PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS

Faculdade Mineira de Direito

CONSELHOS CONSULTIVOS DE PARTICIPAO

POPULAR EM BELO HORIZONTE

Mara Carvalho Luz

Belo Horizont e
2003
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS
Faculdade Mineira de Direito

CONSELHOS CONSULTIVOS DE PARTICIPAO

POPULAR EM BELO HORIZONTE: anlise das normas
jurdicas na perspectiva da Teoria Discursiva do Direito
de Jrgen Haberma s

Monografia apresen t a d a a disciplina

Monografia II para concluso do
curso
de direito, resulta d o
de
pesquisa vinculada ao Progra m a de
Pesquisa Integrada em Direito
PROPID da Faculdade Mineira de
Direito da PUC Minas.
Orienta d o r a: Marinella Machado
Arajo
Supervisor: Srgio Timo Alves

Belo Horizont e
2003

CONSELHOS CONSULTIVOS DE PARTICIPAO POPLAR EM BELO

HORIZONTE: ANLISE DAS NORMAS JURDICAS DA TEORIA DISCURSIVA
DO DIREITO DE JRGEM HABERMAS.

Mara Carvalho Luz

Monografia apresentada ao Programa de

Pesquisa Integrada em Direito,

da Faculdade Mineira de Direito, da PUC- Minas.
Orientad o r a: Marinella Machado Arajo
Supervisor: Srgio Timo Alves

INTRODUO

Verificar se os Conselhos Consultivo s de Participao Popular em

Belo Horizonte, de fato abriram para os cidados a possibilidade de
participarem da gesto pblica do Municpio, assim como rezam a
Constituio Federal, a Lei Orgnica do Municpio e a Lei Municipal n.
8.146 / 2 0 0 0, foi a indagao que gerou este trabalho, focado na anlise da
norma jurdica que os regula.

O que

efetiva m e n t e caracteri z a uma nor m a jurdica, de qualquer espcie, o

fato de ser uma estrutu r a propor cion al enunciativ a de uma form a de
organi z a o ou de conduta, que deve ser seguida de maneir a objetiv a e
obrigatria. (REALE,1981:95)
A justificativa apresentada pelo Executivo para encaminhar ao
Legislativo o projeto de lei que, aprovado, resultou na Lei n

8.146, de

29/12/2000, criando- se a Reforma Administrativa na PBH e um Conselho

Consultivo de Participao Popular em cada uma das nove Administraes

Regionais,

foi

que,

assim,

haveria

um

aprofundamento

do

processo

democrtico, ao aumentar a participao popular na gesto municipal, o que

traria conseqncias

positivas para a qualidade dos servios prestados

cidade, assim como, fortaleceria a incluso daquela parte da populao que

tem permanecido margem, no recebendo da PBH o mesmo atendimento
destinado s classes mais favorecidas, apesar do princpio jurdico da
igualdade ser fundamental no Estado Democrtico de Direito.
Decorridos quase trs anos de implantao da Reforma e dos
Conselhos Consultivo s de Participao Popular, no se observa o
compromis s o de todos os atores envol vid o s no proces s o. Ao contrrio, h
indcios de que a maioria da populao desconhece a existncia dos
Conselhos, assim como, h indcios de que no teria havido mudanas na
forma de gesto, apesar da mudana na estrutura organizacional da PBH.
H que se considerar tambm as reaes negativas que se seguiram
divulgao

da

Reforma

Administrativa

na

PBH:

foram

publicados

depoimentos de servidores e representantes comunitrios, alguns dos quais

constam do Anexo 7 deste trabalho,

que demonstraram

frustrao e

perplexidade. O pano de fundo das queixas girava em torno de:

justamente o Governo do PT, que sempre defendeu a

Como,

participao e a

gesto democrtica , foi elaborar uma Reforma Administrativa sem qualquer

participao dos servidores e da comunidade?
Comeou, ento, um questionam e nt o sobre a coerncia entre o
discurso terico do Governo e a prtica administratica, trazendo baila a
importncia do procedim ent o administrativo como parte da norma

jurdica. Sobre isso, vale lembrar a definio de Celso Bandeira de Mello:

Procedim e n to administr ativ o uma sucesso itiner ria e encade a d a de
atos ad ministr ativos que tende m, todos, a um resultado final e conclusivo
(MELLO,1996, p.291).
Cabe, portanto, ao agente pblico implem entar os procedim ent o s
administrativo s para aplicao das leis, por meio de regulamentos como
os Decretos e Instrues de Servio, pois, a falta de norma legal definindo
os procedim e nt o s que iro operacionalizar os novos proces s o s de
trabalho, assim como, a participao das comunidade s nos Conselho s
Consultivos, implicaria na inoperncia do que foi previsto nas leis.
Posto isso, foram levantadas as seguintes hiptes es:
Primeir a: Os procedim ent o s administrativos adotados pela PBH para
regulamentar o funcionam ent o dos Conselhos Consultivo s de Participao
Popular no cumprem o que estabelece a legislao em vigor.
Segunda:

Os Conselhos Consultivo s de Participao Popular no

funcionam como instrumentos para radicalizao da democracia j

institucionalizada pelo Estado Democrtico de Direito.
Terceira : Os Conselhos Consultivo s de Participao Popular no
estabelece m uma nova relao entre o Governo eleito para a Prefeitura, a
representao formal atravs da Cmara dos Vereadores e, de outra parte,
a sociedade civil, estruturada com a participao popular nos referidos
Conselhos, atravs de representantes comunitrios.
Quarta: O Direito, como meio institucional inerente ao Estado
Democrtico de Direito, no cumpre nos Conselhos Consultivo s de
Participao Popular sua funo de mobilizao e expresso das

interae s sociais estabelecidas no dia- a- dia das comunidade s, fazendo a

mediao do poder comunicativo com a poltica .
Quinta: No h coerncia entre o discurso terico do PT e o discurso
prtico de sua Administrao Municipal, no que se refere aos
procedi m e n t os administr ativos relativos aos Conselhos Consultivo s de
Participao Popular, ou, noutras palavras, no h integrao lgico complem entar das proposi e s contidas nos discursos de justificao das
normas jurdicas relativas aos Conselhos Consultivo s e os discursos de
aplicao promovid os pela Administrao petista.
Para referencial terico da pesquisa foi escolhida a Teoria
Discursiva do Direito, de Jrgen Habermas, considerando o que sobre ela
afirmou o Profess or Marcelo Campos Galuppo, na Introduo de seu livro
Igualdade e Diferen a: Estado Democr tico de Direito a partir do
pensa m e n to de Haber m a s:
Uma Teoria Procedimental do Direito, e em especial uma Teoria
Discursiva do Direito, exigida para a compreenso do Estado
Democrtico do Direito, s possvel se indicar as condies
pragmticas para a realizao dos discursos jurdicos de justificao
e de aplicao das normas jurdicas. Exatamente por isso, apenas
uma Teoria Procedimental do Direito que seja uma teoria pragmtica
da comunicao humana pode reconstruir adequadamente essa forma
de Estado e de seu Direito. (GALUPPO, 2002, p.21).

Para coleta de dados usou - se a pesquis a bibliogr fica e a pesquisa

docu m e n t al e, para a sua interpretao, usou - se a anlise do discurso.
(Trata- se de uma metodologia de anlise cientfica, que atribui
linguage m um lugar central, permitindo se chegar interpr et a o do
sentido do discurso analisado. Trabalha com a abord a g e m compr ee n siv a
das cincias sociais e os pressupost o s tericos das cincias histrico -

herm e n u ticas , paradigma que tambm fundamenta a Teoria do Agir

Comunicativo e a Teoria Discursiva do Direito, de Habermas).
Este trabalho foi dividido da seguinte forma: a primeir a parte foi
dedicada contextualizao da obra de Habermas, elucidao dos
conceitos relativos Teoria da Ao Comunicativ a , publicada em 1981,
que, mais tarde, iria fundamentar a Teoria Discursiva do Direito,

onde

Habermas apresenta as razes para a sua viso de que, no paradigma do

Estado Democrtico de Direito, o Direito deve ser visto como
comunicao . Seguiu - se uma sntese das principais queste s que
caracterizam a Teoria Discursiv a do Direito, apresentada por Habermas
em 1992, no livro Direito e Democr acia: entre facticidade e validade.
A segunda parte, dedicada ao Estudo de Caso, procurou contextualizar a
cidade de Belo Horizonte, fazendo um apanhado dos

principais dados que

justificam a necessidade de um governo que crie estratgias

para uma

democracia de massas, em que os bens fundamentais da vida sejam

acessveis a todos.
Buscou- se, tambm, a conceituao de governana e governabilidade,
sua relao com o princpio constitucional da participao popular e com a
tese da radicalizao da democracia, defendida no discurso terico do PT,
partido majoritrio na Administrao Municipal.
Seguiram-se informaes e conceitos sobre a Reforma Administrativa e
os Conselhos Consultivos. ( A Lei Municipal n

8.146, de 29/12/2000, e o

Decreto 10.685, de 06-06-2001, esto nos Anexos 1 e 3).

A terceira parte foi dedicada anlise da normatizao jurdica que

enforma

os referidos Conselhos, luz dos princpios constitucionais e da

Teoria Discursiva do Direito.

Finalmente, na quarta parte foram apresentadas as concluses gerais,
que elucidaram a pertinncia das hipteses levantadas no incio deste
trabalho.

2 FUNDAMENTAO TERICA: Jrgen Habermas e o Direito como

comunicao

2.1

Dados biogrficos e as principais influncias

Jrgen Habermas nasceu em 18/06/29, em Dsseldorf. De 1949 a 1954,

estudou Filosofia, Histria, Psicologia, Economia
universidades Gottingen,

e Literatura alem

nas

Zurique e Bonn. Doutorou- se em Bonn, em 1954,

com uma tese sobre O Absoluto na Historia um Estudo sobre a Filosofia das
Idades do Mundo, de Schelling.
Colaborador de vrios jornais e revistas, em
ser assistente de pesquisa no Instituto

1956, foi convidado para

para Pesquisas Sociais,

da

Universidade de Frankfurt, a assim chamada Escola de Frankfurt , dirigida

por Max Horkheimer e Theodor W. Adorno, onde ficou at 1959.
Em 1961, conquistou a livre-docncia pela Universidade de Marburgo,
com uma tese sobre Mudanas estruturais do espao pblico. Foi o sucessor
de Horkheimer na ctedra de Filosofia e Sociologia da Universidade Frankfurt,

entre 1961 e 1964. Em 1971, exerceu as funes de Professor Visitante da

Universidade de Princeton.
Tornou- se um dos mentores da Revolta Estudantil de 1968, sem deixar
de ser um dos seus crticos mais exigentes.
acadmicas em

Aposentou- se das atividades

1994, mas. continua a trabalhar intensamente. Foi vrias

vezes premiado e considerado figura-chave da filosofia contempornea.

Um dos pensamentos mais antigos e centrais de Habermas, inspirado
no dilogo socrtico, de que a humanidade desenvolve-se na histria
atravs da comunicao, do dilogo. A competncia especfica da espcie
humana de poder falar uma linguagem, constituiria a condio necessria para
que os homens cheguem maioridade, isto , emancipao, racionalidade,
possibilidade de pensarem por si mesmos, sem necessidade de dogmas
religiosos ou polticos, que faam as escolhas por eles. E, emancipao dos
indivduos, corresponderia a emancipao da sociedade. Seu projeto terico
baseia-se, portanto, no paradigma da comunicao, ou seja, no paradigma
do entendimento

entre sujeitos

capazes de falar e de agir,

propensos ao

dilogo e articulao de consensos, a partir do livre entrechoque de

argumentos racionais. Elaborou uma Teoria Crtica da Sociedade baseada no
citado paradigma.
Jrgen Habermas considerado expoente da segunda gerao da
chamada Escola de Frankfurt,

termo informal para designar um grupo de

pensadores marxistas que, cada um com seu prprio enfoque, formulou na

Alemanha anterior a Hitler,

e depois no exlio nos EE.UU, uma crtica radical

ao totalitarismo e cultura de massas, criando a chamada Teoria Crtica da

Sociedade.

Os seus representantes mais conhecidos so: Theodor W.

Adorno, Max Horkheimer, Walter Benjamim, Herbert Marcuse, Ernst Bloch e

Jrgen Habermas.
Habermas teve sua ateno despertada para aquela Escola, na dcada
de 50, pois seu grupo de tericos efetuavam uma anlise interdisciplinar e
crtica

da sociedade, voltada para o diagnstico

do processo

de

racionalizao galopante, ou seja, da racionalidade irracional do mundo

moderno. A premissa dos frankfurtianos era de que o nazifascismo seria s o
efeito mais extremo de uma distoro gerada pelo capitalismo,
observavam na democracia americana
razo

instrumental,

que,

que j

da dcada de 40: o predomnio da

concretizada

pelas

grandes

corporaes

burocrticas, fazia do clculo, do lucro e da manipulao vazios de tica a

regra do convvio social.
Outro ponto que atraiu Habermas, foi o cruzamento que os pensadores
da Escola de Frankfurt fizeram entre as teorias de Marx e Freud. Isso ocorreu
desde

fundao

daquela

Escola,

quando

problema

intelectual

predominante com que se defrontaram foi a necessidade de explicar por que a

sociedade burguesa sobrevivera crise revolucionria de 1914-1919, por que
o movimento revolucionrio fracassara, apesar das condies para o colapso
do capitalismo estarem presentes h vrias dcadas. (JACOBY, 1977)
Enquanto os marxistas euro-ocidentais ponderavam tais questes,
tornaram-se conscientes dos limites de um marxismo puramente objetivo. O
que faltava sociedade europia era, segundo parecia, as condies
subjetivas de revoluo social, por conseguinte, s um marxismo capaz de

analisar

a subjetividade

(em

vez

de

a deduzir

meramente

de

leis

econmicas), seria capaz de analisar a crise da sociedade industrial.

A obra da Escola de Frankfurt foi enriquecida em todos os aspectos por
seu encontro com a Psicanlise. A subverso de Freud derivava-se dos seus
conceitos e no de seus posicionamentos polticos. Eram conceitos radicais,
como quando ele procurava a sociedade onde supostamente ela no estaria:
no ntimo do indivduo. (JACOBY, 1977).
MARCUSE (1969), escreveu que Freud abalou uma das mais firmes
fortificaes ideolgicas da cultura moderna a saber, a noo do indivduo
autnomo, pois, a

Psicanlise fora a considerar as origens sociais,

econmicas e polticas dos fenmenos psquicos

e demonstra que a

subjetividade estruturada at o mago pela prpria sociedade. Da resulta a

importncia de se

pesquisar as configuraes sociais objetivas que

oprimem e suprimem o sujeito.

A Escola de Frankfurt seguiu a tendncia da anlise de que toda ordem
social cria as formas de carter das quais precisa para a sua preservao.
Em outras palavras, a estrutura do carter a cristalizao do processo
sociolgico de uma poca determinada. (REICH, 1979).
JACOBY (1977), ao citar Lukcs, cientista poltico tambm pertencente
Escola de Frankfurt, explicita que, para o autor, a Psicanlise demonstrou o
seu contedo poltico na medida em que ficou claro que, se o sujeito poltico
no evolui, o processo revolucionrio no acontece. Este no se d por um
processo mecnico: para mudar direes, necessria uma interveno
histrica e consciente.

Enquanto o marxis m o rejeitou as categorias indivduo, psique e

subjetividade, por no terem importncia para a anlise material e
objetiva da sociedade, a Teoria Crtica da Sociedade, elaborada pelos
frankfurtianos, procurou articular essas contradie s, entendend o que a
questo principal no consiste em homogen eizar as coisas insolvei s,
mas, de certo modo, em cultivar as diferenas. Procurou demonstrar que
seria necessrio examinar a natureza do sujeito e no afast - la, como
fazem as doutrinas de transformao social positivistas e mecanicistas.
Para SIEBENEICHLER, (1994), Habermas alm de beber na fonte dos
tericos mais antigos da Escola de Frankfurt, buscou os seus princpios
tericos mais importantes na tradio do esclareciment o alemo, nos
trabalhos de Kant, Hegel, Marx, Freud, Piaget, como sintetizado a seguir.
a)

Kant (1724-1804) caracterizou o esclarecimento como a sada do

indivduo de seu estado de menoridade culpada, que o impede de pensar por

si mesmo, submetendo- o s foras religiosas e polticas, que so quem ditam
os valores aos quais deve obedecer.
A emancipao, - maioridade intelectual e crtica -, ocorreria atravs da
prxis

poltica e jurdica, cujo

objetivo

consistiria

na realizao da

constituio burguesa plena e perfeita , voltada para a paz perptua.

Entretanto, para Kant, a histria do esclarecimento seria sempre incompleta,
devido natural e paradoxal sociabilidade anti-social do homem, que o
transformaria num ser preso ao mal. (ARANHA, 1990).
Kant indicou, na sua filosofia moral, o caminho

dos princpios

universais, atravs de seu imperativo categrico, como critrio da razo

prtica, isto , daquela razo que julga o nosso agir.

b)

Hegel

(1770-1831)

aprofundou

conscincia

esclarecimento, falando do esclarecimento insatisfeito .

crtica

do

Atravs do seu

mtodo crtico dialtico, ele descobre que os acontecimentos sociais,

polticos, ticos e religiosos so ambivalentes em relao liberdade, ou seja:
o Estado moderno a realidade da liberdade concreta e, ao mesmo tempo, traz
dominao para o sujeito.
O pensamento subjetivo constitui progresso no auto-conhecimento, no
esclarecimento na rea do direito, da moral, da

religio, da arte, mas ao

mesmo tempo, a subjetividade poderia significar perdio, porque pode se

transformar num pensamento arbitrrio. (ARANHA, 1990).
Hegel escreveu, certa vez, que pensar no era uma atividade
inocente, mas perigosa, que, assim que se espalhas se entre os indivduo s,
determinando - lhes a prtica, haveria de lev - los a duvidar das formas
tradicionais de cultura e, mesm o, a subvert - las. (MARCUSE,1969).
Vinculava a compreen so do conceito ao proces s o de liberdade e
esclareceu essa conexo pela anlise que fez da vida de Scrates,
apresentada em seu livro Filosofia da Histria . Naquele texto, Hegel
demon strou que, com Scrates, surgiu pela primeira vez o princpio da
subjetividade, isto , a independ n cia absoluta do pensam ent o, pois ele
ensinava que o homem tinha de descobrir e reconhecer em si mesm o o
que era o Direito e o Bem. Exortava a todos com quem dialogava e a
estavam includos os escravos a se assumirem como sujeitos pensantes,
a descobrirem a verdade e a sustent - la contra qualquer autoridade
externa. Hegel afirma que Scrates aponta o indivduo como sujeito de
todas as decises finais, contra a ptria e a moral vigente e, como seus

princpios ensinavam uma oposio revolucion ria ao estado ateniense ,

foram a causa de sua priso e morte. (MARCUSE, 1969, p. 222).
Com Hegel, Habermas toma partido em favor da razo, do
esclareciment o, que constituiria um dos momentos essenciais da espcie
humana.
Julgo poder demons t r a r que uma espcie constran gi d a a defende r
sua existncia atrav s das estrutur as do entendi m e n t o pela fala e
atravs do agir tcnico e cooper ati vo, depen de essencial m en t e da
raz o. (HABERMAS, apud SIEBENEICHLER, 1994, p.32).

c)

Marx (1818-1883) criticou o esclarecimento de Kant e Hegel: no

seu entender faltava-lhes uma mediao histrica. Para ele, o verdadeiro

esclarecimento

implica vrios elementos, como:

reforma da conscincia

crtica; processo de libertao, levado a cabo por um sujeito histrico

determinado; uma utopia social realizvel; anlise do homem real, tal como
determinado pelas condies econmicas, sociais e polticas. (ARANHA,
1990).
Conforme SIEBENEICHLER (1994), o que mais une Habermas a Marx
a concepo crtica, que no pretende ser simples lamento pelas patologias
sociais existentes, mas um apelo razo esclarecedora, a um interesse geral,
a uma forma de vida comunicativa. Como Marx, ele reclama a liberao de um
potencial de razo encapsulado nas formas de reproduo social.
Para Habermas, somos os herdeiros do progresso tcnico e do
pensamento esclarecedor. E, somos herdeiros de um modo tal, que no
poderamos

mais

passar

sem

os

conceitos- chave

do

esclarecimento:

liberdade, autonomia, maioridade, humanidade, progresso, emancipao,

direitos humanos e outros.

O que se impe uma reviso, uma crtica do

esclarecimento: preciso esclarecer o esclarecimento sobre si mesmo, sobre

seus limites, seu alcance.
d) Freud (1856 - 1939) criou a psican lise , que um termo que possui
trs sentidos: um mtodo interpr et a tiv o (hermenutica); uma forma de
trata m e n t o psicolgico (psicoterapia) e uma teoria, ou seja, um
conhecim ent o que o mtodo produz.
A teoria psicanaltica exerceu forte influncia sobre Habermas, seja
atravs da Escola de Frankfurt, seja nos momentos em que a usou de
maneira prpria. Por exemplo, no incio dos anos 60, esteve debruado na
busca do nexo entre conhecim e n to e interesse , procurando explicar as
comunicae s sistematicam ente distorcidas por dogmatism o s, - como
ocorre, s veze s, no positivis m o e trabalhou com os conceitos de
reflexo e auto - reflexo, como foram propostos pela psicanlise.
Dessa forma, Habermas concluiu que a reflexo filosfica teria por
tarefa principal descobrir e interpretar, no process o dialtico da histria,
os vestgios da violncia que continuam a desfigurar o dilogo buscado
pelo homem, isto , que colocam esse dilogo fora dos trilhos da
comunicao no coagida.
Freud abordou a questo da violncia no livro Mal- estar na
Civiliza o , onde discutiu a importncia dos instintos libidinos o s e
destrutivo s como elementos bsicos da psique humana. Chegou
concluso de que, assim como existe o instinto de vida - Eros - , havia
um instinto de morte - Tnatos -

e, s veze s, uma parte desse instinto

desviada para o mundo exterior e vem luz atravs das condutas

marcadas pela agressi vidade e a destrutividade. (FREUD, 1969, v. XXI)
Freud reconhec eu a fortssima influncia do mundo social na
gerao de atos violentos, por parte dos indivduos. Existiria para Freud
uma violncia externa, ilegtima, que no se destina a manter a vida
civilizada como tal e sim a perpetuar uma ordem social injusta. Essa
violncia social gera um grande ressentiment o entre os explorados e
estimula atos de violncia individual ou coletiva, pelos quais a prpria
sociedade responsv el.
Com essa perspectiva da violncia fundamentada em Freud,
HABERMAS (1987) afirmou que o capitalismo vem gerando um aumento
de competitividade entre os homens nunca visto, pois passou a existir
uma populao excedente segm entada em subclas s e s, que no tm mais
nenhum potencial de ruptura e tendem cada vez mais
heteroagres si vidad e e autodestruio.
Habermas sugere a construo de espaos pblicos por onde os
homens dialoguem e refaam um acordo mnimo para a convivn cia
social. E mais, que construam mecanism o s democrticos, dialgicos, de
controle deste novo cenrio mundial, que excludente socialmente.
e)

Piaget, em 1934 publicou a teoria do Desenvolvimento Cognitivo -

tambm conhecida como Teoria Construtivista - e exerceu forte influncia

sobre o arcabouo terico de Habermas. Essa influncia aparece em vrios
momentos, como na importncia dada por Habermas interao social e
prxis como fatores de aprendizagem comunicativa, argumentativa, ou ainda,
com relao sua idia de que a sociedade vai se desenvolvendo atravs de

estgios

sucessivos

de

esclarecimento,

assim

como

ocorre

com

desenvolvimento cognitivo individual. (SIEBENEICHLER, 1994).

Para a Teoria Construtivista, a pessoa constitui e amplia conceitos
continuamente, mas esta ampliao depende de elementos internos e externos
ao indivduo. Isso significa que, para constituio de um conceito, no
suficiente

somente

construo

do

significado,

mas

tambm

estabelecimento e a compreenso das relaes mltiplas possveis existentes

entre os significados. Ao compreender esta rede de relaes, o indivduo
constitui categorias de pensamento que vo permitir, por sua vez, a
compreenso de redes de relaes mais complexas. (GOULART, 1991).
O processo

de

construo

do

conceito

depende,

portanto,

de

realimentao, ou seja, a atividade do ser humano depende de experincias,

informaes e dados que transformem o conhecimento j constitudo. Como a
aprendizagem

um

processo

constitudo

de estgios

sucessivos

de

complexidade crescente, ela ocorrer se vrios fatores estiverem presentes.

A ao do indivduo no meio fsico, isto , a experimentao direta um
desses fatores, mas, por si s no garante a elaborao do conhecimento. O
conhecimento depende tambm de outras formas de atividade, como a
reflexo sobre a ao no meio fsico. Esta atividade se d ao nvel das idias e
das representaes. Para isso, necessrio superar a experincia sensvel,
internalizando- a atravs de representaes.
De acordo com GROSSI (1992), deve-se a Piaget a idia de uma
interao entre o sujeito e a realidade, derivando da o conhecimento. Piaget

trabalhou fundamentalmente a ao como veculo desvendante do real e, em

sua perspectiva, o conhecimento tem a direo do individual para o social.
A mesma autora afirma que o construtivismo ps-piagetiano, nas
pessoas de Wallon e Vigotsky, ampliou as idias de Piaget, sugerindo o
contrrio, isto , que o conhecimento tem a direo do social para o individual,
porque o conhecimento est presente no meio e atravs das relaes sociais
que o indivduo poder constitu-lo, internalizando- o.
Esses

tericos

marxistas,

russos,

inovaram

portanto

Teoria

Construtivista ao considerarem o fator cultural como elemento constitutivo do

desenvolvimento dos processos mentais. Vigotsky deu peso linguagem na
estruturao do pensamento, ao mesmo tempo que, com isso, ele apontava
para o social, elemento instigante na produo da expresso para comunicarse. Coube a Wallon explicitar a nossa constituio geneticamente social.
(GROSSI, 1992).
Vigotsky e Wallon formataram um novo quadro, ao acrescentarem aos
plos do sujeito e da realidade mencionados por Piaget, um terceiro plo, o
plo do Outro, do grupo, do social, que associa aprendizagem um circuito
bem mais amplo do que at ento havia sido vislumbrado.
Nas palavras de ster GROSSI (1992):
Somos gente porque somos habita dos por um Outro, que
gerado no pertenci m e nt o a grupos. A boa convivncia com este
Outro que mora dentro de cada um uma conquista e ela
conect ad a s nossas vivncias com outros dos grupos nos quais
participa m o s. H, assim, uma correlao positiva entre amar - se a
si mes m o e amar ao prximo e vice - versa.
A experincia de cidadania uma das fontes de onde jorram
enormes energias para a vida e, portanto, ela o objetivo mximo de
todas as aprendizagens. Esta aprendizagem deriva da capacidade de
se vincular intrinsecamente o Outro e aos outros, eliminando a falsa
dicotomia entre os interesses e a felicidade individual e os interesses
dos demais.(GROSSI, 1992, p.222).

2.2 A questo do esclarecimento ou iluminismo em Habermas

Habermas discordou de alguns posicionamentos da Escola de Frankfurt.

Ele entende, por exemplo, que aquela Escola subestimou as tradies
democrticas do Estado de Direito e no levou a srio a mudana de estrutura
da esfera pblica no interior da democracia burguesa. Para Habermas, as
caractersticas formais do sistema do Direito e das instituies polticas em
geral, revelam modos de pensar e de interpretar que so elevados, capazes de
resolver questes ticas e prticas. Habermas lembrou que o prprio Marx
afirmara haver no Estado burgus idias que valiam a pena conservar numa
sociedade socialista. ( ROUANET, 1987).
Contra o pessimis m o de seus mestres, Habermas aposta que a
utopia iluminista a razo como emancipao no est esgotada. A
Teoria da Ao Comunicativ a (1981), apresenta a tese de que o
discurso ( ou discus so) teria uma base universalista e uma vocao de
transparncia, o que permitiria s sociedade s modernas despidas do
peso de tradie s dogmticas articular consen s o s a partir das
discus s e s livres,

onde no existam

nenhum elemento de coao, a

no ser a coao do melhor argumento.Para que esse ideal de uma

opinio pblica esclarecida seja vivel, porm, Habermas cr ser
indispen s v el a vigilncia contra os riscos de distoro latentes ao sistema
poltico, mdia e cincia subordinada a interess e s econmico s.

O esclarecimento aparece na histria do pensam ent o moderno, (sc.

18 e 19: IIuminism o), caracterizando um impulso que leva os sujeitos
humanos a configurarem sua vida atravs da razo, sem levar em conta
as tradies religiosas, sociais e culturais.
Entretanto, o esclareciment o no se apresenta no interior da histria
da modernidade apenas como uma ilustrao intelectual, que ensina terem
os homens os mes m o s direitos, a mesma obrigao de fazer uso de sua
razo individual e de chegar a uma deciso tica inteiramente livre, mas,
tambm como um movim ent o histrico, um proces s o de emancipao, que
tem por alvo modificar a estrutura da conscincia e das instituies
econmicas, jurdicas, da arte, da religio, dos costum es.
Para Habermas, quem o sujeito que aprende? A resposta, citada
por SIEBENEICHLER (1994), a seguinte:
De certa maneira apenas os sujeitos socializados podem aprender.
Todavia, os sistemas sociais podem formar novas estruturas
esgotando as capacidades de aprendizagem de sujeitos socializados, a
fim de resolver problemas de comando que ameaam sua integridade.
por isso que o processo de aprendizagem evolutivo das sociedades
depende das competncias dos indivduos que pertencem a ela.
(HABERMAS, J., Zur Rekonstruktion, p. 169 Munique: Ed. Schningh,
1984).

Se os sistemas scio - culturais so comandados pela comunicao

lingstica voltada ao entendim ent o, pode - se afirmar que a histria se
desen v ol v e atravs de proferimentos cada vez mais diferenciados de
indivduos socializados, que tm pretense s de validade: de verdade
proposicional, de correo das normas e de veracidade das express e s
subjetivas. (SIEBENEICHLER, 1994).
Nesse sentido, pode - se dizer que a histria se desen v ol v e atravs de
etapas distintas de aprendizagem, de comunicao e de argumentao.

Habermas acredita que os participantes de uma ao social nas sociedade s

modernas, podem levantar o potencial racional crtico do discurso
argumentativo, contra as instituies e as ordens legtimas existente s na
sociedade.
Mas, os sujeitos humanos capazes de agir, de falar e de argumentar,
no se individuam atravs de um dispositivo gentico, como o caso do
desen v ol vi m e nt o nos animais, mas somente na medida em que passam a
ser membros de uma comunidade de linguage m e de um mundo vital
participado intersubjetivam ent e.
Habermas destaca que, se considerarmos mais de perto esse
process o de formao atravs da linguage m, verem o s que a se formam e
se mantm, com a mes ma originalidade, duas identidades diferentes. De
um lado a identidade do eu singular, de outro, a identidade do coletivo, da
intersubjetividade.
Portanto, a vulnerabilidade estrutural do ser humano exige uma
dupla garantia de integridade: de um lado a salvaguarda da intocabilidade,
da dignidade de cada indivduo em particular. De outro lado, a
salvaguarda das condie s sociais e das relae s intersubjetivas, atravs
das quais os indivduos se conservam como participantes de uma
comunidade.

Por isso, qualquer teoria moral que pretenda ser adequada

vulnerabilidade humana deve tratar de trs princpios:
o princpio da justia, que postula o respeito, a liberdade e os
mesmos direitos para todos os indivduos;

o princpio da solidariedade, que exige o bem da comunidade

qual o indivduo pertence;
finalmente, o princpio do bem comum.

2.3 Caractersticas gerais da obra de Habermas

FREITAG e ROUANET (2001) afirmam que elucidar a relao de teoria e

prtica o tema que unifica a obra de Habermas. Esse tema foi tratado por ele
numa perspectiva epistemolgica
mais

tarde,

ambas

numa perspectiva poltico- cultural, e,

as perspectivas

foram

integradas

na Teoria da

Competncia Comunicativa.

2.3.1 A relao entre teoria e prtica na perspectiva epistemolgica (Ou

a crtica ao positivismo)
Nos anos 60, ao estudar o nexo entre conhecimento e interesse, no
processo de tentar explicar as comunicaes sistematicamente distorcidas
por dogmatismos, Habermas elaborou a Teoria Crtica do Conhecimento, que
trz como conseqncia a prxis emancipatria, isto , ajuda as pessoas a
se livrarem

da violncia que impede o dilogo, facilitando uma prtica

comunicativa

esclarecedora,

que

liberta

ao

invs

de

escravizar.

(SIEBENEICHLER,1994).
A abordagem epistemolgica apareceu em

em vrios ensaios, onde

Habermas polemiza com diferentes correntes do positivismo, como a Teoria

Sistmica

de

Luhman

e aprofunda

a sua

reflexo

epistemolgica,

desenvolvendo os fundamentos de sua Teoria dos Interesses Cognitivos.

Habermas concluiu que h uma unidade indissocivel entre conhecimento e
interesse, tanto para as cincias naturais, quanto para as cincias histricohermenuticas.
Com relao s cincias naturais, Habermas desmascara a sua aparente
neutralidade, revelando o interesse que orienta o processo do conhecimento
das mesmas, como sendo o interesse tcnico de dominao da natureza. Tal
interesse tcnico se enraiza nas estruturas da ao instrumental, baseada em
regras tcnicas, pelas quais o homem se relaciona na natureza, submetendo- a
ao seu controle. O interesse em ao instrumental est no campo das cincias
experimentais, que procuram decifrar a realidade emprica

sob o ponto de

vista da ao tcnico- instrumental. Visa uma apropriao da natureza e,

simultaneamente, a libertao do homem em relao ao seu poder.
Por outro lado, o interesse que orienta o processo de conhecimento das
cincias

histrico- hemenuticas

o da comunicao. O

interesse

comunicativo se enraza nas estruturas da ao comunicativa, pela qual os

homens se relacionam entre si, por meio de normas lingisticamente
articuladas e cujo objetivo o entendimento mtuo. As cincias histricohermenuticas

pesquisam o mundo cultural, do presente e do passado,

levadas pelo interesse em ao comunicativa, procurando aproveitar as

experincias armazenadas no mundo da tradio cultural, a fim de aproveit-la
para a vida social prtica.
De acordo com FREITAG e ROUANET (2001), ambas as formas de
conhecimento, geradas seja pelo interesse tcnico ou pelo

interesse

comunicativo,

servem a um interesse mais fundamental - o da emancipa;co

da espcie.
O conhecimento instrumental permite ao homem satisfazer as suas
necessidades ajudando- o a libertar-se da natureza exterior, por meio da
produo.
O conhecimento comunicativo o impele a emancipar-se de todas as
formas de represso social, ou de seus representantes intrapsquicos. O
interesse comunicativo relaciona-se ao interesse em emancipao e procura
garantir a ligao entre o saber terico e a prxis vital livre e emancipada,
assim como faz a Psicanlise e a Teoria Crtica da Sociedade, da Escola de
Frankfurt, tidas como capazes de libertar a conscincia da dependncia em
relao a poderes que alienam e manipulam o indivduo.
Se o interesse comunicativo tem como alvo, de um lado, o entendimento
dos

homens

sobre o sentido de sua existncia, sobre a sua posio na

sociedade e na histria, de outro lado, visa a libertao em relao fora de

tradies

culturais

tirnicas,

impostas

politicamente

ou

simplesmente

transmitidas de forma ingnua.

Analisando o processo de autoformao pelo conhecimento, em que a
espcie humana se produz e se reproduz tanto no contexto da ao
instrumental, como da ao comunicativa, foi que Habermas chegou Teoria
dos Interesses Cognitivos .

Completou essa teoria quando descobriu, em

Freud, o paradigma de uma cincia critica, que assume explicitamente seu

enraizamento num interesse o da dissoluo das estruturas patolgicas que
inibem a livre comunicao do sujeito consigo mesmo e com os outros.

2.3.2 A relao entre teoria e prtica na perspectiva poltico-cultural

(Ou a crtica ao capitalismo)

Habermas

procura

elucidar

relao

perspectiva epistemolgica, usando como

de

teoria

prtica,

na

fio condutor de sua anlise a

crtica ao positivismo. J na perspectiva poltico- cultural a critica do Estado

e da sociedade que usa como fio condutor para anlise da relao entre teoria
e prtica.
Insere-se na perspectiva poltico- cultural os trabalhos sobre o espao
pblico , visto como aquela instncia na qual se forma a opinio, que tinha de
inicio funo crtica com relao ao poder, e mais tarde, foi direcionada para
que o poder obtenha a submisso dos governados.
Na dcada de 70, destacam - se os trabalhos sobre o Estado e as
modernas formas de legitimao adotadas pela sua variante tecnocrtica e
tm como tema central a caracterizao do capitalism o tardio.
O que comum tanto na dcada de setenta, quanto nos textos de
2003, a crtica ideologia, que tem como funo impedir a
problematizao dos fundamento s do poder. Mas a ideologia tecnocrtica
faz isso, no atravs da legitima o das normas, mas atravs da sua
supress o o poder no legitimo por obedecer a normas legitimas, e sim
por obedecer a regras tcnicas, das quais no se exige que sejam justas e
sim que sejam eficaze s. No existiria o que justificar, uma vez que a

ideologia tecnocrtica considera que a lgica das coisas no pode ser

alterada por decise s polticas.
A ideologia tecnocrtica nega a prpria estrutura da ao
comunicativa, assimilando - a ao instrumental. Pois, enquanto aquela se
baseia numa intersubjetividade fundada em nor m as,

que precisam ser

justificadas (mesm o que tal justificao se baseie em falsas legitima e s ),

esta se baseia em regras.
FREITAG e ROUANET (2001) afirmam que h uma tentativa de
sabotar a prpria estrutura de interess e s da espcie, que inclui, ao lado do
interess e instrumental, tambm o interess e comunicativo. A conseqn cia
da nova constelao que as decise s prticas que afetam a
coletividade, so transformadas em problemas tcnicos, resolvido s por
uma minoria de experts, que tem o know - how. Impe uma despolitizao
das massas, para que haja uma nova forma de dominao, legimitimada
pelo poder de coao da racionalidade tcnica.
Assim como fez a critica do conhecim e nt o , nessa fase Habermas faz
a critica da cultura , onde procura trazer s conscincias a manipulao do
poder, assim como, a relao entre o positivis m o e o capitalism o, ou entre
a sua teoria e a prxis. Para demon strar tal vinculao, Habermas elabora,
ento, uma teoria da compet ncia comunicativa.

2.3.3 A Teoria da Competncia Comunicativa

A partir de 1970, Habermas descobre que o interes se em

emancipao est inserido na prpria estrutura da linguagem, em especial,

nos atos de fala voltados ao entendim ent o e ao consen s o.

quando

comea a trabalhar na Teoria da Competncia Comunicativa, que tambm

faz parte da tentativa em fundamentar a Teoria Crtica da Sociedade.
(SIEBENEICHLER, 1994).
Habermas fala de uso cognitivo e comunicativo da linguagem:
uso cognitivo da linguage m : serve para produzir, entre os falantes
e ouvintes, um entendim ent o sobre objetos ou estados - de- coisas.
A comunicao aqui apenas um meio para um determinado fim;
uso comunicativo da linguage m : ocorre quando o entendiment o
sobre objetos e estados - de - coisas serve para a produo do
nexo intersubjetivo. A comunicao constitui ento o alvo. Os
contedo s proposicionais simples meio.
importante salientar a nota dinmica do conceito de entendim ento.
Habermas no o define como sendo um consen s o j obtido, mas como um
process o comunicativo voltado para a obteno de um consen s o.
(SIEBENEICHLER, 1994).
A primazia dada ao entendim ento, atravs da linguagem, oferece
duas grandes vantagens:
Em primeir o lugar , o entendim ento no pode jamais ser
induzido a partir de fora, porque tem de ser aceito como
vlido por parte dos prprios participantes da
comunicao;
Em segundo lugar, abre- se a possibilidade de distinguir o
entendim ento em relao a qualquer consen s o ingnuo.
Porque os proces s o s de entendim ent o, que tm por

finalidade o consen s o, tm de satisfazer neces sariamente s

condie s de um assentimento racional, que se d ao
contedo de um proferimento.
Habermas contrape, portanto, duas formas de comunicao:
1. Atos comunicativos, atravs dos quais os participantes aceitam
ingenuamente, sem discusso, pretenses

de validade que formam o

consenso bsico;
2. Discursos ou discusses, nas quais os participantes no trocam
informaes, mas procuram argumentos aptos a fundamentar pretenses de
validade. Portanto, a verdade determinada a partir da argumentao usada
pelos falantes.
De acordo com SIEBENEICHLER (1994), Habermas chegou concluso
que, para haver dilogo, os falantes tm que apresentar um para o outro
quatro pretens e s de validade, que correspond e m aos universais
constitutivos do dilogo , a saber:
A pretenso de compreensibilidade, de inteligibilidade da
mensagem;
A pretenso de sinceridade e autenticidade de quem fala;
A pretenso de verdade do contedo da mensagem;
A pretenso de correo do contedo normativo e valorativo
da mensagem, isto , aquele que fala (afirmando, prometendo,
ordenando), tem razes vlidas para faz-lo, agindo de acordo
com normas que lhe parecem justificadas.
FREITAG e ROUANET (2001) afirmam que a interao espontnea
estvel quando existe um consen s o com relao a essas quatro

expectativas de validade. Esse consen s o perturbado quando qualquer

delas contestada de uma forma fundamental. As duas primeiras podem
ser problematizadas e resolvidas no prprio contexto da interao. Por
exemplo, a dvida quanto inteligibilidade dos contedo s, e a dvida
quanto veracidade do interlocutor.
Mas, quando no se confia na terceira e quarta pretense s de
validade apresentadas acima, a problematizao seja quanto verda d e do
contedo da mensage m, ou norm a subjacente ao comportamento, s
poder ocorrer fora do contexto interativo, numa forma de comunicao
que Habermas chama de discurso.
No discurso , todas as expectativas de validade ficam suspen sas, at
que a afirmao seja confirmada ou refutada e at que a norma seja
considerada legtima ou ilegtima. No discurso , ficam postos fora do
circuito todos os interess e s e motivo s caractersticos da interao. Nele, o
nico motivo admitido a busca cooperativa da verdade, base do
melhor argumento. A afirmao, problematizada, debatida num discurso
terico . A norma, problematizada, debatida num discurso prtico .
SIEBENEICHLER (1994) usa o Tribunal do Jri como modelo de como
deve ser usada a argumentao: ali uma pretenso pode ser levantada, isto ,
tentar fazer-se valer. Pode ser defendida ou questionada.

Pode ser

reconhecida ou rejeitada. Porm, somente ser justificada quando puder ser

mantida na base de argumentos.
O argumento constitui, pois, um comportamento racional, que
criticvel e, portanto, corrigvel, podendo ser melhorado sempre que se
descobrem os erros. Portanto, a idia de fundamentao argumentativa

vem unida idia de apren di z a g e m . Os argumentos tm uma fora que

visa o consen s o, fato que Habermas ilustra atravs da constatao de que
podem o s galgar os diferentes nveis de discusso , tantas veze s quantas se
fizerem neces srias para se chegar a um consen s o.
A questo que se coloca, pois, a do critrio para o consens o. Duas
idias de Habermas so decisivas para esta questo:
1. O verdadeiro consenso somente pode ser obtido atravs de
atos de fala argumentativos;
2. Em ltima instncia, ns somente poderemos distinguir um
consenso racional de um consenso enganador, ou pseudoconsenso, se o referirmos a uma situao de fala ideal.
Na situao ideal de fala, Habermas lembra que os participantes esto
convencidos da possibilidade de chegar a um entendimento, porque todos
supem, em qualquer situao de interao, que eventuais mal entendidos
que possam surgir durante a comunicao, podem ser resolvidos atravs da
discusso que se instaura num discurso.
Habermas afirma que o critrio da verdade deve ser a coerncia e
que na situao de fala ideal no existe nenhum elemento de coao a no
ser a coao do melhor argumento. Trata- se de interao (e de
organizao social) caracterizada pela eliminao de todas as formas de
coao externa e interna.
Este postulado implica, na verdade, quatro sub-postulados:

1. Postulado

da

igualdade

comunicativa:

todos

os

possveis

participantes da discusso argumentativa devem ter igual chance de

usar atos de fala comunicativos, isto , todos devem ter condies de

participar do discurso. (Ex: conhecimento da linguagem);

2. Postulado da igualdade de fala: todos os participantes da discusso

devem ter a mesma chance de proceder a interpretaes, fazer asseres,
recomendaes, explicaes e justificaes, bem como de problematizar
pretenses de validade;

3. Postulado de veracidade e sinceridade: os falantes aceitos na

discusso devem ter a mesma chance de utilizar atos de fala representativos,
isto , devem ser capazes de expressar idias, sentimentos e intenes
pessoais. Satisfazem o pressuposto da veracidade, no mentindo nem
intencional, nem inconscientemente, seja por neurose ou falsa conscincia;

4. Postulado da correo de normas: na discusso, os agentes devem

ter igual chance de empregar atos de fala regulativos, isto , de mandar, de
opor-se, de permitir e de proibir, de fazer promessas e de retirar promessas.
Pressupe, tambem que s so admitidos ao discurso aqueles participantes
que, como atores, agiam de acordo com normas que lhes pareciam
justificveis, e no movidos pela coao.

2.3.4

A Teoria do Agir Comunicativo

Em que pontos a Teoria do Agir Comunicativo difere dos elemento s

elaborados na Teoria da Competncia Comunicativa ? De acordo com
SIEBENEICHLER (1994), poss vel se encontrar elementos novos, como o

caso da introduo do conceito mundo vital . Habermas passou da crtica

da ideologia para as cincias reconstrutivas, assim definidas por ele:
(...) cincias que procedem reconstrutivamente, quer dizer, cincias
que partem do saber pr-terico de sujeitos que julgam, atuam e falam
competentemente e tambm dos sistemas de saber coletivos, legados
por tradio e cujo propsito apreender as bases da racionalidade da
experincia e do juizo, da ao e do entendimento
lingustico.
(HABERMAS, 1987, vol. II, p.566).

Isso faz com que tanto a filosofia,

como as cincias reconstrutivas,

sejam conscientes do carter hipottico de suas reconstrues, adotando,

portanto, uma postura falibilista, aberta a confrontaes com as intuies dos
sujeitos capazes de ao e de fala, na busca de fundamentaes plausveis.
Pois a este nvel em que as teorias guardam entre si uma relao de
complementaridade e de pressuposio recproca, o nico critrio de
avaliao de que dispomos a coerncia, j que verdadeiros ou falsos
s podem ser os enunciados particulares que podem deduzir-se das
teorias. E uma vez abandonadas as pretenses fundamentalistas, to
pouco podemos contar j com uma hierarquia das cincias.
(HABERMAS,1987, vol. II, p.567).

A Teoria do Agir Comunicativo deve ento ser entendida como uma

teoria reconstrutiva, que busca aclarar as pressupo si e s universais da
comunicao cotidiana nas sociedade s modernas. Habermas chamar essa
investigao de pragmtica formal, que tem a ver com a reconstruo do
sistema de regras que tornam os sujeitos capazes de expres sar seus
desejos, intene s, neces sidade s e compreen so do mundo, atravs dos
seus atos de linguagem, em uma situao qualquer de fala.
Buscar a razo inerente prtica da comunicao cotidiana e
reconstruir, a partir da base de validez do discurso, um conceito de razo
no reducionista, o que a Teoria do Agir Comunicativo de Habermas se
prope a fazer.

As preocupae s de Habermas com as questes filosficas da

significao, apresentam conexe s explcitas com os problemas
sociolgico s de coordenao da ao e de possibilidade da ordem social
atravs do desen v ol vi m e nt o do conceito de racionalidade comunicativa:
... dentro das cincias sociais a Sociologia que melhor conecta em
seus conceitos bsicos com a problemtica da racionalidade. [...] A
Sociologia se converte por excelncia em uma cincia da crise, que
se ocupa antes de tudo dos aspectos anmicos da dissoluo dos
sistemas sociais tradicionais e da formao dos modernos.
(HABERMAS, 1987, vol. I, p. 18 e 19).

A perda de unidade do mundo da vida - que nas sociedades

tradicionais era obtida pelas vises de mundo mtica e religiosa - ocorre
nas vise s de mundo secularizadas das sociedade s modernas, que no
possue m o auto - poder integrador das vise s de mundo tradicionais, alm
de serem mais complexas, o que deixa aos indivduos uma maior
respon sabilidade quanto coordenao de suas aes.
A busca de uma racionalida d e de procedi m e n t os , que no queira
fechar o mundo em uma explicao absoluta e final, coincide com a busca
de novos padres de conduta e formas ps - tradicionais de interpretao
do mundo nas sociedade s modernas.

O conceito de racionalidade na

Teoria do Agir Comunicativo, dentro de uma concepo de racionalida d e

procedi m e n t al e falibilista , insere - se no programa mais amplo de uma
teoria crtica da modernidade.
Com sua teoria da validao consen s ual de afirmae s e proposi e s
normativas, Habermas tenta revogar um interdito positivista, voltando
tradio grega, para a qual as questes relativas vida desej v el eram,
mais que quaisquer outras, suscetveis de serem verdadeiras.

Com isso tambm procura mostrar como a lgica do discurso

prtico , no qual elas so debatidas, idntica lgica do discurso terico ,
no qual so debatidas as proposie s descritivas. Afirma que, para o
processo do conhecim e n to, embora independente s, so neces srios tanto a
experincia quanto a argumentao. A verdade no tem que ver com
contedos, mas sim com procedim entos aqueles que permitem
estabelecer um consen s o fundado. A verdade, num certo sentido,
confunde - se com as condie s formais para alcan - la.
Alm disso, o conceito de racionalidade de Habermas possui um
poder crtico com relao ao conceito de racionalida d e instru m e n t al,
decorrente de uma compreen so funcionalista e positivista das sociedades
modernas.
A Teoria do Agir Comunicativo precisa ser vista, portanto, dentro
do contexto de uma Teoria Crtica da Sociedade, que subentende um
conceito de racionalida d e comunicativ a como modelo para se
diagnosticar e propor solue s para patologias sociais, individuais e
culturais.
O conceito de racionalida de comunicativ a proposto por Habermas,
funciona como parmetro crtico para o conceito de racionalidade
unilateral e reducionista, que a racionalida d e instru m e n t al.

Segundo SIEBENEICHLER (1994), Habermas distingue dois modelo s

de racionalizao social nas sociedades modernas: sistem a e mundo da
vida, que so para ele dois aspectos analiticamente distintos da
integrao social.

A distino entre uma integrao social ( mundo da vida), que se apia

nas prprias orientaes de ao, e uma integrao sistmica da
sociedade, quer dizer, uma integrao que se cumpre atravs destas
orientaes de ao, nos obriga a introduzir a correspondente
diferenciao no conceito mesmo de sociedade. (HABERMAS, 1987,
vol. Il, p.167).

Pode - se conceber a sociedade, a partir do ponto de vista de sujeitos

que atuam e interagem em mundo da vida compartilhado: no mundo da
vida, a coordenao da ao acontece primordialmente por meio do agir
comunicativo e depende das orientaes de ao de indivduos em
socieda de .
Ao contrrio, a integra o social sist mica,
(funcional / e s tratgica / t ele ol gica), concebida como um sistema de ao
estratgico e finalista, que visa a preservao da integridade do sistema:
trata- se de um agir estrat gico.
Pode - se perceber as correlae s entre integrao sistmica e agir
instrumental, assim como, entre mundo da vida e agir comunicativo. No
agir comunicativo , o falante procura pela fora no violenta do melhor
argumento justificar ou explicar a sua compreen so contextual,
distinguindo - a da compreen so contextual do ouvinte, em um proces s o
aberto crtica e ao esclareciment o das razes e pressup o si e s
implcitas, a partir das experincias vividas no dia- a- dia , compartilhada
por eles.
A integrao sistmica, por outro lado, conduziria formao de
processos patolgicos . Os imperativos da integrao sistmica colonizam o
mundo da vida a partir dos subsistemas dinheiro e poder, que promovem uma
deslingistizao das razes e dos motivos de ao dos agentes sociais,

promovendo uma distoro sistemtica da comunicao, que se manifesta

como formas patolgicas ligadas perda de significao e sentido,

anomia

e desordens psicolgicas.

Habermas explicita as condie s para um acordo racionalmente

motivado em suas considerae s sobre a situao ideal da fala:
Os participantes na argumentao tm todos que pressupor que a
estrutura de sua comunicao,em virtude de propriedades que podem
descrever-se de modo puramente formal, exclui toda outra coao,
quer provenha de fora deste processo de argumentao, quer nasa
deste processo mesmo, que no seja a do melhor argumento (com o
qual fica neutralizado todo outro motivo que no seja o da busca
cooperativa da verdade). Sob este aspecto a argumentao pode
entender-se como uma continuao com outros meios, agora de tipo
reflexivo, da ao orientada ao entendimento. (HABERMAS, l987, vol.I,
p.46).

Para Habermas, nem toda interao mediada pela linguage m ao

orientada ao entendim ento, e, para esclarecer essa tese, afirma
utilizando conceitos de John Austin - que os atos de linguage m so
aptos para fins ilocucionrios e perlocucionrios . (HABERMAS, 1987, vol.
I, p. 411).
As perlocue s devem ser entendidas como um tipo de interao
estratgica, pois a assimetria, que caracterstica dos atos
perlocucion rios , no os torna aptos para explicar o mecanism o lingstico
de coordenao de aes.
O que Habermas quer chamar de entendim ent o s pode ser
esclarecido com base nos atos ilocucionrios. Existem trs planos de
reao a um ato de linguagem, do ponto de vista do ouvinte:

primeiro, o ouvinte entende o proferimento ( o significado do

dito);
segundo, o ouvinte diz sim

ou no

pretenso de

validade implcita no ato de linguagem;

terceiro, o ouvinte age conforme o acordo convencionalmente
estabelecido.
S entende m o s um ato de linguagem, quando sabem os sob que
condie s ele aceitvel, quais condie s so neces srias para aceitarmo s
ou no a sua pretenso de validez.
As foras ilocucionrias desem p en ham um papel fundamental no
proces s o de socializao, so o ponto de interseo entre linguagem e
instituie s sociais. As foras ilocucionrias constitue m os pontos nodais
das redes de socializ a o comunicativ a . ( HABERMAS, 1987, vol. I, p.
411).
Habermas chama a ateno para a necessidade de se desen v ol v er
uma taxonomia diferenciada para os atos de linguagem das diversas
lnguas particulares. Isto se d pela aceitao da diversidade das foras
ilocucionrias encontradas nas diversas culturas e lnguas particulares, em
uma atitude de sensibilidade e abertura para contextos contingente s e
situaes ambguas fora de padro.
Para Habermas quando o mundo da vida colonizado pelos
imperativos sistmico s est se entrando no caminho das patologias
referentes s distore s da comunicao, que se do como confuse s
entre aes orientad as ao xito e aes orientad as ao entendi m e n t o .

Tais situae s patolgicas ensejam aes estratgicas encobertas,

produtoras de auto engano (distoro sistemtica da comunicao) e
engano consciente (manipulao). A conscincia dessas patologias d a
possibilidade de uma aprendizage m controlada reflexivam ente.
A fora vingador a da raz o comunicativ a - As crises e patologias
podem anular e reprimir esta capacidade da ao e da razo
comunicativas. Entretanto, esta represso ou ruptura auto - destrutiva a
longo prazo, uma vez que produz como compen sao reaes negativas
extremam ent e prejudiciais sociedade, que manifestam claramente o
poder vingador da razo comunicativa, quando esta rompida ou
sistematicame nte bloqueada.
Habermas procura identificar as patologias comunicativas e utilizar,
como contraste, a racionalida de processu al. Seguindo nessa via, pensa
estar em condie s no somente de esboar uma medida crtica para
avaliar as normas e ordens da conduta tica, mas tambm de sensibilizar a
todos para o fato de que a vingana e a rebelio dos oprimidos teria um
motivo racional, mesm o que a ao seja distorcida.
A utopia da vida boa Habermas constata o grau de complexidade e
a falta de transparncia da sociedade ps - capitalista, na qual as energias
utpicas paulatinamente se estacam, semeand o um deserto de
banalidades, perdendo a fora de explorar as possibilidades de uma vida
coletiva melhor e menos ameaada. No renuncia, mes m o assim, utopia
da vida boa, melhor.
Deste modo, o projeto terico esclarecedor de Habermas situa - se
num terreno onde h tenso dialtica entre contedo s conservadores e

utpicos, entre a restaurao da tradio e a revoluo, entre pensam ento

histrico, saturado de experincia e pensam ent o utpico, extrapolador,
antecipador.
A idia principal de que possv el o entendim ento e a criao de
consen s o s entre as pess oas, no contexto de aes comunicativas, atravs
de argumentos comprov v ei s, mesm o em se tratando de grupos com
interes se s muito diversos, pois se esses grupos esto ligados ao mund o
da vida , sabero onde esto os valores ligados a uma boa vida , o que,
para Habermas significa que sabero como encontrar as idias de
verdade, liberdade, justia, solidariedade e bem comum.
FREITAG e ROUANET (2001) afirmam que, para Habermas,
considerando a violncia do capitalism o atual, a luta no pode restringir se moldura discursiva. Ao lado da argu m e n t a o comunicativ a , a ao
estrat gica continua sendo necessria - aquela que visa, no entendim ento
mtuo, mas competio pelo poder, travada entre grupos cujos
interes se s so to antagnicos que no esto dadas as condie s para uma
tematizao discursiva. Mas, o objetivo tendencial de uma ao poltica
desse tipo deveria ser o advento de um estado de coisas tal que todos os
interessado s possam, finalmente, participar de contextos discursivo s.

Nas condies atuais do capitalismo, portanto, a luta poltica se

desdobra em vrios planos o da ao estratgica, o da elucidao
pedaggica a fim de neutralizar a ideologia tecnocrtica-imperialista e o plano
dos discursos prticos

a serem conduzidos entre todos aqueles que sejam

discursivamente competentes, e que deveriam, idealmente, incluir todos os

interessados.
Tais aes poderiam, aos poucos, lanar as bases de um novo
consenso,

utilizando, para isso, as vulnerabilidades especficas do prprio

capitalismo global, que no mais se situam na contradio entre as foras

produtivas e as relaes de produo e que Habermas investiga em seus
teoremas da crise.
Entre eles cita a crise da motivao, que estaria se gerando nas
contraculturas engendradas pelo prprio sistema e que contestam os valores
funcionais para a sobrevivncia do capitalismo atual. Cita tambm a crise da
legitimao , na medida em que a ideologia da cincia e da tcnica revelar-se
incapaz de dissimular o substrato poltico de interesse dos mais ricos nas
regras que orientam as

aes.

Por isso, FREITAG e ROUANET (2001) afirmam que, para Habermas,

no h mais sentido na ao revolucionria clssica. Em vez disso, prope
a estratgia do refor mis m o radical , que implica em promo v er reformas
em torno de objetivos claros e publicamente discutidos, mesm o e,
especialmente, quando suas consequ ncias so incompatveis com o modo
de produo vigente. Para HABERMAS (1998), o Estado Democrtico de
Direito no poder ser conseguid o sem radicalizao da democracia .

2.4

2.4.1

A Teoria Discursiva do Direito

Direito

moderno

como

meio

de

tornar

agir

comunicativo factvel

ARAGAO (2002)

afirma que o agir comunicativo , apesar de sua

dimenso utpica, revelou-se como uma conquista terica da qual no se

pode

abrir

mo,

sob

pena

de estarmos

descartando

um

importante

instrumento de racionalizao da dominao. O prximo passo a ser dado

seria encontrar os meios de operacionalizar o agir comunicativo . Sobre isso,
afirma que Habermas tem procurado evoluir para uma posio mais realista,
em dois sentidos.
Primeiro , admite que no se pode ignorar a interferncia de interesses
econmicos e polticos na definio das escolhas pblicas, sem que o agir
comunicativo possa neutralizar completamente essa influncia. Alm disso,
passou

a reconhecer

o papel fundamental

dos

partidos

polticos

na

representao dos interesses, o que antes lhe parecia inadequado, pela forma
massificada e antidemocrtica dessas instituies realizarem sua polticas.
Segundo , passou a buscar um meio de tornar o agir comunicativo
factvel , e o descobriu no Direito moderno, onde considera possvel se chegar
a uma imparcialidade
desequilbrios

capaz de abolir

de posies,

desde a

ou pelo
Filosofia

menos

minimizar

do Direito

at

os
os

procedimentos jurdicos que estabelecem as normas de implantao

realizao dos fruns de deciso.

Para ARAGAO (2002), Habermas passou a defender o Direito Pblico
burgus e o Estado Constitucional de Direito. Entretanto,

atribuiu novo

sentido a esses dois campos (Direito e poltica) e relao que passam a

estabelecer

com

denominaes,

a sociedade civil . Embora

mantendo

as mesmas

passou a conceber de outra forma o que j existia. Passou a

utilizar o Direito como meio para viabilizar as condies de igualdade da

representao, criando reais possibilidades de uma democracia deliberativa,
partindo das seguintes suposies:
Primeira: Diz respeito forma como as leis devem ser obtidas. Numa
Teoria do Direito apoiada na ao comunicativa, a lei s

poderia ser o

resultado de uma deliberao geral que obedecesse queles parmetros da

Teoria do Discurso, referentes simetria de posies e igualdade de chances.
Isto quer dizer que seria possvel, apesar de todos os interesses diferentes e
conflitantes em jogo na sociedade, atravs de um processo de argumentao
racional e negociao pblicas, fazer emergir uma vontade poltica racional,
que seria expressa pela letra da lei.
Habermas entende que, se determinaes constitucionais, ou seja, se as
leis mais importantes, permitem a participao mais democrtica possvel,
de se esperar

que

o legislar

obrigatoriamente

democrtico,

leve

ao

atendimento do interesse mais geral e a regulamentaes mais igualitrias. Se

todos, ou pelo menos, a grande maioria, tem direito voz e voto, e no caso da
lei obtida comunicativamente, este direito teve efetivamente que ser exercido

atravs da participao na sua confeco, de se supor que os interesses

universalizveis sero atendidos, enquanto os interesses particulares sero
excludos.
Segunda suposio : Aqui se revelaria a funo da tica do Discurso
como um instrumento metodolgico, capaz de fornecer uma frmula pela
qual se pudesse julgar as normas sociais, sem correr o risco da parcialidade,
porque

estabeleceria

suas

premissas

exclusivamente

sobre

categorias

universais.
Mas, para que isso ocorra,

ARAGAO (2002) chama a ateno para a

necessidade de se pensar duas questes:

1. relativa

s caractersticas

do

desenvolvimento

moral

dos

indivduos, uma vez que as pesquisas e teorias relativas ao desenvolvimento

cognitivo e moral, elaboradas por Jean Piaget e Kohlberg, demonstraram que
h etapas progressivas

para o crescimento daquelas reas. E, sem a

capacidade de formular normas gerais, abstratas, independentes de contexto e

de

interesses

imediatos,

alcanada

somente

no

ltimo

estgio

de

desenvolvimento moral do indivduo, no haveria como pensar nos interesses

universalizveis;
2. Diz respeito importncia das organizaes no-governamentais ou
das instituies formais ou informais da sociedade civil, que podem vir a
veicular e defender os interesses daqueles que so to marginalizados
econmica, social e/ou culturalmente, que no tm acesso a qualquer forma
de representao poltica oficial. Alm de influenciarem e exercerem vigilncia
sobre o Legislativo e os partidos polticos, as ONGs devero exercer tambm

controle sobre o Judicrio e o Executivo, sobre as outras instituies de modo

geral,

para

observar

se

esto

praticando

as

regras

da

deliberao

democrtica.
O Direito, portanto, na perspectiva habermasiana apontada por ARAGAO
(2002), seria um meio institucional inerente ao Estado moderno, que pode
cumprir

a funo de mobilizao e expresso das interaes sociais

estabelecidas no mundo da vida, de tal forma que a poltica seja inundada pelo
poder comunicativo . Acredita que, sem esta repercusso de uma legislao
deliberada comunicativamente, a poltica perde sua legitimidade.
ARAGAO (2002) entende que, com sua Filosofia do Direito, Habermas
conseguiu resolver dois problemas:
1. Instrumentaliza duas grandes inovaes da poca moderna, isto , o
Estado Constitucional e o Direito, para que se tornem os meios por excelncia
de realizao do agir comunicativo na dimenso social, o que retira, em
grande parte, a fragilidade utpica de sua proposta anterior. (Segundo tais
premissas, de lei ser democrtico, igualitrio e imparcial nas decises e,
qualquer desvio em relao a isto, seria passvel de sano penal).
2. Impede que se caia na tentao das solues revolucionrias que, a
pretexto de anular um sistema de direito que burgus e que, portanto,
privilegiaria os interesses da classe dominante, acabam por descambar para
solues

autoritrias,

que

passam

a sacrificar

a liberdade

e, muito

freqentemente vidas, alm de, na maioria das vezes, justificarem novos

privilgios, contrariando os princpios de igualdade, justia e fim de opresso.

ARAGAO (2002) defende a situao social derivada das posies de

Habermas:

um

sistema

social-democrata,

em

que

as

desigualdades

econmicas e sociais so minimizadas atravs da legislao social e de

polticas pblicas compensatrias. (Tambm mostra que defender a prtica do
que pregado por Habermas fica mais difcil no Brasil, pois, aqui no chegou
a se concretizar os direitos previstos na Constituio de 88, isto , embora
tenhamos uma legislao bastante avanada, sua aplicao falha.).
A idia de um poder comunicativo embutido na poltica visa viabilizar
que os interesses da sociedade encontrem uma forma de se impor e de fazer
face s determinaes econmicas e polticas. E o nico meio plausvel de
que dispomos atualmente parece ser o Direito, se no quisermos optar pela
fora, que se mostrou extreamente perniciosa, mesmo que para justificar os
fins mais nobres.
ARAGAO (2002) lembra uma outra dimenso da obra de Habermas: a
sua contribuio no tocante poltica internacional. Esclarece que, se por um
lado incomoda quele pensador perceber a perda de autonomia dos Estadonaes, em meio a um economia fortemente globalizada, que est forando
uma reestruturao das relaes econmicas, polticas, sociais, culturais e
ambientais, sem falar nos aspectos jurdicos e militares, (porque todas estas
mudanas se encaminham no sentido de ameaar e no de assegurar as
conquistas democrticas j alcanadas nos pases em que a justia social
conseguiu amenizar as disparidades sociais, e porque esto provocando um
nmero cada vez maior de conflitos entre etnias e naes ), por outro lado,
Habermas percebe a necessidade de dar respostas supranacionais para

problemas que escapam ao controle dos governos e para os quais no se

pode dar solues localizadas.
Pensando nisso, prope a idia de encontrar modos adequados de se
reproduzir os processos deliberativos democrticos de natureza comunicativa
para alm do Estado nacional. Mas, como estabelecer uma democracia
cosmopolita cuja base de legitimidade no mais se apoiaria nos Estados
nacionais?
Sua resposta remeter esta base de legitimidade para as organizaes
no-governamentais (ONGs) e para os movimentos sociais internacionais, que
no estariam interessados em defender formas de poder cristalizadas e,
portanto, seriam mais sensveis necessidade de inovaes institucionais. Se
Habermas atribui esta tarefa crucial s ONGs porque no v como os
Estados nacionais, j enfraquecidos, possam abrir mo da defesa dos
interesses prprios perante as outras naes, uma vez que, ao fazerem isso,
estariam internamente abrindo mo da sua base de legitimidade. As ONGs e
os movimentos sociais internacionais , motivados pelos seus interesses
setorizados, mas visando confluir para solues generalizveis, fariam a
intermediao dos processos de deciso a nvel inferior nacional com os
processos intermedirios internacionais e, num terceiro patamar, com os
processos globais, na tentativa de, a partir da colaborao de cada setor,
construir uma conscincia cosmopolita relativa a uma comunidade e uma
identidade globais, naquilo que Habermas denomina de um sistema de
governana global.

Com relao aos problemas que afetam a humanidade como um todo,

Habermas

defende

a necessidade

de

criao

de

um

rgo

jurdico

supranacional para legislar sobre as questes poltico- econmicas, sociais e

ambientais.

2.4.2 Igualdade e diferena: Estado Democrtico de Direito a partir do

pensamento de Habermas

O subttulo acima repete ttulo dado pelo Prof. Marcelo Campos Galuppo,
ao livro de sua autoria,
conceitos abaixo,

publicado em 2002, do qual foram retirados os

selecionados em funo do objetivo proposto para esta

pesquisa.
A sociedade moderna se v como uma esfera composta essencialmente
de seres com o mesmo valor e cujos projetos concorrem em igualdade de
condies por sua prpria realizao, como indica o advento da Reforma
Protestante, da Revoluo Cientfica e do Capitalismo. Por isso, as categorias
polticas da Modernidade pressupem que todos so cidados de mesma
ordem. Portanto, no se diferenciam em estamentos.
Alm disso, pressupe que a todos os cidados distribuda a mesma
quantidade de direitos: princpio da legalidade e ideologia da generalidade da
lei. (No se deve esquecer que o fato que marca historicamente o incio da

Idade Contempornea a Revoluo Francesa, cujo estopim foi a convocao

real dos Estados Gerais por categorias, e no por cabeas).
A Modernidade concebe, ento, a sociedade como uma sociedade de
pessoas aritmeticamente iguais, que compartilham vrios e distintos projetos
de vida. Ora, se todas as pessoas possuem o mesmo valor, no h razes para
que

Direito

crie

distines

entre

elas.

Da

que

princpio ideolgico que orienta o surgimento do Direito moderno , ento, o

princpio da generalidade da lei, que surge como mecanismo para evitar os
privilgios e tendente generalizao. Para esse Direito, a igualdade deve
desempenhar a funo de incluir os cidados nos direitos,

e no mais de

exclu-los de privilgios (O Direito moderno caracteriza-se por no ser apenas

um sistema simblico de conhecimento, mas tambm um sistema de ao,
que, inclusive, apela para o recurso da fora fsica

- coero - para fazer

cumprir suas normas).

A necessidade de pressupor a igualdade para fundamentao do Direito
decorre de dois fatores:
Primeiro , com o advento da Modernidade, o ser humano, antes mero
destinatrio das normas prticas, descobre-se tambm autor dessas mesmas
normas: a novidade essencialmente moderna o advento da legislao como
obra humana.
Segundo , isso implica em reconhecer que a fundamentao desse
Direito tenha de levar em conta que a justia e a injustia, a legitimidade e a
ilegitimidade, no podem ser atribudas a Deus ou Natureza: justia e

injustia, legitimidade e ilegitimidade so produzidas por aes humanas,

sejam as aes de criao de legislao, sejam as aes de sua aplicao.
A fundamentao do Direito, deixando de ser feita a partir dos conceitos
de Deus ou Natureza,

passou a ser feita a partir do Princpio Jurdico da

Igualdade, sem o qual impossvel a compreenso do chamado Estado

Democrtico de Direito. Como demonstrou Kant, a partir da a fundamentao
do Direito s se tornou

possvel a partir da Razo e, para isso, as normas

jurdicas devero ter como critrio de legitimidade uma igual liberdade de

todos

os

cidados.

Por

isso

mesmo,

todos

os

tericos

jurdicos

contemporneos, como por exemplo Rawls(1993) e Dworkin (1993) tm se

dedicado questo da igualdade.
Uma vez que as Constituies modernas geralmente prescrevem a
igualdade de todos os seres humanos, o tema entra imediatamente para o
Direito Constitucional e da se irradia para os demais ramos do Direito.
GALUPPO (2002) analisa o que o Princpio Jurdico da Igualdade no
Estado Democrtico de Direito, ou seja, qual o seu fundamento e que
funes desempenha. Afirma que o Princpio Jurdico da Igualdade pode ser
entendido como um princpio que permite a maior incluso possvel dos
cidados nos procedimentos pblicos de justificao e aplicao das normas
jurdicas, assim como, gozo dos bens e polticas pblicas.
Trata-se de um princpio que pode ser fundamentado na dimenso
lingstica do Direito e

desempenha a funo de permitir a sobrevivncia

democrtica de uma sociedade pluralista. (Modelo de igualdade inclusivo e

no modelo de igualdade de integrao ). Tal funo compatvel, inclusive,

com formas de tratamento diferenciado, como o caso das aes afirmativas

e das propostas da assim chamada sociedade inclusiva.

(Ex. cotas para

negros nas Universidades pblicas)

Alerta para os

problemas que costumam ocorrer nos enfoques de

autores ligados ao Direito Pblico e que estariam ligados: 1) ao marco terico

adotado pelo autor;

2) ao tipo de anlise realizada. Entende que tais

problemas decorreriam do fato de que a a maioria desses autores adota uma

Teoria Geral Tradicional do Direito, ou seja, uma Teoria Geral do Direito cujas
concepes tericas no problematizam a questo da linguagem envolvida no
e pelo Direito , ou ento o fazem apenas do ponto de vista sinttico.
Demonstra que a linguagem se tornou, em nosso sculo, a questo
central da Filosofia, j que toda construo de conhecimento s pode ser feita
por meio da linguagem:

se de um lado a linguagem possibilita o pensamento

e a ao, de outro, ela os limita, pois torna sem sentido qualquer questo que
no possa ser expressa por meio dela. Por isso, a Teoria do Direito tem lidado
com essa questo, dando origem Teoria do Direito Contemporneo, ou
seja, uma Teoria do Direito que tem como referencial ltimo o problema
hermenutico e pragmtico envolvido pela linguagem. O Direito visto por
essa teoria, primordialmente, como comunicao.
GALUPPO (2002) mostra, ento, que tambm a fundamentao do
Direito se desloca de uma racionalidade abstrata e subjetiva, como aquela
presente na obra kantiana, para uma racionalidade inerente linguagem e
expressa por meio desta, e, por isso mesmo, intersubjetiva, discursiva (O
Direito moderno um direito essencialmente positivado e coercitivo, e o

fundamento de sua legitimidade deve ser buscado no dilogo, isto , no

mundo- da-vida lingisticamente estruturado.).
GALUPPO (2002) afirma que as Teorias Gerais Tradicionais do Direito
surgiram no contexto do Estado Liberal ou do Estado Social. Em meados do
sculo XX, comeou a configurar- se o chamado Estado Democrtico de
Direito.

A Constituio

brasileira

de 1988 afirma

Democrtico de Direito (CF art. 1, caput), e, a partir

possvel se

sermos

um

Estado

desse conceito,

reconstruir a funo e a natureza do Princpio Jurdico da

Igualdade, no s pelo texto constitucional brasileiro e pela doutrina nacional,

mas tambm porque o conceito de democracia ganha tal importncia para a
Modernidade jurdica, que passa a ser central para a caracterizao do Estado
contemporneo.
Acredita que a contribuio terica de Jrgen Habermas a mais apta
para a reconstruo terica do Direito moderno, pois, tomando como
paradigma o Estado Democrtico de Direito, aquele autor v o Direito como
comunicao.

Habermas reconstri a sua Teoria do Agir Comunicativo e a

tica do Discurso, formulando a Teoria Discursiva do Direito, onde a

preocupao principal passa a ser a justificao normativa do Direito .
Para GALUPPO (2002) no possvel compreender o Direito moderno
dissolvendo o contexto de justificao das normas jurdicas e reduzindo a
anlise ao contexto da aplicao, (como j o fez o realismo norte-americano),
incapaz de apontar, normativamente, as condies de sua legitimidade. Parte
do princpio que Habermas, a partir da linguagem , formulou uma perspectiva
reconstrutiva do Estado Democrtico de Direito, permitindo a fundamentao

do princpio da igualdade e explicando a funo desse princpio para os

discursos jurdicos.
Afirma que, assim como na linguagem existe tenso entre facticidade e
validade, o mesmo ocorre no Estado Democrtico de Direito. Conceitua
facticidade como o carter histrico e contingente do Direito moderno, que o
liga a um sistema de ao que recorre inclusive fora para sua concretizao
e, assim, poltica. Por validade refere-se dimenso de justificativa racional
do Direito moderno, que o liga exigncia de sua fundamentao, isto , s
questes acerca da sua legitimidade e justia e, assim, moral moderna.
O Prof. Marcelo GALUPPO (2002) explica que, se existe tenso entre
facticidade e validade, no Estado Democrtico de Direito, por
inclusivo, isto ,

este ser

reconhece todos os projetos de vida, inclusive os

minoritrios, que so igualmente valiosos para a formao da auto-identidade

da sociedade. (O Estado Democrtico de Direito reconhece como constitutiva
da

prpria

democracia

contempornea

fenmeno

do pluralismo

multiculturalismo , e, por isso, preocupa-se com a incluso daquelas pessoas

historicamente excludas, ao invs de se preocupar apenas com a integrao
das mesmas, como era caracterstica do Estado Liberal e do Estado Social.).
A tenso

entre facticidade e validade s poderia ser

processos de comunicao , que funcionariam como

resolvida nos

mediadores

entre os

direitos sociais e os direitos individuais, entre a autonomia pblica e a

autonomia privada. Decorre da a concluso de que a justia e a segurana,
que

caracterizam

Estado

Democrtico

compreendidas em termos de procedimentos.

de

Direito,

podem

ser

Mas, uma Teoria Procedimental do Direito, e em especial uma Teoria

Discursiva do Direito, exigida para a compreenso do Estado Democrtico do
Direito, s possvel se indicar as condies pragmticas para a realizao
dos discursos jurdicos de justificao e de aplicao das normas jurdicas.
Exatamente por isso, apenas uma Teoria Procedimental do Direito, que seja
uma

teoria

pragmtica

da

comunicao

humana,

pode

reconstruir

adequadamente essa forma de Estado e de seu Direito.

De acordo com GALUPPO(2002), o princpio ideolgico que orienta o
surgimento do Direito moderno o princpio da generalidade da lei,

que

afirma que a igualdade deve desempenhar a funo de incluir os cidados nos

direitos e no mais

exclu-los de privilgios. Afirma que essa mudana de

perspectiva aconteceu a partir de Immanuel Kant, que definiu o Direito como

O conjunto de condies sob as quais o arbtrio de algum pode conciliar- se
com o arbtrio de outrem, segundo uma lei universal da liberdade. (Kant,
1989b, p.39) . Conseqentemente, o princpio universal do Direito : Age
externamente de tal modo que o uso livre de teu arbtrio possa coexistir com a
liberdade de cada um segundo uma lei universal. (Kant, 1989, p. 40).
A existncia do Direito ento uma exigncia da prpria Liberdade, mas
ele s pode se desenvolver plenamente se houver uma Constituio Civil
perfeitamente justa.

2.4.3

O Direito como linguagem

GALUPPO (2002) afirma que linguagem e Razo so dois fenmenos

contemporneos que se implicam mutuamente. No h linguagem sem Razo,
mas tambm no Razo sem linguagem. Sendo assim, a racionalidade
inerente ao Direito pode ser estudada como linguagem. Noutras palavras, isso
implica a possibilidade da esfera prtica, e em especial do Direito, serem
estudados como linguagem, ou melhor dizendo, como comunicao, o que
liga a Teoria do Direito contempornea Teoria dos Atos de Linguagem e
semiologia.
No sculo XX, Saussure, lembrado pelo Prof. GALUPPO (2002), vai dar
origem semiologia por meio de seus estudos sobre lingstica. Segundo
Saussure, a semiologia a cincia que, ocupando- se do sistema geral dos
signos lingsticos, estuda a vida dos signos no seio da vida social,
ensinando- nos em que consistem os signos, que leis os regem. A semiologia
abre trs nveis de anlise do signo lingstico:

o nvel

sinttico: o nvel da anlise semiolgica preocupado com a

relao dos signos entre si, isto , a relao signo- signo. (Para a
Teoria do Direito, inaugura as chamadas Teorias Analticas do Direito
, que

elegem como tema central de sua pesquisa a validade das

normas jurdicas, entendida como a relao entre normas jurdicas,

como, por exemplo, o modelo kelseniano, normas essas que so, ao
fim, signos lingsticos).

O nvel semntico:

o nvel da anlise semiolgica preocupado com

a relao entre os signos e os objetos a que se referem, isto , a

relao signo- significado. (Para a Teoria do Direito, inaugura as

chamadas Teorias Hermenuticas do Direito, que elegem como tema

central de sua pesquisa o sentido das normas jurdicas, entendido
como a relao entre a norma e seu significado).

nvel pragmtico:

o nvel da anlise semiolgica preocupado

com a relao entre o signo e os sujeitos envolvidos no processo de

comunicao, isto , a relao signo- falante. (Para a Teoria do Direito,
inaugura as chamadas Teorias Pragmticas do Direito, que elegem
como tema central de sua pesquisa a fora do Direito,

entendida

como o poder do Direito de obrigar a conduta humana e, portanto, a

questo do seu fundamento de legitimidade).
A investigao realizada por Habermas se d no nvel pragmtico . Ele
escolhe esse nvel porque, de um lado, nele que se coloca a questo da
obedincia e da legitimidade do Direito, entendida como fundamento moral do
mesmo, e, de outro lado, porque este nvel envolve e supera os outros dois,
uma vez que uma mesma locuo pode ser pragmaticamente diferenciada
conforme a relao que se estabelea entre os sujeitos da comunicao, sem
contudo, conhecer variao semntica ou sinttica. (O nvel pragmtico est
ligado ao contexto dos falantes e das relaes sociais que estabelecem entre
si por meio da comunicao).
O Prof. GALUPPO (2002) afirma que a norma do Direito instaura uma
relao de autoridade e, o reconhecimento dessa autoridade, pode ser
compreendido atravs do conceito de atos de linguagem performativos ,
desenvolvido por Austim e por Searle e incorporados por Habermas, na sua
Teoria do Agir Comunicativo.

Elege o contexto terico desenvolvido por Habermas, pois tambm

entende

que a pragmtica universal pode fundamentar o Direito, tendo em

vista sua tarefa de promover a integrao social.

Entende que a grande

questo abordada por Habermas, em sua obra Teoria do Agir Comunicativo,

saber como possvel que a Sociedade exista sem se esfacelar em planos
individuais de ao egoisticamente formulados. A linguagem seria

mecanismo que assume, dentre outras, a funo de produzir a integrao

social, uma vez que o nico meio apto para coordenar, de maneira estvel e
legtima, os planos individuais de ao, sendo, portanto, sua fonte primria.
Ao investigar o fundamento da autoridade do Direito no contedo
ilocucionrio da comunicao, Habermas tenta construir uma teoria racional
de fundamentao do Direito e afastar a idia segundo a qual o Direito seria,
pura e simplesmente, uma forma de agir estratgico. (Relao entre a
perlocuo com o agir estratgico ).
Habermas faz distino entre a norm ativid a d e da razo prtica , que
tem o sentido de uma orientao que se faz neces sria para o agir , de
modo que a ao regida por uma obrigatoriedade, e, por outro lado, a
racionalidad e do discurso, que se depreende da abertura ao entendim e nt o,
por meio da linguagem.

2.4.4

A regulao da prtica da ao

Em sociedades pluralistas, s se pode pretender regular legitimamente a

prtica da ao, se essa regulao for feita com base na igualdade, como
sugeriu Kant.

GALUPPO ( 2002) cita

Habermas que elaborou o seguinte

princpio do Discurso: So vlidas exatamente as normas de ao com que

possam concordar todos os possveis envolvidos, enquanto participantes de
discursos racionais. (HABERMAS, 1994a, p. 138), o que significa que Sero
vlidas as normas jurdicas (ou morais) cujos destinatrios participem de sua
elaborao, ou seja, que possam contar com a adeso racional de todos os
envolvidos . (Habermas, 1989, p.116).
GALUPPO (2002) esclarece que, tal afirmao, explica por que uma
sentena e um contrato s so vlidos (vinculantes) para aqueles que
participam de sua elaborao. Tambm explica por que um contrato, com vcio
de consentimento, no vincula (pode ter sua validade contestada).
Tambm

a explicao para o fato de que uma lei s vlida

globalmente se tivermos em mente o conceito de representao poltica,

conceito

esse que remete quilo

que Habermas chama de discursos

realizados de um modo advocatrio .

possveis no Direito (e no na moral),

Tratam-se de discursos que s so

graas

institucionalizao e

facticidade do Direito. Este no envolve apenas a dimenso de validade. Pelo

fato de ser direito positivo , envolve tambm a dimenso de facticidade, ou
seja, o Direito se impe coercitivamente mesmo contra a vontade dos seus
destinatrios.
A adeso racional a uma norma, por parte de todos os envolvidos,
pressupe a participao destes em sua elaborao. Para HABERMAS (1994a,

p.154), somente a produo politicamente autnoma do Direito, (isto ,

somente o Direito produzido pelos seus prprios destinatrios), possibilita a
eles a compreenso correta da ordem jurdica, que pode, ento, ser vista como
um todo. GALUPPO (2002) ressalta que o termo adeso racional e no
adeso poltica, permite compreender porque os estrangeiros, mesmo no
participando da produo das leis de um pas, quando nele se encontram
tambm esto subordinados a elas.
Noutras palavras, quando um estrangeiro ingressa na esfera de atuao
de um determinado ordenamento jurdico, h o pressuposto de que ele,
racionalmente, aceita as normas jurdicas l vigentes. Dessa forma, a questo
da autoridade das normas jurdicas ganha sentido: no Direito moderno, a
autoridade deriva da capacidade de oferecer as razes que fundamentam a
pretenso de validade para a obedincia.
Por isso, antes de se pensar na legitimidade do Direito, preciso que se
pense na legitimidade do prprio discurso, no se tendo em vista apenas a
integrao social, (ou seja, como a linguagem realiza esta integrao), mas do
ponto de vista normativo, ou seja, investigando a necessidade dos discursos
para

regulamentao

legtima

da

ao (importncia

do

procedimento

discursivo).
Para Habermas, enquanto o princpio do discurso refere-se aos
procedimentos de elaborao da norma, o princpio da universalizao tem
o mesmo sentido do imperativo categrico de Kant: s se pode admitir que se
tem um direito, caso se reconhea que outra pessoa, na mesma situao,

tambm o ter. Da mesma forma, s se pode admitir que outra pessoa tenha
um dever, caso se reconhea que se tem o mesmo dever para com ela.
Mas, diferindo de Kant, Habermas acredita que esse princpio implica em
que se adote um procedimento dialgico para a produo das normas
jurdicas. Tal procedimento dialgico est vinculado ao princpio do discurso e
afirma que uma norma s vlida se puder contar com a aprovao de todos
os envolvidos, o que ser possvel se os envolvidos participarem da produo
daquela norma.
O Prof. GALUPPO (2002) entende que o modelo comunicativo de
Habermas representa uma soluo para o reducionismo
realismo

jurdico,

que

identifica

validade

com

operado pelo
eficcia;

pelo

Jusnaturalismo, que identifica a validade com a justia e pelo Juspositivismo,

que identifica a justia com a validade, uma vez que Habermas usa o mesmo
critrio participao dos envolvidos no discurso jurdico para formao do
consenso, que produzir as normas, para chegar simultaneamente justia,
validade e efetividade nas normas jurdicas.
Mas lembra que Habermas refere-se a uma comunidade ideal de
comunicao. A comunidade real de comunicao conhece tanto as limitaes
para a participao

direta dos envolvidos, quanto

pode ser alvo de

manipulaes marcadas pelo agir estratgico de grupos dominantes.

Porm acha que isso no invalida o modelo habermasiano, pois este
possui uma funo descritiva, assim como, uma funo prescritiva para a
comunidade real de comunicao, servindo para a avaliao das condies

para se considerar uma pretenso vlida e, no caso do Direito, para se

considerar uma norma fundamentada.
A avaliao sobre a realizao ou no das condies de comunicao
ideal, s poder ser realizada pela prpria comunidade real, que procura
chegar a um entendimento discursivo.
As normas jurdicas exigem os discursos

de aplicao.

Estes,

juntamente com os discursos de justificao, que fundamentaro a norma

jurdica. So necessrios pois, no Direito, h uma limitao inerente prpria
institucionalizao das normas jurdicas e, por isso, no conseguiriam regular,
de forma cabal, as condies para sua aplicao. Sobre isso, falou Habermas:
Os discursos de justificao no podem levar em considerao ex
ante todas as possveis constelaes de casos futuros. Por isso, a
aplicao das normas exige uma clarificao argumentativa. Em tais
discursos de aplicao, a imparcialidade de julgamento no
alcanada usando- se o princpio da universalizao, mas atravs do
princpio da adequabilidade. (HABERMAS, 1999a , p.200)

GALUPPO (2002) cita GNTER (1993, p.243), que afirma que a noo de
adequabilidade est ligada noo de coerncia, ou seja, a norma jurdica
apropriadamente aplicvel em uma situao concreta, se compatvel com
todas as outras normas tambm aplicveis quela situao. Esse princpio da
adequabilidade deve, portanto, direcionar os discursos de aplicao no
Direito.

2.4.5

Sobre a maioria para a formao do consenso

Como a participao de todos no discurso impossvel, em sociedades

pluralistas recorre-se regra da maioria como mecanismo de formao do
consenso. Mas, para que o princpio do discurso no seja violado, ao se usar
o instrumento democrtico do consenso da maioria, no se pode excluir do
discurso qualquer grupo social.
A maioria tambm no pode adotar decises irreversveis (por exemplo,
as decises que hoje tomamos como delas no participaram as geraes
futuras devem poder ser revertidas, caso seja esse o desejo das pessoas
que

viro),

pois

decises

irreversveis

iriam

violar

princpio

da

universalizao.
GALUPPO (2002) cita HABERMAS (1994, p.221), para quem a fora
legitimante das normas jurdicas fundamentadas nas decises tomadas por
maioria, no contexto de argumentaes discursivas, no deriva da maioria em
si mesma, mas da racionalidade do argumento pressuposto pela deciso
assim

tomada.

Portanto,

por

trs

do

pressuposto

de

incluso

reversibilidade, est uma noo central para o ponto de vista habermasiano: a

fundamentao da norma jurdica deve ser imparcial, isto , no deve refletir
interesse de grupos, mas deve ser resultado da discusso e prevalncia do
melhor argumento . S assim, uma minoria poderia vir a tornar-se maioria.
Este ponto consiste precisamente em que o processo democrtico
institucionaliza discursos e barganhas com a ajuda de formas de
comunicao institucionalizadas, as quais devem fundamentar a
suposio da racionalidade para todos os resultados alcanados
conforme o processo. Ningum expressou esta concepo to
energicamente quanto John Dewey: a regra da maioria, apenas
enquanto regra da maioria, to insensata quanto seus crticos a
acusam de ser. Mas ela nunca simplesmente regra da maioria... Os
meios pelos quais uma maioria vem a ser uma maioria o mais
importante: os debates prvios, as modificaes dos pontos de vista
para se adequar s opinies das minorias [...]. A necessidade
essencial, em outras palavras, o desenvolvimento dos mtodos e

condies de debate, discusso e persuaso . (HABERMAS, 1994, p.

368 e 369)

Por isso, os mecanismos da representao poltica, a exemplo das

casas legislativas, tm que ser feitas de modo advocatrio, isto ,

representao ser legtima se houver um mecanismo comunicativo que

transfira os pontos de vista e, assim, a legitimidade dos representados para os
representantes. isso o que, nos Estados Democrticos de Direito, viabiliza
idealmente

participao

de

todos

os

cidados

no

processo

de

fundamentao do Direito legislado.

Discursos conduzidos de forma representativa podem preencher esta
condio de igual participao de todos os envolvidos somente se
permanecerem abertos, sensveis e receptivos s sugestes,
questes e contribuies, informaes e fundamentos que derivam de
uma esfera pblica que seja, por sua vez, discursivamente
estruturada, assim como, [...] pluralista [...] e que dilua os efeitos do
poder. (HABERMAS, 1994 a, p.:224).

Portanto, a legitimidade da representao depende de sua qualidade,

isto , ela deve, de fato, representar os interesses de determinado grupo. Para
Habermas, a legitimidade da representao central na democracia e est no
cerne da fundamentao normativa do Direito positivo moderno. Na era de
uma poltica completamente secularizada, o Estado Democrtico de Direito
no poder conseguido sem democracia radical (HABERMAS, 1994 a, p.13).
do prprio procedimento democrtico que decorre a fora que legitima
o Direito. E, s na democracia, o Direito pode se desenvolver de forma a
cumprir sua tarefa de permitir a coexistncia de diferentes projetos de vida
sem ferir as exigncias de justia e segurana, necessrias integrao
social. A democracia deve ser entendida como uma comunidade real de
comunicao em que se realiza, na maior medida possvel, a situao ideal de

fala, ou seja, aquela em que os envolvidos podem desenvolver completamente

sua competncia comunicativa, o que s possvel se eles no sofrerem
limitaes nem externa (violncia), nem interna (ideologia).
A realizao/pressuposio dessa situao ideal de fala imprescindvel
porque, citando HABERMAS (1994), Galuppo lembra que um consenso
racional s pode distinguir- se, em ltima instncia, do consenso enganoso,
por referncia a uma situao ideal de fala. Por isso, a democracia assume
uma funo normativa no pensamento habermasiano.
De acordo com GALUPPO (2002), o princpio democrtico prescreve que
s podem pretender validade legtima as leis que puderem contar com o
consentimento de todos os cidados em um processo discursivo

de

legislao que, por sua vez, foi constitudo legalmente. (O termo cidado
significa que os atores so politicamente circunscrito no caso do Direito. J a
expresso constitudo legalmente significa que o Direito, como instituio,
pr-seleciona que argumentos ele considera relevantes, podendo inclusive
considerar relevantes outros argumentos que no os morais, e de que modo
eles devem ser apresentados).
A importncia da fundamentao moral das normas jurdicas no muda
o fato de que o Direito tambm um sistema de ao, o que implica em que
tais normas tambm podem se fundamentar em acordos negociados ,
permitidos e necessrios quando apenas interesses particulares e no
generalizveis esto em jogo (Habermas, 1994 a, p. 206).
O Prof. GALLUPO (2002) explica que, nesse caso, negociaes ou
barganhas so legtimas porque as normas jurdicas no se referem apenas

justia, mas tambm aos fins e bens coletivos que entram em jogo, os quais
tambm so relevantes para a auto-identidade dos membros

de uma

comunidade poltico- jurdica. E, como esses bens e fins podem ser valorados
de perspectivas diferentes em uma sociedade pluralista, preciso decidir
sobre que bens e fins sero realizados, donde a vinculao entre Direito e
poltica.
O Direito moderno viabiliza, por meio de normas de ao, a realizao
daqueles projetos plurais na prpria sociedade, tornando- se um instrumento
da poltica, ou seja, adquire em relao a esta um aspecto instrumental,
realizando os fins por ela estipulados.
De acordo com o pensamento habermasiano, o Direito politicamente
produzido, dependendo, portanto, do contexto social que o produz e o aplica,
pois direitos s podem ser efetivados e impostos por organizaes capazes de
tomar decises coletivamente vinculantes, como o poder poltico.
Prof. GALUPPO (2002) afirma que isso no faz do Direito um refm da
poltica e faz duas citaes: a primeira de Habermas e a segunda de Pourtois:
O poder organizado no nvel estatal no simplesmente justaposto ao
lado do Direito, mas antes colocado em contato com o Direito e
estabelecido sob a forma de Direito. Por outro lado, o poder poltico s
pode se desenvolver atravs de um cdigo jurdico, o qual
institucionalizado na forma de direitos fundamentais. (HABERMAS,
1994 a,p. 168 e 169).

Entretanto, isso no levaria a uma confuso entre Direito e poltica

porque,
De um ponto de vista normativo, uma dissoluo do Direito na poltica
mina o conceito de poltica como autoridade legtima. Com efeito, um
Direito que estivesse completa disposio da poltica perderia sua
fora de legitimao. O Direito s pode conferir um reconhecimento
poltica uma vez que ele no a simples emanao do detentor do
poder. (PORTOIS, 1991:480).

As

citaes

acima

demonstram

que o poder

comunicativo , por

intermdio do Direito, ir se traduzir em poder administrativo legtimo .

poder comunicativo de que fala Habermas, o potencial de uma vontade geral

formada em uma comunicao sem coero.
este poder comunicativo que torna o Direito legtimo e, por meio desse
Direito, garante legitimidade tambm poltica; mas esse poder comunicativo
s pode ser exercitado, de outro lado, por meio da prpria poltica, donde a
implicao recproca entre Direito e poltica no processo de justificao de
ambos.
Entretanto, para que tenha existncia nas sociedades complexas, tal
poder comunicativo requer que a liberdade comunicativa dos cidados seja
mobilizada.

Isso conduz Habermas a formular um conceito de poltica

deliberativa que leve a srio a importncia da opinio pblica para o exerccio

do poder, pois essa poltica deliberativa:
Pode obter sua fora legitimadora da estrutura discursiva de
uma formao da opinio e da vontade, que cumpre sua funo
social e integradora graas expectativa de uma qualidade
racional de seus resultados. Por isso, o nvel discursivo do
debate pblico constitui a varivel mais importante.(HABERMAS,
1994 a, p. 369)

Tendo em vista o conceito de poltica deliberativa, Habermas aponta a

necessidade de que os processos de deliberao, circunscritos por normas
jurdicas, ( e que devem abranger qualquer matria passvel de regulao
jurdica, relevante do ponto de vista dos interessados),

se realizarem

argumentativamente (ou seja, tendo em vista a coero do melhor argumento),

de forma inclusiva (participao de todos os possveis interessados) e

pblica, livre de coeres externas (que colocam em risco a formao livre da
vontade ) e coeres internas ( que colocam em risco a igualdade),
deliberaes estas que so, no entanto, falveis, ou seja, reformulveis
(HABERMAS, 1994 a, p. 383)
GALUPPO (2002) afirma que tudo isso revela a relao complementar
entre Direito e poltica na obra de Habermas, mas no esgota a compreenso
acerca do Direito moderno, que pressupe tambm uma relao complementar
entre Direito e moral. A moral, entendida como procedimento discursivo de
legitimao
legitimidade.

de
Os

normas
dois

valores,

justifica

procedimentos

(direito

Direito
e

conferindo- lhe

moral)

servem

regulamentao consensual de conflitos de ao e abrem caminho para o

acordo entre sujeitos capazes de linguagem e de ao. Tanto o Direito
moderno, quanto a moral moderna so sistemas de conhecimento por meio
dos quais descobrimos como devemos agir.
Mas Direito e moral se diferenciam porque aquele , ao contrrio da
moral, tambm um sistema de ao, capaz de estabelecer previamente normas
para o agir intersubjetivo e de mobilizar a fora para esse fim. Habermas
ressalta, entretanto, que o fator que determina o estgio moral a que pertence
uma pessoa no a norma jurdica produzida ou reconhecida pela Razo, mas
o modo pelo qual produzida. Em outros termos, o agir moral determinado
pelo contedo e a forma das normas de ao.
Ao contrrio de Kant,

para Habermas a moral no pode fornecer,

previamente aos problemas concretos, um rol de normas de ao, ou seja, ela

goza de uma indeterminao cognitiva. O Direito, ao contrrio, pode arrolar as

normas jurdicas que se apresentam como soluo para os conflitos de ao,
previamente a esses mesmos conflitos, pois nele essa indeterminao
cognitiva absorvida pela facticidade da produo do Direito (HABERMAS,
1994, p.147), que permite vencer por meio de sua institucionalizao, a
indeterminao cognitiva das normas morais, transformando- se tambm em
um sistema de ao.
O

Prof.

GALUPPO

(2002)

chama

ateno

para

termo

institucionalizao, que, na frase acima, significa em primeiro lugar que os

critrios para avaliao do agir so tidos por objetivos e, em segundo lugar,
que o Direito regula sua prpria produo, aplicao e transformao por
intermdio das regras secundrias. Essa caracterstica que permite ao
Direito ser um sistema de conhecimento, como a moral, assim como um
sistema de ao.
O Direito positivo, produzido racional e discursivamente, tambm
viabiliza, no curso da ao social normal, um espao para as discusses
morais, evitando que a cada momento e a toda ao o sujeito se pergunte
como deve agir, aliviando os envolvidos de sempre terem de entrar no
discurso para justificar suas aes.
Alm disso, a moral impotente ante seu desrespeito, sobretudo porque
na Modernidade a moral uma moral abstrata e subjetiva, e sem o recurso ao
Direito no teramos uma dimenso prtica que norteasse, com segurana, a
vida social.

Para Habermas, no s Direito e moral se complementam mutuamente,

como tambm se entrelaam, uma vez que:
No Estado de Direito se faz uso do Direito positivo como meio para
distribuir cargas de argumentao e institucionalizar vias de
fundamentao e justificao que se encontram abertas em direo a
argumentaes morais. A moral j no flutua sobre o Direito, (como
ainda sugere a construo do Direito Natural Racional), como um
conjunto supra positivo de normas. Emigra para o interior do Direito
positivo, mas sem esgotar-se em Direito positivo. Mas essa
moralidade, que no somente enfrenta o Direito, mas que tambm
acaba atada ao prprio Direito, de natureza puramente
procedimental. Abandonou todo contedo normativo determinado e
acabou sublimada em um procedimento de fundamentao de
contedos normativos possveis. Assim, um Direito procedimental e
uma moral procedimentalizada podem controlar-se mutuamente.
(HABERMAS, 1988, a, p. 42).

Habermas entende que a vinculao do Direito moral, de um lado, e

poltica, de outro, no compromete no entanto sua autonomia, j que:
Um sistema jurdico autnomo somente se os procedimentos
institucionalizados para a legislao e a jurisdio garantirem uma
formao imparcial da opinio e da vontade e, por esta via,
proporcionarem a entrada, tanto no Direito como na poltica, de uma
racionalidade procedimental do tipo moral. (HABERMAS, 1994b, p. 599)

A autonomia do sistema jurdico s se garante em uma sociedade em

que Direito, moral e poltica se relacionam interna e externamente. Isso nos
revela o lugar do Direito na Teoria do Discurso. Para Habermas, o direito se
situa entre poltica e a moral, apesar de no se esgotar em mera mediao. A
conseqncia disso que as normas jurdicas so vlidas em sentido
diferente das normas morais, uma vez que o Direito realiza, dentre outras
funes, a mediao entre poltica e moral:
Normas morais vlidas so corretas no sentido discursivo- teortico
[...] se justas. Normas jurdicas vlidas, na verdade, harmonizam-se
com normas morais. Mas elas so legtimas
no sentido que
adicionalmente expressa uma autntica autocompreenso da
comunidade jurdica, a considerao imparcial dos valores e
interesses distribudos nela e a escolha racional quanto aos fins de
estratgias e de meios para a realizao de polticas. (HABERMAS,
1994 a, p. 193 e 194).

Portanto, como o desenvolvimento da Filosofia do Direito demonstrou

no sculo XX:
A aplicao do Direito cada vez menos se pode explicar sem fazer
referncia explcita aos fins polticos tanto quanto a uma
fundamentao e considerao morais dos princpios. Isso significa
que o contedo do cdigo jurdico entra no cdigo moral e de poder e
que, nesta medida, o sistema jurdico no fechado. (HABERMAS,
1994 b, p.579 e 580).

No Estado Democrtico de Direito a legalidade um pressuposto da

legitimidade, que viabiliza os processos de formao da opinio pblica e a
deliberao

poltica.

O termo

legalidade

aqui

sigifica:

atravs

dos

procedimentos e tendo em vista os limites previstos pelas normas jurdicas.

Por isso, legalidade um termo que envolve a

constitucionalidade,

os

procedimentos jurisdicionais, administrativos e negociais.

GALUPPO (2002) lembra que a legitimidade decorre da legalidade,
porque se pressupe que a legalidade mesma seja legtima, pois, caso
contrrio, esta no teria o poder de produzir a legitimidade ab ovo. Tanto que
a legalidade

pode

ser

criticada

por

meio

de

mecanismos

como

desobedincia civil. Isso implica que, em ltima instncia, o guardio da

legitimidade de um ordenamento jurdico seja o prprio conjunto dos
cidados, uma vez que estes so os produtores desse mesmo ordenamento.
No h em Habermas, uma identificao entre legalidade e legitimidade e
conseqentemente, a legalidade no produz per se a legitimidade. Ao
contrrio, a legalidade s produz legitimidade se for ela mesma legtima.
Portanto:

A legitimidade possvel na base da legalidade uma vez que os

procedimentos para a produo e aplicao de normas legais so
tambm conduzidos racionalmente no sentido moral-prtico da
racionalidade procedimental. A legitimidade da legalidade se deve ao
encadeamento de dois tipos de procedimentos, nomeadamente, de
processos legais com processos de argumentao moral que seguem
uma racionalidade procedimental prpria. (HABERMAS, 1986, p.230)

No caso do Direito positivo moderno, sua legitimidade no pode ser

estudada desvinculada da prpria democracia moderna, porque seu sentido
normativo no decorre nem da sua forma legal, nem de um contedo moral
dado a priori , mas do procedimento de legislao, o qual encontra seus limites
estabelecidos pela prpria organizao democrtica que, dialeticamente, o
viabiliza. No toa que Habermas vai ligar internamente a racionalidade de
um

Estado

Democrtico

institucionalizados, e dizer

de

Direito

que a

aos

procedimentos

jurdicos

fonte de toda legitimidade reside no

processo democrtico de legislao.

A racionalidade do Estado de Direito no tem mais seu assento na
forma semntica da lei. Apenas o procedimento democrtico da
legislao possui eficcia legitimamente. Ento, o Poder Judicirio e a
Administrao
no devem se subtrair ao controle legislativo
unicamente devido mudana da forma dos programas legais do
Estado Social. [...] A supremacia da legislao, diante das outras duas
funes estatais, tampouco permite que seja analisada apenas
sociologicamente como um problema de poder.(HABERMAS, 1994 b, p.
558).

Essa supremacia no pode ser entendida como uma submisso do

Judicirio ao legislador. Ao contrrio, ambos esto submetidos legislao e
Constituio e, finalmente, ao Poder Comunicativo existente na sociedade.
Conseqentemente, os atos do legislador podem ser analisados e revistos
pelo Judicirio, tendo em vista a prpria Constituio. Isso aponta para a
importncia central tambm do Judicirio nas democracias modernas: a ele

compete julgar se uma norma jurdica foi ou no descumprida, e que

conseqncia deve ocorrer, neste caso, interpretando aquela norma.
Mas tambm as interpretaes que o Judicirio realiza de uma norma, e
inclusive a prpria Constituio, podem ser avaliadas pela sociedade civil, que
assim se transforma na instncia ltima incumbida de aferir a legitimidade do
Estado e de seu ordenamento jurdico. Mesmo as decises judicirias podem
ser, em caso de ilegitimidade, objeto de desobedincia civil.
S os cidados podem avaliar em que medida esto suficientemente
preenchidas as condies para se considerar uma ordem jurdica legtima.
Portanto, a resposta sobre a legitimidade do Direito s pode ser dada da
perspectiva do participante e no contexto de uma sociedade jurdica real. Isso
faz aflorar a questo do controle sobre a legalidade, exercido pela sociedade
civil mediante o recurso desobedincia civil.
A legalidade no inquestionvel. Ao contrrio, a legalidade est
submetida aos fins da produo da integrao social, ou seja,

da

coordenao dos planos de ao, produzida em uma sociedade e pode ser

questionada por meio de desobedincia civil, que se converte assim na pedra
de toque das democracias modernas. Todo Estado Democrtico de Direito
que est seguro de si mesmo considera que a desobedincia civil uma parte
componente

normal

de

sua

cultura

poltica,

precisamente

porque

necessria. (HABERMAS, 1988 b, p. 57).

A relao entre Direito e Poltica, de um lado, e Direito e Moral, de outro,
leva-nos questo da coero, porque na idia de Direito estatal vlido se
fundem o reconhecimento com a coero mesma. A coero efetiva e atual

no um pressuposto necessrio do Direito. Para Habermas, o que o Direito

exige, enquanto sistema de ao, a possibilidade normativa de se recorrer
coero

em casos

de frustrao

de expectativas

de comportamento.

(HABERMAS, 1994, p. 180).

GALUPPO (2002) afirma que, como conseqncia da afirmativa acima,
Habermas aponta a importncia da eficcia. Para a tica do Discurso e, em
especial,

para

Teoria

Discursiva

do

Direito,

eficcia

depende

fundamentalmente do consenso e da legitimidade que advm do Direito.

Assim:
No basta a entrada em vigor positiva das normas para assegurar
duradouramente sua validade social. A imposio duradoura de uma
norma depende tambm da possibilidade de mobilizar, num dado
contexto da tradio, razes que sejam suficientes pelo menos para
fazer parecer legtima a pretenso de validade no crculo das pessoas
a que se enderea. Aplicado s sociedades modernas, isso significa:
sem legitimidade, no h lealdade das massas. (HABERMAS, 1989, p.
83).

GALLUPPO (2002) afirma que o Princpio

Jurdico

da Igualdade

desempenha papel fundamental na compreenso que o Direito moderno e, em

especial, o Estado Democrtico de Direito tm de si mesmos. A posio
dominante na Teoria do Direito define a norma jurdica como o significado de
um enunciado que diz que algo deve ser. Como tanto as regras, quanto os
princpios, expressam que algo deve ser juridicamente, ambos devem ser
entendidos como normas jurdicas.
ALEXY (1993), citado por Galuppo afirma:
Princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior
medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes.
Portanto, os princpios so mandados de otimizao,
esto
caracterizados pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes
graus, e que a medida devida de seu cumprimento no s depende das
possibilidades reais, como tambm das jurdicas [....) De outro lado, as

regras so normas que s podem ser cumpridas ou no. Se uma regra

vlida, ento deve-se fazer exatamente o que ela exige, nem mais
nem menos. Portanto, as regras contm determinaes no mbito do
ftico e juridicamente possvel.
[...]
Conseqentemente, os princpios no contm mandados definitivos ,
mas somente prima facie. Do fato que um princpio valha para um
caso no se infere que o que o princpio requer deste caso valha como
resultado definitivo. Os princpios apresentam razes que podem ser
ultrapassadas por outras razes opostas [...] Totalmente distinto o
caso das regras. Como as regras exigem que se faa exatamente como
nelas se ordena, contm uma determinao do mbito das
possibilidades jurdicas e fticas. (Alexy, 1993 b, p. 86-7)

Para responder pergunta: O

que representa o princpio jurdico da

igualdade para o Estado Democrtico de Direito? , GALUPPO (2002) diz que

deve-se lembrar

que princpios

prticos

so fruto

de uma escolha

determinada pelo estgio de desenvolvimento cognitivo e moral da prpria

sociedade, que se coloca a questo acerca dos princpios. Em outros termos,
seu contedo influenciado pelo contexto e pela Histria, dependendo,
portanto, do paradigma jurdico adotado por determinada sociedade.
Com base no paradigma jurdico adotado por nossa sociedade, pode-se
avaliar agora o que representa o princpio jurdico da igualdade para o Estado
Democrtico de Direito. A partir da relao entre Direito, moral e poltica e da
importncia do Direito para a democracia, possvel estabelecer parmetros
que

definam

certos

direitos

humanos

mnimos

como

condio

de

possibilidade da implantao de uma sociedade realmente democrtica e do

exerccio de todos os demais direitos. Tais direitos se relacionam s
condies para concretizar a competncia comunicativa dos envolvidos ou,
em outras palavras, para tornar possvel que cada falante possa participar, da
forma mais ilimitada possvel, dos discursos jurdicos.

A esse conjunto de direitos fundamentais Habermas d o nome da

Sistema de Direitos, que um conjunto de princpios jurdicos que garante a
legitimidade de um ordenamento jurdico estatal contemporneo, uma vez que
estabelece:
as condies sob as quais as formas de comunicao necessrias
para a gnese autonomamente poltica do direito podem ser
juridicamente institucionalizadas (...) e que contm os direitos
fundamentais que os cidados tm que garantir mutuamente uns aos
outros, se eles desejam regular legitimamente sua vida em comum por
meio do Direito positivo.(HABERMAS, 1994 a)

Tal

Sistema

de

Direitos

simultaneamente

decorrncia

dos

pressupostos pragmticos da comunicao, que qualquer pessoa que entre

em um discurso aceita, e dos processos histrico- polticos que revelam a
identidade de um povo. Conseqentemente o Sistema de Direitos tem
existncia apenas na forma em que foi constitucionalmente interpretado e
formado . (HABERMAS,1994 a).
A Constituio revela, portanto, a conformao do paradigma jurdico de
um Estado e de uma sociedade. Sendo a Norma jurdica suprema da
organizao jurdica de uma Nao, no s encerra os princpios gerais do
ordenamento e reflete a filosofia da vida jurdica, seno que, enquanto sntese
das aspiraes de um povo, evidente que consagre os princpios bsicos de
sua organizao.
Por isso, a Constituio desempenha um papel especial quantos aos
princpios no Estado Democrtico de Direito. Apesar de no poder ser
concebida como o nico repositrio desses princpios, tarefa dela, por
excelncia, indicar e preservar aqueles princpios reputados mais importantes
pelos cidados por intermdio do representante constituinte sensvel
sociedade.

concorrncia

caracterstica
Democrtico

entre

fundamental
de

Direito:

os
da

no

princpios
sociedade

possvel

constitucionais
em

que

revela

existe

hierarquizar

os

um

uma

Estado

princpios

constitucionais porque todos eles so igualmente valiosos para a autoidentificao de uma sociedade pluralista. o conjunto deles, e no um ou
outro, que revela quem somos e quem queremos ser.A concorrncia dos
princpios deriva do fato de que nossa identidade uma identidade plural.
A questo que se coloca : como solucionar a tenso entre princpios
expressos na Constituio? No contexto do Estado Democrtico de Direito,
deve-se procurar solucionar os impasses gerados nos discursos de aplicao
sem abrir mo, na medida do possvel, do maior nmero possvel de
princpios. S assim uma sociedade pluralista ter sua auto-identidade
tambm pluralista preservada.
Para que a Constituio seja legtima, ela precisa assegurar alguns
direitos. Assim, do ponto de vista da Teoria Discursiva do Direito, no podem
ser negados, em uma sociedade que se pretenda democrtica, direitos
individuais e coletivos como aqueles referentes vida e ao reconhecimento
como pessoa, como tambm no pode ser negada a segurana contra as
coaes fsicas ou morais.
A prtica do discurso jurdico pressupe que todo possvel falante seja
reconhecido como pessoa, pois isso o que lhe possibilita participar da
produo e da aplicao de normas jurdicas. A prtica normal dos discursos
pressupe tambm que a fundamentao das normas se faa com base na
fora ilocucionariamente convincente de argumentos que resistam s crticas

contrrias, o que implica que os discursos devem ser realizados, na medida

do

possvel,

sem

interferncia

de

violncia

ou

de

ideologias

conseqentemente, no podem ser negados aqueles direitos que garantam as

condies materiais e culturais para a insero de cada falante no discurso.
Portanto, um ordenamento jurdico s pode ser considerado legtimo se
preservar um Sistema de Direitos, composto pelos seguintes direitos bsicos,
que so condies para efetiva participao em discursos reais:
1. Direito maior medida possvel de iguais liberdades individuais
de ao[...];
2. Direitos fundamentais que resultam da elaborao politicamente
autnoma do status de membro em uma associao voluntria
sob o Direito [...];

3. Direitos

fundamentais

que

resultam

imediatamente

da

possibilidade adjudicao de aes protetivas e da configurao

politicamente autnoma da proteo jurdica individual[...];
4. Direitos fundamentais a iguais oportunidades de participao em
processos de formao da opinio e da vontade pblicas na qual
os cidados exercitam sua autonomia poltica e atravs dos quais
eles positivam um direito legtimo [...];

5. Direitos fundamentais proviso de condies de vida que sejam

socialmente, tecnologicamente e ecologicamente asseguradas
[...], caso se suponha que os cidados

devam ter iguais

oportunidades de utilizar os direitos fundamentais listados de 1 a

4. (HABERMAS, 1994 a).

Tal Sistema de Direitos preserva, de maneira impositiva, ou seja,

recorrendo prpria facticidade do Direito, um mnimo de racionalidade que
os discursos jurdicos devem realizar, caso se pretendam legtimos. Em outros
termos, um ordenamento s

legtimo se garantir

mecanismos de igual

participao na produo do prprio Direito, de forma que os destinatrios se

percebam, simultaneamente, como seus prprios autores (HABERMAS, 1994
a).
Este o sentido essencial da autonomia que caracteriza a regulao
jurdica moderna: o Direito que criamos legtimo porque visa regular nossa
prpria vida, ou, dito de outra forma, o direito que regula nossa prpria vida
legtimo porque criado por ns.
O Sistema de Direitos, essencial para a autocompreenso do Estado
Democrtico

de Direito,

exige

uma reinterpretao

tanto

dos

direitos

fundamentais liberalmente expressos, quanto dos direitos materiais do Estado

Social. preciso nesse novo paradigma reinterpretar aqueles direitos
individuais e sociais, como classicamente concebidos, tambm como direitos
de participao para a formao da opinio pblica e controle dos sistemas
sociais.
Visando garantir instrumentos para a incluso dos cidados nos
discursos jurdicos, a idia de um Sistema de Direitos como garantia e mesmo
como substrato da legitimidade do Estado Democrtico de Direito, que
essencialmente um Estado pluralista, revela a importncia da Igualdade para o
paradigma procedimental do Direito e da poltica presente na tica do
Discurso e na Teoria Discursiva do Direito.

liberdade da vontade e sobretudo a igualdade (no caso, igualdade

formal e substancial de participao nos discursos de justificao e de

aplicao de normas jurdicas), medida que condicionam a realizao da
situao ideal de fala, so pressupostos da legitimidade das normas prticas
produzidas ou aplicadas pela comunidade real de comunicao, sobretudo
das suas normas jurdicas.
O Prof. Galluppo cita Jos Luiz Quadros de Magalhes (1998) que sobre
isso afirmou:
O princpio jurdico da igualdade na Teoria Discursiva do Direito o
alicerce dos Direitos Individuais, transformando estes direitos, de
direitos de privilegiados, em direitos de todos os seres humanos.
Entretanto, a igualdade jurdica no fundamenta s os Direitos
Individuais, mas todos os Direitos Humanos .

A Teoria Discursiva do Direito mostra que os discursos de justificao e

de aplicao das normas jurdicas tm de preencher duas condies para
serem vlidos:
Primeira, que as decises se faam com base na coero do melhor
argumento.
Segunda, que todos os interessados e envolvidos possam levantar e
criticar os argumentos.
Ambas as condies significam que cada pessoa tem a mesma
importncia nos discursos jurdicos e, portanto, que cada pessoa deve ser
vista como aritmeticamente igual. Afinal, quem pode decidir que argumentos
contam para a soluo do caso seno os prprios envolvidos? E, mais que
isso, quem pode decidir quem envolvido, direta ou indiretamente, pelo caso
a no ser os prprios envolvidos potenciais?

S se pode reconstruir discursivamente o Estado Democrtico de Direito

e o Direito que lhe prprio, bem como sua legitimidade, se, no caso limite,
presumir- se o Sistema de Direitos, cuja existncia depende da condio de se
distribuir igualmente para todos os cidados os direitos de participao no
processo de formao da opinio e da vontade pblica, pois, O conceito de
lei explicita a idia de tratamento igual j encontrada no conceito de Direito:
N a forma de leis genricas e abstratas, todos os sujeitos vm ao encontro
dos mesmos direitos e, ao se falar em distribuio desses direitos a todos os
cidados, retorna-se ao tema da igualdade (HABERMAS, 1994 a)
Existe uma conexo interna entre os pressupostos pragmtico- formais
do discurso e a igualdade, que, no contexto da sociedade moderna, s pode
ser realizada por intermdio de um Direito que prescreva um Princpio Jurdico
da Igualdade para os discursos jurdicos. Assim, naqueles pressupostos que
vamos encontrar o fundamento dessa princpio jurdico.
Se a igualdade , formal e materialmente, condio para participao no
discurso, o Prof. Galuppo esclarece de qual igualdade se trata: para o Direito
moderno, a igualdade tem de ser concebida como igualdade aritmtica, pois
qualquer outra forma de igualdade implicaria reconhecer maior ou menor
importncia s pessoas, que, no entanto, o Estado Democrtico de Direito tem
de conceber como detentoras da mesma possibilidade de intervir nos
discursos jurdicos, o que seria impossvel se fossem concebidas como
geometricamente (des)iguais.
Conseqentemente, a igualdade tem de ser concebida como um
procedimento de incluso formal e material nos discursos de justificao e

aplicao das normas, e o Direito s pode ser tido como legtimo se garantir
essa igualdade nos discursos que realiza.
Temos

de conceber a norma que prescreve a igualdade como um

princpio jurdico porque a maneira pela qual essa igualdade se realiza no

mundo pode gerar conflitos entre projetos alternativos, que precisam ser
tambm realizados, se no quisermos que se esvaziem e se extingam.
A auto-identidade que se atribui uma sociedade pluralista s
inteiramente compreendida se o Direito que a interpreta reconhece que essa
sociedade

tem

simultaneamente

de

querer,

os projetos

mesmo

que

paradoxalmente,

de vida distintos.

Por exemplo,

concorrem o princpio do direito informao irrestrita

direito privacidade,

realizar
quando

o princpio do

no plano da justificao, essa sociedade diz que, para

sua auto-identidade, um to importante quanto o outro, e que ela pretende

ser uma sociedade onde se garanta a realizao de ambos.
Nesse sentido, s garantindo a igualdade que uma sociedade pluralista
pode

se

compreender

tambm

como

uma

sociedade

democrtica.

Conseqentemente, s permitindo a incluso de projetos de vida diversos em

uma sociedade pluralista que pode se autocompreender como uma
sociedade democrtica, mesmo que tais projetos alternativos requeiram, em
algumas situaes, uma aplicao aritmeticamente (e no geometricamente)
desigual do Direito (ou seja, justificados pela produo de mecanismos de
incluso, como no caso das polticas de ao afirmativa).
Uma sociedade pluralista precisa ser tambm democrtica, caso
contrrio, sua existncia como sociedade pluralista estaria ameaada, pois s

numa sociedade democrtica, o pluralismo pode ser exercitado e assim,

deixar de ser uma existncia de concepes divergentes para se tornar a
convivncia de projetos realizados na medida do possvel. (Por isso, no h
pluralismo

sem

diversidade,

tolerncia,

autonomia ,

descentralizao, participao e localismo , os princpios bsicos do

pluralismo).
Uma vez que a igualdade uma condio formal da realizao daquilo
que confere legitimidade ao Direito moderno, a saber, dos discursos de
justificao e de aplicao, esta igualdade tida como pressuposto em geral
da prpria legitimidade do Direito. Isso significa: a igualdade fundamento da
legitimidade do discurso jurdico. evidente que no o nico fundamento,
mas um fundamento to importante quanto a liberdade comunicativa e
solidariedade comunicativa.
E a tarefa de fundamentao est ligada aos princpios, sobretudo se
tivermos em mente que essa fundamentao sempre falvel ou provisria. O
termo falvel, aqui, no significa que a fundamentao possa ser contestada,
mas

que

a fundamentao de uma

norma

pode

ser superada

pela

fundamentao de outra norma, ( por isso, as decises democrticas no

podem ser irreversveis), ou seja, pela mudana dos

pontos de vista dos

envolvidos pelas normas jurdicas.

Exatamente por isso, o Princpio Jurdico da Igualdade no pode ser
entendido como um princpio material , com um contedo
preestabelecido, assim como, os discursos (inclusive os jurdicos) no
podem pr- selecionar os contedos relevantes

que esta seleo um

resultado dos discursos de aplicao e no uma condio para eles. Esta

ltima exigncia significa que o contedo das normas jurdicas no pode
ser dado pelos projetos de vida mes m o s, ou pelos seus substratos
ideolgico: A racionalida d e do Estado Democrtico de Direito no tem
mais seu assento na form a semn tica da lei, mas nos processos
discursivos que autori z a m sua criao e aplicao.(HABERMAS,1994 b)
O Prof. Galuppo lembra que muito mais apropriado definir a
igualdade como tratar os indivduos como iguais do que como tratar os
indivduos igualmente. Ou seja, os cidados no deve m neces sariamente
ser iguais na forma em que so tratados pelas normas, mas deve m ser
iguais nos direitos e na forma efetiva em que participam do proces s o de
elaborao e de aplicao da norma.
As observae s feitas at aqui revelam a conexo entre Direito e
Moral na compreen so do Princpio da |Igualdade. Mas h queste s que
surgem a partir da conexo entre Direito e Poltica e o

problema central

aqui : o Princpio da Igualdade e suas exigncias prticas podem criar

riscos para a sociedade?
O Prof. Galuppo entende que, da tica da Teoria Discursiva do
Direito, h duas respostas possv ei s, que no se excluem mutuamente,
apesar de aparentement e paradoxais.
Em primeiro lugar , uma resposta negativ a , porque a noo de risco
decorre da a- historidade da prpria concepo, ou seja, do fato de ela
des vincular o princpio do conceito moderno de igualdade. Se tivermo s
em mente aquilo que a igualdade moderna igualdade aritme tica m e n t e
inclusiva , cada vez que um nmero maior de cadados for includo em

discursos jurdicos, estaremos criando igualdade, e no desigualdade. Por

isso mesm o, s se pode avaliar se polticas pblicas afirmativas
contribuem ou no para a realizao da igualdade caso a caso, porque o
que deve ser avaliado se tais polticas criam ou no desigualdades no
caso concreto, ou seja, se permitem maior ou menor incluso social. (Ex.
incluso portadores de deficincia no ensino regular, etc).
Igualdade no incompatvel com o tratamento diferenciado, pois
igualdade e identidade so termos que se referem a propriedade s
distintas. GIANFORMAGGIO(1995) citado por Galuppo, prope a seguinte
definio para o problema da igualdade. As entidade s A e B so
cha m a d a s de iguais se possue m a mes m a caracterstica relevan te (ou se
possue m na mes m a medida a caracterstica relevant e) no contexto ou
universo de discurso dentro do qual o julga m e n t o de igualda d e
expresso
Evidentem ent e, esse conceito de igualdade e de tratamento diferente
por meio de polticas afirmativas algo que depende de justificao
racional em sua aplicao concreta. Para dizer com Habermas,
A Teoria do Discurso explica a legitimidade do direito com a
ajuda de procedimentos e pressupostos comunicativos que, uma vez
que so legalmente institucionalizados, fundamentam a pressuposio
de que os processos de produo e aplicao do direito levam a
resultados racionais. As normas criadas pelo legislador poltico e os
direitos reconhecidos pelo judicirio comprovam-se como racionais
pelo faato dos destinatrios serem tratados como membros livres e
iguais de uma comunidade de sujeitos de direito, ou seja: no
tratamento igual de pessoas de direito que ao mesmo tempo so
protegidas em sua integridade. Esta conseqncia juridicamente
expressa na obrigao de tratamento igual. Apesar disto incluir
igualdade na aplicao da lei, ou seja, a igualdade dos cidados diante
da lei, isto , equivalente ao princpio mais amplo da igualdade jurdica
substantiva, que postula que o que igual em todos os aspectos
relevantes deve ser tratado igualmente, e o que desigual deve ser
tratado desigualmente. Mas o que conta em cada caso como
aspectos relevantes requer justificao (HABERMAS, 1994 a)

Exatamente porque o termo identida d e e igualda de no so

sinnim os, a discriminao no neces sariamente atentatria da
igualdade. Discriminar significa diferenciar, e diferena termo que se
liga, como antnimo, identidade e no igualdade. A discriminao
compatvel com a igualdade se no for, ela tam b m , fator de
desigualdade injustificvel racionalmente. E mais que isso, a
discriminao fator que pode contribuir para a produo da igualdade.
Tendo em vista toda a argumentao deven v ol vida por Galuppo, ele
acredita que a discriminao pode ser legitimame nte entendida como um
critrio de produo de igualdade toda vez que ela implicar maior incluso
dos cidados nos procedim ent o s pblicos de justificao e aplicao das
normas jurdicas e de gozo dos bens e polticas pblicas. Isso leva
concluso de que um programa ou uma norma pode ser tida como
indevidam ent e (ilegitimam ente) discriminadora se implicar limitao ao
exerccio da liberdade comunicativa (HABERMAS, 1994 a)
Que tipo de discurso pode avaliar se polticas e inclusive normas
que envol vam discriminao so ou no injustas , ou seja, se criam ou no
desigualdade?
Apenas os discursos de aplicao, que se realiz a m caso a
caso, em que todos os aspectos relevan tes do caso concreto pode m
ser avaliados por todos os envolvi dos, pode realiz ar tal avaliao.
(HABERMAS, 1994 a)

Respondend o ainda pergunta O Princpio da Igualdade e suas

exigncias prticas pode m criar riscos para a socieda de?, o Prof.
Galuppo entende que, da tica da Teoria Discursiva , poss vel tambm

uma resposta afirm a ti v a para a questo, porque tais polticas privilegiam

determinados projetos de vida em detrimento de outros.
Mas, se tais polticas criam um risco , que tipo de risco elas criam?
No implem entar, em alguma medida, os projetos alternativos de vida
mais arriscado, do ponto de vista da integrao social lingisticam e nte
realizada, do que criar, em alguma medida, tais desigualdades, porque
implica, por falta de perspectiva de realizao desse s planos, formao de
guetos onde se realizem tais projetos, que acabam por se constiturem
socieda d es alternativ as prpria sociedade. por isso que BARACHO,
1995:34 afirma que o juiz, na aplicao dos princpios constitucionais,
no fica preso a uma ideologia dominan te se leva a srio o Estado
Democr tico de Direito.
Como entender, ento, o proces s o de constituio da igualdade
jurdica, formal e materialmente concebida? Em outros termos, como
entender a dialtica que se estabelece entre os projetos de vida
concorrentes em uma sociedade? A resposta do prprio Habermas:
Somente aps uma batalha pblica por reconhecimento , os
interesses questionados podem ser tomados pelas instncias polticas
responsveis, introduzidos nas agendas parlamentares, discutidos e,
eventualmente, elaborados na forma de propostas e decises
impositivas. Somente a regulamentao de um novo tipo criminal [...]
pode
intervir
em
espaos
vitais
privados,
transfomando
responsabilidades formais e prticas existentes.(HABERMAS, 1994 a)

Para o Prof. Galuppo, somente se conceberm o s a esfera onde se

trava esta luta, a saber, a esfera da opinio pblica na qual se origina o
poder comunicativo, como superior ao prprio direito positivo, capaz,
inclusive, de alter- lo radicalmente pela desobedincia civil, que
poderemo s compreend er adequadam ente a gnes e do Direito e a funo

do Princpio Jurdico da Igualdade. Essa opinio pblica no possui os

estreitos limites dos processos institucionali z a d os, apesar de, por isso
mes m o, estar mais sujeita a distores . (HABERMAS, 1994 a)
Por isso mesm o, da que prov m a fora comunicativ a legitim an t e
do Direito como mecanis m o de integr a o social que deve realizar
simultaneam ente justia e segurana, e que tem de reconhecer e respeitar
os diversos projetos de vida em uma sociedade. Essa esfera da opinio
pblica constitui, portanto, uma reserva de poder comunicativo que pode
a qualquer momento ser mobilizado para fins de produo da integrao
social. E, citando HABERMAS, 1994 a, o Prof. GALUPPO afirma que, se
verdade que a existncia dessa opinio pblica depende, em alguma
medida, da implem entao de direitos fundamentais, temos de ver nisso
no um paradoxo, mas um process o dialtico, que s pode ser explicado
da perspectiva do participante.

ESTUDO DE CASO: A Teoria Discursiva do

Direito aplicada aos

Conselhos Consultivos de Participao Popular

3.1

A contextualizao de BH em meio aos desafios sociais,

econmico s, polticos e ticos

Inaugurada em 12 / 1 2 / 1 8 9 7, Belo Horizonte, construda em um

planalto, foi planejada para ter ruas e avenidas retas, largas e arborizadas,

cruzando amplos espaos livres, assim como eram Washington e La Plata,

ento modelos de cidades bem planejadas.
Os construtores da nova capital projetaram - na para abrigar 200 mil
habitantes cem anos aps a inaugurao. Mas Belo Horizonte tem hoje
cerca de 2 milhes e meio de habitantes, em uma rea terrestre de 335,5
km2.
A capital mineira o principal plo de uma regio metropolitana
formada por 33 municpios e sofre os reflexos das dificuldades de cada
um deles. A cidade enfrenta duros desafios com o crescim ento
desordenado, provocado pelas migrae s de habitantes das cidades do
interior e outros Estados, desafios que aparecem, por exemplo, no
grande nmero de pess oas que moram nas ruas ou em favelas.
A Fundao Joo Pinheiro, em parceria com o PNUD (Programa das
Naes Unidas para o Desen vol vi m e nt o) e o IPEA (Instituto de Pesquisas
Econmicas Aplicadas), lanou no dia 13 / 1 0 / 2 0 0 3 , em sua sede, em Belo
Horizonte, o Atlas de Desen v ol vi m e nt o Humano. Trata- se de um conjunto
de indicadores para todos os municpios brasileiros, comparando os anos
de 1991 e de 2000, obtidos atravs dos questionrios dos censos
demogrficos do IBGE, onde so considerados os aspectos que contam
para a indicao do ndice de Desen v ol vi m e nt o Humano (IDH)1 . Poos de
Caldas tem o maior IDH de Minas Gerais (0,841, sendo que a escala varia
1

O IDH um indicador elaborado pela ONU, que mede a qualidade de vida das pessoas em
vrios pases, que calculado desde 1975. Um dos criadores do IDH foi o economis t a
Amartya Sen, que recebeu o Prmio Nobel de Economia em 1998. O IDH se baseia no fato
de que o desenvolviment o de uma nao no pode ser medido de forma unilateral, levando
em conta soment e a dimens o econ mica. Alm de comput a r a renda , ( o PIB per capita
em dlares e ajusta do pelo poder de compra no pas ), o IDH incorpora outros dois
indicadores da qualidade de vida, a sade ( longevidade ou a esperana de vida ao nascer,
em anos ) e a educao (para mens u r a r o nvel educacional, emprega - se uma taxa de
matrcula combinada (peso 1/3) e a taxa de alfabetizao de pessoas com 15 anos ou mais
(peso 2/ 3).

de 0 a 1 e Setubinha, que fica no Vale do Jequitinhonha /Mucuri, tem o

menor (0,568). Belo Horizonte ocupa o segundo lugar em Minas, com um
IDH de 0,839, conforme publicao do jornal Dirio da Tarde, de
14 / 1 0 / 2 0 0 3, Caderno Cidades, p.3. (Anexo 7.a)
O IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), tomando por
base o Censo 2000, informa que no ranking dos l5 municpios brasileiros
com maior nmero de favelas, Belo Horizonte ocupa a 7 posio, com 101
favelas. (O IBGE define como favela conjunto constitudo por um mnimo
de 51 unidade s habitacionais, ocupando terreno de propriedade alheia.
Outra caracterstica levada em conta a carncia de servios pblicos
essenciais.) (Anexo 7.b)
Entretanto, o Censo 2000 tambm indicou que no houve
deteriorao na posio de BH: de 1991 at 2000, Belo Horizonte foi o
nico entre os 15 municpios listados que no teve aumento no nmero de
favelas. Ao contrrio, nos ltimos dez anos, embora tenha crescido
demograficam ente, BH melhorou sua posio no ranking nacional, pois
subiu do 4 lugar em 1991 para o 7 em 2000, mesm o tendo ficado
inalterado o nmero de favelas no referido perodo, isto , 101 favelas.
Isso ocorreu pois o nmero de favelas subiu muito nos outros municpio s,
enquanto Belo Horizonte no registrou aumento, favorecend o a colocao
de BH. (O IBGE no menciona o nmero de habitantes nas favelas de BH).
(Anexo 7.c)

Os trs indicadores tm o mes m o peso no clculo do ndice. Aps a apurao dos dados
estatsticos de cada pas, feito uma mdia geral dos trs ndices (IDH- Renda, IDH- Sade e
IDH- Educao), cujo resultado varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1, melhor o IDH de
um pas.

Um estudo realizado pelo Centro de Polticas Sociais da FGV

(Fundao Getlio Vargas), chefiado pelo economi sta Marcelo Nri,
publicado dia 09 de julho / 2 0 0 1, afirma que em Belo Horizonte, os
miserveis passaram de 12,4% da populao, entre 1996 e 1997, para
14,1%. Em sua metodologia, o estudo classificou como indigentes pess oa s
com renda mensal inferior a R$ 80,00, valor neces srio, de acordo com
preos de So Paulo, para garantir a ingesto mnima de alimentos
recomendada pela Organizao Mundial de Sade. ( O mesm o estudo
afirma que o Brasil tem 50 milhes de indigentes (29,3% da populao).
J Fundao Joo Pinheiro, que publicou em 13 / 1 0 / 2 0 0 3 o Atlas de
Desen v ol vi m e nt o Humano citado anteriormente, declarou que em Belo
Horizonte estariam concentrados 289 mil pobres, consideradas pobres as
pess oas que vive m com menos de meio salrio mnimo (ano 2000 - R$
75,50), sendo que 100 mil desse s so indigente s, isto , pessoas que vive m
com menos de do salrio mnimo.
Quanto ao Brasil, o Relatrio de Desen v ol vi m e nt o Humano de 2003,
(que utiliza dados de 2000 / 2 0 0 1), publicado em 08 / 0 7 / 2 0 0 3

pela ONU

(Organizao das Naes Unidas), mostra que no ranking dos paises o

Brasil subiu quatro posies no IDH, em relao ao ano de 2002,
chegando ao 65 lugar, com IDH 0,777. (O levantamento indica que nos
perodos de 1998 e 1999, o IDH do Brasil passou de 0,746 para 0,750) .
(Anexo 7.d)
Quanto desigualdade social, o Brasil encerrou o sculo 20 como o
pas com a sexta pior distribuio de renda do mundo, segundo as

Naes Unidas, atrs apenas da Nambia, Botsuana, Serra Leoa, Repblica

Centro - Africana e Suazilndia. (Anexo 7.e)
O IBGE lanou no incio de outubro / 2 0 0 3, um estudo onde foi
compilado cem anos de estatsticas no Brasil, ficando claro que o sculo
20 foi uma era de extrema desigualdade. (Dados do Banco Mundial do
conta de que os 20% mais ricos abocanham 67,5%, ou seja, mais de dois
teros de tudo o que produzido no pas).
Referindo - se ao Brasil, afirmou CHRISTO (2000), no artigo A praga
da pobreza, publicado pela Folha de S.Paulo, em 27 / 0 9 / 0 0:
(...) A carncia no de bens. de justia. (...) No Brasil, h
duas atitudes diante da pobreza. Uma, do governo, que a cada dois ou
trs meses inventa um novo plano para combat-la ou muda o nome
de velhos projetos, rebatizando-os em lanamentos demaggicos, sem
que se verifiquem resultados prticos.
A outra atitude a dos prprios pobres, como os sem-terra.
Eles levam prtica o que o socilogo Fernando Henrique Cardoso
defende em suas obras e a professora Ruth Cardoso, em sua tese de
doutorado: a organizao dos excludos em movimentos sociais, que
se assumem como sujeitos histricos na construo da cidadania e da
democracia. (CHRISTO,2000)

Em um estudo sobre a pobreza no mundo, realizado pelo Banco

Mundial e publicado em setembro de 2000, pelo jornal Folha de S. Paulo,
de 14 / 0 9 / 2 0 0 0 , Caderno A, p.2, enfocou - se a idia de participa o
popular nos progr a m a s de comb ate pobre z a . Tcnicos do Banco
visitaram regies carentes pelo mundo e ouviram vtimas da excluso
social. Verificaram que as polticas de comb at e pobr e z a so mais
eficientes onde h participa o popular no desenh o e na implem entao
dos projetos. Constataram tambm que ouvir os pobres no se limita a
faz er pesquisas de opinio . Exige uma autntica distribuio do poder

poltico sobre a utiliza o dos recursos , em especial os recursos pblicos

voltados luta contra a pobreza.
O Banco Mundial, ao chamar a ateno para a dimenso poltica da
pobreza, alerta para o fato de que nem sempre o que falta alocao de
recursos, e sim alocao de respon sabilidades, transferindo
comunidade maior poder de controle sobre o uso dos recursos pblicos.
A importncia da participao da populao nas decises ligadas
defesa dos prprios direitos, foi tambm apontada por CHAU (2000):
(...) o neoliberalismo, ao desmantelar o sistema produtivo e
uma economia com nfase no mercado interno, destruiu as formas de
organizao, luta e participao poltica dos trabalhadores e, ao
privatizar os direitos sociais, sob a forma de servios prestados por
terceiros ou pela iniciativa privada, despolitizou a sociedade civil e
deslocou para a mendicncia e a delinqncia milhes de pessoas
que, outrora, seriam ativistas de movimentos sindicais, sociais e
populares, lutando e conquistando direitos econmicos, sociais,
polticos e culturais. (...) a fome de uns e o medo de outros, o crime
organizado, de um lado, e a desmontagem do Estado, de outro, tecem
a violncia, a insegurana e o horror contemporneos. (CHAU, 2000,
p.19)

A mundializao criou seu prprio Estado, que dispe de seus

aparelhos, de suas redes de influncia e de seus meios de ao prprios.
Trata- se da constelao formada por FMI (Fundo Monetrio Internacional),
Bird (Banco Mundial), OCDE (Organizao para a Cooperao e
Desen vol vi m e nt o Econmico) e OMC (Organizao Mundial do Comrcio).
Essas quatro instituies falam de uma s voz repercutida pela quase
totalidade dos meios de comunicao para exaltar as virtudes do
mercado.
Esse Estado supranacional um poder sem sociedade, exercido pelos
mercados financeiros e pelas empresas gigantes transnacionais, enquanto
as sociedade s existente s so sociedades sem poder. A liberdade total de

circulao de capitais est, portanto, desestabilizando a democracia, ao

transferir o poder das sociedade s realmente existentes para os mercado s
financeiros e corporaes globais.
NEGRI & HARDT (2000) deram o nome de Imprio atual forma de
globalizao capitalista e explicam que a noo do Imprio definida por
domnio ilimitado em pelo menos trs sentidos. O primeiro, o sentido de
que o domnio espacial do Imprio ilimitado, no h fronteiras para ele,
que abarca a totalidade. O Imprio tambm ilimitado no sentido
temporal, j que seu domnio posto como neces srio e eterno, em vez de
temporrio e transitrio. Finalmente, o Imprio ilimitado em um sentido
social, pois busca controlar toda experincia social: o objeto do Imprio
a prpria forma de vida. Os autores afirmam que, embora muitos imprios
tenham sido declarados ao longo dos ltimos 2000 anos, s agora o
conceito foi realizado de modo integral, isto , s agora possv el se ver
uma forma de poder verdadeiramente ilimitada.
NEGRI e HARDT (2000) acreditam ser importante a distino entre
Imprio e imperialism o. Por imperialismo entende m as estruturas polticas
e econmicas ao longo das quais os Estados - nao europeu s estenderam
seu poder sobre outras naes e territrios do sculo 17 ao 20. Os vrios
regimes europeus imperialistas foram necessariamente limitados uns
pelos outros e estavam em constante conflito.
Em contraste, o Imprio atual nico e no possui competidores
semelhante s a ele. Opera por meios e princpios diferentes dos que
operavam os velhos imperialism o s europeus e coloca uma forma
fundamentalm ente diferente de soberania. Um aspecto dessa diferena

que no depende do Estado - nao como base de seu poder, do mesm o

modo que dependiam os imperialism o s europeus.
As bases do Imprio so o poder militar, o poder monetrio e a
comunicao. Os autores mencionam as diferentes formas de violncia
que marcam as relaes de trabalho no totalitarism o gerado pelo Imprio,
que vo desde o simples desem prego, passando pela perseguio aos
imigrantes, podendo chegar construo biolgica de uma humanidade
inferior.
Por outro lado, os autores jogam com a terminologia hegeliana,
quando afirmam que o Imprio bom em si mes m o, mas no bom
para si mesm o: apesar da criao do Imprio trazer devastadoras e
violentas estruturas de opresso e explorao, elas tambm criam as
condie s para a liberao.
Argumentam que o trabalho material ainda prevalente na maior
parte do mundo em termos quantitativos, mas que o trabalho
imaterial /intelectual vem se tornando mais e mais o foco da economia
global capitalista. Essa mudana na forma de trabalho dominante traz
consig o novas formas de explorao, mas tambm, novas possibilidade s
de liberao.
Como exemplo disso, citam os movim ent o s populares que tm se
espalhado pelo mundo em protesto contra a forma atual de globalizao
capitalista, favorveis a uma globalizao nova, democrtica. (Exemplo
dos movim ent o s populares citados pelos autores ocorreu em Porto

Alegre, em janeiro deste ano, no Frum Social Mundial, que repetiu os

protestos que l tambm ocorreram no Frum / 2 0 0 2.) 2
CASTEL(1998), em As Metamo r f ose s da Questo Social , demon stra
como conquistas como o direito ao trabalho, legislao trabalhista e
proteo social, tm sido destrudas por trs tendncias principais:
uma

economia

ps-industrial

geradora

de

desemprego

estrutural;
a precarizao

dos

empregos

restantes, a pretexto

de

flexibilizao do mercado de trabalho;

a dissoluo dos vnculos sociais e a eroso de estruturas
comunitrias de proteo como a famlia, o sindicato, o
partido, o Estado.
Excludos do mercado de trabalho, as vtimas desse desabame nto
tornam - se sobras, suprfluos, desnec e s srios ao proces s o produtivo,
como o caso de muitos brasileiros dese mpregado s. Esse flagelo torna se insuportvel numa sociedade profundam ente desigual como a nossa,
que no superou verdadeiramente a marginalidade herdada da escravido,
e, por isso, massacra mendigos, trabalhadores agrcolas sem - terra,
urbanos sem - teto, crianas de rua e ndios, usando a brutalidade policial
como meio de preservar uma precria coexistncia social.
Quem perdeu o emprego, quem no consegu e empregar - se, passa
pelo proces s o de dessocializao progressi v o, pois o trabalho consolida a
2

Protestos semelhante s ocorrera m em Washington, em abril / 2 0 0 0; em Praga (Repblica

Tcheca), em setem bro / 2 0 0 0; em Gotemb ur go (Sucia) em junho / 0 1. Em julho / 2 0 0 1, em
Gnova, na Itlia, sede do encontro anual dos chefes de Estado do Grupo dos 8, (G- 8, os
sete pases mais desenvolvidos do mundo, mais a Rssia), a repress o policial foi to
violenta que resultou na morte de um estuda n t e e centenas de feridos. Manifestaes
semelhant e s ocorrera m em Davos, Sua e em Cancum, Mxico, este ano, em conferncia
da Organizao Mundial do Comrcio.

identidade social e fornece as bases para o indivduo integrar- se s redes

de sociabilidade. Para aumentar o sofrimento, o dese mprego provoca um
stress emocional que fragiliza ainda mais a pessoa, abrindo as portas
para as mais diferentes doenas.
A sociedade contempornea revela - se indiferente em relao
brutalidade do desemprego e disse minao da pobreza. Assim como no
resto do Brasil, ocorre em Belo Horizonte o que DEJOURS (1999) chama de
banalida d e do mal , transpondo esse conceito de Hannah Arendt (1963),
que o criou para referir- se ao sistema nazista, em seu livro Eichmann em
Jerusal m.
Embora todos saibam que a cada dia aumenta o nmero de
excludos, nem todos partilham a crena de que as vtimas da pobreza, do
desem prego e excluso social seriam tambm vtimas de uma injustia.
Sob o efeito da banalizao do mal, parte dos que no so vtimas da
excluso (ou no o so ainda) adotam uma postura de resigna o e
entendem que o sofrimento pode justificar compaixo, mas no justifica
uma reao poltica. No provoca indignao, clera ou apelo ao
coletiva.
DEJOURS (1999) afirma que o sofrimento somente suscita um
movim e nt o de solidariedade e de protesto, quando se estabelece uma
associao entre a sua percepo e a convico de que esse sofrimento
resulta da injustia. Problematiza, ento, a questo de que o senso de
justia ou injustia est imbricado na responsabilidade pessoal, que, por
sua vez, concerne s queste s de tica.

ROUANET (2001), pensador brasileiro estudios o da Escola de

Frankfurt, abordou o tema da justia social a partir do enfoque na
violncia urbana, lembrando que, para a teoria psicanaltica, a pulso de
morte - voltada para a destruio do prprio sujeito e, quando
extrov ertida, para a destruio do outro - faz parte da realidade psquica
e, por isso, no se poder eliminar a agressi vidade original do ser
humano. Mas, seus efeitos negativos podero ser atenuados pela abolio
da escas se z, por meio da cincia e da tcnica e pela modificao das
relaes de propriedade que beneficiam a minoria em detrimento da
maioria. A justia social daria condie s para a formao de
personalidades autnoma s, das quais depende, em ltima anlise, a
capacidade de arbitrar os conflitos entre a pulso agressiva e a sociedade.
O autor lembra que, para Freud, a autonomia permite ao indivduo
lidar com os impulsos indesejvei s, seja transformando - os pela
sublimao, seja afastando - os segundo atos intencionais de julgamento e
no segundo os mecanism o s irracionais do recalque. Assim, a pess oa
poderia gerir a pulso agressi va de modo a orient - la contra as
instituie s injustas, evitando tanto que a agressi vidade se volte contra
si mesma o que seria traduzi - la em culpa - como que se dirija para fora,
sob a forma de destrutividade cega.
ROUANET (2001) entende que, em nenhuma sociedade concreta esse
modelo ideal foi realizado, mas que em alguns pases, como o Brasil, a
distncia entre a realidade e o paradigma chocante. Aqui as estruturas
sociais, danificando a autonomia do indivduo, impede m que a
agressi vidade seja canalizada de forma socialmente aceitvel.

A escalada de diferentes formas de violncia fsica seria o efeito

cumulativo de proces s o s conjugados de violncia econmica, poltica e
intelectual, que destroem o indivduo autnom o, impedindo - o de lidar
com seus impulsos agressiv o s, com conseq n cias disfuncionais para si
mesm o e para a comunidade.
Diante disso, o que fazer, tendo como referencial terico a
Psicanlise e a Escola de Frankfurt?

ROUANET (2001) afirma que, de

acordo com a teoria psicanaltica, teramos que recorrer razo e

fortalecer as estruturas sociais que conduze m autonomia, que uma
defesa durvel contra as investidas da pulso
agressi va.Conseq ent e m e nt e, seria preciso:
reforar

a autonomia

econmica, eliminando

a pobreza

intolervel em que vive a maioria da populao;

reforar a autonomia poltica, por uma reforma que permita a
participao efetiva no processo

poltico, transformando

assim um sistema jurdico- institucional abstrato em coisa de

todos;
reforar a autonomia intelectual, a capacidade de pensar por
si mesmo, o que implica um sistema pedaggico capaz de
educar

para a liberdade e um sistema de comunicao de

massas livre da violncia eletrnica.

3.2

Sobre a relao entre o princpio constitucional da participao

popular e a tese de radicalizao da democracia presente no discurso
terico do PT

De acordo com TABORDA (2001), em razo da alterao do perfil

dos Estados contemporneo s mudana do Estado Liberal Burgus em
Estado Social ou Estado Democrtico de Direito - , surgiram novas formas
de participao popular nas atividades pblicas, seja por via de prestao
jurisdicional (atravs das aes constitucionais) ou de participao direta
no proces s o de elaborao das decise s administrativas, como no exemplo
de Conselhos Municipais de Sade, Infncia e Adolescncia ou do
Oramento Participativo.
Outra via de participao se d atravs de ajustes e acordos
informais entre agentes pblicos e particulares. No planejamento dos
espaos urbanos, isto , nas queste s que envol v e m o urbanis m o e o meio
ambiente, a participao da populao no process o de tomada de deciso
tambm se mostra imprescindvel.
TABORDA (2001) afirma que, em que pese o sistema representativ o
ser o elemento nunclear do conceito de democracia expres so do
princpio da maioria a Constituio Federal do Brasil, atravs de seu
artigo 1 (todo o poder emana do povo, que exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio),
acabou por estabelecer a compatibilidade entre democr acia represent a tiv a
e democr acia participativ a (que combina instituies de participa o
direta com instituies de participao indireta, como o caso da

participao popular nos Conselhos Consultivos ), de forma que

democracia representativa e democracia indireta no se excluem, mas se
complem entam.
A referida autora esclarece que, atravs da participao, constitui - se
uma esfera pblica, no estatal, a cujo espao se podem remeter os
interess e s particulares para a cena poltica, onde eles sero
necessariamente confrontados com outros interess e s particulares e
tambm com interes se s de sentido universal, de modo que a tenso
permanente entre o privado e o estatal em direo ao pblico que
permitir o exame e a confrontao permanente das decise s e a
relegitimao das instituie s democrticas.
Posto isso, vale considerar que a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
tem sua frente um governo de coalizo, com maioria do Partido dos
Trabalhadores, partido esse que declara ser sua principal meta a radicalizao
da democracia, no Estado Democrtico de Direito, com as conseqncias que
dele devem advir, principalmente, as que se referem ao acesso de todos os
brasileiros queles direitos previstos na Constituio Federal de 1988, entre
os quais est o direito

de participao popular nos

procedimentos

administrativos.
Ilustrando o pensamento petista sobre a radicalizao da democracia,
RODRIGUES (1999) afirma que o fato do PT ser uma instituio em processo
de construo no significa abdicar da necessidade de que tenha definies
mais claras sobre uma estratgia de construo do poder popular, que o
diferencie dos demais partidos, que no o coloque na mesmice de apenas
administrar a crise do capitalismo, mas que, ao contrrio, o negue enquanto

modo social de produo e aponte sadas que representem uma viso de

mudana estrutural da sociedade atual, na perspectiva da realizao do sonho
socialista.
Considera que a desconstruo do arcabouo de valores burgueses e a
constituio de uma nova e alternativa tessitura de valores culturais so
aspectos que do significado para uma administrao popular. Afirma que,
embora

as

condies

materiais

de

existncia

possam

tornar-se

um

dificultador, a conscincia poltico- cultural tambm se transforma medida

que h trabalho, no campo das idias, resultante do envolvimento do povo em
processos de participao, mediante experincias de co-gesto, no controle
pela sociedade das aes do governo, na relao cada vez mais profunda de
laos democrticos entre aqueles que ocupam espao no governo e a
sociedade.
Considera que um dos elementos estratgicos desse proces s o a
luta pela soberania nacional.

O outro elemento estratgico a

radicaliz a o democr tica , ou seja, ao ocupar espaos no aparelho de

Estado, um governo petista tem de criar todos os mecanis m o s poss vei s
para o aprofundam ento, para a radicalizao democrtica como condio
imprescindvel garantia de governana e governabilidade. Nesse sentido,
a participa o popular deve ser a marca de um modo petista de governar.
Tais afirmae s podem ser complem e ntadas com aquelas que Tarso
GENRO, hoje ministro do Governo Lula, apresentou no artigo Um deba te
estrat g ico (1999), onde declara que um governo petista deveria integrar
a formao de uma base poltica slida para um projeto estratgico
socialista, deduzindo a democracia da idia do socialism o. Uma viso de

democr acia que no seja dedu zi d a da possibilidade de igualda d e real

seria uma viso teorica m e n t e limitada e instru m e n t al da democr acia,
vinculando a sua efetivida d e ao regim e capitalista. (GENRO, 1999).
Afirmou, ainda, que o projeto neoliberal leva a uma grande
descoe so social, que no s muda a subjetividade dos indivduos, que
tendem cada vez mais ao privado, como tambm leva a sucessi v o s gueto s
na sociedade, que no se comunicam entre si. Criam um distanciament o
cada vez maior do Estado em relao sociedade, principalmente nas
camadas mdias empobrecidas, o semiproletariado, os trabalhadores, os
pequeno s e microempreend ed ore s, que so descon sid erados pelo grande
capital privado.
Portanto, um governo petista deveria se integrar numa estratgia de
mdio e longo curso, cujo sentido seria a disputa pela hegemonia. E, nessa
disputa pela hegemonia, seria importante que o governo cumprisse com as
prestaes sociais devidas sociedade,

mas que, sobretudo, causasse

profundas alteraes na realidade espiritual e material da cidade, para que

essa realidade deixe de ser hostil a um projeto democrtico- socialista e
permita recompor a relao Estado-sociedade numa nova base, com o
controle pblico do Estado. Um governo petista seria, portanto, um governo
orientado para abrir o Estado, a fim de que, por meio de mecanismos de
controle pblico no estatal, (que vm da base da sociedade ), este saia da
lgica tradicional da democracia formal e fique cada vez mais determinado por
nova dialtica,

gerada pela tenso vinda da sociedade organizada, seja por

meio dos Conselhos Populares, seja por meio do controle pblico do

oramento.

3.3 Sobre como a Ao Comunicativa entre Governo, Sociedade Civil

e Administrao Pblica

relacionam-se com

a Governana e

Governabilidade

A fim de facilitar a anlise da coerncia entre o discurso terico e o

discurso prtico do Governo, relativos criao e atuao dos Conselho s
de Participao Popular, procurou - se o conceito de governana, tanto na
perspectiva democrtico - popular, quanto na perspectiva neoliberal do
modelo puramente gerencial, uma vez que a Reforma Administrativa,
associada criao dos Conselhos Consultivo s de Participao Popular,
teve como justificativa o aumento da gover n a n a e da gover n a bilidad e.

Na perspectiva neoliberal, da qual fruto o modelo gerencial

proposto pelo Governo Federal em 1997, o ento ministro Luiz Bresser
PEREIRA, (1997), afirmou que a governana existe quando o Estado tem
capacidade financeira e administrativa para executar as polticas decididas
pelo Governo. Entende que a governana s ser alcanada quando os
Estados:
tornarem-se financeiramente fortes, com dvida pblica sob
controle e poupana pblica positiva;
estrategicamente

fortes,

dotados

de

elites

polticas,

empresariais e burocrticas capazes de formular polticas, de

criar e desenvolver empresas, de manter a estabilidade de

preos e promover o desenvolvimento econmico e social;
adquirirem instituies administrativas que motivem sua ao
a favor do interesse pblico;
tornarem-se administrativamente fortes, contando com um
corpo de funcionrios competente e motivado.
Afirmou que um governo pode ter govern a bilida d e , na medida em
que seus dirigentes tenham os apoios polticos neces srios para governar
e, no entanto, pode governar mal por lhe faltar a capacidade de
govern a n a.
Para DINIZ (1995), que fala a partir de uma perspectiva democrtico popular, o conceito de governabilidade est ligado s condie s
sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder (sistema poltico, forma
de governo, relaes entre poderes, sistemas partidrios,etc), ou seja, aos
condicionantes do exerccio da autoridade poltica, enquanto governana
qualifica o modo de uso dessa autoridade. O conceito de governana no
se limita ao formato institucional e administrativo do Estado e maior ou
menor eficcia da mquina estatal. Abrange o sistema de intermediao de
interess e s, especialmente no que diz respeito s formas de participao
dos grupos organizado s da sociedade no process o de definio,
acompanham e nt o e implem entao de polticas pblicas.
SILBERSCHNEIDER, Wieland (1998), (que j fez parte da equipe de
Governo da atual Administrao Municipal e hoje integra a equipe do
Governo Lula, portanto, fala a partir do vis de um governo que busca a
radicalizao da democracia), tambm entende que governana no se

limita capacidade administrativa do Estado e maior ou menor eficcia

da mquina estatal na implem entao de polticas pblicas. Alm das
queste s poltico - institucionais que permeiam a tomada de decises, o
autor afirma que o processo de gover n a n a envolve uma relao
comunicativ a e de negociao entre os envolvidos : Governo,
Administr a o Pblica e Sociedade Civil.
Em um texto sobre o Oramento Participativo (OP),
SILBERSCHNEIDER (1998) afirma que o oram e n t o pblico o mais
importante docum ent o para a ao governam ental e chama a ateno para
as possibilidade s que o OP carreia para a renovao das bases da
govern a n a e govern a bilida d e.
Para isso, a construo do oramento pblico ter que se pautar no
process o comunicativo, a partir e atravs do qual governantes e
governados realizam a negociao do contedo e do modo de
imple m e n t a o das aes govern a m e n t ais.
SILBERSCHNEIDER (1998) afirma que a fundao dos princpios de
govern a n a se inicia no processo eleitoral , quando o provvel Chefe do
Executivo comea a definir compromis s o s de realizae s com os diverso s
segm e n t os da sociedade. A governana negociada se traduz em
comp ro m i ssos e prom es s as , em conceitos pouco precisos e materiais, no
hierarquizados, que vo confor m a r um progr a m a de governo.
Quando eleito, o novo Prefeito busca negociar com a sociedade para
chegar a um entendim e nto comum quanto ao plano de aes a ser
viabilizado, confrontando:
suas promes sa s de campanha;

as condie s da burocracia governam e ntal;

a movim entao dos grupos que representam os interess e s da
sociedade civil.
O proces s o de entendi m e n t o se estrutura, ento, a partir e atravs de
uma relao comunicativ a entre os envol vido s - governo, sociedade e
administrao pblica que negociam as convice s comun s sobre os
planos de ao e as condies que melhor podero atender aos seus
interess e s.
Cabe ao Executivo apresentar os argu m e n t os que possibilitem
esclarecer o diagnstico de proble m a s e poss v eis benefcios que as
medidas propostas podero trazer para a sociedade, pronunciando um
discurso terico.
Ao mesm o tempo, o Executivo deve tambm assinalar as
instituie s, recursos materiais e de pess oal, assim como, as normas
jurdicas (inclusive atos e procediment o s administrativos), que sero
neces srios para mobilizar e implementar essas aes: discurso prtico.
SILBERSCHNEIDER (1998) prossegu e explicando que, anual m e n t e, tal
process o se sedimenta em um acordo , que, por fora dos preceitos
constitucionais, transforma a prome s s a de realizao em compro m i sso de
realiz a o , ou seja, no Ora m e n t o Pblico, que deve registrar todas as
aes govern a m e n t ais a sere m imple m e n t a d a s.
O Ora m e n t o Pblico, anual, apresenta - se, ento, como o argumento
propulsor e validador da maior ou menor coerncia entre o discurso
terico e prtico do governo. Dada sua natureza normatizadora das
esferas pblica e estatal, ele assum e a for m a de um contrato , onde o

governo registra, em forma de medidas fsico - financeiras os objetivo s

propostos idealmente para um determinado perodo e as condies
materiais que mobilizar para viabiliz - las.
A maior ou menor capacidade de promo v er a convergncia entre o
idealizado e o efetivam ent e praticado, vai depender das caractersticas do
process o de negociao empreendido. O ordename nto poltico institucional no define normas especficas para essa negociao. Exige
apenas, a partir do princpio da legalidade e da representao, que seja
apreciado pelo Legislativo.
SILBERSCHNEIDER (1998) enfatiza que o contrato oramentrio
envolv e a negociao entre os seguintes grandes campos de interess e:
o Governo, composto pelo chefe eleito para o Executivo e a
equipe indicada de sua confiana;
a Administrao Pblica, compreendendo o corpo gerencial
de carreira da burocracia pblica;
e

Sociedade,

integrada

pelos

cidados

diversos

agrupamentos representativos dos interesses comunitrios.

A negociao desen v ol v e - se, ento, em um plano tridimen sional,
fruto da sobreposio de fronteiras de interes se s comun s entre os trs
agentes envol vidos, como poder ser observado na figura abaixo:

1
GOVERNO

SOCIEDADE
CIVIL
2
3

PBLICA

Na fronteira entre Administrao Pblica e Sociedade Civil,

negociam - se os quesitos de racionalidade funcional da ao
governam ental, uma vez que, segundo a lei, a administrao deve atender
eficazm ent e s demandas da sociedade. Para a construo do contrato
oramentrio, esta etapa envolv e o dimensiona m e n t o das dem an d a s e o
diagnstico da necessidad e de recursos para seu atendimento.
Entre Governo e Administrao Pblica, negociam - se as finalidades
que a Administrao dever perseguir, visto que ao governo interessa
produzir resultados. No que se refere ao oramento, nestas negocia e s
so definidas as priorida d es de ao .
Finalmente, na negociao entre Governo e Sociedade, posta em
questo a coerncia dos recursos mobilizados, demandando a sedimentao
do entendimento sobre a validade dos propsitos postulados.

3.4.

A Reforma Administrativa na PBH e a criao dos Conselhos

Consultivo s de Participao Popular

As informae s que viro a seguir foram retiradas dos seguintes

docum entos: Reforma Administrativa da PBH: Princpios e
Condicionantes da Descentralizao Intramunicipal, divulgado pela
Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Social, em nov / 2 0 0 1, de
autoria da Asses s ora Tcnica Jnia Santa Rosa e Proposta para a
Consolidao do Process o de Descentralizao da Prefeitura Municipal de
Belo Horizonte, formulado pela Secretaria Municipal de Planejamento,
em dez / 2 0 0 0.
Em 29 de dezembro de 2000, a Cmara Municipal de Belo Horizonte
aprovou a Lei n. 8.146, que alterou a estrutura organizacional da
Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo.
Configurou - se uma Reforma Administrativa, proposta pelo
Executivo, cujo ncleo central a descentralizao intragovernam ental,
necessria consecuo dos objetivos estabelecidos no prembulo da Lei
Orgnica do Municpio, de 21 de maro de 1990, quais sejam:
...instru m e n t ali z a r a descentr ali z a o e a desconcent r a o
do poder poltico, como form a de assegur a r ao cidado o controle
do seu exerccio, o acesso de todos cidadani a plena e
convivnci a em uma socieda d e fratern a, pluralista e sem
preconceitos .(Lei Orgnica do Municpio, 1990)

A descentralizao intragovernam ental foi definida como o proces s o

de reestruturao dos rgos centrais da Administrao Direta e Indireta;
o aprofundament o da transferncia de responsabilidades executivas para
as Administraes Regionais, conjugado com a criao dos Conselho s
Consultivo s de Participao Popular.
Lembrou - se que, nos ltimos anos, a Prefeitura de Belo Horizonte
vem desen v ol v e n d o uma prtica poltica e de gesto pblica

descentralizada, comprom etida com a inverso de prioridades a favor da

democratizao e participao cidad, como elementos condutores na
definio e implem entao das polticas pblicas sociais, urbanas e na
gesto de servios pblicos municipais.
Afirmou - sem que aprofundar o proces s o de descentralizao
intramunicipal tornou - se neces srio para que a PBH possa responder aos
seguinte s desafios:
ampliar e reestruturar os mecanismos
integrando

efetivamente

previstos

a participao

cidad

de participao,
nas

etapas

de

planejamento, coordenao, gesto, controle e execuo das polticas

pblicas;
garantir o enfoque multidisciplinar e inter-setorial demandado para
maior eficincia e eficcia dos servios prestados nas reas social e
urbana;
inovar e flexibilizar

os aparatos jurdicos viabilizando a resoluo de

problemas urbanos e de prestao de servios pblicos, em reas que

at a pouco eram de competncia Estadual ou Federal.

3.4.1 Princpios funda m e n t ais relativos descentr alizao

A descentralizao deve ser compree n di da como um projeto poltico e de

gesto condiciona do por: proposies jurdicas;

reorganizao de

estrut u r a s administr ativas; recruta m e n t o e qualificao de recursos

hu ma n o s; disponibilidade financeira.

Busca redefinir a direcionalida de de

funciona m e n t o da mquina poltica e burocrtica, no sentido de:

faz-la funcionar a partir da ponta onde se d

a interface com o

cidado;
de

aproxim-la

territorialmente

dos

cidados,

respeitando

heterogeneidade e complexidade de cada regio, suas carncias e

potencialidades;
que a prestao dos servios seja executada dentro do princpio da
intersetorialidade, por meio de programas integrados;
que a prestao dos servios possa ser

monitorada pela populao,

atravs de canais efetivos e institucionalizados de

participao e

acesso informao.
As definies e as competncias normativas e programticas, por sua
amplitude,

interesse

ou

impacto

regional,

no

sero

objeto

de

descentralizao, devendo permanecer como atribuio do nvel central. A

resoluo das desigualdades sociais e urbanas, em nvel regional, exige uma
viso da realidade mais ampla, principalmente quanto garantia de eqidade
na redistribuio de bens e servios pblicos de qualidade.
A descentralizao municipal envolve:

deslocamento de poder :

entendido como redefinio de centros de

poder, assegurando pluralidade e permeabilidade participao cidad;

deslocamento de

responsabilidades : entendido como definio de

responsabilidades executivas pelas aes de governo no mbito

territorial;
deslocamento

de funes :

entendido

como

um

desenho

de

distribuio de competncias, que garanta racionalidade, eficincia e

eficcia. O deslocamento de funes ser consolidado mediante uma
efetiva transferncia de recursos oramentrios, tcnicos e humanos.
A intersetorialida d e privilegia a integr a o matricial das polticas
urbanas e sociais nas fases de: formulao; execuo e monitoramento. A
integrao matricial condio para:
superar a fragmentao no planejamento e na execuo das polticas
setoriais;
garantir uma gesto sinrgica e equalizadora, que supere superposies de
programas e competio dos diversos programas e aes municipais.
O proces s o de descentralizao pressupe um investim ent o na
inovao e no fortalecimento dos proces s o s de informatizao, para
garantir o fluxo de informao entre o ncleo central e os nveis regionais
e entre estes e a populao. Tal modernizao permitir maior
transparncia e implicar em contnuos ganhos de produtivid a d e e
qualidade proporcionados pela incorporao de novas formas de
prestao de servios pblicos.
A descentralizao poltico - institucional depende de uma poltica
permanente de: capacitao de pessoal; reviso dos proces s o s de

trabalho; gesto de pessoal comprom etida com: - parmetros de

desemp en h o; - motivao para trabalhos em equipe; - gerao de ganho s
de produtividade; - responsabilizao compartilhada na definio e na
execuo de polticas e servios pblicos.

3.4.2

Viabilizao poltica para a descentralizao: princpios

norteadores

ROSA (2001) afirma que a proposta da Reforma Administrativa no

deve se esgotar na dimenso constituda por estruturas e process o s. Mas,
a clarificao desse s elementos neces sria para o aprofundame nt o da
discuss o. Nesse sentido, necessria a observao dos princpios
nortea do r es apontados abaixo, que condicionam e determinam a
viabilidade poltica e operacional do proces s o de descentralizao.
Flexibilidade: qualquer que seja a natureza da poltica e ou prestao de
servio pblico a ser descentralizado, devem ser observadas as
diferenas e as peculiaridades territoriais das regies e respectivas
Administraes, pois as mesmas no so homogneas.
Gradualismo: as novas competncias e funes pblicas devero ser
encaminhadas de forma gradual, pois as diferenas entre as Regionais
precisam ser bem analisadas.

Progressividade: a partir da definio dos aspectos prioritrios da

descentralizao, necessrio estabelecer um mecanismo progressivo
para implementao do processo.
Transparncia no processo decisrio: o processo de descentralizao
deve nortear-se por um conjunto de decises governamentais de
alocao de recursos e responsabilidades, que sejam:
acessveis queles que as executaro.
acessveis

queles

que

sero

beneficiados

descentralizao. Da a importncia

pelo

da definio

processo

de

de canais

de

participao e representao popular como os Conselhos Regionais,

Conselhos Setoriais e outros.
Controle, avaliao e monitoramento - Para uma gesto integrada e uma
articulao permanente entre o ncleo central de governo e os ncleos
regionais,

h necessidade

de se definir

mecanismos

formais

institucionais para:
1) o acompanhamento, avaliao, controle e

retroalimentao dos servios

a serem executados em nvel regional;

2) o acompanhamento, avaliao, controle e retroalimentao das diretrizes,
dos aparatos regulatrios e das estratgias de coordenao definidos pelo
ncleo central;
3) para que a populao possa participar e fiscalizar o processo de
formulao das polticas e execuo dos servios pblicos.

3.4.3 Principais mudanas: centralizao-descentralizao

ROSA (2001) afirma que os princpios e os condicionantes que

orientam a Reforma Administrativa da PBH superam a viso mais
tradicional dos process o s de descentralizao, que geralmente
contemplam apenas a dimenso administrativa. H uma busca pela
redefinio de papis e as relaes entre os rgos centrais, as Regionais
e as for m as de participa o popular .
A reorganizao e o fortaleciment o do aparato institucional
municipal dentro da lgica de centralizao - descentralizao busca
estabelecer uma melhor definio e combinao de competncias, limites
e responsabilizao entre os divers os rgos da Administrao Municipal,
no cumprimento de objetivo s e metas governam e ntais.
Trata- se de institucionalizar uma dimenso de seletividade nos
proces s o s de centralizao - descentralizao, isto , a combinao entre:
centralizao de informae s e do proces s o de formulao e coordenao
de polticas

descentralizao das responsabilidade s executiva s

pelas aes governam entais.

A reorganizao poltico - institucional proposta tem por objetivo

mais geral a definio e a execuo de polticas reequilibradoras e
redistributivas dos servios sociais e urbanos na cidade. O desafio
encontra - se na implantao de um proces s o centralizado - descentralizado
de gesto e monitoramento capazes de coordenar ambos os sentidos de
forma seletiva e articulada.

3.4.4 As novas estruturas poltico-institucionais

Reforma

Administrativa

prope

duas

estruturas

complementares: (Anexo 2)
a) Composio do ncleo central de governo:
Gabinete do prefeito e do vice-prefeito;
Secretarias sistmicas:

Administrao e Recursos Humanos;

Finanas; Governo, Planejamento e Coordenao Geral, chamadas

sistmicas pelo fato de pervagarem todos os demais setores da PBH;
Secretarias setoriais de coordenao geral: Polticas Sociais e
Poltica Urbana e Ambiental;
Secretarias temticas: Sade, Educao, Regulao Urbana, etc;
Demais rgos da Administrao Indireta, responsveis pela
definio de polticas setoriais, coordenao e monitoramento da ao
governamental.

b)

Composio dos ncleos regionais de governo

Secretarias de Coordenao da Gesto Regional, responsveis pela

gesto e execuo integrada dos servios pblicos sob o enfoque territorial.

3.4.5

Conselhos Consultivo s Regionais de Participao Popular

A Reforma Administrativa criou um Conselho Consultivo de

Participao Popular, em cada Regional, conforme apontam os art. 73 a 80,

da Lei Municipal 8.146, de 29 / 1 2 / 0 0 (Anexo 3) e o Decreto n 10.685, de

06 / 0 6 / 0 1 , (Anexo 4).
De acordo com a revista Belo Horizonte da Gente, publicada pela
Secretaria Municipal de Governo, Planejamento e Coordenao Geral,
agosto de 2001, os Conselhos Consultivos Regionais de Participao
Popular CRPs foram idealizados a partir do novo modelo de gesto da
PBH, complem entand o a descentralizao promo vida pela Reforma
Administrativa, e reforando o nmero de mecanis m o s que promo v e m e
incentivam a participao da populao na administrao da cidade.
Atualmente existem, no mbito da Administrao Municipal, cerca
de 63 canais institucionais de participao, distribuidos entre conselho s,
comiss e s formais, - de mbito municipal e regional, com carter temtico
ou setorial e geral,- mais os recente s CRPs, alm das diversas comiss e s
de fiscalizao do Oramento Participativo, referente s sade,
assistncia social, grupos de referncia de vilas e favelas, dentre outros.

4. 1

ANLISE DOS DADOS

Sobre a legitimidade

A Reforma Administrativa foi vista como ao antidem ocrtica, pois

o projeto de lei que a criou foi encaminhado e aprovado rapidamente pela
Cmara de Vereadores, sem que tives s e havido qualquer discus so seja
com as comunidade s ou com os prprios servidores da PBH.

De acordo com a Teoria do Agir Comunicativo, a resistncia

Reforma teria comeado com a forma como esta foi lanada, que
configurou um agir estrat gico, isto , foi uma ao construda a partir da
escolha racional orientada por estrat gias, que visavam possibilitar o
xito de determinados fins. Nessa perspectiva, pressup e - se que
discus s e s prvias entre os movim ent o s sociais e os servidores foram
dispensadas, tendo em vista os fins j definidos pelo Governo.
No houve, portanto, uma ao social comunicativ a, que, de acordo
com Habermas, iria requerer extensas discuss e s com todos os atores
envolvido s, visando - se construir entendim ent os e consen s o s a partir do
dilogo, da fundamentao de razes e justificativas pelos participantes,
sem coao de qualquer espcie, a no ser a coao do melhor argumento.
Considerando a afirmao de Habermas de que o entendiment o s
pode ocorrer com base nos atos de linguage m ilocucionrio s, que estes
pressup e m que o ouvinte entenda o significado do que lhe foi dito e que
reconhea sua validade, chega - se concluso de que, ao invs, foram
usados atos de linguage m perlocucionrios , que atendem interao
estratgica, orientada ao xito e no ao entendim ento.
Os textos utilizados para divulgao da Reforma Administrativa e
Conselhos Consultivo s tambm sugerem a utilizao de atos da fala
perlocucion ais: o efeito perlocucional seria produzir a impresso de que
estavam se adotando estratgias do modelo gerencial 3 , sem que isso
3

O modelo gerencial foi rejeitado pela esquerda, pois, corporificado na Reforma

Administrativa Federal, implantada a partir da Emenda Constitucional 19 / 9 8, sob
o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o Ministro Luiz Bresser Pereira, fazia
parte da estratgia de se chegar ao Estado mnimo, conforme paradigma
neoliberal.
Mas, a Administrao Gerencial trabalha com ferra m e n t a s que podem aprimorar
o servio pblico, na perspectiva demo crtico - popular, pois o planej a m e n t o

acarretasse perdas para o modelo de gesto participativ a.

Noutras

palavras, no haveria incompatibilidade com os posicionam e nt o s

histricos do PT, que, desde sua fundao, defendeu a gesto
participativ a tanto interna, (com os servidore s),

quanto externa (com a

populao).
A comunicao divulgada a respeito da Reforma e funcionam ento
dos Conselhos no foi clara. Faltou argumentao, fundamentao e
justificao. Ou, como diria

Habermas, a moralidade atada ao Direito de

natureza procedim e ntal: faltaram procedim ento s de fundamentao dos

contedo s normativo s. Alm disso, A aplicao do Direito cada vez
menos se pode explicar sem fazer referncia explcita aos fins polticos
tanto quanto a uma funda m e n t a o e consider a o morais dos
princpios. Habermas (1994 b).
Na perspectiva habermasiana, houve mais que uma mudana na
estrutura organizacional e de gesto: houve uma mudana na postura
epistem olgica da PBH e, em decorrncia disso, foram geradas mudanas
na sua forma de lidar com os servidores e a prpria comunidade, que no

estrat gico poderia ser participa ti v o e no teria o objetiv o de enfraquec er o

Estado e trazer mais lucro para a iniciativa privada. Teria como objetiv o a
qualidade na prestao dos servio s pblico, com incluso social.
Ao contrrio da Administrao Burocrtica, a Administrao Gerencial pretende
que a ao govername ntal seja organizada em programas , que partem de
problemas prioritrios a resolv er, estabele c e m objetiv o s e metas claras,
definem indicadore s para monitorament o e avaliao das aes e especificam os
recursos nece s srios . A cada programa correspo nd e um gerente, com autonomia
e responsabilidade pela consecuo dos resultado s desejado s. A cultura
gerencial enfatiza os resultados , mant m o foco no cidado , estabelec e parcerias ,
otimizao do tempo, dos custos, qualidade dos projetos, e circula a informao.
Celso DANIEL(1999), ao falar sobre a urgncia de moderniza o da gesto
pblica, sugeriu um mtodo de planejamento que associa a abordage m
compree n si va / c o m u nicati va e a abordagem positivista / t c nica: o Planejamento
Estratgico Situacional , ramo do qual teria sado o Oramento Participativ o.

foram verbalizadas, explicitadas, fundamentadas, justificadas, o que teria

gerado confuso e insegurana, principalmente entre os servidores
De 1993 at 2000, a Administrao da PBH teria se orientado pela
ra z o comunicativ a, trabalhando com a abor da g e m compr e e nsiv a e os
pressup o s t o s tericos das cincias histrico - her me n u ticas. 4
Mas, a partir de 2001,

comeando pela Lei 8.146/00, que criou a

Reforma, a PBH teria abandonado o paradigma epistemolgico das cincias

histrico- hermenuticas,

substituindo

abordagem

compreensiva

pela

abordagem positivista, aproximando- se das cincias emprico- analticas e

orientando- se pela razo cognitivo- instrumental e no mais pela

razo

comunicativa.
A abordagem positivista concentra as energias e as potencialidades
emancipatrias

na

cincia

na

compreensiva, as potencialidades

tcnica,

enquanto

emancipatrias das

na

abordagem

pessoas

so

direcionadas para sua autonomia: autonomia econmica, poltica e cultural,

buscando- se sua emancipao.
Para Habermas, a abord a g e m positivista produz uma integr a o
social sist mica , que visa a preservao da integridade do prprio

Na abor da g e m compr e e nsi v a h interess e de que os home ns sejam os atores

que produziro os fatos sociais, por suas ae s. a partir do sentido que
constroe m de sua situao, que eles organiza m a conduta e ao. O princpio
metodolgic o para se poder penetrar no mundo subjetivo do ator, em seu
mundo vivido, a empatia , graas qual o intrprete pode, de certo modo,
colocar - se no lugar ocupado pelo outro. poss v el atingir - se, dessa forma, o
sentido da situa o para o sujeito que a vive e da inteno subente ndida em sua
ao.
Por isso, conhecido como abord a g e m comp re e nsi v a nas cincias sociais e
atribui linguage m um lugar centr al , a partir do qual possv el construir uma
metodologia de anlise cientifica , via anlise do discurso , que permite retornar
interpr et a o do sentido . (Este o paradigma que fundame nta a Teoria do Agir
Comunicativo).

sistema, caracterizada pelo agir estrat gico , pautado na racionalidade

instrumental e jamais dar margem para mudanas revolucionrias,
apenas para reformas do que j existe. (HABERMAS, 1987)
Sob o ponto de vista da Teoria Discursiva do Direito, que toma
como paradigma o Estado Democr tico de Direito , o Direito visto como
comunica o. A autorida d e do Direito estaria no contedo ilocucionrio
da comunicao , - que afasta a idia segundo a qual o Direito seria uma
forma de agir estratgico - , tendo em vista sua tarefa de prom o v e r a
integr a o social.
Da o princpio do discurso, que estabelece como vlidas(vinculantes)
as nor m as de ao com que possa m concord a r todos os possveis
envolvid os , enquanto participantes de discursos racionais: sero vlidas as
normas jurdicas (ou morais) cujos destinatrios participem de sua
elaborao, ou seja, que possam contar com a adeso racional de todos os
envolvido s.
Conclui - se, portanto, que tambm na perspectiva da Teoria
Discursiva do Direito, faltou legitimidade normatizao jurdica que
fundamentou a Reforma Administrativa e os Conselhos Consultivo s de
Participao Popular. Para Habermas, a falta de legitimidade no se
coaduna com o que entende por Estado Democrtico de Direito, pois,
para ele no h uma identificao entre legitimidade e legalidade, pois a
legalidade no produz per se a legitimidade:
A legitimidade possvel na base da legalidade desde que os
procedimentos para a produo e aplicao de normas legais tenham
sido tambm conduzidos racionalmente no sentido moral-prtico da
racionalidade procedimental. A legitimidade da legalidade se deve ao
encadeamento de dois tipos de procedimentos: processos legais com
processos de argumentao moral, que seguem uma racionalidade
procedimental prpria. (HABERMAS, )

Enriquecendo esta concluso, vale lembrar o que disse o Prof. Galuppo:

A legitimidade decorrer da legalidade s faz sentido quando se pressupe
que a legalidade mesma seja legtima, pois, caso contrrio, esta no teria o
poder de produzir a legitimidade ab ovo. Tanto assim que a legalidade pode
ser criticada por meio de mecanismos, tais como a desobedincia civil .
(GALUPPO, 2002)

4.2 Sobre a governana e a governabilidade

No houve avanos na governana e governabilidade se a avaliao

for feita de acordo com os critrios do enfoque democrtico - popular,
(SILBERSCHNEIDER,1998), que, por sua vez, esto sintonizado s com os
critrios que Habermas usa para verificar se h legitimidade na norma
jurdica.
Primeiro , As eleie s para a PBH ocorreram em 2000 e, durante a
campanha eleitoral, o candidato eleito no divulgou que haveria uma
Reforma Administrativa nos termos daquela que depois implantou e no
mencionou a criao dos Conselhos Consultivo s, no dando oportunidade
sociedade para apresentar suas opinies sobre o assunto.
Segundo , se tivess e havido uma relao comunicativa e, portanto,
fortalecimento da governana e governabilidade, depois de eleito, o
Governo teria estabelecido negociao com a sociedade organizada e os
servidores, que viabilizass e um Plano de Aes, coerente com as
promes sa s de campanha.

Nessa hora, o Executivo apresentaria o seu discurso terico, isto , os

argumentos que o levaram concluso de que havia um problema a ser
resolvido e a Reforma Administrativa seria a soluo, explicitando para
todos os atores os benefcios que poderiam advir com a medida.
Aps o discurso terico caberia ao Executivo apresentar, para os
mesm o s atores, o seu discurso prtico, isto , explicitaria o que seria
necessrio para implem entao da Reforma Administrativa e Conselho s
Consultivo s, a exemplo dos recursos materiais e de pessoal, assim como,
as normas jurdicas, nelas includas os atos e procedim ent o s
administrativo s.
Chegando - se a um consen s o, este seria sedimentado em um acordo,
ou seja, aps o consens o seria elaborado o Oramento Pblico anual, que
seria, ento, encaminhado ao Legislativo, com o registro das aes a serem
executadas pela Prefeitura, (a comear pela Reforma Administrativa),
registro esse que permitiria avaliar o cumprimento ou no do que fora
planejado.
Como nada disso foi feito, possvel a concluso de que o Governo
atual da PBH mudou o seu conceito sobre o significado de governana,
embora pertena mesma coligao partidria que comeou em 1993, da qual
faz parte o habermasiano Wielland SILBERSCHNEIDER,1998, que foi porta-voz
daquele grupo quando apresentou o conceito de governana citado acima.
Por outro lado, se forem usados os critrios da Administrao Gerencial,
que Habermas chamaria de agir estratgico, pode-se dizer que a governana
aumentou, uma vez que o Municpio, de acordo com o conceito de BRESSER
PEREIRA (1997), considerado financeira e estrategicamente forte.

Entretanto, mesmo na perspectiva do modelo gerencial,

seria uma

governana e governabilidade meio capenga, pois faltam dois elementos para

que o processo fosse considerado satisfatrio, que so:
parmetros para se verificar se houve melhoria na prestao
dos servios pblicos, isto , no foi feito um planejamento
estratgico com explicitao de objetivos, metas, prazos,
indicadores de qualidade, recursos necessrios etc, aps o
devido

diagnstico

tcnico

das

dificuldades

serem

suplantadas. (No possvel a avaliao daquilo que no foi

planejado);
outro elemento valorizado pelo modelo gerencial a Gesto
de Pessoal, pois aquele modelo parte da premissa que a
qualidade,

produtividade,

criatividade

profissionalismo

dependem de servidores motivados para o trabalho, o que no

estaria ocorrendo.

4.3

Sobre a legalidade

O Decreto Municipal 10.685, de 06 / 0 6 / 2 0 0 1 , que dispe sobre o

Regimento Geral dos Conselhos Consultivo s Regionais de Participao
Popular, infringiu o Princpio da Legalidade, estabelecido no art. 5, II, da
Constituio Federal, que obriga o administrador a fazer o que estiver
expressam e nt e autorizado em lei e nas demais espcies normativa s,
diferentem e nt e da esfera particular, onde ser permitido a realizao de
tudo que a lei no proba.
Essa concluso se deve ao fato de que o Decreto 10.685 / 0 1 omitiu
trs atribuies previstas no art. 74, da Lei 8.146 / 0 0, diminuiu a
abrangncia de duas outras e acrescentou uma atribuio que d margem
limitao da participao popular, como ser demon strado abaixo.
Nas palavras de Miguel REALE (1981), o decreto tem a finalidade de
executar a lei, de tal modo que tudo o que ele acrescenta r lei ou
constitua acrsci mo ao contedo da lei, no possui validade.
FIUZA, (1999), por sua vez afirma que os decretos e as portarias so
leis interpre t a ti v as, isto , explicam o contedo de outras leis, para que
sejam aplicadas de forma equnime. Como leis interpretativas, os decretos
seguem o princpio da continuida d e das leis, que estabelece que toda lei, a
partir do incio de sua vigncia, tem eficcia contnua, at que seja
revogada por outra.
Na perspectiva da Teoria Discursiva do Direito, o Decreto 10.685 / 0 1
tambm seria considerado ilegal, pois trata- se de uma teoria solidamente
plantada no Estado Democrtico de Direito, e este estabelece que o

Executivo ter que se submeter Constituio, assim como o prprio

Legislativo e o Judicirio.
A infrao poder ser comprovada nas transcries abaixo:
a) Lei 8.146 / 0 0
(...)
Art. 74 Compet e aos Conselhos Consultivos Regionais de
Participao Popular, no mbito da respectiv a circunscrio:
1. acom p a n h a r e fiscaliza r as aes regionais do
Poder Pblico;
2. participar da elabor a o das polticas de ao do
Poder Pblico par a a respectiv a circunscrio;
3. acom p a n h a r e fiscaliza r a aplicao de recursos
pblicos para a circunscrio;
4. acom p a n h a r e manifest ar - se sobre a elabora o e
execuo de planos, progr a m a s e projetos;
5. acom p a n h a r o plano de interven o para o setor
de cultura, em especial as aes referentes ao
adolescente e ao idoso;
6. participar do plano de ao das polticas
intersetoriais sociais, urban as e de direitos
human os e cidadania;
7. relacionar carncias e reinvindicaes regionais
nas reas, entre outras, de sade, educao,
habitao, trans port e, sanea m e n t o, meio

ambiente, urbani z a o, cultura, esporte e

relativas criana, ao adolescente e ao idoso;
8. coorden a r a imple m e n t a o das aes dos
Conselhos Setoriais, garantindo sua integr a o.

b) Decreto 10.685, de 06/06/2001, que regulamentou os Conselhos

Consultivos Regionais de Participao Popular CRPs )
(...)
Art. 4 - Compete aos CRPs:
1. acompanhar e fiscalizar as aes regionais do Poder
Pblico;

2. relacionar carncias e reinvindicaes regionais nas

reas, entre outras, de sade, educao, habitao,
transporte, saneamento, meio ambiente, urbanizao,
cultura, esporte e assistncia social;
3. participar da elaborao das

polticas de ao do

Poder Pblico para a respectiva circunscrio;

4. acompanhar e manifestar-se sobre a elaborao (e

execuo )e planos, programas e projetos

nos

mbitos urbano e social;

5.

coordenar

implementao

das

aes

dos

Conselhos Setoriais, garantindo sua integrao;

6. elaborar pauta das matrias a serem encaminhadas
para deciso do Plenrio

O Decreto 10.685/2001 retirou as atribuies abaixo:

Acom p a n h a r e fiscaliza r a aplicao de recursos pblicos para a
circunscrio;
Acom p a n h a r o plano de interven o para o setor de cultura, em
especial as aes referentes ao adolescente e ao idoso;
Participar do plano de ao das polticas intersetoriais sociais,
urban as e de direitos human os e cidadania.

Alm disso, o Decreto 10.685 / 2 0 0 1 alterou:

o contedo da atribuio n 7, da Lei 8.146 / 0 0:
Relacionar (...) cultura, esporte e relativas criana, ao
adolescente e ao idoso , ficando assim:

Relacionar (...) cultura, esporte

e assistncia social
O contedo da atribuio n 4, da Lei 8.146 / 0 0:
Acom p a n h a r e manifest ar - se sobre a elabor a o e execuo de
planos, progr a m a s e projetos, ficando assim no Decreto 10.685 / 0 1:
Acomp an h a r e manifest ar - se sobre a elabor a o de planos, progra m a s e
projetos

O Decreto 10.685/2001 tambm criou uma nova atribuio:

Elaborar pauta das matrias a serem encaminhadas para deciso do
Plenrio ,

que d margem a interpretao ambgua, isto , se metade dos conselheiros

representam a populao, de se supor que tragam para as reunies com os
outros membros do Executivo e do Legislativo aquelas propostas j
deliberadas com os grupos que representam. Para isso, previamente teriam
tido acesso s informaes previstas nas atribuies da Lei 8.146/00 e,
documentados, as teriam levado s comunidades

que representam para

quantas discusses fossem necessrias, at que a comunidade chegasse a

um consenso, do qual os conselheiros eleitos seriam porta-vozes.
Portanto, o fato do Conselho elaborar pauta para deciso do Plenrio
j que o Conselho formado tambm pelo Executivo e Legislativo sugere
uma censura prvia de matrias que sero objeto de anlise e proposta da
comunidade.

4.4

Sobre a moralidade administrativa

Pelo princpio da moralida d e, no basta ao administrador o

cumprimento da estrita legalidade, devend o respeitar os princpios ticos
de razoa bilida d e e justia . Entre outras situae s, a imoralida de ocorre
quando o contedo de determinado ato contrariar o sens o comum de
honestidade, justia, respeito dignidade do ser humano, sua boa f.
Alm dissso, a moralidade constitui, a partir da Constituio de 1988,
pressup o st o de validade de todo ato da administrao pblica. O Decreto
10.685 / 2 0 0 1 feriu o princpio da moralida d e , pois alm de omitir
atribuies previstas pelo Legislativo, - o que ilegal ludibriou a f
pblica na medida em que divulgou que a Reforma foi feita para

aprofundar a participao popular, - aumentando o controle dos cidados

sobre as aes e gastos pblicos - e, na prtica, cortou silenciosam e nt e as
atribuie s que mais poder dariam ao povo, exatamente para fazer o
controle das contas

pblicas e avaliao da qualidade de desem p e nh o do

Executivo, isto , cortou:

acompanhamento e fiscalizao da aplicao de recursos

pblicos em cada Regional;
acompanhamento das intervenes no setor de cultura, em
especial as aes referentes ao adolescente e ao idoso ;
participao no plano de ao das polticas intersetoriais
sociais, urbanas e de direitos humanos e cidadania.
Na perspectiva da Teoria Discursiva do Direito tambm imoral o corte
de atribuies previstas em lei, tendo Habermas ressaltado que a moral,
entendida como procedimento discursivo de legitimao de normas e valores,
justifica

Direito,

conferindo- lhe

legitimidade.

Portanto,

os

dois

procedimentos (direito e moral) devem servir regulamentao consensual de

conflitos de ao, abrindo caminho para o acordo, ao invs de incrementar a
discrdia por via da supresso arbitrria de direitos.

4. 5

Sobre o princpio da transparncia

O princpio da transparncia, concretizado na Constituio Federal,

atravs do art. 5, incisos XXXIII, XXXIV e LXXII, apresenta trs facetas:

direito de saber, isto , se a Administrao funciona no interesse geral,

os cidados tm o direito de saber o que se passa no seu interior, porque a
Administrao est a seu servio;
direito de controle, porque s conhecendo o que se passa dentro da
Administrao, o cidado pode melhor verificar a legalidade e a oportunidade
das decises administrativas e apreciar como o dinheiro pblico est sendo
utilizado;
direito de participar dos mecanismos administrativos, ou seja, o direito
do cidado ser um ator e no s um espectador da vida administrativa.
De acordo com TABORDA (2002) a expresso transparncia se imps
para qualificar a abertura da administrao para o exterior, suplantando o
conceito de publicidade da ao administrativa, utilizado para combater o
segredo administrativo.
A Lei Federal n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, conforme lembra a
mesma autora, veio reforar o princpio da transparncia ao regular o
processo administrativo, exigindo:
a participao dos cidados no procedimento administrativo;
obrigando

as

autoridades

apresentarem

a motivao

dos

atos

administrativos.
TABORDA

(2002)

explica

procedimento administrativo

que,

na

sistemtica

brasileira,

denominado processo administrativo ,

tanto na Constituio, quanto na legislao ordinria, figurando como garantia

constitucional, inscrito no inciso LV do artigo 5, que dispe sobre os Direitos

Fundamentais. O processo administrativo transformou- se em um dos meios

capazes de concretizar o princpio da transparncia.
Para

FERRAZ (1993) a expresso processo administrativo

foi

consagrada para dar conta de dois fenmenos:

a dinmica da atuao administrativa ;
o

procedimento

que

enseja

a formulao

das

opes

concretas e/ou polticas administrativas.

Chama a ateno para o significado de procedimento , que no se
entende somente como uma seqncia ordenada de atos em vista de uma
medida, mas sobretudo um modo e um mtodo de ordenar os mltiplos
interesses e objetivos pblicos, que so relevantes para diferentes centros de
poder.
A Lei Complementar n. 101/00, que dispe sobre a Responsabilidade
Fiscal,

tambm refora o princpio da transparncia,

pois obriga

os

administradores pblicos a emitirem declaraes de responsabilidade fiscal e

permitirem o acesso pblico a essas informaes.
Portanto,

a regulamentao

dos

CRPs

deixou

de

transparncia necessria de acordo com a Constituio, a

apresentar

Lei Federal n.

9.784/99, a Lei Complementar n. 101/00, a Lei Orgnica do Municpio, alm da

Lei Municipal 8.146/00, negando o que o prprio PT

afirmou sobre a

necessidade de se abrir as caixas pretas que sempre caracterizaram as

contas pblicas brasileiras; dificultando o acesso avaliao da qualidade da
gesto e indicadores de

desempenho da Administrao, assim como,

podando parte do que fora institucionalizado, no sentido de incrementar, em

todas as classes sociais, a participao dos cidados como atores polticos,

ao invs de serem mantidos distncia, como espectadores.
Na perspectiva da Teoria Discursiva do Direito a transparncia no
uma banalidade verbal e se operacionalizaria nos atos e procedimentos
administrativos.

Nesses

administrao pblica

procedimentos

inclui- se

obrigao

da

proporcionar aos cidados informaes capazes de

influir nos seus juzos de valor, no exerccio participativo da cidadania e em

suas expectativas e decises existenciais.
Alm dos procedimentos administrativos, outra condio indispensvel
para que a obrigao de transparncia administrativa se cumpra, seria a
visibilidade

pessoal

sinceridade

responsabilidades no governo,

de

cada

um

dos

que

tm

que seriam concretizadas no processo de

accountability.

4.6

Sobre o princpio da eficincia

Emenda

Constitucional

19/98

acrescentou

aos

princpios

constitucionais da Administrao Pblica o princpio da eficincia, visando

garantir qualidade na prestao dos servios

pblicos, pois obriga a

instituio a manter sistema de controle interno, a fim de comprovar a

legalidade e avaliar os resultados de seus programas. (Avaliao da eficincia
da gesto oramentria, financeira e patrimonial).
O princpio da eficincia impe Administrao Pblica a busca de
resultados de qualidade, ligados obteno do bem comum, partindo da
premis sa que so todos iguais perante a lei. Portanto, as atribuies do

administrador pblico deve m ser desen v ol vidas com imparcialidade,

transparncia, participao dos administrados e a melhor utilizao dos
recursos pblicos, evitando - se desperdcios, com maior rentabilidade
social.
MORAIS, Alexandre (2003) chama a ateno para o fato de que o
princpio da eficincia no veio para consagrar a tecnocracia, ao
contrrio, resulta do princpio da gesto participativa, pois Constituio
interessam no apenas os meios tecnolgico s da organizao pblica, mas
tambm as condicionantes scio - polticas em que ela se move.
O mesm o autor ressalta a interligao do princpio da eficincia com
o princpio da moralida de , que considera como imoralidade a ineficincia
da ao administrativa. H uma nfase na qualidade e no desem p en h o
eficiente dos servios, com busca da superao de metas j alcanadas.
A Emenda Constitucional 19 / 9 8 no s introduziu o princpio da
eficincia, como garantiu - lhe aplicabilidade e efetividade. Assim,
estabelece u nova redao ao 3 do art. 37, prevend o que a lei
disciplinar:
formas de participao do usurio na administrao pblica
direta e indireta;
avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos
servios;
acesso

dos

usurios

registros

administrativos

informaes sobre atos de governo;

a representao do administrado contra o exerccio negligente
ou abusivo de cargo ou funo na administrao pblica.

Tais caractersticas embutidas no princpio da eficincia

esto, portanto,

em sintonia com

os pr-requisitos para a

governana, de acordo com sua concepo mais progressista,

que abrange o formato institucional e administrativo do
Estado, a eficcia da mquina estatal, mas tambm o sistema
de intermediao de interesses, especialmente no que diz
respeito s formas de participao dos grupos organizados da
sociedade no processo de definio, acompanhamento e
implementao de polticas pblicas.
Habermas entende que para se chegar simultaneame nt e justia,
validade e efetividade das normas jurdicas, importante a participa o
dos envolvidos no discurso jurdico para form a o do consenso, que
produ zir as nor m as. Mas, ao falar sobre a norm ativid a d e da razo
prtica, enfatizou que a orientao se faz necessria para o agir, (de
modo que a ao regida por uma obrigatoriedade), e tem a funo de
comple m e ntar a racionalidade do discurso, construdo a partir da abertura
ao entendim ento, por meio da linguagem. Esta norm ativid a d e par a o agir
importante e complem e nta a racionalida d e do discurso, que se
depreende da abertura ao entendim ent o, por meio da linguagem.
Portanto, tambm na perspectiva da Teoria Discursiva do Direito, as
normas jurdicas exigem os discursos de aplicao, que, para serem efetivos,
teriam que estar sintonizados com procedimentos administrativos muito
semelhantes queles apontados pelo princpio da eficincia.

Da se conclui que, se no houver uma definio dos procedimentos

administrativos

regulamentando a Reforma Administrativa e os Conselhos

Consultivos Populares, se no houver um acompanhamento verificando se o

discurso terico est sendo concretizado no discurso prtico, corre-se o risco
da ineficincia.
A pesquisa no obteve dados que esclarecessem os procedimentos
administrativos usados pela PBH para concretizar a existncia dos Conselhos
Consultivos

Populares, constatando que estes esto limitados ao que

prescreve o Decreto 109.685/01, ficando sem resposta questes que seriam

fundamentais para aplicao das leis vigentes, - que podero voltar a ser
objeto de pesquisas futuras -como exemplificado a seguir:
1. Como

esto

regulamentados

os

procedimentos

administrativos

referentes s relaes entre os ncleos centrais de governo e as

Regionais, assim como, os

mecanismos permanentes de orientao,

coordenao e controle?

2. Que tipo de instrumentos jurdicos foram

criados para permitir a

flexibilizao das aes entre os ncleos centrais, as Regionais e os

Conselhos Consultivos de Particpao Popular?

3. Como a PBH forma uma rede de gesto conjugando as suas unidades

regionais, os ncleos centrais de governo e os Conselhos Consultivos
Regionais de Participao Popular/CRPs?
4. Que polticas definem a qualidade e os fluxos de informao na PBH?

5. Se o sistema de informao reflete a estrutura de poder e o modelo de

gesto administrativa, quais so os procedimentos administrativos
adotados pela PBH para descentralizao do sistema de informao?
H compartilhamento de informaes estratgicas?

6. Como a informao est organizada nas unidades centrais da PBH,

nas Regionais e nos Conselhos Consultivos?

7. A instrumentalizao das informaes pelos Conselhos Consultivos

Regionais de Participao Popular requer:
sistemas de informao que garantam a transparncia na elaborao do
oramento municipal e no acompanhamento da execuo oramentria
desagregada por Regionais e por polticas setoriais;
indicadores do ritmo de execuo das obras e das polticas pblicas
regionais;
indicadores dos nveis de qualidade na

avaliao de programas

executados na Regional;
indicadores da evoluo da qualidade de vida regional.
Quais os procedimentos administrativos criados para os fins citados
acima?

8. A modernizao administrativa requer o uso da informtica, o que foi

enfatizado na implantao da Reforma Administrativa. Identificar os
procedimentos administrativos criados para:

instalao de computadores na sede de cada Conselho Consultivo.

Quantos foram instalados?
Todos os conselheiros esto habilitados ao uso do computador? A PBH
promoveu a capacitao daqueles que no eram habilitados?
Foi implantada uma Intranet entre os Conselhos Consultivos Regionais
de Participao Popular, as Regionais e outros espaos da PBH, que
possibilite o acompanhamento, por parte de todos os conselheiros, da
dinmica de relao dos CRPs com as Regionais, das experincias de
cada CRP e permita a comunicao entre os nove Conselhos?

9.Que procedimentos administrativos foram adotados para suprir as

Secretarias Regionais de servidores e tcnicos, das diversas reas de
atuao da gesto municipal, que, em parceria com os Conselhos
Consultivos

de

Participao

Popular,

tm

condies

de

realizar

diagnsticos integrados dos principais problemas daquela comunidade?

10.Que procedimentos administrativos permitem que o

diagnstico dos

problemas prioritrios de cada Regional, v se refletir

no planejamento

estratgico do Ncleo Central de Governo destinado sade, educao,

cultura, esporte, desenvolvimento social, gerao de emprego e renda,
etc?

11. Quais os procedimentos administrativos adotados pela PBH para

sensibilizar as comunidades de cada Regional a se envolverem com os
Conselhos Consultivos de Participao Popular? O que vem sendo feito

para aqueles moradores perceberem nos Conselhos um espao de

participao que poder ajud-los a melhorar a prpria vida?

12. Existem procedimentos administrativos destinados preparao dos

conselheiros?

Por exemplo:

Os conselheiros

canalizam, de baixo para cima, as aspiraes e

demandas da populao local, construindo e debatendo uma agenda

pblica local, remetendo- a depois ao governo municipal?
Os

Conselhos

so

formados

por

pessoas

representativas

da

comunidade?
Os conselheiros so representantes que tm autonomia e capacidade
profissional, tendo granjeado respeitabilidade em sua comunidade?
Foram preparados para exercerem o papel de controle e fiscalizao
das aes de governo ao nvel da Regional, inclusive como utilizado o
dinheiro pblico?
A relao dos conselheiros com o Legislativo tem um sentido de
mediao entre o governo da cidade e suas regies?

13. Em outros pases que desenvolvem experincias de participao cidad

semelhantes

aos

Conselhos

Consultivos

de

Participao

Popular,

os

Conselheiros recebem uma ajuda de custo para dedicarem-se ao trabalho. O

art. 79, da Lei 8.146/2000, veda a remunerao aos Conselheiros, (embora os
servidores do Executivo e representantes do Legislativo sejam assalariados).
Existe algum procedimento administrativo que recompense a
eficincia dos Conselheiros?

dedicao e

14. Quais os procedimentos administrativos destinados a capacitarem os

servidores para os novos processos de trabalho gerados

pela Reforma

Administrativa?

15. Existem procedimentos administrativos destinados a desenvolver nos

servidores uma conscincia poltica da importncia da participao da
populao , a ponto de mudarem a sua prtica de trabalho?
Por exemplo, houve uma preparao dos tcnicos das Regionais
para lidarem com a participao popular, principalmente no que diz
respeito comunicao com pess oas com outros nveis de escolaridade e
vivncia de excluso social, de forma a que os process o s de diagnsticos
participativ os e outros procedim ento s ligados aos Conselhos Consultivos
Regionais de Participa o Popular , no repitam a dicotomia entre saber
tcnico e saber popular?

16 Quais os procedimentos administrativos adotados para mudana dos

mtodos gerenciais

na PBH, para que estes no continuem a reproduzir

formas autoritrias de relao com as comunidades?

17. Quais os procedimentos administrativos

que orientam o agir dos

servidores para relaes mais horizontais, bidirecionais e dialgicas com a

populao?

CONCLUSES

A anlise dos dados conduziu comprovao das hiptes e s

levantadas no incio desta pesquisa, chegando - se s seguintes conclus e s:

5.1 Os procediment o s administrativos da PBH realmente no cumprem o

que estabelece a legislao em vigor, no que tange aos Conselhos
Consultivos de Participao Popular. Mas o quadro da ilegalidade
bem mais grave do que aquele que foi aventado de incio. No h um
mero descuido administrativo, o que ficou configurado foi mesm o
um boicote participao popular, e , o que pior, feito s escondidas.
No foi encontrada qualquer justificativa que procurass e explicar o
corte das atribuie s previstas para os Conselhos. (De qualquer forma,
no haveria mesm o desculpas que desse jeito, pois os decretos no tm
fora para alterar a lei). Enfim, pode - se dizer que, na calada da noite,
andaram roubando uma fatia do poder popular.
A ilegalidade da conduta administrativa torna- se mais grave quando
associada ao agir estratgico usado na implantao da Reforma
Administrativa, o que acarretou a perda de legitimidade da Lei 8.146 / 0 0 ,
aumentando ainda mais as resistncias s mudanas.
A ilegitimidade caracterizada pela conduta manipulatria, que no
buscou o entendim ent o comunicativo e a criao de consen s o s com os
atores envol vid o s servidore s e moradores das Regionais coloca em
xeque a veracidade dos objetivo s de incremento da participao popular.
Os Conselhos podem ser vistos como integrantes de uma ao estratgica

mais ampla, cujos fins no dizem respeito a nenhuma daquelas pess oa s,

sem as quais os Conselhos Consultivos passaro a pertencer ao mundo
das aparncias, do espetculo, do faz - de- conta.
A configurao da ilegalidade e da falta de legitimidade ir macular
tambm a moralidade, a transparncia e a eficincia administrativas, o
que, por sua vez acarretar prejuzos para a governana e a
governabilidade, comprom et end o a imagem petista no s enquanto
gestores pblicos, mas tambm enquanto sujeitos ticos.

5.2 Os Conselhos Consultivos no so usados pela administrao petista

como espao institucionalizado para a radicalizao da democracia. Ao
contrrio, a pesquisa comprovou tratarem-se de espaos onde so
reproduzidas estruturas e condutas de dominao

dos mais fortes no

caso, os representantes do Executivo e do Legislativo -, onde no so

cumpridos os pressupostos para a comunicao voltada ao entendimento,
como seria o caso da igualdade de acesso s informaes, a igualdade nas
oportunidades de falar e atuar, etc.
Se existe tenso entre facticidade e validade, no Estado Democrtico de
Direito, por este ser inclusivo, isto , reconhece que todos so iguais
perante a lei e tm os mesmos direitos. Os procedimentos administrativos no
tm sido inclusivos e negam que todos sejam iguais perante a lei, tanto que
enganaram a boa-f dos mais injustiados socialmente,
Estado Democrtico

chegando a ferir o

de Direito, o que fica ainda mais surpreendente

considerando o passado de lutas do PT para sua implantano, na CF de 88.

5.3 Os Conselhos Consultivos no estabeleceram uma nova relao entre o

Governo eleito, a Cmara dos Vereadores e a participao popular, pois,
como foi apontado no item anterior, ali no tem sido o espao de
construo do novo, mas esto sendo reproduzidos os mesmos velhos
esquemas de dominao das classes dominantes, sejam elas polticas ou
tecnocrticas, desqualificando- se o saber intuitivo, emprico, do mundo da
vida, tpico das populaes excludas socialmente.
No h nada que sugira um movimento no sentido de se criar novas
entratgias que fortaleam tais relaes, de modo que a pesquisa no indicou
um prognstico favorvel para uma mudana cultural que implique em avano
na luta pelos direitos de cidadania.
Como Habermas nos mostrou,

para o processo do conhecimento

so necessrias tanto a argumentao quanto a experincia. A importncia da

experincia para que a populao acredite nos Conselhos de Participao
confirma que a verdade no tem que ver com contedos tericos, mas com
procedimentos

e, num certo sentido, a verdade se confunde com as

condies formais para alcan-la.

5.4 O Direito, como meio institucional inerente ao Estado Democrtico de

Direito, no cumpre nos Conselhos Consultivos sua funo de mobilizao

e expresso das interaes

sociais

estabelecidas

no dia-a-dia das

comunidades, pois no faz a mediao do poder comunicativo com a

poltica. Ao contrrio, o Direito usado estrategicamente para manipular,
disfarando a retirada de parcela dos direitos outorgados pelas leis que o
Decreto deveria regulamentar
Claro tambm ficou que o

Direito s poder cumprir sua funo,

enquanto um sistema de ao propiciador de integrao social, se preservar

uma conexo interna com a fora da ao comunicativa , ou seja, se garantir
de forma argumentativa, um mnimo de legitimidade a si prprio.
Como as normas jurdicas vlidas harmonizam-se com normas morais,
isto , como o Direito e moral se complementam,

o Direito s poder atuar

como um instrumento veiculador de integrao social, se estiver inserido em

uma sociedade em que Direito, moral e poltica se relacionam

interna e

externamente, sem segredos, luz do sol.

5.5 No h coerncia entre o discurso terico do PT e o discurso prtico de

sua administrao municipal, no que se refere aos Conselhos Consultivos,
ou, noutras palavras, no h uma integrao lgico- complementar das
proposies contidas entre os

princpios constitucionais e os discursos

tericos do partido, com os procedimentos administrativos.

Ao contrrio, a pesquisa constatou que a Administrao tem
conduta paradoxal em relao aos Conselhos Populares: o seu

uma

discurso

terico defende a participao popular na gesto pblica, confirmando o

direito da populao em saber o que se passa no interior da Administrao

Municipal; o seu direito de controle sobre a legalidade, a qualidade do

desempenho e a forma como est sendo gasto o dinheiro pblico; alm de
confirmar o direito dos moradores da cidade a participarem dos mecanismos
administrativos,

atuando como sujeitos polticos, ao invs de serem

coisificados como espectadores da poltica do espetculo.

Pois bem, esse discurso terico no confirmado pelo discurso prtico,
isto , pelos procedimentos administrativos que permitiriam traduzi-lo na
prtica: so comuns comunicaes paradoxais, ou seja, comunicaes
causadoras de confuso, pois contm tanto elementos de verdade, quanto de
mentira. Isso causa frustraes e, como Freud demonstrou, a violncia social
sob qualquer roupagem - destinada a perpetuar uma ordem social injusta,
gera ressentimento entre os explorados e estimula atos de violncia indiviaul
ou coletiva, pelos quais a prpria sociedade responsvel.
H que se considerar, tambm, que a postura adotada pelo Executivo
em relao aos Conselhos Regionais fica ainda mais paradoxal, quando nos
lembramos que o

seu discurso terico inclui a meta de

uma mudana

cultural, com radicalizao da democracia e incluso social das camadas no

atendidas, o que resultaria em uma sociedade civil mais consciente e
organizada,

fortalecendo

o objetivo

estratgico

de fortalecimento

soberania nacional, a partir do apoio e presso popular.

Alm disso, este estudo demon strou que a descentralizao
administrativa inscreve - se como uma condio neces sria, mas no
suficiente para desen v ol v er a participao da comunidade, para que o

da

exerccio da cidadania seja possv el e para que se garantam os direitos

sociais.
Para isso, a outra condio seria mesmo a regulamentaao juridica dos
procedimentos que

permitiro a participao cidad, pois, o arcabouo

terico de Habermas demonstra que o Estado Democrtico de Direito exige

uma Teoria Procedimental do Direito, que indique as condies pragmticas
para a realizao dos discursos de justificao e aplicao das normas
jurdicas, o que precisa ocorrer logo na PBH, pois no podemos desistir do
sonho h tantos anos sonhado.

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7 ANEXOS