputabilidade aos indgenas, que, quando considerados aculturados, tm tratamento
idntico aos no ndios, sendo comumente ignorados os demais critrios e
normas protetivas. Tal posicionamento nega aos ndios direitos a eles assegurados, configurando grave caso de discriminao e racismo.
Segundo Deborah Duprat de B. Pereira,
O juiz no pode olvidar que, mudana do paradigma epistemolgico, corresponde necessariamente a mudana de metodologia. A abertura para
o outro, experimentando-o como tal de modo a fazer valer sua pretenso,
63 STJ, HC 40.884/PR, 5 T., rel. min. Jos Arnaldo da Fonseca, julg. 7.4.2005, DJ 9 maio
2005, p. 445.
64 BITENCOURT, 2010, p. 416-417; CAPEZ, 2009, p. 313; GRECO, 2010, p. 378-379; JESUS,
2010, p. 545; MIRABETE, 2010, p. 197; NUCCI, 2009, p. 298.
65 SOUZA FILHO, 2009, p. 114.
279

afasta a atitude monolgica e impe a recuperao da retrica, mediada pela interveno antropolgica que, ao experenciar significativamente
uma realidade, est apta a traduzir os topoi que orientaro a discusso66.
O artigo 46, item 2, da Declarao da ONU sobre os Direitos dos

Povos Indgenas afirma que quaisquer limitaes ao exerccio dos direitos
nela previstos, se no decorrentes da lei ou das obrigaes internacionais
em matria de direitos humanos, so discriminatrias. Ressalta que todas
as doutrinas, polticas e prticas com base na superioridade de determinados povos ou indivduos, ou que a defendem alegando, entre outras,
diferenas tnicas ou culturais, so racistas, cientificamente falsas, juridicamente invlidas, moralmente condenveis e socialmente injustas.
Em seu artigo 2, afirma que os povos e pessoas indgenas tm

o direito de no serem submetidos a nenhuma forma de discriminao
no exerccio de seus direitos que esteja fundada, em particular, em sua
origem ou identidade indgena.
280
O artigo 8 dispe que os Estados estabelecero mecanismos

eficazes para a preveno e a reparao de todo ato que tenha por objetivo ou consequncia privar povos e pessoas indgenas de sua integridade como povos distintos, ou de seus valores culturais ou de sua
identidade tnica (2a).
8 Concluso
Consoante bem colocado por Fernando Antonio de Carvalho Dantas,
O reconhecimento constitucional das diferenas scio-culturais indgenas representa um marco libertrio na histrica trajetria de negao e
invisibilidade dos povos indgenas brasileiros. Entretanto, reconhecer,
somente no plano formal, a natureza plural e multicultural que conforma
a sociedade brasileira no tudo. necessrio a efetivao dos direitos
diferenciados, pelo exerccio e pela construo de espaos de lutas pelos direitos mediados pelo dilogo intercultural67.
Decidir por si s o operador do Direito dispensando de maneira arrogante o auxlio antropolgico que um indgena aculturado ou
integrado, negando-lhe a aplicao do regramento jurdico penal e processual penal protetivo a ele destinado, o mesmo que negar-lhe sua
identidade indgena, conduta considerada racista e discriminatria.
Agindo assim, o operador do Direito viola a prerrogativa dos indgenas de se autodeterminarem, utilizando, se assim lhes convier, alguns
cdigos e absorvendo alguns hbitos da sociedade envolvente, sem que
com isso percam sua identidade indgena. O respeito aos sistemas culturais e normativos dos povos indgenas significa a garantia de sua prpria
sobrevivncia e integridade.
indispensvel que os tribunais e a doutrina superem o inconstitucional paradigma da integrao e a consequente avaliao da
imputabilidade do indgena que comete fato tido como criminoso pela
sociedade envolvente e passem a utilizar as normas constitucionais e
internacionais incorporadas ao ordenamento jurdico ptrio, entre outras,
de respeito multietnicidade e multiculturalidade.
Em outras palavras, frente situao concreta de suposta prtica
de conduta criminosa pelo ndio, dever o operador do direito analisar se
caso de aplicao de sistema jurdico prprio indgena ou de incidncia
do Direito Penal da sociedade envolvente. E, nessa ltima situao, dever
averiguar se hiptese de atipicidade de sua conduta, de incidncia em
erro de proibio/erro culturalmente condicionado, de inexigibilidade de
conduta diversa e, por fim, caso seja hiptese de o ndio responder criminalmente perante a sociedade no ndia por atos praticados, imediata e
obrigatoriamente dever aplicar regramento jurdico diferenciado e adequado a suas especificidades culturais, quais sejam, a competncia jurisdicional da Justia Federal, a obrigatria presena de intrprete e antroplogo, a atenuao da pena e o seu cumprimento diferenciado, entre outras.
indispensvel avaliar no apenas a conduta particular do indgena mas a cultura e valores do povo a que pertence o infrator, bem
como a relao de sua conduta com essa cultura, traduo essa necessariamente feita pelo profissional capacitado a tanto: o antroplogo.
66 PEREIRA, 2002, p. 46.

67 DANTAS, 1999, p. 6247.
281

Apenas assim, com observncia a todo esse regramento, ser
possvel considerar que ao indgena a quem se imputa a prtica de uma
conduta criminosa foi garantido o respeito diversidade tnica e cultural
e, por consequncia, aos princpios que devem nortear o Estado Democrtico de Direito.
O respeito aos sistemas culturais e normativos dos povos indgenas significa a garantia de sua prpria sobrevivncia e integridade, tendo
a democracia brasileira o desafio de gerar uma poltica criminal multicultural, de acordo com a nova ordem jurdica constitucional.
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Os direitos dos ndios:

paradoxos e colonialismos
internos
Paulo Thadeu Gomes da Silva
Procurador Regional da Repblica em So Paulo. Professor

da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio. Doutor
em Direito.
1 Breve descrio geral
286
A dcada de 1980 viu forjar-se um novo paradigma normativo

referente aos direitos dos ndios, qual seja, o da diferenciao social, que
aqui tomada no como clivagem, distino imutvel, mas sim como
algo que muda com o passar do tempo, tendo em vista o inexorvel processo de contato entre as sociedades indgenas e a ocidental ou moderna. Esse paradigma substituiu, no plano domstico e internacional, o
ento vigente e desgastado paradigma da aculturao1.
Alguma discusso pode existir com relao possibilidade ou
no de formao de paradigma nas cincias sociais, ao menos sob a forma com que ele se manifesta nas cincias naturais. A compreenso aqui
exposta aponta para uma concluso positiva. Como sabido, o paradigma, tal qual formulado para as cincias naturais, compe-se de quatro
elementos: a) generalizao simblica; b) compromissos coletivos com
crenas; c) valores; d) o prprio paradigma ou exemplares, estes que so
1
Aculturao como gnero da assimilao e da integrao, ver WACHTEL, Nathan. A
aculturao. In: LE GOFF, Jacques; NORA, Pierre. Histria: novos problemas. Rio de Janeiro:
Livraria Francisco Alves, 1979, p. 113-129.
287

as solues concretas de problemas encontrados pelos estudantes desde o incio de sua educao cientfica. Manifesta-se quando em crise a
cincia, de tal modo que o paradigma existente j no consegue mais dar
conta de solucionar os problemas postos.
Para o direito, o paradigma pode apenas ser aquele normativo,

que, para o caso aqui estudado, o positivado na Constituio de 1988
e na Conveno n. 169 da OIT. Esse paradigma normativo representado
pelo direito diferenciao social oriundo tanto da mobilizao dos
ndios quanto da formao de uma teoria constitucional e de direito internacional, movimentos que acabaram por gerar uma crise na forma de
abordagem do tema. Convive ele com o paradigma da aculturao, uma
vez que a Conveno n. 107 da OIT, que positiva a integrao, ainda continua vlida para os pases que no ratificaram a de n. 169 da OIT2 em
2007 o nmero era de dezoito pases.
288
No mbito da teoria constitucional e do direito internacional que

informa o novo paradigma da diferenciao social, existe como que uma
complexa articulao entre pensamento e realidade histrica, refletida
nas categorias sociais do pensamento3, o que pode levar mesmo a rupturas na maneira de refletir sobre determinado tema, o que o caso dos
direitos dos ndios, pois a passagem da aculturao para a diferenciao
social, forjada na sociedade, clara e significou o rompimento com determinada forma de aproximao e de tratamento dos direitos dos ndios.
Tanto a Constituio de 1988 quanto a Conveno n. 169/1989
da OIT incorporada ao ordenamento jurdico nacional pelo Decreto n.
5.051, de 19.4.2004 revisaram e revogaram normas jurdicas que autorizavam e mesmo impunham a aculturao do ndio pela sociedade
majoritria, o que pode ser notado pelo disposto nos arts. 210, 215, 216 e
231 da Constituio, e em todos os artigos da Conveno n. 169.
Na elaborao da Constituio de 1988 houve uma participao
bastante forte dos ndios e de representantes dos interesses indgenas;
por sua vez, na elaborao da Conveno n. 169, a participao dos ndios

foi limitada o que no quer dizer que eles no tomaram parte nesse
processo e questes muito importantes para esses grupos sociais, tais
como o direito terra e a qualificao como povos, foram decididas a
portas fechadas, fato que levou a teoria a afirmar que a conveno nasceu com um pecado original, uma vez que os movimentos sociais indgenas atuaram como meros observadores4.
Esse novo paradigma significa a possibilidade de existncia das
sociedades indgenas socialmente diferenciadas da sociedade ocidental
ou moderna: so sociedades minoritrias inseridas em uma sociedade
majoritria, sem relaes de hierarquia entre elas, mas sim de heterarquia, o que se pode argumentar com base no que escreveu Lvi-Strauss
em O pensamento selvagem. Permite, tambm, tratar do tema dos ndios
sob a perspectiva dos direitos, isto , no se trata mais da questo ou do
problema indgena, mas sim de seus direitos.
De sua vez, esses direitos so fundamentais porque so universais, morais, fundamentais, abstratos e preferenciais. Essas marcas caracterizam, segundo Alexy5, um direito como fundamental. Alm disso,
e o que parece ser mais importante, a universalidade dos direitos fundamentais a de seu prprio ttulo, e no de seus contedos, pois h
sociedades que compem a sociedade mundial que no seguem a mesma concepo de direitos fundamentais, o que faz desta uma pretenso
ocidental de validade universal: o emprico parece demonstrar que no
bem assim.
Com relao universalidade de se indicar que determinados
grupos sociais presentes em sociedades especficas, em especial os originrios que conseguiram sobreviver colonizao e ao colonialismo,
so titulares de determinados direitos fundamentais que dizem respeito
somente a eles, exatamente porque se trata desses grupos sociais, o que
parece se colocar como obstculo intransponvel integrao inversa
este ponto no ser tratado aqui.
2 Cf. ERRICO, Stefania. The draft UN declaration on the rights of indigenous peoples: an
overview. In: Human Rights Law Review, 7:4, 2007, p. 741-755.
4 RODRGUEZ-PIERO, Luis. Indigenous peoples, postcolonialism, and international law

the ILO regime (1919-1989), Oxford University Press, 2010, p. 317.
3 HALL, Stuart. Cultural studies: two paradigms. In: Media, culture and society. 1980, 2, p.
57-72 (57).
5 ALEXY, Robert. Constitucionalismo discursivo. Porto Alegre: Livraria do Advogado,

2011a, p. 41-54.
289

A universalidade dos direitos fundamentais dos ndios quer dizer:
a) que se distinguem dos outros direitos; b) que podem ser titularizados
por todos os grupos sociais e no apenas por alguns deles, isto , os
direitos fundamentais valem para todos os ndios do Brasil.
Segundo Alexy, um direito humano moral quando ele vale
moralmente, e ele vale moralmente quando, perante cada um que aceita uma fundamentao racional, pode ser justificado6. Afirmar nesses
termos remete questo atualssima da reaproximao entre direito e
moral, marca do movimento presente denominado de ps-positivismo,
quando j se encontra superado o quase secular distanciamento promovido pelo positivismo entre esses dois.
O tema bastante relevante, primeiro porque permite ao intrprete extrair significados das normas que sejam consentneos com os
propsitos ou valores da sociedade atual, o que implica dizer que no
pode ser considerado vlido qualquer sentido obtido no processo de interpretao, e segundo porque coloca a questo acerca de qual moral
deve ser considerada vlida ou adotada pelos prprios intrpretes.
290
No que diz com o primeiro ponto, pode-se mesmo falar em um

positivismo legal inclusivo, pelo qual valores morais e princpios so
considerados entre os possveis fundamentos que um sistema legal poderia aceitar para determinar a existncia e contedo de leis vlidas7, e
no qual h o positivismo que se descreve como pretenses correo,
justia e aos princpios8.
Em relao ao segundo, por certo que no pode ser qualquer moral, ou uma moral convencional, a nortear a ao do intrprete e mesmo
a do legislador, pois admitir-se tal hiptese seria ter de admitir, por amor
lgica, que a implementao da pena de morte poderia ser possvel
ou, no caso dos ndios, que eventual poltica de assimilao pudesse se
tornar constitucionalmente adequada. Trata-se, ento, segundo Dworkin,
de uma moral concorrente9, pela qual uma comunidade a exibe quando
6
Ibid, p. 47.
WALUCHOW, W. J. Inclusive legal positivism. Oxford: Clarendon Press, 1994, p. 82.
ALEXY, Robert. Conceito e validade do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2011b.
Esta observao, a mim feita, de autoria da professora Luciana Reis, a quem agradeo.
seus membros esto de acordo quanto a afirmar a existncia da mesma

regra normativa, mas no consideram o fato desse acordo como parte
essencial das razes que os levam a afirmar a existncia dessa regra10.
Por essa descrio pode-se perceber que a moralidade de um
direito fundamental concorrente, e no convencional. E assim porque:
a) um direito fundamental j se encontra positivado, portanto, as pessoas
o aceitam sem se perguntar pelas razes por meio das quais ocorre essa
aceitao; b) a aceitao desse direito fundamental o que implica a sua
defesa e o respeito a ele existir mesmo se houver violao a ele, vale
dizer, est-se diante de uma expectativa normativa, que no cede aos
fatos no porque o direito fundamental dos ndios terra seja objeto
de negao e disputa por parte de no ndios que esse mesmo direito
deixar de existir .
Tanto pelo primeiro ponto quanto pelo segundo pode-se afirmar
que os direitos dos ndios so moralmente vlidos, pois so pertinentes
a uma concepo moral atual representada pela sua defesa e promoo,
assim como acabam por conferir aos seus titulares uma posio moral
peculiar e distinta da ocupada pelos no ndios.
Essa posio moral distinta daquela ocupada pelos no ndios
no significa que ela seja superior a qualquer outra, mas apenas que ela
diferente das outras porque se refere a pessoas que compem uma sociedade existente dentro de outra sociedade. Da ela ser submetida a um
regime de dupla afetao, pois os ndios podero, ao mesmo tempo, ser
titulares de direitos fundamentais indgenas e de direitos fundamentais
no indgenas.
Os direitos fundamentais, para Alexy, tambm so direitos preferenciais ou prioritrios, no sentido de que devem ser respeitados, protegidos e fomentados pelo Estado e pela sociedade11. Isto quer dizer que o
direito humano que se pretenda fundamental no pode ter qualquer contedo positivado como seu, pois no se pode imaginar uma ordem constitucional democrtica que viole direitos fundamentais. Vale dizer, no basta o direito fundamental vlido presentemente ser positivado; ele tem de
10 DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 85.
11
ALEXY, 2011a, p. 47.
291

ser, necessariamente, positivado com um contedo que o faa proteger,
respeitar e fomentar. A construo de seus sentidos, por certo, incumbe
tanto ao mbito jurdico quanto ao poltico, compromisso sem o qual no
h como conferir a tais direitos esse carter de preferencialidade.
Essa forma de compreenso diz respeito ao conceito de direitos

fundamentais elaborado por Jos Afonso da Silva, para quem a expresso
direitos fundamentais do homem reservada para designar, no nvel do
direito positivo, aquelas prerrogativas e instituies que ele concretiza em
garantias de uma convivncia digna, livre e igual de todas as pessoas12.
Instituies so estruturas sociais constitudas pela lei fundamental de
um pas, v.g., a Constituio, que acabam por servir como ponto de partida
para que a sociedade se autorreproduza por elas mesmas; por exemplo,
a igualdade de gnero positivada no texto constitucional brasileiro atual
e a necessidade de que a sociedade brasileira se organize por esse princpio. Prerrogativas so direitos especiais, sem hierarquia, mas que possuem uma posio material, de contedo, diferente daquela que informa
os outros direitos; para o caso, direitos fundamentais que so prioritrios
naquilo que diz com o contedo a ser veiculado por suas normas, em
comparao com os outros direitos que no so fundamentais.
292
Ainda para Alexy, os direitos do homem que pretendem ser fundamentais tm de apresentar a marca da fundamentalidade. Essa fundamentalidade se representa pelos interesses e pelas carncias que possam ser
e se deixem ser positivadas pelo direito. Isso acontece quando a violao
ou a no satisfao de um interesse ou de uma carncia significam a morte ou um sofrimento grave ou tocam o ncleo essencial da autonomia13.
H, portanto, interesse e carncia que no podem ser normatizados porque no se deixam normatizar e cuja violao ou no satisfao no causam a morte, nem um sofrimento grave, nem tocam o
ncleo essencial da liberdade; v.g., o amor e o interesse de empregados
em que a empresa no feche suas portas. Pode haver interesse, mas
no h direito.
12 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros,
2011, p. 178.
13
ALEXY, 2011, op. cit, p. 48.
Tome-se o exemplo das normas do art. 231, caput, da Constituio, que positivam serem reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre
as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
H vrios direitos a positivados, os quais podem ser considerados
como especificaes do direito fundamental geral diferenciao social,
sendo eles de duas ordens: um que deriva da vulnerabilidade de suas
sociedades e outro que deriva da sua condio de primeiros ocupantes
das terras brasileiras e que uma tradio14.
de se aplicar, ento, o teste da fundamentalidade ao direito
terra. Se ocorrer a violao ou a no satisfao desse direito, o que se produz como consequncia a morte ou um sofrimento grave dos ndios, e
isso, porque, a par das tristes demonstraes estatsticas empricas nesse sentido, a terra um elemento imprescindvel na autorreproduo das
sociedades indgenas15, conforme j se pronunciou o Conselho Mundial
dos Povos Autctones: A terra o fundamento dos povos autctones.
Ela o solo de nossa espiritualidade, o terreno sobre o qual florescem
nossas culturas e nossas lnguas. Se se quer eliminar os povos autctones, o melhor meio de nos matar separar-nos da parte de ns mesmos
que pertence Terra16.
Portanto, o direito de acesso terra, ao habitat no qual pode se
reproduzir fsica e culturalmente, direito fundamental indgena, positivado, expressamente, no art. 231, caput, da Constituio.
Por fim, e ainda para Alexy, um direito humano, para ser direito fundamental, tem de ser abstrato, o que demanda, para sua aplica-
14 Conforme depoimento de Manuela Carneiro da Cunha Subcomisso dos

Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias, da Assembleia Nacional
Constituinte, quarta reunio, 23.4.1987.
15 Ainda segundo Manuela Carneiro da Cunha: Os ndios tm na terra o suporte da sua
identidade. A terra absolutamente necessria sua reproduo fsica e cultural tambm.
Este ponto pacfico que no necessita de mais explicaes, ibid.
16 Citado em ROULAND, N.; PIERR-CAPS, S.; POUMARDE, J. Droit des minorits et des
peuples autochtones. Paris: PUF, 1996, p. 470.
293

o, a ponderao17. Essa afirmao se refere veiculao de um direito fundamental sob a forma de princpio, este que impe deveres e cria
direitos prima facie, ao contrrio das regras, que contm mandamentos
definitivos. A depender do caso jurdico, se de restrio de um direito
fundamental por uma regra ou se de coliso entre direitos fundamentais
normatizados como princpios, a soluo ser diferente: para o primeiro
caso aplica-se, na ntegra, a mxima da proporcionalidade, e para o segundo aplica-se apenas o seu terceiro teste, que a proporcionalidade
em sentido estrito.
A abstrao das normas constitucionais positivadoras de direitos

fundamentais indgenas parece ser evidente, pois, conforme ainda o que
dispe o art. 231, caput, da Constituio, construir, por meio da interpretao constitucional, sentidos adequados ao que venha a ser organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies e direito terra vai demandar, seno sempre, quase que invariavelmente em todos os casos, o
exerccio da ponderao, tudo tendo em vista a abertura semntica que
marca essas normas. Por exemplo, o direito terra pode se ver em processo de ponderao com o direito de propriedade.
294
Todas essas marcas, conjuntamente presentes, como que impedem a considerao de todo e qualquer direito como direito fundamental, obstando a sua banalizao, a sua inflao. uma justa preocupao
da teoria dos direitos fundamentais, que, contudo, no invalida a indicao dos direitos dos ndios como espcies desses direitos.
Assentada a compreenso de que os direitos dos ndios so direitos fundamentais, passa-se a esclarecer o contedo do direito diferenciao social.
O gnero a diferenciao social, do qual so espcies o direito

terra, organizao social e cultura. Cada um desses direitos traz consigo uma enorme carga de complexidade. O direito terra compreende,
tambm, o direito ao territrio; o direito organizao social compreende
as instituies e as formas de soluo de conflitos; e o direito cultura
compreende as formas de ser e de viver prprias dos ndios.
O direito terra decorre da ancestralidade, direito sucessrio sui
generis proveniente do indigenato ou posse indgena, ocupao primeira
das terras brasileiras, cujo trao essencial a relao de no explorao
que os ndios estabelecem com o seu habitat18; portanto, ocupao tradicional que significa modo tradicional de ocupao. Difere-se, assim, da
relao existente entre o no ndio e a terra. O ndio detm o usufruto, e a
Unio, a propriedade (arts. 20, inciso XI, e 231, 2, da Constituio Federal).
O direito organizao social representado pela existncia de
instituies prprias a cada comunidade indgena, v.g., a jurisdio indgena e suas peculiares formas de resoluo de conflitos. Embora a Constituio brasileira no tenha disposto como a colombiana, que expressamente reconhece a jurisdio indgena, pode ela ser regulamentada em
lei especfica, por exemplo, o Estatuto dos Povos Indgenas, tendo em vista o que dispe a Conveno n. 169 da OIT, nos artigos 8, inciso 2, e 9-11.
O direito cultura aquele que compreende as tradies, os
costumes e as lnguas; por exemplo, festas religiosas ou no e seus
prprios idiomas.
Nessa linha, a diferenciao social revoga qualquer possibilidade

de poltica de assimilao, mas no de integrao. A integrao do ndio
sociedade majoritria, diferentemente da assimilao, uma vez sendo
permitida, nesse quadro, um ato de disposio de um direito fundamental indgena por parte do ndio, desde que se compreenda que um
direito fundamental pode sofrer limitao voluntria: o que vale, para o
caso, a presena do elemento volitivo a restringir, espontaneamente, o
direito fundamental em foco.
Para que se possa ser titular desses direitos fundamentais dos

ndios, necessrio que uma condio humana se manifeste anteriormente ao momento de sua fruio, isto , que a pessoa seja ndia. Uma
pessoa ndia quando ela manifesta a conscincia de sua identidade,
conforme artigo 1, inciso 2, da Conveno n. 169 da OIT. Esse autorreconhecimento critrio norteador para que os direitos dos ndios possam
ter como destinatrio aquele que assim se declara, seja perante o Estado, seja perante os particulares, naquilo que couber. Essa norma faz cair
por terra a classificao dos ndios operada pelo Estatuto do ndio, Lei n.
6.001, de 1973, art. 4, pela qual h os ndios integrados, em vias de integrao e os isolados.
17
18 Com essa mesma compreenso, STF, RE 44.585, rel. min. Victor Nunes Leal, 1968.
ALEXY, 2011a, p. 48-49.
295
296
O autorreconhecimento anda de mos dadas com o seu consequente, que a vontade de que os outros o reconheam como diferente. O autorreconhecimento e o reconhecimento como diferente, ento,
podem ser tidos na conta de elementos componentes do direito diferenciao social. Na compreenso aqui exposta, o direito diferenciao
social se compe de dois interesses: a) o de se autodeclarar ndio; e b) o
de ser reconhecido como diferente pela sociedade majoritria.
O direito de participao poltica decorre do fato de que o ndio

membro da comunidade nacional e, no sendo mais tratado como relativamente incapaz, tem os direitos polticos assegurados como qualquer outra pessoa no ndia. Sua especificidade milita em seu benefcio,
sendo mesmo o caso de serem flexibilizadas determinadas exigncias
legais documentais para seu alistamento eleitoral, dispensando-se, por
exemplo, o certificado de quitao do servio militar.
A conjuno do documento nacional, a Constituio de 1988,

com o internacional, a Conveno n. 169 da OIT, que devem ser interpretados numa perspectiva de complementaridade, demonstra a formao
do novo paradigma normativo, que informado, primeiro, pela forma mediante a qual os direitos dos ndios se apresentam, que , em geral, a de
direitos coletivos e, segundo, pela nfase no direito de participao dos
ndios na construo de sentido de seus direitos terra, organizao
social e cultura.
O direito de consulta prvia uma espcie de direito de participao e pode ser exercido quando medidas administrativas e legislativas
afetarem diretamente os ndios, v.g., construo de estradas e usinas hidreltricas. No tem a fora para se constituir em impedimento ou veto
a exceo pode ser representada pelo risco de extino da prpria sociedade indgena , mas traduzir uma obrigao, por quem interessado
trata-se mesmo de uma obrigao, pois o artigo 6, inciso 1, da Conveno
n. 169 da OIT utiliza o verbo devero, portanto, no uma faculdade ,
de ouvir, previamente, os argumentos dos ndios, os quais devem ser sopesados quando da tomada da deciso respectiva21, tudo na consecuo
de se obter um consenso e o consentimento correspondente.
A existncia de direitos coletivos no quer dizer que no haja a

possibilidade de convivncia com direitos individuais, pois eles no se
excluem, antes se complementam, embora a teoria liberal pense serem
coisas inconciliveis, chegando mesmo a afirmar que a ancestralidade da
posse indgena no se enquadra em nenhuma teoria da justia existente19.
Quando o suporte ftico contiver um direito coletivo como, por exemplo,
o direito lingustico, este assim deve ser apreciado v.g., depoimento pessoal e de testemunhas indgenas em processo judicial em suas prprias
lnguas20; quando contiver um direito individual, v.g., igualdade de gnero
no interior da comunidade indgena, este assim deve ser interpretado.
O direito de participao se especifica pelo direito: a) de participao poltica; b) de consulta prvia; c) de participao geral, o que
engloba terra, seguridade, sade, educao e contatos, e cooperao
atravs das fronteiras.
19 Cf. WALDRON, Jeremy. Indigeneity? First peoples and last occupancy. In: NZJPIL,
2003, p. 55-82.
20 Ver, a propsito, SILVA, Paulo Thadeu Gomes da. Um exemplo de caso concreto
envolvendo direito lingustico. In: Sistema constitucional das liberdades e das igualdades.
So Paulo: Atlas, 2013, p. 254-259.
O direito de participao geral se caracteriza pela necessidade de

se contar com a presena dos prprios ndios na formulao das polticas pblicas que tenham por destinatrios eles mesmos, como o caso
da seguridade, da sade e da educao, tudo conforme dispem os artigos 210, 2, da Constituio, e 15, 22, 25, 26-31 da Conveno n. 169.
A esses dois marcos normativos deve-se juntar a Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas, de 2007, soft law,
pois estabelece padres internacionais, mas sem fora vinculante. Em
geral esses padres so: autodeterminao, cultura e terra.
2 Paradoxos
Na construo histrica dos direitos dos ndios, manifestam-se
ao menos quatro paradoxos dignos de destaque: a) a apropriao, pelos
21 Ver, nesse sentido, doutrina de LEARY, Virginia A. La utilizacin del Convenio n. 169 de
la OIT para proteger los derechos de los pueblos indgenas. IIDH, 1999, p. 22, e julgado do
STF Emb. Decl. na Petio 3.388-Roraima, Min. Roberto Barroso, item VI.4, tpicos 67-73.
297

ndios, do discurso dos direitos humanos; b) a utilizao, na Declarao
da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas, do idioma ocidental; c) as
inexplicveis distines de curso histrico, no Brasil, dos direitos dos ndios e dos direitos dos negros; d) a simultaneidade de posies dos direitos dos ndios como obstculo e soluo ordem econmica capitalista.
O primeiro paradoxo, apontado por Durham como uma contradio, pode ser dissolvido ao levar-se em conta que a sociedade moderna
ou ocidental se constitui por sistemas sociais parciais, diferenciando-se
internamente por esses mesmos sistemas e do seu prprio ambiente.
A essa forma de diferenciao seria o caso, ento, de se acrescentar a
diferenciao existente entre ela, sociedade moderna ou ocidental, e as
sociedades indgenas. Estas se encontram inseridas naquela.
22
298
O s fato de permanecerem como sociedades distintas leva a que

devam manter relaes entre elas. Essas relaes, em geral, quando acontecem, so realizadas pelo contato. Tanto quanto possvel essas relaes
no so, ou no deveriam ser, de natureza hierrquica, havendo, contudo,
situaes em que sempre deve imperar a concepo ocidental de direitos
humanos, o que poderia significar uma certa prevalncia de uma sociedade, a ocidental, sobre a outra, a indgena. O mais das vezes, entretanto, as
relaes so heterrquicas, o que permitido afirmar, dogmaticamente,
pelo disposto nos documentos normativos antecitados e, antropologicamente, pelo que escreveu, na dcada de sessenta, Lvi-Strauss em O
pensamento selvagem23, obra na qual veio exposta a compreenso de que
as sociedades ditas primitivas apresentavam um grau prprio de complexidade, no sendo, portanto, inferiores a outras sociedades.
As relaes existentes e travadas entre essas sociedades, j sob
a gide do paradigma normativo da diferenciao social, so fruto da
prpria diferenciao social esta que uma reao aculturao e
por isso mesmo so mediadas pelos direitos humanos ou fundamentais.
No h, nessa considerao, qualquer incompatibilidade em termos de
22 DURHAM, Eunice Ribeiro. A dinmica da cultura: ensaios de antropologia. So Paulo:
Cosac Naify, 2004, p. 303: Por outro lado, h tambm contradies importantes neste
movimento; que a causa indgena defendida em termos de valores e princpios que no
so prprios das culturas indgenas, mas criao dos civilizados: os direitos humanos.
23 LVI-STRAUSS, Claude. O pensamento selvagem. So Paulo: Papirus, 2013.
direitos, uma vez que a Constituio, lei ocidental, apenas reconhece, positivando, os direitos bsicos dos ndios, no impondo que a concepo
ocidental de direitos fundamentais prevalea, sempre e sempre, no mundo da vida dos grupos que se considerem indgenas.
Alm disso, tem-se que a nica maneira de os sistemas parciais
da sociedade majoritria compreenderem como comunicao prpria
determinados eventos sociais por meio do discurso dos direitos humanos, si et in quantum forem chamados a atuar em questes que envolvam os direitos dos ndios, como, por exemplo, o sistema jurdico, que
muitas vezes deve atuar sobre casos jurdicos em que esto em jogo
esses direitos, e muitas vezes no provocado, havendo casos cuja resoluo ocorre no mbito da organizao social de cada grupo indgena,
sem o conhecimento por parte do direito oficial.
A questo, assim, desloca-se do argumento de uma eventual
contradio discursiva para a reflexo sobre se o discurso dos direitos
humanos consegue aceitar e incluir o referente aos direitos dos ndios. E
essa resposta parece ser positiva, embora, em alguns ou mesmo vrios
casos, os sistemas parciais da sociedade majoritria ainda se mostrem
refratrios, quando no desconhecedores, a interpretar os direitos dos ndios como direitos fundamentais, quando estes dependerem do reconhecimento do direito oficial estatal como, por exemplo, no caso da utilizao
da prpria lngua em processo judicial e do registro civil do prprio nome
indgena, hipteses que vm sendo construdas pelo smbolo da negao.
O segundo paradoxo, denominado de ironia por Glenn24, que a
linguagem utilizada na declarao da ONU a ocidental, e no a dos ndios. Para Tully25, se de fato existe um dilogo ps-imperial, seria necessrio que os participantes falassem em suas prprias lnguas e em seus
modos costumeiros. Para Glenn, a declarao indica algum efeito de instrumento imperialista; contudo, a dificuldade em se falar a prpria lngua e
usar apenas os seus prprios conceitos aquela de no ser entendido26.
24 GLENN, H. Patrick. The three ironies of the UN Declaration on the Rights of Indigenous
Peoples. In: ALLEN, Stephen; XANTHAKI, Alexandra (ed.). Reflections on the UN Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples. Oxford: Hart Publishing, 2011, p. 171-182.
25 TULLY, James. Strange multiplicity. Cambridge: University Press, 1995, p. 24.
26 GLENN, op. cit., p. 177.
299

De fato, os prprios ndios, se num primeiro momento recusaram-se ao dilogo, a partir de um determinado perodo passaram a se
interessar por ele mediante a estratgia de aprender a linguagem ocidental e os recursos que ela oferece comunicao. A declarao mesma
d prova de que a lei no escrita foi positivada pela lei escrita, como, por
exemplo, em seu artigo 5 e em suas disposies preambulares que tratam do reconhecimento dos direitos coletivos cuja titularidade eles detm. Assim, pode-se falar que as linguagens so comensurveis, e no
o contrrio.
O terceiro paradoxo diz com o estgio de especificao de direitos dos ndios se comparado ao dos negros. Quando da elaborao da
Constituio de 1988, os ndios garantiram um captulo prprio referente
aos seus direitos constitucionais, arts. 231-232, enquanto os negros tiveram de se resignar com uma nica meno no art. 68 do ADCT, do mesmo texto constitucional, que tratava apenas do direito de propriedade
dos quilombolas. Passados mais de vinte e cinco anos daquele evento,
o quadro normativo que se tem hoje a promulgao do Estatuto da
Igualdade Racial e o ainda no advento de lei similar referente aos ndios.
O projeto de lei que compreende o Estatuto dos Povos Indgenas patina
no Parlamento desde o ano de 1991.
300
Esse estado de coisas pode ser fruto do direito diferenciao

social dos ndios. Estes, diferentemente dos negros, no objetivam a integrao, evento esse que, de sua vez, tem como resultado o prestgio do
direito ao territrio, o que constitui, de igual efeito, obstculo ao grande
negcio da agricultura. Da, por certo, a resistncia e a dificuldade em se
aprovar uma norma como essa, tendo-se em vista, ainda, a quase total
falta de representatividade poltica dos ndios. Nesse quadro, o movimento social indgena consegue apenas produzir rudo na comunicao
do sistema poltico, mas no com fora suficiente para se transformar em
deciso coletiva vinculante.
O quarto paradoxo mantm certa relao de pertinncia com o
terceiro, uma vez que a posio moral ocupada pelos ndios na sociedade brasileira pode ser caracterizada como ambivalente, a depender
de quem faz a observao. Do lado daqueles setores da sociedade que
apostam todas as fichas em um modelo de desenvolvimento que priorize o esgotamento dos recursos naturais, que devem ser transmutados
em lucro, as formas de ser e de viver dos ndios, agora j protegidas como

direitos, colocam-se como bice concretizao do prprio modelo; da
parte daqueles que tentam enxergar alguma forma diferente de ser e de
viver, prestigiando a preservao dos mesmos recursos naturais, por sinal, esgotveis, so essas mesmas formas de ser e de viver dos ndios
que demonstram a sua viabilidade. O Estado, nessa ambivalncia, parece
tomar partido dos primeiros interesses, omitindo-se de suas obrigaes
com relao demarcao dos territrios e no respeitando os interesses protegidos pelo direito diferenciao social, vale dizer, um dos lados da forma est a prevalecer sobre o outro, em prejuzo de toda uma
populao historicamente o que inclui o presente j prejudicada.
Esses paradoxos, se podem ser dissolvidos, alguns com mais clareza e outros com menos, no conseguem, ao mesmo tempo, e paradoxalmente, deixar de produzir consequncias na compreenso dos direitos
dos ndios, as quais podem ser tidas na conta de colonialismos internos.
3 A permanncia de colonialismos internos

Os paradoxos que vm de ser descritos, embora possam ser
dissolvidos, produzem consequncias na compreenso e concretizao dos direitos dos ndios. Essas consequncias podem ser traduzidas
na presena de colonialismos ou colonizaes internas. Colonialismo e
colonizao, apesar de possurem significados diferentes, so aqui tomados como palavras que se complementam. So colonialismos e colonizaes internas porque incidem nas relaes mantidas entre as sociedades indgenas e a majoritria. Representam-se pela manifestao
de formas de autorreproduo sistmica da sociedade majoritria nas
quais as formas ocidentais de ser, de viver e de compreender o mundo
prevalecem sobre as indgenas e ditam, por assim dizer, as regras.
Se for adequada a descrio da sociedade moderna ou ocidental
ou majoritria em termos sistmicos, o que aqui se afirma se torna mais
claro, por exemplo: no sistema econmico, h o colonialismo interno
representado pelas prticas de explorao dos ndios pelos no ndios
como mo de obra barata (Stavenhagen27); no sistema jurdico, h o co27 STAVENHAGEN, Rodolfo. Seven fallacies about Latin America. Berlin: Springer,
Heidelberg, 2013, p. 25.
301

lonialismo interno representado pela necessidade de que os ndios comprovem a posse das terras que reivindicam como seus territrios (Tully28);
no sistema cientfico, h o colonialismo interno representado pelas pesquisas que so feitas pelos no ndios sobre os ndios (Smith29); no sistema religioso, h o colonialismo interno representado pela presena de
misses evangelizadoras nas reas indgenas; no sistema poltico, h o
colonialismo interno representado pela, seno total, quase que total no
representatividade indgena no parlamento.
A forma de autorreproduo de todos esses sistemas da sociedade majoritria como que impede uma eficcia social maior dos direitos
dos ndios, que acabam por encontrar limitaes quase todas as vezes
em que necessitam recorrer queles sistemas. mesmo um dilema, pois
no constituindo as sociedades indgenas sociedades diferenciadas funcionalmente, no possuem sistemas altamente complexos, mas tm de
se relacionar, e se autorreproduzir, inseridas na sociedade diferenciada
funcionalmente. O colonialismo interno, nessa perspectiva, atua como
um bloqueio aos direitos dos ndios.
302
Por certo haver uma eficcia social maior dos direitos dos ndios
a partir do momento em que ocorra uma descolonizao das formas de
autorreproduo sistmica da sociedade majoritria, v.g., no sistema jurdico, relativizando-se o direito de propriedade. A descolonizao, nesse
quadro, promove a distenso da presso exercida pelos sistemas parciais da sociedade majoritria nas sociedades indgenas, o que quer dizer, promove a incluso. O problema parece estar em como fazer isso.
que a descolonizao tem de enfrentar interesses bastante fortes, v.g.,
econmicos. Aqui interessante observar que ela mesma pode gerar
o quarto paradoxo antecitado, pois a efetivao dos direitos dos ndios
por meio da descolonizao, se por um lado se coloca como uma pedra
no sapato da ordem capitalista mundial, uma vez que a forma de relao
dos ndios com a terra no produz excedentes e pode impedir o desen28 TULLY, James. The struggles of indigenous peoples for and of freedom. In: IVISON,
Duncan; PATTON, Paul; SANDERS, Will (ed.). Political theory and the rights of indigenous
peoples. Cambridge University Press, 2000, p. 36-59 (47).
29 SMITH, Linda Tuhiwai. Decolonizing methodologies. London: Zed Books, 2012. Indica a
construo de um projeto de pesquisa indgena baseado na sobrevivncia, recuperao de
territrios e desenvolvimento.
volvimento do Pas e gerar crises de governabilidade, por outro termina

por se constituir no caminho em busca de uma soluo para os problemas do aquecimento global ou mudana climtica, posicionando-se na
qualidade de outros modos de existncia, com o que a antropologia j
trabalha, especialmente Latour30 e Viveiros de Castro.
Apesar de todas as dificuldades, algumas aes podem ser tomadas no interior dos prprios sistemas da sociedade majoritria. No
sistema jurdico, por exemplo, no medida dificultosa ofertar a possibilidade aos ndios de se expressarem em suas prprias lnguas; no sistema
cientfico, h o estabelecimento de projetos de pesquisa indgena centrados em consideraes ticas prprias aos grupos indgenas por exemplo: a) que a metodologia da pesquisa esteja de acordo com valores indgenas; b) que exista alguma forma de responsabilidade da comunidade;
c) que a pesquisa beneficie a comunidade de alguma maneira; d) que o
pesquisador seja um aliado e no cause dano31; no sistema poltico, pode-se pensar na distribuio de cadeiras no Parlamento cuja competio
se realize apenas entre ndios; no sistema econmico, podem-se criar
programas de etnodesenvolvimento nos territrios indgenas; no sistema religioso, pode-se proibir que religies no indgenas se estabeleam
nas reas respectivas.
Na evoluo semntica referente aos ndios, estes j foram selvagens, primitivos, nativos, caboclos, e hoje so apenas ndios que possuem
direitos distintos daqueles que compem a sociedade majoritria, porque
assim se autoidentificam e ocupam uma posio moral tambm diferente daqueles outros. E, se as relaes das sociedades indgenas com o
meio ambiente so mediatizadas pela histria e no mais produtos da
natureza32, essa mesma histria que permite demonstrar a mudana de
paradigma normativo da aculturao para a diferenciao social, quando ento cooperao se transforma em participao. Vale dizer, os ndios
30 LATOUR, Bruno. Enqute sur les modes dexistence une anthropologie des modernes.
Paris: La Dcouverte, 2012.
31 KOVACH, Margaret Elizabeth. Indigenous methodologies: characteristics, conversations,
and contexts. Ontario, Toronto: University of Toronto Press, 2010, kindle edition, locations
86-67, 4238.
32 CUNHA, Manuela Carneiro da. ndios no Brasil: histria, direitos e cidadania. So Paulo:
Claroenigma, 2012, p. 14.
303

no so mais um problema e nem mais uma questo, apenas pessoas
que, s pelo fato de existirem, merecem o reconhecimento de direitos.
ERRICO, Stefania. The Draft UN Declaration on the Rights of Indigenous

Peoples: an overview. Human Rights Law Review 7:4, p. 741-755, 2007.
Esse reconhecimento passa, necessariamente, pela descolonizao, primeiro, do discurso dos direitos humanos, demonstrando-se a
comensurabilidade entre ele e o dos direitos dos ndios e, segundo, da
forma de autorreproduo dos sistemas parciais da sociedade majoritria. Dessa maneira, poder-se- pensar e afirmar que as relaes entre
as sociedades indgenas e a sociedade majoritria so mediadas pelos
direitos fundamentais.
GLENN, H. Patrick. The three ironies of the UN Declaration on the Rights

of Indigenous Peoples. In: ALLEN, Stephen; XANTHAKI, Alexandra (ed.).
Reflections on the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.
Oxford: Hart Publishing, 2011.
Nessa linha, e sempre tendo em vista a priorizao da participao dos ndios na construo de seu destino, a consulta prvia, livre e
informada, como espcie do gnero direito de participao, se posiciona como imprescindvel confirmao da existncia do novo paradigma
normativo representado pelo direito diferenciao social.
HALL, Stuart. Cultural studies: two paradigms. Media, Culture and Society.
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KOVACH, Margaret Elisabeth. Indigenous methodologies: characteristics,
conversations, and contexts. University of Toronto Press, 2010. Kindle
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LATOUR, Bruno. Enqute sur les modes dexistence: une anthropologie
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Rosane Freire Lacerda
WALUCHOW, W. J. Inclusive legal positivism. Oxford: Clarendon

Press, 1994.
Advogada e Professora Adjunta do Curso de Direito da

Universidade Federal de Gois (UFG), Regional Jata. Mestre
e doutora em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia (UnB).
306
1 Introduo
Observa a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), com base
em dados da Organizao Mundial da Sade (OMS), que los sistemas
curativos tradicionales y la atencin biomdica coexisten en todas las
regiones del mundo, sendo que, nos chamados pases em desenvolvimento, a grande maioria da populao (cerca de 80%) utiliza los sistemas curativos tradicionales como principal fuente de atencin sanitaria1.
Isso significa que os saberes e prticas ancestrais ou tradicionais em
sade continuam sendo aplicados por grande parte da populao mundial, ao lado da medicina de corte ocidental moderno.
1
ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Programa para promover el
convenio num. 169 de la OIT (PRO 169). Los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales
en la Prctica: Una Gua sobre el Convenio nm. 169 de la OIT. Departamento de Normas
Internacionales del Trabajo, 2009. p. 146. Disponvel em: <http://www.ilo.org/wcmsp5/
groups/ public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_113014.pdf >. Acesso
em: abr. 2014.
307

Contudo, que grau de reconhecimento tais sistemas tradicionais
estariam recebendo dos aparelhos normativos dos Estados e dos prprios sistemas modernos de sade? Essa coexistncia significaria um
respeito aos sistemas tradicionais, ou uma mera tolerncia s suas prticas diante da impossibilidade de alcance da medicina moderna nas regies mais carentes e distantes? A prpria OIT tem apontado, no caso
especfico dos povos indgenas no mundo, que, alm da falta de acesso
aos servios comuns ou moderno-ocidentais de sade e do oferecimento de servios precrios e inadequados por parte dos Estados, ocorre muitas vezes que el personal de salud pblica puede tener actitudes
discriminatorias hacia las culturas y prcticas indgenas2.
Tal situao nos leva a indagar, no tocante questo da sade

indgena, quanto ao papel da Conveno n. 169 da OIT, que dispe sobre
os Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes. Trata-se de um
dos instrumentos jurdicos do Direito Internacional mais avanados no
tratamento das relaes entre os Estados e os povos indgenas em todo
o mundo, internalizado h quinze anos pelo Estado Brasileiro, aps quatorze de discusso congressual3.
308
Desde o seu advento, os alcances e limites da Conveno em

matria de direitos indgenas vm sendo discutidos pelos atores jurdicos brasileiros no tocante a aspectos diversos, sobretudo no que se refere a suas implicaes quanto a direitos territoriais e controle de recursos
naturais, com especial destaque para a questo do direito de consulta
prvia. Entretanto, um aspecto bem menos analisado tem sido o de sua
repercusso na rea especfica do direito sade. O que traria de novo
a Conveno n. 169 da OIT sobre Povos Indgenas e Tribais a respeito
desta temtica? E o que traria de novo a conveno no que diz respeito
concepo ou s concepes de sade que juridicamente se deve assegurar aos indgenas?
Partimos aqui da premissa de que, nas sociedades ocidentais
modernas, o conceito de sade foi reduzido percepo de processos
2
Ibidem, p. 143.
3 BRASIL. Decreto n. 5.051, de 19 de abril de 2004. Promulga a Conveno n. 169 da

Organizao Internacional do Trabalho OIT sobre Povos Indgenas e Tribais. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5051.htm>.
Acesso em: abr. 2014.
biolgicos relacionados ausncia de doenas e desvinculado de sua

natureza enquanto Direito, em especial no que concerne pretenso de
participao poltica, e do respeito pluralidade de vises de mundo, prprias das sociedades tnica e culturalmente diversas. O nosso propsito
chamar a ateno para as contribuies da Conveno n. 169 da OIT
aos direitos indgenas no campo da sade, na perspectiva do respeito
sua pluralidade de concepes de sade/doena e de prticas curativas. Essa uma questo que se insere no reconhecimento da natureza
colonial das concepes e prticas em sade historicamente impostas
quelas populaes, e que aqui so percebidas nas categorias da colonialidade do poder e colonialidade do saber, trazidas pelos chamados
estudos descoloniais latino-americanos.
2 Antecedentes histricos
No sculo XVI, as conquistas e o incio do empreendimento colonial europeu que marcaram o incio do processo de invaso e ocupao
dos territrios dos povos originrios do Continente Amerndio no significaram apenas a sua invaso por homens e armas. De modo associado,
entrou em curso tambm outro tipo de invaso: a de agentes patognicos. Com os conquistadores e colonizadores, doenas nunca vistas no
mundo amerndio foram introduzidas, devastando as defesas biolgicas
e culturais daquelas populaes.
A conquista e a colonizao do Continente foram tambm a conquista e a colonizao dos corpos indgenas por doenas at ento desconhecidas, trazendo no s a tragdia do extermnio pelas epidemias,
mas tambm a desestruturao sociocultural das populaes sobreviventes. No morticnio que se seguiu aos primeiros contatos, a perda de
ancies, xams e pajs significou tambm a perda irreparvel de saberes
e prticas milenares, tornando ainda mais difcil para os sobreviventes
o tremendo desafio de lidar com uma situao completamente nova e
desconhecida, que inclua situaes de fuga para novos ambientes ou
simplesmente o contato forado com o colonizador.
Como afirma o historiador blgaro Tzvetan Todorov, no ano de
1500 a populao mundial girava em torno de 400 milhes de indivduos, sendo 80 milhes s no Continente americano o chamado Novo
309
Mundo. Ento, em meados do sculo XVI, afirma o autor, desses 80

milhes, restam 10. Por isso, conclui que, se a palavra genocdio foi alguma vez aplicada com preciso a um caso, ento esse. Setenta milhes
de mortos em apenas cinco dcadas. Contudo, para o autor, o choque
microbiano, ou seja, as doenas trazidas pelos conquistadores e colonizadores europeus, muito mais que as armas de fogo, foi a causa do
grande morticnio4. Por sua vez, Darcy Ribeiro tambm chamou a ateno
para o fato de que no Brasil, desde o incio da colonizao europeia, as
doenas representaram o primeiro fator da diminuio das populaes
indgenas, fazendo da histria do contato com os colonizadores uma
histria repleta de chacinas e, sobretudo, de epidemias5.
310
Alm da contaminao por agentes virais e bacteriolgicos antes

desconhecidos, as populaes indgenas tiveram sua sade comprometida tambm pelas consequncias das condies de vida a que foram
submetidas pelo avano do empreendimento colonial sobre seus territrios. Tanto os longos esforos de resistncia e de fuga de comunidades
inteiras, inviabilizando o ancestral processo de busca ou de produo de
alimentos, quanto a prpria perda de seus territrios para os colonizadores, levaram perda das suas principais fontes alimentares, com importantes impactos na sade dessas populaes. Como no bastasse, a
introduo do sedentarismo e a imposio de novos hbitos alimentares
em substituio aos antigos atuaram e atuam tambm como importantes contribuies para a quebra da sua qualidade de vida, levando ao seu
adoecimento. longa lista de causas do enfraquecimento da sade indgena, fruto da chegada do aparato colonial europeu, pode-se acrescentar
ainda a introduo de doenas sexualmente transmissveis (DST), a contaminao por poluentes, a dependncia alcolica e, mais recentemente,
a dependncia qumica.
O contato com o colonizador europeu e seus herdeiros, alm da
prpria herana colonial, introduziu e deixou como herana para as populaes indgenas um vasto conjunto de efeitos deletrios sade. Da
4 TODOROV, Tzvetan. A Conquista da Amrica: a questo do Outro. Traduo de Beatriz
Perrone-Moiss. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 191-193.
5 RIBEIRO, Darcy. Os ndios e a civilizao: a integrao das populaes indgenas no
Brasil moderno. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 1979. p. 227.
fome DST, da morte por gripe intoxicao por agrotxicos, da dependncia alcolica e qumica ao suicdio, o avano do projeto colonial sobre os territrios, recursos naturais, corpos e mentes indgenas produziu
nessas populaes um quadro extremo de situao de vulnerabilidade
em sade. Um quadro interpretado, ao longo do sculo XIX e primeira
metade do sculo XX, como comprovao de uma suposta inferioridade
racial e cultural.
Considerados sob a perspectiva ideolgica do racismo, os problemas de sade identificados nas populaes indgenas foram vistos
inicialmente como reflexo de uma fragilidade natural do gentio, depois
como consequncia de uma compleio fraca gerada pela mestiagem,
e, ao longo do sculo XIX, no esteio do darwinismo social, como decorrncia de sua incapacidade natural para a competio com o aparato civilizatrio da modernidade europeia.
No Brasil, no rastro dessa perspectiva evolucionista, a questo
da sade indgena foi profundamente atrelada ao paradigma da integrao sociedade nacional envolvente, sobretudo durante a fase do antigo
Servio de Proteo ao ndio (SPI), e tambm ao longo de boa parte da
existncia da Fundao Nacional do ndio (Funai).
Assim, por exemplo, conforme o Decreto n. 736, de 6 de abril de
19366, as atribuies do SPI em termos de sade se resumiam a prestar
proteo e assistncia, fornecendo recursos necessrios ao tratamento
das doenas, a serem prestados gratuitamente nos Postos de Assistncia, Nacionalizao e Educao (arts. 1, a; 2, j; e 21). Tambm o Decreto
n. 10.652, de 16 de outubro de 19427, resumia-se a afirmar competir aos
Postos Indgenas prestar ao ndio assistncia sanitria, fazendo-o observar prticas higinicas (art. 12, o). Mais tarde, o Decreto n. 52.665, de 11 de
6 BRASIL. Decreto n. 736, de 6 de abril de 1936. Aprova, em carter provisrio, o

Regulamento do Servio de Proteo aos ndios. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.
br/ legin/fed/decret/1930-1939/decreto-736-6-abril-1936-472619-publicacaooriginal-1-pe.
html >. Acesso em: abr. 2014.
7 BRASIL. Decreto n. 10.652, de 16 de outubro de 1942. Aprova o regimento do Servio
de Proteo aos ndios, do Ministrio da Agricultura. Disponvel em: <http://www2.
camara.
leg.br/legin/fed/decret/1940-1949/decreto-10652-16-outubro-1942-464627publicacaooriginal-1-pe.html >. Acesso em: abr. 2014.
311

outubro de 19638, atribuiu ao Conselho Nacional de Proteo aos ndios,
rgo do Ministrio da Agricultura, o planejamento da prestao de assistncia mdico-sanitria aos ndios qualquer que seja o seu tipo de cultura e o seu grau de integrao na sociedade nacional (art. 1, IV), cabendo
ao SPI, nos termos do Decreto n. 52.668, de 11 de outubro de 19639, executar tais aes de assistncia mdico-sanitria para ndios (art. 1, I, 4).
Na conformidade com o paradigma integracionista, a sade era

percebida no como um direito, mas como uma simples prestao assistencial, clnica e medicamentosa, a cargo das instituies responsveis
pela proteo aos indgenas, definida e imposta segundo uma perspectiva
verticalizada, sem qualquer participao das prprias comunidades e sem
considerao com os seus saberes e prticas tradicionais.
312
s com a Lei n. 6.001, de 19 de dezembro de 197310 o denominado Estatuto do ndio , que pela primeira vez a sade mencionada como direito. A lei estabelece que os ndios tm direito aos meios
de proteo sade facultados comunho nacional (art. 54, caput), e
atribui aos poderes pblicos o dever de prestar especial assistncia
de sade aos indgenas, em estabelecimentos especficos (art. 54, pargrafo nico). Contudo, trata-se ainda de um direito que se subsume
aceitao passiva de conhecimentos, mtodos e tcnicas formulados e
fixados pela modernidade ocidental, sob a perspectiva do evolucionismo
integracionista baseado na premissa ideolgica da incapacidade indgena, tal como definida j no sculo XVI11.
8 BRASIL. Decreto n. 52.665, de 11 de outubro de 1963. Aprova o Regimento do Conselho

Nacional de Proteo aos ndios, do Ministrio da Agricultura. Disponvel em: <http://
www2. camara.leg.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-52665-11-outubro-1963-392915publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: abr. 2014.
9 BRASIL. Decreto n. 52.668, de 11 de outubro de 1963. Aprova o Regimento do Servio de
Proteo aos ndios, do Ministrio da Agricultura. Disponvel em: <http://legis.senado.gov.br/
legislacao/ListaNormas.action?numero=52668&tipo_norma= DEC&data=19631011&link=s>.
10 BRASIL. Lei n. 6.001, de 19 de Dezembro de 1973. Dispe sobre o Estatuto do ndio.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6001.htm>. Acesso em: abr. 2014.
11 Vide LACERDA, Rosane Freire. Diferena no incapacidade: o mito da tutela indgena.
So Paulo: Barana, 2009.
3 A sade indgena como territrio colonizado

No Brasil, como no restante da Amrica Latina, a concepo que
se (re)produziu a respeito da sade foi profundamente marcada pela
utilizao de modelos importados de concepes e prticas altamente
hierarquizadas e autoritrias. Nesse modelo, saberes e prticas locais,
sobretudo indgenas, foram desqualificados e colocados em situao de
subalternidade frente a conhecimentos acadmicos e cientficos vinculados matriz europeia de legitimao do saber. A sade nunca foi espao
para o Direito nem para a cidadania, e as concepes indgenas de sade
e de processos de adoecimento e cura nunca passaram de simples supersties, prprias de culturas tidas como desprovidas das capacidades
lgicas e racionais da iluminada modernidade ocidental.
Este quadro revela que de maneira geral, e particularmente no
caso dos povos indgenas, as questes da sade e do direito sade foram historicamente marcadas por aquilo que o socilogo peruano Anbal
Quijano denomina de paradigma da colonialidade12. O conceito de colonialidade remete ao fenmeno da subordinao colonial, porm para
muito alm das formas de imposio e de dominao poltica e econmica exercidas pelos Estados independentes sobre as populaes tnica
e culturalmente minoritrias existentes em seus territrios. Para Quijano,
a expresso colonialidade encerra o prprio paradigma das relaes de
dominao constitutivas da modernidade a partir da expanso europeia
no sculo XVI, e at hoje em vigor.
Segundo o autor, bem mais do que significar a explorao poltica e econmica das minorias, a colonialidade opera no seu imaginrio.
uma colonizacin del imaginario de los dominados, obtida por meio da
represso aos mais diversos campos da vida imaterial: represin no slo
de especficas creencias, ideas, imgenes, smbolos o conocimientos
que no sirvieran para la dominacin colonial global. E tambm sobre los
modos de conocer, de producir conocimiento, de producir perspectivas,
imgenes y sistemas de imgenes, smbolos, modos de significacin13.
12 QUIJANO, Anbal. Colonialidad y modernidad-racionalidad. In: BONILLA, Heraclio
(Comp.). Los conquistados: 1492 y la poblacin indgena de las Amricas. Ecuador: Libri
Mundi, Tercer Mundo Eds., 1992, p. 438-439.
13
Ibidem.
313

Entretanto, no s dessas represses sobre o imaginrio dos
dominados se alimenta o paradigma da colonialidade. Para Quijano, ele
subsiste tambm na imposio de una imagen mistificada de sus propios patrones de produccin de conocimientos y significaciones14, ou
seja, da concepo de sua superioridade epistmica. A ideia da colonialidade , portanto, mais abrangente, operando no s sobre os planos
poltico e econmico mas tambm sobre as mentes, os coraes e as
prprias vidas dos indivduos e das coletividades.
Por tais razes, cremos que o paradigma da colonialidade delimita fortemente os histricos problemas vivenciados pelas populaes indgenas no que diz respeito ao seu direito sade, em especial em duas
das modalidades do paradigma, quais sejam a colonialidade do poder,
como aquela que, a partir da expanso colonial europeia, se expressa na
racializao e hierarquizao eurocntrica das relaes sociais e intersubjetivas; e a colonialidade do saber, que situa os saberes eurocntricos como padro de validade no campo do conhecimento.
314
A questo da sade indgena, enquanto espao de representao de conceitos de sade e doena e de processos de cura, surge, portanto, como um territrio colonizado por um conjunto de saberes e de
prticas, mdicas e medicamentosas, que pretensamente deteriam em
carter exclusivo a legitimidade de sua aplicao em razo de sua matriz epistmica moderno-ocidental. Ao mesmo tempo excluiria, a ttulo de
um no saber ou de conhecimentos no cientificamente vlidos, aqueles
conhecimentos e prticas ancestrais por meio dos quais os povos indgenas estabelecem suas prprias concepes de sade e doena e de
processos de cura.
Trata-se, enfim, daquilo que o socilogo portugus Boaventura
de Sousa Santos denomina de pensamento abissal, ou seja, um padro
de conhecimento que estabelece linhas divisrias entre o pensamento
relevante ou compreensvel e o pensamento supostamente irrelevante
ou incompreensvel15. A episteme moderna ocidental seria uma forma
14 Ibidem.
15 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para alm do pensamento abissal: das linhas globais
a uma ecologia de saberes. In: SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula
(Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra: Almedina, 2009. p. 23 e 25.
paradigmtica de pensamento abissal, a estabelecer que o outro lado

da linha, ou seja, o campo dos conhecimentos populares, leigos, plebeus, camponeses ou indgenas seria caracterizado pela ausncia de
conhecimento real e pela presena de simples crenas, opinies, magia,
idolatria, entendimentos intuitivos ou subjetivos, enquanto deste lado
da linha divisria abissal, ou seja, no mundo ocidental, se encontraria o
nico conhecimento vlido e relevante: o moderno conhecimento cientfico16. Esse pensamento abissal demarca, ento, a tenso entre os saberes e prticas indgenas relativos sade, os quais podemos denominar
de medicina indgena tradicional, rotulados depreciativamente como
curandeirismo mgico-irracional; e os saberes e prticas ocidentais
modernos da medicina convencional, esta sim vista como sria, cientfica
e de efeitos comprovados.
4 A CF/1988: primeiros passos para a

descolonizao da sade indgena
No Brasil, de maneira geral, a questo do direito sade sofreu
importantes alteraes com a Constituio Federal de 1988 (CF/1988).
Ali, pela primeira vez o constitucionalismo brasileiro abriu-se ao
reconhecimento da sade no s como um direito, mas principalmente
como um direito fundamental e como um espao para a prtica da
cidadania. Na Constituio de 1988, a sade foi reconhecida como um
direito de todos e dever do Estado a ser garantido mediante acesso
universal e igualitrio (art. 196), por meio de um sistema nico organizado
com a participao da comunidade (art. 198, III). Fruto de intensas
lutas do movimento pela Reforma Sanitria e refletindo tambm as
recomendaes da VIII Conferncia Nacional de Sade (CNS) realizada
em 1986, tais avanos constitucionais estiveram ligados a importantes
conquistas no plano do Direito Internacional dos Direitos Humanos.
No caso especfico dos povos indgenas, esses mesmos avanos
no Direito Internacional, obtidos sobretudo mediante a elaborao da Conveno n. 169 da OIT, assim como as lutas emancipatrias do movimento
indgena e setores aliados desde a dcada de 1970, levaram tambm a
16 Ibidem.
315

Carta de 1988 a romper com o antigo modelo integracionista, possibilitando a discusso e a implementao dos direitos indgenas sade em
novos parmetros e perspectivas. Com a CF/1988, a histrica perspectiva
integracionista e homogeneizante cedeu lugar ao reconhecimento das
formas indgenas de organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e aos direitos originrios e inalienveis de posse permanente
sobre as terras que tradicionalmente ocupam (art. 231, caput e 6).
Diferentemente da tradio monocultural anterior, essa recente

formulao abriu novas perspectivas constitucionais para os povos indgenas, por expressar, a um s tempo, dois importantes paradigmas principiolgicos: o respeito diversidade tnica e cultural das coletividades
indgenas e o respeito sua autonomia no tocante s decises relativas
a seus interesses, na rbita interna de seus territrios.
316
Tal formulao implicou no surgimento do direito daqueles povos chamada ateno especfica e diferenciada em sade, ou seja,
uma ateno planejada e praticada em considerao e respeito no s
s especificidades identitrias dos povos e universo sociocultural, mas
tambm s suas aspiraes, desejos e decises no plano poltico. No
primeiro caso, trata-se da considerao, com base constitucional, identidade prpria e nica de cada povo e comunidade indgena, considerada
em sua particularidade e no de maneira genrica conforme ocorria na
tradio homogeneizante do antigo paradigma integracionista. E se trata,
no segundo caso, do respeito e considerao para com as deliberaes
prprias das comunidades acerca dos assuntos de seu interesse.
A possibilidade constitucionalmente aberta aos indgenas de
uma ateno sade especfica e diferenciada, em hiptese alguma legitima o exerccio de interpretaes que pretendam exclu-los dos direitos sade conferidos populao em geral. Por sua vez, em sua parte
preambular, ao mesmo tempo em que traz para o Pas o ideal de uma
sociedade pluralista e sem preconceito, a CF/1988 inclui a igualdade
entre os seus maiores valores. Mais adiante, inscreve entre os objetivos
da Repblica o de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao
(art. 3, IV) e, no mesmo caminho, expressa o princpio da igualdade de
todos perante a lei, sem distino de qualquer natureza (art. 5, caput).
Portanto, no que tange aos povos indgenas, a Constituio Federal de 1988 tanto ampara (em nome do pluralismo enquanto respeito
diversidade) a ateno especfica e diferenciada em sade quanto reconhece (em nome do princpio da igualdade) o seu direito de acesso
aos servios de sade oferecidos populao no indgena. Trata-se
aqui tanto do direito igualdade quanto do direito diferena como
princpios fundamentais de convivncia no interior das bases territoriais
do Estado brasileiro.
Tais direitos so ainda mais expressivos quando se considera a
grande vulnerabilidade em sade que atinge os indgenas. Como vimos
antes, conquistadores e colonizadores europeus no trouxeram apenas
armas de ferro e fogo, trouxeram tambm eficientes armas biolgicas,
responsveis por grande parte do genocdio de milhes de indgenas j
no sculo XVI. Ainda hoje, a falta de imunidade natural para infeces
antes desconhecidas pe em risco a sobrevivncia de centenas de
comunidades de pouco ou nenhum contato anterior com a sociedade
envolvente. Alm das doenas adquiridas com o prprio contato, multiplicam-se as mazelas decorrentes dos histricos e atuais processos de
perdas territoriais e de danos ambientais causados por invases extrativistas sobre as terras indgenas e seu entorno, alm do consequente
processo de pauperizao e falta de perspectiva de vida, levando fome
e a toda uma cadeia de agravos sade com terrveis consequncias
para o futuro de inmeras comunidades.
Nesse contexto, os princpios da igualdade, universalidade e
equidade bem como o direito de participao na formulao das polticas pblicas em sade so importantes para que os povos indgenas
tenham garantidos os mesmos direitos que os demais segmentos e o
respeito s suas necessidades especficas.
5 A Conveno n. 169 da OIT: novos

elementos para descolonizar a sade indgena
As duas vertentes anteriormente apontadas do direito ateno
especfica e diferenciada que passaram a ser reconhecidas constitucionalmente aos povos indgenas no Brasil em matria de sade (respeito
317

e considerao especificidade identitria e autonomia poltica das
comunidades) corresponderam tambm aos avanos processados no
plano do Direito Internacional por meio da Conveno n. 169 da OIT.
Adotada em 27 de junho de 1989 em Genebra, Sua, pela 76 Seo da Conferncia Geral da OIT, a Conveno n. 169 (tambm denominada Conveno sobre os Povos Indgenas e Tribais)17 entrou em vigor em 5
de setembro de 1991, em reviso sua antecessora, a Conveno n. 107 da
OIT, que versava sobre a Proteo e Integrao das Populaes Indgenas
e Outras Populaes Tribais e Semitribais de Pases Independentes.
Guiando-se pelo paradigma integracionista, a Conveno n. 107,

promulgada no Brasil pelo Decreto n. 58.824, de 14 de julho de 196618,
pensava a sade indgena apenas em termos de servios adequados
a serem postos disposio das populaes interessadas, de acordo
com o estudo sistemtico de suas condies sociais, econmicas e
culturais, e acompanhando a aplicao de medidas gerais de progresso
social, econmico e cultural (art. 20)19, ou seja, uma concepo de sade
imposta verticalmente e em completa desconsiderao aos saberes, prticas e aspiraes polticas das prprias populaes interessadas, que,
portanto, reproduzia o modelo de dominao colonial e de colonialidade
do saber no mbito da sade.
318
Incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro e adquirindo o carter de norma supralegal nos termos da deciso do Supremo Tribunal
Federal (STF)20 relativamente aos efeitos da Emenda Constitucional (EC)
17 ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Conveno n. 169 sobre os Povos
Indgenas e Tribais. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2004/decreto/d5051.htm>. Acesso em: abr. 2014.
18 BRASIL. Decreto n. 58.824, de 14 de julho de 1966. Promulga a Conveno n. 107 sobre
as populaes indgenas e tribais. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/
decret/ 1960-1969/decreto-58824-14-julho-1966-399446-publicacaooriginal-1-pe.html>.
19 ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Conveno n. 107 para a Proteo
e Integrao das Populaes Indgenas e Outras Populaes Tribais e Semitribais de Pases
Independentes. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/ legin/fed/decret/1960-1969/
decreto-58824-14-julho-1966-399446-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: abr. 2014.
20 Trata-se dos RE 466.343-SP [Tribunal Pleno. Rel. min. Cezar Peluso. DJe n. 104, publicado
em 5 maio 2009. Disponvel em <http://redir.stf. jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?
n. 45 de 2004, a Conveno trouxe importantes alteraes perspectiva

da colonialidade no modelo de ateno sade indgena.
Isso porque o principal paradigma adotado pela Conveno n.
169 est no reconhecimento, pelos Estados-Partes, das instituies culturais e formas de vida prprias dos povos indgenas. Desvencilhando-se do problemtico e falido modelo integracionista que at ento prevalecia no plano do Direito Internacional sob orientao da Conveno n.
107, a Conveno n. 169 advoga o direito dos indgenas manuteno de
suas identidades prprias por meio do fortalecimento de seus sistemas
culturais, lingusticos e religiosos.
Alm disso, ela adota como princpio a ser observado pelos Estados o do respeito s aspiraes indgenas a assumirem o controle de
suas prprias instituies e formas de vida e seu desenvolvimento econmico (Prembulo, grifei), ou seja, reconhece o princpio da autonomia
dos povos indgenas.
No tocante ao relacionamento dos governos dos Estados-Partes
com os povos indgenas, a Conveno estabelece dois importantes direitos que, pela sua importncia e inafastabilidade, configuram-se como
verdadeiros princpios: o do direito de consulta e o de livre participao.
O primeiro refere-se ao direito a serem sempre consultados atravs de
suas instituies representativas em caso de medidas legislativas ou
administrativas suscetveis de afet-los diretamente (artigo 6, 1, a). O segundo estabelece que seja garantida a sua livre participao em todas as
instncias decisrias nas matrias relativas s polticas e programas que
lhes digam respeito (artigo 6, 1, b).
Alm disso, a conveno cobra dos governos como suporte
para a participao plena dos povos indgenas o estabelecimento de
meios capazes de auxiliar no desenvolvimento de suas instituies e iniciativas prprias (artigo 6, 1, c), e que as consultas sejam efetuadas com
boa-f e de maneira apropriada s circunstncias, com o objetivo de se
chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas
propostas (artigo 6, 2).
docTP=AC&docID=595444>. Acesso em: abr. 2014.] e RE 349.703-RS [Tribunal Pleno. Rel.
min. Carlos Britto. DJe n. 104, publicado em 5 maio 2009. Disponvel em: < http://redir.stf.
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP= AC&docID=595406>. Acesso em: abr. 2014].
319
Ao tratar especificamente do tema Seguridade social e sade, afirma que os povos indgenas devem gozar de um nvel mximo
possvel de sade fsica e mental, seja por meio de servios em sade
adequados a serem prestados diretamente pelos Estados, seja atravs
da garantia, por estes, dos meios que permitam aos povos indgenas
organizar e prestar tais servios sob a sua prpria responsabilidade e
controle (artigo 25, 1). A Conveno determina tambm que se deve
priorizar a organizao dos servios em sade no nvel comunitrio,
garantir a participao dos povos indgenas no seu planejamento e
administrao e considerar, em tais servios, as condies econmicas, geogrficas, sociais e culturais indgenas, bem como seus mtodos de preveno, prticas curativas e medicamentos tradicionais
(artigo 25, 2, grifei).
320
Ao mesmo tempo, orienta tambm para que o sistema de assistncia sanitria d prioridade ao atendimento primrio sade e formao e emprego de agentes pertencentes s prprias comunidades,
garantindo-se, porm, a existncia de estreitos vnculos com os demais
nveis de assistncia sanitria (artigo 25, 3). Por fim, a Conveno n. 169
estabelece a necessidade de coordenao das aes em sade com
as demais medidas econmicas e culturais que sejam adotadas no
pas (artigo 25, 4).
O tratamento especificamente conferido pela Conveno
n. 169 da OIT questo da sade indgena aponta para o explcito
reconhecimento de que aqueles povos so possuidores de seu
prprio acervo epistmico no tocante a mtodos preventivos e
curativos. Essa nova postura trazida pela Conveno contraria
frontalmente a marca deixada pelo conhecimento abissal de que
fala Boaventura de Sousa Santos, que reserva medicina ocidental a
pretenso de ser titular exclusiva do conhecimento vlido em sade.
A Conveno ultrapassa a marca desse conhecimento abissal para
afirmar que tambm os conhecimentos e prticas no ocidentais
e no modernos dos povos originrios devem ser considerados
como vlidos. Trata-se de um reconhecimento que corrobora a
compreenso de especialistas em sade indgena, a exemplo de
Barros, que afirma que os povos indgenas possuem sua prpria
imputao etiolgica e mtodos de cura, motivo pelo qual v como
indispensvel a compreenso das categorias tradicionais indgenas

acerca do processo sade-doena21.
No momento em que afirma que na ateno sade indgena os Estados-Partes devem considerar as formas prprias da medicina indgena, a Conveno afirma o que muitos daqueles especialistas
tm denominado de princpio da relao de complementaridade entre
a medicina ocidental e a medicina indgena. Athias e Machado22, por
exemplo, afirmam que o cumprimento de tal princpio exigiria, entre outras demandas, a formao interdisciplinar dos profissionais de sade
em Cincias Sociais e Antropologia da Sade.
Essa concepo que reconhece a existncia de uma medicina
indgena inserida numa relao complementar com a medicina ocidental
vem no bojo do reconhecimento daquela pluralidade de saberes e prticas ancestrais, historicamente desqualificadas pelos saberes ocidentais
modernos. Essa uma perspectiva que, antes mesmo da aprovao da
vigncia da Conveno n. 169 pelo Congresso Nacional Brasileiro e sob
sua inspirao, se fez presente na redao do Decreto n. 3.156, de 27 de
agosto de 199923, que, ao dispor sobre as condies para a prestao
de assistncia sade indgena no mbito do Sistema nico de Sade
(SUS), referiu-se necessidade de reconhecimento do valor e da complementariedade das prticas da medicina indgena (artigo 2).
No mbito das jurisdies constitucionais latino-americanas,
ainda em 1992, esse entendimento foi objeto de reconhecimento por
parte da Corte Suprema de Justia da Costa Rica24, que, ao declarar a
21 BARROS, Edir Pina de. Sade indgena: a invisibilidade como forma de excluso. In:
GOLDENBERG, Paulete (Org.). O clssico e o novo: tendncias, objetos e abordagens em
cincias sociais e sade. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2003. p. 226.
22 ATHIAS, Renato; MACHADO, Marina. A sade indgena no processo de implantao
dos distritos sanitrios: temas crticos e propostas para um dilogo interdisciplinar.
Cadernos de Sade Pblica. Rio de Janeiro, v. 17, n. 2, p. 425-431, mar./abr. 2001.
23 BRASIL. Decreto n. 3.156, de 27 de agosto de 1999. Dispe sobre as condies para
a prestao de assistncia sade dos povos indgenas, no mbito do Sistema nico de
Sade, pelo Ministrio da Sade, altera dispositivos dos Decretos n. 564, de 8 de junho de
1992, e 1.141, de 19 de maio de 1994, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ ccivil_03/ decreto/D3156.htm>. Acesso em: abr. 2014.
24 Voto 1992-3003, Expediente 3003 7.10.1992 L, sentencia de 7 de octubre de 1992.
321

compatibilidade do texto da Conveno n. 169 da OIT com a Constituio
daquele pas, afirmou que:
[...] el Convenio, al dar vigencia a los mtodos de prevencin, prcticas
curativas y medicamentos tradicionales de los indgenas, lo hacen en un
contexto paralelo o complementario de los procedimientos o medios curativos impuestos por normas de orden pblico en materia de salud25. [grifei]
Portanto, o direito reconhecido aos povos indgenas de aplicao

de seus prprios saberes e prticas em sade no exclui o seu direito de
acesso aos demais mtodos ofertados pela sociedade no indgena. Uma
interpretao em sentido inverso seria altamente discriminatria e atentatria ao princpio da igualdade.
Concluso
322
No Brasil, o processo de construo dos direitos indgenas passou

nas ltimas dcadas por considerveis avanos no plano normativo. Do
antigo paradigma constitucional do Estado integracionista e culturalmente
homogeneizante, concebido com base em uma identidade supostamente
monocultural e calcada em saberes e prticas eurocntricas, o constitucionalismo brasileiro avanou no sentido de uma concepo plural, inclusiva
e participativa, que reconhece a diversidade tnica e cultural dos povos
indgenas e das vrias identidades presentes na sociedade brasileira. O
mesmo ocorreu especificamente em torno dos seus direitos sade. Concebida antes numa perspectiva meramente assistencial e de carter individual, a sade e em especfico a sade indgena passou a ser concebida
como um direito fundamental, tambm de carter coletivo, cujo acesso
regido pelos princpios da universalidade e equanimidade e cujo planejamento e gesto no podem mais ser dissociados do princpio da participao e controle sociais.
A tais avanos constitucionais em matria de direitos indgenas
(que, poca dos debates constituintes, foram bastante influenciados
25 ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Programa para promover el convenio
num. 169 de la OIT (PRO 169). La Aplicacin del Convenio Nm. 169 por Tribunales Nacionales
e Internacionales en Amrica Latina: Una Recopilacin de Casos. OIT, Departamento de
Normas Internacionales del Trabajo, 2009; p. 130. Disponvel em: <http://www.ilo. org/
wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/ wcms_116075.pdf
>. Acesso em: abr. 2014.
pelas discusses em torno da elaborao da Conveno n. 169 da OIT)

somaram-se, a partir de 2004, aqueles obtidos pelos movimentos indgenas em todos os continentes por meio do texto convencional da
organizao internacional laboral. Ao reconhecer aos povos indgenas
os direitos de controle de suas prprias instituies e formas de vida,
de consulta prvia diante de medidas legislativas ou administrativas
suscetveis de afet-los diretamente e de livre participao nas instncias decisrias relativas a polticas e programas que lhes digam respeito, a Conveno n. 169 da OIT traz, para o plano dos compromissos
normativos formais adotados pelos Estados partes, contribuies significativas naquela perspectiva denominada por Quijano como opo
descolonial, a ser adotada na relao dos Estados e da sociedade com
aqueles povos.
Contudo, em que pesem as conquistas no plano formal, a crnica diria das violncias sofridas pelos povos indgenas em todo o
Pas, como de resto em toda a Amrica Latina, que inclui elevados
ndices de morbidade e baixa densidade democrtica nas estruturas
vigentes responsveis pela ateno sade dessas populaes especficas, revela que h muito ainda por fazer. Enquanto grande parte das doenas que acometem as comunidades indgenas decorrem
diretamente das crescentes presses de mercado sobre suas terras
e recursos naturais, num evidente processo de manuteno das relaes coloniais pelos interesses do capital transnacional, so cada vez
mais restritos os espaos concretos de saberes e prticas em sade,
prprias de tais comunidades. Apesar disso, as possibilidades jurdicas trazidas pela Conveno n. 169 com vistas ao respeito aos conhecimentos e mtodos das formas indgenas de medicina constituem
uma relevante conquista de direitos. Mais uma conquista de direitos
que aguarda ser efetivamente levada a srio.
Referncias
ATHIAS, Renato; MACHADO, Marina. A sade indgena no processo de
implantao dos distritos sanitrios: temas crticos e propostas para um
dilogo interdisciplinar. Cadernos de sade pblica. Rio de Janeiro, v. 17,
n. 2, p. 425-431, mar./abr. 2001.
323
BARROS, Edir Pina de. Sade indgena: a invisibilidade como forma

de excluso. In: GOLDENBERG, Paulete (Org.). O clssico e o novo:
tendncias, objetos e abordagens em cincias sociais e sade. Rio de
Janeiro: Fiocruz, 2003.
ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Programa para

promover el convenio num. 169 de la OIT (PRO 169). Los derechos de los
pueblos indgenas y tribales en la prctica: una gua sobre el Convenio
nm. 169 de la OIT. Departamento de Normas Internacionales del Trabajo,
2009. p. 146. Disponvel em: <http://www.ilo. org/wcmsp5/groups/
public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_113014.
pdf >. Acesso em: abr. 2014.
324
Muerte, destierro y simulacro

estatal: la consulta previa entre
los afro colombianos
Santiago Arboleda Quionez Ph.D1
, La aplicacin del Convenio Nm. 169 por tribunales nacionales

e internacionales en Amrica Latina: una recopilacin de casos. OIT,
Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, 2009. Disponvel
em:
<http://www.ilo.
org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--normes/documents/publication/ wcms_116075.pdf >. Acesso em: abr.
2014.
La sangre es el ocano de fuego

que hunde las memorias
en plena tregua
al borde la pesadilla
la huella se ensangrienta (Alfedo Vanin R)
LACERDA, Rosane Freire. Diferena no incapacidade: o mito da tutela

indgena. So Paulo: Barana, 2009.
A los maestros y amigos Javier Fayad Sierra

Y Adolfo Albn Achinte por su compromiso
Con la dignidad planetaria.
QUIJANO, Anbal. Colonialidad y modernidad-racionalidad. In: BONILLA,

Heraclio (Comp.). Los conquistados: 1492 y la poblacin indgena de las
Amricas. Ecuador: Libri Mundi, Tercer Mundo Eds., 1992.
RIBEIRO, Darcy. Os ndios e a civilizao: a integrao das populaes
indgenas no Brasil Moderno. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 1979.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Para alm do pensamento abissal: das
linhas globais a uma ecologia de saberes. In: SANTOS, Boaventura de
Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra:
Almedina, 2009.
TODOROV, Tzvetan. A conquista da Amrica: a questo do outro.
Traduo de Beatriz Perrone-Moiss. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
Boceto
Lo que me propongo en este artculo, es construir un breve esquema que permita situar la consulta previa como un derecho estratgico de los grupos tnicos, en este caso particularmente los afrocolombianos, para seguir adelantando polticas de vida en contexto de muerte,
lo cual ha sido su condicin histrica de existencia. La consulta previa
y el con/sentimiento informado, aqu los dimensiono como un proceso
fundamental y consustancial por lo tanto, en este despliegue de las polticas de vida que estn librando las comunidades afrocolombianas en
1 Profesor de la Universidad Andina Simn Bolvar- Ecuador. Doctorado en Estudios
Culturales Latinoamericanos.
325

sus territorios ancestrales; tanto rurales como urbanos, los primeros en
virtud de la ley 70 de 1993: 1) titulados colectivamente; 2) en proceso de
titulacin; 3) sin titulacin pero con un demostrado uso consuetudinario
en el ejercicio de su territorialidad ancestral.
En este sentido la consulta previa y de manera integral el convenio 169/89 OIT, se inscriben en la dialctica compleja por la descolonizacin y la liberacin de estos pueblos etnizados, y el contrataque
capitalista, en su nueva fase de acumulacin primaria, devorando varias
regiones del mundo; que para el caso que nos ocupa, tiene como teln
de fondo el denominado PLAN COLOMBIA, con el que se entroniz legal
y legtimamente por parte del Estado colombiano y el colonialismo de
EEUU, claramente la guerra en los territorios ancestrales de afrocolombianos, indgenas y campesinos.
326
Con relacin a lo anterior, me interesa tambin plantear que en la

actualidad, el mayor etnocidio contra los Afrodescendientes en Amrica,
se est desarrollando en Colombia. Centralmente ligado a los procesos
de destierro y despojo territorial, motivados por el neo-extractivismo y
los sangrientos megaproyectos; minera de oro, carbn, explotacin portuaria, apertura de vas, entre muchos otros. A ello tambin se suman el
control territorial para el trfico de drogas y armas, motor del prolongado
conflicto armado colombiano, que arrecia hace ms de 20 aos contra
los territorios ancestrales y los cuerpos de las comunidades indgenas
y afrocolombianas; integrndolos al proyecto de desarrollo del Estadonacin moderno por la va de la violencia. Esto adquiere sentido en el
contexto del constitucionalismo multicultural y en algunos casos intercultural, que reconoce derechos colectivos a los grupos tnicos en distintos pases de Amrica; tal es el caso de Ecuador, Brasil, Surinam, Nicaragua, Bolivia con su invisibilidad lucha afro descendiente y dems pases;
fenmeno bien estudiado por investigadores como Csar Baldi (2010).
Proceder entonces realizando una caracterizacin introductoria
de los principales actores que configuran el campo de disputa, por el sentido de la consulta previa, describiendo el contexto, para en un segundo
momento delinear algunas perspectivas que sobretodo implican lneas
de trabajo de indagaindignacin, desde el lugar de los sujetos im/potentes, en este complejo y conflictivo entramado por el poder.
Pintando el clamor a brocha gorda

Entre 1996 y 2003, segn datos del desaparecido Instituto Colombiano de Reforma Agraria, reemplazado por el INCODER, se habra
titulado un total de 4.611.962,0447 hectreas, a 127 consejos comunitarios, que agrupaban 51.679 familias, integradas por 275.996 personas. Es
decir, un promedio de 5,3 personas por familia. Debe aclararse que la totalidad de este territorio no es cultivable, ni puede dedicarse a actividades
productivas extensivas o intensivas y permanentes, debido a la fragilidad
de los ecosistemas y a que varias zonas son de conservacin de agua,
madera, animales y diversas especies, por parte de las comunidades, de
lo cual depende la permanencia en sus correspondientes territorios.
Entre 1996 y 2007, segn informacin de la pastoral catlica, con base en los datos de INCODER, se titularon colectivamente
5.210.534,2628 hectreas, asignadas a 63.312 familias, en la cuenca del
Pacifico. No aparece el dato del nmero de consejos comunitarios que
recibieron ttulos en estos ltimos cuatro aos. Sin embargo, este significativo aumento, en medio de la guerra desatada contra la poblacin de la
regin, revela una efectiva dinmica y liderazgo de las poblaciones y sus
organizaciones, incluso en condiciones de exilio, para hacer cumplir sus
derechos y defender sus territorios; a la postre, despus de la esclavizacin y la exclusin como fardo y secuela de esta; es lo nico concreto
que poseen estas comunidades, aisladas y marginadas por el Estado
y sus elites.
De acuerdo con la visin del movimiento social afrocolombiano,
que insiste en lo colectivo como alternativa, la aspiracin es hacer titular
6.000.000 hectreas, que aunque de forma parcial, hara justicia con
su imaginativo y creativo proceso de humanizacin y ocupacin histrica de estos territorios; propsito que se ha visto fuertemente impedido
y paralizado mediante distintos mecanismos dilatorios del Estado y de
manera frontal, por las masacres y el destierro generado por los agentes
de la guerra, con sus intereses econmicos de explotacin y saqueo.
El multiculturalismo de Estado y la multiculturalidad que promueve, como una de las variantes discursivas de la interculturalidad conservadora, sirve de contexto poltico ideolgico y de velo al tiempo, a la peor
327
crisis humanitaria que ha vivido la poblacin afrocolombiana, por lo menos desde la segunda mitad del siglo XX. A la exclusin estructural que
padecen estas poblaciones, representada en los ndices ms bajos del
pas en cuanto a calidad de vida, en conjunto con las comunidades indgenas; estando en todos indicadores por debajo de la media nacional
el 80% de la poblacin sin posibilidades de cumplir la totalidad de necesidades bsicas la situacin de destierro, masacre y confinamiento
continuado, los coloca en una situacin de total vulnerabilidad, agudizando su empobrecimiento, en la medida en que cercena sus posibilidades
productivas y desarticula sus ncleos sociales y culturales.
328
Debemos tener plena consciencia, de que nunca sabremos

las dimensiones reales de este drama humanitario a travs de las cifras, la diatriba por ellas entre las entidades del Estado encargadas de
la atencin a las vctimas, las entidades internacionales en defensa de
los derechos humanos y las cifras sustentadas por las organizaciones
del movimiento social, as lo revelan. A las alarmantes diferencias en
los volmenes de afectacin humana, que representan los intereses en
disputa, las dificultades del registro y la estrategia de subregistro de la
problemtica, implementada por estas entidades del Estado, como una
poltica de invisibilizacin y encubrimiento de etnocidio genocida; operado desde que avanz en firme el proceso de titulacin colectiva de los
territorios prevista por la ley 70 de 1993, se suman los emplazamientos y
confinamientos generados por los grupos armados, que impiden la movilidad y restringen el acceso de vveres y alimentos a los territorios. Es
un tipo de secuestro que nunca deja evidencias entre las violaciones de
los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
En el marco de esta socioantropologa de la mentira y el eufemismo; de hacer parecer lo que no es como si fuera, en que se han especializado grupos de funcionarios expertos, las cifras que se presentan
slo ilustran tenuemente una realidad, a la que la poblacin colombiana
parece haberse acostumbrado, normalizando su mirada sobre el horror y
el crimen colectivo generalizado y las imgenes que produce en las ciudades, el harapiento y mendigo personaje llamado con cierta indiferencia
y desdn; desplazado y que aqu y como lo he insistido en otros trabajos,
prefiero llamar desterrado, por que enuncia una condicin histrica de
larga duracin; la condicin permanente de despojo de la dispora afro en

Colombia y el mundo.
Con base en datos de la Red de Solidaridad Social del 2001, se
constata cmo la guerra focaliz sus intereses en el Pacifico; entre los
37 municipios que expulsaron en el ao 2000 el 75% de la poblacin
en el pas, 8 municipios se encuentran en esta regin, distribuidos los
contingentes poblacionales de la siguiente manera: en el departamento
del Choc; Medio Atrato 3.289, Ro Sucio 3.155, Quibd 2792, El Carmen
de Atrato 1.616, Jurad 1.287. En Antioquia; San Juan de Urab 2.740, Mutata 1.596. En el Valle del Cauca; Buenaventura 3.800. Para un total del
16.30%, lo cual no significa que todos sean afrocolombianos, pero s que
sus territorios son azotados por la violencia y el terror, como lenguaje
emergente que se impuso codificando una nueva realidad de oprobios.
Al momento de preguntarse por la etnia para el mismo ao, se
considera que de las 53.280 personas a las cuales se identifico, el 19%
son afrocolombianos, es decir 10.100 y el 3% a la poblacin indgena, o
sea 1.542. Otro grupo de intelectuales con base en la misma fuente oficial
de la Red de la Solidaridad Social, estima que para el segundo semestre
del 2000, el porcentaje de afrocolombianos podra llegar a ser el 30% del
total en Colombia, es decir 128.843 personas.
Con el Gobierno de los dos periodos presidenciales de lvaro
Uribe Vlez (2002-2010), la Red de Solidaridad Social pas a llamarse Agencia Presidencial de Accin Social, en su Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD), encontramos que en el 2003, la poblacin
afrocolombiana representaba un 6% del total nacional de desplazados,
mientras en el 2007, se haba algo ms que duplicado con un 14%, acorde con el discutido censo del 2005, que minimizo al mximo el peso de
esta poblacin en el conjunto del pas, cuya consecuencia inmediata fue
producir un efecto de reduccin de la catstrofe humanitaria en sus territorios y, la consecuente desactivacin de las exigencias de calidad de
vida, con base en su participacin efectiva por su volumen; en otras palabras, se concret un trabajo de minorizacin tnica, a travs del juego
de las estadsticas. En este inhumano y macabro juego que recuerda las
antiguas tcticas de los traficantes de africanos, para menguar la evidencia de la magnitud de su crimen, la poblacin afrocolombiana representa
329
330
4.311.7572, de sta entre 1997 y el 2007, se habra expulsado de sus territorios 140.266 personas, es decir un 10%.
desarrollo, encubriendo por lo dems, el nmero de desaparecidos, sobre

los cuales no se ofrecen datos en este documento.
Distintas son las imgenes construidas por la Asociacin de

Afrocolombianos Desplazados (AFRODES), fundada en 1998, como
respuesta a este embate sangriento. En la misma dcada 1997-2007
considera que 294.842 fueron expulsados de sus territorios colectivos,
416.566 de los municipios con poblacin afrocolombiana mayoritaria y
764.373 de los municipios de mayor concentracin de poblacin afrocolombiana. Pero adems el documento analiza la extrema vulnerabilidad
e imposibilidad para el acceso a empleo, educacin, salud, vivienda y en
general para los servicios pblicos y el goce de sus derechos. Estos se
encuentran totalmente vulnerados, una situacin de extrema precarizacin de la vida individual, familiar y comunitaria.
Segn informe de la Contralora General de la Repblica, la Defensora del pueblo y la Procuradura General de la Nacin (2012), Buenaventura es el municipio con mayor nmero de desplazados en el pas, si
se tiene en cuenta que desde 1997, cuando hicieron ingreso los paramilitares hasta el 2011, se registran 72.797 personas. Por lo que representa
la mayor crisis humanitaria colombiana. El Servicio Jesuita a Refugiados
(Colombia), en su informe para el mismo ao, seala que se produjeron
9 desplazamientos masivos, 5.242 familias despojadas de sus hogares,
pero adems reclutamiento a menores, abuso sexual a las mujeres y feminicidios, perpetuados por estos grupos, como parte central de su amedrentamiento.
En el ao 2009 la cifra oficial de desplazados en Colombia era

3.073.010 personas, es decir, 695. 354 hogares a Mayo, siendo ste por
su volumen, el segundo desplazamiento interno ms grande del mundo. Para organismos como el CODHES, la cifra puede superar los cuatro
millones. Sin embargo no se puede estimar aproximadamente cuantos
son afrocolombianos y cualquier clculo con base en las tendencias anteriores, resultara exageradamente arriesgado.
Pero en los 17 aos sin tregua que lleva este etnocidio, las consecuencias son mayores. Segn la Red Nacional de Informacin entre
enero y el 31 de agosto de 2013, se han desplazado 4.670 personas. La
Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas
(OCHA), en su informe afirma que entre el 9 y el 11 de noviembre de 2013,
fueron expulsadas de sus hogares 2.845 personas, 853 familias, pertenecientes a 8 barrios, todos habitantes urbanos de los territorios ganados al
mar, comunas 3 y 4, sin atencin humanitaria al momento del informe3.
Para el caso de Buenaventura, principal puerto de Colombia, ubicado en el Pacifico, donde se ha focalizado este etnocidio con toda su virulencia, las cifras de asesinatos son ms que elocuentes, segn el Auto
005 de 2009, de la Corte constitucional, con base en informacin de la
organizacin Proceso de Comunidades Negras (PCN), se registra que entre el 2000-2006 se asesinaron 559, 534, 455, 467, 428, 443 y 592 personas respectivamente, de acuerdo con las cifras oficiales de las autoridades en Buenaventura, siendo este puerto en el 2006, la ciudad ms
violenta del pas, con una tasa de 138 homicidios por cada cien mil habitantes, a lo cual se sumaron 38 atentos terroristas con bombas, petardos y granadas. Entre 2007 y 2008 se habran asesinado 797 personas.
Aunque ilustrativa las cifras, no revelan la profundidad del magnicidio en
2 Ver S, Arboleda Quionez, Los Afrocolombianos: entre la retorica del multiculturalismo
y el fuego cruzado del destierro, en Journal of Latin American and Caribbean Antropology,
The University of California Press, vol 12, num 1, 2007, pp 213-222..
Los contornos en claro/oscuro

Las comunidades afrocolombianas
Para las comunidades afrocolombianas la consulta previa presenta un doble registro:
1. Se visualiza como una esperanza, en el ejercicio de sus derechos, enfatizando el liderazgo colectivo-comunitario, este proceso debe
afianzar el vitalismo ancestral telrico, ligado los territorios, que da cuenta
de lo que podemos llamar un compromiso ancestral, articulador del com3 Para mayor profundidad ver S Arboleda Quionez. El etnocidio que se est cometiendo
en Buenaventura. Revista Razn Pblica, Bogot Abril 28 de 2014.
331

plejo entramado entre la inmanencia y la trascendencia que comporta
este grupo humano.
El compromiso ancestral, entendido desde este pensamiento
propio, como la responsabilidad colectiva presente y futura, con las generaciones venideras o renacientes, como se les denomina regionalmente en el Pacifico sur, se precisa; debe ser la actitud de los actores comunitarios que les ha correspondido enfrentar esta situacin, al igual que
a los antepasados, los ancestros, les correspondi el compromiso de
trabajar por la libertad y legar como herencia para todos, el territorio que
ahora ocupan. La actitud comprometida, con los riesgos que ello implica,
debe manifestarse en el desarrollo de estrategias y acciones concretas
que articulen esfuerzos internos y externos, con el objeto de transformar
la realidad en su favor.
Lo anterior brinda lgicas diferenciadas del vivir en conflicto, con

relacin a otros grupos humano y est sostenido y dinamizado por las
suficiencias ntimas. Resaltando que pese a las carencias que subraya
la nocin de resistencia, encontramos en ese marco, prcticas y pensamientos que subvierten desde la cotidianidad, los propsitos de reduccin vital del sujeto, operado por las hegemonas en el poder.
332
Las suficiencias intimas remiten al cmulo de experiencias y valores siempre emancipatorios, que comporta un grupo, pueden ser entendidas de manera ms precisa, como el reservorio de construcciones
mentales operativas, producto de las relaciones sociales establecidas
por un grupo a travs de su historia, que se concretan en elaboraciones
y formas de gestin efectivas, verbalizadas condensadamente, como
orientaciones de su sociabilidad y su vida en espacios y tiempos especficos. Son suficiencias, en la medida en que no parten de las carencias,
sin negarlas, sino que insisten ante todo en un punto de partida positiva,
vivificante para el individuo y su comunidad, no propiamente en una actitud reactiva permanente frente a los otros.
Estas dimensiones culturales desde la autonoma y lo propio son
centrales como se reconoce en el nuevo pensamiento jurdico, a la hora
de pensar el derecho propio y la justicia comunitaria, que est en juego
en la consulta previa y el consentimiento informado. Es desde esto luga-
res en la mayora de veces intangible para los externos, que se articula

la lucha para perpetuar la vida, la existencia en condiciones de dignidad,
superando la clandestinizacin pblica que han sufrido histricamente
(Arboleda, 2007; 2011.)
La consulta previa en este sentido habilita horizontes posibles
de recreacin y creacin de una economa de la dignidad y la re- existencia (Alban, 2008), con importantes niveles de exterioridad al capitalismo;
prcticas y pensamiento de conexin fluida con la naturaleza.
2. En el segundo registro, la consulta previa por parte de los afrocolombianos, se percibe como un haz elegante del proceso de etnocidio-genocidio con su faceta de masacres, destierro prolongado, destruccin
cultural y de sistema de conocimientos que han perpetuado la biodiversidad; es la falsa cara positiva que quiere mostrar el multiculturalismo de
Estado. Se aprecia como una constatacin del dicho popular: las leyes
se hicieron para violarlas. En este registro, la consulta previa no motiva
el exterminio, no es la causa, pero s contribuye a que se acente, desde
luego no como elemento exclusivo, pero en la articulacin comunitaria y
poltica para su exigibilidad, el liderazgo colectivo afrocolombiano entra
en una zona ampliamente peligrosa, de riesgo manifiesto, en que muchos lderes han perdido su vida.
Esto que parece contradictorio, hace parte de los pliegues e intersticios de una realidad ensangrentada, en que cada minuto est en
riesgo la vida en su integralidad planetaria y csmica, la persona, la familia. Es la cotidianidad de la indignacin im/potente, ante la destruccin de
sus habitantes, a travs de una mquina de guerra de la cual no se tena
antecedentes, en la sucesin de los mltiples despojos vividos desde
la trata trasatlntica, pasando por varias hecatombes en Colombia: la
guerra de los 1000 das que cerr el siglo XIX y abri el XX, la violencia
de 1948, la prdida de los territorios en el norte del Cauca desde los aos
50s a manos de los propietarios de ingenios de caa en expansin, la
prdida de Chambac en Cartagena y dems territorios ancestrales afrocolombianos tanto rurales como urbanos, cuya lista por dems amplia,
resulta ms que dolorosa.
333
La gestin de un nuevo actor
En este contexto se est fraguando, gestando y gestionando por

parte del Estado y las empresas transnacionales, a travs de ONGs nacionales y de cooperacin internacional con sentido capitalista neoliberal, un segmento poblacional afrocolombiano, una capa funcional a sus
intereses, con rasgo de clase media, basados en una visin individualista,
que privilegian las bondades de la vida urbana en desdn de los sujetos
rurales, y a travs de diversos mecanismos abiertos o encubiertos, se
oponen activamente al liderazgo colectivo, bajo el discurso en boga de
la necesidad de un lder eficiente, inclusivo, moderno, con capacidad de
emprendimiento y empresarial. Atributos que sealan ausentes en la tica colectiva y, que por lo tanto, supuestamente, es lo que requieren las
comunidades para vivir mejor y superar su exclusin.
334
Estos lderes funcionales a las empresas nacionales y transnacionales, en los procesos de consulta previa, se asignan la representacin,
usurpada con la ayuda de estos capitales, copan los espacios de representacin afrocolombianos conquistados por la ley 70/93, es ms, crean
nuevos espacios y un paralelismo competitivo y fragmentador en connivencia con el Estado; como se puede observar en la actual situacin, con
relacin al vaco jurdico originado por el ejecutivo, para la representacin
legitima y legal de las comunidades; asunto que intenta dirimir la Corte
Constitucional a travs de peritajes en consulta a los centros, institutos,
grupos e instituciones de investigacin del pas, especializados en comunidades afrocolombianas, mediante providencia del 2 de Mayo de 2014,
ante la clara vulneracin del derecho a la consultada previa que representa
la aplicacin de la Resolucin 121 de 2012, expedida por el Ministerio del
Interior. En que hace un llamamiento a la conformacin de una representacin transitoria de las comunidades afrocolombianas, en manos de los
consejos comunitarios con ttulos colectivos y los representantes raizales
de San Andrs y Santa Catalina, para los procesos de consulta en proyectos estratgicos que afectan la vida y los territorios de estas comunidades.
En tal situacin la corte orden suspender transitoriamente la
resolucin, mientras se pronuncia de fondo para resolver las mltiples
ambigedades jurdicas generadas por el ejecutivo, que entraban el desarrollo de los procesos de consulta. Lo cual muestra la profunda frag-
mentacin en el liderazgo y polarizacin inducida entre lderes y lideresas

desarrollistas y colectivistas ancestrales, de que venimos hablando,
como consecuencia de los intereses econmicos y polticos en juego.
Dichos lderes en su mayora profesionales universitarios, se
constituyen en mediadores que facilitan la cooptacin, el engao y la justificacin de la barbarie. Su emprendimiento de manera prctica consiste
en viabilizar una re-edicin del colonialismo interno y el desgarramiento
comunitario. El neoliberalismo crudo en esta zona de exclusin y marginalidad estructural histrica, mantenidas en la inercia por el racismo y la
discriminacin, da forma a funcionarios afrocolombianos jvenes para
suavizar sus fauces ante las vctimas, creando confusin, mitigando de
paso ciertas acusaciones y sealamientos ante la comunidad internacional. De tal suerte que la imagen construida, muestra que entre estas
comunidades unos son verdugos de otros, el problema entonces es de
simple organizacin interna. Vale recordar que con sus particularidades
contextuales para el caso argelino y en general africano, este asunto ya
haba sido planteado por Fanon (1973).
Desde luego, lo anterior sugiere una caracterizacin y una comprensin ms profunda de sus implicaciones; preguntas como cuales
son las organizaciones que lo promueven, sus propsitos formales, sus
agendas, quienes conforman esa capa o segmento social funcionalizado; su procedencia, edades y formaciones, etc; delinea un proyecto de
mayor envergadura, aqu slo lo dejo sugerido para este caso, pero como
sabemos est siendo comn a muchas regiones en el mundo, en estos
tiempos de multiculturalismo neo-extractivista.
El gobierno y los empresarios

Para el ejecutivo y la mayora del legislativo colombianos, la consulta previa es un problema, un escollo que se debe superar para atraer
la inversin extranjera y facilitar la inversin nacional, de ah que frecuentemente se vulneren los derechos colectivos, pero en general la totalidad
de derechos, mientras se simula preocupacin por garantizarlos; desde
este mecanismo, el simulacro como poltica, mantiene una retrica de garanta de derechos y ejercicio de la democracia atravesada por la libertad
de opinin.
335

Retricamente se garantiza el derecho democrtico a la participacin, cuando en las acciones otorgan concesiones y licencias para
explotar territorios ancestrales sin ningn tipo de consulta; el desarrollo
promovido por el Estado bajo la metfora anacrnica de las locomotoras,
violenta con total indolencia e indiferencia el derecho a la autodeterminacin de estas comunidades, en plena complicidad con los empresarios.
Son los matices de un Estado etnofgico y etnocida. De ello da cuenta el
siguiente comunicado expedido por el Proceso de Comunidades Negras
(PCN) y las Comunidades Indgenas en Julio del 2012:
Las Comunidades Negras y Pueblos Indgenas alertamos a la sociedad
colombiana y a la comunidad internacional de las profundas violaciones
a los derechos humanos y atentados contra la diversidad e integridad
tnica y cultural de la nacin que el gobierno nacional viene realizando,
violando sistemticamente el DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA, contenida en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por
Ley 21 de 1991 y desarrollada en diferentes sentencias de la Corte Constitucional.Este derecho es adems unaherramienta determinante para
que los grupos tnicos puedan proteger sus territorios y con ello un ambiente sano para s y para la humanidad.
Esto se fundamenta, entre otros, en los siguientes hechos:
336
1. Se crea una Direccin de Consulta Previa en el Ministerio del Interior

para garantizar el Derecho Fundamental a la Consulta, pero se designa
all personas como el Dr. Rafael Torres para desconocer el derecho y
ponerse al servicio de los intereses de los empresarios. Precisamente
el 18 de mayo/12, en el VII Congreso Internacional de Minera y Petrleo, Convergencia y Desarrollo, realizado en Cartagena, expres a
los petroleros y mineros asistentes: Me siento en familia, que bien!, ()
vine a disertar sobre la consulta previa, de cmo hemos venido mejorando la gestin administrativa en el ministerio para darle los mejores
resultados a este sector.
Pero tambin el reciente decreto 2.613 de Noviembre 20 de 2013,

que oficializa un protocolo de coordinacin interinstitucional al interior
del Estado para atender la consulta previa, este fue inconsulto y restringe
la consulta y la concepcin territorial comunitaria.
A esto se debe sumar lo que se ha confirmado en muchos territorios ancestrales, una vez los grupos armados, especialmente paramilitares, han generado el terror a travs de las masacres y destierros, los espacios son ocupados por los empresarios de la palma aceitera o como est
sucediendo en Buenaventura, por obras de expansin portuaria; de tal
forma que las armas funcionan como la avanzada de la actividad empresarial, anulando de hecho la posibilidad de que se exija y menos que se
lleve a cabo un proceso de consulta previa y con/sentimiento informado.
Quedando claro cul es el rol actual del ejecutivo en relacin con
las comunidades y los empresarios nacionales y extranjeros.
Las ONGs y la Academia

La heterogeneidad que representan estos actores, ante todo por
un lado el escenario variopinto de las ONGs, que como lo he sealado antes, algunas ligadas al sector empresarial; industrial y financiero,
fomentan la desarticulacin comunitaria, a travs de la cooptacin y la
formacin de lderes que rien con los principios colectivos, operando
claramente un proyecto neo-conservador, que promueve de manera
sangrienta en una de sus caretas, el ingreso acelerado al capitalismo y la
dependencia en calidad de famlicos urbanos, a comunidades que antes
gozaban de una relativa autonoma econmica, ambiental y cultural.
Por otro lado encontramos ONGs, que promueven la exigibilidad
y el cumplimiento de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, fomentando, educando y asesorando el liderazgo para
el ejercicio de los derechos tnicos conquistados, y la consolidacin de
agendas, redes y plataformas de defensa, resistencia y lucha de incidencias transnacionales. Este trabajo por la equidad y la justicia social, en la
proteccin de la vida humana y los territorios, con frecuencia es rotulado
como subversivo y asociados a los grupos insurgentes, con lo cual se
deslegitiman las reclamaciones y las denuncias, habilitando la aniquilacin fsica y el exilio cuando menos, de miembros de estas organizaciones
de acompaamientos tanto nacionales como internacionales.
Otras han surgido desde dentro de las comunidades, al fragor
de esta prolongada guerra de exterminio, algunas en territorios de exi-
337
lio, como Bogot, la capital del pas, respondiendo a la expoliacin del

liderazgo comunitario, en trabajo de reagrupamiento y rearticulacin
desde sus suficiencias intimas, desde su compromiso ancestral; tal es
el caso paradigmtico, por sus dimensiones nacionales, de la Asociacin
de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES), arriba indicada; la cual ha
desplegado una importante agenda transnacional, por la Reparacin Histrica Diferencial en tanto eje sustancial de la equidad y la justicia social
en el pas. De esta manera, como una verdadera escuela de aprendizajes
sociales en medio del fuego cruzado, que les ha significado un dolorosos
saldos: varias vctimas entre sus lderes del trabajo local en las regiones,
ha incorporado nuevos repertorios de accin jurdico-polticas, desde una
poltica de la memoria y una pedagoga del derecho para la dignificacin
colectiva, que le han permitido construir solidas alianzas, solidaridades
en la difusin de la problemtica y la gestacin de salidas alternativas
que articulen la voz comunitaria.
338
La confrontacin y el alinderamiento poltico ideolgico es abierta, entre estas distintas facciones de ONGs, que se disputan la intervencin en las comunidades para concitar un cambio en uno u otro sentido,
segn los intereses ya indicado; que desde luego redundan en el significado y el sentido que le otorgan a la consulta previa y el consentimiento
informado, quedando en el centro cual carne de can, siempre la comunidad, con lo cual en muchas ocasiones se agudiza sus vulnerabilidades
en medio de la pugna por la legitimidad de la representacin poltica y las
maniobras en la construccin de la representacin de la realidad.
Las respuestas organizadas desde las suficiencias/resistencias,
por parte de las comunidades a tan dramtica situacin, en un contexto
de relaciones totalmente nuevo, determinado por la lgica del terror y
el silencio, se han fraguado en un nterin que bien podemos denominar
tiempo de aprehensin, entendido como la capacidad creativa, la plasticidad mental, por garantizar la existencia y la reproduccin del grupo, que
ha dado origen a discursividades ensambladas con un contemporneo
conjunto de herramientas que provienen de diferentes disciplinas como
la biologa, la ecologa poltica, las ciencias polticas, el derecho internacional, etc. En este terreno de aprendizaje social acelerado, constreido;
la autonoma y el derecho a la vida se convierte en el ncleo central des-
de donde se exige el derecho a ser consultados, escuchados y decidir su

presente y futuro, en condiciones de libertad y dignidad.
Por su parte las instituciones acadmicas tanto pblicas como
privadas, en la pluralidad de posiciones que tambin les asisten, de manera muy general se puede afirmar que la tendencia ha sido convertir
la consulta previa en un objeto de estudio, especialmente por las facultades de derecho, ciencias polticas, antropologa y filosofa, entre otras
disciplinas; este fenmeno se ha convertido en un verdadero campo de
indagacin interdisciplinaria, desde el cual se ha desarrollado cierta militancia intelectual, de un lado y de otro, ha incidido en los planes de estudio de varias universidades con la construccin de ctedras, materias
electivas, creacin de grupos de investigacin, eventos, etc.
Desde el punto de vista de los profesionales o expertos, sabemos que hay un trfico fluido entre las ONGs y la academia, manteniendo sus especificidades en cuanto a las prcticas intelectuales propias de
su naturaleza, sin embargo se puede observar como consecuencia de dicho transito de profesionales y de los dilogos con lderes comunitarios,
como las fronteras prcticas cada vez son ms porosas y se desdibujan,
siendo muy frgiles y flexibles, consecuentemente los discursos tanto
de la academia como de estas organizaciones no gubernamentales, se
interceptan y asimilan con mucho dinamismo. Incluso, co-produciendo
como parte de la sociedad civil, muchos eventos y posicionamientos tanto crticos a favor de las comunidades como tambin en contra.
Lo anterior como es lgico, requiere de una puntualizacin e indagacin mucho ms detenida y sistemtica, que tenga en cuenta incluso el importante rol de la iglesia catlica, presente en varios territorios
de comunidades afrocolombianas, decisiva en la difusin y la denuncia
de este etnocidio, especialmente a travs de su campaa de medios y
productos audiovisuales de libre acceso en la internet, tal es el caso de
los exitosos esfuerzos de la arquidicesis de Quibd, en el departamento
del Choco y del obispo de Buenaventura. Esto constituye una importante beta de trabajo de investigacin.
No obstante, en conjunto para la academia, la consulta previa y
en general los derechos colectivos tnicos y la justicia colectiva brinda
339

una oportunidad pedaggica para construir una renovada democracia,
con base en una opinin pblica informada, seria y responsablemente;
nuevos sentidos de lo pblico en que la pluralidad sea la impronta rectora, para desde sta, incidir en la transformacin social con equidad y
justicia histrica, en el paso de una sociedad multicultural, a una sociedad
basada en la interculturaliad como sentido comn de convivencia.
Con estos elementos apenas he esquematizado el campo disputa por los sentidos de la consulta previa, pasar ahora al segundo punto,
arriesgar alguna ruta de anlisis a manera de cierre comprensivo.
Pinceladas para la indagaindignacin

policrofonica
340
Lo que estoy presentando es una de las estrategias del multiculturalismo constitucional, que combina etnocidio y etnofagia, como bien
lo ha planteado el profesor Daz-Polanco (2006), su acentuaciones dependen del contexto especfico, qu tan hostil resulte a sus objetivos, que
tanto reclamen o exijan derechos como la consulta previa. Queda claro
que a mayor exigibilidad mayor violencia armada, para lo cual Colombia
con su largo conflicto armado es un contexto ms que prspero, ya que
mucho del destierro se asigna al traslado del conflicto armado, ocultando
el racismo estructural y el proyecto de despojo re-colonizador de fondo.
Para esta racionalidad colonizadora resulta inaceptable que las
zonas consideradas y representadas de no existencia digna, de no palabra, de silencio histrico emerjan con voz potente, muestren decisin; se autorepresenten y se conciban como todo lo contrario. Entonces
se deben silenciar, deben regresar a su estado natural, tal como han sido
imaginadas, fabricadas y representadas.
Este es un gran nudo en la consulta previa; supone que da voz,
validez a la agencia, legalidad a la accin dignificante y habilita una
osada si se piensa desde la racionalidad dominante hegemnica; por
lo tanto, se debe controlar el posible desbordamiento social que insina
o consigue. Es impensable que los sin voz, se transformen en voceros,
en apalabrados de un momento a otro y sin comprensin clara para la
blancocracia o los emblanquecidos en el poder.
El dilogo que supone y propone la consulta previa, avizora

transformar la democracia representativa y formal, constituyendo un elemento esencial que la torna en posibilidad de concretar con mayor dinamismo y realidad la participacin consagrada constitucionalmente, para
avanzar hacia una democracia decisoria para los pueblos y grupos tnico
ignorados. La decisin es sobre el presente y el futuro. Lo cual es cuando
menos, una radicalizacin de las posibilidades democrticas, en nuestros
Estado-nacionales modernos perifricos.
Lo anterior supone un reto a la interculturalidad. Al dialogo intercultural critico, es de hecho un movimiento hacia la descolonizacin,
el solo supuesto de que se debe dialogar con esos otros etnizados; la
obligatoriedad de que sean consultados para su con/sentimiento, esta
intervencin formal en las asimetras cannicas por el colonialismo euroccidental en el ejerci del poder, en estos tiempos, constituye una amenaza al establecimiento, alumbran rutas de posibilidad esperanzadoras.
En el mismo sentido como lo ha planteado Boaventura de Sousa
Santos(2010), los excluidos, las zonas cegadas de decisin, hasta tienen
derecho a tener pasado, aunque tergiversado, lo que les est negado es
el derecho a tener presente y futuro desde su propia perspectiva, desde
sus sistemas de pensamiento y accin(pensaccin), desde sus deseos,
sueos, aspiraciones. Les est negada la autonoma, la autodeterminacin. Asunto en que nos insistieron a lo largo de sus obras, entre otros, el
Antroplogo mexicano Guillermo Bonfil Batalla y el escritor colombiano
Manuel Zapata Olivella, faros de las rutas de la indagaindignacin policrofonica, senderos abiertos por los millones de sujetos im/potentes,
para avanzar en renovadas formas de vivir y comprender la realidad, en
estos tiempos de despojo incesante.
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Obra composta em Papyrus e Sansation

e impressa em papel plen 90g/m3.

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