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SEANCE PUBLIQUE MERCREDI 10 FEVRIER 2016

Dpt du rapport annuel de la Cour des comptes


M. le prsident. Lordre du jour appelle le dpt du rapport annuel de la Cour des comptes.
Mes chers collgues, je souhaite en votre nom tous la bienvenue au Premier prsident de la
Cour des comptes.
Monsieur le Premier prsident, le dpt de votre rapport est un rendez-vous annuel auquel notre
assemble est particulirement attache, en particulier le prsident de la commission des
finances, que jai grand plaisir voir entier son banc.
M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes. Monsieur le prsident, monsieur le
ministre des finances et des comptes publics, monsieur le prsident de la commission des
finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire, madame la rapporteure gnrale,
mesdames, messieurs les dputs, la prsentation du rapport public annuel je viens de vous le
remettre, monsieur le prsident, en application de larticle L. 143-6 du code des juridictions
financires , est un moment important pour les juridictions financires et, nous en sommes
convaincus, pour le dbat autour de la bonne gestion publique.
Ce rapport nest pas, loin sen faut, une collection danecdotes ni un florilge dobservations
circonstancielles. Il est guid, structur par une proccupation centrale : formuler des pistes de
rforme, contribuer la modernisation des services publics, en expliquant ce qui fonctionne bien et
ce qui pourrait progresser, et encourager les dcideurs sintresser davantage aux rsultats de
leur action.
Les messages ports par le rapport de la Cour sont au nombre de trois. Premirement, la situation
des finances publiques samliore, mais cette amlioration est encore lente et fragile. La situation
reste en consquence source de proccupations, voire dinquitudes. Deuximement, lurgence de
moderniser les services publics appelle des choix dtermins et une mise en uvre mthodique.
Troisimement et enfin, nos contrles mettent en vidence la ncessit dune plus grande clart,
dune plus grande slectivit, dune plus grande efficacit et dune plus grande efficience de
laction publique pour rpondre aux attentes de nos concitoyens.
Avant dentrer dans le dtail de ces messages, je veux consacrer un court propos liminaire la
manire dont la Cour et les chambres rgionales et territoriales sefforcent de contribuer, par leur
action, lamlioration de la gestion publique.
Jinsiste tout dabord sur lunit et la cohrence du rapport public annuel.
Le premier tome sintresse la situation densemble des finances publiques au vu des dernires
donnes disponibles, ainsi qu plusieurs politiques publiques et diffrentes problmatiques de
gestion publique. Il fournit des exemples de rformes que les pouvoirs publics pourraient choisir de
conduire.
Le second tome met sur la table le bilan de lactivit de la Cour et des chambres rgionales, ainsi
que les suites donnes par les pouvoirs publics leurs recommandations. Le code couleur des
chapitres de ce second tome est dsormais bien connu : la Cour constate des progrs en vert,
la Cour insiste en orange, la Cour alerte en rouge. Certains progrs sont trs directement
lis des recommandations que la Cour a pu formuler dans le pass et qui ont t reprises par les
pouvoirs publics.
Je pense en premier lieu la politique franaise dincorporation des biocarburants dans les
carburants. Vous avez rcemment procd des ajustements utiles, conformes aux
recommandations de la Cour, comme la fin de mesures de dfiscalisations incohrentes ou
linclusion du gazole non routier dans lassiette de la taxe gnrale sur les activits polluantes.
Je pense en deuxime lieu au financement de la dfense nationale par des ressources
exceptionnelles, malgr les risques identifis par la Cour. Vous avez souhait, dans la loi de
programmation militaire, substituer des crdits budgtaires la quasi-totalit des ressources
exceptionnelles. Cette clarification, bienvenue, a t mise en uvre dans la loi de finances pour
2016. Elle doit maintenant tre confirme dans le temps et mene son terme.

Le troisime exemple, bien connu, concerne la gestion de lextinction de Dexia. Le Gouvernement


a dpos un amendement au projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires, directement
inspir dun rapport de la Cour et vot par le Snat, qui porte sur ce quon appelle les parachutes
dors : un fonctionnaire ayant exerc des fonctions de dirigeant dans un organisme public ou
bnficiant de concours publics ne pourra plus rintgrer son administration dorigine et percevoir
en mme temps de cet organisme des indemnits lies la cessation de ses fonctions.
Cette avance ne vaut bien sr pas seulement en cas de sinistre et doit encore tre confirme
dans le texte qui sera finalement adopt.
Dans son rapport public annuel 2016, la Cour fait le point sur lexercice de ses comptences,
notamment lvaluation des politiques publiques. En 2015, votre demande, la juridiction a valu
laction de la douane, les politiques de lutte contre la pollution de lair et les services publics
numriques, travaux que jai eu loccasion de prsenter trs rcemment devant vous, monsieur le
prsident. Jen profite pour me rjouir de la qualit des relations entre la Cour et le Parlement, en
particulier lAssemble nationale, puisque je suis ici dans lhmicycle de lAssemble, qui tmoigne
de lintensit et de la porte de la mission dassistance de la juridiction la reprsentation
nationale.
Jen viens au premier message de la Cour : la situation des finances publiques samliore, mais
cette amlioration est encore lente, fragile. La situation reste en consquence source de
proccupations, voire dinquitudes.
La Cour relve la difficult rencontre pour redresser cette situation plus nettement et plus
durablement malgr les efforts entrepris, monsieur le ministre. Selon les dernires prvisions du
Gouvernement, les objectifs de rduction des dficits publics auraient t tenus lanne dernire.
Les rsultats devraient mme tre meilleurs que prvu. Pour autant, cette baisse est reste lente
et limite.
La prvision gouvernementale de matrise des dficits pour 2016 est plus ambitieuse quen 2015.
La ralisation de cet objectif, qui est atteignable, reste encore malgr tout incertaine, pour trois
raisons. Tout dabord, les hypothses dinflation et de hausse de la masse salariale du secteur
priv, donc les prvisions de recettes fiscales et sociales, paraissent surestimes. Les prvisions
toutes rcentes de la Commission europenne viennent dailleurs confirmer ce risque. Ensuite, le
choix de sous-doter dans la programmation budgtaire initiale certaines dpenses de ltat fait
peser des risques de dpassement. Des urgences intervenant en cours danne, comme le plan
pour lemploi et la formation annonc par le Gouvernement ces dernires semaines, sont
susceptibles daccentuer ces risques. Enfin, lobjectif retenu pour la croissance des dpenses
sociales sera galement difficile tenir ; une partie des conomies attendues en matire de
rgimes de retraite complmentaire et dassurance chmage pourrait ne pas tre au rendez-vous
cette anne.
La Cour se rjouit videmment de la perspective dun retour des conditions conomiques un peu
plus favorables, mais la prudence reste de mise. En 2016, le dficit public devrait rester suprieur
trois points de PIB. La dette publique approcherait cent points de PIB. Cette situation nautorise
aucun relchement des efforts.
La rduction des dficits publics ne peut pas seulement reposer sur une amlioration
conjoncturelle des recettes ; elle doit rsulter dune action rsolue sur le besoin de financement
structurel de toutes les administrations publiques : tat, collectivits territoriales, scurit sociale.
Et, dans ce dernier cas, nous ne pouvons pas collectivement nous satisfaire dun dficit durable
des comptes sociaux, destin financer uniquement de la dpense courante mais je sais,
monsieur le ministre, que vous pouvez partager ce point de vue !
Une fois de plus, la question nest pas, pour la Cour, de tenir une position dogmatique, ni de
recommander toute force de rduire les crdits ncessaires lexercice de missions prioritaires.
La question qui se pose est celle de lefficacit et de lefficience de la dpense publique, de la
pertinence de crdits allous des missions ou des structures dont lutilit nest plus dmontre.
Il faut mettre en regard les moyens consacrs et les rsultats effectivement obtenus, avant de
dcider le maintien, voire labondement de ces moyens. Laugmentation des dpenses ne doit pas
tre la principale, voire la seule rponse, chaque fois quun problme est identifi, sous peine de
perdre de vue lexigence defficacit et defficience de laction publique.
Au total, la matrise des dficits et de la dette publique doit tre poursuivie avec vigueur. Dans le
cas contraire, la France risquerait dtre lavenir encore plus contrainte dans lutilisation de
linstrument budgtaire.

Il y a un mois, lors de laudience solennelle de la Cour, jvoquais la capacit de la France


procder des choix souverains de politique publique, et dgager des marges de manuvre
pour faire face aux priorits du temps. Cette capacit reste entrave par la situation des finances
publiques.
Plusieurs insertions de ce rapport annuel de 2016 illustrent parfaitement la difficult que lon
rencontre parfois rpartir les moyens consacrs aux missions rgaliennes. Tel est notamment le
cas du contrle de lgalit et du contrle budgtaire des actes des collectivits territoriales. Notre
rapport dmontre que, sans modernisation de lorganisation et des modes de fonctionnement, une
rduction uniforme des moyens pour ne pas utiliser une autre expression (Sourires) est
inefficace. Plus grave encore, elle peut fragiliser, voire remettre en cause lexercice de certaines
missions pourtant essentielles
Jen arrive au deuxime message de la Cour, fil rouge de ce rapport : lurgence de moderniser les
services publics appelle des choix dtermins et une mise en uvre mthodique. Cette mthode
repose sur des principes de bon sens : une rforme russie suppose une bonne anticipation des
besoins, une identification correcte des investissements pertinents, une conduite rigoureuse et un
accompagnement du changement selon le calendrier appropri, cest--dire sans prcipitation,
mais sans immobilisme.
Le cas des transports ferroviaires en le-de-France et celui de la politique de maintenance des
centrales nuclaires illustrent tout fait la ncessit, pour les pouvoirs publics, de choisir avec
rigueur et de hirarchiser les investissements consentir dans la dure.
Par ailleurs, je suis souvent amen voquer la question de la pertinence des dpenses
dinvestissement. Contrairement une ide reue, elles ne sont pas vertueuses par principe.
Linvestissement est vertueux lorsquil rpond un besoin collectif, quil est ralis avec le souci
de lefficacit et de lefficience, et que les dpenses de fonctionnement quil entrane sont
correctement anticipes. Or le rapport public de 2016 offre de nouvelles illustrations
dinvestissements dont la pertinence nest pas dmontre.
Vous lavez compris : une mauvaise ide fait le plus souvent une mauvaise rforme ; mais une
ide qui nest pas mauvaise en soi ne fait pas ncessairement une bonne rforme !
La Cour analyse ainsi les raisons de lchec du contrat de gnration. ( Ah ! sur plusieurs bancs
du groupe Les Rpublicains et du groupe de lUnion des dmocrates et indpendants.) Il sagissait
a priori dune bonne ide, mais la multiplication des objectifs poursuivis et la complexit du
dispositif finalement adopt lui ont port prjudice : les entreprises lont peru comme une
contrainte supplmentaire, et ne lont pas vraiment adopt.
La fusion entre Transdev et Veolia Transport est une autre opration mal conue.
Son bilan est trs ngatif court terme pour la Caisse des dpts et consignations, dont le choix
stratgique devra bien sr tre apprci sur le long terme.
Les juridictions financires sont conduites, dans leurs travaux, tudier la capacit des
gestionnaires publics mener des projets ambitieux jusquau bout de la logique qui sous-tend ces
derniers. Le versement de la solde des militaires illustre bien les difficults que lon peut rencontrer
pour mener une rforme son terme, surtout lorsque cette rforme passe par la refonte dun
systme dinformation. Les exemples des facteurs, dont la profession est confronte la baisse du
volume de courrier, et de larchologie prventive invitent quant eux aller plus loin dans leffort
de modernisation et dadaptation.
Autre enseignement de nos contrles : une rforme, une fois dcide, gagne tre mene
rapidement et rsolument. Faute dun bon calendrier et dun bon rythme, le rsultat est souvent
loign de lobjectif fix, et plus coteux. Lorsque des rformes ont t engages, leur conduite
suppose que le cap soit maintenu. Cest notamment le cas de la rforme des organismes payeurs
des aides agricoles, caractrise par des retards.
La rforme de linspection du travail montre, par dfaut, lutilit des rflexes de bon sens que je
viens dnumrer. Il est sans doute regrettable que ce service ait connu, depuis dix ans, des
rformes successives, dont les finalits nont t que progressivement dfinies. Le climat de travail
et les rsultats en ont t affects. La Cour recommande que sa modernisation soit mene son
terme rapidement.

Nos contrles mettent en vidence la ncessit dune plus grande clart, dune plus grande
slectivit, dune plus grande efficacit et dune plus grande efficience de laction publique : cest
mon troisime et dernier message.
Pour rpondre ces attentes, les pouvoirs publics doivent envisager la suppression des structures
dont lutilit nest plus dmontre, clarifier les orientations des politiques publiques quils lancent et
sy tenir, susciter enfin un sursaut de responsabilit individuelle et collective.
Deux structures publiques font lobjet dune analyse dans le rapport annuel de 2016, lequel conclut
la ncessit de programmer trs rapidement leur extinction. La premire est lInstitut franais du
cheval et de lquitation, la seconde est le Fonds de solidarit, dont les missions de collecte
pourraient tre confies un rseau de recouvrement tel que celui de la direction gnrale des
finances publiques ou lAgence centrale des organismes de scurit sociale, lACOSS.
Plusieurs politiques publiques ptissent par ailleurs du manque de clart des orientations retenues
ou de la difficult sy tenir. Le rapport voque les thtres nationaux, ou encore la politique de la
ville.
La Cour revient aussi sur le cas du Centre national de la fonction publique territoriale CNFPT.
Le CNFPT fonctionne comme un tablissement public sans tutelle. Vous pourriez tre fonds
adapter le niveau de ses ressources en fonction de son activit et des conditions de leur emploi.
En ce sens, la baisse du plafond de la cotisation, que vous avez incluse dans la loi de finances
pour 2016, est une incitation forte amliorer son efficience, eu gard aux marges de manuvre
dont il dispose.
Lesprit de rforme, que les citoyens attendent des gestionnaires publics, suppose un esprit de
responsabilit individuel et collectif. Les services et les agents publics sont tenus lexemplarit.
Le projet de loi relatif la dontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires devrait
accentuer davantage encore cette exigence.
Dans le mme temps, deux chapitres du rapport appellent chacune et chacun dentre nous
citoyens, contribuables, usagers des services publics sa responsabilit individuelle, en tant
que membre de la communaut nationale : le premier traite de la lutte contre la fraude dans les
transports urbains en le-de-France trs suprieure ce que connaissent les rseaux
comparables, le second de la lutte contre la fraude fiscale.
Monsieur le prsident, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les dputs, pour conclure, ce
que le rapport de la Cour met en vidence peut se rsumer en trois phrases qui ne remplacent
pas, bien videmment, la lecture des 1 300 pages qui le composent, rponses du Gouvernement
et des diffrentes autorits concernes incluses.
Premirement, des efforts de rforme structurelle sont encore ncessaires, si lon souhaite que la
France garde la matrise de ses choix souverains.
Deuximement, ces efforts doivent sappuyer sur des dcisions assumes et mises en uvre avec
rigueur, voire avec vigueur.
Troisimement, des voies de rforme sont la porte des dcideurs publics, condition que ceuxci fassent preuve de dtermination dans la conduite du changement, accordent davantage
dattention aux rsultats et visent une plus grande efficience et une plus grande clart de laction
publique.
Dailleurs, les ministres en conviennent eux-mmes le plus souvent dans les rponses quils nous
adressent et qui figurent aprs chaque chapitre du rapport.
Ils contestent peu nos constats et nos recommandations.
Il vous appartient dsormais, ainsi quau Gouvernement, de vous inspirer, si vous le souhaitez, de
nos contributions et de reprendre nos recommandations pour conduire les rformes que vous
considrez comme prioritaires.