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DERECHO ADMINISTRATIVO

Apuntes de Derecho Administrativo Peruano


por el Dr. LUIS ALBERTO GAZZOLO

El Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo


Ambas ramas del Derecho nacen del Dere.cho Pblico; estn por con..
siguiente ntimamente ligadas; pero tienen caracteres que las diferencian. El
Derecho Administrativo es quizs la rama menos cristalizada del Derecho.
Ello se debe: 19 a ser de origen ms reciente que el Derecho Constitucional
y no haber alcanzado idntico grado de sedimentacin; 29 a que las insti..
tuciones dministrativas estn ms estrechamente ligadas a los cambios de
la vida moderna.
En los ltimos veinte aos el Derech~ Administrativo ,!)eruano, ha ex..
perimentado cambios sustanciales al promulgarse entre otras, las siguientes
leyes: Estatuto y Escalafn del Servicio Civil, la Caja de Pc!",siones, el Rgimen de jubilacin para las mujeres, la ley de Electricidad, la ley de Promocin Industrial y la de Derechos de Autor. Estas leyes suponen un con..
siderable avance en relacin con las leyes anteriores sobre las mismas materias.
Bonnard sostiene, que la diferencia entre el Derecho Constitucional y
el Administrativo, radica en que el primero es eminentemente poltico, mien ...
tras que el segundo es tcnico; pero seala al mismo tiempo que el Derecho
Constitucional contiene normas superiores.
El Derecho Constitucional es la base del Derecho Administrativo. La
ConstHucin decide cmo se organiza el pas. El Derecho dministrativo
desarrolla los principios fundamentales establecidos en la Consti - ~... Hav
pues una estrecha relacin entre ellos, -que Savigny capt magistral y objeti....
* . Catedrtico Principal de Derecho Rural de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Antiguo Catedrtico de Derecho Administrativo y de Derecho Rural en la Facul~
tad de Derecho de la Universidad Catlica del Per.

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vamente, al sostener que la relacin entre estas dos ramas del Derecho se
asemeja a una escala en la que los peldaos ms altos estaran folrmados
por e] Derecho Constitucional y los ms bajos por el Derecho Administrativo.
Renard en cambio, seala una cudruple diferenciacin entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo:
19.- Por !la Superioridad.- Porque las instituciones de Derecho Consti.tucional estn en un plano muy superior, es decir sobre sus similares
de Derecho Administrativo. Esta distincin, sin embargo no es muy
eficiente, puesto que hay actos administrativos muy importantes, que
no quedan a la zaga de los actos constitucionales.
29,- Por la inestabilidad dell Derecho ConstitucionaL-Las Instituciones
de Derecho Constitucional varan o cambian, lo que no sucede frecuentemente con las institudones de Derecho Administrativo. Las
. formas de Gobierno de los Estados han variado a travs del tiempo,
mientras que el Derecho Administrativo trata de mantener sus insti ...
tuciones.
,
39,- Por la Tcnica.-En el Derecho Administrativo es fundamental la tcnica, el funcionario debe ser un tcnico o conocedor a fondo del ramo
respectivo de la Administracin que se halla a su cargo, mientras que
dentro del mbito del Derecho Constitucional, que marcha muchas
veces al ritmo de las tonalidades de la poltica, no importa la tcnica.
As dentro de esta esfera, puede darse el caso que un Ministro de
Guerra o de Agricultura sea un dentista o un abogado, es decir un
profesional que est al margen de la tcnica militar o agrcola.
49.- Por la Pdltica.-Porque ella predomina en el Derecho Constitucional, lo que no sucede en el Derecho Administrativo, donde predomina
la tcnica. El Derecho Administrativo es como un motor que conti ...
nuamente est en funcionamiento; nada detiene su marcha. En cambio el Gobernante dentro del campo constitucional acta a b~se de
grandes impulsos que pueden ser detenidos o transformados por las
contingencias de una revolucin. Esto no sucede en la maquinaria ad ...
ministrativa la que contina su marcha, a pesar de las cJ;isis profun ...
das que experimente la Nacin.

Importancia del Derecho Administrativo


Bielsa sostiene que: "As como el Derecho Civil es el De; echo Privado
Comn, el Qerecho Administrativo es hoy, realmente el Derecho Pblico
~-~~: en efecto, no existe en la actualidad campo de actividad en que
-ri p-articular no tropiece con organismos e institutos del Estado. El comer...
ciante, el productor, el industrial, el que conduce un auto y 'el simple peatn.
necesitan conocer no slo la legislacin tributaria y social, sino las diversas

Principios de Derecho Administrativo. Rafael Bielsa. Pg. XV.

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DERECHO

disposiciones administrativas que gMardan relacin con sus respectivas actividades. El que gua un automvil debe conocer y someterse a las prescrip ...
dones administrativas concernientes al trnsito; el ingeniero constructor debe
conjugar su proyecto con las disposiciones del Reglamento de Construccio ..
nes (aprobado por Resolucin Suprema 112 del6 de Junio ~e 1952); la ins,..
talacin y ubicacin de una fbrica debe igualmente estar en- consonancia
con las leyes administrativas pertinentes.
Por eso, con razn expresa el profesor Guillermo Varas: "El Derecho
Administrativo interesa, no slo a los profesi,onales sino a todos los dudada ...
nos, porque la intervencin del Estado los envuelve a todos en una estrecha
y complicada red, ponindolos en relacin con los diversos organismos y ser..vicios pblicos r~.
Hace poco en nuestro pas y, en especial en Lima y Callao, se han instalado infinidad de fbricas de harina de pescado y pesqueras cuyo fundo-:
namiento en gran escala ha desatado una ola ftida que ha envuelto a nues ...
tra Capital y balnearios. Hubo das en qti~ el vecindario no pudo dormir
debido a estos malos olores. Las infinitas protestas aumentaron en tal forma,
que tuvo que intervenir el Estado para solucionar uno de los tantos proble ...
mas que huelen mal en nuestro pas. El Gobierno nombr una Comisin para
que estudie el caso, llegndose a la conclusin de q-ue dichas fbricas deban
de proveerse de aparatos desodorantes. He aqu, un caso objetivo de la im ..
portancia del Derecho Administrativo. Esa relacin o vinculacin cristali ..
zada en una protesta del vecind~rio, hizo que el Estado interviniese con un
acto administrativo que dispona que las fbricas existentes se proveyeran
de aparatos desodorantes y no autorizndose en lo sucesivo la instalacin
de nuevas industrias de pesca en las cercanas de Lima y Callao.
Exposicin y Crtica de las Diversas D~iniciones del Derecho Administrativo
Existe divergencia entre los autores para definir el Derecho Admin!s ..
trativo. Por eso es que tratamos de revisar las diversas definiciones a travs
c:Le las diferentes escuelas o tendencias que han impreso su huella en dicha
rama del Derecho. As por ejemplo existe: un criterio legalista, un cd.terio
del Poder ejecutivo, un criterio de las Relaciones Jurdicas, una tendencia a
definir en funcin de los Servicios Pblico3 y uno que identifica al Derecho
Administrativo con los fines del Estado.
19-Criterio Legalista.~ Los tratadistas que sostienen esta tendencia ven
al Derecho Administrativo como "un conjunto de leyes administrativas que
tienen por objeto la organizacin de la administracin". Esta
e~ icin es
equivocada: 1Q porque lo definido debe ser ajeno a la definicin y 29 p
que concreta el contenido del Derecho Administrativo a la 1ey positiva; y

Derecho Administrativo, pg. 9.

APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO PURUANO

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un conjunto de leyes no es Derecho, pues ste implka principios fundamen-ta'es, ordenamiento y sobre todo sistematizacin de Instituciones. La definicin enmarcada dentro del crfterio legalista responde a la primera etapa
del desarrollo del D~recho Administrativo.
211 . - Criterio del Poder Ejecutivo.-Es sostenido por el tratad,ista es-pa!ol Santa Mara de Paredes, quien define al Derecho Administra~ivo:
"Como el Derecho referente a la organizacin, funciones y procedimientos
del Poder Ejecutivo...
Este criterio tampoco es aceptado, pues, si bien es cierto que el Poder
Ejecutivo realiza actos de administracin, existen entes y an otros poderes,
como el Judicial y el Legislativo, que tambin realizan ese tipo de funciones.
3Q -Criterio de las Relaciones }urdicas.-Segn esta tendencia el Derecho Administrativo "es el conjunto de normas jurdicas que regulan las
relaciones entre el Estado y los particulares". Mayer, Fleiner y LaferJri~re
mantienen esta opinin. Pero, como bien dice el tratadista argentino Ville ...
gas, el concepto de las _relaciones jurdicas no es errneo, en una definicin,
mas s insuficiente, por cuanto esas mismas relaciones jurdicas se presen...
tan tambin en el Derecho Constitucional, en el Penal y en ~1 Derecho Pro ...
cesal.
4'1.- Criterio de los Servicios Pblicos~-Considera al Derecho Administrativo como el "conjunto de normas reguladoras de los servicios Pblicos''. Son partidarios de este criterio Duguit, Jeze y Ro11and. Es indiscuti ..
ble que este criterio no es errneo, pues en el Estado moderno la satisfaccin de las necesidades colectivas se lleva a cabo mediante los servicios p.blicos. Pero el Derecho Administrativo no se agota en los servicios pblicos,
puesto que existen necesidades colectivas que no son cumplidas por los ser ...
vicios pblicos.
59 .-Criterio que identifica el Derecho Adi.inistrativo con los fines ~1
Estado.-Sus partidarios son Meyer y Orlando quienes sostienen que el
Derecho Administrativo es el conjunto de principios que regulan la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. Como se constata claramente, este criterio adolece del grave error de unir nuevame:1te el Derecho
Administrativo con el Derecho Constitucional, ya que quien tiene la fun.cin de realizar los fines del Estado, es el Derecho Constitucional.
Hemos revisado, pues, los principales criterios que existen para definir
el Derecho Administrativo, inclinndo;,_os por la definicin del tratadista ar ...
gentino BenJamn Villegas Basavilbaso, ya que parece encerrar los caracteres ms saltantes de esta disciplina. Dicha definicin es como sigue:
"El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y de principios
de Derecho Pblico que regulan las relaciones entre los entes pblicos y los
~ulares o entre aquellos entre s, para la satisfaccin concreta, directa
e inmediata de las necesidades colectivas, bajo el orden jurdico estatal" 3

s Derecho .Administrativo. Tomo 1, pg. 77.

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DERECHO

La Ciencia de la Admlnistradn y el Derecho Administrativo


Se ha negado y sostenido la existencia de la Cien~ia de la Adminis~
tracin como autnoma o independiente del Derecho Administrativo, por
eso trataremos de precisar sus diferencias.
Durante mucho tiempo se sostuvo, siguiendo las enseanzas de Perra~
ris, que concerna a la Ciencia de la Administracin el estudio de la activi ..
dad social del Estado y al Derecho Administrativo el estudio rl,e la actividad
jurdica. Otros siguiendo los lineamientos de h doctrina francesa, entendie..
ron la Ciencia de la Administracin como el estudio de los principios gene.rales y abstractos del Derecho Administrativo, mientras que la Ciencia de
la Administracin tendra como objeto principal el derecho positivo.
La doctrina ale.mana ha conside~ado a la Ciencia de la Administracin
como disciplina poltica; mientras que otros tratadistas, entre ellos Presutti,
consideran que la poltica tiene como tarea el determinar los fines del Es..
tado y la Ciencia de la Administracin estudiar los medios necesarios para
conseguir dichos fines ..
Bi. tratadista argentino Bielsa admite la autonoma de la Ciencia de la
Administracin; nosotros simplemente sealaremos las diferencias ms sal ...
tantes entr~ ella y el Derecho Administrativo:
19 .~ La Ciencia de la Administracin es un conjunto de princ1p1os o de
normas que orientan la actividad del Estado; el Derecho Adminis..
trativo, en cambio, es un conjunto de principios que obligan y no de
preceptos que orientan.
29.- La Ciencia de la Administracin estudia aquello que debe ser, mien.tras que el Derecho Administrativo estudia cmo son las lnstitucio~
nes y no cmo debern ser; y
39 . - La Ciencia de la Administracin pone en relieve la tcnica; el De~
recho Administrativo es eminentemente jurdico.

El tratadista Giannini considera el "Aparato Admirstrativo" como


nocin de Ciencia de la administracin 4 Hay una Administracin.-Activi ...
dad, frente a un Aparato Administrativo. En el campo cient1fico de la or.ganizacin, se entiende por "Aparato .. un complejo organizado para la pro ..
duccin de bienes o servicios, tal por ejemplo: el Ejrcito, la Universidad o
el Seguro Social del Empleado o del Obrero. Estos organ'smos presentan
diferencias notables; pero tienen un denominador comn o nexo que es el
"Aparato" o sea constituyen complejos organizados de prestaciones perso.nales y de servicios. Para Giannini pues. la nocin de Aparato Adminis.trativo pertenece al campo de las disciplinas tcnicas y ms an a la e~
de la Organizacin.

Lez.io~i

di Diritto Amministrativo, pg. 5. Milano, 1950.

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-Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas dell Derecho Phllico
Hemos sostenido que el Derecho Administrativo es emi!Jentemente De-recho Pblico, luego es lgico que tratemos de precisar las relaciones que
guarda con las otras ramas del Derecho Pblico:
1Q , - Con el Derecho Constitucional.-Para Lentini la distincin entre ste
y el Derecho Administrativo es clara. Sin t~mbargo, debemos conside-rar al Derecho Constitucional ms que una rama del Derecho PbJi ...
co, la base y el fundamento de todo ~1 amplio campo del D~erecho. Las
dificultades se acentan cuando se trata de delimitar !os confines de
estas dos ramas del Derec'ho, ya que las leyes administrativas emanan
en su mayor parte del Poder Legislativo, es decir de rganos consti.tucionales: por eso Barthlemy afirma que "es en el Derecho Consti ..
tucional donde se encuentran las denominaciones de los captulos del
Derecho Administrativo: uno es el prefacio obligado del otro 5 Con
esto estamos indicando la ntima relacin que existe entre el Derecho
Constitucional y el Derecho Administrativo, que algunos atores, entre
ellos el anteriormente citado, consideran que su separacin y autono ..
ma es ficticia.
2'-\--- Con cl Derecho Proieesal Ovil.- Este Derecho estudia el ordena-miento judicial. Su conocimiento tiene gran importancia porque se-ala no pocas interferencias en el campo del Derecho Administrati-vo. En el ejercicio de la actividad administrativa, se sigue con fre-cuencia un procedimiento, que tiene muchas veces normas. comunes
. a las del procedimiento civil ordinario. As, por ejemplo, dentro de la
ley 4528 de Facultades Coactivas, que es eminentemente ley admi-nistrativa, notamos que, cuando se llega al embargo y al remate en
pblica subasta se aplican las disposiciones procesales que seala
nuestro C. de P. C.
3Q.- Con el Derecho Penal.-Tiene estrecha relacin, sobre todo en Jo
que se refiere a la administracin d~ los servicios penitenciarios, ya
que es al Estado a quien corresponde la tutela de los establecimien-tos penales. De otro lado nuestro Cdigo Penal, tiene precisamente
una parte o Ttulo, en donde se sealan los delitos cometidos por los
funcio_narios y empleados pblicos en el ejercicio de su.: funciones.

Por ltimo, .no faltan tratadistas que sostienen que existe un De-recho Penal Administrativo que impone las penas a los empleados
pblicos, tales como la amonestacin, la multa, la suspensin sin goce
de haber de 1O a 30 das, la cesanta y la destitucin que establece el
art. 86 de la ley 11377 (Estatuto de] Servicio Civil) .

Derecho Administrativo, pg. l.

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DERECHO
://

411.- Con el Derecho Internacional._:_ Hay en realid.ad mltiples interfe,..


rendas de este Derecho en el campo del Derecho Administrativo.
En efecto, algunas normas de Derecho Internacional implican en el
fondo una accin administrativa que los diversos Estados deben ex ...
plicar (Servicio postal, telegrfico, telefnico, ferroviario etc.) o el
ejercicio de funciones. pblicas, tales como las de sanidad martima,
polica fluvial y aduanera, etc. que precisamente por te!ler normas de
carcter internacional no conciernen a la administracin de los es,..
tados considerados aisladamente, sino en cuanto forman parte de la
comunidad internacional.
1

Para terminar, anotaremos que Zanobini en su obra: "Sui Rapporti tra


il Diritto Amministrativo e il Diritto Pena le", sostiene que el Derecho Fi-nanciero o Tributado, es comnmente considerado como parte i~tegrante
del Derecho Administrativo, an cuando en la doctrina y en la docencia uni,..
versitaria se consideran aparte. En cambio, afirma .Giannini que. en materia
de relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho:
"existen infinidad de cursos y manuales que dedican multitud de pginas para
desarrollar este punto. Se trata de uno d~ los tantos problemas fantsticos,
fruto de errores iniciales de los juristas y que siguen arrastrando consigo
por pereza. Las ramas del derecho no son entes cerrados entre las cuales
existan relaciones, sino que son sistemas abiertos, nunca separados, ms bien
unidas las unas con Jas otras con un vnculo igualmente sistemtico. Ningu-na de ellas es separable de las otras, con las cuales constituye un sistema
nico" 6 Sir: embargo advierte el mismo autor que, en el Derecho Adminis,..
trativo, se pued,en aislar algunos sectores, que por razones didcticas o de
ciencia, pueden ser objeto de. estudi sep3rado; verbigracia el derecho Tri-butario, Minero y de Aguas.
A travs de lo expuesto, pues, podemos sealar que el .Derecho Admi ...
nistrativo tiene los siguientes caracteres:
19 . - Es un derecho de formacin reciente, que evidentemente presupone
un Estado de Derecho.
29 . - Es susceptible de continuas y rpidas transformaciones, a tal punto
que se configura como la rama ms cambiante del Derecho. Esto seguramente se debe a que la actividad de la administracin pblica
mira esencial y directamente al inters pblico, estando precisamen-te las necesidades colectivas e individuales sujetas a contnuos cam,..
b~s;

3Q.- A pesar de las relaciones y de las interferencias que tiene con o t r '
ramas del Derecho Pblico y Privado, el Derecho Administrativo es
un Derecho AutnOmo y n de excepcin.

Lezioni di Diritto Amministrativo Volumen I, pg. 1050. 1\lfilano.