Oficina N. 02 Ciclo Politicas Publicas

VI Semana de Administraç
Administração Orç
Orçamentá
amentária, Financeira e de Contrataç
Contratações Pú
Públicas
Oficina: 02 – O Ciclo de Polí
Políticas Pú
Públicas
O Ciclo das Políticas Públicas
VII Semana de Administração Orçamentária,

Financeira e de Contratações Públicas
José Aparecido Carlos Ribeiro

Ipea
ABOP Oficina nº 02 / Slide 1
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Módulo Módulo
Administração
GestãoPública
Públicae Gestão
Organização e
O Ciclo das Funcionamento da
Políticas Públicas Administração Pública
Gestão Estratégica
Organizacional

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Roteiro
• O que é política pública?;
• Características da política pública;
• Modelos de formulação e análise de políticas públicas;
• Principais elementos da política pública;
• O ciclo de políticas públicas; e
• Morfologia e dinâmica de Programas/Ações.
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O que é política pública?

• “Campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,
“colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação
(variável independente) e, quando necessário, propor
mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável
dependente)”. Souza (2006)
• É um território de várias disciplinas (ciência política,
sociologia, economia, etc), teorias e modelos analíticos.
• O todo é mais importante do que a soma das partes e que
indivíduos, grupos de interesses, instituições, interações,
ideologia e interesses contam, mesmo que existam
diferenças sobre a importância relativa destes fatores.
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Significados possíveis:
• Campo de atividade governamental (educação, sáude, etc.)
• Propósito geral a ser realizado (emprego garantido)
• Situação social desejada (política contra o tabagismo, etc.)
• Proposta de ação especifica (política de combate ao
analfabetismo, etc.)
• Norma que existe para determinada problemática (política
ecológica, etc.)
• Conjunto de objetivos e programas de ação (luta contra a
pobreza, etc.)
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Características da política pública (Saravia, 2007)
• Institucional: a política é elaborada ou decidida por

autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua
competência.
• Decisório: a política é uma seqüência de decisões, relativo
a escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance,
em uma situação especifica e como resposta a problemas e
necessidades;
• Comportamental: é uma curso de ação e não apenas uma
decisão singular.
• Causal: são os produtos de ação que tem efeitos no sistema
político e social

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Principais elementos da política pública (Sousa, 2006):

• Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o
que, de fato, faz;
• Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja
materializada através dos governos, e não necessariamente
se restringe a participantes formais, já que os informais
são também importantes;
• É abrangente e não se limita a leis e regras;
• É uma ação intencional, com objetivos a serem
alcançados;
• Embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de
longo prazo; e
• Envolve processos subseqüentes após sua decisão e
proposição, ou seja, implica também implementação,
execução e avaliação.
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Modelos de formulação e análise de políticas públicas
• Tipo de política pública (Theodor Lowi)

– políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo, que
desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando
impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
– políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público,
envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse.
– políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e
impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos
sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as
políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema
previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento.
– políticas constitutivas, que lidam com procedimentos.

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• Incrementalismo:
– as políticas (assim como seus recursos) não partem do zero e sim,
de decisões marginais e incrementais que desconsideram
mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas
públicos.
• Ciclo de políticas públicas:
– políticas é formado por vários estágios em processo dinâmico e de
aprendizado: definição de agenda, identificação de alternativas,
avaliação das opções, seleção das opções, implementação e
avaliação.
• Modelo “garbage can”
– o modelo defende que soluções procuram por problemas. As
escolhas compõem um “garbage can” no qual vários tipos de
problemas e soluções são colocados pelos participantes à medida
que eles aparecem.
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• Coalização de defesa:
– política pública é concebida como um conjunto de subsistemas
relativamente estáveis (tem coalizões de defesa que se distinguem pelos seus
valores, crenças e idéias), que se articulam com os acontecimentos
externos, os quais dão os parâmetros para os constrangimentos e
os recursos de cada política pública
• Policy network. (redes de políticas)
– A política é iniciativa de redes políticos/sociais, que se
convenceram, devido a circunstâncias que se transformou em
problema, que algo deveria ser feito. O foco está no conjunto de
relações, vínculos e trocas entre entidades e indivíduos e não, nas
suas características.
• Modelo do “equilibrio interrompido”:
– política pública se caracteriza por longos períodos de
estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade que
geram mudanças nas políticas anteriores. (baseado em noções da
biologia e na computação)
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• Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público”

e pelo ajuste fiscal:
– a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de
qualquer política pública, aliada à importância do fator
credibilidade e à delegação das políticas públicas para
instituições com “independência” política.
• Eficiência/racionalidade das políticas públicas, que seria alcançada por
novas políticas voltadas, por exemplo, para a desregulamentação,
privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se,
poderiam diminuiriam os riscos da ação coletiva.
• Credibilidade baseia-se na existência de regras claras em contraposição à
discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, a qual levaria à
inconsistência.
• Delegação de poder a instituições bem desenhadas e “independentes” do
jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais.
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O ciclo de políticas públicas

• Agenda Elaboração Formulação
Implementação Execução Acompanhamento
Avaliação

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Atores Arenas decisórias
– Partidos políticos; – Poder executivo;

– Políticos; – Poder legislátivo
– Associações de Classe;
– Poder Judiciário;
– Empresas privadas;
– Agentes políticos, – Conselhos e Conferências
– pesquisadores, – Câmaras e Assembléias
– mídia, – Ministério Público
– grupos religiosos,
– Secretarias de Governo
– ONG’s,
– funcionários públicos – Comunidades Epistêmicas
– Outros
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Formação da Agenda
• Momento onde fatos sociais adquirem status de “problema
político”, transformando-se em objeto de debate e
controvérsia.
• Inclusão de demanda ou necessidade social na lista de
prioridades do poder público.
• Freqüentemente, a inclusão na agenda induz e justifica
uma intervenção pública legítima sob a forma de decisão
das autoridades públicas. Saravia (2007)
• É o instante em que as questões públicas surgem e
formam correntes de opinião ao seu redor – que
contribuem para a formação de agendas com questões
que merecem políticas definidas . (SILVA & PEDONE, 1988

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• Inclusão na Agenda
– Janela de oportunidade
• Crise/convulsão;
• Revela nova especificidade
• Choque mídia/opinião pública
• Importância crescente
• Eleições
• Participação Social
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Elaboração
• É a preparação da decisão política:
– Identificação e delimitação de um problema atual ou
potencial da sociedade;
– Determinação das possíveis alternativas para sua
solução;
– Avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas;
– Estabelecimento de prioridades.

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Formulação
• Seleção e especificação da alternativa considerada
mais conveniente;
• Declaração que explicita a decisão adotada,
definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.
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Implementação
• Planejamento e organização do aparelho administrativo e
dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnológicos necessários para executar uma política;
• Consistem na elaboração dos planos, programas e projetos
que permite executar a política.
• A implementação é possível se as circunstâncias externas
não impõem obstáculos paralisantes:
– Tem tempo adequado e recursos suficientes;
– Baseia-se uma relação de causa-efeito valida;
– Existe compreensão e acordo sobre os objetivos;
– Relações de dependências são mínimas;
– Tarefas estão bem delineadas e na seqüência correta; e
– Comunicação e coordenação de boa qualidade.

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• Se a Elaboração é o detalhamento da alternativa

considerada mais válida em um projeto, a
Implementação é o ajuste fino deste projeto à
realidade.
• Tensões de controle “Top Down/ From Bottom”:
– Clareza/Simplicidade, Controle/Conflito,
Autonomia/Permeabilidade/Criatividade, etc
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Execução
• Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos

estabelecidos pela política; e
• Inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se
opõem a transformação do enunciados em
resultados.
• depende da clareza com que metas e objetivos
foram fixados e da consistência com que são
comunicados.

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Acompanhamento e monitoramento
• Processo sistemático de supervisão da execução de uma

atividade, para fornecer informações necessárias com
vistas a realizar correções no sentido de garantir o alcance
dos objetivos.
• Deve contar com sistemas de registros e tratamento dos
dados e geração de indicadores, que apóiam o processo de
acompanhamento e monitoramento. Supõem o
armazenamento de variado conjunto de dados de registro
administrativo da política ou externos a esse, oriundos de
diferentes fontes e constantemente "alimentadas".
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Avaliação
• Avaliar uma política, programa ou ação é um
dos estágios do ciclo das políticas públicas e que
consiste em comparar os fins alcançados aos
meios que foram mobilizados e os objetivos
inicialmente estabelecidos.
• É um instrumento de gestão quando visa
subsidiar decisões a respeito de sua
continuidade, de aperfeiçoamentos necessários,
de responsabilização dos agentes; e

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Avaliação
• É um instrumento de accountability quando informar,
aos usuários e/ou beneficiários e à sociedade em geral,
sobre seu desempenho e impactos.
• A avaliação integra-se ao processo como atividade
permanente que acompanha todas as fases da política
pública, desde a identificação do problema da política
até a análise das mudanças sociais advindas da
intervenção pública.
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Interação de políticas
• As etapas do ciclo apresentado e descritas são mais uma

forma esquematização teórica daquilo que de fato ocorre
na prática.
• O processo nem sempre ocorre na seqüência apresentada,
mas as etapas mencionadas e suas características em geral
estão presentes.
• As políticas públicas especificas estão integradas ao
conjunto de políticas governamentais. Cada política inclui
aspectos particulares de sua própria especificidade e
circunstâncias.

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Novos arranjos para as políticas públicas
• Intersetorialidade;
• Descentralização;
• Conselhos setoriais de política;
• Redes de política pública; e
• Arranjos institucionais no âmbito municipal.
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Intersetorialidade
• Política/Plano/Programa que tem ações em mais de

uma unidade administrativa.
• Quais as vantagens e as desvantagens da
Intersetorialidade?

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Descentralização
• Atividades ou projetos, na área de competência da

União/UF executados por outro ente da federação
(Estado, Município ou Distrito Federal), com
recursos repassados pela União/UF.
• Quais as vantagens e as desvantagens da
Descentralização?
• Federalismo e Cooperação
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Conselhos setoriais de política
• Esfera pública, accountability

• Problemas atuais:
– participação,
– representação,
– desempenho institucional,
– autonomia/dependência.

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Arranjos institucionais no âmbito municipal
• Promoção de ações integradas dirigidas a um

mesmo público-alvo
• Estabelecimento de parcerias com outros níveis de
governo ou governos de mesmo nível
• Novas formas de articulação Estado, sociedade
civil e mercado.
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Bibliografia
• Políticas públicas: Coletânea, Enrique Saravia e
Elisabete Ferrarezi. Brasília: Enap, 2006
• Políticas Públicas: uma revisão da literatura.
Celina Souza. Revista Sociologias, n. 16, Porto
Alegre, 2006.
• Manual de avaliação anual do Plano Plurianual
2004-2007. Ano base 2004. Versão 21-12-2004.

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O que é política pública?

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Características da política pública (Saravia, 2007)

• Institucional: a política é elaborada ou decidida por

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Principais elementos da política pública (Sousa, 2006):

Modelos de formulação e análise de políticas públicas

• Tipo de política pública (Theodor Lowi)

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• Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público”

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O ciclo de políticas públicas

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Atores Arenas decisórias

– Partidos políticos; – Poder executivo;

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• Se a Elaboração é o detalhamento da alternativa

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• Conjunto de ações destinado a atingir os objetivos

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• Processo sistemático de supervisão da execução de uma

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• As etapas do ciclo apresentado e descritas são mais uma

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Novos arranjos para as políticas públicas

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• Política/Plano/Programa que tem ações em mais de

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• Atividades ou projetos, na área de competência da

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Conselhos setoriais de política

• Esfera pública, accountability

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Arranjos institucionais no âmbito municipal

• Promoção de ações integradas dirigidas a um

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