Au service

des peuples
et des nations

EVALUATION DE LETAT DE
LA LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION
A MADAGASCAR

Octobre 2014
1

Mise en page/Edition:
Raj Hassanaly - Unit Communication/PNUD Madagascar
Cette publication a t ralise dans le cadre du Programme Droits, Devoirs et Cohsion sociale
men par le gouvernement de Madagascar par le biais du Ministere de la Justice avec lappui du
Programme des Nations Unies pour le Developpement (PNUD).
AVIS
Les opinions exprimes dans ce document sont celles des auteurs ne refltent pas ncessairement
celles du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement et du gouvernement de
Madagascar.
PNUD Madagascar - Octobre 2014
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
Bureau Madagascar
http://www.mg.undp.org

Sommaire

Liste des abrviations..........................................................................................................................................................4

Prface..........................................................................................................................................................................................5
Avant-Propos............................................................................................................................................................................6
1. OBJECTIFS, METHODOLOGIE ET LIMITES DE LEVALUATION..................................................................7
1.1. Les objectifs de lvaluation.............................................................................................................................8
1.2. La mthodologie de lvaluation.................................................................................................................8
1.3. Les limites de lvaluation.................................................................................................................................9
2. LE CONTEXTE DE LEVALUATION..............................................................................................................................10
2.1. Le contexte politique..........................................................................................................................................11
2.2. Le contexte programmatique........................................................................................................................11
2.3. Le contexte de gnralisation et daggravation de la corruption durant la crise..........12
3. ANALYSE DE LETAT DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION A MADAGASCAR.........................13
3.1. Le cadre lgal............................................................................................................................................................14
3.1.1. La loi sur la lutte contre la corruption...................................................................................................14
3.1.2. Les Dcrets dapplication..............................................................................................................................14
3.1.3 Les points forts du cadre lgal....................................................................................................................16
3.1.4 Les faiblesses du cadre lgal........................................................................................................................17
3.2. Le cadre institutionnel........................................................................................................................................23
3.2.1. Le Comit pour la Sauvegarde de lIntgrit (CSI)..................................................................23
3.2.2. Le Bureau Indpendant Anti-Corruption (BIANCO)...............................................................23
3.2.3. Le SAMIFIN.......................................................................................................................................................26
3.2.4. La Chane Pnale Economique et Anti-Corruption (CPEAC)............................................27
3.2.5 Les points forts du cadre institutionnel..........................................................................................28
3.2.6 Les faiblesses du cadre institutionnel..............................................................................................29
4. RECOMMANDATIONS EN VUE DE LAMELIORATION DU DISPOSITIF ANTI-CORRUPTION
A MADAGASCAR...............................................................................................................................................................32
4.1. Au Gouvernement................................................................................................................................................33
4.2. Au Parlement............................................................................................................................................................33
4.3. Aux Institutions charges de la lutte contre la corruption..........................................................34
4.4. A la socit civile et aux mdias...................................................................................................................34
4.5. Au secteur priv formel......................................................................................................................................35
4.6. Aux partenaires techniques et financiers................................................................................................35

Liste des abrviations

BIANCO

Bureau Indpendant Anti-Corruption

CPAC

Chane Pnale Anti-Corruption

CPEAC

Chane Pnale Economique et Anti-Corruption

CSI

Comit pour la Sauvegarde de lIntgrit

CSLCC

Conseil Suprieur de Lutte Contre la Corruption

IPC

Indice de perception de la corruption de Transparency International

OSC

Organisation de la socit civile

PGE

Politique Gnrale de lEtat

PTF

Partenaire financier et technique

SAMIFIN

Sampan-draharaha Miady aminny Famotsiam-bola (Cellule Nationale

de Lutte contre le Blanchiment de Capitaux)

Prface

En matire de lutte contre la corruption, Madagascar dispose dun arsenal juridique assez exhaustif et
de mcanismes anti-corruptions mis en place en conformit avec la Convention des Nations Unies contre la
corruption ratifie en 2004.
Ladoption de la loi anti-corruption en 2004 suivie de loprationnalisation du BIANCO, la mise en place du
Comit National de Lutte Contre la Corruption (CNLCC) devenu par la suite Comit pour la Sauvegarde
de lIntgrit (CSI) en 2006, celle du service de renseignement financier (SAMIFIN) en 2007, ainsi que de la
chane pnale anti-corruption ont t reconnus comme tant une bonne pratique.
Cependant, il convient dadmettre que la crise politique ayant perdur pendant presque 5 ans a normment entran la dgradation de lconomie et du dveloppement social aggrave par une corruption quasi-gnralis de toutes les institutions publiques incluant la justice, de la scurit publique, de la sant, de
lducation et des collectivits dcentralises. Cette situation est dailleurs confirme par diffrents rapports
dont celui de Transparency International. Sur lIndice de Perception de la Corruption (IPC), Madagascar est
pass du score de 3,1/10 et la 85me place sur 163 pays classs en 2006, un score de 28/100 et la 127me
place sur 175 pays examins en 2013.
Le retour lordre constitutionnel aprs lections prsidentielles et lgislatives de 2013, ainsi que la mise en
page progressive des institutions de la quatrime rpublique constituent une opportunit pour relever les
dfis lis la restauration de ltat de droit, de la bonne gouvernance, de la lutte contre la corruption. Il sagit
galement de mettre en place une justice indpendante, impartiale et respectueuse des droits de lhomme.
Sans la russite de la lutte contre la corruption, les dfis relever seront vous lavance lchec.
Dans sont discours programme, lors de son investiture, Son Excellence Monsieur Le Prsident de la Rpublique, Hery RAJAONARIMAMPIANINA a exprim sa ferme volont de lutter de toutes ses forces contre la
corruption, ce qui a t repris dans la Politique Gnrale de ltat.
Avec lappui du PNUD et en complment de celle ralise sur le dysfonctionnement de la chane pnale, la
prsente tude mene par un consultant international en collaboration avec les acteurs cls du dispositif
anti-corruption a permis une connaissance exacte des points de blocage mais aussi et surtout la formulation
de propositions concrtes pour amliorer la lutte contre la corruption. Entre autres la mise en place dune
plateforme inclusive regroupant tous les acteurs issus de tous les ministres avec inclusion de la socit civile et des mdias. Il importe de prciser que les rsultats de la prsente tude sur la chane pnale anti-corruption et sur la chane pnale en gnral menes depuis le mois davril 2014, les rsolutions prises lors des
journes des chefs de juridictions et les recommandations complmentaires issues des Assises du Barreau
serviront de support llaboration dun plan daction de rforme du systme judiciaire convergeant vers
la ralisation des recommandations du Conseil des Droits de lHomme en 2010 dans la cadre de lExamen
Priodique Universel insistant sur la rforme du systme judiciaire.
Je ritre mes vifs remerciements Madame la Coordonnatrice Rsidente du Systme des Nations Unies,
Reprsentante du PNUD pour son appui indfectible au Ministre de la Justice.

Avant-Propos

Le retour de Madagascar lordre constitutionnel, aprs une longue priode de crise politique qui
largement contribu laffaiblissement de lEtat de Droit et la gnralisation de la corruption, a t marqu
par un engagement fort des nouvelles autorits en matire de lutte contre la corruption et limpunit. Le
Prsident de la Rpublique lors de son discours dinvestiture du 25 Janvier 2014, ainsi que plusieurs hauts
reprsentants des nouvelles institutions dont le Directeur Gnral de lOrgane Indpendant charg de la
lutte anti-corruption (BIANCO) ont, maintes occasions, ritr leur ferme volont de lutter contre toute
forme de corruption et trafics illicites. Cest dans ce contexte que sinscrit la prsente tude, conjointement
mene par le Ministre de la Justice et le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) et
qui dresse le bilan du dispositif anti-corruption de Madagascar. Ce bilan fait une analyse trs approfondie
des forces et faiblesses du cadre lgislatif, politique et institutionnel, tout en identifiant les goulots dtranglement. Il propose par ailleurs quelques pistes de rflexions, mais surtout des mesures concrtes visant
amliorer le dispositif existant.
Puisque toute stratgie ou politique publique repose sur une bonne analyse du contexte, cette tude
pourrait servir de base pour llaboration ou la mise jour des initiatives de lutte contre la corruption. Grace
cette tude, le Gouvernement Malagasy, ainsi que ses partenaires techniques et financiers possdent
dsormais un diagnostic et des recommandations pertinentes leur permettant dapprhender les dfaillances et ou insuffisances du dispositif anti-corruption et dappliquer les remdes/solutions pour le rendre
plus performant. Le PNUD, agence lead du Systme des Nations Unies sur les questions de gouvernance
dmocratique, a dj une longue exprience en matire de lutte anti-corruption et se propose de mettre
la disposition du pays ses comptences et son expertise pour rduire les dysfonctionnements du dispositif
actuellement en place.
Dans un contexte o tous les partenaires rflchissent sur les modalits de reprise de leur appui Madagascar, ce bilan constitue galement un outil de plaidoyer et une possibilit de mobiliser dautres appuis en
faveur des acteurs du dispositif anti-corruption.
La corruption nous concerne tous; elle a des effets nfastes aux niveaux conomique, politique et social. Elle
compromet gravement les efforts de dveloppement des nations et creuse les ingalits, puisque ce sont
surtout les plus pauvres qui en paient le prix fort. M. Ban Ki Moon, Secrtaire Gnral des Nations Unies,
rappelait loccasion de la journe internationale de la lutte contre la corruption de 2013 : La corruption
compromet la croissance conomique car elle cote chre, et elle nuit une gestion durable de lenvironnement et des ressources naturelles. Elle porte atteinte aux droits de lhomme, aggrave la pauvret et creuse
les ingalits en dtournant les fonds destins aux soins de sant, lducation et dautres services essentiels
En faisant de la lutte anti-corruption une priorit nationale, Madagascar sera sur la bonne voie pour
radiquer la pauvret et jeter les bases dun dveloppement humain durable et plus galitaire.
Je souhaite que cette tude puisse contribuer et encourager la relance de la lutte contre la corruption, de
manire systmique, afin que, grce la contribution des institutions publiques, du secteur priv, de la socit civile et des PTF, ce flau soit dfinitivement radiqu de la Grande Ile.

1. OBJECTIFS, METHODOLOGIE
ET LIMITES DE LEVALUATION

e PNUD, travers sa Composante Gouvernance, vise contribuer au processus de sortie de crise de Madagascar, au
renforcement de la dmocratie et de lEtat de droit
ainsi qu la protection des droits humains, en particulier ceux des groupes vulnrables. Le programme
Droits, Devoirs et Cohsion Sociale (DDCS), dont
lobjectif gnral est de contribuer la diffusion, au
respect et lapplication des droits fondamentaux
ainsi que des principes de gouvernance dmocratique, dans le cadre de son plan de travail 2014
entend contribuer la relance de la lutte contre la
corruption dans toutes ses formes. Cette intervetion
sinscrit la fois dans la consolidation de lespoir de
changement gnr par la tenue dlections prsidentielles et parlementaires crdibles et apaises et
la reprise de lengagement dans le secteur de la lutte
contre la corruption par le PNUD, qui dans le pass
avait dj contribu de faon dcisive la mise en
place du cadre lgal et institutionnel anti-corruption
Madagascar

tion, loption a t leve de procder une combinaison dentrevues dindividus et de groupes restreints,
et de journes dchanges avec des groupes dacteurs de la lutte contre la corruption Madagascar.
Les tapes suivantes ont t suivies :
Les lois et politiques en vigueur relatives la
lutte contre la corruption et aux institutions
charges de la lutte contre la corruption ont
t consultes et analyses.
Les rapports et indices des organisations
internationales, des experts indpendants et
des organisations de la socit civile sur ltat
de la lutte contre la corruption Madagascar
ont t analyss.
Plusieurs entrevues ont t organises avec
des reprsentants des institutions charges
de la lutte contre la corruption [notamment
le Ministre de la Justice, le Comit pour la
Sauvegarde de lIntgrit (CSI), le Bureau
Indpendant Anti-Corruption (BIANCO), le
SAMIFIN et la Chane Pnale Economique
et Anti-Corruption (CPEAC)]; du Ministre
des Finances; des organisations de la socit
civile (Transparency International Initiative
Madagascar, Plateforme des Organisations
de la Socit Civile de Madagascar); et certains partenaires techniques et financiers.
Le Consultant International a anim et
facilit une journe dchanges avec les
techniciens des institutions charges de la
lutte contre la corruption (notamment du
Ministre de la Justice, du CSI, du BIANCO,
du SAMIFIN, de la CPEAC, de la Police Judiciaire, du Ministre des Finances, de la Police
Nationale et de la Gendarmerie Nationale).
Le Consultant International a anim et facilit Antananarivo une journe dchanges
avec les six Directeurs des Branches territoriales du BIANCO dans les chefs-lieux des
provinces.
Le Consultant International a analys les
donnes recoltes et a rdig un rsum des
rsultats prliminaires de lvaluation et des
recommandations en vue de lamlioration
du dispositif de lutte contre la corruption
Madagascar.

Cest dans cette perspective que le PNUD a envisag

de recruter un expert international pour raliser une
valuation de ltat de la lutte contre la corruption
Madagascar, qui sera la base pour llaboration de
toute nouvelle initiative dans ce domaine.

1.1. Les objectifs de lvaluation

Les objectifs suivants ont t assigns
lvaluation :
Analyser ltat de la lutte contre la corruption
Madagascar, y compris la qualit du cadre
lgal, institutionnel et politique ainsi que la
performance des institutions prvues cette
fin et celle des acteurs non-tatiques;
Formuler des recommandations concrtes
et oprationnelles visant lamlioration du
dispositif anti-corruption;
Prodiguer des conseils lquipe gouvernance du PNUD pour lappui la mise en
uvre et le suivi des recommandations.

1.2. La mthodologie de lvaluation

Le Consultant International a anim et

facilit un atelier de validation des rsultats prliminaires auquel ont particip un
Conseiller Spcial du Premier Ministre, le

Compte tenu du nombre des personnes
consulter et en vue de rcolter le maximum dinformations dans les limites du temps imparti lvalua-

Secrtaire Gnral du Ministre de la Justice,

le Reprsentant Rsident Adjoint du PNUD
charg du Programme, des reprsentants
des institutions charges de la lutte contre la
corruption et des partenaires techniques et
financiers.

Malgr toutes ces limites et contraintes, la bonne

analyse systmique qui a pu tre mene est particulirement pertinente la sortie du pays de la crise
politique et comble un vide danalyse.

1.3. Les limites de lvaluation

Le temps imparti lvaluation tait de 22
jours ouvrables sur le terrain. Le rapport final devait
tre rdig aprs la mission sur le terrain, au lieu de
domicile du Consultant International. En outre, le
recrutement dun Consultant National, prvu dans
les termes de rfrence de lvaluation, a t malheureusement annul. Le Consultant International a donc d travailler seul, avec laide ponctuelle
des membres de la Composante Gouvernance du
PNUD. Les contraintes temporelles et de personnel
nont, par consquent, pas permis de procder
une valuation dtaille de chacune des institutions
charges de la lutte contre la corruption. En outre, il
manquait des donnes rcentes dtailles sur ltat
de la corruption aprs la crise qua connue Madagascar de 2009 2013, part les indices de gouvernance
et de corruption des organisations internationales.
Cest ainsi que lvaluation sest limite une analyse
sytmique de la lutte contre la corruption Madagascar.
La mission sest effectue uniquement Antananarivo, ce qui limitait lvaluation de la performance du
dispositif anti-corruption au niveau central. Il faut,
cependant, signaler quune journe dchanges avec
les six Directeurs des Branches territoriales du BIANCO a t organise Antananarivo, ce qui a permis
ainsi dapprhender lorganisation et les problmes
du BIANCO lintrieur du pays.
Les contraintes temporelles nont pas permis non
plus de rencontrer tous les acteurs de la lutte contre
la corruption, notamment les membres de lAssemble Nationale qui taient occups mettre en place
leurs structures internes au moment de lvaluation.
Aucun reprsentant des mdias na pu tre rencontr pendant la mission non plus.

2. LE CONTEXTE DE
LEVALUATION

10

a conjonction des vnements au niveau des

contextes politique et programmatique offrait
un environnement qui tait particulirement
propice la conduite de lvaluation du dispositif anti-corruption Madagascar.

2.1. Le contexte politique

Lvaluation a t effectue en juin 2014, soit
quelques mois seulement aprs lentre en fonction
du nouveau Prsident de la Rpublique, Hery Rajoanarimampianina, lu lissue de llection prsidentielle de dcembre 2013 (janvier 2014), mettant
ainsi fin prs de cinq annes de crise constitutionnelle. Ctait aussi quelques semaines peine aprs
la nomination de Kolo Roger en avril 2014 en tant
que Premier Ministre.
Dans son discours dinvestiture, le Prsident a cit la
lutte contre la corruption parmi les priorits de son
mandat. Le Premier Ministre, son tour, a affirm
dans la prsentation de la Politique Gnrale de lEtat
(PGE) la dtermination de son gouvernement mettre en oeuvre des actions concrtes visant raliser
les priorits annonces par le Prsident de la Rpublique. La PGE elle-mme cite leffectivit de la lutte
contre la corruption parmi les valeurs fondamentales et place la lutte contre le flau parmi les permiers dfis relever. Ainsi donc, au plus haut niveau de
lEtat la volont de rduire la corruption et damliorer la gouvernance a t clairement affirme.

2.2. Le contexte programmatique

Dix ans aprs la mise en place du dispositif
anti-corruption Madagascar, il est temps pour le
pays et ses partenaires au dveloppement de faire
le bilan de ce qui a t ralis, tirer des leons de
cette exprience et prendre les mesures idoines. Le
Plan-cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement Madagascar, (UNDAF 2015-2019), a t
finalis et sign par le Premier Ministre, Kolo Roger, et
la Coordonnatrice rsidente du Systme des Nations
Unies, Fatma Samoura, ainsi que les Reprsentants
des agences des Nations Unies. Dans ce nouveau
cadre de coopration, lEtat de droit, dans lequel sinsre la lutte contre la corruption a t retenu parmi
les domaines daction prioritaire. Ce choix ouvre de
nouvelles perspectives quant aux appuis que peu-

11

vent apporter les Nations Unies au Gouvernement

dans la lutte visant rduire le flau.
En vue de saisir loccasion du retour de Madagascar
lordre constitutionnel et relancer leur coopration avec le Gouvernement, tous les partenaires
rencontrs durant cette valuation sont en train de
rexaminer leur programmation afin darrter des
programmes dappui idoines. Ceci offre la possibilit
de coordonner les appuis des PTF au Gouvernement
de Madagascar pour crer des synergies et viter
lparpillement des efforts.
Dans le cadre de lvaluation par les pairs de la mise
en oeuvre de la Convention des Nations Unies contre
la Corruption, Madagascar a entam son auto-valuation sous la direction du Bureau Indpendant Anti-Corruption (BIANCO). Cette auto-valuation qui
sera soumise lvaluation de deux autres pays parties la Convention, offrira une occasion additionnelle dentreprendre une valuation minutieuse du
cadre lgal et institutionnel de la lutte contre la corruption Madagascar par rapport aux prescrits de la
Convention. Au terme de cet exercice qui est coordonn par lOffice de Nations Unies contre la Drogue
et le Crime (ONUDC), le plan daction, qui sera mis en
place, permettra terme de corriger les insuffisances
remarques et de renforcer le dispositif anti-corruption de Madagascar.
Il y a lieu de signaler aussi que, sous la direction du
Comit pour la Sauvegarde de lIntgrit (CSI), tous
les acteurs principaux de la lutte contre la corruption
taient en train de reflchir sur les voies et moyens
de relancer le systme anti-corruption Madagascar.
Quelques jours avant la fin de la mission dvalutaion,
le Prsident de la Rpublique a nomm le nouveau
Directeur Gnral du BIANCO. Cest l aussi loccasion dun nouveau dpart pour cette institution qui,
sous la houlette du nouveau dirigeant, fera le point
de ses activits et des modalits de renforcement
de sa performance. Dailleurs, lors de sa prestation
de serment le 23 juin 2014 devant la Cour Suprme
et en prsence du Prsident de la Rpublique et de
la Ministre de la Justice, Jean-Louis Andriamifidy a
prononc un discours volontariste dans lequel il a
promis de renforcer la lutte contre la corruption,
commencer par son corps dorigine, la magistrature.
Il a bross les grandes lignes dune stratgie ambitieuse quil compte mettre en oeuvre pour endiguer
le flau de la corruption qui gangrne Madagascar.

Cette stratgie compte cinq axes, notamment: la

restructuration de la Chane Pnale Economique et
Anti-Corruption, la rforme du Conseil Suprieur de
la Magistrature, la restructuration du BIANCO, la mise
en place des structures daccompagnement prvues
par la constitution, telle que la Haute Cour de Justice, lInspection Gnrale de la Justice et le Conseil
National de la Justice, entre autres. Le Prsident de la
Rpublique et la Ministre de la Justice ont assur le
Directeur Gnral de leur soutien1.
La prsente valuation vient donc point nomm,
un moment o toutes parties prenantes, tant au
niveau du Gouvernement de Madagascar, que des
institutions charges de la lutte contre la corruption
et des PTF sont en train de reflchir aux approches et
moyens mettre en oeuvre pour appuyer et accompagner le Gouvernement dans ses efforts affirms
de consolider lEtat de droit, notamment en jugulant
la corruption. Cette valuation compltera les initiatives qui sont en train dtre mises en place pour
renforcer la lutte contre la corruption dans le pays.

Cette perception unanime est reflte dans les indices de gouvernance. Quelques exemples sont loquents. Sur lIndice de perception de la corruption
(IPC) de Transparency International, Madagascar
est pass du score de 3,1/10 et la 85e place sur 163
pays classs en 2006, un score de 28/100 et la 127e
place sur les 175 pays examins en 2013. Une chutte
spectaculaire de la performance de Madagascar est
enregistr sur lIndice Ibrahim de la gouvernance africaine o le pays perd 40,3 points en 13 ans pour
la catgorie Etat de droit pour se retrouver avec un
score de 18,9/100 en 2013.

2.3. Le contexte de gnralisation et daggravation de la corruption durant la crise

Le public, les organisations de la socit civile, les institutions charges de la lutte contre la corruption et les partenaires techniques et financiers
de Madagascar partagent la perception dune pjoration de ltat de la corruption et de laffaiblissement de la lutte contre ce phnomne Madagascar durant la Transition (2009-2014). La corruption,
leur avis unanime, sest nettement gnralise et
aggrave durant cette priode, mme si elle ntait
pas inconnue avant la crise. Soulignant la gravit de
la situation, le Premier Ministre Roger Kolo a dclar
devant des journalistes le 3 juillet 2014 que 40%
du budget de lEtat est dtourn, cest inacceptable.
Do la ncessit de trouver une solution srieuse
ce problme.2

1
Lova Emmanuel, Le BIANCO retrousse les manches,
LExpress de Madagascar, le 24 juin 2014, http://www.lexpressmada.com/blog/actualites/le-bianco-retrousse-les-manches-12971.
2

Agence Ecofin, 40% du budget de lEtat est dtourn,

selon le Premier Ministre, http://www.agenceecofin.com/gouvernance/0707-21352-madagascar-40-du-budget-de-l-etatest-detourne-selon-le-premier-ministre.

12

3. ANALYSE DE LETAT DE
LA LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION A MADAGASCAR

13

3.1. Le cadre lgal

Cest la sortie dune crise post-lectorale
en 2002 que le Gouvernement malgache de lpoque dcida de prendre des mesures concrtes pour
lutter contre le flau de la corruption qui avait t
longtemps stigmatis mais contre lequel rien navait
t fait jusque l. A partir de cette anne, avec lappui
des partenaires techniques et financiers, notamment
le PNUD, le Conseil Suprieur de Lutte Contre la Corruption (CSLCC)3 a rapidement mis en place un cadre
juridique de la lutte contre la corruption.

3.1.1. La loi sur la lutte contre la

corruption

Aprs avoir particip activement aux ngociations qui aboutirent ladoption de deux instruments internationaux importants, la Convention des
Nations Unies contre la Corruption et la Convention
de lUnion Africaine sur la Prvention et la Lutte contre la Corruption, Madagascar les signa puis les ratifia
respectivement le 22 septembre 2004 et le 6 octobre
2004. Madagascar a galement acced au Protocole
Anti-Corruption de la Southern African Development Commission (SADC) dont il est membre. Le
pays sinspira des dispositions de ces instruments et
de lexprience dautres pays pour finaliser la loi sur la
lutte contre la corruption dans un processus inclusif
qui a impliqu les administrations, le secteur priv,
les partenaires techniques et financiers et la socit
civile.
Cest la suite de plusieurs rvisions qui ont tenu
compte des avis de tous ces interlocuteurs que le
CSLCC finalisa le texte de la loi. Le Prsident de la Rpublique signa la Loi no. 2004-030 sur la lutte contre
la corruption le 9 septembre 2004. Ayant constat
dans son expos des motifs la gravit du flau de la
corruption et son impact ngatif sur le fonctionnement de ladministration publique et des entreprises publiques, la loi modifie certaines dispositions du
Code pnal afin de mettre jour les peines et intro-

3
Le CSLCC a t cr par le Dcret no. 2002-1128 du 30
septembre 2002 et son mandat tait principalement de mettre
en place un systme anti-corruption dont les lments constitutifs taient llaboration dune stratgie nationale et dune loi
sur la lutte contre la corruption ainsi que la mise en place dune
agence nationale anti-corruption.

duire de nouvelles infractions permettant de poursuivre et de rprimer effectivement la corruption.

Elle fait obligation certaines catgories de hautes
personnalits et de hauts fonctionnaires de dclarer leur patrimoine. Suivant lexemple dautres pays,
elle prvoit la cration dun organe spcialis dans
la lutte contre la corruption dont le mandat principal est de mettre en oeuvre la stratgie nationale
anti-corruption. Elle garantit lindpendance et lautonomie financire et oprationnelle de cet organe,
le BIANCO. Elle assure aussi la scurit de fonction
de ses dirigeants. Elle dfinit galement sa mission
et ses pouvoirs. Elle exige, enfin, la protection des
dnonciateurs et des tmoins.

3.1.2. Les Dcrets dapplication

Le Conseil Suprieur de Lutte Contre la Corruption (CSLCC) a t cr par le Dcret no. 20021128 du 30 septembre 2002 et son mandat tait
principalement de mettre en place un systme anti-corruption dont les lments constitutifs taient
llaboration dune stratgie nationale et dune loi
sur la lutte contre la corruption, ainsi que la mise en
place dune agence nationale anti-corruption.
Le BIANCO, prvu dans la Loi no. 2004 2004-030 du
9 septembre 2004, a t cr par le Dcret no. 2004937 du 5 octobre 2004. Le Dcret en son Article 3
dote le BIANCO dune indpendance et dune autonomie oprationnlle et de gestion et le charge de
la conduite de la mise en oeuvre de la Stratgie Nationale de Lutte contre la Corruption, notamment :
1. la mise en application de la lgislation
anti-corruption;
2. la prvention par llimination des opportunits de corruption dans le fonctionnement des systmes du secteur prv;
3. lducation des citoyens sur les effets nfastes engendrs par la corruption et lincitation de la communaut lutter contre la
corruption.
Le CSLCC ayant accompli sa mission, le Dcret du 30
septembre 2002 le rgissant a t modifi et complt par le Dcret no. 2004-982 du 12 octobre 2004.
Ce dernier dcret assigne au CSLCC la mission non
seulement de dvelopper la stratgie nationale de
lutte contre la corruption mais dassurer galement
le suivi de sa mise en oeuvre; de conseiller le BIANCO
; de mettre en place un programme dobservation

14

de la corruption; et de conseiller le Prsident de la

Rpublique sur les questions relatives lthique, lintgrit nationale et la lutte contre la corruption. Le
Dcret no. 2006-207 du 21 mars 2006 cre le Comit pour la Sauvegarde de lIntgrit (CSI) en remplacement du CSLCC et lui confre une mission plus
large de dvelopper le Systme National dIntgrit
(SNI) et dassiter ses piliers, notamment le BIANCO. Il
dfinit ainsi la relation entre le CSI et le BIANCO :
le CSI naura dsormais quune relation coach-pilier
avec le BIANCO. Ce qui laisse lentire responsabilit
de la conduite de la lutte contre la corruption ce
dernier. Le rle du CSI se bornera, compte tenu du
principe de lindpendance, mettre des avis et
valuer la contribution de lanti-corruption dans le
dveloppement du SNI, au titre de la promotion de
la valeur intgrit.
En application de Loi no. 2004-030 du 9 septembre
2004 sur la lutte contre la corruption, le Dcret no.
2004-983 du 12 octobre 2004 a abrog et remplac
le Dcret no. 2002-1127 du 30 septembre 2002 instituant une obligation de dclaration de patrimoine
par certaines catgories de hautes personnalits et
de hauts fonctionnaires4. Ce Dcret dtaille les modalits de soumission de ces dclarations et assigne
au BIANCO la responsabilit de les recevoir. Il dfinit
galement les conditions de leur exploitation.
Le Dcret no. 2008-176 du 15 fvrier 2008 abrogeant
le Dcret no. 2004-937 du 5 octobre 2004 et portant
rorganisation du Bureau Indpendant Anti-Corruption maintient la mission du BIANCO et renforce les
pouvoirs du Directeur Gnral et de son adjoint dans
la gestion du Bureau. Le rle du CSI en tant quorgane de conseil et de consultation du BIANCO nest
pas retenu dans le nouveau Dcret. Sont supprims
de ce nouveau Dcret galement lobligation faite au
Directeur Gnral de demander lavis conforme du

4
Il sagit du Premier Ministre et des membres du Gouvernement ; des Snateurs et Dputs ; des Gouverneurs des
provinces autonomes, chefs de rgion et maires ; des membres
de la Haute Cour Constitutionnelle ; des Magistrats de lordre judiciaire, administratif et financier ; des fonctionnaires occupant
des postes de haute responsabilit de niveau gal ou suprieur
celui de directeur de ministre ; inspecteurs des domaines, du
trsor, des douanes, des impts et des finances ; des chefs de
formation militaire partir de lchelon compagnie et plus ; des
inspecteurs de lInspection Gnrale de lEtat, de lInspection
Gnrale de lArme Malagasy et de lInspection Gnrale de
la Gendarmerie Nationale ; et de toute personne exerant les
fonctions dofficier de police conomique ou judiciaire.

15

CSI sur tout projet de cration ou de suppression de

poste, et de requrir laccord pralable du CSI pour
lacceptation de tout soutien matriel ou financier
provenant dune source prive. Le Directeur Gnral
na plus lobligation de soumettre au CSI le projet de
budget de programme du BIANCO pour lexercice
suivant avant de le prsenter au Ministre charg des
Finances et du Budget. Le Directeur Gnral peut
dsormais remettre le rapport sur les activits du
BIANCO directment au Prsident de la Rpublique
sans passer par le CSI.
Malgr ces modifications introduites par le Dcret no
2008-176, il est important de noter, en ce qui concerne la relation entre le BIANCO et le CSI, que lArt.
19 de la Loi no. 2004-030 du 9 septembre 2004 sur la
lutte contre la corruption reste en vigueur et dfinit
ainsi cette relation :
Le Conseil Suprieur de Lutte Contre la
Corruption est un organe de conseil du
Bureau Indpendant Anti-Corruption et a
pour mission dassurer la surveillance et le
suivi de la mise en oeuvre de la politique et
de la stratgie nationale de lutte contre la
corruption.
Il doit notamment tre consult sur leffectivit gnrale de la stratgie de lutte contre
la corruption, les procdures de fonctionnement, les besoins en ressources humaines et
les conditions de recrutement du personnel
du Bureau Indpenant Anti-Corruption.
Pour lutter contre le blanchiment de capitaux cest--dire le recyclage de largent sale qui est le
produit dune infraction - le Prsident de la Rpublique a sign le 19 aot 2004 la loi no. 2004-020 sur
le blanchiment, le dpistage, la confiscation et la
coopration internationale en matire de produits
du crime. Cette loi, qui est conforme aux normes
internationaux tels que dfinis par lOffice des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC), le
Fonds Montaire International et le Groupe dAction
Financire (GAFI)5, dtaille les dispositions relatives
la prvention et la dtection du blanchiment de
capitaux et arrte les sanctions applicables aux in-

5
Office de Nations Unies contre la Drogue et le Crime,
Modle de loi sur le blanchiment de capitaux t le financement
du terrorisme, 2005, https://www.unodc.org/tldb/pdf/Model_Laws/AML_MLawFrench.pdf.

fractions lies au blanchiment de capitaux. Elle dfnit galement les dispositions relatives la coopration internationale aux fins dchange dinformation,
dinvestigation et de procdure, visant les mesures
conservatoires et les confiscations des instruments
et produits lis au blanchiment, en vue dextradition
et dassistance technique mutuelle.
En application de la Loi no. 2004-020 du 19 aot
2004, les Ministres des Finances et du Budget, et de la
Justice signent le 4 juin 2007 le Dcret no. 2007-510
portant cration, organisation et fonctionnement du
Service des Renseignements Financiers dnomm
SAMIFIN dont la mission est dfinie comme suit:
- recevoir les dclarations auxquelles sont
tenus les personnes et organismes vises
larticle 3 de ladite loi ;
- analyser et traiter lesdites dclarations ;
- recevoir toutes autres informations utiles
notamment celles communiques par les
autorits judiciaires ;
- procder des recherches et collectes dinformations complmentaires ;
- saisir le ministre public des faits susceptibles de constituer des infractions de blanchiment dargent.
Selon les dispositions du Dcret, le Directeur Gnral
du SAMIFIN est nomm par dcret pris en Conseil
des Ministres sur une liste de trois candidats proposs
par le CSI sur base dun appel candidatures ouvert.
Les autres huit membres du SAMIFIN sont choisis sur
une liste de 24 personnes tablie par le CSI en collaboration avec le Directeur Gnral.
Le Dcret dfinit les relations entre le SAMIFIN et le
BIANCO en ses Articles 16 et 18. En effet, le dcret
requiert que le SAMIFIN informe le BIANCO lorsquil
transmet au Procureur Gnral un rapport relatif
une infraction de blanchiment de capitaux lie une
infraction relevant de la comptence du BIANCO.
En outre le SAMIFIN est tenu dadresser galement
au BIANCO et au CSI un exemplaire du rapport annuel quil est requis de soumettre au Prsident de
la Rpublique, aux Prsidents du Snat et de lAssemble Nationale, au Premier Ministre, au Ministre
charg des Finances et au Ministre de la Justice.
Pour faire face aux nombreuses dolances quil recevait et en vue de restaurer la confiance de la popu-

lation excde par la lenteur de la Justice et linefficacit de la Police et de la Gendarmerie, le CSLCC

a conu une Chane Pnale Economique Anti-Corruption (CPEAC). En runissant dans une mme
structure les magistrats et les officiers de police judiciaire, le CSLCC esprait acclrer les procdures judiciaires en matire pnale. Cest ainsi que la Chane
Pnale Anti-Corruption a t cre par la Circulaire
Interministrielle no, 001/MJ/MDN/SESP du 2 juillet
2004 qui associait les Ministres de la Justice et de la
Dfense et du Secrtariat dEtat charg de la Scurit
Publique. Ces Ministres et le Secrtariat dEtat sengageaient ainsi doter cette nouvelle structure de
magistrats, de gendarmes et de policiers.6
La CPEAC est un guichet unique judiciaire spcialis
dans le traitement des dossiers de corruption. Elle
traite les dossiers de corruption qui lui sont tranmis
par le BIANCO et le SAMIFIN. Les membres de son
personnel continuent relever de leurs suprieurs
hirarchiques respectifs. Les magistrats dtachs
la CPEAC continuent assumer leurs attributions
respectives dans leurs juridictions dorigine. Compte
tenu du petit nombre de dolances qui taient
reues en 2003-2004, il ntait pas jug ncessaire
daffecter des magistrats exclusivement la CPEAC7.
Elle a bnfici du soutien logistique du CSLCC puis
du CSI jusquen 2010 quand elle fut transfre sous
lautorit du Ministre de la Justice.

3.1.3 Les points forts du cadre

lgal

Bien quil accuse certaines insuffisances, larsenal juridique dont sest dot Madagascar se conforme dans une large mesure aux dispositions des
instruments internationaux et rgionaux de lutte
contre la corruption ratifis par le pays, notamment
la Convention des Nations Unies contre la Corruption, la Convention de lUnion Africaine sur la Prvention et la Lutte contre la Corruption, et le Protocole
Anti-Corruption de la SADC.
Les infractions incrimines et les sanctions y af6
Conseil Suprieur de Lutte Contre la Corruption, Rapport annuel 2003-2004, http://www.csi.gov.mg/download/
rapports/Rapport_annuel_2004.pdf
7 Ibid.

16

frentes sont clairement dfinies dans la Loi no.

2004-030 du 9 septembre 2004 sur la lutte contre la
corruption et la Loi no. 2004-020 du 18 aot 2004
sur le blanchiment, le dpistage, la confiscation et la
coopration internationale en matire de produits
de crime. Sauf dans le cas de la CPEAC qui nest pas
rgie par un cadre juridique, les organes excutifs (le
CSI, le BIANCO et le SAMIFIN) ainsi que leur organisation, leur fonctionnement et, dans une certaine
mesure, leurs relations sont galement explicits par
le cadre juridique.
Le cadre lgal a le mrite de garantir lindpendance
et lautonomie oprationnelle et financire du BIANCO et du SAMIFIN, et assure la scurit de fonction
des dirigeants de ces deux institutions, en conformit avec lArticle 6(2) de la Convention des Nations
Unies contre la Corruption qui stipule :
Chaque Etat Parti accorde lorgane ou aux organes viss au paragraphe1 du prsent article lindpendance ncessaire, conformment aux principes fondamentaux de son systme juridique, pour
leur permettre dexercer efficacement leurs fonctions labri de toute influence indue. Les ressources
matrielles et les personnels spcialiss ncessaires,
ainsi que la formation dont ces personnels peuvent
avoir besoin pour exercer leurs fonctions, devraient
tre fournis.
En conformit avec lArticle 32 de la Convention des
Nations Unies contre la Corruption, la Loi no. 2004030 exige du Directeur Gnral du BIANCO de veiller
protger lidentit des dnonciateurs, des tmoins
et de lauteur prsum de lacte de corruption et de
mettre en place des mcanismes pour protger linformation lie une dnonciation. Elle interdit, en
outre dexercer des reprsailles contre un dnonciateur ou un tmoin. Il est, en fait, peu probable que les
citoyens prendraient le risque de dnoncer un acte
de corruption sils ntaient pas srs dtre protgs
contre dventuels actes de reprsailles de la part des
personnes dnonces. La lutte contre la corruption
serait difficile, pour ne pas dire impossible dans ce
cas despce.
La transparence de la procdure de nomination
du Directeur Gnral du BIANCO par un comit
indpendant qui aboutit une liste de trois candidats parmi lesquels le Prsident de la Rpublique en
choisit un pour le nommer la direction du Bureau.
Beaucoup de pays africains francophones se sont in-

17

spirs de cette procdure pour leur propres agences

de lutte contre la corruption8.

3.1.4 Les faiblesses du cadre

lgal

Comme cela a t remarqu par les acteurs
de la lutte contre la corruption, Madagascar manque
de politique de lutte contre la corruption qui puisse
permettre une cohrence entre les actions de lEtat
et celles de lensemble du systme reprssif.9
Malgr laffirmation de leur indpendance et de leur
autonomie oprationnelle et financire, toutes les
institutions charges de la lutte contre la corruption
sont rattaches lExcutif. Le CSI, le BIANCO et le
SAMIFIN sont rattachs ladministration et la ligne
budgtaire de la Prsidence de la Rpublique. En outre, cest le Prsident de la Rpublique qui nomme
les dirigeants de ces institutions. Il faut noter, quand
mme, que le Prsident choisit ces dirigeants parmi
ceux qui lui sont soumis par des comits de slection
indpendants. Quant la CPEAC elle est place sous
la tutelle du Ministre de la Justice et la carrire de
ses magistrats est gere par le Conseil Suprieur de
la Magistrature dont le Prsident de la Rpublique et
la Ministre de la Justice assurent respectivement la
prsidence et la vice-prsidence. Ces liens alimentent la perception largement partage tant chez
les Malgaches que chez les PTF dun manque dindpendance effective et de linterfrence permise
par le cadre lgal de lExcutif dans lopration de ces
institutions10. Cet tat de choses sape srieusement
leur crdibilit et limite leur marge de manoeuvre.
Le cadre lgislatif ne prvoit pas un mcanisme for-

8
Notamment la Rpublique Dmocratique du Congo
qui, en 2008, a envoy une dlgation Antananarivo pour
tudier lexprience de Madagascar en maitre de lutte contre
la corruption.
9
Garry Fabrice Ranaivoson, Lutte contre la corruption
Le BIANCO recommande une politique tatique, LExpress, le
31 mai 2014, http://www.lexpressmada.com/blog/actualites/
lutte-contre-la-corruption-le-bianco-recommande-une-politique-etatique-11612
10
Idem, Lutte anti-corruption Le BIANCO dpendant
de lExcutif, le 17 juin 2014, http://www.lexpressmada.com/
blog/actualites/lutte-anti-corruption-le-bianco-dependant-de-lexecutif-12526

mel de coordination des diffrentes institutions charges

de la lutte contre la corruption. Celles-ci ont mis en place
une plateforme plutt informelle qui, de lavis des acteurs
eux-mmes, ne remplit pas effectivement ce rle important de coordination. Le cloisonnement des activits des
diffrentes entits les prive de la synergie qui pourrait
rsulter de leur collaboration ordonne et rgulire. Pour
remdier cette carence, Madagascar pourrait sinspirer
de lexemple du Nigria qui a mis en place un cadre dans
lequel toutes les institutions impliques dans la lutte contre la corruption se rencontrent rgulirement. Ce cadre
est assist par un secrtariat qui mne des recherches
ayant un intrt commun pour toutes les institutions,
comme il est dtaill dans lencadr no. 1 ci-dessous.
Encadr no. 1
LUnit Technique sur les Rformes Relatives la Lutte contre la Corruption (TUGAR) du Nigria
TUGAR, Technical Unit on Governance and Anti Corruption Reforms ou lUnit Technique sur les
Rformes Relatives la Lutte contre la Corruption, est une unit de recherche, de suivi et dvaluation qui
a t cre par le Gouvernement du Nigria pour assurer la liaison entre toutes les institutions nationales
charges de la lutte contre la corruption dans le pays. Sa mission est galement de satisfaire le besoin
dune approche rigoureuse en matire de conception de politiques base sur lanalyse de donnes; et de
diagnostiques spcifiques approfondis sur la corruption et les problmes connexes de gouvernance.
TUGAR a un nombre restreint de personnel administratif qui assure le secrtariat des runions rgulires
de toutes les institutions de lutte contre la corruption et de chercheurs spcialiss dans la lutte contre la
corruption et la gouvernance. Son programme et son budget sont arrts par le Comit de coordination
des institutions nationales de lutte contre la corruption. Les membres de ce Comit sont lus par les
dirigeants de ces mmes institutions. Le budget de TUGAR est vot par le Parlement nigrian.
Pour plus dinformations, voir le site de TUGAR http://www.tugar.org.ng/
Les dispositions du cadre lgal - notamment le Dcret
no. 2008 176 abrogeant le Dcret no. 2004-937 du 5
octobre 2004 et portant rorganisation du Bureau Indpendant Anti-corruption - renforcent la perception du
BIANCO par le public comme la seule institution anti-corruption du pays.
Cependant, les instruments internationaux de lutte contre la corruption, sinspirant de lexprience de nombreux
pays en la matire, mettent laccent sur la participation
de toute la socit la lutte contre la corruption. La
Convention des Nations Unies contre la Corruption, par
exemple, exige en son Aricle 13 que chaque Etat Partie prenne des mesures appropriespour favoriser la
participation active de personnes et de groupes nappartenant pas au sectur public, tels que la socit civile,
les organisations non-gouvernementales et les commu-

18

nauts de personnes, la prvention de la corruption et la lutte contre ce phnomne, ainsi que

pour sensibiliser le public lexistence, aux causes et
la gravit de la corruption et la menace que celleci reprsente.
La consquence de cette perception du rle du BIANCO est la dmission de fait des autres piliers du
Systme National dIntgrit par rapport la lutte
contre la corruption. Il faut noter que lexprience
renseigne que les agences uniques de lutte contre
la corruption sont des proies trs faciles pour les
auteurs dactes de corruption qui arrivent souvent
les neutraliser. Daprs lexprience de beaucoup
de pays, le succs de la lutte contre la corruption
est tributaire de la participation dun large ventail
dinstitutions la lutte contre la corruption avec le
soutien des citoyens.
Lencadr no. 2 ci-aprs donne un exemple dun
pays, le Botswana, qui a mis en place un cadre institutionnel permettant la participation de tous la
lutte contre la corruption. Ce pays trne depuis des
annes la tte des pays africains dans le classement
de lIndice de Perceptions de la Corruption de Transparency International. Il a russi, grce la bonne
gouvernance et des institutions solides, lutter contre la corruption et se dvelopper, la diffrence
de beaucoup de pays africains riches en ressources
naturelles. Tout nest pas parfait dans le systme mis
en place depuis bientt 50 ans mais des leons peuvent tre tires de cette exprience.

19

Encadr no. 2
Les leons tirer de lexprience du Botswana
Une tude rcente retient quatre facteurs importants pour expliquer le succs relatif du Botswana dans
la lutte contre la corruption par rapport dautres pays africains, notamment lengagement politique ;
la gestion conomique ; la vision de socit des dirigeants ; et la nature de la corruption et les mesures
mises en place pour combattre la corruption.
Lengagement politique
Durant ces 50 dernires annes les dirigeants et les citoyens botswanais ont fait montre dun vrai engagement un systme dmocratique garantissant tous les droits politiques, conomiques et sociaux
de tous les citoyens. La constitution du pays qui garantit la sparation des pouvoirs et qui constitue la
fondation de lEtat de droit, a t strictement respecte.
La gestion conomique
Le Botswana a mis en place un programme de dveloppement juste dont les priorits sont arrtes
dans un processus inclusif qui assure la participation de toutes les couches de la socit. Le Plan de
dveloppement national, qui en rsulte et est appruv par le Parlement, est loutil utilis par le Gouvernement pour allouer les ressources et grer les attentes des ctoyens.
Des dirigeants visionaires
Les dirigeants botswanais ont t des femmes et des hommes intgres et taient dtermins btir une
socit libre et juste en vue de sortir leur peuple de la misre et de linjustice. Les normes mis en place
par les pres de lindpendance ont t suivis par leurs successeurs.
La corruption et les mcanimes mis en place pour la combattre
Comme la corruption volue, pour la combattre, il est indiqu que la stratgie soit revue pour tenir
compte de cette volution, que de nombreux mcanismes soient conus pour la combattre et que
plusieurs institutions participent la lutte contre le flau. Lexprience du Botswana dmontre que, pour
russir, la lutte contre la corruption doit impliquer non seulement les institutions mais aussi les les acteurs non-tatiques, y compris le secteur priv, la socit civile, les mdias et, surtout, tous les citoyens.
Malgr ce succs relatif du Botswana dans la lutte contre la corruption et la promotion de la bonne gouvernance par rapport beaucoup dautres pays africains, il y a lieu de noter que le pays est confront a
de nombreux dfis qui, sils ne sont pas surmonts, pourraient hypothquer les rsultats remarquables
accomplis jusque l. Il sagit, par exemple, des pouvoirs excessifs que la Constitution du pays attribue au
Prsident de la Rpublique et qui empchent le Parlement de jouer pleinement son rle de contrle de
lExcutif. Bien que le pays ait organis des lections rgulirement, le mme parti politique domine la
scne politique et est rest au pouvoir depuis lindpendance. Ce qui cre des risques de drapages en
matire de redevabilit. Le pays na pas encore ratifi la Convention de lUnion Africaine sur la Prvention
et la Lutte contre la Corruption dont la domestication dans le cadre lgal national pourrait renforcer son
arsenal juridique anti-corruption. Le trs important secteur minier connat des problmes de transparence dans sa gestion, qui pourraient offrir des occasions de corruption. Par exemple, les contrats miniers
sont dlivrs dans une procdure opaque qui exclut le contrle parlementaire. Le pays a jusque l refus
dadhrer lInitiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE) qui pourrait contribuer amliorer la transparence du secteur minier et ainsi rduire les risques de corruption.

20


Contrairement aux prescrits de lArticle 30 de la
Convention des Nations Unies contre la Corruption, les
acteurs de la lutte contre la corruption estiment que les
sanctions prvues par la loi ne tiennent pas compte de la
gravit des infractions ; elles ne sont pas assez dissuasives
par rapport aux gains que ralisent les auteurs dactes de
corruption, et ne sont pas toujours appliques. Ce qui,
par consquent, favorise limpunit des actes de corruption.
Le formulaire de dclaration des intrts est plutt sommaire et incomplet, et ninclut pas de nombreuses activits qui sont suceptibles de faire natre des conflits
dintrts. Le contenu du formulaire de la dclaration
dintrt de la France rsum dans lEncadr no. 3 ciaprs a le mrite de couvrir un large ventail dactivits.
Il pourrait servir de modle Madagascar et tre adapt
pour complter le contenu du formulaire annex au Dcret no. 2004 983 sur la dclaration du patrimoine.
Le potentiel des dclarations du patrimoine nest pas entirement exploit dans la mesure o le BIANCO qui les
reoit na pas lautorit den vrifier lexactitude ni de les
investiguer, sauf en cas de plainte.
Les clauses de la Loi sur la lutte contre la corruption relatives la protection des dnonciateurs et des tmoins
sont incompltes par rapport aux exigences de lArticle
32 de la convention des Nations Unies. En effet, elles
nincluent ni les experts, ni les victimes, ni les parents et
dautres personnes qui sont proches des tmoins, des
experts et des victimes parmi les personnes protger.
Des dispositions ne sont pas prvues non plus pour la
protection physique de ces personnes. En outre, La loi
nenvisage pas de mettre en place une sctructure charge
de cette protection.
Il manque dans le cadre lgal des dispositions relatives
laccs linformation. Pourtant, la Convention de lUnion
Africaine sur la Prvention et la Lutte contre la Corruption
exige en son Article 12(4) des Etats Parties de veiller
ce que les mdias aient accs linformation dans les cas
de corruption et dinfractions assimiles sous rserve que
la diffusion de cette information naffecte pas ngativement lenqute ni le droit un procs quitable.

21

Encadr no. 3
Haute Autorit pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP)
de la Rpublique Franaise
Dclaration dintrts
1. Les activits professionnelles donnant lieu remunration ou gratification exerces la
date de llection ou de la nomination :
- Description de lactivit professionnelle
- Remunration ou gratification perue.
2. Les activits professionnelles donnant lieu remunration ou gratification exerces
au cours des cinq dernires annes :
- Description de lactivit professionnelle
- Remunration ou gratification perue
3. Les activits de consultant exerces la date de llection ou la nomination et au cours des cinq dernires annes :
Identification de lemployeur ou de la structure sociale demploi
- Description de lactivit professionnelle
- Remunration ou gratification perue.
4. Les participations aux organes dirigeants dun organisme public ou priv ou dune socit la date de
llection ou de la nomination ou lors des cinq dernires annes :
- Identification de lorganisme public ou priv ou de la socit
- Description de lactivit
- Remunration ou gratification perue.
5. Les participations financires directes dans le capital dune socit la date de llection ou de la
nomination :
- Identification de la socit
- Evaluation de la participation financire
- Remunration ou gratification perue.
6. Les activits professionnelles exerces la date de llection ou de la nomination par le conjoint :
- Identification du conjoint
- Description de lactivit professionnelle.
7. Les fonctions bnvoles susceptibles de faire natre un conflit dintrts :
- Identification de la structure ou de la personne morale
- Description des activits et responsabilits exerces.
8. Les fonctions et mandats lectifs exercs la date de llection ou de la nomination :
- Identification des fonctions et mandats lectifs
- Date du dbut et de la fin des fonctions et mandats lectifs
- Remunrations, indemnits ou gratifications perues.

22

Le potentiel des dclarations du patrimoine nest pas

entirement exploit dans la mesure o le BIANCO
qui les reoit na pas lautorit den vrifier lexactitude ni de les investiguer, sauf en cas de plainte.
Les clauses de la Loi sur la lutte contre la corruption
relatives la protection des dnonciateurs et des
tmoins sont incompltes par rapport aux exigences
de lArticle 32 de la convention des Nations Unies. En
effet, elles nincluent ni les experts, ni les victimes, ni
les parents et dautres personnes qui sont proches
des tmoins, des experts et des victimes parmi les
personnes protger. Des dispositions ne sont pas
prvues non plus pour la protection physique de ces
personnes. En outre, La loi nenvisage pas de mettre
en place une sctructure charge de cette protection.
Il manque dans le cadre lgal des dispositions relatives laccs linformation. Pourtant, la Convention
de lUnion Africaine sur la Prvention et la Lutte contre la Corruption exige en son Article 12(4) des Etats
Parties de veiller ce que les mdias aient accs
linformation dans les cas de corruption et dinfractions assimiles sous rserve que la diffusion de cette information naffecte pas ngativement lenqute
ni le droit un procs quitable.

3.2. Le cadre institutionnel

Le cadre lgal fixe un cadre institutionnel de
la lutte contre la corruption qui inclut les entits suivantes dont les missions ont t dcrites ci-haut :
- Le Comit pour la Sauvegarde de lIntgrit
(CSI),
- Le Bureau Indpendant Anti-Corruption
(BIANCO), et
- Le Service des Renseignements Financiers
(SAMIFIN).
La Chane Pnale Economique et Anti-Corruption
(CPEAC) est un lment clef de ce dispositif mais
nest rgie que par une Circulaire Interministrielle,
comme mention plus haut.

3.2.1. Le Comit pour la

Sauvegarde de lIntgrit
(CSI)

Comme indiqu plus haut, le Dcret no. 2006-

23

207 du 21 mars 2006 qui cra le CSI en remplacement du CSLCC, confia au Comit une mission plus
large allant au-del de la lutte contre la corruption.
En plus dassurer la surveillance de la mise en oeuvre
de la loi et de la stratgie nationale de lutte contre
la corruption, il a dsormais la responsabilit de promouvoir lintgrit dans tous les 12 piliers du Systme National dIntgrit, dont fait partie le BIANCO.
Ainsi, bien quil soit entendu que le BIANCO a lentire
responsabilit de mener la lutte contre la corruption,
le CSI continue jouer un rle prpondrant dans la
lutte contre la corruption. En effet, il est en charge du
volet intgrit du programme national de bonne
gouvernance lanc en 2006 et dont les autres volets
sont lefficacit de lEtat et la participation citoyenne.
La composante intgrit est articule en trois volets : lutte contre la corruption, Etat de droit et droits
de lhomme.
Le CSI appuie la mise en oeuvre du programme national de bonne gouvernance par sa participation au
comit technique (compos de reprsentants des
12 piliers du Systme National dIntgrit ou SNI en
sigle). En outre, il met des avis et value la contribution de lanti-corruption dans la promotion de
lintgrit11. Ainsi, non seulement le CSI conoit la
politique et la stratgie en matire dintgrit mais il
accompagne galement les piliers dans la dfinition
et la mise en oeuvre de leurs plans dactions respectifs. Le CSI assure aussi le suivi et lvaluation de lexcution de ces plans dactions. Enfin, le CSI conseille le
Prsident de la Rpublique sur le SNI qui sarticule sur
trois volets, notamment, la lutte contre la corruption,
ltat de droit et les droits humains. Le CSI exerce
donc une trs grande influence sur la conception, la
mise en oeuvre et lvaluation de la lutte contre la
corruption Madagascar.

3.2.2. Le Bureau Indpendant

Anti-Corruption (BIANCO)

La Loi no. 2004-030 du 9 septembre 2004
dsigne le BIANCO comme lorganisme principal de

11
CSI, Bulletin dIntgrit et de Gouvernance, no. 1,
mars-avril 2014. Les piliers du Systme National dIntgrit sont
le Parlement, lExcutif, le Judiciaire, les corps de contrle, le BIANCO, la Mdiature de la Rpublique, les organismes internationaux, les mdias, les partis politiques, les autorits morales, le
secteur priv et la socit civile.

lutte contre la corruption Madagascar. De ce fait,

il a la reponsabilit de mettre en oeuvre la Stratgie
Nationale de Lutte contre la Corruption, comme indiqu ci-haut.
La Stratgie Nationale de Lutte contre la Corruption
datant de 2004 sarticule sur les cinq axes suivants :
- Dmanteler les remparts de la corruption;
- Attnuer la vulnrabilit des acteurs;
- Rhabiliter et valoriser les acteurs et/ou les
organisations probes;
- Rduire les risques de corruption;
- Promouvoir la culture du refus de la corruption.
Les trois axes stratgiques dintervention du BIANCO,
tels quindiqus dans son dernier rapport annuel,
sont :
- Lducation de la population pour le refus
de la corruption et lincitation de la communaut lutter contre ce phnomne;
- La prvention de la corruption par llimination des opportunits favorisant la corruption dans le fonctionnement des systmes
des secteurs public et priv; et
- Lapplication de la lgislation anti-corruption.
Malgr une conjoncture conomique difficile
marque par la diminution drastique des finacements du Gouvernement et larrt des appuis des
PTF, le BIANCO a mis en place un programme de travail ambitieux pour la priode 2013-2015 dont lobjectif est datteindre le score de 39 pour Madagascar
en 2015 sur lIndice de Perception de la Corruption
(IPC) de Transparency International et de rduire 1,5
la proportion des dpenses moyennes des mnages
payes aux agents corrompus de lAdministration
pour obtenir les services publics. Les orientations
principales de ce programme sont les suivantes :
- Le dveloppement des capacits oprationnelles du BIANCO.
- Lintensification de la mise en oeuvre de la
Stratgie Nationale de Lutte contre la Corruption, notamment en menant des activits
visant la mobilisation le public contre la corruption, ladoption par les sertvices publics
et privs de mesures de prvention et des
dispositifs anti-corruption, la promotion de la
culture dintgrit

Dans le cadre de la mise en oeuvre de ce programme,

en 2014, le BIANCO vise raliser, titre dexemple,
les rsultats suivants :
- Pour le volet application de la lgislation
anti-corruption : 1,350 dossiers investigables
traits, dont 590, soit 43.7% transmis aux juridictions; 2.500 dclarations du patrimoine,
soit environ 50% du total, sont reues des
personnes assujetties. .
- Pour les volets ducation et prvention : la
Stratgie Nationale de Lutte contre la Corruption est mise jour; la responsabilisation
des relais (organisations de la socit civile,
leaders dopinion, confessions religieuses)
est renforce pour lducation du public au
changement de comportement, de veille et
dinterpellation, par rapport la pratique de
la corruption.12
Le BIANCO tant considr par toutes les couches de
la population comme la seule institution responsable de la lutte contre la corruption, est fortement critiqu pour le manque de rsultat et limpunit dont
jouissent les hautes personnalits du pays pour les
pratiques de corruption. Lex-Directeur Gnral du
BIANCO a lui-mme rcemment fait le bilan suivant
de la lutte contre la corruption dans le pays : la
population est toujours en attente des rsultats des
initiatives de lutte contre la corruption entreprises depuis une dizaine dannes. Paralllement, une
partie de lopinion commence mme remettre en
cause, sinon lensemble du systme de lutte contre la
corruption, du moins les structures spcialises dans
la reprssion des mfaits. Face cette dfiance, il faut
raffirmer la ncessit de continuer et de renforcer la
lutte contre la corruption13.
En rponse aux critiques dinefficacit et mme de
corruption qui sont rgulirement formules son
endroit par les mdias et les citoyens, le BIANCO a
souvent point du doigt la Chane Pnale Economique et Anti-Corruption qui, son avis, ne traite pas
temps ou pas du tout les dossiers qui lui sont transmis aprs investigation. Son ex-Directeur Gnral a
dit ceci vers la fin de son mandat : la lutte contre
la corruption est une chane. Certes, nous sommes
lorgane en premire ligne, mais notre comptence

12

BIANCO, Rapport annuel 2023, p. 72-73.

13

Ibid., p. 7.

24

sarrte la phase de lenqute. Une fois notre travail fait, nous remettons les rsultats la justice. Malheureusement, souvent les poursuites judiciaires
peinent se concrtiser. Il faut amliorer cela14.La
ralit, comme on le verra dans la suite de cette valuation, est beaucoup plus complexe que cela.
Des observateurs mentionnent aussi comme cause
de manque defficacit du BIANCO que le Bureau ne
peut pas sauto-saisir de cas de corruption, mme
dans des cas denrichissement illicite. A ceci le BIANCO rpond que cest un choix quil a fait de na
pas le faire pour viter les accusations denqutes
tlguides par le pouvoir politique et pour impliqur
les citoyens dans la lutte contre la corruption.
Le BIANCO reoit les dclarations de patrimoine des
personnalits vises par la loi (dont le nombre est esim 8.000) mais na ni lautorit ni la capacit de
vrifier leur exactitude ni de les publier. Il ne peut
les exploiter quen cas de poursuite judiciaire. Il serait recommandable que, pour que ces dclarations
soient utiles, quelles soient limites un nombre
restreint de personnes politiquement exposes
(PPE)15 et que la loi autorise le BIANCO de les vrifier et de les utiliser le cas chant, sans attendre une
poursuite judiciaire.
Le BIANCO lui-mme relve les nombreux obstacles
auxquels il tait but dans lexercice de ses reponsabilits en 2013. Il note, par exemple, la paucit des
ressources financires et humaines mises sa disposition. Son budget total qui a connu une chute importante depuis 2009, se montait 7.334.304.000 Ariary en 2013, dont 2.229.385.000 Ariary, soit 30,4 % du
total, provenaient des PTF16. Au 31 dcembre 2013, le
BIANCO disposait dun effectif de 180 membres du
personnel, repartis entre sa Direction Gnrale Antananarivo et dans six Branches Territoriales tablies
14
Gnral Faly Rabetrano : la suite des enqutes pour
corruption pose problme, le 16 mai 2014, http://www.lexpressmada.com/blog/actualites/general-faly-rabetrano-lasuite-des-enquetes-pour-corruption-pose-probleme-10847.
15
Ce terme dsigne une personne exerant ou ayant
exerc une haute fonction publique, ou une personne qui est
intimement associe une telle personne. Il est suppos que,
du fait de cette fonction ou de linfluence quelle peut exercer,
il existe un grand risque quune PPE soit potentiellement implique dans des actes de corruption.
16

BIANCO, Rapport annuel 2013, p. 75.

25

dans les chefs-lieux des anciennes provinces. Cett effectif, daprs le BIANCO, est nettement en dessous
du niveau minimal de 250 units qui permettrait au
Bureau de faire efficacement son travail. Ces insuffisances au niveau des finances et du personnel ont
rsult en une rduction de certaines activits et des
contraintes importantes au niveau de la logistique.
La prsente tude nayant pas analys le fonctionnement dtaill du Bureau, il nest pas possible de
se prononcer sur la justesse de ces dclarations du
BIANCO.
Une autre difficult est lie au rattachement administratif du BIANCO la Prsidence de la Rpublique.
Le budget du BIANCO lui est allou par les Services de la Prsidence et son niveau ne tiendrait pas
compte des besoins rels du Bureau. Ceci cre la
possibilit pour la Prsidence dinfluencer le travail
du Bureau. En outre, les dboursements au niveau
de la Prsidence souffriraient de beaucoup de lenteur. Au niveau de la logistique, mme les demandes
des Branches Territoriales doivent remonter jusqu
la Prsidence, occasionant ainsi des retards importants dapprovisionnement.
Pendant que les moyens mis la disposition du BIANCO connaissent une rduction significative, les indices de gouvernance indiquent une recrudescence
des pratiques de la corruption dans le pays. Le BIANCO ne peut donc pas faire face efficacement aux
menaces du flau de la corruption qui, de lavis de
tout le monde, gangrne la socit et est devenue,
depuis la crise, un moyen de survie.
Lefficacit du BIANCO est aussi entame par le manque de coordination formelle des institutions censes lutter contre la corruption. Le Bureau est ainsi
contraint, pour bnficier de la collaboration des autres entits, de recourir des arrangements qui sont
difficiles appliquer et faire respecter du fait que
ces arrangements, somme toute informels, nont pas
force de loi. Pour pallier le manque de coordination
effective entre elles, le CSI, le BIANCO, le SAMIFIN, le
CPEAC et la Mdiature de la Rpublique ont dcid
en 2011 de mettre en place la Platefome dchanges et de concertation17 pour atteindre leur objectif
commun qui est le renforcement de lEtat de droit.
La Dclaration de principes rgissant cette plate-

17
Cest ainsi que le CSI nomme cette structure. Voir CSI,
Rapport annuel 2011, p. 6-7. Le BIANCO lappelle Plateforme
dintgrit. Voir BIANCO, Rapport annuel 2013, p. 8.

forme dfinit les domaines suivants dans lesquels la

collaboration au sein de la Plateforme pourrait tre
explore: les changes documentaires ; les changes dinformations et de documentation sur les programmes de formation ; les changes dexpriences
et dexpertises ; lorganisation de programmes de formation ; la formulation de propositions de rformes
aux autorits en vue de lamlioration de la gouvernance ; et le plaidoyer auprs de lAdministration et
des partenaires nationaux et internationaux18. Les
avis sont plutt partags sur lefficacit et leffectivit
de cet arrangement.

3.2.3. Le SAMIFIN

En son Article 16, la Loi no. 2004-020 du 19
aot 2004 sur le blanchiment, le dpistage, la confiscation et la coopration internationale en matire de
produits de crime dsigne le SAMIFIN comme lorgane charg de la lutte contre le blanchiment dargent sale.
Dirig par un Directeur Gnral nomm par le Prsident de la Rpublique, le SAMIFIN, comme le CSI et
le BIANCO, est rattach la Prsidence de la Rpublique, nonobstant lindpendance et lautonomie
oprationnelle et de gestion dont le dote le Dcret
no. 2007-510 du 4 juin 2007. Le SAMIFIN est tenu
de soumettre son projet de budget aux services de
la Prsidence qui lui allouent une enveloppe sur la
base des financements disponibles, plutt que par
rapport aux activits programmes. A ses dbuts en
2008, son financement provenait hauteur de 70%
des appuis des PTF qui ont t suspendus en 2009
en raison de la crise politique dans le pays. Priv de
ces appuis extrieurs, linstar des autres entits
anti-corruption, le SAMIFIN a connu une diminution drastique de son budget. Son budget total est
pass de son pic de 930.300.000 dAriary en 2010
195.485.000 Ariary en 2014.
Leffectif de son personnel slve actuellement 30
agents ; ce qui, associ la rduction des ressources
financires mises sa disposition, ne permet pas au
SAMIFIN de produire les rsultats attendus de cette
entit19.
18

CSI, Rapport annuel 2011, p.6-7.

19

Les renseignements rsums dans cette section

Les modes opratoires de blanchiment de capitaux

les plus frquents Madagascar sont :
- le blanchiment de capitaux travers le transfert courant titre de prestation de service
qui est une infraction la rglementation
des changes;
- le blanchiment du change illicite (notamment le dfaut de domiciliation bancaire des
oprations dimportation et dexportation; le
non respect de rglementation en matire
de change, dont les oprations de changes
illicites; la non dclaration et fausse dclaration en matire dallocation de voyage et de
transfert des fonds; et le non rapatriement
de devises) ;
- le blanchiment du trafic des bois prcieux ;
- le blanhiment du trafic de produits miniers ;
- le blanchiment de produits de favoritisme
et de dtournement de deniers publics
travers les marchs publics.
Le SAMIFIN a mis en place des axes stratgiques en
vue de remplir sa mission, notamment la sensibilisation et lducation du public, des mdias et des
administrations publiques et organismes partenaires
dans le traitement des dclarations doprations
suspectes (DOS). Dans la premire phase, celle de la
prvention, le SAMIFIN reoit des institutions assujetties aux termes de la Loi no. 2004-020 du 19 aot
2004 les DOS. Dans une deuxime phase, celle de
la dtection des infractions dorigine et des indications srieuses de blanchiment, le SAMIFIN traite le
dossier en collaboration avec le CSI, le BIANCO, la Police Nationale, la Gendarmerie Nationale, les rgies
financires et le Trsor Public et dautres administrations publiques concernes. Le dossier ainsi constitu est transmis la CPEAC pour la phase suivante
qui est celle de la poursuite judiciaire.
Le SAMIFIN fait face un certain nombre dobstacles
son fonctionnement, notamment :
- Madagascar na ni une politique ni une
stratgie de lutte contre le blanchiment de

sont tirs de la discussion que lauteur a eu avec le Drirecteur

Gnral du SAMIFIN et deux de ses Directeur de dpartment
le 5 juin 2014 et des documents suivants quils ont eu lamabilit de partager avec moi : Etat des lieux sommaire du Systme
anti-blanchiment Madagascar, avril 2014; et Avant-projet de
dveloppement institutionnel du Systme anti-blanchiment
Madagascar, sans date.

26

capitaux dans lesquels devraient sinscrire ses

activits.
- Le public na pas encore t suffisamment
sensibilis la problmatique de blanchiment de capitaux et encore moins aux voies
et moyens de lutter contre ce flau.
- Le blanchiment qui se fait au niveau du secteur informel chappe au SAMIFIN du fait du
niveau drisoire de bancarisation (entre 3 et
5%) dans ce secteur prdominant.
- Le Service ne dispose pas actuellement dun
bureau et est temporairement heberg dans
un local qui ne lui permet pas de fonctionner
normalement.
- Les restrictions budgtaires rsultant la fois
de la crise et de la rduction consquente
des appuis des PTF lont contraint de rduire
ses activits.
- Bien que le Dcret le crant lui garantisse
une autonomie financire, il marge sur le
budget de la Prsidence de la Rpublique
qui lui alloue un budget sur la base des
financements disponibles, sans tenir compte
de ses besoins rels.
- Le personnel du SAMIFIN na pas bnfici
dune formation spcialise dans tous les
aspects du blanchiment de capitaux.
- Les magistrats et les OPJ ne sont pas spcialiss dans le traitement de cas de blanchiment de capitaux.
- En raison de manque de coordination, le
SAMIFIN nest pas inform sur la suite qui est
reserve aux dossiers quil soumet la CPEAC et nest donc pas en mesure dinformer
les entits dclarantes, ce qui dmotive ces
dernires.
- Comme le BIANCO ninforme pas le SAMIFIN
sur les produits dactes de corruption, il nest
pas possible de procder leur identification
et leur confiscation. Il y a lieu de mentionner quil ny a jamais eu confiscation des
produits de la corruption Madagascar, ce
qui dcrdibilise la lutte contre la corruption.

3.2.4. La Chane Pnale

Economique et AntiCorruption (CPEAC)

Comme indiqu dj, la CPAC (qui est devenue par la suite CPEAC), cre comme projet pilote
en 2004, est un guichet unique judiciaire spcialis dans le traitement des dossiers de corruption.
Cre sous limpulsion du CSLCC par une Circulaire
Interministrielle, elle tait considre comme une
exprimentation dont le statut juridique devait
voluer. Cela na malheureusement pas t le cas,
larrangement temporaire tant devenu dfinitif
depuis 10 ans20.
Aprs que lexprimentation de la CPEAC a t juge
concluante au niveau dAnatananarivo, des CPEAC
ont t tablies dans les siges des 5 autres Cours
dAppel mais, la diffrence du CPAC dAntanananrivo, les entits faisant partie des CPEAC nont pas
t dlocalises. Elles couvrent toutes les infractions
conomiques et financires, en plus des infractions
de corruption. L o les CPEAC nexistent pas, les
juges ordinaires traitent les cas de corruption. Lextension de ces CPEAC en dehors dAntananarivo
a vite fait voir la ncessit de mettre en place une
lgislation spcifique pour les rgir. Des rflexions
ce sujet ont t menes incluant toutes les parties
prenantes, notamment le Ministre de la Justice, le
CSI, le BIANCO, le SAMIFIN, la Police Nationale et la
Gendarmerie Nationale.
La CPEAC est critique rgulirement par les mdias et le public pour son inefficacit et sa tendance
poursuivre les petits poissons et pargner les
hautes personnalits dont les infractions de corruption seraient connues de tous. Comme le confirme
une tude rcente commande par le Ministre de
la Justice et le PNUD, linstar du reste de la chane
pnale, elle est perue par les acteurs comme tant
principalement inacessible, lente et coteuse21.

20
Cette section est base sur les informations recueillies
lors des entrevues avec les acteurs de la lutte contre la corruption, avec le Ministre de la Justice et la Coordinatrice de la
CPEAC. Beaucoup des observations mises dans lEtude sur les
dyfonctionnements de la chane pnale Malagasy, ralise par
Brice Bussiere pour le Ministre de la Justice et le PNUD en mai
2014, sappliquent aussi la CPEAC.
21

27

Brice Bussiere, Etude sur les dysfonctionnements de

Nonobstant la Circulaire Interministrielle la crant,

en ralit, la CPEAC, comme lensemble de lorganisation judiciaire Madagascar, manque dindpendance par rapport lExcutif. La CPEAC,
comme indiqu plus haut, dpendait de la logistique qui lui tait fournie par une entit rattache
la Prsidence de la Rpublique, le CSLCC, de sa
cration en 2004 2010 quand elle a t transmise
au Ministre de la Justice dont elle dpend administrativement et financirement. Cependant, comme
elle na pas t cre par un dcret, son statut juridique ne permet pas de la faire figurer dans lorganigramme du Ministre de la Justice. La CPEAC na
pas un budget spcifique mais marge, comme les
cours et tribunaux, sur le budget du Ministre de la
Justice. La logistique lui est octroye par la Direction
de lAdministration du Ministre de la Justice.
En outre, la carrire des magistrats qui font partie
de la CPEAC est gere par le Conseil Suprieur de
la Magistrature qui est prsid par le Prsident de la
Rpublique second par la Ministre de Justice. Enfin,
lInspection Gnrale de la Justice cre par la Constitution de 2010 et rattache la Prsidence de la
Rpublique est charge de contrler le respect des
rgles dontologiques par les magistrats.
Comme oberv plus haut, le personnel dtach
auprs de la CPEAC continue de dpendre adminstrativement des juridictions et entits dorigine. La
Coordonnatrice de la CPEAC cumule ses fonctions
avec celles quelle assure au niveau de la Cour dAppel dAntananarivo. Le cumul des fonctions tous les
niveaux de la Chane contribue la lenteur dans le
traitement des dossiers, dans la mesure o les priorits des entits dorigine prennent souvent le pas sur
celles de la CPEAC. En outre, par manque de cadrage
juridique, la supervision du personnel de la CPEAC
cause problme.
Le personnel de la CPEAC nest pas spcialis dans la
lutte contre la corruption, le blanchiment de capitaux
et les crimes conomiques ; ce qui a un impact ngatif sur sa performance. Il faut noter, cependant, que
le personnel a bnfici des formations organises
par le SAMIFIN. La CPEAC a arrt un programme de
formation pour les magistrats mais ne peut pas le
dispenser par manque de ressources financires et
humaines.

En ce qui concerne le traitement des dossiers de corruption, la CPEAC fait observer que le BIANCO ne lui
transmet pas tous les dossiers de toutes dolances
quil reoit, contrairement ce que le public croit. Le
BIANCO lui-mme en classe un bon pourcentage.
Selon la CPEAC, beaucoup de dossiers quelle reoit
du BIANCO ne sont pas de bonne qualit technique,
sont mal ficels ou ne fournissent pas de preuves
suffisantes pour aboutir des condamnations des
auteurs prsums de cas de corruption. Cest ce qui
explique que beaucoup de cas se terminent par
des relaxes, le juge dinstruction tant dans lobligation denquter charge et dcharge. Comme le
prescrit la loi, le doute sur la constitution du crime
profite laccus.
Pour expliqer les difficults auxquelles est confronte la CPEAC, beaucoup de personnes interviewes pour cette valuation ont mentionn mais
nont malheureusement pas mis la disposition du
Consultant International - une circulaire de 2009 sur
les affaires sensibles, cest--dire celles qui concernent les affaires susceptibles de perturber lordre
public ou les hautes personnalits en exercice. Cette
circulaire exigerait, selon les mmes personnes, que
le magistrat qui un tel cas est soumis, demande les
instructions du Ministre de la Justice.
Au niveau de la logistique, la CPEAC rencontre beaucoup de difficults qui entravent son fonctionnement. Au moment de lenqute, elle occupait des
bureaux provisoires, manquait de matriel informatique et navait pas daccs lInternet. Elle disposait
dun budget drisoire pour la maintenance de ses
vhicules et le carburant. Pour enquter sur des cas
qui demandent un dplacement, un ordre de mission du Ministre de la Justice est requis. Le magistrat
est alors oblig de payer les frais de dplacement de
sa propre poche, quitte se faire rembourser deux
ou trois ans aprs.

3.2.5 Les points forts du cadre

institutionnel

Le cadre institutionnel de la lutte contre la
corruption est dans la forme conforme aux exigences des instruments rgionaux et internationaux et
des lois nationales rgissant la lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux.

la chapnale Malagasy, 16 mai 2014.

28

Madagascar a pu se doter dans les dix dernires annes dun noyau de cadres dont lexpertise est juge
tre dun bon niveau.
Les citoyens, du moins ceux dAntananarivo qui ont
t rencontrs lors de cette valuation, semblent
avoir t suffisamment sensibiliss la corruption et
ses mfaits.
Les entits charges de la lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux conoivent des
plans stratgiques et des plans dactions, et publient rgulirement des rapports qui sont soumis
la Prsidence de la Rpublique et autres institutions
de lEtat, en conformit avec les exigences lgales, et
sont accessibles au public.

3.2.6 Les faiblesses du cadre

institutionnel

Une partie du public rencontr durant cette
valuation peroit un manque de volont politique
de la part des autorits de lEtat de lutter contre la
corruption.
Toutes les institutions sont rattaches la Prsidence
de la Rpublique, sauf la CPEAC qui est sous la tutelle
du Ministre de la Justice, ce qui renforce limpression dun manque dindpendance de ces instutions
par rapport lExcutif.

ces entits sont considres tort comme des cibles de la lutte contre la corruption.
Labsence dun mcanisme formel de coordination
de tous les acteurs de la lutte contre la corruption ne
permet pas de crer les synergies ncessaires entre
les diffrentes entits. Les institutions nchangent
pas rgulirement les informations entre eux. Le
BIANCO et le SAMIFIN se plaignent du manque de
communication de la part de la CPEAC sur les cas
quil lui transmet. Le SAMIFIN nest pas inform sur
les produits de corruption que le BIANCO identifie.
La Plateforme dIntgrit ou de Bonne Gouvernance
qui a t mise en place manque de cadrage juridique et a montr ses limites.
Toutes les institutions de lutte contre la corruption se
plaignent de linsuffisance des ressources humaines
et financires mises leur disposition, ce qui ne leur
permetrait pas datteindre leurs objectifs. Elles narriveraient pas, par consquent, couvrir adquatement limmense territoire de Madagascar.
Seule une analyse dtaille du fonctionnement de
chacune de ces institutions pourrait statuer sur la
justesse de leurs propos concernant leurs performances.

La perception gnralise de limpunit de la grande

corruption contribue au renforcement du scepticisme par rapport lefficacit de la lutte contre la
corruption.

Les dysfonctionnements du CPEAC ne facilitent pas

la lutte contre la corruption. Pour renforcer la rpression, on pourrait envisager, en tenant compte du
systme lgal de Madagascar, daccorder au BIANCO
et au SAMIFIN des pouvoirs de pousuite au titre dadministration spciale, comme cela se fait dans dautres pays, notamment en Sierra Lone. Lexprience
de ce pays est rsume dans lencadr no. 4 ci-dessous.22

Il est intressant de noter que dans la conception

du cadre lgal et galement dans lentendement du
public, seuls le BIANCO, la CPEAC et, la limite, le CSI
sont considrs comme les institutions anti-corruption du pays. Cette conception rductrice des acteurs de la lutte contre la corruption exclut dautres
entits qui, daprs lexprience dautres pays, jouent
un rle important dans la lutte contre le flau de la
corruption, notamment la Mdiature de la Rpublique, la Cour des Comptes, la Police Nationale, la
Gendarmerie, lAutorit de Rgulation des Marchs
Publics, lAdministration Douanire, lAdministration
Fiscale, la Commission Nationale des Droits Humains,
la socit civile, les mdias et le secteur priv. Toutes

22
Voir, par exemple, Joseph Fitzgerald Kamara, The Power to Investigate and Prosecute Corruption: Success of the Sierra
Leonean Anti-Corruption Authority, http://www.acauthorities.
org/successory/power-investigate-and-prosecute-corruption.

29

Encadr no. 4
Le succs de la Commission Anti-Corruption de la Sierra Lone
La Commission Anti-Corruption de la Siera Lone a t cre par une loi adopte par le Parlement en
fvrier 2000. La mission assigne la Commission a t inspire par celles des commissions anti-corruption du Botswana et de Hong Kong, comprenant notamment la prvention, la sensibilisation des
citoyens et la rpression en vue de lutter contre la corruption.
Afin de sattaquer efficacement au flau, la Stratgie Nationale de Lutte contre la Corruption a t
adopte par le Gouvernement. Cette stratgie constitue la base de limplication dans la lutte contre
la corruption de toutes les parties prenantes de la socit appeles les piliers dintgrit. La stratgie
est fonde sur la conviction que la lutte contre la corruption ne peut pas tre mene par une agence
nationale de lutte contre la corruption seule. Cette lutte a besoin pour russir dimpliquer effectivement
toute la socit.
La Sierra Lone na pas seulement ratifi mais a galement domestiqu dans la lgislation nationale les
instruments de lutte contre la corruption suivants : la Convention des Nations Unies contre la Corruption, et la Convention de lUnion Africaine sur la Prvention et la Lutte contre la Corruption.
Aprs quelques annes de fonctionnement, le manque defficacit de la Commission a t dcri par les
citoyens dans la mesure o seuls les petits poissons taient poursuivis. Les hautes autorits du pays
jouissant dimmunits et de privilges de juridiction, ntaeint nullement inquites. Laction de la Commission tait limite par de nombreux blocages, notamment lobligation de requrir pralablement du
Ministre de la Justice lautorisation de poursuite de cas de corruption qui ntait jamais accorde dans
des cas dits sensibles impliquant les hautes autorits; et le manque dindpendance et dautonomie
oprationnelle par rapport lExcutif.
La loi de 2000 crant la Commission a t abroge en 2008 et a introduit des changements importants
qui ont permis la nouvelle Commission Anti-Corruption de la Sierra Lone de poursuivre et de faire
condamner des hautes personnalits du pays, notamment des ministres en exercice et le Drirecteur de
Cabinet du Prsident de la Rpublique. Ces changements incluent :
Lindpendance dinvestiguer et le pouvoir de poursuivre des cas de corruption au titre dadministration spciale sans passer par le Ministre de la Justice.
Le pouvoir de saisir titre conservatoire les biens dune personne sous investigation et mme
ceux des personnes suspectes de dtenir les biens appartenant ces personnes.
Le pouvoir de recouvrement des avoirs des personnes reconnues coupables dactes de corruption, y compris ceux du Prsident de la Rpublique, des Ministres et dautres personnes politiquement exposes.
Le pouvoir de sanctionner les services cibles qui nappliquent pas les recommandations de la
revue des systmes et danalyse des procdures faites par lAutorit.
La cration dune Unit de Gestion et de Protection des Dnonciateurs.

30

Egalement par manque de moyens, la formation du

personnel qui tait dj inadquate avant 2009 nest plus assure depuis linterruption des appuis
des PTF la suite de la crise constitutionnelle que
le pays a traverse durant cinq ans. Ceci souligne
une dpendance excessive de ces institutions aux financements et au soutien technique des PTF, ce qui
terme pourrait hypothquer leur prennit.
Les institutions charges de la lutte contre la corruption ne semblent pas avoir la capacit de prvenir
effectivement la corruption.
Les immunits et privilges de juridiction dont jouissent certaines hautes autorits, sont des obstacles
leffectivit des investigations et des poursuites des
cas de corruption dans ces milieux. Ceci leur assure
une impunit certaine et dcrdibilise une lutte contre la corruption limite aux petits poissons.
La dcision prise par le BIANCO de ne pas sauto-saisir de cas de corruption mme de cas denrichissement illicite et dattendre dtre saisi par des tiers
avant de sactiver, limite son efficacit.
Comme plusieurs cas de corruption dont est saisi
le BIANCO narrivent pas terme, la crdibilit de la
lutte contre la corruption dans le pays est fortement
entame et il sest dvelopp un certain scepticisme
parmi les citoyens par rapport la lutte contre le
flau.
Il apparat au public que le systme de contrle des
magistrats nest pas efficace ; ce qui, aux yeux du
public, leur permettrait de sengager impunment
dans la corruption.
Aux yeux des citoyens, le Parlement ne parat pas
actif dans la lutte contre la corruption et est perue
comme tant affect par le flau.
La socit civile et les mdias, quelques exceptions prs, ne sont pas assez structurs ni capables
de jouer leur rle de veille et de sensibilisation des
citoyens. Ils sont galement accuss dtre politiss.
Comme les institutions tatiques, les organisations
de la socit civile sont trs dpendantes des appuis
extrieurs et ne paraissent pas prendre des inititiaves
mme celles qui ne requirent pas de financement
pour simpliquer pleinement dans la lutte contre le
phnomne de la corruption.
Le secteur priv semble tre rticent participer la
lutte contre la corruption. Les institutions de la lutte

31

contre la corruption semblent sintresser plus au

secteur public et oublier que cest linterface entre
le secteur public et le secteur priv que la grande
corruption se pratique.

4. RECOMMANDATIONS EN
VUE DE LAMELIORATION DU
DISPOSITIF
ANTI-CORRUPTION
A MADAGASCAR

32

4.1. Au Gouvernement
- Dmontrer au plus haut niveau de lEtat la
volont politique de lutter contre la corruption, notamment en adoptant une politique
nationale de lutte contre la corruption en
vue den fixer les orientations et les objectifs,
et les moyens ncessaires pour les raliser. Des politiques rgionales cernant de
plus prs les ralits et les particularits de
chaque rgion, pourraient sinsrer utilement
dans cette politique nationale.
- Ancrer la lutte contre la corruption dans la
stratgie de dveloppement national en
reconnaissant que la corruption est transversale et affecte tous les secteurs sans exclusive. Eviter lerreur commise dans la conception du Madagascar Action Plan (MAP) qui a
cloisonn les 8 engagements retenus, tout
en cantonnant la lutte contre la corruption
uniquement dans le premier engagement
relatif la gouvernance responsable. La
lutte contre la corruption doit avoir comme
objectif majeur la contribution au dveloppement et donc lamlioration du vcu du
peuple malgache.
- Suite ladoption dune politique nationale
de lutte contre la corruption, mettre jour la
stratgie nationale de lutte contre la corruption pour prendre en compte lvolution des
infractions de corruption Madagascar. Tirer,
au pralable, des leons de lexprience des
dix dernires annes dans la lutte contre la
corruption dans le pays et en tenir compte
dans la conception de la nouvelle stratgie.
Les objectifs atteindre devraient tre
ralistes, tenant compte de lenvironnement
conomique, social et politique, ainsi que
des capacits des institutions charges de la
lutte contre la corruption. Inclure parmi les
priorits de cette stratgie la lutte contre la
corruption dans lexploitation et la gestion
des ressources naturelles.
- Rvisiter le cadre juridique et administratif et
considrer la possibilit de dtacher les institutions de lutte contre la corruption de la
tutelle de la Prsidence en vue dliminer la
perception de leur manque dindpendance
et dautonomie oprationnelle et financire
par rapport lExcutif.

33

- Mettre en place un mcanisme formel de

coordination de tous les acteurs clefs de la
lutte contre la corruption.
- Etudier la possibilit daccorder au BIANCO
lautorit dauto-saisine, de vrification et
dexploitation des dclarations de patrimoine en vue de renforcer la lutte contre
la corruption. Pour assurer lefficacit de
cette vrification, considrer la possibilit de
limiter le nombre des personnes assujetties
cette dclaration quelques personnes politiquement exposes dans un premier temps.
- Adopter une loi sur laccs linformation,
tel que lexigent la Convention des Nations
Unies contre la Corruption et la Convention
de lUnion Africaine sur la Prvention et la
Lutte contre la Corruption.
- Adopter une loi sur la protection des dnonciateurs, des experts et des tmoins et
crer une structure charge de la mettre en
oeuvre.
- Revoir les immunits et les privilges de juridiction accords par le Code de procdure
pnale en vue de mettre fin limpunit des
hautes personnalits.
- Doter les acteurs clefs de la lutte contre
la corruption de ressources financires,
humaines et matrielles suffisantes, et de
formations rgulires et actualises, dmontrant ainsi la volont politique de lEtat de
combattre le flau de la corruption.
- Prendre des mesures de prvention et de
lutte contre la corruption dans tous les
secteurs en introduisant des standards de
service et des codes dthique ou de conduite dans toutes les institutions publiques,
surtout dans celles qui fournissent des services aux citoyens. Impliquer le BIANCO dans
le contrle et le suivi de la mise en oeuvre de
ces mesures.

4.2. Au Parlement
- Crer une Commission Parlementaire Anti-Corruption.
- Crer une section nationale du Rseau
Anti-Corruption des Parlementaires Africains
(APNAC) qui a pour mission de coordonner,
dinclure et de renforcer les capacits des
parlementaires africains dans la lutte contre

la corruption et la promotion de la bonne

gouvernance.
- Mettre en place un programme de renforcement des capacits et des connaissances
en matire de lutte contre la corruption,
notamment dans le secteur des ressources
naturelles.
- Relancer les relations de travail avec la Cour
des Comptes.
- Amliorer la collaboration avec les organisations de la socit civile, notamment dans
le suivi du secteur clef des ressources naturelles.

ens la corruption et ses effets nfastes, y

compris certains de ses aspects, tels que les
conflits dintrts et le npotisme, que les
citoyens ne reconnaissent pas comme tant
des actes de corruption.

4.4. A la socit civile et aux

mdias
- Dans le cadre de la Plateforme Nationale
des Organisations de la Socit Civile et
autres groupes de coordination, identifier les
organisations oeuvrant dans la lutte contre la
corruption ou ayant de bonnes potentialits
en vue de crer un rseau.
- Avec lappui des ONG internationales et rgionales, identifier les domaines daction prioritaire et mettre en place un programme de
renforcement des capacits et des connaissances, notamment sur la corruption dans le
secteur des ressources naturelles. Privilgier
des initiatives qui renforcent la demande de
redevabilit au niveau des communauts de
base.
- Crer des passerelles avec les centres de
recherche et les universits malgaches pour
la production dtudes et des sondages sur
la corruption.
- En collaboration avec les centres de recherche et des experts, mener une enqute
sur la corruption dans les entreprises prives
et se servir de ses rsultats pour mobiliser le
secteur priv participer la lutte contre la
corruption.
- Renforcer la collaboration avec le Parlement
et les institutions charges de la lutte contre
la corruption.
- Observer la vie publique et dnoncer publiquement les cas de corruption, y compris
travers les mdias.
- Organiser des campagnes de sensibilisation
des citoyens la prvention et la lutte contre la corruption en utilisant tous les mdias.
- Envisager de mettre en place des programmes de formation des mdias sur la
lutte contre la corruption et le journalisme
dinvestigation.

4.3. Aux Institutions charges de

la lutte contre la corruption
- Continuer la rflexion sur la relance de la
lutte contre la corruption et arrter un plan
daction conjoint.
- Mettre en place un plan de renforcement
des capacits dans chacune des institutions
et, dans la mesure du possible, organiser des
formations conjointes.
- Mettre en place une structure formelle
de coordination des activits de tous les
acteurs clefs et la doter dun secrrtariat
de recherche sur les les problmatiques
dintrt commun toutes les institutions
concernes.
- Impliquer tous les acteurs clefs dans la lutte
contre la corruption, y compris la socit civile et les reprsentants des associations des
entreprises et les syndicats, dans lvaluation
de la mise en oeuvre de la Convention des
Nations Unies contre la Corruption.
- Evaluer galement la mise en oeuvre de
la Convention de lUnion Africaine sur la
Prvention et la Lutte contre la Corruption
dans un processus inclusif qui implique tous
les acteurs clefs de la lutte ontre la corruption, y compris la socit civile et le secteur
priv.
- Mettre en place des normes en matire de
constitution des dossiers de cas de corruption qui assurent leur solidit et lacceptation par tous les acteurs impliqus dans la
pousuite de cas de corruption.
- Renforcer la collaboration avec la socit
civile et les mdias pour sensibiliser les citoy-

34

4.5. Au secteur priv formel

- Soutenir et participer une enqute sur
la corruption dans les entreprises prives
mene par la socit civile.
- En collaboration avec les institutions
charges de la lutte contre la corruption, utiliser les rsultats de lenqute sur la corruption dans les enrtreprises prives pour mener
au sein des associations des entreprises et
du patronat, des campagnes de sensibilisation pour amliorer lengagement du secteur
priv dans la lutte contre la corruption.
- Mettre en place un Pacte National sur la
lutte contre la corruption entre les secteurs
public et priv, et la socit civile, en assurer
la diffusion et en suivre la mise en oeuvre par
les entreprises.
- Se doter de codes de conduite, de codes
de dontologie et de politiques en matire
de conflits dintrt, et mettre en place des
mcanismes de suivi et dvaluation de leur
mise en oeuvre.

4.6. Aux partenaires techniques

et financiers
- Coordonner les appuis des PTF la partie
nationale pour crer des synergies et viter
lparpillement des efforts et le chevauchement des appuis.
- Appuyer les efforts damlioration du cadre
lgal et institutionnel par le Gouvernement
en apportant lexpertise additionnelle ncessaire et les meilleures pratiques en la matire
dautres pays.
- Accompagner les efforts de renforcement
des capacits et des connaissances des
acteurs clefs de la lutte contre la corruption,
en particulier dans le secteur des ressources
naturelles.
- Encourager une approche de partenariat entre les institutions charges de la lutte ontre
la corruption, dune part, et la socit civile,
les mdias et le secteur priv, dautre part.
- Fournir les appuis matriels et technologiques aux acteurs clefs de la lutte
contre la corruption.
- Appuyer les centres de recherche et autres
chercheurs indpendants malgaches

35

mener des tudes et des sondages annuels

sur la perception et les attitudes envers la
corruption, et la perfomance des institutions
charges de la lutte contre la corruption.
- Appuyer la socit civile pour repertorier,
avec laide des organisations non-gouvernementales internationales, des organisations
spcialises dans la lutte contre la corruption
et dans la slection des domaines dintervention prioritaires.
- Apporter lassistance ncessaire la cration
dun rseau des organisations de la socit
civile engages dans la lutte contre la corruption.
- Continuer appuyer les initiatives de renforcement de la demande de redevabilit,
telles que les kiosques de la justice et les
centres dassistance juridique.
- Appuyer les programmes de formation des
mdias en matire de lutte contre la corruption et en journalisme dinvestigation.

PNUD
Mise en page : Raj Hassanaly
Illustration de la page de couverture : Raj Hassanaly

36

Au service
des peuples
et des nations

Programme des Nations Unies pour la Dveloppement

Maison Commune des Nations Unies,
Rue Dr Raseta Andraharo
Route de Majunga BP 1348
101 Antananarivo Madagascar
Tl: +261 20 23 300 92
Fax: + 261 20 23 300 42
Email: registry.mg@undp.org
Web: www.mg.undp.org

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