Ciencia, Tecnologa y Polticas Pblicas.

En busca de un estilo conceptual para Amrica

Latina. (3, 4, 11, 40, 55)
Eduardo Mallo
Introduccin
A partir de la creacin de las primeras instituciones que conforman la actual estructura
institucional de C&T, casi sesenta aos de actividad cientfico tecnolgica en Argentina
configuran hoy un escenario en el que se han construido (y destruido) tradiciones y lgicas de
hacer y de pensar la actividad cientfica y tecnolgica y su relacin con el Estado.

El objetivo del presente trabajo es explorar los fundamentos tericos subyacentes en los
enfoques del anlisis de polticas pblicas, para pensar un marco conceptual que nos acerque
ms a la comprensin del proceso poltico de las polticas pblicas en el sector cientfico
tecnolgico, intentando dar cuenta de las especificidades y estilos particulares que el mismo
posee en nuestro pas, como un aporte a la discusin de la poltica de las polticas pblicas
en el contexto regional.

Lo planteado aqu supone un debate con mltiples dimensiones que no acaba, ni mucho
menos, en el presente trabajo. No pretendemos desarrollar un modelo analtico, simplemente
reflexionar sobre las caractersticas del problema cientfico y tecnolgico en la regin y las
implicaciones tericas subyacentes en los enfoques ms representativos del anlisis de
polticas pblicas.

Como toda poltica, las polticas de C&T son elaboradas en un complejo proceso de
articulacin e interaccin de intereses, ideologas, percepciones y estrategias, vinculadas al
aparato gubernamental y al conjunto de la sociedad en el que ste se integra. De esta forma,
resulta difcil separar los factores polticos (politics) del proceso (policy), por lo que es
necesario explorar dichos factores para reconocer la estructura de incentivos subyacente, para
contar con el conocimiento y la informacin de la poltica y en la poltica (Lasswell 1951)1
que nos permita, con un sentido de especificidad coherente con el desempeo global de
nuestras sociedades, conocer cmo y bajo qu circunstancias estos mecanismos e influencias
operan en dicho proceso.
1

En algunos trabajos se habla de polticas de y para la ciencia (Salomon, 1974); (Dagnino, Thomas, 1996).

Si bien la ciencia y la tecnologa, sobre todo en las ltimas dcadas, han adquirido mayor
protagonismo como problema poltico (y de poltica), integrndose de esta manera a la agenda
de los gobiernos con una mayor presencia relativa2, pareciera ser que el tema no ha suscitado
an en los expertos de las polticas pblicas el suficiente inters para explorar el desarrollo de
herramientas cognitivas que destaquen sus especificidades y caractersticas particulares3.
En nuestro pas, a excepcin de los trabajos de Oscar Oszlak (1976) y Mario Albornoz (1996,
1997)4, en general los aportes vinculados a las polticas pblicas de ciencia y tecnologa estn
organizados, sobre todo en los ltimos aos, en torno al pensamiento sobre economa de la
innovacin y/o sistemas nacionales de innovacin5, por lo que, en casi todos los casos, el
sesgo analtico se basa en pensar la ciencia y la tecnologa como parte del proceso econmico,
o mejor dicho, inserto implcitamente como un problema de poltica econmica, donde la
empresa y el mercado como contexto institucional, tienen mayor protagonismo en el trabajo
emprico. En consecuencia, el anlisis descansa en los supuestos tericos que sustentan los
procesos econmicos y no como un problema poltico6, en donde el Estado y su relacin con
la sociedad adquieren mayor relevancia en el trabajo analtico e interpretativo de tal relacin y
de los mecanismos que llevan a los gobiernos a tomar determinadas decisiones de poltica en
el campo de la ciencia y la tecnologa.
Lo dicho no implica desconocer el fundamental aporte de estos trabajos. La innovacin es un
fenmeno econmico, pero tangencialmente, creemos que resulta necesario realizar un intento
por complementar dichos trabajos desde una perspectiva poltica y ms precisamente,
explorar el potencial aporte que en el plano terico el anlisis de polticas pblicas puede
ofrecer para la comprensin de los procesos polticos y de toma de decisiones vinculados con
la ciencia y la tecnologa.
2

Una prueba de ello es el cambio de rango institucional de la que fuera una secretara dependiente del Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa, al nivel de Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva en nuestro pas, que se suma a iniciativas similares
observadas en los pases de la regin en las ltimas dcadas.
3
Claramente esto se puede ver en el caso de la poltica econmica, la poltica educativa o las polticas sociales, sobre las cuales se ha
publicado una importante cantidad de artculos y trabajos como objeto de estudio particular. Un planteo similar hace Albornoz (1996), en
referencia al vaco que se observa en la ciencia poltica y tambin desde el anlisis de polticas pblicas en este aspecto.
4
Cabe destacar que los trabajos que podemos considerar fundamentales para el campo CTS orientados hacia la dimensin poltica de la
ciencia y la tecnologa hallan su origen en autores como Sbato, Herrera, Varsavsky, en Argentina; as como Leite Lpez en Brasil, Sagasti
en Per y Halty Carrere en Uruguay, por mencionar solo algunos; todos ellos vinculados a los antecedentes de lo que conocemos como
Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnologa y Sociedad, (PLACTS). Tal produccin ha tenido y tiene, de hecho, un protagonismo
muy importante dentro del campo.
5
Este fenmeno vinculado al pensamiento nico en materia de poltica cientfica y tecnolgica es tratado tambin por Mario Albornoz
(1997).

En este sentido, y debido en parte al solapamiento de la ciencia y la tecnologa en el anlisis

de los procesos econmicos no se ha prestado real atencin como rea problema, a la
particular dimensin del juego poltico de las polticas pblicas en el sector. Antes de
avanzar, creemos que es necesario resaltar que si bien, ciencia, tecnologa e innovacin, son
parte de un continuo donde la frontera entre tales categoras resulta cada vez ms difusa y
que, en conjunto estn estrechamente vinculadas a las oportunidades de desarrollo de las
naciones; cada una a su vez, posee dimensiones analticas particulares.
Como dijimos la innovacin es un fenmeno econmico, pero a nuestro juicio, la ciencia y la
tecnologa no lo son en sentido estricto, y en consecuencia no pueden ser analizadas como un
conjunto homogneo inserto en el contexto econmico.
La tesis que defenderemos en este trabajo apunta a pensar la ciencia y la tecnologa en su
relacin con el Estado, y de esta forma adquiere mayor significacin lo poltico como un
plano particular de observacin. El esquema ciencia, tecnologa e innovacin se explica
entonces como un conjunto de dimensiones en donde el peso explicativo de las variables
polticas y/o econmicas vara segn el nivel de anlisis.
Desde esta perspectiva, la ciencia, entendida como la actividad por excelencia para la
generacin de conocimiento en su relacin con el Estado, acenta en el anlisis el plano
fundamentalmente poltico; en el caso de la tecnologa, la situacin vara, lo poltico y lo
econmico se mixturan, de modo que resulta necesario trabajar en ambos planos y, por
ltimo, la innovacin es un fenmeno centralmente orientado al mercado, por lo que el mayor
peso explicativo lo proveen el anlisis y los fundamentos tericos de los procesos
econmicos.
Es decir, cuanto ms estrecha es la relacin de dependencia relativa que cada dimensin tiene
con el Estado, mayor es el peso explicativo que puede aportar el anlisis de los procesos
polticos subyacentes, para entender la relacin entre objetivos y resultados de las polticas.
Lo que por otro lado, debilita la pretendida racionalidad (econmica) con que se presentan las
decisiones, planes y programas pblicos en el sector C&T.

Para profundizar sobre este tpico ver, por ejemplo, los trabajos de Salomn (1974) y ms recientemente Pestre (2005).

De esta forma se redefinen las lgicas de dependencia, articulacin y negociacin de intereses

y adquieren otra dinmica ciertos factores estructurales del juego poltico que operan en el
proceso de toma de decisiones del sector pblico en el mbito de la ciencia y la tecnologa.

Qu intentamos decir cuando hablamos de estilo en las polticas pblicas de C&T?

Por debajo de esta pregunta aparecen dos cuestiones. La primera de ellas se orienta hacia la
discusin, de larga data en el campo de los estudios sociales de la ciencia y tecnologa,
vinculada a la universalidad de los saberes y el conocimiento que la ciencia, en tanto tal,
produce.
Vessuri (1994) afirma que La idea de estilos nacionales en la ciencia ha sido resistida por
la ideologa dominante, en particular por la conviccin de que la ciencia moderna es, de
alguna manera, toda la misma, de una sola clase, y contina mas adelante diciendo
cuando la atencin se focaliz en la ciencia con relacin a pases particulares (especficamente
de la periferia) el utilitarismo que a menudo permaneca implcito en el sistema de significado
de la comunidad cientfica de los pases avanzados, se hizo explcito. De esta forma, el
supuesto se entendi en trminos tales como. una prctica cientfica universalista produce
conocimiento cientfico y este conocimiento debe ser til tambin en pases particulares o los
desarrollos cientficos locales deben hacerse segn los estndares de la ciencia internacional.
Dicho de esta forma, hacer un esfuerzo por rescatar determinados rasgos o caractersticas
nacionales7 a la hora de pensar en el diseo de polticas de ciencia y tecnologa locales
tampoco parece necesario. Simplemente se debe seguir al lder, a quien resulte ms exitoso
en este campo, sin prestar atencin a los contextos histricos, sociales, culturales y polticos.
La premisa bsica que subyace en el diseo de las polticas de C&T en la regin parece ser
que si la ciencia es universal, as como su utilidad social, los instrumentos de poltica que
tienen por objetivo su desarrollo tambin lo son.
Con respecto a este punto, Oscar Varsavsky insista, ya en 1969, en la necesidad de una
ciencia que no descartara ni rechazara el conocimiento, las ideas y la informacin que viniera
de otros pases, pero autnoma, con independencia de criterio y actitud crtica. Hace tiempo
7

A los efectos del presente trabajo cuando nos referimos a rasgos nacionales vinculados al diseo y formulacin de polticas pblicas
orientamos la discusin al proceso poltico por el cual el Estado toma ciertas decisiones y no otras.

distintos autores plantean que la universalidad de la ciencia, sobre todo a partir del siglo XX,
halla su lmite en condicionamientos polticos.

Este fenmeno se observa con mayor claridad en el mbito de las ciencias sociales donde
diversos paradigmas y sus instrumentos analticos operan en forma simultnea. La propuesta
de un estilo conceptual en el mbito del anlisis de polticas pblicas de ciencia y tecnologa
se orienta en el sentido de articular e iluminar este proceso de convivencia terica, para
contribuir al debate poltico de las polticas pblicas. A travs de la nocin de estilo interesa
identificar configuraciones sociocognitivas que en algn sentido sean comparables entre s al
interior de configuraciones ms amplias que las engloban. En este sentido el estudio de
ciencias en contextos nacionales apunta a ciertos lineamientos heursticos (Vessuri, 1994).

Si bien la cita hace referencia particular a la antropologa, encaja perfectamente en el

argumento que intentamos defender aqu, despus de todo la ciencia poltica y ms
precisamente el anlisis de polticas pblicas no escapan al fenmeno que estamos analizando.
Kroeber (1962), dice que aquello a lo que l llama estilo tiene que ver con bsquedas de
consistencia, selectividad e integracin en las combinaciones de diferentes elementos que en
lugares y momentos particulares se dan dentro de la corriente cultural principal

Estos momentos particulares se expresan en la importancia relativa que tiene la historia como
variable analtica de los procesos de poltica pblica. La historia construye y reconstruye
significados y dota de sentido al tiempo como variable explicativa, adems de aportar el
clivaje interpretativo con el que luego el anlisis poltico y de las polticas pblicas configuran
los procesos objeto de su estudio. Las polticas pblicas, como todo proceso poltico, son
contenidas o enmarcadas dentro de un proceso social complejo. Un asunto socialmente
problematizado (Oszlak y ODonnel, 1978) tiene una historia. La historia de una cuestin de
poltica pblica remite al anlisis del proceso social en que se gesta, de los intereses,
coaliciones, alianzas y recursos puestos en juego.

Desde esta perspectiva, el xito o fracaso relativo de las polticas de ciencia y tecnologa slo
puede explicarse si stas se estudian en su articulacin con el proceso histrico y de ajuste

mutuo entre ideologas, instituciones y estrategias en un contexto nacional - regional y su

correlacin con factores internacionales.

La segunda cuestin, surge como consecuencia de la primera, se orienta hacia un intento por
otorgar a las teoras el valor prescriptivo que las mismas tienen, sea este explcito o implcito.
Los distintos enfoques implican distintos fundamentos ideolgico polticos, los que
lgicamente derivan en diferentes construcciones tericas respecto del tipo de relacin
subyacente entre Ciencia y Estado, y ello implica, a priori, cierto condicionamiento en cuanto
a la forma que adquieren tanto los estudios que se realizan como el tipo de informacin que se
utiliza y se considera relevante para la toma de decisiones.

La teora que construye la realidad en un contexto histrico dado (el de los pases
desarrollados) pierde, al menos, parte de su legitimidad y universalidad. El conocimiento
importado que delimita los marcos tericos e interpretativos est cargado, a priori, de un alto
contenido prescriptivo que a la postre resulta en un problema poltico. Hacia el sur esto se
transforma en recetas de poltica que, entendemos, intentan en ltima instancia resolver otros
problemas.

La teora, implica una construccin que define, o mejor dicho, condiciona cierto esquema de
relacin e interaccin entre los actores involucrados en un sector o sub-sector de las polticas
pblicas, el problema terico que nos interesa se encuadra en la interseccin de las teoras y
enfoques que hacen a la definicin misma de las relaciones Estado Sociedad.
Segn lo expresado por Alford y Friedland (1985), citando a Skinner (1978)

estas

superestructuras ideolgicas (no son) un resultado directo de su base social, pues, el contexto
intelectual en el que fueron concebidos los textos principales tienen un importante efecto tanto
sobre las ideas incluidas como sobre las excluidas. Y agregan ms adelante lo que una
obra no trata es tan significativo desde el punto de vista terico como sus supuestos e
hiptesis explcitos. El silencio supone que el pblico previsto aceptar o no advertir la falta
de tratamiento de ciertas cuestiones en tanto realidades histricas.

Se trata entonces de aprender bajo qu circunstancias o en que procesos polticos un modelo

nos ofrece mejores elementos cognitivos. Identificar esas especificidades y circunstancias
particulares reconociendo que cada uno de ellos no dice lo que los otros efectivamente
dicen nos permitir desarrollar anlisis mucho mas cercanos a nuestras realidades.

En lugar de recetas universales, se necesitan visiones sistmicas y comparativas a la hora de

operar sobre estructuras o subsistemas socio - polticos especficos. Tenemos, sin duda,
mucha ms evidencia emprica, aunque es debatible si contamos con ms y mejor teora que
nos explique esta nueva y abundante informacin (Acua, 2007).

Las teoras no crean polticas. Las teoras motivan a las personas para que acten, y despus
racionalizan esas acciones, las acciones se interpretan de ciertos modos y de ellas se cree que
tienen ciertos tipos de consecuencias. Si la teora es correcta y las condiciones en las que las
acciones tienen lugar son compatibles con aquella, es ms probable que improbable que se
alcancen los resultados o desenlaces perseguidos. En este sentido, la teora tiene poderes
(Alford y Friedland, 1985).

Poltica y polticas pblicas

En qu se diferencian la poltica y las polticas pblicas?8 De forma muy esquemtica el
concepto de poltica refiere al espacio reservado a la competencia electoral y al desempeo de
los mecanismos de representacin y legitimacin9 de los gobiernos en un marco democrtico.
El de polticas pblicas, hace referencia a la estructura institucional y operativa del gobierno,
o dicho de otro modo, al contexto y la forma en que se toman las decisiones de poltica y
gestin de los asuntos pblicos y a la puesta en acto de programas y proyectos
gubernamentales.

Esta divisin, en principio, se expresa claramente en los trminos politics y policies en el idioma Ingls.
Algunos autores (Scharpf, 1997 y 2000. Leca, 1996) delimitan dos procesos de legitimacin en un mismo contexto. Por un lado, la
legitimacin poltica en tanto voluntad del pueblo dentro del proceso democrtico y por el otro, la legitimidad de la accin pblica (poltica
pblica) en tanto subyace la idea de que las decisiones pblicas tienen el objetivo ltimo de favorecer el bienestar de la comunidad; citado
por Peter Hall en El gobierno de la economa: implicaciones polticas de la intervencin estatal en la economa en Gran Bretaa y Francia.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Espaa. 1993. Por otra parte, esta idea de que las decisiones pblicas estn todas dirigidas a
conseguir el bienestar pblico, ha sido puesta en duda en el ya clsico artculo de Anthony Downs, An Economic Theory of Political Action
in a Democracy. The Journal of Political Economy, Vol. 65, No. 2 (Apr., 1957), pp. 135-150.
9

Este debate busca comprender en qu medida en las democracias contemporneas, son los
actores polticos elegidos quienes poseen el control y definen las orientaciones de las
decisiones pblicas en el conjunto del aparato gubernamental; la discusin que se plantea
intenta analizar los determinantes polticos en la formulacin de las polticas y cul es el
grado de autonoma relativa que se observa en el aparato administrativo e institucional del
Estado a la hora de decidir la orientacin efectiva de tales polticas.

La discusin terica se ubica en torno a clivajes analticos bsicos que por otra parte se
superponen entre s: autonoma del Estado o poder de los grupos sociales, determinaciones
estructurales o interaccin estratgica entre actores, factores internacionales o poltica
domstica, ideas o intereses (Viguera, 1998).
Desde sta lgica surgen lneas de pensamiento que tien los anlisis de polticas pblicas10 y
que, si bien no son excluyentes entre s, proponen fundamentos tericos muy distintos en sus
versiones ms radicales. En el marco de esta discusin, aparecen las teoras centradas en el
Estado o estadocntricas11 y las que depositan el mayor peso explicativo de las orientaciones
que adquieren las polticas en el desempeo la sociedad, conocidas como sociocntricas12, es
decir, aquellas que plantean que las polticas pblicas son el resultado de presiones y
demandas sociales y que, de hecho, es el enfoque que puede considerarse hegemnico en las
ltimas dcadas tanto en nuestro pas, como en los pases de Latinoamrica13 y es la que
intentaremos analizar en el presente trabajo.

Ahora bien, Por qu resulta pertinente este anlisis? Porque se trata de identificar que
actores, en sentido amplio, operan en el proceso de decisiones pblicas y de construccin de
la agenda cientfica y tecnolgica de nuestros pases, reconociendo que el contexto terico

10

Como dijimos ms arriba, en general estos trabajos giran en torno a las polticas econmicas, el desafo es descubrir cul es la viabilidad y
capacidad explicativa de las variables objeto de anlisis de la poltica econmica y su relacin con los procesos que se inscriben en el mbito
especfico de la ciencia y la tecnologa como problemas polticos particulares.
11
Analizar en forma pormenorizada las perspectivas vinculadas a esta visin de las relaciones Estado Sociedad excede ampliamente el
espacio y caractersticas del presente trabajo, si bien como veremos, la necesidad de dotar de cierta autonoma al Estado como actor poltico,
sobrevuela de forma constante los argumentos aqu presentados.
12
Esta clasificacin es utilizada frecuentemente en la literatura ver entre otros, Skocpol, 1985; Hall, 1993 y Geddes, 1994.
13
Un Artculo de Jos Nun (1995) publicado en REDES vol. 2, nro. 3, trabaja los conceptos de Rgimen Social de Acumulacin y Rgimen
Poltico de Gobierno en un intento por articular dimensiones que en general se presentan casi en forma dicotmica Estado, Mercado
Estado, Sociedad, ...la simple dicotoma entre gobierno y mercado no da cuenta del ancho y complejo espacio de las articulaciones y
regulaciones sociales que conectan la accin estatal con las microdecisiones de los agentes econmicos y opaca la existencia de un rea
meso-social de significacin considerable.

dominante sita el peso explicativo de los resultados de tales procesos en supuestas demandas
sociales14 hacia el Estado.

En principio, esta lgica explica muy poco por ejemplo, sobre los cambios en las polticas del
sector en las ltimas dcadas. Muchos de los cambios operados en trminos institucionales15 o
las modificaciones presupuestarias16 han sido impulsados a contra mano de las expectativas y
demandas del complejo cientfico. Lo que intentamos discernir, en ltima instancia, es quin o
quines definen los criterios que explican y orientan, que investiga la ciencia, que ciencia es la
adecuada, que tecnologas resultan viables para construir senderos de desarrollo sostenibles y,
fundamentalmente, en que niveles sociales e institucionales operan los actores polticos dentro
de un sector o sub-sector especfico de las polticas pblicas, como lo es el de C&T.

La Sociedad y el Estado
Inicialmente fue desde el marxismo, en tanto se piensan los procesos polticos como
representacin de un conflicto de clases, que esta perspectiva obtuvo mayor protagonismo,
pero desde otras perspectivas con diferentes clivajes tericos, la misma a tenido una
importante influencia17.

Sintticamente, los anlisis son guiados por la idea de que las polticas estatales responden a
intereses y presiones de clase, de fracciones de clase o grupos. Tambin consignadas como
instrumentalistas o estructural-funcionalistas, intentan explicar la particular relacin que
existe entre los capitalistas en tanto clase y el Estado, minimizando u obviando en ciertos
casos el rol del Estado, que aparece en sus versiones mas fuertes como una arena neutral en la
que los conflictos, presiones e intereses de clase se dirimen.

Como dice Viguera (1998), en trminos ms abstractos, una perspectiva igualmente

instrumental es la que supone que en lugar de la clase burguesa puede ser otra clase, coalicin

14

Si bien la sociedad se expresa en diferentes planos de agregacin, clases, fracciones de clase, coaliciones de clase, lites, grupos de inters,
lobbies, lo importante es que todas ellas en tanto categoras analticas se ubican por fuera, o mejor dicho, frente al Estado, aunque no
necesariamente en oposicin al mismo.
15
La creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica, con sus dos fondos el FONTAR y el FONCyT, por ejemplo,
con el Decreto 1661/96 que le sigue al Decreto 1662/96 que formaliza la intervencin del CONICET.
16
En sentido estricto, las reducciones presupuestarias observadas en el sector, hasta fines de la dcada del 90 en nuestro pas.
17
Desde enfoques pluralistas, tal como afirma Gourevitch (1978) se han observado posiciones coincidentes para explicar el desempeo de
grupos de presin.

o alianza de clase -en tanto grupos sociales constituidos a priori por fuera del Estado- la que
pasa a controlar el aparato estatal.

En sus versiones mas fuertes la idea general es que el Estado responde a las demandas de
clase en virtud de que esta estructuralmente condicionado a ello en tanto, en el caso de la
economa, la accin o inaccin de los capitalistas (pensada en trminos de inversin o no
inversin) naturalmente condiciona al aparato estatal a reaccionar en consecuencia para
mantener y/o aumentar el nivel de actividad econmica18.

Otra vertiente de este mismo enfoque centrado en la sociedad, que tuvo y tiene fuerte
presencia en los estudios de las polticas pblicas, es aquella que desplaza el punto de vista
analtico, ms estructural - social en la primera, hacia lgicas de tipo individualista.

En su versin dbil este enfoque incorpora en el anlisis el rol de los actores econmicos y
polticos y su interaccin, dado que este determinismo respecto de la cooptacin de una parte
del aparato estatal por parte de una clase o alianza de clase es una entre muchas posibilidades
respecto a quienes ocupan el aparato estatal (Viguera, 1998).

En su versin fuerte, los procesos polticos y de construccin de polticas pblicas resultan de

la interaccin de individuos que actan de manera racional eligiendo aquellas opciones que
maximizan algn tipo de beneficio. La idea es que tales procesos suponen un esquema simple
de agregacin de intereses. Conforme a este enfoque, las polticas se explican mejor como el
resultado de un concurso, similar a un juego, en el que los individuos en busca de poder o
instituciones que actan como individuos, compiten por la obtencin de recursos y el respaldo
de los electores, que a su vez, persiguen la maximizacin de sus recursos personales. Los
polticos se convierten en variables endgenas de modelos polticos anlogos a los
econmicos (Hall, 1993).

Un factor importante, tal como se plantean las diversas alternativas de cooptacin y capacidad
de presin sobre las decisiones pblicas, es que dicho poder es esencialmente negativo, es
decir, los capitalistas tienen mayores posibilidades de vetar decisiones del Estado que de
18

Ver por ejemplo, los trabajos de Przeworski (1981) y Acua (2000).

10

influir positivamente sobre ellas (Heredia,1996). Este esquema nos permite explicar porqu
el Estado opta por no tomar ciertas decisiones que perjudiquen a los capitalistas pero no nos
provee alternativas que expliquen que procesos intervienen sobre los contenidos de aquellas
decisiones que efectivamente se toman en materia de poltica econmica. En el mismo
sentido, resulta complejo en trminos analticos subsumir en el concepto de los capitalistas
la diversidad de intereses, estrategias y posiciones adoptadas por los actores econmicos.

Las posibilidades de influir sobre las decisiones pblicas de los cientficos tendran un sesgo
positivo, en los trminos que plantea Heredia, es decir, ms que capacidad de veto, los
cientficos por su dependencia estructural e institucional con el Estado se ven obligados a
desarrollar mecanismos de negociacin, ms que de cooptacin, sobre ciertos sectores clave
para orientar las decisiones y opciones del sector pblico sobre que reas o temas de la agenda
cientfica son ms convenientes que otros.

Ahora bien, Qu posibilidades nos ofrece esta perspectiva respecto de la poltica cientfica?
En un primer anlisis, parece difcil pensar en los cientficos en trminos de clase, sobre
todo si es condicin su existencia a priori por fuera del Estado, de hecho, la ciencia y los
cientficos, en tanto categora social, son un resultado del desarrollo del Estado
contemporneo a travs de la historia.

No parece que los cientficos posean prerrogativas reales, ni potenciales, de funcionar como
los capitalistas en tanto clase privilegiada en su relacin con el Estado. Por el contrario, son
parte del Estado, tal como afirma Salomn (1974) (...) las relaciones entre la ciencia y la
poltica estaban condenadas a la ambigedad en virtud precisamente del hecho de que el
progreso del saber depender cada vez ms del apoyo que le proporcione el Estado y agrega
ms adelante, si la ciencia se instala en el corazn de la poltica, lo hace, en primer lugar,
porque no puede prescindir del Estado para dar satisfaccin a sus propias demandas. Ya no
hay mecenas, ni institucin privada que pueda hacerse cargo del costo de las inversiones que
demanda y que, por definicin, son infinitas

En nuestro pas, este dependencia sobre los recursos del Estado se expresa en un escenario en
donde casi la totalidad de los investigadores del complejo cientfico - tecnolgico son, de
11

hecho, empleados pblicos. Segn datos del Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva 2006, casi el 83% de los RRHH del complejo cientfico tecnolgico se
desempea en universidades u organismos pblicos, el 17% restante se distribuye entre
universidades privadas, empresas y ONGs. Los cientficos son parte del sector pblico en
trminos de su dependencia institucional y este parece un factor clave para entender el
desempeo del sector en su relacin con el Estado a travs de tiempo.

Resulta difcil ver en qu momento del juego poltico, dentro del sector cientfico tecnolgico
el Estado es influenciado por las demandas de la sociedad. Si bien, forzando el anlisis, en
algunos casos puede pensarse en la existencia de cierta burguesa cientfica que se asienta
en mecanismos de legitimacin disciplinar, por ejemplo, va la cantidad y calidad de sus
publicaciones y centralmente en sus relaciones con redes e instituciones internacionales de
investigacin, dado que existen ciertos mecanismos estructurales de carcter cultural
construidos histricamente que operan como base para orientar la conducta de ciertos actores
en direcciones similares.

De todas formas, muchas si no todas, las iniciativas polticas y la creacin y/o modificacin
de las instituciones ligadas al desarrollo de la ciencia y la tecnologa en nuestro pas, han
surgido como resultado de decisiones estatales19, claro est, en sintona con la impronta
marcada por orientaciones internacionales. Este argumento no hace ms que ubicar el proceso
poltico de las polticas pblicas en las prerrogativas del Estado, en la interseccin de intereses
institucionales e individuales y no en las demandas o presiones de la sociedad, que en la
teora, encarna en el complejo cientfico tecnolgico ejerciendo su representacin.

Por otro lado, los tiempos de la ciencia y el desarrollo de conocimiento son muy distintos de
los del capital, en trminos de su impacto en el corto plazo; la decisin de invertir o no
invertir, dependiendo del volumen por supuesto, puede afectar rpidamente el curso del ciclo
econmico y el nivel de actividad de una economa, mientras que la decisin de investigar o

19

Una excepcin fue lo propuesto por Enrique Gaviola en 1946 cuando en una conferencia en el Ateneo del Club Universitario de Buenos
Aires titulada El problema moral argentino y la necesidad de universidades particulares. Consideraba que la situacin de las universidades
oficiales era irreversible y propona como nica solucin crear una universidad privada donde la investigacin pueda servir al progreso
industrial. Una condicin decisiva para que las universidades privadas mantengan su independencia econmica, acadmica y moral, es que
deben ser sostenidas por aportes particulares exclusivamente. (Hurtado, 2007).

12

no investigar sobre un rea o tema en particular implica pensar en resultados e impactos para
el conjunto de la sociedad en el mediano y largo plazo.

Este argumento evidencia un fenmeno de carcter estructural en la relacin poltica entre

Ciencia y Estado. Las necesidades y demandas polticas y las posibilidades reales de la
ciencia de dar respuesta o, como mnimo, negociar sus propias prerrogativas en el marco de
tales necesidades, parece una de las claves para redimensionar los procesos de articulacin de
intereses entre actores y, por otro lado, hace evidente lo particular y compleja que resulta
dicha articulacin de intereses. En trminos del anlisis de polticas pblicas, la relacin
medios - fines, adquiere otra dimensin dentro de las relaciones Ciencia Estado. El tiempo,
aparece como una variable poltica clave para comprender el proceso de definicin de las
polticas de ciencia y tecnologa.

Por otro lado, no se puede negar la capacidad de los cientficos en tanto categora social de
influir en las decisiones pblicas. Esta participacin y capacidad de influencia puede ser
analizada, ms que en trminos de clase o grupos de inters, en trminos de alianza o
coalicin de polticas.

En este punto, el concepto de coalicin de polticas nos permite, por ejemplo, pensar en las
categoras disciplinares de la ciencia como coaliciones de poltica20, por otro lado, y en un
sentido transversal, las posibilidades de negociacin y articulacin que tienen la ciencia y la
tecnologa con respecto al Estado. Parece posible identificar dos planos potenciales de
construccin de coaliciones en el mbito de la ciencia y la tecnologa, el disciplinar y el que
pone el acento en la vieja dicotoma entre ciencia bsica y ciencia aplicada.

Como dijimos antes, la poltica tecnolgica tiene menor desarrollo relativo en su capacidad y
posibilidades de negociacin y cooptacin sobre las decisiones pblicas, por que la tecnologa
y quienes desarrollan sus actividades en ese mbito observan una doble dependencia, por un
lado, dependen del desarrollo relativo de los sectores productivos para que exista una efectiva
demanda de sus saberes y experticia y por el otro, del propio Estado como el mayor proveedor

20

En el marco de la poltica econmica el criterio es el de alianzas sectoriales.

13

de recursos econmicos21. Mientras que en el caso de la ciencia el desarrollo de mecanismos

de negociacin hace foco nicamente en el Estado como proveedor de recursos. Esta suerte de
posicionamiento a dos aguas de la tecnologa puede explicar el menor xito relativo que se
observa en nuestro pas sobre los resultados de las polticas pblicas orientadas al sector. En
el caso del FONCyT el programa PID representa aproximadamente el 19% de los recursos
mientras que los PICT representan el 78%, en los primeros se requiere una empresa adoptante
(pblica o privada), es decir, el programa implica la articulacin de tres dimensiones Estado,
tecnologa y mercado, para el caso de los PICT solo se articulan el Estado y el complejo
cientfico tecnolgico.

Si el concepto de coaliciones de polticas se utiliza en un sentido disciplinar, nos permite

redimensionar los factores polticos y la potencial capacidad de influencia de algunas
disciplinas sobre otras, en lo que se dio en llamar Big Science en las dcadas del 50 y 60.
El desarrollo e inversin de la que fueron beneficiadas, por ejemplo, el rea nuclear durante el
perodo, se explica en funcin del xito relativo de los fsicos para cooptar recursos pblicos
para el financiamiento de determinados proyectos y programas. Ms cercanamente, el xito de
la biologa y el impulso observado por la biotecnologa en casi todos los pases de la regin
puede verse tambin en estos trminos. Ciapuscio (1994) afirma que si se pudo decir que la
guerra de 1914 fue la de los qumicos, es evidente que la segunda guerra mundial fue la de los
fsicos. En este punto, las implicaciones geopolticas del tema nuclear operaron como palanca
para su insercin en la agenda de los gobiernos en ese perodo.

Esta perspectiva nos permite identificar las posibilidades estructurales que en cada situacin y
momento histrico son ms proclives a sustentar decisiones pblicas orientadas a apoyar
determinadas reas o lneas de investigacin (Viguera, 1998). Pareciera que ciertas
situaciones histricas dotan de mayor poder estructural a determinada coalicin disciplinar,
que resulta ganadora en la competencia por los recursos, en circunstancias generadas en el
mbito internacional y en ese punto una disciplina ms que otra est en situacin de generar
mejores opciones en determinado perodo.

21

No resulta necesario abundar sobre la escasa participacin de los sectores de la produccin como demandantes de tecnologa en nuestro
pas, para esto ver por ejemplo, Daniel Chudnovsky, Andrs Lpez, Germn Pupato, Research, Development and Innovation Activities in

14

Esto explica, si bien de forma muy general, uno de los determinantes del desarrollo cientfico
en Argentina, que se caracteriza por su escasa articulacin y asimetra en la distribucin de los
recursos22. El mismo se relaciona con un fenmeno subyacente al proceso de consolidacin
del complejo C&T en nuestro pas y se vincula con cierta independencia de la ciencia en
trminos de su legitimacin frente al Estado y de forma subsidiaria frente a la Sociedad. Este
fenmeno deriva claro est, del prestigio y poder relativo que otorgan las conexiones con
organismos internacionales y una suerte de elenco estable de actores en las distintas
disciplinas a lo largo del tiempo23.

En este sentido, la influencia de los factores internacionales se consolida en una suerte de

seleccin de grandes temas o cuestiones cientfico- tecnolgicas que exceden los lmites
poltico - institucionales a nivel local. An as, el peso relativo de estos condicionamientos,
que efectivamente existen, marcan lo que podemos llamar las orientaciones macro de la
agenda cientfica24 en la regin. Analizar este proceso explica muy poco de cmo tales
orientaciones se desagregan en programas y proyectos concretos fronteras adentro.
Tal como afirma Oszlak (1972) en el prrafo que transcribimos a continuacin: En la
experiencia Argentina, estas dificultades se advierten tanto en los trminos con que se han
definido polticas de C&T como en los arbitrios empleados para caracterizar al Sistema
Cientfico Tecnolgico. En diversas ocasiones se han explicitado polticas de C&T en
documentos oficiales tales como planes de desarrollo o Polticas Nacionales. Pero estas
definiciones constituyen a veces abstractas verbalizaciones de aspiraciones dentro de las
cuales caben prcticamente toda suerte de sub-objetivos, metas, planes o programas y a veces
meras racionalizaciones -formuladas en trminos igualmente abstractos-

de aquello que

efectivamente se est haciendo. En este ltimo caso, se acaba legitimando el desigual

desarrollo de las diferentes instituciones y programas implcitos en las actividades cumplidas.
En este sentido, la poltica estatal de C&T es. O bien un simple recurso terminolgico

Argentina: Changing roles of the public and private sectors and policy issues - Final Report. Centro de Investigaciones para la
Transformacin (CENIT), Buenos Aires, Argentina. Marzo de 2004.
22
En sentido amplio, nos referimos a recursos econmicos, humanos y polticos. Este ltimo punto se observa claramente en la escasa
capacidad de las instancias provinciales y a nivel regin para participar activamente en los procesos de definicin y orientacin de la
actividad de C&T. Curiosamente, podemos pensar en un esquema centro periferia, que replica los condicionamientos polticos en el nivel
internacional, pero a nivel local.
23
Hacemos referencia a lo que Salomn llama la Internacional de la Ciencia, vase Ciencia y Poltica Jean-Jacques Salomn, 1974.
24
Algunos autores la denominan agenda sistmica, es decir, aquella en la que se ubican todos los problemas y cuestiones derivados de la
interaccin de los diferentes actores tanto polticos como sociales en sentido amplio.

15

desprovisto de contenido sustantivo, que puede cubrir cualquier definicin de objetivos; o

bien un agregado heterogneo al que se pretende presentar como resultado de una voluntad
superior.

Una variante que ha tenido una importante recepcin en los estudios de las polticas pblicas
es el concepto de grupos de inters. Ello implica que reduciendo el nivel de agregacin en
trminos de grupos o lobbies con intereses puntuales, se resuelven en parte las cuestiones
metodolgicas de los enfoques pluralistas, es decir, ya no son individuos sino grupos quienes
orientan los resultados de las decisiones pblicas en funcin de presiones que stos ejercen
sobre el Estado. Segn Acua (1997), los grupos de inters organizados cumpliran un papel
clave tanto para los polticos como para sus miembros: agregaran las preferencias
individuales de sus representados simplificndole el problema de informacin a los
polticos, e informaran a sus representados (formando opinin poltica) sobre la mayor o
menor receptividad de los distintos polticos y partidos con respecto a los intereses grupales.

Ahora bien, bajo el concepto de grupos de inters en tanto categora analtica vemos cierta
dificultad para medir o verificar la calidad de representacin que, en teora, ejercen sobre
determinados intereses. Esta lgica, como las tratadas ms arriba, tienen en comn el hecho
de que, en general, no tienen en cuenta los problemas de accin colectiva que implica la
coordinacin de tales representaciones, es decir, resulta difcil observar los mecanismos de
ordenamiento poltico que operan en la agregacin de intereses particulares hacia un inters
grupal o general determinado y la accin conjunta requerida para ejercer cierto grado de
influencia sobre el Estado.

Analizar el resultado de las polticas pblicas vinculadas al sector cientfico y tecnolgico

desde una perspectiva centrada en la sociedad lleva a los procesos polticos subyacentes a un
nivel de observacin que nos dice muy poco acerca de los factores que efectivamente operan
sobre las decisiones pblicas en el sector, a menos que, la sociedad como factor de
influencia dentro del sector, exprese en realidad condicionamientos internacionales, por lo que
la mecnica de construccin de la agenda cientfica en estos trminos, expresa las demandas
de una sociedad que no es local en trminos de sus intereses polticos y econmicos.
Hiptesis que, por otro lado, transparenta la falacia con la que se presentan habitualmente los
16

determinantes sociales de las polticas de C&T en la regin, resulta muy complicado as

identificar una sociedad local en trminos analticos que efectivamente demuestre un inters
particular por las cuestiones vinculadas al desarrollo cientfico.

Recapitulando, puede decirse que estos mecanismos de agregacin de intereses tanto en

trminos de clases, fracciones de clase, grupos de inters, coaliciones de poltica, etc., son
una entre varias opciones posibles para explicar el proceso de toma de decisiones del sector
pblico.

En este marco, la mirada de los expertos ha girado hacia el Estado y su participacin relativa
en la construccin de las polticas pblicas en el sector y en esta perspectiva, parece ms
evidente que el juego poltico se explica, en principio, como un proceso de adaptacin entre
actores dentro de un sistema semi-cerrado, en donde el complejo cientfico encuentra mejores
condiciones relativas en un proceso, no ya de representacin de ciertas demandas sociales
hacia el Estado, sino en un flujo constante de adecuacin entre intereses y restricciones
poltico institucionales.

O dicho de otro modo, el complejo cientfico tecnolgico demuestra una alta capacidad para
adecuar sus estrategias, intereses y objetivos en funcin de restricciones, condicionamientos y
determinantes poltico institucionales domsticos que, en ltima instancia, acusan el peso de
los condicionamientos derivados de procesos operados en el nivel internacional. Lo que
interesa es resaltar que pensar los procesos de polticas en el sector de C&T se acerca mas a
un esquema de articulacin, negociacin e interaccin entre instituciones y actores dentro del
Estado.

Si bien entendemos que la divisin entre Estado y Sociedad resulta como mnimo pertinente
en trminos metodolgicos, dado que esquematiza una relacin necesariamente compleja que
de todas formas, no se puede abordar sino reconociendo la existencia de escenarios
dinmicos, donde el peso relativo de las diversas variables operan en un continuo que no es ni
jerrquico ni unvoco y, que ms bien, se expresa en un mecanismo de influencia mutua
determinado por su contexto histrico, poltico e institucional. Como vimos, enfocar el
resultado de las polticas de C&T desde una perspectiva centrada en la sociedad nos dice muy
17

poco sobre los procesos polticos reales y nos acerca mucho mas a pensar en la autonoma
relativa del Estado y de las instituciones que lo integran, en tanto ste se erige en un actor
poltico dentro del juego con la posibilidad de articular intereses, estrategias y preferencias
que, en determinadas situaciones histricas pueden resultar a contramano de las potenciales
demandas de la sociedad en sentido amplio y de los distintos modelos de agregacin y
representacin de intereses que analizamos antes.

De lo expresado hasta aqu, parece ser que el Estado tiene posibilidades de construir opciones
particulares y que puede operar en funcin de lgicas internas que responden a sus intereses,
percepciones y compromisos tanto polticos como econmicos y de esta manera el escenario
analtico vara, las relaciones polticas se horizontalizan, y el foco de atencin puede ubicarse
en la articulacin entre los distintos actores en el marco de un juego poltico entre
instituciones en el que, en principio, todos juegan con ciertas potencialidades y poder relativo
en un momento histrico determinado dentro de un sistema semi-cerrado.
En este mbito de ideas, Oszlak (1972) propone que En la realidad cada organismo estatal
constituye un punto de confluencia y un canal de entrada y procesamiento de intereses y
demandas expresadas no slo por sectores de la sociedad civil sino tambin por otras unidades
estatales y por los propios miembros del organismo. La capacidad o posibilidades de cada
organismo de procesar y satisfacer estas demandas e intereses no depender necesariamente
del lugar que ocupe dentro del organigrama funcional del Estado. Su poder efectivo resultara
de un complejo proceso de negociacin que tiene por protagonistas visibles a las diferentes
unidades estatales pero en el que jugaran -entre otros factores- tradiciones rutinas influencias
personales prestigios institucionales e intereses clientelsticos.

Como vemos, existen especificidades y caractersticas particulares que delimitan el campo de

accin, el repertorio de estrategias y centralmente el universo de actores que operan en torno
de las polticas cientficas, al punto que determinados procesos de polticas pueden explicarse
como resultado de la accin de factores coyunturales del juego poltico y no como objetos de
un proceso de planificacin. A menudo los expertos tienden a descansar en ciertas
orientaciones dejando de lado u obviando las dems, la idea entonces es intentar reconocer su
complementariedad en trminos analticos.
18

A modo de conclusin
Los procesos de las polticas pblicas en todos sus mbitos de accin resultan necesariamente
complejos. Los enfoques que descansan en la premisa de que algo se ubica frente al Estado
aunque, como ya dijimos, no necesariamente en contra de, y que opera representando
intereses dispares, o como mnimo distintos, no prevn la posibilidad de que el juego poltico,
por lo menos en el sector de C&T, se produce dentro de los lmites del aparato administrativo
y de gestin del Estado. Desde esta lgica, la racionalidad de los actores de las polticas de
C&T halla su lmite en condicionamientos institucionales.

Poner el acento en la sociedad como actor poltico y ltima ratio de los procesos de
interaccin y toma de decisiones de los gobiernos, por lo menos en el nivel local, no termina
de proveer el sustento terico necesario para descifrar tales procesos, un anlisis preliminar de
sus caractersticas fundamentales nos dice muy poco de cmo se definen las polticas de C&T
en nuestro pas, y, por otro lado parece mucho ms razonable pensar que el juego se desarrolla
entre instituciones y actores que representan instituciones, en el marco de un conjunto de
restricciones que derivan de orientaciones internacionales y del Mainstream y que decantan,
ms all del discurso generalmente aceptado sobre la formacin de las decisiones pblicas en
el sector de C&T, en mecanismos de clientelismo acadmico que se sostienen en formas de
validacin y legitimacin, que en la teora, derivan de supuestas demandas de la sociedad, y
que en los hechos, van por la tangente de las necesidades nacionales y regionales.

Con esto no queremos decir que est mal participar del juego de la ciencia internacional lo
que decimos es que analizar el resultado de las polticas pblicas desde esta lgica, no deja
espacio para localizar las actividades cientfico tecnolgicas y en este punto la ciencia y la
tecnologa pierden su anclaje social. Ms an, dejan atrs la urgencia de lo social como
dimensin identitaria para el desarrollo de un pas o una regin.

Existen soluciones cientfico tecnolgicas para incontables problemas sociales que afligen a la
regin pero claro, dicho de este modo parece que la ciencia y la tecnologa que necesitamos
est ms cerca de las polticas sociales que de la actividad de C&T en la frontera del
conocimiento.
19

Vemos por delante dos desafos: el primero reconocer la parcialidad que tienen los modelos
ideales de anlisis de polticas pblicas y romper los lmites de una visin etnocntrica de los
procesos de accin pblica (Cabrero Mendoza, 2000), el segundo, seguir avanzando en el
trabajo terico y emprico para aportar a la construccin de un esquema de anlisis de las
polticas pblicas que d cuenta de los factores locales, culturales y de estilo de los
contextos institucionales donde el juego de la poltica de la ciencia se desarrolla en nuestro
pas y como una herramienta para probar su viabilidad en un contexto, ms complejo an, la
perspectiva regional.

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