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LE RAPPORT

PUBLIC ANNUEL
2016
Tome I
Les observations

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Formations et rapporteurs ........................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................15
Premire partie Les finances publiques .....................................................19
La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2016) ............21
Rponses ..................................................................................................49
Deuxime partie Les politiques publiques .................................................55
Chapitre I Emploi et solidarit ...................................................................57
1 Le contrat de gnration : les raisons dun chec ....................................59
Rponses ..................................................................................................75
2 Le Fonds de solidarit : un oprateur de ltat supprimer .....................83
Rponses ..................................................................................................93
Chapitre II nergie et dveloppement durable ......................................109
1 La maintenance des centrales nuclaires : une politique remise
niveau, des incertitudes lever ....................................................................111
Rponses ................................................................................................137
2 Les co-organismes : un dispositif original consolider ........................145
Rponses ................................................................................................171
Chapitre III Territoires ............................................................................209
1 La filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon : un avenir
incertain .......................................................................................................211
Rponses ................................................................................................233
2 Les liaisons vers les principales les du Ponant : un enjeu pour la
rgion Bretagne ...........................................................................................237
Rponses ................................................................................................251
3 Carcassonne Agglo : lexemple dune intercommunalit
inaboutie .....................................................................................................257
Rponses ................................................................................................273

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COUR DES COMPTES

4 Le systme scolaire en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie : un effort de ltat important, une efficience amliorer .........283
Rponses ................................................................................................307
Troisime partie La gestion publique ......................................................325
Chapitre I La mise en uvre des politiques rgaliennes .......................327
1 Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire : une place
trouver dans la nouvelle organisation de ltat...........................................329
Rponses ................................................................................................357
2 Linspection du travail : une modernisation ncessaire ..........................367
Rponses ................................................................................................385
Chapitre II La gestion des entreprises et des tablissements
publics .........................................................................................................395
1 Les facteurs face au dfi de la baisse du courrier : des mutations
acclrer ......................................................................................................397
Rponses ................................................................................................421
2 La fusion Transdev-Veolia Transport : une opration mal conue,
de lourdes pertes ce jour pour la Caisse des dpts et consignations ......429
Rponses ................................................................................................457
3 Les thtres nationaux : des scnes dexcellence, des
tablissements fragiliss ..............................................................................473
Rponses ................................................................................................507
4 La lutte contre la fraude dans les transports urbains en le-deFrance : un chec collectif ...........................................................................537
Rponses ................................................................................................563
Chapitre III La conduite de projets ........................................................579
1 LInstitut franais du cheval et de lquitation : une rforme mal
conduite, une extinction programmer .......................................................581
Rponses ................................................................................................607
2 La rorganisation de lenseignement suprieur agricole public :
une rforme en trompe-lil .......................................................................635
Rponses ................................................................................................657
3 Le parc vgtal Terra Botanica : une initiative coteuse la
recherche dune viabilit financire ............................................................669
Rponses ................................................................................................681
Annexe ........................................................................................................693

Rapport public annuel 2016 fvrier 2016


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Les rapports publics de la Cour des comptes


- laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2016.
Quoiquun nombre croissant de ses autres travaux soient publis,
les rapports publics demeurent un vecteur de communication privilgi
pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et
territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer.
Ces rapports publics et les insertions que comporte le rapport public
annuel sappuient sur les contrles, enqutes et valuations conduits par la
Cour ou les chambres rgionales et territoriales des comptes. Ils sont
raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une
formation associant plusieurs chambres et les chambres rgionales et
territoriales concernes.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes,
constitu du Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de
chambre de la Cour. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour
adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du
Premier prsident et en prsence du Procureur gnral, les prsidents de
chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en
service extraordinaire.
Sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, la Cour peut
rendre publiques toutes les observations dfinitives qui concluent ses
travaux. Leur publication ne prjuge pas des autres suites, non publies,
quelle est susceptible de leur rserver, notamment des saisines de la Cour
de discipline budgtaire et financire ou des autorits judiciaires.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales
et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par la
Documentation franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil runie en
formation plnire, a adopt le prsent Rapport public annuel 2016.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses
quils ont adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.

Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident,


MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Descheemaeker, Bayle,
Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, prsidents de chambre
maintenus en activit, MM. Pannier, Lebuy, Mme Pappalardo,
MM. Cazala, Andrani, Banquey, Mme Morell, M. Perrot,
Mmes Saliou (Franoise), Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier,
Tournier, Mme Darragon, MM. Courtois, Vivet, Diricq, Charpy, Ptel,
Maistre, Tnier, Lair, Selles, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert,
Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Gudon, Mme Gadriot-Renard,
MM. Zerah, Le Mn, Baccou, Vialla, Castex, Ory-Lavolle, Spulchre,
Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Guroult, Mme Vergnet,
MM. Chouvet, Mme Malgorn, M. Clment, Mme Engel, M. Le Mer,
Mme de Kersauson, MM. Saudubray, Migus, Terrien, Laboureix,
Mme Esparre,
MM. Geoffroy,
Lna,
Glimet,
de Nicolay,
Mmes Latare, Dardayrol, MM. Delaporte, de La Guronnire, Brunner,
Albertini, Mme Pittet, MM. Aulin, Jamet, Senhaji, Mme Prin,
MM. Ortiz, Rolland, Mmes Dujols, Bouzanne des Mazery, Soussia,
M. Basset, Mmes Coudurier, Faugre, Prigord, MM. Belluteau, Appia,
Brouder, Lallement, Schwartz, Thvenon, Tersen, Heuga, Fialon,
Mmes Matti, Saurat, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin,
M. Giannesini, Mme Hamayon, conseillers matres, MM. Schmitt,
Jouanneau, Sarrazin, Galliard de Laverne, Blanchard-Dignac, Joubert,
Mme Revel, MM. Corbin de Mangoux, Margueron, conseillers matres en
service extraordinaire.

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COUR DES COMPTES

Les membres de la chambre du conseil dont les noms figurent en


annexe au prsent volume nont pas pris part aux dlibrations sur les
textes cits.

Ont t entendus :
-

en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, assist - selon les


textes examins - de MM. Bayle, prsident de chambre
maintenu, MM. Lebuy, Andrani, Perrot, Mme F. Saliou,
MM. Barb, Bertucci, Diricq, Charpy, Ptel, Guibert,
Mme Saliou (Monique), MM. Gudon, Vialla, Castex,
Ory-Lavolle, Mmes Vergnet, Malgorn, MM. Le Mer,
Saudubray, Migus, Terrien, Mme Esparre, M. Delaporte,
Mme Pittet, M. Senahji, Mme Prigord, MM. Lallement,
Tersen, Heuga, Giannesini, conseillers matres, M. Sarrazin,
conseiller matre en service extraordinaire, MM. Monti,
Roguez, Lachkar, Pezziardi, conseillers rfrendaires,
prsidents de chambres rgionales et territoriale des comptes,
Mme Bigas-Reboul, MM. Bichot, Lion, Mmes Rocard, Aldig,
Lucidi, conseillers rfrendaires, Mmes Nicolas-Donz,
Banderet, premires conseillres, MM. Boillot, Justum,
Mme Mac Namara, M. Lancar, auditeurs, M. Ferrier,
conseiller, Mme Grivel, M. Lafon, Mme Le Bourgeois,
M. Hesske, Mme Georges, MM. Loap, Charvet, Marrou,
Mme Duhamel-Fouet, M. Moret, rapporteurs extrieurs,
M. Bertran, expert ;

en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn


de M. Kruger, premier avocat gnral.

***
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre
du conseil.

Fait la Cour, le 26 janvier 2016.

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Formations et rapporteurs
Les trente-deux projets dinsertion rassembls dans le prsent
rapport ont t prpars par :
- les chambres de la Cour des comptes, prsides par MM. Durrleman,
Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Duchadeuil, Piol, Mme Moati,
prsidents de chambre ;
- les chambres rgionales et territoriales des comptes de :

Bretagne, prside par M. Heuga, prsident de chambre rgionale


des comptes ;
Champagne-Ardenne, Lorraine, prside par M. Roguez, prsident
de chambre rgionale des comptes ;
Languedoc-Roussillon, prside par M. Pezziardi, prsident de
chambre rgionale des comptes ;
Pays de la Loire, prside par M. Monti, prsident de chambre
rgionale des comptes ;
Saint-Pierre-et-Miquelon, prside par M. Terrien, prsident de
chambre rgionale et territoriale des comptes.

- une formation interjuridictions (commune la Cour et aux chambres


rgionales et territoriales des comptes) prside par M. Lachkar,
prsident de chambre territoriale des comptes.
Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a
t examin et approuv par le comit du rapport public et des
programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur
gnral du comit, Duchadeuil, Piol, Mme Moati, prsidents de
chambre, et M. Johanet, Procureur gnral, entendu en ses avis.

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10

COUR DES COMPTES

Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et


des chambres rgionales et territoriales des comptes dont les noms
suivent ont particip aux travaux3 sur lesquels le prsent rapport est
fond :
TOME I LES OBSERVATIONS
Premire partie Les finances publiques
Rapporteurs : Franois Ecalle, Eric Dubois, conseillers
matres, Vianney Bourquard, conseiller rfrendaire,
La situation densemble des finances publiques
Nathalie Georges, rapporteure extrieure
( fin janvier 2016)
Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
matre
Deuxime partie Les politiques publiques
Chapitre I : Emploi et solidarit
1.

Rapporteurs : Emmanuel Giannesini, conseiller


Les contrats de gnration : les raisons dun matre, Nicolas Machtou, conseiller rfrendaire
chec
Contre-rapporteur : Gilles Andrani, conseiller matre

Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers
rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers
matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les
fonctions de conseiller matre.
Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les
conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les
prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale.
2
Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de
rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions
financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des
fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des
assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des
organismes de scurit sociale.
Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces
par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou des assembles parlementaires.
Ils sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales.
3
La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contrerapporteur.
Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en
effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses
observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent
rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux.
Les contre-rapporteurs sont chargs notamment de veiller la qualit des travaux.

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FORMATIONS ET RAPPORTEURS

2.

11

Rapporteure : Marie-Dominique Prigord, conseillre


Le Fonds de solidarit : un oprateur de matre
ltat supprimer
Contres-rapporteurs : Thierry Mourier des Gayets,
Gilles Andrani, conseillers matres

Chapitre II : nergie et dveloppement durable


1.

2.

La maintenance des centrales nuclaires : Rapporteurs : Michel Babeau, Jean-Luc Tronco,


une politique remise niveau, des conseillers rfrendaires
incertitudes lever
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller matre
Rapporteurs : Jean Castex, conseiller matre, Virginie
Duhamel-Fouet, Arnauld Marrou, rapporteurs
Les co-organismes : un dispositif original
extrieurs
consolider
Contre-rapporteur : Jean-Yves Perrot, conseiller
matre

Chapitre III : Territoires


1.

2.

3.

4.

Prsident : Grard Terrien, prsident de chambre


La filire de la pche Saint-Pierre-et- territoriale des comptes
Rapporteure : Isabelle Banderet, premire conseillre
Miquelon : un avenir incertain
de chambre rgionale des comptes
Prsident : Jean-Louis Heuga, prsident de chambre
Les liaisons vers les principales les du rgionale des comptes
Ponant : un enjeu pour la rgion Bretagne
Rapporteur : Bernard Prigent, premier conseiller de
chambre rgionale des comptes
Prsident : Andr Pezziardi, prsident de chambre
Carcassonne Agglo : lexemple dune rgionale des comptes
intercommunalit inaboutie
Rapporteur : Vincent Ferrier, conseiller de chambre
rgionale des comptes
Prsident : Jean Lachkar, prsident de chambre
territoriale des comptes
Le systme scolaire en Polynsie franaise
Rapporteurs : Graud Guibert, conseiller matre,
et en Nouvelle-Caldonie : un effort de
Thomas Govedarica, Ren Maccury, premiers
ltat important, une efficience amliorer
conseillers de chambre territoriale des comptes
Contre-rapporteur : Andr Barb, conseiller matre

Troisime partie La gestion publique


Chapitre I : La mise en uvre des politiques rgaliennes
1.

Le contrle de lgalit et le contrle


Rapporteur : Claude Lion, conseiller rfrendaire
budgtaire : une place trouver dans la
Contre-rapporteur : Christian Martin, conseiller matre
nouvelle organisation de ltat

2.

Linspection du travail : une modernisation


Rapporteur : Gilles Andrani, conseiller matre
ncessaire

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12

COUR DES COMPTES

Chapitre II : La gestion des entreprises et des tablissements publics

1.

2.

3.

4.

Rapporteurs : Bruno Ory-Lavolle, conseiller matre,


Sbastien Justum, auditeur, Nathalie Georges,
Les facteurs face au dfi de la baisse du
rapporteure extrieure
courrier : des mutations acclrer
Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
matre
La fusion Transdev-Veolia Transport : une
opration mal conue, de lourdes pertes ce
jour pour la Caisse des dpts et
consignations

Rapporteurs : Emmanuel Bichot, conseiller


rfrendaire, Philippe Hesske, rapporteur extrieur
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
matre

Rapporteur : Marianne Lucidi, auditrice


Les thtres nationaux : des scnes Contre-rapporteur : Francis Saudubray, conseiller
dexcellence, des tablissements fragiliss
matre
Rapporteurs : Andr Le Mer, conseiller matre,
La lutte contre la fraude dans les transports Sandrine Rocard, conseillre rfrendaire
urbains en le-de-France : un chec collectif Contre-rapporteur : Yann Petel, conseiller matre

Chapitre III : La conduite de projets


1.

LInstitut franais du cheval et de


Rapporteure : Marie Pittet, conseillre matre
lquitation : une rforme mal conduite, une
Contre-rapporteur : Yann Petel, conseiller matre
extinction programmer

2.

La rorganisation de lenseignement Rapporteurs : Sylvie Vergnet, Jean Sarrazin,


suprieur agricole public : une rforme en conseillers matres
trompe lil
Contre-rapporteur : Didier Gudon, conseiller matre

3.

Prsident : Franois Monti, prsident de chambre


Le parc vgtal Terra Botanica : une rgionale des comptes
initiative coteuse la recherche dune Rapporteure : Danile Nicolas-Donz, premire
viabilit financire
conseillre de chambre rgionale des comptes

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FORMATIONS ET RAPPORTEURS

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TOME II LORGANISATION, LES MISSIONS, LES RSULTATS


Troisime partie Le suivi des recommandations
Chapitre I : Le suivi des recommandations en 2015
Chapitre II : La Cour constate des progrs
1.

2.

3.

Rapporteur : Guilhem Boillot, auditeur


Les certificats dconomies dnergie : un
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller
dispositif amlior
matre
Rapporteurs : Paul-Henri Ravier, Arnold Migus,
Les biocarburants : des rsultats en progrs, conseillers matres
des adaptations ncessaires
Contre-rapporteure : Marie Pittet, conseillre
matre
Rapporteurs : Didier Lallement, conseiller matre,
La rduction des ressources exceptionnelles
Xavier Lafon, rapporteur extrieur
dans le financement de la dfense nationale :
Contre-rapporteure : Franoise Saliou, conseillre
une clarification bienvenue
matre

Chapitre III : La Cour insiste


1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Rapporteur : Denis Tersen, conseiller matre


Sciences Po : une remise en ordre
Contre-rapporteur : Omar Senhaji, conseiller
parachever
matre
Rapporteurs : Laure Le Bourgeois, Christophe
La politique de la ville : un cadre rnov, Moret, rapporteurs extrieurs
des priorits prciser
Contre-rapporteure : Sylvie Esparre, conseillre
matre
Rapporteur : Nol Diricq, conseiller matre
La lutte contre le tabagisme : une politique
Contre-rapporteur : Patrick Lefas, prsident de
consolider
chambre maintenu
Rapporteurs : Vronique Grivel, Thomas Charvet,
La lutte contre la fraude fiscale : des progrs rapporteurs extrieurs
confirmer
Contre-rapporteur : Franois Ecalle, conseiller
matre
Rapporteures : Claire Aldig, Stphanie BigasLa rforme des organismes payeurs des
Reboul, conseillres rfrendaires
aides agricoles : une stratgie dfinir, des
Contre-rapporteur : Didier Gudon, conseiller
conomies rechercher
matre
La gestion extinctive de Dexia : de premiers
rsultats fragiles, des consquences tirer
sur les responsabilits en cas de sinistre
financier

Rapporteurs : Bernadette Malgorn, conseillre


matre, Benjamin Lancar, auditeur
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
matre

Rapporteurs : Jean-Luc Lebuy, conseiller matre,


Les transports ferroviaires en le-de-France
Philippe Bertran, rapporteur extrieur
depuis 2010 : des progrs sensibles, des Contre-rapporteur : Andr Le Mer, conseiller
insuffisances persistantes
matre

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14

COUR DES COMPTES

Chapitre IV : La Cour alerte


1.

Le Centre national de la fonction publique


territoriale (CNFPT) : former mieux,
prlever moins

2.

La politique darchologie prventive : des


mesures dajustement tardives, un oprateur
rformer en profondeur

3.

Le versement de la solde des militaires : en


dpit des efforts engags, des
dysfonctionnements persistants

4.

La piste de ski intrieure dAmnville : un


quipement sous-utilis, un investissement
risqu

Rapporteure : Esther Mac-Namara, auditrice


Contre-rapporteur : Jean-Yves Bertucci, conseiller
matre
Rapporteurs : Philippe Marland, conseiller matre
en service extraordinaire, Philippe Duboscq,
conseiller rfrendaire
Contre-rapporteur : Jean-Pierre Bayle, prsident de
chambre maintenu
Rapporteurs : Franoise Saliou, Olivier Delaporte,
conseillers matres, Solavy Loap, rapporteur
extrieur
Contre-rapporteur : Jean-Luc Vialla, conseiller
matre
Prsident : Dominique Roguez, prsident de
chambre rgionale des comptes

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Introduction
Cre en 1807, la Cour des comptes a pour mission de sassurer du
bon emploi de largent public. Elle contribue ainsi la mise en uvre du
droit reconnu la socit de demander compte tout agent public de
son administration et aux citoyens de constater, par eux-mmes ou par
leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la
consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit,
lassiette, le recouvrement et la dure , consacr par les articles 15 et 14
de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.
Le rle de la Cour, juridiction indpendante, a t confort par la
rvision constitutionnelle de juillet 2008. Larticle 47-2 de la Constitution
dispose dsormais que la Cour assiste le Parlement dans le contrle de
laction du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement
dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des
lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans lvaluation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue
linformation des citoyens .
Cette mission constitutionnelle de la Cour sexerce dans le cadre de
procdures qui garantissent lindpendance et la crdibilit de linstitution.
Trois principes fondamentaux encadrent ainsi ses travaux, aussi
bien pour lexcution des contrles, enqutes et valuations que pour
llaboration des rapports publics :
- lindpendance : la Cour est indpendante du pouvoir excutif
comme du pouvoir lgislatif, et place quidistance de ceux-ci.
Cette indpendance se traduit par une triple libert : dans le choix de
ses contrles, pour ladoption de ses conclusions, ainsi quune libert
ditoriale dans ses publications ;
- la collgialit : aucune production de la Cour nest luvre dun seul
magistrat, cest le travail collectif des membres de la Cour. Tout
contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets
ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et
dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une
chambre ou une autre formation comprenant au moins trois
magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des travaux. Il en va de mme pour
les projets de rapport public.

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16

COUR DES COMPTES

Par le croisement des points de vue quils permettent, les dlibrs


collgiaux garantissent objectivit et neutralit dans lapprciation
des faits et des dcisions ;
- la contradiction : ce principe implique que toutes les constatations
et apprciations, de mme que toutes les observations et
recommandations formules ensuite, sont systmatiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes
concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise
en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables. La publication dun rapport public est donc
ncessairement prcde par la communication du projet de texte que
la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des
organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou
physiques directement intresses. Aussi, dans les rapports publics,
leurs rponses accompagnent-elles toujours le texte de la Cour.
La contradiction permet dinstituer un dialogue avec les organismes
contrls et damliorer la qualit des observations de la Cour. Elle
contribue lquit, la qualit et la rgularit de la dcision.
Dans ce cadre, le programme des travaux de la Cour, qui est arrt
par le Premier prsident, est labor en trois tapes.
Dans un premier temps, des priorits stratgiques de contrle
prcisent les domaines sur lesquels la Cour entend porter une attention
particulire au cours des annes ultrieures. Quatre priorits stratgiques
ont ainsi t dfinies pour les travaux de la Cour pour la priode 20142016 et reconduites pour les priodes 2015-2017 puis 2016-2018 :
- le respect de la trajectoire de redressement de lensemble des
finances publiques ;
- la matrise des risques lis la probit dans lemploi des fonds publics ;
- les marges defficience et defficacit dans les politiques publiques
forts enjeux ;
- les amliorations de gouvernance et de management dans la gestion
publique.
Sur la base de ces priorits stratgiques de contrle, une
programmation pluriannuelle dfinit les principaux thmes de travail de
chacune des chambres au cours des trois annes venir.
Enfin, le programme annuel fixe les contrles que chacune des
chambres effectuera au cours de lanne et organise lactivit des
rapporteurs au titre de leur chambre daffectation ou des missions
diverses qui leur sont confies par la Cour.

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INTRODUCTION

17

Le programme des travaux de la Cour en 2015 a ainsi t fix par


arrt du Premier prsident du 19 dcembre 2014, et modifi plusieurs
reprises en 2015 pour actualisation.

Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la


Cour des comptes rend compte de ces travaux. Il sadresse la fois aux
pouvoirs publics et lensemble des citoyens, pour les informer sur le
bon emploi des fonds publics, dont il revient la Cour de sassurer.
Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un
ventail vari dexemples concrets, de dfaillances mais aussi de progrs
et de russites. Ainsi, en 2016, la notion de rforme constitue le fil rouge
des travaux prsents dans le rapport. Ils montrent ainsi que, loin dtre
contrainte limmobilisme, laction publique est capable dvoluer
(exemple des certificats dconomies dnergie (CEE), des biocarburants,
ou encore des co-organismes). Dans de nombreux cas, la rforme est
toutefois repousse ou inaboutie (exemple de linspection du travail), ou
les consquences tires de circonstances changeantes nont pas encore t
prises (exemple de la distribution du courrier). La Cour montre ainsi que
des marges defficience peuvent encore tre trouves et des progrs
raliss. Dans ce cas, ses recommandations ont pour objectif de fournir
des pistes damlioration pour plus defficacit et defficience.
Par rapport ldition de 2015, le rapport comporte davantage
dinsertions de suivi, par lesquelles la Cour revient sur des contrles
antrieurs et apprcie la mise en uvre de ses recommandations.
Enfin, la slection opre reflte la fois les priorits de contrle
retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes
pour 2015 et les principaux constats quelles en ont tirs, ainsi que le souci
dclairer la diversit des politiques et de la gestion publiques.

Le rapport public est, en 2016 comme en 2015, divis en deux tomes.


Son tome I rend compte des observations et recommandations
tires des contrles, enqutes et valuations raliss en 2015, en
application de larticle L. 143-6 du code des juridictions financires, qui
dispose que la Cour des comptes adresse au Prsident de la Rpublique
et prsente au Parlement un rapport public annuel et des rapports publics
thmatiques, dans lesquels elle expose ses observations et dgage les
enseignements qui peuvent en tre tirs .

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18

COUR DES COMPTES

La premire, consacre aux finances publiques, prsente la


situation actualise des finances publiques la lumire des volutions
intervenues depuis le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives
des finances publiques de juin 2015, y compris celles annonces et
adoptes en toute fin danne.
La deuxime partie fournit huit illustrations de politiques
publiques, dans trois champs de laction publique, avec la fois des
exemples de politiques anciennes confrontes des volutions et
contraintes nouvelles, moderniser ou repenser, et de dispositifs plus
rcents conforter, ou dont lefficacit nest pas assure.
Enfin, la troisime partie est consacre la gestion publique, et, sur
trois sujets (mise en uvre des politiques rgaliennes, gestion des
entreprises et des tablissements publics et conduite de projets), fournit
des exemples dorganisations ou procdures rationaliser ou dont
lefficacit et lefficience sont accrotre.
Le tome II propose une vision densemble des activits et missions
de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des
comptes, ainsi que des rsultats de leur activit.
Une premire partie prsente brivement lorganisation de la Cour
et des chambres rgionales et territoriales des comptes et les moyens
humains et financiers dont elles disposent, conformment larticle
L. 143-8 du code des juridictions financires.
Une seconde partie expose les missions qui sont confies la Cour
et aux chambres rgionales et territoriales des comptes, et la manire dont
celles-ci les exercent, en les illustrant par des travaux raliss en 2015. En
outre, un chapitre spcifique est consacr cette anne au bilan de lactivit
de contrle par la Cour des organismes bnficiant de la gnrosit
publique, vingt ans aprs la publication de ses premiers rapports.
Enfin, une troisime partie est consacre aux suites des contrles,
travers un bilan du suivi des recommandations en 2015, en application de
larticle L. 143-10-1 du code des juridictions financires, qui prcde 14
insertions de suivi, classes en trois catgories. Pour la premire, la
Cour constate des progrs , la suite de la mise en uvre de ses
recommandations passes. En ce qui concerne la seconde, la Cour
insiste : malgr des avances, les recommandations sont partiellement
ou imparfaitement mises en uvre. Enfin, la troisime partie, la Cour
alerte , regroupe des cas dabsence de mise en uvre.

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Premire partie
Les finances publiques

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La situation densemble des finances


publiques ( fin janvier 2016)

_____________________ PRSENTATION _____________________


L'amlioration de la situation des finances publiques aura t
modeste en 2015 : selon les dernires prvisions du Gouvernement, le
solde public se serait peine amlior (+ 0,1 point de PIB, - 3,8 points
de PIB) et le solde public structurel, qui neutralise l'impact de la
conjoncture sur le solde public, ne se serait rduit que de 0,3 point
( - 1,7 point de PIB).
Le Gouvernement prvoit une amlioration un peu plus forte en
2016 : 0,5 point de PIB pour le dficit effectif ( - 3,3 points de PIB)
comme pour le solde public structurel ( - 1,2 point de PIB). Cette
prvision s'appuie sur un scnario o l'inflation et la croissance de
l'activit comme de la masse salariale se redressent nettement par
rapport 2015. Elle repose galement sur un ralentissement des
dpenses des administrations de scurit sociale, une matrise des
dpenses de l'tat et une augmentation modre des dpenses des
collectivits locales permettant une quasi-stabilisation de leur besoin de
financement.
Aprs une prsentation de la situation des finances publiques en
2015, la Cour examine les risques pesant sur les prvisions de recettes, de
dpenses et de soldes publics pour 2016. Dans un contexte o le niveau trs
lev atteint par la dette publique invite poursuivre vigoureusement la
rduction des dficits, mais o, linverse, le redressement de la
croissance pourrait inciter un relchement inopportun des efforts, elle
souligne ensuite la ncessit de poursuivre moyen terme la rduction du
dficit structurel en agissant sur la dpense publique.
Les observations de la Cour reposent sur les informations
disponibles au 26 janvier 2016.

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22

COUR DES COMPTES

I - 2015 : Une baisse limite des dficits


effectif et structurel
Dans sa dernire prvision, inchange depuis la publication du
programme de stabilit en avril 2015, le Gouvernement retient un dficit
public de 3,8 % du PIB en 2015, en lgre amlioration par rapport
2014 (3,9 % du PIB, cf. graphique n 1). Au vu des informations
disponibles la fin du mois de janvier 2016, cette prvision apparat
prudente, mme si des incertitudes demeurent, notamment concernant les
comptes des collectivits locales.
La rduction du dficit public sera faible. En effet, le poids des
dpenses dans le PIB aura diminu, mais cette baisse sera en grande partie
attnue par des allgements de prlvements obligatoires, principalement
au titre du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE) et du
Pacte de responsabilit et de solidarit. La faiblesse de la rduction du
dficit est aussi pour partie imputable une croissance faible depuis trois
ans : une fois corrig de cet effet, le solde public qui en rsulte, dit
structurel , se rduit un peu plus (0,3 point de PIB, 1,7 point de PIB),
mais son volution nen atteste pas moins dune attnuation de lajustement
structurel, qui mesure la variation du solde structurel dune anne sur
lautre, par rapport 2013 (1,1 point) et 2014 (0,6 point).
Graphique n 1 : volution du solde des administrations publiques
2000-2015 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes daprs donnes de lInsee jusquen 2014 et de la


prvision du Gouvernement pour 2015

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

23

A - Le dficit effectif se rduirait modrment en 2015


Le dficit prvisionnel des administrations publiques pour 2015 a
t fix 4,1 points de PIB en loi de finances initiale (LFI) pour 2015. Il
a t ramen 3,8 points dans le programme de stabilit transmis la
Commission europenne en avril 2015. Entre-temps en effet, lInsee avait
publi une premire valuation du dficit 2014 4,0 points de PIB,
meilleure que prvu en LFI 2015 (4,4 points), ce qui a conduit le
Gouvernement rviser sa prvision pour 2015 (cf. tableau n 1).
Tableau n 1 : les prvisions successives de solde public
pour 2014 et 2015 (en points de PIB)

Loi de finances initiale pour 2015


Programme de stabilit davril 2015
Loi de finances initiale pour 2016

2014

2015

- 4,4
- 4,0
- 3,9

- 4,1
- 3,8
- 3,8

Source : Cour des comptes daprs lois de finances initiales pour 2015 et 2016 et programme de
stabilit davril 2015

Le Gouvernement a galement rvis sa prvision dinflation4 pour


2015, passe de 0,9 % en LFI 0 % dans le programme de stabilit
(cf. tableau n 2). La croissance des recettes fiscales (moindres rentres de
TVA notamment rsultant dune moindre inflation) et, dans une moindre
mesure, celle des dpenses publiques ont ds lors t rvises la baisse.
Lamlioration du solde public (0,3 point de PIB en LFI pour 2015, de 4,4
4,1 points de PIB) en a t rduite (0,2 point de PIB, de 4,0 3,8 points de
PIB), mais par rapport une valeur pour 2014 moins dgrade.
Tableau n 2 : les prvisions successives de croissance
et dinflation pour 2015 (en %)

Loi de finances initiale pour 2015


Programme de stabilit davril 2015
Loi de finances initiale pour 2016

Croissance

Inflation

1,0
1,0
1,0

0,9
0,0
0,1

Source : Cour des comptes daprs lois de finances initiales pour 2015 et 2016 et programme de
stabilit davril 2015

Mesure partir de lindice des prix la consommation (IPC).

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24

COUR DES COMPTES

La loi de finances pour 2016 a pris en compte la nouvelle


estimation par lInsee, en septembre 2015, du solde des administrations
publiques pour 2014 3,9 points de PIB, mais na pas pour autant ajust
la prvision de solde pour 20155, ni celle de la croissance et na modifi
que marginalement la prvision dinflation.
Les rsultats provisoires de lexcution du budget de ltat
communiqus par le Gouvernement, qui nont pas t expertiss par la
Cour, marquent une amlioration sensible par rapport la prvision de la
loi de finances rectificative (LFR) de dcembre 2015.
Les dpenses et les recettes du rgime gnral de scurit sociale
disponibles sur les neuf premiers mois de lanne sont cohrentes avec la
prvision de solde 2015 du projet de loi de financement de la scurit
sociale (PLFSS) pour 2016.
Une incertitude significative demeure nanmoins concernant les
comptes des collectivits locales, pour lesquelles les lments disponibles
ne donnent que des indications sur leurs rsultats annuels. Cette
incertitude est dautant plus forte que la baisse de la dotation globale de
fonctionnement, prvue entre 2015 et 2017, modifie les conditions de leur
quilibre budgtaire. La prvision du Gouvernement repose sur
lhypothse que les collectivits locales auront frein en consquence
leurs dpenses de fonctionnement (+ 1,1 % en 2015 aprs + 2,0 % en
2014), grce en particulier une baisse de leurs consommations courantes
(- 1,0 %), facilite notamment par la faible inflation, et un freinage de
leur masse salariale (+ 2,4 % aprs + 3,9 % en 2014), et que leurs
dpenses dinvestissement auront baiss de nouveau trs nettement
(- 7,9 % en 2015 aprs - 8,6 % en 2014), conduisant un solde des
collectivits locales proche de lquilibre en 2015.
Au total, au vu des informations disponibles, la prvision de solde
des administrations publiques pour 2015 apparat prudente.
En ltat actuel des prvisions, lamlioration du solde public serait
donc de mme ampleur quen 2014 (0,1 point) malgr le redressement
sensible de la croissance (+ 1,0 % aprs + 0,2 %). Cette faible
amlioration est le rsultat de deux volutions qui se compensent presque
exactement : dune part, une baisse de 0,5 point des dpenses publiques6
rapportes au PIB, venant en amlioration du solde public ; dautre part,
5
La rvision pour 2014 a en effet t faible (- 730 M), nettement infrieure
0,1 point de PIB, mais elle a suffi faire passer le chiffre arrondi la premire
dcimale de 4,0 3,9 points de PIB.
6
Hors crdits dimpt : en comptabilit nationale, les crdits dimpt viennent en
effet non pas en diminution des impts verss, mais en augmentation de la dpense,
parce quils peuvent donner lieu remboursement de la part de ladministration
certains contribuables ; on a choisi ici de considrer au contraire quils viennent bien
rduire limpt d.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

25

une baisse de 0,4 point des recettes publiques rapportes au PIB, venant
en dgradation du solde (cf. graphique n 2). La baisse des dpenses
publiques rapporte au PIB rsulte du redressement de la croissance du
PIB en valeur (+ 2,0 % aprs + 0,8 % en 2014), alors que celle des
dpenses en valeur serait quasiment inchange (+ 1,0 % aprs + 0,9 % en
2014). La baisse des recettes publiques rapportes au PIB reflte, pour
0,2 point, une volution spontane des prlvements obligatoires,
lgislation constante, de nouveau infrieure celle du PIB et, pour
0,2 point, limpact sur les recettes des mesures prises en 2015 ou les
annes antrieures. Les allgements dimpts (monte en puissance du
CICE, mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit, plan
dinvestissement et mesures en faveur des TPE et PME) viennent ainsi
diminuer de prs de 14 Md les recettes, tandis que les hausses de
prlvements votes antrieurement (hausse des cotisations retraite et
fiscalit cologique notamment) viennent les augmenter de 10 Md.
Graphique n 2 : dcomposition de la variation du solde public
entre dpenses et recettes (2010-2015) - (en points de PIB)

Source : Cour des comptes daprs donnes de lInsee et prvisions pour 2015 du Rapport
conomique, social et financier pour 2016
Note de lecture : la variation du solde des administrations publiques (losange noir) se
dcompose en une contribution, en bleu, des dpenses publiques rapportes au PIB (une baisse
contribuant une amlioration du solde) et, en rouge, des recettes rapportes au PIB (une
hausse contribuant une amlioration du solde) ; ainsi, en 2015, le solde public devrait
samliorer dun peu plus de 0,1 point de PIB ; ce rsultat traduit une contribution positive des
dpenses rapportes au PIB, en baisse de 0,5 point, et une contribution ngative des recettes, en
baisse de de 0,4 point.

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26

COUR DES COMPTES

B - Le dficit structurel se rduirait moins en 2015


que les annes prcdentes
Bien que le rythme de croissance de lconomie franaise se soit
lev par rapport 2014 (+ 1,0 % dans la prvision du Gouvernement,
+ 1,1 % selon la dernire prvision de lInsee7, contre + 0,2 % en 2014),
la persistance dun chmage lev et dun faible taux dutilisation des
capacits de production dans lindustrie rvlent une activit en de de
son niveau potentiel, creusant en consquence le dficit public. Le calcul
dun solde structurel permet alors de corriger le solde effectif de limpact
dune conjoncture dfavorable (cf. encadr).
En 2015, selon les estimations du Gouvernement, le dficit
structurel stablirait ainsi 1,7 point de PIB, en rduction de 0,3 point
par rapport 2014. Selon la Commission europenne, le dficit structurel
serait plus dgrad, 2,7 points de PIB, en raison dune estimation moins
favorable de la croissance potentielle, et son amlioration serait de
seulement 0,1 point de PIB. Pour sa part, le FMI estime le dficit
structurel 2,1 points de PIB en 2015, en amlioration de 0,3 point par
rapport 2014.
Quelle que soit lestimation retenue, lamlioration du solde
structurel resterait infrieure celle enregistre les annes prcdentes
(1,0 point de PIB par an en moyenne entre 2011 et 2013 et 0,6 point de
PIB en 2014).
Les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public
Les variations annuelles du solde effectif des administrations
publiques sont affectes par les mesures nouvelles votes par le Parlement
en loi de finances ou loccasion dautres textes lgislatifs, mais aussi par
les fluctuations de lactivit conomique. Afin de mieux apprcier la
situation des finances publiques, il faut corriger ce solde effectif de cet
effet des fluctuations de lactivit pour en dduire le solde structurel
calcul en pratique en suivant les tapes suivantes :

La croissance du dernier trimestre 2015 aurait t ampute de 0,1 point par limpact
des attentats de novembre, selon les estimations de lINSEE et de la Banque de
France. Le rythme de croissance est en revanche inchang en 2016 dans ces
prvisions.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

27

- estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t


enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et calcul de lcart entre
le PIB effectif et ce PIB potentiel ;
- estimation de la composante conjoncturelle du solde effectif, qui rsulte,
pour lessentiel, du gain ou de la perte de recettes associs cet cart, en
supposant que les recettes publiques voluent quasiment comme le PIB
(lasticit8 proche de 1,0) ;
- estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et sa
composante conjoncturelle ainsi calcule.

C - La dette publique rapporte au PIB


devrait avoir de nouveau augment en 2015
Consquence dun dficit public lev et dune croissance du PIB
faible en 2015, la dette publique rapporte au PIB devrait avoir de
nouveau augment en 2015 (+ 0,7 point selon le Gouvernement), pour
atteindre 96,3 points de PIB, soit prs de 2 100 Md.
La dette atteint ainsi un niveau lgrement suprieur la moyenne
de la zone euro (94 points de PIB en 2015 daprs les prvisions
dautomne de la Commission europenne), et nettement suprieur
lAllemagne (71,4 points de PIB). La France tait entre dans la crise en
2008 avec un niveau de dette (64,4 points de PIB en 2007) dj suprieur
la limite de 60 points de PIB fixe par les traits europens. La dette a
augment fortement depuis (plus de 30 points de PIB entre 2007 et 2015,
cf. graphique n 3) du fait dun dficit durablement creus et dune
croissance atone ces dernires annes.

Llasticit dune recette publique son assiette mesure la progression de cette


recette, en %, lorsque son assiette augmente de 1 %, lgislation donne. Si une
hausse de 1 % de lassiette fait augmenter une recette publique de 2 % (resp. 0,5 %),
llasticit sera ainsi de 2 (resp. 0,5). On peut galement calculer une lasticit
apparente de lensemble des recettes publiques au PIB en valuant de combien elles
augmentent quand le PIB augmente de 1 %.

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28

COUR DES COMPTES

Graphique n 3 : dette publique (en points de PIB)

Source : Cour des comptes daprs donnes Insee jusquen 2014, prvisions du Gouvernement
en 2015 et 2016

II - 2016 : un objectif plus ambitieux


de rduction des dficits effectif et structurel,
des risques significatifs sur les dpenses
En 2016, le Gouvernement prvoit une rduction du dficit effectif
comme du dficit structurel de 0,5 point de PIB : le dficit reviendrait
ainsi 3,3 points de PIB et le dficit structurel 1,2 point de PIB. Le
dficit se rduirait ainsi de 0,6 point de PIB entre 2014 et 2016. Cette
prvision est le rsultat :
dune prvision de dficit des administrations centrales de 3,3 points
de PIB en 2016, en amlioration trs modeste en 2016, comme en
2015. Cette faible amlioration sexplique notamment par le fait que le
budget de ltat supporte intgralement le cot du CICE et du Pacte de
responsabilit et de solidarit ;
dun quasi-quilibre des collectivits locales, en 2016 comme en 2015,
aprs un dficit de 0,2 point de PIB en 2014, lamlioration entre 2014
et 2015 tant pour partie imputable une baisse de linvestissement ;

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

29

dun lger excdent des administrations de scurit sociale en 2016, aprs


des dficits en 2014 (0,4 point de PIB) et 2015 (0,3 point de PIB). Cet
excdent recouvre des situations contrastes : dun ct, la Caisse
damortissement de la dette sociale (Cades) remboursera, comme les annes
prcdentes, la dette sociale9 hauteur de lexcdent dgag, tandis que, de
lautre, les rgimes de scurit sociale, lUndic et les hpitaux continueront
de prsenter des dficits, quoique en rduction sensible.
Tableau n 3 : solde public par sous-secteur
des administrations publiques (en points de PIB)
2014

2015

2016

- 3,5

- 3,4

- 3,3

0,1

0,0

0,0

Administrations publiques locales

- 0,2

0,0

0,0

Administrations de scurit sociale

- 0,4

- 0,3

0,1

Solde public

- 3,9

- 3,8

- 3,3

tat
Organismes divers dadministration
centrale

Source : Cour des comptes daprs rapport conomique social et financier pour 2016.
Note : en raison darrondis, la somme des sous-totaux peut tre diffrente du total.

Si elle nest pas hors datteinte, la prvision de dficit pour 2016


repose nanmoins sur une estimation des recettes, en matire dimpt sur
le revenu et de prlvements sociaux, qui peut tre considre comme un
peu leve. Surtout, les dpenses pourraient tre sous-estimes, du ct de
ltat, du fait des tensions dores et dj mesurables sur les crdits des
ministres, ainsi que de lUndic et des collectivits locales.

A - Une prvision de recettes atteignable,


quoique un peu leve
La prvision de recettes de la loi de finances repose sur un scnario
macroconomique dans lensemble atteignable, mme si les hypothses
dinflation et de masse salariale apparaissent un peu trop leves10. Il
sappuie, en outre, sur une lasticit des recettes leurs dterminants
macroconomiques qui semble plausible, bien quun peu forte en matire
dimpt sur le revenu.

La dette nette de la CADES devrait slever 126,6 Md fin 2015.


Ce scnario a t tabli avant les attentats du 13 novembre, vnements dont il nest
toutefois gure possible ce stade dvaluer sils auront un impact sur la croissance de 2016.
10

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30

COUR DES COMPTES

1 - Une prvision de croissance atteignable,


mais des hypothses dvolution des prix et des salaires leves
Le rapport conomique, social et financier annex la loi de
finances initiale pour 2016 retient des prvisions de croissance de + 1,5 %
du PIB en volume, de + 1,0 % pour la hausse des prix la consommation
et de +2,4 % pour celle de la masse salariale.
Dans son avis du 25 septembre 2015, le Haut Conseil des finances
publiques a estim que la prvision de croissance demeurait atteignable,
sans quelle puisse tre qualifie de prudente comme il lavait fait en
avril lors de lexamen du programme de stabilit. En revanche, le Haut
Conseil a jug que linflation comme laugmentation de la masse salariale
pourraient tre moindres que ne le prvoit le Gouvernement.
Les prvisions de novembre de la Commission europenne et de
lOCDE, en ligne avec celle du Gouvernement sur linflation, sont
lgrement moins favorables pour la croissance (+ 1,4 % et + 1,3 %
respectivement)11 et la masse salariale (+ 1,8 % et + 2,2 %
respectivement). La note de conjoncture de lInsee, publie fin dcembre,
est pour sa part galement un peu moins favorable en ce qui concerne la
croissance, mais aussi linflation et la progression de la masse salariale :
dans le scnario de lInsee, linflation sous-jacente12 naugmente pas et la
masse salariale nacclre pas, contrairement la prvision du
Gouvernement.
Au total, la prvision du Gouvernement pourrait tre trop leve
sagissant de la masse salariale et les prlvements sociaux assis sur les
salaires risquent dtre plus faibles quattendu par le Gouvernement. Il
pourrait en tre de mme pour linflation et, par voie de consquence,
pour les recettes de TVA. Si lvolution de la masse salariale tait plus
proche des prvisions de la Commission et de lOCDE, la perte de
recettes correspondante pourrait slever prs de 0,1 point de PIB.

11

Dans la dernire actualisation de ses prvisions, le 19 janvier, qui porte sur la seule
croissance, le FMI a galement retenu une prvision de croissance du PIB de 1,3 %
pour la France.
12
Linflation sous-jacente reprsente linflation hors produits volatils (nergie et
alimentaire frais principalement), dont lvolution des prix est trs difficile prvoir,
et tarifs publics.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

31

2 - Une prvision dlasticit des recettes un peu surestime


Le Gouvernement prvoit une croissance des prlvements
obligatoires lgislation constante au mme rythme que le PIB en valeur
(+ 2,5 %), soit une lasticit des prlvements obligatoires par rapport au
PIB gale 1. La base taxable de certains impts (impt sur le revenu et
impt sur les socits) se rapportant l'anne prcdant le prlvement de
l'impt, cette lasticit unitaire en apparence correspond en ralit une
lasticit sous-jacente un peu suprieure.
Ainsi, la croissance prvue lgislation constante de l'impt sur le
revenu (IR), hors rentres exceptionnelles au titre du service de traitement
des dclarations rectificatives13, est de 4,0 %, soit une lasticit de 2,7 par
rapport la croissance estime du revenu pour 2015 (+ 1,5 %). Cette
lasticit est suprieure sa moyenne de 1,8 sur les 25 dernires annes.
La prvision du Gouvernement suppose que le surcrot de recettes
d'IR enregistr en 2015, notamment du fait des plus-values lies la bonne
tenue des marchs financiers en 2014, se reproduira en 2016, quoique dans
des proportions moindres (cf. graphique n 4). Avec une lasticit de l'IR au
revenu de l'anne prcdente plus en ligne avec la moyenne de ces 25
dernires annes, la prvision d'IR aurait t rduite de 1,0 Md.
Le dynamisme spontan des prlvements obligatoires provient
galement de l'impt sur les socits (IS) dont la hausse spontane slve
en 2016 environ 2,8 Md, soit une croissance de lordre de 8,5 %.
Cette prvision sappuie sur une hypothse de hausse du bnfice
fiscal des entreprises de 10 % lie notamment au redressement de la
croissance, la baisse des prix du ptrole et la nouvelle baisse des taux
d'intrt. Selon la dernire note de conjoncture de l'Insee, le revenu des
socits non financires crotrait de 13 % en 2015, l'essentiel de la hausse
tant acquise dans les rsultats d'ores et dj disponibles sur les trois premiers
trimestres. La prvision ne parat pas entache d'un biais particulier.
Le rendement attendu des autres impts et taxes, comme des
prlvements sociaux, est cohrent avec lvolution de leur assiette, telle
quelle est prvue par le Gouvernement, et ne semble donc pas marque
dune surestimation autre que celle rsultant de la prvision des assiettes
de masse salariale et de TVA, mentionne prcdemment.

13

Service de la direction gnrale des finances publiques en charge de la


rgularisation de la situation fiscale des contribuables dtenant des avoirs non dclars
l'tranger.

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COUR DES COMPTES

Au total, l'lasticit globale de la croissance des prlvements


obligatoires au PIB retenue en prvision semble atteignable, mme si les
alas autour de la prvision dimpt sur le revenu semblent plutt orients
la baisse.
Graphique n 4 : croissance spontane de lIR et du revenu
des mnages de lanne prcdente (en %)

Source : Cour des comptes daprs document de travail de lInsee n G2015/0814 et des
Voies et moyens tome 1 associs aux projets de loi de finances
Note : le taux de croissance de lIR est net partir de 2006, brut auparavant faute de
donnes disponibles alors sur lIR net. La croissance spontane de lIR est construite en
dduisant chaque anne limpact des mesures nouvelles telles quil peut tre reconstitu
partir des documents budgtaires et du processus de vote des lois de finances. La
croissance du revenu a t multiplie par 1,8, sa valeur moyenne estime sur les
25 dernires annes, pour faire apparatre directement le lien entre limpt dune anne
et le revenu de lanne prcdente.

14

LAFFTER, Quentin, PAK Mathilde. lasticits des recettes fiscales au cycle


conomique : tude de trois impts sur la priode 1979-2013 en France, Institut
national de la statistique et des tudes conomiques, Direction des tudes et synthses
conomiques, document de travail n G2015/08, 2015.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

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3 - Des mesures nouvelles peu nombreuses


et dont le cot parat correctement estim
Les mesures nouvelles en recettes de la loi de finances ayant un
impact sur le solde public sont peu nombreuses. La principale mesure est
la baisse de limpt sur le revenu des mnages modestes, value
2,0 Md, laquelle sajoute limpact, d peine 0,1 Md, de lindexation
du barme sur linflation estime pour 2015 (0,1 %).
limpact de ces mesures nouvelles sajoute leffet en 2016 des
mesures en faveur des entreprises prises les annes antrieures au titre du
pacte de responsabilit et de solidarit, du plan en faveur de
linvestissement des entreprises et des TPE et PME et du CICE (7,4 Md
supplmentaires en 2016 en brut, 5,3 Md une fois dduit limpact
mcanique sur lIR et lIS de certaines de ces mesures), en partie
compenss par laugmentation des cotisations retraites (+ 1,2 Md), la
hausse de la fiscalit cologique (+ 2,1 Md) et la hausse prvue des taux
des impts locaux (+ 1 Md).
Le produit de lIS devrait par ailleurs tre rduit de 1,7 Md en
2016 par rapport 2015 par limpact de deux contentieux importants.
Tout dabord, 0,3 Md devront t rembourss en 2016 la suite dun
contentieux engag par lentreprise Stria15. Ensuite, lIS reu en 2015
comprenait un versement par EDF de prs d1,4 Md au titre de 1997,
demand par lUnion europenne, et qui, compte tenu de son caractre
exceptionnel, ne se renouvellera pas en 2016.
La baisse des cotisations sociales des particuliers employeurs et le
maintien de lexonration des impts locaux pour certains retraits aux
revenus modestes, dcids au cours du dbat budgtaire, amputeront par
ailleurs les recettes des administrations publiques16 de 0,6 Md au total,
mme si limpact de la deuxime mesure devrait tre compens par une
augmentation de la fiscalit sur le gazole.
Si des incertitudes affectent ces estimations, elles napparaissent
pas entaches de biais particulier.

15

La Cour de justice de lUnion europenne a donn raison lentreprise Stria dans


le contentieux lopposant ltat franais au sujet du traitement fiscal des dividendes
remontant de ses filiales dans lUE.
16
En pratique, ce sera ltat qui portera le poids financier de la mesure, et non les
collectivits locales.

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34

COUR DES COMPTES

B - Des risques rels de dpassement des prvisions


de dpenses
La prvision de dpenses du Gouvernement prsente des risques de
dpassement, du ct des dpenses de ltat, du fait de la
sous-budgtisation chronique de certaines dpenses, de celles des
administrations de scurit sociale, en raison de la surestimation des
conomies attendues en 2016 de la nouvelle convention dassurancechmage, et de celles des collectivits locales, pour lesquelles la
prvision du Gouvernement suppose une rpercussion presque intgrale
de la baisse des concours de ltat. linverse, la prudence du
Gouvernement concernant la charge dintrts pourrait permettre de
compenser en partie ces dpassements.

1 - Le respect de la norme de dpenses en valeur applicable


ltat sera difficile
En 2016, la loi de finances fixe 295,2 Md les dpenses de ltat
incluses dans le champ de la norme en valeur , en baisse de 2,3 Md
primtre constant17 par rapport lobjectif de 284,0 Md retenu en loi de
finances rectificative (LFR) de dcembre 2015.
Cette baisse est le rsultat de mouvements de sens contraires.
Dune part, les concours aux collectivits locales sont en baisse de
3,3 Md.
Dautre part, leffort demand aux oprateurs se rduit de 0,3 Md
par rapport 2015, la contribution de 0,8 Md qui leur est demande en
201618 faisant en effet suite un prlvement exceptionnel de 1,1 Md
opr sur leur fonds de roulement en 2015. Le prlvement sur recettes
destination de lUnion europenne sinscrit en hausse de 0,5 Md,
20,2 Md (infrieur de 1,3 Md la prvision initiale du projet de loi de
finances). Enfin, les crdits des ministres (hors transferts aux
collectivits locales, charge de la dette et compte daffectation spciale
pensions) augmentent de 0,3 Md par rapport au niveau prvu en loi de
finances rectificative pour 2015 (contre une baisse de 1,0 Md en projet
de loi de finances).

17

La loi de finances a en particulier inclus dans le champ de la norme la contribution


de service public pour llectricit.
18
0,4 Md de baisse des taxes plafonnes qui leur sont affectes (contre 0,8 Md en
PLF) et 0,4 Md de prlvements exceptionnels .

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Le plan de lutte contre le terrorisme a conduit le Gouvernement


ouvrir des crdits supplmentaires pour 2016 dans certains ministres,
comme la dfense, lintrieur, la justice et les finances. Ces ouvertures de
crdits reprsentent un total de lordre de 1,5 Md, finanant notamment
19 000 emplois supplmentaires par rapport aux prvisions de la loi de
programmation des finances publiques.
Ces crdits correspondent : la prise en compte, dans le projet de
loi de finances pour 2016, de la rvision de la loi de programmation
militaire en juillet 2015 (pour 0,6 Md et prs de 10 000 emplois) ;
leffet sur 2016 des ouvertures de crdits en gestion 2015 ; enfin, aux
ouvertures de crdits supplmentaires dcides au cours du dbat
parlementaire sur la loi de finances pour 2016 (pour 0,8 Md et
8 500 emplois), suite aux attentats de novembre.
Dautres amendements ont, par ailleurs, conduit, au cours du dbat
parlementaire, accrotre les crdits dun montant supplmentaire de
500 M. Ces dpenses supplmentaires ont pu tre compenses, en
comptabilit budgtaire, par la rvision la baisse du prlvement sur
recettes destination de lUnion europenne, en raison du report de 2015
2016 du remboursement par la Commission europenne dun trop-peru
de prlvement sur recettes au titre dannes antrieures19, en partie
compens par le versement dune aide de 200 M dans le cadre du plan
europen daide la Turquie pour laccueil des rfugis.
Le respect de lobjectif de dpenses sera difficile. Le
Gouvernement a annonc moins de 500 M dconomies rsultant des
revues des dpenses, dont seuls 225 M sont documentes au titre du
durcissement des conditions doctroi des allocations logement, montant
qui a t rduit de prs de moiti au cours du dbat parlementaire. Les
autres conomies annonces sont censes correspondre des efforts de
rationalisation, qui sont peu dtaills et ne jouent pas sur les dterminants
structurels de la dpense. Ces conomies sont notamment censes
financer des dpenses supplmentaires, certaines dcides pour 2016 en
cours danne 2015, telles que les crdits supplmentaires (600 M)
octroys au ministre de la dfense suite au conseil de dfense davril
2015 ou le dveloppement acclr du service civique (150 M).

19

Toutefois, parce que la comptabilit nationale enregistre les dpenses


correspondantes en droits constats, ce remboursement, dont le principe et le montant
taient connus ds 2014, a t enregistr en comptabilit nationale cette anne-l et ne
viendra donc pas diminuer le dficit public maastrichtien de 2016, tandis que les
crdits supplmentaires laccrotront bien, toutes choses gales par ailleurs.

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36

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, les dpassements de crdits sont rcurrents pour


certaines missions. Tel est le cas, par exemple, pour les oprations
extrieures, prvues 450 M, alors que les dpenses relles ont
rgulirement dpass 1 Md ces dernires annes (1,1 Md prvu en
2015). Enfin, les dpenses sociales inscrites au budget de ltat sont,
comme les annes prcdentes, affectes de sous-budgtisations. Cest le
cas par exemple des crdits concernant lallocation adultes handicaps
(budgts 8,5 Md en LFI pour 2016, alors que leur montant a d tre
relev 8,8 Md en LFR pour 2015). Cest le cas galement de la prvision
de la nouvelle prime dactivit, budgte 4,0 Md20, alors que les
dpenses auxquelles elle se substitue (prime pour lemploi et revenu de
solidarit active) sont values 4,2 Md en LFR 2015 et que le Plan
pauvret prvoit une revalorisation de 2 % par an du montant du RSA.
Lobjectif de croissance de la masse salariale programme pour
lensemble du budget triennal 2015-2017 (750 M)21 sera dpass ds
2016, alors que la masse salariale stait quasiment stabilise primtre
constant entre 2011 et 2014. En effet, le renforcement dcid des effectifs
de dfense et de scurit na pas t compens par un ajustement des
effectifs due concurrence dans les autres ministres. De plus, comme au
cours des dernires annes, la masse salariale pourrait tre plus dynamique
que prvu en LFI, en particulier la dfense, en raison, outre du surcot des
oprations extrieures, des difficults de budgtisation (logiciel Louvois), et
lducation nationale, notamment du fait dune sous-valuation rcurrente
des heures supplmentaires. Par ailleurs, la LFI ne tient pas compte dune
ventuelle revalorisation du point de la fonction publique qui pourrait
rsulter de la ngociation salariale annonce pour fvrier 2016. Celle-ci
aurait un impact sur les dpenses de ltat, mais aussi sur celles de
lensemble des administrations publiques22.
Le respect de lobjectif de dpenses en valeur en 2016 appellera,
comme les autres annes, un effort de gestion des crdits particulirement
rigoureux, une mobilisation de la rserve de prcaution et des
redploiements pour financer les dpassements de crdits rsultant de
sous-budgtisations initiales ou les urgences qui ne manqueront pas de se
manifester en cours danne, comme le plan pour lemploi et la formation
annonc par le Gouvernent, dont le cot est valu en janvier 2016 prs
dun milliard deuros.

20

Cette estimation repose toutefois sur une hypothse dun taux de recours de 50 %,
plus lev que le recours actuel au RSA activit.
21
Cf. Cour des comptes, Communication la commission des finances du Snat. La masse
salariale de ltat, enjeux et leviers, juillet 2015, 150 p., disponible sur www.ccomptes.fr
22
Pour mmoire, une hausse de 1 % de la valeur du point a un cot en anne pleine de
1,85 Md pour lensemble des administrations publiques.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

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2 - Des dpassements probables sur certaines dpenses


des administrations sociales
La prvision du Gouvernement repose sur une certaine modration
des dpenses sociales, avec une croissance prvisionnelle primtre
constant de + 1,3 % aprs + 1,6 % en 2015. Plusieurs facteurs expliquent
cette modration attendue ; certains pourraient nanmoins ne pas tre la
hauteur des attentes.
La loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2016 a
fix + 1,75 % la progression de lobjectif national des dpenses
d'assurance maladie (ONDAM), en net recul apparent par rapport au taux
de + 2,1 % pour 2015 fix en LFFS 2015. Nanmoins, si on neutralise
limpact de la modification du taux de cotisation maladie des
professionnels de sant libraux, qui est sans effet, sur le solde de la
CNAM, car rduisant simultanment et dun mme montant les dpenses
sur le champ de lONDAM et les recettes, le ralentissement des dpenses
est moins prononc et le taux rel de progression stablit + 1,9 % ; le
comit dalerte de lassurance maladie a estim en octobre que cet
objectif tait ralisable, mme sil a soulign que le bouleversement des
prises en charge li aux thrapies cibles et limmunothrapie fait peser
des risques sur les dpenses dassurance maladie .
La revalorisation des prestations sociales indexes sur linflation
serait quasi nulle en 2016 ; en effet, la loi de finances et la loi de
financement de la scurit sociale ont modifi le mcanisme de
revalorisation des prestations sociales, qui seront partir de 2016
indexes sur linflation constate et non plus sur linflation
prvisionnelle ; par ailleurs, la date de revalorisation des prestations,
lexception des retraites, est dsormais fixe au 1er avril, date laquelle
linflation devrait tre proche de zro en ltat actuel des prvisions. La
modification des rgles dindexation devrait permettre de rduire de
600 M la progression des dpenses de prestations de lensemble des
administrations publiques.
Enfin, le Gouvernement table sur 1,8 Md dconomies au titre de
laccord conclu en octobre 2015 entre les partenaires sociaux sur les
retraites complmentaires ( hauteur d1 Md) et de la rengociation de la
convention dassurance chmage ( hauteur de 800 M). Limpact
financier en 2016 de laccord sur les retraites complmentaires devrait en
fait tre de lordre de 800 M plutt qu1 Md. Sagissant de la
convention dassurance chmage, les ngociations ne sont pas encore
engages et elle ne devrait pas entrer en vigueur avant juin 2016. Par
ailleurs, la plupart des mesures de rquilibrage des comptes susceptibles

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COUR DES COMPTES

dtre prises ne pourraient monter en charge que progressivement et


natteindraient leur plein rendement quen 2017. Les conomies rsultant
de cet accord devraient donc tre moins leves en 2016 quattendu, de
plusieurs centaines de millions deuros.

3 - Une incertitude forte sur les dpenses des collectivits locales


Le Gouvernement prvoit une croissance modre des dpenses des
collectivits locales (+ 1,2 %) aprs la baisse de 0,6 % attendue en 2015.
Cette croissance modre rsulterait du ralentissement de la progression de
la masse salariale (+ 2,1 % aprs + 2,4 %) et dune stabilit des
consommations intermdiaires (cest--dire les dpenses de fonctionnement
hors masse salariale) et de lacclration de linvestissement aprs la forte
baisse constate en 2014 et celle attendue en 2015.
Mme si ces volutions sont plausibles, on ne peut pas exclure que,
face la baisse des concours de ltat (- 11 Md en 2017 par rapport
2014), et malgr la hausse des taux des impts locaux et la revalorisation
de 1 % des bases, certaines collectivits fassent le choix dun recours
accru lendettement pour en amortir limpact sur leurs dpenses
dinvestissement. Le besoin de financement de lensemble des
collectivits locales pourrait ainsi se rvler plus important que le
montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2016.

4 - La charge dintrts pourrait se rvler de nouveau infrieure


la prvision du Gouvernement
Selon la prvision du Gouvernement, la charge dintrts devrait
augmenter en 2016 (46,8 Md contre 43,5 Md en 2015) et son poids dans
le PIB passer de 2,0 % en 2015 2,1 % en 2016. Cette hausse traduit une
lgre augmentation prvue du taux dintrt moyen pay sur la dette
publique (de 2,1 % 2,2 %). Celle-ci proviendrait de limpact de la hausse
de linflation sur les obligations indexes, de la remonte des taux court
terme, en raison de la fin de lassouplissement quantitatif de la BCE qui
tait suppose intervenir en septembre 2016, et dune remonte rapide des
taux moyen long terme, atteignant 2,4 % en fin danne 2016.
Or linflation risque de se situer un niveau plus faible quinscrit
dans la prvision du Gouvernement et la BCE a annonc une prolongation
de sa politique dassouplissement quantitatif jusquen mars 2017 et une
nouvelle baisse du taux de rmunration des rserves. Ds lors, la
remonte des taux dintrt court terme ne devrait pas se produire en
2016 et celle des taux longs a de bonnes chances dtre moins rapide que
prvu dans le scnario du Gouvernement. La charge dintrts des

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

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administrations publiques devrait ainsi tre plus faible que dans la


prvision du Gouvernement. Un simple maintien du taux dintrt moyen
sur la dette publique son niveau de 2015 rduirait ainsi denviron
0,1 point de PIB la charge de la dette par rapport la prvision.

C - Le poids de la dette publique dans le PIB


devrait continuer daugmenter en 2016
Consquence de la persistance dun dficit lev, la dette publique
augmenterait encore en 2016 (+ 0,2 point de PIB selon les prvisions du
PLF pour 2016), pour atteindre 96,5 points du PIB.
Tableau n 4 : dette publique par sous-secteur
des administrations publiques (en points de PIB)

Administrations publiques centrales


Administrations publiques locales
Administrations de scurit sociale
Dette publique

2014

2015

2016

76,6
8,8
10,2
95,6

77,5
8,7
10,1
96,3

78,3
8,5
9,8
96,5

Source : Cour des comptes daprs rapport conomique social et financier pour 2016
Note : En raison darrondis, la somme des sous-totaux peut tre diffrente du total.

Compte tenu des alas qui psent sur la ralisation de lobjectif de


dficit et du risque que linflation, et donc le PIB en valeur, soient plus faibles
que prvus par le Gouvernement, laugmentation du poids de la dette dans le
PIB pourrait en dfinitive tre suprieure la prvision du Gouvernement.
titre illustratif, une croissance du PIB en valeur plus faible de 0,5 point, du
fait dune inflation plus basse, conduirait, en supposant lobjectif de dficit
public atteint, une dette publique de 97,0 points du PIB.

III - Une exigence : poursuivre la rduction


du dficit structurel en agissant sur la dpense
La croissance attendue pour 2016, plus leve quau cours des
dernires annes, doit permettre de rduire le niveau du dficit des
administrations publiques. Au regard des niveaux toujours levs du
dficit et la dette publics en 2016, il importe de poursuivre avec vigueur

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40

COUR DES COMPTES

la rduction des dficits. Dans le cas contraire, la France risquerait,


lavenir, dtre fortement contrainte dans lutilisation de linstrument
budgtaire pour faire face aux chocs macroconomiques, voire de perdre
la matrise de sa politique budgtaire. Pour quelle soit durable, la
rduction des dficits publics doit porter sur le dficit structurel autant
que sur le dficit effectif : dans une phase de reprise conomique,
davantage encore que dans les phases de basse conjoncture, les objectifs
de solde structurel ont une importance-cl. Enfin, compte tenu du poids
lev atteint par les dpenses publiques et des marges qui existent pour en
amliorer lefficience, la rduction des dficits ne peut emprunter que la
voie de la matrise des dpenses. Le financement des dpenses nouvelles
juges ncessaires devrait tre assur par la rduction dautres dpenses
dont lefficacit nest pas avre.

A - La persistance dun dficit et dune dette publics


levs rduisent dangereusement les marges
de manuvre budgtaires
Selon les prvisions du Gouvernement, le dficit des
administrations publiques restera, en 2016, suprieur 3 % et la dette
publique atteindra un niveau proche de 100 points de PIB. Cette situation
durablement dgrade des finances publiques expose la France des
difficults importantes en cas de retournement conjoncturel ou de hausse
des taux dintrt.
Si les dficits et la dette publics ntaient pas rduits sensiblement
dans les annes qui viennent, la France risquerait ainsi de ne pouvoir faire
face lavenir un ralentissement brutal de lactivit. Face un tel choc,
les dficits publics se creusent en effet spontanment et la politique
budgtaire est, en outre, en gnral sollicite pour en amortir limpact, ce
qui vient amplifier le creusement spontan des dficits. Ainsi, lors des
deux dernires rcessions (1992-1993 et 2008-2009), le dficit public
stait creus de 4 points de PIB environ. Mais rpter ce choix aurait
pour effet de faire crotre fortement la dette publique, qui dpasserait
alors largement les 100 points de PIB. La France risquerait alors de se
trouver contrainte, sous la pression des marchs ou mme par crainte de
perdre toute matrise de sa dette publique, de mener une politique
budgtaire restrictive venant amplifier limpact du choc initial.
Par ailleurs, le niveau lev de la dette rend la France vulnrable
une hausse gnrale des taux dintrt, qui viendrait creuser les dficits
ou obligerait rduire due proportion dautres dpenses. Le pays a

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

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bnfici ces dernires annes dune baisse marque des taux dintrt de
sa dette publique. La charge de la dette a diminu, passant de 2,7 points
de PIB en 2007 2,0 en 2015, malgr la progression de prs de 35 points
du poids de la dette dans le PIB. Avec le niveau prvu de dette en 2016,
un retour du taux dintrt moyen pay sur la dette publique son niveau
de 2007 (4,3 % contre 2,1 % en 2015) ferait, moyen terme, augmenter
la charge de la dette de 2,1 points de PIB (soit lquivalent de 50 Md de
2016), un montant quivalent lampleur actuelle du dficit structurel.

Enfin, le niveau de dette fait en lui-mme peser un risque de


hausse des taux dintrt pays sur cette dette indpendamment du
risque portant sur le niveau gnral des taux. La qualit de la signature
de la France reste bonne sur les marchs et la France emprunte
aujourdhui des taux dintrt trs bas. Toutefois, la France nest pas
labri dune nouvelle augmentation de sa prime de risque avec
lAllemagne qui, comme le montre le graphique n 5, a connu des
variations de forte amplitude entre septembre 2008 et la mi-2013 et
qui slevait 40 points de base fin 2015.
Graphique n 5 : cart de taux 10 ans entre la France
et lAllemagne (en %)

Source : Cour des comptes daprs donnes de la Banque centrale europenne

La situation actuelle sexplique notamment par les mesures


prises par la BCE et par la rmunration trs faible, voire quasi nulle,
du Bund allemand qui rend les missions franaises plus attractives
pour les investisseurs. Sa prolongation nest en rien assure. La

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COUR DES COMPTES

divergence dans les trajectoires de dette publique entre la France et


lAllemagne accrot par ailleurs le risque que lcart de taux avec
lAllemagne se creuse nouveau : le poids de la dette publique allemande
dans le PIB, qui tait quivalent celui de la France en 2010 (81,0 points
de PIB contre 81,7) ne serait plus que de 74,9 points de PIB en 2015,
contre 96,5 pour la France, et il devrait continuer de baisser rapidement
dans les annes venir, grce aux excdents des administrations
publiques allemandes. Selon les dernires prvisions de la Commission
europenne, la dette publique allemande devrait ainsi revenir
65,6 points de PIB en 2017, alors que la dette publique franaise
atteindrait encore 97,4 points de PIB.

B - En phase de reprise conomique, lobjectif de solde


structurel a une importance-cl
Le dficit public est sensible ltat de la conjoncture : une phase
de basse conjoncture affecte les recettes publiques, ce qui a tendance,
toutes choses gales par ailleurs, accrotre le dficit effectif ; linverse
en phase de conjoncture haute, le dficit effectif a tendance, toujours
toutes choses gales par ailleurs, tre rduit par un surcrot temporaire
de recettes.
Le solde structurel permet de neutraliser limpact de la conjoncture
sur le solde effectif. Il peut ainsi mettre en vidence les effets des
dcisions de politique budgtaire, comme par exemple les mesures de
soutien lactivit en 2009-2010, ou limpact des baisses dimpts
dcides au tournant des annes 2000.
Cet indicateur permet ainsi de mesurer la soutenabilit de la
politique budgtaire mene, indpendamment des chocs conjoncturels. Il
est donc souhaitable de se fixer des objectifs de solde structurel autant
que de solde effectif : face un choc conjoncturel dfavorable, cela
permet dviter de prendre des mesures de redressement qui viennent
amplifier le choc initial ; face un choc conjoncturel favorable, cela
permet dviter de transformer une amlioration transitoire du solde
effectif en surcrot de dpenses ou en baisse de prlvements obligatoires,
difficiles inverser par la suite.
Une telle stratgie permet ainsi de matriser durablement la
trajectoire des finances publiques, tout en prservant des marges de
manuvre budgtaires pour faire face aux risques de dgradation
ultrieure de la conjoncture.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

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Comme le montrent lexemple de la France de la fin des annes


1980 et des annes 1990 (cf. encadr), ainsi que les rcentes dcisions de
politique budgtaire de certains de nos voisins qui bnficient dune
reprise de lactivit23, cest lorsque la conjoncture est favorable que cette
politique est la plus difficile suivre. Si la France a montr sa capacit
soutenir lactivit par une politique budgtaire contra-cyclique en phase
de dgradation de la conjoncture, comme lillustrent les cas des
rcessions de 1993 et de 2009, elle na pas mis profit les priodes de
croissance pour redresser durablement son solde structurel, dcidant de
baisses dimpts ou de hausses de dpenses sur lesquelles elle nest gure
revenue lorsque la phase de forte croissance sest interrompue.
Lvolution des finances publiques entre les deux crises
de 1992-1993 et 2008-2009
La France est sortie de la rcession de 1992-1993 avec un dficit
trs lev, de 6,3 points de PIB, pour partie conjoncturel, mais aussi pour
partie structurel. Les dficits se sont rduits ensuite nettement entre 1993
et 1997, revenant 3,6 points de PIB en 1997, malgr une croissance qui
reste modre, de + 2,0 % en moyenne : la rduction du dficit est alors
intgralement structurelle.
Llvation du rythme de croissance, entre 1998 et 2000, a permis
une nouvelle amlioration du dficit, pass de 3,6 points de PIB en 1997
1,3 point en 2000. Mais, partir de 2000, cette amlioration, considre
tort comme durable alors quelle est purement cyclique, conduit dcider
des baisses dimpts et des hausses de dpenses : le solde structurel
recommence se dgrader de 0,5 point en 2000, puis en 2001.
Laffaiblissement de la croissance en 2002 et 2003, autour de
+ 1 %, entrane une nette augmentation du dficit, qui repasse au-dessus de
3 points de PIB en 2003 : le creusement du dficit li au seul impact
mcanique de la conjoncture est amplifi par des mesures de soutien
lactivit. Le retour une croissance plus soutenue entre 2004 et 2007
(+ 2,2 % en moyenne) nest pas mis profit pour restaurer la situation des
finances publiques et le dficit structurel est encore en 2007 son niveau
de 2003 (4,3 points de PIB).
La France a en consquence abord la crise de 2008-2009 avec un
solde structurel dgrad, ce qui a limit la capacit de relance budgtaire
pour amortir les consquences de la crise sur lactivit sans pour autant
viter un net creusement de la dette publique depuis 2009.

23

Dans ses prvisions de novembre, la Commission europenne prvoit ainsi que le


dficit structurel de lAutriche, de lEspagne et de lItalie se creusera en 2016, aprs
plusieurs annes defforts, alors que la croissance est de retour.

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44

COUR DES COMPTES

Graphique n 6 : solde effectif et solde structurel en France


1990-2007 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes daprs donnes de la Commission europenne (base AMECO)24

un moment o la conjoncture tend samliorer, le solde


structurel doit ainsi tre lobjectif prioritaire de la politique budgtaire,
comme le prvoient dsormais les rglements europens et le trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance qui fixent un objectif
dquilibre structurel que la France sest engage respecter (rduction
du solde structurel de 0,5 point de PIB par an jusqu atteindre lquilibre
structurel).

C - La rduction des dficits doit passer


par la matrise des dpenses
Les dpenses de ltat dans les domaines de la dfense et de la
scurit seront vraisemblablement accrues dans les annes qui viennent.
Toutefois, leur poids dans les dpenses de ltat (70 Md pour 422 Md)

24
La mthode de calcul du dficit public a chang depuis la fin des annes 1990,
incluant, dsormais, notamment les oprations de reprise des engagements de retraites
(soultes).

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

45

et dans les dpenses publiques (70 Md pour 1 145 Md25, soit 6,1 %),
ainsi que le surcrot de dpenses annonc pour 2016 (1,5 Md, soit moins
de 0,1 point de PIB) ne sont pas tels quils doivent conduire scarter de
la trajectoire de finances publiques, que le Gouvernement a fait le choix
de faire reposer depuis 2014 sur la matrise des dpenses.
Aprs la crise de 2008-2009, la France avait au contraire fait porter
lessentiel de lajustement sur les prlvements obligatoires. La
croissance des dpenses publiques a certes t inflchie compter de
2010 (0,8 % par an en volume sur la priode 2010-2014 contre + 2,2 %
sur la priode 2004-2008), mais les dpenses ont baiss dans de
nombreux pays europens, nos principaux partenaires, lexception de
lItalie, ayant fait porter lessentiel de leurs efforts sur la dpense
(cf. graphique n 7)26.
Graphique n 7 : effort structurel en dpenses et en recettes
sur la priode 2010-2014 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes daprs rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, juin 2015, p. 60
Note : l'effort structurel en recettes correspond aux mesures nouvelles et l'effort structurel en
dpenses correspond l'cart d'volution des dpenses par rapport la croissance potentielle.

25

Dpenses publiques en 2014, au sens de la comptabilit nationale hors cotisations


imputes, capitalisation de la production pour emploi final propre et crdits dimpt.
26
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, p. 49-78, La Documentation franaise, juin 2015, 229 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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46

COUR DES COMPTES

En consquence, la France avait en 2014 un poids de ses dpenses


publiques dans le PIB (57,5 points) trs suprieur la moyenne de la zone
euro (49,4), de lUnion europenne (48,2), et celui des autres grands
pays de la zone euro (Allemagne : 44,3 ; Italie : 51,2 ; Espagne : 44,5)27,
sans que cela se traduise par de meilleurs rsultats en matire de
logement, dducation, de formation ou demploi. La France dispose donc
de marges pour baisser ses dpenses publiques rapportes au PIB, tout en
amliorant leur efficacit.
La stratgie de rduction des dficits sappuie dsormais davantage
en France sur la matrise des dpenses. Aprs une croissance contenue
des dpenses en volume de + 0,5 % en 2014, cette stratgie a eu peu
deffets en 2015, notamment parce que linflation ayant t plus faible
que prvu, la fixation de certaines enveloppes de dpenses en valeur sest
traduite par un maintien de la croissance des dpenses en volume autour
de + 1,0 % au lieu de la hausse prvue de + 0,2 %. En 2016, le
Gouvernement prvoit un net inflchissement, avec une hausse limite
0,4 % des dpenses en volume. Cet objectif, plus ambitieux, pourrait
nanmoins ne pas tre atteint si les risques portant sur la prvision de
dpenses ou dinflation relevs par la Cour se matrialisaient.
Lajustement effectu jusquen 2016 sur les dpenses devrait en
tout tat de cause rester assez modeste. Les moyens de matriser
durablement la dpense publique existent nanmoins et devraient tre
davantage mobiliss. Des dpenses nouvelles peuvent tre finances par
redploiement au sein du budget de ltat en rduisant dautres dpenses.
Les mesures mises en uvre par nos principaux partenaires pour faire
baisser les dpenses, et qui ont t prsentes dans un rapport rcent de la
Cour28, fournissent des exemples clairants.
La Cour met rgulirement en vidence, dans ses rapports, des
mesures permettant dinflchir durablement lvolution des dpenses
publiques. Ainsi, au deuxime semestre 2015, le rapport consacr la
masse salariale de ltat remis la commission des finances du Snat29 a
identifi plusieurs leviers possibles dconomies portant sur les
rmunrations, les effectifs et le temps de travail. De mme, le rapport

27

Ces chiffres ne sont pas totalement comparables du fait du primtre variable des
dpenses publiques dun pays lautre, mais ces diffrences de primtre naffectent
pas la porte gnrale des comparaisons entre la France et ses partenaires europens.
28
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, op.cit.
29
Cour des comptes, Communication la commission des finances du Snat. La
masse salariale de ltat, enjeux et leviers, op.cit.

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

47

consacr au cot du lyce30 a fait apparatre le cot lev de


lenseignement secondaire en France et propos plusieurs orientations
pour le rduire. Le rapport annuel de la Cour sur la scurit sociale31 qui,
tous les ans, documente les mesures propres une meilleure matrise des
dpenses fort dynamisme, a ainsi examin en 2015 les dpenses de
soins infirmiers et de masso-kinsithrapie en exercice libral et les prises
en charge de linsuffisance rnale chronique terminale.

______________________ CONCLUSION ______________________


La loi de finances rectificative pour 2015 prvoit un dficit public
de 3,8 points de PIB. Le dficit public se replierait ainsi de seulement
0,1 point de PIB, malgr une croissance meilleure que les deux annes
prcdentes, et lajustement structurel, qui mesure la variation du solde
corrige de la conjoncture, ne serait que de 0,3 point de PIB, contre
0,6 point en 2014 et 1 point par an en moyenne entre 2010 et 2013.
L'objectif pour 2016 retenu dans la loi de finances est un peu plus
ambitieux, avec une rduction de 0,5 point du dficit effectif comme du
dficit structurel. Sa ralisation est incertaine car il repose sur une
prvision de croissance des recettes qui pourrait tre survalue de 0,1
0,2 point de PIB et sur un objectif dvolution des dpenses en valeur qui
pourrait se rvler difficile atteindre :
pour l'tat, parce que les sources de tension sur les crdits des
ministres en 2015 devraient tre encore prsentes en 2016 ; sy
ajoutent les dpenses nouvelles dj annonces en faveur de la scurit
et non compenses par des conomies, et celles qui pourraient tre
prises en cours danne ;
pour les administrations de scurit sociale, parce que les conomies
attendues de la nouvelle convention de l'Undic ne devraient pas tre
la hauteur de celles retenues dans la prvision du Gouvernement ;
pour les collectivits locales, parce que la prvision repose sur
l'hypothse forte d'une rpercussion quasi intgrale de la baisse des
concours de l'tat sur leurs dpenses ou les taux dimposition locale.
30

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le cot du lyce. La Documentation


franaise, septembre 2015, 133 p., disponible sur www.ccomptes.fr
31
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale 2015. La Documentation franaise, septembre 2015, 765 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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48

COUR DES COMPTES

l'inverse, les charges d'intrts pourraient tre de nouveau


surestimes en prvision, mais l'ampleur de cette surestimation risque
d'tre insuffisante pour permettre le respect de l'objectif de dficit pour
2016.
moyen terme, la rduction des dficits publics doit se poursuivre
et la rduction de la dette publique senclencher nettement. Dans le cas
contraire, la France risquerait, lavenir, dtre fortement limite dans
lutilisation de linstrument budgtaire pour faire face aux chocs
macroconomiques, voire de perdre sa capacit matriser ses choix
budgtaires.
Pour quelle soit durable, la rduction des dficits publics doit
porter sur le dficit structurel autant que sur le dficit effectif. Dans une
phase de reprise conomique, davantage encore que dans les phases de
basse conjoncture, les objectifs de solde structurel ont donc une
importance-cl.
Compte tenu du poids lev atteint par les dpenses publiques et
des marges qui existent pour en amliorer lefficience, la rduction des
dficits ne peut emprunter que la voie de la matrise des dpenses. Le
financement des dpenses nouvelles, telles que, par exemple, les dpenses
de scurit et de dfense pour faire face aux menaces terroristes, peut
tre assur par la rduction dautres dpenses qui nont pas fait la
preuve de leur efficacit.
Les rapports de la Cour, comme les chapitres suivants du prsent
rapport, fournissent des pistes permettant datteindre lobjectif de
matrise des dpenses et visant amliorer la gestion publique.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................... 50

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50

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Nous saluons les travaux de la Cour qui invitent poursuivre
lamlioration de la situation de nos finances publiques : cest lobjectif
que sest donn le Gouvernement depuis 2012, et quil poursuit, depuis,
dans la dure. La politique du Gouvernement doit permettre par une
matrise accrue de la dpense publique de ramener le dficit sous 3,0 %
du PIB en 2017, un rythme compatible avec le retour de la croissance,
et dinflchir la trajectoire dendettement de notre pays. Cette stratgie
porte ses fruits comme en tmoigne le recul du dficit et la diminution du
poids des dpenses publiques dans le produit intrieur brut (PIB), ainsi
que la Cour le souligne dans ce rapport.
Nous tenons rappeler, titre liminaire, que la politique conduite
par le Gouvernement a dj permis de rduire le dficit structurel de
moiti depuis 2012. Celui-ci atteint dsormais son niveau le plus bas
depuis le dbut des annes 2000, alors que le contexte macroconomique
est demeur difficile et que, depuis 2015, les baisses dimpts conduisent
une baisse de la part des prlvements obligatoires dans le PIB. Ceci
est permis par le fait que depuis 2013, la dpense publique progresse
un rythme historiquement bas en raison des mesures dconomies mises
en uvre pour la contenir.
Grce aux rsultats obtenus sur la matrise de la dpense, le
Gouvernement tient son engagement de rduction continue du dficit
public et de baisse des prlvements obligatoires. Dans son avis sur les
projets de lois financires pour 2016, le Haut Conseil des finances
publiques observait dailleurs que la trajectoire de solde structurel tait
en avance sur les objectifs de la loi de programmation des finances
publiques (LPFP) pour les annes 2014 2019.
Les analyses prsentes par la Cour appellent deux sries
dobservations, sur la situation des finances publiques en 2015 dune
part, et sur les perspectives 2016, dautre part.
1. Sagissant de la situation des finances publiques en 2015
La Cour note tout dabord que le Gouvernement na pas rvis sa
prvision de solde pour 2015, ni la prvision de croissance et quil na
ajust que marginalement linflation. Les prvisions faites par le
Gouvernement pour 2015 lors de la prsentation du projet de loi de
finances se sont rvles trs proches de celles que la Commission
europenne a publies lautomne 2014 (1,0 % pour la croissance et

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

51

0,1 % pour linflation contre, respectivement, 1,1 % et 0,1 % pour la


Commission europenne), et les dernires donnes disponibles,
notamment lexcution meilleure quattendu du solde budgtaire,
confirment que lobjectif de solde prsent dans le programme de
stabilit et repris en PLF devrait tre atteint (- 3,8 %), et sera ainsi
meilleur que la prvision fixe en loi de finances initiale (- 4,1 %). Cette
analyse montre que le budget pour 2015 tait fond sur des hypothses
prudentes et que, grce aux conomies prvues dans le budget et aux
conomies complmentaires mises en uvre en cours danne,
lengagement de diminution du dficit public en 2015 devrait tre tenu.
Sur ltat, en particulier, nous tenons souligner, cette anne
encore, la stricte matrise des dpenses sous norme : les dpenses hors
charge de la dette et pensions devraient slever 283,9 Md, soit
0,1 Md sous le niveau de la norme fix en loi de finances rectificative de
fin danne. Ce rsultat a t obtenu alors quen cours danne le
montant global des dpenses sous norme a t abaiss de 0,7 Md et que
des moyens nouveaux dune ampleur significative ont t dploys pour
la scurit des Franais. Ce rsultat atteste de lefficacit de la politique
budgtaire du Gouvernement qui a su prendre les mesures ncessaires
pour tenir lobjectif de baisse du dficit public tout en finanant les
dpenses ncessaires pour faire face aux situations nouvelles en cours
danne.
Sur le champ social, lobjectif national des dpenses dassurance
maladie (Ondam), abaiss un niveau de 181,9 Md au printemps
devrait tre respect (soit une progression de ces dpenses contenue
2,0 %). Dans son avis du 6 octobre 2015, le comit dalerte na pas
soulign de risque pesant sur son excution.
Quant lincertitude que la Cour souligne sur les comptes des
collectivits territoriales, les premiers rsultats dexcution confirment
les prvisions du Gouvernement. En effet, mme si lexcution pour
lanne 2015 ne sera connue qu la fin mars, les hypothses retenues
dans le compte sous-jacent la loi de finances pour 2016 dun solde
proche de lquilibre en 2015 restent valides, sur la base dun
ralentissement des dpenses courantes et de la masse salariale, ainsi que
dune baisse des dpenses dinvestissement en lien avec le cycle lectoral.
Au total, lexcution de lanne 2015 sera conforme
lengagement pris par le Gouvernement ds le programme de stabilit,
soit un niveau de dficit public ramen sensiblement au-dessous du solde
prvu pour 2015 dans la LPFP. Comme le Gouvernement lavait annonc
ds le dpt du projet de loi de finances pour 2015, la rduction du dficit
public se poursuit en 2015, un rythme adapt au contexte conomique

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52

COUR DES COMPTES

et tenant compte des engagements de baisse des prlvements


obligatoires.
Par ailleurs, la Cour porte son attention essentiellement sur
lamlioration du solde, sans mettre suffisamment en avant le niveau
deffort en dpenses. Or, cette matrise des dpenses publiques va
pleinement dans le sens de ses recommandations et lexcution 2015
confirmera la nette inflexion enregistre lan dernier dans la progression
des dpenses publiques par rapport leur volution moyenne observe
sur le pass, puisque celle-ci ne serait que de 1,0 % (en valeur, hors
crdits dimpts), aprs 0,9 % en 2014 soit des taux de progression
historiquement bas.
Rapporter ces chiffres la progression moyenne de 3,6 % par an
entre 2002 et 2012 permet de prendre la mesure de leffort accompli.
Lanalyse de la Cour montre donc quen 2015, la contribution des
dpenses la baisse du dficit public devrait permettre de financer les
baisses dimpts tout en poursuivant la rduction du dficit public. Cette
analyse confirme que la politique dconomies du Gouvernement dfinie
pour les annes 2015 2017 produit bien des rsultats ds lanne 2015.
2. Sagissant de la stratgie de la poursuite du redressement des
comptes publics en 2016
La Cour estime que, si elle nest pas hors datteinte, la prvision
de dficit pour 2016 reposerait sur une prvision de dpenses sousestime dune part (en particulier sur les champs de ltat, de lUndic et
des collectivits locales) et sur une estimation de recettes un peu
leve dautre part, mme si elle juge que celle-ci est atteignable .
En matire de dpenses, en 2016 comme en 2015, le
Gouvernement a pour objectif de dgager des conomies substantielles
pour financer les baisses dimpts et poursuivre la rduction du dficit.
Le Gouvernement mettra en uvre les mesures ncessaires pour
respecter les objectifs de dpenses fixs en 2016, comme il la fait en
2015 alors que lambition de ces objectifs ntait pas moindre.
Si la Cour estime que le respect de lobjectif de dpense en valeur
appellera en 2016 un effort de gestion des crdits particulirement
rigoureux, les risques sont bien identifis et les instruments de rgulation
budgtaire (gel de prcaution notamment, dont le taux est stabilis en
2016 8 % des crdits hors titre 2 et 0,5 % des crdits de masse
salariale) contribueront assurer le respect de la norme de dpense. De
ce point de vue, la gestion des annes passes a montr la capacit du
Gouvernement maintenir un volume important de crdits gels jusquen

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER 2016)

53

fin de gestion afin de conserver des marges de redploiement


importantes. Sagissant en particulier de la budgtisation des oprations
militaires extrieures (OPEX), la loi de programmation militaire
actualise le 28 juillet 2015 prvoit que les dpassements par rapport
la prvision (450 M, soit un niveau stable par rapport la loi de
finances initiale pour 2015) seront financs par la solidarit
interministrielle. Sagissant enfin des dpenses de personnel et, plus
particulirement, des effectifs de ltat, ceux-ci restent matriss,
dduction faite de la rvision la hausse des effectifs du ministre de la
dfense, de lintrieur, de la justice et des douanes, justifie par des
circonstances exceptionnelles et dcide dans le cadre de lactualisation
de la loi de programmation militaire puis du plan de lutte anti-terrorisme
conscutif aux attentats du mois de novembre 2015. Enfin, les revues de
dpenses ont bien contribu au respect des objectifs de matrise des
dpenses et lanne 2016 verra aboutir la deuxime vague de revues de
dpenses. Conformment ce qui a t fait les annes prcdentes, toute
mesure supplmentaire susceptible dintervenir en cours de gestion sera
finance par des redploiements en dpenses, sur le champ de ltat et
des autres administrations publiques.
Sagissant des dpenses sociales, lOndam a t vot un niveau
historiquement bas (1,75 %), ce qui reprsente un effort important au
regard de la progression tendancielle de ces dpenses (3,6 %). Le comit
dalerte de lOndam a estim que cet objectif peut tre atteint. Quant aux
conomies attendues sur le champ des retraites complmentaires, la mise
en uvre du nouvel accord national interprofessionnel sign par les
partenaires sociaux permettra bien damliorer ds 2016 la situation
financire des rgimes complmentaires et contribuera aux efforts de
matrise des dpenses prvus.
La Cour voque enfin la possibilit que les collectivits
territoriales recourent davantage lemprunt pour maintenir leur niveau
dinvestissement dans le contexte de baisse de leurs dotations ; or,
lexemple de 2014 et nos prvisions confirmes sur 2015 montrent que les
dpenses ont bien t adaptes la baisse des concours financiers,
limitant ainsi le recours lendettement. De plus, les collectivits ont
galement une marge de financement de leurs investissements sur leurs
ressources propres avec les prlvements sur trsorerie, et elles pourront
bnficier en 2016 du fonds de soutien linvestissement local.
Sagissant enfin des risques sur les recettes, la Cour sinterroge
sur le niveau lev de llasticit de limpt sur le revenu : cette lasticit
est justifie par les effets de la progressivit du barme, qui sont estims
finement sur la base des statistiques fiscales. Par ailleurs, cette

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54

COUR DES COMPTES

interrogation de la Cour doit tre mise en regard de la prvision agrge


de recettes dont les risques sont quilibrs. En effet, au niveau agrg, les
prvisions impt par impt sappuient sur une lasticit globale des
prlvements obligatoires unitaire en 2016 que la Cour qualifie
d atteignable .
En 2016 comme en 2015, les prvisions de recettes, qui sont
soumises, par nature, un nombre important dalas, ont t fixes par le
Gouvernement un niveau prudent.

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Deuxime partie
Les politiques publiques

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Chapitre I
Emploi et solidarit
1. Le contrat
dun chec

de

gnration :

2. Le Fonds de solidarit :
de ltat supprimer

les
un

raisons
oprateur

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1
Le contrat de gnration : les raisons
dun chec
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le contrat de gnration constitue, avec les emplois davenir, un
des principaux dispositifs de la politique de lemploi crs au cours de la
priode rcente. Conu pour encourager simultanment le recrutement de
jeunes de moins de 26 ans, lembauche ou le maintien dans lemploi de
seniors, et la transmission des comptences entre ces deux catgories de
salaris, il a pris la forme dun instrument hybride mlant aides
financires pour les plus petites entreprises et obligation de ngocier
sous peine de pnalit pour les plus grandes.
Fin juillet 2015, seulement 40 300 contrats assortis dune aide
avaient t signs, alors que plus de 220 000 taient esprs cette date
pour parvenir un total de 500 000 contrats lchance 2017. De
surcrot, prs des deux tiers des jeunes en ayant bnfici taient dj
prsents dans les entreprises concernes, si bien que son effet sur le
chmage apparat quasiment ngligeable.
La conception et les conditions de mise en uvre du dispositif
expliquent cet insuccs : peu lisible et complexe mettre en uvre, il na
pas su convaincre les entreprises de son intrt (I). Les modifications qui
ont t apportes en 2014 pour accrotre son attractivit nont pas
remdi ses dfauts de conception et le rythme de signature de
nouveaux contrats na pas sensiblement progress (II).

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60

COUR DES COMPTES

I - Un diagnostic bien tabli,


un dispositif peu lisible
A - Le chmage des jeunes et des seniors
Le taux de chmage des jeunes de 15 24 ans a atteint 24 % au
premier trimestre 2015. Cette situation nettement plus dfavorable que
celle de lensemble des actifs sest dgrade depuis la crise de 2008.
Les conditions dinsertion des jeunes sur le march du travail
dpendent le plus souvent de leur niveau de qualification initiale et de
leur exprience : alors que 80 % des diplms de lenseignement
suprieur disposent dun emploi trois ans aprs la fin de leurs tudes32,
prs dun jeune actif non diplm sur deux se dclarait en 2013 en
recherche demploi trois ans aprs sa sortie du systme ducatif, soit une
hausse de 16 points par rapport la gnration 200433.
Cette difficult daccs lemploi saccompagne dune plus grande
prcarit en raison dun recours aux contrats dure dtermine,
lintrim ou aux stages, au dtriment des contrats dure indtermine
(CDI). En 2012, prs de sept jeunes de 15 29 ans sur dix, en situation
demploi dans le secteur priv ou dans une entreprise publique,
disposaient dun CDI, contre prs de neuf actifs sur dix pour lensemble
de la population employe. Selon le Conseil conomique, social et
environnemental, lge moyen du premier CDI a recul pour se situer
dsormais 27 ans34.
Si les seniors sont globalement moins exposs au risque de
chmage, ils prouvent de grandes difficults retrouver un emploi aprs
un pisode de chmage. Certes, le taux de chmage des plus de 50 ans
natteignait que 6,6 % au premier trimestre 2015. Toutefois, seulement un
peu plus dun senior sur deux passe directement de lemploi la retraite :
les autres connaissent en fin de carrire des priodes de non-emploi,

32

CAHUC Pierre, CARCILLO Stphane, ZIMMERMANN Klaus F., Lemploi des


jeunes peu qualifis en France, Conseil dAnalyse conomique n 4, avril 2013,
disponible sur www.cae-eco.fr
33
Enqute 2013 auprs de la gnration 2010, CEREQ, Bref n 319, mars 2014, 8 p.,
disponible sur www.cereq.fr
34
Droits formels/droits rels : Amliorer le recours aux droits sociaux des jeunes,
Antoine Dulin, avis du Conseil conomique, social et environnemental, juin 2012,
disponible sur www.lecese.fr

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61
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

souvent de longue dure. Le nombre de seniors de 50 64 ans au


chmage a doubl depuis 2007, passant denviron 550 000 1,1 million
de demandeurs demplois (catgories A, B, C). Enfin, les transitions
professionnelles des seniors sont galement plus difficiles que pour les
autres actifs : le taux de sortie du chmage pour reprise demploi diminue
en effet avec lge et sest fortement dgrad depuis 2009.
Les difficults des jeunes et des seniors sur le march de lemploi
sont lies de multiples causes, au premier rang desquelles figure le
contexte conomique difficile. Mais elles tiennent aussi des motifs plus
spcifiques, tels que les risques de chmage de longue dure induits par
un niveau de qualification faible ou inadapt et, plus gnralement, par un
fonctionnement dual du march du travail, qui spare nettement les
emplois stables et les emplois prcaires.
Cest au regard de ces difficults que les objectifs du contrat de
gnration ont t dfinis.
Ce dispositif a t conu pour rpondre simultanment trois
enjeux : linsertion durable des jeunes sur le march du travail grce
leur recrutement en CDI et lamlioration de leurs conditions daccueil
dans lentreprise ; le maintien en emploi ou le recrutement de seniors
pour viter des priodes sans emploi avant la retraite ; et la prservation
des comptences dans les entreprises grce leur transmission entre les
gnrations.
Au regard de ces trois objectifs, le contrat de gnration constitue
un instrument spcifique et original au sein de la politique de lemploi,
dont il nexiste pas dquivalent ailleurs en Europe.
Ds le dpart, un objectif quantitatif ambitieux a t assign au
dispositif, avec une cible de 100 000 contrats par an pour atteindre un
total de 500 000 emplois crs dici 2017. Afin de sadapter la ralit
des entreprises, le choix a t fait den renvoyer la conception et les
critres dligibilit la ngociation dun accord national
interprofessionnel (ANI) entre les partenaires sociaux.

B - Laccord national interprofessionnel


du 19 octobre 2012 et la loi du 1er mars 2013
Lors de la confrence sociale des 9 et 10 juillet 2012, les partenaires
sociaux ont exprim unanimement leur volont de se saisir de la question
de lemploi des jeunes et des seniors, en ouvrant une ngociation collective

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62

COUR DES COMPTES

au niveau national et interprofessionnel pour dfinir les modalits du


contrat de gnration : cette ngociation devait porter sur la gestion des
ges dans lentreprise, la mise en uvre du transfert des comptences,
ladaptation du dispositif aux diffrentes tailles dentreprise et la place
accorde aux ngociations dentreprises et de branches.
Cette manifestation dintrt des partenaires sociaux explique
probablement lintgration dune obligation de ngociation destine
prendre la suite des accords seniors 35, introduits dans le code du
travail en 2009, alors que la formulation initiale du dispositif laissait
entrevoir uniquement la cration dun contrat aid traditionnel.
Le Gouvernement a transmis aux partenaires sociaux, le
4 septembre 2012, un document dorientation qui fixait le cadre de la
ngociation. Celle-ci a t rapidement mene pour aboutir, le
19 octobre 2012, un accord unanime qui a servi de base au projet de loi
portant cration du contrat de gnration.
Plusieurs explications ont t avances pour justifier la rapidit de
cette ngociation : elle constituait un pralable une autre ngociation
plus sensible sur le march du travail, galement lance en juillet 2012 ;
un compromis possible est apparu entre, dune part, la suppression de la
pnalit de 1 % de la masse salariale, prvue en cas dabsence de
ngociation pour les entreprises employant au moins 300 salaris et juge
disproportionne par le patronat, et, dautre part, un dveloppement du
recours au tutorat. Par ailleurs, plusieurs paramtres cls faisaient lobjet
dun relatif consensus : le niveau de laide envisage par le
Gouvernement, soit 4 000 par contrat et par anne36 rpartis parts
gales entre le jeune et le senior, le principe du recrutement des jeunes en
CDI, la fixation dun seuil de 55 ans minimum pour le maintien en
emploi des salaris seniors, et la modulation du dispositif selon la taille
des entreprises pour diminuer autant que possible les effets daubaine.
Lge maximum des jeunes ligibles a davantage fait lobjet de dbats,
avec des options 25, 26 ou 30 ans.
En dfinitive, la loi du 1er mars 2013 portant cration du contrat de
gnration a fix les principales caractristiques du dispositif en fonction de
la taille des entreprises, selon les modalits prcises dans le tableau n 1.

35

Larticle 87 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009 obligeait les


entreprises employant au moins 50 salaris conclure ou tre couvertes par un
accord collectif relatif aux salaris gs, sous peine dune pnalit financire pouvant
aller, en thorie, jusqu 1 % de la masse salariale.
36
Ce montant na pas t mis en discussion par le Gouvernement.

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63
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

Tableau n 1 : modalits dapplication du contrat de gnration


selon la taille des entreprises
Nombre de salaris
Moins de 50 salaris
et non membre
dun groupe comptant
au moins 50 salaris

Subventions / pnalits
- 4 000 par an pendant 3 ans
- 8 000 par an en cas de double
recrutement dun jeune et dun
senior
- 4 000 par an pendant 3 ans
- 8 000 par an en cas de double
recrutement

Entre 50 et 299 salaris


et non membre
dun groupe comptant
au moins 300 salaris

300 salaris ou plus


ou membre dun groupe
comptant 300 salaris
ou plus

Pnalit jusqu 1 % de la masse


salariale ou 10 % du montant des
rductions gnrales de cotisations
patronales

- Pas daide financire


- Pnalit jusqu 1 % de la masse
salariale ou 10 % du montant
des rductions gnrales de
cotisations patronales

Obligations de ngociation,
conditions dligibilit
- Pas dobligation de ngociation
- Constitution dun binme
de salaris jeune / senior
- Obligation de conclure
un accord dentreprise
ou dtre couvert par un accord
de branche en faveur de
lemploi durable
des jeunes et des seniors
et de la transmission des savoirs
et des comptences :

pour bnficier
de laide financire

sous peine
de pnalit
- Constitution dun binme
de salaris jeune / senior
- Obligation de conclure
un accord dentreprise
ou dtre couvert par un accord
de branche en faveur de
lemploi durable
des jeunes et des seniors
et de la transmission
des savoirs et des
comptences :

pour bnficier de
laide financire

sous peine de pnalit

Source : Cour des comptes daprs la loi du 1er mars 2013

Ainsi, le contrat de gnration sefforce de crer une solidarit


intergnrationnelle dans lemploi laide dobligations conventionnelles
et daides financires cibles sur les petites et moyennes entreprises non
membres dun groupe plus important. Si les critres dligibilit des
entreprises ont t fixs de manire relativement restrictive, ils sont en
revanche demeurs trs souples pour les jeunes recruts, en ne prcisant
ni le niveau de qualification vis, ni les caractristiques de leurs
difficults dinsertion professionnelle.

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64

COUR DES COMPTES

C - Les effets du contrat de gnration


sur le cot du travail
Le niveau de laide financire destine aux entreprises et groupes
de moins de 300 salaris a t fix dans lobjectif, en cas de recrutement
dun jeune en CDI pay au SMIC, de ramener zro pendant trois ans le
niveau des cotisations sociales patronales.
Cette aide coexiste, en effet, avec les dispositifs gnraux de
rduction du cot du travail, auxquels demeurent galement ligibles les
jeunes recruts au titre dun contrat de gnration :
- la rduction Fillon , qui rduit les cotisations sociales patronales
de 28 points environ au niveau du SMIC ;
- le crdit dimpt comptitivit-emploi (CICE), ds lors que la
rmunration du salari est infrieure 2,5 SMIC, qui donne lieu
une rduction dimpt sur les socits de 6 % de la masse salariale ;
- laccord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, qui prvoit
une exonration de la part patronale des cotisations sociales
dassurance chmage pour une dure de trois ou quatre mois selon la
taille de lentreprise, immdiatement aprs un recrutement en CDI.
Selon le ministre du travail, laide de 4 000 attache chaque
embauche sous contrat de gnration, cumule avec ces trois dispositifs
gnraux, a pour consquence de rduire le cot dun nouveau salari de
moins de 26 ans hauteur de 59 % du salaire brut, soit une rduction de 42 %
du cot du travail thorique (salaire brut + cotisations sociales patronales).
Tableau n 2 : impact sur le cot dun recrutement au SMIC
des dispositifs gnraux et de laide attache au contrat de gnration
(valeurs 2014)
Entreprises
de moins
de 20 salaris

Entreprises
de 20
300 salaris

17 344,56
+ 7 354,09
24 698,65
- 4 873,82

17 344,56
+ 7 683,43
25 028,20
- 4 509,58

- 231,26

- 173,44

19 593,57
- 1 175,61
- 4 000,00
14 417,96

20 345,18
- 1 220,71
- 4 000,00
15 124,47

SMIC annuel brut


Cotisations patronales et assimiles
Cot total employeur thorique
Rduction Fillon
Exonration pendant 3 ou 4 mois
dassurance chmage
Cot rel employeur ( masse salariale )
CICE 6 %
Aide contrat de gnration 4 000
Cot rel final employeur
Source : Cour des comptes daprs donnes de lACOSS

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65
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

Ces chiffres appellent deux observations.


La premire tient au fait que laide financire de 4 000 reprsente
au niveau du SMIC, pendant trois ans, une subvention publique du mme
ordre de grandeur que la rduction Fillon : en termes dimpact sur le
cot du travail, le contrat de gnration est donc un dispositif intressant
pour les employeurs.
La deuxime observation est lie leffet de ressaut que provoque,
en termes de cot, lchance des trois annes du contrat de gnration :
du point de vue des salaris, le rle protecteur du CDI devrait viter des
ruptures trop nombreuses, mais du point de vue de lemployeur, leffet de
la fin du contrat sur le cot rel du travail peut tre important, notamment
dans les trs petites entreprises. Le principe dune aide dgressive dans le
temps afin de modrer cet effet na pas t tudi.

II - Des rsultats loigns des objectifs


Le nombre de contrats de gnration signs au 19 juillet 2015
(environ 40 300) se situe nettement en de des objectifs fixs lorigine,
soit 85 000 contrats ds la fin de lanne 2013 et 100 000 nouveaux
contrats par an au cours des annes suivantes. Toutefois, ce chiffre ne
constitue pas lui seul un bilan complet de cet instrument, puisquil faut
prendre galement en compte la phase de ngociation collective : celle-ci
est partie intgrante du dispositif et en constitue le pralable pour un
grand nombre dentreprises.

A - Des ngociations collectives incompltes


et peu ambitieuses
Alors que les partenaires sociaux staient dclars dsireux
dinscrire le contrat de gnration dans la ngociation collective, de
prfrence un dispositif purement lgislatif et rglementaire, et que le
contrat de gnration devait enclencher un vaste mouvement de
ngociation pour relayer laccord national interprofessionnel, cette
dynamique sest rvle limite dans son contenu et concentre sur les
entreprises qui y taient incites par le rgime des pnalits financires.

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66

COUR DES COMPTES

1 - Des accords collectifs et des plans daction dune porte limite


En septembre 2015, 8,8 millions de salaris taient couverts par un
accord collectif, dont 5,2 au titre dun des 23 accords de branche.
Ces accords comportent souvent des objectifs chiffrs, mais non
contraignants, en matire de recrutements de jeunes, le plus souvent
fonds sur les estimations dembauche des branches effectifs constants
un horizon de trois ans. Ils ne correspondent donc pas des
engagements de dveloppement de lemploi, certaines branches ayant
mme intgr dans leurs objectifs des prvisions de rduction deffectifs.
Ces accords prvoient galement la ralisation de diagnostics
pralables obligatoires sur la situation de lemploi et la gestion des
comptences dans lentreprise, mais ils reprennent le plus souvent, sur ces
points, des dispositions dj prescrites par le code du travail (tablir une
pyramide des ges, former des prvisions de dpart la retraite, tablir
des perspectives de recrutement, etc.).
Ces accords prcisent gnralement les modalits dintgration et
daccompagnement des jeunes dans lentreprise (cration dun livret et
dun parcours daccueil, guide destination des recruteurs, dsignation
dun rfrent, le plus souvent volontaire, etc.). Ils prvoient galement la
mobilisation des outils dj existants pour lever certains freins lemploi,
notamment dans le secteur du btiment et des travaux publics (accs au
1 % logement , solutions dpargne pour la retraite, assurances auto et
habitation, etc.).
En ce qui concerne lembauche et le maintien dans lemploi des
salaris gs, les objectifs affichs par les branches apparaissent
modestes, puisquils se contentent le plus souvent denvisager que la
situation actuelle ne soit pas dgrade ou quelle soit trs faiblement
amliore. Ils invitent les entreprises recourir aux instruments
disponibles pour faciliter la gestion des seniors (conventions avec Ple
emploi et lassociation pour lemploi des cadres (APEC), recrutements en
CDD seniors 37, mesures spcifiques de formation avec un organisme
paritaire collecteur agr (OPCA), etc.). Ils peuvent fixer des mesures de
prvention de la pnibilit, notamment dans le secteur du BTP et de la
mtallurgie. Enfin, la transmission des savoirs et des comptences est
prvue dans un cadre souple : les accords soutiennent la mise en place
dactions de tutorat, ainsi que la cration des binmes prvus par le
contrat de gnration, sans imposer systmatiquement un lien
hirarchique entre le salari et son tuteur.

37

CDD : contrat dure dtermine.

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67
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

Enfin, plus de deux ans aprs la signature des premiers accords de


branche, aucun bilan na t effectu par les partenaires sociaux,
contrairement ce que prvoit la loi du 1er mars 2013.
Par ailleurs, en de des accords de branche, le contrat de
gnration a donn lieu un grand nombre daccords dentreprise au sein
des socits ou groupes comptant plus de 50 salaris, par choix lorsque
celles-ci tenaient disposer de leur propre cadre, ou par dfaut lorsque les
branches ne se sont pas engages ou nont pas conclu leur niveau.
Ces accords et plans daction propres aux entreprises reprennent
largement les dispositions prvues par la rglementation, ainsi que celles
qui sont mentionnes dans les accords de branche. On retrouve des
propositions pour la cration dun livret et un parcours daccueil, voire
dintgration, la prparation de documents de suivi pour chaque jeune, ou
encore la dsignation de rfrents : les entreprises avaient dj souvent
arrt des modalits daccueil et de suivi identiques pour les contrats en
alternance.
En ce qui concerne lemploi des seniors, les entreprises prvoient
souvent des mesures destines amliorer lemployabilit et relevant de
la formation, de la mobilit interne ou de la prvention de la pnibilit.
Les accords proposent aussi des mesures damnagement du temps de
travail ou de temps partiel progressif, ainsi que le rachat de trimestres de
cotisation aux rgimes de retraites.

2 - Labsence de mobilisation des partenaires sociaux


Un an aprs ladoption de la loi du 1er mars 2013, alors que le dlai
de sept mois imparti la ngociation collective tait largement coul,
prs de 50 % des effectifs des entreprises ou groupes de plus de
300 salaris et plus de 60 % des effectifs des entreprises de 50
300 salaris ntaient pas couverts par un texte relatif au contrat de
gnration.
La menace dune pnalit pouvant aller jusqu 1 % de la masse
salariale sest rvle, cet gard, inefficace pour inciter les entreprises
de taille moyenne mener bien les ngociations et quasiment
inapplique par ladministration en dpit du constat de carences
manifestes.

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68

COUR DES COMPTES

Dans de nombreux cas, les partenaires sociaux semblent stre


limits adjoindre un volet jeunes aux diffrentes thmatiques du
dialogue social qui staient prcdemment accumules. En pratique, le
contrat de gnration a ajout de nouvelles obligations de ngociation sans
en supprimer dautres, si bien que les branches et les entreprises ont essay
de regrouper ces obligations dans un cadre commun. De fait, la plupart des
accords relatifs au contrat de gnration juxtaposent de faon parfois
artificielle des dispositions trs diverses (emploi des jeunes, emploi des
seniors, gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (GPEC),
transmission des comptences, pnibilit, etc.). Ainsi, la question de
lgalit femmes/hommes a souvent t plaque de faon artificielle sur le
contrat de gnration, alors que des obligations de porte plus gnrale sont
par ailleurs prvues pour traiter les questions de parit et de mixit
(notamment, la ngociation annuelle prescrite par larticle L. 2242-5 du
code du travail). De ce fait, les accords de branche ou dentreprise font
rfrence dans 97 % des cas aux accords dj existants sur lgalit
femmes/hommes, sans prvoir de mesures supplmentaires.
Par ailleurs, les accords ont souvent renonc au principe dun
binme effectif entre un jeune et un senior, ce qui constituait pourtant le
fondement mme du contrat de gnration, pour privilgier un
appariement purement statistique entre des jeunes et des seniors sans liens
professionnels et affects sur des implantations loignes les unes des
autres. Certaines grandes entreprises ont organis, linverse de lobjectif
du contrat de gnration, une formation des seniors par les jeunes
recruts, ces derniers tant considrs comme plus au fait des volutions
technologiques. Certains accords frlent mme le paradoxe, comme ceux
qui favorisent les dparts prcoces des seniors.

B - Un dispositif qui na pas trouv son public


1 - Un nombre de contrats et un volume daides
trs en dessous des attentes
Au mois de juillet 2015, 49 010 demandes daides avaient t
enregistres par Ple emploi, dont 40 294 avaient t valides (soit un
taux dacceptation de plus de 80 %) au bnfice denviron 80 000 jeunes
et seniors. Ces chiffres se situent trs en de des objectifs, puisque les
cibles mentionnes dans ltude dimpact auraient d correspondre, la

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69
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

mme date, un total de prs de 200 000 contrats aids38 au bnfice de


400 000 jeunes et seniors.
Lapplication du dispositif en fonction des territoires apparat, de
surcrot, souvent inversement proportionnelle aux difficults rencontres
par les jeunes et les seniors : ainsi, le contrat de gnration est quasiment
inutilis outre-mer, puisque, sans tenir compte du cas particulier de
Mayotte39, on ne comptait en juillet 2015 que 341 demandes daide
enregistres La Runion, en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe,
soit moins de 1 % du total des aides comptabilises par Ple Emploi.
En dfinitive, le nombre de contrats effectivement valids au
19 juillet 2015 ne correspond qu 20 % de lobjectif gouvernemental. Au
vu de cet insuccs, le dispositif a dj t modifi et assoupli plusieurs
reprises dans le but de le relancer.

2 - Linefficacit des ajustements apports


La loi du 1er mars 2013 avait fix lchance des ngociations
obligatoires au 30 septembre 2013. Aprs cette date, les entreprises ou les
groupes non couverts par un accord collectif ou un plan daction
pouvaient tre sanctionns financirement, la pnalit tant susceptible
datteindre 1 % de la masse salariale ou 10 % du montant des rductions
gnrales de cotisations patronales. Devant le peu dempressement mis
par les branches ou les entreprises ngocier, le Gouvernement a dcid
dassouplir ces dlais, dabord par lintermdiaire dinstructions
ministrielles, puis par la loi.
Le 12 septembre 2013, le ministre du travail, de lemploi, de la
formation professionnelle et du dialogue social a ainsi adress ses
services dconcentrs, les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE),
une instruction relative la mise en uvre du contrat de gnration dans
les entreprises dau moins 300 salaris, encourageant allonger les dlais
38

raison de 60 000 (84 %) contrats signs en 2013 et non encore interrompus (16 %
de rupture), de 84 % des 100 000 contrats prvus en 2014 et de 84 % des 6/12mes de
la cible 2015, soit 42 000 contrats signs en 2014. Selon la direction gnrale de
lemploi et de la formation professionnelle (DGEFP), ce dispositif a reprsent en
2014 en excution budgtaire 254,9 M en autorisations dengagement et 83,1 M en
crdits de paiement au titre des dpenses dintervention.
39
La loi du 1er mars 2013 habilitait le Gouvernement prendre une ordonnance
dadaptation pour le dpartement de Mayotte. Celle-ci nayant toujours pas t prise,
le contrat de gnration ny est pas applicable ce jour.

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70

COUR DES COMPTES

de ngociation pour viter que les entreprises ne recourent par dfaut aux
plans daction : dans lesprit du contrat de gnration, elles doivent
privilgier la ngociation dun accord plutt que ladoption dun plan
daction unilatral . Le 29 janvier 2014, une nouvelle instruction a invit
les DIRECCTE accompagner les entreprises en voie de finalisation de
leur accord ou plan daction grce un dlai supplmentaire, tout en
incitant engager la procdure de pnalisation pour les entreprises
nayant pris aucune initiative.
La loi du 5 mars 2014 relative la formation professionnelle,
lemploi et la dmocratie sociale est venue assouplir encore davantage
laccs laide financire et les dlais de ngociation, puisquelle a
officiellement repouss au 31 mars 2015 la date laquelle les entreprises
ou les groupes comptant entre 50 et 300 salaris devait tre couverts par
un accord ou par un plan daction, tout en devenant entre-temps ligibles
laide financire en labsence dun accord collectif.
La mme loi du 5 mars 2014 a port de 26 30 ans lge
maximum dligibilit au contrat de gnration en cas de transmission
dentreprise, tandis que le dcret du 3 mars 2015 portant diverses
modifications des dispositions relatives au contrat de gnration est venu
repousser lui aussi la limite dge dans les cas o le jeune recrut sous
contrat de gnration aurait t dj prsent sous contrat dapprentissage
dans lentreprise avant ses 26 ans.
Enfin, le dcret du 12 septembre 2014 a doubl laide financire
attache au dispositif pour la porter 8 000 en cas de double
recrutement dun jeune et dun senior, et non de simple maintien dans
lemploi de ce dernier.
Ces assouplissements ne se sont toutefois pas traduits par une
mobilisation accrue des entreprises, le suivi hebdomadaire du nombre de
contrats signs ne laissant apparatre aucune acclration depuis
lautomne 2013.

3 - Un instrument de titularisation des jeunes


au sein de lentreprise et non de dveloppement de lemploi
En dpit des prcautions prises pour viter les effets daubaine ,
le contrat de gnration bnficie aujourdhui prioritairement des jeunes
relativement qualifis et dj prsents dans les entreprises.
67 % des jeunes recruts avaient un niveau de formation class de
I (master) IV (baccalaurat) dont 18 % aux niveaux I et II (doctorat et

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71
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

master) , contre seulement 7 % de jeunes sans qualification et 26 % dun


niveau V ou V bis (CAP ou BEP).
Par ailleurs, prs des deux tiers des jeunes recruts en CDI au titre
du dispositif occupaient dj un emploi : 25 % bnficiaient dun CDD
ou dun emploi saisonnier au sein de lentreprise recrutant, 13 % dun
contrat dapprentissage ou de professionnalisation et 7 % dun poste en
intrim, tandis que 21 % provenaient dune autre entreprise ; 23 % des
jeunes seulement taient la recherche dun emploi avant leur
recrutement et 8 % taient tudiants, ce qui implique que, pour lheure, le
contrat de gnration na quun impact marginal sur le taux de chmage.
Enfin, les ouvriers sont moins reprsents chez les seniors que
chez les jeunes, alors qu linverse, on compte plus de cadres et de
professions intellectuelles suprieures chez les seniors que chez les jeunes
(16 % contre 5 %) : ces carts tendent confirmer le caractre
uniquement factice de nombreux appariements, loigns de la logique de
compagnonnage laquelle se rfrait la dfinition initiale du
dispositif.
Dans ces conditions, il nest pas possible de dterminer si le
contrat de gnration a eu un impact sur le maintien dans lemploi des
seniors, comme ctait lun de ses objectifs.

4 - Un impact modr sur le budget de ltat


En cohrence avec lobjectif affich de 100 000 contrats aids
signs chaque anne, le Gouvernement avait prvu de consacrer prs
de 975 M en autorisations dengagement (AE) au contrat de gnration
dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2014. Linsuccs du
dispositif explique que, cette anne-l, un quart de cette somme
seulement ait t rellement engag.
La loi de finances pour 2015 a revu fortement la baisse les
besoins de financement du contrat de gnration en les tablissant
480 M par an, ce qui correspondait un rythme de progression de
seulement 40 000 contrats chaque anne. Par la suite, le montant de laide
financire a t multipli par deux en cas de double recrutement dun
jeune et dun senior, sans que ces prvisions aient t modifies.

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72

COUR DES COMPTES

Tableau n 3 : programmation et excution des crdits allous


au contrat de gnration
2013

2014

2015

2016

LFI 2013

Dcret davance
du 28 novembre

LFI 2014

Excution

PLF 2015

LPFP 2016

AE

153,6 M

975,0 M

254,9 M

480,0 M

480,0 M

CP

0,

0,0

165,0 M

83,16 M

234,3 M

295,7 M

Source : Cour des comptes daprs documents budgtaires du programme 103


Accompagnement des mutations conomiques et dveloppement de lemploi et de la rponse de
la DGEFP en date du 8 octobre 2014. PLF : projet de loi de finances ; LPFP : loi de
programmation des finances publiques

ces dpenses dintervention au titre des aides financires,


sajoutent pour 2015 des crdits au titre de lappui et du conseil aux
entreprises pour un montant de 10 M en autorisations dengagement et
en crdits de paiement (CP).

C - Les adaptations possibles


Au vu des lments danalyse recueillis auprs des administrations,
des partenaires sociaux, mais aussi directement auprs des entreprises
ayant eu recours au contrat de gnration40, trois grandes raisons
expliquent linsuccs du dispositif.
La premire raison tient au choix qui a t fait de construire le
contrat de gnration, non comme un instrument simple la disposition
directe des entreprises, mais, pour celles qui comptent plus de 50 salaris,
comme un dispositif dpendant dune ngociation pralable et obligatoire
sous peine de pnalit, ce qui a t peru par de nombreuses entreprises
comme une contrainte et non comme une opportunit. En outre,
lextension progressive des ngociations obligatoires des thmes tels
que lemploi durable des jeunes et des seniors, la transmission des
comptences, lgalit professionnelle, la mixit de lemploi ou lgalit
daccs lemploi dans le cadre de la lutte contre les discriminations
lembauche na pas facilit la lisibilit du dispositif. Cette complexit a
fait passer au second plan lintrt de laide financire de 4 000 par
emploi (voire 8 000 en cas de double recrutement) qui tait pourtant
importante, rapporte au cot total dun recrutement au niveau du SMIC.

40

243 rponses transmises par des entreprises ayant sign un ou plusieurs contrats de
gnration ont t analyses par la Cour.

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73
LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

La deuxime raison est linadaptation des critres dligibilit


laide financire, tout particulirement du fait de lexclusion des
entreprises appartenant un groupe de plus de 300 salaris, au motif que
des appariement factices entre jeunes et seniors pourraient tre organiss
au sein de ces groupes : de ce fait, de nombreuses entreprises relevant du
commerce et de la distribution, par exemple, sont inligibles laide
financire prvue pour les contrats de gnration au motif quelles sont
filiales dun groupe de plus de 300 salaris, alors mme que ces
entreprises ont en ralit une gestion autonome.
Enfin, limpact de la situation conomique densemble doit tre
pris en compte. Ds lors que le contrat de gnration prend la forme du
recrutement dun jeune et du maintien dans son emploi dun salari senior
travers des CDI de droit commun, il prend place dans les flux
normaux dembauches, comme le laissaient du reste augurer les accords
de branche, dont les objectifs affichs ne dpassaient pas le simple
renouvellement des effectifs. La moiti des entreprises interroges ont
indiqu, cet gard, que laide financire constituait un avantage
apprciable, mais que leurs dcisions de recrutement taient
essentiellement lies leurs propres perspectives dactivit, et non
lattractivit ventuelle de ce dispositif public.
En dfinitive, questionnes par la Cour sur les dispositions
susceptibles dtre modifies pour rendre cet instrument plus attractif, les
entreprises ont majoritairement cit lobligation pralable de ngociation
et le critre de labsence dappartenance un groupe.

___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________


Llaboration dun seul instrument pour rpondre trois
problmes distincts (le chmage des jeunes, celui des seniors et la
transmission des comptences dans les entreprises) a abouti construire
un dispositif hybride, qui tient la fois de lobligation de ngocier, dun
rgime de pnalits et dun systme daide : il nest pas surprenant, dans
ces conditions, quil ait t considr comme complexe et peu lisible par
les entreprises. De faon paradoxale, les efforts des pouvoirs publics
pour construire un dispositif port par les partenaires sociaux et adapt
lentreprise ont t compris comme une charge supplmentaire pesant sur
les employeurs et inadapte leurs besoins.

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74

COUR DES COMPTES

Au regard de ces constats, il est indispensable de sinterroger sur


lvolution possible du contrat de gnration. Si les pouvoirs publics
entendent maintenir ce dispositif au-del de la dure de vie des accords
collectifs dj signs et des aides accordes, la Cour observe quil
devrait tre profondment revu en simplifiant considrablement, voire en
abandonnant les obligations lies une ngociation pralable, et en
assouplissant les critres dligibilit laide financire. dfaut dune
telle rvision, il serait vain dattendre une plus forte mobilisation des
entreprises en faveur de ce dispositif, et il conviendrait denvisager son
extinction au profit de dispositifs plus efficaces.
Ainsi, la Cour formule la recommandation suivante :
- sil est dcid de le maintenir, redfinir en profondeur le dispositif
du contrat de gnration, notamment en ce qui concerne la pnalit
lie lobligation de ngocier un accord collectif et le critre de non
appartenance un groupe.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................... 76
Rponse de la ministre du travail, de lemploi, de la formation
professionnelle et du dialogue social ........................................................ 76

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76

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Concernant les propositions de recommandations, nous tenons
souligner que les critres dligibilit laide financire ont dj t
substantiellement revus la baisse et quil serait contraire aux objectifs
du dispositif douvrir laide financire aux groupes de plus de
300 salaris ainsi quaux entreprises appartenant un groupe de plus de
300 salaris. Un tel assouplissement accrotrait en effet le risque deffet
daubaine .
Par ailleurs, concernant la simplification des obligations de
ngociation, il semble difficile de conclure, notamment au regard du
faible recul sur les effets de la loi du 5 mars 2014, qui a dj opr un
premier assouplissement, sur la ncessit daller plus loin sur ces
allgements dobligations de ngociation.
Il nous semble donc que la stabilit est la meilleure solution
apporter pour rendre ce dispositif comprhensible et accessible aux
entreprises.

RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL,


DE LEMPLOI, DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
ET DU DIALOGUE SOCIAL
Vous mavez transmis linsertion intitule le contrat de
gnration : les raisons dun chec et je vous en remercie. bien des
gards, lanalyse de la Cour traduit une incomprhension des objectifs du
contrat de gnration.
1. Tout dabord, la Cour note (I. C - Les effets du contrat de
gnration sur le cot du travail) quen termes dimpact sur le cot du
travail, le contrat de gnration est un dispositif intressant pour les
employeurs, mais que leffet de la fin du contrat de travail sur le cot rel
peut tre important, notamment pour les trs petites entreprises. Elle
mentionne en outre la complexit du dispositif comme un obstacle son
dploiement.

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LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

77

Il importe de prciser que le choix de labsence de dgressivit


rpond un souci de lisibilit et de simplicit pour les entreprises grce
au caractre stable et uniforme du montant de laide sur 3 ans.
Lintroduction dune dgressivit contribuerait en effet complexifier le
dispositif. On peut de surcrot considrer que le maintien de laide
pendant 3 ans constitue une dure suffisante pour permettre aux
entreprises danticiper la fin du versement de laide.
2. Elle note ensuite que les rsultats sont loigns des objectifs
(II,), sintressant tout dabord aux ngociations collectives, qui seraient
incompltes et peu ambitieuses.
Or, le contrat de gnration sest impos dans les branches et dans
les entreprises comme un dispositif structurant qui permet de donner un
nouvel lan au dialogue social sur la gestion des ges et des
comptences. Il convient de rappeler quil avait un triple objectif :
1.

Redynamiser le dialogue social au niveau des branches et des


entreprises sur la gestion des ges et des comptences. ce titre, le
Gouvernement ne partage pas les observations de la Cour
concernant le caractre artificiel de larticulation des diffrents
items de ngociation prvus dans le cadre du contrat de gnration.

2.

Crer un cadre global de rflexion pour permettre la politique de


gestion des ressources humaines daborder de faon plus cohrente
les questions des ges en entreprise et des parcours professionnels.
Cest la raison pour laquelle la loi prvoit la possibilit darticuler
plusieurs thmatiques interdpendantes de ngociation obligatoire
(gestion prvisionnelle des emplois des comptences, formation
professionnelle, prvention de la pnibilit, galit professionnelle,
etc.). titre dillustration, la question du maintien de lemploi des
seniors permet de faire converger les enjeux et actions en matire de
conditions de travail, danticipation de la seconde partie de carrire,
daccs la formation et de transmission des comptences ou bien
encore de lutte contre les discriminations.

3.

Intgrer cette nouvelle thmatique dans le paysage des autres


ngociations obligatoires au sein des entreprises et des branches, et
renforcer le cas chant les complmentarits entre ces ngociations.

Dans la pratique, deux ans aprs sa mise en place, le contrat de


gnration trouve sa place dans la ngociation au sein des branches et
des entreprises :
- une partie des entreprises, lorsquelles dfinissent en dbut danne
leur calendrier de ngociation, squencent en fonction des
thmatiques pour crer des contreparties entre elles et disposer
dune vision cohrente de la stratgie de ressources humaines, et y
ont intgr le contrat de gnration ;

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78

COUR DES COMPTES

- cette complmentarit des ngociations obligatoires est facilite par


le Pacte de responsabilit et de solidarit qui permet aux branches
dadopter une approche unique et globale de ngociation dans un
souci de cohrence des actions dployes. Cest ainsi que de
nombreux accords de branche relatifs au Pacte intgrent un volet
sur le contrat de gnration et la GPEC.
La logique transversale du contrat de gnration a toutefois pu
tre affaiblie dans certaines entreprises du fait du cloisonnement des
diffrentes obligations de ngocier. La question actuelle est donc moins
celle de la pertinence ou de lefficacit du dispositif (lobjectif dune
approche globale demeurant tout fait pertinent) que de
laccompagnement des entreprises sur ce sujet. Cest cette question que
la loi relative au dialogue social et lemploi vient apporter une rponse.
La ngociation sur le contrat de gnration pourra, en effet, tre
englobe dans une nouvelle ngociation triennale sur la gestion des
emplois et des parcours professionnels, portant galement sur la GPEC
et le droulement de carrire des salaris exerant des fonctions
syndicales. Par ailleurs, les partenaires sociaux pourront par accord
majoritaire dcider de regrouper le contrat de gnration avec dautres
thmes, par exemple la pnibilit, lgalit professionnelle, la qualit de
vie au travail ou la lutte contre les discriminations.
La Cour regrette que dans les 23 accords de branche, qui couvrent
5,2 millions de salaris, les objectifs chiffrs en matire de recrutements
et de maintien dans lemploi soient non contraignants (II-A-1)). Or, il est
primordial de souligner que la branche na pas vocation se substituer
aux entreprises dans leur choix en matire demploi et de recrutement,
mais les soutenir dans leurs dmarches en prservant lautonomie des
entreprises recruter. Par ailleurs, ces objectifs, que la Cour estime
modestes, tiennent compte des contraintes, notamment conomiques, de
chaque secteur.
Le contenu de ces accords fait, par ailleurs, lobjet dun contrle
par ladministration, pralablement leur extension, afin de sassurer
quils ne sont pas purement formels. Ladministration veille ainsi leur
porte effective et nhsite pas formuler des avis ngatifs ds lors que
les accords savrent insuffisants.
De fait, les accords de branche tendus prvoient des actions
concrtes :
- en matire de transmission des comptences : organisation de la
prise en charge de la formation des tuteurs par lOPCA de la
branche, laboration de livret destination des tuteurs, etc. ;

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LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

79

- en matire dinsertion durable des jeunes : laboration de guides


mthodologiques destination des recruteurs et/ou de lencadrement
des entreprises, de livret daccueil pour les jeunes embauchs et
stagiaires, etc. ;
- en matire demploi des seniors : conception et mise disposition
doutils de diagnostic des comptences, de guides pour conduire les
entretiens professionnels des salaris de 45 ans, etc.
Sur le champ de couverture et le contenu des accords collectifs et
plans daction dentreprise ou de groupe, la monte en puissance
progressive du volet conventionnel, note par la Cour, sexplique
lgitimement :
- par le caractre rcent du dispositif et la ncessit pour les
entreprises de se lapproprier, a fortiori pour les entreprises dont
leffectif est compris entre 50 et 299 salaris et pour lesquelles
lobligation de ngocier na t instaure quen 2014 ;
- par la priorit donne la qualit des accords et plans dactions
plutt qu leur nombre. Cest la raison pour laquelle les
DIRECCTE ont adopt une posture dincitation et dappui la
ngociation au sein des entreprises, plutt que la contrainte, afin
dviter une dmarche purement formelle de la part des entreprises.
Le bilan quantitatif est cependant positif puisquaprs deux ans de
mise en uvre, 14 907 entreprises sont couvertes par un accord ou un
plan dactions, soit 8,8 millions de salaris (donnes septembre 2015).
Sur le contenu de cas accords, la Cour relve lexistence de
dispositions contradictoires avec lobjectif de maintien dans lemploi des
seniors dans certains accords et plans daction. Il convient de ne pas
porter dapprciation sur la nature des actions indpendamment du
contexte dans lequel elles sont dfinies et mises en uvre. Lobjectif du
contrat de gnration est de favoriser le maintien en emploi des seniors
en anticipant la seconde partie de carrire des salaris et en prvenant
les situations de pnibilit. Toutefois, de manire pragmatique, le constat
peut parfois tre fait que certains salaris, du fait de la nature des postes
quils ont occups jusqu prsent, ne sont plus ncessairement en
capacit physique de poursuivre une activit professionnelle.
La Cour note en outre que Certaines grandes entreprises ont
organis, linverse de lobjectif du contrat de gnration une formation
des sniors par les jeunes recruts . Ce type de formation nest pas
antinomique avec lobjectif du contrat de gnration, qui porte sur la
transmission de comptences, sans faire une exclusivit de la

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80

COUR DES COMPTES

transmission des plus gs vers les jeunes. Ltude dimpact prcise bien
que : les accords collectifs devront comporter des dispositions portant
notamment sur des actions en matire de transmission des savoirs et des
comptences, daccompagnement des jeunes, ou de la transmission de
comptences en direction de salaris gs embauchs.
3. Selon la Cour, le dispositif na pas trouv son public parce que
le nombre des contrats et le volume daides seraient trs en-dessous des
attentes (II B,).
La Cour note que le nombre des demandes daide se situe trs
en-de des objectifs mentionns dans ltude dimpact. Or, il convient de
rappeler que ltude dimpact na pas fix dobjectifs, elle a mentionn
des ordres de grandeur, dont elle a expressment relev lincertitude :
Une fois tenu compte des effets de comportements dcrits
prcdemment (sensibilit des embauches de jeunes en CDI la
conjoncture, raction de la demande de travail des entreprises une
baisse du cot du travail cible sur ces publics, ou encore taux de recours
au dispositif), et en pariant sur une dynamique de mobilisation des
entreprises et des partenaires sociaux pour le contrat de gnration, nous
pouvons esprer un volume annuel dembauches de jeunes en CDI
bnficiaires de l'aide de 500 000 sur les 5 ans, soit une moyenne de
100 000 par an (probablement moins en 2013 compte tenu du dlai de
monte en charge). Il faut nanmoins tenir compte de la grande
incertitude qui entoure le chiffrage des diffrents effets considrs,
compte tenu du fait quil nexiste pas de dispositifs similaires au contrat
de gnration, mis en uvre par le pass, en France comme ltranger,
auquel il pourrait se comparer directement. En tout tat de cause, le
volume annuel potentiel de 100 000 bnficiaires pour lanne 2013 et les
suivantes ne peut tre directement compar aux 65 000 embauches
spontanes de jeunes en CDI qui auraient t ligibles au contrat de
gnration en 2009 pour apprcier limpact du dispositif. Seule
lvaluation ex post permettra de lestimer.
La Cour note en outre quen dpit des prcautions prises pour
viter les effets daubaine , le contrat de gnration bnficie
aujourdhui prioritairement des jeunes relativement qualifis et dj
prsents dans lentreprise, constituant un instrument de titularisation des
jeunes au sein de lentreprise et non de dveloppement de lemploi. Il
apparat l encore ncessaire de rappeler lobjectif assign au contrat de
gnration, prcis dans ltude dimpact, qui est lintgration le plus tt
possible des jeunes en entreprise en contrat dure indtermine :

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LE CONTRAT DE GNRATION : LES RAISONS DUN CHEC

81

Dans les entreprises de moins de 300 salaris, la mise en place de


laide cible sur le recrutement des jeunes de moins de 26 ans (ou de 30
ans pour les jeunes reconnus comme travailleurs handicaps) embauchs
en contrat dure indtermine doit permettre dinverser la tendance de
recrutement des jeunes en statut prcaire (CDD, stage) et de favoriser
leur embauche en CDI. Les lments de diagnostic indiquent que le taux
demploi en CDI est suprieur 50 % partir de 26 ans et se tasse lge
de 30 ans pour atteindre un niveau peu prs stable jusqu 40 ans.
Linsertion des jeunes en contrat indtermine est problmatique
avant 26 ans, quel que soit le niveau de qualification et dtude.
Aussi, laide incite les entreprises qui auraient eu tendance
recruter des jeunes de moins de 26 ans, mais uniquement en CDD, ou
recruter des salaris dj expriments, faire confiance aux jeunes en
les embauchant directement en CDI. moyen terme, la dynamique cre
pourrait conduire abaisser lge moyen du premier CDI .
Le dossier de presse du 12 dcembre 2012 prsentant le projet de
loi portant cration du contrat de gnration mentionnait : Le contrat
de gnration sinscrit dans la bataille pour lemploi, et particulirement
pour lemploi des jeunes en complmentarit avec la loi sur les emplois
davenir. Ces derniers offrent une solution aux jeunes pas ou peu
diplms, les plus loigns de lemploi (..). Le contrat de gnration
sadresse tous les jeunes et toutes les entreprises du secteur priv.
Cest donc en termes de scurisation des parcours des jeunes et de
leur accs lautonomie que le dispositif doit sapprcier. Lobjectif du
contrat de gnration va au-del de lembauche en incitant les entreprises
agir sur la qualit de lemploi des jeunes en facilitant leurs embauches en
CDI, leur intgration durable au sein de lentreprise et leur monte en
comptence, ce qui contribue la scurisation des parcours professionnels
des salaris ainsi qu la comptitivit des entreprises.
La Cour note ensuite que de nombreux appariements sont loigns de
la logique de compagnonnage laquelle se rfrait la dfinition initiale
du dispositif. Or le dispositif na jamais t bas sur un compagnonnage ,
mais bien sur une dmarche de transmission des comptences, danticipation
du renouvellement des comptences qui na pas ncessairement se faire au
sein du binme. nouveau, on peut se rfrer ltude dimpact :
Il faut toutefois souligner que cette transmission pourra revtir
des formes diffrencies en fonction des entreprises : la transmission des
comptences des salaris seniors ne concerne en effet pas exclusivement
les jeunes. Par ailleurs, lintgration des jeunes dans lentreprise et leur
formation interne ne reposera pas systmatiquement sur les seniors.

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82

COUR DES COMPTES

Il est prciser que ces actions viennent en complmentarit de


celles menes par les entreprises dans le cadre des accords de branche
sur la formation professionnelle tout au long de la vie comportant des
dispositions relatives aux fonctions tutorales.
Telles sont les prcisions que je souhaitais apporter. Les
prconisations de la Cour de redfinir en profondeur le contrat de
gnration ne semblent pas opportunes pour plusieurs raisons.
Dune part, le dispositif est en cours dappropriation par les
entreprises, et au vu de ce qui a t prcis plus haut, il est prmatur de
tirer le constat de son chec, et de le revoir profondment.
Dautre part, plusieurs adaptations sont dj intervenues,
notamment lune de celles que prconise la Cour. En effet, lobligation de
ngociation pralable a t abandonne en 2014 pour les entreprises de
50 moins de 300 salaris, qui peuvent donc mobiliser laide
directement, sous rserve de llaboration dun diagnostic. Pour assurer
le suivi du dispositif, plusieurs runions de mobilisation pour lemploi
animes par mon prdcesseur ont permis de partager les lments de
russite et de difficults, ce qui a permis de rajuster le dispositif.

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2
Le Fonds de solidarit : un oprateur de
ltat supprimer
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le Fonds de solidarit est un oprateur de ltat, qui gre un budget
de 2,7 Md41. Cr par la loi du 4 novembre 1982, cet tablissement public
est charg de collecter la contribution de solidarit de 1 % prleve, dans
le cadre de leffort collectif de solidarit lgard des chmeurs, sur les
rmunrations des fonctionnaires ou des agents publics.
Lordonnance du 21 mars 1984 relative au revenu de
remplacement des travailleurs involontairement privs demploi a, en
effet, mis la charge de cet tablissement le financement du rgime de
solidarit institu par lordonnance du 16 fvrier 1984, qui permet de
verser des allocations spcifiques des travailleurs privs de leur emploi
et qui ne peuvent pas ou plus bnficier du rgime dassurance chmage,
ainsi qu des personnes dont la situation justifie lintervention de la
solidarit nationale : outre plusieurs dispositifs temporaires, ces
allocations sont notamment lallocation de solidarit spcifique (ASS),
lallocation dquivalent retraite (AER) et des allocations verses aux
intermittents artistes et techniciens du spectacle.
loccasion du contrle de la gestion du Fonds de solidarit pour
les exercices 2006 2014, la Cour a constat quaprs plus de 30 annes
de fonctionnement, le schma de financement de cet tablissement stait
fortement loign de lquilibre initialement recherch : son autonomie
trs limite et les carences releves dans sa fonction de collecte
conduisent dsormais sinterroger sur son maintien et prconiser en
dfinitive le transfert de ses missions un autre rseau de collecte.
Fonctionnant selon un schma de financement loign de lquilibre
prvu lorigine (I), le Fonds de solidarit est dot de peu dautonomie (II)
et souffre de carences majeures dans sa mission de collecte (III). Son
manque defficacit justifie le transfert de ses missions (IV).

41

Anne 2014.

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84

COUR DES COMPTES

I - Un schma de financement loign


de lquilibre prvu lorigine
A - Initialement, un financement de ltablissement
assur par la seule contribution de solidarit
Depuis 1984, le Fonds de solidarit a pour unique mission de
collecter la contribution de solidarit prleve sur les fonctionnaires et
agents publics. La cration dun tablissement public seule fin de
percevoir une recette spcifique de nature fiscale constituait une
drogation au principe duniversalit budgtaire, mais rpondait un
engagement de traabilit qui avait t pris par le ministre de lconomie
et des finances, face la crainte mise lors des dbats parlementaires que
cette contribution (ne) retombe dans la masse des recettes de ltat .
Ltablissement a donc t charg dassurer la collecte de cette
contribution auprs des collectivits employeurs et den reverser le
produit aux gestionnaires du rgime de solidarit, historiquement les
Assdic, puis Ple emploi et, dans une moindre mesure, lAgence de
services et de paiement (ASP). Cette contribution devrait couvrir
lensemble du financement du rgime de solidarit institu par
lordonnance du 16 fvrier 1984.

B - Une volution financire ncessitant un abondement


rcurrent par une subvention de ltat
Lvolution des besoins de financement de ce rgime a cependant
conduit constater, ds la fin des annes 1980, linsuffisance des
ressources du Fonds issues de la seule contribution de solidarit, et
mettre en uvre les dispositions de larticle L. 352-4 de lordonnance
prcite de 1984, qui introduisait la possibilit, pour ltablissement, de
recevoir des subventions de ltat.
La part de la contribution de solidarit dans les recettes de
ltablissement, variable selon les exercices, sest leve en moyenne
46,7 % seulement sur la priode 2006-2014 : la subvention de ltat
constitue donc dsormais une part essentielle, voire prpondrante, en
2006, 2008 et 2009, des recettes de ltablissement, ce qui a remis en cause
lquilibre initialement prvu pour le financement du rgime de solidarit.

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LE FONDS DE SOLIDARIT : UN OPRATEUR DE LTAT SUPPRIMER

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C - Une lisibilit des financements aujourdhui rduite


De surcrot, plusieurs dispositions lgales ont rendu encore plus
complexe ce schma de financement.
Pendant plusieurs annes, en effet, le Fonds de solidarit a t
destinataire dune partie du produit de la taxe sur les tabacs, puis il en a
perdu le bnfice, lorsque, compter de 2013, celle-ci a t intgralement
affecte au financement de la scurit sociale. Pour compenser cette perte
de recettes, ltablissement a alors peru une fraction des deux
prlvements de solidarit institus sur les revenus du patrimoine et sur les
produits des placements par larticle 3 de la loi du 17 dcembre 2012 de
financement de la scurit sociale pour 2013. Lencaissement de ces
nouvelles recettes par lAgence centrale des organismes de scurit
sociale (ACOSS) a eu pour effet de cantonner le Fonds un rle de simple
intermdiaire entre cette agence et Ple Emploi, qui est responsable du
versement final des prestations de solidarit aux bnficiaires.
En outre, les dispositions de la loi de finances pour 2015, en
supprimant laffectation au Fonds de solidarit des prlvements prcits
et en instaurant, dautre part, un reversement de 15,2 % de la contribution
de solidarit au profit du Fonds national des solidarits actives (FNSA),
administr par la Caisse des dpts et consignations, ont eu pour effet
daccrotre encore le financement de cet tablissement par ltat, celui-ci
tant en effet conduit majorer sa subvention pour compenser ces pertes
de recettes.

D - Une utilisation critiquable du Fonds


des fins de dbudgtisation
La transparence de ltablissement public a t parfois affecte par
la gestion doprations trangres son objet.
Larticle 50 de la loi de finances pour 2007 a ainsi entrin la cession
au Fonds de solidarit dune crance de 769 M, exigible en janvier 2011,
qui tait dtenue par ltat sur lUndic. Dans la mesure o cette cession de
crance se substituait en partie la subvention dquilibre de ltat,
ltablissement a t dans lobligation de la mobiliser sans dlai pour un
montant de 653 M. Cette opration sassimile une dbudgtisation, qui a
eu pour effet dallger due concurrence le solde dexcution du budget de
ltat. Elle a amen le Fonds de solidarit intervenir pour ngocier une
cession de crance trs importante la place des services habituellement
comptents de ltat, alors quil tait totalement dmuni dexpertise.

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COUR DES COMPTES

II - Une autonomie quasi inexistante


A - Un conseil dadministration sans pouvoir rel
Le conseil dadministration de ltablissement est compos
uniquement de reprsentants des ministres concerns : il ne dispose de
ce fait daucune autonomie de dcision.
Si la reprsentation des salaris au sein du conseil dadministration
a t exclue ds lorigine, au motif de la nature fiscale de la contribution
de solidarit, il na pas t envisag non plus dassocier Ple emploi, qui
est pourtant le principal gestionnaire des fonds collects.
Compte tenu de sa latitude daction trs rduite, voire quasi
inexistante, tant pour la dfinition des recettes que pour les prestations
verses au titre du mcanisme de la solidarit, le conseil dadministration
ne joue vritablement son rle dorgane dlibrant que pour les dcisions
relatives au fonctionnement propre du Fonds, ce qui ne reprsente
que 0,5 % du budget de ltablissement.

B - Une absence de marges de manuvre


en matire budgtaire
Depuis 1999, le budget primitif du Fonds de solidarit est labor,
tant pour la dtermination de la subvention de ltat que pour lvaluation
des charges lies aux versements des allocations, partir des prvisions
retenues pour le projet de loi de finances.
Le Fonds est galement contraint par le caractre fiscal de la
contribution de solidarit : la loi ayant fix son taux un niveau, inchang
depuis 1982, de 1 % de la rmunration des assujettis, lorgane dlibrant
se borne entriner les montants qui dcoulent de lapplication de ce taux
et de la subvention dquilibre arrte par la loi de finances.
Le Fonds de solidarit est tout aussi dpourvu de pouvoir de
dcision en matire de dpenses dintervention. Leur volution est, en
effet, directement lie aux allocations servies par Ple emploi, qui
dpendent elles-mmes de facteurs exognes multiples : situation
conomique, orientations de la politique de lutte contre le chmage, etc.

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LE FONDS DE SOLIDARIT : UN OPRATEUR DE LTAT SUPPRIMER

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C - Un ordonnateur la responsabilit limite


Les pouvoirs du directeur du Fonds sont dfinis par le dcret du
26 novembre 1982, mais celui-ci ne se rfre qu sa fonction
dordonnateur42 : un projet prvoyant quil reprsente galement
ltablissement en justice et dans les actes de la vie civile, et quil peut
tre autoris par le conseil dadministration transiger avec les personnes
publiques, est en suspens depuis plusieurs annes.
Alors mme que les dispositions du dcret du 7 novembre 2012
relatif la gestion budgtaire et comptable publique (GBCP), notamment
son article 12, disposent qu raison de lexercice de leurs attributions et
en particulier des certifications quils dlivrent, les ordonnateurs
encourent une responsabilit dans les conditions fixes par la loi , le
directeur du Fonds de solidarit nest pas charg de lattestation du
service fait pour les allocations finances par ltablissement. Lors de la
cration du Fonds, cette responsabilit avait t dlgue aux directions
rgionales des entreprises, de la consommation, du travail et de lemploi
(DIRECCTE). Les contrles effectus ce niveau ayant t estims,
juste titre, purement formels et trop peu efficaces pour dtecter les
fraudes ou rectifier les ventuelles erreurs sur les allocations verses, le
contrle du service fait a t transfr Ple emploi43 compter du
1er janvier 2014.
Ce sont donc dsormais les documents produits par les
commissaires aux comptes de Ple emploi qui garantissent la scurisation
des oprations financires gres pour le compte de ltat et du Fonds.
Cette volution met en vidence la situation particulire de lordonnateur
du Fonds, dont la responsabilit effective ne concerne que les seules
dpenses de fonctionnement (1,5 M), un effectif maximum de 15 agents
et auquel chappe le contrle de 99,5 % des dpenses de ltablissement.

42

Sur la notion d ordonnateur , cf. tome II deuxime partie chapitre I.


Ce transfert a t ralis sur le simple fondement dune lettre de la dlgue
gnrale lemploi et la formation professionnelle adresse au directeur gnral de
Ple emploi le 28 mars 2014, signe des reprsentants du ministre du travail, de
lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, du ministre dlgu
auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget et du ministre de
lintrieur, ainsi que du directeur du Fonds de solidarit.
43

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88

COUR DES COMPTES

III - Des carences majeures dans la mission


de collecte
A - Une absence de recensement des employeurs
en charge de la contribution
Les redevables de la contribution de solidarit sont dfinis par
larticle L. 5423-26 du code du travail : il sagit de tous les fonctionnaires
et agents de ltat, des collectivits et des tablissements publics
administratifs, et des autres agents publics ou assimils rmunrs par les
employeurs, qui nont pas choisi de se placer sous le rgime de
lassurance chmage. Outre lensemble des collectivits publiques dotes
dun comptable public, ce primtre englobe des organismes aussi divers
que les assembles parlementaires, le rseau des chambres de commerce
et dindustrie, La Poste, le Commissariat lnergie atomique et aux
nergies alternatives, etc.
Le Fonds de solidarit ne dispose daucun recensement des
employeurs des agents assujettis la contribution de solidarit. Cette
situation, releve ds le premier contrle de la Cour en 1991, na pas
volu depuis lors. Si 45 000 employeurs prcomptent et versent
aujourdhui la contribution, il nest pas possible davancer une estimation
fiable du nombre demployeurs qui devraient tre collecteurs : la
connaissance des employeurs redevables repose sur un systme purement
dclaratif, si bien que le Fonds de solidarit na aucun moyen de contrler
le fichier des organismes assujettis la contribution.
Mme si ltablissement considre que les organismes susceptibles
dchapper la collecte emploient un petit nombre dagents publics, il est
regrettable que cette carence nait jamais fait lobjet de mesures correctrices
depuis la cration du Fonds et quaucun recensement exhaustif et fiable des
organismes concerns ne soit aujourdhui disponible.

B - Une application ingale de la rglementation


La contribution de solidarit soulve des difficults dapplication.
Selon larticle 2 de la loi du 4 novembre 1982, elle est assise sur la
rmunration nette totale, y compris lensemble des lments ayant le
caractre daccessoire du traitement, de la solde ou du salaire,
lexclusion des remboursements de frais professionnels, dans la limite du

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89

plafond mentionn larticle L. 351-12 du code du travail . Toutefois,


tous les agents publics nacquittent pas cette contribution, car le
lgislateur a prvu un dispositif dexonration en faveur des revenus les
plus modestes, cest--dire en dessous de lindice 309 nouveau major
des traitements de la fonction publique, ce qui correspond un traitement
brut mensuel de 1 430,76 .
Une dfinition prcise de lassiette de la contribution est donc
ncessaire, non seulement pour calculer son montant, mais galement
pour dterminer lapplication ventuelle de lexonration. En raison du
caractre priodique de certains lments de rmunration qui peuvent
tre verss mensuellement, trimestriellement ou annuellement, cette
assiette a t prcise plusieurs reprises par diverses dispositions
lgislatives : celles-ci ont donn lieu des interprtations contradictoires,
certains lments de rmunration tant ou non intgrs, selon les
administrations, lors de la liquidation de la contribution.
Ainsi, en 1987, les dispositions de larticle 94 de la loi de finances
pour 1987 prvoyaient la prise en compte de lensemble des primes et
indemnits, lexclusion des remboursements de frais professionnels. Au
motif que ces dispositions portaient atteinte aux agents dont la
rmunration tait la plus faible, leur mise en uvre a t suspendue par
une simple note de la direction du budget du 5 juillet 1987, dans lattente
dune circulaire qui na jamais t publie.
En 1997, lintroduction, par larticle 30 de la loi du 29 dcembre
1997 de finances rectificative, de la notion de rmunration de base a
abouti une circulaire dapplication dont les termes donnent encore lieu
des lectures divergentes, voire des incohrences. Dun ct, la direction
gnrale de la comptabilit publique (DGCP) devenue, depuis sa fusion
avec la direction gnrale des impts, la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP) a exclu les primes et indemnits de la
rmunration de base brute . De lautre, une instruction de la direction
de lhospitalisation et de lorganisation des soins (DHOS), rdige la
suite dun jugement de tribunal administratif, a intgr dans le calcul
lensemble des lments accessoires du traitement44. Le Fonds de
solidarit considre, quant lui, que la rmunration de base mensuelle
brute comprend toutes les rmunrations accessoires (primes ou
indemnits) venant complter obligatoirement le traitement, lexception
toutefois des lments lis la manire de servir.
Ces divergences dinterprtation entranent un traitement
diffrenci des agents publics selon leurs employeurs, ce qui contrevient
au principe dgalit devant limpt.

44

En suivant en cela larticle L. 5423-27 du code du travail, issu de la loi prcite du


4 novembre 1982.

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90

COUR DES COMPTES

C - Des moyens de contrle inadapts


Le recouvrement de la contribution de solidarit reste
essentiellement fond sur un principe dclaratif : la diffrence des
grands rseaux de collecte des recettes fiscales ou des cotisations sociales,
le Fonds de solidarit ne dispose que de moyens limits de contrle
lencontre de ses dbiteurs.
La collecte emprunte trois canaux, selon que les employeurs
relvent ou non dun comptable public, ou quils ont opt pour la
procdure de tlpaiement Tlfds. Alors que les organismes non dots
dun comptable public ou recourant Tlfds effectuent directement leurs
paiements auprs de lagent comptable du Fonds, en tant de ce fait
parfaitement identifis, les organismes dots dun comptable public sont
enregistrs de manire globale, partir dun simple tat rcapitulatif mis
par chaque direction rgionale des finances publiques (DRFiP). De ce
fait, ltablissement collecteur nest pas en mesure deffectuer un suivi du
recouvrement auprs de chaque organisme dbiteur, sauf si des anomalies
et retards de versement lui sont signals par les DRFiP, ce qui intervient
rarement.
Dans ces conditions, les contrles de la cellule du Fonds qui
instruit les cas de dbiteurs dfaillants ports sa connaissance, ainsi que
les demandes de remboursement ou de compensation, nont quune porte
rduite au regard des risques de non-perception.

D - Une modernisation inaboutie du recouvrement


Le Fonds de solidarit a mis en place en 2006 une procdure de
tlpaiement qui a recueilli un nombre dadhsions en croissance
constante. Ses effets dans le rseau des comptables publics restent
cependant trs perfectibles. La Cour a constat lors de son contrle que
30 % des transferts effectus par le circuit des DRFiP seraient encore
susceptibles dun tltraitement.
Les progrs en matire de tldclaration apparaissent dsormais
conditionns par la publication de dispositions rglementaires qui
rendraient cette procdure obligatoire pour tous les redevables. Toutefois,
une telle dcision chappe aux pouvoirs du Fonds de solidarit : elle
relve de ses tutelles et de la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP).

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91

IV - Une efficacit insuffisante qui justifie


le transfert des missions du Fonds
Le Fonds de solidarit souffre de faiblesses intrinsques qui
nuisent son efficacit. Fragilis dans son positionnement administratif
par son manque dautonomie, ltablissement apparat dans lincapacit
dobtenir la clarification indispensable des textes relatifs lassiette de la
contribution et la dtermination du seuil dexonration. Les demandes
ritres en ce sens depuis plus de 30 ans parfois, dont tmoignent les
courriers adresss aux tutelles, les changes en conseil dadministration et
les rapports de gestion joints aux projets de loi de finances font apparatre
que cet oprateur, qui est pourtant charg de collecter une recette fiscale
dont le produit est suprieur 1 Md, ne constitue quun interlocuteur
mineur pour les tutelles qui seraient mme dapporter les solutions
juridiques adaptes ou dintervenir auprs des directions centrales
comptentes pour les faire merger. La mme difficult apparat pour la
gnralisation de la tlprocdure.
Une autre source de faiblesse du Fonds tient la rduction de ses
comptences administratives au cours des annes rcentes, en particulier
au profit de Ple emploi : cet oprateur atteste le service fait en ce qui
concerne le versement des allocations et traite la totalit des dossiers de
recouvrement des indus, y compris les contentieux pnaux, pour le suivi
desquels il dispose, avec le pouvoir de dlivrer des contraintes, doutils
juridiques incontestablement beaucoup plus adapts et efficaces.
Enfin, le champ dintervention du Fonds est affect par la mise en
extinction de plusieurs dispositifs.
Lintervention de cet tablissement public spcialis dans le
recouvrement de la contribution de solidarit apparat en dfinitive peu
justifie, compte tenu de sa faible valeur ajoute et de son absence de
poids institutionnel, qui lempche de faire aboutir des arbitrages
indispensables, alors mme que fonctionnent de faon plus efficace
dautres circuits de recouvrement. Les outils dont dispose un grand rseau
de collecte, en termes de recueil et de recoupement de donnes et de
moyens de contrle, faciliteraient la mise en place du recensement
exhaustif des redevables que ltablissement na pas t en mesure de
mettre en uvre et qui est source dune perte de recettes.
Le transfert des missions du Fonds un rseau de collecte
permettrait, en outre, la mise en place de contrles sur les conditions
dassujettissement, comme sur la liquidation et le prlvement de la
contribution sur la paie des agents publics, qui font totalement dfaut
dans lorganisation actuelle. Sous rserve dune clarification

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92

COUR DES COMPTES

indispensable et bref dlai des rgles dassujettissement des agents


publics la contribution de solidarit, il faciliterait galement une
application harmonise et quitable des rgles dassiette de la
contribution. Il rendrait, enfin, sans objet toute nouvelle tentative
dutilisation de ltablissement des fins de dbudgtisation.
La Cour suggre donc sa suppression et le transfert de ses missions
un autre rseau de recouvrement, tel que celui de la DGFiP ou de
lACOSS. Une telle volution contribuerait la rationalisation du
paysage des oprateurs des ministres sociaux, et permettrait damliorer
le recouvrement.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Plus de 30 ans aprs sa cration, le Fonds de solidarit sest
rvl incapable de recenser les redevables de la contribution de
solidarit, de liquider celle-ci dans des conditions conformes la
rglementation et au principe dgalit devant limpt et den contrler
efficacement le recouvrement.
Le mouvement de rduction du nombre des oprateurs engag par
ltat et la rforme du rgime de solidarit entrane par la mise en place
de la prime dactivit constituent un environnement favorable au transfert
des missions du Fonds de solidarit.
Un rseau dot de moyens juridiques, techniques et de contrle
plus solides, tel que celui de la DGFiP ou de lACOSS, apparatrait plus
adapt pour assurer de manire efficace la perception de la contribution
de solidarit.
La Cour formule ds lors les recommandations suivantes :
1. engager sans dlai la suppression de ltablissement et le transfert de
sa mission de recouvrement un rseau de collecte, tel que celui de
la DGFiP ou de lACOSS ;
2.

clarifier rapidement lassiette de la contribution de solidarit grce


une dmarche interministrielle (emploi et travail, fonction publique,
budget), mettre en place un recensement exhaustif des organismes
employeurs de personnels assujettissables la contribution de
solidarit et rendre obligatoire le recours au tlpaiement pour
lensemble des administrations et organismes redevables.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................... 94
Rponse de la ministre du travail, de lemploi, de la formation
professionnelle et du dialogue social ........................................................ 95
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.........97
Rponse du prsident du conseil dadministration du Fonds de solidarit ......98
Rponse du directeur par intrim du Fonds de solidarit ........................ 101

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94

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Nous remercions la Cour pour son analyse du bilan que lon peut
tirer de la gestion du Fonds de solidarit aprs 30 annes dexistence et
pour ses recommandations.
Linsertion de la Cour appelle de notre part les observations
suivantes.
La Cour note que la mthode utilise pour dterminer lassiette de
la contribution exceptionnelle de solidarit qui finance le Fonds nest pas
la mme pour tous les employeurs publics, malgr les instructions
donnes dans la circulaire conjointe budget/fonction publique du 27 mai
2003 statuant sur la rmunration de base brute des agents. Ds lors,
nous ne pouvons que rejoindre la Cour concernant le besoin de
clarification de lassiette de cette contribution afin den assurer une
application homogne par tous les employeurs concerns.
La Cour estime que des fragilits existent dans les modalits de
perception de la contribution de solidarit et recommande le recensement
des employeurs assujettis ou susceptibles dtre redevables de cette
contribution, en particulier au sein du secteur public local. Nous ne
pouvons que souscrire cette recommandation, qui amliorerait
grandement la lisibilit pour les redevables de cette contribution et
augmenterait en outre la visibilit des recettes du Fonds.
La Cour indique par ailleurs quil est ncessaire de promouvoir la
procdure de tldclaration et de tlpaiement auprs des organismes
dots de comptables publics, et quil serait en outre souhaitable de la
rendre progressivement obligatoire. Nous ne pouvons que soutenir une
telle recommandation qui fiabiliserait le circuit de recouvrement de la
contribution exceptionnelle de solidarit via une procdure simplifie et
viterait ainsi la majoration pour retard de versement.
Surtout, la Cour recommande de supprimer le Fonds de solidarit
puis de transfrer le recouvrement de la contribution de solidarit un
service comptence nationale rattach la direction gnrale des
finances publiques (DGFiP) et enfin dintgrer cette mission au sein du
rseau de la DGFiP.
Avant dtre dcide, une telle volution implique une expertise
approfondie permettant, dune part, den mesurer prcisment les
avantages, les limites et les consquences et, dautre part, de sassurer du
bon fonctionnement des ventuels nouveaux canaux de collecte.

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LE FONDS DE SOLIDARIT : UN OPRATEUR DE LTAT SUPPRIMER

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RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI,


DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL
Je prends note de vos observations et de votre proposition de
suppression de ltablissement public accompagn du transfert de sa
mission de recouvrement un rseau de collecte tel que celui de la
DGFiP ou de lACCOSS.
1. Les observations de la Cour sur la gestion de loprateur
Au pralable, je souhaite formuler plusieurs observations ou
rectifications sur le texte.
a) La Cour souligne la marge de manuvre trs limite du Fonds
de solidarit en matire budgtaire
Le rapport soulve labsence de marges de manuvre en matire
budgtaire. Or, lquilibre financier du Fonds de solidarit souligne une
bonne gestion : en effet, le fonds de roulement affich par loprateur
rpond aux principes en vigueur selon lesquels un tablissement doit
disposer dun seuil minimal correspondant un mois de dpenses. La
mission du Fonds de solidarit tant, dune part le recouvrement de la
contribution de solidarit et, dautre part le versement de cette
contribution Ple emploi pour le paiement mensuel des allocations aux
bnficiaires, loctroi dune marge de manuvre supplmentaire au
Fonds de solidarit napparat pas ncessaire.
b) La Cour estime que le Fonds de solidarit sest rvl incapable
de recenser les redevables de la contribution de solidarit, de liquider
celle-ci dans des conditions conformes la rglementation et au principe
dgalit devant limpt et den contrler efficacement le recouvrement.
Il me semble important de rappeler que le recensement des
redevables de la contribution de solidarit ainsi que la rvision de
lassiette de la cotisation sont des dossiers indpendants de la structure
qui est charge de collecter la contribution de solidarit. Le recensement
des organismes employeurs de personnes redevables de la contribution
de solidarit est un chantier complexe qui relve dun travail
interministriel (emploi et travail, conomie et finances). Il ncessite en
pralable une expertise quant sa faisabilit.
2. Les recommandations de la Cour
a) La suppression du Fonds de solidarit
La question de la prennit du Fonds de solidarit est ltude
dans le cadre des chantiers sur la simplification. En effet, par la

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96

COUR DES COMPTES

circulaire du 23 juin 2015 relative au pilotage des oprateurs et autres


organismes publics contrls par ltat, le Premier ministre a demand
aux diffrents ministres dlaborer un plan dactions pour
professionnaliser et amliorer lorganisation de la fonction de tutelle au
sein des dpartements ministriels . Le devenir du Fonds de solidarit et
le transfert de ses missions sont donc tudis actuellement dans ce cadre.
Dores et dj, le primtre dactivit du Fonds sest rduit depuis
plusieurs annes, en raison :
- de la suppression de certaines allocations finances par le Fonds :
allocation quivalent retraite (AER) supprime en 2009, allocation
de fin de formation (AFF) supprime en 2009, prime de retour
lemploi supprime en janvier 2011, contrats davenir et contrats
dinsertion-revenu minimal dactivit ;
- du financement directement par ltat des nouveaux dispositifs de
solidarit : contrats uniques dinsertion, allocation transitoire de
solidarit (ATS), rmunration de fin de formation (R2F, finance
parit par ltat et le fonds paritaire de scurisation des parcours
professionnels).
Le transfert des missions du Fonds de solidarit est une option
souhaitable si plusieurs conditions sont runies :
- une efficacit accrue du recouvrement de la CES ;
- une matrise des cots de gestion de ce recouvrement, ceux-ci tant
aujourdhui particulirement faibles pour le Fonds de solidarit. En
effet, les frais de fonctionnement du Fonds de solidarit slvent
1,45 M (source budget 2015) ce qui ne reprsente que 0,11 % de la
contribution collecte ;
- un transfert dans de bonnes conditions de lexpertise acquise par le
Fonds depuis sa cration sur la CES.
La question du maintien dune affectation de la CES au
financement de lASS devra galement tre examine.
Cest pourquoi une instruction complmentaire est ncessaire,
notamment pour dterminer qui de lACOSS ou de la DGFiP rpondrait
le mieux ces exigences. Cette instruction sera conduite dans le cadre de
la mission confie M. Sirugue, en vue dune dcision dans le cadre du
PLF 2017. Le nouveau directeur du Fonds, nomm au 1er janvier 2016,
devra galement travailler sur les diffrentes hypothses dvolution du
Fonds de solidarit, parmi lesquelles le transfert de ses missions une
autre administration.

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97

b) La dfinition dune assiette homogne de la contribution de


solidarit
La Cour prconise de clarifier lassiette de la contribution de
solidarit. Jy suis tout fait favorable.
Comme le rapport le souligne, la dfinition dune assiette homogne
de la contribution de solidarit requiert un important travail interministriel
(emploi et travail, fonction publique et budget, affaires sociales et sant, et
relations avec les collectivits territoriales) qui est en cours.
La dfinition de lassiette de la contribution pose la double
problmatique du primtre des structures assujetties et des lments de
rmunration prendre en compte. Or ces deux paramtres revtent une
certaine complexit. Des travaux sont dores et dj engags par la
DGEFP et la DGAFP. Un groupe de travail qui associera lensemble des
services concerns (DGFiP, DB, DGOS, DGCL, DGT) sera
prochainement mis en place.
c) La gnralisation de la tlprodcure pour le paiement de la
contribution de solidarit
La Cour prconise galement de rendre obligatoire le recours au
tlpaiement pour lensemble des administrations et organismes
redevables. Jy suis tout fait favorable. Cest un facteur de
modernisation et de simplification qui permettrait damliorer le
recouvrement. La DGEFP tudie la question du vecteur (loi ou dcret) en
vue de prsenter un projet de texte.

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION


ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Le Fonds de solidarit a pour mission de collecter la contribution
de solidarit prleve sur les traitements des fonctionnaires et agents
publics.
Cette contribution est assise sur la rmunration nette totale, y
compris lensemble des lments ayant le caractre daccessoire du
traitement, de la solde ou du salaire, lexclusion des remboursements
de frais professionnels, dans la limite du plafond mentionn larticle
L. 351-12 du code du travail . Toutefois, en sont exonrs les agents qui
peroivent un traitement brut mensuel infrieur lindice 309,

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98

COUR DES COMPTES

correspondant 1 430,76 sur la base de la valeur actuelle du point


dindice.
La Cour relve lexistence de divergences dinterprtation entre
les employeurs publics sagissant des diffrentes dispositions lgislatives
et rglementaires qui sont venues prciser les rgles dassiette de la taxe
et les modalits dexonration. Cette situation entrane un traitement
diffrenci des agents publics selon leurs employeurs, ce qui contrevient
au principe dgalit devant limpt. En consquence, la Cour appelle
une clarification des rgles dassiette de la contribution de solidarit.
Je souscris entirement la recommandation de la Cour. La
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique
apportera sa contribution une dmarche interministrielle visant
clarifier les rgles dassiette de la contribution de solidarit et des
modalits dexonration, dans un but dgalit de traitement entre les
agents publics.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DU FONDS DE SOLIDARIT
1) Dans sa prsentation des circonstances qui ont prsid la
cration du Fonds de solidarit, la Cour omet de rappeler que,
lpoque, la formule de ltablissement public tait la seule permettant de
mettre en place le compteur demand par la reprsentation nationale.
De mme, linsertion ne prcise pas quil tait convenu, ds le dpart,
que le conseil dadministration serait prsid par un conseiller matre
la Cour des comptes, dsign par dcret sur proposition du Premier
prsident de cette juridiction.
Le rle de ce prsident, seule personnalit extrieure
ladministration sigeant dans ce conseil, est notamment de veiller ce
que ltablissement rende compte du respect de laffectation de la
contribution de solidarit, dans les conditions prvues par la loi. Cest
pourquoi, au-del des missions traditionnelles imparties au prsident
dun conseil dadministration, mes prdcesseurs ont apport et japporte
moi-mme un soin particulier lexamen du rapport du directeur au
conseil dadministration. En effet, ce document est destin devenir
lannexe au projet de loi de finances consacre au Fonds de solidarit.
En cela, le conseil dadministration concourt lobjectif organique
dinformation et de contrle du Parlement sur la gestion des finances

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LE FONDS DE SOLIDARIT : UN OPRATEUR DE LTAT SUPPRIMER

99

publiques (article 34-II-7 e) de la loi organique relative aux lois de


finances). Je ne saurais, ds lors, souscrire laffirmation de la Cour
selon laquelle le conseil dadministration naurait pas de pouvoir rel.
2) Il serait possible aujourdhui de ne pas crer un tel
tablissement public pour assurer la mission de garantie du respect de
laffectation dune recette : ltat dispose dune comptabilit gnrale
permettant un rapprochement fiable des produits et des charges, de mme
que la formule du service comptence nationale, ventuellement
associe un mcanisme budgtaire daffectation de recettes, permettrait
de conserver les fonctions de gestion de la contribution de solidarit.
Toutefois, outre linformation du Parlement, la justification de la
survivance de ltablissement public tient aujourdhui lexprience
quil a acquise en matire dapplication de la loi. Cette exprience
facilite tant la gestion du recouvrement que lexercice de prvision de
recettes et leur actualisation.
En ce qui concerne la gestion de la contribution de solidarit, dans
la situation prsente et avec des imperfections releves par la Cour qui
sont loin dtre toutes imputables ltablissement public, celui-ci reste
le seul endroit o se gre, au quotidien, lapplication des rgles
complexes tenant lassujettissement et au seuil dexonration.
En matire dassujettissement la contribution, il convient de
rappeler quen 1982, en mme temps qutait institue la contribution de
solidarit, des mesures svres dconomie taient prises en matire
dindemnisation du chmage, multipliant les chmeurs en fin de
droits , c'est--dire les publics auxquels devaient bnficier les
allocations finances par la contribution de solidarit. Le principe initial
recherch en 1982 tait de mettre la charge des salaris protgs le
financement des allocations destines ces chmeurs en fin de droits.
Les difficults rencontres aujourdhui dans ce domaine tiennent au
fait que le nombre de structures publiques ou semi-publiques employant
des agents ne bnficiant pas de la garantie de lemploi sest multipli et
que le critre dassujettissement nest pas le statut du salari mais celui de
lemployeur au regard du risque de perte involontaire demploi.
En ce qui concerne les rgles dexonration, celles-ci faisaient
partie dun tout destin ne pas faire peser sur les revenus jugs les
moins levs du secteur public, les diffrentes mesures daccroissement
des prlvements et de blocage ou dencadrement des rmunrations
dcides avec les plans de stabilisation de 1982-1983. Depuis lorigine,
ces rgles ont donn lieu des difficults dinterprtation entranant de
fortes incertitudes sur le montant des recettes, compte tenu de la

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100

COUR DES COMPTES

multiplicit des catgories demployeurs, de leur volatilit , des rgles


de rmunration propres au secteur public et, comme le souligne la Cour,
de la plus ou moins grande souplesse dinterprtation que se sont
reconnues les grandes administrations gestionnaires pour dterminer le
montant de ce seuil.
Cest linitiative de ltablissement qua t recherche la
modernisation du mode de perception de la contribution. Les progrs
rels raliss dans ce domaine grce aux tl-procdures doivent plus au
dynamisme de ltablissement qu lenthousiasme des administrations de
tutelle, comme dailleurs lobserve la Cour.
Cest pourquoi, il me semble que la Cour inverse lordre des
priorits dans ses propositions lorsquelle met laccent sur la ncessit de
supprimer ltablissement, certes sous rserve de la simplification
pralable des rgles dassujettissement et dexonration. En effet, les
enjeux financiers concernant la simplification et lharmonisation des
rgles dassujettissement et dexonration sont sans commune mesure
avec ceux lis au cot de fonctionnement de ltablissement public.
En ne prconisant pas ladoption prioritaire des mesures
ncessaires pour raliser cette harmonisation, tout comme dailleurs
gnraliser le tlpaiement, toutes susceptibles de corriger les principaux
dfauts relevs par la Cour et damliorer le rendement de la
contribution de solidarit, la Juridiction prend le risque que soit adopte
la mesure apparemment la plus simple, alors mme que le choix du
rseau charg du recouvrement pourrait avoir des incidences sur le
niveau des recettes. La suppression de ltablissement est donc
rellement dune importance seconde au regard de ce quapporterait la
simplification de la rglementation et luniformisation de son application.
3) Je regrette donc, enfin, que le ton de linsertion laisse accroire
que ltablissement aurait failli dans laccomplissement de sa mission.
a/ Il sen est acquitt au mieux de ses possibilits et ne saurait tre
tenu pour responsable de dcisions entrines par le lgislateur ou de
labsence de suites donnes aux propositions de rformes quil a formules.
Lgalit initiale entre charges financer et produit de la contribution ne
sest pas maintenue, les unes voluant avec la situation de lemploi et
lautre dpendant de la politique demploi et de rmunration dans le
secteur public, ds lors que le taux de la contribution ne devait pas varier.
Le fait que ltablissement reoive, en consquence, une subvention du
budget gnral ne dcoule donc pas de son action.
Contrairement ce que soutient la Cour et, quel que soit son
poids institutionnel , il nappartient pas un tablissement public de

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101

dicter leurs dcisions aux pouvoirs publics. De mme, il ne peut tre


reproch ltablissement de manquer dautonomie vis--vis des
administrations de tutelle ds lors quacte lui est donn de ce quil na
cess depuis trente ans de chercher obtenir la mise en ordre de la
rglementation.
b/ La suppression de ltablissement, au cas o les rgles
dexonration ne seraient pas revues, supposerait que le service
reprenant lactivit du Fonds soit capable dassurer le mme niveau de
performance, pour un cot moindre que celui qui est actuellement expos.
Cette dmonstration reste faire.
Laffirmation selon laquelle les grands rseaux sacquitteraient
avec plus defficience des missions de contrle et de recouvrement nest
pas taye par une analyse mme sommaire des cots respectifs des trois
solutions consistant maintenir le statu quo, ou confier le
recouvrement soit au rseau de la direction gnrale des finances
publiques soit celui de lactivit de recouvrement du rgime gnral.
Est-il dailleurs possible daffirmer, sans se contredire, quun
rseau qui applique ses propres et gnreux critres dexonration et qui
nest pas en mesure de fournir ni la liste des organismes dots dun
comptable public ayant procd un versement par son intermdiaire, ni
les montants perus ventils par organisme, serait, a priori, plus efficient
que lun des deux autres percepteurs ou que la gnralisation de sa
conception du seuil dexonration ne serait pas sans incidence sur le
niveau des recettes ? Symtriquement, sagissant de lautre rseau, le fait
quil soit commissionn en fonction des recettes ne le conduirait-il pas
systmatiquement privilgier le classement des employeurs, en cas de
doute, dans la catgorie la plus lourdement taxe au dtriment de la
contribution de solidarit ?

RPONSE DU DIRECTEUR PAR INTRIM


DU FONDS DE SOLIDARIT
Dans son insertion au rapport public annuel 2016, intitule
Fonds de solidarit : un oprateur de ltat supprimer , la Cour
estime que le Fonds de solidarit est dot de peu dautonomie, souffre de
carences majeures dans sa mission de collecte et que son manque
defficacit justifie sa suppression sans dlai.

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102

COUR DES COMPTES

Pourtant, lefficience du Fonds de solidarit est incontestable : il


collecte plus de 1,3 milliards de recettes pour un cot de fonctionnement
extrmement rduit de 2 millions comme le relve la Cour. Le cot de
collecte, indicateur de pilotage du Fonds dans ses relations avec ses
tutelles, est donc de 0,15 % des sommes collectes, alors que, pour les
organismes qui exercent des fonctions comparables, il stablit
gnralement prs de 1 % (soit 5 ou 6 fois plus).
Mais, en fondant son apprciation sur lutilisation des sommes
collectes par le Fonds, le rapport commet une erreur de perspective,
erreur de laquelle dcoule laspect catgorique de ses conclusions.
1) Le Fonds remplit sa mission avec efficacit
La mission essentielle du Fonds est de collecter la contribution de
solidarit. cet gard, lautonomie de ltablissement est relle, pour son
fonctionnement et son investissement, ce qui explique pourquoi ce cot de
collecte est si bas. Car cest grce son autonomie que le conseil
dadministration du Fonds, qui joue pleinement son rle sous la
prsidence dun conseiller matre de la Cour, a pu voter les crdits
ncessaires la mise en place de sa tlprocdure (tldclarationtlpaiement) aprs analyse du rapport cot/avantages de cet
investissement. Ce dispositif qui fonctionne depuis quelques annes sans
difficults et sans -coups, collecte des centaines de millions deuros sans
difficults notables, et pour une mise de fonds initiale de 400 000
comparer au cot de ralisations des projets quivalents dans les grosses
structures. Supprimer le Fonds pour confier cette mission une structure
beaucoup plus importante conduirait bien videmment augmenter ces
cots de gestion, mais en rduisant, voire en perdant totalement, la
transparence qui permet aujourdhui de les mesurer.
Cest pourquoi rapporter le faible cot de fonctionnement du
Fonds au produit collect pour en dduire que, puisque le conseil
dadministration ne dlibre que sur 0,5 % du budget ou que le directeur
nengage sa responsabilit que sur ces 0,5 %, on doit supprimer
ltablissement, semble donc un contresens : tout au contraire, plus
grande est lefficience du Fonds, et plus la part de ses frais, de
fonctionnement comme dinvestissement, doit tre rduite.
2) Les modalits de reversement aux bnficiaires dallocations
et leur contrle ne relvent pas de la mission spcifique du Fonds
a) La part des allocations finances par la contribution
de solidarit est indpendante de lefficacit du Fonds
Lutilisation que ltat assigne ce produit sort du champ de la
responsabilit du Fonds : il est revers aujourdhui majoritairement
Ple emploi et en partie au FNSA, il a t vers dans le pass lASP ou

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103

lACOSS, il pourrait tre vers demain dautres de la mme faon.


Quil soit affect une dpense dont il constitue la majeure partie ou
dont il ne constitue quune faible part, ou quil soit saupoudr sur
plusieurs petites allocations ou concentr sur une seule plus
particulirement importante, nimpacte pas le jugement qui peut tre
port sur lefficience du Fonds et son utilit dans la collecte. Dit
autrement, ce nest pas parce que le montant vers aux bnficiaires
dallocations doublerait que lautonomie du Fonds ou son efficacit se
rduirait, ni parce que ce montant serait divis par deux que, de ce fait, le
Fonds serait jug plus apte exercer sa mission de collecte de la
contribution.
b) Les modalits de contrle de la dpense sont adaptes
aux conditions modernes de fonctionnement de ladministration
La Cour stonne que la responsabilit de lattestation de service
fait incombe Ple emploi pour les allocations quil verse. Pourtant Ple
emploi est un tablissement public de ltat, soumis son contrle
conomique et budgtaire, et la liquidation des sommes qui lui sont dues
est conforme aux rgles en vigueur et aux conventions signes par les
ministres de tutelle. Ce dispositif ntait pas applicable quand les
allocations taient verses leurs bnficiaires par les Assedics,
organismes de droit priv, mais nest pas diffrent de celui mis en uvre
dans le pass lgard de lAgence de services et de paiement (ASP exCNASEA) ou de lACOSS. La vrification du bon usage de ces fonds,
comme de ceux qui lui sont verss directement par ltat dautres titres,
relve de problmatiques lourdes - suivi des changements de situation des
bnficiaires, lutte contre la fraude - pour lesquelles les efforts de gestion
et de qualit sont permanents. On constate que les attestations de service
fait antrieurement demandes aux directions dpartementales du travail,
purement formelles, ne permettaient en fait aucun contrle de leur part
depuis dj quelques annes, et ne donnaient lieu quau stockage de liasses
de papier soigneusement conserves pour vrifications ultrieures. On voit
mal quelle forme prendrait une vrification supplmentaire, et par quel
rseau doublonner les contrles de Ple emploi pour que ces contrles
naient pas seulement lapparence de lutilit. Rien ne permet dimaginer
que, si la collecte de la contribution leur tait confie, la DGFiP ou
lACOSS seraient en situation de conduire dautres contrles sur
lutilisation des montants attribus aux allocataires en supplment de ceux
dj destins lutter contre la fraude.

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104

COUR DES COMPTES

3) Le contrle de la collecte ne ncessite pas doutils de contrle


ou dobligations dclaratives supplmentaires, mais simplement
la poursuite des procdures de modernisation en cours
a) La constitution dun fichier des organismes soumis na jamais
t entreprise car elle naurait pas de relle utilit
Le recensement des organismes collecteurs napporterait aucune
information sur la fiabilit de la collecte, car une telle liste ferait bien
videmment lobjet de modifications significatives continues. Dune part,
la cartographie des organismes volue en permanence. Dautre part, le
nombre dorganismes susceptibles de recueillir la contribution na rien
voir avec le nombre de dclarants rels qui dpend de leurs effectifs
(dans les petites collectivits, les agents temps non-complet peuvent tre
assujettis ou non, selon leur rmunration et selon la quotit de leur
temps de travail) ou de certains choix de gestion (la collectivit
employeuse peut saffilier volontairement lassurance chmage pour
ses agents non titulaires ; les EPIC peuvent saffilier lassurance
chmage pour la totalit de leurs agents). Vouloir tenir la liste des
organismes publics dont les agents - de droit public ou de droit priv sont susceptibles dtre assujettis la contribution de solidarit, comme
vouloir dresser le rpertoire des agents assujettis eux-mmes, serait un
travail trs lourd pour une utilit illusoire. Lventualit dune telle base
a t envisage avant lexistence des moyens actuels de dclaration, de
suivi et de paiement ; aujourdhui, ce ne serait plus un outil pertinent.
Aucun rseau de collecte ne constitue de tels recensements de ses
redevables potentiels.
Le rapport relve que la question ne se pose que pour ceux des
organismes qui sont dots dun comptable public qui relvent des DRFiP
(car les organismes qui nen sont pas dots reversent directement leur
contribution au Fonds de solidarit qui suit leur compte en direct) et qui
ne tldclarent pas encore (car la tldclaration implique
lenregistrement des organismes, puis le suivi mensuel de leurs
dclarations). La Cour a constat quil ne reste que 30 % des transferts
susceptibles de relever de la tlprocdure qui sont encore effectus par
le circuit des DRFiP: il serait dommage dadopter une rforme de
circuits de collecte uniquement pour ladapter celui des modes qui est
en voie de disparition. Alors que la charge de travail et les volutions du
rseau de la DGFiP plaident au contraire pour lallgement des
procdures qui lui sont confies, on peut donc se demander en quoi le
transfert aux DRFiP de la mission de collecte du Fonds amliorerait le
contrle pour la part qui transite encore par elles.
Car la vraie base de donnes, qui serait tenue jour en temps rel,
rsulterait trs simplement de lobligation de tldclarer, prconise
juste titre par la Cour, telle quelle se gnralise de plus en plus pour tous

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105

les impts. Pour les tldclarants, les relances et les majorations


ventuelles sont automatiques : leur cot de gestion est donc trs faible.
Toute constitution dun autre fichier serait lourde, coteuse et inoprante.
Il ne parait donc pas utile dinstaurer des obligations dclaratives ou
daffecter des postes de fonctionnaire la tenue jour dun tel registre qui
naurait en pratique quun intrt purement documentaire.
b) Le contrle de lassujettissement rsulte en fait, a contrario,
des contrles de lURSSAF sur les cotisations-chmage
En pratique, les URSSAF assurent le contrle des cotisations
chmage. Or un employeur doit assurer ses agents contre le risque
chmage, soit par laffiliation lassurance-chmage, soit par lautoassurance et, dans ce cas, ses agents sont soumis la contribution de
solidarit. Il est vident que le risque nest pas celui dentreprises
sexonrant des sommes dues au Fonds en versant leurs cotisations
lassurance chmage (au taux de 4 % pour lemployeur, et de 2,4 % pour
les salaris) mais bien dentreprises qui prfreraient verser indment la
contribution de solidarit (0 % pour lemployeur ; 1 % pour ceux des
salaris dont la rmunration est suprieure au seuil dassujettissement).
De ce fait, les contrles des URSSAF, qui concernent tous les
employeurs, garantissent, pour ce qui concerne lassurance chmage,
quaucun employeur ne mconnaisse ses obligations. Ils nappellent pas
dtre doubls par dautres contrles, pour lesquels le Fonds de
solidarit ou qui que ce soit dautre crerait un corps ou une structure
spcifique pour refaire de son ct les vrifications nombreuses et
efficaces dj assures par les URSSAF.
4) Ce nest pas du fait du faible poids institutionnel du Fonds
que certains problmes sont difficiles rgler
a) La ncessaire modernisation des dispositions rglementaires
rgissant le Fonds de solidarit
Suite aux volutions des rgles de gestion budgtaire et comptable
publique adoptes fin 2012, la question de ladaptation du dcret
particulier au Fonds a t dbattue au conseil dadministration, sans
quune dcision soit encore intervenue. Nanmoins, compte tenu de
lampleur du chantier rglementaire GBCP il nest pas forcment
critiquable quun dcret particulier nait pas t jug prioritaire sur des
textes, dcrets ou arrts gnraux, alors que le fonctionnement du Fonds
pourrait certes en tre simplifi mais nen est pas aujourdhui handicap.
b) Le Fonds de solidarit a toujours bnfici, en tant que
de besoin, de lexpertise des administrations centrales
La faible taille du Fonds ne lui permet pas de bnficier en son
sein de toutes les ressources ncessaires aux circonstances les plus

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106

COUR DES COMPTES

particulires de la vie administrative. Pour autant, pour traiter les sujets


exigeant une technicit particulire, les administrations centrales ont
toujours fourni toute lexpertise ncessaire. Citons notamment les
services informatiques de la direction dadministration gnrale du
ministre du travail (DAGEMO) pour llaboration du cahier des
charges de la tlprocdure, ou lappui, purement technique mais trs
prsent et trs professionnel, de France-Trsor pour la cession de
crance sur lUNEDIC voque par la Cour dans le rapport. In fine, cest
bien videmment le conseil dadministration du Fonds qui a pris ses
dcisions en toute autonomie et en toute responsabilit, mais sur la base
dune instruction qui a bnfici dune mutualisation des comptences
administratives, donc moindre cot pour la collectivit, et qui na pas
du tout souffert du manque dexpertise du Fonds expos par le rapport.
c) La complexit des enjeux sociaux, budgtaires et juridiques
de la contribution de solidarit ne doit pas tre sous-estime
Le rapport relve juste titre les difficults dapplication des
rgles dfinissant le seuil dassujettissement la contribution de
solidarit. Il note que divers ministres ont une interprtation diffrente
de cette rgle, ce qui conduit une ingalit de traitement des agents
devant cet impt. Mais il illustre galement la difficult du sujet en
rappelant lhistorique, dj riche, des volutions lgislatives sur ce sujet.
En fait, la difficult surmonter ces difficults ne rside pas dans la
faible audience du Fonds de solidarit, mais dans la complexit des
enjeux sociaux, juridiques et budgtaires qui, encore plus dans la priode
actuelle, ncessitent de ne pas prendre de dcisions dfinitives, sans avoir
auparavant mesur pralablement leurs consquences, avantages et
inconvnients.
Le Fonds joue un rle dharmonisation des interprtations : en
ltat actuel de la lgislation, confier la collecte de la contribution de
solidarit un rseau conduirait en pratique dconcentrer les centres
dinterprtation et donc multiplier les risques de diffrences
dinterprtation injustifies.
Dans lhistoire administrative, il est parfois prn de dcentraliser
et de dconcentrer (ce qui conduit la cration de petites structures
comme le Fonds de solidarit), tantt de fusionner et de mutualiser (donc
de regrouper, cest lobjectif recommand aujourdhui par la Cour) :
pourtant il ne faudrait pas, en affichant un louable souci defficacit et
dconomies, parvenir des cots de gestion plus levs.

Le Fonds a atteint un quilibre certain : ne pas chercher refaire


ce que dautres font bien avec plus de moyens (par exemple vrifier la

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107

qualit et les droits de chaque bnficiaire, ou contrler les organismes


dj contrls par ailleurs par lURSSAF), mais remplir son rle avec
efficience (cot de collecte de 0,15 % des sommes collectes, cration
dune tlprocdure efficace pour seulement 400 000 euros
dinvestissement). La suppression du Fonds de solidarit pour remdier
sa faiblesse intrinsque doit saccompagner dune valuation plus
fine des gains defficacit attendus des autres structures qui pourraient
tre confie cette mission.
Cest pourquoi, si la dcision tait prise de supprimer le Fonds, il
conviendrait pralablement de mener une tude dimpact, notamment
pour adopter la solution la plus mnagre des fonds publics.

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Chapitre II
nergie et dveloppement durable

1. La maintenance des centrales nuclaires :


une politique remise niveau, des incertitudes
lever
2. Les co-organismes : un dispositif original
consolider

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1
La maintenance des centrales
nuclaires : une politique remise
niveau, des incertitudes lever
_____________________ PRSENTATION _____________________
Le parc des 58 racteurs nuclaires dEDF a produit 77 % de
llectricit en France en 2014. Le secteur nuclaire reprsente environ
220 000 emplois directs et indirects et un chiffre daffaires total de
46 Md, dont 5,6 Md lexportation.
Un programme global de prs de 100 Md2013, dici 2030, est
ncessaire pour maintenir le parc actuel en tat de rpondre la
consommation lectrique et aux normes de sret nuclaire, durcies
aprs la catastrophe de Fukushima.
La ralisation de ce programme compte pour une grande part dans
les besoins de recrutement de lensemble de la filire nuclaire estims
environ 110 000 emplois directs et indirects dici 2020.
Sa mise en uvre sinscrit enfin dans le contexte nergtique
remodel par la loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique
pour la croissance verte qui vise, notamment, redfinir la place du
nuclaire parmi les sources de production dlectricit.
Le projet dEDF concerne la totalit du parc actuel : les mesures
prvues par la loi de transition nergtique devraient amener redfinir
trs largement ce projet. Lanalyse de la maintenance des centrales
nuclaires franaises sinscrit notamment dans la suite des publications
de la Cour sur le cot de la filire lectronuclaire45, dont elle reprsente
une part non ngligeable.

45

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les cots de la filire


lectronuclaire. La Documentation franaise, janvier 2012, 438 p., et son
actualisation, Cour des comptes, Communication la commission denqute de
lAssemble nationale : Le cot de production de llectricit nuclaire. Mai 2014,
227 p., disponibles sur www.ccomptes.fr

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112

COUR DES COMPTES

Ainsi, bien que la politique de maintenance des centrales


nuclaires soit matrise jusqu prsent (I), la russite du projet
industriel dEDF, porteur de lourds enjeux, prsente un niveau lev
dincertitudes (II).

Le programme Grand Carnage


EDF a regroup lensemble des investissements de maintenance
prvus sur la priode 2014 2025 sous la terminologie de Grand
Carnage . Ce projet industriel vise amliorer la sret des centrales
nuclaires, en particulier la suite de la catastrophe de Fukushima,
redresser les performances dexploitation aprs une priode de dgradation
de la disponibilit46 des centrales et rendre possible la prolongation de
lexploitation du parc au-del de 40 ans, dure pour laquelle les centrales
ont t conues lorigine. Toute prolongation de la dure dexploitation
dun racteur est soumise autorisation dlivre par lAutorit de sret
nuclaire (ASN)47.
Estim 55 Md2011, soit 56,4 Md2013, ce programme correspond
au seul montant des investissements prvus sur cette priode de 11 ans.
Le primtre et la priode retenue par la Cour, pour lvaluation des
dpenses de maintenance, sont diffrents. Elle prend pour rfrence une
priode plus longue, 16 ans, de 2014 2030, et ajoute les dpenses
dexploitation celles dinvestissement. En effet, les oprations de
maintenance exigent non seulement des oprations de remplacement ou
requalification lourde (investissements), mais aussi des oprations
dentretien (exploitation).
Les deux valuations sont cohrentes. Les dpenses
dinvestissement sont estimes 74,73 Md2013 entre 2014 et 2030 et
celles dexploitation 25,16 Md2013 pendant la mme priode.

46

Il sagit de la dure pendant laquelle les racteurs produisent effectivement de


llectricit.
47
LASN est la seule autorit habilite autoriser la poursuite de lexploitation dun
racteur pour une dure de 10 ans supplmentaires. Les autorisations sont dlivres
aprs des travaux mens lors doprations de contrle regroupes sous le terme
visite dcennale . En dehors des visites priodiques, la mise larrt dfinitif dun
racteur peut nanmoins intervenir tout moment, soit par dcision de lexploitant,
soit pour des motifs de sret par dcision du Gouvernement.

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :


UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

Carte n 1 : parc des centrales nuclaires franaises en 2015*

Source : Autorit de sret nuclaire


*LEPR de Flamanville est en cours de construction

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113

114

COUR DES COMPTES

I - Une politique de maintenance


remise niveau
A - Les indicateurs de performance se redressent
1 - La dgradation de la performance des racteurs nuclaires
entre 2006 et 2011
Entre 2006 et 2011, le parc des racteurs nuclaires franais a
affich de mauvaises performances et sa disponibilit sen est trouve
affecte, ainsi que le rsultat de lentreprise. En 2013, la perte de
production due la prolongation des arrts de tranches48 a pu ainsi tre
estime prs de 800 M. Plusieurs raisons, dont les effets se sont
combins, expliquent cette situation. Lentretien des racteurs, dont lge
moyen atteint 30 ans49, implique des oprations de maintenance lourde,
sources dalas, qui rendent le redmarrage des racteurs plus difficile,
notamment en raison du remplacement de gros quipements.
La standardisation des procdures de maintenance, dfinie de manire
excessivement centralise, a parfois nglig les contraintes dexploitation
locales. Ainsi, par exemple, celles lies la corrosion sont plus fortes pour
une centrale proche de la mer et ncessitent des actions spcifiques.
La politique de forte externalisation des oprations de maintenance
suivie des dparts la retraite dune proportion importante dagents
expriments dans le nuclaire, non systmatiquement remplacs, dans
les annes 2000, a entran une perte de comptences internes pour EDF.
Enfin, les seules dpenses annuelles dinvestissement pour la
maintenance des centrales ont volu lentement jusquen 2007, sans
dpasser 800 M, en raison de la priorit donne par EDF ses
investissements internationaux. Ce niveau tait insuffisant pour rpondre
aux besoins du parc. Il a considrablement augment par la suite, jusqu
atteindre 4,40 Md2013, ce qui a permis de redresser les indicateurs de
performance.

48

La tranche est une unit de production dlectricit, qui comprend le racteur et


lensemble des quipements ncessaires son fonctionnement. Les centrales dEDF
comptent entre deux et six tranches.
49
Les racteurs du parc dEDF ont t mis en service entre 1977 et 1999. Il regroupe
34 racteurs de 900 MW, 20 racteurs de 1 300 MW et 4 racteurs de 1 400 MW dont
les ges moyens sont respectivement de 34, 28 et 18 ans en 2015.

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :


UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

115

Graphique n 1 : volution des dpenses dinvestissements


de maintenance des centrales nuclaires (en M courants)

Source : Cour des comptes


* prvision 2014.

2 - Une amlioration des indicateurs depuis 2011


mais des efforts consolider
La qualit de la maintenance dune centrale nuclaire peut tre
apprcie partir des indicateurs de rfrence mesurant la capacit de
cette dernire produire de llectricit dans les conditions de sret
rglementaires et des cots matriss.
Premier indicateur de lamlioration de cette qualit, la capacit
technique des racteurs produire de llectricit se redresse aprs une
priode de dgradation. Dune part, le coefficient de disponibilit50, qui
ne prend en compte que les indisponibilits techniques (arrts
programms et fortuits) et caractrise donc la performance industrielle
dune centrale, a cess de se dgrader et sest maintenu au-dessus dun
plancher de 78 %, niveau dpass en 2011 et 2014 (80 %). Il reste
nanmoins infrieur au taux de 83,6 % atteint en 2006.

50

Le coefficient de disponibilit est le pourcentage de lnergie maximum pouvant


tre produite si les capacits installes fonctionnent toute lanne.

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116

COUR DES COMPTES

Graphique n 2 : volution du coefficient de disponibilit


du parc nuclaire franais

Source : Cour des comptes daprs donnes EDF

Dautre part, le coefficient dindisponibilit fortuite qui mesure le


taux darrts fortuits sur les installations et constitue donc galement un
indicateur de lefficacit de la maintenance, tant au niveau prventif que
curatif, est pass de 5,2 % en 2010 2,4 % en 2014.
La sensibilit de telles mesures est particulirement leve
puisquune augmentation du taux de disponibilit des racteurs de 2 %
reprsente la production annuelle dun racteur de 1 300 MW et un
chiffre daffaires potentiel de prs de 340 M sur le march intrieur et
lexportation.
La sret nuclaire est un deuxime indicateur de la qualit de la
maintenance qui simpose EDF. Au niveau international, lAgence
internationale de lnergie atomique (AIEA) a constat la conformit de
lexploitation du parc des racteurs franais ses standards51. Au niveau
national, la sret nuclaire est mesure de faon continue par lAutorit
de sret nuclaire (ASN) et elle est, jusqu prsent, conforme aux
rfrentiels normatifs franais.

51

Lors dun audit men pour la premire fois en 2014 (Corporate Operational Safety
Review Team OSART).

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :


UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

117

Comme tout oprateur nuclaire, EDF doit dclarer lASN les


vnements significatifs qui surviennent dans les centrales nuclaires et
chacun fait lobjet dun classement par lASN sur lchelle internationale
de gravit des vnements nuclaires52. Au cours des dix dernires
annes, un seul vnement de niveau 2 est survenu. Les autres
vnements, de niveau 0 ou 1 et lis, pour moiti, des oprations
dexploitation ou de maintenance, ont connu une volution la hausse
depuis 2004. Le maintien du niveau de sret atteint jusqu prsent
implique donc une vigilance constante de la part dEDF.
Sagissant du cot de maintenance et dexploitation des centrales,
une tude comparative des parcs des centrales nuclaires amricaines et
franaises sur la priode 2003 2012, mene par lassociation
internationale EUCG (Electric Utility Cost Group)53, a mis en vidence
de meilleurs rsultats pour le parc franais.
Enfin, un indicateur interne EDF, le temps mtal , est
reprsentatif du degr dorganisation des oprations de maintenance lors
dun arrt de racteur. Il mesure le temps effectif pass par un agent
dEDF ou un prestataire extrieur accomplir le geste professionnel. Il
exclut donc le temps pass, par exemple, en formalits administratives ou
daccs au site. Le temps mtal des prestataires de maintenance ne
dpasse pas 50 %. Il pourrait tre augment significativement, notamment
en rduisant le temps dattente de leurs agents.

B - Les mesures prises par EDF pour amliorer


la maintenance de son parc nuclaire
1 - Une meilleure coordination nationale et locale
Pour rpondre la dgradation de la performance de son parc de
racteurs nuclaires tout en prparant la prolongation de leur dure de
fonctionnement, EDF a lanc, en 2011, le projet Grand Carnage qui
doit sexcuter jusquen 2025. Il couvre lensemble des investissements
de maintenance des centrales nuclaires et est considr par EDF comme
un projet industriel unique, depuis les tudes dingnierie jusqu la mise
en uvre concrte sur les sites.
52

chelle INES (International Nuclear Events Scale) qui compte huit niveaux gradus
de 0 7, ce dernier correspondant aux vnements les plus graves. Les niveaux 0 et 1
correspondent des niveaux de simple information, en gnral lis, sagissant de la
maintenance, des oprations non conformes un rfrentiel de qualit.
53
EUCG Incorporated (Electric Utility Cost Group) est une association enregistre
aux tats-Unis, but non lucratif et regroupant lensemble des producteurs
dlectricit amricains ainsi quune dizaine dexploitants internationaux.

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118

COUR DES COMPTES

Sur le plan organisationnel, le Grand Carnage sest traduit par


la mise en place, au niveau national, dune instance spcifique54 qui doit
coordonner et arbitrer en permanence les projets selon les ressources
humaines et financires disponibles. Ce schma a t reproduit au niveau
local, pour chaque centrale nuclaire. En outre, les quipes charges de la
maintenance ont t renforces soit par des crations de postes, soit par la
mise en place de services dappui mutualiss.

2 - Une organisation rvise des arrts de racteurs


Le volume des travaux de maintenance augmente avec lge des
racteurs nuclaires. Afin de limiter la dure des arrts et donc de la
production lectrique, tout en amliorant la qualit des interventions, EDF
a cherch en optimiser lorganisation.
Lentreprise a donc, en 2014, accord la priorit la matrise
industrielle des arrts de tranche. Des postes ont t crs pour faciliter
les oprations de maintenance et un centre oprationnel de pilotage a
galement t mis en place. Il est destin traiter les alertes de manire
plus ractive et mieux anticiper les activits. Selon lentreprise, le
nombre des interventions sur les installations a t rduit dau moins
10 % et leur programmation a aussi t optimise.

3 - Une gestion rnove des quipements


Fin 2007, EDF a adopt une nouvelle politique de suivi des
quipements, inspire dune mthodologie mise en uvre par lindustrie
nuclaire amricaine55. Elle vise adapter en permanence les
programmes de maintenance des matriels enjeux en fonction des
contraintes locales relles. Le dploiement de cette mthodologie a induit
un accroissement significatif des oprations de maintenance.
EDF a galement renouvel la gestion de ses pices de rechange.
Avant 2010, chaque site grait un stock local, mais, selon EDF, la
disparit des nomenclatures rendait difficile la vision globale et la gestion
des urgences. partir de cette date, la gestion des pices de rechange a
commenc tre intgre dans sa politique de maintenance, avec la
volont dhomogniser les pratiques et de regrouper les commandes aux
fournisseurs. Lentreprise a donc dsign un de ses services centraux,
responsable de lapprovisionnement de toutes les pices de rechange.
54
55

Linstance de commandite technique (ICT).


Mthodologie dite AP913 .

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UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

119

Enfin, les technologies utilises au sein des centrales nuclaires ont


volu avec le temps, rendant certains quipements obsoltes, notamment
les composants lectriques et lectroniques. EDF a donc mis en place une
politique de traitement de lobsolescence des matriels, base sur
lanalyse au cas par cas de la meilleure stratgie adopter, soit lachat et
le stockage prventif, soit la recherche dun produit de substitution.

C - La matrise des conditions dexternalisation


doit rester une priorit pour EDF
1 - Le cadre dintervention des prestataires externes
EDF externalise 80 % des oprations de maintenance. Ces
oprations sont confies des prestataires externes dans le cadre des
rgles de concurrence et de transparence fixes par une directive
europenne56 et transpose en droit interne par une ordonnance de 200557.
Ces rgles sont compltes par un cahier des charges social labor
par le Comit stratgique de la filire nuclaire (CSFN), que les
exploitants58 peuvent intgrer dans leurs appels doffres pour toutes les
activits de services et de travaux sur les installations nuclaires. Il vise
garantir la transparence des procdures dachat, un niveau lev de
qualification et de bonnes conditions dintervention et de scurit des
prestataires. Depuis 2013, ce cahier des charges social a t intgr par
EDF dans ses consultations et appels doffres en tant que pice
contractuelle.

56

Directive 2004/17/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004


portant coordination des procdures de passation des marchs dans les secteurs de
leau, de lnergie, des transports et des services postaux.
57
Ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes
publiques ou prives non soumises au code des marchs publics et ses dcrets
dapplication (dcrets du 20 octobre 2005 et du 30 dcembre 2005).
58
Au-del dEDF, le terme dsigne les organismes, comme le CEA, AREVA ou
encore lANDRA, chargs dexploiter des installations mettant en jeu des substances
radioactives et appeles installations nuclaires de base (INB) soumises la loi du
13 juin 2006 relative la transparence et la scurit en matire nuclaire (TSN).

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120

COUR DES COMPTES

Dans ce cadre, EDF a mis en place des systmes de qualification59


des entreprises qui elle confie, par contrats, des prestations sur les
centrales du parc nuclaire.
Par ailleurs, les entreprises prestataires doivent respecter la charte
de progrs et de dveloppement durable dEDF, signe par
13 organisations professionnelles. Elle vise amliorer la radioprotection
des intervenants, dtecter dventuelles situations anormales de
sous-traitance et garantir la sret nuclaire. Enfin, en raison de
lintermittence des interventions des salaris des entreprises
sous-traitantes, elle cherche accrotre la stabilit de leurs emplois.
Dans le prolongement de cette charte, en octobre 2006, EDF et
trois organisations syndicales ont sign un accord sur la sous-traitance
socialement responsable, afin de garantir aux entreprises et leurs
salaris que les interventions pour le compte dEDF seffectuent dans les
meilleures conditions demploi, de qualification, de travail et de scurit,
en toute connaissance des risques inhrents aux activits exerces.
Enfin, les intervenants des entreprises prestataires sont soumis
des obligations de formation en matire de sret nuclaire, de
radioprotection, dassurance-qualit avec une habilitation nuclaire .
La ralisation effective de ce cursus est vrifie lors des formalits
daccs sur les sites. Au total, le cursus de formation des prestataires aux
spcificits du nuclaire a reprsent 866 000 heures de formation en
2013, dlivres par des organismes de formation audits par EDF.

2 - Les indicateurs de protection des travailleurs :


encore des marges de progrs
Des indicateurs de sret, fixs et mesurs sous le contrle de
lASN et de lInstitut de radioprotection et de sret nuclaire (IRSN)60,
permettent dapprcier les conditions de travail dans les centrales
nuclaires.
59

La qualification dune entreprise est dlivre la suite dune valuation fonde sur ses
capacits techniques (capacits humaine, matrielle et organisationnelle et matrise de sa
propre sous-traitance), socio-conomique (management, solidit financire, portefeuille
des clients et activits, existence dune grille salariale), son traitement de la scurit, de
la radioprotection et de lenvironnement (notamment pour les activits en zone nuclaire
via la certification CEFRI 2 du Comit franais de certification des entreprises pour la
formation et le suivi des personnels travaillant sous rayonnements ionisants) et sa culture
de la sret et de la qualit (respect de la norme ISO 9001 complte en tant que de
besoin par des rfrentiels EDF supplmentaires).
60
tablissement public caractre industriel et commercial qui exerce des missions
dexpertise et de recherche sur l'ensemble des risques lis aux rayonnements naturels
et aux rayonnements ionisants de l'industrie et de la mdecine.

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UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

121

Lexposition
individuelle
aux
rayonnements
ionisants
( dosimtrie individuelle )61 est le principal indicateur de la capacit
dEDF garantir la scurit des travailleurs intervenant en zone expose.
Au cours de la priode 2005-2013, aucune exposition individuelle
suprieure la limite rglementaire62 pour les travailleurs du nuclaire
na t enregistre. Par ailleurs, le nombre de personnes ayant reu une
dose comprise entre 16 et 20 mSv est pass de 28 en 2005 0 en 2013.
Ce rsultat a t relev par lInspecteur gnral pour la sret nuclaire et
la radioprotection (IGSNR)63 et lASN dans leurs rapports respectifs.
La dosimtrie collective mesure la dose totale reue par lensemble
des personnels intervenant dans les centrales sur une anne. Elle tend
augmenter ces dernires annes, mais elle est mettre en rapport avec le
volume de maintenance, qui a galement augment. LASN a signal
laugmentation, plus importante que prvu, de la dosimtrie collective par
racteur denviron 18 % par rapport lanne 2012. Elle a considr
quEDF devait accentuer ses actions pour limiter laugmentation
attendue de la dosimtrie collective .
Le taux de frquence des accidents du travail, mesur par lASN64, a
rgulirement diminu de 2004 2013, malgr augmentation du volume de
maintenance. Ainsi, en 2013, il slevait 3,3 accidents avec arrt pour un
million dheures travailles, contre 5,5 en 2004. Mais, comme le soulignait
lIGSNR dans son rapport sur lanne 2013, outre la survenance de trois
accidents mortels65, cette valeur globale cache toutefois de fortes disparits
entre les sites (entre 1 et 9,2), dautant plus que le niveau des rsultats
enregistrs sur certains sites fluctue galement. Il explique cette situation
par linsuffisante implication de lencadrement sur cette question et par la
prolongation des arrts de tranche. Ces constats illustrent des faiblesses
dorganisation que lentreprise doit encore corriger.

61

Lunit de mesure de la dosimtrie est dcline en millisievert (mSv) pour la


dosimtrie individuelle et hectosievert (hSv) pour la dosimtrie collective. La mesure
de la dosimtrie individuelle est ralise par lIRSN partir de lexploitation des
dosimtres passifs ports en permanence et obligatoirement par les travailleurs du
nuclaire. Les donnes sont enregistres dans le systme SISERI gr par lIRSN et
font lobjet d'une publication annuelle. La dosimtrie collective est calcule par EDF
sous le contrle de lIRSN.
62
Vingt millisievert (mSv) mesurs sur 12 mois glissants.
63
Organe de contrle interne rendant compte directement au prsident-directeur
gnral dEDF. Il labore un rapport annuel rendu public.
64
En application de larticle R. 8111-11 du code du travail, lAutorit de sret
nuclaire est charge de linspection du travail pour lexploitant EDF.
65
Les accidents sont survenus dans les centrales de Cattenom et de Chinon par la
chute dune nacelle dentretien et un accident de grue. Aucun accident mortel nest
survenu en 2014.

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122

COUR DES COMPTES

Enfin, depuis 2000, EDF conduit chaque anne une enqute


anonyme auprs de plus de 2 000 prestataires, dont les rsultats sont
exploits par le centre de recherche en gestion de lcole polytechnique.
Cette compilation donne lieu la parution dun baromtre annuel des
prestataires. Celui-ci fait apparatre une amlioration lente, mais rgulire
de la satisfaction globale des prestataires depuis plusieurs annes. Elle
atteint un niveau de 78 % en 2013, dont 90 % au titre de la scurit.

II - Un programme de maintenance ambitieux


mais soumis de nombreuses incertitudes
A - Un projet visant scuriser la production
dlectricit
1 - Un programme global de maintenance construit
sur une prolongation de la dure dexploitation
des cinquante-huit racteurs nuclaires franais
La rglementation franaise nimpose aucune limite la dure
dexploitation des racteurs nuclaires, mais la conditionne au respect des
normes de sret imposes par les prescriptions de lASN.
Le projet de maintenance dEDF a pour objectif de permettre au parc
actuel dtre exploit avec le meilleur rendement, si possible au-del de 40
ans, dure pour laquelle les racteurs dEDF ont t conus ds lorigine.
Le projet schelonne sur une longue priode, puisque les racteurs les plus
rcents pourraient encore fonctionner jusquen 2050 et au-del66.
Afin dy parvenir et doptimiser lorganisation des oprations de
maintenance, leurs cots et leurs effets sur la capacit de production
dlectricit, EDF a labor son projet sur le long terme67 et lchelle
des besoins pour lensemble du parc existant de 58 racteurs.

66

Le plus rcent des 34 racteurs de 900 MW pourrait obtenir en 2017 lautorisation de


poursuivre son exploitation au-del de 30 ans pour 10 ans supplmentaires. Pour les plus
anciens racteurs de 900 MW, les autorisations de poursuite dexploitation au-del de 40
ans pourraient tre dlivres entre 2019 et 2030. Les autorisations pour une exploitation
au-del de 30 ans des 20 racteurs de 1 300 MW pourraient tre dlivres entre 2015 et
2023, celles des quatre racteurs de 1 400 MW partir de 2028.
67
Les oprations de maintenance sur le parc sont programmes par EDF jusque dans
les annes 2030 et suivantes. En 2030, le parc nuclaire actuellement en service aurait
un ge moyen de 45 ans.

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UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

123

2 - Des dpenses importantes programmes entre 2014 et 2030


La ralisation du programme de maintenance du parc nuclaire
dEDF pourrait atteindre 100 Md2013 entre 2014 et 2030, soit 1,7 Md2013
en moyenne par racteur. Un quart sont des dpenses dexploitation
(25 Md2013) et les trois autres quarts, des dpenses dinvestissement
(75 Md2013).
Les investissements sont lis, pour la moiti de la somme environ,
la sret des racteurs. Dans cette catgorie, le principal poste de
dpenses concerne les contrles rglementaires et les preuves des
appareils pression ainsi que le dploiement des nouveaux rfrentiels de
sret. Lautre poste significatif regroupe les modifications apporter aux
installations nuclaires conscutivement laccident de Fukushima. Elles
concernent essentiellement la mise en place dune Force daction rapide
nuclaire (FARN) et la ralisation du noyau dur 68 prescrit par lASN.
Lautre moiti du montant des investissements est ncessaire pour
permettre le maintien de la production dlectricit. Ils concernent
essentiellement des oprations de remplacement ou de rnovation de
composants lourds tels que les gnrateurs de vapeur, les alternateurs, les
transformateurs ou encore des oprations de maintenance lourde sur
certains composants tels que les arorfrigrants. Elle exclut la cuve et
lenceinte de confinement des racteurs, qui sont les seuls composants
non remplaables dune centrale nuclaire.

3 - Une baisse de production aurait des consquences


plus importantes sur les cots que la hausse des dpenses
de maintenance
Le cot de production de llectricit nuclaire a connu une hausse
importante entre 2010 et 2013, passant de 49,6 /MWh 59,8 /MWh,
notamment en raison de la forte hausse des investissements de
maintenance. Sur la base des derniers paramtres disponibles au second

68

Ensemble de dispositions matrielles et organisationnelles robustes visant, pour


les situations extrmes tudies dans le cadre des valuations Complmentaires de
Sret, prvenir un accident avec fusion du combustible ou en limiter la progression,
limiter les rejets radioactifs massifs et permettre lexploitant dassurer les missions
qui lui incombent dans la gestion dune crise dcisions de lASN de juin 2012 et
janvier 2014.

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124

COUR DES COMPTES

semestre 2014, le cot de production peut tre valu 62,6 2013/MWh


pour une production annuelle moyenne de 410 TWh69.
En raison dune quasi stabilit du budget annuel dinvestissements
de maintenance, hauteur de 4,40 Md2013 sur la priode 2014-2030, et
de la part relativement limite de ces dpenses dans le total du cot de
production, le projet industriel dEDF ne devrait avoir quun impact
limit sur ce dernier70.
Dans une vision pessimiste, lhypothse dune augmentation de
50 % des investissements71 porterait le cot de production
65 2013/MWh, soit moins de 5 % de hausse. Dans le cas dune
augmentation de 100 %, le cot de production atteindrait 70 2013/MWh,
soit une hausse de 12 %.
titre de comparaison, parc constant, une baisse de 50 % de la
production moyenne entranerait un doublement du cot de production
(125 /MWh). Le cot de production de llectricit dorigine nuclaire
est plus sensible au volume dlectricit produite quau montant des
investissements de maintenance. Le projet industriel de maintenance
quEDF a dfini est conu pour permettre dviter toute baisse de
production du parc nuclaire actuellement en service, voire den
amliorer le niveau tout en matrisant les cots.
Mais, en raison de son ampleur technique et financire, les
incertitudes sont nombreuses. Elles concernent essentiellement la
stratgie industrielle du groupe EDF, lvolution du rfrentiel de sret,
lvaluation des oprations et lentre en vigueur des dispositions de la loi
relative la transition nergtique pour la croissance verte.

69

Production estime pour le parc des centrales nuclaires existant au 31 dcembre


2014 et sur la priode 2011-2025.
70
Par rapport aux cots dexploitation et au loyer conomique. Cf. Cour des comptes,
Rapport public thmatique : Les cots de la filire lectronuclaire et Communication
la commission denqute de lAssemble nationale : Le cot de production de
llectricit nuclaire, op. cit.
71
Ce calcul a t ralis en excluant les marges pour incertitudes et alas. La base
dinvestissements hors marges slve ainsi 55,78 Md2013 entre 2011 et 2025.

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125

B - Les incertitudes sur la ralisation du programme


de maintenance
1 - Des besoins industriels insuffisamment anticips
La plupart des oprations dinvestissements de maintenance du
projet industriel dEDF seront ralises par des prestataires extrieurs. La
mise en uvre de cette stratgie est nanmoins dpendante de la capacit
du tissu industriel rpondre aux besoins.

a) La ncessit dexternaliser les oprations de maintenance


Les oprations de maintenance ralises lors darrt de racteur
font appel des comptences rares dans des mtiers tels que la
chaudronnerie, la robinetterie, la rparation et lexpertise. EDF ne
pourrait pas assurer une activit suffisante pour entretenir ce type de
comptences en interne. Elle fait appel des entreprises spcialises qui
interviennent aussi pour dautres secteurs industriels, ce qui leur permet
de disposer dun plan de charge suffisant.
Toutefois, EDF doit sassurer de conserver des comptences lui
permettant dexercer sa responsabilit de matre douvrage (rdaction des
cahiers des charges, dfinition et mise en uvre des programmes de
surveillance, notamment).
Par ailleurs, les arrts de racteur pour raison de maintenance, sont,
pour la plupart, raliss sur une priode de huit mois, entre mars et
octobre, priode pendant laquelle la demande en lectricit est la moins
forte. Cette saisonnalit ncessite, dans des dlais courts, un apport trs
important de main duvre qualifie. Ainsi, une visite dcennale dun
racteur, indispensable pour que lautorisation de poursuivre son
fonctionnement soit donne par lASN, ncessite lintervention de plus de
1 500 salaris dans les diffrents mtiers.
Ces dernires annes, entre 22 000 et 23 000 salaris extrieurs ont
ainsi t rgulirement mobiliss par les entreprises prestataires sur les
sites nuclaires. Ils travaillent aux cts de prs de 11 000 salaris dEDF
qui assurent la maintenance quotidienne des units en fonctionnement, la
prparation, le pilotage et la vrification de la bonne excution des
interventions durant les arrts programms pour maintenance.

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126

COUR DES COMPTES

b) Des ressources humaines insuffisantes


Lensemble des projets industriels dEDF et leurs rpercussions sur
la filire nuclaire devraient ncessiter 110 000 recrutements dici 202072
dans les emplois directs et indirects73, dont environ 70 000 recrutements
allant du niveau Bac professionnel au niveau Bac + 3, dans un contexte
de forte tension pour les recrutements de profils techniques. Prs des deux
tiers des entreprises de la filire connaissent, en effet, des difficults de
recrutement en personnel qualifi dans plusieurs segments industriels,
notamment techniques, comme la tuyauterie-soudage ou encore la
robinetterie, mais aussi dans les bureaux dtude.
EDF a galement identifi une faiblesse de la ressource
dencadrement, gnrale tous les segments, alors mme que les dlais
de formation sont longs (3 5 ans). Plus gnralement, lentreprise
considre que les capacits des dispositifs de formation sont
sous-dimensionnes.
La filire nuclaire est donc confronte un dfi, puisque les
capacits des entreprises, dj en de des besoins actuels dEDF, sont
appeles augmenter considrablement avec le programme Grand
Carnage .

c) Les actions entreprises


Face ces difficults, EDF organise des sances dinformation et
annonce la publication future de ses consultations au Journal officiel de
lUnion europenne (JOUE) pour impliquer le plus en amont possible ses
entreprises partenaires. EDF anticipe galement laugmentation de son
activit de maintenance en tablissant des contrats cadres avec les
prestataires sur les segments stratgiques, afin de les fidliser et de leur
assurer une visibilit moyen terme sur leur activit.
Mais laction dEDF ne peut aboutir sans limplication des
pouvoirs publics (ducation nationale, rgions, service public de lemploi,
etc.) et des acteurs de la filire nuclaire. Il est notamment ncessaire de
mettre en place des formations et de les promouvoir.

72

Source : Comit stratgique de la filire nuclaire de juillet 2013 du Conseil


national de lindustrie (ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique).
73
Y compris pour rpondre aux besoins du groupe dans ses nouveaux projets
nationaux et lexport.

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127

Dans le cadre des tats gnraux de lindustrie , un Comit


stratgique de la filire nuclaire (CSFN), runissant l'ensemble des
acteurs de la filire nuclaire74 a t mis en place. Plac sous la
prsidence du ministre charg de lindustrie et la vice-prsidence du
prsident-directeur gnral dEDF, il a pour mission de renforcer les
relations et les partenariats entre les diffrents acteurs de l'industrie
nuclaire. Son plan daction sarticule autour de lemploi et de lactivit,
la structuration, linnovation et le dveloppement de la filire.
Mais, malgr ces initiatives, la mobilisation des acteurs nest pas
la hauteur des enjeux en matire de recrutement et de formation. Ltat
peine se mobiliser, notamment en matire de formation professionnelle.
La planification dun programme de formation na t jusquici ralise
quen rgion Bourgogne. Il devrait tre poursuivi et dclin dans les
autres rgions en fonction des besoins du Grand Carnage .

2 - Les incertitudes lies au rfrentiel de sret nuclaire


La moiti des investissements relatifs la maintenance correspond
des investissements de sret, quils soient raliss la suite de la
catastrophe de Fukushima ou pour obtenir lautorisation de prolonger la
dure dexploitation des racteurs.
Les solutions techniques de maintenance retenues par EDF doivent
tre valides par lASN qui considre que chaque racteur nuclaire en
service, mme parmi les plus anciens, doit pouvoir rpondre aux
dernires exigences de sret, avant dtre autoris fonctionner pour une
dure supplmentaire de dix annes.
EDF et lASN ont mis en place une procdure dchanges, afin
dexaminer et de programmer les actions entreprendre. La plus grande
part du programme des modifications apporter aux racteurs les plus
anciens75 devra tre valide avant la fin 2018. Or des impratifs
techniques nouveaux, que lentreprise naurait pas envisags, pourraient
encore survenir et tre imposs par lASN.
En consquence, les incertitudes relatives au rfrentiel de sret
pourraient modifier le projet industriel dEDF, tant dans son calendrier,

74

Socits dingnierie, fournisseurs de services, fabricants dquipements,


entreprises du cycle du combustible, donneurs d'ordres, sous-traitants, organisations
syndicales reprsentatives des salaris.
75
Trente-quatre racteurs dune puissance de 900 MW.

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128

COUR DES COMPTES

ses options techniques que son cot. Le niveau de marge pour alas fix
par EDF, pour les oprations en arrt de tranche comme pour celles
relevant du domaine post-Fukushima, est cens pouvoir y rpondre, sans
tre en mesure den chiffrer finement les consquences. Mais cette
provision forfaitaire ne couvre pas certains alas76 qui sont ce jour hors
devis et quEDF estime, au minimum, 5 Md2013.

3 - Une valuation des paramtres du projet amliorer


Comme tout projet industriel, le programme de maintenance est
soumis des incertitudes dautant plus importantes que le terme de sa
ralisation est lointain. Les valuations actuelles des cots futurs
dinvestissements intgrent un niveau important de marges pour alas et
incertitudes. Elles reprsentent 13,30 Md2013 entre 2014 et 2030 et leur
proportion, par rapport au cot total du projet, augmente de faon
significative compter de 2020, passant denviron 15 % en 2014 24 %
en 2030.
Nanmoins, EDF reconnat ne pas tre en mesure destimer avec
prcision certaines oprations de maintenance en raison des insuffisances
de son modle dvaluation des cots et malgr la mise en place de
cellules dvaluation spcialises. EDF doit donc amliorer ce dernier et
effectuer une mise jour permanente de ses prvisions.

4 - Les consquences de la loi relative la transition nergtique


pour la croissance verte
La loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la
croissance verte se donne pour ambition de dfinir une stratgie
nergtique nationale et apporte, ce titre, des lments de visibilit
moyen et long termes et les outils de programmation pour la dcliner77.
La loi ne comporte pas de disposition sur la dure dexploitation
des centrales. Lautorisation de leur exploitation et de leur prolongation
76

Niveaux sismiques extrmes sur certains sites, tempratures extrmes par exemple.
La loi prvoit notamment une programmation pluriannuelle de lnergie (PPE) qui
tablit les priorits daction des pouvoirs publics pour la gestion de lensemble des
formes dnergie sur le territoire mtropolitain continental. Tout exploitant produisant
plus du tiers de la production nationale dlectricit doit tablir un plan stratgique qui
prend en compte les orientations de la PPE, dans les six mois de son approbation.
77

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UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

129

continue de dpendre du respect par EDF du rfrentiel de sret accept


par lASN et des dcisions de cette dernire quant la fermeture ou non
de chaque racteur.
Pour autant, la loi a modifi deux articles du code de lnergie qui
devraient avoir pour consquence une fermeture de racteurs avant
lchance potentielle envisage par EDF et ncessiter, de sa part, une
profonde rvision de son programme de maintenance de lensemble du
parc nuclaire. En effet, comme il a t indiqu ci-dessus, le programme
de maintenance a t conu pour permettre dviter toute baisse de
production du parc nuclaire actuellement en service. Toute rduction de
la production aurait un impact sur les cots de llectricit, sur le chiffre
daffaires de lentreprise et donc sur lquilibre conomique et financier
du programme. La Cour a cherch en mesurer les impacts pour EDF et
son programme de maintenance des centrales nuclaires.

a) Deux dispositions de la loi relative la transition nergtique pour


la croissance verte pourraient rduire la dure potentielle de
fonctionnement de plusieurs racteurs
Larticle L. 311-5-5 du code de lnergie dispose quune
autorisation administrative indispensable lexploitation dune
installation de production dlectricit ne peut tre dlivre lorsquelle
aurait pour effet de porter la capacit totale autorise de production
dlectricit dorigine nuclaire au-del de 63,2 GW .
Le plafonnement de la capacit nuclaire correspond la puissance
du parc aujourdhui install. Lentre en exploitation du futur EPR de
Flamanville, dune puissance de 1,65 GW, devrait donc avoir pour
consquence dimposer EDF de proposer larrt dun ou, probablement,
de deux racteurs. Leur fermeture devrait intervenir avant lanne de mise
en service de lEPR dont le report 2018 a t annonc en septembre
201578. Mais, en octobre 2015, EDF a adress au ministre charg de
lnergie une nouvelle demande de report 2020. Dans ce cadre, et pour
respecter larticle L. 311-5-5 du code de lnergie, lentreprise dclare se
prparer tudier lunique hypothse de la fermeture des deux racteurs
900 MW du site de Fessenheim 79.

78

Communiqu de presse dEDF du 3 septembre 2015.


Le ministre charg de lnergie a accus rception de la demande de report dans un
courrier du 15 octobre 2015 et prcis que la demande engageant la procdure de
fermeture des deux racteurs de Fessenheim devrait tre dpose avant juin 2016.
79

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130

COUR DES COMPTES

Larticle L. 100-4 (5) du code de lnergie dispose que la


politique nergtique nationale a notamment pour objectif de rduire la
part du nuclaire dans la production dlectricit 50 % lhorizon
202580. hypothses constantes de consommation et dexportation
dlectricit cet horizon, lobjectif fix par la loi aurait pour
consquence de rduire denviron un tiers la production nuclaire, soit
lquivalent de la production de 17 20 racteurs81.82.
Seule une augmentation trs significative de la consommation
lectrique ou des exportations serait de nature limiter le nombre des
fermetures. Or, lhorizon 2030, lhypothse dune telle augmentation
nest pas retenue par les experts. Au contraire, le rapport nergies 205083
confirme les quilibres actuels. En effet, sur les 21 scnarios de sources
diverses qui ont t analyss, 15 considrent que la demande dlectricit
en France se situera, cette date, entre 500 et 600 TWh, deux seulement
considrent quelle sera suprieure.

b) Le projet de maintenance dEDF devrait tre intgralement rvis


Le plan de maintenance du parc des racteurs nuclaires a t
conu par EDF de faon globale, afin doptimiser ses oprations et ses
dpenses affrentes. Il repose sur lhypothse du prolongement de la
80
Pour mmoire, la production nuclaire en 2014 sest lev 416 TWh sur une
production lectrique totale de 541 TWh, soit 77 % (source : RTE, Bilan lectrique
2014).
81
Trois hypothses ont t retenues : baisse de 5 %, stagnation et hausse de 5 % de la
production nette dlectricit par rapport la rfrence 2012, soit 545 TWh (source :
CEA, Les centrales nuclaires dans le monde - dition 2013) et un facteur de charge
de 74 %.
82
La fermeture dune vingtaine de tranches est galement la conclusion dun rapport
parlementaire de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle
budgtaire, Rapport dinformation sur le cot de la fermeture anticipe de racteurs
nuclaires : lexemple de Fessenheim, 30 septembre 2014. Le rapport a retenu le
scnario nergtique Nouveau Mix de RTE, Bilan prvisionnel de lquilibre
offre-demande dlectricit en France - dition 2014. La fermeture serait la
consquence de la diversification des modes de production et dune stagnation de la
consommation dlectricit. Dans ce cadre, RTE anticipe une baisse de prs de 37 %
de la production nuclaire pour 2030, soit un ratio du nuclaire dans le mix de
production de 50 % .
83
Ministre de lindustrie, de lnergie et de lconomie numrique, nergies 2050,
fvrier 2012. Le rapport a analys 21 scnarios labors par des institutions de
sensibilits diverses : ADEME, organismes de recherches, organisations syndicales,
MEDEF, AREVA, CEA, Association Sauvons le climat, Association Ngawatt,
Syndicat des nergies renouvelables, etc.

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UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

131

dure dexploitation des centrales au-del de quarante ans et du maintien


du parc dans son primtre actuel.
Or la Cour avait dj relev84 que, pour un industriel classique ,
les investissements de maintenance85 ne seraient raliss quavec la
perspective quils pourront tre amortis normalement , cest--dire
avec des dures dexploitation des racteurs suprieures 40 ans. Sinon,
sauf obligation de faire fonctionner les centrales jusqu 40 ans, une
grande partie de ces investissements ne seraient pas raliss : ils
pourraient soit tre remplacs, pour certains, par des investissements
moins coteux, mais dure de vie plus courte (et probablement moins
productifs), soit provoquer larrt des racteurs en cas de panne.
La perspective de fermeture de plusieurs racteurs implique la
ncessit pour lentreprise dlaborer un nouveau programme de
maintenance, afin dassurer que les racteurs encore en service produisent de
llectricit dans des conditions de sret et avec une rentabilit suffisantes,
tout en ladaptant aux racteurs dont la fermeture est programme.

c) Les consquences conomiques dune modification du projet de


maintenance ne sont pas encore values
Aucune valuation na encore t ralise, ni par ltat, ni par
EDF, sur les consquences conomiques potentielles de lapplication de
la loi relative la transition nergtique pour la croissance verte.
La Cour a procd des estimations partir de conventions de
calcul, arrtes sur la base de donnes propres au parc actuellement en
service et aux prvisions de dpenses de maintenance retenues dans le
projet industriel dEDF. Elles permettent de mettre en vidence que les
enjeux slvent plusieurs milliards deuros par an.
Ainsi, le plafonnement de la puissance nuclaire 63,2 GW
implique quEDF adapte son projet pour viter des dpenses inutiles sur
le ou les racteurs concerns. Au regard des dpenses dexploitation et
dinvestissements de maintenance, values sur la priode 2014-2030
1,72 Md2013 par racteur, le montant des dpenses pour les deux
racteurs, dont la fermeture est voque plus haut, peut tre estim
3,44 Md2013.

84

Cf. Cour des comptes, Communication la commission denqute de lAssemble


nationale : Le cot de production de llectricit nuclaire, op. cit.
85
Autres que ceux lis la sret qui doivent tre raliss quelle que soit lchance
du fonctionnement des installations.

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132

COUR DES COMPTES

Le plafonnement de puissance fait galement supporter ltat le


risque de devoir indemniser le prjudice subi par EDF. cet gard, le
Conseil constitutionnel, dans sa dcision du 13 aot 201586, a rappel que
la loi de transition nergtique ne mconnaissait pas le droit dEDF de
prtendre une indemnisation.
Mais lampleur des consquences financires du plafonnement de
puissance serait infrieure celle de la rduction 50 % de la part du
nuclaire dans la production, dans la mesure o 17 20 racteurs
pourraient tre arrts87.
En effet, dune part, la dcision darrt de racteurs nuclaires
aurait un effet sur le rsultat dEDF par la rduction des charges et des
produits lis leur exploitation. Elle aurait galement pour effet
danticiper leurs charges de dmantlement. Ainsi, ds 2025, supposer
que le fonctionnement actuel perdure jusquen 2024, les charges
dexploitation pourraient tre rduites jusqu 3,9 Md courants88 annuels
et les pertes de recettes pour EDF pourraient slever annuellement
environ 5,7 Md courants89.
Dautre part, la dcision darrt des racteurs aurait pour
consquence de rduire le montant des investissements ncessaires leur
maintenance, sans pour autant mettre fin toutes les dpenses de ce type
en raison du dlai ncessaire la fermeture effective des racteurs et,
notamment, des charges lies aux obligations de sret quEDF doit

86

Dcision n 2015-718 DC du 13 aot 2015, Journal officiel n 0189 du 18 aot


2015.
87
Les consquences ne peuvent tre estimes en valeur absolue et globale dans la
mesure o le calcul ncessiterait de connatre prcisment le calendrier des fermetures
dici 2025 et de considrer que les autorisations de poursuite dexploitation auraient
toutes t dlivres par lASN jusquau terme potentiel de fonctionnement, ce qui ne
peut tre assur.
88
Sur la base des travaux de la Cour sur le cot du nuclaire, les charges conomises
par EDF peuvent tre estimes 27,6 courants/MWh, soit 24,4 /MWh de charges
dexploitation, auxquels sajoutent 3,2 /MWh de provisions pour gestion des dchets
et des combustibles uss. Le calcul est ralis pour une production annuelle de
410 TWh.
89
Le prix de vente retenu pour raliser le calcul est celui de lARENH (Accs rgul
llectricit nuclaire historique) qui permet des fournisseurs dlectricit autre
quEDF de bnficier de la comptitivit du parc historique des racteurs nuclaires
dEDF.

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :


UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

133

continuer dassurer. Le poids des investissements de maintenance pourrait


ainsi tre diminu jusqu 1,5 Md annuels90.
Le patrimoine dEDF serait galement rduit de la valeur des actifs
de production ferms et la perte de valeur pourrait tre value entre
1,7 Md et 2 Md201391 annuels.
Enfin, les estimations de la Cour ne tiennent pas compte des effets
des fermetures potentielles des racteurs sur le cot de lnergie et donc
sur lemploi et la croissance, ni des ventuelles compensations que EDF
pourrait obtenir de ltat et dont le montant ne peut tre encore valu.
En outre, lentreprise pourrait tre amene indemniser les industriels
avec lesquels elle a sign des contrats dallocation de production
lectrique en contrepartie du rglement de leurs quotes-parts dans les
cots de construction, dexploitation et de dmantlement de tranches
nuclaires92.

La loi a prvu que ladoption de la programmation pluriannuelle de


lnergie (PPE), dont lchance est prvue pour avril ou mai 2016, soit
assortie dune tude sur limpact conomique, social et environnemental
de la programmation et sur la soutenabilit pour les finances publiques93.
Au regard de leurs enjeux, les implications de la loi sur le projet de
maintenance du parc des racteurs nuclaires devront notamment y tre
spcifiquement identifies et values. Ces donnes sont ncessaires pour
quEDF puisse arrter le volet maintenance du plan stratgique94
intgrant les orientations de la PPE.

90

Les dpenses dinvestissements de maintenance sont estimes, entre 2014 et 2030 et


pour chaque racteur, 75,8 M2013 par an soit 1,3 Md2013 et 1,5 Md2013 annuels
pour 17 et 20 racteurs ferms.
91
Ce calcul a t ralis sur la base de la valeur du loyer conomique que la Cour
avait chiffr dans le rapport public thmatique sur les cots de la filire
lectronuclaire, et le nombre dannes dexploitation pendant lesquelles les racteurs
auraient encore pu produire. Ce loyer conomique annuel, pour une production de
410 TWh, slve 8,29 Md2013 pour le parc actuel dans la perspective dune dure
de vie de 50 ans. Le calcul a t ralis en retenant lhypothse thorique que les 20
tranches fermes seraient les plus anciennes (Fessenheim, Bugey, Tricastin, Blayais,
Dampierre et Gravelines 1 et 2).
92
Fessenheim 1-2, Cattenom 1-2, Bugey 2-3, Tricastin 1 4, Chooz B1-B2.
93
Article L. 141-3 du code de lnergie dans sa version applicable compter du
1er janvier 2016.
94
Article L. 311-5-7 du code de lnergie dans sa version applicable compter du
1er janvier 2016.

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134

COUR DES COMPTES

_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


La politique de maintenance des centrales nuclaires dEDF a
permis jusquici de rpondre aux besoins de la consommation lectrique
et dexploiter le parc dans des conditions de sret conformes aux
exigences rglementaires et normatives qui simposent EDF.
Le recours lexternalisation, notamment, a fait lobjet dune
attention particulire de la part de lentreprise et, au vu des indicateurs
disponibles auprs dinstitutions pour la plupart externes lentreprise,
les interventions des prestataires externes ont t ralises dans le
respect des normes de sret applicables.
Lentreprise a pu enrayer, au prix dun effort dinvestissement
accentu aprs 2007, la dgradation des indicateurs de performance du
parc, due pour lessentiel un sous-investissement dans les annes 2000
et des faiblesses dans lorganisation des arrts de tranche.
La ralisation du programme de maintenance du parc nuclaire
dEDF pourrait atteindre 100 Md2013 entre 2014 et 2030. Malgr les
incertitudes identifies ce jour, estimes environ 13,30 Md, les effets
de ce programme sur le cot de production de llectricit nuclaire sont
limits.
En matire demploi, lenjeu reprsent par le recrutement de
110 000 salaris dici 2020 doit tre soulign, ainsi que les difficults de
formation et de disponibilit de la main duvre dans certains domaines
techniques.
La mise en uvre de la loi relative la transition nergtique pour
la croissance verte est susceptible de remettre en cause les
investissements envisags et dobliger lentreprise fermer un tiers de
ses racteurs, avec des consquences importantes en termes demplois,
sans carter lventualit dune indemnisation prise en charge par ltat.
Pour autant, et malgr ces enjeux majeurs pour lentreprise et
ltat, aucune valuation conomique de ces consquences potentielles
na t ralise avant la publication de la loi. Cette valuation doit tre
ralise loccasion de llaboration de la PPE.
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. identifier dans ltude dimpact de la PPE, prvue par la loi relative
la transition nergtique pour la croissance verte, ses
consquences industrielles et financires sur le programme de
maintenance des racteurs nuclaires ;

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES :


UNE POLITIQUE REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

135

2.

dans la perspective de llaboration du plan stratgique dEDF,


arrt dans le cadre de la PPE, mettre jour les valuations des
oprations de maintenance en tenant compte des incertitudes et alas
qui leurs sont associs ;

3.

en raison des difficults attendues en matire de recrutement et de


formation, intensifier la mobilisation des acteurs de la filire, publics
et privs, visant combler les pnuries de comptences identifies
dans la perspective du Grand Carnage .

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Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie ......................................................................................... 138
Rponse du prsident de lAutorit de sret nuclaire (ASN) .............. 140
Rponse du prsident-directeur gnral dlectricit de France (EDF) . 141

Destinataires nayant pas rpondu


Ministre des finances et des comptes publics
dtat charg du budget
Ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique

et

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secrtaire

138

COUR DES COMPTES

RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,


DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
La Cour souligne l'importance d'une exploitation efficace du parc
nuclaire, et en particulier d'un coefficient de disponibilit lev, d'une
maintenance matrise et de cellules d'valuation des cots. Je partage
cette proccupation qui est l'une des cls de la matrise des cots et donc
des prix de l'lectricit pour les consommateurs.
La garantie d'un bon niveau de disponibilit du parc constitue un
objectif majeur poursuivi par le projet industriel de maintenance et de
rnovation du parc nuclaire historique d'EDF.
La matrise des cots du programme d'investissement revt
galement une importance significative, mme si le calcul du
cot courant conomique , prsent par la Cour, tend en minimiser
l'impact. cet gard, il convient de rappeler, comme la Cour l'a not
elle-mme dans de prcdents rapports, que l'approche du cot courant
conomique , souvent utilise pour comparer entre elles diffrentes
technologies de production, n'est pas adapte pour fixer un tarif,
puisqu'elle ne prend pas en compte la part de l'amortissement des
centrales qui a dj t paye par le consommateur. Cela explique,
notamment, que le cot courant conomique soit estim par la Cour
aux environs de 60 /MWh dans son rapport, alors que l'accs rgul
l'lectricit nuclaire historique est fix un niveau de 42 /MWh.
Le projet industriel de maintenance et de rnovation du parc
nuclaire historique d'EDF, qui ne trouve de prcdent que dans la
priode de construction des racteurs, constitue un relais d'activits
cratrices d'emplois, et sera crucial pour l'avenir de la filire nuclaire.
Aussi, je partage l'ensemble des proccupations du rapport
relatives aux conditions de recrutement et de formation des personnels.
Je souhaite que le Comit stratgique de filire nuclaire (CSF-N)
poursuive et amplifie ses efforts sur les thmatiques lies au renforcement
des relations au sein de la filire, son attractivit dans un contexte de
renouvellement de gnration et la formation des personnels.
Comme le souligne la Cour, le projet industriel d'EDF va devoir
tre adapt pour prendre en compte les objectifs de la loi relative la
transition nergtique pour la croissance verte et les dcisions venir
dans le cadre de la Programmation pluriannuelle de l'nergie (PPE).
Toutefois, dans tous les cas, EDF devra raliser des investissements
significatifs dans son parc nuclaire.

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REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

139

L'entreprise peut donc fournir, ds prsent, de premires


orientations concrtes sur ce projet industriel, contribuant la visibilit
ncessaire aux recrutements et aux investissements des acteurs de la
filire.
L'article 1er de la loi relative la transition nergtique pour la
croissance verte prvoit un objectif de rduction de la part du nuclaire
dans la production d'lectricit afin de diversifier le mix lectrique en
faveur des nergies renouvelables. La Cour estime dans ses conclusions
que la satisfaction de cet objectif pourrait se traduire par la fermeture
d'un tiers des racteurs d'EDF.
Je souhaite souligner que ce calcul repose sur des hypothses de
consommation lectrique et de choix de racteurs fermer qui sont
aujourd'hui trs incertaines.
La programmation pluriannuelle de l'nergie (PPE), qui fixera les
orientations de l'tat dans le domaine de l'nergie pour les prochaines
annes, devra intgrer un jeu d'hypothses qui aboutiront considrer
diffrents scnarios contrasts, qui seront affins dans les PPE
successives. Ces scnarios devront prendre en compte les incertitudes
existantes, autant sur l'volution de la demande lectrique que sur celle
du parc de production europen d'lectricit.
EDF tablira un plan stratgique prsentant les actions mettre
en uvre pour respecter les objectifs de la PPE, dans les six mois suivant
l'approbation de la programmation.
Il appartiendra donc EDF de dfinir une stratgie visant
optimiser les consquences conomiques et financires des volutions de
ses installations de production d'lectricit ncessaires l'atteinte des
objectifs de la PPE.
Le Gouvernement sera attentif ce que le plan stratgique assure
la prservation de l'empreinte industrielle nationale de la filire
nuclaire et de son excellence technique.

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140

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DE SRET


NUCLAIRE (ASN)
Le rapport intitul La maintenance des centrales nuclaires : une
politique remise niveau, des incertitudes lever appelle de ma part
les commentaires suivants :
1) Le rapport mentionne le rle de lASN et de son appui technique
lIRSN dans le contrle de la sret des installations. Il souligne
galement laccroissement considrable des investissements raliss par
EDF sur ses installations, qui intervient de plus dans un contexte de
renouvellement des comptences et de remise niveau du tissu industriel.
LASN souligne que les moyens consacrs au contrle nont pas
volu en proportion avec les projets des exploitants nuclaires. LASN
fait face des enjeux sans prcdent : renforcement de la sret des
installations la suite de laccident de Fukushima, ventuelle
prolongation de la dure de fonctionnement des centrales nuclaires,
mise en service du racteur EPR de Flamanville ou encore monte en
puissance de la problmatique du dmantlement. LASN a soulign
plusieurs reprises la ncessit de renforcer rapidement ses moyens
humains et financiers ainsi que ceux de son appui technique, lInstitut de
radioprotection et de sret nuclaire (IRSN) pour assurer ses missions
face ces enjeux. LASN pourrait tre contrainte dans les prochaines
annes de devoir concentrer ses actions de contrle sur les actions les
plus prioritaires en termes de sret.
LASN na pas da priori sur les modalits (budgtaires,
redevance, taxe affecte, systme mixte) daccroissement de ses moyens
humains (ETPT et masse salariale).
2) Il est mentionn plusieurs reprises que la poursuite du
fonctionnement des racteurs est soumise autorisation de lASN. Le
cadre rglementaire en vigueur ne limite pas dans le temps lautorisation
de fonctionnement dune installation nuclaire :
il impose un rexamen priodique de son niveau de sret pouvant
conduire une volution de ses conditions de fonctionnement. EDF
doit ainsi procder tous les dix ans un rexamen de la sret de
chacun de ses racteurs, lissue duquel il transmet au ministre
charg de la sret nuclaire et lASN un rapport prsentant
notamment les dispositions quil envisage pour amliorer la sret de
ses installations. Sur la base de ce rapport, l'ASN prend position sur la
poursuite de fonctionnement du racteur et peut imposer des

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REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

141

prescriptions techniques pour prvenir les risques quelle estime


insuffisamment prvenus ;
la loi n 2015-992 du 17 aot 2015 relative la transition nergtique
pour la croissance verte a complt ce dispositif en soumettant une
autorisation de lASN, aprs enqute publique, les amliorations de
sret proposes par lexploitant dans le cadre des rexamens de
sret aprs 35 ans.
3) Le paragraphe I.C.1.2 porte sur lvolution des indicateurs de
sret mais de fait ne mentionne que des indicateurs en relation avec la
protection des travailleurs : exposition individuelle, dosimtrie collective,
taux de frquence des accidents.

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL


DLECTRICIT DE FRANCE (EDF)
EDF partage pour lessentiel les constats de la Cour des comptes.
1 La politique de maintenance mise en uvre par EDF permet
dexploiter le parc dans de bonnes conditions de sret et EDF a mis en
place des mesures visant en amliorer les conditions de ralisation,
comme lillustrent les bons rsultats de lanne 2014. Le projet industriel
dEDF ne devrait avoir quun impact limit sur le cot de production.
Le programme dit du Grand Carnage , destin maintenir et
rnover le parc nuclaire existant en France et en augmenter encore le
niveau de sret constitue un axe fort du projet industriel dEDF sur les
annes venir.
Comme la Cour le mentionne dans son rapport, il me parat
opportun de rappeler les conclusions trs favorables de lAgence
internationale de Inergie atomique (AIEA), suite la Corporate OSART
(Operational Safety Review Team) de 2014. LAIEA a estim que
lexploitation du parc nuclaire dEDF tait conforme ses standards.
2 - Ce programme est crateur de richesse aussi bien pour
lentreprise que pour le pays. Sa mise en uvre a dj eu pour effet
damliorer significativement les performances du parc. Les bons
rsultats de 2014 en matire de production en sont lillustration : un
niveau de production satisfaisant de 415,9 TWh, un coefficient
dindisponibilit fortuite en baisse 2,4 % (contre 5,2 % en 2010), et une
disponibilit en priode dhiver atteignant 93,4 % en 2014-2015. Cette

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142

COUR DES COMPTES

tendance lamlioration se confirme sur les six premiers mois de


lanne 2015 et devrait se prolonger au-del.
Les incertitudes sur le chiffrage du programme de maintenance du
parc nuclaire, qui existent ncessairement sur de tels projets de long
terme, ont des effets limits sur le cot de production et naffectent pas la
rentabilit de ce programme.
Sagissant de la rglementation, la Cour souligne la difficult
disposer dun primtre technique fiabilis et approuv par lAutorit de
sret nuclaire. Il est de fait que la rglementation sest fortement
complexifie ces dernires annes. Une stabilisation, voire une
simplification, permettrait de rduire significativement les incertitudes et
les cots associs. Elle faciliterait en outre les actions ncessaires la
garantie dune bonne sret des installations au quotidien.
3 - EDF a estim le programme de maintenance environ 55 Md
dinvestissements sur la priode 2014-2025. Ce montant renvoie un
niveau rcurrent dinvestissements de maintenance denviron 3 Md par
an et des investissements supplmentaires de lordre de 1 2 Md par
an, correspondant au caractre exceptionnel du Grand Carnage .
Aprs 2025, les investissements rejoignent progressivement leur niveau
rcurrent antrieur. Les chiffres prsents par la Cour portent sur un
horizon de temps plus long, allant jusqu 2030, et un primtre plus
large incluant, au-del des investissements, certaines dpenses
dexploitation. Ces carts conduisent produire des montants diffrents
des estimations dEDF, alors quils sont en ralit cohrents avec son
chiffrage sur la priode 2014-2025.
4 - Sagissant du cadre lgislatif, le Grand Carnage est un
lment essentiel de la transition nergtique, car il la rgule au plan des
effets conomiques tout en matrisant le caractre progressif. Le
programme industriel dtaill sera mis en cohrence avec la loi relative
la transition nergtique pour la croissance verte et avec la
programmation pluriannuelle de lnergie (PPE) : les investissements
relatifs au franchissement du cap des 40 ans seront engags
progressivement, avec lobjectif dabsence de cots chous.
La programmation pluriannuelle de lnergie sera dcline dans le
plan stratgique dentreprise (PSE) quEDF devra laborer et faire
approuver par son conseil dadministration.
Concernant lobjectif de rduction de la part du nuclaire 50 %
lhorizon 2025, il est difficile den valuer ce stade les consquences,
tant que cet objectif et les hypothses sous-jacentes ne sont pas dclins

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LA MAINTENANCE DES CENTRALES NUCLAIRES : UNE POLITIQUE


REMISE NIVEAU, DES INCERTITUDES LEVER

143

de faon plus prcise. La publication de la PPE devrait permettre de


mieux cerner ces points.
La loi prvoit cet gard que la PPE comporte une tude dimpact
valuant notamment les consquences conomiques, sociales et
environnementales en particulier sur les missions de CO2 de la
programmation.
5 La reconnaissance par la Cour de lattention particulire
apporte par EDF aux conditions dexternalisation dune partie de la
maintenance est un encouragement pour lensemble de lentreprise. EDF
continuera mettre en uvre les mesures garantissant aux prestataires
de pouvoir intervenir dans les meilleures conditions demploi, de
qualification, de travail et de scurit.
6 - La Cour relve que le programme ncessite une mobilisation
particulirement forte du tissu industriel, qui a besoin dune bonne
visibilit pour procder aux embauches et aux investissements
ncessaires. EDF appelle galement de ses vux cette mobilisation de
lensemble des acteurs publics et des entreprises, tout particulirement
pour renforcer lattractivit de la filire qui sera cratrice demplois
qualifis pour les jeunes gnrations qui entrent sur le march du travail.
La filire nuclaire est lune des seules filires du Conseil national
de lindustrie ne pas avoir reu, ce jour, de financement de ltat,
contrairement aux filires aronautique, navale ou automobile. Lenjeu
pour la filire nuclaire est que le comit stratgique de la filire
nuclaire (CSFN) puisse tre ligible des financements publics,
nationaux et europens, permettant de structurer la filire, au travers par
exemple dappels projets comme ceux du programme
dinvestissements davenir (PIA) et des Partenariats pour la
formation professionnelle et lemploi .
Je prcise que les besoins trs importants de recrutement de la
filire nuclaire, qui avaient t estims en 2012 par le CSFN 110 000
emplois directs et indirects dici 2020, ne se limitent pas aux seuls
besoins de maintenance, ni mme lensemble des besoins ncessaires
lexploitation du parc nuclaire franais existant. Ils incluent les besoins
de lensemble de la filire nuclaire, y compris les besoins relatifs aux
projets neufs et lexport.
Enfin, je souligne quEDF a prsent en janvier 2015 ses grands
partenaires industriels les perspectives de commandes pour les cinq ans
venir et quelle sapprte faire connatre ses fournisseurs les
commandes prcises venir pour 2016 et 2017.

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2
Les co-organismes : un dispositif
original consolider
_____________________ PRSENTATION _____________________
La gestion des dchets constitue un enjeu majeur des politiques
publiques. En 2013, elle a mobilis plus de 10 Md95. Longtemps guide
par des considrations strictement sanitaires, cette mission a de plus en
plus intgr des objectifs environnementaux. Elle comprend dsormais
une dimension conomique, le dchet devant le plus possible tre valoris
pour rintgrer la chane de production.
Cette contribution lconomie circulaire suppose des pratiques
nouvelles, allant de la conception des produits appels devenir des
dchets recyclables jusquau geste de tri du consommateur final, dont
linformation et lducation constituent donc un facteur essentiel de
lefficience du dispositif densemble. Elle a vu lapparition dacteurs
nouveaux, au premier rang desquels les co-organismes, crs
linitiative des industriels au dbut des annes 1990 dans la filire des
emballages mnagers et qui se sont multiplis depuis une dizaine
dannes en application du principe dit de responsabilit largie du
producteur (REP).
En vertu de ce principe, dorigine communautaire96 et transpos
en droit franais par la loi du 15 juillet 197597, les producteurs peuvent
tre rendus totalement ou partiellement responsables des dchets issus de
la fin de vie des produits quils ont mis sur le march. Pour remplir leurs
obligations, ils peuvent mettre en place un systme individuel approuv
par ltat ou adhrer un co-organisme. Dix-huit filires REP existent
aujourdhui, au sein desquelles se rpartissent vingt-quatre
co-organismes.

95
Estimation, tous acteurs confondus, de la mission dvaluation des politiques
publiques sur la gestion des dchets par les collectivits territoriales, dcembre 2014.
96
Directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975.
97
Loi du 15 juillet 1975 relative llimination des dchets et la rcupration des
matriaux.

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146

COUR DES COMPTES

La Cour en a contrl 1498, les autres tant de cration encore


trop rcente. Ces co-organismes sont en effet habilits percevoir des
versements libratoires dune obligation lgale de faire , verss par les
producteurs adhrents, ce qui fonde la comptence de la Cour99. Ces
contrles constituent les premiers de la juridiction sur les
co-organismes.
Les co-organismes sont des personnes morales de droit priv,
but non lucratif, pouvant prendre des formes juridiques varies : socits
par actions simplifies, socits anonymes, associations ou groupement
dintrt conomique (GIE). Ils peuvent tre purement financiers (en ce
cas, ils peroivent les contributions de leurs adhrents et les reversent
aux acteurs chargs de la collecte et/ou du traitement des dchets, en
gnral les collectivits territoriales) ou oprationnels, lorsquils
organisent eux-mmes, en tout ou partie, les oprations de collecte et de
traitement des dchets de la filire concerne. Agrs par ltat100,
lexception des co-organismes de la filire des pneumatiques, ils sont
rgis par le code de lenvironnement et doivent respecter un cahier des
charges pralablement dfini par ltat.
Les co-organismes mobilisent dimportantes masses financires.
Les budgets cumuls des co-organismes contrls par la Cour
reprsentaient 1,19 Md en 2013101. 91 % de ces budgets (hors
provisions) ont t utiliss pour soutenir des actions de collecte, de tri et
de valorisation, 5,5 % pour assurer le fonctionnement des
co-organismes et 3,5 % pour des dpenses de communication.
La Cour a constat que le bilan de laction des co-organismes
tait marqu par des rsultats significatifs quoiquingaux (I). Ces
rsultats ont, dans certaines filires, atteint des limites que seules des
volutions caractre structurel paraissent en mesure de surmonter (II).

98

Filire des dchets dquipements lectriques et lectroniques mnagers (DEEE) :


cologic, co-systmes, ERP France, Rcylum, OCAD3E ; filire des piles et
accumulateurs portables : Corepile et Screlec ; filire des emballages mnagers :
co-Emballages et sa filiale Adelphe ; filire des mdicaments non utiliss :
Cyclamed ; filire des papiers graphiques : cofolio ; filire des textiles, linges de
maison et chaussures : co TLC ; filire des pneumatiques : Aliapur et France
Recyclage pneumatiques (FRP).
99
Article L. 111-7 du code des juridictions financires.
100
Ministres chargs de lcologie, de lconomie, de lintrieur et, pour certains
co-organismes, de la sant et de lagriculture.
101
Dont 763 M pour le plus important et le plus ancien dentre eux,
co-Emballages et sa filiale Adelphe.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

147

I - Le rle des co-organismes :


un bilan contrast
Alors que laccroissement des quantits de dchets valoriss tend
marquer le pas et que les rsultats des actions en faveur de
lcoconception sont encore limits (A), les co-organismes, globalement
bien grs, disposent de marges de progrs (B).

A - Des rsultats positifs qui ne progressent plus


1 - Des objectifs de collecte et de valorisation diversement atteints
a) Une nette hausse des quantits de dchets recycls
Dans lensemble des sept filires contrles, la Cour a constat une
nette hausse des taux de collecte et de traitement. Par exemple, la filire la
plus ancienne, celle des emballages mnagers, a vu les quantits collectes
et tries passer de 14 50 kg par habitant et par an entre 1992 et 2013.
Graphique n 1 : volution des quantits recycles
dans chaque filire, en kg par habitant et par an

Source : Cour des comptes

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148

COUR DES COMPTES

b) Des objectifs ingalement atteints selon les filires


Pour piloter laction des co-organismes, les pouvoirs publics
leur ont fix des objectifs de collecte et de traitement. Ces objectifs
peuvent tre dfinis :
- par la seule rglementation franaise : cest le cas des filires des
papiers, textiles, mdicaments et pneumatiques ;
- par une directive europenne, sagissant des filires des emballages,
dchets dquipements lectriques et lectroniques (DEEE), lampes,
piles et accumulateurs. Pour ces dernires, la rglementation
franaise a dtermin des objectifs nationaux allant au-del des
exigences europennes. Par exemple, dans la filire piles et
accumulateurs, la rglementation europenne fixe un objectif de
collecte de 25 % des tonnages des piles et accumulateurs usags,
tandis que la rglementation franaise exige un objectif de 39 %,
comparer un taux effectif de collecte qui atteint 34 % en 2013.
Les rsultats102 sont, par ailleurs, trs contrasts selon les filires103.
Graphique n 2 : objectifs europen et national de collecte
et ralisation, par filire, en % du gisement

Source : Cour des comptes

102

Les donnes sont exprimes en pourcentage du gisement de dchets estim. La


Cour a ralis les conversions ncessaires, lorsque la rglementation europenne ou
nationale utilise dautres units (par exemple des kg par habitant et par an).
103
Pour les filires des emballages mnagers et des papiers graphiques, les objectifs
prsents sont des objectifs de recyclage et non de collecte, car la rglementation ne
fixe pas dobjectifs de collecte.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

149

En raison de lexistence de systmes individuels (bien que trs


largement minoritaires), il convient de distinguer les taux globaux de la
filire (prsents dans le graphique n 2) des taux atteints par chaque coorganisme. La filire des pneumatiques illustre ce phnomne : les deux
co-organismes de cette filire (Aliapur et France Recyclage
Pneumatiques) remplissent leurs obligations de collecte et de traitement
100 %, mais le taux global de la filire nest que de 90 %. Les
pneumatiques non collects proviennent de systmes individuels peu
efficaces et des producteurs (notamment les constructeurs automobiles)
qui sexonrent dune partie de leurs obligations en ne faisant collecter
quune partie des pneumatiques quils mettent sur le march.
Au-del du caractre disparate des rsultats, qui sexplique
galement par un degr de maturit diffrent selon les filires, la Cour
constate que les progrs enregistrs tendent plafonner depuis quelques
annes (cas des filires des dchets demballages mnagers et des DEEE)
et que les dpenses supplmentaires engages par les co-organismes sont
trs leves pour obtenir de faibles accroissements des taux de collecte,
de tri ou de valorisation.

c) Des raisons diverses


Deux facteurs expliquent ces rsultats ingaux. Le premier tient
ce que certains objectifs sont trop ambitieux pour tre atteints dans les
dlais fixs.
Tel est le cas de lobjectif de 75 % de recyclage fix dans
lagrment en vigueur (2011-2016) pour la filire des dchets
demballages mnagers, sans tude pralable approfondie, et qui apparat
manifestement irralisable dans les dlais de lagrment. Tout aussi
irraliste tait lobjectif de collecter 50 % du gisement104 en 2013, fix en
2008 par ltat lco-organisme de la filire textile, puisquil supposait
un quasi triplement de la collecte en cinq ans.
De mme, les objectifs franais ont parfois t fixs trs au-del de
ce quimposait la rglementation europenne. Or la Cour constate que, si
les objectifs europens, lorsquils existent, sont dpasss par les filires
concernes (emballages105, quipements lectriques et lectroniques,
104

Dans chaque filire, le gisement annuel est constitu de la masse des produits
usags dont le consommateur se dfait chaque anne.
105
Concernant les emballages, lobjectif europen sapplique tous emballages
confondus , alors que lobjectif national ne concerne que les emballages mnagers.

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150

COUR DES COMPTES

lampes, piles), les objectifs nationaux ne le sont jamais (sauf pour les
mdicaments, pour les lampes et pour les piles et accumulateurs, o
lobjectif national est presque atteint).
En outre, certains objectifs assigns aux co-organismes ne
relvent quen partie de leur champ daction. Par exemple, certains
papiers ne sont pas assujettis lcocontribution. Nanmoins, lobjectif
de recyclage assign par ltat cofolio est calcul sur lensemble des
papiers, y compris ceux non-assujettis.
Dautres obstacles tiennent la difficult de modifier les habitudes
des mnages en vue de mieux trier, par exemple, les emballages, les
papiers ou les quipements lectriques et lectroniques.
Enfin, dautres rsultent de la sous-utilisation des ressources
financires dont disposent les co-organismes.
Le second facteur vient de ce que ltat na jamais, ce jour,
sanctionn un co-organisme nayant pas rempli ses obligations. Certes,
ce nest que depuis 2014 que le code de lenvironnement prvoit des
sanctions106, au demeurant peu dissuasives : lamende maximale de
30 000 prvue par les textes, encore jamais applique, a peu deffet sur
des organismes dots de budgets de plusieurs dizaines ou centaines de
millions deuros. Par ailleurs, la suspension ou le retrait de lagrment est
peu crdible, notamment dans les filires o un seul co-organisme est
agr, puisque cela dsorganiserait fortement la filire, aboutissant
leffet inverse de celui recherch.
Par ailleurs, la Cour constate que le degr de concurrence ne
semble pas directement corrl la performance de la filire :
- au sein des filires dans lesquelles une concurrence existe entre
plusieurs co-organismes, les rsultats sont contrasts : ainsi, les
co-organismes de la filire des pneumatiques atteignent leurs
objectifs, alors que ce nest pas le cas de ceux des DEEE (hors
lampes) ; dans la filire des piles et accumulateurs, o coexistent
deux co-organismes qui interviennent historiquement sur des
segments de march distincts, les constatations de la Cour plaident
pour leur fusion, gnratrice dconomies dchelle ;
- linverse, parmi les cinq co-organismes en situation de monopole,
celui en charge des mdicaments atteint ses objectifs, contrairement
ceux en charge des textiles ou des papiers graphiques.
106

En cas dinobservation du cahier des charges par un co-organisme agr, le


ministre charg de l'environnement [peut] : 1 Ordonner le paiement dune amende au
plus gale 30 000 [] ; 2 Suspendre ou retirer son agrment lco-organisme
(article L. 541-10 du code de lenvironnement).

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

151

De fait, la concurrence entre plusieurs co-organismes dune mme


filire incite rduire les cots, afin de limiter le montant des cocontributions. Elle est gage de choix tant pour les producteurs ( metteurs
en marchs ) que pour les collectivits territoriales susceptibles de
bnficier de leurs soutiens107. Inversement, un co-organisme en
situation de monopole aura davantage de latitude pour contrler les
dclarations de mise sur le march de ses producteurs adhrents et pour
pratiquer une prquation tarifaire. ce stade, ltat a prfr laisser
chaque filire la libert de sorganiser.

2 - Les actions en faveur de lcoconception : des rsultats


trs limits
Lcoconception vise, ds le stade de la fabrication du produit, en
limiter les impacts sur lenvironnement tout au long de son cycle de vie.
La directive cadre 2008/98/CE sur les dchets a instaur une
hirarchie dans le traitement des dchets qui donne clairement la priorit
la prvention de la production des dchets, introduite dans le droit
positif franais par une loi du 13 juillet 1992.
ce titre, les contributions verses aux co-organismes doivent
inciter la prvention, savoir la rduction du nombre, du poids et du
volume des dchets et favoriser leur caractre recyclable. Pour atteindre
ces objectifs, diffrents leviers sont utiliss.
Lco-modulation vise, travers les barmes et des systmes de
bonus-malus, pnaliser les emballages lourds ou volumineux, ainsi que
les lments dits perturbateurs108. Elle sapplique progressivement
chacune des filires contrles par la Cour, sauf celles des mdicaments
usags109 et des pneumatiques.
Cest dans la filire des emballages mnagers que les pratiques
dco-modulation et de prvention la source des dchets sont les plus
anciennes et, sans doute, les plus avances. En 25 ans, elles ont contribu
la rduction significative du poids et du volume des dchets
demballages mnagers, au prix nanmoins dune forte complexit du

107

Toutefois, dans la filire des DEEE, la concurrence nest quapparente du point de vue
des collectivits territoriales. Cest en effet lco-organisme coordonnateur qui tablit une
convention avec la collectivit locale et lui attribue un co-organisme rfrent.
108
Il sagit par exemple dlments demballages (tiquettes, blisters, etc.) qui
perturbent les processus de tri automatique et augmentent les rejets, rduisent la
valorisation des dchets et, par consquent, dgradent le bilan conomique de la filire.
109
Parce que cette filire est en ralit trs largement fonde sur des proccupations
de scurit sanitaire et non de protection environnementale.

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152

COUR DES COMPTES

barme contributif qui altre sa lisibilit et son acceptabilit. Dans les


autres filires, lco-modulation et la prvention sont encore en phase de
dmarrage, de telle sorte quil nest pas facile den apprcier les rsultats
concrets.
Lcoconception emprunte dautres canaux. Ainsi, la plupart des
co-organismes, en application de leur cahier des charges, doivent
consacrer une part de leurs dpenses la recherche et dveloppement et
les actions finances ce titre sont, pour lessentiel, consacres la
prvention et lcoconception des produits mis sur le march de la
filire considre. Les sommes en cause sont cependant faibles (moins de
2 % du chiffre daffaires) et la Cour a pu relever le caractre trs
disparate et insuffisamment valu des actions finances ce titre. Les
co-organismes proposent galement leurs adhrents diffrentes
prestations, dampleur et dintrt ingaux, telles que des actions de
formation ou la promotion de bonnes pratiques existantes.
En dfinitive, limpact des outils mis en uvre par les
co-organismes au titre de la prvention et de lcoconception demeure
trs limit, soit parce quils sont dapplication trs rcente, soit parce que
leur intensit ou leur primtre est trop rduit, soit encore parce quils se
heurtent des limites structurelles. En effet, la part module de
lcocontribution ne reprsente souvent quune partie infime du cot de
revient des produits, a fortiori lorsque leur march est europen ou
international, puisque, dans ce cas, son impact ne porte que sur une part
de march rduite. Parfois, les volutions du march et de lindustrie
peuvent aller lencontre des efforts de lcoconception : ainsi, la forte
diminution des emballages en verre, lourds mais totalement recyclables, a
t compense par lexplosion des emballages plastiques plus
difficilement recyclables et qui ont un impact majeur sur
lenvironnement ; de mme, le dveloppement des portions individuelles
au dtriment des grands volumes familiaux a accru le volume des
dchets demballages mnagers.
Il est donc indispensable de poursuivre et damplifier, dans le
cadre des cahiers des charges des co-organismes, le dveloppement de la
prvention et de lcoconception. Ltat devrait, par ailleurs, engager une
dmarche au niveau communautaire, afin dharmoniser le principe et les
modalits de lco-modulation pour la rendre plus efficace.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

153

B - Une gestion des co-organismes satisfaisante,


mais perfectible
1 - Des apprciations positives
a) Une gouvernance remplissant son rle
Les organes de gouvernance des co-organismes (assembles
gnrales et conseils dadministration, au sein desquels un censeur dtat
est prsent110) fonctionnent, de faon gnrale, conformment aux
dispositions statutaires qui les rgissent. La crise conscutive des
placements de trsorerie hasardeux survenue en 2008 dans un
co-organisme important avait rvl une dfaillance grave des
instances ; il y a t depuis remdi111. Cependant, dans un seul
co-organisme, la Cour a relev des actes de gestion raliss par le
directeur au-del de ses comptences statutaires.
Par ailleurs, la Cour a vrifi que lobligation de non-lucrativit
qui simpose aux co-organismes agrs est effectivement respecte.

b) Des oprations comptables et de gestion rgulires


Les comptes des co-organismes sont tous certifis par un
commissaire aux comptes. Les deux plus importants co-organismes
(co-Emballages et co-systmes) disposent dun comit daudit interne.
Les oprations comptables et de gestion contrles par la Cour
nappellent pas dobservations majeures ; les procdures internes sont
globalement respectes. En particulier, la Cour na dcel aucun abus en
matire de notes de frais ou de prise en charge des dplacements112.
lexception de deux dentre eux, tous les co-organismes grant
une trsorerie suprieure 10 M en 2013 ont formalis leur politique de
placements dans une charte de trsorerie. Cette pratique devrait tre
gnralise, dautant que les co-organismes grent des montants de

110

Il peut notamment demander communication de tout document li la gestion


financire de l'co-organisme.
111
Les faits en cause font lobjet dune procdure judiciaire toujours pendante.
112
La Cour a cependant trouv particulirement discutable lampleur et le cot de la
clbration des 20 ans dco-Emballages en 2012 (1,3 M).

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154

COUR DES COMPTES

trsorerie souvent levs. Ces sommes taient places, au moment des


contrles, sur des produits financiers appropris.

c) Des situations financires saines


Lanalyse des comptes montre que la situation des co-organismes
est saine : leurs frais gnraux sont dans lensemble matriss ; ils ne sont
pas endetts et prsentent tous des rsultats bnficiaires, mme si, pour
deux dentre eux (Cyclamed et FRP), lquilibre entre les charges et les
produits est plus dlicat raliser. La Cour relve, par ailleurs, que le
montant des co-contributions perues par les co-organismes est
dtermin par le montant des soutiens verser aux collectivits locales ou
aux oprateurs de collecte et de traitement113, ce qui les met dans une
situation confortable et sans quivalent.

d) Un recouvrement satisfaisant des co-contributions


malgr une insuffisante mobilisation du gisement contributif
La Cour a constat que, dans la plupart des co-organismes, le
recouvrement des co-contributions sest amlior et que les contrles
auprs des entreprises adhrentes se sont accrus et ont gagn en efficacit.
Cependant, la performance des co-organismes est, dans un certain
nombre de filires, pnalise par une connaissance partielle du gisement,
ainsi que par des pratiques illgales, telle que la collecte sauvage. 65 %
des dchets dquipements lectriques et lectroniques et 63 % des
dchets textiles chappent ainsi la collecte slective. Alors que les coorganismes de la filire des pneumatiques collectent lintgralit des
pneus qui leurs sont dclars, on estimait 90 % le taux de collecte de la
filire en 2013.
Il est du ressort de lagence de lenvironnement et de la matrise de
lnergie (ADEME) et des co-organismes damliorer la connaissance
du gisement et de la part chappant la collecte par une actualisation
rgulire des donnes disponibles. Ltat, quant lui, doit limiter les
exemptions, comme le lgislateur la fait rcemment, suivant les

113

Exception faite de la filire des pneumatiques qui a un mode de fonctionnement


diffrent.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

155

recommandations de la Cour, pour la filire des papiers graphiques114 et


mettre en uvre de faon effective les sanctions pour les
non-contributeurs (cf. supra).

2 - Des marges damlioration


a) Des charges de personnel parfois leves
Plusieurs cahiers des charges prvoient que les co-organismes
doivent tout particulirement veiller limiter au maximum [leurs] frais
de fonctionnement . Si cette exigence gagnerait, ainsi que la
recommand la Cour, tre plus prcise, les vrifications opres ont
permis de conclure au respect de cette clause. Une attention particulire
doit cependant tre apporte aux charges de personnel qui ont mobilis,
en 2013, jusqu 17 %, 13,8 % et 10 % des co-contributions perues
respectivement pour Screlec, Recylum et cologic, alors que les autres
co-organismes parviennent les contenir entre 1,4 % et 6,8 %. La Cour
a relev que ces dpenses progressent rapidement dans plusieurs coorganismes et a appel leurs dirigeants matriser ce poste de dpenses.
Par ailleurs, parmi les co-organismes contrls par la Cour, les
deux plus hautes rmunrations annuelles brutes, primes, participation et
avantages inclus, atteignent respectivement 347 204 et 300 135 . Ces
rmunrations paraissent leves au regard de la taille et de la mission
dintrt gnral des co-organismes, qui sont financs par une cocontribution prleve in fine sur les consommateurs.

b) Des provisions pour charges futures et une trsorerie


parfois excessives
Le caractre non lucratif des co-organismes agrs se traduit par la
constitution de provisions pour charges futures, dtermines par lcart
entre lensemble des contributions et lensemble des charges, pour rduire
zro le rsultat de lexercice. co-Emballages et Adelphe ont t les
premiers co-organismes en demander lautorisation ladministration
fiscale. Cette pratique constitue en fait un mode dautofinancement des coorganismes qui leur permet de reprendre les provisions ainsi constitues,
114

Article 91 de la loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la


croissance verte, modifiant, compter du 1er janvier 2017, larticle
L. 541-10-1 du code de lenvironnement.

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156

COUR DES COMPTES

lorsque, par le jeu de lvolution des barmes, les dpenses (principalement


de soutien) deviennent suprieures aux recettes de lco-contribution115.
Elle a t formalise au fil des agrments successifs pour se trouver
aujourdhui gnralise lensemble des co-organismes agrs.
La Cour constate que certains co-organismes ont une pratique
extensive de ce mcanisme comptable qui les conduit constituer des
provisions dont le montant cumul est trop important, voire non justifi
au regard de leurs dpenses.
Graphique n 3 : provisions des co-organismes en 2013,
exprimes en mois deco-contributions encaisss

Source : Cour des comptes daprs comptes des co-organismes

Les cahiers des charges les plus rcents prvoient des seuils
minimum et des seuils maximum pour ces provisions. Cependant, le
mode de fixation de ces seuils par les ministres chargs de lagrment
est particulirement disparate, voire arbitraire, selon les filires et mme
selon les co-organismes, et leur non-respect na fait lobjet, ce jour,
que dobservations crites. En tout tat de cause, le principe mme de
recours des seuils apparat comme une rponse insuffisante au problme
soulev par la Cour.

115

Ces pratiques visent aussi couvrir les dpenses futures, lies au dcalage entre
dune part, la mise sur le march des produits, qui dclenche le paiement de
lco-contribution et dautre part, leur fin de vie et les cots qui y sont lis. Ce
systme de capitalisation est utilis de fait comme un systme par rpartition.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

157

De surcrot, ces montants importants de provisions concident avec


des trsoreries surabondantes en moyenne annuelle. Cest le cas pour
co TLC, cr en 2009, qui a pu placer depuis 2010, en moyenne, 93 % de
ses fonds (12,5 M en 2010 et 21,75 M en 2013, en moyenne annuelle).
Cela concerne galement co-systmes, qui dispose en 2013 de 196 M de
provisions, soit une anne de dpenses, pour 234 M de trsorerie.
Une telle situation ne peut perdurer, les co-organismes nayant
pas vocation tre des gestionnaires de fonds, alors que les
co-contributions psent sur la trsorerie des entreprises et, en bout de
chane, sur le consommateur.

II - Des volutions ncessaires


Les co-organismes concourent avec beaucoup dautres
(producteurs, collectivits locales, oprateurs de collecte, de tri ou de
valorisation) la gestion des dchets. Leurs intrts sont souvent
antagonistes. Les pouvoirs publics leur ont fix des objectifs trs
ambitieux, souvent de niveau lgislatif. Pour les atteindre, la Cour
considre que des conditions doivent tre runies, qui concernent
linformation du consommateur (A), la transparence des donnes (B) et la
matrise des cots (C). Le rle de ltat lgard des filires et des coorganismes est galement appel voluer (D).

A - Lefficacit de la communication
doit tre recherche
Le dveloppement du geste de tri et donc lvolution des habitudes
du citoyen consommateur constituent lun des objectifs essentiels des
filires et, plus gnralement, une condition dterminante du succs de
lconomie circulaire. Il nest donc pas surprenant que la communication
soit lun des axes dintervention majeurs des co-organismes, qui y ont
consacr prs de 208 M116 entre 2006 et 2013.
Il nest pas contestable que ces actions, relayes et amplifies par
les collectivits territoriales titulaires de la comptence dchets, ont
permis de faire progresser le rflexe de tri chez les consommateurs et
donc le volume des tonnages recycls.

116

Situation au 31 dcembre 2013, toutes filires contrles par la Cour confondues.

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158

COUR DES COMPTES

Mais la Cour constate que dimportantes marges de progrs restent


exploiter.
En premier lieu, les usagers se trouvent confronts des situations
trs htrognes sur le territoire national. Ainsi, les schmas de collecte
varient selon que lon se trouve en zone urbaine ou rurale, avec une
collecte ralise en porte porte et/ou en apport volontaire, en bi-flux117
ou en tri-flux118. Les couleurs des bacs de collecte ne sont pas
harmonises, y compris pour les ordures mnagres rsiduelles (OMR) et
le verre qui reoivent pourtant toujours les mmes catgories de
dchets119. Cette situation ne permet pas aux co-organismes de
communiquer au plan national sur la couleur du bac dans lequel jeter les
OMR, le verre, les emballages et le papier. Dans ces deux derniers cas,
lharmonisation des couleurs permettrait de noffrir que deux choix : soit
papiers et emballages ensemble (une couleur), soit sparment (deux
couleurs) et de renvoyer la consigne de tri locale, pour autant quelle
soit jour.
En effet, celles-ci ne sont pas systmatiquement actualises par les
collectivits, ce qui met parfois le message dlivr par lco-organisme en
contradiction avec celui de la collectivit120.

117

Un bac pour les ordures mnagres rsiduelles et un pour les papiers et emballages.
Un bac pour les ordures mnagres rsiduelles, un pour les papiers et un pour les
emballages.
119
Selon les collectivits, le bac des OMR peut tre gris avec un couvercle bleu, ce
qui correspondra dans une autre collectivit au bac ddi au seul papier (en collecte
tri-flux), avec un couvercle vert (ce qui correspondra au bac ddi au verre dans une
collectivit voisine), avec un couvercle marron, etc.
120
Dans la filire des papiers, un sondage rcent portant sur la campagne daffichage
dcofolio montre notamment que seulement trois Franais sur dix dclarent recevoir
les mmes consignes dans leur commune que celles communiques par cofolio et
que, parmi ceux qui estiment que les consignes de tri quils reoivent dans leur ville
sont errones, la moiti serait prte suivre les consignes dcofolio, lautre moiti
prfrant suivre les consignes locales .
118

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

159

Par ailleurs, les campagnes de communication nationales menes


par les co-organismes ont trop souvent tendance assurer leur propre
promotion, savoir le nom de lco-organisme, alors que devrait tre
exclusivement privilgie la promotion du geste de tri.
Le message diffus peut galement tre parfois source de
confusion : tel est le cas de la rfrence omniprsente au Point vert dans
les campagnes nationales de communication dco-Emballages, comme
sur les emballages concerns, qui laisse croire au consommateur que la
prsence de ce logo sur un emballage signifie que ce dernier est
recyclable, alors quil signifie seulement que le metteur sur le march
sest acquitt de lco-contribution121.
En rendant obligatoire depuis le 1er janvier 2015 lapposition dun
nouveau pictogramme, le Triman , sur un produit ou un emballage
pour indiquer que celui-ci est recyclable ou quil relve dune consigne de
tri, les pouvoirs publics visaient clarifier les messages. Toutefois, sans
sous-estimer lintrt de ce dernier logo, la Cour relve que son
appropriation par le grand public va vraisemblablement ncessiter des
campagnes de communication nationales denvergure, et donc coteuses.
Elle observe, en outre, que lajout dun symbole dont la signification nest
pas directement lisible risque de nuire la porte des messages et de
contribuer les brouiller, alors que lapposition dune consigne de tri
claire et harmonise sur lemballage constitue un moyen plus efficace de
lutter contre les erreurs de tri (dont le cot, pour la seule filire des
emballages, est valu 40 M annuels).

121

Depuis 2012, co-Emballages sest nanmoins attach inciter ses adhrents


apposer une consigne de tri sur les emballages mnagers et clarifier la signification
du Point vert sur son site Internet.

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COUR DES COMPTES

Schma n 1 : la multiplicit des messages prsents sur les produits

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

161

Certes, il existe des sites internet trs pdagogiques et complets


raliss par les co-organismes, dont la qualit doit tre souligne :
co-Emballages, co-systmes, cofolio, Cyclamed, co TLC, ou celui
rcemment lanc par le ministre charg de lcologie et lADEME
(www.quefairedemesdechets.fr), qui compltent linformation du grand
public et offrent des botes outils gratuites aux metteurs sur le
march, aux collectivits et aux institutions denseignement, consacres
la promotion de proximit du tri slectif. Mais cela prsuppose un
intrt et une dmarche volontariste qui ne sont pas forcment des plus
rpandus.
Lensemble des co-organismes devrait donc, dune part, inciter
leurs adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise sur tous
les objets et les emballages, indiquant les lments recyclables et la
procdure de tri suivre122 et, dautre part, communiquer sur la prsence
de cette consigne afin que le consommateur sache quil dispose de toute
linformation utile en lecture directe.
Larticle 80 de la loi du 17 aot 2015 pour la transition nergtique
et la croissance verte, bien quencore trop imprcis et selon lequel, pour
contribuer lefficacit du tri, les collectivits territoriales veillent ce
que la collecte spare des dchets demballages et de papiers graphiques
soit organise selon des modalits harmonises sur lensemble du
territoire national , va dans le sens dune recommandation antrieure de
la Cour.
La Cour prconise, en outre, que les prochains agrments
subordonnent le versement des soutiens financiers aux collectivits
locales la mise jour de leurs consignes de tri. Par ailleurs, il serait
souhaitable que les co-organismes engagent des actions de
communication communes, en priorit en milieu urbain o le geste de tri
est encore trop peu dvelopp.
La Cour constate qu lexception de la filire des dchets
lectriques et lectroniques, lco-contribution nest pas visible pour le
consommateur. En dpit de la modicit de cette contribution pour certains
produits et emballages, elle recommande que cette information soit
donne au consommateur pour lensemble des filires, selon des
modalits dfinir conjointement par les co-organismes, les pouvoirs
publics et les metteurs sur le march.

122

Type de bac de tri, apport volontaire, etc.

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162

COUR DES COMPTES

Enfin, les reprsentants des consommateurs pourraient tre


associs la dfinition des campagnes de communication et contribuer
ainsi lamlioration de leur porte.

B - La transparence des donnes doit tre accrue


1 - La transparence des collectivits locales
Les co-organismes caractre purement financier versent des
soutiens aux collectivits comptentes en matire de gestion des dchets.
Ces soutiens visent compenser, en tout ou partie, les cots rels exposs
par ces collectivits au titre de la collecte et du tri des dchets de la filire
concerne. Par exemple, pour les dchets demballages mnagers, il
sagit, aux termes de lagrment en vigueur accord co-Emballages, de
couvrir 80 % des cots nets de rfrence dun service de collecte et de
tri optimis123 .
Or, ainsi que la Cour lavait dj relev en 2011124, ces cots,
dfaut de budgets annexes obligatoires, de comptabilits analytiques
fiabilises et de bases de donnes suffisamment renseignes, demeurent
connus de manire incomplte. Certes, des progrs ont t accomplis :
loutil de comptabilit analytique dvelopp par lADEME se dploie
progressivement, la base conue par co-Emballages regroupe dsormais
739 collectivits reprsentant 40,5 millions dhabitants et lco-organisme
a conclu avec lADEME en 2012 une convention engageant un
rapprochement de leurs bases de donnes respectives. Mais lincertitude
sur la fiabilit de certaines informations et limplication encore trs
ingale des collectivits dans la connaissance de leurs propres cots
expliquent les retards constats lors du dernier contrle de la Cour.
Ces retards sont encore plus accuss dans la filire des papiers
graphiques o il nexiste pas de donnes opposables sur les cots de
gestion des papiers en France, faute dtudes et de publications
spcifiques. Pour le cas, actuellement majoritaire en France, o papiers et
123

La notion de tri optimis , dont les contours peuvent donner lieu


interprtation, fait lobjet de vifs dbats. Les prochains agrments devraient tre
loccasion de retenir des objectifs plus prcis en termes de contenu et donc mieux
mesurables en termes de rsultats.
124
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les collectivits territoriales et la
gestion des dchets mnagers et assimils. La Documentation franaise, septembre
2011, 307 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

163

emballages sont dposs dans le mme bac, labsence de cl dallocation


ne permet pas dtablir un cot de rfrence pour les seuls papiers.
Ladoption de larticle 98 de la loi du 17 aot 2015 aux termes
duquel le service public de prvention et de gestion des dchets fait
lobjet dune comptabilit analytique rpond, dans son principe, aux
recommandations rcurrentes de la Cour en la matire.

2 - La transparence des repreneurs


Il est galement indispensable que la transparence progresse dans
les relations, directes ou indirectes, que les co-organismes entretiennent
avec les entreprises et associations qui rcuprent les dchets. Il y va
denjeux importants en matire de prix de reprise et donc du niveau des
co-contributions.
Ainsi, dans la filire textile, o la part des dchets valoriss atteint
93,7 %, la Cour a constat quco TLC ne disposait pas des lments
suffisants de la part des organismes auxquels il apporte ses soutiens, soit
parce que les conventions conclues avec ces derniers ne le prvoient pas,
soit parce quelles ne sont pas appliques sur ce point.
Dans la filire des papiers graphiques, la situation se caractrise
galement par une transparence insuffisante qui ne garantit pas le juste
prix de reprise.
Dans celle des emballages mnagers, lco-organisme doit
notamment sassurer que les oprateurs du march recyclent correctement
les dchets. Pour ce faire, co-Emballages fait raliser des contrles
visant sassurer que le prestataire qui spare les dchets demballages
les remet ensuite un oprateur capable soit de les purifier, de les affiner
et de les remettre sur le march, soit de les dtruire dfinitivement sils ne
sont pas rutilisables. Sur les 113 audits raliss par co-Emballages
entre 2006 et 2008, des non-conformits avaient t constates dans 82 %
des cas. Depuis cette date, la frquence des contrles a t accrue et les
problmes de traabilit sont en diminution, mme sils restent encore
frquents.
Plus gnralement, la Cour regrette que les objectifs assigns aux
filires nintgrent pas suffisamment un volet destin favoriser la

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164

COUR DES COMPTES

cration dune filire industrielle du recyclage125. Cela suppose une


implication plus soutenue de ltat.

C - La matrise des cots appelle des choix sur


lorganisation de la collecte et du tri
La Cour constate que la capacit des co-organismes agir sur la
performance des filires atteint des limites. Cette constatation sapplique,
pour lessentiel, mais pas exclusivement, aux co-organismes caractre
financier. organisation constante, il est craindre en effet que les
marges de progression supposent dsormais des dpenses suprieures aux
bnfices que lon peut en attendre.

1 - Les cots de la collecte


Sagissant de la filire des papiers graphiques, la France est le seul
pays europen o une co-contribution est perue, alors mme que
lindustrie papetire franaise traverse une crise importante et structurelle.
Cette contribution slevait 1 par habitant et par an pour le premier
agrment (2007-2012) et 1,20 pour le deuxime (2013-2016), alors que
dans dautres pays, tels que la Sude ou la Belgique, les cots de gestion
des papiers en vue de leur recyclage sont structurellement nuls, voire
source de revenus, les recettes industrielles permettant dquilibrer les
cots techniques, sans mme bnficier du soutien dun co-organisme.
Lune des causes de cette situation est imputable au cot de la collecte,
plus de la moiti des tonnages de papiers et emballages lgers tant jete
dans la poubelle des ordures mnagres rsiduelles. Or les cots complets
de traitement des papiers tris sparment la source sont quatre fois
infrieurs ceux des volumes mlangs des emballages126. La collecte
en porte porte, privilgie en France au dtriment de lapport volontaire,
renchrit encore les cots.

125

Dans des filires dites oprationnelles , la dure de certains contrats entre


co-organismes et oprateurs de valorisation est manifestement trop courte pour
permettre ces derniers de consentir les efforts de recherche et dveloppement et les
investissements de long terme ncessaires lamlioration des performances de
lindustrie franaise du recyclage. Au-del, se pose lenjeu de lutilisation des
matires premires secondaires .
126
Les cots complets mdians varient de 99 407 /tonne.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

165

Sagissant des dchets demballages mnagers, les limites tiennent


surtout au fait que les soutiens financiers accords par les co-organismes
de cette filire tiennent insuffisamment compte des fortes disparits
constates dans les cots complets, de collecte et de tri. Par exemple, le
cot complet de la collecte slective du verre, tel quil ressort de la base
de donnes dco-Emballages, fait apparatre un cart trs lev entre le
cot moyen par tonne collecte des dix collectivits les plus performantes
(41 /t) et celui des dix les moins performantes (146 /t).

2 - Les cots du tri


Un autre facteur explicatif des cots levs constats tient au
nombre de centres de tri et leurs performances insuffisantes. Ainsi, en
2013, la France comptait 253 centres de tri pour 63,4 millions dhabitants
(soit un centre de tri pour 250 000 habitants), alors que lAllemagne en
comptait seulement 80 pour 81,9 millions dhabitants, soit un centre de tri
pour 1,02 million dhabitants.
Une tude de lADEME de mars 2013 portant sur les 253 centres
de tri des emballages hors verre montre que, si le tonnage moyen tri par
centre est de 11 258 tonnes, les 11 plus gros centres trient en moyenne
38 354 tonnes/an. Cette diversit dans la taille des centres se retrouve
dans leur niveau technologique. Lexprimentation conduite par
co-Emballages en vue damliorer le recyclage des plastiques a montr
que prs de 85 % des centres de tri seraient inadapts lextension des
consignes de tri de nouveaux flux de plastiques, extension pourtant
prvue dici 2025 par la rcente loi du 17 aot 2015.
Par ailleurs, une tude prospective publie en 2014 par lADEME
sur la collecte et le tri des dchets demballages mnagers et de papier a
soulign que lun des facteurs daccroissement de la performance de la
filire papier consisterait assurer le tri de ces derniers dans des units
spcialises de grande capacit.
Dans la filire textile, lco-organisme co TLC a contractualis
avec 60 centres de tri, dont 19 ltranger. Les centres de tri franais
prsentent des cots beaucoup plus levs que leurs concurrents trangers
(+ 38 % daprs une tude ralise en 2011 par co TLC pour lADEME)
pour au moins deux raisons :
- lexception de deux dentre eux, les centres de tri franais sont de
petite taille (moins de 10 000 tonnes tries par an), car beaucoup de

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166

COUR DES COMPTES

collectivits territoriales souhaitent conserver un centre de tri,


gnrateur demplois, sur leur territoire ;
- la proportion dheures ralises par des personnels en insertion est
beaucoup plus importante en France (51 %) qu ltranger (8 %).
Paradoxalement, les associations et entreprises dinsertion franaises
gagnent des parts de march (de 50 59 % de parts de march entre
2007 et 2013), car elles sont davantage subventionnes par co TLC.
Cette obligation impose par ltat co TLC est sans lien avec le
but environnemental dune REP.
Un constat similaire a t dress dans la filire des piles et
accumulateurs portables, o les cots oprationnels des centres de tri et
de traitement situs ltranger (Allemagne et Espagne, notamment) et
sollicits par les co-organismes de cette filire peuvent tre infrieurs,
frais de transport inclus, ceux des quatre entreprises de tri et de
traitement localises en France.
La rationalisation et la modernisation des centres de tri figurent
dans le projet de plan de rduction et de valorisation des dchets
2014-2020 et des mesures incitatives sont prvues dans le cadre des
appels projet lancs par lADEME ou co-Emballages. Ltat table
galement sur une planification renouvele de la gestion des dchets,
prvue par larticle 8 de la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique, crant un plan rgional de
prvention et de gestion des dchets (PRPGD).
Dautres pistes mriteraient dtre explores :
- une solution radicale consisterait sortir la phase tri du service
public de gestion des dchets, en raison du dveloppement croissant
de la valorisation conomique et industrielle des dchets. Applique
aux dchets demballages mnagers et aux papiers graphiques, cette
logique conduirait confier aux co-organismes une responsabilit
oprationnelle en matire de valorisation. Dans cette hypothse127,
ces derniers compenseraient 100 % les cots rels de collecte
supports par les collectivits territoriales, ds lors que ceux-ci
seraient identifis de manire transparente et consensuelle ;
- une hypothse intermdiaire consisterait transformer le seul
co-organisme de la filire des papiers graphiques, au moment o

127

Qui supposerait, par ailleurs, quaucune entreprise intresse au tri et la collecte


ne puisse devenir actionnaire des co-organismes, afin dviter toute situation de
conflit dintrt, et que les appels doffres passs par ces derniers respectent les rgles
europennes en matire dappel la concurrence.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

167

son primtre vient dtre largi par le lgislateur, en co-organisme


oprationnel sur lensemble de la chane, intgrant galement la
phase de collecte (si possible en apport volontaire), du tri et de la
valorisation ;
- plus court terme, un rapprochement dco-Emballages et
dcofolio pourrait tre envisag loccasion du prochain
ragrment des deux filires. Dans celles-ci en effet, les
co-organismes, comptents pour la mme catgorie de dchets
(dchets mnagers du quotidien), interviennent sur des bases
similaires, et le circuit des dchets est, le plus souvent, commun. Un
rapprochement ne peut cependant senvisager que sil ne gomme pas
les spcificits de la filire papier, pour laquelle le recyclage est une
activit lucrative dans de nombreux pays et alors que la filire
franaise se heurte une pnurie de papiers recycls de qualit et
comptitifs. Une fusion sans changement de modle industriel
rendrait peu envisageable la collecte spare des papiers. dfaut de
remplir ces conditions, co-Emballages et cofolio pourraient tre
invits mutualiser une partie de leurs modes dintervention,
notamment le partage des donnes ou encore la mise en commun de
chargs de mission dans les territoires, mutualisation qui pourrait
tre largie dautres co-organismes.

D - La rgulation des filires par ltat


doit tre renforce
Compte tenu de limportance prise par les filires, la Cour des
comptes appelle une volution de leur gouvernance.

1 - Une gouvernance des filires marque par un empilement


de structures
Lassociation de toutes les parties prenantes (consommateurs,
producteurs, distributeurs, collectivits territoriales et leurs groupements,
oprateurs de collecte et de traitement des dchets, acteurs de lconomie
sociale et solidaire, associations de protection de lenvironnement), sur
laquelle repose la mise en uvre des filires de responsabilit largie du
producteur, a conduit la cration de nombreuses instances de
concertation :

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COUR DES COMPTES

- le Conseil national des dchets (CND), organe de consultation


facultative sur toute question relative aux dchets, notamment les
textes lgislatifs et rglementaires ;
- la commission dharmonisation et de mdiation des filires de
collecte slective et de traitement des dchets (CHMF), saisie
notamment pour avis des programmes annuels dtude et de
communication des co-organismes ;
- les commissions consultatives dagrment (CCA), instances de
dialogue, de concertation, de partage dinitiatives et de mutualisation
dexpriences entre les parties prenantes sur les sujets propres
chaque filire, qui ont vocation rendre des avis (en thorie
purement consultatifs, mais dont ladministration scarte rarement
dans les faits) sur les projets de cahiers des charges et les demandes
dagrment ;
- diverses instances de dialogue, caractre bilatral : comit de
concertation entre co-organisme et collectivits territoriales dans la
filire des emballages mnagers, comit dorientation oprationnel
entre co-organismes et reprsentants du traitement dans la filire
des DEEE, par exemple.
La multiplication de ces instances de concertation ayant chacune
des primtres de comptence lgrement distincts, mais des
compositions trs proches na pourtant pas contribu amliorer la
qualit du dialogue entre les diffrents acteurs.
De surcrot, ces comits et commissions, rgis par des textes (et
des rgles) de nature diffrente (voire mis en place sans base juridique
lorigine), nont pas toujours suffisamment de liens entre eux.
Si la Cour prend acte de la volont de simplification traduite par le
projet de dcret relatif la commission des filires de responsabilit
largie des producteurs, elle appelle toutefois lattention sur la ncessit
de rationaliser, au-del du regroupement de la CHMF et des CCA dans
une seule et mme commission, le fonctionnement de lensemble de ces
instances.

2 - Une procdure dagrment peu formalise


et insuffisamment rigoureuse
Les co-organismes sont agrs par ltat sur la base dun cahier
des charges au terme dune procdure souvent longue et peu efficace. Le
souci dassocier toutes les parties prenantes conduit ainsi le ministre

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

169

charg de lcologie, pilote de llaboration du cahier des charges,


runir de nombreuses reprises128 des groupes de travail ad hoc et
recueillir de multiples contributions129, y compris celles des
co-organismes dj agrs. La Cour a en effet constat que, dans
plusieurs filires, le cahier des charges a t en grande partie inspir par
lco-organisme, pour des raisons la fois lies la technicit de la
matire et linsuffisance des moyens du bureau du ministre charg de
ces dossiers, en dpit de son renforcement progressif.
Par consquent, la publication des cahiers des charges est souvent
postrieure la date limite de dpt des demandes dagrment,
conduisant des rdactions parallles des cahiers des charges et des
dossiers de demande dagrment, ce qui est de nature entraver
louverture des filires de nouveaux co-organismes. Le processus
dlaboration des cahiers des charges gagnerait donc tre mieux encadr
et formalis en vue de favoriser lgal accs de tous les co-organismes
potentiels lagrment.
Lexamen des demandes dagrment mriterait dtre plus
rigoureux. En effet, en dpit de la volont dharmonisation affiche par le
ministre, les pratiques sont diffrentes dune filire lautre
(dploiement de grilles danalyse non systmatique, formes diffrentes,
analyses ne permettant pas toujours de justifier la conclusion). En
pratique, la dcision finale dagrer ou non, prrogative de ltat, na
jamais t diffrente de lavis consultatif rendu par la CCA.

3 - Des non-contributeurs rarement sanctionns


Dans les cas o des producteurs ou importateurs nadhrent pas au
dispositif, et donc ne versent pas de contribution, ou interrompent leur
contrat avec un co-organisme, celui-ci doit saisir le ministre charg de
lenvironnement en vue de la mise en uvre de sanctions administratives
(dispositions du V de larticle L. 541-10 du code de lenvironnement,
introduit par lordonnance du 17 dcembre 2010). Leffectivit de ces
mesures sest toutefois faite attendre, car elle a t subordonne,
notamment, lintroduction de dispositions spcifiques dans les cahiers des
charges. Dans certaines filires concurrentielles, les co-organismes
peuvent galement hsiter dnoncer un non-contributeur, de peur de le

128

11 runions au total dans la filire TLC.


Prs dune centaine pour le cahier des charges applicables compter de 2015 dans
la filire des DEEE.
129

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170

COUR DES COMPTES

voir se tourner vers un concurrent. Une part importante de la recherche de


nouveaux contributeurs repose en effet sur les co-organismes. Ces
dispositions commencent porter leurs fruits, puisque, depuis trois ans, la
direction gnrale de la prvention des risques a adress (toutes filires
confondues) 1 334 courriers de rappel la rglementation, conduisant
gnralement une rgularisation sans dlai ; 130 mises en demeure et 36
amendes ont galement t prononces.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les co-organismes constituent un mode de gestion des dchets
original ayant contribu laugmentation des taux de collecte et de
recyclage des dchets mnagers en France depuis une vingtaine
dannes.
Nanmoins, pour atteindre les objectifs ambitieux fixs par ltat,
le modle des filires de responsabilit largie du producteur devra
ncessairement voluer. Dans ce cadre, la communication auprs du
grand public constitue un enjeu majeur qui conduit la Cour formuler
des recommandations, destines faciliter le geste de tri de chaque
consommateur, ltat et aux co-organismes :
1.

poursuivre et dvelopper pour toutes les filires intresses la


dmarche consistant apposer une consigne de tri sur les objets
manufacturs et les emballages ;

2.

subordonner le versement des soutiens financiers aux collectivits


locales la mise jour des consignes de tri ;

3.

rendre visible lco-contribution pour lensemble des filires, selon


des modalits dfinir conjointement par les co-organismes, les
pouvoirs publics et les metteurs sur le march.

Enfin, la Cour formule des recommandations ltat pour


amliorer la connaissance et la matrise des cots, qui apparaissent plus
que jamais ncessaires en vue daccrotre la performance et de
dvelopper la dimension industrielle du recyclage en France :
4.

mettre en place un cadre lgal et contractuel favorisant le transfert et


la publication des donnes sur la collecte et le traitement des dchets
faisant lobjet dune filire REP tout en garantissant la
confidentialit des donnes commerciales ;

5.

inciter les collectivits locales moderniser les centres de tri et


diminuer leur nombre.

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Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie ......................................................................................... 172
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique ..... 178
Rponse du prsident du conseil dadministration de lagence
de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) ................. 179
Rponse commune du prsident du conseil dadministration dcoEmballages et du prsident du conseil dadministration dAdelphe ....... 180
Rponse du prsident-directeur gnral dAliapur ................................. 186
Rponse du prsident du conseil dadministration de Corepile .............. 187
Rponse du prsident du conseil dadministration de Cyclamed ............ 187
Rponse du prsident du conseil dadministration dcofolio ............... 187
Rponse du prsident du conseil dadministration dcologic ............... 191
Rponse du prsident du conseil dadministration dco-systmes ....... 194
Rponse du prsident du conseil dadministration dco TLC............... 197
Rponse du prsident dEuropean Recycling Platform (ERP) ............... 198
Rponse du prsident du conseil dadministration du GIE France
Recyclage Pneumatiques (FRP).............................................................. 202
Rponse du prsident du conseil dadministration dOCAD3E.............. 203
Rponse du prsident du conseil dadministration de Rcylum ............. 204
Rponse du prsident du conseil dadministration de Screlec ................ 205

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COUR DES COMPTES

RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,


DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
Commentaires gnraux de la Cour sur le dispositif des filires
responsabilit largie des producteurs (REP)
Je note tout dabord que la Cour met en vidence un
fonctionnement globalement satisfaisant des co-organismes quelle a
audits, et fait tat de manire plus gnrale de lintrt des filires REP
et des services importants quelles ont dores et dj rendus, tout en
indiquant que des amliorations du dispositif sont ncessaires lavenir.
Je partage pleinement ces constats gnraux.
Depuis la premire filire responsabilit largie des producteurs
(REP) formalise rglementairement (celle des emballages mnagers,
que jai moi-mme mise en place en 1992), le dispositif des filires
responsabilit largie des producteurs (REP) a fortement progress en
termes de structuration, de performances et defficience. Lensemble des
parties prenantes franaises y est dsormais fortement attach. La
quinzaine de filires existant actuellement, couvrant des types de dchets
trs varis, nous permet davoir un recul significatif sur le dispositif que
nous avons mis en place.
La France compte en effet parmi les pays ayant le plus eu recours
au systme des filires responsabilit largie des producteurs (REP),
layant le plus structur et ayant fortement gagn en maturit. De fait,
notre systme est une source dinspiration pour de nombreux pays, ainsi
que pour les rflexions en cours de la Commission europenne et de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques
(OCDE) sur ce sujet.
Le dispositif, qui associe dune manire originale les leviers
dactions privs au service du service public de gestion des dchets, et
draine dsormais des montants financiers importants, a galement
soulev des questions, donn lieu occasionnellement des remises en
question, et travers des pisodes difficiles. Une certaine vigilance reste
ncessaire.
Dans ce cadre, ce premier contrle de la Cour me semble
particulirement utile : il confirme les fondements du dispositif et donne
des pistes utiles pour le consolider.
Allant dans le sens des recommandations de la Cour, la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV), que jai porte
au Parlement, na pas remis en cause le dispositif des filires

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

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responsabilit largie des producteurs (REP). Elle a procd


plusieurs amliorations en ajustant certains paramtres, en procdant
plusieurs ajustements du dispositif, et a modifi lgrement le primtre
dintervention de certaines filires.
De manire gnrale, la loi a confirm le rle important des
filires dans notre dispositif national de gestion des dchets,
lamlioration que les filires ont apporte dans les performances de
collecte et de valorisation des dchets, et leur rle structurant en termes
de cration de filires industrielles et demplois.
Pour lavenir, les filires responsabilit largie des
producteurs (REP) constitueront un atout pour la France dans sa
transition vers lconomie circulaire. Les co-organismes, initialement
penss pour contribuer en premier lieu la gestion des dchets ellemme, peuvent voir leur rle naturellement largi des missions lies
ces questions : production durable (coconception), consommation
durable (consommation auprs des consommateurs), prvention des
dchets La tentation peut exister, y compris pour le lgislateur, de
demander aux filires responsabilit largie des producteurs (REP)
de prendre en charge des enjeux encore plus larges (comme le note la
Cour au sujet du rle jou par la filire des textiles, linges et chaussures
pour le dveloppement de lconomie sociale et solidaire) : il conviendra
dans ce cadre de veiller au bon quilibre entre les divers enjeux.
Performances des filires
La Cour note les progrs raliss dans les diffrentes filires et le
fait que les objectifs sont variables selon les filires. Elle estime que les
performances semblent marquer le pas dans certains cas.
En premier lieu, il me parat important que les objectifs soient
adapts filire par filire, pour tenir compte des spcificits propres
chacune, en termes de fonctionnement et de maturit. Ainsi, selon les cas,
certaines filires voient leurs objectifs exprims principalement en taux
de collecte atteindre, dautres en termes de taux de recyclage. Cette
diversit me semble saine. Il me parat galement trs complexe, dans ce
cadre, de comparer les performances des filires entre elles.
La Cour sinterroge sur le fait que les objectifs de collecte fixs
par les pouvoirs publics franais apparaissent parfois plus ambitieux que
ceux fixs au niveau europen. Ce point me semble nuancer : titre
dexemple, les objectifs de la nouvelle directive europenne sur les
dchets dquipements lectriques et lectroniques (DEEE) sont trs
ambitieux pour les annes venir, et impliquent un doublement de la

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COUR DES COMPTES

collecte par rapport aux objectifs franais de la priode dagrment


prcdente.
En tout tat de cause, il reste actuellement des gisements
importants de progrs dans les diffrentes filires : amlioration de la
collecte sur la filire des textiles qui ne capte actuellement quun quart
des textiles usags, extension du tri et du recyclage lensemble des
emballages en plastiques dici 2022 comme le prconise la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV).
Comparativement certains pays europens, la France a encore
des amliorations apporter son dispositif de gestion des dchets, et
des gains environnementaux et conomiques significatifs restent porte
de main. Il conviendra, terme, de sinterroger, comme le note la Cour,
pour ne pas chercher amliorer les performances un cot qui
devienne dmesur ; mais ce sujet devra tre voqu de nouveau.
Je note enfin que sur la filire des papiers graphiques, la loi de
transition nergtique pour la croissance verte (LTECV) a prvu de lever
certaines exemptions du champ de la filire, c'est ainsi notamment que les
publications de presse entrent dsormais dans son primtre.
Un dcret est en cours de prparation, qui devra prciser les
conditions selon lesquelles certaines publications de presse pourront
sacquitter, en tout ou partie, de leur contribution en nature. Sur ce point
mentionn par la Cour, je serai vigilante ce que ce dcret permette une
amlioration significative de la cohrence de cette filire et de son
soutien aux collectivits territoriales au service dun meilleur recyclage
effectif.
Amlioration de lco-conception via les filires responsabilit
largie des producteurs REP
La Cour note que la mise en place dune modulation des cocontributions verses aux co-organismes pour favoriser lcoconception
na pas ce jour eu deffet trs visible. Il me semble quil est un peu tt
pour tirer un bilan du dispositif, qui est encore en cours de dploiement
oprationnel dans lensemble des filires. Ce principe reste cependant
prometteur et a t confirm dans la loi de transition nergtique pour la
croissance verte (LTECV). Il inspire par ailleurs les rflexions en cours
sur le paquet europen sur lconomie circulaire en cours de
prparation : je partage ce sujet la recommandation de la Cour visant
largir ce principe au niveau europen.

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Je prends galement note avec intrt de la recommandation de la


Cour suggrant daccentuer leffort de recherche et dveloppement
attendu des co-organismes.
Gouvernance interne des co-organismes
Je me flicite de lapprciation positive de la Cour concernant la
bonne gouvernance interne des co-organismes en place, et le contrle
assur par les censeurs dtat. Cela montre que les organisations
adoptes jusqualors par les co-organismes sont saines.
Il nen reste pas moins que la question du cadrage du statut des
co-organismes, et en particulier de la reprsentativit des diffrents
metteurs sur le march dune filire au sein de leurs organes de dcision,
a t fortement pose, mais pas tranche, loccasion des dbats de la loi
de transition nergtique pour la croissance verte (LTECV). Mes services
poursuivront, en lien avec les parties prenantes, la rflexion sur la mise
en place dun ventuel statut juridique ad hoc plus formalis pour les
co-organismes.
Concernant la concurrence entre plusieurs co-organismes au sein
dune mme filire, je partage lanalyse de la Cour sur le fait que le
degr de concurrence nest pas directement li la performance de la
filire, et que les choix des metteurs sur le march de mettre en place un
ou plusieurs, co-organismes prsentent chacun des avantages et des
inconvnients. Mes services, appliquant la loi, laissent ce stade une
libert dorganisation ce sujet. Sur plusieurs filires, lapparition
rcente de plusieurs candidats au statut dco-organisme posera
prochainement, toutefois, la question des modalits de transition, pour
viter de dstabiliser les organisations existantes.
De la mme manire, mes services, tout en prenant note des
remarques de la Cour, laissent les metteurs sur le march dfinir euxmmes leurs charges de personnel.
Enfin, je note que le principe des provisions pour charges
dfiscalises pour les co-organismes na pas paru problmatique la
Cour. Jai bien not nanmoins que ces provisions sont, pour certains
co-organismes, excessives et quil est ncessaire, non seulement de les
encadrer par des minima et maxima, mais de rappeler lordre les coorganismes voire de les sanctionner sur ce point. Au-del de ce dispositif,
les recommandations de la Cour sur lencadrement de ces provisions
pour charge restent prcieuses, notamment concernant la proprit de
ces provisions, en cas de disparition de lco-organisme, sujet sur lequel
jai demand mes services des analyses juridiques complmentaires.

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COUR DES COMPTES

Amlioration des dispositifs de communication auprs du grand


public
Jai prvu, dans le cadre de la loi de transition nergtique pour la
croissance verte, lharmonisation des schmas de collecte dici 2025,
ce qui rpond la recommandation de la Cour pour une efficacit de la
communication pour faciliter le geste de tri du citoyen.
Je confirme par ailleurs que des dbats sont dores et dj en
cours en vue de subordonner, comme le propose la Cour, les soutiens
financiers aux collectivits des filires emballages et papiers leur mise
jour des consignes de tri.
Plus gnralement, japprouve les propositions de la Cour sur la
communication. Je partage par ailleurs sa remarque sur le fait que les
co-organismes devraient sassocier pour porter un message commun :
mes services y travaillent actuellement dans le cadre des travaux de ragrment des filires papiers et emballages. Par ailleurs, mes services
ont engag un travail avec lensemble des co-organismes pour laborer
une campagne de communication commune aux diffrentes filires. Une
action supplmentaire envisage est la gnralisation du dispositif des
ambassadeurs de tri pour les rendre transversaux, et pas seulement
focaliss sur la filire des emballages mnagers. Enfin, il est en effet
ncessaire dviter que les campagnes de communication promeuvent
lco-organisme lui-mme, ce qui na aucune utilit.
Pour ce qui concerne lapposition de signaltiques de tri, je vais
prochainement mettre disposition un kit de communication pour
expliquer le logo triman que lon retrouve dj sur de plus en plus de
produits recyclables. Ce kit sera destination de tous les vecteurs de
communication capables de toucher le grand public comme les
collectivits, les enseignes de la grande distribution, les producteurs
soumis aux filires REP, les associations de consommateurs et les
associations environnementales. Jenvisage galement une diffusion dans
la presse. Plus gnralement, une rflexion est ncessaire pour clarifier
les signaltiques apposes par les co-organismes dans le cadre du ragrment des filires emballages et papiers, dont la question de la
suppression de lobligation dapposer un point vert , voire
linterdiction de cette signaltique, que la Cour juge source de confusion.
Transparence des donnes, notamment pour les cots de gestion
des dchets
La loi de transition nergtique pour la croissance verte (LTECV)
apporte une rponse aux remarques de la Cour sur la transparence des
donnes, en imposant une comptabilit analytique aux collectivits. Le

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dcret dapplication sera publi avant la fin de cette anne. Une rflexion
pourra tre mene, suite vos recommandations, sur lopportunit de
conditionner les soutiens financiers aux collectivits des filires
emballages et papiers lexistence de cette comptabilit analytique.
En matire de collecte et de tri, je confirme que les orientations
des tudes prospectives que mon ministre a menes avec lADEME vont
se concrtiser dans les nouveaux cahiers des charges des filires
emballages et papiers, dans le but de rationaliser les pratiques en
massifiant les centres de tri. Le travail dj engag dans le cadre de
lextension des consignes de tri lensemble des emballages va dans ce
sens, et les rsultats de lappel projet lanc par co-Emballages auprs
des collectivits dans le cadre dun plan de relance du recyclage est
encourageant pour lavenir.
Ces sujets restent sensibles, car il convient de trouver le bon
quilibre entre gestion de proximit, et industrialisation du recyclage au
niveau national. ce sujet, si la proposition de la Cour de donner un rle
plus oprationnel aux co-organismes est intressante, elle reste
prmature mon sens, tout en montrant limportance que les
collectivits trouvent des solutions pour amliorer les performances de
leur service de collecte et de traitement des dchets.
Je confirme par ailleurs limportance dans ce cadre dune
approche jointe des cots relatifs aux filires des emballages et des
papiers, et dune meilleure coordination entre ces deux filires, voire la
mise en place dun organisme coordinateur agr commun aux deux
filires.
Par ailleurs, je partage le souhait exprim que les filires
permettent aux parties prenantes de sentendre sur une vision partage
concernant lmergence dun tissu industriel permettant la transition vers
conomie circulaire dans chaque filire.
Encadrement des filires responsabilit largie des producteurs
(REP) par les pouvoirs publics
Pour ce qui concerne les structures de concertation des filires
responsabilit largie des producteurs (REP), les parties prenantes
sont trs attaches la richesse des changes que permettent les
instances de concertation existantes : je lai constat lors du travail
rcent sur la rationalisation de ces structures. Je note le constat de la
Cour dun foisonnement de ces structures et de lutilit de rationaliser
lorganisation, que je partage. La rforme mentionne ci-dessus va
aboutir en cette fin danne et sera une tape importante pour mieux
harmoniser les pratiques et les changes entre filires.

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COUR DES COMPTES

De manire gnrale, le lgislateur et le Gouvernement ont pris de


nombreuses initiatives dernirement pour mieux encadrer le
fonctionnement des filires. Lensemble des co-organismes sont
dsormais soumis des contrles priodiques par organismes
indpendants, et des sanctions sont possibles en cas de non-respect de
leur cahier des charges. Je prends note de la proposition de la Cour
dune augmentation des amendes dans ce cadre, qui ncessiterait
cependant une volution lgislative.
Par ailleurs, toutes les filires sont dj couvertes par un agrment
des pouvoirs publics (ou le seront prochainement, dans le cas de la filire
des pneumatiques). Concernant les procdures dagrment, vous signalez
un manque de formalisation, une disparit des pratiques entre filires et
une disparit du temps pass entre lcriture du cahier des charges et
lanalyse des dossiers de demandes dagrment.
Mes services ont dores et dj travaill, dans le cadre des
renouvellements dagrment de 2016 et de ceux venir, une
formalisation beaucoup plus structure des procdures dlaboration des
cahiers des charges et danalyse des demandes dagrment, qui
rpondent aux remarques de la Cour.
Enfin, concernant le contrle des non-contributeurs, je tiens
souligner que mes services vont poursuivre le travail maintenant engag
depuis trois annes (1 334 courriers de rappel adresss, qui ont conduit
dans la grande majorit des cas une rgularisation sans dlai ; 130
mises en demeure et 36 amendes ont nanmoins d tre prononces). On
peut estimer les contributions revenues lensemble des filires la suite
de ces contrles plusieurs millions deuros.

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION


ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Ce document appelle quelques commentaires de la part du
ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.
Il apparat tout d'abord que les ralisations des co organismes
sont en moyenne proches des objectifs nationaux - et bien au-dessus des
objectifs europens. Ce constat doit amener la modration dans les
recommandations de mises en place d'ventuelles sanctions en cas de
non-respect d'une disposition.

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Par exemple, sur la conditionnalit des versements des soutiens


financiers aux collectivits locales que la Cour appelle de ses vux, il est
noter qu'une utilisation trop punitive de ce type de dispositif risquerait
de fragiliser les finances des collectivits territoriales. Une logique
daccompagnement et de soutien aux collectivits territoriales qui
sengagent dans la prvention et la valorisation des dchets semble plus
adapte. Il serait dangereux de rajouter de la rigidit un systme qui a
besoin de sadapter aux spcificits des filires et des territoires.
Le rapport note par ailleurs une amlioration notable de la
transparence des collectivits territoriales, ce dont le gouvernement ne
peut que se fliciter.
Les mesures relatives la systmatisation de la planification au
niveau rgional, au transfert de la collecte et de la gestion au niveau
intercommunal et la bonne information des organes dlibrants
contenues dans la loi dite NOTRe du 7 aot 2015 ont d'ailleurs vocation
prolonger cette tendance vertueuse.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DE LAGENCE DE LENVIRONNEMENT ET DE LA MATRISE
DE LNERGIE (ADEME)
LADEME est effectivement concerne par ce sujet, en tant
quoprateur de ltat charg de missions dexpertise, dobservation et
de suivi des filires REP, missions destines appuyer les pouvoirs
publics dans la rgulation de ces filires.
Globalement, nous navons pas dobservation majeure formuler
sur ce document, qui prsente nos yeux le grand intrt dapporter une
vision et une analyse gnrales et transversales sur le fonctionnement
conomique des organismes qui grent ces filires, au-del des
spcificits propres chacune delles.
Lagence partage la plupart des recommandations de la Cour, et
souligne en particulier :
- la recommandation 1 qui la conforte dans son chantier en cours avec
le MEDDE de dveloppement de la signaltique Triman, tant auprs
des industriels que du grand public ;
- la recommandation 3 dans laquelle la Cour insiste sur la ncessit
de la connaissance et de la matrise des cots de la gestion et du

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COUR DES COMPTES

recyclage des dchets, objectif que lagence promeut depuis de


nombreuses annes et auquel elle contribue par des tudes
conomiques et par la mise disposition doutils adapts ;
- la recommandation 4, dont lapplication faciliterait effectivement
grandement les missions de lagence en matire de recueil et de mise
disposition de donnes sur la gestion de dchets ;
- enfin, la recommandation 5 qui incite la modernisation du parc de
centres de tri, condition indispensable nos yeux pour amliorer les
performances environnementales et conomiques de la valorisation
des emballages et des papiers.
Cette premire analyse gnrale de la Cour sur les mcanismes
conomiques en uvre dans les filires REP est donc particulirement
riche en enseignements et de nature aider lamlioration de la
rgulation et de lharmonisation de ces filires.
Certains points particuliers, de nature juridico-conomique, qui ne
sont pas traits dans ce document, pourraient utilement notre sens faire
lobjet danalyses complmentaires ultrieures :
- la question du statut des contrats entre les co-organismes et les
collectivits locales, et notamment le fait de savoir s'il sagit de
contrats de droit public ou de droit priv ;
- la question du statut des provisions pour charges futures engranges
par les co-organismes dans un contexte concurrentiel : quel doit
tre leur devenir gnral en cas de non r-agrment ? quel sort
rserver aux provisions finances par des producteurs en cas de
dpart de ceux-ci vers un autre co-organisme ? Ces questions
deviennent en effet de pleine actualit au moment o d'une part lun
des co-organismes de la filire DEEE na pas t r-agr, et o
d'autre part la filire des emballages mnagers semble destine
souvrir une concurrence entre plusieurs co-organismes.

RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DU CONSEIL


DADMINISTRATION DCO-EMBALLAGES ET DU PRSIDENT
DU CONSEIL DADMINISTRATION DADELPHE
Dans son premier rapport sur les socits co-Emballages et
Adelphe concernant les exercices 2007 2012 et actualis pour
lexercice 2013, la Cour avait relev les points positifs de la gestion des

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

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deux co-organismes. Ces points positifs, repris dans le rapport sur les
co-organismes, sont notamment les suivants :
une nette hausse des quantits de dchets recycls depuis la cration
dco-Emballages et Adelphe ;
une rduction significative du poids et du volume des dchets
demballages mnagers ;
des instances de gouvernance qui remplissent leur rle ;
une crise de trsorerie en 2008 qui a t rsolue et qui a entran la
mise en place de contrles internes forts ;
une situation financire saine et un niveau global de charges de
structure matris ;
un recouvrement satisfaisant des contributions.
La Cour relve par ailleurs la ncessit dune meilleure
connaissance des cots des collectivits et dune meilleure matrise de
ces cots, constat partag par co-Emballages et Adelphe.
Dans un contexte o les cots rels de la collecte slective
augmentent et le taux de recyclage stagne dans la filire emballages,
co-Emballages et Adelphe ont lanc un projet visant dvelopper le
recyclage du plastique iso-cot dici 10 15 ans, grce la
massification et lautomatisation plus forte des centres de tri.
co-Emballages, Adelphe et cofolio partagent galement une
vision commune de transformation du dispositif de collecte slective
visant amliorer le taux de recyclage et la comptitivit des matires
tout en rduisant les cots pour lensemble des acteurs. Ce dispositif
cible repose sur trois principes structurants :
une massification et une automatisation du tri ;
un geste de tri identique sur lensemble du territoire qui se traduit par
une collecte harmonise en plusieurs flux et en apport volontaire ;
une acclration de la transformation des centres de tri qui devront se
spcialiser rapidement, en cohrence avec les nouveaux schmas de
collecte.
La russite de ce projet repose donc sur la capacit faire voluer
les collectivits locales et les oprateurs. Il y a, ce stade, peu de
garanties de russite de ce projet alors que la pression financire sur les
systmes REP est de plus en plus grande. Ce qui pose la question de
lvolution des rles donner aux socits agres telle que souleve par

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COUR DES COMPTES

la mission du CIMAP. Leur enjeu majeur aujourdhui est de russir la


mise en uvre de cette stratgie alors quelles disposent, comme la Cour
le note, de peu de leviers directs sur le dispositif, car ce dernier est de la
responsabilit oprationnelle des collectivits locales.
Au-del de ces constats et conclusions que nous partageons avec
la Cour, nous souhaitons apporter les prcisions suivantes :
Atteinte des objectifs de recyclage
La Cour constate que les progrs enregistrs tendent plafonner
depuis quelques annes et en analyse les raisons.
cet gard, nous tenons apporter la prcision suivante : alors
que les rmunrations verses aux collectivits locales par coEmballages et Adelphe ont augment de 38 % entre 2010 et 2014 (pour
une augmentation de 8 % des tonnes recycles sur cette mme priode),
on peut sinterroger sur le niveau de la TGAP ou encore sur lutilisation
de la tarification incitative (qui faisait partie des dispositions voques
dans larticle 46 de la loi 2009-967 pour atteindre lobjectif national).
Daprs le bilan dactivit intermdiaire des socits co-Emballages et
Adelphe ralis par Ernst & Young pour le compte de lADEME, 150
collectivits franaises (sur prs de 1000 au total), couvrant 3,5 millions
dhabitants (sur 65 millions dhabitants au total), finanaient au
1er janvier 2014 leur service de gestion des dchets par la tarification
incitative. Pour la majorit de ces collectivits, le passage la
tarification incitative sest accompagn dune augmentation de la
collecte spare des emballages et journaux magazines.
Charges de personnel
Concernant les deux plus hautes rmunrations de dirigeants
dco-organismes, la Cour indique que Ces rmunrations paraissent
leves au regard de la taille et de la mission dintrt gnral des coorganismes, qui sont financs par une co-contribution prleve sur les
consommateurs .
Le niveau de rmunration ne se fonde pas sur la taille dune
socit ou sur le fait que la mission soit dintrt gnral mais sur le
niveau de responsabilit. Chez co-Emballages, lamplitude et la
spcificit des domaines de comptences, les montants financiers en jeu
(prs de 700 M de chiffre daffaires) et le niveau lev de gouvernance
justifient ce montant.
La dtermination, la composition, le niveau et linformation sur la
rmunration du directeur-gnral sont par ailleurs pleinement
conformes aux recommandations contenues dans le Code de

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gouvernement dentreprise des socits cotes dfini par lAfep et le


MEDEF, rvis en juin 2013, qui simpose aujourdhui comme la
rfrence franaise en matire de gouvernance des entreprises prives.
Par souci de comparaison, il faut rappeler que le dcret du
26 juillet 2012 impose aux mandataires sociaux des entreprises et
tablissements publics une rmunration qui ne doit pas tre suprieure
vingt fois la moyenne des rmunrations des 10 % des salaris de ces
entreprises les moins bien rmunrs. Si co-Emballages tait soumis
ce dcret (ce qui nest pas le cas puisquil sagit dune entreprise prive),
la rmunration du directeur-gnral serait conforme puisque :
- son salaire est infrieur au plafond de 450 k fix par le dcret du
26 juillet 2012 pour les dirigeants dentreprises publiques ;
- son salaire reprsente 11 fois (variable compris) la moyenne de
10 % des salaires les plus bas de lentreprise alors que le dcret
permet une rmunration jusqu 20 fois la moyenne de 10 % des
salaires les plus bas de lentreprise.
Enfin les contributions ne sont pas prleves sur le
consommateur mais font partie du cot de revient des produits mis sur
le march.
Sensibilisation au geste de tri
a) La Cour indique que les campagnes de communication
nationales menes par les co-organismes ont trop souvent tendance
assurer leur propre promotion [] .
Or tout annonceur, metteur dune campagne de communication
publicitaire doit tre aisment identifiable130. co-Emballages se
conforme cette obligation dans ses campagnes. Outre le respect dune
obligation, il faut souligner que la reconnaissance de lmetteur est un
lment majeur de la crdibilit du message et donc de son efficacit.
b) La Cour indique ensuite que la rfrence omniprsente au
Point Vert dans les campagnes nationales de communication dcoEmballages comme sur les emballages concerns, [] laisse croire au
consommateur que la prsence de ce logo sur un emballages signifie que
ce dernier est recyclable .
130

Lidentit du professionnel de la communication doit tre apparente. Le cas


chant, la communication commerciale doit mentionner des coordonnes afin de
permettre au consommateur de contacter le professionnel de la communication sans
difficult . Dispositions gnrales du Code ICC consolid sur les pratiques de
publicit et de communications commerciales : article 10.

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COUR DES COMPTES

Rappelons tout dabord que lobligation contractuelle dapposition


du Point Vert dcoule de lobligation lgale figurant larticle R. 543-56
du code de lenvironnement : cet effet, il identifie les emballages quil
fait prendre en charge par un organisme ou une entreprise titulaire de
lagrment dfinit larticle R. 543-58, selon les modalits quils
dterminent comme il est dit larticle R. 543-57. [] .
Larticle R. 543-57 prcise quant lui que les metteurs en march
qui recourent un organisme agr pour la gestion de leurs dchets
demballages passent avec lui un contrat qui prcise notamment, la
nature de lidentification des emballages [] .
Lidentification des emballages est dailleurs reprise dans le
chapitre II du cahier des charges dagrment : le titulaire sassure
auprs de ses cocontractants de lidentification de leurs emballages en
accord avec les articles R. 543-56 et R. 543-57 du code de
lenvironnement .
Par ailleurs, conscients de la ncessit de clarifier la signification
du Point Vert ainsi que les consignes de tri, co-Emballages et Adelphe
incitent depuis 2012 leurs adhrents apposer une consigne de tri claire
que ce soit pour les lments demballages recyclables ( trier /
recycler ) ou pour les lments demballages destins aux ordures
mnagres ( jeter ). Une consigne de tri prte lemploi est propose
par co-Emballages et Adelphe (lInfo Tri Point Vert) qui contribue ainsi
lever lambigut sur la signification du Point Vert. LInfo Tri Point
Vert est aujourdhui prsent sur 30 milliards de packs. Au regard de cette
volumtrie et de son impact sur le geste de tri, il est regrettable que cela
ne soit pas mentionn dans le rapport de la Cour.
c) La Cour indique que lapparition du Triman vise clarifier
les choses .
Le Triman na pas vocation remplacer le Point Vert qui na pas
la mme signification. Pour rappel, la signaltique Triman doit tre
appose pour les produits recyclables soumis un dispositif de
responsabilit largie du producteur et qui relvent dune consigne de tri,
alors que le Point Vert signifie que le metteur en march contribue
financirement au dispositif de gestion des dchets demballages
mnagers.
Dailleurs ltat a demand co-Emballages dintgrer le
triman dans sa charte graphique Info Tri Point Vert, ce qucoEmballages a fait ds la publication du dcret.

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185

d) Dans un encadr, la Cour illustre la multiplicit des messages


sur les emballages.
Comme voqu prcdemment, il est regrettable que lInfo Tri
Point Vert soit prsent comme brouillant les messages alors quil sagit
dune consigne de tri claire et harmonise qui permet daider le
consommateur dans son geste de tri et de clarifier la signification du
Point Vert. Les rsultats des tudes menes auprs des Franais prouvent
lefficacit de lInfo Tri Point Vert (tude Opinion Way de dcembre 2013
sur la base dun chantillon reprsentatif de la population franaise) :
- pour prs de 9 personnes sur 10, lInfo Tri donne envie de trier ;
- 45 % des personnes interroges affirment avoir dj vu ce
pictogramme. Chez les 18 34 ans, on atteint un score de 71 % de
reconnaissance. LInfo-tri Point Vert est aujourdhui la consigne de
tri la plus reconnue ;
- 82 % des consommateurs interrogs dclarent que lInfo-tri Point
Vert permet de mieux comprendre quel geste adopter pour trier
correctement leurs emballages.
e) La Cour indique que Les co-organismes devraient inciter
leurs adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise .
Cest justement ce quco-Emballages et Adelphe font depuis 2012
avec lInfo Tri Point Vert qui est aujourdhui prsent sur 30 milliards de
packs.
f) La Cour constate qu lexception de la filire des dchets
lectriques et lectroniques, lco-contribution nest pas visible pour le
consommateur et considre que cela nuit lefficacit globale du
dispositif .
Sur ce point, nous souhaitons prciser que concernant les dchets
lectriques et lectroniques, la contribution visible ne sapplique quau
seul cot de gestion des dchets historiques (pour les quipements mis sur
le march avant le 13/08/2005), hors cot de collecte.
Par ailleurs, cette question de la visibilit de la contribution pose
de nombreuses problmatiques de droit de la concurrence comme a pu le
prciser le conseil de la concurrence dans son avis n 99-A-22 du
14 dcembre 1999.
La gnralisation du principe de la contribution visible remettrait
par ailleurs en cause des principes fondamentaux de la REP comme
linternalisation des cots de gestion du dchet et lincitation lcoconception. Le principe de contribution visible tendrait ainsi faire

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186

COUR DES COMPTES

voluer la Responsabilit largie des Producteurs vers linstauration


dune taxe.
Nous considrons ds lors que la gnralisation dun tel principe
aux autres REP pose normment de questions quant son efficacit et
sa faisabilit juridique qui ncessitent une rflexion approfondie avant
toute conclusion.
Les cots de la collecte
Concernant les dchets demballages mnagers, la Cour indique
que les soutiens financiers accords par les co-organismes []
tiennent insuffisamment compte des fortes disparits constates dans les
cots complets, de collecte et de tri.
Nous ne partageons pas cette conclusion car si les soutiens
tiennent compte de disparits de cots constates qui ne seraient pas lies
des caractristiques intrinsques de collectivits, alors les collectivits
ne seront pas incites faire baisser leurs cots. 5.
Les cots du tri
La Cour indique quun rapprochement dco-Emballages et
dcofolio pourrait tre envisag mais quune fusion sans
changement de modle industriel rendrait peu envisageable la collecte
spare des papiers .
Nous vous proposons de prciser que le modle industriel voqu
par les deux entreprises est daller vers un modle de collecte fibreux/non
fibreux, dont lintrt est de baisser le cot des flux de cartons et papiers
et de sinscrire dans les standards des grands pays europens.

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DALIAPUR


Je vous informe que je ne souhaite pas formuler de rponse
particulire ce rapport.
En revanche, notre organisme entend apporter tout son soutien
la troisime recommandation mise par la Cour concernant la visibilit
de lco-contribution. En effet, une ligne spare sur facture, comme cela
est le cas pour dautres types de dchets en France ou pour les
pneumatiques dans bien dautres pays europens, permettrait de lutter
efficacement contre les metteurs sur le march ne respectant pas la loi et
ainsi amliorer la qualit du traitement de lintgralit des pneus usags.

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187

Aliapur se tient la disposition des pouvoirs publics, et plus


particulirement du MEDDE afin de dfinir les modalits de mise en
uvre de ce mcanisme.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DE COREPILE
Je vous informe que ce document nappelle pas dobservation
particulire de ma part.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DE CYCLAMED
Nous tenons vous signaler que nous navons pas de
commentaires faire sur cette excellente synthse.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DCOFOLIO
cofolio souhaite apporter les prcisions suivantes :
Concernant le champ daction dcofolio et le taux de recyclage
des papiers graphiques.
La Cour indique En outre, certains objectifs assigns aux coorganismes ne relvent quen partie de leur champ daction. Par
exemple, certains papiers ne sont pas assujettis lco-contribution.
Nanmoins, lobjectif de recyclage assign par ltat cofolio est
calcul sur lensemble des papiers, y compris ceux non-assujettis.
- En regard dune rfrence la responsabilit partielle : cofolio
rappelle que la REP papiers est une REP contributive. ce titre, la
collecte et le traitement des vieux papiers sont assurs par le service
public de gestion des dchets (SPGD), cofolio intervient donc en

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188

COUR DES COMPTES

support financier et en accompagnement de moyens (barmes


incitatifs, prconisations techniques, appuis divers, communication,
R&D). La mission dcofolio dfinie au cahier des charges est
de mettre en uvre en partenariat avec les autres acteurs de la
filire, les actions ncessaires pour contribuer augmenter le taux
de recyclage . Ainsi, latteinte du taux de recyclage de la filire
inscrit dans le cahier des charges dagrment de lco-organisme
relve-t-elle de la responsabilit partage des acteurs de la filire
(en premier chef des collectivits et de leur prrogative de SPGD).
- Sur lexonration de contribution de certains papiers : cofolio
rappelle galement que son champ daction oprationnel couvre
bien lensemble des papiers graphiques soumis la REP quils
soient ou non assujettis cette dernire. Ce sont bien lensemble des
papiers assujettis ou non lco contribution qui sont collects en
vue du recyclage. lexception des soutiens financiers aux exutoires
toutes les autres actions concernent lensemble des papiers
(accompagnement au changement, actions de communication,
sensibilisation, information ( Tous les papiers se trient et se
recyclent ) les tudes et R&D. Lobjectif de recyclage port au
cahier des charges est galement calcul sur lensemble des papiers
graphiques collects par le SPGD quils soient ou non assujettis la
REP.
La Cour indique linverse, parmi les cinq co-organismes en
situation de monopole, celui en charge des mdicaments atteint ses
objectifs, mais pas ceux en charge des textiles ou des papiers
graphiques.
cofolio prcise que le taux de recyclage des papiers graphiques
collects par le service public de gestion des dchets atteignait 47 % pour
lanne de dclaration 2012, 49 % en 2013 et 52 % en 2014. Les objectifs
de taux de recyclage atteindre pour la filire fixs dans le cahier des
charges dagrment pour 2016 et 2018 sont respectivement 55 % et 60 %.
date, si le taux de recyclage continue progresser la mme vitesse
qu'entre les annes de dclaration 2012 et 2014 (4 % 6 % par an), ces
objectifs devraient tre atteints. Dans ce contexte, cofolio considre que
la perspective d'atteinte de cet objectif fin d'agrment est favorable et
que lon ne peut pas considrer comme non atteint un objectif qui est fix
pour 2016.

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189

Concernant lco conception


La Cour indique Dans les autres filires, lco-modulation et la
prvention sont encore en phase de dmarrage, de telle sorte quil nest
pas facile den apprcier les rsultats concrets .
cofolio souhaite prciser que bien quen phase de dmarrage
dans la filire papiers, lco-modulation et la prvention produisent
aprs deux ans des rsultats significatifs. En effet, le barme codiffrenci a t introduit en 2013 et cofolio a flch une partie
importante de ses budgets de R&D la recherche de nouvelles
alternatives aux lments perturbateurs du recyclage qui sont ds
prsent mises en uvre par les metteurs en march. En deux ans, les
pratiques dcoconception ont permis de rduire de plus de 11 % les
perturbateurs, daugmenter lusage du papier recycl (+ 25 %) et de
rduire lusage du non trac (- 28 %). date 55 % des papiers concerns
par lco contribution sont co-conus. Pour preuve laction dcofolio a
t retenue par le World Economic Forum 2016 pour illustrer le
programme Mainstream.
Concernant les situations financires
La Cour relve par ailleurs que le montant des co-contributions
perues par les co-organismes est dtermin par le montant des soutiens
verser aux collectivits locales ou oprateurs de collecte et de
traitement, ce qui les met doffice dans une situation confortable et sans
quivalent .
Cette situation est certes sans quivalent et spcifique aux
co-organismes. Cependant, cofolio estime que pour la filire papiers,
cette situation ne peut tre considre comme confortable du fait
notamment de la baisse du gisement et de laugmentation du taux de
recyclage qui gnrent un effet ciseaux et induisent un dsquilibre
financier important que les metteurs en march doivent compenser par
laugmentation de leur co-contribution. Le censeur a ainsi
rgulirement veill ce que la provision pour charges futures intgre ce
niveau de risque lev au-del de la rserve lgale prconise par les
cahiers des charges.
Concernant les campagnes de communication nationales
La Cour indique Par ailleurs, les campagnes de communication
nationales menes par les co-organismes ont trop souvent tendance
assurer leur propre promotion, savoir le nom de lco-organisme, alors
que devrait tre exclusivement privilgie la promotion du geste de tri.

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190

COUR DES COMPTES

cofolio souhaite indiquer que sa stratgie de communication


sarticule autour de la communication nationale de cause, linformation
locale sur le geste de tri et la sensibilisation des publics cibles,
notamment les plus jeunes. cofolio a ax, depuis sa cration en 2007,
lensemble de ses campagnes de communication auprs des citoyens sur
le geste de tri et a entrepris rgulirement des sondages sur l'impact des
campagnes nationales. Les campagnes nationales ont t salues par les
diffrents acteurs de la filire comme des campagnes de cause qui ont
pour but de donner le sens du geste de tri afin de faire adhrer le citoyentrieur cette dynamique et non comme des campagnes de marques. Les
post-tests effectus lissue de chaque campagne par cofolio ont
dmontr leur efficacit sur le geste de tri. La CCA de la filire papiers a
rgulirement salu ce point.
Concernant la mise jour des consignes de tri
La Cour indique Dans la filire des papiers, un sondage rcent
portant sur la campagne daffichage dcofolio montre notamment que
seulement trois franais sur dix dclarent recevoir les mmes consignes
dans leur commune que celles communiques par cofolio et que,
parmi ceux qui estiment que les consignes de tri quils reoivent dans
leur ville sont errones, la moiti serait prte suivre les consignes
dcofolio, lautre moiti prfrant suivre les consignes locales.
cofolio souhaite prciser que la consigne quil prconise tous
les papiers se trient et se recyclent est celle dcide par lensemble des
acteurs de la filire en 2008 et conforme aux potentialits du dsencrage.
Malheureusement la consigne majoritairement en vigueur ( triez les
journaux revues et magazines ) date des annes 80 ( lpoque les
usines ne pouvaient consommer que ce type de fibre). Malgr des actions
cibles et diverses et un partenariat sign avec lco-organisme en 2013
les collectivits locales nont globalement pas procd la modernisation
des consignes lhabitant.
Pour faciliter la mise jour des consignes de tri, cofolio a mis en
place depuis 2013, une enveloppe financire dun million deuros par an
qui est faiblement consomme par les collectivits. Un sondage rcent
montre que seulement 26 % des collectivits avaient leur consigne jour
en 2015. Le point noir demeure la mconnaissance par les Franais des
bonnes consignes de tri. Il sagit dun vritable obstacle une
progression plus rapide du taux de recyclage. 16 % des Franais
seulement connaissent vritablement la bonne consigne de tri en 2014
(vs. 13 % en 2013). Le fait que les collectivits locales naient que
partiellement mis jour les consignes de tri est aujourdhui un frein
majeur la progression du recyclage des vieux papiers en France.

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

191

Concernant la sensibilisation au geste de tri


La Cour indique que les co-organismes devraient inciter leurs
adhrents apposer une consigne de tri claire et harmonise sur les tous
les objets et les emballages, indiquant les lments recyclables et la
procdure de tri suivre .
cofolio indique que conformment aux dispositions du chapitre
III-4 Marquage des produits de son cahier de charges, il a mis en
conformit sa politique de marquage avec la signaltique commune ds
sa mise en place. En complment, cofolio collabore avec coemballages et les autres co-organismes pour la mise en place dune
consigne de tri claire et harmonise travers linfo tri intgrant le
Triman prvu par les textes.
Concernant la transparence des donnes (collectivits locales)
La Cour indique que Ces retards sont encore plus accuss dans
la filire des papiers graphiques o il nexiste pas de donnes opposables
sur les cots de gestion des papiers en France, faute dtudes et de
publications spcifiques. Pour le cas, actuellement majoritaire en France,
o papiers et emballages sont dposs dans le mme bac, labsence de cl
dallocation ne permet pas dtablir un cot de rfrence pour les seuls
papiers .
cofolio dispose de donnes macro sur la filire papiers
graphiques mais ne dispose pas ce jour de donnes dtailles au niveau
des collectivits (ex : schma de collecte) qui lui permettraient de mettre
en vidence les cots respectifs des papiers et des emballages
aujourdhui confondus, et ainsi de disposer de donnes communes aux
deux filires et opposables. Des changes sont en uvre depuis plusieurs
annes avec lco-organisme co-emballages afin de pouvoir partager
des bases de donnes sans succs date.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DCOLOGIC
Sur la concurrence entre les co-organismes
Le rapport affirme : Inversement un co-organisme en situation
de monopole aura davantage de latitude pour contrler les dclarations

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192

COUR DES COMPTES

de mises sur le march de ses producteurs adhrents et pour pratiquer


une prquation tarifaire Le commentaire dcologic est le suivant :
1.

La premire partie de cette affirmation nest pas totalement


exacte : les producteurs adhrents un co-organismes acceptent
volontiers les audits de dclarations qui sont le gage dun terrain
concurrentiel gal. Il nexiste donc aucun frein de ce point de vue
pour des co-organismes en concurrence. Par ailleurs, la
concurrence est favorable la recherche des non contributeurs,
puisque ces clients qui signorent sont de potentielles sources de
chiffres daffaires supplmentaires. La dnonciation des producteurs
non contributeurs peut poser un problme si lco-organisme
dnonciateur est connu. Dans le cas contraire, et cest le cas
actuellement pour la filire DEEE, ce nest pas un problme.

2.

Il est indniable en revanche que la situation de monopole facilite la


prquation tarifaire ,
lco-organisme
ayant
lentire
prrogative du barme et plus prcisment de la rpartition des cots
sur les diffrents segments de producteurs. Mais ce nest pas un
avantage, bien au contraire. Nous pensons que ce pouvoir est
exorbitant et quil peut mener des abus ou, minima, une perte
de confiance des producteurs vis--vis des co-organismes. Cest
dailleurs souvent le soupon que certaines classes de producteurs
supportent plus que leurs parts lgitimes qui conduit des difficults
voire des disfonctionnements sur les filires.

Connaissance du gisement et performance de collecte


Le rapport constate : Cependant, la performance des coorganismes est, dans un certain nombre de filires, pnalise par une
connaissance partielle du gisement, un nombre important de producteurs
non-contributeurs, ainsi que par des pratiques illgales, telle que la
collecte sauvage. 65 % des dchets dquipements lectriques et
lectroniques et 63 % des dchets textiles chappent ainsi la collecte
slective .
1.

Pour la filire DEEE, ce nest pas la mauvaise connaissance du


gisement qui dfinit sa performance de 35 % de taux de retour en
2013. Nous savons depuis longtemps quune majorit des flux DEEE
chappe notre filire parce quelle est prise en charge directement
par la filire historique de recyclage (rcuprateurs/ferrailleurs) qui
en extrait la valeur conomique. Lors du ragrment DEEE mnager
en 2009, lun des co-organismes DEEE avait propos de dvelopper
les relations avec les rcuprateurs afin dinclure ces tonnages dans
la filire pour atteindre les objectifs trs ambitieux de collecte fixs

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

193

par les pouvoirs publics. Cette solution a t juge cette poque


prmature et na donc pas t retenue. Face la stagnation de la
collecte DEEE partir de 2012, cette option a t explore par les
co-organismes DEEE ds 2014 et a t inscrite dans le nouveau
cahier des charges pour la priode 2015-2020. Il sagit du flux
Autres issu principalement des rcuprateurs, qui reprsentera
conformment au cahier des charges plus de 10 % des collectes en
2015, permettant ainsi de dpasser lobjectif de 40 % de taux de
retour en 2015 du nouvel agrment.
2.

La discussion sur les provisions implique que ce ne sont pas les


moyens financiers disponibles des co-organismes qui auraient limit
les collectes. Dans ces conditions, quel est le lien entre le nombre,
suppos important, de producteurs non-contributeur et les
performances de collecte ? Nous pensons que ce lien est faible. En
revanche les non-contributeurs crent un terrain concurrentiel ingal
qui, si le problme est important, peut miner la coopration des
producteurs contributeurs. En tout tat de cause, les noncontributeurs reprsentent a priori une proportion faible des mises
sur le march sur la filire mnagre des DEEE qui constitue plus de
95 % des contributions.

Procdure dagrment
Le rapport titre : Une procdure dagrment peu formalise et
insuffisamment rigoureuse .
la lecture de ce paragraphe du rapport de la Cour des comptes,
on a limpression que les dbats et runions autour de la dfinition du
cahier des charges constituent un problme. Ce nest pas le cas. Il serait
paradoxal de rduire le dbat afin dacclrer lcriture du cahier des
charges alors mme quon cherche augmenter la rigueur de la
procdure dagrment. Le cahier des charges est essentiel parce quil
dfinit ce que seront les impacts environnementaux, sociaux et
conomiques de la filire sur les 6 annes de la priode dagrment.
Notamment limpact conomique des cahiers des charges est
commensurable de 6 annes de contributions toute filire confondues soit
9 milliards deuros de contributions. Cela mrite dy passer le temps
ncessaire. Il faut, minima, conserver et structurer les dbats et y
ajouter une vritable analyse dimpact mene par une entit autonome.
Ce travail doit tre planifi afin davoir un cahier des charges disponible
6 mois avant la fin de lagrment en cours.

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194

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DCO-SYSTMES
Remarques concernant les objectifs de collecte diversement atteints
Dans lanalyse dvaluation des performances de collecte des
diffrentes filires REP, la Cour souligne juste titre que les objectifs de
collecte de la filire des DEEE sont issus dune rglementation
europenne et dune rglementation franaise fixant des objectifs allant
au-del des exigences europennes. Dans la partie traitant des raisons de
la non atteinte des objectifs, la Cour ne mentionne ni les particularits de
la filire DEEE sur lvolution des mises en march au cours de la
priode tudie, ni lattrait conomique des dchets , particularits
qui ont un impact essentiel sur le niveau de collecte.
Tout dabord, la France avec une collecte de 7 kg/an/hab. en 2013,
a largement dpass lobjectif europen fix 4 kg. Concernant la faible
progression de la collecte en kg/an/hab. sur la priode de 2010 2013
(+ 9,1 %) aprs une priode de croissance trs forte entre 2008 et 2010
(+ 46,9 %), la Cour omet de mentionner que les mises en march,
pendant la priode 2010 2013, ont diminu de 8,2 %. En fait, le taux de
collecte qui mesure le tonnage collect compar aux tonnages mis en
march, na cess daugmenter depuis la cration de la filire,
progressant de 48 % entre 2008 et 2010 (au mme rythme que la
croissance de la collecte), puis de 19 % entre 2010 et 2013 ( un rythme
bien plus soutenu que la croissance de la collecte), pour atteindre 37,5 %
en 2014.
Deuxime particularit et non des moindres, les co-organismes
DEEE (hors lampes) oprent dans un march o les dchets ont une
valeur marchande assez importante, du fait de la valeur mtal de
certains de ces quipements pour tous les acteurs qui pratiquent un
recyclage purement conomique sans dpollution, ni respect des taux de
recyclage fixs par la rglementation. Les co-organismes sont donc en
concurrence avec des filires aux pratiques illgales (non-respect de la
rglementation ou exportation illgale), pour lesquelles ils nont pas les
moyens dagir, les actions tant du ressort de la puissance publique.
Les obstacles, lis la difficult de modifier les habitudes des
mnages en vue de mieux trier les DEEE, cits dans le rapport, sont
mineurs compars aux pratiques dcrites ci-dessus, dautant plus qucosystmes a consacr plus de 53 M en communication pour informer les
consommateurs sur les bons gestes dapport, entre 2010 et 2014.

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195

Le commentaire concernant la sous-utilisation des ressources


financires dco-systmes perd de son sens partir du moment o les
principales actions mener sont dordre public et non du ressort de
lco-organisme.
Dans le cadre de lagrment 2015-2020, co-systmes a ouvert la
voie dune nouvelle croissance de la collecte en travaillant avec les
parties prenantes de la filire et les pouvoirs publics pour dvelopper de
nouveaux canaux de collecte et garantir la traabilit, la dpollution et
latteinte des taux de valorisation des DEEE collects dans ces circuits.
En 2015, le taux de collecte devrait atteindre 43 % et dpasser lobjectif
du cahier des charges dagrment pour lanne 2015.
Remarques concernant les marges damlioration
Dans lanalyse ralise par la Cour, lun des points dattention
porte sur des provisions pour charges futures et une trsorerie parfois
excessives de certains co-organismes , un tableau (graphique 3)
prsente les provisions de diffrents co-organismes, en 2013, exprimes
en nombre de mois dco-contribution encaisss.
Cette comparaison soulve les remarques suivantes de la part
dco-systmes : en effet une spcificit de la filire DEEE (hors lampes)
est que, pour cette seule filire, le chiffre daffaires permettant de
financer lensemble des cots est constitu dune part des contributions
venant des producteurs et dautre part de faon non ngligeable (37,5 %
en moyenne en 2013) de recettes matires. Cela biaise lanalyse
comparative propose dans le graphique 3, car pour les filires hors
DEEE le calcul est ralis en comparant le niveau des provisions pour
charges futures au chiffre daffaires annuel total (les contributions sont
gales au chiffre daffaires), alors que pour les filires DEEE (hors
lampes) le ratio ne prend en compte quune partie du chiffre daffaires
(les seules contributions, montant qui ne permet de financer lensemble
des cots).
Les pouvoirs publics ont dailleurs pris en compte ce raisonnement
pour le calcul du seuil et du plafond des provisions pour charges futures
ds 2012 pour la filire DEEE professionnels et compter du 1er janvier
2015 pour la filire DEEE mnagers, sur la base dune recommandation
de la commission dharmonisation et de mdiation des filires.
Dsormais, le calcul du ratio en nombre de mois de provisions
dune anne est rapport aux cots totaux de lexercice prcdent. Ce
rapport de la Cour des comptes mentionne dailleurs dans un paragraphe
prcdent quco-systmes dispose en 2013 dun montant de provisions
quivalent une anne de dpenses.

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196

COUR DES COMPTES

En application dune mthode de calcul comparable entre filires


(chiffre daffaires ou cot totaux), le graphique 3 serait le suivant :
Nouveau graphique : provisions des co-organismes en 2013,
exprimes en mois de chiffres daffaires (co-contributions et recettes
matires)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Source : rapport ADEME DEEE 2013 et graphique 3 du rapport pour les co-organismes des
autres filires.

Raisons de lexistence de provisions pour charges futures dans


les comptes des co-organismes :
Les co-organismes sont des socits but non lucratif, agres
par les pouvoirs publics, ils ne peuvent faire de bnfice. Conformment
au cahier des charges, les excdents annuels sont dots en provisions
pour charges futures, celles-ci permettent de scuriser durablement le
fonctionnement des co-organismes et correspondent la notion de fonds
propres ncessaire toute socit.
Il sagit de permettre dabsorber les risques associs aux
fluctuations des activits (volution des tonnages, contributions, baisse
du cours des indices matires,...). Les co-organismes doivent galement
tre en capacit de se couvrir contre les risques gnraux lis
lvolution du contexte technologique, politique et juridique de la
protection de lenvironnement.
Or, compte tenu de la non-lucrativit, les fonds propres des coorganismes se limitent au seul capital social et sont donc faibles au
regard des volumes dactivit. (Ainsi, pour co-systmes, les capitaux

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

197

propres slvent 1 M, pour un volume dactivit reprsentant plus de


200 millions de cots).
La provision pour charges futures correspond cette notion de
ressource durable, de fonds de roulement ncessaire toute socit.
Pour certaines filires dont les produits mis en march peuvent
avoir des dures de vie trs longues, avec des technologies amenes
voluer rapidement et des producteurs qui peuvent disparatre, un niveau
de provision lev est parfois ncessaire pour couvrir les dpenses
futures dquipements qui se trouveraient orphelins de producteurs, cest
le seul moyen de garantir la prennit dun financement de la filire. (cas
des DEEE).

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DCO TLC
Suite la lecture de ce document, je souhaite porter votre
connaissance les observations suivantes concernant limportance de la
trsorerie dco TLC releve dans votre rapport.
La filire des TLC usags (textiles, linge de maison et chaussures)
pour laquelle co TLC SAS est lco-organisme a fait lobjet dun
premier contrle pour les exercices 2008 2014.
Le contrle a port sur l'amont de la filire REP (contributions
verses l'co-organisme et primtre de la filire), sur la gouvernance
et la gestion de l'co-organisme, et sur l'aval de la filire REP
(oprateurs de collecte et de tri et collectivits territoriales). Le contrle
a galement valu l'efficacit et l'efficience de la filire REP, du point de
vue conomique et industriel, de la protection de l'environnement et du
point de vue social.
Le contrle a su tenir compte du contexte de dmarrage de la
filire REP, filire qui doit continuer progresser fortement,
quantitativement et qualitativement, d'ici 2020.
Le conseil dadministration a toujours veill ce que le montant
des provisions, et donc des fonds disponibles, respecte les prescriptions
du cahier des charges de lco-organisme.
Les provisions pour charges futures, rglementes dans le cahier
des charges (arrt ministriel du 3 avril 2014, chapitre II, article 2.2),

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198

COUR DES COMPTES

sont dterminantes dans le bilan de l'co-organisme, qui ne saurait pour


cette raison tre jug selon les ratios bilanciels habituels.
Le cahier des charges prend juste titre un horizon de
budgtisation des provisions sur toute la dure de l'agrment (les six
prochaines annes), tant dans l'intrt public de scuriser les
financements de l'co-organisme, que de donner aux metteurs sur le
march une visibilit sur lvolution de leurs co-contributions.
L'co-organisme se doit de disposer des moyens en ligne avec les
objectifs ambitieux de doublement des volumes de tri des TLC usags et
des cots associs, tout en vitant de soumettre les contributions des
ajustements damplitude trop forte en hausse ou baisse.
Enfin, si la trsorerie est importante rapporte au montant moyen
des contributions verses, le fait dun appel en 2009, au cours du premier
exercice comptable, des montants dus au titre de trois annes (2007,
2008, 2009) explique ce ratio apparemment lev.
co TLC, dont la vocation nest effectivement pas de grer des
fonds, a men de manire consciencieuse, rigoureuse et responsable la
gestion de lco organisme. Celle-ci ayant dailleurs t approuve sans
observation ni rserve par les commissaires aux comptes et enfin, par les
associs contributeurs lors de chaque assemble gnrale de la socit.

RPONSE DU PRSIDENT DEUROPEAN RECYCLING


PLATFORM (ERP)
Les co-organismes oprationnels organisent les oprations de
collecte et de traitement, mais ma connaissance ne les assurent pas euxmmes, ne possdant ni moyens logistiques, ni units de traitement. La
diffrence avec les co-organismes financiers est quils passent les
marchs avec les fournisseurs (rle dvolu aux collectivits dans le cas
des co-organismes financiers).
Les objectifs plus ambitieux de la France sur les piles et
accumulateurs usages sexpliquent par lantriorit de la collecte des
piles en France. En 2008, date dentre en vigueur de la directive P&A,
le taux de collecte constat en France stablissait dj 28 % soit audessus de lobjectif 2016 de la directive. Les objectifs plus ambitieux sur
les DEEE visaient quant eux prparer la monte en puissance pour
atteindre le minimum de 45 % en 2016 prvu par la directive (en 2009,

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

199

date de la prparation du cahier des charges, ce taux ou un taux proche


tait dj envisag).
Un facteur expliquant la non-atteinte des objectifs de collecte des
DEEE est aussi la prexistence dacteurs conomiques (formels ou
informels) attir par la valeur des mtaux contenus dans les DEEE (sans
considration particulire pour la dpollution, au moins pour certains
dentre eux). Lvolution de la rglementation devrait amener les acteurs
formels sassocier par contrat aux co-organismes ou disparatre.
Sur les provisions, on peut en effet se demander pourquoi les
provisions excessives nont pas t utilises pour augmenter la collecte
sur la priode audite.
Un autre attrait de la concurrence est quelle permet une meilleure
chasse aux non-contributeurs, car chaque co-organisme a intrt
augmenter sa part de march, le tonnage sous son contrle afin de mieux
rpartir ses frais de structure. A contrario, un monopole peut se contenter
daugmenter ses prix : ses adhrents nauront de toute faon pas le choix.
Il faut moduler laffirmation selon laquelle ltat a laiss chaque
filire la libert de sorganiser en rappelant que ltat a organis de
faon dlibre un monopole sur la sous-filire DEEE Panneaux
photovoltaque en refusant dagrer ERP France, pourtant apporteur
de 35 % de part de march matrialiss par des lettres dintention
signes.
Par ailleurs la Cour elle-mme recommande pour la fusion des
deux co-organismes piles, pourtant en vraie concurrence (ce qui ne
sapplique pas, bien entendu, la filire emballage dans sa configuration
actuelle).
Linfluence des producteurs sur les dcisions des co-organismes
peut constituer un frein au dploiement de lco-modulation, source de
tracasserie administrative trs localise.
De plus, dans le cas des DEEE, lco-modulation ne se traduit pas
sur le compte dexploitation des entreprises, du fait de la contribution
environnementale qui fait porter le cot final de la REP au
consommateur. Que le produit soit affect dun bonus ou dun malus,
leffet est le mme dans la comptabilit de lentreprise : nul. Une
meilleure incitation serait peut-tre de permettre aux entreprises mettant
sur le march des produits mieux co-conus den tirer un avantage
financier. Lco-contribution ne couvrirait que le prix de base .
Lco-modulation sur les DEEE souffre galement dune
perception variable selon les acteurs : imagin par les pouvoirs publics
comme une incitation pour les producteurs (ineffective, comme vu

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200

COUR DES COMPTES

ci-dessus), elle serait pour dautres acteurs davantage destines aux


consommateurs, ce qui ne facilite pas latteinte dun consensus.
Sur la territorialit de lco-modulation, de fait les grandes
entreprises raisonnent lchelle globale ou rgionale (entendre EMEA,
Europe-Moyen Orient-Afrique ).
Sur la gouvernance, il me semble que la prsence dun censeur
dtat na pas empch la survenance de la crise de 2008
Les dchets valeur positive mettent de fait les co-organismes en
concurrence de collecte avec dautres acteurs.
Leffet de lextension du primtre des contributeurs des papiers
graphique sur la collecte nest pas immdiat ni direct, sagissant dune
filire financire.
Il faut galement rappeler que les co-organismes nont pas de
prrogatives de puissance publique.
Rappelons labsence de sanction prises lencontre des coorganismes ayant dpass (de faon dailleurs constante sur plusieurs
annes) le plafond autoris de provisions, alors mme que les objectifs de
collecte ntaient pas atteints.
Les besoins en provision peuvent varier dune REP lautre, en
fonction de leurs caractristiques propres. Pour viter des distorsions de
concurrence, il est souhaitable quune seule rgle sapplique lintrieur
dune REP donne.
On pourrait imaginer galement un traitement collectif des surplus
au-del du plafond autoris (fonds pour la communication, par exemple).
De faon gnrale, le systme de paiement lavance et de
provisions pour charges futures reste un systme utile pour la stabilit
des REP, il faut simplement en viter les abus.
Les co-organismes peuvent certes inciter lapposition dune
consigne de tri claire ; cest dautant plus efficace si ces consignes
dcoulent dune obligation rglementaire : voir la poubelle barre de
la Directive DEEE.
Il nest pas certain que lco-contribution visible soit efficace sil
lon observe les rsultats de la collecte qui sont en stagnation relative
Les consommateurs apprcient certes linformation (mme si cet intrt
dcline), cela a t mis en vidence par ltude annuelle de la filire
DEEE, mais cela ne se traduit pas par des rsultats suprieurs aux
filires sans contribution visible (voir graphique n 1 sur lvolution des
quantits recycles dans chaque filire, en kg par habitant et par an).

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

201

Se pose aussi la question de linternalisation du cot pour le


metteur en march, gage en soi dincitation lco-conception : la
contribution doit-elle tre un affichage informatif ou bien un transfert du
cot de fin de vie au consommateur (cas actuel pour les DEEE).
La filire DEEE rpond une directive europenne porte
environnementale. ce titre, la cration dune filire industrielle peut
tre un moyen judicieux pour les co-organismes si elle nexiste pas, mais
non un but en soi, si des techniques efficaces sont disponibles par
ailleurs.
Lallocation dune partie des contributions la R&D dans la
filire DEEE rpond en partie cette attente.
A contrario, des dures de contrat longues peuvent constituer une
barrire lentre de nouveaux acteurs promoteurs de technologies
innovantes au dtriment de la performance environnementale de la
filire.
Lobjectif de favoriser lconomie sociale et solidaire se retrouve
dans le cahier des charges DEEE.
Il me semble que pour les piles et accumulateurs, il sagit
davantage de centres de traitement que de centre de tri stricto sensu ?
Si le rapprochement de la filire papier et de la filire emballages
fait sens au niveau process, il faut tenir compte de larrive possible de

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202

COUR DES COMPTES

nouveaux acteurs sur ces filires lors du prochain cycle dagrment


couvrant la priode partir de 2017.
Il existe galement un comit de conciliation dans la filire DEEE,
qui runit collectivits territoriales (AMF, Amorce, CNR), coorganismes, ADEME et DGPR.
Il convient de souligner que ces instances sont gnralement
traverses de conflits dintrts : la composition des CCA est favorable
aux acteurs dominants de chaque filire. Plusieurs membres bnficient
un titre ou un autre des financements de la filire (oprateurs, conomie
sociale et solidaire, collectivits). Les comits dorientation
oprationnels mettant en relation les co-organismes et les reprsentants
des oprateurs posent la question de leur conformit au droit de la
concurrence.
Il conviendrait de souligner que la procdure dagrment,
finalement opaque malgr le nombre important de runions et dacteurs
impliqus, nchappe pas aux conflits dintrts, mis en vidence de faon
magistrale par la saga du dsagrment dERP France.
Concernant la recommandation 1 : les co-organismes peuvent
relayer le message dfini rglementairement comme cest dj le cas
pour la poubelle barre de la filire DEEE
Concernant la recommandation 3 : lefficacit de la contribution
visible pour augmenter la collecte nest pas dmontre. Elle prsente
dautres avantages pour les consommateurs (information) comme pour
les producteurs (transfert de cot plus ou moins sanctuaris des
ngociations commerciales avec la grande distribution, dans le cas de la
filire DEEE). Elle est galement un frein lefficacit de lcomodulation DEEE dans ses modalits actuelles.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DU GIE FRANCE RECYCLAGE PNEUMATIQUES (FRP)
Nous trouvons dommage que dans les conclusions, la pertinence
de notre modle actuel ne soit ni dfendue, ni souligne.

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203

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DOCAD3E
Nous vous prions de bien vouloir trouver les remarques
quOCAD3E :
Concernant la connaissance du gisement et la performance de la
collecte, vous crivez
Cependant, la performance des co-organismes est, dans un
certain nombre de filires, pnalise par une connaissance partielle du
gisement, un nombre important de producteurs non-contributeurs, ainsi
que par des pratiques illgales, telle que la collecte sauvage. 65 % des
dchets dquipements lectriques et lectroniques et 63 % des dchets
textiles chappent ainsi la collecte slective .
1) Pour la filire DEEE, ce nest pas la mauvaise connaissance du
gisement qui dfinit sa performance de 35 % de taux de retour en 2013.
Les co-organismes, lOCAD3E et de nombreuses parties prenantes
identifient depuis longtemps quune majorit des flux de DEEE chappe
la filire agre parce quelle est prise en charge directement par des
acteurs du recyclage (rcuprateurs/ferrailleurs) qui en extraient la
valeur conomique sans dpollution ni atteinte des taux minimum de
valorisation. Le non-respect des obligations de dpollution et datteinte
des taux par ces acteurs ne permet pas de comptabiliser les tonnages
ainsi rcuprs. Le cahier des charges de la priode 2015 2020 a tabli
les conditions de lintgration de ces acteurs dans la filire, la part de ces
nouveaux canaux reprsentera plus de 10 % des collectes ds 2015,
permettant ainsi de dpasser lobjectif de 40 % de taux de retour fix par
le nouvel agrment pour lanne 2015.
2) La discussion sur les provisions implique que ce ne sont pas les
moyens financiers disponibles des co-organismes qui auraient limit les
collectes. Dans ces conditions, quel est le lien entre le nombre, suppos
important, de producteurs non-contributeurs et les performances de
collecte ? Nous pensons que ce lien est faible. En revanche les noncontributeurs crent un terrain concurrentiel ingal qui, si le problme
est important, peut miner la coopration des producteurs contributeurs.
Cependant les non-contributeurs reprsentent a priori une proportion
faible des mises sur le march sur la filire mnagre des DEEE qui
constitue plus de 95 % des contributions.
Concernant la procdure dagrment peu formalise et insuffisamment
rigoureuse

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204

COUR DES COMPTES

la lecture de ce paragraphe du rapport de la Cour des comptes,


on a limpression que les dbats et runions autour de la dfinition du
cahier des charges constituent un problme. Ce nest pas le cas. Il serait
paradoxal de rduire le dbat afin dacclrer lcriture du cahier des
charges alors mme quon cherche augmenter la rigueur de la
procdure dagrment. Le cahier des charges est essentiel parce quil
dfinit ce que seront les impacts environnementaux, sociaux et
conomiques de la filire sur les 6 annes de la priode dagrment.
Notamment limpact conomique des cahiers des charges est
commensurable de 6 annes de contribution soit 9 milliards deuro. Cela
mrite dy passer le temps ncessaire. Il faut, a minima, conserver et
structurer les dbats et y ajouter une vritable analyse dimpact mene
par une entit autonome. Ce travail doit tre planifi afin davoir un
cahier des charges disponible 6 mois avant la fin de lagrment en
cours .

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DE RCYLUM
Concernant la partie du projet dinsertion relative aux charges de
personnels parfois leves :
Il est indiqu Plusieurs cahiers des charges prvoient que les
co-organismes doivent tout particulirement veiller limiter au
maximum [leurs] frais de fonctionnement . Si cette exigence gagnerait,
ainsi que la recommand la Cour, tre plus prcise, les vrifications
opres ont permis de conclure au respect de cette clause. Une attention
particulire doit cependant tre apporte aux charges de personnel qui
ont mobilis, en 2013, jusqu 17 %, 13,8 % et 10 % des cocontributions perues pour Screlec, Rcylum et cologic, alors que les
autres co-organismes parviennent les limiter entre 1,4 % et 6,8 %. La
Cour a relev que ces dpenses progressent rapidement dans plusieurs
co-organismes et a appel leurs dirigeants matriser ce poste de
dpenses .
Partageant le souci de la Cour davoir des frais de fonctionnement
limits, nous tenons vous informer que cette mme masse salariale ne
reprsentait plus que 10,2 % des contributions lampes perues en 2014
grce au dveloppement de synergies avec la filire des DEEE
professionnels du fait de la monte en puissance de cette dernire.

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205

Pour autant, le fait quun co-organisme ait un ratio charges de


personnel/montant des contributions perues plus lev que la moyenne
de ses confrres nest pas forcment rvlateur dun manque defficience.
En effet, un ratio jug lev peut tout simplement rsulter dune politique
dinternalisation de certaines activits plus leve que la moyenne.
Concernant la partie du document relative aux provisions pour
charges futures :
Il est indiqu La Cour constate que certains co-organismes ont
une pratique extensive de ce mcanisme comptable qui les conduit
constituer des provisions dont le montant cumul est trop important, voire
non justifi au regard de leurs dpenses , cette assertion tant suivie
dun graphique mettant en exergue les provisions de Rcylum parmi les
plus leves des co-organismes contrls.
Nous souhaitons prciser que cette provision a t cre dans le
cadre dune gestion prudentielle de la filire des lampes conomie
dnergie dont les ventes ont exploses entre 2010 et 2012 du fait dune
contrainte rglementaire exogne au march mais qui ne gnreront des
dchets en grandes quantits que six ans plus tard, avec pour corollaire
une forte augmentation des cots de collecte et de traitement alors quen
mme temps les mises sur le march des lampes devraient fortement
chuter du fait de larrive des lampes LED dune dure de vie trs
suprieure. Cette gestion prudentielle et fonde sur une approche par
capitalisation se trouvant dans les termes mme de la directive DEEE.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION


DE SCRELEC
Dans nos changes sur le fonctionnement de notre co-organisme,
nous nous sommes employs dmontrer tous les efforts engags pour
consolider et dvelopper notre socit afin de rpondre aux diffrents
objectifs assigns par les pouvoirs publics. En effet, depuis plus de 15
ans, Screlec coordonne les acteurs de la filire des piles et accumulateurs
portables sur le territoire national. De nombreux rsultats positifs ont t
constats et la stratgie mise en uvre depuis deux ans nous a permis
daugmenter nos performances de collecte de 17 %.
Au-del des progrs enregistrs par Screlec nous tenions
galement vous communiquer nos principales remarques relatives au
rapport en reprenant chacune des pages concernes de celui-ci.

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206

COUR DES COMPTES

Nos remarques sur le rapport


Screlec est un co-organisme oprationnel car nous assurons ou
faisons assurer les oprations de collecte, tri et traitement. Cependant
nous accordons galement des soutiens financiers (soutiens la
massification) aux industriels de la collecte qui nous remettent des flux de
piles et accumulateurs portables issus de leur propre activit de collecte.
Nous encourageons ainsi les industriels collecter nos flux en synergie
avec ceux dautres filires. Lobjectif tant dapporter indirectement un
service de collecte des dtenteurs qui disposent dun petit gisement.
Screlec est trs actif sur le sujet de la recherche et dveloppement
et notamment sur lcoconception. En effet, nous avons cr un site
internet (COMEPA) qui vhicule des avis techniques afin de rpondre
aux sollicitations des pouvoirs publics, de nos adhrents et des industriels
du recyclage (SFRAP) sur des problmatiques lies au gisement sous
notre responsabilit.
Contrairement votre recommandation, la fusion des coorganismes piles et accumulateurs portables nest pas pertinente voire
contreproductive. Initialement Screlec tait le seul co-organisme de la
filire mais des divergences en terme dobjectif de performance et de
rduction des cots a conduit la naissance de notre confrre. Il y a deux
ans une tentative de rapprochement a avort face des divergences sur
les services apporter aux partenaires et aux moyens mettre en uvre.
Lconomie dchelle que vous voquez serait indubitablement corrle
une rduction des performances de notre filire. Ce serait galement
retirer aux metteurs sur le march le droit un service de qualit, la
concurrence et la volont de travailler avec un co-organisme en phase
avec leurs attentes.
Les charges de personnel de Screlec sont leves au prorata des
volumes financiers gnrs par les co-contributions que nous percevons.
Les cahiers des charges des co-organismes sont les mmes quelles que
soient leurs tailles. Nous nous devons dapporter les mmes services et
rpondre au mme niveau dexigence. Pour mener bien sa mission,
Screlec sappuie sur une structure la plus optimise possible face aux
obligations croissantes qui nous sont imposes.
Le montant des provisions pour charges futures de Screlec est
conforme notre cahier des charges puisquil est compris entre 3 et 12
mois dco-contributions. Avec plus de 10 mois de provisions pour
charges futures, Screlec est en capacit financire de mener une politique
ambitieuse pour atteindre ses objectifs. Cette politique qui repose sur la
collecte de gisements non disponibles actuellement est adosse des

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LES CO-ORGANISMES : UN DISPOSITIF ORIGINAL CONSOLIDER

207

investissements financiers (R&D), une plus large communication ou


encore le financement de nouvelles prestations (collecte en porte porte).
Concernant la transparence de nos relations avec les repreneurs,
Screlec a engag une politique daudits auprs de tous ses partenaires de
la chane de recyclage. ce titre, nous finanons un prestataire
indpendant afin de raliser une tude sur chacun de nos partenaires sur
le territoire national. Nous travaillons galement en concertation avec un
autre co-organisme europen de la filire des piles et accumulateurs
portables pour raliser conjointement ces audits ltranger. De plus
nous tenons prciser que lattribution des marchs de collecte tri et
traitement de Screlec se fait travers une procdure dappels doffres
publics.
Screlec a pris lengagement de faire trier et recycler 90 % de ses
flux sur le territoire franais. Nous adressons des recycleurs trangers
uniquement les flux dont le recyclage est mieux matris techniquement
dans leurs usines. Le recours des prestataires trangers en Allemagne
et Espagne pour le tri ne peut sappliquer notre co-organisme. Screlec
soppose une politique low cost et promeut un recyclage national
dans le cadre de notre mission dintrt gnral.
Lunique volont de Screlec est datteindre les objectifs fixs par
son cahier des charges. Lensemble des actions que nous menons
dmontrent notre volont de poursuivre une politique rsolument
responsable et proactive visant servir au mieux les intrts de la filire
tant en amont auprs de ses adhrents quen aval auprs des diffrents
circuits de collecte. Dans le cadre de son dossier de demande de ragrment, Screlec a dfendu sa vision dun co-organisme au centre
dune filire et au service de tous.

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Chapitre III
Territoires

1. La filire de la pche Saint-Pierreet- Miquelon : un avenir incertain


2. Les liaisons vers les principales les
du Ponant : un enjeu pour la rgion Bretagne
3. Carcassonne Agglo : lexemple dune
intercommunalit inaboutie
4. Le systme scolaire en Polynsie franaise
et en Nouvelle-Caldonie : un effort de ltat
important, une efficience amliorer

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1
La filire de la pche Saint-Pierre-etMiquelon : un avenir incertain
_____________________ PRSENTATION _____________________
Si la filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon a constitu,
jusque dans les annes 1980, le moteur de lconomie locale, elle subit
depuis lors une crise profonde qui a modifi lensemble des quilibres
conomiques et sociaux de larchipel.
En 1992, la suite dun diffrend vieux de vingt ans entre le
Canada et la France sur les droits de pche, le tribunal arbitral de NewYork a donn un premier coup darrt lindustrie de la pche, en
rduisant la zone conomique exclusive (ZEE) franaise un couloir
maritime de quelques milles nautiques de largeur sur 200 milles
nautiques de longueur.
Les effets de cette dcision ont t aggravs par le moratoire sur la
pche de la morue instaur par le Canada pour une priode de cinq ans.
Le secteur de la pche hauturire en a t presque totalement ananti, la
pche artisanale, quant elle, spuisant lentement.
Cette situation a conduit ltat et les collectivits locales
simpliquer fortement dans la redynamisation conomique de
Saint-Pierre-et-Miquelon, et en particulier dans la filire halieutique.
La reconversion de ce secteur sest nanmoins avre trs difficile,
voire impossible. Plusieurs entreprises ont successivement dpos leur
bilan. Dernire en date, la socit canadienne SPM Seafoods
International , pourtant largement soutenue par des financements
publics, a cess son activit au printemps 2011.
Pour autant, lexploitation des produits halieutiques reste lun des
derniers moyens de conserver une relle activit conomique dans
larchipel, ce qui explique le soutien des pouvoirs publics, et en premier
lieu de ltat, cette activit.

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212

COUR DES COMPTES

Au regard de ces constats et de la rcente raffirmation par le


Prsident de la Rpublique de la ncessit de maintenir lexploitation des
ressources halieutiques et leur transformation sur place, tous les
enseignements doivent tre tirs des checs successifs de relance de cette
activit (I) pour mieux valuer les conditions remplir pour conduire, de
faon viable, une restructuration de la filire de la pche Saint-Pierreet-Miquelon (II).

I - Les checs rcurrents du soutien public la


filire de la pche Saint-Pierre-et-Miquelon
A - Une activit inscrite dans lhistoire qui subit
une crise profonde
Larchipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire franais de
lAtlantique Nord, situ 25 kilomtres au sud de lle canadienne de
Terre-Neuve, est constitu de trois les principales : Saint-Pierre, 26 km,
Miquelon, 110 km et Langlade, 91 km, ces deux dernires tant relies
par un isthme de sable.
Ces les sont fort dissemblables : Saint-Pierre, la plus peuple,
5 478 habitants, assure encore aujourdhui lessentiel des activits
conomiques. Miquelon-Langlade runit 604 habitants131 vivant de la
pche et de lagriculture.

131

Source INSEE, populations lgales 2009, mises jour en 2012.

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LA FILIRE DE LA PCHE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON : UN AVENIR


INCERTAIN

Carte n 1 : situation de Saint-Pierre-et-Miquelon


dans lAtlantique nord

Source : Cour des comptes daprs le site internet de canal.monde.fr

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214

COUR DES COMPTES

La pche la morue a longtemps t le pilier de lconomie locale.


Elle engendrait, jusque dans les annes 1990, environ 400 emplois directs
lis lactivit portuaire.
Mais, en 1992, la suite de linterprtation divergente de la France
et du Canada sur les droits de pche, le tribunal arbitral de New-York a
rduit la zone conomique exclusive franaise un troit couloir
maritime de 10,5 milles nautiques de largeur sur 200 milles nautiques de
longueur. Ensuite, le moratoire dcid par le Canada sur la pche de la
morue dans la rgion, pour une priode de cinq ans, a considrablement
aggrav la crise. Le secteur de la pche hauturire Saint-Pierre-etMiquelon a t dmantel.
Certes, le moratoire a pris fin en 1997, mais a attendu la signature
en 2014 du procs-verbal dapplication de laccord franco-canadien sur la
pche, accord de coopration pass en vue de la conservation et de la
gestion des stocks dans les espaces maritimes canadiens et franais. Les
quilibres fondamentaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, au plan
conomique et social, sont demeurs durablement affects. Ainsi, les
exportations de produits de la pche, qui taient encore de presque
7 000 tonnes en 1992, sont devenues de plus en plus faibles, en volume et
en valeur : un peu plus de 1 100 tonnes en 2009, pour 3,8 M.
Afin de sauvegarder la pche la morue, ressource historique, et
son traitement, mais aussi de diversifier lactivit de la filire pche, en
ltendant de nouvelles espces, ltat et les collectivits locales ont ds
lors t conduits apporter un soutien important cette filire.
Dans ce contexte, la chambre territoriale de Saint-Pierre-etMiquelon a examin la gestion de deux socits dconomie mixte
locales, la Socit dinvestissement de la pche de larchipel (SIFPA)
Saint-Pierre, et la Socit de dveloppement conomique de Miquelon
(SODEM), Miquelon, acteurs importants des tentatives de ractivation
de la filire pche dans larchipel, mais aussi, ce jour, de leur chec.

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INCERTAIN

215

B - Les coteuses tentatives de restructuration


de la filire pche
1 - De graves insuffisances dans la relance de lusine
de Saint-Pierre
En juillet 2008, la socit Interpche, qui exploitait la plus
importante usine de transformation des produits de la mer de Saint-Pierreet-Miquelon, a t mise en redressement judiciaire. Construite en 1971 et
dimensionne initialement pour traiter 40 000 tonnes de poissons vifs par
an, cette usine nen traitait plus que 1 900 tonnes en 2007, mais employait
encore 66 personnes et 6 saisonniers.
linitiative de ltat et de la collectivit territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon, un plan daction a alors t labor en lien avec
un groupe canadien, Louisbourg Seafoods Ltd, pour reprendre son
exploitation.
Les btiments et dpendances de lusine tant la proprit de la
collectivit territoriale, mais situs sur les emprises foncires du domaine
public maritime, la collectivit territoriale, comme ltat, taient parties
prenantes.
Un cadre juridique spcifique, mais sans doute inutilement
complexe, a t prvu pour organiser la reprise des activits.

a) Un cadre juridique complexe qui na jamais t mis en uvre


Une socit dconomie mixte locale au capital social de 37 000 ,
la SIFPA, associant principalement la collectivit territoriale et
linvestisseur priv canadien, a t constitue.
Plusieurs conditions devaient cependant tre runies avant la
reprise des activits de lusine par la socit de droit franais cre par le
groupe canadien, SPM Seafoods International.
Tout dabord, une convention devait tre conclue entre ltat et la
collectivit territoriale pour lui transfrer la gestion des biens du domaine
public maritime. Si cette convention dune dure de 18 ans a bien t
conclue, sa prise deffet au 1er janvier 2011, plus de dix-huit mois aprs la
reprise de lusine, a t tardive. Elle a de surcrot t rsilie ds
septembre 2011, la collectivit estimant quil ne lui revenait pas

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216

COUR DES COMPTES

dassumer la mise en conformit de lusine aux normes des installations


industrielles classes, mais que cette charge incombait ltat.
Par ailleurs, le contrat de location des btiments de lusine devait
tre conclu entre la collectivit territoriale et la SIFPA, en charge de leur
gestion. L encore, si cette convention a bien t signe, elle a eu une
prise deffet tardive et comme elle tait lie la convention conclue entre
ltat et la collectivit territoriale, elle est aussi devenue caduque en
septembre 2011.
Seul, ce contrat de location pouvait donner le droit la SIFPA de
sous-louer les biens la socit canadienne. Seul un projet de bail a t
valid par le conseil dadministration de la SIFPA, le 2 dcembre 2010,
quelques semaines avant la mise en liquidation judiciaire de la SPM
Seafoods International en mai 2011.
Lexploitation de lusine par lexploitant canadien, au cours des
exercices 2009-2010, a t effectue sans titre doccupation des emprises
foncires supportant les installations industrielles.
Par ailleurs, en labsence dun vritable contrat locatif entre la
SIFPA et lexploitant, aucun loyer na jamais t vers.
Cette succession de dispositions tardives ou non mises en uvre
est tout fait rvlatrice de labsence de rigueur qui a entour cette
opration.

b) Des subventions de ltat dont lemploi est incertain


Le plan de reprise des activits de lusine de Saint-Pierre-etMiquelon tait assorti dune aide de ltat aux investissements
industriels. ce titre, le fonds exceptionnel dinvestissement (FEI) du
ministre de loutre-mer a accord, en 2009, une subvention de 1,76 M.
Ltat souhaitait que ces fonds soient affects de faon prioritaire
la rfection complte du systme de conglation du poisson par
lammoniac, alors que la collectivit territoriale estimait, elle, quil fallait
plutt envisager la conversion au gaz fron du systme de conglation.
Prenant acte de loption dcide par ltat, qui devait
imprativement agir dfaut de mettre en danger la vie dautrui, le
prsident de la collectivit territoriale, au demeurant prsident-directeur
gnral de la SIFPA, a sollicit et obtenu une subvention complmentaire
de 1 M, dont une avance de 0,5 M a bien t verse.

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INCERTAIN

217

Le circuit de financement mis en place pour loctroi de ces


subventions a t particulier. Elles ont transit par le budget de la
collectivit territoriale, puis par celui de la SIFPA avant dtre verses
lattributaire final, la socit SPM Seafoods International, charge de la
mise aux normes de lusine et de la modernisation de loutil de
production.
Or lemploi de cette subvention na fait lobjet daucun contrle de
la part de la SIFPA. Linventaire des actifs de cette socit dconomie
mixte, effectu par un cabinet dexpertise maritime indpendant, en
janvier 2011, quelques semaines avant la mise en liquidation judiciaire de
lexploitant, a fait natre un doute trs srieux sur lemploi de cette
subvention de 1,76 M, la socit SPM Seafoods International nayant pu
en justifier lutilisation, au regard de laffectation prvue, qu hauteur de
0,50 M. Les seules vrifications matrielles et techniques ralises lont
t par ltat et elles nont port que sur la partie des installations relevant
de la protection de lenvironnement au titre des installations classes.

c) Le rachat des parts de la socit canadienne


par la collectivit territoriale
Jusquen 2010, les 37 000 actions de la SIFPA, dune valeur
nominale de 1 , taient principalement dtenues par le conseil territorial
de Saint-Pierre-et-Miquelon hauteur de 51 %, et par la socit
canadienne Louisbourg Seafoods Investissement SAS, hauteur de 40 %.
Or, en 2010, la socit canadienne a vendu lessentiel de ses parts
la collectivit territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour un montant de
1,92 M. lissue de cette cession, linvestisseur canadien ne participait
plus qu hauteur de 8 % du capital de la SIFPA.
Cette opration a t ralise sur la base dune estimation des actifs
corporels de la socit dconomie mixte, faite par un cabinet comptable,
5,42 M, mais dans un document prsent par ce cabinet comme un prprojet ne pouvant constituer une valuation dfinitive.
Par la suite, en janvier 2011, une expertise de ces actifs, ralise
par un expert judiciaire prs la cour dappel de Caen, a ramen leur
valorisation patrimoniale 2,34 M. En tout tat de cause, la valorisation
excessive rsultant de la premire estimation a eu de fortes consquences
financires pour la collectivit territoriale. Selon lexpert judiciaire
prcit, le rachat des parts de la socit canadienne aurait d se faire sur
la base de 0,94 M, et non de 1,86 M.

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De toute vidence, la collectivit territoriale ne sest pas entoure


de toutes les garanties lui permettant de prserver au mieux ses intrts
financiers.
Aprs la mise en liquidation judiciaire en mai 2011 de la socit
SPM Seafoods International, qui avait exploit difficilement les
installations industrielles pendant deux ans, le tribunal de commerce de
Saint-Pierre-et-Miquelon, en aot 2011, a rejet lunique offre de reprise.
En labsence de repreneur, les 46 employs permanents de lusine ont t
licencis, conduisant une hausse de deux points du taux de chmage sur
lle.
La vtust de lusine et des fuites dammoniac dans le systme de
refroidissement ont contraint le mandataire judiciaire arrter le circuit
de rfrigration et dtruire un stock de 90 tonnes de poissons congels,
en aot 2011.
Au dbut de lanne 2012, les circuits frigorifiques ont t
dmonts et prs de six tonnes dammoniac, dchet industriel
potentiellement toxique, ont t extraites de lusine et achemines par
navire en mtropole, puis par la route jusqu Saint-Priest, dans le
dpartement du Rhne. Selon lagence de lenvironnement et de la
matrise de lnergie, mandate par la prfecture de Saint-Pierre-etMiquelon pour la piloter, le cot de cette opration devait slever
0,2 M.
En dfinitive, des financements publics importants ont t engags,
tant par ltat que par la collectivit territoriale, en pure perte, lusine de
Saint-Pierre tant aujourdhui labandon.

2 - Lchec de la SODEM, Miquelon


La Socit de dveloppement conomique de Miquelon (SODEM)
est une socit dconomie mixte locale, cre en 1993, avec pour
missions de contribuer au dveloppement touristique, industriel,
commercial et conomique de la seule commune de Miquelon-Langlade.
Elle associe la commune (66,3 % du capital social), la compagnie
mtropolitaine dinvestissement (26,7 %) et une entreprise locale pour le
solde.
En pratique, la socit a fond sa stratgie sur la seule activit de
location dquipements industriels en vue de la transformation des
produits de la mer. En fait, elle na jamais pu dvelopper une activit
suffisante pour assurer la couverture de ses charges.

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219

La socit sest donc trouve, de facto, en tat de cessation de


paiement la fin de lexercice 2012, et elle est contrainte aujourdhui de
cder ses actifs.

II - Les perspectives incertaines


de restructuration de la filire pche
Saint-Pierre-et-Miquelon
Les checs de la SIFPA et de la SODEM, notamment, ont soulign
les difficults relancer la filire pche sur larchipel. Les pouvoirs
publics cependant, conscients de son importance comme levier de
lconomie locale, nont pas renonc revitaliser ce secteur.
cet gard, si les perspectives conomiques de la filire peuvent
sappuyer sur des ressources halieutiques intressantes, sa prennisation
implique une modernisation de ses outils et limplication des acteurs
locaux.

A - Des ressources intressantes mais une activit


et des quipements inadapts
1 - Des ressources halieutiques encore exploitables
Larchipel bnficie de zones de pche diversifies, qui demeurent
en grande partie inexploites. Les ressources potentielles halieutiques de
Saint-Pierre-et-Miquelon ont cinq sources possibles, savoir la zone
conomique exclusive (ZEE)132 franaise (crabe des neiges, lotte, glefin,
coquille Saint-Jacques, homard) ; les stocks cogrs dans le cadre de

132

Les espces de la ZEE franaise, dont lexploitation nest pas gre dans le cadre
de laccord franco-canadien, sont soumises la seule rglementation franaise.

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220

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laccord franco-canadien133 (morue, coquille Saint-Jacques, sbaste,


encornet, balai, plie grise, ptoncle dIslande) ; la zone conomique
exclusive du Canada (merlu argent, morue, sbaste, fltan noir134) ; les
eaux internationales, gres par lOrganisation des pches de lAtlantique
du nord-ouest, lOPANO135 (sbaste, limande, fltan noir, encornet,
crevette) et enfin les espces relevant de la Commission internationale
pour la conservation des thonids de latlantique (CICTA) : une trentaine
despces migratrices appartenant aux groupes des thonids, notamment
thon rouge, thon obse, germon du nord et espadon.
Selon un rapport ralis, en 2012136, par lInstitut franais de
recherche pour lexploitation de la mer (IFREMER), laddition de ces
gisements constituerait un potentiel thorique de pche de poissons,
crustacs et mollusques, de plus de 10 500 tonnes par an.
Or, depuis les annes 2010-2011, le tonnage des produits pchs
na jamais dpass 3 200 tonnes (cf. infra, tableau n 1).

133

Laccord franco-canadien sur la pche, conclu en 1972, mais sign le 29 novembre


1994, institue un rgime de cogestion dans les espaces maritimes franais et
canadiens, aux termes duquel :
- en premire intention, 70 % du quota franais de morue doit tre pch par des
navires canadiens, mais dbarqu et transform Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- en cas dchec, lexploitation de la totalit du quota franais revient aux navires de
larchipel.
Laccord porte sur la pche industrielle, qui constitue 70 % du quota, et la pche
artisanale, 30 % du quota. Cet accord a t rvis le 5 mars 2015 et a tabli une
nouvelle rpartition en ce qui concerne la pche industrielle, les parts respectives des
navires canadiens et de larchipel tant fixes 50 %.
134
Les stocks de la ZEE du Canada ne sont pas exploits, et notamment la morue du
golfe du Saint-Laurent, non commercialisable. Si la France dispose de droits de pche
historiques dans les eaux canadiennes, en rfrence lannexe 1 des accords francocanadiens, ces quotas ne sont que partiellement pchs en raison, notamment, de
lloignement des zones de pche. Seul le Bothuk (cf. infra) va pcher le fltan noir
au nord Terre-Neuve.
135
Les eaux internationales stendent au-del des 200 milles nautiques canadiens.
136
Mission ralise sur site, du 11 au 18 fvrier 2012, la demande du ministre de
loutre-mer. LIFREMER est un tablissement public caractre industriel et
commercial qui ralise des missions de recherche et dexpertise.

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221

Carte n 2 : carte des zones de pche


autour de Saint-Pierre-et-Miquelon

Source : site internet de la commune de Miquelon-Langlade

Face ces ressources thoriques, le march des produits aquatiques


offre des perspectives intressantes pour Saint-Pierre-et-Miquelon,
notamment en France mtropolitaine, au Canada ou bien encore sur la
cte est des tats-Unis.
La consommation franaise de produits de la mer est, en effet, en
forte augmentation137. Elle est passe, annuellement, de 12 kilos par
personne, en 1975, 25 kilos, en 1988, pour atteindre 34,5 kilos, en 2012.
Par ailleurs, les tendances observables sur le march des produits de la
137

Source FranceAgriMer, tablissement national des produits de lagriculture et de la


mer, qui exerce ses missions pour le compte de ltat.

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222

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mer sont encourageantes pour les espces haute valeur commerciale


telles que le cabillaud, le homard, le crabe des neiges, la coquille SaintJacques, le fltan blanc et le thon rouge, par exemple.

2 - Les apports de la pche locale demeurent limits


Mme si les possibilits de pche et de transformation de larchipel
se sont trs fortement rduites, de 2010 2015, les apports de la pche
industrielle, comme de la pche artisanale, restent sensiblement infrieurs
aux quotas de pche attribus : les tonnages pchs ont, en effet, oscill
au cours de cette priode, entre 2 200 et 3 200 tonnes, alors que les quotas
autoriss slevaient plus de 7 600 tonnes.
Tableau n 1 : total des produits pchs par rapport
aux quotas autoriss en tonnes
Pchs

Quotas

carts

2010/2011

3 241

7 622

- 4 381

2011/2012

2 238

7 622

- 5 384

2012/2013

2 968

7 622

- 4 654

2013/2014

2 906

7 622

- 4 716

2014/2015

2 582

7 622

- 5 040

Source : Cour des comptes daprs donnes de la prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon

cette faiblesse globale des prises, vient sajouter leffet sur


lactivit des variations saisonnires et conjoncturelles. Selon les annes
et selon les espces, les tonnages pchs enregistrent, en effet, des carts
importants. Ainsi, en 2011, des problmes techniques (panne, accident)
ont affect deux navires de pche semi-industrielle, ce qui a diminu les
prises, qui, avec 2 238 tonnes, ont atteint leur plus bas niveau.
En 2015, la pche aux crabes des neiges a t trs peu fructueuse,
alors que la pche la coquille Saint-Jacques, anne aprs anne, connat
un essor significatif.

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Tableau n 2 : variations des volumes pchs selon les principales


espces et les saisons en tonnes
Morue

Sbaste

Plie

Crabe

Raie

Coquille

Limande

2010/2011

1 252

15

11

250

498

25

686

2011/2012

1 103

229

181,5

99

115

2012/2013

760

13,5

10

327

277

86

5 305

2013/2014

1 396

15

11,5

251

173

227

14,5

2014/2015

1 622

16,5

23

100

141

328

36

Source : Cour des comptes daprs donnes de la prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon

Saint-Pierre-et-Miquelon, les apports sont raliss par une


vingtaine de navires. Deux navires assurent la pche dite industrielle138, le
Bothuk et lAtlantic Odyssey, dune longueur respective de 35 et
29 mtres. Ils ont t acquis avec laide financire de ltat hauteur de
0,65 M pour le premier et de 0,62 M pour le second.
La pche artisanale, pour sa part, est assure par 12 units dont la
taille est comprise entre 8 et 23 mtres. Elle permet de faire vivre une
vingtaine de marins.
lexception dun navire achet sur fonds privs, tous les bateaux
ont bnfici dune aide de ltat, hauteur de 33 % de leur valeur, et
dun prt 0 % de la collectivit territoriale, remboursable sur dix ans,
hauteur de 33 % de leur valeur.

3 - Des quipements industriels inadapts


La plus importante usine de transformation de larchipel SaintPierre, aprs lchec de la socit canadienne, est aujourdhui labandon
et le btiment obsolte ne correspond plus aux besoins, ni aux conditions
de scurit et de qualit sanitaire indispensables.
Il ne reste donc sur larchipel quune seule unit industrielle de
transformation, la Socit nouvelle des pches de Miquelon (SNPM),
Miquelon, qui traite actuellement une partie des mares du Bothuk.
138

Il nexiste pas de vritable dfinition de la pche industrielle et de la pche


artisanale, la plupart des pays se basant sur la taille du navire. En loccurrence, pour le
prsent rapport, la pche industrielle est celle qui est ralise par les deux navires que
sont le Bothuk et lAtlantic Odyssey. Depuis 2012, la limite suprieure des navires de
pche artisanale a t fixe 24 mtres.

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224

COUR DES COMPTES

Photo n 1 : la socit nouvelle des pches de Miquelon (SNPM)

Source : IFREMER

Mais le tonnage trait demeure limit, puisque cette usine


transforme, en moyenne annuelle, environ 1 400 tonnes de produits de la
mer. Si elle dispose bien dun agrment sanitaire europen pour
lensemble de son activit, le btiment est en mauvais tat et ne rpond
pas toutes les normes dhygine et de scurit requises. Lusine de
Miquelon fonctionne, entre autres, avec trois machines Baader139,
acquises entre 2009 et 2013.

139

La Baader 176 permet le filetage du poisson plat, la Baader 541 le tranchage de la


morue et la Baader 153 le filetage de la dorade et du sbaste. Lacquisition dune
Baader 252 est prvue en 2015, pour le filetage de poisson de grande taille. Le filetage
est une opration qui consiste essentiellement enlever la tte, les nageoires, la queue,
les viscres du poisson, puis lever des filets.

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225

B - La restructuration de la pche artisanale


et le dveloppement de laquaculture
1 - La restructuration de la pche artisanale
et les obstacles lever
Toutes les missions faites Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la plus
rcente, effectue par une dlgation du Comit national des pches
maritimes et des levages marins, ont prconis la restructuration de la
filire artisanale. En effet, les produits pchs sont non seulement
importants, gaux ou suprieurs en volume ceux de la pche
industrielle, mais ils permettent aussi une diversification des espces et
des activits.
Tableau n 3 : apports de la pche industrielle
et de la pche artisanale en tonnes
2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Pche
industrielle

1 196

947

766

1 443

1 359

Pche
artisanale

2 045

1 291

2 212

1 463

1 223

Source : Cour des comptes daprs donnes de la Prfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon

Un premier projet en ce sens, en 2012, a t soutenu par la


chambre dagriculture, de commerce, dindustrie, des mtiers et de
lartisanat (CACIMA) de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il reposait sur une meilleure organisation de la pche artisanale et
sur le dveloppement dune activit de transformation porte par de
petites entreprises familiales ou des ateliers, autour de la dcoupe, de la
conglation, ou de la mise en conserve despces haute valeur ajoute,
telles que le crabe des neiges, le homard, la coquille Saint-Jacques.
Mais un projet de cette nature suppose des investissements
consquents (tours glace, chambres froides, ateliers de transformation,
notamment) et la constitution dune organisation de pcheurs et
producteurs, sous forme soit associative, soit cooprative. Enfin, il
implique vraisemblablement un renouvellement partiel de la flottille.
Afin dexaminer ces perspectives, lorganisation des pcheurs avait
recrut, en 2012, une collaboratrice dont le poste tait cofinanc,

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226

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hauteur de 0,7 M, par ltat et la collectivit territoriale. Mais cette


dernire na apparemment jamais achev sa mission et a quitt son poste,
en juin 2015, sans tre ce jour remplace.
Ce projet reste soutenu par la CACIMA dans le cadre du nouveau
contrat de dveloppement territorial conclu avec ltat pour les annes
2015-2018, et les services de ltat pourraient y apporter leur soutien,
sous rserve quil soit accompagn par des pcheurs et producteurs en
nombre suffisant.
En tout tat de cause, le contrat de dveloppement, qui a prvu un
financement de 1,13 M pour soutenir lindustrie de transformation des
produits de la mer, consacrera un peu moins de 0,5 M la pche
artisanale. Ces crdits permettront notamment de crer une mini-crie,
Saint-Pierre.

2 - Un projet exprimental de dveloppement de laquaculture


Avec le soutien de lOffice de dveloppement de lconomie
agricole doutre-mer (ODEADOM)140 et de lIFREMER, un parc
exprimental de rensemencement de coquilles Saint-Jacques, visant
renouveler la ressource sauvage, a t cr en 2002. Il vise procurer la
pche artisanale une ressource de proximit et une activit de
transformation et de commercialisation de produits forte valeur ajoute.
Situ sur lle de Miquelon, sa production annuelle slve
aujourdhui 20 tonnes de coquilles, sachant que le seuil de rentabilit se
situe autour de 50 tonnes.
Ce projet a t inscrit au contrat de dveloppement territorial qui a
prvu, au titre de lexercice 2015, des aides financires de ltat et de la
collectivit territoriale, hauteur respective de 0,1 M et de 1 M, et le
lancement dune tude visant en dfinir les conditions de viabilit
conomique. Le soutien la filire aquacole est donc conditionn la
poursuite de laide que lui apporte le conseil territorial et par les rsultats
de ltude prcite, attendus dans les prochains mois. Le cas chant, il
conviendra alors didentifier une source de financement alternative

140

tablissement public administratif plac sous la tutelle du ministre de


lagriculture, de lagroalimentaire et de la fort et du ministre des outre-mer, charg
duvrer au dveloppement durable de lconomie agricole dans les dpartements et
les collectivits doutre-mer.

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lODEADOM, qui a confirm que la contribution apporte la filire, en


2015 dun montant de 0,5 M, serait la dernire.

C - Lventuelle cration dun ple de transformation


unique des produits de la pche et ses limites
1 - Un objectif ambitieux de ple unique de transformation
LIFREMER et le CGAAER, dans le cadre des missions prcites,
ralises en 2012, ont propos la cration Saint-Pierre dun ple de
transformation unique (PTU). Ce projet partait du constat de lexistence
de ressources halieutiques intressantes, en volume et en valeur ajoute,
mais au total peu exploites, de la dispersion de lactivit de
transformation des produits de la mer sur les deux les, gnrant des
surcots et induisant une concurrence parfois malsaine entre ces deux
sites.
Il tait donc propos de crer une structure nouvelle charge de
grer lensemble des outils de transformation de larchipel. Le projet
prconisait de confier les entits de production des oprateurs privs,
sur la base de contrats de location.
La principale fonction de ce ple unique, aprs lacquisition des
quipements, consisterait en assurer la location, tout en exerant son
influence sur la rpartition des activits entre les divers sites de
transformation.
La mise en uvre de cet organisme devait sappuyer sur ltat, les
collectivits locales, les socits dconomie mixte locales, mais aussi des
oprateurs privs et des partenaires financiers institutionnels comme la
Caisse des dpts et consignations et lAgence franaise de
dveloppement.
Enfin, le projet dfinissait des actions daccompagnement,
qualifies dindispensables et visant notamment :
- structurer la pche artisanale afin daugmenter sa production, de
crer une complmentarit entre filire artisanale et filire
industrielle et de lisser les effets lis la saisonnalit de la pche et
des espces ;
- renouveler la flottille de pche, industrielle comme artisanale, juge
inadapte ;

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COUR DES COMPTES

- crer et promouvoir un label dorigine Saint-Pierre-et-Miquelon,


pour les produits forte valeur ajoute ;
- prendre en charge la question du traitement des dchets de poisson,
jets en dcharge publique et souvent la mer.

2 - Les limites de ce projet


Si ce projet, conu en 2012, tait ambitieux, il reposait sur des
bases qui, depuis lors, ont considrablement volu. Ainsi, il devait
sappuyer sur deux socits dconomie mixte, sur un site principal de
transformation industrielle situ Saint-Pierre, en complmentarit avec
lusine de Miquelon, et sur des ateliers de transformation artisanale.
Or les deux socits dconomie mixte ont interrompu leurs
activits, lusine de Saint-Pierre est larrt et la seule usine en activit
est Miquelon. Par ailleurs, lorganisation de la pche artisanale souffre
dun dfaut dinitiative, voire dintrt, des acteurs privs locaux.
Dune manire gnrale, ce projet de ple de transformation
unique nest pas appuy au plan local, tout particulirement par les
acteurs privs. Port cependant par ltat, sa mise en uvre progressive
vise prioritairement conforter lexistant, notamment Miquelon.

3 - Limpossible restructuration de la pche industrielle


Ltat a dj soutenu activement lactivit de transformation des
produits de la mer sur larchipel par des aides financires pour lachat de
deux navires, le Bothuk et lAtlantic Odyssey, destins la pche en hautemer, par la mise aux normes de lusine de Miquelon-Langlade et par des
aides lacquisition de plusieurs machines Baader.
Par ailleurs, la dernire usine en activit, Miquelon, dispose de
possibilits diversifies de traitement et de conglation des produits et
dun savoir-faire incontestable.

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LA FILIRE DE LA PCHE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON : UN AVENIR


INCERTAIN

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Photo n 2 : usine de transformation Saint-Pierre-et-Miquelon


atelier de travail et fileteuse

Source : IFREMER

Fort de ces constats, le contrat de dveloppement territorial


2015-2018 prvoit un programme, sans doute moins ambitieux que le
ple de transformation unique, mais plus raliste, de soutien la
modernisation de lusine de Miquelon. Une nouvelle machine Baader et
un tunnel de surglation devaient ainsi tre mis en service, en 2015, et la
mise aux normes de lusine poursuivie.
Dans le cadre de ce contrat, 0,65 M sont aussi destins aider la
Socit nouvelle des pches de Miquelon acqurir un nouveau navire de
pche de 28 mtres. Il complterait les apports du Bothuk et permettrait
de mieux utiliser les quotas de morue et de diversifier les prises. Ce
soutien devrait tre formalis par une convention dans laquelle la SNPM
prciserait son projet industriel et les investissements envisags dans les
trois annes venir.
Pour autant, lusine conservera une capacit limite et elle ne sera
pas en mesure, elle seule, de traiter les quotas de poissons attribus
larchipel.
Ltat souhaiterait donc associer cette restructuration une
compagnie darmement, disposant du savoir-faire et des rseaux de
distribution ncessaires la commercialisation grande chelle des
produits transforms.

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Si une socit mtropolitaine, avec laquelle des contacts ont dores


et dj t pris, a fait part de son intrt en juin 2015, elle na cependant
pas souhait sengager dans limmdiat.
Elle fixe, pour son ventuelle intervention, un certain nombre de
conditions, qui apparaissent trs difficiles runir aujourdhui :
- le maintien des quotas de pche la morue, voire leur augmentation ;
- le choix du site de Saint-Pierre, plus adapt, pour leur
transformation, leur conglation et leur conditionnement ;
- des installations portuaires adquates pour lexpdition des produits
transforms.
Or, la question des quotas relve des relations franco-canadiennes
et la construction dune nouvelle usine Saint-Pierre est plus
quimprobable.
Il en rsulte que la restructuration de la pche industrielle semble
mal engage et quelle ne pourra pas dpasser le cadre limit actuel. La
seule approche raliste semble donc passer par la consolidation de la
filire artisanale en appui sur le site de Miquelon.

___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________


Depuis plus de 25 ans, la filire de la pche Saint-Pierre-etMiquelon connat une crise profonde, lie initialement la restriction des
zones de pche et au moratoire de cinq ans impos par le Canada sur la
pche la morue. Les effets durables de cette crise ont gravement affect
les quilibres conomiques et sociaux de larchipel.
Afin de relancer la pche la morue et son traitement, mais aussi
de favoriser le dveloppement de la pche, demeure embryonnaire, sur
de nouvelles espces, ltat et les collectivits locales ont apport un
important soutien financier la filire pche.
Deux rapports de la chambre territoriale des comptes de
Saint-Pierre-et-Miquelon ont mis en vidence la dgradation acclre
de la situation de la filire de la pche et labsence apparente, court
terme, de solution de revitalisation prenne.
La chambre territoriale des comptes a galement relev de graves
insuffisances des acteurs locaux concerns alors que plus de trois
millions deuros de subvention ont t verss par la collectivit et ltat.

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LA FILIRE DE LA PCHE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON : UN AVENIR


INCERTAIN

231

Pour autant, des perspectives existent encore pour la filire de la


pche Saint-Pierre-et-Miquelon et larchipel dispose de ressources
exploitables intressantes, en volume et en qualit. Dans ce cadre, la
restructuration de la filire pche, en assurant sa viabilit conomique,
doit tre poursuivie.
Cette restructuration doit essentiellement sappuyer sur
ladaptation et la diversification des activits de la pche artisanale, sur
le dveloppement de laquaculture, et notamment de la pectiniculture
(levage des coquilles St-Jacques). En effet, la restructuration de la
pche industrielle, engage avec le soutien des pouvoirs publics, dans le
cadre du contrat de dveloppement territorial 2015-2018, parat plus
difficile mener bien.
La russite de ces projets ncessite limplication des acteurs
locaux, qui doivent se mobiliser alors que les initiatives prives sont
rares, et, sans doute, lengagement de partenaires extrieurs disposant de
la technicit et de la surface financire ncessaires la transformation et
la commercialisation dans des conditions conomiquement
satisfaisantes des produits de la pche.
Ces constats conduisent la Cour formuler la recommandation
suivante lattention des collectivits publiques :
- accompagner la restructuration de la filire pche Saint-Pierre-etMiquelon, sous rserve dune implication relle de partenaires
privs fiables.

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Rponses
Rponse commune de la ministre de lcologie, du dveloppement
durable et de lnergie et du secrtaire dtat charg des transports,
de la mer et de la pche ........................................................................... 234
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................. 234
Rponse de la ministre des outre-mer ..................................................... 234
Rponse du prsident-directeur gnral de linstitut franais
de recherche pour lexploitation de la mer (Ifremer) .............................. 235
Rponse du prsident du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon ..... 235
Rponse du prsident-directeur gnral de la socit dinvestissement
de la filire pche de larchipel (SIFPA) ................................................ 236
Rponse du prsident de la chambre dagriculture, de commerce,
dindustrie, des mtiers et de lartisanat (CACIMA) de Saint-Pierreet-Miquelon ............................................................................................ 236

Destinataire nayant pas rpondu


Prsident-directeur gnral de la socit de dveloppement conomique
de Miquelon (SODEM)

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234

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,


DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DES TRANSPORTS,
DE LA MER ET DE LA PCHE
Nous vous remercions de bien vouloir noter que cette insertion
nappelle pas dobservation de notre part.

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Nous prenons note du constat fait et des recommandations,
concernant la prennisation et la ncessaire diversification de cette
filire, qui nappellent pas de remarques de notre part.

RPONSE DE LA MINISTRE DES OUTRE-MER


La conclusion de linsertion mrite dtre nuance notamment en
ce qui concerne la pche industrielle et semi-industrielle (navires
Beothuk et Atlantic Odyssey, et usine de Miquelon). En effet, si la
fermeture de lusine de Saint-Pierre na pu tre vite, lactivit de celle
de Miquelon se poursuit et se diversifie. Le dveloppement de la pche de
nouvelles espces a dpass le stade embryonnaire. Cette diversification
est dj une ralit avec des espces telles que la limande queue jaune,
la lotte, la raie (transformes localement), le fltan blanc et le thon rouge
(exports en frais).
Le soutien de ltat a permis damliorer la qualit et les volumes
de la transformation par lusine de Miquelon (machines Baader pour le
filetage des poissons plats et du sbaste, ainsi que pour le tranchage de la
morue ; tunnel de surglation qui va permettre daugmenter sensiblement
les volumes et de scuriser les accords commerciaux de lentreprise). Les
deux navires ont connu des difficults techniques, lexploitation des
quotas de thonids a tard, mais la pche industrielle montre des signes
rcents de reviviscence.

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LA FILIRE DE LA PCHE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON : UN AVENIR


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Si la restructuration de la filire pche industrielle telle quelle a


t envisage, en ple de transformation unique nest plus possible, le
redmarrage dune unit de transformation Saint-Pierre tant
improbable, il persiste nanmoins de relles perspectives de
dveloppement conomique. Celles-ci reposent sur le savoir-faire des
professionnels et sur la disponibilit de certains stocks de poissons dans
les eaux sous juridiction franaise, la reconstitution du stock
emblmatique de morue du 3Ps cogr avec le Canada, et laccession
des quotas plus lointains pour les deux navires semi-industriels auxquels
va sajouter un troisime navire dans le cadre du contrat de
dveloppement territorial 2015-2018.
La diversification de la pche artisanale repose sur des ressources
parfois fluctuantes (ainsi la dernire campagne du crabe des neiges a t
dcevante) mais complmentaires : la part artisanale du quota
franais de morue du 3Ps viennent sajouter homard, coquille, bulot... Sa
structuration (cooprative, organisation de producteurs) est un prrequis
avant denvisager le financement dquipements communs. Enfin, le rle
des pcheurs artisanaux dans lexploitation de la coquille en baie de
Miquelon, bien que revu la baisse, fait le lien avec la filire
pectiniculture pour laquelle des prconisations sont en cours
dlaboration.

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL


DE LINSTITUT FRANAIS DE RECHERCHE
POUR LEXPLOITATION DE LA MER (IFREMER)
Je souhaite vous indiquer que ce rapport nappelle pas
dobservation de la part de lIfremer.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL TERRITORIAL


DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Je vous informe navoir aucune observation formuler sur
linsertion au rapport public annuel 2016 intitule la filire de la pche
Saint-Pierre-et-Miquelon, un avenir incertain .

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COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL


DE LA SOCIT DINVESTISSEMENT DE LA FILIRE PCHE
DE LARCHIPEL (SIFPA)
Je vous informe navoir aucune observation formuler sur
linsertion au rapport public annuel 2016 intitule la filire de la pche
Saint-Pierre-et-Miquelon, un avenir incertain .

RPONSE DU PRSIDENT DE LA CHAMBRE DAGRICULTURE,


DE COMMERCE, DINDUSTRIE, DES MTIERS ET DE
LARTISANAT (CACIMA) DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Nous ne sommes pas certains que ce soit raliste au vu des
tentatives passes qui se sont soldes par des checs.
II Les perspectives incertaines de restructuration de la filire
pche Saint-Pierre-et-Miquelon
C Lventuelle cration dun ple de transformation unique des
produits de la pche et ses limites
3 Limpossible restructuration de la pche industrielle.
Il en rsulte que la restructuration de la pche industrielle semble
mal engage et quelle ne pourra pas dpasser le cadre limit actuel. La
seule approche raliste semble donc passer par la consolidation de la
filire artisanale en appui sur le site de Miquelon.

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2
Les liaisons vers les principales les du
Ponant : un enjeu pour la rgion
Bretagne
_____________________ PRSENTATION _____________________
Les quinze les et archipels des les du Ponant stendent sur six
dpartements, allant, du nord au sud, de larchipel de Chausey dans la
Manche lle dAix en Charente-Maritime. Ils sont principalement
situs sur le territoire de la rgion Bretagne, qui comprend onze les et un
archipel habits lanne.
Aux termes de larticle L. 5431-1 du code des transports, le
dpartement est comptent jusquau 31 dcembre 2016 en matire de
transports maritimes rguliers publics de personnes et de biens pour la
desserte des les141, sauf lorsque l'le desservie fait partie du territoire
d'une commune continentale.
Lexercice de cette comptence conduit la collectivit dterminer
les obligations de service public des liaisons entre les les et le continent,
afin de compenser les difficults lies linsularit. Le dpartement
finance en partie ces obligations, qui couvrent notamment les frquences
des traverses et les tarifs.
La chambre rgionale des comptes de Bretagne a contrl les
conditions dans lesquelles les dpartements du Finistre et du Morbihan
organisent respectivement le service public des liaisons avec les les de
Molne, Ouessant142, Sein et Batz pour le Finistre, et avec les quatre
les du large (Belle-le-en-Mer, Groix, Houat et Hodic) et celle dArz
pour le Morbihan.

141

Larticle 8 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique du


7 aot 2015 transfre la rgion cette comptence compter du 1 er janvier 2017.
142
Y compris la liaison arienne entre Brest et Ouessant.

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COUR DES COMPTES

Le trafic relatif ces liaisons est important. Hors fret et vhicules,


1,66 million de passagers ont travers en 2014 vers ou depuis les quatre
les du large du Morbihan, peuples de 8 200 rsidents permanents. Les
liaisons avec les les du Finistre, qui comptent 1 900 habitants, sont
empruntes par plus de 300 000 passagers par an. Le nombre total de
passagers, proche de 2 millions par an, est comparable au nombre de
passagers du port de Marseille, hors croisiristes. Un passager sur
quatre, dans les deux cas, est un rsident insulaire permanent.
Les contrles ont permis de constater que le service de liaison vers
les les est assur de manire satisfaisante. Il est cependant apparu que la
connaissance des cots et des donnes relatives lactivit devait tre
amliore (I), que lquilibre financier des comptes des exploitants, fond
sur une tarification rviser, ntait pas assur (II), alors que le
prochain transfert de comptences vers la rgion ncessite ds prsent
lengagement dune rflexion stratgique densemble (III).

Carte n 1 : les les bretonnes du Ponant (Finistre et Morbihan)

Source : association des les du Ponant

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

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I - Une connaissance du service parfaire


Propritaires de lessentiel de la flotte et des gares maritimes, les
dpartements du Finistre et du Morbihan mettent leurs quipements143
la disposition de socits prives, auxquelles ils dlguent lexploitation
des services qui assurent la desserte des les de leurs ressorts. Ce mode de
gestion, sous forme de dlgation de service public (DSP), prvu par la
loi, ne leur garantit pas une connaissance suffisante du service.

A - Une faible connaissance des cots


Le cot global du service public des liaisons avec les les
comprend les charges dexploitation supportes par le dlgataire, ainsi
que les dpenses assumes par le dpartement. Ces dernires se
composent des contributions que la collectivit verse son dlgataire
pour financer les obligations de service public quelle lui impose, et des
charges quelle engage directement. Il sagit principalement de la
rmunration du personnel du dpartement qui participe la gestion du
service et surtout des charges gnres par le maintien en tat, le
renouvellement et lamlioration de la flotte et des installations terre.
Cette rmunration et ces charges, importantes, correspondent
leffort public consacr au fonctionnement du service. Son montant
napparat cependant pas clairement dans les comptes des dpartements,
notamment parce que les deux collectivits nont pas cr un budget
annexe, pourtant obligatoire au cas prsent pour retracer la totalit des
recettes et des dpenses dun service de nature industrielle et
commerciale.
La chambre a valu la dpense publique en moyenne annuelle
10,6 M pour le dpartement du Finistre et 4,5 M pour celui du
Morbihan. Ces montants incluent les participations financires verses
aux dlgataires. Ils ont t reconstitus avec laide des services des
dpartements qui nen disposaient quapproximativement, en dpit de
lexistence dune comptabilit analytique. Celle-ci sest avre
imparfaite, notamment pour ce qui concerne la liquidation des dotations
143

Le dpartement du Morbihan est propritaire dune flotte de sept navires. Le


dpartement du Finistre en possde six.

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240

COUR DES COMPTES

aux amortissements et la prise en compte des charges de fonctionnement


et des dpenses dinvestissement, qui est seulement partielle.
Aprs avoir effectu cette valuation, le cot global du service, qui
comprend en outre les charges assumes par les exploitants, slve
annuellement environ 25 M pour le Morbihan et environ 15 M pour
le Finistre, pour des services aux caractristiques diffrentes : les
nombres de passagers et de frquences de traverses sont plus levs pour
le Morbihan, alors qu linverse le temps de traverse est plus important
pour le Finistre144.

B - Une insuffisance de donnes dactivit


Les autorits organisatrices ne disposent pas de lintgralit des
donnes stratgiques qui leur seraient pourtant particulirement utiles
lapproche du renouvellement des dlgations de service public, comme
vient dy procder le dpartement du Morbihan.
Avec des variantes selon le dpartement, des progrs sont
ncessaires pour amliorer la connaissance de la qualit du service rendu,
des taux de remplissage des navires en vhicules (qui gnrent un tiers
des recettes sur les les du large) et poids lourds, des taux de rotation des
btiments et des quipages, des rsultats financiers des rotations, et, au
moins pour le Finistre, de la rpartition des passagers par catgorie
dusagers.
En outre, le cot du fret nest pas individualis dans les comptes,
ce qui ne permet pas dobjectiver laide publique apporte chacune des
composantes du service. cet gard, les dpartements doivent tre
davantage exigeants sur le contenu des rapports dactivit prsents par
les dlgataires et procder, le cas chant, des analyses
complmentaires.
De fait, les documents programmes que les dpartements ont
labors, afin de dfinir les services en prvision des dlgations
144

Les temps de trajet sont plus importants pour les liaisons avec les les du Finistre
(2 heures par exemple pour Brest-Ouessant et 1 heure 15 pour Le Conquet-Ouessant)
que pour les quatre les du large du Morbihan (seulement 35 minutes 45 minutes
pour Quiberon-Belle-le, principale destination). La frquence quotidienne des allersretours est plus leve pour ces dernires (de 7 18 selon la saison pour Belle-le,
selon les fiches horaires 2015 des compagnies Ocane et compagnie des les ; de 3
13 pour Ouessant, selon les fiches horaires 2015 des compagnies Penn Ar Bed et
Finistmer).

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

241

accordes pour sept ans, compter du 1er janvier 2009 par le dpartement
du Finistre et du 1er janvier 2008 par celui du Morbihan, se fondaient
pour lessentiel sur les obligations dfinies pour les dlgations
prcdentes et trs largement reconduites, faute de bilan.
Le document programme peut galement savrer imprcis : celui
du dpartement du Morbihan ne dterminait pas, par exemple, le nombre
minimal de rotations attendues. Du reste, la collectivit a command un
audit externe, pour obtenir les informations lui paraissant indispensables
avant le renouvellement de sa nouvelle dlgation qui a pris effet le
1er janvier 2015. Elle prvoyait galement de suivre lexcution de ces
nouveaux contrats avec la mise en uvre dun outil informatique adapt.

II - Des comptes dficitaires et une tarification


rviser
A - Des comptes dexploitation du dlgataire
largement dficitaires
Loffre du dlgataire retenu pour assurer les liaisons avec les les
du large de la comptence du dpartement du Morbihan tait fonde sur
une progression de la frquentation de 11,5 % sur la dure de la
dlgation. En ralit, le trafic a baiss de 2 % sur cette priode, affectant
fortement le chiffre daffaires attendu de la vente des passages, non
compens par le transport des vhicules, en progression, et par celui du
fret, en stagnation. Ainsi, malgr la contribution verse par le
dpartement, les comptes de lexploitant ont affich un dficit moyen
annuel d1 M, soit environ 5 % de son chiffre daffaires, qui slevait
20 M par an.
La situation est identique pour les liaisons maritimes finistriennes
avec les les de Molne, Ouessant et Sein. Les comptes de la dlgation
prsentent un rsultat annuel moyen dficitaire de 0,6 M, soit 17 % du
chiffre daffaires annuel (3,6 M HT). Le budget prvisionnel tait bti
sur une progression de la frquentation hors saison de 22 % sur la
priode, alors que la frquentation globale a baiss de 9 % entre 2009 et
2014.
Pour autant, les modes de calcul des contributions dpartementales,
fixes forfaitairement en dbut de contrat, nont pas, ou peu, t modifis

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242

COUR DES COMPTES

en cours dexcution des conventions, ce qui est mettre au crdit des


collectivits.
La contribution verse par le dpartement du Finistre sest leve
en moyenne 4,4 M TTC par an pour ses liaisons maritimes et 0,7 M
pour la dlgation de service arien. Elle quivaut peu prs au chiffre
daffaires (recettes de billetterie) des traverses maritimes pour les les de
Molne, Ouessant et Sein. Elle est suprieure de plus de 30 % au chiffre
daffaires pour la liaison maritime vers lle de Batz et six fois suprieure
aux ventes de billets de traverse arienne pour lle dOuessant.
Photo n 1 : le navire Enez Eussa III assurant la liaison du Conquet
Ouessant (Finistre)

Source : dpartement du Finistre

La contribution apporte au dlgataire par le dpartement du


Morbihan est plus faible. Elle sest leve 0,7 M par an en moyenne,
soit, sagissant des liaisons avec les les du large, seulement 3 % du
chiffre daffaires du dlgataire. ce montant, il convient dajouter
0,6 M vers par le dpartement au syndicat mixte de transport
dhydrocarbures et au gestionnaire du dpt ptrolier de Belle-le afin de
compenser les prix des carburants sur lle.

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

243

Photo n 2 : le navire Le Bangor assurant la liaison de Quiberon


Belle-le-en-Mer (Morbihan)

Source : compagnie Ocane

B - Une tarification simplifier et rgulariser


La tarification fait partie des obligations de service public. Elle est
dcide par le dpartement, collectivit organisatrice des transports, sur
proposition des dlgataires. Ses principes et son niveau sont soumis aux
contraintes dquilibre financier du service, la frquence des rotations et
la concurrence exerce en haute saison par des entreprises qui ne sont
pas dlgataires.
Au moment du contrle, les grilles se composaient dans les deux
cas dun grand nombre de tarifs. Environ 200 tarifs diffrents taient ainsi
dnombrs pour les liaisons assures vers les quatre les du large du
Morbihan. Cette multiplicit nuisait la lisibilit de la politique tarifaire.
Elle ne se justifiait quen partie seulement par des critres objectifs
(destination, nature du transport), car elle tait aussi la consquence de
lextension de rductions appliques diverses catgories de passagers ou
de biens transports.
Les rsidents bnficient dans tous les cas de tarifs peu levs, qui
justifient la contribution financire des dpartements : en 2014,
laller-retour des rsidents tait factur 6,50 pour les les de Molne,

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244

COUR DES COMPTES

Ouessant et Sein et 5,20 pour les les du large du Morbihan. Les tarifs
sont environ cinq fois plus levs pour les continentaux qui, en t,
doivent sacquitter de 35 sur ces trajets.
Entre ces deux extrmes, coexistent des tarifs appliqus certaines
catgories de passagers. Ainsi, pour les les du Finistre, les apparents
aux rsidents principaux bnficient du tarif des rsidents permanents et
les rsidents secondaires, ainsi que leur parentle, sacquittent dun tarif
prfrentiel. De mme, sagissant des les du Morbihan, le tarif rsident
secondaire, prvu dans la convention, tait tendu en pratique aux enfants
non-rsidents dinsulaires, mais galement leurs conjoints et leurs
enfants. Un tarif prfrentiel sappliquait de plus aux habitants du
dpartement.
Lampleur des tarifs prfrentiels est significative et a des
consquences sur les recettes commerciales. Lextension du tarif rsidents
secondaires la parentle tait applique 9 des passages pour les les
du large. Le manque gagner annuel pour lexploitant des liaisons avec
les les finistriennes, du fait de lexistence dun tarif rsidents
secondaires, a t valu 0,4 M, ce qui quivaut 75 % du dficit
moyen de son compte. En outre, pour ces dernires, la gratuit accorde
certains usagers, qui reprsente 7 % des passages, va au-del des clauses
contenues dans les conventions.
Des tarifs prfrentiels ont t galement accords au transport de
fret assur par les entreprises insulaires, ce qui a permis le dveloppement
des socits de transport bases sur les les du large, qui bnficiaient
galement dune priorit de rservation anticipe sur des milliers de
crneaux de passages maritimes sur une priode de six mois. Cette
disposition na pas favoris lmergence dune concurrence libre et a
rigidifi la gestion des lignes en gelant des capacits de transport non
utilises en cas dannulation de rservation.
Au-del des inconvnients pour la gestion courante, ldiction de
ces nombreux tarifs prfrentiels, justifie pour les rsidents permanents,
savre irrgulire au regard du principe dgalit des usagers dgag par
le Conseil dtat, qui admet quun rsident permanent dune le puisse
bnficier dun tarif prfrentiel mais exclut de cette possibilit les
personnes qui ne possdent quune simple rsidence dagrment ou les
apparents des rsidents permanents. Le dpartement du Morbihan a
simplifi sa grille tarifaire et rgularis les tarifs prfrentiels lors du
renouvellement de la convention de dlgation du service public prenant
effet compter du 1er janvier 2015. Cette nouvelle grille ne compte
notamment plus de tarifs prfrentiels pour les propritaires de rsidences
secondaires.

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

245

III - La ncessit dune rflexion stratgique


densemble
A - Un service rendu pour des territoires vulnrables
Les objectifs poursuivis par les deux dpartements pour leurs
services publics de liaisons vers les les sont communs. Il sagit dassurer
le droit au transport des insulaires, afin notamment de permettre le
maintien dune population rsidente lanne sur les les, et de favoriser
le dveloppement conomique local, largement fond sur le potentiel
touristique.
Or les principales donnes statistiques relatives aux les desservies
leur sont plutt dfavorables.
Parmi toutes les les desservies, seule Belle-le voit sa population
augmenter depuis 1999 (+ 11 %)145. Le nombre dhabitants des les
dOuessant et de Groix stagne et celui de Molne baisse, contrairement
aux populations des dpartements du Morbihan et du Finistre, qui
augmentent respectivement de 13,7 % et de 5,7 % depuis cette mme
date.
Les taux de chmage dans les les, plutt stables sur la priode en
dehors dOuessant o ce taux sest lev de 7,6 % en 2007 13,6 % en
2012, restent lgrement suprieurs ceux de leurs dpartements
respectifs.
Enfin, la baisse du nombre de passagers sexplique en partie par
celle des non-rsidents, vocation essentiellement touristique (- 9 % entre
2009 et 2014 pour les les du large et - 11 % pour les les du Finistre) qui
ne peut quavoir un impact sur le dveloppement de cette activit,
primordiale sur ces territoires.
Leffort public lgard du service de liaisons est ds lors
particulirement justifi.
En dpit dun cadre dintervention similaire, dune structure de
clientle comparable, laquelle sont appliqus des tarifs quivalents, dun
mme mode de gestion, de type affermage , o les deux collectivits
dlguent des tiers privs lexploitation des quipements dont elles sont
propritaires, les approches de chacun des dpartements, qui dcoulent
145

Source : Insee.

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246

COUR DES COMPTES

plus dune pratique historique que dun choix clairement dlibr,


diffrent trs sensiblement. Cette situation, constate la veille dun
transfert de comptences la rgion, qui deviendra lunique autorit
organisatrice du service, appelle une rflexion stratgique densemble.

B - Une rflexion globale engager ds prsent


La proximit du transfert de comptences doit conduire la rgion,
avec les deux dpartements, engager une rflexion sur le devenir du
service, afin que ce dernier satisfasse les objectifs qui lui auront t
assigns, tout en garantissant la matrise de son financement public.
Globale, la rflexion devrait porter sur les insuffisances dj
soulignes. Ainsi, linformation de la collectivit doit tre amliore,
pralable indispensable aux dcisions quelle prendra. La tarification doit
tre simplifie et rgularise, comme sy est du reste dj attach le
dpartement du Morbihan, lors du rcent renouvellement de la dlgation
dont la convention a pris effet le 1er janvier 2015.
En outre, la rflexion de la collectivit ne pourrait faire limpasse
sur le mode de financement du service et sur la politique dquipement.
Or ces deux sujets, dimportance stratgique, sont lheure actuelle
traits diffremment par les deux dpartements.
Comme dj mentionn, le cot du service support par le
dpartement du Finistre, comprenant la liaison arienne, dpasse 10 M
chaque anne. Il reprsente une charge de 11,5 par habitant du
dpartement ou encore un financement de 30 par passage. Pour le
dpartement du Morbihan, le cot public annuel de 4,5 M correspond
une charge de 6 par habitant du dpartement et un financement moyen
de 3 par passage.
Ces ratios, sils ne prennent pas en compte le cot du fret qui nest
pas identifiable dans les comptes, permettent de comparer le niveau de
financement public rapport au nombre de passagers, qui est environ dix
fois plus lev pour le dpartement du Finistre que pour celui du
Morbihan.
Cet cart doit tre relativis, car le cot consolid du service, qui
comprend les charges du dpartement et celles du dlgataire, est trois
fois plus lev pour les liaisons des les du Finistre lorsquil est rapport
au passager (90 en moyenne par rotation) que celui du Morbihan (32 ),
en raison de la diffrence de frquentation, six fois plus importante pour
les les morbihannaises. Il reste toutefois que le dpartement du Finistre,

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

247

qui arrte le tarif passagers continentaux bien en de du cot moyen


unitaire de traverse, fait porter le financement du service sur le
contribuable.
linverse, le dpartement du Morbihan, en fixant un tarif plein
quivalent, voire suprieur, au cot moyen unitaire du service, fait
largement supporter le financement des tarifs des rsidents sur les
passagers occasionnels.
Il est certain que cette diffrence dapproche tient en partie aux
caractristiques des services. La part des charges fixes du service
finistrien, o le temps de traverse est plus long avec une frquence
infrieure et o le nombre de passagers est plus rduit, pse
immanquablement davantage sur le cot du service. En consquence,
labsence daide significative de la collectivit obligerait fixer des tarifs
visiteurs un niveau bien suprieur, probablement dissuasif.
Il nen demeure pas moins que le futur financeur unique du service
aura prendre en considration cette diffrence de traitement, en vue de
la maintenir, de la rduire ou de la supprimer.
Par ailleurs, les quipements, flottes et gares maritimes, qui sont de
la proprit du dpartement, devront tre transfrs la rgion.
Les navires sont apparus bien entretenus et leur ge moyen se situe
entre 15 et 20 ans, pour une dure damortissement gnralement admise
hauteur de 30 ans. Cependant, leur typologie diffre trs sensiblement.
La totalit de la flotte maritime du dpartement du Morbihan assurant les
liaisons avec les les du large est compose de navires mixtes qui
embarquent indiffremment passagers, vhicules et fret. Le dpartement
possde galement une barge spcialise dans le transport de fret mise en
service sur lle dArz. Cette flotte est complte en haute saison par des
navires des dlgataires. En regard, seuls trois des six navires de la flotte
du dpartement du Finistre sont mixtes. Deux sont spcialiss pour le
transport de passagers et lun dentre eux ne transporte que du fret.
La polyvalence totale des navires du Morbihan, laquelle
sajoutaient les trs faibles contraintes pesant sur les transporteurs
insulaires pour la rservation de places pour des marchandises non
prioritaires, y compris en priode de pointe, est une explication partielle
la faiblesse du taux de remplissage en passagers (28 % en moyenne sur
lanne, et infrieur 40 % sur les deux mois dt). De plus, prs de
300 rotations pour les les du large sont consacres chaque anne au seul
transport de fret sur des navires mixtes au fonctionnement ncessairement
plus coteux que celui dune barge quipage rduit.

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248

COUR DES COMPTES

Faute de donnes suffisantes, les contrles de la chambre rgionale


nont pas permis de dgager de stratgie optimale sur la typologie de la
flotte. Ils ont en consquence soulign lintrt de conduire une rflexion
dans ce domaine, qui devra prendre en compte ladaptation de la flotte
aux conditions mtorologiques et de manuvrabilit dans les ports,
notamment pour les les du Finistre, o les travaux damnagement des
ports ont t estims 15 M.
Dautre part, la problmatique croissante lie lencombrement
des zones portuaires, les infrastructures existantes tant de moins en
moins adaptes la circulation en parallle de diffrents flux (passagers,
vhicules, marchandises, fluides), et leur stationnement proximit des
navires, ncessitera galement un examen approfondi et prospectif.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


La complexit des services de liaisons vers les les, limportance
de leur adaptation aux besoins socio-conomiques des territoires
desservis, la prcarit de leur quilibre financier et lobjectivit donner
au niveau de laide publique sont autant de raisons qui justifient la
parfaite connaissance des nombreuses donnes qui environnent cette
activit. Cette ncessit est renforce par le transfert, compter du
1er janvier 2017, de la comptence la rgion en application de la loi
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique.
La rgion deviendra donc, trs court terme, lautorit
organisatrice unique pour la totalit des liaisons avec les les. Les
diffrences dapproche dans la gestion actuelle des services, aussi bien
pour ce qui concerne les modes de financement que la composition des
flottes, doivent la conduire une rflexion densemble associant les
dpartements, afin notamment dadapter la flotte et les quipements
portuaires au trafic des passagers, des vhicules et du fret.
cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes, aux
deux dpartements, ds 2016, et la rgion, compter du
1er janvier 2017 :
1.

amliorer les informations donnes par les dlgataires sur le


fonctionnement du service et dfinir des indicateurs
complmentaires ;

2.

parfaire la connaissance des cots globaux et les retracer dans un


compte spcial ;

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

249

3.

adapter la tarification aux principes dgalit de traitement des


usagers dgags par la jurisprudence ;

4.

objectiver laide publique apporte en individualisant notamment le


cot du fret transport ;

5.

engager une rflexion globale sur le service, relative en particulier


aux principes de financement par lautorit organisatrice et la
composition des flottes.

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Rponses
Rponse commune de la ministre de lcologie, du dveloppement durable
et de lnergie et du secrtaire dtat charg des transports, de la mer
et de la pche .......................................................................................... 252
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 252
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique .. 253
Rponse du prsident du conseil rgional de Bretagne ........................... 253
Rponse de la prsidente du conseil dpartemental du Finistre ............ 254
Rponse du prsident du conseil dpartemental du Morbihan ................ 255

Destinataires nayant pas rpondu


Ministre des finances et des comptes publics et secrtaire dtat charg
du budget

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252

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE,


DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DES TRANSPORTS,
DE LA MER ET DE LA PCHE
L'insertion appelle de notre part les quelques prcisions suivantes.
La desserte des les du Ponant pose des sujtions fortes aux
autorits dlgantes et leurs dlgataires.
Nanmoins, comme cela est indiqu dans linsertion, les
collectivits concernes mettent en uvre les prrogatives que leur
attribue larticle L. 5431-1 du code des transports, dans des conditions
globalement satisfaisantes.
Sont voqus certains axes damlioration, valables pour
lensemble des services de transport maritime exploits selon le mode de
la dlgation de service public, qui nous semblent pertinents.
Cette insertion nappelle pas dautres observations de notre part.

RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR


Le rapport souligne la complexit des services de liaisons
destination des les ainsi que le dsquilibre financier de leur gestion.
Sur la gestion financire de ces lignes par les collectivits locales,
je nmets pas de remarques particulires et prends acte des donnes et
recommandations transmises par la Cour des comptes en vue de parfaire
la connaissance des cots globaux de ces liaisons et de rduire le dficit
constat.
Au sujet des comptences des collectivits territoriales en charge
des liaisons, larticle 15 de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe), transfre
la rgion la comptence des transports maritimes rguliers publics de
personnes et de biens pour la desserte des les franaises, compter du
1er janvier 2017.
ce titre, cest la rgion Bretagne qui sera charge de mener une
rflexion stratgique densemble sur la politique de liaison des les
bretonnes avec le continent, en lien avec les deux dpartements viss
(Finistre, Morbihan). La rgion Bretagne pourra ensuite entamer,

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

253

lchance des contrats en cours, les nouvelles conditions dexercice de


cette comptence notamment le mode de financement, les nouvelles
conditions tarifaires ainsi que la politique dinvestissement et dentretien
des quipements et infrastructures.
Dans ce cadre, la desserte arienne dOuessant voque dans le
rapport a fait lobjet dune tude particulire compte tenu du terme de la
dlgation de service public actuellement en vigueur. En labsence de
comptence clairement identifie dans le code des transports,
lintervention du dpartement du Finistre se fondait sur sa clause de
comptence gnrale. Or, la suppression de la clause gnrale de
comptence pour les rgions et dpartements, intervenue dans la loi
NOTRe, a conduit la rgion reprendre cette activit au titre de sa
comptence en matire damnagement du territoire.
Conformment aux dispositions de larticle L. 1111-8 du code
gnral des collectivits territoriales, la rgion Bretagne et le
dpartement du Finistre ont entam des discussions quant la signature
dune prochaine convention de dlgation de comptence pour
lorganisation de la desserte arienne de lle dOuessant. Sur cette base,
le dpartement du Finistre pourrait continuer exercer cette
comptence avec lensemble de ses moyens propres, budgtaires,
humains et matriels au nom de la rgion.

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION


ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Cette insertion nappelle pas de remarque particulire de la part
du ministre de la dcentralisation et de la fonction publique.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL


DE BRETAGNE
Je souhaite d'abord vous faire part de l'intrt majeur de cette
insertion, qui, alors que les collectivits se prparent organiser
diffremment leurs comptences, permet chacun d'identifier les

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254

COUR DES COMPTES

questions stratgiques et les enjeux de gestion qui devront tre


apprhends.
Votre rapport contribuera la dfinition de la politique rgionale
l'gard du transport vers les les. Je souhaite qu'il puisse galement
contribuer aux travaux des commissions locales d'valuation des charges,
prvues par la loi.
Votre rapport analyse les conditions selon lesquelles les
dpartements du Finistre et du Morbihan se mobilisent en faveur du
transport vers les les. Outre les liaisons maritimes, je note que les
travaux de la Cour intgrent pleinement la desserte arienne de l'le
d'Ouessant cet enjeu, considrant sans doute, comme le Dpartement
du Finistre et la rgion, que ces deux voies sont indissociables l'une de
l'autre. Bien que le lgislateur n'ait arrt de dispositions que pour les
seules liaisons maritimes, elles concourent la mme finalit et les
obligations de service public imposes chacune des liaisons ont
vocation tre complmentaires.
Je retiens de vos observations que l'effort public l'gard du
service de liaisons est (...) particulirement justifi mme si la
connaissance du service dlgu, la comptabilit et la tarification
peuvent faire l'objet d'un rexamen.
Je vous confirme que le transfert de cette comptence, au
1er janvier 2017, devra tre une occasion d'enrichir les informations dont
dispose l'autorit organisatrice du service, et de rexaminer les
conditions de financement de celui-ci par les diffrentes catgories
d'usagers et par les contribuables.

RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU FINISTRE
Le rapport fait tat dune faible connaissance des cots (I A), en
labsence de budget annexe spcifique la desserte des les. Lobjectif
dune bonne connaissance des cots des politiques quil met en uvre est
une proccupation forte du conseil dpartemental. Elle se traduit par une
nomenclature budgtaire adapte. En loccurrence, lensemble des
dpenses de fonctionnement et dinvestissement affrentes la desserte
des les est regroup au sein dun mme plan daction intitul Garantir
la continuit territoriale avec les les .

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LES LIAISONS VERS LES PRINCIPALES LES DU PONANT : UN ENJEU POUR


LA RGION BRETAGNE

255

Le rapport fait galement mention dune insuffisance des donnes


dactivit. Chaque mois les dlgataires fournissent un bilan de lactivit
passagers et fret (frquentation, tonnage et chiffre daffaires). Les
rapports du dlgataire remis chaque anne comprennent par ailleurs
toutes les informations quantitatives et qualitatives ncessaires :
frquentation, tonnage, recettes, nombre de rotations effectues par
chaque navire, consommation en carburant, interventions sur les navires,
perturbations de service, actions commerciales,. Les lacunes
concernant la rpartition des passagers par catgorie ont t corriges
par le nouveau systme de billetterie dploy en 2014 par le dlgataire.
Les dispositions introduites par la loi relative la nouvelle
organisation de la Rpublique qui prvoient le transfert de cette
comptence la rgion Bretagne compter du 1er janvier 2017,
impliquent une rflexion commune avec celle-ci ds 2016 afin de garantir
la continuit et la prennit de ce service public essentiel pour ces
territoires isols. En effet, lchance de la dlgation de service public
de desserte maritime des les de Molne, Ouessant et Sein fixe
initialement au 31 dcembre 2015 a t repousse au 31 dcembre 2016.
Les enjeux identifis et dvelopps dans votre rapport seront pris en
compte dans la perspective du renouvellement de ce contrat.

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DPARTEMENTAL


DU MORBIHAN
Conformment aux dispositions des articles L. 143-10 et R. 143-5
du code des juridictions financires, je souhaite formuler un certain
nombre de remarques sur les constatations que vous effectuez et les
recommandations que vous mettez dans linsertion.
Le rapport sattarde longuement sur les pratiques contenues dans
le contrat de dlgation de service public qui couvrait la priode 20082014, donc ngoci il y a huit ans, et il relve les points amliorer sur
cette base. Il sen suit une lecture assez critique de notre gestion alors
que le nouveau contrat, sign le 3 dcembre 2014, a pris en compte
lensemble des observations une exception prs.
Cette exception concerne la demande de cration dun budget
annexe laquelle le dpartement aurait naturellement donn suite, mais
le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la

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256

COUR DES COMPTES

Rpublique, annonc lt 2014, ayant prvu le transfert de la


comptence sur les liaisons maritimes aux rgions, je nai pas modifi la
structure de prsentation du budget dpartemental pour la seule anne
2016.
Concernant les volutions du nouveau contrat, et au regard des
critiques susvises, je vous prcise que le cahier des charges a t
labor ds 2013 aprs avoir analys :
- les obligations lgales relatives aux tarifs passagers, ce qui a
conduit supprimer tout tarif prfrentiel, sauf pour les seuls
habitants insulaires ;
- les taux de remplissage des navires, ce qui a conduit demander aux
candidats de rationaliser et optimiser le nombre des rotations
proposes pour amliorer ces taux ;
- lorganisation et les moyens du dlgataire, ce qui a conduit
demander une meilleure productivit ;
- les conditions de la concurrence par rapport des oprateurs privs,
ce qui a conduit revoir les principes de tarification des
marchandises en limitant expressment celles considres de
premire ncessit qui seules bnficient dun tarif prfrentiel ;
- les grilles tarifaires prcdentes, ce qui a conduit harmoniser les
prix entre les deux plus grandes les, Belle-le et Groix.
Cest donc une action dtermine qui a t rflchie ds 2013,
ngocie en 2014 et concrtise dans le nouveau contrat pour la priode
2015-2020, ce qui a soulev des contestations nombreuses dans les les et
de la part danciens bnficiaires de tarifs spciaux, contestations qui
perdurent encore aujourdhui, certaines tant pendantes devant les
tribunaux.
Les rsultats de ces actions commencent tre connus puisque
lessentiel de lanne 2015 a t excut. Jai le plaisir de vous indiquer
dores et dj quavec des tarifs passagers plus attractifs quavant au
travers des diffrentes cartes proposes (familles, illimites,
10 traverses) et des rotations sensiblement moins nombreuses (6 478
rotations prvues en 2015 contre 7 196 rotations ralises en 2014 - un
premier effort demand au dlgataire - et 7 519 rotations en 2013), le
dlgataire annonce un rsultat trs positif qui, comme nous lavions
prvu au contrat, sera rinject en partie ds la campagne 2016.

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3
Carcassonne Agglo : lexemple
dune intercommunalit inaboutie
_____________________ PRSENTATION _____________________
plusieurs reprises, la Cour des comptes a appel un effort de
rationalisation de lintercommunalit et port une apprciation critique
sur la carte, le contenu et le cot de cette ambitieuse rforme146.
Lexemple de la communaut dagglomration Carcassonne
Agglo (73 communes, 105 000 habitants) permet de mettre en vidence et
dillustrer des dfaillances persistantes de lintercommunalit, dix ans
aprs la publication du premier rapport de la Cour sur le sujet. En effet,
dans ce cas, ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI),
cr le 14 dcembre 2001, peine assurer une cohrence un territoire
progressivement largi (I). Depuis 2001, la communaut dagglomration
nest pas parvenue assumer totalement ses missions (II), tout en
supportant des cots de gestion administrative de plus en plus levs (III).

146

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Lintercommunalit en France. La


Documentation franaise, novembre 2005, 370 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Tome I. Bilan dtape de
lintercommunalit en France, p. 213-251. La Documentation franaise, fvrier 2009,
326 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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258

COUR DES COMPTES

I - Une communaut dagglomration


la recherche de sa stabilit
A - Une notion dintrt communautaire inaboutie
La cration de la communaut dagglomration de Carcassonne en
dcembre 2001 rsulte de la mise en uvre de la loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement et la simplification de la coopration
intercommunale (dite loi Chevnement ).
La communaut dagglomration a initialement rassembl
16 communes gographiquement proches, Carcassonne, la ville-centre, et
les communes de la premire et de la deuxime couronnes.
Par larrt de cration du 14 dcembre 2001, la communaut a t
dote des quatre comptences obligatoires : dveloppement conomique,
amnagement de lespace communautaire, quilibre social de lhabitat et
politique de la ville. En plus des comptences obligatoires, la
communaut dagglomration a choisi parmi les comptences
optionnelles147 la protection et la mise en valeur de lenvironnement et du
cadre de vie, dont la collecte et le traitement des dchets, la voirie
dintrt communautaire, les quipements culturels et sportifs, une partie
de leau et de lassainissement (tudes essentiellement), et laction sociale
dintrt communautaire.
Depuis 2001, de nombreux arrts ont modifi, tendu ou prcis
les comptences qui ont t successivement transfres lEPCI, preuve
que la dfinition de lintrt communautaire rsulte davantage dune
construction empirique que dune rflexion encore totalement aboutie.

147

Larticle L. 5216-5 du code gnral des collectivits territoriales dispose que les
communauts dagglomration doivent choisir au minimum trois comptences
optionnelles parmi six possibles.

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


INABOUTIE

259

Lintrt communautaire
Consacre par la loi du 12 juillet 1999, cette notion doit tre
comprise, pour les domaines de comptence concerns, comme un lment
complmentaire de la rdaction statutaire des comptences de la
communaut. Dfinir lintrt communautaire suppose quau pralable le
projet de dveloppement que la communaut dagglomration doit
conduire a t arrt. Il permet de tracer dans un souci de lisibilit les axes
dintervention de la communaut dagglomration. Cest par consquent
une ligne de partage, au sein dune mme comptence, entre les domaines
daction transfrs la communaut et ceux qui demeurent au niveau des
communes.

La principale comptence obligatoire, relative au dveloppement


conomique, a t marginalement renforce, essentiellement en matire
touristique. Un arrt prfectoral daot 2010 a prvu ltude, la
cration dun office de tourisme , mais, ds novembre 2010, un nouvel
arrt revenait sur cette rdaction en renonant la cration de cet office
pour se limiter ltude de sa cration. Les comptences en faveur de la
politique de la ville et de lquilibre social de lhabitat ont t prcises
en 2008 et 2009, avec notamment la participation des oprations de
rnovation urbaine.
Paralllement, la communaut dagglomration a fortement tendu
ses comptences en matire sociale et mdico-sociale en crant en
mai 2003 un centre intercommunal daction sociale (CIAS), sans que,
dans le mme temps, tous les centres communaux daction sociale
(CCAS) des communes membres naient t dissous148.
Les comptences culturelles ont galement t renforces. Larrt
daot 2010 a dclar dintrt communautaire des manifestations et des
quipements dont le rayonnement est intercommunal. ce titre, la
bibliothque de Carcassonne a t transfre la communaut
dagglomration, un conservatoire rayonnement intercommunal a t
ralis et une rflexion sest amorce sur lopportunit de construire une
mdiathque tte de rseau .

148

La loi nimpose pas la dissolution des CCAS lorsquun EPCI cre un CIAS. La
rationalisation des moyens implique cependant de dterminer sil est pertinent de
maintenir un CCAS lorsque lacception trs large de laction sociale dintrt
communautaire aboutit la cration dun CIAS aux prrogatives trs tendues. ce
jour, 45 des 73 communes de la communaut dagglomration ont maintenu un
CCAS.

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260

COUR DES COMPTES

Enfin, la comptence sur lassainissement, dabord rduite en


juillet 2002 llaboration de schmas directeurs et lattribution de
fonds de concours, a t tendue en dcembre 2008 sa totalit, y
compris lassainissement non collectif.
La communaut dagglomration a t davantage entreprenante
pour dvelopper les comptences choisies en option que pour exercer
celles rendues obligatoires par la loi. Ainsi, le renforcement de laction de
la communaut dagglomration en matire culturelle sest effectu sans
que lorganisme ne sassure que lexercice de cette comptence rponde
aux besoins dun territoire progressivement largi, notamment la suite
des adhsions de 2013.
Limprcision dans la dfinition des comptences est lorigine de
lacunes dans lvaluation des charges transfres entre la commune de
Carcassonne et la communaut dagglomration, ce qui a conduit assez
rcemment les ordonnateurs149 de ces deux organismes chercher
normaliser cette situation.

B - Un territoire en extension rapide


Paralllement au renforcement de ses comptences, la communaut
dagglomration a considrablement tendu son primtre gographique,
sans forcment parvenir en assurer la cohrence.
sa cration en dcembre 2001, la communaut dagglomration
comptait 16 communes. Des largissements successifs ont eu lieu en mai
2002 (quatre nouvelles communes), juin 2004 (une nouvelle commune),
avril 2009 (une nouvelle commune), janvier 2010 (une nouvelle
commune) et janvier 2013 (50 nouvelles communes, dont certaines
appartenaient trois communauts de communes qui ont t fusionnes
en 2013 avec la communaut dagglomration).
Lagglomration stend dsormais sur prs de 1 000 km et mle
des territoires varis, pas toujours bien relis : un territoire urbain, centr
sur Carcassonne et sa sphre dinfluence, et un territoire rural en
priphrie. Plus de 90 % des communes qui constituent la communaut
dagglomration comptent moins de 2 000 habitants.

149

Pour la dfinition du terme ordonnateur , cf. tome II, deuxime partie,


chapitre 1.

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


INABOUTIE

261

Carte n 1 : lextension de la communaut dagglomration


depuis 2001

Source : Cour des comptes daprs Insee IGN 2014

Le dernier largissement, ralis au 1er janvier 2013, a


considrablement tendu le primtre de lagglomration et permis la
communaut de dpasser 100 000 habitants. Si les nouvelles communes
sont de petites collectivits, le choc structurel provoqu par ce vaste
largissement a fortement marqu ladministration et la gouvernance de la
communaut. Cet largissement suppose en effet de trouver une
cohrence au nouvel ensemble, certaines communes, trs loignes de la
ville-centre, ayant des problmatiques concrtes qui napparaissent pas
forcment au cur des proccupations de la communaut
dagglomration, davantage centre sur son territoire dorigine.

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262

COUR DES COMPTES

Le territoire de la communaut dagglomration ne recoupe pas le


primtre de laire urbaine150 de Carcassonne. Lextension de 2013 sest
effectue sans que les donnes physiques et conomiques relatives la
dlimitation des aires urbaines ne soient totalement intgres. Les
communes les plus excentres, au nord-est et au sud-est du territoire,
apparaissent trs priphriques et mal connectes au cur de la
communaut dagglomration151.
Dans ce contexte, le dveloppement dun projet de territoire
intgrant lensemble des collectivits membres de la communaut
dagglomration apparat prioritaire.
Le mandat 2014-2020 doit donner lieu la mise en uvre dun
projet de territoire, dans lequel des actions de mutualisation sont
envisages. Ce projet, intitul Mon 2020 et lanc en novembre 2014,
a pour ambition de dfinir les actions prioritaires de la communaut
dagglomration dici 2020. Lobjectif affich est damliorer
lattractivit et le dynamisme du territoire.

II - Des comptences incompltement assumes


A - Un budget principalement de transfert
La structure des dpenses courantes de la collectivit permet de
mettre en vidence les domaines dintervention de la communaut
dagglomration.

150

Une aire urbaine, au sens de lINSEE, est un ensemble de communes, dun seul
tenant et sans enclave, constitu par un ple urbain de plus de 10 000 emplois, et par
des communes rurales ou priurbaines dont au moins 40 % de la population rsidente
ayant un emploi travaille dans le ple ou dans des communes attires par celui-ci.
151
Il faut compter environ une heure en voiture pour rallier la ville-centre partir des
communes les plus loignes, au nord-est et au sud-est du territoire de la communaut
dagglomration.

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INABOUTIE

263

Tableau n 1 : les charges courantes de la communaut


dagglomration
En milliers deuros

2010

2011

2012

2013

2014

2010-2014

Charges caractre gnral

2 668

2 987

3 106

4 253

5 744

+ 115,29 %

Charges de personnel

7 346

8 388

9 915

12 130

9
103152

+ 23,92 %

Subventions de fonctionnement

16 372

17 256

18 398

29 584

31 444

+ 92,06 %

Autres charges de gestion

707

667

683

1 321

1 259

+ 78,08 %

Charges dintrt et pertes de change

239

265

421

1 137

1 079

+ 351,46 %

27 333

29 556

32 524

48 427

48 629

+ 77,91 %

Total des charges courantes

Source : Cour des comptes daprs les comptes de gestion Budget principal

La structure des dpenses est marque par une hypertrophie des


subventions verses par la communaut qui ont progress de 92 % entre
2010 et 2014, alors que, dans le mme temps, les charges courantes ont
augment de 78 %153. Le montant des subventions atteint plus de 31 M
en 2014, soit prs de 64 % des charges courantes de la communaut
dagglomration, ce qui contribue rigidifier fortement son budget.
Dans ces conditions, le budget principal de la communaut
dagglomration, qui reverse une partie importante de ses ressources des
organismes assumant certaines comptences sa place, sapparente un
budget de transfert.
La communaut dagglomration a confi au centre intercommunal
daction sociale (CIAS) cr le 7 mai 2003 lensemble des comptences
exerces dans le champ social : le secteur de la petite enfance, la jeunesse,
laide la personne, les centres sociaux et de loisirs, etc. Le 7 janvier
2013, la communaut dagglomration a ajout ces comptences le
champ priscolaire et extrascolaire. Les comptences du CIAS de
Carcassonne Agglo apparaissent donc extrmement larges. Le CIAS est
aujourdhui une structure employant plus de 1 000 agents, et exerant
lensemble des comptences sociales de la communaut dagglomration,
152

En 2014, une partie des charges de personnel a t reporte sur les budgets annexes
(par exemple sur le budget Eau et assainissement pour le personnel affect
lexercice de cette comptence). La rduction du montant des charges de personnel
portes par le budget principal en 2014 est donc uniquement lie cette volution
budgtaire et comptable.
153
Selon la communaut dagglomration, en tenant compte de la consolidation, dans
le tableau n 1, des charges courantes des communauts de communes qui ont t
fusionnes en 2013 au sein de la communaut dagglomration, le total des charges
courantes augmenterait, sur la priode 2010-2014, de 41,58 %.

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264

COUR DES COMPTES

qui lui octroie une subvention de 16,4 M (soit plus de 50 % de


lensemble des subventions verses).
la suite de lacquisition du centre social de la communaut
dagglomration, son encours de dette est pass de 4,9 M en 2013
6,49 M en 2014. Compte tenu des oprations portes dans les comptes
de liaison du budget principal avec les budgets annexes (plus de 6 M en
2014), la capacit de dsendettement154 du CIAS excde 10 ans.
La dlgation dun vaste champ de comptence ne sest pas
accompagne de la mise en place dobjectifs, dvaluations, de bilans. La
communaut dagglomration nexerait pas, jusquen 2014, un rel
contrle de lemploi de la subvention verse155.
La comptence sur la collecte et le traitement des ordures
mnagres nest galement pas exerce directement par la communaut
dagglomration, mais confie un syndicat mixte. Depuis le 1er janvier
2013, le traitement des ordures mnagres est assur par le COVALDEM
11 ( collecte et valorisation des dchets mnagers de lAude ), syndicat
mixte au sens de larticle L. 5711-1 du code gnral des collectivits
territoriales, qui couvre la quasi-totalit du territoire de lAude.
Si la rationalisation de la gestion des ordures mnagres au niveau
dpartemental ne saurait tre remise en cause, lutilisation de la
subvention que verse la communaut dagglomration, dun montant de
prs de 13 M en 2014, pourrait donner lieu des restitutions plus
dtailles au conseil dagglomration.

B - Des interventions limites


dans le domaine conomique
Le dveloppement conomique tait dj au cur des objectifs de
la communaut dagglomration au moment de sa cration, et le demeure
aujourdhui. Un tel choix apparat pertinent au regard des fragilits du
territoire, dans la mesure o lconomie du Carcassonnais est encore

154

La capacit de dsendettement permet de dterminer le nombre dannes


(thorique) ncessaire pour rembourser intgralement le capital de la dette, en
supposant que la collectivit y consacre la totalit de son pargne brute. Le seuil de
vigilance stablit gnralement 10 ans.
155
La communaut dagglomration a rcemment prvu de mettre en place une
cellule de contrle de gestion dont lune des missions consistera davantage contrler
lutilisation des moyens confis au CIAS.

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265

principalement oriente vers le tourisme156 et sur les fonctions


administratives de la ville-centre.
Les caractristiques socio-conomiques de lagglomration de
Carcassonne sont peu favorables. Le taux de chmage lev (17,1 % en
2014), mais aussi la nature des emplois, sont lorigine de revenus en
moyenne trs bas. Dans cette agglomration, 52 % des foyers fiscaux ne
sont pas imposables contre 48 % dans les agglomrations de taille
comparable. En 2014, le revenu fiscal net moyen par foyer est infrieur
de 10 % celui des agglomrations comparables et de 4 % celui de la
rgion Languedoc-Roussillon157.
Or la typologie des organismes destinataires des subventions
illustre le fait que les choix raliss par la collectivit dans lexercice de
ses comptences ne sont pas centrs sur le dveloppement conomique.
Tableau n 2 : rpartition des subventions verses
par la communaut dagglomration (en milliers deuros)
Organisme
CIAS
COVALDEM 11

158

Mission locale dinsertion


PLIE159
USC XV (rugby)
Autres
Total des subventions
verses

2010

2011

2012

2013

2014

6 472

7 572

8 907

13 005

16 400

8 096

8 125

8 039

12 600

12 900

201

216

196

225

180

59

62

101

151

91

148

150

150

150

140

1 396

1 131

1 005

3 453

1 733

16 372

17 256

18 398

29 584

31 444

Source : Cour des comptes daprs les comptes administratifs 2010 2014

En 2014, le CIAS et le COVALDEM 11 (traitement des ordures


mnagres) ont bnfici de plus de 29 M de subventions, soit 93 % de
lensemble des subventions verses, reprsentant 60 % des charges
courantes de la collectivit.
156

La communaut dagglomration concentre 7 % des nuites dhtels de lensemble


de lancienne rgion Languedoc-Roussillon.
157
Source INSEE.
158
Les sommes verses au COVALDEM 11 sont, dans les comptes de la communaut
dagglomration, improprement qualifies de subventions , alors quil sagit de
contributions au sens du 1 de larticle L. 5212-19 du code gnral des
collectivits territoriales.
159
Plan local pour linsertion et lemploi.

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266

COUR DES COMPTES

Les comptences en matire conomique napparaissent que


marginalement, travers le soutien apport aux missions locales
dinsertion et aux actions en faveur de lemploi (0,86 % du total des
subventions en 2014).
Laction de la collectivit en matire touristique est galement
limite. Loffice intercommunal du tourisme na pas t cr. Si des
actions ponctuelles ont pu tre menes, notamment travers ladhsion au
syndicat mixte Grand Site de la cit de Carcassonne 160, aucun projet
global et structurant lchelle de lensemble du territoire intercommunal
na encore t engag.
Dans ces conditions, le coefficient dintgration fiscale (CIF) de
lEPCI est trs infrieur la moyenne de sa strate dmographique, soit
0,28 contre 0,34 en 2014. Il est la consquence de la faible importance
des comptences transfres par les communes membres la
communaut dagglomration.
Le coefficient dintgration fiscale (CIF)
Le CIF constitue un indicateur de la part des comptences exerces
au niveau du groupement. Il permet de mesurer lintgration dun EPCI au
travers du rapport entre la fiscalit quil lve et la totalit de la fiscalit
recouvre sur son territoire par les communes et le groupement : plus les
communes ont transfr du pouvoir fiscal au groupement, plus on suppose
quelles lui ont galement transfr des comptences. Pour mieux mesurer
lintgration fiscale effective du groupement, le CIF est minor des
dpenses de transfert verses par les EPCI ses communes membres.

C - Une politique dinvestissement sous contrainte


Le programme pluriannuel dinvestissement (PPI) 2009-2014 tait
structur autour de la ralisation de trois quipements majeurs : le
conservatoire, un nouveau sige social et une mdiathque tte de
rseau . Il incluait de faon plus marginale des oprations engages
antrieurement (programmes de rnovation urbaine, notamment).
160

Le syndicat mixte Grand Site de la cit de Carcassonne a t cr en 2003 (les


statuts ont t modifis en 2012). Il assure lanimation, ladministration, la gestion
et la ralisation de lopration Grand Site . Il est constitu de quatre collectivits qui
le financent parts gales : la commune de Carcassonne, la communaut
dagglomration, le dpartement de lAude et la rgion Languedoc-Roussillon.

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267

Les actions dinvestissement prvues par la communaut


dagglomration concernaient une comptence optionnelle (la culture) et
sa propre organisation (un nouveau sige social, lancien ayant t vendu
en 2013 au CIAS pour 2 M avec un financement par emprunt), et non
des actions dans le domaine du dveloppement conomique.
Le principal investissement effectu pendant la priode 2009-2014
a t le conservatoire, pour un montant total de prs de 12 M.
Dans un contexte financier contraint, lEPCI ne dgageant quun
faible autofinancement (capacit dautofinancement CAF nette
denviron 617 000 en 2014), le projet envisag pour la priode
2014-2020, une mdiathque tte de rseau , dun cot estim
25 M, semble difficile envisager.
La situation financire de la collectivit apparat en effet fragile.
Lexcdent brut de fonctionnement (EBF) a chut de 2013 2014,
passant de 4,66 M 3,66 M, soit dsormais environ 7 % des produits
de gestion contre 9 % en 2013, ce qui est peu. La faiblesse de lEBF
explique celle de la CAF nette, galement en recul de 2013 2014,
passant de 1,7 M 617 000 . Cette dgradation de lautofinancement a
vraisemblablement contribu la chute des dpenses dquipement qui
sont passes de 13,75 M 7,18 M entre 2013 et 2014 en dpit des
emprunts mobiliss.
Dores et dj la capacit de dsendettement de la communaut
dagglomration excde 13 ans, rendant dlicate toute nouvelle
progression dun financement par lemprunt.
La situation financire de la communaut dagglomration ne lui
permet pas denvisager rapidement une politique dinvestissements et
dinterventions d'envergure, alors mme quil conviendrait de mettre en
uvre le nouveau projet de territoire lanc en novembre 2014.

III - Une gestion administrative coteuse


La gestion administrative de Carcassonne Agglo savre
coteuse, en raison principalement de dpenses de personnel leves,
dune forte progression des subventions verses et, dans une moindre
mesure, de limportance des autres charges de gestion.

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COUR DES COMPTES

A - Laugmentation des dpenses de personnel


1 - Une forte croissance des effectifs
Les effectifs de la communaut dagglomration ont doubl de
2007 2014, pour atteindre 310 agents. La croissance des effectifs rsulte
la fois de lintgration des EPCI dans la communaut dagglomration
et de recrutements extrieurs. La filire administrative et la filire
culturelle se sont proportionnellement davantage toffes. En 2014, les
charges de personnel se sont leves plus de 12 M.
Dans le mme temps, et en dpit de la cration de la communaut
dagglomration, les effectifs de la commune centre, Carcassonne, ont
rgulirement progress (les dpenses de personnel sont passes de
25,4 M en 2005 33,8 M en 2014, soit une augmentation annuelle
moyenne de prs de 4 %).
La Cour avait pourtant recommand en 2009 dexaminer de faon
critique lvolution et lemploi des moyens en personnel des EPCI et des
communes membres afin den limiter la croissance.

2 - Une gestion du personnel dfaillante


La gestion du personnel scarte sur plusieurs points de la
rglementation en vigueur.
La dure lgale du temps de travail nest pas respecte : les agents
bnficient de jours de congs accords sans fondement rglementaire, et
ont ainsi travaill en moyenne 1 530 heures en 2013, comparer la
dure annuelle lgale de 1 607 heures.
Le recours aux heures supplmentaires, dans un tel contexte,
apparat excessif. Au total, plus de 3 000 heures supplmentaires ont t
effectues en 2013, sans que cela puisse tre totalement justifi. Plusieurs
agents dpassent le plafond rglementaire de 25 heures supplmentaires
mensuelles.
La gestion des avancements dchelon nest pas satisfaisante, la
plupart seffectuant au rythme le plus favorable.
Labsentisme des agents reste important, sans que la communaut
dagglomration nait mis en uvre tous les outils permettant de le
limiter. En moyenne, les agents ont t absents 22 jours pour raisons de

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INABOUTIE

269

sant en 2013, dont 11 jours pour maladie ordinaire, ce qui reste


nettement suprieur la moyenne nationale des organismes comparables.
Tous ces dysfonctionnements ont un cot important pour la
communaut dagglomration, qui peut tre valu 837 000 en 2013.
Ils mettent en vidence les difficults de lEPCI assurer une gestion
rigoureuse des personnels, alors mme que les fonctions administratives
absorbent une partie non ngligeable de son budget.

B - Le cot de la gouvernance
La croissance de la communaut dagglomration a conduit un
renforcement de sa gouvernance, qui sest rapidement toffe. Le nombre
de conseillers communautaires est pass de 60 en 2001 123 en 2014.
Carcassonne Agglo dispose aujourdhui, aux cts de son prsident,
de 15 vice-prsidents, dun bureau communautaire de 40 membres (le
prsident, ses vice-prsidents et 24 conseillers communautaires), dun
conseil de dveloppement, de huit conseils de territoire et de 11
commissions permanentes de travail et dtude.
Tableau n 3 : lvolution du montant des indemnits verses aux lus
2010
Indemnits verses
aux lus

2011

487 440

2012

496 168

2013

495 084

Assujettissement aux
cotisations de scurit
sociale
Nombre de conseillers
communautaires

68

68

2014

1 007 111

913 742

142 000

119 000

122

123

68

Source : Cour des comptes daprs comptes de gestion, compte non tenu des indemnits verses
en 2010, 2011 et 2012 aux conseillers communautaires des communauts de communes
fusionnes au sein de la communaut dagglomration en 2013.

Les indemnits verses aux conseillers communautaires ont


progress de plus de 87 % entre 2010 et 2014 (+ 106,6 % entre 2010 et
2013), consquence de laugmentation du nombre de conseillers
communautaires et de lvolution de la rglementation, autorisant depuis
le 1er janvier 2013 lindemnisation des conseillers communautaires sans

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270

COUR DES COMPTES

dlgation pour les communauts dagglomration dont la population


excde 100 000 habitants161.

C - Lvolution des charges caractre gnral


Les charges caractre gnral (achats, services extrieurs) ont
fortement progress entre 2013 et 2014. Elles sont passes, hors
remboursements, de 4,25 M 5,74 M, soit une augmentation de 35 %,
alors que la taille de la communaut dagglomration est inchange
depuis 2013.
Lvolution des modalits de gestion de lEPCI permet toutefois de
nuancer cette forte progression. En effet, depuis lanne scolaire 20122013, il a repris en gestion directe sa comptence jusque-l dlgue au
dpartement en matire de transport scolaire, et la largie en septembre
2013 lensemble des nouvelles communes. Sur lexercice 2014,
premire anne pleine pour lEPCI, la charge brute slve 2,68 M,
pour un cot net de 0,22 M, une fois obtenu le remboursement opr par
le dpartement. Dautre part, les dpenses des personnels affects aux
services deau et dassainissement et de transport taient supportes par le
budget principal jusquen 2013 et faisaient lobjet dun remboursement
effectu par les budgets annexes correspondants. Depuis 2014, cette
charge a t transfre directement sur les budgets annexes, ce qui sest
traduit, sur le budget principal, par une diminution des charges de
personnel, paralllement la diminution des recettes lies aux
remboursements de frais.
Enfin, lanalyse des charges caractre gnral met en vidence
une plus grande dpendance de la communaut dagglomration vis--vis
des tiers. En effet, les dpenses lies aux contrats de prestations de
services conclus avec les entreprises ont connu une trs forte progression,
passant de 1,47 M en 2013 3,09 M en 2014, soit une augmentation de
110 %.

161

La baisse du montant des indemnits constate entre 2013 et 2014 rsulte de la


baisse des taux dindemnisation des membres du conseil dagglomration la suite de
la dcision du conseil communautaire du 7 janvier 2013.

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INABOUTIE

271

D - Des efforts de mutualisation encore trs limits


La loi du 16 dcembre 2010 a prcis le cadre de rfrence de la
mutualisation au sein des collectivits territoriales. La communaut
dagglomration a engag dbut 2012 un recensement des besoins des
communes membres dans loptique dune mutualisation renforce entre
les 23 communes composant alors lagglomration. Ce recensement a
donn lieu la rdaction dun rapport, finalis en juin 2013, qui prsente
des pistes de mutualisation. Ne concernant que les 23 communes
historiques de lagglomration, ce rapport pourrait tre actualis en tenant
compte des besoins des 50 communes ayant intgr lagglomration au
1er janvier 2013.
Les mutualisations menes entre la communaut dagglomration
et les communes restent trs limites et concernent principalement
quelques postes mutualiss avec le CIAS. La recommandation formule
en 2009 par la Cour, incitant les EPCI scuriser et dvelopper les
pratiques de mutualisation, reste donc encore largement mettre en
uvre dans le cas prsent.
Sur le fondement de la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique, un schma de mutualisation de
services entre les communes membres de Carcassonne a t adopt le
18 dcembre 2015.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Lanalyse de laction mene jusquen 2014 par Carcassonne
Agglo met en vidence la difficult de cette communaut
dagglomration construire un projet lisible, faute davoir dfini
prcisment lintrt communautaire lors de sa cration et davoir exerc
une action structurelle sur lensemble du territoire.
dfaut dune vraie intgration des communes dans lEPCI, la
communaut dagglomration apparat comme un organisme assurant
prioritairement une redistribution de ressources. De faon emblmatique,
des comptences importantes ont t entirement dlgues des
organismes tiers, sans contrle affirm et suffisant.
Les recommandations formules par la Cour en 2005 et en 2009
continuent sappliquer cette communaut dagglomration. Les
comptences, davantage dveloppes dans des champs retenus par
lEPCI et non obligatoires en application de la loi, ne sont que

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272

COUR DES COMPTES

partiellement exerces, et lintgration fiscale reste faible. Les charges de


personnel ont fortement progress. Les efforts de mutualisation sont
rests trs limits.
Lanalyse de cet exemple permet de rappeler que
lintercommunalit doit tre oriente vers la simplicit, lefficacit et
lconomie des moyens.
La Cour formule les recommandations suivantes lattention de
Carcassonne Agglo :
1.

redfinir les actions prioritaires de la communaut dagglomration,


en lien avec ses comptences principales ;

2.

renforcer le contrle opr sur les subventions accordes des


organismes tiers ;

3.

renforcer les actions de mutualisation entre la communaut


dagglomration, le CIAS et les communes membres ;

4.

contenir les charges de personnel et revenir sur les avantages


accords sans fondement lgal ou rglementaire.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................. 274
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique .. 274
Rponse du prsident de la communaut dagglomration Carcassonne
Agglo et prsident du conseil dadministration du centre intercommunal
daction sociale (CIAS-Carcassonne Agglo Solidarit) .......................... 277
Rponse du prsident du COVALDEM ................................................. 281

Destinataires ne souhaitant pas apporter de rponse


Ministre de lintrieur
Maire de Carcassonne

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274

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Cette insertion nappelle pas dobservations de notre part.

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION


ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Dans sa prsentation, la Cour souligne que lexemple de la
communaut dagglomration Carcassonne Agglo () permet de
mettre en vidence et dillustrer les dfaillances persistantes de
lintercommunalit .
Sil ne mappartient pas de me prononcer sur ce cas particulier, je
tiens rappeler les importantes volutions dj intervenues ou
programmes depuis 2014 pour permettre de dvelopper
lintercommunalit et den optimiser lefficacit. Elles me semblent en
effet de nature faire voluer les organisations ou les pratiques
existantes dans le sens attendu par la Cour.
Dans le domaine du dveloppement conomique tout dabord : la
loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique (NOTRe) renforce lintercommunalit en supprimant les
rfrences lintrt communautaire pour lensemble de cette
comptence lexception du soutien aux activits commerciales. De
mme, elle prvoit que les rgions associent les tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) llaboration du nouveau schma
rgional
de
dveloppement
conomique,
dinnovation
et
dinternationalisation qui simposera (compatibilit des actes) aux autres
collectivits. Ces volutions permettront de clarifier lexercice de cette
comptence en donnant un rle cl aux rgions et aux intercommunalits.
Sagissant des comptences exerces par les EPCI fiscalit
propre ensuite : la loi programme le transfert obligatoire aux
communauts de commune et aux communauts dagglomration de
plusieurs comptences trs structurantes dj exerces par les
communauts urbaines et les mtropoles :
- au 1er janvier 2017 : la promotion du tourisme, la collecte et le
traitement des dchets et laccueil des gens du voyage ;

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


INABOUTIE

275

- au 1er janvier 2020 : leau et lassainissement.


Cette intgration accrue des intercommunalits ira de pair avec un
largissement de leurs primtres pour mieux les faire concider avec des
bassins de vie cohrents et accrotre les moyens daction du bloc
communal. Ces nouveaux primtres, respectant obligatoirement les
seuils minimaux de population prvus par la loi NOTRe, seront effectifs
au 1er janvier 2017. Les travaux au sein des commissions
dpartementales de coopration intercommunale ont dbut ds la mi2015 et permettent dores-et-dj danticiper une importante volution de
la carte intercommunale. Dans le cas de Carcassonne agglo , le projet
de SDCI prsent par le reprsentant de ltat le 30 septembre 2015
renforce la cohrence spatiale de lEPCI en proposant lintgration de
neuf communes supplmentaires relevant de laire urbaine.
Le renforcement des EPCI, tant dans leurs comptences que dans
leurs primtres, cre les conditions pour une optimisation de la dpense
publique locale (conomies dchelle et gains sur les fonctions supports).
De mme, plusieurs dispositions de la loi convergent par la rduction du
nombre de syndicats intercommunaux. Les missions aujourdhui exerces
par ces structures seront ainsi demain davantage assures directement
par les EPCI.
De mme, et toujours dans le sens souhait par la Cour, les
mutualisations de services entre communes membres dun EPCI seront
encourages : un schma de mutualisation lorganisant doit ainsi tre
adopt avant le 31 dcembre 2015. Par ailleurs, la loi NOTRe prvoit
plusieurs dispositions pour faciliter les mutualisations dans un contexte
financier propice ce type dvolutions :
- la mise disposition des agents municipaux qui exercent en partie
leurs fonctions dans un service commun devient automatique ;
- la gestion des services communs par une commune membre de
lEPCI fiscalit propre est possible dans tous les EPCI fiscalit
propre (et plus uniquement dans les mtropoles), condition que le
conseil communautaire le souhaite ;
- la loi NOTRe prvoit un largissement des services communs
lensemble des missions fonctionnelles et oprationnelles non
transfres, en dehors des missions confies aux centres de gestion ;
- il est possible de crer une CAP commune un EPCI, ses communes
membres et leurs tablissements publics, lorsque la collectivit ou
ltablissement public nest pas obligatoirement affili un centre de
gestion ;

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276

COUR DES COMPTES

- la cration de services unifis est galement possible entre plusieurs


EPCI fiscalit propre et leurs communes membres pour
linstruction des autorisations durbanisme.
Ces volutions dcoulent notamment des prconisations de
lvaluation de politique publique sur les mutualisations au sein du bloc
communal que jai commande en juin 2014 conjointement avec le
prsident de lAMF. Ralise par linspection gnrale de
ladministration (IGA) et linspection gnrale des finances (IGF), cette
valuation a repos sur une large consultation des associations dlus au
niveau national et des responsables administratifs des collectivits
territoriales (analyse approfondie de 35 EPCI, questionnaire en ligne
complt par 576 collectivits ; ateliers thmatiques avec la participation
de fonctionnaires territoriaux). Outre les prolongements lgislatifs dj
cits, elle a conduit llaboration dun guide de bonnes pratiques sur
les mutualisations largement diffus par le gouvernement et par lAMF
aux collectivits dbut 2015.
Par ailleurs, larticle 79 de la loi NOTRe permet aux groupements
de collectivits ayant un projet de dveloppement social daller plus loin,
dans le sens souhait par la Cour, dans lintgration des comptences et
la limitation des doublons. Par exemple, lorsquun CIAS est cr ou
existe, il exerce lensemble des comptences relevant de laction sociale
dintrt communautaire. Si le choix est fait de transfrer au CIAS
lensemble des comptences exerces par les CCAS des communes
membres, cela entrane la dissolution des dits CCAS.
Cette volution est cohrente avec les conclusions du rapport
ralis par lAdCF ma demande avec lappui de lIGA et de lIGAS
(Inspection gnrale des affaires sociales), qui ma t remis le 22 juillet.
Ce rapport souligne que la territorialisation accrue de laction
sociale trouve naturellement sa concrtisation au niveau intercommunal
o lon peut concilier expertise et adaptation aux besoins des
populations.

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


INABOUTIE

277

RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT


DAGGLOMRATION CARCASSONNE AGGLO
ET PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DU CENTRE INTERCOMMUNAL DACTION SOCIALE
(CIAS-CARCASSONNE AGGLO SOLIDARIT)
Suite la rception de linsertion au rapport annuel de la Cour
des comptes, j'ai l'honneur de porter votre connaissance quelques
lments d'informations complmentaires permettant de prciser et
d'clairer les travaux de la Cour quant au contrle des comptes et
l'examen de la gestion de la communaut d'agglomration Carcassonne
Agglo ralis lors de l'exercice 2014, par la chambre rgionale des
comptes, largement repris dans l'argumentaire de la Cour.
Afin de faciliter la lecture, il vous est propos de reprendre
l'articulation du rapport car il parat essentiel que l'ensemble des acteurs
de la politique publique veille, certes la transparence et au contrle de
l'activit des collectivits publiques, mais aussi au contrle des effets
nfastes de la surmdiatisation d'lments exploits parfois hors
contexte :
- Sur le budget principalement de transfert (II-A) : le tableau
prsent des charges courantes de la collectivit retrace les dpenses
enregistres entre 2010 et 2014. Il convient d'attnuer les variations
constates par la Cour au regard de la prise en compte des donnes
comptables des territoires entrants.
En effet, sur la priode concerne, la collectivit est passe de
23 73 communes. Ces 50 communes intgres taient membres,
jusqu'en 2012, de communauts de communes. Afin de comparer des
lments comparables, il semble donc que l'analyse de la Cour doive tre
consolide des comptes de ces CDC, qui chacune pour l'exercice de leurs
comptences, supportaient des dpenses. Il convient alors de tenir compte
des particularits comptables de chaque CDC. Sans remettre en cause le
poids de chaque poste de dpenses dans le budget 2014, les donnes ainsi
retraites laissent apparatre des variations beaucoup plus mesures que
celles prsentes par la Cour.

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278

COUR DES COMPTES

Les charges courantes de la collectivit sur le territoire largi


En milliers d'

2010

2011

2012

2013

2014

20102014

Charges
caractre gnral

5 657

5 938

5 781

4 254

5 745

1,55 %

Charges de
personnel

9 011

10 169

11 832

12 131

9 103

1,01 %

Subventions de
fonctionnement

17 892

18 721

20 605

29 585

31 444

75,74 %

Autres charges de
gestion

1 439

1 366

1 538

1 321

1 259

- 12,55 %

Charges intrts

347

382

551

1 137

1 079

211,02 %

Total

34 347

36 577

40 307

48 427

48 629

41,58 %

- Sur les frais gnraux en augmentation (III-A-1) : de la mme


faon, le tableau prsent sous l'intitul : tableau 3 : l'volution du
montant des indemnits verses aux lus ne prend pas en compte, sur la
priode antrieure l'largissement, le montant des indemnits verses
aux lus des CDC entrantes.
La consolidation de ces donnes retrace les volutions suivantes :
Le montant des indemnits verses aux lus sur le territoire largi
avec l'impact de la rforme de l'assujettissement aux cotisations de
scurit sociale
En milliers d

2010

2011

2012

2013

2014

projection
2015

Indemnits verses aux lus

660

673

676

1 007

914

861

142

119

104

865

794

757

Assujettissement aux
cotisations de scurit sociale
Indemnits verses aux lus
retraites des impacts de la
rforme de 2013

660

673

676

Ainsi, l'volution de la dpense est de 14,70 % sur la priode et


non de 87 % comme prsent.
De plus, la collectivit souligne que la dlibration relative aux
indemnits des lus, prise par le conseil communautaire nouvellement

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


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279

install en avril 2014, a permis de raliser une conomie sur les


indemnits de 53 k entre 2014 et 2015, soit une diminution de la charge
de -6 %.
Cette dcision s'intgre dans le processus dans lequel s'est
engage la collectivit de matrise de ses dpenses.
La reprise de ces lments purement financiers permettront
d'clairer sous un angle nouveau la prsentation de Carcassonne
Agglo faite par la Cour des comptes, dont la teneur valide les lments
d'analyses internes et les orientations stratgiques d'ores et dj
envisages et dmontre, malgr un bouleversement institutionnel majeur
li l'intgration de 50 communes, une volont de matrise tant
financire qu'organisationnelle de la communaut d'agglomration.
Bien entendu, aprs seulement 14 annes d'existence, des
volutions doivent tre envisages et seront engages.
Ainsi, l'intgralit des composantes de la sphre intercommunale
(lus, agents, citoyens, partenaires institutionnels) s'est engage,
travers une dmarche volontairement participative, l'laboration d'un
projet de territoire, MON2020, qui permettra de donner un sens l'action
communautaire et un lien, fondamental, entre les attentes des citoyens,
les comptences de I'EPCI et les moyens du territoire ; moyens qui, certes
limits, ne doivent aucunement reprsenter une limite au projet politique
dfini avec l'ensemble des forces vives de Carcassonne Agglo .
Cet outil de dveloppement, indispensable pour donner du sens
l'action publique, permettra une lecture critique des comptences
aujourd'hui exerces par la communaut d'agglomration afin de les
mettre en adquation avec les attentes des citoyens que la composent.
Le redploiement des politiques publiques travers le projet de
territoire et ses dclinaisons oprationnelles au sein des services
ncessiteront, en parallle, le dveloppement des processus d'valuation
des actions menes par Carcassonne Agglo .
La mise en uvre de ce projet de territoire s'appuiera, en
deuxime lieu, sur une mobilisation et une implication sans faille des
ressources humaines du territoire.
En effet, de manire plus globale, concernant la gestion des
ressources humaines juge perfectible , la Cour note avec exactitude
que l'volution des effectifs de la communaut d'agglomration est lie
un contexte de forte croissance de la taille de la communaut
d'agglomration avec l'augmentation rgulire de nombre de communes
membres.

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280

COUR DES COMPTES

Cette croissance, en application des dispositions de la loi dite de


rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010, contraint la
structure intercommunale une extension du primtre des services
rendus la population au nom du principe de l'galit d'accs au service
public ncessitant un accroissement des effectifs notamment pour les
services vocation sociale ou culturelle.
La communaut d'agglomration, ne saurait toutefois tre tenue
pour responsable de l'accroissement, en parallle, des effectifs des
communes membres qui bnficient, encore ce jour, du principe de libre
administration.
La Cour ne doit galement pas occulter l'importance des transferts
de comptences intgrs dans les dispositions de la loi du 7 aot 2015
dite de nouvelle organisation territoriale de la Rpublique ; transferts de
comptences imposs aux collectivits locales sans pour autant avoir les
moyens techniques et financiers pour y faire face.
C'est dans ce contexte que la communaut d'agglomration a
engag une dmarche de concertation avec les communes pour la
dfinition et la mise en uvre du schma de mutualisation qui sera
adopt lors du conseil communautaire du 18 dcembre 2015.
Enfin, comme elle s'y tait engage travers les recommandations
tablies par la Chambre rgionale des comptes, Carcassonne Agglo a
rform l'ensemble de ses dispositions internes lies au temps de travail
et aux congs annuels, dans le respect de la rglementation en vigueur,
qui seront applicables au 1er janvier 2016 ; savoir :
- dure annuelle du temps de travail : 228 jours travaills (soit sur
une base de 7h/jour 1 600 h arrondies + une journe de
solidarit = 1 607 h) ;
- congs annuels : 25 jours ;
- dure de travail hebdomadaire : 37 heures ;
- nombre de ARTT : 12 jours.
[Dlibration prvue le 20 novembre 2015].
Pour conclure, la gouvernance politique actuelle ne saurait tre
tenue pour responsable de la non application des recommandations
antrieurement portes par la Cour en 2005 et 2009 ; manquements qui ne
permettent pas de prsenter Carcassonne Agglo sous un meilleur jour.
La communaut d'agglomration, Carcassonne Agglo ,
consciente de l'important travail accomplir, tend s'engager dans un

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CARCASSONNE AGGLO : LEXEMPLE DUNE INTERCOMMUNALIT


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281

lourd processus de transformation tant de manire structurelle


quorganisationnelle afin de s'adapter aux importants enjeux auxquels
elle devra faire face.

RPONSE DU PRSIDENT DU COVALDEM


La conclusion de cette insertion prconise de renforcer le
contrle opr sur les subventions accordes des organismes tiers .
Nous souhaitons apporter les prcisions suivantes :
- le COVALDEM produit chaque anne un rapport sur la base du
dcret n 2000-404 du 11 mai 2000 relatif au rapport annuel sur le
prix et la qualit du service public d'limination des dchets. Ce
rapport qui comporte de nombreux lments financiers est transmis
lensemble de ses adhrents ;
- le COVALDEM renseigne une matrice danalyse des cots construite
par lADEME et nomme Comptacots . Le COVALDEM tient
disposition de lensemble des adhrents, les lments financiers
contenus dans ce document ;
- le COVALDEM mettra en place pour lexercice 2016 et les suivants,
une comptabilit analytique permettant une analyse encore plus fine
du cot du service. Ces lments seront bien entendus mis
disposition de lensemble de ses adhrents.

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4
Le systme scolaire en Polynsie
franaise et en Nouvelle-Caldonie : un
effort de ltat important, une efficience
amliorer
_____________________ PRSENTATION _____________________
La Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie ont une place
particulire au sein de la Rpublique. La premire est une collectivit
d'outre-mer de 270 500 habitants rgie par larticle 74 de la
Constitution. La seconde est une collectivit d'outre-mer statut
particulier de 268 767 habitants rgie par le titre XIII de
la Constitution (articles 76 et 77). Leur statut est dfini respectivement
par la loi organique du 27 fvrier 2004 pour la Polynsie franaise et
celle du 19 mars 1999 pour la Nouvelle-Caldonie.
Carte n 1 : carte de situation

Source : Cour des comptes

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284

COUR DES COMPTES

Ces deux territoires ont des caractristiques communes : un


loignement de la mtropole de plus de 15 000 kilomtres162, la
localisation dans le Pacifique Sud, une population dune grande diversit
et, pour partie, isole. Sur le plan institutionnel, ils bnficient dun
ensemble trs large de comptences transfres dans le cadre des
principes gnraux fixs par la Constitution.
Les statuts spcifiques de la Polynsie franaise
et de la Nouvelle-Caldonie
Depuis sa rvision par la loi constitutionnelle n 2003-276 du
28 mars 2003, la Constitution indique dans son article 72 que les
collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les
dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les
collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 .
Selon larticle 72-3 de la Constitution, la Polynsie franaise est
dsormais une collectivit doutre-mer rgie par larticle 74 de ce mme
texte. La loi organique qui, en application de cet article, en dfinit le statut
date du 27 fvrier 2004. Lorgane dlibrant est lassemble de la
Polynsie franaise, lue au suffrage universel direct tous les cinq ans. Le
prsident de la Polynsie franaise, lu par cette dernire, dirige laction
du gouvernement et de ladministration et promulgue les lois du pays. Le
gouvernement de Polynsie franaise, constitu de sept dix ministres, est
charg de conduire la politique de la collectivit. Lducation est prise en
charge au sein du gouvernement par un ministre.
lexception des questions de souverainet, seules sont applicables
en Polynsie franaise les dispositions lgislatives et rglementaires qui
comportent une mention expresse cette fin. Les actes rglementaires de
lassemble dlibrante sont communment appeles lois du pays . Le
territoire comporte 48 communes. Il ny a pas de structures intermdiaires
entre les communes et la collectivit de la Polynsie franaise.
En Nouvelle-Caldonie, le statut particulier du territoire fait lobjet
du titre XIII de la Constitution (ainsi que le prcise dornavant larticle
72-3 de ce texte). Ce titre prcise dans son article 76 certaines modalits
du rfrendum prvu sur lavenir du territoire. Les lois organiques
du 19 mars 1999, 3 aot 2009 et 15 dcembre 2013 dterminent
notamment les comptences de ltat transfres aux institutions de la
Nouvelle-Caldonie.

162

Paris est respectivement 15 714 km de Papeete et 16 742 km de Nouma.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

285

Celles-ci comprennent le congrs (assemble dlibrante), le


gouvernement, le snat coutumier, le conseil conomique, social et
environnemental et les conseils coutumiers. Le gouvernement est compos
dune dizaine de membres, dont un est charg de lenseignement.
Sans mention expresse dans son texte, une loi peut tre directement
applicable si, en raison de son objet, elle est ncessairement destine
rgir lensemble du territoire de la Rpublique (article 6-2 de la loi
organique). Les dlibrations par lesquelles le congrs adopte des
dispositions dans les matires correspondant ses comptences se
nomment lois du pays . Il existe trois provinces (Sud, Nord et des les
Loyaut, comprenant respectivement 200 000, 50 000 et 18 000 habitants)
et 33 communes.

Ce sont ainsi les deux seules collectivits de la Rpublique qui


disposent en matire scolaire dune comptence transfre, lexception
notable de la gestion des fonctionnaires dtat mis disposition et de
lenseignement suprieur. Le montant des dpenses publiques consacres
au systme scolaire dans ces deux territoires est important, suprieur
1,3 Md, dont 954 M de crdits dtat. Lducation y est reconnue
comme un sujet majeur, la fois pour le dveloppement conomique, la
cohsion sociale et lidentit culturelle.
Les rsultats obtenus par ces systmes scolaires sont relativement
convergents. La russite aux examens et le nombre de bacheliers toutes
filires confondues ont beaucoup progress, mais restent nettement
infrieurs ceux de la mtropole. Dans les deux collectivits, des
disparits substantielles de rsultats existent entre la rgion centre et le
reste du territoire. Cette situation rsulte notamment du dveloppement
plus tardif des systmes scolaires. En Polynsie franaise, la maternelle
na t gnralise quen 1977 et les collges nont t crs dans les les
que dans les annes 1980.
Des difficults comparables dans la gestion de cette comptence
transfre justifient lintrt dune approche conjointe, mene par les
juridictions financires. Celle-ci nest bien sr pas exclusive du
traitement des spcificits de chacun des territoires, lorsquelles mritent
dtre releves.
Les constats de la Cour et des deux chambres territoriales de
Polynsie franaise et de Nouvelle-Caldonie montrent que, pour ces
systmes scolaires confronts dimportants dfis (I), il est ncessaire de
simplifier la gouvernance (II), de rationaliser les modes de financement
(III) et dvaluer leur adaptation la spcificit de ces territoires (IV).

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286

COUR DES COMPTES

De cette amlioration de la gestion des comptences transfres est


attendue une performance accrue des deux systmes ducatifs.

I - Des systmes scolaires face dimportants


dfis
Aprs une forte augmentation de la population scolaire dans la
dernire partie du XXme sicle, les effectifs scolaires ont baiss,
lgrement en Nouvelle-Caldonie (69 232 lves en 2005, 67 162 en
2015) et plus fortement en Polynsie franaise (de 76 714 en 2004
68 001 en 2015)163. Longtemps fortement implant en NouvelleCaldonie, et en particulier en dehors de Nouma, le secteur priv a vu sa
part diminuer (46 % en 1970, 29 % en 2000, 27 % en 2014), alors quelle
sest linverse accrue en Polynsie franaise (de 13 % 21 % entre
2007 et 2014).
Graphique n 1 : volution des effectifs scolaires des premier
et second degrs en Nouvelle-Caldonie

Source : Cour des comptes. Enseignement public et priv


163

Les chiffres ne comprennent pas les effectifs des classes prparatoires et des
formations post-baccalaurat.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

287

Graphique n 2 : volution des effectifs scolaires des premier


et second degrs en Polynsie franaise

Source : Cour des comptes. Enseignement public et priv.

Selon les projections disponibles, le nombre de jeunes de moins de


20 ans continuerait diminuer. Il serait en Polynsie franaise denviron
90 000 en 2027, soit au mme niveau quau dbut des annes 1980. La
population scolaire devrait ainsi baisser, mme si dautres facteurs,
comme laugmentation de la scolarisation en maternelle, peuvent attnuer
cette tendance.

A - Un transfert trs large de comptences


Le transfert de la comptence aux autorits des deux territoires
sest opr progressivement, selon un calendrier diffrent.
En Polynsie franaise, il est intervenu ds 1957 pour
lenseignement primaire. La loi du 6 septembre 1984 a mis les collges
la charge de la collectivit compter de 1987. Les lyces, quant eux,
ont t transfrs le 1er janvier 1988 en application de la loi du
16 juillet 1987. La loi organique du 23 fvrier 2004 a confi la
collectivit la responsabilit des classes prparatoires implantes dans les
lyces, parachevant ainsi le transfert en matire scolaire. Sagissant de
lenseignement priv, la collectivit se substitue ltat, dans un cadre
normatif gnral maintenu.

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288

COUR DES COMPTES

En Nouvelle-Caldonie, une partie de la comptence en matire


denseignement public du premier degr a t transfre en 1957 aux
provinces et aux communes. La loi organique du 19 mars 1999 a fix au
1er janvier 2000 le transfert des comptences rsiduelles de ltat en
matire denseignement public du premier degr. La loi organique du
3 aot 2009 fixe enfin les modalits de mise en uvre et de compensation
financire du transfert des comptences en matire denseignement
primaire priv, denseignement du second degr (public et priv) et de
sant scolaire, mis en uvre au 1er janvier 2012.
Dans les deux territoires, la collectivit se substitue ltat pour
lenseignement priv, dans un cadre normatif pratiquement identique
celui de la mtropole (loi du 31 dcembre 1959 sur les rapports entre
ltat et les tablissements d'enseignement privs dite loi Debr ,
codifie par ordonnance du 15 juin 2000).
Ltat conserve de son ct la comptence pour la fonction
publique enseignante, sagissant des personnels mis disposition et corps
dtat affects localement. Pour cette raison, il est le principal financeur
du systme. Pour le second degr, il gre ainsi la carrire des enseignants,
en assure le contrle et la notation pdagogique. Il effectue la collation et
la dlivrance des titres et diplmes nationaux. Il a enfin, de fait, la
responsabilit des programmes du secondaire en Nouvelle-Caldonie164.
Cette comptence a t, en revanche, transfre en Polynsie franaise,
mais le choix par ce territoire de garder pour lessentiel des diplmes
nationaux entrane le maintien de facto dun droit de regard de ltat sur
les adaptations proposes.

B - Des moyens substantiels, des rsultats


encore insuffisants
Les moyens mis en uvre pour lenseignement scolaire dans ces
territoires sont importants. Il y a respectivement en Polynsie franaise et
en Nouvelle-Caldonie 49 et 74 collges et lyces et 207 et 258 coles
maternelles et primaires. Le nombre denseignants en service est
similaire, 4 785 en Polynsie franaise et 4 709 en Nouvelle-Caldonie.

164

Il y a une divergence dinterprtation de la loi organique de 1999 entre le ministre


de lducation nationale, qui considre que cette comptence devrait tre transfre, et
les autorits locales, qui estiment que cette question reste de la responsabilit de
ltat.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

289

Dans les deux territoires, la dpense publique pour lenseignement


scolaire est comprise entre 10 et 12 % de leur produit intrieur brut
(PIB)165, contre un peu moins de 5 % pour la mtropole. Cet cart est d
notamment aux conditions de rmunration des personnels dtat en
outre-mer166, dont dcoule un cot suprieur au double de celui constat
en mtropole167. Il a aussi pour origine une plus forte proportion de jeunes
de moins de 20 ans dans ces territoires et un effort ducatif
supplmentaire, avec un nombre dlves par classe dans le secondaire
infrieur la moyenne mtropolitaine (23,4 en Polynsie franaise et 21,4
en Nouvelle-Caldonie, contre 24,8 en mtropole).
Les dpenses de ltat slvent en 2014 508 M en Polynsie
franaise et 446 M en Nouvelle-Caldonie, soit une part nettement
prdominante (respectivement 90,5 % et 91,4 % du total168) par rapport
aux crdits ouverts par les territoires.
La dpense scolaire par lve tait, en 2014, respectivement de
8 223 en Polynsie franaise et de 10 539 en Nouvelle-Caldonie,
contre 7 700 en 2013 (dernier chiffre connu) pour la France
mtropolitaine et les dpartements doutre-mer169.

165

Le PIB de ces territoires intgre les transferts financiers en provenance de la


mtropole et nest donc pas strictement comparable de ce point de vue celui dun tat.
166
La Cour a examin ce sujet dans une insertion figurant au rapport public annuel
2015. Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, tome I. Les complments
de rmunration des fonctionnaires dtat outre-mer : refonder un nouveau dispositif.
p. 321-348. La Documentation franaise, fvrier 2015, 455 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
167
Le surcot par rapport la mtropole est respectivement de 124 % en Polynsie
franaise et de 116 % en Nouvelle-Caldonie.
168
En excluant les dpenses des collectivits infra-territoriales (communes en
Polynsie franaise, communes et provinces en Nouvelle-Caldonie).
169
Pour la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie, ces donnes nintgrent pas
les dpenses des acteurs privs (mnages, entreprises), qui ne sont pas disponibles,
contrairement la France mtropolitaine et aux dpartements doutre-mer.

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290

COUR DES COMPTES

La comparaison des moyens et des rsultats : quelle rfrence ?


Si la comparaison avec la mtropole simpose pour des territoires
de la Rpublique, une autre rfrence pourrait tre la situation des
tats insulaires de la rgion du Pacifique Sud. Les analyses comparatives
de ce type sont cependant tributaires de la faiblesse des bases de donnes
disponibles. Les seules proviennent de lInstitut statistique de lUNESCO
(ISU), mais avec des rubriques et des annes de collecte htrognes. Les
systmes scolaires de ces tats, construits sur le modle anglo-saxon, sont
en outre difficilement comparables avec le modle franais.
Les rares termes de comparaison possibles montrent que le taux de
scolarisation la fin du secondaire, donne approchante du taux daccs
dune classe dge au bac document dans le modle franais, varie sur ces
territoires de 40 % (Papouasie-Nouvelle-Guine) 83 % (Fidji). La part
des dpenses dducation scolaire dans le PIB est de son ct, lorsque un
chiffre est disponible, comprise entre 4 et 5 %, nettement infrieure aux
territoires franais du Pacifique.

Si les moyens mis en uvre ont permis des progrs, les rsultats
restent en de des rfrences mtropolitaines. La russite aux examens et
le nombre de bacheliers toutes filires confondues ont progress, mais la
proportion dune classe dge atteignant le niveau du bac est de 54 % en
Polynsie franaise et de 55 % en Nouvelle-Caldonie (chiffres 2013)
contre 83 % en mtropole (pour un primtre comparable).
Les sorties du systme ducatif sans diplme ni qualification
demeurent trs leves, environ 35 % des lves en Polynsie franaise et
20 % en Nouvelle-Caldonie contre environ 10 % en mtropole.

C - Des spcificits dterminantes


pour les systmes scolaires
La rpartition de la population se caractrise par un regroupement
autour des chefs-lieux de ces territoires, Papeete et Nouma. Plusieurs
rgions ont une faible densit de population (par exemple provinces des
les et du Nord en Nouvelle-Caldonie), certaines tant parfois des
archipels trs loigns (par exemple Tuamotu, Gambier, Australes et
Marquises en Polynsie franaise). Ces rgions moins peuples sont aussi
souvent plus pauvres et offrent une diversit marque par lutilisation
dans certaines parties du territoire dune langue locale, en plus du
franais. En Polynsie franaise, le nombre de locuteurs dune des quatre
principales langues polynsiennes (tahitien, paumotu, mangarvien,
marquisien) est denviron 167 000 (62 % de la population totale), en

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291

lgre diminution par rapport au franais. En Nouvelle-Caldonie, on


dnombre plus de 70 000 personnes (26 % de la population totale) parlant
une des 28 langues kanak.
Ces facteurs sont structurants pour le systme scolaire. Les deux
territoires sont contraints un maillage dense dcoles et de collges de
petite taille. En Polynsie franaise, un tiers des coles primaires
(175 coles publiques, 20 coles prives) a moins de cinq classes et 13 %
une seule classe. En Nouvelle-Caldonie, 10 % des coles publiques ont
une seule classe multiniveaux. Ces tablissements posent le problme de
la bonne adaptation des enseignants et de leur accompagnement
pdagogique.
Carte n 2 : rpartition des lves en Nouvelle-Caldonie

Source : Cour des comptes

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292

COUR DES COMPTES

Carte n 3 : rpartition des tablissements en Polynsie franaise

Source : Cour des comptes

Dans les deux territoires, la prise en compte de la diversit de la


population scolaire constitue un dfi pdagogique. En Polynsie
franaise, de fortes ingalits de rsultats scolaires se manifestent entre
les tablissements de Tahiti et ceux situs sur les autres les. Des
difficults analogues existent en Nouvelle-Caldonie, o, au surplus, la
population scolaire des provinces Nord et des les a fortement diminu
depuis 2009 (respectivement - 7 % et - 15 %), alors quelle sest stabilise
dans la province Sud.

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293

II - Une gouvernance simplifier


Le processus de transfert dune grande partie des comptences
scolaires aux territoires a entran un enchevtrement de textes dune
grande complexit, sans doute difficilement vitable, mais qui nuit la
lisibilit de laction mene. Il en dcoule dimportants problmes de
gouvernance et de gestion. Dans les deux territoires, un vice-recteur170 est
responsable des comptences qui restent attribues ltat.

A - Des outils de pilotage insuffisants


Les outils statistiques ncessaires au pilotage des systmes scolaires
sont trs imparfaits, car le recueil des donnes se heurte lhtrognit
des systmes dinformation. En Polynsie franaise, la fusion rcente des
services grant le primaire et le secondaire ne sest pas encore traduite par
lindispensable unification des systmes informatiques. Sagissant des
effectifs scolaires, le suivi statistique dans les deux territoires est assur,
mais les projections dmographiques sont imprcises.
Il ny pas en Nouvelle-Caldonie de continuit entre la base de
donnes sur les lves du primaire (gre par les provinces et la direction
comptente du territoire) et celle concernant le cycle secondaire (gre
par le vice-rectorat). Ce dfaut implique des ressaisies, causes de pertes
de temps, de moyens et dinformations.
Jusquen 2015, en Polynsie franaise, les indicateurs de suivi des
infrastructures, dans un tat pourtant souvent mdiocre, manquaient. En
Nouvelle-Caldonie, les chiffres sur les personnels non enseignants du
secteur primaire ne sont pas consolids. Cette absence de donnes limite
la connaissance des cots et leur matrise.
En matire budgtaire, le compte conomique de lducation en
Polynsie franaise na jamais t tabli. Dans les deux territoires, il nest
pas possible de disposer de donnes agrgeant les dpenses effectues par
les collectivits infra-territoriales. La dernire anne de calcul par
linstitut de la statistique et des tudes conomiques de
Nouvelle-Caldonie du montant des dpenses des provinces et des

170

Cette dnomination est dans chaque territoire celle du chef des services
dconcentrs du ministre charg de lducation nationale.

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COUR DES COMPTES

communes du territoire date de 2010. En Polynsie franaise, le contrle


de lemploi des fonds dlgus nest pas encore parfaitement assur.

B - Une organisation administrative complexe


Le transfert de la comptence scolaire a conduit une organisation
administrative refltant la rpartition des prrogatives et des missions.
Dans les deux territoires, lorganisation administrative, bien que
diffrente, a donn lieu des gestions difficiles tant dans un cadre partag
entre les services de ltat et ceux de la Polynsie franaise que dans
celui dun service mixte unique en Nouvelle-Caldonie.

1 - En Polynsie franaise
Les deux directions consacres respectivement lenseignement
primaire et secondaire sont dsormais fusionnes et la mise en uvre de
la politique ducative est confie une direction gnrale de lducation
et des enseignements (DGEE) dpendant du ministre polynsien de
lducation. Le vice-recteur exerce exclusivement les responsabilits dun
chef des services dconcentrs du ministre charg de lducation
nationale, dans les domaines o ltat est encore comptent (gestion des
carrires et collation des diplmes nationaux).
La convention tat-Polynsie signe le 4 avril 2007 avait pour
objectif de codifier les relations entre les services de ltat et ceux de la
collectivit, en organisant la manire dont les deux services devaient
collaborer.
Cette organisation a soulev de fortes difficults de gestion.
En premier lieu, le maintien de deux services territoriaux distincts
pour le primaire et le secondaire jusqu la cration de la DGEE en juin
2014 a considrablement compliqu les relations interservices. En
particulier, alors que laccs aux systmes dinformation de lducation
nationale tait prvu par la convention et organis par un protocole171,
lexploitation partage des systmes dinformation (Agora, Pliade,
Mlusine, etc.) reste ce jour inaboutie, laissant subsister une
cohabitation difficile entre les systmes nationaux et locaux. Des
connexions au systme central auraient permis la transparence qui a
171

Protocole n 2050/MEE du 26 juin 2009.

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295

manqu aux relations entre le vice-rectorat et la collectivit de la


Polynsie franaise, tout en facilitant la cration dun service de
statistiques et de prospective efficace qui fait toujours dfaut.
En second lieu, les articles 19 et 20 de la convention de 2007 prcisent
les actes de gestion pris par le ministre charg de lducation de la Polynsie
franaise qui, en qualit dautorit demploi, tablit les propositions
pralables aux actes de gestion des personnels mis disposition (notation
annuelle, listes daptitude, avancement, promotion). Ces actes impliquent une
apprciation sur la manire de servir, aprs consultation des commissions
consultatives paritaires. Concernant la notation pdagogique, lapprciation et
la note de lagent sont, en revanche, tablies par les corps dinspection du
ministre de lducation nationale.
La gestion des personnels mis disposition relve par principe des
deux autorits. Ainsi, les personnels de lenseignement du second degr
mis disposition restent placs sous lautorit hirarchique du ministre de
lducation nationale. Ce partage des rles, bien que codifi par la
convention, a conduit parfois des interprtations concurrentes de la part
des deux autorits, notamment la dsignation nominative des enseignants
mis disposition na pas t systmatiquement organise comme le
prvoyait larticle 8 de la convention.
En troisime lieu, le comit de suivi, o sigent les ministres
polynsiens de lducation et des finances, le vice-recteur et le directeur
local des finances publiques, coprsid par le haut-commissaire et le
prsident de la Polynsie franaise na, en ralit, jamais fonctionn, alors
mme quil avait pour mission de suivre intervalles rguliers la mise en
uvre de la convention du 4 avril 2007.
Ds lors, les relations entre les services du vice-rectorat et ceux du
territoire mriteraient dtre rvises, en explorant tous les
rapprochements rationnels envisageables dans le domaine de la gestion de
la comptence scolaire.

2 - En Nouvelle-Caldonie
Le transfert de 2012 a maintenu le vice-rectorat, devenu alors
service mixte unique pour les comptences transfres et non transfres,
dans le secondaire public et lenseignement priv sous contrat.
Cependant, la direction de lenseignement cre en 2000 lors du transfert
de lenseignement primaire public subsiste toujours en dehors de ce
service unique. Cette dualit de gestion est lorigine de doublons

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COUR DES COMPTES

administratifs. Elle ne favorise pas la communication entre le contrle


pdagogique du primaire et du secondaire et entre les collges et les
coles primaires de leurs ressorts et affecte ainsi la charnire entre le
primaire et le secondaire.
De plus, il subsiste une incohrence pour les agents mis
disposition par ltat, mais de statut territorial (665 personnes sur un total
de 2 050). Deux services, lun au sein du service unique du vice-rectorat,
la division du personnel, lautre en dehors de ce service, la direction des
relations humaines de la fonction publique de Nouvelle-Caldonie, sont
en charge de leur gestion, ce qui est coteux et engendre des erreurs et
des pertes de temps.
Enfin, alors que les provinces et les communes possdent des
comptences importantes dans le primaire et dans le secondaire, la
concertation entre ces collectivits, le territoire et ltat nest pas
suffisante.

C - Une mutualisation des services dinspection


approfondir
En Polynsie franaise comme en Nouvelle-Caldonie,
linspection des enseignants du primaire est assure par des inspecteurs
de lducation nationale dtachs ou mis disposition auprs de chaque
territoire. Les inspecteurs dans le secondaire (inspecteurs d'acadmie inspecteurs pdagogiques rgionaux IA-IPR) restent, en revanche,
placs auprs du vice-recteur. Ils sont chargs du pilotage pdagogique,
de linspection des enseignants et du conseil aux chefs dtablissement.
Ces inspecteurs, localiss pour la plupart en Nouvelle-Caldonie,
sont aussi comptents pour la Polynsie franaise. De ce fait, leur activit
dans ce dernier territoire est complique par les distances. Dans plusieurs
disciplines, les inspections sy limitent des missions de 15 20 jours
deux trois fois par an. Les inspecteurs ne peuvent, le plus souvent,
quaccomplir leurs tches de contrle, sans remplir leurs missions
dvaluation et daccompagnement. Une rorganisation de ce dispositif
devrait permettre den amliorer lefficacit.

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297

Plus gnralement, le rapprochement des contrles pdagogiques


du primaire et du secondaire serait ncessaire, comme cela commence
tre le cas en mtropole, mais il est compliqu par le rattachement
diffrent des inspecteurs auprs de ltat et des territoires. Une rflexion
sur la mise en place dune organisation plus harmonise mrite dtre
engage.

III - Des modes de financement peu cohrents


Ltat est le principal financeur des systmes scolaires des deux
territoires. Sa principale contribution directe est la rmunration dune
partie importante du personnel enseignant, de direction et dinspection,
constitue notamment de fonctionnaires de ltat mis disposition, soit
par convention (Polynsie franaise) soit de manire globale et gratuite
(procdure dite MADGG en Nouvelle-Caldonie)172.
Le dispositif en vigueur manque de cohrence et ne permet pas une
gestion optimale des fonds publics importants consacrs ces systmes
scolaires.

A - Un dispositif de compensation complter


et clarifier
Le transfert de comptences est li au principe, dsormais
constitutionnel, de compensation des charges. Mais son application dans
le cas despce souffre dimperfections plus ou moins substantielles.

1 - Les dpenses et leur volution


Les deux tableaux de synthse n 1 et 2 rcapitulent les dpenses
de ltat et des deux territoires. Ils ne comprennent pas celles des

172
Cette disposition est prvue par larticle 62 de la loi organique de 2004 pour la
Polynsie franaise et par larticle 59-1 de la loi organique de 2009 pour la
Nouvelle-Caldonie.

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COUR DES COMPTES

collectivits infra-territoriales, qui ne sont pas consolides173. En


Nouvelle-Caldonie, les provinces assument une part de la dpense
publique en matire ducative, en particulier en prenant en charge la
rmunration des enseignants du premier degr public.
Tableau n 1 : les dpenses pour le systme scolaire
en Polynsie franaise*
en M
Dpenses de ltat

2012

Part de ltat

volution
2012/2014

2014

501,2

503,3

507,8

+ 1,2 %

48,3

51

52,9

+ 9,5 %

549,5

554,3

560,7

+ 1,2 %

91,2 %

90,8 %

90,5 %

Dpenses du territoire
Total

2013

Source : Cour des comptes * Hors dpenses prises en charge par les communes

Tableau n 2 : les dpenses pour le systme scolaire


en Nouvelle-Caldonie*
en M

2012

2013

2014

volution
2012/2014

387,9

388,4

396,3

+ 2,2 %

47,9

48,9

49,8

+4%

435,8

437,3

446,1

+ 2,4 %

Dpenses du territoire

35,2

41,1

42,1

+ 19,6 %

Total

471

478,4

488,2

+ 3,7 %

92,5 %

91,4 %

91,4 %

Dpenses directes de ltat


Dotations de compensation de ltat
Total pris en charge par ltat

Part de ltat

Source : Cour des comptes * Hors dpenses prises en charge par les provinces et les communes, de prise en
charge des inspecteurs de lducation nationale pour le primaire et dotations de compensation

173

En retenant, par un calcul approximatif, une estimation de 30 M pour les


dpenses de fonctionnement des communes en Polynsie franaise, et le chiffre,
calcul en 2010 par linstitut de la statistique et des tudes conomiques
nocaldonien, de 276 M pour les dpenses des provinces et des communes de
Nouvelle-Caldonie (222 M pour le fonctionnement, 54 M pour linvestissement),
on aboutit un total de dpenses publiques de 590 M en Polynsie franaise et
724 M en Nouvelle-Caldonie.

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299

En Polynsie franaise, la part des financements dtat est suprieure


90 %. Elle est de mme niveau en Nouvelle-Caldonie, si lon ne prend
pas en compte les dpenses des provinces et des communes. Si les crdits
dtat ont depuis 2012 progress moins vite que ceux du territoire (+ 1,2 %
contre + 9,5 % en Polynsie franaise, + 2 % contre + 19 % en NouvelleCaldonie), ils ont cependant continu crotre, alors que la dmographie
scolaire sinflchissait.

2 - Le dispositif de compensation
Les lois organiques de 2004 (article 59) pour la Polynsie franaise
et de 2009 (articles 55 et 55-1) pour la Nouvelle-Caldonie prvoient un
dispositif de compensation de charges, avec la cration dune dotation
globale et une commission consultative pour valuer le cot des
comptences transfres.
En Polynsie franaise, la participation de ltat pour
lenseignement scolaire devait, partir de 2009, prendre la forme dune
dotation globale de compensation (DGC). Mais cette disposition na pas
t applique. Le rgime des financements apports par ltat est fix par
la convention du 4 avril 2007, dont les dispositions financires sont
modifies, chaque anne, par un avenant fixant la nature et le montant des
dpenses supportes par ltat (ministre de lducation nationale).
Ce dispositif nest pas conforme aux textes ni la logique de
transfert des comptences. Il prsente de nombreux inconvnients pratiques
pour la collectivit, qui perd en visibilit, et pour le ministre de lducation
nationale, qui se prive dune mesure efficace de matrise budgtaire.
La cration dune DGC, comme les principes constitutionnels le
prvoient, prsenterait divers avantages. Elle responsabiliserait la
collectivit selon le principe dautonomie financire. Elle mettrait fin la
pratique actuelle de dispositions conventionnelles ngocies chaque
anne avec les autorits locales, ayant pour rsultat une augmentation des
dpenses, alors que la dmographie scolaire baisse. Elle permettrait ainsi
une matrise et une prvisibilit accrues.
La convention de 2007 avec la Polynsie franaise expirant en
2017, cette chance offrirait loccasion dappliquer la loi de 2004. Ce
dispositif ne concernerait pas les crdits de rmunration du personnel
mis disposition, compte tenu de lattachement des agents concerns et
des responsables territoriaux au systme actuel assurant une continuit
dexercice de la fonction enseignante.

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300

COUR DES COMPTES

En Nouvelle-Caldonie, ltat verse plusieurs dotations de


compensation (fonctionnement, investissement dans les lyces, dans les
collges), chacune avec des indicateurs diffrents pour fixer leur
volution annuelle. Les crdits budgtaires correspondants sont regroups
dans la dotation de compensation des charges no-caldoniennes au sein
de la mission Relations avec les collectivits territoriales. La
rmunration des agents mis disposition reste finance par le ministre
de lducation nationale174. La coordination entre ltat et la
Nouvelle-Caldonie pour la mise en uvre de ce dispositif est imparfaite.
Les volutions des compensations, pourtant indexes sur des indicateurs,
sont difficiles anticiper par le territoire, ce qui complique la prparation
annuelle du budget.

B - Des dpenses de personnel mal encadres


Les dpenses de rmunrations constituent plus de 90 % du total
des transferts financiers de ltat en Polynsie Franaise et 87 % en
Nouvelle-Caldonie, compensations comprises175.
lexception du primaire public en Nouvelle-Caldonie, o les
enseignants sont des fonctionnaires territoriaux rmunrs par les
provinces176, le personnel enseignant et de direction est constitu dans les
deux territoires de fonctionnaires de ltat mis disposition, de
fonctionnaires territoriaux et de contractuels. Ces personnels demeurent
rgis par les dispositions lgales et rglementaires qui leur sont applicables.

1 - Les plafonds demplois


Pour la Polynsie franaise, le plafond demploi est arbitr partir
des demandes des autorits du territoire, sur la base de la dmographie
scolaire et du taux dencadrement global et par niveau. Cette mthode
comporte lavantage pour ltat de pouvoir rcuprer des postes en

174

Subsistent cependant des crdits de fonctionnement de montants limits pour la


formation continue des enseignants et des crdits dinvestissement pour la
construction de deux lyces mis la charge de ltat par la loi organique de 1999.
175
Programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degr, 141
Enseignement scolaire public du second degr, 139 Enseignement priv du premier
et du second degrs et 214 Soutien de la politique de lducation nationale.
176
Sauf un nombre rduit de personnel dtat qui a subsist lors du transfert de 2000
(notamment les inspecteurs de lducation nationale en charge de circonscriptions du
premier degr).

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
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301

priode de baisse dmographique. Elle a linconvnient de ne pas tre


pleinement conforme la logique de transfert de comptences.
Pour la Nouvelle-Caldonie, le maintien des dpenses de personnel
en dehors du dispositif de compensation aurait pu conduire fixer
dfinitivement en 2012 le plafond demplois, les volutions enregistres
depuis cette date tant la charge de la Nouvelle-Caldonie. Ce nest pas le
cas. Si le plafond demplois fix pour lenseignement secondaire lors du
transfert de comptence na pratiquement pas volu entre 2012 et 2014,
aucune rgle prcise et crite nencadre les volutions de ce plafond.
Il est probable que le systme de mise disposition perdure,
notamment car cest le souhait justifi des territoires daccueillir des
enseignants venant de mtropole. Il est important de conserver, en effet,
une dynamique professionnelle et pdagogique et de garder la souplesse
et la capacit dadaptation que permettent les mutations en provenance
de, ou vers la mtropole. Le corollaire de ce maintien rside dans
ldiction de critres prcis et transparents de fixation du plafond
demplois.

2 - Les rmunrations
Tableau n 3 : crdits de rmunration pour le systme scolaire
en Polynsie franaise et en Nouvelle-Caldonie
en M

2011

Polynsie franaise
177

Nouvelle-Caldonie

2012

2013

2014

491,9

482,3

486,9

493,9

375,9

380,3

375,3

378,3

Source : Cour des comptes

Au-del de la dtermination de plafonds demplois, lvolution des


rmunrations est parfois mal matrise, ltat pouvant tre amen
financer des dcisions dont il nest pas lorigine.
Cest le cas, par exemple, en Polynsie franaise pour la cration
rcente de rseaux dducation prioritaire (REP+). La collectivit a
linitiative pour crer et organiser un tel dispositif. Mais la loi de 2004
(article 59) et la convention de 2007 prvoient que la totalit du cot dun
agent mis disposition doit tre prise en charge par ltat. Les agents de

177

Hors rmunrations verses par les provinces et les communes pour le primaire
public.

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302

COUR DES COMPTES

ltat affects sur un emploi en REP+ doivent donc bnficier des primes
rglementairement servies dans cette situation, supportes par ltat178.
En Nouvelle-Caldonie, une partie des cotisations sociales dpend
des dcisions du territoire. Les agents ne relvent pas de la scurit
sociale mtropolitaine, mais du rgime local, le rgime unifi dassurance
maladie et maternit (RUAMM). Il existe donc un risque financier
potentiel que devrait supporter ltat en cas de relvement de la cotisation
employeur de ce rgime pour en assurer lquilibre financier. Le cot des
rmunrations peut aussi augmenter du fait des revalorisations statutaires
dcides par la Nouvelle-Caldonie. Cest ainsi par exemple quest
appliqu aux enseignants de statut territorial pays par ltat le pacte
de carrire dcid en mtropole179. Elle a intgr ces dispositions au statut
territorial du cadre de lenseignement du second degr avec pour
consquence une dpense supplmentaire de 0,73 M sur le programme
141 Enseignement scolaire public du second degr de ltat.

C - Linsuffisante programmation
des investissements scolaires
En Nouvelle-Caldonie, un plan pluriannuel dinvestissement est
en uvre pour les lyces, avec des dpenses dun montant de 7,15 M en
2012, 10,5 M en 2013 et 12,77 M en 2014. Un tel plan fait dfaut pour
les collges.
En Polynsie franaise, le niveau comme lvolution des dpenses
dinvestissement sont faibles (environ 7 M de dpenses par an depuis
2012, partages entre ltat et le pays, raison dun tiers, deux tiers). Si
les communes ont bnfici de la part de ltat des financements issus du
fonds intercommunal de prquation entre 2004 et 2010, puis du contrat
de projets tat-Polynsie franaise 2008-2013, loctroi dautorisations
dengagement pour le second degr en Polynsie franaise a t
interrompu en 2012 et 2013, face limpossibilit pour les services de
ltat de sassurer sur place de la bonne utilisation des fonds.

178

La rcente dcision dinstaurer dans ce genre de cas un visa pralable dlivr par le
vice-recteur est positive, mais est loin de dfinitivement empcher que ltat soit ainsi
oblig de financer une mesure dont il nest pas lorigine.
179
Dcret du 26 aot 2010 fixant l'chelonnement indiciaire de certains personnels
enseignants, d'ducation et d'orientation relevant du ministre de l'ducation nationale
et dcret modificatif du 9 janvier 2012.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

303

Selon les diagnostics partiels qui sont disponibles, les collges et


lyces sont souvent en mauvais tat en Polynsie franaise. Le retard pris
dans la programmation des oprations de construction, de rnovation ou
dquipement des tablissements est considrable. Il est indispensable que
le territoire mette en place un plan dinvestissements dfinissant des
priorits et permettant leur suivi.
Il appartient donc aux territoires de mettre en place une
programmation pluriannuelle des investissements et de mobiliser des
ressources cet effet.

IV - Une valuation conduire :


ladaptation la spcificit des territoires
Les caractristiques des territoires entranent des difficults de
gestion du service public denseignement. En Polynsie franaise, elles
rendent logiquement ncessaires des mthodes adaptes pour le transport
des lves, lexistence dinternats de regroupement et laffectation
denseignants qualifis. Le mme constat prvaut en Nouvelle-Caldonie,
o la faible densit alourdit lorganisation de la vie quotidienne des
lves, cause dun temps de transport parfois trs long, quand elle
nimpose pas lexistence dinternats, et rend difficiles le choix des
implantations ou le maintien des classes.
Sagissant de lorganisation pdagogique, des chartes de lducation,
en 1992 et 2011, ont enregistr les engagements fondamentaux de
lassemble de la Polynsie franaise. En Nouvelle-Caldonie, un grand
dbat est intervenu dans les annes 2010. Les adaptations ont
principalement port sur lenseignement de la langue (obligatoire dans le
primaire pour le polynsien, facultative pour les langues kanak), lge de la
scolarit obligatoire ou lexistence de certaines filires professionnelles.
Toutefois, les caractristiques fondamentales des systmes ducatifs sont
restes similaires celles de la mtropole.

A - En Polynsie franaise
De nombreuses zones dincertitude existent entre la lgislation
nationale et la rglementation locale. Cette situation a compliqu
lvolution de lorganisation pdagogique. Lapplication des lois

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304

COUR DES COMPTES

dorientation seffectue avec retard. La loi du 8 juillet 2013 dorientation


et de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique a,
par exemple, t rendue applicable par une ordonnance du 26 juin 2014
(prise sur le fondement de larticle 86 de cette mme loi), les dispositifs
mis en uvre la rentre 2013 lont donc t sans base juridique solide.
La collectivit a fait le choix dlibr de conserver les cursus et les
diplmes nationaux, ce qui conduit ce que les programmes soient les
mmes quen mtropole. Ils comportent nanmoins quelques adaptations
au contexte polynsien. Dans la loi organique de 2004, une mention est
faite (article 57) de lenseignement des langues. Il est prcis que les
langues polynsiennes doivent tre enseignes dans le cadre de lhoraire
normal des coles et des tablissements, ainsi que dans les tablissements
de formation initiale des enseignants.
Concernant le primaire, les textes polynsiens ont repris quasi
littralement les textes nationaux. Les connaissances acqurir en
langues et culture polynsiennes et quelques notions sur lhistoire et la
gographie de la Polynsie ont t ajoutes ce texte. La langue
tahitienne est enseigne depuis 1982 par extension de la loi du
11 janvier 1951 relative lenseignement des langues et dialectes locaux,
codifie par ordonnance du 15 juin 2000.
Le constat est identique pour les enseignements du secondaire. Les
programmes enseigns en Polynsie franaise sont similaires aux
programmes nationaux, la diffrence de connaissances de la langue, de
lhistoire et de la culture locales. Pour y parvenir, les programmes
nationaux du secondaire mnagent un espace pour lenseignement des
spcificits culturelles locales.
Les propositions de modification des programmes nationaux sont
soumises lavis du Haut comit de lducation, organisme consultatif
plac auprs du ministre de lducation de la Polynsie. Les programmes
scolaires sont, ensuite, adopts par la collectivit par voie darrts. Les
modifications introduites ne sont, cependant, admises quaprs une
procdure de validation pralable par les inspections gnrales. En
primaire, cette procdure a t utilise pour la dernire fois lors de
ladoption des programmes de 2008, dits de lcole du socle : des ajouts
ont t apports cette occasion pour lapprentissage des langues
polynsiennes, lhistoire et la gographie.

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AMLIORER

305

B - En Nouvelle-Caldonie
La Nouvelle-Caldonie est comptente pour les programmes du
premier degr, mais cest ltat qui continue en garder de fait la
responsabilit pour le second degr, mme si la Nouvelle-Caldonie
dirige dsormais les services chargs de les mettre en uvre.
Les langues kanak ont t reconnues comme langues rgionales
par des arrts du 20 octobre 1992. Elles sont enseignes en cole
maternelle et primaire titre facultatif. Quatre de ces langues font lobjet
dune preuve facultative au baccalaurat.
En application de la loi organique de 1999, la Nouvelle-Caldonie
doit assurer la transposition dans sa politique ducative des rformes de
programmes mises en uvre par ltat. Appliqu au plan national en
2006 et par ltat en Nouvelle-Caldonie dans le secondaire en 2007, le
socle commun ne la t quen 2012 pour le premier degr, comptence
du territoire.
En application de la loi organique, la Nouvelle-Caldonie doit tre
consulte pour avis par le haut-commissaire sur les programmes de
lenseignement du second degr. Selon ce texte, cette procdure devrait
tre organise par une convention. La loi du pays de transfert du 28
dcembre 2009 indique, dailleurs, que le prsident du gouvernement de
la Nouvelle-Caldonie ngocie galement le contenu de la convention
() qui fixe notamment les modalits selon lesquelles la
Nouvelle-Caldonie est consulte () sur ladaptation des programmes
denseignement du second degr . Il est regrettable que cette convention
ne soit pas encore conclue.

Au total, la porte et lefficacit des adaptations mises en uvre


dans les deux territoires mriteraient dtre mesures. Or cette valuation
na jamais t effectue. Cette question concerne la fois ltat, garant
des diplmes nationaux, et ces territoires. Il serait utile quun bilan
complet soit tabli, sur une base partenariale et pluridisciplinaire, des
adaptations dj mises en uvre, de leur intrt et de leur porte.

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306

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Au regard de leur appartenance la Rpublique, lducation
reprsente un enjeu fondamental pour les collectivits de Polynsie
franaise et de Nouvelle-Caldonie.
Les systmes scolaires bnficient dun effort budgtaire de ltat
important. La diminution de la population scolaire et le caractre encore
insuffisant des rsultats obtenus doivent aujourdhui conduire, moyens
constants, prendre les initiatives ncessaires, afin den amliorer
lefficacit.
Le principe mme du transfert des comptences scolaires aux
territoires a pour finalit une meilleure prise en compte de leurs ralits
gographiques et humaines. De ce point de vue, il na pas encore produit
tous ses effets. Cette priorit suppose notamment une simplification et une
amlioration de la gouvernance, une rationalisation de lallocation des
moyens et une valuation mthodique des mesures dadaptation
pdagogique, dans le but dassurer au mieux la russite de tous les
lves.
Cest pourquoi la Cour des comptes formule les recommandations
suivantes
ltat et aux deux collectivits :
1. envisager un rapprochement par voie conventionnelle entre les
services dconcentrs de ltat et ceux de chaque territoire ;
2.

mettre en place systmatiquement une programmation pluriannuelle


des investissements scolaires ;

3.

faire un bilan valuatif, sur une base partenariale


pluridisciplinaire,
des
adaptations
pdagogiques
organisationnelles dj mises en uvre.

et
et

ltat et la Polynsie franaise :


4.

mettre en place, partir de 2017, une dotation globale de


compensation, hors crdits de rmunration des personnels mis
disposition, en tenant compte de la baisse des effectifs scolaires.
ltat :

5.

tablir explicitement les rgles de fixation des plafonds demplois.

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Rponses
Rponse du Premier ministre .................................................................. 308
Rponse du prsident de la Polynsie franaise...................................... 311
Rponse du prsident du gouvernement de la Nouvelle-Caldonie ........ 318

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308

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PREMIER MINISTRE


En premier lieu, si des transferts de comptences importants en
matire dducation ont t oprs au profit de ces deux collectivits
doutre-mer, la russite scolaire des jeunes polynsiens et
no-caldoniens, comme celle de tous les jeunes franais, constitue une
responsabilit de la Rpublique. Ltat a donc vocation sassurer de la
capacit effective des deux collectivits prendre en charge la gestion du
systme scolaire avant dapprofondir ces transferts.
cet gard, je ne partage pas ncessairement lavis de la Cour qui
estime que la finalisation rapide des transferts et donc le dsengagement
simultan des services de ltat conduirait une plus grande efficacit du
systme scolaire. Il mapparat souhaitable que ltat accompagne,
pendant un temps, la monte en comptence des collectivits et mette
disposition certains outils de pilotage et de gestion afin que les deux
collectivits soient mme dexercer pleinement leurs responsabilits au
terme de cette priode, ce qui constitue notre objectif collectif. Cette
amlioration des outils de gestion constitue dailleurs une observation de
la Cour.
La Cour formule plusieurs recommandations visant renforcer
lautonomie de gestion et la programmation des moyens, identifier les
marges dadaptation pdagogique et rationaliser lorganisation des
services.
Ainsi, la Cour souligne labsence dun abondement de la dotation
globale de compensation (DGC) en Polynsie franaise li au transfert
des comptences en matire dducation la collectivit. Elle propose
que cet abondement intervienne en 2017 en excluant la rmunration des
personnels mis disposition.
Le principe de cette dotation, prvue par larticle 59 de la loi
organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 portant statut dautonomie de
la Polynsie franaise, figure galement dans la convention du
4 avril 2007 passe entre ltat et la collectivit. Toutefois, sa mise en
uvre se heurte un certain nombre dobstacles techniques et
organisationnels.
En premier lieu, le montant et les modalits de calcul de cette
dotation doivent donner lieu un avis de la commission consultative
dvaluation des charges, avant dtre inscrits en loi de finances. Les
travaux pralables cet avis nayant pas t engags, ils ncessiteront un
dlai peu compatible avec les impratifs de production du projet de loi de
finances pour 2017.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

309

Au-del de cette dimension calendaire, la mise en uvre de cette


dotation suppose galement des prrequis de la part de la collectivit qui
ne me semblent pas totalement runis ce jour. Il sagit notamment de
lexistence dune organisation capable de prendre en charge la gestion
de ces moyens dans des conditions garantissant un fonctionnement
efficace du systme ducatif.
Il nen demeure pas moins que les discussions lies lchance
de la convention du 4 avril 2007 doivent sengager dans la perspective
dune mise en uvre de cette dotation.
La Cour propose galement de renforcer la planification des
investissements en matire de construction scolaire, constatant, dune
part, une situation dgrade des locaux scolaires en Polynsie franaise
et, dautre part, labsence dun programme dinvestissement pour les
collges en Nouvelle-Caldonie.
Cette recommandation est pertinente et le Gouvernement est
dispos apporter son expertise technique aux deux collectivits,
comptentes en matire de constructions scolaires. Sa mise en uvre
serait dautant plus pertinente en Polynsie franaise o ltat apporte
une participation financire dans un cadre conventionnel : en effet, la
difficult des services de ltat pour obtenir des assurances sur
lutilisation adquate des crdits nest pas satisfaisante. L encore,
llaboration dun programme pluriannuel dinvestissement et son suivi
constitueront des points de discussion avec la collectivit et seront un
pralable la mise en uvre dune dotation globale de compensation.
Par ailleurs, la Cour demande que les deux collectivits disposent
dune visibilit accrue sur lvolution des moyens humains mis leur
disposition par ltat qui doit donc clarifier les critres dvolution
retenus.
La Cour rappelle que ces deux collectivits bnficient de moyens
enseignants proportionnellement suprieurs ceux mobiliss au plan
national.
En Nouvelle-Caldonie, les dispositions de la loi organique
n 99-209 du 19 mars 1999, notamment ses articles 55, 55-1 et 59-1,
dfinissent les rgles dvolution : le plafond demplois correspond au
stock des personnels faisant lobjet dune mise disposition globale
et gratuite (MDGG), constat au 31 dcembre 2011, et aux moyens
ncessaires au fonctionnement des tablissements du second degr crs
postrieurement cette date, ce qui limite drastiquement les marges
dvolution de ce plafond en dpit des baisses marques deffectifs
dlves. Le dfaut de constat des effectifs faisant lobjet de la MDGG

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310

COUR DES COMPTES

devrait conduire avoir un change sur lvolution globale du plafond


demplois, fond notamment sur lvolution des effectifs et les taux
dencadrement linstar de ce qui est pratiqu pour la Polynsie
franaise. Une clarification et une formalisation de ces rgles sont donc
souhaitables.
Elles devront en outre sinscrire dans le cadre du processus
national dallocation de moyens mis en uvre par le ministre de
lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche,
lui-mme tributaire de lautorisation parlementaire.
Dans le domaine pdagogique, la Cour prconise de procder un
bilan valuatif des adaptations pdagogiques et organisationnelles dj
en place.
Depuis le transfert de comptences, le rle dvolu ltat
nintgre pas de mission dvaluation densemble des systmes ducatifs
de ces territoires. Toutefois, lvaluation du fonctionnement de chacun
des systmes ducatifs et de leurs rsultats peut tre ralise la
demande de la collectivit comptente.
Sur le plan organisationnel, la Cour juge souhaitable un
rapprochement par voie conventionnelle entre les services de ltat et
ceux de chaque territoire.
En Nouvelle-Caldonie, un tel rapprochement a t opr depuis
2012 sur la base de la convention du 18 octobre 2011. Ce mode de
fonctionnement na pas encore fait lobjet dune valuation prcise, mais
la Cour semble indiquer quil napporte pas lefficience et la qualit du
service attendues.
Avant denvisager lextension de ce mode de fonctionnement la
Polynsie franaise ou dune formule comparable, il est indispensable de
procder une analyse et une expertise plus prcises des ventuelles
redondances et insuffisances existantes. En tout tat de cause, plutt que
dintroduire un risque supplmentaire de confusion entre le primtre de
comptence de ltat et celui de la collectivit, il semble prfrable
dexplorer un vritable renforcement de la coopration entre les services,
reste jusqu prsent trop limite.
Cette voie semble aujourdhui mieux assure. titre dexemple,
dans le second degr, les chefs dtablissement disposent dune lettre de
mission labore conjointement par la ministre et le vice-recteur. Il
convient de noter galement la signature rcente dune convention
tripartite, entre le vice-recteur, la ministre et le prsident de luniversit

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

311

sur la formation initiale et continue des personnels des premier et second


degrs.
Jajoute quune mission conjointe de linspection gnrale de
ladministration de lducation nationale et de la recherche et de
linspection gnrale de lducation nationale est en cours en Polynsie
franaise. Elle est conduite avec le souci dassocier la collectivit. Ses
conclusions permettront dclairer les discussions ncessaires au
renouvellement de la convention du 4 avril 2007.
Conformment aux choix des deux territoires et en vertu des
transferts de comptence oprs par le lgislateur organique, ltat doit
contribuer finaliser ces transferts dans les conditions prvues.
lgard des populations polynsiennes et no-caldoniennes, il a
galement lobligation de sassurer que ces comptences seront
pleinement assures, notamment dans le domaine essentiel que constitue
lducation.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA POLYNSIE FRANAISE


Jai lhonneur de porter votre connaissance les observations
suivantes relatives aux recommandations formules dans votre rapport :
Des spcificits dterminantes pour les systmes scolaires :
La proportion dune classe dge atteignant le niveau Bac est de
54,79 % en Polynsie franaise en 2015 quil convient de comparer aux
chiffres du ministre de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche qui a officiellement publi un taux de 77,2 %
de bacheliers dune classe dge au baccalaurat en 2015 .
Le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur
et de la recherche a galement publi un taux global de 87,8 % dadmis
au baccalaurat en 2015 contre 83,3 % en 2007, soit une progression de
+ 4,5. En Polynsie franaise, le taux global dadmis au baccalaurat en
2015 est de 79,1 % contre 71,8 % en 2007, soit une progression de + 7,3.
Si les rsultats restent en de des rfrences mtropolitaines, ils
sen rapprochent peu peu depuis ces dernires annes, montrant par la
mme une progression de lefficience du systme ducatif polynsien.

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312

COUR DES COMPTES

Des outils de pilotage insuffisants : les indicateurs de suivi des


infrastructures :
La Polynsie franaise est parfaitement consciente de ltat
mdiocre dun certain nombre de ses infrastructures. Depuis 2015, des
indicateurs de suivi des infrastructures ont t mis en uvre. En outre, la
Polynsie franaise sest engage rsolument dans la voie de lextension
et de lentretien du parc immobilier des tablissements du second degr.
Il convient ainsi de souligner que le financement relatif la
construction actuelle de deux nouveaux tablissements scolaires est
assur 100 % par le pays. Il sagit de :
La construction du collge de TEVA I UTA : dun montant total de
1,6 milliards de francs pacifiques (13,408 millions deuros). Les travaux
ont dbut et le collge ouvrira ses portes en aot 2016 ;
La construction du lyce-collge de BORA BORA : dun montant
total de 2,4 milliards de francs pacifiques (20,112 millions deuros). Les
travaux de terrassements ont dbut, le permis de construire a t dpos
et le collge ouvrira ses portes en 2017.
Par ailleurs, il convient de souligner que :
- la Polynsie franaise participe hauteur de 20 % dans les
oprations finances par la dotation globale dinvestissement
annuelle ;
- la taxe sur la valeur ajoute (TVA) sur le montant global des DGI est
galement la charge du pays ;
- les tudes techniques ncessaires aux oprations complexes prvues
dans la DGI sont galement prises en charge par le pays ;
- chaque anne la Polynsie franaise inscrit son budget
dinvestissement une somme de 300 millions de francs pacifiques
(2,514 millions deuros) destine lentretien et aux rparations des
tablissements du second degr.

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313

volution des investissements en matire de constructions scolaires


(priode 2007-2013 en millions deuros)
Anne

Part Etat
(DGI)

Part Pays
(DGI)

Part Pays
(hors DGI)*

Total Part Pays

2007

7.9

2.4

6.3

8.7

2008

5.4

2.3

3.3

2009

3.4

0.7

6.2

6.9

2010

3.5

0.3

2.7

2011

2.2

0.2

2.7

2.9

2012

3.2

3.2

2013

3.1

3.1

Total

22.4

31.1

* tudes et travaux sur fonds propres, quipements informatiques, quipements pdagogiques,


vhicules de transport

En matire dinfrastructures scolaires, sur la priode 2014-2017


la comparaison entre les moyens attribus par ltat et ceux mis en place
par la Polynsie franaise est la suivante (en millions deuros) :
Anne

Part Etat

Part Polynsie franaise


DGI (20 %)

TVA sur DGI(13%)

Etudes sur
oprations DGI

Constructions
nouvelles

2014

2.5

0.625

0.406

0.300

1.8

2015

2.5

0.625

0.406

0.300

13.4

2016

2.5

0.625

0.406

0.300

13.4

2017

2.5

0.625

0.407

0.300

6.7

Total

10

2.5

1.625

1.2

35.3

Total
Gnral

10

40.6

Les financements mis en place par la Polynsie franaise (PF) sur


la priode 2014-2017 sont donc quatre fois suprieurs ceux attribus
par ltat (hors acquisition des mobiliers divers pris galement en charge
par la Polynsie franaise), ce qui dmontre la capacit retrouve du
pays mener bien des oprations dinfrastructures scolaires.
Les budgets de maintenance mettre en place annuellement
doivent permettre la Polynsie de conserver en ltat ou de remettre
niveau un patrimoine scolaire victime dun environnement souvent hostile
et dun contexte difficile (dgradations - usure permanente lie un
climat humide, parfois trs agressif vis--vis des structures - loignement
qui rend la surveillance des btiments malaise et les interventions
coteuses). Leur mise en place permettra par ailleurs que soit mise en

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314

COUR DES COMPTES

uvre une vritable politique de maintenance immobilire : audit complet


des tablissements, planification des interventions, cration dun tableau
de bord avec suivi dexcution, centralisation dun certain nombre de
commandes (notamment dans le domaine des contrles rglementaires et
de la maintenance prventive sur les quipements techniques), passation
de contrats dobjectifs avec les tablissements pour tout ce qui relve de
leurs attributions mais galement dveloppement, en interne, des
comptences en la matire, afin que cette politique ambitieuse puisse tre
mene avec un maximum de cohrence et defficacit.
Toutefois, force est de constater quaujourd'hui le maintien dune
participation de ltat hauteur de 2,5 millions deuros annuels ne
permet pas dentretenir les btiments scolaires de manire correcte, et
nest pas conforme au principe des transferts de moyens accompagnant
les transferts de comptence.
Cette situation a dailleurs t souligne par la chambre
territoriale des comptes : les restrictions budgtaires imposes par
l'tat depuis 2011 sont un vritable frein la programmation des
investissements scolaires. Cette programmation est mme devenue
impossible depuis 2012 .
Des outils de pilotage insuffisants : le compte conomique de
lducation :
La Polynsie franaise est galement consciente que le compte
conomique de lducation na jamais t tabli. Pourtant, le pays
investit grandement pour son systme ducatif, notamment dans les
domaines des transports scolaires, des dpenses de fonctionnement et des
ressources humaines :
Ainsi, pour les transports scolaires, larticle 7 de la convention
n HC 56-07 du 04 avril 2007 dispose que : les transports scolaires
sont organiss par la Polynsie franaise. L'tat participe la charge
assume ce titre par la Polynsie franaise dans les conditions prvues
par la convention du 17 mai 1979 modifie .
Or, larticle 5 de la convention du 17 mai 1979 modifie dispose
que : le taux de participation financire de ltat est fix 65 % au
maximum des dpenses de transports dans la limite des crdits ouverts
annuellement ce titre au budget du ministre de lducation .
Pourtant, la participation financire de ltat na cess de
dcrotre depuis 2007 (480 185 203 Fcp en 2007, soit 40 % des dpenses
de transports, contre 290 310 263 Fcp en 2014, soit 22 %), et

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315

paralllement, la Polynsie franaise na cess daugmenter son budget


(702 862 855 Fcp en 2007 contre 1 013 158 554 Fcp en 2014).
Si la baisse des effectifs dans le systme ducatif polynsien est
trs importante depuis 1994, elle na que peu dimpact sur les effectifs
dlves transports. En effet, si le systme ducatif polynsien a perdu
plus de 6000 lves depuis 2007, le nombre dlves transports par voie
arienne, maritime et terrestre est pass de 28 433 en 2007 26 515 en
2014. Or, la baisse de la participation financire de ltat repose
essentiellement sur cet argument.
cela sajoute la rpartition gographique de la Polynsie
franaise qui engendre des cots trs importants, lobligation de fournir
un transport scolaire dans les quartiers dfavoriss des valles sous
peine de dscolarisation, ainsi que le cours du ptrole, et les tarifs
pratiqus par les socits de transports. Une rvaluation de la dotation
des transports scolaires mriterait dtre engage.
Pour les dpenses de fonctionnement, la participation de ltat
diminue proportionnellement depuis 2007, alors que le budget de la
Polynsie franaise est en constante augmentation dans ce domaine, eu
gard aux besoins du systme ducatif polynsien en matire de lutte
contre lillettrisme et le dcrochage scolaire, notamment en direction des
publics socio-conomiquement dfavoriss. Ainsi, la part de ltat pour
les dpenses de fonctionnement est de 24,98 % en 2015 contre 30,87 %
en 2012, et paralllement, la Polynsie franaise na cess daugmenter
son budget (3,667 millions Fcp en 2015 contre 3,092 millions Fcp en
2012).
Pour les ressources humaines, la Polynsie franaise participe
galement hauteur de 4 152 005 507 Fcp, soit 34 794 314 euros, pour
683 emplois de la fonction publique de la Polynsie franaise. Pour les
emplois de surveillants dinternat et dexternat qui relvent du cadre
demplois des adjoints dducation de la Polynsie franaise, les recettes
affectes sont aujourdhui bien en de des besoins rels du systme
ducatif, savoir 737 546 050 Fcp pour 281 surveillants en 2015 contre
629 325 991 Fcp pour 259 surveillants en 2007. Le surcot la charge
de la Polynsie franaise est estim 191 056 313 Fcp. Le montant des
recettes affectes mriterait dtre rvis.
Les lments cits supra, en matire budgtaire, tablissent le
compte conomique de lducation en Polynsie franaise. Effectivement,
la mise en place systmatique dune programmation pluriannuelle des
investissements scolaires de ltat et du pays savre ncessaire.

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316

COUR DES COMPTES

Une mutualisation des services dinspection approfondir :


Comme le rappelle la chambre territoriale des comptes, une
refondation de la gouvernance doit tre envisage, et cette refondation
ne doit pas pour autant chapper la collectivit de la Polynsie
franaise, titulaire de la comptence exclusive sur le systme scolaire, et
qui peut et doit dfinir sa propre stratgie pour parvenir lobjectif de la
russite de tous les lves quelle a elle-mme fix jusquen 2022.
Dans ce cadre clairement dfini, le rattachement des IA-IPR au
vice-rectorat est en ralit la raison essentielle des difficults rencontres
en matire de pilotage du systme ducatif. En effet, larticle 11 de la
convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 qui dispose que le vicerecteur adresse annuellement au ministre charg de l'ducation de la
Polynsie franaise une synthse des valuations des enseignants et
documentalistes auxquelles auront procd les corps d'inspection na
jamais t respect.
Pourtant, les termes de la convention confirment bien que la
Polynsie franaise, dans le champ des comptences transfres, pilote le
systme ducatif des premier et second degrs, ainsi que du suprieur
hors universitaire. Ce pilotage, pour tre cohrent, doit tre global, et le
rattachement des IA-IPR auprs du gouvernement de la Polynsie
franaise obirait cette cohrence, mme si le contrle des
enseignements et des examens nationaux pourraient rester rattachs au
vice-rectorat.
Une autre possibilit consisterait mettre disposition de la
direction gnrale de lducation et des enseignements trois postes
dIA-IPR, moyens constants, pour renforcer le pilotage de la politique
ducative du pays, la formation continue dans le cadre de lESP de la
Polynsie franaise en loccurrence. Ces IA-IPR participeraient aux
runions du collge des IA-IPR du vice-rectorat, car, comme le prcise
larticle 11 de la convention cite supra, les actions de formation des
personnels et l'valuation des moyens ncessaires celles-ci sont
ralises sous l'autorit du ministre charg de l'ducation de la Polynsie
franaise [] .
Les lments cits supra, en matire de mutualisation des services
dinspection, envisagent un rapprochement par voie conventionnelle
entre les services dconcentrs de ltat et ceux de la Polynsie
franaise.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

317

Le dispositif de compensation :
La cration dune dotation globale de compensation (DGC), hors
masse salariale, prsenterait lavantage de scuriser un financement
chaque anne remis en cause, tout en laissant au pays plus de latitude
quant lutilisation de ces crdits. Lvaluation de cette dotation
gagnerait tre discute sur les bases des sommes numres
larticle 21 de la convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 et non sur la
base de lanne n-1. Dautre part, la DGC devra ncessairement tre
accompagne dindicateurs pour fixer son volution annuelle.
Les lments cits supra confirment que la mise en place dune
DGC lhorizon 2017, hors crdits de rmunration des personnels mis
disposition peut tre envisage.
Des dpenses de personnel mal encadres :
La mise en place des rseaux dducation prioritaire (REP+) a
bien t dcide dun commun accord entre la Polynsie franaise et le
ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la
recherche. Larrt n 0349 CM du 26 mars 2015 portant cration de
trois REP+ a t pralablement sign par le vice-recteur de la Polynsie
franaise.
La vritable difficult dans la gestion des dpenses de personnels
mis disposition de la Polynsie franaise rside dans le non-respect de
larticle 8 de la convention n HC 56-07 du 04 avril 2007 qui dispose que
l'tat notifie au gouvernement de la Polynsie franaise le nombre
d'emplois qui lui sont attribus, la masse indiciaire qui en dcoule, et le
volume de la dotation des crdits de supplance ds le vote de la loi de
finances initiale . En effet, ce manque de lisibilit dans la gestion de la
masse salariale globale, au-del des plafonds demplois, gnre au mieux
des frictions entre les services, au pire des non remplacements de
personnels en cong de maladie.
Les lments cits supra, en matire de mutualisation de la gestion
des personnels, confirment quun rapprochement par voie
conventionnelle entre les services dconcentrs de ltat et ceux de la
Polynsie franaise est ncessaire.
Une valuation conduire : ladaptation la spcificit des
territoires :
La Polynsie franaise sengage dans cette adaptation. ce titre,
le bilan de la charte de lducation de 2011, ainsi que les perspectives
pour les prochaines annes seront examins lors des tats gnraux de

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318

COUR DES COMPTES

lducation qui se drouleront les 7 et 8 dcembre 2015. Ltat est


associ part entire ces tats gnraux, dont lobjectif est bien de
mesurer lefficience du systme ducatif sur la base dun rapport de
performance.
Dans ce cadre, la rforme du collge va tre adapte aux
spcificits du pays, ainsi que les programmes de lcole maternelle et de
lcole primaire. Un schma directeur des formations sera galement
annonc lors de ces tats gnraux, schma labor par le vice-rectorat,
luniversit de la Polynsie franaise, le ministre en charge du travail, et
le ministre en charge de lducation.
Les lments cits supra confirment quun bilan valuatif, sur une
base partenariale et pluridisciplinaire, des adaptations pdagogiques et
organisationnelles est dj mis en uvre.

RPONSE DU PRSIDENT DU GOUVERNEMENT


DE LA NOUVELLE-CALDONIE
Je vous adresse divers lments d'clairage relatifs linsertion
sur Le systme scolaire en Polynsie franaise et en NouvelleCaldonie .
S'agissant de l'volution des effectifs, il convient de prciser que si
les effectifs scolaires ont effectivement lgrement baiss en NouvelleCaldonie sur la priode de 2005 2015, les effectifs en enseignement
suprieur en lyces ont considrablement augment. Ainsi le nombre total
d'lves ou d'tudiants scolariss en ralit dans les coles, les collges et
les lyces est de 68 638 lves la rentre 2015180. Le cot des lves de
l'enseignement suprieur en lyce tant notoirement plus lev que celui
des lves de collge ou de l'enseignement primaire la baisse des effectifs
voque ne se traduit pas par une baisse des charges.
Sur les six dernires annes (de 2010 2015), le nombre d'lves
scolariss en lyce en enseignement post baccalaurat est ainsi pass de
873 1451181 en raison de l'ouverture de nombreuses sections de

180

Chiffres : http://www.ac-noumea.nc/
Les classes d'enseignement suprieur des lyces sont effectivement sous la responsabilit du
gouvernement de la Nouvelle-Caldonie en application de la convention relative la gestion des
classes de l'enseignement suprieur des tablissements d'enseignement de la NouvelleCaldonie, signe le 18 octobre 2011.

181

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

319

techniciens suprieurs, de l'allongement du parcours des lves


(augmentation du nombre de bacheliers, de 49,4 % 64,3 % en
proportion d'lves d'une gnration titulaire du baccalaurat), de
l'importance des voies technologiques et professionnelles de lyces en
Nouvelle-Caldonie182 qui conduit dvelopper un post bac court de type
BTS, et de la volont croissante des caldoniens de dbuter leur
formation en enseignement suprieur sur le territoire.
Pour ce qui concerne les moyens accords et le contexte
institutionnel, on peut noter que pour un nombre d'lves plus important
(+ 1 %), et un nombre de structures d'enseignement galement
sensiblement plus lev (+ 10 %), la Nouvelle-Caldonie dispose du
mme nombre d'enseignants que la Polynsie franaise.
Pourtant, dans un contexte de rpartition des comptences trs
comparable, les rsultats du systme ducatif de la Nouvelle-Caldonie
sont en nette amlioration. Il convient de souligner cette observation car
la Nouvelle-Caldonie doit galement tenir compte d'un partenaire
institutionnel supplmentaire que sont les provinces. Celles-ci disposent
pourtant d'une libert complte d'action vis--vis du gouvernement. Or,
l'un des points essentiels du rapport tend dmontrer qu'une
simplification de la gouvernance serait une source d'amlioration des
rsultats des lves.
Il faut aussi prciser qu'il existe dsormais un autre moyen de
comparer les rsultats de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie
l'chelon rgional. En effet, la communaut du Pacifique a dploy un
systme comparatif en matire d'indicateurs de dveloppement183 qui
repose en partie sur des indicateurs en matire d'enseignement.
Dans le calcul du total des dpenses en matire d'enseignement, la
part attribue l'tat est survalue. En effet, le rapport ne fait pas
mention des dpenses des trois provinces de la Nouvelle-Caldonie sur
leurs budgets propres. Celles-ci rmunrent en effet l'ensemble des
enseignants du premier degr public selon la politique qu'elles souhaitent
librement mettre en place. Ces dpenses viennent mcaniquement
considrablement rduire la part de l'tat qui ne peut pas tre de 90,5 %.
Ainsi, la province sud dpense plus de 15 milliards de CFP pour
l'enseignement.

182

Cf. tude de la Cour des comptes sur Le cot d'un lyce de septembre 2015 qui montre
que le cot d'un lve de lyce est trs important (9 862 euros dans les lyces observs) dans le
systme ducatif franais (80 % de masse salariale), mais que celui de l'enseignement
professionnel est plus lev encore (de + 46 % en moyenne).
183
http://vvww.spc.int/nmdi/education

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320

COUR DES COMPTES

Plus globalement dans le rapport, il semble qu'il y ait une


insuffisante prise en compte de la ralit budgtaire et de la gestion en
matire d'enseignement sur le territoire. Sur l'ensemble des dpenses en
matire d'enseignement, la Nouvelle-Caldonie ne gre directement que
moins de 10 % des dpenses. Les rmunrations des personnels de
l'enseignement priv et du second degr public relvent de l'tat par le
biais de la convention portant mise disposition globale et gratuite
signe le 18 octobre 2011. Les provinces assument le reste de la dpense
pour les enseignants du premier degr public.
Au final, la Nouvelle-Caldonie ne contrle que le budget
investissement et fonctionnement du vice-rectorat (hors masse salariale),
de la direction de l'enseignement de la Nouvelle-Caldonie et de la
direction de l'agriculture de la fort et de l'environnement, soit sur la
mission M11, un total de 5,6 milliards de CFP rduisant de facto
considrablement son pouvoir d'action.
propos du dcrochage scolaire voqu les chiffres sur les lves
sortis du systme ducatif sans diplme ou qualification ne reposent sur
aucun calcul ni sur aucune explication. Pourtant, entre 2011 et 2013 des
estimations ont t ralises par le vice-rectorat de la NouvelleCaldonie. Le volume annuel de sorties a alors t valu entre 600 et
800 jeunes par an soit 15 % au maximum d'une classe d'ge. Ce mme
chiffre ne reprsente alors que 2 3 % du total des effectifs lves
scolariss dans le second degr soit environ 34 000 lves. La situation
est mauvaise mais elle n'est pas si loigne de la situation mtropolitaine.
Le gouvernement, les provinces, les communes et l'tat ont
dploy de nombreux moyens pour lutter contre ce phnomne depuis
trois ans avec la cration d'une structure ad hoc au vice-rectorat et le
financement de plusieurs postes de personnels dont la mission est
exclusivement consacre cette tche. De nombreux dispositifs ont
galement t mis en place dans des collges, des lyces et mme dans
des coles primaires.
S'agissant des engagements de l'tat voqus, la compensation et
l'volution des postes mis disposition par l'tat au titre de la convention
MADGG ont t spcifiquement entrines avec l'tat pour viter que les
moyens transfrs ne soient gels la date du 1er janvier 2012 comme
cela est la rgle en matire de transfert de comptences. Pour autant,
dans un contexte de baisse des effectifs qu'il faut largement minorer (cf
rponse sur les effectifs) et d'autant plus que plusieurs nouveaux
tablissements ont t crs aprs 2012 (collge de Dumba-sur-mer,
collge de Paambou Kon en 2016, et collge priv de la DDEC) et
que d'autres sont prvus ensuite (extension du lyce de Pouembout et

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

321

cration du lyce du Mont Dore), les moyens attribus par l'tat sont
quasiment rests stables et la masse salariale globale n'a pas volu184.
On peut donc considrer sans risque que le mcanisme de compensation
li la MADGG n'a pas t trs favorable la Nouvelle-Caldonie.
Toutefois, l'achvement du projet ducatif actuellement en cours
devrait apporter des lments plus concrets au terme du dialogue de
gestion prvu avec le ministre de l'ducation nationale.
Le rapport voque le risque pour l'tat d'avoir supporter des
charges supplmentaires sur la base de dcisions prises par la NouvelleCaldonie en voquant le cas de l'alignement du pacte de carrire
dcid par le Congrs de la Nouvelle-Caldonie pour les enseignants
territoriaux en 2014. Il convient de prciser que cette dcision a t prise
par les lus avec l'accord de l'tat et de ses responsables locaux sur la
base d'un principe simple mme travail - mme rmunration . A
contrario, c'est aussi la raison pour laque lle d'autres projets que le
gouvernement souhaitait mener, notamment celui d'une politique en
faveur des zones d'ducation prioritaire ou encore la passation de
nouveaux contrats avec l'enseignement priv, n'ont pas t jusqu'ici
conduits leurs termes, mme lorsqu'ils revtent un caractre
juridiquement obligatoire.
En conclusion, pour ce qui concerne la rmunration des
personnels mis disposition par l'tat en Nouvelle-Caldonie, celui-ci a
parfaitement bien matris ses dpenses puisque le niveau de dpenses
constat en 2014 est revenu celui de 2012.
Dans le cadre de la prise en charge des transferts par la NouvelleCaldonie, comme le souligne le rapport, la Nouvelle-Caldonie a mis en
place un plan pluriannuel d'investissements un an aprs le transfert des
lyces. Un tel plan pour les collges relve exclusivement de la
comptence de chaque province.
Pour ce qui est des transports scolaires, dans le cadre des travaux
mens sur le projet ducatif, les partenaires associs la dfinition des
actions ont souhait, l'unanimit, que soit ralis un audit complet des
transports scolaires. Un premier rapport de synthse partiel a dj t
ralis ce sujet en 2013.
Enfin, plus globalement, le projet ducatif de la NouvelleCaldonie qui devrait tre prsent par le gouvernement au Congrs,
184

Les dpenses T2 (masse salariale) du vice-rectorat pour les programmes 139, 140,
141, 214 et 230, reprsentaient 374 573 841 euros en 2012 et 372 478 712 euros en
2014.

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322

COUR DES COMPTES

avant la rentre de fvrier 2016, permettrait de dgager quatre


orientations principales qui seraient de nature singulariser le systme
ducatif, il s'agirait :
- de donner une identit l'cole caldonienne dans la logique de la
construction du destin commun en valorisant le parcours civique des
lves, leurs cultures et leurs langues ;
- de mieux grer la diversit des lves afin de permettre une russite
ducative pour tous par exemple travers l'orientation et la prise en
compte de leurs besoins ;
- de mieux ancrer notre cole dans son environnement pour amliorer
son fonctionnement et pour favoriser l'panouissement des lves en
tenant compte des contextes ;
- de s'assurer que notre cole s'inscrit dans le XXIme sicle (place du
numrique notamment) et qu'elle est ouverte sur le monde.
Soulignons galement que la dlibration n 77 du
28 septembre 2015 portant statut des tablissements publics
d'enseignement de la Nouvelle-Caldonie contient dj plusieurs
lments d'appropriation lis aux transferts des comptences. Ainsi,
l'ensemble des dispositions qui permettent de faire fonctionner les
EPENC est regroup au sein d'un seul et mme texte facilitant et
scurisant du mme coup l'accs au droit applicable dans le cadre des
transferts des comptences en matire d'enseignement. Dsormais, les
collges et les lyces doivent, dans le cadre de leurs missions, mettre en
uvre la politique ducative de la Nouvelle-Caldonie. Le chef
d'tablissement, nomm directeur par le gouvernement, est le
reprsentant de la Nouvelle-Caldonie. Le statut des EPENC est
galement adapt aux besoins du territoire notamment travers la taille
des conseils d'administration et la participation d'un reprsentant des
autorits coutumires.
Prcisons galement que par l'application de la dlibration n 77
susmentionne mais aussi par l'effet de la dlibration n 191 du
13 janvier 2012 portant organisation de l'enseignement primaire de la
Nouvelle-Caldonie les langues et la culture kanak ont intgr
l'organisation de l'enseignement.
En effet, l'application des dispositions de la dlibration n 191 du
13 janvier 2012 impose chaque cole d'offrir aux parents qui le
demandent un enseignement de et en langues.

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LE SYSTME SCOLAIRE EN POLYNSIE FRANAISE ET EN NOUVELLECALDONIE : UN EFFORT DE LTAT IMPORTANT, UNE EFFICIENCE
AMLIORER

323

Au terme des dispositions de la dlibration n 77, les EPENC ont


l'obligation de mettre en place une offre d'enseignement en langue
Kanak.
Enfin, la dlibration sur le projet ducatif prvoit, sous rserve du
vote des lus, que tous les lves doivent recevoir une offre de formation
contenant des lments fondamentaux de la culture kanak. L'importance
de cet enseignement est souligne ds le prambule de la dlibration.
La mise en uvre de ces diffrentes dispositions connat pourtant
plusieurs difficults administratives qu'il convient de traiter dans le cadre
des actions prvues au titre du projet ducatif notamment pour assurer un
recrutement de qualit des enseignants sur ces thmatiques.
En conclusion, la Nouvelle-Caldonie souhaite prciser la Cour
des comptes que de trs importants chantiers ont dj t mis en uvre
depuis le transfert de comptences de 2012. Il s'agit notamment du plan
pluriannuel d'investissements voqu dans le rapport mais aussi de la
dlibration portant organisation de l'enseignement du primaire, de la
dlibration portant statut des tablissements publics d'enseignement, de
la cration d'un comit inter collectivits technique de l'ducation ou
encore du projet ducatif actuellement en voie d'achvement.
La Nouvelle-Caldonie mne donc une politique ducative
ambitieuse en matire d'enseignement qui ne saurait porter ses fruits sans
le soutien de l'tat la fois sur le plan financier mais aussi sur le plan
technique.
ce sujet, le ministre de l'ducation a donn rcemment son
accord pour qu'une mission d'experts compose notamment d'inspecteurs
gnraux vienne travailler sur le territoire ds le dbut de l'anne 2016
sur trois sujets voqus par le rapport :
- la ralisation du code de l'ducation ;
- la rorganisation des directions en charge de l'enseignement ;
- la mise en place de l'observatoire de la russite ducative.

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Troisime partie
La gestion publique

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Chapitre I
La mise en uvre des politiques
rgaliennes

1. Le contrle de lgalit et le contrle


budgtaire : une place trouver dans la
nouvelle organisation de ltat
2. Linspection du travail : une modernisation
ncessaire

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1
Le contrle de lgalit et le contrle
budgtaire : une place trouver dans la
nouvelle organisation de ltat
_____________________ PRSENTATION _____________________
Aux termes de larticle 72 de la Constitution, dans les collectivits
territoriales de la Rpublique, le reprsentant de ltat a la charge des
intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois.
Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire exercs par le
reprsentant de ltat sur les actes des collectivits territoriales et de
leurs groupements constituent une mission constitutionnelle destine
garantir lapplication uniforme de la rgle de droit sur le territoire. Le
premier vise vrifier la conformit de ces actes avec les dispositions
lgislatives et rglementaires en vigueur. Le second, exerc par le prfet
en liaison avec les chambres rgionales des comptes, a pour objet de
sassurer du respect par les collectivits des rgles applicables
llaboration, ladoption et lexcution de leurs budgets.
Effectus a posteriori, aprs transmission des documents
correspondants aux services de ltat, ces contrles apparaissent comme
la contrepartie du principe constitutionnel de libre administration des
collectivits locales. Ils constituent un facteur dquilibre de la
dcentralisation.
Institus en 1982 lorsque les premires lois de dcentralisation ont
supprim la tutelle de ltat sur les collectivits locales, ces contrles se
sont, ds lorigine, heurts aux limites des capacits de traitement des
services qui en taient chargs. Le nombre considrable dactes transmis,
la complexit croissante de certains montages juridiques, le caractre
sensible de lexercice de ces missions par le reprsentant de ltat ont
rduit la porte de celles-ci.

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330

COUR DES COMPTES

la veille dune rforme de grande ampleur de lorganisation


territoriale de la Rpublique, la Cour des comptes a men une large
enqute de terrain185 qui a mis en vidence le caractre peu oprant des
contrles effectus en dpit dune rforme intervenue la fin des annes
2000.
Aprs une prsentation de cette mission rgalienne (I), les limites
des contrles sont souligns (II). Cette mission doit tre modernise afin
de prserver les quilibres institutionnels voulus par le lgislateur dans le
cadre de la dcentralisation (III).

I - Une mission rgalienne


A - Un contrle juridique sur les actes
1 - Un contrle justifi par le principe dgalit devant la loi
ainsi que par celui dunicit et dindivisibilit du territoire
Le contrle de lgalit a t mis en place avec les lois de
dcentralisation de 1982. Antrieurement, le prfet contrlait a priori les
actes des collectivits territoriales, leur donnait force excutoire et
disposait dun pouvoir propre dannulation lorsquils taient illgaux,
mais parfois galement pour des motifs dopportunit.
Dans le cadre de la dcentralisation, un contrle sur les actes a t
maintenu en application de larticle 72 alina 6 de la Constitution, mais il
nest pas de mme nature et sexerce diffremment. Dune part, le
caractre excutoire de lacte ne rsulte plus de son approbation par le
reprsentant de ltat mais de sa simple transmission aux services
prfectoraux. Dautre part, le pouvoir dannulation du prfet est
supprim. Sil estime quun acte est contraire la lgalit, il peut en saisir

185

Le contrle de la Cour a t men, au cours du second semestre 2014, auprs des


administrations centrales concernes et des services dconcentrs de ltat. Un
chantillon de 17 dpartements a t constitu partir des synthses annuelles des
prfectures et de leurs caractristiques gographiques. Des dplacements sur place ont
t effectus dans 15 dpartements.

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LE CONTRLE DE LGALIT ET LE CONTRLE BUDGTAIRE : UNE PLACE


TROUVER DANS LA NOUVELLE ORGANISATION DE LTAT

331

le tribunal administratif aux fins dannulation. La juridiction


administrative ne peut tre saisie pour des motifs dopportunit.
Une procdure en deux temps
Les actes devant tre transmis par les collectivits au reprsentant
de ltat dans le dpartement sont numrs par la loi. Une fois les actes
transmis, le prfet intervient en deux temps. Au cours dune phase
prcontentieuse, si lexamen du fond et de la forme des actes conduit
relever des irrgularits manifestes ou douter de leur lgalit, le prfet
peut adresser lentit concerne, dans un dlai de deux mois suivant la
rception de lacte, une lettre dobservations valant recours gracieux,
prcisant les dispositions faisant grief et demandant leur modification ou
leur retrait. Dans un deuxime temps, le prfet dispose de la facult de
dfrer lacte au tribunal administratif fin dannulation, dans les deux
mois suivant la rception de lacte en cause.

Les diffrentes tapes de la dcentralisation ont fortement accru le


champ des comptences exerces par les collectivits territoriales et celui
de leurs responsabilits. Il appartient au prfet de veiller au respect des
principes constitutionnels dunicit et dindivisibilit du territoire. La
vigilance des services de ltat doit se traduire par des contrles
homognes et cohrents dans les diffrents dpartements.
Si des citoyens ou des associations peuvent saisir le juge
administratif pour contester la lgalit dun acte manant dune
collectivit territoriale, ds lors quils justifient dun intrt agir, le
contrle de lgalit conserve toute sa raison dtre au nom de la dfense
de lintrt gnral. Le recours pour excs de pouvoir exerc par une
personne prive ne couvre en effet pas le mme champ que le contrle de
lgalit exerc par le prfet qui peut agir, par exemple, pour motifs de
scurit ou de sant publique dans le domaine de lurbanisme, dans
lintrt de la prservation de lordre public conomique dans celui de la
commande publique, ou pour assurer le respect de la rglementation en
matire de fonction publique territoriale.

2 - Un contrle dont les enjeux ont volu dans le temps


Le contrle de lgalit a tout dabord accompagn les tapes
successives de la dcentralisation. Il visait sassurer que les collectivits
locales exeraient correctement les nouvelles responsabilits qui taient
les leurs. Il accompagnait un mouvement par lequel des collectivits

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332

COUR DES COMPTES

encore peu exprimentes et dont les services juridiques taient peu


toffs prenaient des actes de plus en plus nombreux. Lmiettement
communal qui caractrise le paysage institutionnel franais justifiait la
surveillance des actes des plus petites collectivits. Un lien troit
stablissait pour celles-ci entre les fonctions de contrle et de conseil.
Tandis que lexprience des services des collectivits locales se
dveloppait et que leur expertise juridique augmentait, les enjeux du
contrle de lgalit se sont dplacs. La complexit croissante du droit, tant
national que dorigine communautaire, les risques de drives, notamment
dans le domaine de la commande publique, le dveloppement de
lintercommunalit, laccroissement continu des comptences transfres
appellent une vigilance particulire sur les montages juridiques complexes
et sur les oprations dimportance. Lintrt des contrles rside dsormais
moins dans des vrifications formelles nombreuses que dans des analyses
approfondies doprations slectionnes.
Lachvement de la couverture du territoire national par des
intercommunalits, le dveloppement des mtropoles, laccroissement de
la taille moyenne des groupements prvu par la loi du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (NOTRe) rendent
dautant plus ncessaire ladaptation des modalits dexercice du contrle
de lgalit.

B - Un contrle financier sur les budgets


Dans le domaine financier, les lois de dcentralisation ont
galement substitu un contrle a posteriori un contrle a priori. Celuici sexerce en faisant intervenir, le cas chant, la chambre rgionale des
comptes.

1 - Lintervention des chambres rgionales des comptes


Le contrle budgtaire porte sur le respect de la date limite du vote
du budget primitif, lquilibre rel du budget, les dficits constats la
clture de lexercice et linscription des dpenses obligatoires. Il participe
de la vrification de la lgalit des actes, mais contribue galement
prvenir les risques de drive financire susceptible de rsulter dune
insincrit budgtaire ou du non-respect de la rgle de lquilibre rel du
budget, selon laquelle lannuit en capital de la dette doit tre finance
par des ressources propres.

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333

Lorsque, sur lun de ces points, les services de ltat identifient


une mconnaissance des dispositions du code gnral des collectivits
territoriales, le prfet saisit, dans les conditions prvues par ce code, la
chambre rgionale des comptes (CRC) qui exerce alors une mission
consultative de nature administrative et non juridictionnelle. Pour le
contrle des budgets, le dlai de saisine de la chambre rgionale des
comptes est de trente jours compter de la transmission de lacte.
Ltablissement dun projet de budget, la rectification dun budget
vot, la prsentation de mesures de redressement en cas de dficit ou la
mise en demeure dinscrire des crdits pour acquitter une dpense
obligatoire relvent ainsi de la comptence de la chambre rgionale. Il
appartient toutefois au prfet de rgler le budget en arrtant les mesures
dfinitives.

2 - Le pouvoir de substitution reste au prfet


Si la chambre rgionale des comptes doit tre saisie par le prfet
dans les cas prvus par le code gnral des collectivits territoriales,
celui-ci demeure comptent pour rgler les budgets en lieu et place des
collectivits dfaillantes. Il peut alors scarter des propositions de la
CRC, ds lors quil justifie son choix par une dcision motive.
Le contrle budgtaire constitue ainsi un amnagement du pouvoir
de substitution que la loi a maintenu, lorsquune collectivit territoriale ne
se conforme pas aux rgles budgtaires prvues par les textes. Dans le
cadre du principe de libre administration des collectivits locales, des
procdures ont t cres, afin de garantir ces dernires que leur
situation serait pralablement examine par une autorit indpendante.

II - Des contrles limits


Le contrle de lgalit porte potentiellement sur plusieurs millions
dactes de nature et dimportance diverses : dlibrations des assembles
dlibrantes, arrts rglementaires, dcisions individuelles, marchs
publics, contrats demprunt, contrats de dlgation de services publics.
De mme, le contrle budgtaire se caractrise par une masse importante
de documents contrler (450 000 par an) dans un dlai limit186 et,

186

Un mois pour les budgets.

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334

COUR DES COMPTES

sagissant des budgets primitifs, sur une courte priode dans lanne
(mars-avril).
Face la perspective illusoire de contrler lensemble de ces actes
de faon exhaustive, le primtre des contrles a t rduit, tandis que des
gains defficience ont t recherchs. Ceux-ci sont dautant plus
insuffisants que la rduction des effectifs affects au contrle de lgalit
et au contrle budgtaire a t massive. Parfois, la fonction de conseil se
substitue celle de contrle.

A - La diminution des primtres de contrle


1 - La rduction du champ des actes transmis
Afin de recentrer le contrle de lgalit sur les actes les plus
significatifs, la loi a rduit le champ des actes soumis lobligation de
transmission au reprsentant de ltat. La loi du 13 aot 2004 relative aux
liberts et responsabilits locales a ainsi soustrait lobligation de
transmission un certain nombre de dcisions en matire de circulation,
davancement dchelon et de sanction des fonctionnaires territoriaux ou
encore durbanisme. La loi du 20 dcembre 2007 relative la
simplification du droit a poursuivi ce mouvement, suivie deux ans plus
tard par lordonnance du 17 novembre 2009 portant simplification de
lexercice du contrle de lgalit.
Graphique n 1 : volution du volume et de la nature des actes reus

Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre de lintrieur

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335

2 - Les priorits du contrle de lgalit


Cette volution sest accompagne de la dfinition de priorits
trois niveaux (circulaires du 17 janvier et du 25 janvier 2012), sur la base
de laquelle le prfet arrte chaque anne une stratgie de contrle. Cette
dmarche constituait une innovation dont la vocation tait dassurer le
contrle des actes enjeux et de raffirmer limportance de la mission.

a) La dfinition de trois niveaux de priorit


Des priorits nationales sont dfinies afin de constituer un socle
harmonis de contrles prioritaires sur lensemble du territoire. Trois
champs sont concerns : la commande publique, lurbanisme et la
fonction publique territoriale. Au sein de ces domaines, des actes
prioritaires, dont le taux de contrle doit tre de 100 %, sont dfinis par
des circulaires thmatiques. Pour les prfectures appartenant aux strates
de population les plus leves, les prfets ont la facult dadapter les
diffrents seuils ou obligations pour quils naboutissent pas une
obligation de contrle qui se rvlerait difficilement compatible avec les
ressources dont disposent les prfectures.
Des priorits locales, compltant les priorits nationales, sont
dfinies pour chaque prfecture, afin de prendre en compte le contexte
local soit en raison des caractristiques et de la gographie du
dpartement soit en raison dirrgularits prcdemment releves.
Enfin, les actes dont le contrle nest pas prioritaire doivent
continuer faire lobjet dun contrle alatoire, afin de ne pas exclure par
principe du contrle des actes dont la transmission au reprsentant de
ltat demeure obligatoire.

b) Un respect ingal des priorits


Si les domaines prioritaires sont le plus souvent repris dans les
stratgies annuelles de contrle arrtes par les prfectures, lensemble
des actes considrs comme prioritaires au plan national ny figurent pas
de manire systmatique. Ds lors, nombre de ces actes ne sont pas
contrls. La facult dajuster le nombre dactes prioritaires contrler
aux moyens dont dispose la prfecture est largement utilise, quelle que
soit la strate dmographique laquelle elle appartient. Le contrle de

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336

COUR DES COMPTES

lensemble des actes relevant des priorits nationales tait mis en uvre
par moins de la moiti des prfectures de lchantillon examin par la
Cour. Par voie de consquence, laffichage par les prfectures dun taux
de contrle dactes prioritaires proche de 100 % na gure de sens et ne
tmoigne pas du plein respect des priorits nationales.
Parfois, certains domaines prioritaires sont totalement exclus de la
stratgie de la prfecture. Dans lOrne par exemple, le contrle des actes
de la fonction publique territoriale ntait pas inscrit dans la stratgie
prfectorale de contrle et aucun contrle ntait men sur ces actes. De
mme, dans le Var, les actes de la fonction publique territoriale ntaient
pas identifis comme des actes prioritaires et taient, par consquent,
contrls de manire alatoire par sondage.
Les nombreuses priorits locales dfinies par les prfectures
contribuent la dilution des priorits nationales en les ajustant et en leur
adjoignant des priorits relevant moins du contrle de lgalit que de
lactivit de conseil (intercommunalit, vie dmocratique locale). Le
contrle alatoire est peu dvelopp.
La soustraction au contrle de nombreux actes prioritaires et
lenchevtrement de ces priorits ne permet de sassurer ni dun socle
minimal dactes contrls, homogne sur le territoire, ni du contrle des
actes enjeux notamment financiers les plus importants. Certains
actes relevant des domaines conomique et financier (interventions
conomiques des collectivits, gestion externalise des services publics
locaux) prsentent des enjeux financiers et juridiques importants et
mriteraient dtre contrls prioritairement.

c) Des contrles dintensit variable


Le contrle de lgalit porte sur un volume restreint dactes des
collectivits (24 % des actes reus en moyenne au plan national entre
2011 et 2014). Des catgories entires dactes ne sont pas contrles,
faute de temps, dexpertise suffisante des agents ou de procdure de
transmission efficace entre les sous-prfectures et les prfectures.
Ainsi, dans le dpartement du Nord, le contrle des actes
dintercommunalit et daffaires gnrales na pas t ralis en 2014 ;
dans le Calvados, les actes des collectivits de larrondissement de
Lisieux ntaient, pour la plupart, pas reus en prfecture et les actes de la
commande publique ne faisaient pas lobjet dun contrle effectif.

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337

Au sein de lchantillon tudi par la Cour, les taux de contrle


variaient en moyenne entre 2011 et 2014 de 8 % en Dordogne 78 %
dans le Territoire de Belfort. Ces statistiques sont proccupantes, mme si
la comptabilisation des contrles nobit pas aux mmes critres dans
lensemble des prfectures.
Carte n 1 : taux de contrle de lgalit (2011-2014)

Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre de lintrieur

Certaines prfectures ont mis en place des contrles allgs


sintressant essentiellement au respect de la lgalit externe des actes,
tandis que dautres ont maintenu un contrle approfondi dun nombre
dactes moins importants. De la mme manire, lexercice du contrle
budgtaire repose fortement sur des contrles allgs.

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338

COUR DES COMPTES

La supervision des contrles effectus, globalement inexistante, ne


permet pas, par ailleurs, davoir une assurance raisonnable de leur qualit.
La mme observation peut tre faite pour le contrle budgtaire.
Force est de constater que les suites donnes au contrle de lgalit
sont, quant elles, particulirement limites : entre 2011 et 2014, 2,9 %
en moyenne des actes contrls (soit 0,7 % des actes reus) ont donn
lieu une lettre dobservation valant recours gracieux et 0,1 % des actes
contrls ont donn lieu un dfr prfectoral au juge administratif.
Limportance des suites varie de manire relativement forte sur le
territoire.

3 - Un contrle budgtaire trs circonscrit


Les prfectures dfinissent une stratgie qui, dune manire
gnrale, est tablie en fonction des situations financires fragiles et
dgrades, en lien avec les services des directions dpartementales des
finances publiques (DDFiP). Ces stratgies se traduisent principalement
par le contrle des documents budgtaires de lensemble des collectivits
inscrites dans le rseau dalerte (cf. encadr ci-aprs) ou dune partie
dentre elles, ainsi que de celles ayant souscrit des emprunts structurs
risque. cet ensemble sajoutent, en fonction des moyens humains
disponibles, les plus grands comptes des dpartements.
Le rseau dalerte
Ladministration a mis en place un dispositif de dtection des
difficults financires des communes et des groupements fiscalit propre.
partir de ratios danalyse financire, le choix des collectivits inscrites
dans le rseau est ralis conjointement par les prfectures et les DDFiP.
Le dispositif repose sur les principes de prvention des risques, de
confidentialit et de dconcentration. Linscription dune collectivit en
rseau dalerte peut donner lieu lenvoi dun courrier de sensibilisation
ou lorganisation de runions avec celle-ci.

Ce ciblage se traduit par un nombre limit de contrles


approfondis. Le contrle budgtaire revt en effet des modalits
diffrentes selon les dpartements, allant du contrle approfondi, qui
correspond lexamen de lensemble des documents budgtaires, au
contrle allg, qui se rduit un contrle formel des conditions
dadoption des budgets et de la prsence des annexes obligatoires
(Ille-et-Vilaine, Orne, Loire-Atlantique, Var, Hauts-de-Seine, Vaucluse,
Seine-et-Marne). Dans lOrne, l'activit des agents est principalement

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339

centre sur des contrles de cohrence et sur la vrification de la


compltude des budgets transmis. Les quilibres ne font lobjet d'aucun
calcul et lexactitude du montant des dotations n'est pas vrifie.
Par consquent, le taux moyen de contrle, qui slevait en 2013
50 % environ, recouvre des situations trs contrastes entre dpartements
(9,1 % en Ardche contre 99 % dans lEssonne).
Le nombre annuel de saisines des chambres rgionales des
comptes est relativement faible et tend diminuer187. Sil peut signifier
que les situations budgtaires compromises sont objectivement peu
nombreuses, ce constat peut galement rsulter de situations dgrades
ayant chapp aux contrles dans les dlais lgaux. La sincrit des
documents budgtaires nest gure contrle, que les contrles soient
conduits de faon allge ou approfondie.

B - Des gains defficience insuffisants


1 - La centralisation inacheve du contrle
Paralllement la dfinition de priorits stratgiques de contrle,
le rle respectif des prfectures et des sous-prfectures a t redessin par
la circulaire du 23 juillet 2009 et rappel par la directive nationale
dorientation des prfectures pour 2010-2015. Dans le cadre de la
centralisation du contrle de lgalit, les sous-prfectures ont conserv
une fonction de rception et de slection des actes de leur arrondissement,
sur la base de la stratgie de contrle dpartementale, ainsi quune
activit de conseil auprs des lus locaux. Les prfectures, dsormais
censes concentrer lessentiel des capacits dexpertise, sont charges du
contrle des actes de lensemble des collectivits du dpartement et de
lappui juridique aux sous-prfectures.
Sur le territoire, la centralisation du contrle de lgalit a en ralit
t mene dans des dlais variables et a revtu des formes diffrentes. En
effet, alors que certaines prfectures ont achev en 2009 de centraliser le
contrle (prfectures du Rhne et dIlle-et-Vilaine par exemple), dautres

187

Le nombre de saisines tait de 685 en 2011, 581 en 2012, 538 en 2013, 509 en 2014.
Cependant, ce nombre est remont 656 en 2015, sans que lon puisse en tirer de
conclusion sur lvolution de moyen terme (cf. tome II, deuxime partie, chapitre I).

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340

COUR DES COMPTES

ne devaient y parvenir quen 2015 (prfecture du Nord). La Cour a dj


relev le caractre inabouti de la centralisation du contrle de lgalit188.
Par ailleurs, la centralisation du contrle peut prendre quatre
formes principales : une centralisation complte ; une centralisation
laissant aux sous-prfectures les tches de rception et de tri des actes ;
une centralisation partielle maintenant des ples spcialiss de contrle
dans les sous-prfectures ; une centralisation encore moins pousse
laissant lensemble des sous-prfectures intervenir dans le contrle de
certains actes, sans spcialisation. Sept des dix-sept prfectures de
lchantillon tudi par la Cour navaient que partiellement centralis le
contrle la fin de lanne 2014.
En outre, mme lorsquelle a thoriquement t mise en place, la
centralisation du contrle nest pas toujours effective. Les sousprfectures conservent non seulement des tches faible valeur ajoute
telles que la rception et le tri des actes, mais effectuent galement, dans
la majorit des cas, des pr-contrles qui doublonnent le contrle ralis
ensuite en prfecture. Labsence de mutation dagents comptents des
sous-prfectures vers les prfectures de dpartement sest en effet traduite
par un maintien du contrle en sous-prfecture. Les sous-prfectures de
Lisieux, Vire, Condom, Mirande, Mortagne-au-Perche, Abbeville,
Draguignan et Brignoles, situes dans des dpartements dclarant une
centralisation complte, effectuent toujours le pr-contrle de certains
actes. Plus largement, la part des effectifs des sous-prfectures encore
affects au contrle de lgalit (193,5 quivalents temps plein travaill
(ETPT) en 2011 et 154,4 en 2014) tmoigne de linaboutissement de la
rforme et de la dispersion des moyens entre deux chelons
dadministrations dconcentres, au dtriment de lefficacit de la
mission. Ainsi, des cas dabsence de transmission des actes en prfecture
ont t relevs dans les arrondissements de Lisieux et de Vire.
En prvoyant le maintien deffectifs en sous-prfectures pour
effectuer la rception, le tri et la mise en signature des actes, la rforme
de 2009 a nui la cration de ples dexpertise sur le territoire et a
entretenu le doublonnement de tches.

188
Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, Tome II. Le rseau des
sous-prfectures : entre statu quo et exprimentation, p. 383-399. La Documentation
franaise, janvier 2015, 435 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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341

2 - Des mutualisations encore insuffisantes


Afin de renforcer la capacit dexpertise des services prfectoraux,
la coopration et la mutualisation entre les services dconcentrs de ltat
ont t encourages189.

a) Des mutualisations intressantes en matire durbanisme


La coopration la plus dveloppe concerne le domaine de
lurbanisme et se traduit par la mise disposition de la prfecture
deffectifs des directions dpartementales des territoires (DDT(M))190 ou
par la dlgation ces directions de tout ou partie du contrle des actes.
Dans les dix-sept dpartements de lchantillon tudi, la coopration
entre les services prfectoraux et la DDT(M) tait effective. Lexpertise
technique des DDT(M) permet de raliser le contrle des autorisations de
droit des sols et des documents durbanisme, qui se traduit par un volume
de lettres dobservation valant recours gracieux (22 %) plus important
que la part relative des actes durbanisme dans le total des actes contrls
(16 %).
Cependant, cette expertise des DDT(M) en matire de contrle de
lgalit des actes et documents durbanisme repose notamment sur
lexistence dune culture commune et de partages dinformations entre les
services contrleurs et les services instructeurs. La disparition progressive
des services instructeurs pourrait donc nuire au maintien de la technicit
ncessaire au contrle des actes durbanisme et au suivi des dcisions
tacites. Elle prive par ailleurs les services contrleurs des signalements
qui leur taient adresss lissue de linstruction191.
Une coopration en question
La coopration entre DDT(M) et services prfectoraux risque de ne
pas perdurer avec la rforme de linstruction des autorisations de droit des
sols, rsultant de la loi du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un
urbanisme rnov (dite loi ALUR ) et la rorganisation conscutive des
services des DDT(M).
189

Circulaires du 7 juillet 2008, du 31 dcembre 2008 et du 23 juillet 2009.


Directions dpartementales des territoires et de la mer (DDT(M)) dans les
dpartements littoraux.
191
Ainsi quil rsulte de constats faits auprs des DDT de lOrne, de Seine-et-Marne,
dIlle-et-Vilaine et du Gers et de la DDT(M) dIlle-et-Vilaine.
190

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342

COUR DES COMPTES

Larticle 134 de la loi ALUR rserve en effet la mise disposition


des moyens de ltat pour lapplication du droit des sols aux seules
communes comptentes appartenant des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) qui comptent moins de
10 000 habitants ou, sils en ont la comptence, aux EPCI de moins de
10 000 habitants. Les autres communes et EPCI doivent dsormais
prendre en charge linstruction des autorisations durbanisme (depuis
le 1er juillet 2015). Le transfert de la comptence en matire de dlivrance
des autorisations durbanisme aux communes dotes dune carte
communale192 sera, par ailleurs, ralis au plus tard le 1er janvier 2017.

Par ailleurs, le temps ncessaire au dveloppement des capacits


dexpertise des collectivits pourrait se traduire, court terme, par une
augmentation du nombre dillgalits contenues dans les autorisations
durbanisme. Dores et dj, ce constat a t observ dans le dpartement
de la Somme, dans lequel linstruction des certificats durbanisme a t
transfre aux collectivits la fin de lanne 2013.

b) Des contrles redondants en matire de dlibrations fiscales


Les directions dpartementales des finances publiques (DDFiP)
interviennent en appui du contrle de lgalit exerc sur les dlibrations
de taux, les documents fiscaux faisant tat des bases, des taux et des
produits fiscaux de lanne et sur les dlibrations dassiette (soit
6 713 actes en moyenne par an sur la priode 2011-2014 pour les DDFiP
de quatorze des dix-sept dpartements tudis).
Ce contrle de lgalit interne et externe des dlibrations fiscales,
ralis par les services dconcentrs du ministre des finances, tait aussi
effectu dans plusieurs prfectures visites par la Cour (Gers, Seine-etMarne, Var, Vaucluse et Yonne notamment). Labsence de dfinition
prcise par circulaire du partenariat mettre en place et le manque
dexpertise fiscale des services du contrle de lgalit en prfecture ont
conduit les DDFiP contrler ces dlibrations de manire de plus en
plus exhaustive, sans que les agents des prfectures en soient totalement
dessaisis. Cet clatement des oprations de contrle exerc sur les mmes
actes nuit lefficience globale.
Une clarification des missions de contrle de lgalit en matire
fiscale serait, par consquent, ncessaire.
192

La carte communale est un document durbanisme simple qui dlimite les secteurs
de la commune o les permis de construire peuvent tre dlivrs.

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343

c) Des partenariats tendre dans dautres domaines


Il existe galement des cooprations entre, dune part, les
prfectures et, dautre part, les directions dpartementales de la protection
des populations (DDPP), les directions dpartementales de la cohsion
sociale (DDCS), les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE),
les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), les inspections
acadmiques, larchitecte des btiments de France (ABF) et les agences
rgionales de sant (ARS). Les comptables publics ont, par ailleurs, un
devoir dalerte193.
Ces mutualisations dexpertise sont, au sein de lchantillon de
prfectures tudi, encore ponctuelles et minoritaires. Elles se sont
essentiellement dveloppes dans les prfectures de rgion
(Basse-Normandie, Picardie, Nord Pas-de-Calais, Pays de la Loire) et
dans certaines prfectures franciliennes importantes. Dans les cas
observs, elles sont gages defficacit et tmoignent de lutilit dun
contrle mutualis au niveau rgional, notamment sur certains actes de la
commande publique.

d) Un contrle budgtaire partenarial


compter de 2005, un partenariat exprimental a t tabli entre
les prfectures et les DDFiP. Ces dernires ont particip aux contrles
approfondis portant sur les collectivits cibles par les prfectures. La
logique conventionnelle retenue dans le cadre de cette exprimentation
na toutefois pas remis en cause la comptence exclusive du prfet en
matire de contrle budgtaire. Les suites des contrles (saisines de la
chambre rgionale des comptes, rglements doffice du budget, envois de
lettres dobservations aux collectivits territoriales) sont demeures de sa
seule responsabilit.
la suite de cette exprimentation, le ministre de lintrieur et le
ministre de lconomie et des finances ont dcid de gnraliser le
partenariat entre les services des prfectures chargs du contrle
budgtaire et les DDFiP. Une convention nationale signe le
22 octobre 2013 a prvu que le dispositif serait oprationnel compter du
193

Le devoir dalerte des comptables publics correspond lobligation de signaler


leur hirarchie les faits dtects loccasion de lexercice de leurs missions qui sont
susceptibles de constituer des actes contraires la loi ou des drives de gestion.

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344

COUR DES COMPTES

1er janvier 2015, mais son application a t repousse au 1er janvier 2016.
Bien que retarde, la gnralisation du partenariat apparat de nature
conforter lexercice du contrle budgtaire par les prfectures, en leur
permettant de bnficier des comptences financires et comptables des
agents des DDFiP.

3 - Une dmatrialisation dcevante


a) Une application informatique sous-utilise
pour le contrle de lgalit
Dvelopp en 2007-2008, lapplication ACTES assure la
transmission des actes administratifs des collectivits territoriales
(dlibrations, arrts de lexcutif et autres) sous format dmatrialis
aux services chargs du contrle de lgalit, leur confrant ainsi un
caractre excutoire dans des dlais trs brefs. Elle facilite galement le
stockage et larchivage des donnes.
Elle est sous-utilise pour le contrle de lgalit pour deux
raisons :
- dune part, le raccordement cet outil est fond sur le volontariat des
collectivits. En 2014, le taux de raccordement slevait 40 % des
collectivits, reprsentant encore une part minoritaire des actes
reus ;
- dautre part, ACTES devait devenir, daprs la directive nationale
dorientation des prfectures 2010-2015, un vritable outil
dassistance au contrle pour les agents contrleurs. Or, aujourdhui,
ses fonctionnalits ne permettent pas de faciliter la ralisation des
contrles. En effet, il nassure pas un rfrencement exhaustif et
fiable des documents tltransmis par les collectivits en fonction
des catgories dactes et peut ainsi en faire chapper certains au
contrle194. Par ailleurs, il ne permet pas la ralisation automatise de
points de contrles obligatoires. Ces insuffisances conduisent les
agents des prfectures dvelopper dautres outils en parallle de
lapplication ACTES. Pourtant, le maintien de lapplication
reprsente un cot annuel de prs de 600 000 , qui a doubl entre
2012 et 2014. Les projets de maintenance prvus, notamment pour
194

Ce risque a t relev notamment dans lOrne, la Loire-Atlantique, la Somme et le


Var.

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345

adapter davantage ses fonctionnalits aux besoins des agents,


devraient fortement accrotre ces cots.
Il importe aujourdhui daller plus loin et de faire de ACTES ou
dapplications complmentaires de vritables outils daide au contrle et
de suivi de celui-ci dans les prfectures.

b) Une application informatique insuffisamment fiable


pour le contrle budgtaire
Un outil informatique dassistance au contrle des documents
budgtaires, dnomm ACTES budgtaires, a t dvelopp compter de
2011.
Son dploiement est cependant encore limit (19 % au
30 juin 2014)195 et ses fonctionnalits restent insuffisantes et peu fiables.
En effet, loutil ralise cinq contrles automatiss196, mais il ne consolide
pas les donnes budgtaires du budget primitif et des dcisions
modificatives, imposant une reprise manuelle de lensemble des donnes
reues par les prfectures. Sa fiabilit nest pas assure. Trois des cinq
contrles automatiss faisaient ainsi lobjet de rserves de la part des
services utilisateurs197. En outre, des anomalies affectaient, dune part, les
rsultats des contrles automatiss des budgets des dpartements vots par
fonction et, dautre part, le rapport entre les recettes demprunts et les
dpenses dinvestissement dans le module critres dalerte . Par ailleurs,
des incohrences relatives des oprations dordre avaient t releves.
Le dploiement dACTES budgtaires, dont les cots de
dveloppement et de maintenance se sont levs en moyenne 550 000
par an entre 2011 et 2014, napportera une aide au contrle budgtaire
que lorsque la correction des anomalies actuellement en cours aura t
mene son terme.

195
Larticle 107 de la loi NOTRe rend obligatoire, dans un dlai de cinq ans, pour les
collectivits territoriales et les EPCI fiscalit propre de plus de 50 000 habitants, de
transmettre au reprsentant de ltat leurs documents budgtaires par voie numrique.
196
Ces contrles portent sur le montant des dpenses imprvues, lquilibre des
chapitres dordre, lquilibre des sections, la couverture de lannuit de la dette par
des ressources propres et le montant du dficit du compte administratif.
197
Il sagit des contrles relatifs lquilibre des sections, aux dpenses imprvues et
la couverture de lannuit de la dette par des ressources propres.

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346

COUR DES COMPTES

C - Des ressources humaines en forte diminution


La rforme du contrle de lgalit et du contrle budgtaire a
rsult en partie de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP),
qui sest traduite par des baisses importantes deffectif. Sans envisager
une augmentation des effectifs qui serait peu compatible avec les
objectifs de matrise de la masse salariale de ltat, une lvation de la
qualification moyenne des agents permettrait de mieux rpondre aux
enjeux actuels de ces contrles.

1 - Des effectifs en baisse


La diminution des effectifs a affect la fois le contrle de lgalit
et le contrle budgtaire.
Entre 2009 et 2014, dans lensemble des dpartements de
mtropole, les effectifs des prfectures et sous-prfectures affects au
contrle de lgalit ont diminu de 30 %, prs des trois quarts de cette
rduction ayant t oprs en 2009 et 2010. Cette volution na cependant
pas t homogne.
Graphique n 2 : volution des effectifs affects au contrle
de lgalit (en ETPT)

Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre de lintrieur

Au sein de lchantillon de 17 dpartements tudis par la Cour, la


baisse entre 2011 et 2014 a atteint 57 % dans lOrne et 23 % en Ille-etVilaine, alors que la Seine-et-Marne et la Loire-Atlantique ont connu une
hausse, respectivement de 15 % et 3 %. Les effectifs des services du
contrle de lgalit taient infrieurs 10 ETPT dans douze prfectures
de lchantillon tudi, et infrieurs sept dans huit dentre elles. Les

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347

rductions deffectifs les plus fortes ont dailleurs concern les


prfectures les moins bien dotes initialement.
Comme le contrle de lgalit, le contrle budgtaire a t affect
par dimportantes rductions deffectifs. Le nombre dagents exerant
cette mission a baiss de 29 % entre 2009 et 2011. La baisse sest
poursuivie depuis lors. En 2014, elle atteignait 34,5 % par rapport 2009.
Cette forte rduction des effectifs na pas t sans consquence sur
la mission de contrle budgtaire qui a parfois t exerce de faon
intermittente ou lacunaire. Certaines prfectures ne disposent pas des
moyens suffisants pour faire face des congs de longue dure ou des
dparts non remplacs. Tel a t le cas, par exemple, dans le dpartement
de la Somme o le contrle budgtaire na pas t exerc du tout de la fin
de lanne 2012 au dbut de lanne 2014. Labsence prolonge dun
agent charg de transmettre les actes budgtaires de la sous-prfecture de
Lisieux la prfecture du Calvados a entran une absence totale de
contrle budgtaire dans cet arrondissement en 2014. En outre, la mission
de contrle budgtaire sert parfois de variable dajustement, lorsque les
services sont mobiliss sur dautres missions, telles lorganisation des
lections ou la finalisation des schmas dpartementaux de coopration
intercommunale (arrondissement de Lille en 2014).
En Sane-et-Loire, o le contrle budgtaire tait assur par un
seul agent, le nombre de collectivits prioritaires, dont le contrle
approfondi tait effectu dans le dlai de saisine de la chambre rgionale
des comptes, ne slevait qu cinq en 2014. Or lanalyse des rsultats des
contrles raliss hors dlais indique que 49 budgets avaient t identifis
comme vots en dsquilibre en 2012, 43 en 2013 et 34 en 2014.

2 - Une rpartition htrogne


Lanalyse des moyens humains consacrs au contrle de lgalit
rvle
galement
une
rpartition
trs
htrogne
entre
dpartements. Deux indicateurs mesurent lactivit moyenne des agents
chargs du contrle de lgalit : le nombre dactes reus par ETP198 et le
nombre de communes et EPCI par ETP.
Au sein de lchantillon de prfectures tudi, un agent (ETP) peut
avoir traiter 13 526 actes par an relevant de 174 communes ou EPCI
(Calvados) ou moins de 4 000 relevant de quatre communes (Essonne).

198

ETP : quivalent temps plein.

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348

COUR DES COMPTES

Graphique n 3 : rpartition des effectifs du contrle de lgalit


entre prfectures en fonction de deux indicateurs dactivit (2013)

Source : Cour des comptes

Cette inadquation de la rpartition territoriale des emplois au


regard des niveaux dactivit est de nature affecter lefficacit du
contrle. Lun des aspects essentiels de la mission constitutionnelle de
contrle de lgalit, qui consiste faire prvaloir le droit de manire
homogne sur le territoire national, en ptit. Il en est de mme pour le
contrle budgtaire (cf. graphique n 4).
Graphique n 4 : rpartition des effectifs du contrle budgtaire
entre prfectures en fonction de deux indicateurs dactivit (2013)

Source : Cour des comptes

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349

Un redploiement des emplois chargs du contrle de lgalit et du


contrle budgtaire au vu des indicateurs dactivit semble dautant plus
simposer que les effectifs globaux diminuent. Il devra tre conjugu
une amlioration de lexpertise des services.

3 - Des comptences adapter aux enjeux


La circulaire du 23 juillet 2009 estimait que la priorit donne,
au titre du contrle de lgalit, aux matires comportant les enjeux les
plus importants et ncessitant une technicit accrue exigera[it] une
lvation de la qualification des personnels ddis au contrle. () [et
quil] s'ensuivra[it] un changement dans la structure [des] effectifs .
La rpartition par catgorie des agents chargs du contrle de
lgalit est reste quasiment stable au cours de la priode 2010-2014
(18 % dagents de catgorie A, 50 % dagents de catgorie B et 32 %
dagents de catgorie C en 2014) alors que la dmatrialisation
progressive des actes a permis de rduire le nombre de tches matrielles
oprer et que la priorisation des actes a ncessit une expertise de
contrle renforce.
En outre, le renouvellement trop frquent de lencadrement na pas
permis de conserver dans les services lexpertise accumule
antrieurement ni de satisfaire aux besoins de formation des agents.
Enfin, la plupart des formations proposes aux agents contrleurs, trs
peu nombreuses, ne sont pas adaptes leurs besoins et ne leur
permettent pas de progresser convenablement dans leurs fonctions.
Ces constats, raliss dans lensemble des prfectures visites par
la Cour, taient dautant plus forts dans certains dpartements que la
charge de travail par ETP y tait plus leve et que le dimensionnement
des quipes affectes au contrle de lgalit tait trop faible pour assurer
la continuit du service.
Des constats similaires ont t effectus en ce qui concerne les
agents affects au contrle budgtaire, la rpartition par catgorie tant en
moyenne de 15 % de A, de 51 % de B et de 33 % de C sur la priode
2011-2014. La rotation rapide des personnels et linsuffisance de la
formation initiale des agents nouvellement nomms ont contribu
rduire lexpertise densemble des quipes.
Il apparat ds lors essentiel daccrotre leffort de formation des
personnels concerns et de poursuivre la requalification des emplois en ce
domaine.

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350

COUR DES COMPTES

D - Des conseils se substituant parfois aux contrles


1 - Un pouvoir dapprciation largement utilis
Le corps prfectoral dispose dun large pouvoir dapprciation sur
les suites donner au contrle de lgalit, comme la jug le Conseil
dtat199. La Cour a pu constater que cette facult tait largement utilise
dans les prfectures de lchantillon tudi (Ille-et-Vilaine,
Sane-et-Loire, Somme, Gers). Le contrle de lgalit est ainsi soumis
de larges marges dapprciation qui, pousses trop loin, peuvent
contribuer en affaiblir lefficacit.
Cette marge dapprciation prvaut galement en matire de
contrle budgtaire alors mme que le prfet ne dispose pas, en ce
domaine, dune telle latitude puisque, selon le code gnral des
collectivits territoriales, il lui incombe de saisir la chambre rgionale des
comptes ds quil dispose des lments faisant apparatre un dsquilibre
du budget excut ou une absence dquilibre rel du budget vot.
Si la saisine de la chambre rgionale ne soulve gnralement pas
de rticence des prfectures en cas dabsence de vote du budget ou de
compte administratif, il en va diffremment en cas de dsquilibre
budgtaire ou de dficit dexcution. Ces situations sont examines au cas
par cas en prenant en considration le caractre rcurrent ou non du
dsquilibre ou limportance du dficit. Mme dans le cas dun dficit
important, les prfets prfrent souvent privilgier le dialogue avec la
collectivit, en y associant le comptable public et les services de la
DDFiP, afin de les inviter prendre elles-mmes les mesures correctrices.
La Cour a observ que, dans certains cas, le choix est fait de ne pas
saisir la chambre rgionale des comptes200.

199

Le refus du reprsentant de ltat de dfrer un acte manifestement illgal


constitue une dcision insusceptible de recours (CE, section, 25 janvier 1991,
Brasseur).
200
Un exemple dabsence de saisine de la CRC pendant plusieurs annes conscutives
a t observ par la Cour, la prfecture ayant prfr dialoguer avec la collectivit
pour corriger un dsquilibre sur trois exercices.

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351

2 - Une mission de conseil qui prend le pas sur le contrle


Outre leur mission de contrle des actes, les services du contrle
de lgalit exercent galement une mission de conseil qui, entre 2011 et
2014, reprsentait en moyenne 30 % du temps de travail des prfectures
de lchantillon tudi par la Cour. Les saisines du ple interrgional
dappui au contrle de lgalit (PIACL), faites 78 % pour rpondre
des demandes de conseil, tmoignent galement de limportance prise par
cette activit dont la croissance rsulte tant des collectivits locales que
des services prfectoraux. Ces derniers privilgient bien souvent des
interventions vocation pdagogique , moins formelles que des lettres
dobservation valant recours gracieux ou des saisines du juge
administratif.
Au sein de lchantillon tudi par la Cour, ce phnomne a t
observ aussi bien en amont de lacte en cause (Calvados, Gers, Ille-etVilaine, Nord, Orne, Rhne, Somme, Yonne, Essonne, Hauts-de-Seine)
quen aval (Ille-et-Vilaine, Rhne, Somme, Vaucluse, Essonne).
Si le conseil dlivr en amont de ladoption dun acte se justifie
pleinement, car il permet dinstaurer un dialogue vise pdagogique,
surtout avec les collectivits de petite taille, le conseil dlivr en aval
soulve une question de principe au regard de la mission constitutionnelle
de contrle de lgalit. Le rle pdagogique du conseil en amont devrait
en effet laisser la place, une fois lacte adopt et transmis la prfecture,
aux modalits dintervention du prfet prvues par les textes.
La fonction de conseil tend se dvelopper galement dans le
domaine budgtaire, le suivi des situations financires risque par les
services de ltat donnant frquemment lieu des changes informels
avec les collectivits concernes.

III - Une modernisation effectuer


Depuis la fin des annes 2000, les pouvoirs publics se sont efforcs
de concilier le maintien des missions de contrle de lgalit et de contrle
budgtaire avec la rduction des effectifs des services dconcentrs de
ltat. Cependant, les volutions intervenues ont davantage contribu la
dsorganisation des services et la rduction des capacits dexpertise de
ltat territorial qu une relle modernisation de lexercice de ces
missions. Il apparat ncessaire aujourdhui dadapter les contrles aux

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352

COUR DES COMPTES

enjeux de la rforme territoriale en cours et de recentrer le contrle sur les


actes enjeux et sur les situations risques.

A - Adapter les contrles aux enjeux de la rforme


territoriale
1 - Achever la centralisation de la transmission des actes
en prfecture
La rorganisation des services de ltat conscutive la rforme
territoriale et, notamment, la constitution de grandes rgions rend
indispensable lachvement de la centralisation du contrle de lgalit et
du contrle budgtaire en prfecture. La rationalisation du traitement des
actes, loptimisation de lactivit de contrle dans un cadre budgtaire
contraint et le renforcement de la capacit dexpertise des services, ainsi
que le prvoit la directive nationale dorientation (DNO) pour les annes
2016-2018, ne sauraient constituer des objectifs crdibles sans cet
achvement. Cet achvement pourra sinscrire dans le plan prfectures
nouvelle gnration annonc dans le cadre de la rorganisation en cours
des services dconcentrs de ltat.
lvidence, la rorganisation des services dconcentrs de ltat
devra redfinir les rles respectifs des prfectures et des sous-prfectures
afin de constituer des services disposant dune taille critique et de
comptences appropries pour contrler les actes enjeux. La fusion des
rgions, la mise en place des mtropoles, la constitution
dintercommunalits plus grandes et plus intgres exigeront des services
de ltat une aptitude analyser des situations juridiques complexes et
indites.

2 - Donner ltat territorial une vritable capacit dexpertise


La centralisation en prfecture ne saurait elle seule donner aux
services de ltat la capacit dexpertise souhaitable. Une organisation en
rseau, un pilotage renforc par ladministration centrale concourraient
galement loptimisation de la fonction de contrle. Le dveloppement
de la mutualisation sous toutes ses formes apparat indispensable, ds lors
que la polyvalence des services prfectoraux ne peut plus tre assure.

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353

a) Dvelopper les ples spcialiss de comptences


et les mutualisations
Le dveloppement du champ dintervention des collectivits
locales, la prolifration du droit et linstabilit juridique, la complexit
croissante des oprations conduites par les plus grandes collectivits
territoriales rendent illusoire la constitution au sein de chaque prfecture
de services ayant la capacit de traiter de faon isole les actes les plus
complexes. En consquence, le contrle de lgalit devrait pouvoir
bnficier de lappui de ples spcialiss de comptences.
Le ple interrgional dappui au contrle de lgalit (PIACL)201, mis
en place Lyon en 2002 au bnfice de quelques prfectures et dont la
comptence territoriale a t progressivement tendue, illustre lintrt de ce
type dorganisation en rseau. Les dmarches de mutualisations concourent
galement au mme objectif. Leur renforcement apparat indispensable,
notamment dans les domaines enjeux et porteurs de risques.
Dans le domaine de la commande publique, la sollicitation des
services de ltat par les prfectures demeure trs ponctuelle. Alors que le
droit volue trs rapidement et quil recouvre une large gamme de
contrats (marchs publics, concessions, partenariats public-priv, etc.), il
serait ncessaire que les services de ltat renforcent leur coopration
dans un cadre partenarial rgional.
La gnralisation des bonnes pratiques existant en ce domaine
permettrait de mieux contrler des actes ncessitant une expertise
particulire (marchs publics au-del dun seuil dfinir, marchs publics
bnficiant de subventions du FEDER202 ou du FEADER203, dossiers de
cration de SEM, SPL ou SPLA204). Les cellules expertes rgionales
annonces par le programme ministriel de modernisation et de
simplification du ministre de lintrieur pourraient en tre le vecteur,
mais elles mriteraient dtre constitues laune des expriences en
cours et de servir de lieu de partage de connaissances et doutils au sein
du rseau des services de contrle de lgalit.

201

Le ple intervient en rponse aux questions poses par les prfectures et


sous-prfectures. Le PIACL a t saisi 1 430 fois par an en moyenne entre 2011 et
2013 et a rpondu dans un dlai moyen de 11 jours, satisfaisant compte tenu du dlai
global de contrle de deux mois.
202
Fonds europen de dveloppement rgional.
203
Fonds europen agricole pour le dveloppement rural.
204
Socits dconomie mixte, socits publiques locales, socits publiques locales
damnagement.

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354

COUR DES COMPTES

b) Dvelopper lanimation du rseau


Lexercice du contrle de lgalit ncessite des outils pour faciliter
la conduite des vrifications dans les dlais requis.
Si certaines circulaires ont propos en annexe des grilles de
contrles205 ou des fiches pratiques206, celles-ci ont rapidement t
dpasses par lactualit lgislative ou rglementaire. En dpit des
documents diffuss par le PIACL et des veilles juridiques ponctuelles
assures par la direction gnrale des collectivits locales (DGCL), il
nexiste pas de documents daide au contrle sur les sujets essentiels et
les prfectures ont, pour la plupart, d crer leurs propres grilles de
vrifications207.
Lanimation et le pilotage du rseau des services du contrle de
lgalit devraient tre renforcs, afin de concourir au dveloppement de
leurs capacits dexpertise. La diffusion des bonnes pratiques entre
prfectures, paralllement au dveloppement de la formation, permettrait
de gagner en efficience et de sassurer dun contrle plus homogne,
sinon uniforme, sur le territoire national.

B - Recentrer le contrle sur les actes enjeux


et sur les situations risques
1 - Dfinir des priorits en fonction des risques juridiques
et financiers
La dfinition de priorits nationales rpond un objectif de
slection et de concentration des actions de contrle sur un nombre limit
dactes enjeux. Cette dmarche ne peut qutre encourage. Pour autant,
sa mise en uvre na pas atteint lobjectif recherch.
Lajustement des priorits en fonction des moyens dont disposent
les prfectures, la dfinition imprcise de la notion dacte contrl, qui

205

Par exemple : circulaire du 10 septembre 2010 sur la commande publique,


circulaire du 2 mars 2012 sur la fonction publique territoriale.
206
Par exemple : circulaires du 10 septembre et du 22 novembre 2010 sur la
commande publique.
207
FIDGI en Loire-Atlantique, logiciel AOS dans le Rhne et lYonne, logiciel de
suivi des actes de la commande publique dans le Var.

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355

permet la multiplication de contrles acclrs sans vritable porte, et


labsence de contrle interne ne donnent aucune assurance que les actes,
dont ltat estime le contrle prioritaire, font lobjet de vrifications
approfondies. Sans remettre en cause le principe de contrles alatoires
sur des actes de moindre porte, il importe que ltat mette en place un
suivi de la mise en uvre des priorits nationales et que celles-ci soient
dfinies sur la base dune analyse de risques.

2 - Prendre en compte les risques budgtaires


Le contrle de lgalit et le contrle budgtaire sont de nature
diffrente et ils ne suivent pas les mmes procdures. De fait, ils sont
souvent organiquement spars au sein des services prfectoraux.
Pour autant, le ciblage des actes contrls au titre du contrle de
lgalit devrait galement prendre en compte lapprciation des risques
budgtaires associs certaines oprations. Dans un contexte de tensions
budgtaires accrues pour les collectivits locales, une analyse conjointe
des actes sous langle du droit et sous langle des risques budgtaires
associs permettrait de renouveler le choix des collectivits et des actes
contrls de faon approfondie.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


La rforme territoriale induira la production dactes nombreux et
complexes par les collectivits territoriales. La fusion des rgions, le
recentrage des comptences des dpartements, la suppression de la
clause gnrale de comptence des rgions et des dpartements, la
modification des primtres des intercommunalits appelleront une
vigilance particulire des services chargs du contrle de lgalit et du
contrle budgtaire.
Or, lenqute ralise par la Cour a mis en vidence les limites des
contrles exercs par les prfectures. Les enjeux principaux de ces
contrles ne portent pas seulement sur la vrification formelle du respect
de la lgalit externe des actes, mais sur lanalyse des risques associs
des projets denvergure ou des montages juridiques complexes. Il
importe den rtablir les conditions defficacit.

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356

COUR DES COMPTES

Il appartient ltat de donner ses services dconcentrs la


capacit dexercer pleinement ces missions, garantes du respect du
principe dgalit devant la loi.
Lachvement de la centralisation en prfecture, le dveloppement
du travail en rseau et de la mutualisation interservices et une adaptation
de la formation des agents aux enjeux actuels des contrles constituent
autant dobjectifs atteindre pour russir la modernisation de ces
missions.
Si les marges dapprciation dont disposent les prfets dans le
cadre du contrle de lgalit apparaissent inhrentes lexercice de leur
mission, la dfinition par ltat de priorits nationales rend ncessaire la
mise en place dun pilotage de nature assurer que les actes estims
prioritaires sont effectivement contrls sur lensemble du territoire dans
la limite des moyens disponibles.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.

assurer, en matire de contrle de lgalit, un suivi de la mise en


uvre des priorits nationales et locales et cibler les actes prsentant
les enjeux juridiques ou conomiques les plus importants sur la base
dune analyse des risques et de lexploitation des rsultats des
contrles ;

2.

achever la centralisation des contrles en prfecture et dvelopper


les mutualisations afin de constituer des ples dexpertise oprant en
rseau ;

3.

gnraliser et formaliser les partenariats, notamment au regard de la


rpartition des tches de contrle, pour les actes durbanisme avec
les directions dpartementales des territoires et de la mer et, pour
celui des dlibrations fiscales, avec les directions dpartementales
des finances publiques ;

4.

rquilibrer les effectifs du contrle de lgalit et du contrle


budgtaire des prfectures en fonction dindicateurs dactivit ;

5.

adapter la formation des agents chargs du contrle de lgalit et du


contrle budgtaire et augmenter enveloppe salariale constante la
part des agents de catgorie A ;

6.

dvelopper les applications informatiques existantes de manire ce


quelles permettent la ralisation, le suivi et la supervision des
actions de contrle, tant pour le contrle de lgalit que pour le
contrle budgtaire.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................. 357
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 359
Rponse de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique ..... 365

Destinataire nayant pas rpondu


Ministre du logement, de lgalit des territoires et de la ruralit

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358

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Nous souscrivons pleinement vos recommandations visant
amliorer l'exercice et l'effectivit de ces contrles. Les efforts de
rorganisation et de pilotage de ces deux missions essentielles par la
reprsentation de l'tat au niveau territorial devront s'inscrire dans le cadre
de la rforme territoriale en cours ainsi que du plan prfectures nouvelle
gnration qui sera mis en place par le ministre de l'intrieur, dans les
mois venir.
S'agissant plus spcifiquement du contrle budgtaire, les directions
rgionales et dpartementales des finances publiques interviennent en appui
des prfectures, dans le cadre d'une convention nationale de partenariat dont
le dploiement s'est achev fin 2015. Cette intervention s'inscrit dans
le contexte plus gnral de renforcement du suivi des finances locales par
la direction gnrale des finances publiques, alors que les collectivits
territoriales sont associes l'effort de redressement des comptes publics.
Deux recommandations de la Cour concernent en particulier la
DGFIP :
La recommandation n 3 appelle gnraliser et formaliser les
partenariats, notamment au regard de la rpartition des tches de contrle,
entre les prfectures et les directions dpartementales des finances publiques
(DDFiP) sagissant du contrle de lgalit des dlibrations fiscales.
La Cour des comptes souligne labsence de dfinition prcise, par
circulaire, du partenariat entre les services dconcentrs de la DGFiP et les
services prfectoraux sur le contrle de lgalit des dlibrations votes par
les collectivits en matire de fiscalit directe locale.
Cette situation conduit, selon la Cour des comptes, des contrles
redondants.
Afin damliorer la rpartition du travail, la DGFiP tudiera avec les
directions concernes du ministre de lintrieur les modalits
damlioration envisageables pour le contrle de lgalit des dlibrations
fiscales.
Il existe depuis 2004 un protocole national qui prcise le champ et qui
a fait lobjet dune dclinaison au niveau local avec les prfectures dans
chaque dpartement. Compte tenu du fait que lorganisation de cette mission
na connu aucune volution significative depuis, les protocoles passs entre
les services locaux de la DGFiP et le prfet nont pas fait lobjet
dactualisation.

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LE CONTRLE DE LGALIT ET LE CONTRLE BUDGTAIRE : UNE PLACE


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359

La recommandation n 3 pourra tre mise en uvre sur la base dune


circulaire interministrielle qui aurait vocation rappeler aux services
dconcentrs de la DGFiP et aux prfectures le cadre et les modalits
dorganisation de cette mission.
Lobjectif doit tre :
-

de raffirmer la comptence des services prfectoraux dans ce


domaine, tout en organisant un appui efficace des services des
finances publiques dans lexamen des dlibrations complexes ou
techniques ;

de faciliter la simplification du contrle lorsque le systme


dinformation de la gestion fiscale permet des vrifications
automatises (par exemple en matire de contrle des rgles de
lien en matire de taux de fiscalit directe locale).

Par ailleurs, la recommandation n 5 appelle le ministre


de lintrieur adapter la formation des agents chargs du contrle de
lgalit et du contrle budgtaire. Il est port la connaissance de la
Cour que la DGFiP participera avec le ministre de lintrieur en dbut
danne 2016 lorganisation dune formation conjointe destination des
agents des prfectures et des DDFiP chargs du contrle budgtaire, et cette
dmarche pourra tre reconduite.

RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR


1. Sagissant des observations sur le contrle de lgalit
Il me semble indispensable de rappeler, titre liminaire, ce que
recouvre cette mission impartie par la Constitution au reprsentant de
ltat dans le dpartement.
1.1 La mission de contrle de lgalit
Le contrle de lgalit, prvu par larticle 72 de la Constitution,
est lune des pierres angulaires de lorganisation territoriale de la
Rpublique et constitue une des garanties fondamentales de ltat de
droit.
Il implique daccompagner les lus locaux dans lexercice de leurs
attributions pour contribuer la scurit juridique de la mise en uvre
de leurs politiques publiques. Le rle du prfet ne se limite donc pas

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360

COUR DES COMPTES

uniquement sassurer de la conformit des actes qui lui sont transmis


et, le cas chant, les contester par la voie contentieuse.
Il comporte une fonction de conseil avant mme que des actes ne
soient adopts. Cette mission de conseil est le corollaire du contrle en ce
quelle prvient, dune part, les irrgularits et vite, dautre part, que la
sanction de la violation de la rgle de droit, et le rtablissement
lordonnancement juridique qui en dcoule, ninterviennent quau terme
de recours juridictionnels.
La mission de contrle stricto sensu sexerce pour sa part lorsque
lacte est transmis au reprsentant de ltat. Mais elle ne saurait se
limiter un contrle juridictionnel dont lannulation serait lunique
rponse.
Le contrle de lgalit sinscrit dans le cadre dun dialogue
permanent avec les collectivits en vue de rformer les dcisions
irrgulires et dobtenir une amlioration des pratiques pour lavenir.
Dans ce cadre, le dfr prfectoral, sil constitue
indiscutablement un moyen daction essentiel, ne peut tre le seul moyen
dexpression de la mise en uvre du contrle de lgalit. Le contrle et le
conseil sont indissociables et ne sont pas deux activits en comptition.
Pour ces raisons, je ne partage ni le constat opr par la Cour,
lorsquelle regrette que la mission de conseil prend le pas sur celle du
contrle, ni ses conclusions relatives laffaiblissement du contrle de
lgalit, du fait des larges marges dapprciation dont le corps
prfectoral userait pour ne pas donner suite aux irrgularits.
Le contrle de lgalit contribue aussi lgalit devant la loi en
permettant que les normes soient appliques de faon homogne sur
lensemble du territoire national.
Pour autant, il faut tenir compte dune part, du fait que la
Constitution confie au reprsentant de ltat au niveau dconcentr la
responsabilit du contrle de lgalit et, dautre part, de la diversit et
des spcificits des territoires et des collectivits, lesquelles, au regard de
leurs caractristiques, ne sont pas, dans les faits, concernes de manire
identique par les risques quil sagit de prvenir.
Cest donc, dans une logique dadaptation du contrle, tout en
assurant lapplication homogne des textes, que sinscrivent les priorits
nationales qui garantissent un socle de contrles prioritaires en
complment des priorits dpartementales dfinies par les prfets.

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LE CONTRLE DE LGALIT ET LE CONTRLE BUDGTAIRE : UNE PLACE


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361

1.2 La poursuite de la modernisation du contrle de lgalit


Les pistes damlioration voques par la Cour sinscrivent en
grande partie dans des mesures dj prises et dans la logique du Plan
prfectures nouvelle gnration (PPNG), rforme lance le 9 juin 2015,
dans laquelle le contrle de lgalit est explicitement rig en priorit
ministrielle. Ce plan a pour ambition de doter les prfectures de la
capacit dexercer pleinement cette mission constitutionnelle dans un
contexte daugmentation du niveau dexpertise juridique des collectivits
locales.
Le plan dactions, tabli dans le cadre dun groupe de travail
associant administration centrale et services dconcentrs, est
actuellement en cours de discussion avec les instances reprsentatives du
personnel. Il sera arrt dici la fin de lanne 2015.
En ce qui concerne les moyens, lobjectif est de doter toutes les
prfectures du nombre dagents ncessaire pour garantir la continuit du
contrle. Il sagira donc de renforcer les effectifs tant quantitativement
que qualitativement, sur la base dune analyse des besoins dans chaque
dpartement.
Paralllement un repyramidage des emplois des prfectures
ncessaire au regard de la complexit croissante des politiques publiques
portes par les collectivits territoriales, sera labor un programme de
formation spcifique et prenne, compltant les formations existantes,
afin de renforcer les comptences, les techniques de contrle et le niveau
dexpertise juridique des agents en charge du contrle de lgalit.
Sagissant des outils informatiques, je ne partage pas
lobservation selon laquelle la dmatrialisation serait dcevante et
lapplication ACTES sous-utilise. Le taux de tltransmission des actes,
en hausse constante, atteint aujourdhui plus de 40 %, niveau lev si on
rappelle que les collectivits potentiellement concernes sont dans leur
trs grande majorit de petite taille. Il est vrai en revanche que les
questions dergonomie sont prioritaires pour le dveloppement du
fonctionnement dmatrialis du contrle de lgalit. Cest la raison
pour laquelle, au-del des travaux actuellement en cours pour mettre en
uvre de nouvelles fonctionnalits visant simplifier le traitement des
dossiers, une gnralisation du double cran pour tous les agents chargs
du contrle de lgalit est propose dans le cadre du PPNG, dans le but
notamment de limiter la rematrialisation des actes. De plus, en 2016,
lapplication ACTES disposera de nouvelles fonctionnalits de
recherches et de statistiques, et en 2017 un module daide au prcontrle via llaboration de grilles danalyse sera dvelopp. Il convient

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362

COUR DES COMPTES

nanmoins de rappeler que le contrle de lgalit noffre pas les mmes


possibilits que le contrle budgtaire en matire dautomatisation des
vrifications.
Le renforcement de lanimation du rseau des acteurs du contrle
de lgalit fait lobjet dinitiatives complmentaires tant au niveau de
ladministration territoriale que de ladministration centrale.
Lambition est de renforcer lanimation du rseau des prfectures
par ladministration centrale avec des engagements de service
notamment sur les outils et mthodes de contrle. Dautre part, le ple
interrgional dappui au contrle de lgalit (PIACL), dont lexpertise
est reconnue par les prfectures, sera davantage impliqu dans
lanimation du rseau. Il intensifiera ses missions sur dautres domaines
comme lexpertise de dossiers juridiques complexes (partenariats
public/priv, baux emphytotiques administratifs, dlgations de service
public complexes).
Au-del, dans lobjectif de rationaliser lutilisation des
comptences existantes en crant des synergies entre services
prfectoraux, une rflexion est engage pour constituer entre les agents
des prfectures des rseaux thmatiques dexperts (dpartements
littoraux, de montagne, etc.), pilots par le PIACL.
Une formule plus intgre de ples dexpertise mutualiss
remplaant tout ou partie des services prfectoraux ne peut pas prosprer
compte tenu des responsabilits que la Constitution attribue au
reprsentant de ltat, qui impliquent quil dispose directement des
moyens ncessaires sa mission. Aussi, une organisation qui soustrairait
son autorit hirarchique les agents chargs du contrle, serait
empreinte dune fragilit juridique non ngligeable, supposer quelle
soit souhaitable.
Sagissant de la stratgie nationale de contrle, une des
propositions du PPNG consiste actualiser les priorits nationales et
mieux encadrer les priorits locales. Les priorits nationales seront
articules autour, dune part, des domaines prennes comportant les
enjeux les plus levs en matire durbanisme, de commande publique et
de fonction publique territoriale, et, dautre part, de priorits
temporaires correspondant par exemple la mise en uvre dune
lgislation nouvelle.
1.3 Prcisions sur les lments chiffrs avancs par la Cour
Sagissant des dfaillances de contrle pointes par la Cour, dans
le Var et dans lOrne, elles ne sont pas dues un effet de dilution mais

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363

rsultent, aprs vrification, dune anomalie commise dans le


renseignement des indicateurs de suivi des actes prioritaires contrler.
Au-del, la Cour aurait pu utilement souligner lvolution la
hausse des indicateurs relatifs la phase gracieuse et contentieuse du
contrle de lgalit.
Ce sont, en effet, 40 797 recours gracieux qui ont t adresss aux
excutifs locaux en 2014 (contre 28 466 en 2013, soit une hausse de
47 %). Sur cet ensemble, le taux dactes rforms ou retirs suite
recours gracieux slve 70 %, illustrant le niveau defficacit de
lintervention des services prfectoraux (ce taux se situait en 2012 et
2013 53 %).
Sagissant du nombre de dfrs effectus, il est en forte hausse et
atteint pour 2014 le nombre de 1 940. Il a t quasi multipli par trois
par rapport 2013 o seulement 696 dfrs avaient t dposs.
Enfin, sur lensemble des dcisions juridictionnelles rendues en
2014, 88,7 % pour les dfrs et 78,3 % des demandes de suspension ont
t favorables ltat, taux qui, si besoin tait, devraient suffire
convaincre la Cour, du haut niveau de comptences des agents chargs
du contrle de lgalit en prfecture.
2. Sagissant des observations sur le contrle budgtaire
La Cour relve avec satisfaction la mise en place dun contrle
budgtaire partenarial entre les services des prfectures et ceux des
directions locales des finances publiques. Ce partenariat, organis par
une convention nationale signe le 20 octobre 2013 par le directeur
gnral des finances publiques et par le directeur gnral des
collectivits locales, a pour objectif dassocier plus troitement
lexercice du contrle budgtaire qui incombe au prfet, les agents des
directions des finances publiques qui disposent de comptences avres
dans le domaine comptable et dans celui de lanalyse financire. Une
telle mutualisation des informations se traduit par lamlioration de la
qualit du contrle budgtaire et de son ciblage.
Si la Cour regrette le faible nombre de saisines des chambres
rgionales des comptes (CRC), il est utile de rappeler le rle essentiel de
la mission de conseil qui participe pleinement du contrle et qui ne doit
pas lui tre oppos. Le respect du dlai dadoption des budgets est en
voie de nette amlioration, et les retards rsultent principalement de
dysfonctionnements des systmes dinformation ou de tensions politiques
survenant au sein des organes dlibrants. Le mme constat peut

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364

COUR DES COMPTES

seffectuer sagissant du respect du dlai dadoption du compte


administratif.
En ce qui concerne les dsquilibres du budget, la saisine de la
CRC nest pas la seule voie daction, les prfectures et les directions
dpartementales des finances publiques accompagnant les collectivits
dans des dmarches de redressement.
En tout tat de cause, le Gouvernement, suivi par le lgislateur,
entend amliorer la transparence de la situation financire et budgtaire
des collectivits locales. Ainsi, larticle 107 de la loi du 7 aot 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit la
prsentation lassemble dlibrante des actions entreprises la suite
dobservations de la CRC ainsi que la publicit de leurs avis. Il prvoit
galement la production de documents qui retracent les informations
financires essentielles (en particulier, pour les communes de plus de
3 500 habitants, un rapport sur les orientations budgtaires, les
engagements pluriannuels, la structure et la gestion de la dette ainsi que
dans les communes de plus de 10 000 habitants, un rapport sur la
structure et lvolution des effectifs). En outre, une exprimentation de
dispositifs destins assurer la rgularit, la sincrit et la fidlit des
comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements sera mene
par la Cour des comptes en liaison avec les CRC. Cette exprimentation
doit permettre d'tablir les conditions pralables et ncessaires la
certification des comptes du secteur public local.
Enfin, la Cour relve les pistes damlioration de lapplication
ACTES budgtaires . Cette application, qui permet la transmission au
reprsentant de l'tat des documents budgtaires par la voie numrique,
facilite la ralisation danalyses financires via le module des critres
dalerte. Pour amliorer le taux dutilisation, un guide a t labor,
accompagn dun module de formation. Eu gard limportance de cet
outil dans le travail de contrle qui incombe aux prfectures, il est port
une attention spcifique aux conditions dune fiabilit de lapplication
par la rsolution des signalements, la formation des utilisateurs et la
sensibilisation des diteurs.

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365

RPONSE DE LA MINISTRE DE LA DCENTRALISATION ET DE


LA FONCTION PUBLIQUE
Je tiens mentionner que je partage lorientation de la Cour sur
limportance de la bonne mise en uvre des priorits nationales et en
particulier, pour mon domaine ministriel, le contrle des actes relatifs
la fonction publique territoriale. Je tiens galement vous faire part des
principaux engagements pris par ltat en matire de simplification des
relations avec les collectivits locales pour lexercice du contrle de
lgalit et du contrle budgtaire.
Il me parat en effet utile de relever, dune part, que le contrle de
lgalit participe pleinement la simplification et la modernisation de
laction administrative et de souligner, dautre part, la qualit de la
dmarche partenariale entreprise en matire de contrle budgtaire.
1 - Un contrle de lgalit inscrit dans une dmarche de
simplification et de modernisation de laction administrative
Aprs avoir encourag les collectivits territoriales sinscrire
dans une dmarche de dmatrialisation des actes soumis au contrle de
lgalit, il a t souhait, dans le cadre de la loi du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (dite loi NOTRe) de
rendre obligatoire, lhorizon 2020, la tltransmission au reprsentant
de ltat de lensemble des actes des communes de plus de 50 000
habitants, des tablissements publics de coopration intercommunale
fiscalit propre, des dpartements et des rgions.
Il sagit ici dinclure dfinitivement le contrle de lgalit dans
le-administration, en faisant par ailleurs cho aux autres dispositions de
la loi NOTRe qui favorisent le rapprochement lectronique des citoyens
des collectivits, tel le renforcement de laccessibilit au droit via la
publication en ligne des actes ou la mise en uvre dun open data des
collectivits.
Sagissant de la poursuite de la dmatrialisation de la
transmission des actes des collectivits territoriales, il est galement
prvu dapporter des volutions fonctionnelles lapplication ACTES.
Lobjectif poursuivi par cette amlioration de lapplication est
triple. Elle consiste faciliter lorientation des actes dmatrialiss vers
les services de la prfecture, permettre linterconnexion avec des
plateformes ddies au dpt de documents spcifiques et faire de
lapplication un outil daide au contrle.
2 - La gnralisation de la dmarche partenariale dans le cadre du
contrle budgtaire
Le contrle budgtaire partenarial entre les services des
prfectures et ceux des directions locales des finances publiques, dj mis

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366

COUR DES COMPTES

en uvre dans certains dpartements, sera gnralis le 1er janvier 2016.


Organis par une convention nationale signe le 20 octobre 2013 par le
directeur gnral des finances publiques et par le directeur gnral des
collectivits locales, il a pour objectif dassocier plus troitement
lexercice du contrle budgtaire, qui incombe au prfet, les agents des
directions des finances publiques qui disposent de comptences avres
dans le domaine comptable et budgtaire. Une telle mutualisation des
informations se traduit par lamlioration de la qualit du contrle
budgtaire et le dveloppement de lexpertise propre chacun des
services.
Ce partenariat saccompagne dactions de formation prvues pour
le premier trimestre 2016 communes aux agents des prfectures et des
agents des directions dpartementales ou rgionales des finances
publiques. La priorit sera donne la dtection des difficults
financires et budgtaires des collectivits, en mettant laccent sur la
matrise des points de contrle les plus complexes du calcul de lquilibre
et de la sincrit des critures budgtaires et comptables.
Je tiens souligner que la loi du 7 aot 2015 pourtant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique prvoit, dans son article 107,
des avances significatives en matire de transparence financire dans un
objectif de meilleure lisibilit et dintelligibilit des informations et de
fiabilit des comptes.
Ainsi en est-il de la prsentation lassemble dlibrante de la
collectivit locale ou du groupement des actions entreprises la suite
dobservations de la CRC ainsi que la publicit de leurs avis. La loi
introduit galement des mesures de renforcement de la transparence
financire notamment au travers de la production de documents qui
retracent les informations financires essentielles (en particulier, pour les
communes de plus de 3 500 habitants, un rapport sur les orientations
budgtaires, les engagements pluriannuels, la structure et la gestion de la
dette ainsi quen outre dans les communes de plus de 10 000 habitants,
un rapport sur la structure et lvolution des effectifs).
En outre, une exprimentation de dispositifs destins assurer la
rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes des collectivits
territoriales et de leurs groupements sera mene par la Cour des comptes
en liaison avec les CRC. Cette exprimentation doit permettre d'tablir
les conditions pralables et ncessaires la certification des comptes du
secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des tats financiers, des
normes comptables applicables, du dploiement du contrle interne
comptable et financier ou encore des systmes d'information utiliss.

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2
Linspection du travail : une
modernisation ncessaire
_____________________ PRSENTATION _____________________
Cre en 1892, linspection du travail est charge du contrle de
lapplication de la lgislation du travail, de la conciliation dans les
conflits collectifs du travail et de la lutte contre les discriminations et le
harclement au travail.
Hors services de soutien, au 31 dcembre 2014, 2 462 inspecteurs
et contrleurs taient affects cette mission, soit 25 % des effectifs de la
mission Travail et emploi, dont les crdits de rmunration et de
fonctionnement slevaient 771 M en loi de finances initiale pour
2015. Linspection du travail reprsente cependant un enjeu qui va bien
au-del de son cot budgtaire, qui nest pas individualis au sein de la
mission.
Service de ltat, elle est traditionnellement organise en plusieurs
centaines de sections dinspection, responsables chacune dun territoire
et largement autonomes dans la conduite de leurs missions. Ses activits
sont coordonnes sur le plan national par le ministre du travail et, en
son sein, principalement par la direction gnrale du travail (DGT).
Les inspecteurs du travail bnficient dune indpendance
statutaire qui rsulte des conventions de lOrganisation internationale du
travail (OIT). Elle se traduit, notamment, par le fait que, tout en tant
rattache au ple T (travail) des directions rgionales des entreprises, de
la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi
(DIRECCTE), linspection du travail nest pas, dans lexercice de sa
mission de contrle, place sous lautorit des prfets.
Linspection du travail est, cependant, confronte aux nouveaux
dfis que reprsentent les volutions du march du travail et
linternationalisation de lconomie. Son organisation, ses effectifs et son
mode de fonctionnement doivent sy adapter. cette fin, plusieurs
rformes sont intervenues depuis une dizaine dannes.

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368

COUR DES COMPTES

La Cour des comptes a men en 2014 une enqute sur linspection


du travail et ses rorganisations rcentes. Elle a conduit ses
investigations auprs des services centraux du ministre du travail et
dans cinq rgions : Alsace, Bretagne, le-de-France, Lorraine et
Rhne-Alpes. Ses constats confirment quune volution en profondeur de
l'inspection du travail est ncessaire (I), et que sa rforme, trop
longtemps diffre, doit prsent tre mene son terme de faon
rsolue (II).

I - Une organisation et un fonctionnement figs


Les modes dintervention de l'inspection du travail reposent sur des
principes qui remontent sa cration : elle est un service comptent pour
lensemble des branches et des secteurs professionnels ; ses missions
stendent, au-del du respect des rgles dhygine et de scurit,
lensemble des relations du travail ; enfin, son organisation est uniforme
sur le territoire. Ces caractristiques s'adaptent difficilement au monde du
travail daujourdhui : il est ncessaire de redonner la priorit aux tches
de contrle et de mieux en dfinir le contenu, tout en les coordonnant de
faon plus efficace.

A - Un champ d'intervention trs large


1 - Une inspection gnraliste
Dans la plupart des pays europens, il existe plusieurs services
d'inspection du travail, spcialiss en fonction des branches
professionnelles concernes ou des rgles de droit du travail quils sont
chargs de faire appliquer. Cest ainsi quen Belgique, un service contrle
lapplication des rgles d'hygine et de scurit, alors quun autre est
comptent pour les relations du travail. En Grande-Bretagne, le contrle
du salaire minimum relve des services fiscaux, cependant quune agence
contrle la sant et la scurit au travail et une autre agence le placement
et le travail temporaire. Il n'y a gure qu'en Espagne quun service de
ltat unique exerce, comme en France, une comptence gnrale.

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LINSPECTION DU TRAVAIL : UNE MODERNISATION NCESSAIRE

369

En France, linspection du travail peut en effet intervenir sur


lensemble du champ de la relation de travail : rgularit de lemploi,
licit du contrat de travail, organisation et dure du travail, dialogue
social, modes et niveaux de rmunration, conditions et quipements du
travail. Elle veille lapplication de rgles qui trouvent leur origine dans
le code du travail, mais aussi dans le code de la sant publique, le code
rural, le code de la scurit sociale, le code pnal208, ainsi que dans des
textes non codifis et les conventions collectives.
En outre, depuis que les inspections spcialises charges de
lagriculture et des transports ont t fusionnes en 2009 avec linspection
du travail, celle-ci est devenue comptente pour les tablissements et les
salaris du secteur priv relevant de lensemble des branches,
lexception des mines, des carrires et des centrales nuclaires209.
Linspection du travail contrle galement les tablissements
publics industriels et commerciaux et les socits nationales comme la
SNCF, lexception des tablissements des armes210. Elle exerce une
comptence partielle, limite aux conditions de travail, dans les hpitaux,
ainsi que dans les ateliers des lyces et tablissements de formation
professionnelle. Les privatisations ont, en outre, tendu son champ de
comptence des entreprises qui relevaient autrefois du secteur public,
comme La Poste ou France Telecom, lexception de lapplication des
rgles qui rgissent les agents ayant conserv leur statut public.
Au total, le champ de comptence de linspection du travail porte
aujourdhui sur environ 1,8 million dtablissements et 18,3 millions de
salaris. Il se rpartit entre sept grands domaines dintervention, comme
le montre le graphique n 1.

208

Notamment les dlits de discriminations prvues larticle 225-2 et les dlits de


harclement sexuel ou moral prvus, dans le cadre des relations de travail, par les
articles 222-33 et 222-33-2.
209
Elles relvent respectivement des directions rgionales de l'environnement, de
l'amnagement et du logement (DREAL et de l'inspection du travail de l'autorit de
sret nuclaire).
210
Ils relvent de l'inspection du travail dans les armes.

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370

COUR DES COMPTES

Graphique n 1 : les interventions de linspection du travail


en 2013

Source : Cour des comptes daprs linspection du travail


en 2013 rapport de la France lOIT, dcembre 2014

2 - Des missions nombreuses


Linspection du travail a tout dabord une mission de contrle.
ce titre, elle dispose auprs des entreprises dun droit de visite inopine
dans les locaux et de communication de documents se rapportant la
lgislation du travail. Ses pouvoirs lui permettent denjoindre darrter
sur le champ un chantier dangereux (4 500 dcisions en 2014).
Par ailleurs, certaines dcisions des entreprises sont soumises un
rgime dautorisation pralable par linspection du travail : les
licenciements de salaris protgs en raison de leurs activits syndicales
ou de reprsentation du personnel (25 000 en 2014211) ; les drogations
aux travaux interdits aux mineurs dans le cadre de lenseignement
professionnel et de lapprentissage (6 500 en 2014212) ; les ruptures
conventionnelles des contrats de travail dure indtermine, qui sont
soumises homologation (320 000213).

211

Source : direction gnrale du travail : 21 306 licenciements et 3718 transferts de


contrat de travail.
212
Idem.
213
Idem.

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LINSPECTION DU TRAVAIL : UNE MODERNISATION NCESSAIRE

371

Linspection du travail a, par ailleurs, un rle de conseil du public


(plus de 800 000 contacts tlphoniques ou directs par an214). Cette
mission exclut, en principe, les litiges individuels entre salaris et
employeurs, qui relvent des juridictions prudhomales, mais cette limite
est imprcise, car les renseignements transmis aux inspecteurs du travail
peuvent stendre tous les aspects des relations individuelles du travail.
Enfin, linspection du travail intervient dans les relations
collectives du travail, en enregistrant les accords collectifs et en jouant un
rle de prvention, de conciliation, voire de mdiation dans les conflits
collectifs du travail.
Une synthse des activits de linspection du travail, telle quelle
rsulte des donnes transmises annuellement par le ministre du travail
lOIT, figure dans le tableau n 1.
Tableau n 1 : activits de linspection du travail 2012-2014
Nature de lactivit
Interventions
Dont : part des contrles en %
Lettres dobservation

2012

2013

2014

265 300

294 000

220 800

60

57

54

163 000

183 500

131 639

Mises en demeure

5 515

5 375

3 068

Procdures pnales engages

7 624

6 347

3 748

Arrts et reprises de travaux

4 498

6 347

3 748

Enqutes (salaris protgs et autres)

59 665

64 736

91 226

Moy. interventions/agents de contrle

117

145

Source : Cour des comptes daprs donnes des rapports du ministre du travail lOIT

214

99
215

Idem.
Ces donnes sont produites par une application de suivi de lactivit qui nest que
partiellement renseigne en raison dun mouvement de boycott remontant 2011 et
relanc en 2014 en raction la rforme (cf. infra page 11) ; leur fiabilit en est
affecte.
215

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372

COUR DES COMPTES

Une simplification des obligations lies aux multiples tches hors


contrle de linspection du travail entranerait assurment des gains
defficience : dans le cadre de la simplification des relations entre les
usagers et ladministration, certaines mesures ont dj t prises, telle que
lextension de la dure des drogations concernant les mineurs en
formation, porte en 2012 dun trois ans. Dautres pourraient tre
envisages, comme la transformation des procdures dautorisation
pralable ou dhomologation en procdures daccord tacite, dans les cas
de dcisions nombreuses donnant lieu des contestations rares, comme
les ruptures conventionnelles de contrats de travail.

B - Une organisation et un fonctionnement rigides


1 - Une organisation ancienne en sections territoriales
Linspection du travail est traditionnellement organise en
sections, chacune comptente sur un territoire donn au sein dun
dpartement. En 2006, avant la fusion avec les inspections spcialises
charges de lagriculture et des transports, leur nombre slevait 485. Il
est pass 790 en 2014.
En principe, chaque section comportait quatre agents : un
inspecteur du travail (catgorie A), deux contrleurs (catgorie B) et un
assistant (catgorie C). Le code du travail dispose que les contrleurs
exercent leur comptence sous lautorit des inspecteurs du travail 216,
mais une rgle coutumire voulait que les inspecteurs contrlent les
entreprises de plus de 50 salaris, les contrleurs intervenant en dessous
de ce seuil. Les contrleurs avaient ainsi en pratique les mmes tches
que les inspecteurs, sous rserve de certains actes ne pouvant
juridiquement tre effectus que par linspecteur territorialement
comptent (par exemple, les autorisations de licenciement de salaris
protgs).
Lorganisation en sections correspond une vision rigide de
ladministration, quil sagisse de la rpartition hirarchique des
responsabilits entre les diverses catgories dagents ou du recours un
modle uniforme de service public pour satisfaire des besoins variant
fondamentalement selon le tissu conomique et social des territoires. La
rvolution bureautique a, par ailleurs, remis en cause la ncessit dun
216

Article L. 8112-5.

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373

agent sdentaire assumant des tches de secrtariat pour trois agents de


contrle et a amen redfinir les tches de cet agent.
Au cours des annes 2000, des assouplissements par rapport ce
modle ont commenc tre apports : ainsi, les contrleurs participaient
parfois au contrle des entreprises de plus de 50 salaris, les sections
pouvaient compter plus dun inspecteur ou de deux contrleurs, et les
fonctions dassistant se sont diversifies.
En outre, les sections se sont inscrites dans le cadre plus large des
directions dpartementales du travail, de lemploi et de la formation
professionnelle (DDTEFP), puis, partir de 2010, des DIRECCTE et des
units territoriales dpartementales : celles-ci assurent le soutien des
sections et prennent en charge tout ou partie de certaines fonctions, telles
que le renseignement du public ou certaines procdures comme le
contrle des licenciements pour motif conomique.
Pour autant, en dpit de ces diverses volutions, la section est
reste, jusquen 2014, la structure de base du systme franais
dinspection du travail.

2 - Un fonctionnement autonome et parfois solitaire


Cette organisation traditionnelle a conduit une parcellisation
excessive des tches. Linitiative des contrles relevait principalement
des sections, cest--dire le plus souvent de dcisions individuelles des
inspecteurs et contrleurs, guids notamment par leur perception de la
demande sociale travers les plaintes ou les demandes de renseignement
des salaris : cette pratique laissait une place insuffisante, dans la
dfinition des programmes, une analyse collective, objective et
hirarchise des priorits et des risques.
La tradition voulait que linspecteur ou le contrleur intervnt
souvent seul dans lentreprise (en dehors du cas des interventions sur le
travail illgal, effectues avec dautres corps, comme les URSSAF
(unions de recouvrement des cotisations de scurit sociale et
d'allocations familiale) ou les services de police, qui assurent dailleurs,
sans linspection du travail, les trois quarts des contrles dans ce
domaine). Il rsultait de cette pratique des risques217 disolement,
dexposition aux pressions, voire aux rsistances des contrls, et
217

Mis en lumire par la DIRECCTE le-de-France dans l'tude : Le travail vivant


des contrleurs de l'inspection du travail, 2009-2012 .

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374

COUR DES COMPTES

dinsuffisante transmission des savoir-faire. En sens inverse, cette


pratique pouvait nourrir lincomprhension des entreprises face des
dcisions risquant dapparatre isoles.
Observations de lIGAS sur des sections dinspection du travail
En 2010 et en 2011, linspection gnrale des affaires sociales
(IGAS) a contrl pour la premire fois lactivit et la qualit des actes de
respectivement 17 et 10 sections dinspection du travail.
Ses observations montraient que la majorit des sections contrles
respectait la norme dactivit de 200 interventions par an et par agent,
mais que la prsence sur place en entreprise tait, dans la trs grande
majorit des sections, infrieure aux normes de deux jours par semaine
pour les inspecteurs du travail et trois jours pour les contrleurs.
LIGAS observait que lquilibre entre les priorits nationales et les
rponses aux sollicitations des usagers, favorises spontanment par les
agents, restait trouver.
Elle prcisait que la prise en compte des objectifs nationaux
supposait un encadrement de proximit et une approche stratgique
concerte de la programmation locale.
Ces contrles montraient galement que, si les actes produits par
les agents de linspection du travail taient dune qualit satisfaisante, ils
ne faisaient pas lobjet dun suivi suffisant pour vrifier la mise en
conformit effective des entreprises par rapport la rglementation. Ils
soulignaient galement que les outils juridiques les plus coercitifs (procsverbaux et rfrs) taient peu utiliss.

Les pratiques professionnelles des agents de linspection du travail


correspondent galement une tradition dautonomie, voire
dindividualisme, dans le choix des contrles, de leur conduite et des
suites leur donner, qui se renforce de lindpendance statutaire que leur
reconnat lOIT218.
Cette tradition peut expliquer, sans le justifier, le fait que les
normes dontologiques de linspection du travail nont pas t publies et
ne revtent pas le caractre de normes professionnelles dont pourraient se

218

Aux termes de l'article 6 de la convention 81 de 1947, le personnel de


linspection sera compos de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de
service leur assurent la stabilit dans leur emploi et les rendent indpendants de tout
changement de Gouvernement et de toute influence extrieure indue. Voir par
exemple la rclamation C 081-2011 l'OIT du syndicat Sud sur la base de cet article.

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375

rclamer les usagers. Elle a, par ailleurs, exacerb les difficults qui ont
entour la mise en place de loutil de saisie nationale des activits Cap
Sitere.
Ce logiciel, introduit en 2005, devait permettre un suivi individuel
et collectif de lactivit des agents de linspection du travail : aprs des
difficults de fonctionnement initiales, son utilisation a t
considrablement entrave, partir de 2011, par des appels syndicaux au
refus de le renseigner, intervenus dans un climat social particulirement
tendu. Ce mouvement, qui sest largi par la suite un boycott des
entretiens professionnels dvaluation, compromet toujours le suivi des
activits de linspection du travail et empche la France de remplir
pleinement son obligation de rendre compte lOIT de son activit dans
ce domaine.

3 - Un contexte transform
Linspection du travail doit faire face la complexit de la
rglementation du travail, la technicit croissante des contrles dans des
domaines tels que les risques sanitaires lis lamiante ou aux substances
cancrignes, et plus gnralement lextension des normes dont elle
surveille lapplication.
La relation des entreprises avec les salaris sest, en outre,
fortement diversifie, avec le dveloppement du travail temps partiel,
des contrats de courte dure, de lintrim ou des stages de formation.
Linternationalisation de lconomie constitue galement un dfi
pour linspection : la lutte contre la fraude la prestation de service
internationale, qui est une priorit du ministre du travail, met en jeu des
rseaux impliquant des socits de nationalits multiples, dont la
dtection et la rpression ncessitent une coopration avec dautres
services du travail europens.
Lensemble de ces volutions appelle une expertise de plus en plus
diversifie et diffuse dans le rseau, ainsi quune approche plus
collective du travail, impliquant la constitution dquipes spcialises.
Ces nouvelles contraintes rendaient donc ncessaire une adaptation de
lorganisation de linspection du travail.

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376

COUR DES COMPTES

II - Une rforme poursuivre


La rforme de linspection du travail est lordre du jour depuis
une quinzaine dannes. Ds janvier 2001, le rapport Chaze219 prconisait
ainsi une modification des pratiques professionnelles et de la rpartition
des rles au sein des sections, tout en continuant faire de celles-ci le
pivot de lorganisation et lchelon de mesure de ses besoins en effectifs.
Toutefois, cest essentiellement depuis 2006 que linspection du travail a
engag un mouvement continu de rorganisation. Intervenue tardivement
au regard des enjeux, la ncessit dune rforme plus fondamentale,
touchant lorganisation en sections et au fonctionnement du rseau, sest
finalement impose partir de 2014.

A - Trois vagues de rformes successives


De 2006 2010, le plan de modernisation de linspection du
travail, complt en 2008 par labsorption des inspections de lagriculture
et des transports, a abouti une augmentation importante des effectifs.
En 2013, un processus de fusion des corps de contrleur et
dinspecteur du travail a t engag sur cinq annes.
En 2014, lorganisation territoriale a, enfin, t modifie, avec la
cration dunits de contrle appeles se substituer aux sections.

1 - Le renforcement des effectifs et labsorption des inspections


des transports et de lagriculture
Le plan de modernisation de linspection du travail (PMDIT),
lanc en 2006, prvoyait le recrutement dinspecteurs et de contrleurs
supplmentaires dans le cadre dune stratgie de priorit au contrle .
Par ailleurs, en juin 2008, la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) a abouti la fusion, devenue effective fin 2009, de
linspection du travail avec les inspections spcialises de lagriculture,
219

Le rapport sur les sections d'inspection de M. Chaze, directeur rgional du


travail, prconisait d'accrotre leur nombre de faon atteindre les ratios de
60 tablissements de plus de 50 salaris et 25 000 salaris par section (soit environ
8 000 salaris par agent de contrle).

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377

des transports et des transports maritimes. Ces inspections taient


constitues dagents de contrle ayant reu linstitut national du travail
et de la formation professionnelle (INTEFP) la mme formation que les
inspecteurs du travail gnralistes , ce qui facilitait leur
rapprochement. Comme elles taient bien mieux dotes en effectifs, la
RGPP escomptait de cette fusion, dailleurs envisage de longue date, des
gains de productivit.
Ensemble, le PMDIT et la fusion ont abouti une forte progression
des effectifs de linspection du travail, mesure dans le tableau n 2.
Tableau n 2 : impact du PMDIT et de la fusion sur les effectifs
de contrle de linspection du travail
2006

2010

Nombre de sections

485

784

Effectifs de contrle

1 485

2 595

tablissements/section

3 370

2 346

10 406

6 563

PMDIT et fusion

Salaris/agent de contrle

Source : Cour des comptes daprs donnes du ministre du travail, de lemploi et du dialogue
social et bilan de la rforme prsent au CTP du 28 juin 2011

Les effectifs de linspection du travail ont augment de 2006


2010 de 1 110 agents, correspondant hauteur de 57 % aux emplois
transfrs des ministres de lagriculture et des transports, et hauteur de
43 % aux crations nettes demplois dans le cadre du PMDIT. Celui-ci a
entran, dans le primtre du ministre du travail, une augmentation des
effectifs de contrle de 42 % (475 emplois).
Cet effort trs important na pas t prcd dune mesure
objective des besoins. LOIT fixe une norme empirique de 10 000 salaris
par agent de contrle ; le rapport Chaze a avanc pour sa part une norme
de 8 000 salaris par agent de contrle, qui a t confirme en 2005
comme lobjectif du PMDIT, sans tre pour autant suffisamment taye,
compte tenu de limprcision et du caractre ncessairement approximatif
de ce type de ratios.
La fusion a donn lieu la constitution de sections majoritairement
tournes vers lagriculture, alors que les sections gnrales prenaient
en charge les transports routiers, les contrles des transports ferroviaires,
ariens et maritimes tant dvolus des sections spcialises. Des
protocoles avec les ministres de lagriculture et des transports avaient
prvu le maintien dun minimum de contrles dans ces secteurs : la fusion

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378

COUR DES COMPTES

a nanmoins t suivie dun recul du nombre de ces contrles, qui ont t


trs infrieurs aux objectifs, sur le plan national comme dans les rgions
tudies par la Cour220. Lobjectif de diffusion lensemble du rseau des
comptences techniques de contrle dans le domaine des transports na
pas t atteint.
En dfinitive, en 2010, dernire anne o les donnes dactivit
nont pas t fausses par le boycott de Cap Sitere (cf. supra), les gains
de productivit globaux esprs ntaient pas observables au sein de
linspection fusionne. Le nombre des interventions enregistres entre
2007 et 2010 a cr de 68 %, soit moins que les effectifs de contrle
(+ 75 %) ; en outre, cette augmentation des interventions est attribuable,
pour une part non mesurable, aux progrs de la saisie des activits dans
Cap Sitere. Les gains de productivit escompts par la RGPP ne sont
donc pas confirms par les donnes dactivit, sans que lincertitude qui
entoure celles-ci permette de conclure en sens inverse une baisse de
productivit.

2 - La fusion des corps de contrleur et dinspecteur du travail


En 2013, le corps de contrleur du travail a t mis en extinction,
et un plan de transformation demplois a t lanc. Les contrleurs
volontaires dau moins cinq ans danciennet peuvent passer un examen
professionnel dinspecteur du travail devant un premier jury, puis
recevoir une formation de six mois lINTEFP, conclue par un entretien
professionnel avec un deuxime jury appel la valider. Les deux jurys
prcits sont composs exclusivement de membres de ladministration du
travail.
Prvu pour sachever en 2015, ce plan de fusion des corps de
contrleur et dinspecteur du travail a t prolong jusquen 2017, avec
des promotions portes de 205 nouveaux inspecteurs en 2014-2015 250
les deux annes suivantes.
Ce plan doit permettre de dcloisonner les tches entre inspecteurs
et contrleurs pour aboutir un corps unique polyvalent, et mettre fin au
partage antrieur entre les deux corps selon la taille des entreprises. Cette
rforme nest pas sans impact sur le fonctionnement du rseau : le
220

En le-de-France, les contrles sur le secteur agricole sont passs de 1 111 en 2010
242 en 2014 ; les contrles sur les entreprises de transport routier de 1 164 en 2010,
947 (dernier chiffre disponible) en 2013 pour un objectif de 1 495 ; source :
DIRECCTE le-de-France.

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379

passage lINTEFP de 205, puis 250 contrleurs par an pendant six mois
oblige les remplacer, en affectant leur portefeuille des contrleurs
assurant leur intrim. Alors que la revalorisation du statut des contrleurs
devrait tre un facteur dapaisement social et de plus grande flexibilit
dans lorganisation du travail, ces remplacements sont, pendant la priode
de transition, source de dsorganisation et de tension dans le rseau.
Selon la DGT, une partie de la baisse des interventions constate en 2014
peut lui tre attribue.

3 - La nouvelle organisation territoriale et le pilotage du rseau


Le dcret du 20 mars 2014 a prvu une nouvelle organisation
territoriale de linspection du travail, effective depuis le 1er janvier 2015,
qui implique la suppression de fait des sections. Cette organisation
comprend en effet :
- 240 units de contrle , qui se substituent dsormais aux 790
sections221 et qui deviendront le cadre principal dexercice des
missions de linspection du travail ;
- une unit de contrle par rgion spcialise dans la lutte contre le
travail illgal ;
- une unit nationale, jouant galement le rle de bureau de liaison
avec les autres inspections europennes.
Cette rforme a le mrite de mettre fin une organisation en
sections qui nest plus pertinente. La mise en place dune structure de
travail plus collective et dun encadrement de proximit doit ainsi
permettre de gnraliser des pratiques innovantes : on peut cet gard
citer la spcialisation dagents rfrents pour des types de contrle ou
des risques particuliers, la dtermination des priorits de contrle en
fonction dune valuation des secteurs prsentant le plus de risques, la
dclinaison locale des objectifs nationaux de contrle en fonction des
spcificits des territoires concerns ou, enfin, la conduite de campagnes
de contrle coordonnes, par exemple lopration 500 chantiers qui
vise les principaux chantiers du secteur des btiments et travaux publics
(BTP) sur lensemble du territoire national.
221

Les sections ont t formellement maintenues comme cadre juridique d'exercice de


certaines comptences prvues par le code du travail et, peut-tre, pour ne pas
marquer une rupture trop forte avec une organisation laquelle de nombreux
inspecteurs du travail taient attachs ; il faut esprer, dans un souci de clart, qu'elles
disparaissent formellement dans le cadre de la rforme.

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380

COUR DES COMPTES

Ce dernier exemple traduit galement le caractre prioritaire de la


lutte contre la fraude au dtachement international, qui touche
particulirement le secteur du BTP. Les contrles portant sur le
dtachement ont t multiplis par cinq, leur nombre mensuel moyen
passant de 200 en 2014 plus de 1 500 au deuxime semestre 2015. Les
faits constats et les rsultats obtenus font dsormais lobjet dune
remonte systmatique mensuelle vers la DGT, et dune diffusion dans le
rseau.

B - Laccompagnement de la rforme
1 - Amliorer la gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines et lamlioration de sa qualit
sont les conditions essentielles de la rforme. Ce sujet a particulirement
retenu lattention de la Cour, qui a identifi trois pistes damlioration :
- dans les cinq rgions contrles, les rductions deffectifs ont, depuis
2010, davantage port sur les personnels de soutien que sur les
agents de contrle, ce qui respecte la priorit qui doit tre donne la
fonction de contrle. Il reste que les deux tiers du corps de
linspection du travail sont affects en dehors des units de contrle,
principalement dans les ples travail et emploi des DIRECCTE : des
gains defficience ce niveau seraient de nature dgager des
marges de manuvre permettant un renforcement des effectifs de
contrle ;
- linspection du travail fait face la ncessit de spcialiser davantage
ses personnels, mais la procdure nationale de gestion des
affectations reste indiffrente la spcialisation des postes
daffectation, et ne prend en compte que des facteurs extrieurs au
contenu du poste, comme le grade et lanciennet ;
- enfin, la Cour se doit de rappeler quil existe des voies de droit
disciplinaires pour rpondre des situations o des agents
refuseraient de remplir leurs obligations de service, comme celles de
rendre compte de ses activits et de participer aux entretiens annuels
dvaluation (cf. supra). Ces rgles ont t clairement rappeles la
fin de 2014 aux DIRECCTE par ladministration du ministre du
travail222. Mme si la direction gnrale du travail a prcis la Cour
222

Circulaire DGT/DRH du 11 dcembre 2014.

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381

quelle sefforait de corriger la drive provoque depuis plus de


30 ans par une culture antihirarchique, voire a-hirarchique au sein
du corps , les situations fautives constates nont pas t suivies de
procdures effectives de sanction.

2 - Mieux suivre lactivit et les rsultats


Telle quelle est prsente dans le programme 111 Amlioration
de la qualit de lemploi et des relations du travail, la mesure des
activits et des rsultats de linspection du travail apparat insuffisante.
Linspection du travail se rfre deux normes dactivit : le
nombre de journes par semaine consacres au contrle ou lenqute en
entreprise, fix lorigine deux jours pour les inspecteurs et trois jours
pour les contrleurs, puis aligne deux jours dans le contexte de la
fusion des corps ; le nombre dinterventions, fix 200 en moyenne par
an.
En fait, dans la mesure o le nombre de journes en entreprise
nest pas consolid, cest lintervention qui constitue lunit de mesure
principale. Or cette catgorie agrge des contrles de taille et de volume
variables et la production dactes htrognes, tels que procs-verbaux,
autorisations, etc. Aprs que lobjectif a t abaiss 180 interventions
par agent de contrle dans le projet annuel de performances (PAP) 2014,
cet indicateur a t abandonn dans le PAP 2015 : le nombre
dinterventions ralises en 2014 stait lev 103 seulement, contre
115 en 2012 et 145 en 2013. Il est regrettable que cet indicateur nait pas
t remplac par un autre ratio reprsentatif de lactivit ou du nombre de
contrles effectus par linspection du travail.
En outre, au regard des objectifs de la rforme, certains indicateurs
apparaissent dcals : il en va ainsi de la part de 35 % des contrles qui
doivent sinscrire dans des priorits nationales, alors que ce pourcentage
nest plus atteint depuis 2011223. En tout tat de cause, les indicateurs
utiliss par le programme 111 ne permettent pas une mesure des rsultats
de laction de linspection du travail224. Ainsi, dans le domaine prioritaire
de la lutte contre le travail illgal et la fraude la prestation de service
223

Cette part s'est leve 28 % en 2012, 29 % en 2013 et 21 % en 2014 ; dans la


mesure o les priorits nationales de contrle, autrefois trs larges, sont dfinies de
faon plus prcise, la signification de cet indicateur est trs limite.
224
l'exception du pourcentage des entreprises s'tant mises en conformit aprs un
premier constat d'infraction (il passe de 39 % en 2013 53 % en 2014).

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382

COUR DES COMPTES

international, deux indicateurs mesurent les contrles qui ont donn lieu
procs-verbal (117 en 2014 contre 80 en 2012), mais non les rsultats des
procdures engages.
Plus gnralement, les suites judiciaires donnes aux
procs-verbaux de linspection du travail sont mal connues, en dpit
defforts de coopration avec certains Parquets, comme en Bretagne.
Quatre ans aprs les transmissions, un tiers seulement des procdures
suivies ont donn lieu poursuites. Linspection du travail tend
attribuer cette faible proportion la priorit limite que les Parquets
accorderaient ses procdures, mais une analyse des motifs de
classement serait ncessaire pour dterminer de faon plus prcise la part
de responsabilit de chacun.
Au total, une refonte des indicateurs dactivit et de performance
du programme 111 simpose, dans le cadre dun effort plus gnral pour
laborer des outils permettant de mieux dfinir les priorits de
linspection du travail, et de mesurer limpact de son action.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________


Le contrle que la Cour a men sur linspection du travail met en
lumire certaines difficults rcurrentes de la conduite des rformes des
services publics.
Tout dabord, le processus de rorganisation a pris beaucoup de
temps : de 2006, lancement du PMDIT, jusqu 2017, terme du plan de
transformation des emplois de contrleurs du travail, linspection du
travail aura connu pendant 11 ans des rorganisations incessantes, dont
les finalits nont t que progressivement dfinies. Le climat de travail et
les rsultats en ont t affects.
Ensuite, labsorption des inspections spcialises illustre le fait
que les gains de productivit attendus des fusions de services
administratifs sont souvent lents se manifester, et parfois illusoires ;
dans le cas particulier de linspection du travail, ils ne sont gure
perceptibles, alors que la baisse dintensit des contrles et la difficult
de diffuser le savoir-faire de contrle dans les domaines de lagriculture
et des transports sont, eux, visibles.
Enfin, une augmentation des effectifs sans remise en cause de
lorganisation et des modes de fonctionnement ne garantit nullement une
amlioration du service rendu. Dans le cas de linspection du travail,

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383

laccroissement important des effectifs entre 2006 et 2010 a t dissoci


de la rforme en profondeur de lorganisation territoriale, engage
seulement en 2014, alors quelle simposait, ce qui na pas facilit
lacceptation du changement.
La Cour souligne la ncessit de mener son terme avec
dtermination la rforme de linspection du travail, qui a t diffre trop
longtemps et qui doit tre acheve rapidement. Elle formule cet gard
les recommandations suivantes :
1. mener son terme la rorganisation territoriale de linspection du
travail en faisant des units de contrle un cadre effectif de
programmation des contrles, de suivi de lactivit et dvaluation ;
2.

dfinir les priorits de contrle en fonction dune analyse des


risques, tous les niveaux de linspection du travail ;

3.

donner la priorit la fonction de contrle dans la gestion des


ressources humaines de linspection du travail ;

4.

mettre en place dans le programme 111 Amlioration de la qualit


de lemploi et des relations du travail des indicateurs mesurant de
faon prcise lactivit et les rsultats de linspection du travail.

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Rponses
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics
et du secrtaire dtat charg du budget ................................................. 386
Rponse de la ministre du travail, de lemploi, de la formation
professionnelle et du dialogue social ...................................................... 387

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386

COUR DES COMPTES

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES


ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET
Cette insertion retrace les effets des rorganisations successives
intervenues de 2006 2015 : le plan de modernisation de linspection du
travail, la fusion du corps des contrleurs et des inspecteurs et la
rorganisation territoriale.
Nous avons pris connaissance des observations de la Cour
relatives au plan de transformation de lemploi dbut en 2013 qui
prvoit la requalification des contrleurs en inspecteurs aprs une
priode de formation de six mois. La Cour estime que cette priode de
formation et les remplacements quelle implique sont sources de
dsorganisation et de tension dans le rseau. Nous notons toutefois que le
rythme des requalifications prvu pour 2016 vise prserver les
capacits oprationnelles de linspection. Nous rappelons cet effet que
deux sessions de formation de 125 contrleurs se substituent une
session unique de 250 agents initialement prvue.
Nous souscrivons aux observations de la Cour au sujet de la
rorganisation territoriale entre en vigueur en 2015. Cette rforme
prvoit la cration de 240 units de contrle se substituant aux
790 sections. Selon la Cour, cette rorganisation met en place une
structure de travail plus collective en instaurant un encadrement de
proximit et des priorits de contrle. Plus spcialise, cette organisation
permet galement de rpondre aux volutions du march du travail
(complexit de la rglementation, technicit croissante des
contrles). Cette rforme sest par ailleurs accompagne dun
assouplissement des conditions de nomination des agents responsables
dunit de contrle de manire renforcer lencadrement de proximit.
Enfin, nous tenons rappeler que les indicateurs de performance
du programme budgtaire Amlioration de la qualit de lemploi et des
relations du travail font lobjet dchanges rguliers entre nos services
et la direction gnrale du travail afin den amliorer la qualit. cet
effet, les indicateurs relatifs au suivi de linspection du travail ont t
substantiellement rforms en 2014 et recentrs autour des indicateurs de
performance les plus signifiants (efficacit socio-conomique, qualit de
service ou efficience).

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387

RPONSE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI, DE LA


FORMATION PROFESSIONNELLE ET DU DIALOGUE SOCIAL
En prambule, je me rjouis de ce que la Cour partage notre
diagnostic quant la ncessit de poursuivre la rforme de linspection
du travail que mes prdcesseurs ont engage et que je poursuis avec la
plus grande dtermination.
En effet, face aux changements profonds du monde du travail et de
lconomie, lorganisation et les mthodes de travail de linspection du
travail doivent imprativement sadapter pour demeurer un service
public constitutionnel efficace.
Comme vous le soulevez, notre systme dinspection du travail se
caractrise par son caractre doublement gnraliste. titre principal,
linspection du travail, rattache au ministre du travail, exerce sa
comptence sur tous les secteurs conomiques et ses agents ont un champ
de comptence tendu tous les domaines des relations de travail. Cette
organisation est un atout car elle permet dapprhender la globalit de la
situation des secteurs professionnels ou des entreprises et de mesurer,
notamment, linteraction entre dialogue social et qualit du travail et de
lemploi, performance conomique et performance sociale. Cest aussi
une limite lorsque les agents, du fait de la complexification des situations,
des risques professionnels et de la rglementation, ne peuvent
individuellement faire face et traiter efficacement les questions dont ils
sont saisis.
Pour ces raisons, la rforme en cours, initie en 2012 par le
ministre Michel Sapin est globale ; elle touche lorganisation, les
pouvoirs, les ressources humaines et les modalits dintervention du
systme dinspection du travail.
Avant de vous apporter des prcisions sur nos intentions et ltat
de nos ralisations, je voudrais formuler quelques remarques sur vos
constats et analyses.
1.

Mes remarques sur quelques constats et analyses

Si je partage la plupart des apprciations contenues dans votre


rapport, il mapparat utile de vous apporter quelques prcisions sur les
points suivants :
Dfinir les moyens humains ncessaires pour obtenir une
inspection du travail efficace nest pas chose aise. Le bureau
international du travail et le Parlement europen mettent en avant le
ratio dun agent pour 10 000 salaris, lequel repose sur une

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COUR DES COMPTES

apprhension globale du rapport entre effectifs de salaris des


entreprises contrles et capacit daction oprationnelle dun agent de
contrle. Toutefois ce ratio ne prend pas en compte la diversit des
missions exerces par ces diffrents systmes dinspection du travail et
leurs modalits spcifiques dorganisation. Le rapport rdig par M.
Chaze que vous citez a le mrite de donner une mthode de travail qui
aboutit un ratio dun agent de contrle pour 8 000 salaris. Il est aussi
cohrent avec le fait que linspection du travail franaise et ses agents
sont, sans nul doute, les plus gnralistes du monde. De plus, il convient
de prendre en compte la complexit des situations et des consquences de
la construction du march unique et de la prestation des services ayant
rendu plus aises les pratiques de dumping social.
linverse une volution des missions et une simplification des
procdures peuvent notamment tre des sources de gains defficacit.
Pour cette raison, le gouvernement a entrepris un processus de
simplification de la rglementation quil entend poursuivre sans pour
autant rduire le niveau de protection des salaris. De mme, le
reprsentant de la France au comit des chefs et hauts fonctionnaires de
linspection du travail a propos, au sein de cette instance, un travail
collectif, en lien avec le BIT, pour objectiver des moyens ncessaires aux
systmes dinspection du travail ;
Leffet du plan de modernisation et de dveloppement de
linspection du travail (PMDIT). Vous remarquez quau terme de ce plan
et de la fusion des inspections du travail, le nombre dinterventions
(+ 68 %) na pas cru dans les mmes proportions que les effectifs
(+ 75 %). Ce constat est exact mais il y a lieu de prendre en compte le
fait que laugmentation des effectifs et la fusion ont fortement mobilis les
agents pour dfinir les nouveaux dcoupages des sections dinspection,
acqurir les comptences nouvelles et former les nouveaux agents.
Ltendue des missions et leur technicit ncessitent un temps
dapprentissage important ;
La longueur du processus de transformation du systme
dinspection du travail (de 2006 2017). Linspection du travail est plus
que centenaire (cration en 1892), et sa culture a t qualifie dahirarchique ou danti-hirarchique par les sociologues mobiliss en
appui de la rforme conduite par le ministre. Ces raisons permettent de
relativiser la porte de votre critique : la transformation dune
organisation, qui dans son conomie navait pas t substantiellement
modifie depuis 1945 requiert du temps.
Au demeurant, ce temps est la fois plus court et plus long. Plus
court, car entre le dbut du PMDIT et le dbut de la mise en uvre de la

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389

rforme globale dcide par Monsieur Michel Sapin (premire promotion


de contrleurs intgrant lINTEFP pour devenir inspecteur) il y a
seulement 7 ans et plus long, car la transformation du mtier, des
pratiques collectives et individuelles se poursuivra bien au-del de la fin
du plan de transformation demploi. Au surplus, il y a lieu de relever que
pendant la mise en uvre du PMDIT, ont t expriments de nouvelles
organisations et modes de travail (sections thmatiques, groupes
dpartementaux de contrle, groupe rgional amiante etc..) qui ont t
utiles pour dfinir la structure de la rforme, ainsi que de nouvelles
mthodologies dintervention du systme dinspection du travail
sagissant notamment de la lutte contre le travail illgal et les actions de
prvention de risques professionnels majeurs (amiante, chutes de
hauteur).
Laction pour faire respecter les obligations des fonctionnaires
dans le systme dinspection du travail. Mon objectif, comme celui de mes
prdcesseurs est dobtenir des agents, qui bnficient de garanties fortes
en raison mme de la nature de leurs fonctions, quils respectent les
obligations inhrentes ces mmes fonctions. Lagent de linspection du
travail, qui a pour mission dassurer le respect de la loi, nest pas audessus de celle-ci. Cette ligne dontologique sera mise en uvre :
lorsquaprs la discussion et le rappel lordre, les agissements
anormaux subsisteront, ils seront sanctionns conformment aux rgles
de la fonction publique. La note conjointe DGT/DRH de dcembre 2014 a
ainsi permis de faire cesser le mouvement de boycott des dcisions
concernant le licenciement des salaris protgs ;
Ltat des lieux de la rforme en cours et ses perspectives
Je souhaite insister sur le caractre global de cette rforme, le
respect de son calendrier, ses premiers effets et les dfis quil nous faut
encore relever.
Ltat des lieux de la mise en uvre de la rforme
La rforme est globale. Lobjectif est daccrotre lefficacit de
linspection du travail. Pour atteindre ce rsultat, non seulement nous
agissons sur lorganisation, mais nous faisons progresser les
comptences de nos agents, transformons les pouvoirs du systme
dinspection du travail et initions de nouvelles pratiques daction.
- depuis le 1er janvier 2015 la nouvelle organisation est
oprationnelle. Les 232 units de contrle territoriales fonctionnent,
les units de contrle de lutte contre le travail illgal ont trouv leur
place et le groupe national de veille, dappui et de contrle plac

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390

COUR DES COMPTES

auprs de lautorit centrale dinspection du travail coordonne,


appuie et intervient sur le terrain avec les services territoriaux.
- la loi pour la croissance, lactivit et lgalit des chances
conomiques du 6 aot 2015 a habilit le gouvernement prendre
par ordonnance les mesures ncessaires pour redfinir les pouvoirs
du systme dinspection du travail. Cette ordonnance devrait tre
promulgue en dbut danne 2016 : les agents de contrle
disposeront ainsi de possibilits accrues de retirer les salaris des
situations mettant en pril leur sant et leur scurit. La transaction
pnale et lordonnance pnale seront introduites permettant ainsi
dobtenir la mise en conformit des situations et la sanction lorsque
la situation le justifie. Les amendes administratives, dj introduites
pour mettre un terme aux abus demploi de stagiaires et de
dtachement illicite, seront tendues alignant ainsi la France sur la
plupart des pays europens et permettant de disposer de sanctions
plus efficaces car plus rapides et proportionnes la gravit des
carts constats ;
- le plan de transformation demploi se poursuit. Trois cent trentecinq nouveaux inspecteurs issus des rangs des contrleurs ont pris
leurs fonctions et deux cents cinq nouveaux viennent dintgrer leur
formation de six mois. Nous allons prendre en compte les
perturbations engendres en modifiant les conditions du concours
professionnel et les modalits de formation ;
- laction en matire dvolution des ressources humaines se diffuse
dans lensemble des mtiers du systme dinspection du travail :
celui des agents de contrle mais aussi les assistant(e)s des units de
contrle et bientt celui des agents affects dans les services de
renseignement. Le systme dinspection du travail est en voie de
transformation et lerreur serait de ne se proccuper que des seuls
agents de contrle : lefficacit de laction de ces derniers est
notamment fonction de la monte en comptence des autres
catgories de personnel, notamment des assistants des units de
contrle ;
- les modalits de laction du systme se modifient progressivement.
Les outils de lanalyse des risques se dploient, lexprimentation de
lvaluation des effets des actions du systme dinspection du travail
sera engage en dbut danne 2016. Des actions collectives
spcifiques destination des TPE sont lances. Elles seront
compltes au niveau national et territorial par des dmarches
coopratives avec les reprsentants de secteurs professionnels et des

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LINSPECTION DU TRAVAIL : UNE MODERNISATION NCESSAIRE

391

experts comptables. Lobjectif est de mieux expliquer la loi et


travailler conjointement pour sa meilleure application ;
- dores et dj nous constatons notamment quen matire de lutte
contre le travail illgal et la fraude au dtachement lactivit
quantitative et qualitative de nos services a volu de manire trs
positive. Comme vous le soulignez, le nombre dintervention en
matire de lutte contre le dumping social a trs fortement augment.
Lutilisation des amendes administratives crot de manire trs
importante. la fin du mois doctobre 2015, cinquante amendes
administratives pour dfaut de dclaration de dtachement ont t
notifies. Les liens avec les autres services se renforcent et la bonne
coopration avec les prfectures ont conduit plusieurs arrts de
fermeture ou dinjonction de mettre en place des hbergements
dcents pour les travailleurs dtachs. La publication du dcret
fixant les modalits de suspension des prestations de services
internationales va encore encourager et conforter les agents de
contrle dans leur action.
Les dfis quil nous faut encore relever
Ces premiers lments positifs ne doivent pas nous faire oublier
que russir le changement implique une volution des reprsentations du
mtier par les acteurs eux-mmes. Le temps et la dtermination sont
essentiels. Plusieurs dfis restent relever :
- les responsables des units de contrle doivent tre accompagns et
appuys par linstitution. Leur rle, bien que parfois difficile eu
gard aux tensions existantes, est fondamental. Nous allons
poursuivre leur formation et leur appui. De mme, le renouvellement
des titulaires de ces postes devra tre prpar, notamment par la
construction de parcours professionnels ;
- le pilotage du systme dinspection du travail doit progressivement
devenir un vritable outil de mesure de laction et de ses effets.
Comme vous le relevez, les indicateurs utiliss ne sont plus
pertinents. Les types dinterventions sont tellement divers que leur
comptabilisation, si elle nest pas compltement inutile, trouve
rapidement ses limites. De mme, il faut raisonner systme ce qui
implique que laction de tous les agents, et non pas seulement des
seuls agents de contrle, doit tre prise en compte. Il sagit dun
plan daction en soi. Le pilotage doit avoir un sens pour tous et les
indicateurs retenus ne doivent pas conduire leur dtournement ni
des effets ngatifs sur la qualit des actions ;

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392

COUR DES COMPTES

- le systme dinformation du systme dinspection en cours de


dploiement doit tre effectivement utilis. Des rsistances se font
jour qui sont de deux ordres : un refus de principe de rendre
compte et des causes qui tiennent des imperfections
ergonomiques. Sur le second point, nous allons dvelopper en 2016,
une version qui devrait amliorer les dfauts principaux. Sur le
premier point, nous poursuivrons avec constance notre action de
persuasion des agents et, au besoin, prendrons les dispositions
permettant de faire respecter les obligations applicables tous les
fonctionnaires ainsi que celles souscrites par la France lgard de
lOIT (convention n 181). En tout tat de cause, comme tout service
public, le systme dinspection est tenu de rendre compte et ne sont
pas admissibles des pratiques ayant pour effet, si ce nest pour objet,
de le rendre aveugle ;
- la bonne affectation des moyens humains demeurera une
proccupation essentielle. Le ministre ne peut sexonrer de sa part
aux efforts de matrise des dpenses publiques. Des choix doivent
tre faits pour assurer leffectivit de la protection des salaris. Pour
obtenir ce rsultat, nous devrons poursuivre les efforts de
mutualisation des fonctions support des DIRECCTE, tirer des gains
defficacit de la rforme territoriale et engager une rflexion sur les
emplois dvolus aux membres du corps des inspecteurs du travail. Il
ne sagit pas pour autant de rduire leurs fonctions la seule
fonction de contrle, stricto sensu, dautres fonctions sont
essentielles lefficacit du systme dinspection du travail : service
de renseignements en droit du travail, ingnierie de projets
territoriaux en lien avec les partenaires sociaux pour faire mieux
appliquer les droits des salaris des TPE, encadrement, appui et
soutien de la fonction de contrle ;
- un dbat et un dialogue tant avec les agents de contrle, quavec les
partenaires sociaux externes devront tre organiss afin de
dterminer la nouvelle place de linspection du travail dans un
contexte de rcriture du code du travail donnant une place plus
grande la ngociation collective, notamment dentreprise.

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393

Conclusion
Comme la Cour le souligne fort justement, la rforme de
linspection du travail est indispensable et se poursuivra avec
dtermination. Elle porte dj des effets positifs mme si la priode de
transformation des emplois de contrleurs en inspecteurs du travail
apporte des perturbations immdiates. La transformation ncessitera du
temps et doit nourrir un dbat tant linterne quavec les partenaires
sociaux externes directement concerns par la ncessaire rgulation de
nos relations sociales.
Linspection du travail est riche de limplication de ses agents et
elle mrite une organisation, des moyens et un pilotage la hauteur la
fois de cet engagement et des enjeux sociaux et conomiques majeurs de
notre pays.
Grce la rforme globale qui a t engage, le systme
dinspection du travail doit tre en mesure de relever le dfi auquel,
comme tout service public, il est confront : se moderniser tout en restant
fidle ses valeurs de protection de la dignit et de lautonomie de la
personne humaine au travail.

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Chapitre II
La gestion des entreprises
et des tablissements publics

1. Les facteurs face au dfi de la baisse du


courrier : des mutations acclrer
2. La fusion Transdev-Veolia Transport : une
opration mal conue, de lourdes pertes ce
jour pour la CDC
3. Les thtres nationaux : des scnes
dexcellence, des tablissements fragiliss
4. La lutte contre la fraude dans les transports
urbains en le-de-France : un chec collectif

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1
Les facteurs face au dfi de la baisse du
courrier : des mutations acclrer
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les facteurs exercent le mtier le plus emblmatique de La Poste :
la distribution du courrier et de la majeure partie des colis dans tous les
domiciles et entreprises du territoire, six jours sur sept. Avec
73 000 agents, ils reprsentent eux seuls 28 % des personnels de
lentreprise, soit la majorit des effectifs et des cots de lactivit
courrier, formant un maillon essentiel dune activit qui reste vitale pour
La Poste : le courrier reprsente aujourdhui plus de 40 % du chiffre
daffaires du groupe (9 Md sur 22 Md en 2014).
Lactivit des facteurs subit la baisse rapide des volumes de
courrier quentrane la dmatrialisation progressive des changes :
entre 2009 et 2014, le nombre annuel de plis distribus est pass de 15,9
12,9 milliards (- 22 %) et cette baisse pourrait encore sacclrer
lavenir. Elle ampute le chiffre daffaires de La Poste denviron 500 M
chaque anne, montant comparable la marge de lactivit courrier.
Parce quils sont principalement constitus de rmunrations, et
que, mme avec des volumes en baisse, les tournes doivent continuer
dtre assures, les cots de distribution (4,1 Md en 2013, soit 60 % des
cots totaux du courrier) sont peu flexibles, si bien que le cot par lettre
ou objet distribu augmente. Si cela peut justifier des hausses de tarifs du
timbre, elles ne sauraient tre sans limite. Ds lors, le rseau de
distribution du courrier doit matriser ses effectifs et ses cots pour
amliorer sa productivit, maintenir un service de qualit, et trouver de
nouvelles sources de revenus sans quil soit assur que ces actions
suffiront compenser la perte de chiffre daffaires li au courrier.
Exerant une profession aux traditions fortement ancres (I), les
facteurs devront poursuivre et mme intensifier les efforts dj raliss

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398

COUR DES COMPTES

pour amliorer la productivit et la qualit du service rendu (II). Les


incertitudes qui psent sur les relais de croissance envisags par
lentreprise rendent inluctable un dbat sur les missions du service
public postal, en impliquant tous les acteurs qui pourront aider La Poste
affronter le dfi de la baisse des volumes de courrier (III).

Tableau n 1 : chiffres cls


Chiffre
d'affaires

Rsultat

Effectifs
(quivalents temps
plein)

Groupe La Poste

22,2 Md

500 M

258 000

Mtier Courrier

11,4 Md
(dont courrier
maison mre :
9,3 Md)

400 M

124 000*

73 000*

Facteurs

2014, sauf * 2013


Source : La Poste, document de rfrence 2014 et bilan social du courrier 2013

I - Facteur : une profession riche


en particularits et en traditions
Le mtier de facteur se caractrise par des traditions solidement
ancres et par une organisation du travail qui singularisent la profession,
mais peuvent parfois constituer des freins son adaptation aux besoins
nouveaux des clients et aux changements engendrs par la baisse des
volumes du courrier.

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LES FACTEURS FACE AU DFI DE LA BAISSE DU COURRIER : DES


MUTATIONS ACCLRER

399

A - Le mtier de facteur et lactivit de distribution


Les 73 000 facteurs225 assurent quotidiennement la distribution du
courrier dans 37,8 millions de botes aux lettres226 au cours de
56 000 tournes. Ils distribuent galement les trois quarts des colis et, en
milieu rural, une partie de la presse ainsi quune partie de la publicit non
adresse, activits quils partagent avec les agents de Coliposte, et ceux
de Mdiapost et ses filiales.
Chaque foyer et chaque entreprise sont clients du courrier. 91 % du
courrier est envoy par des entreprises ou des administrations, 72 % est
reu par des particuliers. Le courrier de particulier particulier ne
reprsente que 3 % des changes. Tous ces clients sont en contact rgulier
avec le facteur, ce qui fait de lui un lment cl pour le dveloppement de
lactivit postale et pour la qualit du service rendu. ce titre, le facteur
assure une prsence du service public sur tout le territoire, ce qui est
peru comme particulirement important en milieu rural.
Profession identit forte, les facteurs font majoritairement
carrire dans leur mtier. Fonctionnaires lorigine, dsormais recruts
sous contrat de droit priv depuis 2001, ils disposent pour la plupart dun
contrat stable (37,9 % sont fonctionnaires, 50,4 % sont en CDI de droit
priv) et temps plein (91,2 %). Les postiers dfendent ce modle
social comme un marqueur didentit de lentreprise.
La collecte, la concentration, le transport, le tri et la distribution du
courrier constituent un rseau industriel : de la bote jaune la bote aux
lettres, La Poste doit organiser et optimiser un rseau dampleur nationale
pour assurer que la lettre poste un mardi Lille puisse tre distribue
Nice ds le mercredi.
Lactivit de distribution dvolue aux facteurs constitue lultime
tape du parcours dune lettre : les facteurs assurent le dernier
kilomtre dacheminement du courrier au destinataire final
(cf. schma n 1). Ils prennent galement part lactivit de collecte des
plis dans les botes aux lettres de rue et auprs des entreprises.

225

quivalents temps plein en moyenne annuelle en 2013, force de travail


permanente.
226
Qui correspondent 22,9 millions de points de distribution devant lesquels
sarrte le facteur.

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400

COUR DES COMPTES

Schma n 1 : le parcours dune lettre


Facteurs
Relev des boites
aux lettres

Distribution aux
particuliers

Plateforme de prparation Plateforme


et de distribution du
industrielle
courrier (PPDC)
courrier (PIC)

PIC arrive

PPDC ou
Plateforme de distribution
du courrier (PDC)
Distribution aux
entreprises

Collecte des
entreprises

Collecte

Concentration

Tri dpart

Transport

Tri arrive et prparation

Distribution

Source : Cour des Comptes

Lactivit de distribution reprsente 60 % des cots totaux de ce


rseau (4,1 Md en 2013). Il sagit principalement de cots fixes : dune
part la rmunration des facteurs en reprsente la majorit ; dautre part,
mme avec des volumes moindres, les tournes doivent tre effectues en
totalit et leur dure ne raccourcit donc pas proportionnellement aux
quantits distribues.
La productivit de lactivit se dgrade donc rapidement : ainsi,
depuis 2011, le nombre de facteurs en activit a diminu denviron 2 %
par an quand le nombre de plis distribuer baissait de 5 %.
Graphique n 1 : volution des volumes de courrier et des effectifs

Source : Cour des comptes daprs donnes ARCEP et La Poste

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LES FACTEURS FACE AU DFI DE LA BAISSE DU COURRIER : DES


MUTATIONS ACCLRER

401

Lacclration de la chute des volumes de courrier qui pourrait


dpasser les prvisions de La Poste compte tenu du potentiel de
dmatrialisation qui existe encore en France dans les grandes entreprises
de services et dans les administrations et la perte de chiffre daffaires
quelle entrane, obligent mieux optimiser lorganisation de lactivit de
distribution pour matriser davantage les charges du rseau. Pour ce faire,
la fixation dun objectif de rduction du cot global, dans le cadre du plan
stratgique, pourrait inciter accrotre la performance du rseau de
distribution du courrier.

B - La journe et le temps de travail du facteur


Lactivit des facteurs se partage entre le tri manuel du courrier (un
tiers de leur temps de travail) et les tournes de distribution (les deux tiers
restants). Les tournes peuvent tre trs diffrentes selon le milieu (rural
ou urbain), lhabitat (horizontal ou vertical) et les conditions
sociodmographiques, quil sagisse des distances parcourues, des
difficults rencontres ou des contacts avec les clients.
Lorganisation de la journe est relativement uniforme, hrite de
la tradition dune activit concentre sur la matine (tri entre 6h et 8h30,
tourne entre 8h30 et 13h), 6 jours par semaine. Pourtant, cette
organisation ne rpond plus pleinement aux besoins des clients dont
certains prfreraient une distribution des objets suivis (recommands,
colis) lorsquils sont prsents leur domicile ni aux souhaits de certains
facteurs227.

227

Laccord Qualit de vie au travail du 22 janvier 2013 prvoit dexprimenter la


semaine de 5 jours. Des tournes vesprales et la distribution dominicale des colis
sont lessai dans certaines villes.

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402

COUR DES COMPTES

Graphique n 2 : rpartition du temps de travail des facteurs


(en nombre de jours dans lanne)

Source : Cour des comptes daprs donnes La Poste228

Lautonomie importante dont bnficie le facteur lors de sa


tourne, particularit notable du mtier, rend trs difficile le contrle du
temps de travail effectif et est lorigine de la pratique du fini-parti :
lorsque le facteur a fini sa tourne, il peut quitter son lieu de travail mme
avant lheure thorique de fin de service.
Pour estimer le plus objectivement possible la charge de travail des
tournes, le temps de travail thorique est calcul laide dun
comptage appliquant des temps standard sur la base des distances
parcourir, du nombre de botes aux lettres desservir et du volume et de
la composition effective du courrier distribuer. Il est nanmoins difficile
de tenir compte en temps rel de la baisse des volumes de courrier dans la
modlisation des tournes. En consquence, persistent sur le terrain des
situations de sous-occupation pour certains facteurs, et donc un potentiel
de productivit inexploit et qui nest pas toujours mesur par La Poste,
alors mme quelle en a les moyens techniques.

228

Les facteurs travaillent 6 jours sur 7, selon des cycles de plusieurs semaines avec
des journes de rcupration.

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LES FACTEURS FACE AU DFI DE LA BAISSE DU COURRIER : DES


MUTATIONS ACCLRER

403

Une autre spcificit du mtier de facteur rsulte de son exposition


quotidienne sur le terrain des situations parfois complexes et
accidentognes (circulation en vhicules deux-roues, agressions canines,
etc.). Consquence la fois de cette pnibilit et du vieillissement
progressif de la population des facteurs (42 % ont plus de 50 ans),
labsentisme est particulirement lev (7,6 % contre 4,5 % en moyenne
pour les ouvriers du secteur priv) et donc coteux pour la Poste.
Ce problme, rcurrent, ncessite un engagement rsolu de
lentreprise et de lencadrement. Si La Poste a bien identifi cette priorit
et a dj mis en uvre plusieurs plans daction, ceux-ci nont pas jusqu
prsent dmontr leur efficacit. De nouvelles mesures sont
indispensables ; une piste pourrait tre de tenir compte de la prsence
effective des agents dans le calcul de la part variable de leur
rmunration.

C - La vente des tournes, une tradition de nature


freiner les adaptations
La vente des quartiers est la procdure dattribution des
tournes de distribution aux facteurs, mise en uvre deux fois par an. Les
facteurs choisissent chacun leur tour, dans lordre dcroissant
danciennet dans lentreprise, de rester sur le mme quartier ou de
prendre une tourne vacante. Dans ce cas, celle quils desservaient est
mise son tour la vente .
La vente des quartiers prive donc la hirarchie de son pouvoir
habituel daffecter les salaris aux postes de travail et permet ceux-ci de
conserver le mme. Tradition ancienne de La Poste, lment didentit
professionnelle des facteurs, elle appelle, en raison de ses implications
nombreuses, des apprciations nuances.
Pour les facteurs, la proprit dun quartier signifie une
reconnaissance sociale qui leur donne une responsabilit sur un territoire.
Elle les associe la dtermination de leurs conditions de travail, rgule
les comptitions internes par le critre de lanciennet, et, au fur et
mesure que celle-ci saccrot, les protge des consquences dune
rpartition des tches dcide par la hirarchie.
Du point de vue de lentreprise, le systme peut amliorer la
qualit de service et la productivit, car un facteur qui connat sa tourne
est plus efficace. Mais, en attribuant les zones les plus difficiles aux plus

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404

COUR DES COMPTES

jeunes moins qualifis et en faisant prdominer le critre danciennet sur


celui de la performance, ce dispositif peut nuire la qualit de service.
Mme si la proprit des quartiers ninterdit pas en elle-mme
ladaptation de lorganisation du travail lvolution du trafic, elle
constitue nanmoins une contrainte lorsquil faut redcouper les tournes
et rorganiser le service.
La baisse du volume de courrier, la concurrence dans le colis et
lintroduction de nouveaux services impliquent de remodeler
frquemment lorganisation du travail, daccrotre la capacit de raction
aux alas, dadapter les horaires aux besoins des clients et de spcialiser
certains facteurs sur des activits particulires. Ces volutions sont de
nature rendre la vente des tournes de plus en plus inadapte ces
exigences.

II - Des efforts de productivit et de qualit


quil faut intensifier
Depuis le milieu des annes 2000, des plans de transformation ont
contribu moderniser le rseau de distribution et lactivit des facteurs.
Mcanisation du tri et adaptabilit quotidienne des quipes et des
tournes aux volumes de courrier distribuer ont permis des baisses
deffectif (de 84 000 en 2009 73 000 en 2013). Engags avant
lacclration de la chute des volumes de courrier, ces efforts doivent tre
intensifis, afin de limiter la hausse du cot moyen par objet distribu.
Dans le mme temps, La Poste devra poursuivre les progrs dj raliss
en matire de qualit de service.

A - Une organisation dcentralise la recherche


de synergies
Le rseau de distribution du courrier est distinct et autonome de
celui des bureaux de poste. Les facteurs se rendent chaque matin aux
plateformes de distribution du courrier pour lactivit de tri, regroupes
en tablissements. Ce rseau est en cours de concentration, avec un
nombre dtablissements qui est pass denviron 1200 en 2009 500 en
2015, et de dcentralisation, avec le transfert des responsabilits de
management oprationnel aux directeurs dtablissement qui bnficient

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dune autonomie de gestion pour atteindre les objectifs de performance


qui leur ont t fixs. Dans ce contexte, le renforcement des comptences
managriales et le suivi de la performance au niveau local sont des enjeux
majeurs pour garantir lefficience de cette nouvelle organisation du
courrier.
Ce rseau coexiste avec dautres rseaux de distribution au sein du
groupe La Poste : Coliposte, en charge du colis, a cr ses propres
agences de distribution dans les centres urbains ; Mdiapost et ses filiales
acheminent les imprims publicitaires et la presse ; Chronopost et DPD
France, pour le colis express, ont leurs propres circuits de livraison. La
mme rue peut ainsi tre visite plusieurs fois par jour par des agents
diffrents. Ces rseaux sont dune ampleur et dune organisation trs
variables229, et certains dentre eux sappuient en partie sur les facteurs.
La recherche de synergies entre ces rseaux, ainsi que le transfert
aux facteurs, pour compenser la baisse du courrier, de la distribution de
certains colis ou imprims publicitaires actuellement assure par dautres
rseaux, sont des questions auxquelles La Poste va tre confronte.
plus longue chance, lapparition possible dans les grandes
villes de systmes de logistique urbaine centralisant dans une organisation
unique le dernier kilomtre pour limiter les nuisances, impliquera de
profondes transformations du mtier de facteur, auxquelles La Poste doit
ds maintenant se prparer. Elle sest dj engage dans cette voie en se
dotant dune importante flotte de vhicules lectriques.

B - Des efforts de productivit poursuivre


1 - Limpact de lautomatisation du tri
Au prix dun investissement industriel important (3,4 Md) pour
crer sur tout le territoire des plateformes industrielles du courrier, le tri a
t largement automatis, librant du temps dactivit pour les facteurs.
Les gains de productivit ont t significatifs, avec une diminution de
10 % des effectifs de facteurs entre 2009 et 2011.

229

Ils reprsentent 16 500 agents au total, avec des organisations du travail


relativement diffrentes (par exemple CDD et temps partiel chez Mdiapost, soustraitance partielle chez Coliposte et dominante chez Chronopost et DPD France).

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Le potentiel de ces investissements na toutefois pas t


pleinement exploit : le cot des tris manuels effectus par les facteurs
sest seulement stabilis entre 2010 et 2013. Les machines acquises ont la
capacit de trier dans lordre de la tourne du facteur significativement
plus que les 50 % du courrier actuellement constats. Il existe donc
encore une marge du ct du tri pour amliorer la productivit, dont La
Poste doit tirer parti.

2 - Une nouvelle organisation des tournes


rglementation constante, le plan Facteurs davenir a rform
lorganisation du travail quotidien des facteurs. Il avait pour objectif de
mieux adapter cette organisation la saisonnalit du trafic230, alors que le
mouvement de titularisation des contrats dure dtermine aprs 2004 a
limit la flexibilit de la main duvre. Le facteur est dsormais intgr
une quipe charge dun secteur dcoup en plusieurs tournes. Les jours
o le trafic est rduit ou lors de certaines absences inopines, son
parcours sallonge dune portion de tourne mitoyenne (cest la
scabilit ). Au sein des quipes, de nouvelles fonctions de facteur
dquipe et de facteur qualit ont t cres pour assurer la
coordination et la qualit du service rendu, permettant la promotion de
40 000 facteurs depuis 2007, pour un surcot estim 40 M par an.
Cette nouvelle organisation explique pourquoi, sur certaines tournes, le
facteur change selon les jours.
Si elle a introduit une dose de souplesse bienvenue dans
lorganisation de lactivit, cette rforme na eu nanmoins quun faible
effet en termes de gains de productivit, trs en-de des besoins lis la
baisse des volumes de courrier.

230

Les volumes de courrier fluctuent la fois dans la semaine (pic du jeudi au


samedi) et dans lanne (priodes creuses en t).

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Facto, un outil pour amliorer et diversifier le service rendu par


les facteurs
Lanc en 2011, le projet Facto consiste quiper les facteurs dun
smartphone pour effectuer les actes courants de la distribution (bordereau,
remises contre signature, procurations, ventes, etc.) et pour mettre en uvre
les nouveaux services du facteur (photographies golocalises, preuves
de passage domicile, ouverture des botes aux lettres connectes, etc.).
Avec Facto, le facteur peut recevoir ou envoyer des donnes et
collecter ou dlivrer, en plus des plis et des colis, des informations de toute
nature. Plusieurs types de gains sont attendus : par exemple, outre les gains
de productivit, les donnes embarques sur la configuration des lieux et
sur les clients peuvent faciliter les tournes ; le flashage des colis et
des objets suivis amliore linformation des clients, lment essentiel de la
qualit de service.
Si le dploiement, qui sest chelonn de 2013 la fin de 2015,
peut paratre tardif par rapport la pntration des smartphones dans le
grand public, les 90 000 tlphones quipant les facteurs forment le plus
grand parc de terminaux mobiles en France. Le cot slve entre 130 et
150 par unit et la formation leur utilisation est assure par les cadres
de proximit.

3 - Un levier supplmentaire :
faciliter la desserte des botes aux lettres
Comme cela est le cas pour les rseaux tlphoniques, deau ou
dlectricit, laccs physique au rseau de distribution est rglement.
Selon le code des postes, une bote aux lettres individuelle doit tre situe
de manire tre accessible la circulation, sans autre prcision.
linverse des villes o les immeubles sont majoritaires, dans les zones
rurales et celles o les proprits couvrent une surface importante,
atteindre une bote aux lettres peut imposer au facteur deffectuer un trajet
important et des manuvres relativement longues ou malaises.
Trois inconvnients en dcoulent : les tournes en zone rurale sont
parfois rallonges et les cots de distribution accrus. La Poste estime ainsi
1,7 million le nombre de botes aux lettres situes lintrieur de
proprits prives, soit 7,5 % du total, entranant un surcot dau moins
40 M par an ; le risque daccidents du travail augmente lorsque les
botes aux lettres sont situes dans des zones non raccordes une voie de
circulation publique ; enfin, linscurit juridique de la lgislation actuelle

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est relle et des contentieux ont t rgulirement introduits ce sujet


entre La Poste et des particuliers231.
Cette situation nest pas satisfaisante et provoque des surcots.
Une clarification des textes dans le sens dune plus grande accessibilit
des botes aux lettres pour les facteurs pourrait tre engage aprs
concertation entre les acteurs publics du march postal et lentreprise.
Par ailleurs, la nomenclature postale de certaines collectivits est
insuffisante : plus de 3,3 millions de points de distribution nont pas de
numro et environ 540 000 dentre eux ncessitent un complment
dadresse, ce qui handicape la distribution du courrier. Ces situations
perdurent parfois dans des communes de plus de 2 000 habitants, ce qui
est contraire la rglementation. Les efforts de normalisation, la charge
de lentreprise et des excutifs locaux, doivent sintensifier.

C - Des rorganisations priodiques du service


mettre en uvre
La scabilit adapte lorganisation des tournes aux variations
court terme des quantits distribuer. Mais cest par la refonte de
lorganisation du travail dans un tablissement, appele
rorganisation , que la distribution du courrier sadapte aux variations
durables des volumes, quelles rsultent de la transformation de lhabitat,
dvolutions locales ou de la pente gnrale du trafic232.
Les rorganisations comprennent un redcoupage des tournes qui
vise assigner chacun une charge correspondant sa dure de travail
(cf. supra). Les projets de rorganisation ont galement pour objectif
damliorer simultanment lefficacit, la qualit de service et les
conditions de travail, et pour cela incluent des actions relatives
limmobilier, aux matriels et quipements, la gestion des flux, aux
horaires et cycles de travail, lergonomie, la scurit, etc.

231

Par exemple, une dcision du Conseil dtat de 1986 a considr quen suspendant
la desserte dune bote aux lettres dont laccs tait trs difficile, La Poste na pas
commis de faute de nature engager [s]a responsabilit .
232
La baisse du volume va de pair avec un accroissement du nombre de points de
distribution (lieux desservir) et de points de remise (botes aux lettres) qui accrot la
charge de travail ; il a t respectivement de 3,3 % et 2,1 % entre 2011 et 2013.

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Une rorganisation retarde mais ralise


Dans le 1er et le 2e arrondissement de Paris, la forte baisse des
volumes (- 51 % entre 2007 et 2013 et - 26 % entre 2011 et 2013) avait
rendu la dure de la plupart des 142 tournes infrieure au temps de travail
thorique, lcart atteignant une heure, voire deux heures ou plus par jour.
Un projet de rorganisation a t labor : il fusionnait les
tablissements du 1er et du 2e arrondissement, rduisait le nombre de
tournes, ramenait les effectifs de 247 218 et modifiait de nombreux
aspects de lorganisation du travail : horaires, prise en charge dune
tourne par les collgues en cas dabsence inopine dans une quipe,
cration dune quipe spcialise dans la distribution des objets suivis
(LRAR, mandats, etc.).
Aprs son annonce par la direction en septembre 2013, un
diagnostic partag de la situation existante a t dress ; de novembre
2013 mars 2014 ont eu lieu des concertations dans le cadre des instances
reprsentatives du personnel et de groupes de travail thmatiques ; en
dcembre 2013, 81 % des agents ont rpondu un questionnaire destin
nourrir ltude dimpact de la rorganisation ; de janvier octobre 2014,
les conseillers mobilit ont assur 41 rendez-vous individuels avec des
personnes concernes par le projet.
Le 4 avril 2014, le comit dhygine, de scurit et des conditions
de travail (CHSCT), saisi pour avis en vue dune mise en place le 19 mai
2014, a dcid de missionner un expert qui a remis son rapport le 23 mai.
Il tait prvu de lexaminer le 11 juin, mais le secrtaire du CHSCT a
refus de signer les convocations. Lavis du CHSCT tant lgalement
requis, cela bloquait la mise en uvre. La Poste a assign le CHSCT en
rfr devant le tribunal de grande instance de Paris le 22 juillet 2014.
Celui-ci a ordonn le 7 octobre 2014 la runion du comit.
Pendant ce temps, dautres tapes du projet se sont poursuivies :
attribution des quartiers aux facteurs et prparation dun accord collectif
dtablissement, aprs vote des personnels, en vue du changement des
rgimes horaires de travail. La nouvelle organisation est finalement entre
en vigueur en janvier 2015, seize mois aprs avoir t annonce et sept
mois plus tard que prvu.

La Poste met la disposition des tablissements une bote


outils de modles dorganisation du travail dont beaucoup sont dj
appliqus par des postes trangres. Ils conduisent par exemple attendre
la date de remise contractuelle (par exemple le surlendemain pour la lettre
verte), afin de limiter le nombre darrts lors de la tourne, ou sparer
les postes de travail assurant le tri et la distribution, ce qui pour les
seconds allonge les travaux extrieurs et les reporte en partie laprs-midi,

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aprs une pause mridienne. Ces nouveaux modles entranent donc aussi
des changements pour les usagers. la fin de 2014, ils ne concernaient
peine quune tourne sur cinq.
La Poste a galement largement diffus des mthodes labores de
conduite du changement qui donnent une grande place la consultation
des intresss et la concertation avec leurs reprsentants syndicaux.
Dans le cadre du Grand dialogue qui sest tenu en 2012233, elle a aussi
fix la rgle dun intervalle minimum de deux ans entre deux
rorganisations.
Si ces mthodes et la rgle des deux ans facilitent la concertation et
contribuent lacceptation des rorganisations, elles ne doivent pas
conduire les diffrer. Tout retard dans la mise en uvre des
rorganisations pnalise en effet la productivit de la distribution. Aussi
cet intervalle de deux ans devrait-il tre, dans le cas gnral, un
maximum.

D - La qualit de service : des progrs


qui doivent se prolonger
La qualit de service, quil sagisse de leffectivit de la
remise, des dlais ou des informations communiques au client,
conditionne la fois le maintien des activits traditionnelles, notamment
celles qui, comme le colis, sont concurrences, et le dveloppement de
nouvelles prestations.
Pour lamliorer, La Poste a mis en uvre une dmarche
qualit ambitieuse qui a donn lieu, notamment, linstallation de
responsables de la qualit tous les chelons et linstauration dun
bonus qualit , attribu aux facteurs en fonction des rsultats de leur
quipe. Plusieurs certifications ont t obtenues, dont, en 2009, celle de la
norme ISO 9001.
La qualit du service rendu par les facteurs dpend en grande
partie dactions qui sont effectues durant les tournes, hors du contrle
direct du suprieur hirarchique. Ds lors, lengagement individuel et
collectif pour la qualit de service joue un rle dterminant.

233

Rapport de la commission prside par M. J. Kaspar.

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En matire de dlais, les efforts de La Poste ont port des fruits :


ceux-ci se sont amliors, et ont presque toujours t suprieurs aux
objectifs fixs par le ministre charg des postes.
Graphique n 3 : respect des dlais dacheminement

Source : Arcep et La Poste

Toutefois, la perception par les usagers des dlais postaux peut tre
moins favorable, notamment parce que le courrier des particuliers obtient
de moins bons rsultats que le courrier des entreprises et des
administrations.
Linscurit dans certains quartiers peut tre une cause de nonrespect des dlais ; La Poste indique des zones que des raisons de scurit
empchent de desservir pendant plus de 7 jours.
Le flashage234 des lettres et objets suivis aux diffrentes tapes
de leur acheminement, essentiel pour informer lexpditeur et le
destinataire et pour satisfaire les souhaits de ce dernier en matire de
livraison, nest pas ralis exhaustivement et doit donc progresser. Les
rexpditions connaissent un taux de rclamation anormal de 8,9 %, que
La Poste devrait pouvoir amliorer en utilisant mieux les possibilits de
ses systmes de tri automatique.

234

On entend par flashage la lecture optique du code appos sur la lettre ou lobjet
suivi.

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Mais les instances, cest--dire la mise disposition dans un


bureau de poste dobjets non distribus, reprsentent le problme le plus
lancinant : entre 2009 et 2013, elles sont passes de 12 % 7,4 % des
envois pour les colis, mais de 18 % 25,7 % pour les lettres
recommandes. Les plaintes dusagers affirmant se trouver leur
domicile au moment o le facteur a dpos dans leur bote aux lettres un
avis de passage, et ayant d, de ce fait, se dplacer au bureau de poste,
sont rcurrentes.
Le bon acheminement des objets suivis implique un engagement
de la part des facteurs : la dlivrance dune lettre recommande ou dun
colis allonge la dure de la tourne, et donc, dans un rgime de finiparti , la journe de travail.
Pour remdier ce problme, La Poste a institu la seconde
prsentation des lettres recommandes. Ce progrs reste insuffisant, car
il ne cre pas dinteraction avec le destinataire pour adapter ses besoins
le moment, le lieu (domicile, bureau de poste, point-relais ) et les autres
aspects de la livraison. Si ce service est en place Coliposte, la
livraison choisie nest accessible, pour le courrier, qu la minorit de
clients qui a ouvert un compte cette fin sur le site internet laposte.fr.
Dans la grande majorit des cas, bien que 89 % de la population de
plus de 12 ans possde un tlphone portable et 82 % ait accs internet,
La Poste nest pas encore en mesure davertir ses clients dune
distribution prochaine. la fin de 2014, elle a annonc la cration dune
base de donnes nationale de ses clients, chantier prioritaire de sa
nouvelle branche Numrique. Le dlai de plus de deux ans quelle sest
donne pour atteindre cet objectif parat insuffisamment ambitieux. La
Poste doit, le plus rapidement possible, recueillir les informations
permettant de prvenir les destinataires de la distribution prochaine de
lettres recommandes ou dobjets suivis, et de leur donner le choix des
modalits de remise.

III - Un modle conomique fragilis,


une mutation organiser
Les efforts de rationalisation de lactivit de distribution ne
pourront eux seuls compenser durablement laugmentation des cots
unitaires. Le plan stratgique La Poste 2020 : Conqurir lavenir ,
dfini en 2014, compte donc galement sur le dveloppement dautres

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