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LES ENJEUX DE POLITIQUE CONOMIQUE INTRIEURE RAPPORT DE SYNTHSE

Cet ouvrage prsente une synthse des conclusions et des recommandations de La Chine dans
lconomie mondiale : les enjeux de politique conomique intrieure.
Aprs plus de deux dcennies de rforme de ses marchs et de libralisation des changes et de
linvestissement, la Chine aborde, en entrant lOrganisation mondiale du commerce, une nouvelle
tape de son intgration dans lconomie mondiale. La Chine dans lconomie mondiale se fonde sur
lexprience acquise par les pays Membres de lOCDE au cours des 50 dernires annes et sur les
importants travaux mens par lOCDE en coopration avec les conomies non membres du monde
entier. On trouvera dans cette synthse un panorama des multiples enjeux de la politique
conomique intrieure chinoise ainsi quune srie de recommandations spcifiques.
Liste des thmes
La politique agricole et ses perspectives
Lindustrie en milieu rural
Les rpercussions sur lconomie rurale
Le panorama des perspectives industrielles
Les priorits de rorganisation et de restructuration de lindustrie
Les dfis technologiques de lindustrie
Les dfis du secteur bancaire
Le dveloppement du secteur de lassurance
Les perspectives du secteur de la distribution
La politique de linvestissement direct tranger et ses perspectives
La rforme rglementaire du point de vue de lOCDE
Le rle de la politique et de la lgislation en matire de concurrence
Llaboration dun systme de gouvernance efficace pour les entreprises
Le dveloppement du systme financier et de la rglementation financire
Les priorits du dveloppement des marchs de capitaux
Le march du travail et le systme de prestations sociales
Les priorits environnementales pour un dveloppement durable
Le systme fiscal et les priorits de rforme
La gestion des budgets publics
Les relations fiscales entre ladministration centrale et les collectivits locales
La politique du dveloppement rgional et ses perspectives
Les priorits de la politique macro-conomique
Annexe 1 : Rsum des engagements de la Chine vis--vis de lOMC
Annexe 2 : Rsum des tudes de lincidence de laccession de la Chine lOMC
sur lconomie chinoise
Cette tude sinscrit dans le cadre des relations de coopration que lOCDE entretient avec les
conomies non membres de diverses rgions du monde.
Les livres, priodiques et donnes statistiques de l'OCDE sont maintenant disponibles sur www.SourceOECD.org,
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Ldition complte de La Chine dans lconomie mondiale est disponible sur SourceOECD dans le cadre de labonnement
aux thmes suivants :
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General Economies and Future Studies
Development

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La Chine dans lconomie mondiale LES ENJEUX DE POLITIQUE CONOMIQUE INTRIEURE RAPPORT DE SYNTHSE

La Chine dans lconomie mondiale

La Chine dans
lconomie mondiale
LES ENJEUX DE POLITIQUE
CONOMIQUE INTRIEURE

www.oecd.org
Cette tude est publie sous les auspices du
Centre pour la coopration avec les non-membres
(CCNM). Le CCNM a pour mission de promouvoir
et de coordonner la coopration et le dialogue sur
les politiques suivre entre lOCDE et les conomies
extrieures la zone de lOCDE. www.oecd.org/ccnm

ISBN 92-64-29708-1
14 2002 05 2 P

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RAPPORT DE SYNTHSE

OCDE, 2002.
Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque dpose dADOBE.
Tous droits du producteur et du propritaire de ce produit sont rservs. LOCDE autorise la reproduction
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La Chine dans
lconomie mondiale :
les enjeux de politique
conomique intrieure
RAPPORT DE SYNTHSE

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

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ORGANISATION DE COOPRATION
ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
En vertu de larticle 1er de la Convention signe le 14 dcembre 1960, Paris,
et entre en vigueur le 30 septembre 1961, lOrganisation de Coopration et de
Dveloppement conomiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques
visant :
raliser la plus forte expansion de lconomie et de lemploi et une
progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant
la stabilit financire, et contribuer ainsi au dveloppement de lconomie
mondiale ;
contribuer une saine expansion conomique dans les pays Membres,
ainsi que les pays non membres, en voie de dveloppement conomique ;
contribuer lexpansion du commerce mondial sur une base multilatrale
et non discriminatoire conformment aux obligations internationales.
Les pays Membres originaires de lOCDE sont : lAllemagne, lAutriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les tats-Unis, la France, la Grce,
lIrlande, lIslande, lItalie, le Luxembourg, la Norvge, les Pays-Bas, le Portugal,
le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultrieurement devenus Membres par adhsion aux dates indiques ci-aprs : le
Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), lAustralie (7 juin 1971), la
Nouvelle-Zlande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la Rpublique tchque
(21 dcembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la
Core (12 dcembre 1996) et la Rpublique slovaque (14 dcembre 2000). La
Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE
(article 13 de la Convention de lOCDE).

Also available in English under the title:


China in the World Economy: The Domestic Policy Challenges
SYNTHESIS REPORT

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Les permissions de reproduction partielle usage non commercial ou destine une
formation doivent tre adresses au Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC),
20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, tl. (33-1) 44 07 47 70, fax (33-1) 46 34 67 19,
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de reproduction ou de traduction totale ou partielle de cette publication doit tre adresse
aux ditions de lOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

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Avant-propos
Laccession de la Chine lOMC est, pour ce pays et sa population, une tape
importante sur la voie difficile et ambitieuse dune conomie obissant davantage aux rgles du march. Une libralisation plus pousse des changes et de
linvestissement bnficiera aux consommateurs et aux producteurs de Chine et
du monde entier.
Pour pouvoir recueillir tous les fruits dune intgration accrue dans lconomie
mondiale, lconomie chinoise devra subir des ajustements de fond. Une rallocation substantielle des ressources entre les diffrentes activits conomiques
et une restructuration majeure du secteur des entreprises simposeront pour remdier aux inefficiences gnralises dont elle souffre actuellement. Les pouvoirs
publics seront confronts de fortes pressions de la socit chinoise, qui leur demandera dattnuer les effets de cette transition historique.
Beaucoup de pays Membres de lOCDE qui ont connu des mutations conomiques similaires considrent que la coopration internationale au sein de cette Organisation leur a apport lassistance dont ils avaient grandement besoin pour
concevoir des institutions et dfinir des politiques qui permettent de tirer le
meilleur parti de la libralisation tout en en rduisant le cot au minimum. Cette
tude majeure sur la Chine a t entreprise parce quil nous est apparu que les
autorits chinoises taient trs soucieuses de partager les connaissances et les
expriences communes de dveloppement conomique que les pays Membres
de lOCDE ont pu ainsi accumuler.
Depuis 1995, la Chine et lOCDE entretiennent un dialogue fcond sur une
multitude de questions dintrt commun dans le cadre dun vaste programme de
coopration coordonn par le Centre pour la coopration avec les non-membres.
La prsente tude sappuie sur les rsultats de ces activits et analyse les domaines
cls qui ncessitent des ajustements pour pouvoir relever les dfis dune libralisation accrue des changes et de linvestissement.
Jespre vivement que les autorits et la population chinoises puiseront dans
cet ouvrage les encouragements et les instruments qui les aideront poursuivre
leur grande entreprise.
Donald Johnston
Secrtaire gnral
OCDE

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Remerciements
Ltude est le fruit du travail dune quipe compose dexperts de la quasitotalit des directions de lOCDE et dirige par Charles Pigott (conomiste principal pour la Chine dans le Dpartement des Affaires conomiques) sous la supervision de Silvana Malle (chef de la Division des conomies non-membres).
Frdric Langer (chef de lunit Chine et Asie du Centre de lOCDE pour la
coopration avec les non-membres) en a assur la coordination. Ont contribu
cette tude :
De lOCDE : Jn Blndal, Peter Brkey, Sang Mok Choi, Andrzej Kwiecinski,
Christina Tebar-Less, George Holliday, Marie-France Houde, Bernard
Hugonnier, Xiande Li, Marie-Ange Maurice, Krzysztof Michalak,
Elena Miteva, Makoto Nakagawa, Young-Sook Nam, Stilpon Nestor,
Charles Pigott, Anders Reutersward, Udo Pretschker, Sally Van
Siclen, John Thompson, Peter Whiteford, Terry Winslow, Aki
Yamaguchi, Gang Zhang.
Hors OCDE : Chunlai Chen, Hunter Colby, Sylvie Demurger, Gerry Dickinson,
Jean-Franois Huchet, Scott Jacobs, Gilles Lelong, Shantong Li,
Wayne Morrison, Albert Park, Scott Rozelle, Jian-Guang Shen,
Qihong Sun, Cunzhi Wan, Wei Wang, Shiqiu Zhang, Zhujian Zhou.
Soutien la recherche : Chuen-Mui Wu.
Le CCNM remercie les experts des pays Membres de lOCDE et de la
Chine qui ont particip au sminaire informel organis le 10 dcembre 2001
Paris sous les auspices du Comit dExamen des situations conomiques et du
dveloppement de lOCDE et qui ont contribu de faon apprciable la finalisation de ltude par leurs commentaires. Les experts chinois, qui ont particip titre personnel, taient : Mr Wen Hai, directeur adjoint, Centre Chinois
de recherche conomique, Universit de Pkin, Mr Jun Han, directeur Gnral,
Dpartement de recherche de lconomie rurale, Centre de recherche et de
dveloppement du Conseil des affaires dtat de Chine (DRC), Mr Kang Jia,
directeur, Institut de science fiscale, et Mrs Shantong Li, directeur gnral,
Dpartement de stratgie du dveloppement, DRC.
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A propos du rapport de synthse


Le prsent rapport de synthse rsume une vaste tude ralise par le
Secrtariat de lOCDE. Il a t rdig par Charles Pigott, conomiste principal au
Dpartement des affaires conomiques de lOCDE, partir des 22 chapitres de
ltude complte (voir ci-dessous) qui sera publie sparment.

A propos de ltude
Ltude sinscrit dans le cadre du programme de dialogue et de coopration
entre lOCDE et la Chine, qui est gr, ct OCDE, par le Centre de coopration
avec les non-membres. Les sujets traits par ce programme sont la fiscalit, les
statistiques, lenvironnement et les indicateurs environnementaux , lagriculture,
la concurrence, la gouvernance des entreprises, la rforme du secteur financier,
les assurances, lducation, la science et la technologie. Bien que ltude bnficie
de lapport de plusieurs annes de dialogue avec de nombreux ministres et
organismes publics chinois, elle a t ralise de faon indpendante par le
Secrtariat de lOCDE.

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Synthse des principales conclusions de ltude


Le progrs enregistr par la Chine pendant la priode des rformes qui a
commenc en 1978 est lun des plus beaux exemples de russite conomique de
laprs-guerre. La Chine est devenue la septime conomie mondiale et le deuxime
pays daccueil de linvestissement direct tranger. Pendant la deuxime moiti du
XXe sicle, seuls le Japon et la Core ont atteint un niveau comparable de croissance
rapide et soutenue. Les performances de la Chine sont dautant plus remarquables
que les rformes y sont progressives et que ce pays se dveloppe en dpit du
contrle important, bien que dclinant, exerc par ltat sur le capital des entreprises
et de lintervention des pouvoirs publics dans lconomie.
Plutt quune nouvelle orientation, laccession de la Chine lOrganisation
mondiale du commerce (OMC) constitue une tape importante sur le chemin de la
rforme dans lequel ce pays sest engag depuis plus de vingt ans. Depuis le milieu
des annes 80, la Chine libralise sa politique relative aux changes et aux investissements internationaux. Son conomie est aujourdhui aussi ouverte que celle de
certains membres actuels de lOMC. Mme si la Chine aura beaucoup gagner de
louverture de ses marchs dexportation que permettra son adhsion, elle sest
engage libraliser laccs son conomie de faon plus pousse et plus large
que ce qui avait t convenu avec les membres prcdents de lOMC. Cette volont
montre que louverture aux marchs internationaux encourage la discipline de march, laccs la technologie et dautres bienfaits qui constituent des objectifs
majeurs des rformes conomiques nationales. A cet gard, lentre lOMC est un
aspect complmentaire de la prochaine phase de rformes en Chine.
Ce rapport synthtise les principales conclusions et recommandations de
ltude horizontale de lOCDE sur les enjeux de politique conomique intrieure
lis la poursuite de la libralisation des changes et de linvestissement en
Chine. Cette tude comprend 22 rapports dtaills rdigs par 9 Directions de
lOCDE couvrant les ajustements et enjeux auxquels seront confronts les secteurs cls de lconomie relle au cours des dix prochaines annes, ainsi que
leurs consquences sur les mesures qui seront ncessaires pour relever ces dfis.
Cette tude prsente le point de vue de lOCDE sur la base, dune part, de lexprience de ses pays Membres dans le domaine des transformations conomiques
et, dautre part, des travaux de lOCDE mens avec la Chine et dautres conomies

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

mergentes au cours de la dernire dcennie. La question fondamentale est la


suivante : comment la Chine peut-elle tirer le meilleur parti de son ouverture et
des autres rformes conomiques au cours des dix ans venir afin datteindre ses
objectifs de dveloppement fondamentaux ? Les diffrents rapports analysent les
entraves actuelles son dveloppement conomique et identifient les grandes
priorits et les principaux objectifs. Ils proposent en outre certaines mesures spcifiques afin de maximiser les avantages de louverture de la Chine et des autres
efforts de rforme. Ces analyses soulignent linterdpendance des mesures, et le
besoin croissant de les coordonner dans les diffrents domaines.
Messages
Ces tudes retracent dans le dtail les progrs impressionnants raliss
par la Chine pour transformer son conomie pendant les annes de rforme.
Dans le mme temps, elles indiquent que les principaux moteurs qui ont tir
la croissance de ce pays par le pass sessoufflent. La raison essentielle en est
la fragmentation et la segmentation considrables de lconomie chinoise, qui
ont accentu la sous-utilisation ou lutilisation inefficiente des ressources. La
libralisation des changes et de linvestissement imposera des ajustements
difficiles certains segments de lconomie, mais elle en stimulera dautres et
confrera des avantages nets lconomie dans son ensemble sur le long
terme. Cependant, en tant que telle, elle a peu de chances de rsoudre les
problmes fondamentaux qui freinent aujourdhui le dveloppement conomique de la Chine.

Comme cela avait t le cas pendant toute la priode des rformes, la


Chine ne pourra exploiter son potentiel conomique, y compris lensemble
des avantages de la libralisation des changes et de linvestissement, que si
elle parvient poursuivre et renforcer ses restructurations conomiques
intrieures.Lconomie chinoise a atteint un stade o dimportants changements sont ncessaires dans la mise en uvre des rformes. Lconomie tant
de plus en plus expose aux forces du march et les diffrents secteurs tant
de moins en moins capables de se dvelopper de faon autonome, les problmes rencontrs sont de plus en plus interdpendants. Certaines composantes,
telles que les marchs du travail en zone rurale, lindustrie, le systme financier et le dveloppement rgional, sont dsormais autant ou davantage tributaires des volutions qui se produisent dans dautres domaines conomiques
que des volutions et des mesures qui les concernent spcifiquement. Les
diffrences entre les pans de lconomie qui ont bnfici de traitements diffrents sestompent. Cette interdpendance cre plusieurs cercles vicieux
dans lesquels les problmes de certains segments interagissent en se renforant mutuellement pour freiner les avances du processus de rforme global.
Il est particulirement difficile de rompre le cercle vicieux responsable des

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Synthse des principales conclusions de ltude

mdiocres performances de nombreuses entreprises chinoises et des problmes


du systme bancaire qui sont dcrits la section suivante.
tant donn la situation actuelle de la Chine, les rsultats des diffrentes
rformes dpendent de plus en plus de linteraction entre les dcisions prises
par les principaux acteurs conomiques (les pouvoirs publics, les entreprises,
les travailleurs et le systme financier) qui agissent sur des marchs dont le
fonctionnement dpend de cadres gnraux tels que ceux rgissant la concurrence, les droits de proprit intellectuelle et le gouvernement dentreprise.
Plutt que de mettre laccent sur des secteurs particuliers, les rformes doivent
dsormais se concentrer sur des mesures touchant lensemble de lconomie, afin de
promouvoir une allocation plus efficiente des ressources, de renforcer lefficacit des marchs. Cette tude souligne trois objectifs cls atteindre dans les
dix prochaines annes pour que les rformes globales de la Chine donnent de
bons rsultats.
Le premier, et le plus immdiat, consiste jeter les fondations dune
meilleure utilisation des ressources du pays, en levant les obstacles actuels
la restructuration des entreprises et en renforant lintgration entre
divers segments de lconomie qui se sont dvelopps sparment en suivant diffrents ensembles de rgles.
Le deuxime vise amliorer le droit de la concurrence, les droits de proprit intellectuelle, le gouvernement dentreprise et dautres principes
essentiels au fonctionnement efficient du march, de manire dboucher
sur une rpartition efficiente des ressources.
Enfin, le troisime sattache renforcer la capacit de ltat soutenir le
dveloppement conomique, en accroissant lefficacit des politiques
macro-conomiques tout en recentrant la rglementation sur linstauration
et le respect des rgles rgissant le comportement du march.
Pour atteindre ces objectifs, les rformes doivent tre concomitantes et
senchaner parfaitement. Les diffrentes rformes ciblant des problmes particuliers doivent saccompagner de rformes complmentaires dans dautres
domaines, menes de manire exhaustive et coordonne afin de se renforcer
mutuellement. La stratgie consistant privilgier le dveloppement de certains secteurs afin quils tirent lconomie sera vraisemblablement nettement
moins payante que par le pass, et le risque que les consquences soient ngatives
sera plus grand. Dans le mme temps, les rformes ne peuvent pas toutes tre
lances tout de suite et il convient de veiller mettre en place les conditions
ncessaires aux mesures ultrieures.
Ces deux principes seront particulirement importants pour atteindre les
trois objectifs que ltude juge indispensables pour rompre les cercles vicieux qui

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

freinent aujourdhui les rformes et instaurer les conditions ncessaires des progrs soutenus dans lavenir. Voici ces objectifs :
Rtablir la solvabilit du systme financier ;
Faire des mcanismes de march le moteur principal de la restructuration
des entreprises ; et
Asseoir les finances publiques sur une base solide et durable.
Bilan des avances ralises et des problmes restants
Lconomie chinoise a subi de profondes transformations au cours des vingt
dernires annes (tableau 1). La stratgie conomique de ltat se caractrise par la
cration de voies de dveloppement distinctes en dehors du secteur public, suivant des rgles et principes diffrents, afin daccrotre progressivement le champ
daction des forces du march tout en liminant peu peu la planification centralise. Ce processus, baptis sortir de la planification par la croissance 1, a donn
de trs bons rsultats, mais il est de plus en plus manifeste que sa capacit faire
avancer le dveloppement conomique de la Chine est en train de spuiser. Les
problmes structurels de lconomie relle nont cess de saggraver au cours des
annes 90, ce qui a conduit une sous-utilisation croissante du travail et un ralentissement prolong de la croissance relle (graphique 1). Ces problmes structurels
sont en grande partie imputables au manque dintgration des marchs des facteurs, entre les entreprises et entre les rgions.
Tableau 1.

La transformation de lconomie chinoise


1980

2000

168

7272

Pourcentage de population dans les zones urbaines

20

31

Part du PIB (%) dans :


Agriculture
Industrie
Services

30
49
21

16
51
33

Part de lemploi dans :


Agriculture
Industrie
Services

69
18
13

50
23
27

changes/PIB (%)3

12

42

PIB par habitant1

10

1. En dollars constants 1995.


2. Chiffre pour 1998.
3. Exportations plus importations en pourcentage du PIB.
Source : Banque mondiale, Indicateurs du dveloppement dans le monde, 2000 ; Annuaire statistique de la Chine, 2000 ; FMI, Statistiques
financires internationales. Les pourcentages des secteurs dans le PIB et dans lemploi pour 2000 proviennent du
tableau 1.1 du chapitre 1.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Graphique 1. Croissance du PIB rel


Moyenne mobile sur trois ans
Croissance annualise

Croissance annualise

16

16

14

14

12

12

10

10

4
1982 83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99 2000

Source : Annuaire statistique de la Chine, 2000.

Obstacles lutilisation des ressources dans lconomie rurale2


Lagriculture chinoise emploie environ 50 pour cent de la population active
du pays et se caractrise par une relative pnurie de terres par rapport la
main-d'uvre et par une production petite chelle recourant une faible mcanisation. Comme au Japon et en Core, la production par unit de terre est leve
par rapport aux critres internationaux, mais la production par travailleur est faible. Les cultures intensives, notamment le bl, le mas, le soja et le coton se trouvent essentiellement dans la partie septentrionale du pays, tandis que le riz et le
sucre sont principalement produits dans la partie mridionale du pays. La culture
de lgumes, qui ncessite une main-d'uvre abondante, se concentre dans les
provinces ctires et les zones priurbaines. La production de viande est plus
quitablement rpartie dans le pays et revt une forme peu intensive. Lagriculture
fournit moins de la moiti du revenu rural. Le revenu par habitant des mnages
ruraux quivaut 40 pour cent de celui des zones urbaines et, principalement en
raison dun meilleur accs aux emplois non agricoles, il est le plus lev dans les
zones ctires.
Les mesures en faveur de lconomie rurale sont toujours menes dans le cadre
de structures distinctes de celles qui sappliquent aux autres pans de lconomie. Le

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

ministre de lAgriculture est non seulement responsable des activits agricoles,


mais aussi du contrle gnral des entreprises de bourgs et de villages (EBV).
Dans les zones rurales, le rgime de proprit foncire (les terres agricoles appartiennent des entreprises collectives villageoises) nest pas le mme que dans
les zones urbaines. Le systme de passeport intrieur (hukou) empche la migration des travailleurs ns en zone rurale, qui ne peuvent librement rsider lgalement en ville. Les ressources disponibles pour lducation par habitant et le
niveau moyen de scolarisation sont nettement infrieurs ceux des zones urbaines.
Les habitants des campagnes nont pas accs la plupart des pensions et autres
prestations sociales accordes aux citadins.
Les limites imposes lintgration avec le reste de lconomie nont pas
empch le secteur rural de fournir deux sources cl du dveloppement de la
Chine pendant une grande partie de la priode des rformes. La premire provenait dune transformation majeure des mesures sappliquant lagriculture au
dbut des annes 80. Le systme collectiviste soumis un contrle strict et qui
prvalait avant la rforme a t remplac par un systme reposant sur les mnages,
dans lequel les agriculteurs louent leurs terres auprs des entreprises collectives,
sont en grande partie autonomes dans leurs dcisions de production, et supportent les gains et les pertes de leurs activits. Les forces du march se sont en
grande partie substitues aux plans et objectifs fixs par ltat. A lexception des
crales3 , lintervention de ltat dans la production, les prix et la commercialisation des produits agricoles est prsent limite.
Ces mesures ont permis daccrotre la productivit agricole et de relever le
niveau de vie pendant les rformes. Laugmentation de la productivit agricole a
donn la premire grande impulsion au dcollage de la croissance en Chine durant la
premire moiti des annes 80. Cependant, les contraintes physiques qui psent sur
les terres et les ressources naturelles du pays empchent la productivit de progresser au sein du rgime de production actuel. Lutilisation dengrais est dj excessive et la possibilit daugmenter lemploi de pesticides est limite par limpact
nfaste de ces produits sur lenvironnement. En outre, les pnuries deau et les autres
problmes environnementaux entravent laccroissement de la productivit agricole.

12

Les amliorations fondamentales de la productivit agricole sont tributaires


dune vaste redistribution des ressources, au dtriment des produits qui ncessitent
beaucoup de terres et au profit de ceux forte intensit de main-d'uvre. Mais
lampleur de cette redistribution est limite par certaines politiques agricoles de
ltat, dont la plus importante est le systme dachat des crales. Ces dernires
annes, ces mesures ont galement eu des consquences ngatives sur les performances macro-conomiques : les excdents de la production cralire et la baisse
des cours ont dprim le revenu agricole et contribu un ralentissement marqu de
la croissance de la consommation rurale.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Lvolution du rle de lagriculture au sein de lconomie rurale constitue la


deuxime grande source de croissance et de dveloppement en Chine. En 1980,
lagriculture employait presque lintgralit de la main-d'uvre rurale et assurait
la quasi-totalit du revenu de cette population. Cependant, la hausse de la productivit agricole sest accompagne dune migration massive des travailleurs de
ce secteur vers lindustrie.
Pour donner un emploi aux travailleurs venus de lagriculture, les autorits
locales ont t incites encourager la croissance dentreprises rurales non agricoles,
gnralement connues sous le nom de EBV4. Ce sont principalement ces entreprises
qui absorbent ce flux de travailleurs. Il sagit de petites et moyennes entreprises
(PME) situes en zone rurale et spcialises dans les produits haute intensit de
main-d'uvre. Avec les entreprises capitaux trangers, elles produisent lessentiel
des exportations chinoises. Non concernes par les restrictions dues la planification
centralise, soutenues par les autorits locales, entretenant des relations commerciales avec les entreprises dtat, bnficiant dune plus grande exposition la discipline financire par rapport aux entreprises dtat, et ayant accs une main-d'uvre
rurale bon march, les entreprises rurales ont pu prosprer ds la seconde moiti des
annes 80. A compter de cette date et jusquau dbut des annes 90, ce sont elles qui
ont le plus contribu la croissance cumule du PIB et de lemploi. En 1996, elles
employaient 131 millions de personnes, soit 28 pour cent de la main-d'uvre rurale.
Leur dveloppement a, son tour, transform la structure du revenu rural : plus de
40 pour cent du revenu rural proviennent dsormais dactivits non agricoles
(tableau 2). Ce phnomne a eu pour effet daccrotre linterdpendance entre lconomie rurale et urbaine, mme si les distinctions administratives traditionnelles
demeurent en grande partie en place.
Tableau 2.

Revenu des mnages ruraux par source


Revenu net par habitant, %
Anne

Revenu total (montaire et en nature)


Dont : agriculture et activits connexes2
Pour mmoire :
Revenu annuel total en RMB de 19993
Taux de croissance rel annuel, %1

1985

1990

1995

1998

1999

100
75

100
74

100
63

100
57

100
53

1 311
..

1 370
0.9

1 718
4.6

2 132
7.5

2 210
3.7

1. Taux de croissance moyen pour les priodes intermdiaires.


2. Y compris llevage, la foresterie, la pche, la chasse et la cueillette.
3. Montant en RMB dflat de lindice des prix la consommation.
Source : Les chiffres sont extraits du tableau 16.4, chapitre 16, qui fournit davantage de dtails. Les donnes proviennent de lAnnuaire statistique de la Chine 2000, 10-14 et 10-15. Les donnes sont issues des enqutes officielles
sur les budgets des mnages qui recourent des dfinitions en partie diffrentes dans les zones urbaines et
rurales. Les salaires sont supposs tre verss intgralement en numraire.

OCDE 2002

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Les travailleurs ont massivement abandonn les activits faible productivit dans lagriculture pour des emplois plus productifs dans lindustrie. Cette
mutation constitue un moteur important de la croissance de la Chine, de mme
quil la t par le pass pour dautres pays en dveloppement rapide. En Chine,
cependant, lessentiel de cette mutation sest effectue au sein de lconomie
rurale, et non par le biais dune migration des habitants des zones rurales vers les
zones urbaines, cause des lois qui empchent cette migration. Ces interdictions,
qui reprsentent des dsincitations la migration plutt que de francs obstacles,
ont essentiellement deux origines. La premire est lie au hukou empche les
migrants venant des zones rurales daccder aux services, aux prestations et la
plupart des emplois du secteur formel dans les zones urbaines. La deuxime
mane du systme de proprit foncire rurale, aux termes duquel les agriculteurs
qui sabsentent pendant de longues priodes de leur rsidence en zone rurale risquent de perdre leurs droits dutilisation de la terre, qui constituent leur assurancevieillesse de base.
Lintgration des travailleurs agricoles par les entreprises rurales est assez
ingale. Ces activits se sont principalement dveloppes dans les provinces
ctires et sont nettement moins prsentes dans les provinces intrieures, en
particulier dans louest du pays. Mme pendant la phase la plus dynamique, la
croissance des entreprises rurales na pas suffi absorber lintgralit des travailleurs qui ont quitt le secteur agricole. On a par consquent assist au dveloppement dun important excdent de travailleurs ruraux sous-employs. Une
grande partie de ces travailleurs (pas moins de 100 millions) sont devenus des
migrants flottants qui acceptent du travail non dclar ou dans le secteur informel, en zone urbaine.

14

Ces dernires annes, la croissance de lensemble des entreprises rurales


sest tiole. Depuis 1996, les performances sy sont considrablement dgrades, et lemploi y a chut de prs de 2.5 millions. Le ralentissement de la croissance des exportations chinoises aprs la crise asiatique de 1997 nexplique
quune petite partie de cette dtrioration, qui plonge ses racines dans des problmes structurels fondamentaux. Les entreprises rurales chinoises souffrent de
difficults financires et dun fonctionnement inefficient presque aussi graves que
ceux qui touchent les entreprises dtat. Lexemption des rgles lies la planification centralise et le soutien accord par les autorits locales, qui confraient
autrefois un avantage aux entreprises rurales, ont perdu de leur importance
mesure que les contraintes qui psent sur les entreprises dtat ont t assouplies. Le dsavantage des entreprises rurales est plus net, notamment en termes
dloignement des infrastructures et des autres services dont profitent les entreprises en zone urbaine, ce qui limite la porte de leurs activits. Il nest pas vident quil soit compens par laccs une main-d'uvre meilleur march, mais
aussi moins qualifie.

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Synthse des principales conclusions de ltude

La poursuite de louverture de la Chine aux marchs internationaux permet de


raviver les forces de croissance de lconomie rurale, mais ne garantit pas que ces
possibilits seront exploites. Les engagements pris par la Chine pour lagriculture
dans le cadre de lOMC comprennent des rductions de droits de douane et une
hausse des quotas dimportation, la suppression de la position privilgie des entreprises commerciales dtat, et une plus grande marge de manuvre des intermdiaires privs pour la commercialisation des produits agricoles. Louverture aux
marchs internationaux implique la rorientation des ressources au dtriment des
produits ncessitant de vastes tendues de terres, comme les crales (sauf le riz) et
le coton, et au profit des produits forte intensit de main-d'uvre, tels que les lgumes et lhorticulture. Cependant, plusieurs aspects non couverts par laccord daccession de la Chine lOMC, en particulier la main mise de ltat sur lachat, les prix et la
distribution des crales, devront tre modifis si cette rorientation se gnralise.
Louverture ne modifie pas non plus apprciablement lampleur de la tche
qui consiste trouver un emploi aux travailleurs ruraux. Selon les estimations,
mme si louverture sarrtait l, prs de 70 millions de travailleurs supplmentaires quitteraient le monde agricole entre 2000 et 2010 5. Ladhsion lOMC ne
devrait y ajouter que 2 3 millions dindividus seulement. Lanalyse dans le chapitre sur les industries rurales indique que, mme avec des hypothses optimistes sur lampleur de lamlioration de leurs performances, les entreprises rurales
sont peu susceptibles dabsorber une large part des travailleurs ruraux qui
devront trouver des emplois en dehors de lagriculture. Ces faits soulignent une
nouvelle fois que lvolution de lconomie rurale dpend de plus en plus des
conditions et mesures qui touchent lconomie dans son ensemble.
Obstacles structurels la poursuite du dveloppement industriel6
Deux changements structurels lis ont donn lessentiel de son dynamisme
au dveloppement industriel de la Chine pendant la priode des rformes. Le
premier est le passage dun secteur industriel intgralement sous contrle de
ltat au dbut de la priode un secteur de plus en plus domin par les entreprises ne relevant pas de ltat, commencer par les EBV et autres entreprises
dtenues collectivement, suivies par les entreprises capitaux trangers et, plus
rcemment, par les entreprises chinoises prives. Les entreprises dtenues ou
contrles entirement par des entits publiques assurent actuellement moins
de 30 pour cent de la production industrielle, mme si elles emploient encore
prs de la moiti de la main-d'uvre urbaine dans le secteur formel.
Cette transformation de la structure de proprit des entreprises a contribu
au moins de deux manires la croissance. Premirement, elle a favoris une
rpartition des ressources au profit des entreprises qui ont su rpondre avec plus
defficience et defficacit aux mutations du march que la plupart des entreprises

OCDE 2002

15

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

publiques. Le fait que de nombreuses entreprises prives se soient heurtes


des contraintes budgtaires plus strictes que nombre dentreprises publiques
explique en partie cet cart de performance.
Deuximement, la transformation de la structure de proprit a donn un nouvel lan la croissance en renforant la concurrence. Lapparition dentreprises ne
relevant pas de ltat a engendr une comptition particulirement vive dans les
secteurs dexportation et dans ceux fournissant des produits trangers, auxquels
ltat accorde un accs relativement libre. La concurrence sest encore intensifie
avec la rduction des mcanismes de planification centralise et la libralisation
des prix : prs de 90 pour cent des prix de dtail sont dsormais entirement dtermins par le march, les principales exceptions concernant lnergie et les autres
services publics. Laccroissement de la concurrence a contribu ce que lindustrie
se tourne davantage vers le profit. La progression de la concurrence reste toutefois
ingale. Les secteurs protgs intgralement ou principalement rservs aux entreprises publiques comprennent les grands services publics, tels que llectricit,
lextraction de gaz/ptrole, mais aussi les mines, lacier et les autres industries
mtallurgiques, la construction automobile, la chimie de base et le tabac.
Le deuxime changement structurel est louverture progressive de lconomie chinoise aux changes et aux investissements trangers. Le tarif douanier
moyen appliqu par la Chine est pass de plus de 40 pour cent au dbut des
annes 90 15 pour cent en 2001. Depuis 1979, la Chine a reu un total de
350 milliards de dollars de flux dinvestissement direct tranger et, ces dernires
annes, linvestissement tranger ressortait en moyenne 4-5 pour cent du PIB
(tableau 3). Les performances sont certes ingales : lessentiel de linvestissement
direct tranger provient du Taipei chinois, de Hong-Kong, Chine, et dautres pays
asiatiques abritant une importante population chinoise, tandis que la Chine continentale parvient moins bien attirer linvestissement direct tranger des pays de
lOCDE7. Linvestissement direct tranger se concentre essentiellement dans les
provinces ctires, surtout du fait que la plupart des zones conomiques spciales
(ZES) qui accordent un traitement privilgi aux investissements trangers se
situent dans ces rgions.

16

Louverture aux changes et aux investissements trangers intensifie la


concurrence, dope la croissance des secteurs forte intensit de main-d'uvre,
en particulier les entreprises rurales, et permet daccrotre les exportations chinoises. Les entreprises capitaux trangers implantes en Chine contribuent galement au dveloppement des secteurs dexportation de ce pays, notamment
depuis quelques annes car les entres dinvestissement direct tranger se sont
recentres sur les secteurs dexportation forte intensit capitalistique et technologique. Linvestissement tranger a galement permis daugmenter la productivit de lindustrie ainsi que damliorer la technologie, le savoir-faire et les
qualifications des travailleurs dans ce secteur.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Tableau 3.

1983
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
Source :

Part des entres dinvestissement direct tranger dans le PIB


et la formation brute de capital en Chine

Total des entres


dinvestissement
direct tranger
(milliards de $)

PIB de la Chine
(milliards de $)

Part du total
des entres
dinvestissement
direct tranger
dans le PIB
de la Chine
(%)

0.916
1.661
3.487
37.521
41.725
45.257
45.463
40.319

300.375
305.254
387.723
700.278
816.490
898.244
958.990
989.621

0.31
0.54
0.90
5.36
5.11
5.04
4.74
4.07

Formation brute
de capital
en Chine
(milliards de $)

Part du total
des entres
dinvestissement
direct tranger
sur la formation
brute de capital
en Chine
(%)

101.483
115.300
134.705
285.928
323.148
343.285
356.964
368.446

0.90
1.44
2.59
13.12
12.91
13.18
12.74
10.94

Daprs le tableau 10.2 du chapitre 10. Les donnes proviennent de diverses ditions de lAnnuaire statistique
de la Chine.

Comme dans lagriculture, le dynamisme que les mutations structurelles ont


confr lindustrie semble saffaiblir. Les rsultats financiers de lindustrie se
dgradent considrablement depuis le dbut des annes 90. Les bnfices sont
tombs prs de zro en 1998, plus dun tiers des entreprises enregistrant des
pertes. Malgr une amlioration notable en 1999-2001, les performances financires
sont restes faibles dans de nombreux secteurs. La croissance de lemploi industriel et des dpenses dinvestissement sest fortement ralentie. La dgradation
est gnrale et ne se limite pas aux entreprises publiques. Les rsultats des
entreprises collectives se dgradent presque autant que ceux des entreprises
publiques. Le secteur des PME dans son ensemble est particulirement mal en
point.
Les mauvaises performances de lindustrie sexpliquent en partie par laccumulation depuis longtemps de fardeaux par les entreprises qui servent atteindre
des objectifs de politique sociale. Ces dispositifs permettent en fait ltat de
dgager des ressources par le biais de la rglementation. Ainsi, les entreprises
doivent absorber la main-d'uvre excdentaire, supporter un endettement lev
et assumer des responsabilits en matire de pensions de retraite, de logement,
dducation et dautres prestations sociales qui, dans les autres pays, relvent de
ltat ou des individus. Le fardeau est le plus lourd pour les entreprises publiques,
mais les entreprises rurales en supportent galement une partie. Ces dernires
annes, les autorits ont ralis des progrs considrables pour rduire, dune

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

part, les sureffectifs et les capacits excdentaires et, dautre part, le lourd endettement des grandes entreprises publiques. En revanche, elles ont moins avanc
dans la rduction des autres fardeaux, et lamlioration a t nettement moins
marque pour les autres entreprises publiques et les entreprises prives.
Les performances de lindustrie ptissent principalement de linefficience
gnralise des entreprises. Actuellement, une grande partie du secteur fonctionne
avec des ressources inadquates, mal gres par les entreprises qui en disposent
et mal rparties entre les entits. Contrairement aux conomies anciennement
planification centralise de lEurope de lEst, lindustrie chinoise se caractrise par
la taille sous-optimale des units de production, la fragmentation et les redondances. On compte 200 constructeurs automobiles, qui produisent pour la plupart
quelques milliers de vhicules par an seulement. Les usines et les quipements
sont en grande partie obsoltes. Les conomies dchelle sont peu exploites,
comme le montre la prsence en Chine de prs de 8 000 cimenteries indpendantes, contre 110 aux tats-Unis, 51 en Russie, 58 au Brsil et 106 en Inde.
Une technologie inadapte et une capacit dinnovation limite sont les deux
grands points faibles de lindustrie chinoise. Nombre des entreprises du pays ont
des niveaux technologiques infrieures aux niveaux internationaux. La Chine
consacre moins de moyens la recherche et fait moins de dcouvertes scientifiques
(dpts de brevets) que les pays de lOCDE, ou que dautres grands pays en
dveloppement comme lInde. Lindustrie joue galement un rle moins important dans le dveloppement technologique et linnovation. Par ailleurs, les transferts de technologies entre entreprises trangres et chinoises semblent limits
la fois en termes de montants et de porte.

18

Ces inefficiences sexpliquent par toute une srie de facteurs au niveau de


lentreprise, dans son environnement extrieur et dans sa relation avec ltat. La
plupart des entreprises chinoises se caractrisent par une direction peu qualifie,
qui ne recherche pas assez le profit et qui nglige la technologie. Du fait de
labsence de discipline financire, le cot du capital est nul pour les entreprises
et les administrations publiques qui en sont garantes. Cest l lune des principales causes du dveloppement de capacits improductives et redondantes. Avant
la rforme, la politique qui consistait promouvoir lautosuffisance rgionale
conjugue une faible mobilit du capital, a eu pour consquence une faible spcialisation rgionale de la production. Les inefficiences qui en rsultent persistent
et saccumulent, car les mcanismes du march ne sont pas en mesure doprer la
correction ncessaire. La disparition dentreprises pour cause de faillite et de
mise en liquidation est relativement rare, mme si cette pratique gagne du terrain. En outre, le protectionnisme rgional et dautres obstacles administratifs
rduisent fortement la possibilit doprer des fusions et acquisitions (F&A) qui
accrotraient la valeur des entreprises. Ces facteurs se renforcent mutuellement
en formant un cercle vicieux (graphique 2). Lintervention de ltat conduit une

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Synthse des principales conclusions de ltude

Graphique 2. Le cercle vicieux des mauvaises performances des entreprises

ve

t in

eff

er
Int

ici

en

Gouvernance mdiocre

r
pe

m
for

an

ce

Dif
fic
u
lt
sd
e

Fo

nc

tio

at
t
el

nn

em

en

d
on
nti

ib
Fa

le

ss

e
ed

res
tru
ct
u
r
ati
on

Bnfices maigres,
endettement massif
Source : Secrtariat de lOCDE.

gestion mdiocre des entreprises publiques, linefficience de leurs activits, la


faiblesse de leurs bnfices et un endettement lev. A leur tour, ces facteurs rendent plus difficile une restructuration qui pourrait amliorer lefficience et poussent
ltat intervenir, ce qui ne fait quaggraver le problme, car on puise des ressources
dans les entreprises les plus solides pour soutenir celles en difficult.
Les problmes de lindustrie atteignent leur paroxysme au moment mme o les
distinctions traditionnelles entre les formes de proprit perdent leur signification
dans la ralit. Les entreprises publiques et rurales de petite taille se fondent dans
lunivers plus large des PME. Les entreprises ne relevant pas de ltat se rapprochent
des entreprises officiellement qualifies de prives. Mme si elle a modifi les frontires, la perte de distinction entre formes de proprit na toutefois pas mis toutes
les entreprises sur un pied dgalit. Les diffrents types de proprit sont toujours
soumis des cadres juridiques et rglementaires distincts. Les diffrences de traitement (selon la taille des entreprises, selon quelles oprent dans un secteur concurrentiel ou protg et selon quelles reoivent ou non une aide du gouvernement
central ou des autorits locales) subsistent, voire saccentuent dans certains cas.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Les carts de performances entre segments industriels se sont galement


renforcs. Les grandes entreprises publiques, qui restent sous le contrle de
ltat, bnficient dun traitement prfrentiel de la part de celui-ci et sont souvent protges de la concurrence, mais leurs performances sont gnralement
mdiocres et leur flexibilit entrave par lintervention de ltat dans leur gestion
et par le fait quelles doivent assumer diverses autres fonctions. En revanche, les
socits collectives et les entreprises publiques moins privilgies sont devenues trs comptitives sur les marchs nationaux et, dans certains cas, internationaux, en grande partie parce que ltat y intervient moins, parce quelles sont
davantage soumises la discipline financire et, en consquence, mieux gres.
Dans cette catgorie, on trouve les entreprises oprant dans le secteur des biens
de consommation et dautres industries forte intensit de main-d'uvre qui
rencontrent une vive concurrence et ont russi sintgrer pleinement dans des
chanes de production internationales. Entre les deux, on rencontre une grande
proportion de PME (principalement), en difficult financire et ncessitant une
restructuration, mais dont la capacit de rorganisation est limite par un accs
restreint au financement, notamment.
Louverture croissante de la Chine aux marchs internationaux ncessitera des
ajustements considrables dans lindustrie8Des tudes montrent que la production
de textiles, en particulier les activits faible valeur ajoute, pourrait tre multiplie par plus de deux en 2005 lorsque larrangement multifibres (AMF) prendra fin.
Dautres secteurs forte intensit de main-d'uvre devraient galement progresser, mais pas dans les mmes proportions. Dans un certain nombre de secteurs
forte intensit capitalistique ou technologique, les entreprises risquent de perdre
du terrain, du moins au dpart, face la concurrence trangre. Il sagit de lautomobile ainsi que de certaines branches de lindustrie chimique et mtallurgique. Le
taux de croissance annuel de linvestissement direct tranger devrait connatre une
hausse substantielle. Il sera en effet probablement deux fois plus important
dici 2005. Laugmentation de linvestissement direct tranger crera de lemploi,
mais fera peser la pression de la concurrence sur les entreprises actuelles, y
compris dans les secteurs o la Chine dtient un avantage comparatif.

20

La libralisation des changes et de linvestissement ne pourra toutefois pas


elle seule insuffler un nouvel lan lindustrie chinoise. Pour tirer pleinement
parti de cette libralisation et redynamiser lconomie relle, il faudra largement
restructurer les entreprises, amliorer leur gestion et leur gouvernance et redistribuer les ressources. Les bienfaits de la libralisation des changes et de linvestissement dpendront non seulement de lavantage comparatif thorique de
chaque secteur, mais aussi de sa capacit restructurer et moderniser ses activits pour faire face aux dfis lancs par les marchs mondiaux et qui se sont accrus
bien des gards au fil du temps. Ainsi, les segments haut de gamme de lindustrie textile devront faire des progrs en termes de technologie et de qualit sils

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Synthse des principales conclusions de ltude

veulent tre comptitifs par rapport aux autres conomies mergentes dAsie.
Pour russir sur les marchs dexportation, les entreprises qui fabriquent des produits forte intensit de main-d'uvre devront sintgrer dans les chanes de
production internationales. La libralisation doit permettre damliorer certains
mcanismes essentiels pour accomplir la restructuration ncessaire, en renforant
la concurrence, en largissant les opportunits dalliances entre les entreprises
trangres et locales, et en incitant les reprsentants de ltat prendre des
mesures visant amliorer le climat des affaires. Cependant, les principaux obstacles
qui freinent actuellement lamlioration des performances de lindustrie, tels que
le maintien de lintervention de ltat dans la gestion des entreprises, le manque
de discipline financire, les restrictions la disparition des entreprises et autres
modalits de redploiement des ressources, doivent tre surmonts pour pouvoir exploiter les avantages potentiels de la libralisation des changes et de
linvestissement. En outre, une loi sur la concurrence, complte et respecte, sera
ncessaire pour viter que les entreprises existantes et les pouvoirs publics nrigent de nouvelles barrires protectionnistes pour contrer la libralisation et les
ajustements qui laccompagnent.
Des contraintes croissantes manant du systme financier9
Le systme financier chinois a ralis des progrs considrables ces dernires
annes. La bourse sest toffe de manire impressionnante depuis sa cration
au dbut des annes 90, et la capitalisation boursire reprsentait plus de
50 pour cent du PIB en 2001 (graphique 3). Au cours des dix dernires annes, on
a galement assist la cration de nouvelles banques dans tout le pays,
lexpansion significative du secteur des assurances, au dveloppement dun march
montaire intrieur et, plus rcemment, lmergence de possibilits de prts la
consommation et au logement. La structure de rglementation et de contrle financier a t elle aussi soigneusement rorganise et rationalise conformment aux
meilleures pratiques internationales.
Malgr ces avances, le systme financier ne parvient toujours pas exercer
plusieurs de ses fonctions de base au sein de lconomie. Mme si lpargne semble tre raisonnablement bien mobilise10, le crdit nest pas rparti de manire
efficiente. Les entreprises dtat bnficient de lessentiel des fonds allous par
le systme financier formel, tandis que les entreprises prives reoivent une part
bien infrieure celle requise par leur importance au sein de lconomie11. Des
principes non commerciaux, tels que la ncessit de soutenir les entreprises
dtat dficitaires, continuent dinfluencer les dcisions de prt des banques. En
raison de ces distorsions, conjugues la capacit restreinte moduler les taux
dintrt en fonction du risque, le cot effectif du crdit varie fortement entre
emprunteurs de solvabilit comparable. La diversit des tablissements financiers et des capacits est limite. Le march interbancaire et les autres mcanismes

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Graphique 3. Capitalisation boursire en fraction du PIB


dans un chantillon de pays, en 2000

Indonsie
Thalande
Chine
Allemagne
Core
Japon
Australie
Taipei chinois
Malaisie
tats-Unis
Royaume-Uni
Singapour
Hong Kong, Chine

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Note : Daprs le chapitre 15, graphique 15.1.


Source : Fdration internationale des bourses de valeurs et estimations du Secrtariat de lOCDE.

disponibles ne permettent quun transfert restreint de fonds entre tablissements


financiers et entre rgions. Les entreprises dassurance et autres investisseurs institutionnels sont sous-dvelopps, mme par rapport dautres conomies mergentes comme lInde et le Brsil. Le march obligataire, y compris celui des
emprunts dtat, est peu tendu, fragment et manque de liquidit. Malgr sa forte
croissance, le march boursier est frein par les restrictions qui psent sur son
accs et sur les oprations et qui entravent ses performances. Les instruments
financiers permettant de faire face aux fluctuations de la liquidit, de grer les risques et de rpondre dautres besoins spcifiques sont eux aussi peu abondants.

22

La discipline extrieure confre par le systme financier constitue galement un grand point faible. Des annes de crdit soumis lautorisation de ltat,
ainsi que linsuffisance des dispositions visant faire respecter les contrats et
celle des rgimes de faillite ont abouti une contre-culture du crdit, dans
laquelle les banques ntaient gure incites et encore moins capables de se
conformer des rgles de prt strictes et de faire respecter les contrats de prt.
Les obligations imposes par ltat et labsence de rigueur des rgles de prts

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Synthse des principales conclusions de ltude

ont engendr un manque de discipline budgtaire pour de nombreuses entreprises, en grande partie responsable du surinvestissement auquel on a assist
en 1992-94 et dont les consquences (excs et inefficience) se font aujourdhui
sentir dans lconomie chinoise. Le manque global de discipline a t aggrav du
fait que cette discipline nest pas uniforme dune entreprise lautre. Rsultant en
partie du dveloppement limit des marchs de capitaux, mais aussi de lintervention de ltat dans les activits des entreprises, le systme financier ne dispose pas des moyens pour aider les entreprises se restructurer, redployer les
ressources et permettre les prises de contrle.
Ces carences du systme financier montrent, dune part, que la Chine reste
un pays en dveloppement et, dautre part, que lvolution du systme financier
est en retard sur celle de lconomie relle. Malgr la forte croissance du secteur
non tatique, le systme financier reste quasiment intgralement la proprit de
ltat (tableau 4). En effet, la Chine ne compte quune seule banque prive oprant sur le march intrieur. Les quatre principales banques commerciales dtat,
cres au dbut de la priode des rformes pour financer les entreprises publiques,
et qui sont encore fortement orientes sur cette catgorie dentreprises, dominent le systme financier, et sont responsables de prs des trois quarts des prts
en Chine. Les facilits de crdit sont segmentes entre les villes et les campagnes.
Les oprations de la plupart des banques commerciales, lexception des banques commerciales dtat et des 13 nouvelles banques constitues en socits
anonymes, se limitent la ville o elles se trouvent.
Ces facteurs structurels indiquent que ltat tait, par le pass, fortement
impliqu dans les dcisions de prt. Lobjectif de cette intervention tait de
rpondre aux besoins de la planification centralise dans lconomie relle et
dutiliser les prts bancaires la place des dpenses publiques pour promouvoir
divers objectifs non commerciaux. Cette pratique est ne du dclin continu des
recettes fiscales de ltat entre le dbut des annes 80 et le milieu des annes 90
(voir chapitres 18 et 22 traitant respectivement de la fiscalit et des questions
macro-conomiques). Cette substitution est en grande partie responsable de
laccumulation massive de crances douteuses par les banques et les autres tablissements financiers. Lintervention de ltat et lide que celui-ci finira par soutenir les tablissements financiers, quelles que soient leurs performances, ont
galement frein le dveloppement dune culture interne vocation commerciale
concernant le respect de critres de qualit pour les prts et une gestion rigoureuse des risques.
Depuis le milieu des annes 90, la Chine acclre considrablement le
rythme de ses rformes financires pour tenter de remdier aux lacunes du systme. La loi bancaire promulgue en 1996 a entran un durcissement significatif
des rgles de prt, via lamlioration des contrles internes et le renforcement de
la responsabilit des personnes charges des dossiers de prt et de celle de

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Tableau 4.

Banques publiques
Banques dtat ou contrles
par ltat : % du capital
du systme bancaire
1998

1994

99

100

0
82
85
7
n.d.
0
29

0
87
48
9
19
0
7

Russie

36

n.d.

Argentine
Brsil
Chili
Mexique
Prou

30
47
12
28
0

36
48
14
0
3

Chine
Autres conomies mergentes :
Hong-Kong, Chine
Inde
Indonsie
Malaisie
Philippines
Singapour
Thalande

Afrique du Sud
Pays de lOCDE :
Australie

Canada
France
Allemagne
Italie
Japon
Royaume-Uni
tats-Unis

01
02
47
171
15
01
0

Rpublique tchque
Hongrie
Pologne

19
91
46

22
n.d.
n.d.
50
n.d.
0
n.d.
0
20
813
76

1. 1999.
2. Ltat dtient une participation majoritaire dans plusieurs tablissements financiers
qui proposent des services analogues ceux des banques commerciales.
3. 1990.
Source : Chan-Lee, James avec Sanghoon Ahn (2000), Measuring the quality of
financial systems in 29 market economies : an indicators approach with an
extension to East Asia, Institut de la Banque asiatique de dveloppement,
juillet ; Barth, James R., Gerard Caprio Jr., et Ross Levine (2001), The regulation and supervision of banks around the world : a new database, Banque
mondiale, fvrier ; sources nationales et estimations du Secrtariat.

24

leurs suprieurs qui doivent dsormais rpondre des nouvelles crances douteuses. Sajoutant la cration de trois banques spcialises , cette stratgie visait
librer les banques commerciales de la tutelle publique. En 2000, les autorits

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Synthse des principales conclusions de ltude

ont ainsi transfr 1 300 milliards de RMB (environ 150 milliards de dollars) de
crances douteuses manant des banques commerciales dtat, soit prs de
18 pour cent du total des prts de ces tablissements, des socits de gestion
dactifs bancaires. De nouvelles banques denvergure nationale constitues en
socits anonymes ont t cres en 1995 pour confrer une plus grande diversit au systme financier. Les pouvoirs publics cherchent galement rduire les
limitations imposes ces banques, afin dencourager leur dveloppement, et prvoient de rformer la gouvernance des banques commerciales dtat.
Cependant, malgr leur importance, ces mesures se rvlent insuffisantes.
Certes, la qualit du crdit samliore, mais une grande partie des PME sont
aujourdhui confrontes un quasi-asschement du crdit. Mme si nombre
dentre elles ont des difficults financires, les enqutes montrent que le manque
daccs au financement devient un obstacle majeur leur restructuration. La discipline financire est probablement plus ingale que jamais. En effet, seules les
grandes entreprises dtat continuent daccder facilement au crdit bancaire et
sont les principales bnficiaires des moyens financiers supplmentaires apports par le march boursier. Mme si lintervention de ltat dans les dcisions de
prt est aujourdhui moindre, elle na apparemment pas cess : des crdits de
roulement sont encore accords aux entreprises dtat peu performantes. De
plus, bien que le renforcement des rgles de prt aide limiter le volume des
nouvelles crances douteuses, il est peu probable quil suffira encourager la
prise de risque encadre dans les tablissements financiers vocation commerciale. Cette prise de risque sera pourtant de plus en plus ncessaire en Chine
pour faciliter l adaptation la libralisation des changes et de linvestissement.
Les carences du systme financier rendent ces problmes dautant plus difficiles traiter. Mme si le volume des crances douteuses a t rduit en 2000,
les banques commerciales dtat et bien dautres tablissements financiers
seraient presque certainement sous-capitaliss si leurs portefeuilles de prts
taient valoriss de manire raliste. Les crances douteuses que dtiennent
encore les banques commerciales dtat aprs le transfert dune partie de leurs
prts des socits de gestion dactifs bancaires reprsentaient prs de
27 pour cent de lencours de crdit fin 2001, daprs les statistiques officielles,
et certainement davantage si les normes internationales de comptabilit et de
classification des prts que la Chine adopte progressivement taient entirement appliques. Les banques constitues en socits de capitaux dtiennent,
elles aussi, dimportants volumes de crances douteuses, et il est notoire que les
coopratives de crdit rurales sont particulirement en mauvaise posture. De
surcrot, les tablissements financiers nont gure les moyens de radier les
crances douteuses : leurs ratios de fonds propres atteignent tout juste, dans le
meilleur des cas, le minimum fix par la Banque des rglements internationaux
(BRI), et, cause des limites tablies par le ministre chinois des Finances, les

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25

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

prts sont peu provisionns par rapport aux normes internationales. Les bnfices des banques nont cess de diminuer pendant les annes 90, pour descendre des niveaux extrmement bas qui seraient probablement proches de zro,
voire ngatifs, pour les banques commerciales dtat si les normes comptables
internationales taient appliques.
Les problmes actuels des tablissements financiers semblent reflter ceux
de leur clientle dentreprises. Un inquitant cercle vicieux sest instaur
(graphique 4). Les mdiocres performances des entreprises ajoutent aux crances
douteuses et compriment les bnfices des banques en faisant disparatre une
grande partie de leur march du base. Les tablissements financiers ne peuvent
esprer rtablir eux seuls leur solvabilit, moins dun net redressement des
rsultats des entreprises. Or, cause des nombreux prts improductifs, les banques

Graphique 4.

Les problmes des banques et des entreprises : un cercle vicieux


Interventions de ltat

ENTREPRISES

BANQUES
Carences de gestion

Carences de gestion

Fonctionnement inefficient

Mauvaise qualit
du crdit

Rsultats mdiocres

Crances
douteuses

Contraintes financires pesant sur ltat

26

Source :

: Secrtariat de lOCDE.

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Synthse des principales conclusions de ltude

ont du mal apporter les fonds qui permettraient aux entreprises de se restructurer
et dtre plus performantes. Bien que commun aux pays en dtresse financire, ce
cercle vicieux est aggrav en Chine par des comportements rsultant des relations
traditionnelles entre tablissements financiers, entreprises dtat et pouvoirs
publics. Les rformes nont pas encore fait voluer ces relations de manire
dcisive. tant donn le manque de recettes publiques destines faciliter la
rorganisation des entreprises d tat et les consquences de ce processus, les
prts bancaires servent soutenir des entreprises dtat dficitaires, ce qui
mousse, premirement, les efforts damlioration de la culture interne du crdit et
lorientation commerciale des banques et, deuximement, les mesures incitant les
entreprises dtat renforcer leurs mcanismes de gestion et de gouvernance. Conjugue aux lacunes du systme financier, linadquation de ladministration des tablissements financiers et des entreprises induit galement des risques qui
entravent le dveloppement de marchs sains pour les capitaux en tant quautre
source de financement.
Comme dans dautres domaines, la libralisation des changes et de linvestissement cre des opportunits, mais ne peut elle seule garantir une rduction
sensible des difficults, et prsente certains risques si les rformes nationales ne
sont pas efficaces. En principe, cette libralisation largit considrablement les
possibilits de participation des banques trangres, des socits dassurance et
des maisons de titres au march local. Les craintes de la Chine de voir ses banques perdre une importante part de march apparaissent toutefois excessives. En
effet, les banques trangres se montreront probablement trs slectives dans
leurs activits et viteront, dans une large mesure, de prter aux entreprises locales
tant que les performances de celles-ci ne samlioreront pas significativement12 .
Comme nous lavons indiqu dans le chapitre portant sur le secteur bancaire,
lessor des banques chinoises dpend de la capacit des rformes renforcer leurs
moyens et leur gestion et faciliter la restructuration des entreprises clientes. Dans
lhypothse o de bons rsultats seraient enregistrs dans ces domaines, lentre
doprateurs trangers dans les services bancaires et les autres services financiers
devrait contribuer au dveloppement du systme financier et, au bout du
compte, tre bnfique aux entreprises chinoises qui russissent amliorer leur
capacit fonctionner efficacement. La libralisation des changes et de linvestissement pourrait en outre accrotre linvestissement tranger sur les marchs
financiers de la Chine. Cette volution devrait permettre, long terme, le dveloppement de ces marchs, mais risque, court terme, de peser sur eux, car les
titres locaux sont sur-valoriss par rapport ceux placs sur les marchs internationaux. Une ouverture relativement large aux investisseurs trangers impose de
libraliser les contrles sur les mouvements de capitaux, et donc damliorer nettement la discipline et la surveillance pour matriser les risques dinstabilit
financire.

OCDE 2002

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Nouvelles entraves aux performances macroconomiques13


Les performances macro-conomiques de la Chine sont enviables bien des
gards. La croissance impressionnante du PIB rel saccompagne dune progression encore plus rapide des changes avec lextrieur et de linvestissement
tranger qui font de ce pays lune des conomies les plus ouvertes14. De plus, la
balance extrieure chinoise reste quilibre. La Chine a certes connu plusieurs
pisodes de surchauffe et dinflation pendant la priode des rformes, mais a
jusquici vit les pousses inflationnistes trs fortes et durables qui sont le lot
de nombreux autres pays en dveloppement.
Cependant, depuis quelques annes, plusieurs signes montrent que les performances macro-conomiques de la Chine stiolent. Le premier est le ralentissement de la croissance relle, dj voque. Depuis 1996, la croissance du PIB
en valeur relle est lgrement suprieure 8 pour cent en moyenne, soit
2 points de pourcentage en de du niveau des quinze annes prcdentes. Des
mesures de relance budgtaire, qui ont contribu de prs dun point de pourcentage la croissance sur la priode 1998-2000, ont empch une dclration encore
plus marque. Lemploi affiche un recul encore plus prononc (graphique 5) : sa
croissance est aujourdhui infrieure au taux ncessaire pour absorber les nouveaux

Graphique 5.

Croissance globale de lemploi

Pourcentage

Pourcentage

3.5

3.5

3.0

3.0

2.5

2.5

2.0

2.0

1.5

1.5

1.0

1.0

0.5

0.5
0

0
1986

28

Source :

1987

1988

1989

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Annuaire statistique de la Chine, 2000.

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Synthse des principales conclusions de ltude

arrivants sur le march du travail et les travailleurs licencis par les entreprises
dtat et par dautres secteurs. Il en rsulte une nette monte du chmage dans
les villes qui, daprs certaines estimations, dpasse les 10 pour cent, et une
aggravation du sous-emploi des travailleurs ruraux.
Le ralentissement nest pas fondamentalement cyclique. La Chine a t peu
touche par la crise financire asiatique de 1997 et la croissance est reste faible,
selon les critres antrieurs, mme aprs le rtablissement des pays dAsie. Le
ralentissement ne semble pas non plus reflter la baisse de la croissance potentielle qui se produit naturellement lorsquun pays a puis toutes les possibilits
de transfert de main-d'uvre des activits faible productivit celles forte
productivit, ainsi que les possibilits dabsorption des technologies et du savoirfaire trangers facilement accessibles. Les sureffectifs et les multiples sources
dinefficience dans lindustrie laissent penser que ces processus sont ralentis
par des distorsions structurelles, mais subsistent. Il est plus plausible de considrer le ralentissement de la croissance comme rsultant de celui de la demande
globale suite aux difficults des banques et des entreprises, paralllement aux
problmes structurels de lconomie rurale.
La dclration de la croissance relle pose galement des dfis aux autorits qui cherchent encourager les ajustements ncessaires pour attnuer ces
carences structurelles. Il faut une croissance adquate pour gnrer la demande,
les bnfices et les recettes publiques qui permettront de financer la mise
niveau de lconomie, de faciliter une nouvelle rpartition des ressources entre
les diffrents secteurs et daider les travailleurs dplacs suite la transition. En
outre, pour parvenir au plein emploi, il faudra probablement une longue priode
de croissance suprieure au taux de croissance potentiel du pays.
Les efforts destins soutenir la croissance via des incitations macro-conomiques mettent en lumire les limites des instruments montaires et budgtaires. Comme dans la zone OCDE pendant les phases de fortes tensions pesant sur
le systme bancaire, la politique montaire expansionniste a peu deffet en raison
du resserrement du crdit. Celui-ci sexplique par la rticence des banques
prendre le risque daccorder de nouveaux prts qui seront difficilement remboursables. Malgr l abaissement progressif des taux dintrt de la banque centrale,
qui sont actuellement infrieurs 1 pour cent, les pouvoirs publics nont pas autoris une rduction aussi importante des taux des prts bancaires, afin dviter une
dgradation supplmentaire de la rentabilit, dj faible, des banques.
Cest par consquent la politique budgtaire qui a d fournir la plupart des
incitations macro-conomiques. Les statistiques officielles indiquent que les
comptes de la Chine sont sains et quil existe de grandes perspectives de croissance finance de manire budgtaire. Mme si le dficit public a t port
prs de 3 pour cent du PIB en 2000, le cumul de la dette intrieure et de la dette

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

trangre nabsorbe plus quenviron 32 pour cent du revenu national15 . Nanmoins, ce tableau est trompeur, car il est largement admis que la Chine devra faire
face des obligations de paiement qui ne sont pas encore explicitement reconnues. Pour respecter la premire de ces conditions trouver les sommes ncessaires au rtablissement de la solvabilit du systme financier , le pays pourrait
plus que doubler son ratio dendettement public16.
La capacit de remboursement de la Chine est probablement moins grande
que le PIB ne le laisserait supposer. En effet, les recettes publiques sont peu
substantielles. Leur part dans le PIB na cess de diminuer entre 1980 et 1996. De
plus, malgr une lgre remonte, elles reprsentent encore moins de 15 pour
cent du PIB. Les recettes gnrales, dont les charges extrabudgtaires recouvres par ladministration locale et les cotisations aux rgimes de protection
sociale, constituent quelque 21 pour cent du PIB. Cest un niveau relativement faible par rapport aux pays de lOCDE et un certain nombre dconomies de march mergentes (tableau 5).
La relative pnurie de recettes publiques a aussi des consquences plus larges. Ainsi, les sommes consacres par les pouvoirs publics l ducation et la
recherche-dveloppement, ainsi que les autres dpenses sociales, sont peu leves par rapport aux normes internationales. Les contraintes imposes aux entreprises par ltat et le recours lemprunt bancaire pour compenser ces dpenses
explicites rsultent, du moins en partie, de ce manque de moyens publics. Le faible volume des recettes engranges par ladministration locale, qui tient, dans

Tableau 5. Recettes publiques budgtises,


en pourcentage du PIB
Chiffres pour 1999
Part en %

Chine

20.4

Moyenne OCDE

37.8

tats-Unis
Union europenne
Japon

31.0
45.0
37.6

Autres conomies de march mergentes


Brsil
Inde
Indonsie
Russie
Source :

30

31.7
18.8
17.3
29.8

Donnes compiles et estimations du Secrtariat de lOCDE partir de


sources nationales, incluant les versements auprs des rgimes de
protection sociale.

OCDE 2002

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Synthse des principales conclusions de ltude

une certaine mesure, des distorsions dans les accords actuels de fdralisme
budgtaire, favorise la multiplication des charges spciales, non sanctionnes par
la loi, et dautres formes de prlvements pesant sur les entreprises et les habitants des zones rurales. Ces distorsions constituent un paradoxe surprenant en
Chine. Les fonds publics destins faciliter les rformes conomiques et rpondre
dautres besoins sociaux essentiels sont limits. Pourtant, la plupart des secteurs de lconomie relle supportent un lourd fardeau fiscal, y compris ceux qui
bnficient dun traitement prfrentiel au sein du systme formel.
Les consquences macro-conomiques de laccession de la Chine lOMC
sont difficiles prvoir 17. Beaucoup dpendra de la capacit de lconomie procder aux ajustements micro-conomiques requis et de celle des rformes conomiques concrtiser long terme les avantages dynamiques, potentiellement
importants, de la libralisation des changes et de linvestissement. Ladaptation
cette libralisation stimulera certains secteurs, mais engendrera des pressions
dflationnistes en provenance de ceux qui perdent du terrain. Sur la dure, la
politique macro-conomique pourrait tre confronte un quilibre fluctuant
entre ces forces positives et ngatives. De rcents commentaires soulignent quil
faudra peut-tre, un moment ou un autre, modifier la parit actuelle des taux
de change, mesure que la libralisation progressera. En revanche, ils ne saccordent pas sur la direction que prendra cet ajustement. Ces considrations permettent
de penser quil faudra assouplir les instruments de gestion de la demande macroconomique, les rgimes de change et les contrles sur les mouvements de capitaux.
Creusement des carts de dveloppement entre les rgions18
Pendant les annes 90, la croissance de la Chine sest accompagne dune
aggravation des ingalits entre les rgions. Le revenu et le niveau de vie augmentent dans la quasi-totalit des rgions, mais cest dans les provinces ctires
( lest) que la croissance est la plus rapide. Viennent ensuite les provinces du
centre et, loin derrire, louest (tableau 6). Les disparits gographiques ne cessent de saccentuer depuis la fin des annes 80.
Les disparits de croissance et le creusement des carts de niveau de vie
entre les rgions ainsi quentre les villes et les campagnes de la Chine refltent
essentiellement leur manque dintgration. Les rseaux de transport et de
communication dans les provinces intrieures et ceux reliant ces provinces la
cte sont, dans lensemble, bien moins dvelopps que sur la cte. Cette segmentation est accentue par des rgles et des conditions commerciales diffrentes
et par la manire dont les politiques publiques sont dployes. Dans les provinces intrieures, les possibilits offertes au secteur priv sont nettement plus
restreintes que sur la cte, et la domination des entreprises dtat ainsi que la

OCDE 2002

31

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Tableau 6. Croissance du PIB par habitant et du PIB rel, par province


PIB par habitant
en RMB

Rang
durant lanne

1980

1999

1980

1999

1980-99

1980-90

1990-00

1 582
1 392
427
768
2 738
468
544
343
405
473
281
278

19 803
15 932
6 913
9 958
30 805
11 981
10 699
10 969
8 648
11 739
4 264
6 227

2
3
12
4
1
9
6
20
14
8
26
27

2
3
11
8
1
4
7
6
9
5
25
15

0
0
1
4
0
5
1
11
5
3
1
12

8.8
7.3
9.2
8.4
7.4
11.1
11.6
11.4
10.1
12.8
7.2
11.7

10.9
11.5
12.8
9.4
12.2
15.0
14.0
15.4
19.6
14.6
11.6
12.5

Centre
Shanxi
Mongolie intrieure
Jilin
Heilongjiang
Anhui
Jiangxi
Henan
Hubei
Hunan

437
345
384
685
285
342
317
428
365

5 117
5 400
6 302
7 660
4 710
4 673
4 899
6 511
5 227

10
19
17
5
25
21
23
11
18

18
16
14
10
21
23
19
13
17

8
3
3
5
4
2
4
2
1

8.7
10.6
9.5
6.9
9.9
8.8
9.6
9.2
7.8

9.4
9.8
10.4
8.4
12.2
11.7
11.5
11.9
10.5

Ouest
Chongqing
Sichuan
Guizhou
Yunnan
Tibet
Shaanxi
Gansu
Qinghai
Ningxia
Xinjiang

315
219
367
259
335
388
475
409
405

4 852
4 356
2 463
4 444

20
26
29
25

2
1
3

5
12
15
11
3

8.1
9.5
11.8
6.4
10.0
8.8
7.1
9.7
11.1

10.0
8.7
9.3
9.2
9.1
9.4
8.2
8.5
9.7

Est
Beijing
Tianjin
Hebei
Liaoning
Shanghai
Zhejiang
Jiangsu
Fujian
Shandong
Guangdong
Guangxi
Hainan

Source :

32

4 107
3 595
4 707
4 477
6 653

24
30
28
29
22
16
7
13
15

27
28
22
24
12

volution
du rang

Taux de croissance
du PIB

Annuaire statistique de la Chine, 2000.

planification centralise y ont laiss une empreinte plus grande. La mobilit du


capital est limite, en partie cause du petit nombre de dispositifs de transfert
interrgional et des barrires protectionnistes qui nuisent ltablissement des
entreprises dans dautres rgions. Conjugue cette faible mobilit du capital, la
politique dautosuffisance mene avant les rformes a abouti une diffrenciation
rgionale relativement peu marque en ce qui concerne les structures de production

OCDE 2002

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Synthse des principales conclusions de ltude

industrielle, ce qui laisse penser que les avantages comparatifs rgionaux ne


sont pas correctement exploits. Il existe plusieurs instances charges de la
concurrence, et les conditions qui rgissent l tablissement des entreprises diffrent entre les provinces. Jusqu une date rcente, lintrieur du pays tait beaucoup moins libre que les provinces ctires de proposer un traitement prfrentiel
destin attirer linvestissement direct tranger. Dans certains cas, il est galement
pnalis par linterdiction faite aux investisseurs trangers daccder son secteur
des ressources naturelles. Comme indiqu au chapitre 9, le systme de distribution
relativement inefficient renchrit la commercialisation lchelle nationale et favorise la segmentation rgionale sur certains marchs des produits.
Grce une action publique axe sur leur dveloppement, les provinces
ctires sont en revanche de plus en plus intgres lconomie internationale
et, certains gards, davantage quau reste de lconomie nationale. Mme si les
autorits cherchent catalyser lexpansion de lconomie dans son ensemble,
lefficacit de cette politique est limite par lintgration insuffisante entre les provinces ctires et intrieures. Lactuel plan quinquennal continue de sappuyer sur
les premires pour tirer la croissance de la Chine, tout en amliorant linfrastructure
dans lintrieur du pays, cest--dire essentiellement louest, et en autorisant les
autorits provinciales proposer des mcanismes prfrentiels, notamment de
nature financire, pour drainer linvestissement direct tranger et le capital local.
Ces efforts sont destins crer les conditions ncessaires pour atteindre un objectif beaucoup plus long terme : la rduction des disparits de croissance et, in fine,
de niveau de vie. Paralllement, seules les autorits provinciales ont linitiative
dune politique rgionale explicite. Les rformes financires et les autres grandes
rformes nationales nont gure, elles, de dimension rgionale explicite.
La faon dont la Chine conoit la politique rgionale contraste nettement
avec lapproche retenue par lUnion europenne. En effet, ds le dbut, cette dernire a mis laccent sur lintgration de ses marchs intrieurs, paralllement
louverture de ses rgimes dchanges et dinvestissement au reste du monde.
Cest lexemple des tats-Unis, qui bnficient dune forte intgration interne
depuis de nombreuses annes, qui a, entre autres, motiv cette stratgie europenne. Lintgration interne dans lUnion Europenne reprsente un effort explicitement dploy sur une large base pour assurer la libre circulation des biens,
des services, du capital, des personnes et des entreprises. Afin dinstaurer des
conditions quivalentes pour les entreprises dans les diffrents tats membres,
la Commission europenne est charge, aux termes du Trait de Rome, de faire
respecter le droit de la concurrence. En outre, elle a lanc des programmes
complmentaires en vue dune plus grande harmonisation des politiques fiscales
et des autres dispositifs influant sur lenvironnement commercial. Ce mouvement
vers un march unique part du principe que lintgration interne peut procurer
des bienfaits au moins comparables ceux rsultant de lintgration externe, et

OCDE 2002

33

publi.sgml.compo.fm Page 34 Monday, March 4, 2002 5:55 PM

La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

quelle est donc ncessaire pour tirer pleinement parti des avantages de la libralisation des changes et de linvestissement.
On saccorde gnralement penser que la libralisation des changes et de
linvestissement accentuera les carts entre les rgions de la Chine, malgr les initiatives actuellement dployes dans le cadre du programme de dveloppement
conomique de louest du pays. Mme si les autorits des provinces intrieures
sattachent attirer linvestissement tranger, la plupart des flux dinvestissement
direct tranger devraient concerner les provinces ctires. Les activits forte
intensit de main-d'uvre qui en bnficieront le plus sont galement concentres sur la cte. Par ailleurs, en raison de leur proximit avec les marchs internationaux et de leur infrastructure, les marachers et autres producteurs agricoles
employant une main-d'uvre abondante dans cette partie du pays en tirent eux
aussi avantage. Faute de mesures supplmentaires, les ingalits de revenus
entre les rgions risquent donc de se creuser et de sacclrer sous leffet de la
libralisation des changes et de linvestissement.
Amliorer lutilisation des ressources de la Chine
De toute vidence, lconomie chinoise fonctionne en de de son potentiel
de production. La main-d'uvre, le capital, la terre et les autres ressources sont
sous-utiliss, mal rpartis entre les secteurs dactivit et employs de manire
inefficiente. Lamlioration de lutilisation des ressources constitue lenjeu
numro un pour une Chine qui cherche atteindre ses objectifs de dveloppement. Comme nous lavons vu plus haut, une meilleure intgration entre les diffrents pans de lconomie nationale est probablement essentielle cette fin.
Nombre des priorits et des tapes proposes, qui sont numres plus bas et
rsumes la fin de lencadr 2, devront tre appuyes par des mesures complmentaires pour mettre en place un cadre plus appropri et renforcer la capacit
des pouvoirs publics soutenir le dveloppement conomique.
Accrotre lutilisation de la main-d'uvre19

34

Parvenir au plein emploi de la main-d'uvre est une vritable gageure en


Chine. Selon des projections sommaires, plus de 70 millions de personnes viendront grossir les rangs de la main-d'uvre au cours de la prochaine dcennie.
Pour absorber ces nouveaux arrivants auxquels risquent de sajouter plusieurs
millions de travailleurs quittant le secteur agricole tout en continuant de rduire
le nombre de personnes sous-employes, il faudra que lemploi dans lindustrie
et les services sacclre nettement par rapport ces dernires annes. tant
donn les distorsions structurelles qui affectent largement lconomie et bien
quayant une importante fonction complmentaire jouer, la politique macroconomique ne peut gure contribuer, moyen terme, endiguer ce flux.

OCDE 2002

publi.sgml.compo.fm Page 35 Monday, March 4, 2002 5:55 PM

Synthse des principales conclusions de ltude

Lamlioration de lutilisation de la main-d'uvre est essentiellement un dfi sur


le plan structurel. Les rformes du march du travail en constituent une condition
pralable, mais des rformes plus vastes, qui seront analyses ci-aprs, devront
galement tre dployes.
La grande priorit pour amliorer la capacit des marchs du travail consiste
[] faire disparatre une segmentation ancienne et crer un march national du travail 20.
Il sagit dune ncessit, car, quelle quait pu tre leur finalit par le pass, les
obstacles la migration des habitants des campagnes vers les villes, ainsi que
dautres freins la mobilit, forment dimportantes entraves, qui empchent
labsorption des effectifs excdentaires et une meilleure productivit de la
main-d'uvre. Il est par consquent indispensable dliminer les facteurs pesant
sur la mobilit du capital humain, non seulement pour permettre aux actifs de
trouver un emploi, mais galement pour rduire dautres distorsions. Laccs un
ventail demplois plus large, notamment, devrait inciter davantage les travailleurs ruraux largir leurs comptences. Laccroissement de loffre de
main-d'uvre au profit des zones urbaines devrait stimuler le dveloppement
des entreprises dans les villes et lintgration des marchs du travail devrait
encourager les entreprises simplanter l o les avantages comparatifs sont les
plus substantiels en termes daccs aux ressources, aux fournisseurs et aux marchs.
Pour mettre en place un march national du travail, une tape cl est la suppression progressive des obstacles la migration vers les villes, ainsi que dautres
freins au recrutement de travailleurs extrieurs par les entreprises installes dans
les zones urbaines. Il faut rformer le hukou afin de rduire ces entraves. Ce projet
a dailleurs rcemment reu laval des autorits chinoises, et plusieurs expriences locales visant assouplir ce systme sont en cours. Ce processus a de larges
rpercussions, qui conditionnent son calendrier de ralisation : le hukou pourrait
commencer par tre aboli pour les villes moyennes, puis pour les grandes villes.
De plus, en vue damliorer vritablement lintgration et la mobilit du travail,
son assouplissement doit saccompagner de rformes du mode de faire-valoir
agricole, pour viter que les habitants des campagnes qui migrent vers les villes
ne perdent leurs droits sur les terres quils cultivaient. Il est par ailleurs indispensable de rorganiser le faire-valoir, dont les rgles varient considrablement, de
manire ce que les mesures incitant la migration soient quivalentes dune
rgion lautre.
Bien quindispensables, llimination des obstacles lexode rural lis au
hukou et la rforme foncire ne sont que deux premires tapes. Des mesures
complmentaires doivent tre adoptes, court terme et plus long terme,
pour amliorer la flexibilit du march du travail et faire en sorte que la mobilit accrue se traduise par de lemploi plus forte productivit dans toute
lconomie. Les prfrences locales et les autres dispositifs en place dans et
entre les zones urbaines, qui empchent les migrants de sinstruire ou de

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

trouver un emploi dans le secteur formel, devront galement tre supprims


en temps opportun. Le dveloppement de lassurance chmage en remplacement des rgimes de transition servant actuellement aider les travailleurs
licencis par les entreprises dtat devrait inciter davantage une recherche
demploi efficace. Lexprience de lOCDE laisse penser que la rforme de
lassurance chmage peut tre renforce par linstauration dun service de
lemploi moderne, en partenariat avec les entreprises, pour amliorer la collecte et la diffusion de linformation, mais qui ne tenterait pas dinterfrer
avec les dcisions dembauche.
A plus long terme, le dveloppement des PME dans les zones urbaines ou
priurbaines des provinces intrieures doit tre encourag, paralllement
lessor des villes existantes et la cration de nouvelles villes l o leur viabilit
conomique est assure. Il faudra en passer par l pour que les habitants de ces
provinces qui migrent vers les villes puissent trouver des emplois sans que ce
mouvement nentrane un exode de population massif en direction de la cte, des
phnomnes dengorgement et des externalits ngatives.
Lamlioration des performances du march du travail dpend galement,
dans une large mesure, de rformes sociales plus vastes. Relever le niveau dtudes
pour renforcer les comptences du capital humain est lune des priorits cet
gard, notamment dans les zones rurales o les dpenses denseignement et le
niveau dtudes accusent un retard considrable sur ceux enregistrs dans les
zones urbaines. Lexprience de lOCDE pointe un objectif long terme, qui
consisterait porter la dure moyenne de la scolarit 12 ans, contre 9-10 ans
actuellement, et 25 pour cent le taux dlves qui achvent le premier cycle de
lenseignement suprieur (16 ans).

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Pour que les marchs soient mieux intgrs, il faut aussi engager des
rformes destines tendre la couverture et la portabilit des pensions de
retraite et des autres prestations sociales. Mme si ce sont forcment l des
objectifs de long terme, il est ncessaire, pour le moyen terme, de sattacher
attnuer les distorsions imputables la rpartition dsquilibre des cots
pesant sur le premier pilier du systme de retraite ( financement public).
Cest entre les entreprises rurales et urbaines que ces distorsions sont les plus
fortes, ainsi quentre les secteurs formel et informel dans les villes. Elles tiennent aux pensions servies, dont les montants sont actuellement faibles et ingaux. Ces disparits saccentuent car les taux de cotisation des entreprises
relevant du systme de retraite formel ont augment. Une premire tape
consisterait rduire les carts qui existent prsent entre les zones urbaines, par exemple en rassemblant au niveau des provinces, plutt qu lchelon des municipalits comme cest le cas ce jour, les moyens de financement
du premier pilier du systme de retraite. A plus long terme, la couverture
devra tre largie aux travailleurs ruraux et ceux qui sont aujourdhui

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Synthse des principales conclusions de ltude

employs dans le secteur informel dans les villes, avec, cependant, une certaine
souplesse pour permettre des diffrences locales dans les taux de cotisation
et ltendue des prestations.
Mieux utiliser les terres et les ressources de lenvironnement 21
Pour amliorer la productivit dans lagriculture, il est essentiel [] dencourager
les modes de culture et les autres dcisions reposant sur les opportunits des marchs mergents et
lavantage comparatif rgional, plutt que sur la stratgie traditionnelle consistant accrotre partout la
production cralire, nimporte quel cot 22. Comme indiqu dans la dernire section, si la
Chine entend tirer parti de son avantage comparatif dans le cadre de la libralisation
des changes et de linvestissement, elle doit transformer les terres et les autres ressources actuellement rserves aux craliers en surfaces cultives employant davantage de main-d'uvre. A cette fin, il convient de supprimer progressivement,
mesure que les restrictions pesant sur les importations sont abolies, le mcanisme
actuel par lequel ltat encadre les prix dachat des crales et procde des interventions connexes. Une telle mesure sera en tout cas ncessaire pour limiter la charge
budgtaire pesant sur les pouvoirs publics.
Cette mesure sera plus performante si elle saccompagne de politiques
complmentaires, telles que la mise en place de systmes dinformation sur les
prix des intrants et des productions ou lamlioration des circuits de commercialisation. Pour bnficier pleinement de louverture des marchs internationaux
aux produits agricoles pour lesquels elle dtient un avantage comparatif, la Chine
doit surtout amener les normes et la qualit de ses produits un niveau compatible avec les rgles internationales. Il importe galement quelle investisse dans
linfrastructure pour renforcer les liens entre les agriculteurs et leurs marchs, surtout dans les provinces intrieures. Comme le souligne lexprience des conomies europennes en transition, la restructuration de lagriculture, et du secteur
rural dans son ensemble, ncessite un financement adquat. A cet gard, il faut
amliorer le fonctionnement du rseau des coopratives de crdit rurales et son
intgration avec les autres composantes du systme financier. Le dveloppement
dautres mcanismes de micro-crdit et de crdit informel, condition que
ceux-ci soient structurs et superviss de manire viter les abus, pourrait tre
particulirement efficace pour les petites exploitations rapportant peu.
La rorientation de la production agricole contribuera la ralisation dun
objectif environnemental cl : remdier la grave pnurie deau et la dgradation de la qualit de leau dans le nord de la Chine. Lutilisation de leau augmente fortement depuis vingt ans en raison de laccroissement des besoins des
activits rurales et des agglomrations urbaines. La rduction des productions
cralires qui occupent ce jour de vastes superficies devrait librer des ressources hydriques pour faire face lurbanisation, ou pour dautres usages. La

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

rcente introduction dune politique du prix de leau plus oriente sur le march,
fonde en partie sur les cots dadduction rels, devrait en outre permettre une
utilisation plus efficiente de ces ressources.
Lautre grand problme environnemental de la Chine est la forte pollution de
leau et de lair. Prs dun tiers du pays souffre des pluies acides, lair est trs pollu dans les grandes villes et des installations dvacuation des dchets solides
sont rclames avec de plus en plus dinsistance. Ces problmes sont imputables
divers facteurs, dont le faible rendement nergtique et la dpendance
lgard de la houille pour la production dnergie, lutilisation accrue dengrais
dans lagriculture, lurbanisation et lessor spectaculaire du parc automobile dans
les zones urbaines. Le passage progressif de lindustrie lourde des industries
lgres, gnralement moins polluantes, modre quelque peu ces phnomnes,
mais pas suffisamment pour empcher la qualit de lenvironnement de continuer
se dgrader.
Les autorits chinoises dploient des efforts considrables pour attnuer les
problmes de pollution. Elles renforcent les normes environnementales et encouragent une utilisation plus efficiente de lnergie, ainsi que labandon du charbon
au profit du ptrole et dautres sources moins nocives pour lenvironnement. Les
administrations publiques locales ferment les entreprises qui ne respectent pas
les normes antipollution. Ces mesures forment une grande partie du cadre juridique
et rglementaire ncessaire pour que la Chine atteigne ses objectifs environnementaux. Nanmoins, comme dans nombre dautres domaines, lefficacit de ce
cadre est limite par les difficults de mise en application.

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La libralisation des changes et de lenvironnement pourrait contribuer


rduire les problmes environnementaux de la Chine en encourageant la transition vers des activits plus forte intensit de main-d'uvre. Cependant, le
pays tirera plus ou moins parti des avantages dun environnement de meilleure
qualit selon quil russira rduire trois principaux obstacles limitant lefficacit de la politique actuelle. Premirement, il faut faire mieux respecter la rglementation environnementale, notamment les normes nationales qui sont
souvent non respectes, ou ngliges, localement. Il y a donc lieu de renforcer
le pouvoir des tribunaux d interprter les lois sur lenvironnement et de trancher les conflits entre lgislation et rglementation. Deuximement, il convient
de supprimer progressivement les subventions, distorsions de prix et autres
incitations ngatives qui favorisent la pollution et lutilisation inefficiente de
lnergie. Troisimement, il est indispensable de mieux coordonner les activits
des organismes publics afin de concevoir une stratgie environnementale plus
globale et de remdier aux carts significatifs ainsi quaux dficits de
responsabilit dans la formulation et lapplication de la politique de lenvironnement, tous les niveaux.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Accrotre la capacit des entreprises utiliser les ressources de manire productive23


Les rformes du march du travail peuvent amliorer les conditions dans lesquelles le travail est fourni, mais il est tout aussi essentiel de renforcer la capacit
des entreprises utiliser la main-d'uvre et le capital de manire productive. A
plus long terme, un objectif cl consiste promouvoir lessor des services en
Chine, en particulier ceux forte intensit de main-d'uvre. Cest nanmoins
lurbanisation qui dterminera le rythme de progression vers cet objectif. Dans
limmdiat, la priorit est la restructuration des entreprises industrielles, via la
concentration et une rorganisation visant amliorer lefficience globale. En
outre, il faut moderniser les quipements et accrotre la capacit de lindustrie
innover et absorber les nouvelles technologies.
Cela fait longtemps que les pouvoirs publics participent la restructuration
conomique, directement et grande chelle. Depuis les annes 80, ils cherchent dvelopper les grandes entreprises et les groupes pour en faire des
champions nationaux aptes concurrencer sur les marchs internationaux
les multinationales des pays plus avancs. Ces tentatives sont toutefois peu
fructueuses. Depuis une date plus rcente, les autorits chinoises interviennent massivement et directement pour rduire les sureffectifs et les autres
contraintes qui psent sur les entreprises dtat du fait de la politique publique,
dgonfler les excdents de capacits et grer la restructuration de ce secteur.
Mme si ces efforts donnent de bons rsultats, ils faussent galement le processus de restructuration, par exemple en contraignant des entreprises solides
fusionner avec des socits qui le sont moins. Ils tmoignent en grande partie
du maintien de l intervention de ltat dans ladministration des entreprises
publiques. Ils sont galement axs sur les grands groupes qui doivent rester
dans le giron de ltat.
La prsente tude dlivre un message cl : il est ncessaire de consolider les mcanismes de march pour quils influent de manire dcisive sur la restructuration des entreprises
chinoises. Lamlioration fondamentale des performances conomiques passera par
une vaste raffectation des ressources et par la modification de lactionnariat et
des mcanismes de contrle de milliers dentreprises relevant ou non de ltat.
Les PME ont un rle crucial jouer cet gard, et gagnent en importance
mesure que lconomie soriente vers des activits plus forte intensit de
main-d'uvre. Ces volutions dcouleront essentiellement des exigences du
march, les diffrentes entreprises se rorganisant pour maximiser leur valeur
long terme. Malgr les opportunits offertes par la libralisation des changes et
de linvestissement aux grands groupes chinois, la russite dune multinationale
dpend dsormais moins de ltendue de ses activits que de la sophistication
de sa gestion et de lefficacit de son gouvernement dentreprise autant de qualits sur lesquelles laction de ltat a une porte directe limite. Dans ce

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

contexte, les politiques publiques visant encourager la restructuration doivent


viser la mise en place de conditions propices une re-fondation du march, telles
que lintensification de la concurrence et la clarification des droits de proprit,
tout en restreignant les interventions directes dans certains domaines, par exemple
la cession des actifs des entreprises dtat lorsque les forces du march ne peuvent elles seules permettre datteindre cet objectif.
La priorit est llimination des obstacles une restructuration des entreprises tire par le march. Deux ensembles de mesures sont indispensables pour y
parvenir. Le premier concerne la rforme du systme financier, comme nous le
verrons dans la prochaine sous-section. A moins que la rpartition du crdit ne
repose sur des critres commerciaux beaucoup plus stricts, les ressources ne
pourront pas tre orientes vers les entreprises mme de les utiliser avec le
plus defficience. A cette fin, les banques et les autres tablissements financiers
devront disposer de capacits plus tendues et de meilleures incitations pour
prter davantage aux entreprises productives. Les marchs financiers devront,
eux, tre plus souples et ouverts pour faciliter les transferts de proprit et ouvrir
la voie aux prises de contrle. Lexprience de lOCDE peut servir amliorer
laccs des PME solvables un financement extrieur, dans le cadre des efforts
visant dvelopper ce segment cl de lconomie.
Dans un deuxime temps, il sagit de mettre fin aux interventions de ltat
qui psent sur la capacit des entreprises se rorganiser, faussent les mesures
les incitant agir dans ce sens et les empchent de fermer leurs portes lorsque
cela devient ncessaire. Les entreprises dtat ont tout particulirement besoin
dautonomie pour choisir leurs partenaires et dterminer les conditions des
fusions et acquisitions en fonction de leur propre valeur conomique long
terme, sans tre pnalises par les exigences non commerciales des pouvoirs
publics. Par ailleurs, il faut dfinir plus clairement les droits et le contrle des
entreprises dtat sur leurs propres actifs, afin que ces groupes puissent se restructurer de manire productive. Les obstacles rgionaux la mobilit du capital et ltablissement dans dautres provinces doivent aussi tre rduits. Il
convient dviter, si possible, les mesures qui ont pour effet de crer des cartels
ou des prix planchers (notamment les rgles dcrtant que les prix infrieurs au
cot moyen dun secteur donn sont abusifs ). En effet, de telles dispositions
psent gnralement sur les incitations la restructuration et ralentissent la
cessation dactivit. Tout aussi importantes sont les rformes destines faciliter et acclrer cette sortie, car nombre dentreprises chinoises ne sont pas
comptitives et devront disparatre pour que lconomie nationale devienne
plus efficiente.

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Mme si ces mesures constituent des premires tapes essentielles, leur succs dpendra des rformes engages dans dautres domaines, notamment pour liminer les facteurs externes qui tendraient fausser les dcisions de restructuration,

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Synthse des principales conclusions de ltude

tels que la rpartition ingale des avantages sociaux et les incitations qui favorisent
le protectionnisme rgional. Il est tout autant indispensable dassainir le gouvernement dentreprise et les autres conditions cadres (voir section suivante) qui
permettent aux entreprises de tirer parti des opportunits de restructuration
qui augmentent leur valeur. A la lumire de lexprience et de lenvironnement de march plus exigeant, les autorits chinoises pourraient galement
repenser leur stratgie, qui consiste crer des champions nationaux, et envisager de limiter cette politique aux domaines dans lesquels lavantage dont la
Chine dispose actuellement donne ce pays de meilleures chances de russir
qu auparavant.
Les dfis technologiques auxquels lconomie chinoise est confronte continuent de mettre en lumire limportance dun renforcement du jeu du march,
paralllement lamlioration de la qualit de lintervention publique. Pour relever ces dfis, il ne faudra pas se contenter de rendre la technologie plus accessible
au march. Il sagit en fait datteindre un certain nombre dautres objectifs cls :
accompagner lamlioration de la capacit des entreprises innover, absorber
et utiliser la technologie, mieux diffuser celle-ci et accrotre linvestissement
direct tranger dans ce domaine. Les politiques explicitement en faveur de la
technologie ne peuvent y rpondre elles seules en labsence de rformes plus
vastes. Pour inciter les entreprises suivre le progrs technique et largir leurs
capacits, il faut faire progresser la gestion et la gouvernance, la concurrence ainsi
que dautres conditions cadres pour que les entreprises soient tournes vers la
recherche de la rentabilit. Il est tout aussi essentiel de mieux protger les droits
de proprit intellectuelle, afin de promouvoir le partage de la technologie et le
capital-risque. En outre, une ouverture plus grande aux investisseurs trangers du
secteur des services reposant sur le savoir permettrait d appuyer le transfert de
technologies provenant dautres pays.
Les pouvoirs publics ont un rle important jouer dans le renforcement des
capacits technologiques de la Chine, mais doivent recentrer leur action. Ils
devront probablement mettre disposition un important pourcentage des ressources ncessaires pour que le financement de la science fondamentale atteigne
un niveau plus compatible avec les normes internationales. Lexprience de
lOCDE laisse penser que les autorits chinoises peuvent contribuer la diffusion de la technologie en soutenant, par exemple, les centres universitaires rgionaux et les autres ples de recherche. Les mesures publiques en faveur de la
technologie doivent galement tre intgres dans un cadre plus large qui met
profit les synergies avec les autres politiques industrielles. Cela passe par une
coordination accrue entre le ministre de la Science et de la technologie, dont
relve une grande partie de la politique technologique, et les autres ministres
chargs des programmes de financement des PME et des diverses politiques
industrielles.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Encadr 1. Amliorer les capacits technologiques


Quelques enseignements potentiels de lexprience de lOCDE
Lexprience de lOCDE permet de tirer des enseignements pour encourager
linnovation, la diffusion et labsorption de la technologie. Elle montre que les
entreprises qui savent tirer parti des nouvelles technologies elles sont lorigine dune part croissante de linnovation ont besoin non seulement dune gestion et dune gouvernance de qualit, mais galement dune infrastructure de
services propice leur panouissement.
Par ailleurs, lexprience de la zone OCDE indique que lefficacit des programmes de diffusion de la technologie passe par des amliorations sur le plan
organisationnel, des changements stratgiques dans les entreprises, la mise en
place dinteractions entre les diffrents acteurs, lexploitation des moyens existants
et une prsence locale. Pour acclrer la diffusion de la technologie, les gouvernements des pays de lOCDE sattachent liminer les dysfonctionnements des marchs et des systmes, travers quatre types de stratgies oprationnelles :
Des initiatives dcoulant de loffre, qui assurent le transfert au secteur priv de
technologies conues avec un financement public. Exemple : le Programme
de station spatiale internationale auquel contribue lAgence spatiale canadienne, qui met en concurrence des soumissionnaires privs pour des
contrats dlaboration et de commercialisation de technologies spatiales
double application.
Des programmes rpondant la demande, qui cherchent diagnostiquer et accrotre la capacit des entreprises absorber la technologie. Exemple : aux tatsUnis, le programme manufacturing Extension Partnership aide de petits fabricants utiliser des technologies appropries et amliorer leurs pratiques.
Des initiatives crant des rseaux, qui tablissent des structures relais et des
partenariats interentreprises pour faciliter lchange dinformation.
Exemple : aux Pays-Bas, les centres pour linnovation renforcent les
liens verticaux et horizontaux entre rseaux lchelon rgional.
Des programmes dinfrastructure, qui modernisent linfrastructure de diffusion de
la technologie au niveau national. Exemple : dans le cadre de sa stratgie de
dveloppement, la Core a adopt diffrents mcanismes de diffusion des
nouvelles technologies et dencouragement des liens entre rseaux.
Lassimilation de la technologie est un processus de long terme, par lequel
les entreprises doivent nouer des partenariats durables et des relations de
confiance avec les fournisseurs de technologie. Des tudes de cas portant sur les
secteurs de l lectronique et des semi-conducteurs en Core et dans le Taipei
chinois montrent quil est important que les entreprises locales participent
progressivement des formes de transfert de technologies plus volues avec
des partenaires trangers (par exemple : sous-traitance licences de
technologie fabrication de pices dorigine fabrication dquipements
dorigine, activits de R&D conjointes alliances stratgiques).
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Synthse des principales conclusions de ltude

Malgr ses rsultats impressionnants, il est encore largement possible


damliorer les performances de linvestissement direct tranger en Chine, tant en
termes quantitatifs que qualitatifs. Le renforcement de la protection de la proprit intellectuelle, dans le cadre de laccord daccession de la Chine lOMC,
devrait contribuer attirer davantage dinvestissement direct tranger des entreprises des pays dvelopps, qui se montrent parfois rticentes investir sur le
march chinois de crainte que leur technologie et leurs techniques de production
avances ne soient pas correctement protges. tant donn que les investissements internationaux revtent de plus en plus souvent la forme de fusions et
acquisitions, la mise en place de mcanismes de march pour ces oprations
dans le pays contribuerait galement sduire les investisseurs des conomies
plus avances. Ladoption et lapplication effectives dun droit de la concurrence
complet, ainsi que la rduction des obstacles, notamment administratifs, qui se
superposent ceux requis par lOMC, devraient inciter les intrts trangers
investir davantage sur le march chinois. Enfin, la poursuite de louverture des
secteurs protgs, par exemple par un relvement du pourcentage de participations
trangres autorises dans les activits minires, stimulerait aussi les entres
dinvestissement direct tranger ainsi que lefficience.
Dautres mesures pourraient galement amliorer le bnfice de linvestissement tranger pour lconomie chinoise. Le renforcement de la concurrence et
des mcanismes dexcution des contrats encouragerait les entreprises trangres
implantes en Chine se procurer davantage de facteurs de production sur le
march local, comme par exemple les matriaux de conditionnement. En outre,
une moins grande ingrence de ltat dans le fonctionnement des entreprises chinoises pourrait faciliter des partenariats plus fructueux avec des entits trangres
dtentrices de technologies de pointe.
Amliorer lefficacit du systme financier24
Si lon veut restructurer lindustrie chinoise, parvenir une plus grande intgration entre les rgions, doper les performances macro-conomiques et permettre
la Chine douvrir ses marchs financiers au reste du monde sans mettre indment en pril sa stabilit financire, il est impratif damliorer les capacits du
systme financier chinois afin de promouvoir une utilisation plus efficiente des
ressources. Nous lavons vu plus haut, malgr les mesures importantes prises au
cours des cinq dernires annes, les capacits essentielles et les incitations, pour
le systme financier, allouer le crdit de manire efficiente, restent insuffisantes.
Comme indiqu dans la section prcdente, les problmes du systme financier sont troitement lis ceux de lconomie relle, et la pnurie de moyens
effectivement disponibles pour les pouvoirs publics. Ainsi que le souligne le chapitre qui y est consacr, il est peu probable que les banques chinoises soient

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

entirement assainies et efficaces avant que les performances des entreprises


clientes ne samliorent substantiellement. Nanmoins, lexprience internationale
montre clairement que des rformes opportunes et dcisives sont ncessaires
pour rompre le cercle vicieux dans lequel se trouve actuellement la Chine. Pour que
le systme financier se mue en appui efficace, et ne fasse plus obstacle, au processus
de rforme dans son ensemble, il convient de raliser trois grands objectifs.
Le premier, et le plus urgent, consiste restaurer rapidement les ratios de fonds propres des tablissements financiers, en faisant appel autant que ncessaire laide financire directe des pouvoirs publics. Lexprience internationale indique quil est
possible de recourir une srie de modalits prcises pour y parvenir, mais quil
convient toutefois de respecter trois principes importants.
Tout dabord, cet assainissement doit tre minutieux, et comprendre des
mesures visant rgler le problme des crances douteuses (avec une
annulation de celles qui ne peuvent pas donner lieu des provisions ou
des amortissements) ainsi quune augmentation des fonds propres, pour
les porter au moins au minimum requis par la Banque des Rglements
Internationaux, dans un premier temps.
Deuximement, cette remise en ordre doit galement parachever la rhabilitation financire des banques commerciales dtat, et traiter le cas des
crances douteuses des autres banques commerciales et coopratives de
crdit qui se trouvent galement en difficult.
Troisimement, cette remise en ordre et les mesures qui suivront devront
galement imposer des conditions strictes aux tablissements financiers,
en donnant la direction la responsabilit den amliorer les performances
venir, mais aussi lautonomie ncessaire pour ce faire. Par exemple, il
serait envisageable de conditionner lautorisation de se lancer dans des
activits nouvelles au respect de ratios de fonds propres et de normes prudentielles prdfinis.

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Bien quil sagisse dune condition pralable, lassainissement des bilans ne


saurait constituer en soi une garantie damlioration de lefficacit du systme
financier. On peut tirer une leon lmentaire de lexprience des autres pays
ayant accus des revers financiers : cet assainissement doit saccompagner de
mesures vigoureuses visant remdier tous les facteurs de dgradation de la
situation. Dans le cas de la Chine, il est essentiel de mettre en place et/ou de renforcer la gouvernance des tablissements financiers en tant quentits commerciales, et damliorer leur systme interne dvaluation du crdit et de gestion du
risque. Il est galement impratif daccentuer lindpendance et les capacits des
instances de supervision bancaire. Ces mesures sont dautant plus ncessaires
quil sera forcment difficile dimprimer une orientation vritablement commerciale
aux tablissements financiers dtat, surtout ceux de grande taille.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Nanmoins, au vu de lexprience internationale, il apparat clairement que


si la Chine veut sortir du cercle vicieux dans lequel elle senlise actuellement, elle
doit intervenir rapidement pour rtablir la solvabilit de son systme financier,
tout en mettant en uvre dautres mesures de redressement de son conomie
relle, qui prendront, elles, davantage de temps pour porter leurs fruits. Dune
manire gnrale, les tablissements financiers sous-capitaliss ne sont gure
incits respecter des rgles dattribution des prts suffisamment strictes ou
grer le risque 25. En ralit, il arrive mme que la faiblesse financire encourage
de manire perverse dissimuler les problmes de crances douteuses et
prendre des risques excessifs ( pari pour la rdemption ). Les tablissements
financiers chinois doivent assainir leur bilan afin de pouvoir lancer les autres
rformes qui amlioreront leur sant. Les banques doivent pouvoir se restructurer
pour faire face une concurrence trangre accrue et pour accder aux capitaux
trangers en vue d augmenter leurs fonds propres. En outre, tant donn leur faible rentabilit, il est peu probable que les tablissements financiers chinois parviennent se doter de fonds propres suffisants avec leurs propres moyens dans
un dlai raisonnable. En fait, cet assainissement des bilans constitue probablement la cl de leur capacit amliorer leur rentabilit plus long terme.
Si le rythme actuellement rapide de progression des prts pourrait laisser
penser que les banques seront en mesure de faire baisser mathmatiquement le
pourcentage de leurs crances douteuses dans un certain temps et condition
que la croissance rapide de lconomie relle se poursuive, une telle stratgie
nest pas dnue de risques importants. En effet, les banques se retrouveraient
dans une situation encore plus grave en cas de ralentissement de la croissance
des prts ou des dpts. Cette stratgie pourrait galement aboutir un dilemme
dlicat : amliorer lenvironnement bancaire ou favoriser la croissance des autres
intermdiaires financiers, ce qui risquerait de priver les banques dun certain
volume dactivit ? Comme le souligne lexprience dautres pays, et celle,
rcente, du Japon, miser sur le redressement de lconomie relle pour restaurer
la sant des tablissements financiers a toutes les chances de porter atteinte
lconomie relle, daggraver les problmes financiers et daccrotre en fin de
compte le cot de leur rsolution.
Certains craignent que cet assainissement, ralis avec le soutien de ltat,
ne dissuade dentretenir une solide culture du crdit dans les tablissements
financiers. Il convient de leur rtorquer que seules les banques commerciales d
tat ont bnfici du premier programme sur les crances douteuses, et quil est
gnralement admis, en Chine comme lextrieur, que ltat garantira toujours la
solvabilit des banques commerciales publiques afin de prvenir une crise financire. Les retards dans le retour la solvabilit devraient plus probablement laisser prsager des oprations de renflouement multiples et interminables. Certains
se demandent galement si ltat chinois peut se permettre un assainissement de

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

grande ampleur du systme financier, tant donn ses ressources budgtaires


limites. En effet, le cot de cette opration devrait tre lev, de lordre de celui
support par les autres pays asiatiques qui ont connu de graves problmes bancaires suite la crise de 199726. Cependant, comme lindique la dernire section
de cette synthse, ce cot restera abordable condition que les recettes publiques continuent de progresser par rapport au PIB, que les programmes de prestations sociales soient dfinis sur une base viable, et que lon maintienne les
nouvelles crances douteuses un niveau minimum. Pour le moment, la Chine ne
se retrouve pas face un dilemme impossible, qui lui imposerait de choisir entre
assainissement du systme financier et viabilit budgtaire. Mais, comme le cot
ultime devrait tre plus lev, de nouveaux retards risquent lavenir de la placer
devant un tel cas de conscience.
Le retour la solvabilit contribuera galement promouvoir le deuxime
objectif long terme : crer un systme plus diversifi et quilibr, dans lequel les intermdiaires
financiers autres que les banques commerciales dtat auront un plus grand rle jouer. Lorientation des banques dtat sur les entreprises dtat devrait perdurer, car ces tablissements vont devenir des banques chefs de file pour les grandes entreprises
qui restent dans le giron de ltat. Conjugue leur taille et leur capacit faire
appel aux marchs financiers intrieurs et internationaux, cette situation devrait
leur confrer un avantage comparatif non ngligeable pour traiter avec les multinationales ou les autres grandes entreprises. Les autres banques commerciales et les
coopratives de crdit disposent probablement davantages comparatifs et dincitations plus importants pour prter aux PME, mais leur aptitude toffer leurs parts
de march se heurte des limites, notamment dordre rglementaire, pour laccs
aux fonds. Par consquent, lassouplissement des rgles restreignant la capacit
dexpansion des tablissement constitus en socits anonymes et dautres petites
entits, dans le cadre des efforts dploys pour crer un environnement plus quitable pour les banques commerciales, constitue une premire tape ncessaire
vers une diversification du systme financier. Une politique plus active long terme
pour restructurer les banques commerciales dtat selon les lignes rgionales et
fonctionnelles favoriserait galement cette diversification, ainsi que la concurrence.

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Une diversification permettrait galement daxer davantage le systme financier


dans son ensemble sur des considrations commerciales. Mme si le pays dploie
beaucoup defforts pour dvelopper une culture du crdit plus commerciale dans les
banques dtat, cette mission est forcment difficile tant donn le rle traditionnel
de ces tablissements dans la planification centralise, leurs liens troits avec ltat,
et, surtout, leur statut dtablissements trop gros pour faire faillite . De leur ct,
les banques constitues en socits anonymes bnficient dune plus grande
autonomie par rapport aux autorits, sont gnralement mieux gres et plus
commerciales. En donnant davantage de poids ces tablissements, il sera possible
de rendre tout le systme bancaire plus ractif aux forces du march.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Le troisime grand objectif pour lamlioration des capacits du systme


financier consiste encourager le dveloppement des marchs financiers. Le march des
emprunts dtat doit tre mis en mesure dabsorber la forte augmentation de la
dette publique qui devrait se produire dans les prochaines annes. Les marchs
financiers sont galement ncessaires pour permettre aux entreprises de restructurer leur endettement et leur capital et pour mettre disposition des instruments dpargne-retraite qui deviendront ncessaires mesure que le deuxime
et le troisime piliers du systme de retraite se dvelopperont. Cependant, les
marchs financiers chinois ne sont pas encore capables dexercer correctement
ces fonctions. La plupart des entreprises cotes sont des entreprises dtat, et
environ un tiers seulement de leurs actions schangent de manire active. Le
march est sujet aux manipulations et aux survalorisations. Les marchs obligataire et montaire sont la trane de la Bourse dans leur dveloppement, par leur
champ daction ainsi que par leur manque de liquidit. Comme laffirme le
chapitre 15, dans leur ensemble, les marchs doivent se renforcer pour sadapter
aux nouveaux instruments financiers ainsi qu laccroissement de la participation
trangre et de lexposition aux marchs financiers internationaux avec un risque
acceptable.
Comme dans dautres domaines, les priorits passent, pour commencer, par
plusieurs mesures court terme visant lever les obstacles au bon fonctionnement et au dveloppement des marchs financiers. Ces mesures ont t avalises
par les autorits (ou du moins voques par les hauts fonctionnaires), mais dans
certains cas, leur application a t retarde.
La premire consiste augmenter la part du capital des entreprises dtat
qui peut tre mise sur le march pendant la priode de trois ans prvue
par les autorits, en fonction dun calendrier pr-tabli.
La deuxime consiste admettre la cote toutes les entreprises, y compris
les entreprises collectives et les entreprises prives, en fonction de leur
aptitude respecter les impratifs de supervision, ce qui mettrait un terme
au traitement prfrentiel dont bnficient toujours les grandes entreprises dtat dans ce domaine. Ces deux premires mesures sont essentielles
pour amliorer la discipline du march boursier et crer un march pour le
contrle des entreprises.
La troisime tape rside dans lintgration des marchs boursiers, cest--dire
la suppression, courte chance de la distinction entre les actions (A), qui
peuvent tre dtenues par les citoyens chinois, et les actions (B), qui peuvent tre dtenues par les trangers. Cette tape nest pas tributaire de la
convertibilit du compte de capital, mais devra suivre un calendrier minutieusement tudi si lon veut viter les perturbations induites par les carts
de valorisation, aujourdhui considrables, entre les divers compartiments.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Ces mesures immdiates doivent ouvrir la voie dautres dispositions destines favoriser le dveloppement des marchs financiers moyen et long terme,
et galement tre tayes par ces dernires. Il sagira de faire progresser le gouvernement dentreprise et de permettre aux tablissements trangers accder au
march financier chinois. En outre, moyen terme, des plans officiels devront tre
mis en uvre en vue damliorer le fonctionnement du march des emprunts
dtat. Il convient galement dlaborer des cadres rgissant les marchs des
emprunts hypothcaires et des titres de crances hypothcaires afin de rpondre
plus facilement la demande croissante de crdits immobiliers, mesure que la
rforme de la politique du logement avance.
Mieux intgrer les rgions chinoises27
Lintgration entre les rgions chinoises ne simpose pas simplement pour
des raisons dquit. En effet, linsuffisance de lintgration est en train de
compromettre la ralisation des autres objectifs de dveloppement, et finira par
devenir un obstacle encore plus important si lon ny remdie pas. Sans davantage dintgration, il est probable que les villes ctires et quelques villes situes
lintrieur du pays devront accueillir des flux migratoires massifs de travailleurs
la recherche dun emploi. Ces flux migratoires exacerberont les pressions sur les
terrains, lenvironnement et les autres ressources des zones urbaines, ce qui diminuera fortement les avantages qui peuvent tre attendus de la concentration de
la population, et sapera les avantages mmes qui font la vitalit de ces zones.
Une plus grande intgration est ncessaire si la Chine veut tirer pleinement parti
de ses ressources foncires et agricoles, qui ne peuvent pas tre dplaces vers
les ctes. La segmentation persistante entre les rgions limite les gains de productivit issus de la spcialisation rgionale, ainsi que la capacit des entreprises
raliser des conomies dchelle et de champ suffisantes.
Afin de renforcer son intgration, la Chine a besoin dune stratgie de dveloppement plus large et plus pousse, axe sur la cration de marchs nationaux
pour les produits et les facteurs de production. Cela suppose de changer dorientation, dabandonner la politique de drogations slectives la rglementation
publique et de prfrences fiscales, de laisser davantage sexercer les forces du
march, damliorer la capacit des autorits locales rpondre ces forces, et
de les y inciter. Lexprience de lOCDE met en lumire plusieurs cueils des stratgies de dveloppement rgional qui risquent dtre pertinents dans le cas de la
Chine :

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recours excessif lintervention de ltat pour dvelopper des domaines ou


des secteurs spcifiques (ples de croissance) de nature catalyser le
dveloppement rgional. Cette stratgie sest rvle plutt onreuse, et
pas trs efficace.

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Synthse des principales conclusions de ltude

lancement de vastes projets dinfrastructure irralistes ne tenant aucun


compte de la demande rgionale.
maintien dune aide directe aux secteurs en dclin afin de protger lconomie
locale.
Outre le dveloppement de linfrastructure, une stratgie complte de dveloppement rgional comprend trois grands objectifs de base. Le premier consiste
appliquer des rgles communes sur la concurrence, les droits de proprit, la cration dentreprises et la fiscalit toutes les rgions et toutes les localits. Comme le
montre lexprience de lUnion europenne, cela supposera, selon toute vraisemblance, des efforts soutenus et de grande ampleur de la part du gouvernement central. Il convient galement de renforcer le principe selon lequel les autorits infranationales ne doivent pas entraver le commerce intrieur : ce principe est en effet
nonc dans la lgislation actuelle, mais des dispositions dapplication font toujours dfaut. Comme lUnion europenne et la Russie, la Chine peut notamment y
parvenir en se dotant dun droit national de la concurrence.
Le deuxime objectif vise faciliter la mobilit des capitaux entre les
rgions du pays. Le dveloppement de marchs financiers nationaux et lamlioration de lorientation commerciale des tablissements financiers sont des
instruments essentiels pour favoriser une rpartition gographique plus efficiente du capital long terme. A brve chance, il conviendra dallger le fardeau administratif pesant sur les entreprises locales et daccrotre la transparence
de la rglementation si lon veut que les autorits des provinces de lintrieur
puissent se positionner de manire comptitive pour attirer linvestissement
direct tranger et les capitaux chinois. Il importe galement dabaisser les
obstacles administratifs et de lutter contre le protectionnisme local qui
entrave les fusions et acquisitions ainsi que la cration dentreprises dune
rgion lautre. A moyen terme, la poursuite du dveloppement et de la libralisation des marchs montaires ainsi que llargissement du champ daction
gographique des banques des villes de lintrieur du pays faciliteront le
transfert de lpargne dune rgion lautre. Louverture de certains secteurs
protgs linvestissement tranger contribuera galement drainer linvestissement direct tranger vers les provinces du centre et de louest, dotes de
ressources abondantes.
Lintgration rgionale repose galement sur un troisime objectif : la rforme
des relations budgtaires entre ltat central et les autorits locales. En effet, le systme actuel contribue lingalit du fardeau fiscal entre les rgions. Comme nous
lavons vu dans la section prcdente de cette synthse, lallocation des recettes
publiques et la rpartition des responsabilits de dpense entre les niveaux de gouvernement doivent tre repenses en fonction des besoins, et non de critres administratifs conomiquement arbitraires. La Chine ne doit pas seulement revoir la

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Encadr 2. Les priorits pour lamlioration


de lutilisation des ressources
Problme

Priorits

Quelques suggestions

La segmentation du march
du travail compromet
le plein emploi
des ressources humaines.

Crer un march du travail


national en levant
les obstacles la mobilit
de la main-d'uvre.

a) Pour commencer,
court terme, supprimer
progressivement
les restrictions
la migration lies
au hukou et rformer
le rgime foncier.
b) Continuer dvelopper
le systme dassurance
chmage et rduire au fil
du temps les disparits
dans le financement
des prestations sociales.

La politique
du gouvernement entrave
le passage de lagriculture
intensive aux cultures forte
intensit de main-d'uvre.

Favoriser des modes


de cultures correspondant
la demande du march
et aux avantages comparatifs
rgionaux.

A court terme, supprimer


les contrles sur les achats,
les prix et la distribution
des crales.

Les problmes
environnementaux
empchent une allocation
efficiente des ressources.

Amliorer lapplication
et la coordination
de la politique
environnementale entre
les administrations
publiques.

Renforcer les pouvoirs


des tribunaux pour
linterprtation
et lapplication
de la lgislation
et de la rglementation
environnementales ;
supprimer les distorsions
qui encouragent la pollution
et le gaspillage de lnergie.

La restructuration du secteur
des entreprises se heurte
labsence de mcanismes
de march.

Favoriser les mcanismes


de march comme
instruments principaux
de la restructuration.

a) A court terme, lever


les obstacles dresss
par les autorits
la restructuration
des entreprises.
b) A plus long terme,
dvelopper les marchs
financiers.

La technologie est mdiocre


et les capacits dinnovation,
de diffusion et dassimilation
sont faibles.

Dvelopper un cadre
complet pour amliorer
les capacits technologiques
des entreprises.

Amliorer la protection
des droits de proprit
intellectuelle et accrotre
les dpenses publiques
consacres la R&D
fondamentale.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Encadr 2. Les priorits pour lamlioration


de lutilisation des ressources (suite)
Problme

Priorits

Quelques suggestions

Lallocation du crdit
est inefficiente, la discipline
financire insuffisante
et les dispositions
financires de nature
favoriser la restructuration
du secteur des entreprises
sont limites.

a) Restaurer la solvabilit
du systme financier.
b) Diversifier
les tablissements
financiers et dvelopper
des marchs montaires
et financiers.

La fragmentation rgionale
devient un obstacle
au dveloppement gnral
du pays

laborer une stratgie


de dveloppement rgional
complte, axe
sur la cration de conditions
cadre plus uniformes
et lamlioration
de la mobilit des capitaux
lintrieur du pays.

a) A court terme, restaurer


les ratios de fonds
propres
des tablissements
financiers, soumis
de strictes obligations
de rsultats.
b) Lever ds que possible
les obstacles
rglementaires
au fonctionnement
et au dveloppement
des marchs montaires
et financiers.
c) A plus long terme,
renforcer le rle
des banques constitues
en socits anonymes
et autres petites banques
commerciales ; faciliter
le dveloppement
des marchs financiers,
notamment en les ouvrant
aux trangers.
a) A court terme, lever
les obstacles
administratifs
et autres barrires
protectionnistes
rgionales.
b) A moyen terme, rformer
les relations budgtaires
entre ltat central
et les autorits locales.
c) Promouvoir
le dveloppement
de marchs montaires
et financiers nationaux.

hausse le montant total dpens lchelle nationale pour lducation, mais aussi
donner la mme priorit laugmentation des dpenses dducation dans les
zones rurales, particulirement celles de lintrieur du pays, o les niveaux sont
plutt faibles mais o le bnfice potentiel dune amlioration du capital humain
est relativement lev.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Pour tirer parti de lintgration, il faut galement promouvoir une urbanisation


plus quilibre en privilgiant la cration et le dveloppement des villes nouvelles
dans les provinces de lintrieur selon les rgles du march. La construction de
villes, associe la reconversion dune partie de la main-d'uvre agricole, contribuera galiser les tensions sur les ressources urbaines, afin de stimuler la croissance rgionale par lexploitation des conomies dcoulant des effets de masse.
Lexpansion des villes moyennes par labsorption des bourgs ruraux priphriques, qui accueillent un nombre dentreprises en progression rapide, devrait galement donner un coup de fouet la croissance. La cration de villes nouvelles
constitue toutefois un processus complexe dans lequel le rle le plus productif
pour les pouvoirs publics consiste crer des conditions propices. Parmi ces
conditions figurent laccs au financement et une souplesse des marchs du travail suffisante pour attirer la main-d'uvre qualifie essentielle. En outre, les
autorits rgionales et charges de lurbanisme doivent bnficier dune certaine
autonomie et tre en mesure de formuler et de mettre en uvre des stratgies de
dveloppement reposant sur les ressources locales et leurs avantages comparatifs
Renforcer les institutions destines faciliter le fonctionnement du march
Le succs des mesures prises pour rendre plus efficientes laffectation et lutilisation des ressources dpend de manire vitale de la gouvernance, des droits de proprit, de la concurrence ainsi que dautres aspects essentiels au bon fonctionnement
des marchs. Ces dernires annes, la Chine a dploy des efforts considrables pour
renforcer plusieurs de ces cadres, mais limpact de ces efforts est mouss par les
progrs plus limits raliss dans des domaines complmentaires. Les ambiguts
fondamentales au niveau des droits de proprit nont pas t supprimes, la discipline des marchs reste insuffisante, et, si les structures organisationnelles et nombre
des lois lmentaires sont dsormais en place, leur efficacit est rduite faute de dispositifs dapplication adquats. Cette section expose les priorits relatives au renforcement de ces cadres, qui sont synthtises dans lencadr 3.
Renforcer le gouvernement dentreprise28

52

La mise en place de structures de gouvernance permettant aux entreprises de


se comporter comme des entits commerciales autonomes et vocation lucrative
compte parmi les objectifs principaux des rformes conomiques engages en
Chine depuis le dbut des annes 9029. Les difficults que rencontre la Chine pour
mener bien cette mission sont loin dtre uniques. Pendant plusieurs dcennies,
des pays de lOCDE ont en effet tent diverses expriences pour faire en sorte que
leurs entreprises publiques enregistrent des performances satisfaisantes, mais avec
un succs limit. La tche pourrait bien tre encore plus ardue en Chine, tant
donn les liens troits entre ltat et les entreprises publiques.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Depuis 1999, la rforme du gouvernement dentreprise figure au rang des


priorits en Chine. La stratgie adopte cherche crer des structures de gouvernance calques sur les pratiques exemplaires dcoulant de lexprience des pays
de lOCDE30. Cette stratgie prvoit notamment la transformation des entreprises
dtat en socits de droit priv juridiquement indpendantes, linstauration de
conseils dadministration et de surveillance, ainsi que le vote dune lgislation
dfinissant les responsabilits de ces derniers et des dirigeants dentreprise. Les
autorits ont ainsi voulu mettre un terme lintervention directe de ltat dans la
gestion des entreprises en crant des organes distincts chargs de grer les actifs
publics. Le deuxime lment de cette stratgie, qui revt une importance croissante, rside dans lintroduction en bourse des entreprises publiques ainsi transformes en socits de droit priv, afin de diversifier la structure de leur capital
et de discipliner davantage le conseil dadministration et la direction. Jusquici,
prs de la moiti des entreprises publiques ont t transformes en socits de
droit priv. Les autorits prvoient de faire de mme avec les banques commerciales dtat dans les prochaines annes.
Cependant, les rsultats concrets de cette rforme de la gouvernance sont
loin dtre la hauteur des esprances. Les pratiques actuelles du gouvernement dentreprise scartent considrablement des normes de lOCDE, et des
tudes indiquent que la Chine ne soutient toujours pas la comparaison avec
ses concurrents asiatiques sur ce plan 31. Ce succs limit sexplique notamment par les faiblesses des structures mmes. Les conseils dadministration et
de surveillance ns du changement de statut ne disposent toujours pas dune
identit suffisamment distincte au sein de lentreprise, et leur indpendance
reste rduite. Les hauts dirigeants continuent dtre nomms par les autorits
locales ou les responsables politiques. Ces conseils ont tendance fonctionner davantage comme un prolongement de la direction que comme des instances de supervision, et sont court-circuits dans lexercice quotidien du
contrle. En outre, lautonomie des dirigeants est compromise, car ces derniers sont tributaires de l tat et des autorits politiques pour leur nomination, sont mal rmunrs et ne sont pas directement intresss au rsultat de
lentreprise.
Pour amliorer le fonctionnement du gouvernement dentreprise actuel, il
convient de renforcer lindpendance et les pouvoirs des conseils dadministration et dencourager le sens des responsabilits et le professionnalisme des dirigeants. Il serait bon, par exemple, denvisager de recourir des administrateurs indpendants qualifis, y
compris extrieurs. Ainsi, lingrence de la sphre politique dans le gouvernement dentreprise se limiterait au conseil et la consultation. Le pays jetterait ce
faisant les bases du dveloppement dun march des dirigeants dentreprise, qui
fait aujourdhui dfaut, et ouvrirait la voie lintroduction gnralise de la rmunration en fonction des performances.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Cependant, les plus grands obstacles et les remdes ncessaires aux faiblesses
actuelles du gouvernement dentreprise sont rechercher en dehors des structures
mme de gouvernance. En effet, une grande partie de la difficult inhrente la
cration dentreprises publiques qui soient autonomes, vocation lucrative et
responsables vis--vis de leur actionnaire, savoir ltat, tient aux ambiguts du
cadre des rgimes de proprit qui sera dcrit plus bas. Par consquent, suite
leur transformation en socits de droit priv, ces entreprises nont gagn quune
autonomie restreinte et restent soumises aux restrictions imposes par ltat
concernant les licenciements, la cession dactifs ainsi que les fusions et acquisitions.
Comme dans dautres pays, il est impratif de renforcer la discipline des marchs si
lon veut construire un gouvernement dentreprise efficace sur des bases solides et durables. En
Chine, dans les secteurs dans lesquels se concentrent les entreprises publiques
actuellement cotes en bourse, la concurrence est souvent limite. Outre le manque persistant de discipline de la part des tablissements financiers, deux phnomnes empchant la Bourse de jouer le rle disciplinaire qui lui revient dans la
stratgie de rforme du gouvernement dentreprise : un accs limit au march et
limpossibilit de faire des transactions sur la majorit des actions des entreprises
publiques cotes. Jusquici, limpact de la diversification des actionnaires a t
attnu par le fait que la quasi-totalit des actionnaires minoritaires sont dautres
entits publiques, souvent assez peu orientes sur le bnfice32. Il importe tout
particulirement de renforcer cette discipline extrieure car, une fois que les
structures juridiques de base sont mises en place, leur fonctionnement dpend
de manire vitale des incitations fournies par le march pour que les entreprises
se dotent dun gouvernement efficace33.
Enfin, la question du gouvernement dentreprise en Chine ne concerne pas
simplement les entreprises publiques. Les entreprises collectives se caractrisent par des actionnaires et des parties prenantes multiples, et leur contrle
interne, la rpartition des droits rsiduels ainsi que leurs liens avec les autorits
locales sont ambigus et peu transparents. Il semble que de nombreuses entreprises collectives soient en train d voluer vers un statut de droit priv, mais sans
tre contraintes dadopter les structures de gouvernance y affrentes. La ncessit de bnficier dune bonne solvabilit et dune bonne rputation commerciale
devrait inciter les grandes entreprises collectives se conformer des normes de
gouvernement dentreprise plus proches de celles applicables aux socits
commerciales. Dans le cas des autres entreprises collectives, limpact de cette
incitation reste nanmoins plus flou.
Rformer les droits de proprit et les mcanismes de traitement de linsolvabilit
54

Les droits de proprit et leur matrialisation dans les contrats restent lune
des principales lacunes du cadre rgissant le fonctionnement des marchs en

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Synthse des principales conclusions de ltude

Chine. Une dmarche essentielle en vue de combler cette lacune a t engage


en 1999, avec ladoption dune lgislation uniforme sur les contrats, qui est venue
remplacer la multitude de lois, arrts et rglements divers et varis prcdemment fonds sur des dispositions lgislatives nombreuses et pas toujours cohrentes. Cette nouvelle lgislation dfinit des rgles plus claires et plus uniformes
rgissant les transactions contractuelles entre toutes les catgories dentreprises,
et met en place un cadre national, qui simpose aux autorits locales. Ce texte
rduit galement le champ dapplication des restrictions rglementaires sur les
dispositions contractuelles qui ne sont pas sanctionnes par une autre lgislation.
Un dernier grand objectif reste raliser : llaboration dun cadre cohrent
clarifiant les droits de proprit et assurant leur application gale tous les
compartiments de lconomie. En effet, les droits de proprit demeurent extrmement ambigus en raison de la question non rsolue du statut des actifs publics
et de la relation entre proprit publique et non publique. Des ensembles diffrents de rgles sappliquent aux biens privs, collectifs ou dtenus par ltat. Les
entreprises publiques ne sont pas libres de cder leurs biens fonciers ou le droit
dutiliser ces biens.
Lopacit qui entoure lidentit des vritables propritaires des entreprises
dtat constitue un obstacle majeur la restructuration et lamlioration de la gouvernance. Dans les faits, ces entreprises sont aux mains dune multitude de ministres et dadministrations, tous les niveaux de gouvernement, qui ont souvent des
revendications peu claires et contradictoires, et pas suffisamment dfinies par la loi
ou la rglementation existantes. Cela aboutit une situation qualifie dagents sans
propritaires 34, dans laquelle des propritaires multiples sont peu incits superviser les entreprises ou demander des comptes leurs dirigeants ou aux conseils
dadministration. Cette situation produit galement des conflits qui ralentissent et
biaisent la restructuration des entreprises et le dsengagement de ltat35.
Lambigut des droits de proprit fait galement obstacle la restructuration
des autres pans de lconomie relle. Outre lobstacle potentiel la mobilit de
la main-d'uvre dress par le rgime de proprit rurale, le statut incertain des
actifs publics freine le dveloppement des entreprises prives. Ces dernires
nont gure de chances datteindre leur total potentiel tant que les rgles dacquisition des actifs publics ne seront pas mieux dfinies.
Il est donc urgent dlaborer un cadre et une lgislation cohrents afin
dclaircir les droits de proprit et de veiller leur application uniforme tous
les compartiments de lconomie. Ce cadre devra comporter des protections
explicites de la proprit prive, une meilleure dfinition des droits de lentreprise en tant quentit juridique vis--vis des socits holdings, des organismes
de rglementation et des instances politiques.

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Lambigut des droits de proprit entrave galement les mcanismes de


traitement de linsolvabilit. Les faillites et les liquidations ont certes notablement augment ces dernires annes, mais elles concernent surtout des entreprises de petite taille et du secteur priv. Ladoption de la version rvise de la loi
complte sur la faillite, dont la premire esquisse date de 1994, contribuera fortement linstauration de rgles uniformes applicables aux entreprises dtat et aux
entits prives, ainsi qu la dfinition des droits des dbiteurs, des cranciers et
des actionnaires. Il convient galement dintensifier les efforts pour amliorer
lindpendance des tribunaux des faillites ainsi que les comptences professionnelles des magistrats, afin quils soient mieux mme dappliquer la loi.
Il convient galement de redoubler defforts pour claircir les rgles, si lon
veut que les mcanismes prvus en cas dinsolvabilit permettent les vastes
redploiements dactifs des entreprises non viables qui seront ncessaires dans
les annes venir. A lheure actuelle, le dsengagement se heurte trop souvent
des obstacles juridiques et administratifs la cession des crances des banques,
socits de gestion des actifs bancaires, caisses de prestations sociales et autres
organismes chargs de venir en aide aux travailleurs dplacs. Les administrations publiques chapeautant ces organisations doivent tre responsables de ces
crances afin de ne pas empcher la liquidation des entreprises en faillite.
Amliorer le cadre concurrentiel36
Selon certains indicateurs classiques, les marchs chinois des produits semblent raisonnablement concurrentiels : la concentration au niveau national est relativement faible et lon dnombre beaucoup dentreprises nouvelles. La rivalit
conomique est froce dans de nombreux secteurs. Cependant, ces critres sont
trompeurs, car les limites de la concurrence sont manifestes bien dautres gards.
Les restrictions imposes par les pouvoirs publics constituent les entraves les plus
visibles la concurrence. Une infrastructure de transport limite, le protectionnisme
local ainsi que dautres obstacles lintgration gographique permettent certaines
entreprises de dtenir un monopole sur les marchs locaux, un degr qui ne
transparat pas dans les taux de concentration nationaux. En outre, comme nous
lavons vu, la concurrence est variable selon les secteurs.
Les principales faiblesses de lenvironnement concurrentiel de la Chine peuvent snumrer comme suit :

56

Comme dans dautres pays, les entreprises installes et les autorits locales cherchent souvent faire barrage aux nouveaux venus, tirant ainsi une
rente de cette situation de monopole. Dans certains cas, la concurrence est
limite sur les marchs des produits par des barrires explicites, des distorsions dans le code des impts et le systme de distribution, et surtout

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Synthse des principales conclusions de ltude

par les restrictions imposes localement linstallation ou lacquisition


dune entreprise locale par une entit extrieure37
Les disparits du cadre lgislatif et rglementaire sappliquant aux entreprises dtat, collectives, prives et trangres, associes aux exigences
complexes et opaques poses pour la cration et le champ dactivit des
entreprises, limitent souvent la concurrence. On peut citer titre dexemple le niveau trs lev de capital minimum impos aux socits prives et
lobligation qui leur est faite de se soumettre un processus dautorisation
rglementaire complexe pour le moindre changement apport leur
activit38
Si les prix sont relativement libres pour la plupart des produits et des marchs, ils restent encadrs dans certains cas, comme lnergie et le tabac.
Les plafonds temporaires imposs dans les secteurs souffrant de surcapacits freinent galement la concurrence et le dsengagement.
Un nombre substantiel de secteurs cls sont entirement, ou largement,
rservs aux entreprises publiques : il sagit non seulement des monopoles
naturels, mais aussi, comme nous lavons vu plus haut, de la production
dautomobiles et de lacier. Les autorits envisagent de cantonner le rle
des entreprises publiques aux secteurs stratgiques , mais sans prciser
pour linstant quels doivent tre ces secteurs.
Actuellement, le cadre du droit de la concurrence repose sur la loi de 1993
sur la concurrence dloyale et la loi de 1999 sur les prix, ainsi que sur divers rglements et dcrets interdisant certaines pratiques protectionnistes au niveau rgional. Ces lois sont appliques par ladministration publique de lindustrie et du
commerce (SAIC) et par la commission dtat de planification du dveloppement
(SDPC). Ces textes interdisent certaines pratiques ouvertement anti-concurrentielles, comme les prix fixes, ainsi que des actions illicites et contraires au principe
de la concurrence de la part des administrations publiques ou des fonctionnaires.
Pour autant, ces lois ne forment pas un cadre juridique complet dans le domaine de
la concurrence. En particulier, les lois existantes ninterdisent pas clairement
dautres pratiques telles que les abus de position monopolistique, les cartels ou les
accords de distribution restrictifs, qui empchent effectivement lentre sur le march et portent atteinte la concurrence. Les interdictions actuelles des pratiques
contraires la concurrence de la part des administrations publiques ne sont pas
appliques, et ne produisent gure deffet concret.
Dans ces circonstances, lobjectif premier consiste mettre en place un cadre
national de la concurrence afin de veiller ce que la lgislation et la rglementation favorisent la concurrence sur le march, au lieu de l entraver. Ladoption dun
tel cadre est dautant plus importante que les incitations sadonner des pratiques anti-concurrentielles devraient augmenter avec la libralisation des changes

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

et de linvestissement. Pour commencer, il importe de voter et dappliquer une loi


complte sur la concurrence cadrant avec celle actuellement rdige par la Commission dtat sur lconomie et le commerce (SETC) et la SAIC. Cette loi doit prvoir des sanctions efficaces contre le maintien de monopoles administratifs
par les organismes publics. Comme dans les pays de lOCDE, les autorits chinoises pourraient appliquer les principes de la concurrence pour identifier les lois et
projets de loi ou de rglement susceptibles de gner la concurrence, afin dliminer les textes qui ne se justifient pas par ailleurs. Il convient dapporter une attention spciale aux lois qui limitent lentre sur le march en fonction de la forme
juridique ou de la structure du capital dune entreprise. Des principes favorables
la concurrence doivent galement tre intgrs la rglementation des monopoles naturels.
Outre ces mesures, il faut galement prendre des dispositions pour attnuer
les incitations un comportement anti-concurrentiel, et particulirement de la
part des entits publiques. A cet gard, il est vital de rformer la scurit sociale,
le systme financier, et les autres aspects qui encouragent ces entits prlever
des ressources par un comportement contraire la concurrence, si lon veut instaurer un environnement concurrentiel.
Dvelopper les capacits de rglementation et de surveillance financires39
Le cadre dans lequel sinscrivent la rglementation et la surveillance financires est primordial pour la russite des mesures voques plus haut, destines
amliorer les capacits du systme financier et permettre la poursuite de son
dveloppement sans exposer sa stabilit des risques inacceptables. Les autorits
chinoises de surveillance et de rglementation financires se trouvent l face un
dfi considrable, tant donn les incitations ngatives inhrentes la mainmise
de ltat sur les tablissements financiers.

58

Des mesures importantes ont t prises depuis le milieu des annes 90 afin
de crer une base institutionnelle moderne pour la surveillance et/ou la rglementation financire, comparable celle des pays de lOCDE. En 1999, la Banque
populaire de Chine a t rorganise en neuf branches rgionales afin dattnuer
lingrence des autorits locales dans ses activits et de crer une plate-forme
pour une surveillance bancaire plus efficace. La Banque populaire de Chine a
aujourdhui la responsabilit de tous les tablissements financiers de dpt, y
compris les coopratives de crdit rural. La responsabilit, autrefois fragmente,
de la rglementation et de la surveillance des marchs boursiers, des marchs
obligataires, des maisons de titres et des socits dinvestissement a t regroupe
au sein de la commission de rglementation des oprations sur titres (CSRC), tandis que celle des entreprises dassurance a t confie la commission chinoise
de rglementation des activits dassurance (CIRC).

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Synthse des principales conclusions de ltude

Lobjectif premier consiste aujourdhui renforcer lautonomie des autorits


de surveillance financire et doter celles-ci des ressources matrielles et humaines
ncessaires laccomplissement de leurs missions. Assurer le respect des normes
prudentielles par des tablissements financiers qui sont eux-mmes tributaires
de mandats diffrents, et parfois contradictoires avec cet objectif, est une tche
particulirement ardue pour les instances rglementaires chinoises. Prmice
essentielle, celles-ci doivent bnficier de lautorit et de lindpendance ncessaires pour surveiller les tablissements relevant de leur champ de comptence
dans la seule optique de la solidit prudentielle, sans quinterfrent les autres
objectifs fixs par les pouvoirs publics. Elles doivent tre en mesure dexiger des
actions correctives rapides lorsquelles dcouvrent lexistence de problmes.
Mme si leurs pouvoirs ont t renforcs depuis quelques annes, elles nont
toujours pas toutes les prrogatives pour effectuer un contrle exhaustif du respect de certaines rgles prudentielles de base, telles que la possibilit d imposer des normes ralistes pour les provisions et les abandons de crances de la
part des banques40. Les autorits de contrle financier devront galement, nous
lavons vu, continuer dacqurir les moyens matriels et humains ncessaires
leur tche. Ladaptation au contexte chinois de normes et pratiques de contrle
reconnues internationalement peut y contribuer fortement, et terme servir de
tremplin louverture du systme financier aux marchs internationaux.
Les structures et les responsabilits de surveillance doivent galement tre
affines, de faon les adapter aux volutions des marchs financiers et des
capitaux. La concentration entre les mains de la CSRC des pouvoirs de contrle
des marchs financiers, ainsi que lextension des moyens institutionnels confis
cette instance, contribuent dj de manire dcisive une supervision efficace des marchs. Cependant, la CSRC a besoin de davantage de latitude pour
pouvoir enquter sur les abus et exiger quil y soit mis bon ordre. Il convient par
ailleurs de rapprocher les normes de comptabilit, de publicit et daudit des
pratiques internationales. Les instruments financiers nouveaux, notamment les
fonds grant lpargne du public, doivent tre encadrs par une rglementation
formelle, qui devrait de prfrence sinspirer des modles fournis par les grandes
places situes hors de Chine. La CSRC et les autorits charges de surveiller les
assurances et les fonds de pension doivent en outre coordonner leurs efforts
pour garantir les conditions dgalit dans la concurrence entre investisseurs
institutionnels.
Lefficacit de la surveillance financire dpendra in fine, en Chine comme
ailleurs, de son aptitude susciter, pour les acteurs du march, des incitations et
des moyens suffisants pour faire respecter les normes prudentielles appropries.
Il sagit daccrotre progressivement la responsabilit de ces intervenants en
matire de respect en interne des normes prudentielles, de gestion du risque et
dharmonisation avec les rgles du secteur. Un gouvernement dentreprise efficace

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

et gnralis est ici essentiel, ce qui passe par des efforts pour renforcer les
droits des actionnaires et les rgles concernant le gouvernement dentreprise.
Un fonctionnement plus transparent de toutes les entreprises est en outre
indispensable une supervision efficace de la part des autorits de contrle,
ainsi que des investisseurs et des mandants de ces entreprises. Plusieurs rformes en cours devraient, une fois acheves, y contribuer fortement. Citons la mise
en uvre de rgles comptables plus conformes aux normes internationales pour
les tablissements financiers et lextension toutes les socits non financires
des normes comptables dj en vigueur pour les entreprises dtat cotes. Cette
transparence doit saccompagner dune plus grande publicit et de dispositions
garantissant lexactitude des informations publies. A cette fin, il faut encourager
les entreprises faire davantage appel des auditeurs externes indpendants,
pour les aider tablir leurs rapports annuels. Cette ambition devrait tre facilite
par louverture aux socits daudit trangres rendue possible par la libralisation
des changes et de linvestissement. Il convient que les autorits de surveillance,
en liaison avec les associations professionnelles comptentes, redoublent defforts
pour accrotre lindpendance des socits daudit, ainsi que leur respect de la
rglementation.
Amliorer laptitude du systme judiciaire faire appliquer la loi
Les difficults de mise en uvre concrte des amliorations apportes aux
cadres lgislatif et rglementaire posent un problme rcurrent depuis le dbut
des rformes conomiques en Chine. Elles concernent aussi bien le respect des
contrats, du code du commerce ou de la lgislation sur la concurrence que celui
du code de lenvironnement. Dans le cadre des accords de lOMC, les autorits
chinoises se sont engages amliorer la mise en application des contrats et
autres rgles applicables aux entreprises, y compris concernant la proprit intellectuelle et industrielle et les contrefaons.

60

Cependant, les mcanismes judiciaires dapplication nont gure chang. Ni


lindpendance ni la comptence des tribunaux ne sont tablies de manire adquate. La Constitution chinoise dispose certes que les procdures judiciaires doivent tre menes en toute indpendance par rapport aux pouvoirs publics et
autres instances politiques, mais les magistrats, les tribunaux et les autres organes judiciaires demeurent sous la tutelle administrative et financire de ces pouvoirs. L obligation lgale des autres administrations publiques de faire appliquer
les dcisions des tribunaux, ou de sy conformer, nest pas suffisamment tablie,
si bien que les jugements restent souvent lettre morte. Il existe galement un flou
dans les relations entre les tribunaux, ce qui complique la conciliation de jugements contradictoires rendus dans des juridictions diffrentes, ainsi que la constitution dun corpus jurisprudentiel. Le respect des lois est en outre entrav par

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Synthse des principales conclusions de ltude

Encadr 3.

Priorits pour amliorer les cadres gnraux


de fonctionnement des marchs

Problme

Priorits

Quelques suggestions

Les rformes
du gouvernement
dentreprise rencontrent
un succs limit.

Sattaquer aux faiblesses


qui demeurent
dans les structures
de gouvernance,
tout en clarifiant les droits
de proprit
et en renforant
les incitations lies
au march.

a) A court terme, accrotre


lindpendance
et lobligation de rendre
compte des dirigeants
dentreprises et conseils
dadministration.
b) Supprimer ds que
possible les restrictions
sur la cession des actions
dentreprises dtat,
et prendre dautres
mesures de long terme
pour amliorer
la discipline financire
sur les marchs.

Les ambiguts sur les droits


de proprit
nuisent au gouvernement
dentreprise et grippent
les mcanismes
de restructuration
du secteur des entreprises.

laborer un cadre
cohrent, tay par
des lois, pour garantir que
les droits de proprit sont
bien dfinis
et sappliquent de manire
gale tous
les compartiments
de lconomie.

A court terme, clarifier


et renforcer les droits
des entreprises dtat
dtenir des biens
matriels et immatriels ;
prciser les rgles
concernant lusage
et lacquisition dactifs dtat
par des entits
ne dpendant pas de ltat.

Les mcanismes relatifs


linsolvabilit
des entreprises,
et la faillite en particulier,
sont trop
fragiles pour permettre
un redploiement
des ressources au dtriment
des entreprises incapables
daffronter la concurrence.

Tracer un cadre plus


uniforme concernant
linsolvabilit
des entreprises
et renforcer lautonomie
et les pouvoirs de sanction
des tribunaux comptents
en matire de faillite.

A court terme, mettre


en uvre une loi couvrant
tous les aspects de la faillite,
qui uniformise les rgles
et qui prcise bien les droits
des dbiteurs,
des cranciers
et des actionnaires ;clarifier
les responsabilits
concernant les dettes
des entreprises dtaillantes
envers les banques
et les caisses grant
les prestations sociales,
pour viter que
ces instances
puissent empcher
le dsengagement de ltat.
61

OCDE 2002

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Encadr 3. Priorits pour amliorer les cadres gnraux


de fonctionnement des marchs (suite)

Problme

Priorits

Quelques suggestions

La concurrence est ingale


dun secteur lautre ;
des pratiques
anticoncurrentielles,
et parfois les cadres
juridiques et/ou
rglementaires, font
obstacle larrive
ou limitent la concurrence
parmi les candidats.

Dvelopper un cadre
gnral encourageant
la concurrence lchelle
du pays et dfinissant
clairement
les responsabilit
des organismes publics.

a) A court terme, mettre


en uvre une loi rgissant
tous les aspects
des faillites et tablir
un code de conduite clair
sanctionnant les pratiques
anticoncurrentielles
de la part des entits
publiques.

La faiblesse de la discipline
financire encourage
une mauvaise allocation
des ressources, dcourage
les efforts defficience
des entreprises et met
en pril la stabilit
financire.

Renforcer lindpendance
et les pouvoirs
des instances
de surveillance
et de contrle financier ;
accrotre laptitude
et mieux inciter
les tablissements
financiers et les marchs
se discipliner
eux-mmes.

b) Ouvrir aux autres acteurs


les secteurs actuellement
rservs aux entreprises
dtat lexception
des monopoles naturels.
a) A court terme, rtablir
la solvabilit
des tablissements
financiers tout
en continuant de
les responsabiliser
vis--vis du respect
de normes prudentielles
saines.
b) Agir rapidement pour
renforcer les pouvoirs
des instances
de surveillance financire.
c) Accrotre la transparence
et faire disparatre
les restrictions qui nuisent
la discipline sur
les marchs des capitaux.

Lapplication
de la lgislation
et de la rglementation
est de mauvaise qualit
et ingale.

Renforcer lindpendance
et clarifier
les comptences
du pouvoir judiciaire.

a) A court terme, attnuer


la dpendance
du systme financier
vis--vis des pouvoirs
publics et des autorits
politiques, et renforcer
les comptences
des tribunaux vis--vis
des organismes publics.

62

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Synthse des principales conclusions de ltude

lexprience limite des tribunaux chinois (traditionnellement vous aux questions pnales) en termes daffaires civiles et par la formation succincte des magistrats et autres membres du personnel judiciaire.
Lobjectif clef consiste ici renforcer lindpendance et clarifier la comptence des tribunaux, en particulier vis--vis des organismes publics. La Cour populaire suprme a ainsi
labor un plan pour obtenir un financement indpendant du systme judiciaire,
afin de rduire sa dpendance envers les administrations locales. Cela suppose
toutefois davantage de professionnalisme et moins dinfluences politiques dans
le recrutement des magistrats.
Accrotre les capacits de ltat soutenir le dveloppement conomique
La ncessit de revoir priodiquement le rle de ltat mesure que lconomie se dveloppe nest pas une spcificit chinoise. Depuis la fin de la
guerre, les conomies de lOCDE ont connu des phases comparables, qui les
ont contraintes travailler ldification, la restauration ou au maintien de
finances publiques saines, chercher laborer des structures fiscales imposant aussi peu de distorsions que possible lconomie relle et rformer leur
rglementation afin damliorer le fonctionnement du march. Comme nous le
verrons plus loin, et comme le rsume lencadr 4, laptitude de ltat chinois
faciliter lajustement la libralisation des changes et de linvestissement,
ainsi qu favoriser le dveloppement long terme du pays, dpendra du succs
rencontr vis--vis de trois objectifs. Le plus immdiat consiste soutenir les finances
publiques de manire permettre la collecte de recettes suffisantes pour
rpondre aux besoins de dveloppement de lconomie. La rforme des relations budgtaires entre le centre et la priphrie constitue un lment important de cet effort. Le deuxime vise renforcer et assouplir les instruments
daction publique ncessaires pour prserver la stabilit macro-conomique
face aux divers chocs auxquels lconomie nationale doit sattendre dans les
prochaines annes. Le troisime rside dans ltablissement dun cadre rglementaire complet, conu pour favoriser lefficacit du march.
tayer les finances publiques41
Les tensions qui affectent les finances publiques chinoises se manifestent
notamment dans linsuffisance des fonds destins la recherche-dveloppement,
lenseignement ainsi qu dautres domaines importants pour le dveloppement de lconomie, dans la difficult trouver des recettes publiques aptes
faciliter la restructuration des entreprises dtat et largir la couverture sociale
et dans la prolifration des droits et charges ponctuels prlevs par les autorits
locales. Comme nous lavons not plus haut, les pressions exerces sur les finances
publiques vont saccrotre de manire substantielle, y compris moyen terme.

OCDE 2002

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Leur ampleur a conduit au moins un universitaire minent laisser prsager une


crise budgtaire en Chine42. Une telle ventualit devrait toutefois tre vitable
sous trois conditions.
La premire consiste porter les recettes fiscales un niveau de PIB compatible avec les
dpenses ncessaires au dveloppement. Depuis quelques annes, ces recettes sont en
augmentation par rapport la richesse nationale (tableau 7), et lassiette fiscale
actuelle peut considrablement tre largie. Le gisement de recettes susceptible
de provenir dune meilleure collecte de la taxe sur la valeur ajoute (TVA)43, qui
reprsente plus dun tiers des recettes fiscales totales, est particulirement
consquent. La fiscalit des services et du revenu des personnes physiques
devrait par ailleurs augmenter en proportion du PIB, paralllement la monte en
puissance rapide de ce secteur, ainsi que du revenu des mnages urbains. Un
effort supplmentaire en termes de recouvrement pourrait en outre acclrer
encore cette augmentation. Il existe galement des marges de progression du
montant de limpt des socits par rapport au PIB, ds lors que la restructuration
parviendra accrotre la rentabilit de ces agents conomiques. Selon un calcul
sommaire, lensemble de ces facteurs, ajout aux modifications de la fiscalit
actuellement envisages, pourraient accrotre les recettes fiscales de plusieurs
points de pourcentage de PIB sur les cinq dix prochaines annes44
Amliorer, dune part, la structure et ladministration de la fiscalit et, dautre
part, les mcanismes de planification, de formulation et de contrle budgtaire
contribuerait galement augmenter les recettes fiscales et en tirer le meilleur

Tableau 7.

Taux de croissance annuelle des recettes fiscales,


1994-99
Croissance
(%)

64

Part du total
1999

Total

15.8

100

Taxes sur la valeur ajoute


Impts sur les socits
Taxes sur la consommation
Recettes douanires
Impts sur les bnfices des socits total
Entreprises dtat
Entreprises collectives
Entreprises capitaux trangers
Fiscalit des personnes physiques

11.0
20.0
11.0
15.5
6.3
0.9
11.7
35.3
41.5

36.3
15.6
7.7
5.3
9.6
6.0
1.6
2.0
3.9

Note : Les taxes sur la valeur ajoute sont principalement perues dans le secteur
secondaire, tandis que les impts sur les socits frappent les revenus des
services et de certaines autres activits tertiaires.
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2000.

OCDE 2002

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Synthse des principales conclusions de ltude

parti. Les avantages potentiels dun recouvrement plus efficace et dun paiement
de limpt plus rigoureux soulignent lintrt quil y aurait consacrer des ressources une plus grande efficience de ladministration fiscale. Ltat central sattache
actuellement regrouper un grand nombre de droits et taxes extra-budgtaires
levs par les collectivits locales en un ensemble plus cohrent, plus efficient et
galement mieux rparti gographiquement. Les autorits envisagent galement
dautres modifications du systme fiscal, avec notamment une convergence graduelle du traitement des entreprises trangres et locales. Une telle mesure
pourrait dgager des recettes substantielles. Elle est en outre ncessaire pour
aller vers une plus grande galit entre les entreprises.
Des mcanismes de planification, de formulation et de contrle du budget de
ltat sont galement essentiels pour garantir une utilisation efficiente des ressources. Dans les pays de lOCDE, le budget est gnralement loutil de planification numro un la disposition de ltat. Son importance est nettement moindre
en Chine. Conscientes de la ncessit dune rforme, les autorits de ce pays prvoient dtablir un compte de trsorerie unique, afin de suivre les dpenses et
les ressources des organes de ltat. Cette dcision mettra en place une institution essentielle pour mener bien des rformes plus pousses. Cependant, le
pays est encore loin davoir les moyens de formuler des budgets complets qui
1) tiennent compte de toutes les recettes et dpenses de ltat, 2) sappuient sur
des prvisions ralistes de recettes et de dpenses et (3) sintgrent un processus de planification sur plusieurs annes.
Le deuxime objectif majeur est ltablissement dun systme de retraite et dautres
prestations sociales viable. Mme si la couverture de la population devait rester aussi
limite quaujourdhui, le vieillissement de la population entranerait en effet une
progression des prestations plus rapide que celle du PIB. Aux taux actuels des
prestations, lextension de ces dernires dailleurs fort gnreuses par rapport
aux autres pays (tableau 8) aux prs de 80 pour cent des travailleurs qui ne sont
pas encore couverts sera impossible. Cependant, la diffrence de certains pays
de lOCDE, les autorits chinoises ne sont pas encore prisonnires de taux de
prestations intenables long terme.
Des progrs institutionnels significatifs ont t accomplis vers un financement partag des prestations sociales. Un systme de retraite reposant sur trois
piliers correspondant aux recommandations de lOCDE et de la Banque mondiale
a t mis en place. Ltat prend directement en charge le premier pilier : un
rgime prestations dfinies, financ par un prlvement sur les salaires et cens
couvrir un tiers des prestations de retraite prvues45. Les deux tiers restant seront
fournis par un second et par un troisime pilier (non obligatoire), cotisations
dfinies. Le financement du secteur de la sant a t rform selon des principes
analogues.

OCDE 2002

65

Rgion

Participation
en pourcentage
de la population
active (%)

Cotisations en pourcentage
des salaires (%)

Retraites

Total
couverture
sociale

Taux moyen
de compensation
de la perte
de revenu
(%)

Pension moyenne,
en % du PIB
par habitant

Dpenses
de pensions
en % du PIB

181

252

302

772

992

31

OCDE
Plage de variation

90
79-98

19
6-35

34
14-57

38
25-49

54
23-98

10
5-15

Asie et Pacifique
Plage de variation

26
3-73

14
3-40

17
4-46

n.d.
n.d.

n.d.
n.d.

1
0-3

Europe centrale et orientale4


Plage de variation

66
32-97

22
20-45

31
24-61

44
24-69

39
13-92

7
2-14

Afrique du Nord
et Proche-Orient
Plage de variation

41
30-82

13
3-27

23
13-48

55
36-78

71
22-144

3
0-6

6
1-18

10
3-24

17
6-33

n.d.
n.d.

135
40-207

1
0-3

33
11-82

12
3-29

21
8-46

39
13-64

50
26-64

3
0-13

Chine (1999)

Afrique subsaharienne
Plage de variation
Amrique latine et Carabes
Plage de variation

1. Systme de retraite standard pour les travailleurs urbains et les fonctionnaires.


2. Systme de retraite standard pour les travailleurs urbains. N.B. : les taux de cotisations des salaris ont augment chaque anne entre 1997 et 2001.
3. Moyenne nationale estime.
4. Y compris lex-Union sovitique.
Source : Ce tableau a t adapt du chapitre 16, tableau 16.8, plus dtaill. Les chiffres se fondent sur des calculs effectus partir de donnes de la Banque mondiale.

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Le systme de retraite chinois compar celui dautres rgions du monde

Pourcentage. 1999 pour la Chine, et milieu des annes 90 pour les moyennes rgionales

La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

66

Tableau 8.

OCDE 2002

publi.sgml.compo.fm Page 67 Monday, March 4, 2002 5:55 PM

Synthse des principales conclusions de ltude

Les rcentes rformes ont dj en partie rduit les prestations de retraite


venir. Par ailleurs, le nouveau systme donne les moyens de ramener, terme, ces
dpenses des niveaux durables46. Toute la difficult, moyen terme, consistera
russir la transition entre les prestations leves promises aux travailleurs qui
sont actuellement dge moyen, ou proches de la retraite, et celles infrieures
que recevront les travailleurs aujourdhui plus jeunes. Dans le systme actuel, les
travailleurs jeunes employs dans le secteur formel cotisent en fait pour financer
les prestations leves de ceux qui sapprochent de la retraite. Ce phnomne
incite aller travailler dans le secteur informel, o ces cotisations sont inexistantes. On pourrait combattre ces incitations ngatives en rduisant les taux de cotisations des travailleurs jeunes ou bas revenu. Le manque gagner en termes de
cotisations serait alors combl par dautres recettes. Il faut aussi commencer de
prparer lorganisation dune assurance sociale pour les travailleurs des zones
rurales. Pour cela, on pourrait commencer par tendre la couverture avec des
taux de prestations et de cotisations moindres certaines rgions agricoles proches des agglomrations, en vue, terme, de relever progressivement les taux.
Troisime objectif, il importe de se prmunir contre laccumulation venir des
crances douteuses, pour viter dtre contraint un nouvel assainissement du systme financier, aprs celui qui est aujourdhui indispensable. Cest absolument impratif : le risque
de prolifration incontrlable des crances douteuses moyen et long terme
est probablement la plus grave menace pour la viabilit des finances publiques
en Chine. Pour prserver lquilibre des finances publiques, il faut engager des
rformes afin que les tablissements financiers soient suffisamment incits et
capables de maintenir des rgles d attribution de crdit rigoureuses et de grer
leurs risques.

Conditions de la viabilit budgtaire :


Augmenter suffisamment les recettes fiscales pour pouvoir financer laugmentation
des dpenses ncessaires au dveloppement
tablir des taux de prestations viables pour les programmes de protection
sociale
Se prmunir contre laccumulation venir des crances douteuses en renforant
les rgles dattribution des crdits
67

OCDE 2002

publi.sgml.compo.fm Page 68 Monday, March 4, 2002 5:55 PM

La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Rformer les relations budgtaires entre centre et priphrie47


Le systme budgtaire chinois est relativement dcentralis, les collectivits
locales reprsentant 71 pour cent des dpenses publiques. Depuis la grande
rforme des relations budgtaires entre centre et priphrie, en 1994, la TVA,
limpt sur les socits, limpt sur les revenus des personnes physiques et les
autres droits et taxes destins financer le budget font lobjet de formules de
partage explicites. Les responsabilits concernant les dpenses sont, elles aussi,
prcisment dtermines : la dfense nationale relve de ltat central, tandis
que lenseignement, lagriculture et la majorit des prestations de scurit sociale
sont principalement du ressort des autorits locales. Les transferts entre ces deux
niveaux de gouvernement sont par ailleurs relativement important : pratiquement
42 pour cent des recettes de ltat central et prs de 5 pour cent du PIB.
Malgr cette dcentralisation, un grand nombre de collectivits locales manquent cruellement des recettes qui leur permettraient de satisfaire leurs
besoins. Cette pnurie tient partiellement la faiblesse de la fiscalit en gnral,
mais elle est aggrave, lchelon local, par lactuel systme de fdralisme budgtaire. Ce dernier se traduit par de considrables disparits entre rgions riches
et pauvres. Ainsi, Shanghai, les dpenses publiques par habitant sont six huit
fois plus leves que dans la plupart des provinces du centre ou de louest. Dans
les provinces ctires, les recettes budgtaires en proportion du PIB local sont
deux trois fois plus importantes que dans la plupart des provinces de louest.
On peut en dduire que le systme budgtaire accentue les dsquilibres et le
manque dintgration entre les rgions.

68

Ces problmes tiennent notamment au fait que la dcentralisation des


dpenses est plus pousse que celle des recettes. Les chelons infra-nationaux,
cest--dire les autorits provinciales et les instances locales places sous leur
comptence territoriale, reoivent environ 55 pour cent des recettes fiscales totales,
mais ces sommes reprsentent en fait moins de la moiti de leurs dpenses. Le
reste provient de fonds extra-budgtaires et de transferts oprs par ltat central. Sur lensemble des dpenses publiques, celles incombant aux collectivits
locales enregistrent une des progressions les plus rapides. Cest galement ce
niveau quune poursuite de laugmentation est le plus ncessaire. Cest principalement sur ces chelons de ltat que repose laide aux travailleurs des entreprises
dtat licencis et le financement des dficits de cotisations ncessaires au versement des prestations sociales. Les autorits locales nont gure (officiellement)
de marge pour dterminer les critres de dpenses ou pour dterminer les taux
dimposition, y compris pour les droits et taxes qui sont de leur seul ressort. De
fait, linsuffisance des fonds provenant de ltat central ajoute aux pressions qui
psent sur les finances locales depuis quelques annes. Cette marge de manuvre des autorits locales, y compris pour lisser les fluctuations de leurs recettes,

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Synthse des principales conclusions de ltude

est limite par lobligation qui leur est faite de prsenter, chaque exercice, un
budget en quilibre. Enfin, les pressions sur leurs recettes sont encore aggraves
par les inefficiences frappant les dpenses : le maintien dune fonction publique
plthorique, notamment.
Deuxime problme : le mcanisme de transfert entre centre et priphrie.
Celui-ci repose en partie sur un principe ancien : les transferts destins une province dpendaient de laptitude de cette dernire lever des fonds en sus dun
seuil donn. Parmi ses consquences, ce mcanisme ne compense pas vritablement
les dcalages entre les assiettes fiscales des provinces riches et pauvres. Troisime source de difficults, la rpartition des recettes entre les provinces et les
autorits sub-provinciales nest pas efficiente. Ce phnomne tient en partie
linfluence de considrations non commerciales, et qui sont notamment politiques, et labsence de critres formels dattribution pour lensemble du pays.
Rquilibrer les ressources et les dpenses des autorits locales constitue un objectif
majeur des rformes budgtaires. Il importe de repenser les relations budgtaires
entre ltat central et les administrations publiques locales afin, dune part, de
rduire les incitations au protectionnisme rgional, ainsi que les autres formes de
captage des ressources susceptibles de fausser lgalit entre les autorits locales,
et, dautre part, damliorer lintgration rgionale. Au vu de lexprience des pays
de lOCDE, la rpartition des responsabilits la plus approprie pour atteindre ces
buts dpend largement des situations nationales, et en particulier des moyens et
des incitations dont disposent les diffrents chelons de ladministration publique. Il peut en outre se rvler ncessaire de modifier cette rpartition des responsabilits avec le temps48. Cependant, les rformes devraient se donner deux
objectifs gnraux. Il faut, tout dabord, faire correspondre les recettes fiscales
des autorits locales leurs besoins de dpenses. Cet impratif a de fortes chances de ncessiter un rexamen du mode de rpartition des recettes fiscales et
des responsabilits en matire de dpenses, ainsi quune refonte du mcanisme
de transfert. Il faut, ensuite, mieux organiser les recettes et dpenses lchelon
provincial, en fixant des normes plus claires lchelon national et en donnant aux
provinces davantage de souplesse dans ladministration de leurs finances. Ces
entits doivent notamment pouvoir dterminer elles-mmes le taux des droits et
taxes locaux et emprunter pour faire face leurs problmes de liquidit court terme.
Assouplir les instruments macro-conomiques49
Les diverses forces qui vont sexercer sur la Chine suite la libralisation des
changes et de linvestissement et la restructuration de lconomie relle nationale vont considrablement solliciter les instruments de politique macro-conomique
la disposition de ce pays. Comme nous lavons suggr, la politique macroconomique devra tre mme de faciliter une croissance plus rapide du PIB rel

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

pour rduire le sous-emploi qui rgne actuellement une fois que les problmes
structurels auront t suffisamment attnus pour permettre dacclrer la croissance sans dchaner linflation. Le taux de change ncessaire pour prserver la
balance extrieure du pays pourra aussi varier, sans toutefois quon puisse prvoir
dans quelle mesure et dans quelle direction. Notre tude nonce trois objectifs
prioritaires pour amliorer lefficacit et la souplesse des instruments macro-conomiques ncessaires pour rpondre ces volutions probables.
Le premier consiste rendre la politique montaire mieux mme de grer la demande
globale, de manire que ce fardeau ne pse pas exagrment sur la politique budgtaire, comme cest aujourdhui le cas. Dimportantes mesures ont t prises ces
dernires annes afin dlaborer des outils de politique montaire permettant
une action indirecte sur le crdit intrieur. A moyen terme au moins, la prochaine
difficult consiste en grande partie renforcer les mcanismes de transmission de
la politique montaire. Il faudra sans doute du temps pour remdier lune des
faiblesses majeures cet gard : la situation financire prcaire des entreprises et
des banques, conjointement responsables de lactuelle crise du crdit.
Cependant, des progrs considrables sont possibles brve chance sur
deux autres points importants. Le premier consiste drglementer la rmunration des prts bancaires et des dpts dun montant lev. Les taux dintrt ont
dj t libraliss sur le march interbancaire, et les autorits ont annonc leur
intention de faire de mme pour les prts bancaires (et certains dpts) dans les
trois ans50. Il serait souhaitable daller plus vite. En effet, les actuelles restrictions
sur les prts bancaires limitent laptitude des outils de gestion de la banque centrale contrler le cot rel du crdit pour les emprunteurs finals. Le second
point porte sur une amlioration de la souplesse des marchs montaires. Le
dveloppement de tels marchs est certes une affaire de longue haleine, mais
accrotre les possibilits daccs et libraliser les prises de positions possibles
pour leurs acteurs contribuerait une rpartition plus large et plus gale des
consquences quauront les changements de la politique montaire.

70

Il faut galement, cest le second objectif, acclrer le dveloppement du march des


emprunts dtat afin dabsorber la forte augmentation de la dette publique probable au cours des prochaines annes. Actuellement, ce march soufre dune segmentation en deux parties (la bourse et linterbancaire), dune faible liquidit des
sous-marchs primaire et secondaire et de lexistence dincitations ngatives aux
changes actifs. Principaux dtenteurs de titres de la dette publique, les banques
ne peuvent changer ces derniers que sur le march interbancaire (car il leur est
fait interdiction doprer en Bourse). Elles se contentent en gnral dacheter ces
titres pour les conserver, tendance encourage par lcart positif entre les taux
servis sur ces instruments et ceux de leurs activits de prt. Intgrer ces deux segments serait probablement la mesure la plus efficace brve chance pour
accrotre la liquidit et la surface du march. A mesure que lencours de la dette

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Synthse des principales conclusions de ltude

saccrotra, il importera de plus en plus dlargir laccs des investisseurs institutionnels nationaux et, le moment venu, dautoriser les trangers acheter des
emprunts dtat. Le dveloppement du march montaire et la libralisation du
crdit sont galement ncessaires une bonne volution du march obligataire,
par exemple pour permettre aux oprateurs en valeurs mobilires danimer le
march de la rengociation des emprunts dtat dj mis51.
Le troisime objectif est aussi le plus dlicat atteindre. Il sagit daugmenter progressivement la souplesse du rgime de change et du contrle des capitaux. Les autorits chinoises
envisagent diffrentes solutions techniques pour assouplir brve chance la gestion de leur taux de change, avec notamment llargissement de la plage de fluctuation. A plus long terme, il faudra sans doute faire davantage. Le taux de change
nominal doit en effet tre mme de varier en fonction des exigences de la balance
extrieure, tout en vitant les perturbations caractre spculatif qui ont souvent
accompagn les rgimes de parits rvisables par le pass. A terme, un rgime de
change flottant pourrait bien constituer la meilleure solution, compte tenu de la
situation de la Chine. Ce systme permet notamment une politique montaire plus
indpendante, aprs louverture du compte de capital. Cependant, cette ouverture
est essentielle pour garantir lexistence dun march des changes suffisamment
tendu et efficient pour confrer la monnaie nationale un cours correspondant la
comptitivit sous-jacente de lconomie. Une libralisation progressive du compte
de capital sera galement ncessaire si lon veut que les entreprises chinoises disposent dun accs suffisant aux marchs internationaux des capitaux mesure que
la libralisation des changes et de linvestissement avance, et pour stimuler la
croissance des marchs des capitaux nationaux.
Il est trs difficile didentifier les dispositions concrtes ncessaires pour
quilibrer ces diffrentes considrations. Lexprience internationale rcente a
trs clairement illustr le risque dinstabilit macro-conomique dcoulant
dune ouverture du compte de capital intervenant alors que les marchs nationaux des capitaux sont insuffisamment dvelopps ou voluent dans un contexte de
distorsion. Les risques dune libralisation prmature sont aujourdhui particulirement consquents en Chine, du fait de la situation financire prcaire des entreprises
et des banques, de la mdiocrit du gouvernement dentreprise et du dveloppement incomplet du systme de contrle et de rgulation des activits financires. Cependant, un retard dans cette libralisation aurait aussi un cot. Il limiterait
en effet les possibilits dassouplissement du rgime de change, ainsi que les
avantages potentiels dune libralisation des entres de capitaux.
A brve chance, la stabilit que procure le rgime de change actuel est
probablement bnfique lconomie chinoise. Il y a nanmoins lieu de crer
les conditions dune plus grande souplesse. Pour cela, il serait utile de relcher
en partie et sur plusieurs annes les contrles pesant sur les mouvements de
capitaux, afin de faciliter laccs des entreprises aux devises et de crer un march

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

des changes plus tendu et plus efficient. Une fois que les mcanismes de
surveillance auront t suffisamment renforcs, il serait utile de procder un
allgement supplmentaire des contrles sur les flux de capitaux de portefeuille, en commenant par les marchs des actions et des titres de la dette
publique.
Crer les conditions dun systme de rglementation fond sur le march52
La rforme de la rglementation constitue un lment majeur des efforts
visant tirer pleinement parti de la libralisation des changes et de linvestissement. Ltablissement des conditions ncessaires pour intgrer lconomie intrieure et de cadres permettant le fonctionnement du march suppose de nouvelles
rgles dans certains domaines, une drglementation dans beaucoup dautres et
une rvision des textes existants pratiquement partout. Lobjectif gnral consiste
concentrer la rglementation sur la mise en place et lapplication des rgles et processus utiles un bon fonctionnement du march, plutt qu la captation des ressources ou leur rpartition par ltat.
La rglementation nest pas simplement une panoplie de textes portant
sur des domaines individuels, mais un processus part entire. Cest lun des
enseignements fondamentaux tirs par les pays de lOCDE au cours des cinquante dernires annes. Pour tre pleinement efficace, ce processus et pas
seulement ses divers lments doit sinscrire dans un cadre global, cohrent
et pens sur la dure, avec des priorits et des stratgies clairement dfinies.
On dispose de plus en plus de donnes prouvant quun processus de rglementation bien ordonn peut dboucher sur des avantages conomiques
significatifs : baisse des cots des entreprises, choix largi pour les consommateurs, capacit dinnovation renforce, notamment.
Un cadre rglementaire global serait spcialement avantageux pour la Chine,
et cela pour au moins trois raisons :
Il contribuerait tout dabord galiser les conditions de la concurrence
entre entreprises nationales et trangres, ces dernires bnficiant dj
dun cadre rglementaire cohrent dans leur propre pays.

72

Il permettrait ensuite dharmoniser des dispositions qui ont, jusquici,


en grande partie t labores secteur par secteur, ou rdiges sous
leffet dengagements extrieurs : ceux pris dans le cadre de lOMC, par
exemple. Il contribuerait galement amliorer la coordination, luniformit et laptitude rendre compte de lenchevtrement dorganismes et
de niveaux comptents, dont les activits de rglementation sont trop
souvent menes isolment et, parfois, de manire contradictoire en
Chine.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Il peut enfin contribuer leffort entrepris par la Chine pour tablir une conomie de march en fournissant un socle plus rigoureux partir duquel
quilibrer les objectifs purement conomiques et les autres valeurs sociales,
telles que lquit, ainsi que la ncessit de venir en aide aux victimes de
la mutation conomique.
Lexprience de lOCDE ainsi que le travail des experts de lOrganisation
avec les pays non membres soulignent quil nexiste pas de modle unique et
universel en matire rglementaire. Les institutions et stratgies appropries
dpendent fortement des traditions et des circonstances rgnant dans chaque
conomie. Cependant, plusieurs principes directeurs se dgagent de cette
exprience. Citons tout dabord la ncessit de dvelopper, dans toutes les
composantes et tous les chelons de ltat, les structures institutionnelles
permettant la planification, la coordination et la dfinition des responsabilits
dans le processus de rglementation. La plupart des pays de l OCDE possdent aujourdhui un organisme central de rglementation dont le champ de
comptences couvre lensemble des administrations publiques. Ainsi, aux
tats-Unis, cette coordination est assure par lOffice of Management and Budget.
En Chine, cette fonction nexiste pas actuellement. Nanmoins, plusieurs organes dpendant directement du Conseil dtat ont un rle de coordination plus
limit, et pourraient servir de base ldification dune entit plus tendue.
Une telle institution contribuerait grandement surmonter les retards et les
blocages administratifs auxquels se heurtent les rformes dcides et clarifier les domaines de responsabilit des diffrentes instances de rglementation publiques. A plus long terme, un organisme de co ordination de la
rglementation pourrait servir de catalyseur une rationalisation accrue des
missions de rglementation actuellement rparties entre un grand nombre de
services.
Deuxime principe, les autorits de rglementation doivent disposer
doutils pour valuer objectivement limpact des mesures proposes, ainsi
que les arbitrages y affrents. De tels outils sont particulirement importants
l o, comme en Chine, le dveloppement des marchs et des institutions
souffre de distorsions aggravant le risque deffets pervers dus des textes
rglementaires mal conus. En Chine, lvaluation des dcisions passe le plus
souvent par des consultations avec des reprsentants des administrations
locales, et certaines mesures sont testes localement avant d tre appliques
lchelle nationale53. Le gouvernement a galement recours des groupes
de rflexion forms de fonctionnaires ou duniversitaires pour dfinir les
options envisageables et estimer limpact des actions proposes. Cependant,
des mcanismes plus formels, applicables directement par les organismes
publics, se rvleront sans doute ncessaires mesure que la politique de
rglementation se dveloppera. Dans les pays de lOCDE, la politique de la

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

concurrence sert souvent valuer, non seulement limpact de textes rglementaires particuliers sur la concurrence, mais aussi les arbitrages qui en
dcoulent en termes defficience, de normes de qualit de lenvironnement et
dautres objectifs plus gnraux. Le cadre rglementaire souhaitable doit
demander explicitement aux organismes rglementaires de recourir ces
outils, et spcifier leurs possibilits dapplication et les priorits leur gard
dans des domaines particuliers.
Troisime impratif dun cadre rglementaire efficace, la transparence est
laspect pour lequel le systme chinois est le plus en retard sur les pays de
lOCDE. Elle est essentielle toutes les tapes de ce processus, de la formulation ladministration au jour le jour, en passant par la mise en application.
Cette transparence repose en premier lieu sur un principe : les instances
rglementes, ainsi que le public en gnral, doivent tre informs de
manire exacte et complte des rgles et de leurs modifications. Cette
connaissance de la part de la population est souhaitable non seulement du
point de vue des organismes soumis la rglementation, mais aussi pour
garantir que les administrations publiques, tous les chelons, soient pleinement au fait de leurs obligations, quelles puissent rendre compte de leurs
actions, et pour empcher la captation des organes de rglementation par des
intrts particuliers. La publicit donne aux textes rglementaires peut galement tre perue comme un engagement des instances de tutelle envers le
public, ce qui peut contribuer asseoir la crdibilit de ces instances. Les
efforts pour informer la population ne doivent pas se limiter des dclarations formelles mais ponctuelles (telles que les annonces dans les discours de
hauts fonctionnaires), mais inclure un effort rsolu de communication par des
canaux aisment accessibles.

74

Enfin, un systme rglementaire efficace suppose des mcanismes dapplication solides et respectueux de la notion dtat de droit. En Chine, la mise en
uvre de la rglementation est plus souvent confie aux chelons infrieurs de
ladministration publique, que dans la plupart des pays de lOCDE. Or, ces
niveaux, les instances rglementaires sont gnes par limmixtion des autorits
locales, se laissent aisment accaparer par des intrts particuliers et sont dans
lincapacit de sanctionner les contrevenants de manire efficace. Fonctionnant
sans mandat ni directives claires de la part de ltat central, la rglementation
locale est souvent excessive et par trop interventionniste. Les pays de lOCDE ont
gnralement promulgu des lois expressment destines clarifier le champ
dintervention des instances de rglementation et sanctionner les abus. La prsente tude suggre que la Chine pourrait sappuyer sur plusieurs lois administratives existantes pour laborer un cadre juridique plus efficace pour atteindre les
mmes objectifs.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Encadr 4. Priorits dun tat mieux mme dencourager


le dveloppement conomique
Problme

Priorits

Quelques suggestions

Les finances publiques


sont insuffisantes
pour rpondre aux besoins
de dveloppement
sans compromettre
la viabilit du budget.

Renforcer le systme
de financement de ltat
en relevant les recettes
par rapport au PIB,
en parachevant
ltablissement dun
systme de prestations
sociales financirement
viable et en
se prmunissant contre
la monte venir
des crances douteuses.

Les autorits locales


ont des ressources
insuffisantes pour assumer
leurs responsabilits,
et ces ressources sont
trs ingalement rparties .

quilibrer les ressources


des autorits locales
et les responsabilits
en matire de dpenses.

Les outils de politique


macro-onomique manquent
de souplesse.

Renforcer lefficacit
des instruments
de politique montaire,
acclrer
le dveloppement
du march des titres
de la dette publique
et assouplir
progressivement
les rgimes de changes
et les contrles pesant
sur les capitaux.

a) A moyen terme, continuer


damliorer
le recouvrement
de limpt et la discipline
fiscale, rformer le droit
fiscal de manire
en rduire les distorsions
et renforcer la gestion
publique du budget.
b) A plus longue chance,
abaisser les taux
des pensions de retraite
des niveaux viables,
mesure que
la couverture stendra.
a) A brve chance, revoir
la rpartition
des responsabilits
concernant les recettes
et les dpenses.
b) A plus long terme,
rformer les mcanismes
de transfert afin de mieux
diriger les fonds en
fonction des besoins
et tablir des critres
permettant une meilleure
rpartition des ressources
lintrieur des provinces.
a) A brve chance,
libraliser les activits
de crdit et supprimer
les restrictions
au fonctionnement
des marchs montaire
et des emprunts dtat.
b) A plus long terme, ouvrir
le compte de capital
et libraliser le rgime
de change paralllement
au dveloppement
des marchs nationaux
des capitaux
et lamlioration
de la discipline
et de la surveillance
dans le secteur financier.
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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

Encadr 4.

Priorits dun tat mieux mme dencourager


le dveloppement conomique (suite)

Problme

Priorits

Quelques suggestions

La rglementation ne cadre
pas suffisamment avec
les besoins dune conomie
de march intgre.

Dessiner un cadre
rglementaire global,
lchelle de toutes
les administrations
publiques, dans lequel
ltat joue un double rle :
nonciateur neutre
et arbitre des rgles
du march.

a) A brve chance, mettre


en place des organismes
pour coordonner
la politique rglementaire
pour lensemble
des pouvoirs publics.
b) Poursuivre les efforts pour
amliorer la transparence
et laborer des outils
destins explicitement
valuer
les consquences
en termes
de rglementation.

Conclusions
Collectivement, les chapitres de cette tude illustrent les impressionnants
progrs accomplis par la Chine depuis quelques annes en vue dapprofondir son
intgration lconomie mondiale. Dans presque tous les domaines examins, les
autorits agissent dans le sens ncessaire pour rpondre aux problmes hrits
du pass et pour mettre en place les conditions qui permettront de tirer parti de
la libralisation des changes et de linvestissement. En sappuyant sur lexprience et les points de vue de lOCDE, ces chapitres soulignent les sujets sur lesquels davantage de changements seront sans doute ncessaires pour renforcer
les mesures prvues ou en cours dapplication et pour accrotre les chances, pour
la Chine, datteindre ses objectifs de dveloppement conomique.

76

Bien que la Chine se soit dj considrablement ouverte aux marchs internationaux, la libralisation plus pousse des changes et de linvestissement
pourra y tre trs bnfique. Cependant, comme le montrent les diffrentes parties
de cet ouvrage, ces avantages ne se concrtiseront ni forcment ni automatiquement. Tout dpendra essentiellement des avances des rformes de lconomie
nationale. Sans bouleverser les priorits concernant ces rformes, la libralisation
des changes et de linvestissement rend incontestablement certaines dentre elles
beaucoup plus urgentes.

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Synthse des principales conclusions de ltude

Une conclusion gnrale se dgage de cette tude : le dveloppement de la


Chine a dsormais atteint un stade qui appelle faire porter les rformes sur des
points sensiblement diffrents de ceux envisags auparavant. Au dpart, les politiques visant dvelopper des segments particuliers de lconomie sappuyaient
en partie sur ltat embryonnaire des marchs et des mcanismes connexes. Par la
suite, avec le dveloppement, les forces du march ont gagn en importance. Les distinctions administratives entre ces segments ont alors peu peu perdu de leur signification conomique. Les problmes et les enjeux auxquels sont confrontes les
entreprises dtat et les autres se ressemblent de plus en plus. La situation de lconomie rurale est aujourdhui plus dpendante des volutions conomiques nationales que de celles qui sont spcifiques au secteur agricole ou aux industries
purement rurales. Les difficults rencontres localement, ainsi que les mesures
ncessaires pour y remdier, sont de plus en plus interdpendantes. En consquence, les avantages tirs dun dveloppement distinct de secteurs conomiques jugs prioritaires sont aujourdhui en forte baisse, tandis que le risque que
cette approche induise des distorsions contre-productives pour lensemble de
lconomie saccrot. Plutt que de chercher dupliquer les politiques du pass,
celles de lavenir doivent reposer sur les enseignements sous-jacents de ces dernires. Et le premier de ces enseignements montre que donner plus de champ
aux forces du march est la clef dun dveloppement russi.
La dynamique des rformes conomiques doit se poursuivre. Par rapport aux
dernires annes, elle doit slargir des mesures touchant lensemble de lconomie et axes sur deux objectifs essentiels. Le premier consiste favoriser
lintgration de lconomie nationale, afin, dune part, de concrtiser les bienfaits
promis par la libralisation des changes et de linvestissement et, dautre part,
de soutenir le dveloppement long terme de la Chine. Comme le soulignent,
dune part, lintgration pousse du march intrieur aux tats-Unis et, dautre
part, les efforts acharns de la Communaut, puis de lUnion europenne, pour
faire de mme, lintgration intrieure est essentielle au dveloppement dune
conomie continentale avance. En Chine, elle est indispensable pour parvenir
une meilleure utilisation de la main-d'uvre et des autres ressources, et pour
garantir, lavenir, un emploi efficient de ces dernires. Cette intgration passe
par llimination des obstacles internes la mobilit sur les marchs des facteurs
et des produits, par linstauration de conditions concurrentielles plus uniformes
entre les entreprises et entre les autres composantes de lconomie, et par une
ouverture plus grande au march dans certains domaines. Lintgration entre les
rgions et entre villes et campagnes doit accder au rang de priorit. Cest ncessaire, non seulement pour des raisons dquit, mais aussi pour encourager le
dveloppement de lconomie dans son ensemble. Le dveloppement des
provinces de lintrieur devra sans doute sloigner quelque peu du modle
fourni par les provinces ctires. La clef du succs rside davantage, ici, dans

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

une intgration avec le reste du pays et dans lamlioration de lenvironnement commercial local que dans ltablissement de zones statut spcial ou
dans dautres formes de prfrence dorigine gouvernementale.
Lintgration du march intrieur dpend galement de latteinte dun
second objectif : le renforcement des conditions gnrales ncessaires un fonctionnement efficient de ce march. Il sagit dun processus permanent, qui se
poursuit y compris dans les conomies les plus avances. Cependant, dans les
pays en dveloppement tels que la Chine, une telle rforme est absolument prioritaire du fait des limites dans la mise en place des institutions et des distorsions
hrites de la planification centralise. La prsente tude identifie cinq priorits
cet gard. Il faut clarifier les droits de proprit et renforcer les mcanismes de
disparition des entreprises de faon que les actifs dtenus par ltat comme par
les autres agents conomiques puissent tre consacrs leur utilisation la plus
efficiente ; renforcer le jeu de la concurrence et, ce faisant, abolir les barrires
rgionales et les autres obstacles protectionnistes internes ; favoriser le gouvernement dentreprise en faisant en sorte que les dirigeants et les conseils dadministration deviennent plus indpendants et soient mieux mme de rendre
compte de leurs responsabilits, tout en renforant la discipline extrieure ;
tayer les pouvoirs et les moyens des autorits charges de contrler les activits
financires ; et, globalement, soutenir les rformes en accroissant lindpendance
du systme judiciaire, ainsi que ses moyens de faire appliquer la loi. Mme si ces
perfectionnements densemble prendront sans doute du temps pour sachever, il
importe den faire une priorit majeure court et moyen terme. En effet, les ajustements quimplique la libralisation des changes et de linvestissement pourraient fort bien inciter certains acteurs fausser la concurrence et, plus
gnralement, le fonctionnement du march afin de protger des intrts tablis.

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Plus que par le pass, atteindre ces objectifs ncessitera une coordination
des mesures sur une grande varit de fronts, afin de tenir compte de linterdpendance croissante des problmes. Dans le mme temps, il faut faire trs
attention la succession chronologique de ces actions, afin de mettre en place
les conditions dune poursuite des rformes. A cet gard, les dispositions destines briser les cercles vicieux qui bloquent la poursuite et llargissement
des rformes apparaissent spcialement prioritaires court terme. Un retour
rapide du systme financier la solvabilit est important non pas parce quil
suffirait en lui-mme tout rsoudre, mais parce que lexprience internationale montre quil est ncessaire pour faire passer les rformes du secteur
financier et de lconomie relle la vitesse suprieure. Les obstacles la
restructuration des entreprises, quils procdent de ltat ou dautres causes,
doivent tre supprims ds que possible si lon veut que le secteur des entreprises se montre la hauteur des impratifs qui dcouleront de la libralisation des changes et de linvestissement. Il faut galement doter ltat de

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Synthse des principales conclusions de ltude

davantage de moyens financiers, pour lui permettre de procder ces rformes,


ainsi qu dautres changements qui se rvleront ncessaires moyen terme.
Enfin, ltat chinois devra continuer de jouer un rle clef dans le processus de
rforme conomique. Les diffrents chapitres de cette tude numrent des
actions qui permettront de renforcer les finances publiques, de rformer les relations financires entre centre et priphrie, damliorer lefficacit des outils
macro-conomiques et de dessiner un cadre rglementaire plus gnral, de faon
accrotre les capacits des pouvoirs publics soutenir les rformes. Ces volutions renvoient un besoin plus large, qui nest pas spcifique la Chine : rorienter le rle de ltat dans lconomie. Dans les pays de lOCDE, la proprit
publique des entreprises, lutilisation de mesures fiscales, rglementaires et
autres pour influer sur la rpartition des ressources, et le recours au rationnement
du crdit et dautres interventions directes dordre macro-conomique taient
beaucoup plus courants dans les annes 50 et 60 quaujourdhui. Depuis lors,
laction publique dans ces pays a volu vers un cadre plus efficace, dont nous
allons exposer les principes. La mission des finances publiques est de dgager
des ressources suffisantes pour atteindre les objectifs dfinis par les pouvoirs
publics dune manire qui restreigne le plus possible les distorsions des rgles
du march. Celle de la politique macro-conomique consiste prserver lquilibre
interne et externe de lconomie par des instruments reposant sur les rgles du
march. Enfin, la rglementation assure par les pouvoirs publics, ainsi que la
rforme de cette rglementation, sert formuler, appliquer et faire respecter
des rgles favorisant le jeu de la concurrence et dautres conditions densemble
ncessaires au fonctionnement du march. Cette volution sest accompagne
dune ncessit de rationaliser les structures et les moyens de laction publique,
afin de garantir que les mesures soient correctement coordonnes, comprises par
les personnes concernes et menes bien avec cohrence (vis--vis des autres
mesures, et dans le temps). Laction publique en Chine soriente dores et dj
dans ce sens. Elle devra continuer de le faire, mesure que lconomie intrieure
se dveloppera et que lintgration avec le monde extrieur progressera.

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Notes

1. Barry Naughton (1995), Growing out of the plan : Chinese economic reform, 1978-93, Cambridge
University Press.
2. Cette section sappuie principalement sur les chapitres 1 3 consacrs lagriculture et
au secteur rural.
3. Les crales occupent prs des deux tiers des terres cultives. Comme pendant les
annes de rforme, ltat fixe des prix au producteur et des quotas pour les principales
crales (bl, mas et riz) et contrle le march des crales, tout en autorisant les
agriculteurs vendre leurs excdents de production sur le march libre. Introduit en
1995 afin daccrotre la production par laugmentation des prix aux agriculteurs, le systme de responsabilit des gouverneurs pour les crales a conduit une augmentation des excdents. Malgr une rduction progressive du soutien des cours ces
dernires annes, lcart entre le prix au producteur et le prix du march ne cesse de
se creuser. Le systme de prix la production de crales nest pas couvert par
laccord OMC de la Chine, mais son maintien risque de devenir de plus en plus coteux
une fois le march intrieur ouvert aux importations trangres moins chres.
4. Les entreprises rurales, telles que dfinies dans cette synthse, incluent toutes les
entreprises rurales non agricoles, y compris les entreprises individuelles et autres
entreprises prives. Ce terme est synonyme de EBV selon la dfinition donne aux
chapitres 1 3. Les EBV sont parfois plus troitement dfinies comme des entreprises
rurales collectives. Ces dernires assurent lessentiel de la production industrielle
rurale.
5. Voir les simulations analyses dans le chapitre 4 sur les consquences pour lindustrie
et dans lannexe 2.
6. Cette sous-section sappuie sur les chapitres 4 6 traitant des questions industrielles
et sur le chapitre 10 consacr linvestissement direct tranger.
7. En 1999, la Chine ntait que huitime parmi les pays en dveloppement bnficiaires
de flux dinvestissement direct tranger. Les tudes mentionnes au chapitre 10 sur
linvestissement direct tranger indiquent que, si lon tient compte de sa taille et de
ses autres caractristiques, la Chine ne fait en moyenne pas mieux que les autres pays
en dveloppement.
8. Lannexe 2 analyse les donnes relatives limpact de la libralisation des changes et
de linvestissement sur lconomie chinoise.

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9. Daprs le chapitre 7 sur la banque, le chapitre 8 sur lassurance, le chapitre 14 sur les
priorits du systme financier et la politique de rglementation financire et le
chapitre 15 sur le dveloppement des marchs de capitaux.

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Notes

10. Le systme financier chinois est relativement tendu, en termes de pourcentage du


crdit intrieur dans le PIB par rapport aux pays affichant un niveau de dveloppement
comparable. (Voir le chapitre 14 sur les priorits au systme financier, graphique 4).
11. Comme indiqu au chapitre 7 sur le secteur bancaire, une tude rcente mene par la
Banque populaire de Chine indique que le nombre de prts bancaires qui vont indirectement des entits prives est significativement plus lev que le chiffre donn
par les statistiques officielles concernant les prts directs. Ce phnomne montre
limportance des circuits de crdit informels en Chine. Cependant, on ne sait pas dans
quelles proportions les entreprises prives non financires reoivent ces fonds indirects. Une large proportion de ce financement indirect soriente, probablement par des
circuits financiers informels, vers le march boursier ou dautres investissements dans
lesquels les banques ne peuvent prendre part directement.
12. La capacit des banques trangres accorder des prts en devises sera limite par
les caractristiques du march interbancaire et du march des changes de la Chine,
ainsi que par dautres contraintes de nature rglementaire auxquelles ladhsion
lOMC na pas mis fin. Voir le chapitre 7.
13. Voir le chapitre 22 consacr aux questions macro-conomiques.
14. Les changes de la Chine (exportations et importations de biens) reprsentaient
38 pour cent de son PIB en 1999, contre 26 pour cent pour la zone euro, 19 pour cent
pour les tats-Unis et 17 pour cent pour le Japon. La Chine occupe la troisime place
dans ce domaine parmi les cinq plus importants pays en dveloppement, derrire la
Russie et lIndonsie, mais largement devant le Brsil et lInde.
15. La dette intrieure publique de la Chine avoisine 22 pour cent du PIB.
16. Se reporter aux estimations analyses au chapitre 14.
17. Les tudes dont lannexe 2 dresse un bilan laissent penser que la croissance du PIB
en termes rels pourrait enregistrer une progression allant de quasiment 0 0.5 pour
cent par an jusquen 2010. Les effets estims sur lemploi sont faibles.
18. Voir le chapitre 21 consacr au dveloppement rgional.
19. Voir les chapitres 2 et 3 concernant le secteur rural, ainsi que le chapitre 16 propos
du march du travail et de la politique sociale.
20. Se reporter au chapitre 16 pour le march du travail et la politique sociale.
21. Voir le chapitre 17 sur les aspects environnementaux et le chapitre 1 sur le secteur agricole.
22. Voir les conclusions du chapitre 1.
23. Lire les chapitres 4 6 pour les consquences sectorielles.
24. Voir les chapitres 7 et 8 sur la banque et lassurance, respectivement, le chapitre 14 sur
les priorits du systme financier et le chapitre 15 sur les marchs financiers.
25. Les assainissements partiels qui se bornent remdier au manque de fonds propres
ont en gnral peu dimpact sur les incitations internes respecter des normes prudentielles ou superviser les contrats de prt. Voir Aghion, Philippe, Olivier Jean Blanchard
et Wendy Carlin (1994), The economics of enterprise restructuring in central and eastern
Europe , Centre for Economic Policy Research Discussion Paper No. 1058.
26. Le chapitre 14, consacr aux priorits du dveloppement du systme financier, prsente des calculs grossiers titre dillustration, qui laissent penser que le cot pour
ltat chinois dun assainissement mthodique moyen terme reprsenterait
entre 30 et 60 pour cent du PIB, suivant la vritable ampleur des crances irrcouvrables,

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La Chine dans lconomie mondiale : rapport de synthse

le taux de recouvrement ainsi que dautres facteurs. Cet ordre de grandeur est comparable au cot support par dautres pays en dveloppement qui ont connu de graves
crises bancaires. Ce cot pourrait tre infrieur si la remise en ordre tait moins pousse, ou si les autorits comptaient massivement sur les banques pour surmonter leurs
problmes par une forte progression de leur activit, mais, comme lexpliquent le
texte et les chapitres sur le systme financier, cette stratgie est risque et pourrait
facilement faire gonfler les cots lavenir.
27. Voir le chapitre 21 sur les questions relatives lconomie rgionale.
28. Les aspects synthtiss dans cette section et les sous-sections suivantes sont abords
en dtail dans le chapitre 13, consacr au gouvernement dentreprise.
29. Une mesure importante a t prise en 1993, avec ladoption de la loi sur les socits,
qui prvoit la cration de socits de droit priv et responsabilit limite juridiquement autonomes, qui prcise les droits des actionnaires ainsi que les pouvoirs des
dirigeants et des conseils dadministration et de surveillance. Cette lgislation ne
sapplique pas toutes les catgories dentreprises. Les entreprises collectives sont
en effet rgies par un texte antrieur. Les entreprises prives nont pas t officiellement reconnues avant 1998, et leur champ daction lgitime reste ambigu.
30. Les autorits chinoises, y compris le prsident de la commission chinoise de rglementation des oprations sur titres, ont dclar expressment quelles considraient
les Principes directeurs de lOCDE sur le gouvernement dentreprise comme une rfrence internationale dans ce domaine.
31. Voir larticle de The Economist cit dans le chapitre 13, consacr au gouvernement
dentreprise.
32. La discipline est galement gne par les droits limits des actionnaires minoritaires.
33. Comme lindique le chapitre 4, le gouvernement dentreprise samliore surtout dans
les secteurs concurrentiels.
34. Cyril Lin, Corporate governance in China (2000).
35. La dcentralisation de ladministration publique augmente effectivement le nombre
de propritaires . La cration dentreprises distinctes charges de la gestion des
actifs ne rsout pas ce problme, car ces socits ont tendance fonctionner de
manire trs proche des administrations publiques dont elles sont issues. La sparation des entreprises publiques de leur administration de tutelle pourrait avoir pour
effet pervers de faciliter la tache des autres entits publiques qui souhaitent interfrer
avec leurs activits.
36. Cette section sinspire du chapitre 12 consacr au droit et la politique de la concurrence, mais aussi du chapitre 11, sur la rforme de la rglementation.
37. Les obstacles explicites la concurrence sur le march des produits se concentrent sur
quelques produits, comme lautomobile et la bire, et sont en train de disparatre
suite aux mesures nergiques prises par les pouvoirs publics.
38. Ces seuils stablissent RMB 300 000, ou US$36 000, dans le commerce de dtail, et
RMB 500 000 (US$60 000) dans le commerce de gros et le secteur manufacturier. Voir le
chapitre 13 sur le gouvernement dentreprise.
39. Voir chapitre 14, section sur la politique de rglementation/supervision, pour une discussion plus dtaille de ces questions.
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40. Ce pouvoir est actuellement du ressort du ministre des Finances.

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Notes

41. Les questions envisages dans cette sous-section sont examines plus en dtail aux
chapitres 16 (sur les retraites), 17 (gestion des budgets publics) et 18 (politiques fiscales),
ainsi quau chapitre 22, sur les consquences macro-conomiques.
42. Voir Nicolas Lardy (2000), Fiscal sustainability : between a rock and hard place ,
China Economic Quarterly.
43. Une tude publie en 1997 par la Banque mondiale estimait que seuls quelque
70 pour cent de la TVA due aux autorits taient effectivement collects. Depuis lors,
les progrs semblent assez limits. Voir Banque mondiale, China 2020 (1997).
44. Voir le chapitre 22 sur les questions de politique macro-conomique et le chapitre
18 sur les mesures fiscales.
45. En vertu de la politique actuelle, les prestations relevant de ce premier pilier remplacent 20 pour cent du salaire moyen dun ouvrier. On envisage de porter cette proportion 30 pour cent.
46. Selon les calculs du chapitre 16, un taux de compensation de la perte de revenu de
20 pour cent au titre du premier pilier pourrait tre financ par un prlvement de
10 pour cent sur les salaires, mme compte tenu de la hausse attendue du taux de
dpendance.
47. Ces questions sont envisages plus avant au chapitre 20, sur les relations budgtaires
entre gouvernement central et autorits locales.
48. Cette conclusion est corrobore par des rcentes tudes conomiques consacres par
le Secrtariat de lOCDE la Russie et au Brsil. Voir ce sujet les chapitres sur les
relations entre pouvoirs publics centraux et locaux dans les tudes conomiques de
lOCDE consacres la Russie (2002) et au Brsil (2001).
49. Ces questions sont dtailles au chapitre 22.
50. Comme avec dautres mesures, le calendrier exact implicite dans les annonces officielles
nest pas entirement clair. Cependant, compter trois ans partir de la premire mention de ce plan nous amne en 2003.
51. Comme lindique le chapitre 15, consacr aux marchs financiers, la Chine pourrait
amliorer la liquidit et la profondeur du march de la dette publique en sinspirant
de techniques dj en vigueur sur les grandes places mondiales : standardisation des
modalits dmission, regroupement des missions en un nombre limit de catgories
ou tablissement dun programme annonc lavance dmissions rgulires, par
exemple.
52. Ces questions sont abordes au chapitre 11, consacr la politique de la rglementation ;
voir galement la section du chapitre 12 sur la politique de la concurrence.
53. Cest le cas, par exemple, de la rforme du systme de logement, qui a initialement
t teste plusieurs annes Shanghai, avant dtre applique dans tout le pays.

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Publications OCDE/CCNM sur la Chine


Publies en 2001
Chinas Agriculture in the International Trading System
Code 142001111P ISBN 92-64-18682-4
Business Cycles and Cyclical Indicators
Publie conjointement par la direction des statistiques de lOCDE, le Centre
pour la Coopration avec les non-membres et le Bureau National des Statistiques de la rpublique populaire de Chine (NBS)
Research of Methodological Issues on National Accounts (Sries no 4)
Publie conjointement par la direction des statistiques de lOCDE et le Bureau
National des Statistiques de la rpublique populaire de Chine (NBS)
Publies en 2000
National Accounts for China Sources and Methods
Code 142000281P1, ISBN 92-64-18550-X
Russir la rforme des entreprises en Chine
Code 112000172P1, ISBN 92-64-27697-1
Reforming Chinas Enterprises
Code 112000171P1, ISBN 92-64-17697-7
(existe galement en chinois)
The Agro-food Processing Sector in China Developments and Policy Challenges
Code 142000011P1, ISBN 92-64-17179-7
Publies en 1999
Agriculture in China and OECD Countries Past Policies and Future Challenges
Code 141999071P1, ISBN 92-64-17094-4
Environmental Taxes Recent Developments in China and OECD countries
Code 971999071P1, ISBN 92-64-17092-8

84

Research of Methodological Issues on National Accounts (Sries no 3)


Publie conjointement par la direction des statistiques de lOCDE et le Bureau
National des Statistiques de la Rpublique populaire de Chine (NBS)

OCDE 2002

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Publications OCDE/CCNM sur la Chine

Publie en 1997
Politiques agricoles en Chine
Code 511997112P1, ISBN 92-64-25562-1
Agricultural Policies in China
Code 511997111P1, ISBN 92-64 15562-7
Les instruments conomiques des politiques denvironnement en Chine et
dans les pays de lOCDE
Code 971997172P1, ISBN 92-64-25618-0
Applying Market-based Instruments to Environmental Policies in China and
OECD Dountries
Code 971997171P1, ISBN 92-64-15618-6
Research of Methodological Issues on National Accounts (Sries no 2)
Publie conjointement par la direction des statistiques de lOCDE et le Bureau
National des Statistiques de la Rpublique populaire de Chine (NBS)

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OCDE 2002

publi.sgml.compo.fm Page 86 Monday, March 4, 2002 5:55 PM

LES DITIONS DE L'OCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16


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