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DE BURCRATAS A GERENTES?
Las ciencias de la gestin aplicadas a la
administracin del Estado

Carlos Losada i Marrodn


Editor

Washington, D.C., 1999

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Banco Interamercano de Desarrollo

De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del


Estado / Carlos Losada i Marrodn, editor.
p. cm.
Includes bibliographical references.
ISBN: 1886938644
1. Public administrationLatin America. 2. Civil serviceLatin America
Personnel management. 3. Public officers. 4. Latin AmericaOfficials and employees.
5. Human capitalLatin America. 6. Expenditure, Public. 7. Government spending
policyLatin America. Losada, Carlos. II. nter-American Development Bank.
350.1 D42-dc21
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y no
necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo.

Esta edicin de 2.500 ejemplares se termin de imprimir en el mes de octubre de 1999


en Washington, D.C.

De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin


del Estado
Banco Interamericano de Desarrollo, 1999
Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos de Amrica
Tel. (202) 623-1753; Fax (202) 623-1709
1-877-782-7432
idb-books@iadb.org
www.iadb.org/pub
ISBN: 1-886938-64-4

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Cataloging-in-Publication data provided by the


Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library

NDICE ANALTICO
PROLOGO

vii
xv

INTRODUCCIN
APORTES DE LAS CIENCIAS DE GESTIN (MANAGEMENT)
A LA REFORMA DEL ESTADO. Edmundo Jarqun y Carlos Losada

I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

11

CAPITULO 1
LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA: EL CONCEPTO
DE MANAGEMENT PUBLICO. Koldo Echebarray Xavier Mendoza

15

CAPITULO 2
LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN.
Les Metcalfe

47

CAPITULO 3
ADMINISTRACIN PUBLICA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
EN BUSCA DE UN PARADIGMA DE REFORMA. Geofrey Shepherd

69

II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOS


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

107

CAPITULO 4
EL MARKETING, EL MARKETING DE SERVICIOS Y LA GESTIN
PUBLICA. ToniPuig, Loreto Rubio y Albert Serra

109

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NDICE

iv

NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

139

CAPITULO 5
DE LAS POLTICAS A LA PRACTICA: REFORMAS A LOS SISTEMAS
DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO.
Lynnette McCormack Asselin
141
CAPITULO 6
UNA VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO.
Eduardo Zapico-Goi

163

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

195

CAPITULO 7
GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN.
Henry Mintzberg

197

CAPITULO 8
BUROCRACIA Y POSTBURO CRAC IA EN EL DISEO ORGANIZATIVO.
Francisco Longo
212
V. RECURSOS HUMANOS
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

247

CAPITULO 9
SERVICIO CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA:
FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE MRITO
Y REGMENES JURDICOS Y GERENCIALES
REQUERIDOS PARA SU EFICIENCIA Joan Prats i Ctala

251

CAPITULO 10
LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:
UN ENFOQUE DE GESTIN. Xavier Sistemas
290

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III. PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO

NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

339

CAPITULO 11
ADMINISTRACIN DE CALIDAD TOTAL EN LAS ORGANIZACIONES
PUBLICAS: PERSPECTIVAS Y DILEMAS.
Patria W. Ingraham
343
VIL SISTEMAS DE INFORMACIN Y CONTROL
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

365

CAPITULO 12
MEDIDAS DE DESEMPEO EN LOS GOBIERNOS
ESTATALES Y LOCALES. David N. Ammons

367

VIH. EL DIRECTIVO PUBLICO


NOTA INTRODUCTORIA. Suzanne Dove

393

CAPITULO 13
LA FUNCIN DE DIRIGIR EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA.
Carlos Losada

395

CAPITULO 14
COMO MODERNIZAR EL ESTADO Y FORMAR
LOS GERENTES SOCIALES NECESARIOS? ALGUNAS
SUGERENCIAS PARA LA ACCIN. Bernardo Kliksberg

433

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VI. PRODUCCIN DE SERVICIOS PBLICOS

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PROLOGO

xvi

INTRODUCCIN
APORTES DE LAS CIENCIAS DE GESTIN (MANAGEMENT)
A LA REFORMA DEL ESTADO. Edmundo farqurn y Carlos Losada

Por qu un libro de lecturas sobre direccin y gestin pblica


Objetivos de esta publicacin
Estructura y contenido
Agradecimientos
Referencias

2
4
5
6
7

L GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y SuzanneDove

11

CAPITULO 1
LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA: EL CONCEPTO
DE MANAGEMENT PUBLICO. Koldo Echebarra y Xavier Mendoza

15

Introduccin
La tradicin del management en la administracin pblica:
entre el escepticismo y la interpretacin restringida
Las particularidades de la gestin en la administracin pblica
La sustitucin del mercado por el proceso poltico
Las administraciones pblicas en su calidad de poderes pblicos
Los procesos de creacin de valor en el sector pblico
La dificultad de medir el valor creado por las administraciones
pblicas
El aporte de las tcnicas de gestin empresarial
Las tcnicas de gestin empresarial como respuesta a las exigencias
del mercado
Las premisas en que se basan las tcnicas de gestin empresarial
Breve panormica de las tcnicas de gestin empresarial

15
17
19
21
22
22
24
24
25
27
28

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NDICE ANALTICO

La delimitacin del mbito de aplicacin de las tcnicas de gestin


empresarial
Hacia una nueva concepcin del management en la administracin
pblica
El doble sentido de la funcin gerencial en la administracin pblica
El management pblico como paradigma de gobernabilidad del sistema
colectivo
Referencias
Bibliografa

40
43
45

CAPITULO 2
LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACION A LA INNOVACIN.
LesMetcalfe

47

30
32
32

La gestin pblica en los aos noventa


Gestionar el cambio, gestionar las redes
Pblico y privado: lois o focus?
La gestin: aceptacin de responsabilidad por el comportamiento
de un sistema
Distincin pblico-privado: macrogestin y microgestin
Bienes pblicos e intereses privados
Cambio incremental y estructural
La gestin pblica en cuanto macroproceso
Eficacia: de la optimizacin individual al aprendizaje pluralista
Procesos de aprendizaje en la gestin pblica
Conclusiones
Referencias

53
54
55
58
59
61
64
65
67

CAPITULO 3
ADMINISTRACIN PUBLICA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:
EN BUSCA DE UN PARADIGMA DE REFORMA. Geofrey Shepherd

69

El problema de la administracin pblica: una perspectiva institucional


Lmites sobre la accin colectiva de los votantes
"Modelos" de administracin pblica
El modelo jerrquico

71
73
75
75

La administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe


El desempeo de las administraciones pblicas
La informalidad en la administracin pblica
Los orgenes de la informalidad

81
81
83
88

La Nueva Gestin Pblica

47
48
50

77

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viii

La experiencia regional en materia de reformas


Reformas de la administracin pblica central: un cuadro mixto
Reforma: limitaciones y posibilidades
Informalidad y reforma
Reformas que abordan la informalidad
Opciones de reforma
Referencias

92
94
96
96
96
98
101

II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOS


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

107

CAPITULO 4
EL MARKETING, EL MARKETING DE SERVICIOS Y LA GESTIN
PUBLICA Toni Puig, Loreto Rubio y Albert Serra

109

Introduccin
El concepto de marketing
La gestin de marketing
El marketing de servicios
Nuevos enfoques del marketing
La calidad en los servicios pblicos
Aplicabilidad del marketing de servicios a la gestin pblica
El "mercado" de los servicios pblicos
El modelo de intercambio pblico
La naturaleza del ciudadano-cliente de los servicios pblicos
El carcter normativo de la oferta y la demanda en los servicios
pblicos
Tipologa de los servicios pblicos
El marketing de servicios pblicos
El proceso de planificacin y produccin de un servicio por parte
de un equipo de trabajadores
De la organizacin al catlogo de servicios
La produccin de un servicio del catlogo
El diseo del servicio
La fabricacin del servicio
La comunicacin del servicio
La visibilidad del catlogo en los ciudadanos y la reingeniera
de servicios
Bibliografa

109
109
111
112
114
115
117
119
119
122
123
124
125
125

126
127
127
130
131
133
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ix

NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

139

CAPITULO 5
DE LAS POLTICAS A LA PRACTICA: REFORMAS A LOS SISTEMAS
DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO.
Lynnette McCormack Asselin
141
Introduccin
Antecedentes
La integracin como primer paso
Progreso alcanzado hasta el momento
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Costa Rica
Repblica Dominicana
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Per
Uruguay
Venezuela
Enseanzas de la reforma
Herramientas bsicas
Conclusin y perspectivas
Bibliografa
CAPITULO 6
UNA VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO.
Eduardo Zapico-Goi
Introduccin
Medidas de control de gasto a partir de los aos ochenta
Ajustes macropresupuestarios
Reformas en la gestin de gasto: ms de lo mismo?
Adaptacin del modelo presupuestario a cada contexto
El nuevo papel de Hacienda: del presupuesto por programas
al manejo (management) estratgico del gasto

141
142
143
145
145
147
147
147
148
148
148
149
150
150
151
151
152
155
157

161

163
163
165
165
167
174
177

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III. PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO

Planificacin y programacin versus gestin estratgica


177
Confianza y cooperacin en el proceso de asignacin de recursos
181
Rediseo de los sistemas de exigencia de responsabilidad y fomento del
aprendizaje organizacional
185
Nuevos criterios de xito en una situacin de inestabilidad
188
Referencias
191
IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

195

CAPITULO 7
GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN.
Henry Mintzberg

197

El triunfo del equilibrio


Ms all de lo pblico y lo privado
Consumidores, clientes, ciudadanos, sujetos
Los mitos de la gestin
Modelos para gestionar el gobierno
Gobernar la gestin

197
198
200
202
205
209

CAPITULO 8
BUROCRACIA Y POSTBUROCRACIA EN EL DISEO ORGANIZATIVO.
Francisco Longo
212
Introduccin
Orientaciones de diseo organizativo comunes a los procesos
de modernizacin administrativa
El modelo divisional
La contractualizacin de las relaciones centro-periferia
Procesos descentralizadores que deben distinguirse
del modelo divisional
La departamentalizacin
La creacin de organismos, sociedades y entes autnomos
Puntos claves para el desarrollo exitoso de un modelo divisional
en los sistemas pblicos
Redisear los rganos centrales
Transformar los procesos de asignacin de recursos y de gestin
presupuestaria

212
215
219
225
228
228
232
234
234
235

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xi

Desarrollar instrumentos de evaluacin


Garantizar la idoneidad de los directivos divisionales
Flexibilizar la gestin de recursos humanos
Configurar una tipologa plural de divisiones
Configurar el cambio como un proceso
Conclusiones
Referencias

236
237
238
239
239
240
243

V. RECURSOS HUMANOS
NOTA INTRODUCTORIA Carlos Losada y Suzanne Dove

247

CAPITULO 9
SERVICIO CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA:
FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE MRITO
Y REGMENES JURDICOS Y GERENCIALES REQUERIDOS
PARA SU EFICIENCIA Joan Prats i Ctala

251

Funcin pblica como institucin y funcin pblica como organizacin


Fundamentos institucionales del sistema de patronazgo
en el empleo pblico
La crisis del patronazgo y la funcin social del sistema de mrito
El mbito material de la funcin pblica como institucin
La confusin entre funcin pblica y empleo pblico
y sus consecuencias
Exploracin de los criterios sustantivos que delimitan el rgimen
estatutario
Burocracia y gerencia: el redescubrimiento de la racionalidad burocrtica
y sus lmites
Referencias

251
259
265
271
271
274
277
284

CAPITULO 10
LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:
290
UN ENFOQUE DE GESTIN. Xavier Sistemas
Introduccina
La gestin de recursos humanos (GRH)
Qu se entiende por GRH?
Para qu sirve la GRH?
Los temas de personal dentro de la agenda de asuntos por resolver
en las administraciones pblicas de la regin

290
292
292
293
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xii

La GRH en la reforma de la administracin


El enfoque de GRH
Evaluar la GRH en funcin de sus consecuencias
El entorno y los actores de la GRH
El entorno externo de la GRH
Los actores internos y sus lgicas de inters
Descentralizar la GRH y cambiar la funcin del departamento
de personal
Unos directivos "desresponsabilizados"
La GRH: una funcin directiva
Descentralizar para responsabilizar
Capacitar a los directivos para la gestin de sus empleados
Cambiar la funcin de los departamentos de personal
Planificar los recursos humanos en funcin de la estrategia
Integrar la GRH a la estrategia de la organizacin
Planificar los recursos humanos de la organizacin
Planificacin de recursos humanos y estrategia corporativa
Elementos de la GRH susceptibles de ser planificados
Flexibilizar la GRH para responder a las necesidades de los servicios
Razones para la flexibilidad y sus modalidades
Racionalizacin de plantillas y reducciones de personal
La administracin flexible

Desarrollar prcticas de GRH para aumentar la productividad


y para fortalecer el compromiso de los empleados
Seleccionar al candidato idneo
Invertir en la capacitacin de los empleados
Desarrollar la motivacin y el compromiso de los empleados
Desarrollar los factores motivadores
El orgullo del trabajo bien hecho: los empleados profesionales
El entusiasmo es contagioso
Encauzar las carreras profesionales en un marco organizativo
Carrera individual en un marco organizativo
Gestin de carreras, desarrollo profesional y preparacin
de directivos
Alternativas a la carrera jerrquica
Evaluar a los empleados
Evaluaciones contraproducentes
Objetivos de la evaluacin
Una evaluacin que funcione
Las retribuciones como instrumento estratgico
Principios retributivos: algunas propuestas

294
294
295
296
297
298
300
300
301
301
303
304
305
305
306
307
307
308
308
311
312

313
314
315
317
318
319
319
320
320
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323
325
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xiii

Remover los obstculos para el cambio


Cambiar el marco normativo?
Relaciones con los sindicatos: de la confrontacin a la cooperacin
Referencias
Bibliografa

330
331
331
333
334

VI. PRODUCCIN DE SERVICIOS PBLICOS


NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

339

CAPITULO 11
ADMINISTRACIN DE CALIDAD TOTAL EN LAS ORGANIZACIONES
PUBLICAS: PERSPECTIVAS Y DILEMAS. Patricia W. Ingraham
343
Introduccin
Administracin de Calidad Total: componentes principales
Trasladar la atencin del procedimiento al producto
Atencin al cliente, a la calidad y a la satisfaccin del cliente
Derribar la pirmide: dar poder a los empleados
Dar seguimiento constante al xito y al progreso
El movimiento de la calidad: beneficios y logros
Los beneficios de los esfuerzos de calidad total
Mejor comunicacin, toma de decisiones y habilidad
para resolver problemas
Mejora de la participacin y compromiso del empleado
Mejora de la productividad
Mejor comunicacin dentro de la organizacin
Los problemas que presenta la calidad total en el sector pblico
El ciudadano y el cliente
La tensin entre ACT, el redimensionamiento del gobierno
y la supervivencia de la organizacin
Poseen las organizaciones pblicas la cultura interna y los valores que
apoyen el cambio en general y las iniciativas de calidad
en particular?
Cules son los mecanismos y procesos para asegurar la rendicin
de cuentas?
Cmo se define la equidad en el nuevo contexto?
Cmo se determina el xito de la Administracin de Calidad Total?
Conclusin
Bibliografa

343
345
345
345
346
346
347
349
349
349
350
350
351
351
353
353
355
356
357
358
360

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xiv

XV

NOTA INTRODUCTORIA. Carlos Losada y Suzanne Dove

365

CAPITULO 12
MEDIDAS DE DESEMPEO EN LOS GOBIERNOS ESTATALES
Y LOCALES. David N. Ammons

367

Por qu medir el desempeo?


Tipos de medidas de desempeo
Caractersticas de un buen conjunto de medidas de desempeo
En qu tipo de medidas de desempeo se debe hacer nfasis?
Sistemas de medicin y supervisin del desempeo
Fuentes de datos sobre el desempeo
Cmo vencer la resistencia a la medicin del desempeo
Referencias

368
370
373
374
376
379
388
390

VIII. EL DIRECTIVO PUBLICO


NOTA INTRODUCTORIA Suzanne Dove

393

CAPITULO 13
LA FUNCIN DE DIRIGIR EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA.
Carlos Losada

395

Introduccin
Qu entendemos normalmente por dirigir?
Qu hace realmente el directivo?
A qu exigencias organizativas responde el directivo pblico?
Los roles directivos
Las diferencias de la funcin directiva: variables de contingencia
Las peculiaridades de la funcin directiva derivadas
de las singularidades propias de la gestin pblica
Para qu se dirige?
Quin? El directivo pblico
Concepto de competencia
Las competencias del directivo
Comentario final
Referencias

395
396
398
404
404
413
416
421
424
425
425
429
431

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VIL SISTEMAS DE INFORMACIN Y CONTROL

CAPITULO 14
COMO MODERNIZAR EL ESTADO Y FORMAR LOS GERENTES
SOCIALES NECESARIOS? ALGUNAS SUGERENCIAS PARA LA ACCIN.
Bernardo Kliksberg
433
El Estado necesario
Qu sucede en las organizaciones del campo social?
Algunos lineamientos para la modernizacin institucional
Un tema clave: la formacin sistemtica de gerentes sociales
Comentarios finales
Referencias

433
436
438
443

445

447

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xvi

La bsqueda de un nuevo rol para el Estado menos intervencionista y ms


cataltico de procesos originados en la sociedad civil y el afianzamiento de una
gobernabilidad ms participativa en Amrica Latina y el Caribe, han abierto las
puertas a nuevas corrientes de reflexin sobre el papel que cumplen el gobierno y
la sociedad civil en los procesos de desarrollo. En la actualidad existe un amplio
consenso acerca de que tanto el crecimiento econmico como la equidad social y
la capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena gestin pblica.
Dentro de esta necesidad ms general, un objetivo esencial del proceso de
reformas en el que se han embarcado los pases de Amrica Latina y el Caribe es
lograr que el Estado desarrolle la capacidad de disear y ejecutar eficazmente las
polticas pblicas apropiadas con la participacin activa de los ciudadanos. En este
sentido se han recibido mltiples aportes desde varias disciplinas, entre ellas la
ciencia poltica, la economa y el derecho. Recientemente, sin embargo, el foco de
atencin se ha desplazado hacia las contribuciones que puedan hacer las ciencias
de gestin a la reforma del Estado.
Es precisamente en esta lnea de trabajo en la que se inscribe la presente
publicacin. Con base en sus conocimientos e ideas sobre las contribuciones que
pueden prestar la teora y prctica de la gestin privada en el mbito de lo pblico,
un amplio conjunto de autores ofrece en este volumen una serie de sugerencias
dirigidas a mejorar la gestin de los gobiernos, de manera que se pueda responder
mejor a las nuevas exigencias en el siglo que comienza. Es indudable que la gestin orientada hacia el ptimo funcionamiento del sector privado tiene mucho
que ofrecer al campo de la gestin pblica, aunque tambin adolece de limitaciones que los autores de este volumen se han encargado de sealar.
El Banco Interamericano de Desarrollo se complace en apoyar este ejercicio
analtico con el fin de prestar una contribucin adicional a los esfuerzos de reforma que estn llevando a cabo los pases de la regin, y con el convencimiento de
que el fortalecimiento de la gestin pblica y la gobernabilidad democrtica en
Amrica Latina y el Caribe contribuir en forma definitiva a un desarrollo social,
econmico y poltico ms equitativo.

Enrique Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo

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PROLOGO

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APORTES DE LAS CIENCIAS DE


GESTIN (MANAGEMENT) A LA REFORMA DEL ESTADO
Edmundo Jarqun y Carlos Losada'

El conocimiento sobre cmo alcanzar un mayor desarrollo econmico y social ha


variado de manera sustancial con el transcurso del tiempo. De un nfasis casi
exclusivo en la creacin de infraestructura fsica y en la transferencia de tecnologa, se ha pasado a destacar la importancia de invertir en capital humano, de
aplicar polticas macroeconmicas sanas como conditio sine qua non, y de crear el
entorno propicio para que los diversos mercados (financieros, laborales, etc.) funcionen adecuadamente, es decir, de manera competitiva. Sin duda, esta sntesis no
contempla los matices que la teora del desarrollo ha ido generando y que en
ocasiones son tan importantes como la tendencia misma. No obstante nos permite identificar las variables claves que subyacen en cada nfasis y entender que las
polticas requeridas para proceder a mejorar la gestin pblica variarn de acuerdo con las particularidades del entorno en que se apliquen. Un hecho reciente en
la evolucin de estas teoras es que existen numerosas instituciones y organizaciones pblicas que, junto con otras privadas, han cumplido un papel clave en propiciar el xito de esas polticas con consecuencias positivas para el desarrollo.
Hoy en da esta visin es mucho ms explcita y compartida. Desde los estudios de Douglas C. North (1990) y la escuela de pensamiento econmico
neoinstitucionalista por un lado, hasta las investigaciones de Francis Fukuyama
(1995) y Robert Putnam (1993) por el otro, en el primer caso las instituciones y
en el segundo el capital social se han convertido en variables importantes y
quizs determinantes sobre las cuales es necesario actuar en la bsqueda de un
desarrollo ms equitativo. En ambas perspectivas las instituciones pblicas y polticas cumplen un rol esencial.
Por instituciones entendemos no slo el concepto de organizacin sino tambin las normas que regulan su vida, las cuales a su vez son generadas por las
instituciones mismas. Por capital social entendemos aquellas caractersticas de la

' Edmundo Jarqun, jefe de la Divisin de Estado y Sociedad Civil, Departamento de Desarrollo Sostenible,
BID. Carlos Losada, experto en Reforma del Estado, Divisin de Estado y Sociedad Civil, Departamento de
Desarrollo Sostenible, BID.

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INTRODUCCIaN

INTRODUCCIN. CIENCIAS DE GESTIN Y REFORMA DEL ESTADO

organizacin social como pueden ser el nivel de confianza, las normas y las redes
de relaciones formales e informales que pueden favorecer la solucin de problemas colectivos a travs de la accin coordinada de las personas y los diversos
agentes sociales. En esa red, las instituciones en general, y las pblicas en particular, tambin juegan un papel crtico.
En definitiva, es evidente que hoy en da es mucho ms lo que est en juego
para las sociedades que se han propuesto asegurar un adecuado funcionamiento
de sus entidades pblicas2 como factor que contribuye a la capacidad institucional
de los pases y a su capital social.

Por qu un libro de lecturas sobre direccin y gestin pblica


Las lecturas que aparecen a continuacin intentan precisamente hacer un aporte
al desarrollo de la capacidad de gestin de las entidades pblicas para conseguir
sus objetivos. Y lo hacen apoyndose en las ideas bsicas provenientes de las
ciencias de gestin, reagrupadas y readaptadas en el mbito pblico bajo la denominacin de New Public Management (NPM) o Nueva Gestin Pblica.
Las ciencias de gestin tienen un importante acervo de xitos en el sector
privado y son muy pocos los que cuestionan su legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeo del sector pblico. Sin embargo, aun con toda
su fuerza y potencial para contribuir a fortalecer la labor del Estado, se hace necesario circunscribir su utilidad.
El management pblico por s solo poco puede hacer para nutrir el capital
social de un pas, ms all de asegurar la preponderancia de unos ciertos valores
como lo pueden ser la responsabilidad, la eficacia y la confianza en lo pblico,
entre otros. Sera lo que en este volumen Echebarra y Mendoza denominan la
"dimensin ideolgica del management", esto es, "la existencia de una cultura de
valores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se entiende por buena gestin (la triloga economa, eficacia y eficiencia) y, en segundo lugar, unas
instituciones de responsabilidad (o de rendicin de cuentas) que le pongan lmites
a la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y prevean sanciones por
el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales se formula todo un entramado de tcnicas, modelos y prcticas de
comportamiento que constituyen el contenido del management y con los que se
pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes". Aun con sus limitaciones, esta contribucin es clave.
2

Asilo entendi el Banco cuando en el Octavo Aumento General de Recursos (BID, 1994:13 y 15-16) estableci entre sus mandatos la modernizacin de las estructuras del sector pblico. Tambin se hace evidente con la
aprobacin de la poltica contenida en el documento "Marco de referencia para la accin del Banco en los
programas de modernizacin del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil" (BID, 1996).

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en consonancia con otras agencias de cooperacin, ha abordado la reforma del Estado contemplando tres mbitos de accin bsicos:
La creacin de mecanismos de contrapeso y salvaguarda que garanticen que la accin de las instituciones ocurra dentro del marco y los objetivos que
la sociedad les ha fijado.
El mejoramiento de la capacidad interna de las organizaciones e instituciones pblicas para cumplir sus fines y alcanzar sus metas.
La modificacin de los incentivos sociales y organizativos que permiten
y provocan el cambio que representa toda reforma del Estado y que contribuyen
a su consolidacin, lo que en muchas ocasiones requiere que se modifique la
distribucin social del poder existente.
En los tres mbitos de accin la relevancia del management pblico es indiscutible, adquiriendo especial importancia en el segundo, es decir, en lo que compete al desarrollo de capacidades institucionales en las diversas organizaciones
pblicas para que stas cumplan sus funciones y alcancen sus fines en forma
satisfactoria.
Sin embargo, a lo largo de la lectura del presente volumen ser necesario
tener en cuenta que existe un riesgo alto de que se utilicen las tcnicas de
management de manera aislada, sin considerar su componente metatcnico, esto
es, sin que se creen simultneamente los mecanismos que favorezcan una nueva
cultura de la responsabilidad, o sin contemplar el componente poltico en la reforma de la gestin. El mejoramiento de la capacidad de gestin de un organismo
dado siempre debe ir de la mano con la creacin y/o fortalecimiento de los contrapesos de poder y de un sistema de garantas que permitan asegurar que la
institucin trabaja dentro de un marco socialmente deseable. A su vez, ser necesario redistribuir el poder en la organizacin y en torno a ella de manera que la
coalicin de poder resultante no slo facilite los cambios sino que permita su
afianzamiento.
De no ser as se puede crear una cadena de consecuencias perversas, incluso
en los proyectos ms slidos de mejoramiento de la gestin pblica. En el caso de
la creacin de agencias tributarias, por ejemplo, si bien es cierto que la utilizacin
del modelo divisional (que favorece una gestin ms autnoma y orientada hacia
la consecucin de resultados) permite incrementar la recaudacin y reducir la
evasin fiscal, ste crea a su vez un arma poderosa de amenaza y presin social
que se puede utilizar convenientemente contra todo aquel disidente u opositor a
la accin del Presidente de turno.
Esta advertencia es especialmente relevante en Amrica Latina y el Caribe,
donde cada vez se acepta ms el hecho de que uno de los orgenes del mal

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JARQUIN Y LOSADA

INTRODUCCIN. CIENCIAS DE GESTIN Y REFORMA DEL ESTADO

funcionamiento del sector pblico es precisamente la falta de formalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la regin (Burky y Perry,
1998:132-136; Evans, 1992; Schick, 1996:123-132). En ese conatexto es especialmente necesario ser conscientes de que la mayora de las tcnicas de gestin
favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los directivos y altos funcionarios, lo que a su vez permite ganar en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, esto
tambin puede conducir a que se traspase la tenue barrera que separa la
discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin.
Por ello es necesario ver las tcnicas de gestin como una oportunidad y un
riesgo: la oportunidad consiste en dotar de contenido real a compromisos que
hasta el momento poco han trascendido su carcter retrico (en lo que se refiere,
por ejemplo, a hacer cumplir el principio de mrito en los procesos de seleccin,
o a controlar la calidad del gasto pblico), pues tales tcnicas apuntan a garantizar
su materializacin, al tiempo que favorecen la formalidad de la accin pblica, o
sea, el nivel de cumplimiento de las normas. El riesgo puede estar en valerse de las
contribuciones del management para crear mbitos de discrecionalidad que no
cuenten con su respectivo correlato, esto es, sistemas de rendicin de cuentas
nuevos y ms exigentes o, como se dijo antes, mecanismos de contrapeso y salvaguarda que aseguren que las instituciones actan dentro del marco de accin y de
los objetivos que la sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales y
organizativos.
Objetivos de esta publicacin
Como se indic al comienzo, la finalidad de la presente publicacin es dar a
conocer las herramientas y marcos conceptuales que ofrecen las ciencias de gestin para mejorar la capacidad institucional del sector pblico. Por ende sus destinatarios principales son, en primer lugar, los directivos de las entidades oficiales
que tienen como misin introducir los cambios que conduzcan a mejorar la gestin pblica. En segunda instancia, esta obra va dirigida al conjunto de profesionales que pueden contribuir a que el proceso de modernizacin del sector pblico
tenga un impacto positivo: los asesores, consultores y acadmicos que lideran los
grupos que participan en las reformas.
Este conjunto de materiales tiene como transfondo una preocupacin fundamental: identificar tanto la utilidad como las limitaciones de las tcnicas y los
conceptos provenientes del management, sin pretender constituirse en una reflexin crtica de lo que ha sido su aplicacin a la realidad de los diversos pases de
la regin. Aunque su enfoque es ms bien general, no debe conducir a obviar el
anlisis que exige adecuar un determinado marco conceptual o tcnica a una
situacin determinada. Sin embargo, ese trabajo le corresponde a directivos y
asesores.

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La perspectiva con que se abordan las diversas materias busca un equilibrio


entre el anlisis terico y la presentacin de tcnicas o sugerencias concretas. De
hecho, se ha querido evitar ubicarse en cualquiera de estos dos extremos, eludiendo reflexiones que no aporten modelos conceptuales tiles para la gestin, como
tambin la diseccin de tcnicas concretas en casos especficos, en detrimento de
la orientacin generalista que se le ha querido imprimir a la obra.
En su conjunto, los textos contienen una amplia gama de ideas para la reflexin as como aportes concretos para el mejoramiento de las entidades pblicas. En algunos casos se trata de propuestas controvertidas cuya adecuada aplicacin al sector pblico est todava en discusin. Por ello, es importante sealar
aqu que las posiciones de los diversos autores no refleja necesariamente las opiniones del BID.

Estructura y contenido
En este libro se compilan diversos trabajos presentados en conferencias organizadas directamente por el BID o bien copatrocinadas por ste en conjuncin con
otras instituciones. Asimismo contiene trabajos comisionados para las diversas actividades que conduce el BID en el terreno de la gestin pblica.
La estructura del libro sigue el clsico ciclo de gestin, esto es, planificacinejecucin-control, si bien se sabe que en la vida real esta secuencia se da muy
raras veces. Con todo, se trata de una estructura til para sistematizar las diversas
contribuciones agrupadas aqu, adems de que permite repasar de manera ordenada los diversos subsistemas de gestin.
La obra est organizada de la siguiente manera:
Reflexin general sobre la aplicabilidad de las ciencias de gestin o
management al sector pblico.
Discusin sobre la aplicabilidad de las tcnicas de mercadeo o marketing al rediseo de los servicios pblicos.
Anlisis del papel que cumple la gestin financiera en la elaboracin y
ejecucin de los presupuestos pblicos.
Revisin de los aportes provenientes de la teora de la organizacin al
diseo de la estructura de las unidades pblicas.
Discusin de las posibilidades que ofrecen las diversas tcnicas de recursos humanos para el manejo del personal en el sector pblico.
Reflexin final sobre algunas tcnicas modernas de gerencia de operaciones y sistemas de control, y sobre el papel o funcin que cumplen los directivos
en el sector pblico.

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JARQUIN Y LOSADA

INTRODUCCIN. CIENCIAS DE GESTIN Y REFORMA DEL ESTADO

Lo anterior indica que el libro est organizado en forma secuencial, si bien


cada unidad puede abordarse de manera aislada. Aun as, es recomendable que
primero se lea la parte correspondiente a "Gestin pblica y capacidad institucional",
para luego pasar a los artculos que atraigan el inters particular de cada lector. Es
evidente, sin embargo, que la lectura del volumen en su totalidad proporcionar
una visin mucho ms completa sobre las contribuciones de las ciencias de gestin o management al desarrollo de las capacidades institucionales de las entidades del Estado.
Agradecimientos
El primer agradecimiento es para Suzanne Dove, especialista en gestin pblica,
quien comenz ayudando a la publicacin del libro y acab prcticamente como
coeditora. Con ella se revisaron ms de medio centenar de artculos y se discutieron los enfoques que podran ser de mayor utilidad para el lector. Un segundo
reconocimiento va dirigido a los autores que cedieron al BID los derechos de
publicacin de sus trabajos, y sin cuya colaboracin hubiese sido imposible realizar este volumen. Muchos de los artculos tenan diversos "pretendientes". Tambin a ellos y a los colegas de la Divisin de Estado y Sociedad Civil, a Nuria Cunill
del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), a Carlos
Vignolo de la Universidad de Chile y a Claudio Orrego, responsable de la reforma
del Estado en Chile, se les debe gratitud, pues sus ideas sobre artculos y autores
fueron muy valiosas. A ellos corresponde la riqueza de las sugerencias, y al editor
el mayor o menor xito de la seleccin final. Por ltimo se le debe agradecer al
propio lector, quien dedicar parte de su tiempo al presente libro con la intencin
de identificar elementos que le permitan enriquecerse profesionalmente para as
contribuir al mejoramiento de las instituciones pblicas en la regin. En respuesta
a esa necesidad es que en definitiva se ha editado esta obra.

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JARQUN Y LOSADA

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 1994. Repon on the Eighth General Increase in
the Resources ofthe nter-American DevelopmentBank. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
. 1996. "Marco de referencia para la accin del Banco en los programas de modernizacin del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil". Washington, D.C., Banco
Interamericano de Desarrollo.
Burki, S.J. y Perry, G.E. 1998. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington, D.C.: World Bank.
Evans, P. 1992. The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Authonomy
and Structural Change. En S. Haggard y R.R. Kaufman, editores. The Polines ofEconomic
Adjustment: International Constraints, Distributive Conflicts and the State. Princeton, N.J.:
Princeton University Press.

Fukuyama, F. 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York: Free
Press.
North, D. 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. Cambridge:
Cambridge University Press.
Putnam, R. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton:
Princeton University Press.
Schick, A. 1998. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms.
The World Bank Research Observer.

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REFERENCIAS

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GESTIN PUBLICA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL

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NOTA INTRODUCTORIA
Carlos Losada y Suzanne Dove

A finales de los aos setenta, Graham Allison public su famoso artculo donde
argumentaba que la gestin pblica y la gestin privada son iguales en todos los
aspectos que no son importantes. A partir de entonces se inici un gran debate
sobre la amplia gama de similitudes y diferencias entre la gestin en el entorno
pblico versus el privado, abordndose temas que van desde los instrumentos
empleados para mejorar la gestin, hasta las limitaciones de uno u otro tipo de
mbito, pasando por la revisin del objetivo final de la gestin en cada uno de
ellos.
Los autores de los tres artculos siguientes, cada uno desde perspectivas distintas, ofrecen reflexiones sobre diversos temas de suma importancia para entender la evolucin de la administracin pblica y el papel relativamente nuevo de la
gerencia pblica, y para poder contextualizar y hacer un buen uso de las tcnicas
de gestin. Para ello abordan cuestiones como la adopcin del nuevo paradigma
de la gestin pblica; las diversas tcnicas gerenciales utilizadas por los directivos
del sector pblico para mejorar sus entidades; la manera en que los directivos de
las agencias pblicas consiguen trabajar en un entorno que algunos consideran
mucho ms difcil que el privado; y los valores que predominan en el sector
pblico.
En esta nota queremos destacar el hilo conductor de los tres artculos, que de
por s constituye una de las contribuciones ms importantes para los lectores de
este libro. Y es cmo desde la gestin pblica se puede actuar como agente cataltico
de un cambio que trasciende a la propia organizacin pblica, un cambio que
Douglas North denominara "institucional".
En su escrito, Les Metcalfe marca una diferencia crucial entre las tcnicas de
gestin pblica en el nivel micro (organizacional) lo que denomina la "gestin
en el sector pblico"1 por un lado, y los problemas de la gestin pblica que
conciernen el nivel macro (interorganizacional), por el otro. El autor observa que,
dada la creciente complejidad y dinamismo que caracterizan a las sociedades donde operan las administraciones pblicas, ya no son suficientes las "tres Es" (eficiencia, eficacia y economa) que formaban el eje de las reformas de los aos ochenta,
1Public sector management en el texto original en

ingls.

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I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

I. GESTIN PUBLICA Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

principalmente en los pases de la OCDE. Ante los retos inherentes a cambios


profundos como son la democratizacin, la integracin regional, la globalizacin,
o la descentralizacin, la gestin pblica tiene que ir ms all de las tcnicas de
gerencia empresarial. Para Metcalfe, el nuevo nfasis de la gestin pblica se resume en las "tres D": diagnstico, diseo y desarrollo.
El diagnstico es importante para definir mejor los problemas que afectan a
los gobiernos. Un buen diagnstico de la situacin actual es un requisito para
empezar cualquier reforma. Sin embargo, Metcalfe seala que los grandes desafos no se pueden diagnosticar a travs de la perspectiva de un solo individuo o
una sola organizacin. Cuando hay mltiples intereses en juego, se requiere un
proceso colectivo y poltico para llegar a un consenso tanto sobre la naturaleza del
problema como sobre sus posibles soluciones.
El diseo es importante a la hora de reformar un sistema complejo de organizaciones interdependientes como lo son las administraciones pblicas. Pero el
diseo que aportan las tcnicas de gestin empresarial tiene una utilidad restringida para la modernizacin del sector pblico pues carece de la capacidad de abordar soluciones a los problemas pblicos con la profundidad necesaria.
En cuanto al desarrollo, la reforma del Estado no es esttica y por lo tanto no
implica cambiar del modelo A al modelo B de la noche a la maana. Al contrario,
se trata de un proceso de adaptacin y aprendizaje colectivo que nunca debera
llegar a un punto final. Las formas de gestionar lo pblico tienen que evolucionar
a medida que van cambiando los problemas pblicos.
No obstante, las tcnicas gerenciales de la empresa privada pueden servir
para mejorar la accin de las organizaciones pblicas, aunque a menudo con
ajustes. En su trabajo, Xavier Mendoza y Koldo Echebarra destacan tres niveles de
anlisis de la accin de las administraciones pblicas para estudiar ordenadamente
la cuestin de cundo se pueden aplicar las tcnicas de gestin empresarial al
sector pblico y cundo no.
El primer nivel de anlisis se refiere a la accin interorganizacional y a la
transformacin de las reglas del juego del entorno donde operan las entidades
pblicas y privadas. El segundo nivel se refiere a la accin de las organizaciones
pblicas individuales dentro de su mbito especfico. El tercer nivel tiene que ver
con el funcionamiento interno de una organizacin determinada.
Para Mendoza y Echebarra, las tcnicas empresariales que se ajustan ms
fcilmente a las organizaciones pblicas son las que menos dependen del entorno
particular de lo pblico. Tal es el caso de tcnicas como la direccin de operaciones o los sistemas de informacin, los cuales se aplican ms aisladamente en cualquier contexto y no requieren de excesiva cooperacin interorganizacional. En
cambio, all donde se requiere cooperacin interorganizacional como lo es el diseo y aplicacin de las polticas pblicas, las tcnicas que se importan desde lo

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privado (planificacin estratgica y tcnicas de gestin del cambio, entre otras)


requieren ser ampliamente reconceptualizadas.
En algunos entornos por ejemplo en aquellos donde las reglas del juego
son contradictorias, donde las necesidades de reforma son enormes y urgentes o
donde no existe una fuerte tradicin de cambio consensuado e incluyente es
preciso ser especialmente cauto a la hora de aplicar las tcnicas de gestin privada
al ambiente pblico. Geoffrey Shepherd explora algunas experiencias con las tcnicas de la Nueva Gestin Publica en los proyectos de reforma en Amrica Latina.
Su conclusin es que algunos de sus aspectos la descentralizacin del poder de
tomar decisiones, una mayor preocupacin por el desempeo y los resultados, un
enfoque centrado en el cliente, y el mejoramiento de las organizaciones pblicas a
travs del incremento de la competencia pueden ser tiles para lograr la transformacin de las administraciones pblicas de Amrica Latina. Sin embargo,
Shepherd advierte que es necesario hacer una adaptacin cuidadosa de estas tcnicas a la realidad latinoamericana donde los niveles de cumplimiento de las normas (la formalidad) es en ocasiones muy reducido, lo que pone en entredicho un
buen impacto de las tcnicas de gestin.
Existen en Amrica Latina algunas experiencias exitosas con la Nueva Gestin Pblica. En Jamaica se estn creando agencias ejecutivas siguiendo el modelo
britnico. En Chile, un servicio civil profesionalizado ha proporcionado una base
slida para un proceso de subcontratacin de algunos servicios pblicos al sector
privado; all tambin se est experimentando con un programa de remuneracin
por desempeo. El mensaje fundamental de Shepherd es que se necesita lograr
un equilibrio entre la experimentacin (necesaria para poder cambiar y mejorar,
especialmente cuado se acepta que la verdad surge ms fcilmente del error que
de la confusin) y el pragmatismo.
Todo ello nos conduce a la recomendacin que hace aqu Metcalfe: "La
creacin de las capacidades necesarias para abordar el cambio estructural requerir inversiones importantes en recursos humanos y desarrollo organizacional, inversiones mucho mayores de las que los gobiernos han hecho en el pasado".
Tambin requerir mayores esfuerzos de dilogo y consenso dentro de cada pas,
y ms difusin de experiencias exitosas y no tan exitosas, as como de las enseanzas que stas hayan dejado.

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NOTA INTRODUCTORIA. LOSADA Y DO VE

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LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PUBLICA:


EL CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO1
Koldo Echebarra y Xavier Mendoza2

Introduccin
La ltima dcada ha sido testigo de un movimiento todava inconcluso de cambios sin precedentes en la configuracin contempornea de la administracin
pblica. El armazn terico que subyace en la mayora de estos cambios est
formado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que se enmarcan en las
llamadas ciencias del management.
Con el adjetivo "pblico", el management se ha convertido en el punto de
referencia obligado de los programas de modernizacin administrativa. El nacimiento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendencias
internacionales ms notables en la administracin pblica, convirtindose en "la
denominacin comn del conjunto de doctrinas muy similares que han domina-

Se ha respetado la expresin original empleada por los autores: management pblico.


Koldo Echebarra es doctor en derecho y abogado economista de la Universidad de Deusto. En la actualidad
es profesor del Departamento de Poltica de Empresa y del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de la Escuela
Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE). Ha sido profesor en el Instituto Europeo de
Administracin Pblica en Maastricht (Holanda). Tambin ha sido gerente de la Divisin de Administracin
Pblica de una empresa de consultora. Ha colaborado en diversos trabajos con la Unidad de Gestin Pblica de
la OCDE. Es profesor del Colegio de Europa de Brujas (Blgica). Ha sido miembro del Comit de Programa de
la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin Pblica y colaborador del Centro de
Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) en Montevideo (Uruguay). Ha participado en cursos de gestin
pblica en Mxico, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. Echebarra se especializa en definir y poner en prctica
estrategias de modernizacin y reforma en las administraciones pblicas, tema sobre el que ha trabajado con
diversas administraciones y publicado numerosos trabajos en Amrica Latina. Xavier Mendoza Mayordomo
es licenciado en ciencias empresariales y especializado en direccin de empresas de ESADE, y licenciado en
ciencias econmicas de la Universidad de Barcelona. Es profesor del Departamento de Poltica de Empresa y
miembro del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE. Participa en los proyectos que desarroll
ESADE en Amrica Latina, siendo el ms reciente un programa MBA para el Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad Catlica de Crdoba (Argentina). Fue profesor invitado de la Universidad
Bocconi de Miln (1989-1993). Asimismo representa a Espaa en el Comit de Sector Pblico de la European
Foundation for Management Development (EFMD) desde 1986 y es miembro del nter-Faculty Group on
Strategy de la Community of European Management Schools (CEMS). Consultor en el rea de estrategia y
cambio organizativo, Mendoza tiene ms de una veintena de publicaciones sobre direccin estratgica, indicadores
de gestin y management pblico.
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CAPITULO 1

CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

do la agenda de la reforma burocrtica en numerosos pases de la OCDE desde


finales de los aos setenta" (Hood, 1991).
El inters por el management refleja las dificultades que encuentra la administracin pblica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le
plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias econmicas, polticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han
proporcionado a la administracin sus modelos de conducta durante las ltimas
dcadas. Al mismo tiempo, el management pblico promete aliviar la presin
econmica sobre recursos escasos y atender a las demandas insatisfechas de los
usuarios de los servicios pblicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptar
decisiones polticas duras e impopulares de cualquier signo ideolgico.
En este contexto, este artculo tiene un doble propsito. Por una parte busca
mostrar la relevancia del management a la hora de dar respuesta a los retos de la
modernizacin de la administracin pblica, y por la otra delimitar el mbito de
aplicacin de las tcnicas de gestin empresarial en el entorno de las organizaciones pblicas. Esto permitir definir los contenidos y las lneas de desarrollo del
management pblico.
Para ello es preciso efectuar primero una breve retrospectiva sobre la tradicin
del management en la administracin pblica, constatando el escepticismo con que
usualmente se han recibido sus doctrinas y el carcter restrictivo que se les atribuye.
Durante la dcada de los setenta, el management pblico se present como un
conjunto de doctrinas de aplicacin general y universal caracterizado por rasgos de
portabilidad y difusin, as como de neutralidad poltica. Esto signific, por una
parte, que sus principios y tcnicas se presentaran como una respuesta vlida para
los problemas de la gestin pblica en multitud de pases (desde Dinamarca hasta
Nueva Zelanda), en diversos niveles de administracin (de la central a la local) y en
los ms variados sectores de actividad pblica (desde la educacin hasta el saneamiento). Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se quera sugerir que sus
prescripciones servan para poner en prctica las voluntades de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco bajo el cual se poda perseguir tanto el
desmantelamiento como la defensa del Estado benefactor.
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prt--porter
en el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o
bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir sus propios
modelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en
el que el management pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que se
esfuerza por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones
pblicas y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el
desarrollo del management pblico puede contemplarse como un proceso que va
progresivamente "de la imitacin a la innovacin".

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Con estos antecedentes estaremos en condiciones de analizar el significado


atribuido al NMP, tal y como ha quedado reflejado en los programas de modernizacin administrativa: su cTarcter original o derivativo de la prctica empresarial,
sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores a los que responde su aplicacin. Esta exploracin nos permitir descubrir en qu medida
estamos en presencia de un nuevo paradigma y cmo debera evolucionar su
desarrollo terico y prctico para responder a las exigencias presentes y futuras
que pesan sobre el sistema colectivo en los pases occidentales.

La tradicin del management en la administracin pblica:


Entre el escepticismo y la interpretacin restringida
La referencia al pensamiento y las tcnicas del management en la administracin
pblica no constituye un aporte original de los programas de modernizacin administrativa. En sus orgenes, el management adopta una vocacin universal y uno
de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacin de estos principios al
mbito de la administracin pblica en su Teora administrativa en el Estado (citado
en Nieto, 1976:669). El management movimiento que ha ganado madurez y
notoriedad en los Estados Unidos gracias al auge empresarial y al valor social que
se atribuye a la racionalidad econmica, los mtodos cientficos del trabajo y la
responsabilidad individual ha tenido, desde sus orgenes, un considerable eco en
la administracin pblica estadounidense. No hay que olvidar que ya a finales del
siglo XIX Woodrow Wilson, considerado el precursor de la ciencia de la administracin en los Estados Unidos, reclamaba la separacin entre funciones polticas y
administrativas y la aplicacin a stas ltimas de mtodos cientficos de trabajo.
Ahora bien, el management se nos presenta como un trmino equvoco que
encierra acepciones dispares y no pocas doctrinas y conceptos contradictorios. Su
especificidad cientfica procede, como lo recuerda Prats (1992:21), de su singular
orientacin hacia el mejoramiento del rendimiento de las organizaciones, lo que
se expresa en satisfacer los valores de economa, eficacia y eficiencia; pertenece a
las denominadas ciencias aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instrumental y prescriptivo para lograr la transformacin de la realidad.
Sin embargo, ms all de esta vocacin general, el management se ha
diversificado en multitud de corrientes de pensamiento que parten de premisas
diferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones,
y que a menudo resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad econmica que caracterizan su aproximacin cientfica. Frente
a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el management
se presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada que ofrece una
pluralidad de respuestas y criterios en funcin de los presupuestos y suposiciones
que se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar.

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ECHEBARRIA Y MENDOZA

CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

Es necesario tener presente que el desarrollo de las ciencias del management


ha estado vinculado a un mundo empresarial en el que las presiones competitivas
han servido de acicate para la renovacin y el perfeccionamiento constante de los
sistemas de gestin, lo que a su vez ha promovido la aparicin y el avance de
nuevas corrientes cientficas. Ajena a las presiones del mercado, hasta hace muy
poco la administracin pblica no haba experimentado la misma urgencia por
atender a los dictados de economa, eficacia y eficiencia; sus principios de organizacin y funcionamiento se orientaban a satisfacer el imperativo burocrtico de la
aplicacin universal y uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos
ni resultados. Por ello puede entenderse la dificultad de trasladar el bagaje conceptual y prctico del management hacia la administracin pblica, cuyos presupuestos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han sido destacados en
su construccin terica.
La transformacin material experimentada por la administracin en el Estado benefactor, junto con la multiplicacin de las polticas cuya justificacin depende de los resultados materiales conseguidos, reclamaba una perspectiva de legitimacin basada en valores de racionalidad gerencial. Esto explica que desde
mediados de los aos sesenta, la administracin pblica haya venido escuchando,
cada vez con mayor insistencia, el llamado a que aplique los conceptos del
management. La reforma administrativa difundi ampliamente sus contenidos
mediante la transferencia de numerosas tcnicas como el presupuesto por programas o la direccin por objetivos, casi todas ellas concebidas y ensayadas previamente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo, efectuaba constantes referencias al management y en particular a la importancia de formar a los
servidores pblicos en sus conceptos y tcnicas ms modernas.
Sin embargo, la introduccin del management a la administracin pblica
no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin predominante
ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica y poltica
(Gunn, 1987:43). En consecuencia, el trasplante de tcnicas de gestin tuvo
una vigencia precaria y poco duradera, all donde lleg a materializarse. El valor
de aquellas tentativas slo pudo apreciarse con el paso del tiempo, pues sirvi
para sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios la inquietud por
una perspectiva diferente e innovadora que les permitiera ampliar sus rudimentarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de gestin
operativa.
Por aadidura, el pensamiento del management tal y como fue recogido por
la reforma administrativa se vio fuertemente restringido tanto en sus dimensiones
como en su contenido doctrinal. Adems de que aparecieron privados de sus
implicaciones culturales e ideolgicas, los contenidos del management seleccionados por la reforma administrativa generalmente respondan a la evolucin de su

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pensamiento, tomando como referencia casi exclusiva sus postulados cientficos


de principios de siglo. En su interpretacin perversa y restringida, se tendi a
considerar el management como un conjunto de tcnicas universales igualmente
aplicables a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casi
exclusivamente con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depuracin tcnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados pblicos. Es as como se ha ignorado la evolucin de su
pensamiento hacia posiciones ms relativistas, con la adaptacin de sus prescripciones a las circunstancias de cada entorno de trabajo. Por ltimo, tampoco se ha
considerado la aparicin de corrientes doctrinales que se apartan de una interpretacin de las organizaciones como mquinas, buscando en cambio su perspectiva
humana, cultural, poltica o sistmica.
Como consecuencia de todo lo anterior, a finales de los aos setenta la
vivencia de los conceptos y tcnicas del management en la prctica administrativa
segua siendo ms bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por el
predominio de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda pblica.
Adems, su invocacin en la administracin pblica no estaba exenta de confusin sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. Asilo explicaba Gibert (1980:
14) en el contexto de la administracin en Francia:
"La realidad del management pblico es muy controvertida: para algunos se
trata de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpable de una voluntad de 'privatizacin o de 'rentabilizadn' de los servicios
pblicos; es, igualmente un concepto vaco para los que piensan que no hay
ms que un management, una ciencia ficcin para los que hacen un anlisis
pesimista de la gestin de la administracin, un neologismo intil para los que
ven en la ciencia administrativa el instrumento de un enfoque concreto del
funcionamiento de las organizaciones, etc".
Detrs de la controversia sobre la viabilidad de una aproximacin gerencial a
la realidad de la administracin pblica, nos encontramos con el eterno debate en
torno a la especificidad de la gestin en el sector pblico y a la categorizacin del
management pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresarial, o como una disciplina con caractersticas propias y diferenciadas que le confieren su propia singularidad.
Las particularidades de la gestin en la administracin pblica
Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la
sustantividad de la gestin en la administracin pblica: desde afirmar que la administracin pblica es nica y completamente diferente a la que se aplica en el

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CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

mbito privado, hasta sostener que no es ms que una modalidad menos eficiente
de gestin empresarial. Entre ambas posturas se sita un buen nmero de puntos
de vista intermedios que se exponen a continuacin, segn la explicacin de Gunn
(1987):
La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a la
del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin legal
de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho ms complejo y variado, entre otros.
La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es importante. Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo pblico y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de la gestin privada son tiles
en el sector pblico slo de forma muy marginal.
El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la necesidad
de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial, y por otra, desarrolle sus propios
conceptos y categoras all donde los problemas pblicos sean especficos.
Convergencia entre la gestin pblica y la privada. Las fronteras entre los
sectores pblico y privado son borrosas. Ms que organizaciones puramente pblicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las que se
mezclan los aspectos pblicos y privados.
La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada. Es por
ello que los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan
trasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico.
Excluyendo las posiciones extremas, no puede negarse la existencia de
condicionantes especficos en la administracin pblica. Si bien estos no la convierten en un mbito totalmente diferenciado, s matizan de forma considerable
cualquier desarrollo de las tcnicas de gestin. Aunque estas especificidades han
sido tratadas por numerosos autores, se destacarn cuatro aspectos que, por su
carcter estructural, confieren una marcada particularidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestin pblica:
la sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de
asignacin de recursos;
el hecho de que las administraciones pblicas tienen el carcter de poderes pblicos;
la naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor por parte del
sector pblico, y
la dificultad de medir el valor creado.

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La mayor parte de las actividades de las organizaciones pblicas no pasan por el


mercado, trtese de la produccin de bienes pblicos o de bienes privados considerados socialmente preferentes. Estos comprenden un amplio abanico de servicios prestados tanto a escala estatal como regional y local como lo son el saneamiento, la enseanza, la cultura y los servicios sociales, entre otros.
La teora econmica caracteriza como bienes pblicos a aquellos que son
indivisibles y que se le suministran a toda la colectividad sin excluir a nadie. Ejemplos tpicos son el alumbrado pblico, la ordenacin del territorio o la defensa. La
no exclusin puede conducir a que haya individuos "aprovechados" (free-riders)
que muestren conductas insolidarias no contribuyendo a su suministro, sin que
esto los prive de su consumo. Esto por cuanto la provisin de tales bienes no se
realiza a travs del mercado sino de los gobiernos y porque se los financia mediante impuestos.
Por su parte, los bienes privados socialmente preferentes s son divisibles, por
lo que su produccin se le puede dejar totalmente al mercado; sin embargo, esto
producira una situacin considerada socialmente indeseable: la exclusin de una
parte de la poblacin que por falta de poder adquisitivo no podra acceder a los
mismos. Por ello, el sector pblico asume su provisin, aunque casi nunca con
carcter exclusivo, dejando un margen de actuacin ms o menos amplio al sector
privado.
En ambos casos, el proceso poltico sustituye al mercado como mecanismo
de asignacin de recursos en una doble vertiente. Por una parte, el proceso poltico determina el volumen del gasto pblico total o, en otras palabras, el total de los
recursos asignados al Estado para la realizacin de sus fines. Ello significa determinar el peso relativo de los sectores pblico y privado en la distribucin de la renta
generada por un pas. Por otra parte, el proceso poltico asigna recursos a travs de
las decisiones sobre la porcin del presupuesto disponible para suministrar los
distintos bienes y servicios pblicos.
En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre
presente y se convierte en un factor intrnseco de la accin de los poderes pblicos.
Por el lado de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad
del sistema fiscal. Por el lado del gasto, surge la cuestin de a quin benefician las
distintas polticas. La referencia al proceso poltico significa que no nos encontramos
ante la lgica de una decisin-un actor, sino en presencia de mltiples decisiones y
actores. Corresponde entonces al proceso poltico, que canaliza y representa los
intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que
compiten entre s y que en ocasiones se contraponen claramente.
El proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un
marcado contraste con el mercado. As, mientras ste ltimo se caracteriza por la

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La sustitucin del mercado por el proceso poltico

CAPITULO!. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales


entre ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la
asignacin de recursos, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por
los aspectos redistributivos y de equidad, la realizacin de transacciones administracin-individuos y administracin-sociedad, la ausencia de precios, y la falta de
correspondencia entre la financiacin que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico que
tambin se deben tener presentes son su pluralismo, la fragmentacin de la autoridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es legtimo
(Metcalfe, 1990).
Las administraciones pblicas en su calidad de poderes pblicos
El Estado tiene un marcado carcter instrumental, apareciendo como el conjunto
de instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para cumplir sus objetivos. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un
poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos fines.
De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. En primer
lugar, las administraciones pblicas realizan una serie de objetivos que no les son
propios como organizacin, en la medida en que estos constituyen necesidades
pblicas definidas por la Constitucin, las leyes y el proceso poltico.
En segundo lugar, las administraciones pblicas constituyen poderes pblicos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la
sociedad. Este se manifiesta a travs de la formulacin de polticas pblicas y la
creacin y administracin de regulaciones. Sin embargo, el poder de las administraciones pblicas es limitado puesto que stas se hallan sometidas a las leyes
(principio de legalidad). A su vez, las leyes establecen tanto los lmites al ejercicio
del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros, como el
mbito de su actuacin material que deber estar justificado en nombre del
inters pblico.
La tercera y ltima implicacin se refiere a la presencia de dos fuentes de
legimitidad en el seno de las administraciones pblicas. Por una parte est la legitimidad del gobierno basada en el principio de la confianza legislativa, mientras
que por la otra se encuentra la legitimidad de la administracin, entendida como
instrumento profesional al servicio de un programa de gobierno y basada en el
principio constitucional del mrito.
Los procesos de creacin de valor en el sector pblico
La imagen de creacin de valor se asocia generalmente con unos procesos productivos en los que se transforman materiales para crear productos o se realiza

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una serie de actividades que dan lugar a la prestacin de un servicio que se adquiere en el mercado a un precio dado. La realizacin de un proceso productivo
el producto o servicio en s mismo y sobre todo el precio pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que
tiene valor. Sin embargo, esta es una visin excesivamente restringida a la hora de
considerar el valor creado por el sector pblico.
Ciertamente, las administraciones pblicas crean valor a travs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles servicios o a travs de transferencias monetarias), pero tambin lo hacen de otras
formas. Siguiendo el anlisis de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar en
primer lugar aquellas actividades o programas pblicos en que existen beneficiarios que no son usuarios o "clientes" directos del programa (p.e. los programas de
inmunizacin para prevenir enfermedades contagiosas o el pago de pensiones no
contributivas). En estas actividades, el valor no slo se crea por la existencia de
externalidades (el aumento de poblacin vacunada reduce los riesgos de infeccin
de la poblacin no vacunada) sino tambin porque dichos programas expresan los
valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean
vivir (p.e. una sociedad ms solidaria que garantice la dignidad humana). Asimismo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al de
una pliza de seguros, al constituir una red de proteccin social ante la eventualidad de una desgracia personal o familiar.
En otros casos, el valor creado por los programas pblicos consiste en dotarlos
de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigilancia contra incendios forestales o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aqu no
se producen transacciones individuales, e incluso es posible y deseable que no se
lleguen a producir (a travs de la necesidad de entrar en accin); sin embargo, no
por ello dichos programas dejan de crear valor, ya sea por su posible efecto disuasorio o por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad.
Las administraciones pblicas tambin utilizan la autoridad como un recurso
para crear valor a travs de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial o
de reduccin de las emisiones de gases txicos). En los programas regulatorios, los
recursos para la consecucin del objetivo perseguido provienen tanto del presupuesto pblico como de las empresas y particulares a los que, en nombre del
inters pblico, se les ha impuesto la obligacin de modificar sus patrones de
conducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es importante notar que
las transacciones entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se centran en la supervisin de los esfuerzos que stos realizan para cumplir con el objetivo fijado.
Por ltimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en
que el proceso poltico-administrativo responde a las distintas demandas aumentan o disminuyen el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no
discriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.

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CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

Ahora bien, los poderes pblicos utilizan recursos e imponen costos a la par
que crean beneficios. Por tanto, el valor creado no estar dado simplemente por
los beneficios de las actividades desarrolladas, sino por tales beneficios menos los
costos. Sin embargo, la medicin de ese valor no es tarea fcil.
La dificultad de medir el valor creado por las administraciones pblicas
La dificultad de medir el valor creado por la accin de los poderes pblicos obedece a varias causas. Merece la pena detenerse en tres de ellas.
Carena de preo. Dado que los bienes pblicos no pasan por el mercado, el
que no tengan un precio impide que podamos cuantifcar el monto de los ingresos asociados al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividades
desarrolladas por una organizacin pblica. Pero no se trata slo de cuantifcar los
beneficios creados en trminos de ingresos; en ocasiones los presupuestos pblicos slo recogen una parte de los costos como es el caso de los programas
regulatorios.
Productos y resultados/impacto. Aqu se habla de la necesidad de distinguir
entre aquello que un determinado programa produce materialmente (outputs) y
los resultados (outcomes) o impacto que realmente ha tenido la accin administrativa, expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los objetivos de la
poltica o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su
ejecucin. Tal como lo indica Moore (1984), las actividades que tienen lugar en la
frontera de una organizacin pblica con su entorno (en los ejemplos anteriores,
las sesiones de vacunacin, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, o
la publicacin en los boletines oficiales de los estados sobre los estndares mximos de emisin de gases contaminantes) raramente tienen valor por s mismas.
Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (o
sus outputs) con aquello que realmente tiene valor en s mismo (los outcomes
deseados).
Relacin entre productos y resultados/impacto. A menudo existe incertidumbre
sobre si la relacin causal entre outputs y outcomes, que en ocasiones puede ser
muy prolongada, realmente funciona. Por lo general se dispone de una teora,
pero no de la evidencia emprica suficiente que permita su validacin.
De lo anterior se deduce que la tarea de reflejar y dar cuenta del valor
creado por los poderes pblicos es mucho ms exigente y compleja de lo que
inicialmente se pudo pensar.

El aporte de las tcnicas de gestin empresarial


La especificidad de la gestin pblica implica que, si bien es cierto que las tcnicas
de gestin empresarial difcilmente constituirn una respuesta vlida para todos

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los problemas que aquella conlleva, tambin lo es que muy probablemente podrn contribuir de manera significativa a la resolucin de algunos de ellos. El
objetivo de este apartado es identificar las reas de la gestin pblica en las que se
dan problemas iguales o similares a los de la gestin empresarial.
Para ello es importante comprender previamente el contexto en el que se
han desarrollado las tcnicas de gestin empresarial: el mercado. Teniendo en
cuenta las especificidades de la gestin en la administracin pblica, el anlisis de
las premisas que se derivan de ello permitir establecer las reas en las que tendr
sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a travs
de la aplicacin directa de las tcnicas empresariales, mediante su adaptacin
creativa o, dada la especificidad del sector pblico, su reinvencin definitiva.
Las tcnicas de gestin empresarial cont respuesta a las exigencias
del mercado
Las tcnicas de gestin empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los
retos que plantea un entorno competitivo, dinmico y cambiante. El dato esencial
lo constituye el mercado, que aparece como medio portador de los valores de
eficacia y eficiencia empresarial.
Para efectos de este anlisis, tres caractersticas del mercado aparecen como
especialmente relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transacciones individuales. La naturaleza de los bienes y servicios por l suministrados permite su divisibilidad y, por tanto, su consumo individualizado. En segundo lugar, a
cambio de los bienes y servicios proporcionados a sus compradores, los ofertantes
de los mismos reciben una contraprestacin monetaria o precio. Aquellos demandantes o compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente quedan excluidos del mercado. Y por ltimo, el elemento constitutivo y definitorio
del mercado es la situacin de competencia o concurrencia que en l se da, caracterizada por la presencia de varios ofertantes y uno o varios demandantes con
capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la presencia o la posibilidad de
tales ofertas alternativas lo que otorga autntico poder al comprador: el poder de
elegir. De las elecciones de los compradores depender el volumen de recursos
monetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, la asignacin de recursos que realiza el mercado es directamente proporcional al grado de
competitividad alcanzado por cada ofertante.
El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puede
explicar con base en la interaccin de estos tres elementos: los compradores o
clientes, los competidores y la propia empresa. Es lo que Kenichi Ohmae (1983)
ha bautizado con el nombre de "tringulo estratgico". Si quiere sobrevivir y conseguir sus objetivos, cualquier empresa que opere en un contexto de mercado se
debe centrar en lo siguiente:

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CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

Identificar y seleccionar aquel mercado o aquellos segmentos de mercado que ofrecen un mayor potencial de beneficios para la empresa.
Satisfacer las demandas y preferencias especficas de los distintos compradores o clientes que forman parte del segmento o los segmentos de mercado a
los que se dirige la empresa, proporcionndoles bienes y servicios que a su juicio
tengan valor. En un contexto de mercado, el valor de un producto o servicio es
algo que no determina el ofertante sino su comprador potencial. La atribucin de
valor es, por tanto, subjetiva y personal.
En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que
tengan valor. Si quiere que los compradores opten por su oferta, la empresa deber diferenciarla y hacerla ms atractiva que la de sus competidores. Es decir, el
valor atribuido por el comprador a un determinado producto o servicio es algo
relativo que no slo depende de sus caractersticas propias sino tambin de las de
los productos o servicios de la competencia, incluido el precio. La naturaleza e
importancia de la ventaja competitiva de una empresa radica en su capacidad
para proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; 1985).
Lo anterior exige que el ofertante trate de obtener un nivel de rentabilidad adecuado en relacin con el capital invertido. En consecuencia, la empresa
debe prestar una especial atencin tanto a las inversiones como a los costos en
que incurre para crear y mantener su ventaja competitiva.
Ntese que, tal como lo hemos definido, el mercado ejerce un permanente
control de eficacia sobre la actuacin de las empresas a travs de los incentivos y
sanciones que proporciona. El nivel de xito alcanzado se refleja directamente en
el volumen de transacciones efectuadas y, por tanto, en la cifra de ventas as como
en el nivel de beneficio conseguido en un perodo dado. En este sentido, el beneficio desempea un doble papel. Por una parte, como incentivo a la actuacin
empresarial, y por otra como indicador de la capacidad de la empresa para satisfacer mejor que sus competidores las necesidades de sus clientes, as como de gestionar adecuadamente sus recursos. Esta capacidad de hacerlo mejor, de proporcionar valor, ser la fuente de la legitimidad del beneficio empresarial.
En consecuencia, la orientacin al cliente, la competitividad y la preocupacin por la eficiencia en la utilizacin de los recursos constituyen los valores que se
encuentran en la base de la cultura, los procesos y las tcnicas de gestin empresarial. Ahora bien, el xito competitivo es algo relativo y temporal. Un contexto de
mercado se caracteriza por su dinamismo. As, las empresas deben reaccionar ante
los logros de sus competidores si quieren preservar su ventaja competitiva; tambin deben hacerlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian,
o cuando se producen innovaciones tecnolgicas o variaciones en la disponibilidad y costo de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otras
palabras, la supervivencia de una empresa en el mediano y largo plazo depende

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de manera crtica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinmico y


cambiante. Por ello, la innovacin, la experimentacin, el asumir riesgos y el aprendizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los arriba mencionados, conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induce
una presin o estmulo permanente para la mejora continuada de la actuacin
empresarial.
Las premisas en que se basan las tcnicas de gestin empresarial
A partir de los rasgos definitorios del mercado y de la lgica de actuacin de las
empresas que operan en dicho contexto se pueden deducir las premisas en que se
basan las tcnicas de gestin empresarial. Este es un aspecto que conviene tener
bien presente cuando se considera la aplicacin de dichas tcnicas al mbito de la
gestin pblica. Las premisas que subyacen en las tcnicas de gestin empresarial
pueden resumirse de la siguiente manera (Mendoza, 1990: 272 y ss):
Primada de la lgica de adaptacin al entorno. Dado que la empresa difcilmente podr modificar con su actuacin individual el entorno en que opera, las
tcnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptacin de la
organizacin a las condiciones ambientales actuales y futuras. Esta lgica est especialmente presente en las tcnicas de gestin estratgica, centradas en la seleccin del entorno ms adecuado para la empresa (los mercados o segmentos de
mercado con mayor atractivo), el desarrollo de las capacidades organizativas necesarias para obtener una ventaja competitiva sostenible, y la gestin de los procesos
de cambio organizativo. Por su parte, las tcnicas de gestin operativa se centran
en la optimizacin de las condiciones internas y externas existentes en un momento dado. Este carcter extrovertido de muchas de las tcnicas empresariales se
manifiesta en la importancia de los requisitos de informacin sobre el entorno que
su utilizacin comporta.
Un modelo de decisin racional La gran mayora de las tcnicas de gestin
empresarial presupone la existencia de un responsable por la toma de decisiones
unitario (un individuo o un colectivo que se comporta como tal) capaz de ordenar
sus preferencias, formular objetivos no contradictorios, valorar las distintas alternativas y evaluar la actuacin presente de la organizacin con base en tales objetivos.
Ello se materializa en la consideracin del ciclo planificacin-ejecucin-control
como un proceso integrado de gestin. Por otra parte, el beneficio aparece como
un criterio unifcador que facilita el clculo y la evaluacin de alternativas.
Sesgo marcado hada la cuantificadn. El mercado ofrece retroalimentacin permanente sobre el desempeo de la empresa y abundante informacin
tanto sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos
recursos empleados. Al operar en un contexto rico en informacin, la mayora de

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CAPITULO1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

las tcnicas empresariales otorgan primaca al clculo y a la cuantificacin. Se


presupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capaces de capturar la totalidad o la mayor parte del valor creado, y de reflejar los
costos en que se ha incurrido para su creacin. Es por ello que los efectos ocasionados por la actuacin de la empresa que escapan al mercado (lo que los economistas denominan "externalidades") sern ignorados por las tcnicas empresariales. Como dichos efectos son difciles de medir, el sesgo hacia la cuantifcacin
refuerza la tendencia a su omisin. Slo sern tenidos en cuenta en el proceso
decisorio de la empresa cuando exista algn tipo de presin social o una regulacin que obligue a su internalizacin va un mayor costo.
Marcado carcter intraorganizativo. Los resultados que obtiene la empresa
se dan en funcin de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo realizado en comparacin con el de sus competidores. La tarea de gerencia se contempla como la movilizacin de la energa y de los recursos organizativos para lograr
los objetivos empresariales. La definicin convencional de management como "la
obtencin de resultados a travs de las personas" [de la propia organizacin] (The
Gower Handbook of Management, 1988:12) es quiz la formulacin ms clara del
carcter intraorganizativo de los procesos de gestin empresarial.

Breve panormica de las tcnicas de gestin empresarial


Las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos:
por un lado las tcnicas de direccin general de la organizacin que son las ms
especficamente gerenciales, y por el otro las tcnicas correspondientes a una funcin o rea especializada de la empresa. Por su relevancia prctica, a estos se
debera aadir un tercer grupo: el de las tcnicas de desarrollo de habilidades
directivas (Mendoza, 1990:283).
El grupo de las tcnicas de direccin general se caracteriza por considerar a la
organizacin en su conjunto, centrndose en la capacidad de anticiparse y adaptarse a los cambios del entorno (perspectiva estratgica), y en garantizar tanto el
buen desarrollo de las operaciones como el logro de los objetivos organizativos
establecidos (perspectiva operativa). En este grupo, las tcnicas principales son:
Planificacin estratgica. Sus contenidos se centran en el anlisis y prospeccin del entorno actual y futuro de una organizacin, en el diagnstico de sus
capacidades organizativas, en el establecimiento de objetivos de mediano plazo y
en la determinacin de las estrategias y planes de accin para conseguirlos.
Gestin de los procesos de cambio organizativo. El nfasis aqu recae en la
determinacin e implantacin de las estrategias de cambio planificado y en los
roles y responsabilidades para su gestin.
Direccin por objetivos (DPO). Esta se caracteriza por su orientacin hacia

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la accin y la consecucin de los objetivos organizativos establecidos para un


determinado perodo. La DPO presupone que el marco estratgico de accin de
una organizacin ha sido establecido con anterioridad.
Direccin de proyectos. A pesar de no referirse al conjunto de la organizacin, sta incorpora la totalidad del ciclo de gestin y requiere de las habilidades
directivas propias de un generalista.
En el grupo de las tcnicas especficas relativas a una determinada funcin o
actividad empresarial se destacan las siguientes:
Marketing. Comprende la investigacin de mercados, la definicin del producto o servicio, la determinacin del precio, la seleccin de los canales de distribucin y la comunicacin de la oferta de la empresa a sus clientes potenciales.
Direccin de operaciones. Aborda todas las cuestiones relativas a la gestin
de los procesos productivos, con especial nfasis en los temas de productividad y
mejoramiento de la calidad. La investigacin operativa, basada en modelos matemticos, contribuye de manera significativa a este aspecto de la gestin.
Diseo organizativo. Su nfasis se centra en proponer y evaluar las alternativas organizativas ms adecuadas en trminos de eficacia y eficiencia tanto en
funcin de las tareas a realizar por una organizacin como de su entorno de
trabajo.
Direccin de recursos humanos. Se refiere al ciclo de gestin de los recursos humanos (reclutamiento y seleccin, evaluacin del desempeo, recompensa,
formacin y desarrollo de carrera) y a las relaciones laborales.
Gestin de servicios. Es el enfoque integrador de las especificidades de
este tipo de organizaciones en los mbitos de marketing, recursos humanos y
direccin de operaciones.
Gestin financiera. Se centra en la obtencin y uso eficiente de los recursos financieros (anlisis de inversiones, gestin de la tesorera, anlisis de los distintos mercados de capitales y gestin del endeudamiento).
Gestin de sistemas de informacin. Abarca los distintos sistemas de informacin de la empresa (de contabilidad, estadstica comercial y productiva, bases
de datos, etc.), as como las tecnologas necesarias de tratamiento de la informacin (hardware y software}.
Control de gestin. Es el proceso mediante el cual los directivos se aseguran de que los recursos de la organizacin se obtengan y empleen de una manera
eficaz y eficiente en la consecucin de los objetivos perseguidos.
Por ltimo, vale la pena sealar que las tcnicas de desarrollo de habilidades
directivas estn adquiriendo una importancia cada vez mayor. De la capacitacin
para ejercer la funcin directiva se est pasando de manera creciente a la capaci-

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CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

tacin para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas tcnicas se centran en


desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones (anlisis y resolucin
de problemas); negociacin y gestin del conflicto; liderazgo (direccin de equipos, tcnicas de comunicacin, direccin de reuniones); trabajo en equipo; creatividad e innovacin; y capacidad de asumir la complejidad, la ambigedad y la
incertidumbre.
La delimitacin del mbito de aplicacin de las tcnicas
de gestin empresarial
Una vez revisadas y clasificadas las premisas en que se basa la gestin empresarial
es necesario acotar sus posibilidades de aplicacin, identificando aquellos mbitos
y procesos de la gestin pblica en que la implantacin de dichas tcnicas puede
convertirse en un factor de modernizacin.
Segn Eliassen y Kooiman (1987:5), la actuacin de las administraciones
pblicas puede ser abordada desde tres niveles de anlisis. El primer nivel se refiere al sector pblico como un todo en interaccin con el entorno social en su
sentido ms amplio. En el segundo nivel est la actuacin de las organizaciones
pblicas individuales en sus entornos especficos (sociales, polticos y administrativos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organizacin
y al rol de los directivos pblicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carcter
interorganizacional y se relacionan con la transformacin del entorno y las reglas
del juego de las distintas organizaciones, pblicas y privadas, configurando a la
gestin pblica como un proceso de nivel macro. En cambio los problemas del
segundo y tercer nivel estn relacionados con la adaptacin de las organizaciones
pblicas individuales a sus entornos especficos y configuran la gestin pblica
como un proceso de nivel micro (Metcalfe y Richards, 1987a).
En general se puede afirmar que tanto la primaca otorgada a la adaptacin
al entorno, como el marcado carcter intraorganizativo y el modelo de decisin
racional que subyacen en las tcnicas de gestin empresarial sita su mbito de
aplicacin en los niveles segundo y tercero, es decir, en la accin de las organizaciones pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin
embargo, a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al
contexto de la gestin pblica, el amplio nmero y la heterogeneidad de las tcnicas de gestin empresarial existente ponen de manifiesto que tal juicio no debera
formularse de una manera genrica sino a partir de una evaluacin individualizada
de cada tcnica o grupo de tcnicas.
En el Cuadro 1.1 aparecen valoradas las tcnicas de gestin empresarial en
funcin de la idoneidad de su diseo para dar respuesta a los problemas de gestin de las organizaciones pblicas. El grado de adecuacin de cada grupo de

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Cuadro 1.1. Grado de adecuacin de las tcnicas de gestin


empresarial a la administracin pblica
TCNICA DE GESTIN
CONSIDERADA

Aplicacin
directa

Adaptacin
creativa

Reconceptualizacin

Planificacin estratgica
Gestin del cambio organizativo
Direccin por objetivos
Direccin de proyectos
Gestin de servicios
Marketing
Direccin de operaciones
Diseo organizativo
Direccin de recursos humanos
Gestin financiera
Sistemas de informacin
Control de gestin
Fuente: Mendoza, 1990.

tcnicas se ha expresado en trminos de "aplicacin directa", "adaptacin creativa",


o de "necesidad de reconceptualizacin".
El cuadro muestra cmo el mayor desajuste se produce cuando se introducen en la definicin de los problemas por resolver los factores de mayor especificidad del contexto de la gestin pblica.
La interdependencia y la necesidad de conseguir la cooperacin entre distintas organizaciones pblicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos de
planificacin estratgica. La dificultad de conceptualizar y de medir el valor creado afecta tanto el establecimiento de objetivos como el control de resultados;
esto, aunado a la dbil integracin del ciclo de gestin (planificacin-ejecucincontrol) en numerosas organizaciones pblicas, modifica sustancialmente el carcter de la direccin por objetivos y del control de gestin. La especificidad del
estatuto funcionarial otorga una dimensin distintiva a la direccin de recursos
humanos y a los procesos de gestin del cambio organizativo.

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CAPITULO1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

En sntesis, y empleando la tipologa de niveles de anlisis de Eliassen y


Kooiman (1987), el mayor grado de ajuste de las tcnicas de gestin empresarial
ocurre en el tercer nivel (funcionamiento interno de cada organizacin y rol de los
directivos pblicos), producindose desajustes cada vez mayores cuando se pasa
al segundo (la actuacin de las organizaciones pblicas individuales en sus entornos
especficos). Los problemas relativos al primer nivel (la gestin pblica como un
proceso de nivel macro) quedan por fuera del mbito de aplicacin de las tcnicas
de gestin empresarial.

Hacia una nueva concepcin del management


en la administracin pblica
El doble sentido de la funcin gerencia! en la administracin pblica
A finales de los aos setenta, la nueva coyuntura poltica y econmica se prest
para redescubrir el management como la panacea que prometa solucionar los
graves problemas que aquejaban a la administracin pblica. El desequilibrio insostenible entre las responsabilidades pblicas y los recursos disponibles, junto
con el ascenso de un movimiento poltico que, rompiendo el consenso de varias
dcadas, apostaba a la reduccin del tamao del Estado, fueron determinantes
para reclamar la aplicacin de disciplina y racionalidad econmica a la gestin
pblica. Inicialmente, el hecho de recurrir al management se relacion con la
bsqueda de un lenguaje cuantitativo con smbolos precisos y socialmente aceptados que ofreciera prescripciones para actuar con rapidez y desde donde se
pudieran justificar los drsticos recortes en el gasto y el empleo pblicos.
La reforma administrativa haba planteado la introduccin del management
a las actividades pblicas como la mera sustitucin de prcticas obsoletas por
tcnicas y mtodos ms racionales de trabajo, ignorando su enorme carga ideolgica y cultural. Sin embargo, como lo sealan Gowler y Ledge (1983), en el significado del management es necesario distinguir dos dimensiones inseparables:
el management como conjunto de tcnicas o instrumentos de gestin, o
lo que denominan "el significado del management" (the meaning of management);
el management como una funcin ideolgica que sirve para crear y
mantener en las organizaciones las prerrogativas de gestin (el llamado "derecho a
gestionar" the rght to manage), con base en el reconocimiento de valores de
racionalidad econmica; a esta segunda faceta la denominan, en un juego de
palabras, "la gestin del significado" (the management of meaning).
La dimensin ideolgica del management se compone de dos elementos
fundamentales: en primer lugar, la existencia de una cultura de valores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se entiende por buena gestin (la

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triloga economa, eficacia y eficiencia) y, en segundo lugar, unas instituciones de


responsabilidad (o de rendicin de cuentas) que le pongan lmites a la creacin,
mantenimiento y manipulacin del poder y prevean sanciones por el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales se formula todo un entramado de tcnicas, modelos y prcticas de comportamiento que constituyen el contenido del management y con los que se pretende
lograr la satisfaccin de sus valores dominantes.
Si bien la dimensin ideolgica y cultural del management ha evolucionado
lentamente, como corresponde a los grandes paradigmas de organizacin social,
su contenido ha estado sujeto a un proceso constante de transformacin y cambio
mediante el cual unas tcnicas van desplazando a otras, de acuerdo con las circunstancias de la realidad y las tendencias del pensamiento.
La interrelacin entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad de impulsar la introduccin de tcnicas de gestin sin aceptar al mismo tiempo la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el
management es ante todo un orden semntico completo del que no se puede
extraer una parte y esperar que cobre sentido por s sola cuando sus presupuestos
institucionales y ticos no estn reconocidos en el proceso poltico. El gran reto de
la modernizacin administrativa radica precisamente en construir un nuevo marco de responsabilidad que reordene la interrelacin entre funciones polticas y
administrativas, dada la complejidad de la administracin moderna.
La modernizacin administrativa se aproxima al management desde su dimensin cultural e ideolgica, buscando un nuevo sistema de legitimacin de
conductas ligado a valores de racionalidad econmica en la gestin. En esta ltima
dcada, la interpretacin del contenido del management como un conjunto de
tcnicas y modelos de comportamiento se hace inseparable de la reordenacin de
las responsabilidades polticas y administrativas en el seno de la administracin
pblica.
Las tcnicas gerenciales
El desarrollo de las tcnicas de gestin en el mundo empresarial pone al descubierto una constante evolucin de sus prcticas y modelos de comportamiento
bajo el estmulo y la sancin de las fuerzas del mercado. El management, instalado
en la contingencia de sus postulados, se esfuerza por responder a la especificidad
de cada sector, actividad, o incluso de la cultura del entorno en el que opera. Esto
supone una imparable tendencia a la fragmentacin de sus prescripciones, lo que
impide referirse a un modelo nico de management privado.
Indudablemente, la aparicin constante de nuevos conceptos y tcnicas de
gestin revela un elemento de moda o, mejor an, una clara tendencia de oferta.
Sin embargo, tambin es indicativa de un esfuerzo sostenido de innovacin que

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CAPITULO!. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

tiene por objeto mejorar la posicin competitiva de las empresas ante cambios en
el entorno. La presin de las fuerzas del mercado facilita la rpida difusin de las
nuevas tcnicas, a travs de la observacin y copia de los procedimientos de los
competidores.
Como se ha visto, esto significa que la incorporacin de los contenidos del
management al sector pblico no se puede concebir como la mera eleccin caprichosa de un conjunto de tcnicas perfectamente acabadas, listas para ser aplicadas
en cualquier contexto. All donde la gestin empresarial haya encontrado buenas
soluciones para problemas que se repiten en el sector pblico no se debera
reinventar la rueda (Metcalfe y Richards, 1987a). Sin embargo, en muchos mbitos la especificidad de los problemas pblicos hace imposible encontrar soluciones
prefabricadas en el sector privado. Por ende la administracin debe esforzarse por
adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o construir sus propios modelos.
Frente a las consideraciones anteriores, los programas de modernizacin administrativa se mueven entre el aprendizaje y la amnesia (Gibert y Thoenig, 1992). En
su captulo ms decepcionante, la exaltacin del management privado ha provocado la repeticin de los errores del pasado con el trasplante frustrado de tcnicas de
gestin sin que se cuestione previamente su viabilidad y se adapten sus contenidos.
En muchos casos se puede constatar tambin una tendencia a dejarse llevar por las
modas del management empresarial mediante la adquisicin y sustitucin constante
de instrumentos sin hacer una reflexin crtica sobre su autntico valor.
En su vertiente ms positiva, la modernizacin administrativa ha contribuido
sustancialmente a generar en la propia administracin el estmulo y la capacidad
de aprendizaje necesarios para asimilar racionalmente las tcnicas de gestin y,
ms importante an, para encontrar soluciones innovadoras a sus propios problemas. Bajo el impulso de los programas de modernizacin se ha asistido al florecimiento de unidades organizativas para promover la introduccin de mejoras y
divulgar sus resultados. Como se dijo anteriormente, se trata de mtodos selectivos y graduales que se basan en facilitar la innovacin en las propias unidades
perifricas, a las cuales ceden el protagonismo de los cambios. Al mismo tiempo,
los valores economa, eficacia, eficiencia y, ms recientemente, calidad, reciben la
proteccin institucional de organismos especializados en su verificacin; la
profesionalidad e independencia de sus recomendaciones se refuerzan con la publicidad de sus informes, buscando crear estmulos externos como los que el mercado ofrece a las empresas para que mejoren continuamente su funcionamiento.

El derecho a gestionar: la creadn de un nuevo marco de responsabilidad


La creacin de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de
resultados, frente a la mera conformidad en la que se agota el principio burocrtico, es el hilo conductor de las propuestas de modernizacin administrativa. Esta

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voluntad se concreta en medidas que tienden a reproducir los presupuestos bsicos del management en el sector privado.
Cuando se habla de responsabilidad es preciso distinguir entre su significado
interno y externo. Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la atribucin de autoridad en el seno de la organizacin para el uso de los recursos y la
obtencin de resultados. Ello implica la necesidad de definir configuraciones
organizativas que favorezcan, por un lado, el ejercicio de la responsabilidad, y por
el otro, la revalorizacin y legitimacin de la funcin gerencial en la administracin pblica.
Una visin exclusivamente interna del problema de la responsabilidad es
insuficiente, pues sta descansa en un marco de responsabilidad externa cuya
existencia resulta imprescindible para que la aplicacin de la primera sea eficaz y
coherente. Para una empresa privada, el marco de responsabilidad externa se
asegura por el juego de las fuerzas de mercado, mientras que en la administracin
pblica, sta se ejercita principalmente a travs de los mecanismos de control
poltico de acuerdo con el principio democrtico. Si bien su aplicacin es esencial
para asegurar la legitimidad del comportamiento de los poderes pblicos, resulta
insuficiente para garantizar la eficacia y la eficiencia de la gestin. Aunque los
programas de modernizacin no han abordado la modificacin de los esquemas
tradicionales de responsabilidad poltica, tampoco han dejado inalterado el marco
de responsabilidad externa de la administracin. Se ha adoptado toda una serie de
medidas tendientes a reemplazar los mecanismos de control poltico y burocrtico
por el control a travs de principios de mercado.
As pues, la creacin de un nuevo marco de responsabilidad se ha concretado fundamentalmente en tres tipos de acciones: 1) la delimitacin de los subsistemas
de gestin, 2) el fortalecimiento de las funciones directivas, y 3) la introduccin de
las fuerzas del mercado.
La delimitacin de los subsistemas de gestin. Este es el primer paso para introducir el management, en la medida en que acota el espacio de legitimidad en el que
se aceptan sus reglas de juego. Esta primera idea se traduce en las diferentes
modalidades de divisionalizacin de la administracin pblica, mediante la
desagregacin de sus servicios en unidades autnomas. Para evitar la confusin de
responsabilidades que favorece el "magma administrativo" y su paralizante rgimen comn, se promueve entonces la creacin de agencias, centros de responsabilidad, o incluso, la salida de reas enteras de actividad del mbito pblico.
La constitucin de estas unidades autnomas se efecta bajo un marco convencional que sustituye al control rgidamente jerrquico, regulando las relaciones
entre la organizacin disgregada y la matriz. Bajo el nuevo marco de relaciones, a
las agencias, centros o entidades autnomas se les delegan, segn sus circunstancias, facultades de gestin de recursos y actividades, lo cual se controla con la
estandarizacin de objetivos y la medicin de resultados, normalmente a travs de

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CAPITULO1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

indicadores cuantitativos. De esta forma se quiere favorecer la adaptacin del


rgimen de prestacin de servicios a su entorno singular, sin perder el control final
de su actividad.
Sin embargo, la independencia de las nuevas unidades se considera bastante
precaria pues no se protege con cambios formales en el marco constitucional de
reparto de responsabilidades. La legitimidad del management se introduce en la
administracin pblica por la puerta trasera, conviviendo con principios jurdicos
y polticos que la ignoran. Esto se convierte en un considerable impedimento para
avanzar en el desarrollo de un proceso que, salvo excepciones, es todava relativamente modesto en sus resultados.
El fortalecimiento de las funciones gerenales o directivas. Este es el segundo pilar
sobre el que descansa la aceptacin del management como orden semntico.
Frente a la escasa valoracin que la administracin pblica le confiere a las funciones de gerencia menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la
especializacin profesional es fcil observar que esas mismas funciones reciben
en el mundo empresarial el mximo reconocimiento. Los gerentes son el recurso
ms valioso de las empresas y su papel se legitima en un amplio marco de responsabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo de
categora. No se puede concebir el management sin "managers", es decir, sin la
existencia de un grupo que se beneficie del nuevo orden y que se disponga a
defender sus intereses.
La gerencia de recursos humanos es uno de los terrenos en los que la gestin
pblica se ha aproximado ms al mundo empresarial, al menos aparentemente. La
modernizacin ha otorgado una mayor relevancia profesional al ejercicio de funciones gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio a travs de la
divisionalizacin de actividades, como al efectuar una amplia difusin de sus conocimientos y habilidades y al incentivar econmica y profesionalmente sus cometidos. Sin embargo, tampoco se aprecian cambios formales en la condicin estatutaria
del directivo pblico, cuyo rgimen jurdico permanece, en la mayora de los pases,
insuficientemente adaptado a las nuevas responsabilidades que se le atribuyen.
La sustitucin de jerarquas por mercados. El tercer y ltimo factor es la bsqueda de un estmulo externo a la responsabilidad en la prestacin de servicios pblicos. Como ya se ha visto el mercado, en su versin competitiva, constituye la
verdadera fuerza motriz del desarrollo del management, como ltima e indiscutible ratio de la que se deriva un juicio definitivo de responsabilidad en la gestin.
En la ltima dcada, la administracin pblica ha experimentado un fuerte
movimiento de transicin hacia el mercado, tanto desde la posicin de la oferta
como de la demanda. Desde la perspectiva de la oferta, la introduccin de las
fuerzas del mercado es una modalidad de la clarificacin de subsistemas de gestin cuya autonoma se inscribira en un entorno de competencia econmica, bien
permaneciendo bajo la titularidad pblica o incluyendo su transferencia a la pro-

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piedad privada. Desde la perspectiva de la demanda, se busca un mayor equilibrio


en las relaciones entre productores y consumidores de servicios pblicos,
incrementando la influencia de los usuarios en su prestacin, mediante la ampliacin de sus derechos de eleccin, informacin, participacin, calidad de servicio y
reclamacin.
Frente a la retrica poltica simplista con la que se presentan estas medidas,
su resultado real no supone una simple privatizacin de las responsabilidades pblicas, sino una modificacin de su forma de ejercicio. La administracin se ha
visto cada vez ms obligada a realizar una gestin indirecta o por terceros en la
que el estereotipo de la burocracia productora de servicios slo sera aplicable a
una pequea parte de la actividad pblica. El resto se reemplaza con las configuraciones pblico-privadas que se juzguen ms eficaces en cada momento y situacin para ejecutar una funcin. De nuevo, esta evolucin no se ha visto acompaada por cambios normativos en aqullos sistemas jurdicos construidos sobre una
tajante separacin entre el rgimen administrativo y el privado, provocando una
creciente perplejidad sobre el ordenamiento aplicable.
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el management como
dispositivo institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los
programas de modernizacin administrativa ofrece respuestas tiles, pero tambin limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes cuando se traslada
a la administracin pblica. Es indiscutible su contribucin a la mejora del rendimiento de todas aquellas actividades de gestin autosufcientes y con escasas
interrelaciones externas, cuyas medidas de xito sean estables y puedan identificarse y calcularse con claridad, a travs de indicadores cuantitativos internos o de
mercado. En estas circunstancias, la contribucin de estas medidas al progreso de
la administracin pblica es tan evidente como lo sigue siendo la aplicacin de
principios burocrticos en aquellos pases cuyo estadio de desarrollo administrativo no ha alcanzado el grado suficiente de conformidad legal y estabilidad
organizativa.
Sin embargo, la creacin de un sistema de responsabilidad que fomente la
delimitacin y separacin de los subsistemas de gestin conlleva serios problemas
y riesgos en el entorno pblico. En primer lugar, se trata de un ejercicio muy
complicado en aquellas reas de actividad donde las fronteras entre poltica y
administracin son difciles de precisar. Esto se demuestra, por ejemplo, con la
ambigedad de los protocolos constitutivos de numerosas agencias britnicas que,
al no ofrecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflictos entre legitimidad poltica y gestin. En segundo lugar, la experiencia demuestra la dificultad de estandarizar comportamientos y resultados en servicios donde
la actividad pblica persigue mltiples objetivos y su verdadero impacto no es fcil
de medir; en este sentido, los sistemas de control de gestin resultan de momento
demasiado rudimentarios para satisfacer las expectativas que se tienen frente a

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CAPITULO!. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

ellos. Por ltimo, las disposiciones adoptadas hasta ahora representan la construccin de un nuevo paradigma organizativo an precario y al margen del sistema
jurdico; el desfase entre ambos rdenes representa un factor creciente de inseguridad jurdica y amenaza la satisfaccin de valores irrenunciables del sistema pblico como la igualdad, la participacin o la equidad.

Los valores dominantes en la modernizaran administrativa


Para conocer y evaluar el verdadero alcance de la interiorizacin cultural e ideolgica que subyace en los programas de modernizacin administrativa es necesario
profundizar no slo el marco de responsabilidad en el que se expresa la legitimidad de las funciones directivas o gerenciales, sino tambin en los valores de racionalidad econmica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la eficiencia y la eficacia (vase Figura 1.1).
Los valores que subyacen en la concepcin del management en la modernizacin administrativa difcilmente pueden ser objeto de una nica interpretacin.
Por una parte, es normal que el sesgo ideolgico de los programas se acuse en los
valores dominantes. Por otra parte, la modernizacin administrativa ha experimentado una evolucin paulatina en sus valores de referencia, superando la simplicidad e inmadurez de sus conceptos emergentes, poco adecuados para guiar
cambios profundos y duraderos.
En una primera etapa, caracterizada por la retrica neoliberal y los fuertes
desequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas apareci dominado
por el valor de la eficiencia interpretado de forma parcial y grosera para justificar
la reduccin de efectivos y los recortes en el gasto pblico. Por lo general, la

Figura 1.1.

Eficienacia y eficacia: valores subvyacentes de.l management

Fuente: Metcalfe y Richards, 1987b,

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eficiencia es una medida que se obtiene de la relacin entre los recursos aplicados
a una actividad y los resultados obtenidos. As pues, una gestin ms eficiente
resultar de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de disminuir los recursos para obtener los mismos resultados o de ambas cosas a la vez.
Sin embargo, la aplicacin de un concepto aparentemente tan sencillo como
ste en el contexto de la administracin pblica presenta dificultades notables
(vanse, entre otros, Moore, 1984; Metcalfe y Richards, 1987b). De un lado, la
decisin sobre el camino a seguir para incrementar la eficiencia no puede basarse
en criterios puramente tcnicos, pues puede verse afectada por consideraciones
polticas. De otro lado, es necesario considerar la dificultad, no ya de cuantificar,
sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades pblicas, lo
que colleva el riesgo de identificar los resultados con aquella parte de los mismos
que pueden ser objeto de medicin cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo los
riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones pblicas desde la
interpretacin ms comn de la eficiencia, seala que este concepto slo puede
aplicarse en el sector pblico si se formula como "la relacin entre costos y valor
efectivamente producido".
El concepto de eficiencia presenta adems diversas ramificaciones que hacen
evidente el carcter reduccionista de su interpretacin en las primeras iniciativas
de modernizacin administrativa. Metcalfe y Richards (1987b) distinguen entre la
eficiencia tcnica (que mide recursos y resultados en trminos fsicos) y econmica (que efecta una valoracin econmica); sta, a su vez, puede separarse en
eficiencia distributiva (que busca la ptima distribucin de los recursos entre actividades alternativas) y la eficiencia X (dirigida a optimizar la productividad de los
recursos empleados en una actividad concreta). La versin de la eficiencia que
asumen los programas de modernizacin es precisamente sta ltima, que se traduce en "la reduccin de costos, indiferentemente de los resultados" (Gray y {enkins,
1985, citados por Metcalfe y Richards, 1987b:31).
As definida, la eficiencia resulta un valor peligroso cuando no existe una
medida previa de eficacia. La definicin tradicional de la eficacia es el grado en el
que se alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la administracin pblica los objetivos no estn definidos, sean mltiples y parcialmente
contradictorios o estn sujetos a cambios constantes en el tiempo. En estas condiciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a reformular el concepto de
eficacia como la bsqueda de condiciones de fiabilidad y flexibilidad, en las que
una nocin estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, la estandarizacin y
la eliminacin de solapamientos, choca con demandas de diversidad y duplicidad.
De ah, que Metcalfe y Richards (1987b:32) hagan la distincin entre el concepto
de eficiencia operativa, que se repite invariablemente en los programas de modernizacin y que es coherente en presencia de objetivos precisos y duraderos, y el
concepto de eficiencia adaptativa en las circunstancias inversas.

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CAPITULO1. CONCEPTO DE MANAGEMENT

PUBLICO

Diversos autores han coincidido en censurar la orientacin eficientista de las


medidas asociadas con el Reaganismo y el Thatcherismo. En un estudio sobre el
alcance de los cambios en sus Estados miembros y su agenda futura, la OCDE
(1990), expresa tambin una valoracin negativa de la orientacin eficientista
dominante en la modernizacin administrativa. En su opinin, estas medidas, a
pesar de ser inicialmente necesarias, pueden producir efectos perjudiciales en el
largo plazo, al exacerbar la rigidez de los sistemas de gestin. Frente a esta peligrosa tendencia, se insiste en que las circunstancias econmicas, polticas y sociales
coinciden en reclamar al sector pblico una creciente flexibilidad y capacidad de
adaptacin frente a cambios previsibles e imprevisibles en su entorno.
Sin embargo, tambin puede advertirse en los ltimos aos una evolucin en
los programas de modernizacin administrativa hacia un repertorio ms amplio de
valores, que tienden a desplazar a la eficiencia del centro de atencin. La propia
OCDE (1987) se ha encargado de revelar los progresos de las administraciones
occidentales en cuanto a su concepcin de las relaciones con los ciudadanos. Incrementar la receptividad de los servicios pblicos a las demandas extemas es la orientacin dominante en las medidas adoptadas en Francia, Suecia y, ms recientemente, en el Reino Unido. El marketing estratgico, la calidad total y la gestin de
servicios desplazan al taylorismo como la principal fuente de inspiracin, tomando
prestados sus valores de adaptabilidad, innovacin, representacin y participacin.
En los Estados Unidos, considerando la eclosin de sistemas alternativos para
la prestacin de servicios pblicos que tienen como escenario ms innovador a las
administraciones estatales y locales (Osborne y Gaebler, 1992), se defiende la
aparicin de un nuevo paradigma en la gestin de los servicios pblicos. Barzeley
y Armajani (1992), recapitulando sobre los principios y conceptos que inspiran
estos cambios, concluyen que estamos ante la aparicin de un paradigma postburocrtico en el diseo institucional de las organizaciones pblicas, cuyos valores
se contraponen al paradigma burocrtico precedente. Entre los valores que caracterizan el nuevo paradigma por oposicin al anterior se destacan la calidad de
servicio frente a la eficiencia, la produccin frente a la administracin, el nfasis en
la creacin de valor frente a la justificacin de los costos y la verificacin de adhesin a las normas frente al mero control de su aplicacin.
El management pblico como paradigma de gobernabilidad
del sistema colectivo
La limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal y como
se ha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida
para ordenar el comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar

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esta lgica al sector pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de


observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboracin interinstitucional,
imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas. La consecucin de
resultados en este contexto difcilmente puede lograrse a travs de medidas que
estimulan "la gestin de la independencia en lugar de la gestin de la interdependencia" (Metcalfe y Richards, 1987b:46).
Adems, la evolucin del sistema pblico apunta hacia la sofisticacin de sus
configuraciones y mecanismos de intervencin. Con la apertura a las fuerzas del
mercado, las configuraciones de los servicios pblicos estn destinadas a ser ms
numerosas y complejas, haciendo ms abundantes los espacios interorganizativos
en los que deben cumplirse las responsabilidades pblicas. El papel de la administracin se est expandiendo, cambiando sustancialmente sus caractersticas, retrocediendo en sus funciones materiales de intervencin directa y ampliando sus
responsabilidades en la satisfaccin indirecta de necesidades sociales. Paralelamente,
la preocupacin central de la gestin pblica se traslada de mejorar la eficacia y la
eficiencia de organizaciones individuales, a coordinar grupos de organizaciones
formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes.
En esta dinmica, las administraciones van a enfrentarse a problemas de
gestin para los que el management, tal y como lo conocemos en su desarrollo
actual en su doble vertiente de contenido y de sistema de legitimacin, no ofrece
un paradigma satisfactorio. "Reorganizar el sistema educativo, el sistema sanitario,
enfrentarse con los problemas del medio ambiente o liderar la reconversin industrial son problemas de orden muy diferente al de mejorar la eficacia y la eficiencia
de organizaciones individuales" (Metcalfe, 1988:3).
Desde la reflexin sobre las insuficiencias de la concepcin convencional del
management en la resolucin de los problemas colectivos, Metcalfe (1988) establece las bases de un paradigma alternativo de management pblico, elaborado a
partir de una aproximacin funcional y no subjetiva de lo pblico. A su juicio, la
frontera institucional entre los sectores pblico y privado aparece cada vez ms
confusa y cambiante, situndose en lugares distintos en funcin del criterio jurdico, econmico o sociolgico que se aplique. Adems, dentro de cada sector conviven realidades organizativas muy heterogneas y a menudo distanciadas por
causas que trascienden su tipificacin pblica o privada, lo que les impide participar de una problemtica de gestin comn. Una interpretacin funcional de lo
pblico supone considerar que la distincin pblico-privada se corresponde con
niveles de anlisis interrelacionados, no separados entre s; lo privado afectara a la
gestin de organizaciones independientes y lo pblico se relacionara con la gestin en un sistema multiorganizativo, en el que el conjunto no es simplemente la
suma de las partes y donde las acciones racionales individuales pueden producir
resultados colectivos irracionales.

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ECHEBARR1A Y MENDOZA

CAPITULO 1. CONCEPTO DE MANAGEMENT PUBLICO

El management pblico se inscribe en una lgica de macroproceso que expresa su diferenciacin y complementariedad con el management privado y cuyo
mbito se encarga de delimitar:
"el management pblico tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan
las organizaciones en el nivel micro. El management privado se refiere a la
manera en que las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos dadas
las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una
empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo
con otro ministerio en el proceso de elaboracin presupuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma pane de un sistema de prestacin de
servicios pblicos." (Metcalfe, 1988:20).
Desde esta perspectiva, el management pblico se convierte en un paradigma que ofrece un marco de interpretacin y accin a los problemas de integrar el
funcionamiento de organizaciones individuales en una lgica colectiva de formulacin e implantacin de polticas pblicas. Es por ello que requiere nuevos contenidos y, sobre todo, un nuevo orden ideolgico y cultural cuyos valores e instituciones de responsabilidad difieren bsicamente de los que ofrece el management
privado. Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un
modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas y deben
reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participacin, representatividad
e igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la
adaptabilidad de un sistema de estas caractersticas. Frente a las instituciones de
responsabilidad basadas en la subordinacin jerrquica, la naturaleza autnoma e
interdependiente de las organizaciones involucradas en el macroproceso obliga al
diseo colectivo y voluntario de los esquemas de responsabilidad.
Quedara por determinar si la expansin conceptual del management pblico no desborda la perspectiva que otorga a las ciencias del management su singularidad cientfica. En la construccin de Metcalfe (1988), el management pblico
pretende convertirse en un metaparadigma que aspira a integrar aproximaciones
ms parciales del comportamiento del fenmeno pblico. Por esta razn competira con el concepto emergente de gobernabilidad (governance), como sntesis
omnicomprensiva a travs de la que se pretende interpretar la evolucin del siste-

ma colectivo hacia la superacin de la dicotoma pblico-privada, por una dinmi-

ca de interaccin constante entre el Estado y la sociedad (Kooiman, 1988).

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LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN1


Les Metcalfe2

La gestin pblica en los aos noventa


Durante los aos ochenta la gestin pblica se convirti en un sector en crecimiento (Kapil y Kekkonen, 1990). En la actualidad se observa en todo el mundo
una tendencia a mejorar la administracin pblica utilizando conceptos, herramientas y tcnicas de gestin surgidas en muchos casos para resolver problemas
del sector privado. De cualquier manera, para que la gestin pblica prospere
como sector en crecimiento no podemos limitarnos simplemente a extrapolar el
planteamiento que sirvi de base a sus xitos iniciales, pues estn apareciendo
problemas nuevos y diferentes para los cuales no tenemos respuestas prefabricadas. Resulta ya preocupante que, por norma general, las soluciones a los problemas de gestin sean ms previsibles que los problemas mismos que sta intenta
resolver. La privatizacin, la subcontratacin, la formacin de agencias, la creacin
de mercados internos y el uso de toda una gama de tcnicas de gestin especficas
son casi un reflejo condicionado ante los problemas de la escasa eficacia de la
maquinaria estatal. Es imprescindible y urgente poner en marcha un proceso de
revisin, si no queremos que la reforma se reduzca a un proceso autolimitador de
utilizacin de soluciones convencionales de gestin de empresas. Antes de investigar otras posibles soluciones, debemos comprobar que las preguntas claves estn
formuladas correctamente. Es preciso revisar el programa de reforma para tener

Reproducido con autorizacin del autor.


Les Metcalfe es profesor de gestin pblica y director de investigacin en el Instituto Europeo de Administracin Pblica (1EAP) de Maastricht (Holanda). Licenciado en gobierno y economa de la Universidad de Manchester,
posteriormente recibi el Master en administracin pblica de la London School of Economics y el doctorado
de la London Business School. Aparte de impartir clases y realizar investigaciones en el rea del comportamiento
organizacional y de las relaciones gobierno-industria en la London Business School, fue fellow del Instituto Internacional de Gestin en Berln y profesor en la Escuela de Funcin Pblica de Londres. Antes de trabajar en IEAP,
trabaj como funcionario en la Unidad de Eficiencia del Primer Ministro Britnico. Sus reas principales de
investigacin y publicacin son la reforma de la gestin pblica y los problemas de gobernabilidad que surgen en
el contexto de la integracin europea. Actualmente investiga la gestin de la reforma Next Steps en Gran Bretaa
y la evolucin del papel de la Comisin Europea en el desarrollo de la Unin Europea. Ha participado en
conferencias, talleres y publicaciones sobre la gestin pblica en Amrica Latina, especialmente con la organizacin hermana del IEAP en Montevideo.
2

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CAPITULO 2

CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

en cuenta los rasgos distintivos de la gestin pblica, pues su transformacin no


consiste simplemente en una bsqueda apoltica de eficiencia tcnica dentro de
un marco institucional dado. En los aos noventa, la gestin pblica tendr que
elaborar nuevos conceptos y modelos de gobierno que modifiquen los procesos
de formulacin de polticas, renueven los criterios utilizados para juzgar la eficacia
de las polticas y transformen los patrones y procesos de responsabilidad pblica,
adems de desplegar tcnicas de gestin ms conocidas.
El mensaje central de este artculo es que estamos a punto de agotar la
aplicacin provechosa de las prcticas de la administracin de empresas en el
sector estatal, y sin embargo slo hemos conseguido araar la superficie de lo que
es propiamente la gestin pblica. Esta no podr atender las necesidades del Estado si contina siendo poco ms que una recopilacin de mtodos manidos de la
administracin de empresas. El verdadero desafo es muy distinto. La gestin pblica debe reconocerse como el principal mbito de innovaciones creativas en la
teora y prctica de la gestin. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen
problemas de gestin mucho ms difciles de los que pueda tratar de superar
cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestin pblica ha sido hasta
ahora la imitacin de la administracin de empresas, el desafo que se presenta en
los aos noventa es emprender el camino de la innovacin desarrollando nuevos
mtodos de gestin que respondan a las necesidades propias del Estado.
Gestionar el cambio, gestionar las redes
Los desafos que se presentan a la gestin pblica brotan de dos caractersticas
mutuamente relacionadas del Estado en nuestros das: el ritmo y tipo de cambio
que deben afrontar los poderes pblicos y el hecho de que el Estado acta a travs
de redes de organizaciones interdependientes ms que mediante organizaciones
autnomas que se limitan a buscar sus propios objetivos. El contraste entre las
preocupaciones tradicionales de la administracin pblica y la modernizacin de
la gestin pblica radica ante todo en un desplazamiento de las prioridades: ms
que la estabilidad, interesa el cambio; ms que mantener en calma el buque del
Estado, se trata de conseguir que las flotillas de organizaciones estn equipadas
para poder seguir un rumbo comn a travs de aguas agitadas y, algunas veces,
todava sin explorar. Los gerentes pblicos deben no slo administrar eficazmente
la labor de sus organizaciones; deben tambin participar en un proceso ms estratgico y poltico de gestin de las transformaciones estructurales en gran escala
ocurridas en las redes de organizaciones a travs de las cuales se elaboran y aplican las polticas pblicas. Las preferencias personales determinarn si esto se considera como una politizacin de la gestin o una gestin de la poltica. La gestin
pblica y la poltica estn indisolublemente interrelacionadas en el proceso de
gestin del cambio en el plano interinstitucional. Dror (1990) acu el trmino

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48

METCALFE

para destacar la importancia que reviste para el Estado el

desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos especializados necesarios para


conseguir un sistema de gobierno a la altura de su difcil y agotadora labor de
encauzar los cambios estratgicos. El objetivo es examinar qu significa ese reformismo en el Estado de nuestros das, cuando los problemas fundamentales de
gestin pblica son de alcance interinstitucional, mientras que muchas de las soluciones clsicas de la administracin de empresas estn concebidas para una sola
organizacin.
La base que dio lugar inicialmente a la modernizacin de la administracin
en los aos ochenta no ha quedado desfasada. Sin embargo, aunque conserva
todava parte de su valor, es insuficiente para dar respuesta a las grandes cuestiones de la actualidad. Los valores bsicos en torno a los cuales gir la reforma
durante los aos noventa se resumen en lo que ha venido a conocerse como "las
tres E" economa, eficiencia, eficacia, entendidas stas como la erradicacin del
despilfarro, la racionalizacin de los servicios y la especificacin de objetivos que
orienten los recursos directamente hacia la resolucin de los problemas. Desde
ese punto de vista, la imitacin de los mtodos empresariales parece la respuesta
ms racional. En los aos noventa, debido al ritmo del cambio y a la complejidad
de las tareas que debe afrontar el Estado, la "triple E" no constituye ya una base
suficiente para la reforma. Supone ms bien un grado de estabilidad constitucional
e institucional que no se puede dar por descontado. En el turbulento contexto de
Europa oriental y la antigua Unin Sovitica, ello es obvio. De forma menos dramtica pero no menos importante, los problemas del cambio institucional en gran
escala ocupan tambin un lugar destacado en la Comunidad Europea y en Canad, donde el federalismo constituye un tema debatido por razones muy distintas.
Pero incluso all donde no se cuestiona el marco bsico del Estado, el sistema de
gobierno presenta difciles desafos. En relacin con las polticas adoptadas en
muchos frentes economa, medio ambiente, educacin, salud, bienestar social,
transporte, planificacin urbana los problemas estn desbordando las capacidades de las organizaciones encargadas de resolverlos. El tema de fondo comn en
estas situaciones diferentes es la necesidad de nuevas capacidades para orientar el
cambio estructural y gestionar las reformas en el plano interinstitucional. Pero el
"reformismo" en este nivel es un bien escaso. Precisamente en un momento en
que es de vital importancia que las organizaciones aunen sus esfuerzos, las crisis
echan por tierra la confianza mutua en que est basada una accin coordinada.
Paradjicamente, como se observar ms adelante, la dinmica de la administracin de empresas puede contribuir a deteriorar las cosas ms que a mejorarlas, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinacin. Ello no justifica que haya que tirar por la borda esta realidad incipiente.
Demuestra ms bien los inconvenientes tericos que ha sido posible encubrir
hasta ahora pero que se estn convirtiendo en un obstculo demasiado fuerte

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reformismo (reformcraft)

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

para la reforma. La gestin pblica, despus de haber tomado en prstamo numerosos elementos de la administracin de empresas, carece de un fundamento
terico adecuado. No tiene lgica propia. Para salvar esta laguna es preciso volver
a las races y plantearse una serie de cuestiones conceptuales y tericas que, por
varias razones, no se han abordado adecuadamente. Entre ellas figuran algunos de
los supuestos de la eleccin social en que est basada claramente la promocin de
soluciones provenientes de la administracin de empresas. Curiosamente, su dependencia de las soluciones orientadas al mercado ha desviado la atencin de los
reformadores de la gestin de los problemas de gobierno que la teora de la eleccin social se haba propuesto resolver inicialmente.
Pblico y privado: locus o focusl
Un problema fundamental en el debate sobre la cuestin pblica es el significado
de la distincin pblico-privado. En general, se considera que lo que se debe hacer
es especificar, por razones de eficiencia, dnde debe colocarse el lmite entre uno
y otro sector. Si bien esto tiene apariencia de objetividad, tales distinciones no son
simple producto de la observacin emprica y el anlisis tcnico. Son medios socialmente elaborados de organizar la experiencia y, en este caso, de orientar las
polticas (Malkin y Wildvasky 1991) que sirven para percibir el mundo e interpretar la experiencia, los cuales ejercen una influencia poderosa pero sutil en la forma
en que lo vemos y tratamos de configurarlo. La razn por la que se hace tanto
hincapi en ello es que la imitacin de las prcticas de la administracin pblica
est basada en una forma concreta de establecer la distincin pblico-privado que,
vista ms de cerca, presenta graves deficiencias.
Estas deficiencias han sido pasadas por alto, no sin cierta justificacin, por los
reformistas en su afn por aplicar soluciones prefabricadas. Si el sector privado
tiene soluciones para los problemas del sector pblico, por qu no imitarlas? El
Estado ofrece un objetivo tan enorme para la reforma de la gestin que bastara
casi con organizar ataques en forma aleatoria para conseguir resultados positivos.
En la gestin operacional y aplicacin de polticas existe un amplio margen para
proceder en forma fragmentaria y pocas razones para retrasar la intervencin. No
obstante, los atractivos polticos de los xitos iniciales ocultan el hecho de que
existe un riesgo real de poner en peligro los objetivos de la reforma en el largo
plazo. El progreso continuado depende de algo ms que una mera sucesin de
intervenciones sobre la marcha. Como mnimo, la gestin pblica requiere un
marco que oriente y consolide los diferentes aportes. A pesar de ello, esta condicin mnima se ha olvidado de forma constante, aunque quizs no deliberada,
debido a la tendencia general de confundir y mezclar distintas maneras de establecer la distincin pblico-privado que forman parte de un debate ms amplio en la
tradicin de la administracin pblica. Henry (1975) distingua entre dos puntos

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de partida locus y focus para la reforma y la investigacin sobre la administracin pblica: uno institucional, otro analtico.
"Locus es el 'dnde institucional' del tema o materia en cuestin. Un locus
recurrente de la administracin pblica es la burocracia estatal, pero no siempre ha ocurrido as y en muchos casos este locus tradicional se ha difuminado.
Focus es el 'que especializado de ese tema. Un focus de la administracin
pblica ha sido el estudio de denos 'principios de administracin', pero tambin
en este caso los foci de la disciplina se han modificado conforme se han transformado los paradigmas de la administracin pblica" (Henry, 1975:318).
La distincin entre locus y focus es til para analizar las diferentes maneras
de conceptualizar las respuestas de la gestin a los problemas de poltica pblica.
Para mayor claridad se utilizarn los trminos gestin del sector pblico y gestin
pblica respectivamente para diferenciar entre ambos enfoques. El primer concepto hace referencia al Estado en el sentido estructural de agrupacin de instituciones; el segundo, a la actividad de gobierno en el sentido funcional del proceso
de dirigir y orientar las polticas. Los reformadores y las investigaciones sobre el
tema han provocado cierta confusin, pues han supuesto que el primer tipo de
enfoque incorpora de forma sistemtica el segundo. En particular, los reformadores
suponen dogmticamente que los problemas de gestin del sector pblico son lo
bastante semejantes a los de las empresas como para aplicar los principios de
gestin del sector privado. Los investigadores adoptan con frecuencia una actitud
ms escptica y en apariencia ms abierta, dando por supuesto que los estudios
empricos descubrirn los rasgos tericamente distintivos de la gestin del sector
pblico, si los hubiere. En la prctica, las investigaciones con un punto de partida
locus no llegan a resultados definitivos. Los esfuerzos por identificar semejanzas y
diferencias empricas entre la gestin en los sectores pblico y privado no llevan a
ninguna parte. Las respuestas no estn ah, esperando que alguien las encuentre.
Todo supuesto de que existen dos sectores distintos y homogneos se viene abajo
rpidamente. La frontera entre los sectores pblico y privado supuesta por el
enfoque basado en el locus es borrosa y ambigua. Segn el criterio adoptado
titularidad, condicin jurdica, uso de fondos pblicos y bsqueda del lucro se
obtienen diferentes delimitaciones superpuestas entre los mbitos pblico y privado. La introduccin del sector del voluntariado ni empresarial ni estatal
contribuye a aumentar la confusin. Para armonizar esas divergencias, muchas
veces la fuerte dicotoma inicial entre gestin del sector pblico y del privado
queda reducida a un espectro o continuo con distintos grados en la escala que va
desde lo pblico hasta lo privado. Para Bozeman (1987), "todas las organizaciones
son pblicas". La realizacin de comparaciones se complica todava ms debido a
que muchas organizaciones no encajan perfectamente ni en uno ni en otro "sec-

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METCALFE

CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tor". Hay una proliferacin desordenada de casos marginales, tipos intermedios y


organizaciones hbridas "semiprivadas" o "paraestatales". Para mayor confusin,
existen pruebas convincentes de que la diversidad organizativa del "sector" pblico es tan grande o mayor que la del "sector" privado.
Dada la falta de coherencia en la gestin del sector pblico, no es de extraar que impere el eclecticismo. En una recensin de las publicaciones sobre el
tema, Gunn (1987) identific seis actitudes que resumi de la siguiente manera:
La administracin pblica es singular.
La administracin pblica y la administracin de empresas presentan
semejanzas importantes.
La administracin pblica es el paradigma integrativo.
Existe convergencia entre administracin pblica y empresa.
El concepto de administracin es genrico.
La administracin pblica es una forma menos eficiente de administracin de empresas.
La defensa de las varias interpretaciones sobre las semejanzas o diferencias
entre la administracin pblica y privada ha creado un ambiente de tertulia de
debate. Se repiten incansablemente argumentos y contra argumentos en una especie de combate ritual, sin que exista una base para determinar la importancia de
la semejanzas y diferencias. Los protagonistas no ven ninguna necesidad de adaptarse al punto de vista del contrario. Un sntoma de este desorden es que Perry y
Kraemer (1983) eligieran para su compendio el ttulo de "Gestin pblica: perspectivas privadas y pblicas".
"Quienes mantienen que a gestin pblica y la gestin privada son semejantes y
quienes rearguyen diciendo que son diferentes se plantean este tema con perspectivas o
sesgos muy diferentes" (Perry y Kraemer, 1983:55).
Algunos pueden ver en ello una prueba de sano pluralismo acadmico. En
mi opinin, no es ms que un enredo innecesariamente complicado. El progreso
se ve bloqueado porque los conceptos bsicos permanecen ambiguos. Se utilizan
los mismos trminos en formas diversas y contradictorias, lo que no permite contar con una base para un progreso terico acumulativo. Ello hace que el Estado
resulte peligrosamente vulnerable a las novedades ideolgicas y a las modas de la
gestin de empresas, lo que representara un flaco servicio para la sociedad. En
resumen, la idea de que existe un sector pblico con unas organizaciones pblicas
que tienen un conjunto claramente identifcable de problemas de gestin es puesta en tela de juicio precisamente por quienes tratan de utilizarla. El enfoque lois
de la distincin pblico-privado no funciona. El mundo no est dividido por una
clara lnea de falla institucional que separe al sector pblico del privado. Afortunadamente, el punto de partida alternativo es decir, tratar la distincin pblico-

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privado como un focus analtico ms que como un hecho institucional ofrece


posibilidades mucho ms prometedoras. La mayor parte del resto de este documento est destinada a esbozar el conjunto de problemas y procesos de la gestin
pblica que ofrecen este focus terico. Parte del anlisis es ya conocido, en el
sentido de que arranca de los problemas de la accin colectiva o la eleccin social
que tanta influencia han tenido en la direccin de la reforma administrativa. La
parte ms nueva es la relacionada con las soluciones de gestin derivadas de las
que han llegado a integrar la sabidura convencional.

La gestin: aceptacin de responsabilidad


por el comportamiento de un sistema
Conviene plantearse una cuestin previa antes de tratar de definir las diferencias
entre la gestin pblica y la privada. Debemos considerar qu es lo que tienen en
comn y, a su vez, cmo las caractersticas comunes de la gestin la distinguen de
otras imgenes del proceso de polticas pblicas. Se trata simplemente de la aplicacin de los principios bsicos de la comparacin (Sartori, 1970; 1991). Si bien son
posibles varias definiciones, para empezar la gestin debe entenderse como la
asuncin de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y
Richards, 1987). La responsabilidad es un atributo fundamental de la gestin.
Conseguir hacer las cosas por medio de otros por citar otra definicin de la
gestin significa que una persona o grupo debe estar investido del derecho y el
deber de conseguir que los esfuerzos del grupo estn coordinados.
Esta definicin distingue entre un concepto gerencial del proceso de polticas
pblicas y la imagen incremental y racional que se ha impuesto en el debate
terico y prctico sobre el sistema de gobierno. En ninguno de los dos casos se
reconoce la importancia central de la responsabilidad. Por un lado, en la imagen
incremental del proceso de polticas nadie es efectivamente responsable del comportamiento general de los sistemas regulados por la interaccin de intereses diferentes. Los grupos y organizaciones buscan sus propios objetivos en una ecologa
institucional. Se administran las partes; no el todo. El comportamiento del sistema
es una consecuencia fortuita de las interacciones de las partes. Los mercados y
muchos sistemas polticos se basan en el incrementalismo desarticulado que sirve
de base a la ciencia del "salir del paso" de Lindblom (1959) para coordinar sus
actividades. Por otro lado, las imgenes racionalistas del proceso normativo estn
basadas ms en el control que en la responsabilidad. El proceso racional de toma
de decisiones se levanta sobre un modelo unitario de gobierno, con normas de
eficacia en lo ms alto, mientras que las subunidades actuaran meramente como
organismos encargados de aplicar las polticas determinadas desde arriba. Las soluciones racionalistas normalmente suponen la viabilidad del control jerrquico
como prerrequisito para cargar con la responsabilidad. Aunque muchas veces

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METCALFE

CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

gestin y control se utilizan como sinnimos, existe una diferencia clave entre
ellos: administrar no es controlar (Landau y Stout, 1979). En su sentido estricto, el
control supone la capacidad de determinar los resultados; el control es posible si
hay objetivos claramente definidos, bien ordenados y estables, y si las tcnicas
necesarias para conseguirlos estn debidamente comprobadas y son fiables. La
previsibilidad es condicin previa del control. Su doncella es la rutina. Precisamente cuando se necesitan respuestas no rutinarias es cuando el control resulta impotente y entran en el juego las caractersticas de la gestin: ingenio, creatividad,
riesgo y resolucin de conflictos.
La gestin es una categora intermedia. Supone la aceptacin de la responsabilidad de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos
ecolgicos espontneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso de
adaptacin que avanza por experimentacin, aprendizaje e innovacin en un entorno cambiante. No es la promulgacin de un programa preconcebido ni la aplicacin de normas. La gestin es un concepto que puede aplicarse en el gobierno
con mayor amplitud que el control, precisamente porque las polticas requieren
una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones. Por eso mismo es difcil, ya que requiere una accin comn en presencia de intereses organizados diferentes y quizs opuestos.
Estas comprobaciones permiten ofrecer una primera aproximacin del carcter distintivo de la gestin pblica. Si la gestin en general consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras personas, la gestin pblica consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las polticas pblicas normalmente suponen el esfuerzo conjunto de muchas organizaciones. La gestin pblica suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la
responsabilidad de dirigir una red interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes
es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica. En la siguiente
seccin se considera la manera en que debe formularse la distincin pblicoprivado para iluminar los problemas de la gestin en un contexto interinstitucional
en que no se puede dar por supuesto la existencia de un consenso sobre las metas
y de una autoridad unitaria.

Distincin pblico-privado: macrogestin y microgestin


El desafo que se presenta a la gestin pblica es salvar el abismo creado por la
aparicin de tareas interinstitucionales y problemas de poltica pblica en que el
control central resulta imposible. Al mismo tiempo, sin embargo, unos procesos de
ajuste totalmente descentralizados entre las organizaciones resultan demasiado lentos y a posteriori para conseguir un rendimiento satisfactorio. La demostracin ms
clara de la problemtica de la gestin pblica es la lgica de la accin colectiva o la

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eleccin social, cuyo anlisis ms conocido es probablemente el realizado por Olson


(1965). El focus terico de este problema es bastante conocido, pero no puede
decirse lo mismo de la forma que debe adoptar una solucin eficaz. En definitiva, el
problema est en que en determinadas situaciones, los intereses privados prevalecen sobre los intereses pblicos y unas acciones que son racionales desde el punto
de vista individual producen resultados irracionales desde el punto de vista colectivo. Los individuos que actan movidos por criterios racionales y el propio inters
prefieren no cooperar, en primer lugar porque no esperan que otros con motivos
semejantes cooperen, y en segundo lugar porque si a pesar de todo otros demuestran una actitud de mayor cooperacin, siempre habr "aprovechados" (free-rders)
que no cooperarn, a pesar de lo cual saldrn beneficiados. La conclusin pesimista
de la lgica de la accin colectiva es la falta de accin colectiva. Todos salen peor
parados que si hubieran cooperado. Sin embargo, dadas las circunstancias, cada uno
hace lo que le parece mejor para favorecer sus propios intereses privados. Los intereses de cada cual no coinciden con los intereses de todos.
El problema de la accin colectiva encuentra su raz en la naturaleza de los
bienes pblicos. Con frecuencia, estos se cosifican errneamente como bienes y
servicios producidos por el Estado. A la vez, esta cosificacin es consecuencia y
causa de un enfoque lois y, por lo tanto, supone la validez de la distincin tradicional entre el sector pblico y el privado que se haba descartado anteriormente.
Como observaron Malkin y Wildavsky (1991:357-358), "si los bienes pblicos
deben ser suministrados por el Estado, la respuesta a la pregunta 'qu es el bien
pblico?' sera la misma que si nos preguntramos 'qu debe hacer el Estado?'.
Cuando clasificar es decidir, las definiciones tienen fuertes repercusiones en la
poltica pblica". Teniendo estas limitaciones en cuenta, se necesita un claro focus
terico. Al menos en este documento, la caracterstica distintiva de los bienes
pblicos no es quin los produce. Lo que los distingue son los problemas especialmente difciles de producirlos y las terribles consecuencias de no producirlos.
Dos caractersticas distinguen a los bienes pblicos de los bienes privados: el
carcter conjunto del suministro y la imposibilidad de impedir que otros se beneficien de ellos una vez producidos (Mueller, 1979). La accin conjunta es necesaria para producir bienes pblicos. Los individuos no pueden suministrarlos por su
propia cuenta. No obstante, una vez producidos, nadie puede impedir que los
aprovechados se beneficien. Prescindiendo de todo contenido sustantivo, este es
el ncleo del problema de la accin de gobierno: el delicado equilibrio entre
intereses pblicos compartidos e intereses privados individuales.

Bienes pblicos e intereses privados


Una vez planteado este problema, los tericos de la eleccin social demuestran
poco inters real en encontrarle soluciones constructivas. En la mayora de los

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

casos eluden los problemas que presentan. Despus de insistir en que la bsqueda
individualista de los intereses privados no rene los requisitos necesarios para la
produccin de bienes pblicos, apelan a la insolubilidad de los problemas de la
eleccin social para justificar sus propias preferencias de reducir el mbito del
sector pblico, haciendo retroceder las fronteras del Estado y ampliando la esfera
en que las fuerzas del mercado competitivo y los incentivos comerciales actan
con independencia de la regulacin estatal. Asimismo, tratan de exonerar al gobierno de la responsabilidad de hacer frente a esos problemas transfirindolos del
sector pblico al sector privado. Pero con ello lo que hacen tambin es pasar de su
focus terico original, que es claro, a un lois que no es claro y puede resultar
engaoso. Las conocidas propuestas de reforma basadas en el eslogan "hay que
tener confianza en el mercado", como son la privatizacin, la subcontratacin, la
desregulacin y la imitacin de las prcticas industriales en el sector pblico tienen
una concepcin demasiado estrecha para aportar soluciones a los urgentes e importantes problemas de la accin colectiva como son la proteccin del medio
ambiente, la reconstruccin econmica, el desarrollo regional o la reforma de
importantes servicios del Estado benefactor como la educacin o la salud.
No obstante, el dejar de lado estos problemas tan difciles no hace que desaparezcan. La popularidad de este tipo de soluciones propias de la gestin de empresas es resultado mucho ms de prejuicios ideolgicos que de un racionamiento
lgico. La conclusin de que el remedio a las deficiencias de la accin colectiva
debe buscarse en una mayor competencia est en contradiccin con el hecho de
que las patologas de la eleccin social son resultado, antes que nada, de una
competencia desenfrenada. Suponer simplemente que una situacin compleja en
la que se muestran distintos motivos se puede transformar en un juego sencillo de
suma cero en el que el comportamiento puramente competitivo arroje beneficios
sociales, es tan poco convincente como suponer ingenuamente que la cooperacin ser resultado espontneo de las redes interinstitucionales cuando hay fuertes presiones competitivas y rgidas limitaciones polticas.
Lo que hay que aclarar es que los problemas de la accin colectiva se pueden abordar de tal manera que contribuyan a impulsar intereses comunes fundamentales. Una respuesta afirmativa a esta pregunta obligara a formular la distincin pblico-privado de una nueva forma. La manera ms provechosa de hacerlo
es estableciendo una clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin,
en vez de referirse a una borrosa distincin institucional entre sectores mal definidos. En tal caso, la gestin pblica en el plano de la macrogestin se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, y la gestin privada en el plano de la
microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La analoga con la
distincin macro-micro en economa es obvia pero incompleta. Cualesquiera sean
sus limitaciones, la gestin macroeconmica es bsicamente un proceso de estabilizacin. La gestin pblica en cuanto macroproceso se ocupa ante todo del cam-

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bio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y privados y ms se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la
transicin hacia un nuevo marco institucional.
Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestin con la direccin de las
redes interinstitucionales y la microgestin con la de cada una de esas organizaciones. Cuanto ms interdependientes sean las funciones de las organizaciones, mayor
ser la probabilidad de que se planteen problemas de accin colectiva irresolubles
para la microgestin. Cuando eso ocurre, se necesita un proceso de macrogestin
para garantizar la coordinacin. Ello no significa que la macrogestin deba suplantar a la microgestin. En buena medida, las organizaciones individuales pueden
mantener su autonoma para relacionarse con otras organizaciones dentro del
marco institucional existente. El focus distintivo de la gestin pblica es conseguir
la cooperacin entre organizaciones en aquellos casos en que se ponen en tela de
juicio el marco bsico de la poltica pblica y la cooperacin interinstitucional.
Estas circunstancias deben definirse con mayor precisin.
Los agudos problemas que supone la cooperacin en circunstancias adversas
han sido objeto de examen en varios anlisis sociolgicos que equivalen conceptualmente a la lgica de la accin colectiva. En ellos se subrayan diferentes
facetas del problema que, indirectamente, ofrecen algunas pautas para su solucin. La tragedia de los bienes comunes (Hardin, 1968) est directamente relacionada con la sobreexplotacin del entorno fsico y biolgico. La congestin del
entorno social en las ciudades y sistemas de transporte a travs de una ecologa
desadaptada de micromotivos (Schelling, 1978) y los lmites sociales al crecimiento (Hirsch, 1977) se centran en los problemas que se producen cuando hay
macroproblemas pero no hay macrocompetencias para intentar resolverlos. Las
conocidas dificultades que se encuentran para conseguir la confianza en un contexto de incertidumbre y mutua dependencia, como el juego del dilema de los
prisioneros y el anlisis de Mintz (1951) sobre la psicologa social de los pnicos y
las crisis, revelan de qu manera la suspicacia sobre las intenciones de los otros
(estn o no bien fundadas) desencadena un crculo vicioso de "el ltimo paga" y
conflicto destructivo. Finalmente, y ms directamente en relacin con la gestin
pblica, existe el problema de los entornos institucionales turbulentos (Emery y
Trist, 1965; Metcalfe, 1974). En contextos de fuerte interdependencia, el comportamiento y la eficacia de cualquier organizacin estn supeditados en gran medida
a la manera en que se combinan sus actividades con las de las otras. Las estrategias
insolidarias perturban el marco de las expectativas mutuas y echan por tierra las
normas bsicas institucionales de las que depende la pervivencia de la cooperacin. Cuanto ms complejo es el entramado causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegracin y
conflictos destructivos.

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

Estas variaciones sobre el tema de las acciones racionalmente individuales


que se combinan para producir resultados colectivamente irracionales manifiestan importantes relaciones de continuidad que confirman la distincin macromicro. En primer lugar, dejan en claro que los bienes pblicos no son meramente bienes privados producidos por medios estatales: son cualitativamente
diferentes y adems pertenecen a un tipo lgico superior (Bateson, 1972;
Watzlawick, Weakland y Fisch, 1974) al de los bienes privados. En segundo lugar, ms en concreto, los bienes pblicos ofrecen el contexto ms amplio del
sistema de gobierno dentro del cual se producen los bienes privados. Son complementos necesarios ms que alternativas rivales. La distincin es semejante a
la relacin entre las normas de un juego y las estrategias de cada uno de los
jugadores que lo practican. En tercer lugar, el cambio de las reglas del juego
representa un cambio que es de orden diferente al de la mutua adaptacin de
las distintas organizaciones entre s en la marcha normal de sus asuntos. Se trata
de un cambio estructural ms que incremental, y en vez de contribuir al mantenimiento de una pauta existente de relaciones interinstitucionales, precipita un
proceso de redefinicin de las funciones y reformulacin de las relaciones entre
las organizaciones participantes.
Cambio incremental y estructural
La perspectiva interinstitucional fija la orientacin terica de la innovacin de la
gestin pblica en los problemas del cambio estructural que el enfoque de la
eleccin social trata de eludir reduciendo los problemas estructurales a problemas incremntales. Estos rdenes de cambio diferentes deben comprenderse
con claridad, ya que si no se consigue distinguirlos en la prctica y manejarlos
adecuadamente, las consecuencias pueden ser sumamente graves. El cambio
incremental se adapta al modelo de proceso de poltica pblica basado en el
principio de "salir del paso". Supone y mantiene la macroestabilidad. El cambio
estructural es el cambio de un sistema ms que el cambio dentro de l. Supone la
modificacin de las reglas del juego que enmarcan la interaccin entre las organizaciones, define las funciones, responsabilidades y relaciones institucionales y
regulan la competencia y los conflictos interinstitucionales. En las relaciones Estado-empresas, la macrogestin supone el diseo y operacin de lo que normalmente se conoce con el nombre de regmenes regulatorios. El hecho de que no
se hubiera conseguido construir ni ordenar eficazmente estos regmenes explica
en parte, por ejemplo, la catstrofe del sistema de ahorro y crdito de los Estados Unidos y los efectos de la "enfermedad de las vacas locas" en el sector
crnico de Gran Bretaa. En cada caso, los efectos acumulativos de la explotacin comercial de un dbil marco institucional precipitaron una crisis enormemente costosa e incontrolable.

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Slo en el plano ms general es posible hacerse una idea cabal de los problemas estructurales y regular la transicin hacia un nuevo marco institucional. Pero,
quin debe responsabilizarse del comportamiento de todo el sistema? Es tentador,
pero equivocado, considerar que la solucin se encuentra en una u otra forma de
direccin central. En los sistemas pluralistas, el cambio estructural no puede someterse a control central. Asignar a la gestin pblica la labor de hacer frente a los
problemas macroinstitucionales no significa el regreso a una autoridad decisoria
sinptica y organizadora. Como las organizaciones no pueden resolver por su cuenta estos problemas actuando de forma independiente y no es posible imponer soluciones de manera eficaz mediante intervenciones externas, es preciso encontrar la
forma de compartir la responsabilidad de las gestin del cambio estructural. Un proceso eficaz de gestin pblica debe incorporar una capacidad de toma de decisiones
conjunta y de actuacin especficamente dirigida a orientar el cambio estructural en
el plano ms elevado. Los tericos de la eleccin social se resistirn a aceptar esta
conclusin, que implica sin duda un mayor ejercicio del gobierno, aunque no necesariamente una mayor presencia estatal. Pero es artificial y arbitrario excluir la posibilidad de que los participantes en el sistema puedan hacer esfuerzos de colaboracin para resolver los problemas estructurales remodelando el macroentorno en
que se toman las microdecisiones (Buckley, Burns y Meeker, 1974).
La gestin pblica en cuanto macroproceso
La diferencia entre imitacin e innovacin en la gestin pblica est ya clara. La
imitacin de la reforma de la gestin en el Estado consiste en adoptar y adaptar
ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las
capacidades microinstitucionales. Cada una de las organizaciones individuales se
encontrara entonces en mejores condiciones para acometer el cambio incremental.
La labor innovativa de la gestin pblica en cuanto macroproceso consiste en
desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy especficas para abordar
el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de macrogestin
necesarias para orientar la reorganizacin en gran escala y las grandes reformas no
tienen equivalente en las empresas. En cuanto macroproceso, la gestin pblica
requiere un proceso de gestin interinstitucional en el que las distintas organizaciones e intereses implicados en un sistema de poltica pblica compartan la responsabilidad de orientar el cambio estructural al mismo tiempo que conservan su
autonoma en la gestin del cambio incremental. Lo que hace falta para emprender con eficacia el cambio estructural es un proceso participativo en el que las
diferentes organizaciones se integren en un proceso conjunto de resolucin de
problemas y de decisin colectiva para remodelar las reglas del juego y redefinir
sus funciones y responsabilidades respectivas en torno a una definicin previamente convenida del inters pblico.

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

La gestin pblica en el plano ms elevado no es resultado natural de las


relaciones que surgen entre las organizaciones interesadas en proteger sus propias
prerrogativas y promover sus intereses especficos. No surge de forma espontnea. Para ordenar el cambio estructural se requiere una dinmica interinstitucional
que represente lo contrario de la que se deriva de la poltica de la gestin del
cambio incremental. En vez de pasar del nivel inferior al ms elevado, comienza
por este ltimo. En vez de agregar intereses privados predefinidos y buscar compromisos distributivos dentro de los parmetros estructurales establecidos, la gestin pblica comienza diagnosticando y formulando problemas sistmieos en el
plano ms elevado y diseando soluciones integradoras basadas en intereses comunes y metas colectivas. Una vez establecido un marco en el plano ms general,
cada una de las organizaciones podr centrarse de nuevo en la bsqueda del
inters privado dentro de una nueva estructura de gobierno.
Como ocurre con todos los problemas relacionados con los bienes pblicos,
la dificultad est en que el inters pblico en la resolucin de los problemas estructurales concierne a todos pero no es responsabilidad de nadie. Parte de la tarea de
la gestin pblica consiste en establecer instituciones y procesos que otorguen
prioridad a la formulacin de los problemas estructurales y en gestionar el cambio
estructural. Las soluciones no pueden imponerse desde el exterior. Los intentos
de hacerlo corren peligro de activar una dinmica desintegradora, que es precisamente lo que intentan evitar. La cooperacin, compromiso y entrega voluntarias,
esenciales para resolver los problemas estructurales, deben surgir desde dentro. Se
necesitan soluciones de macrogestin que, paradjicamente, sean a la vez
participativas y jerrquicas. Estas requieren una amplia participacin activa en el
diagnstico de problemas y el diseo de soluciones por parte de quienes intervendrn en la aplicacin. Su participacin debe replantearse en forma de resolucin
conjunta de problemas ms que de excepciones perentorias. Psicolgica y polticamente, ello supone un arriesgado desplazamiento desde las posturas defensivas
"conservar los derechos adquiridos" de la negociacin distributiva hacia actitudes reformistas ms innovadoras de negociacin integradora.
Un ejemplo importante de este proceso es el programa 1992, cuyo verdadero objetivo es completar el mercado interno de la CE, aunque por razones polticas se haya presentado ms bien como un proceso de desregulacin y eliminacin
de pequeos obstculos al funcionamiento de los mercados libres. Pero el mercado interno no puede funcionar en el vaco poltico. La integracin positiva requiere acciones colectivas de los Estados Miembros para reestructurar el entorno econmico de la CE. La Comisin Europea tiene la funcin fundamental de facilitar
la formulacin de los intereses comunes e integrar los esfuerzos de las distintas
administraciones de los Estados Miembros en cuanto participantes en un proceso
de gestin del mximo nivel. Pero sta es una funcin que no puede desempear
por s sola. Para que contribuya eficazmente a ordenar el cambio estructural debe

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crear un contexto en que se identifiquen con espritu de colaboracin las cuestiones de gran alcance y se conciba y establezca una nueva base de integracin.
Eficacia: de la optimizacin individual al aprendizaje pluralista
El examen de la gestin pblica en cuanto proceso de gran alcance suscita importantes interrogantes generales sobre la eficacia de las polticas y la contribucin de
la reforma al mejoramiento de los resultados. La gestin pblica en cuanto tema
inspirador de la reforma crea fuertes expectativas de mayor rendimiento. La motivacin primaria de la reforma administrativa es precisamente conseguir mejores
resultados. Estos pueden adoptar diferentes formas: mejor servicio, mejor relacin
costo-calidad, costos ms bajos, etc. No obstante, en la prctica los intentos de
reforma que se atreven a emprender el camino de una reorganizacin estructural
en gran escala muchas veces no llegan a producir los resultados deseados. Los
reformadores suelen centrar su atencin en la bsqueda de mejoras localizadas
que prometen beneficios inmediatos. Los ministerios se compartimentan y surgen
organismos con misiones claramente definidas y supuesta autonoma. La reforma
recurre sobre todo a soluciones de macrogestin, impuestas por el modelo convencional de gestin por objetivos. El supuesto subyacente de este enfoque "pesetero" es que una mejor gestin supone la orientacin de los recursos a la solucin
de problemas especficos. Este intento, aunque parezca fruto del sentido comn,
es excesivamente restrictivo. No llega a constituir un modelo de eficacia para la
gestin pblica en el plano ms general.
Los reformadores se han resistido a profundizar ms en los problemas que
rodean al significado y cuantifcacin de la eficacia. Ello se debe a las complejidades tericas de una gestin con mltiples objetivos encontrados y prioridades
cambiantes y mal definidas. Pero para respaldar el concepto de la gestin pblica
en cuanto macroproceso es indispensable contar con un concepto de eficacia que
implique algo ms que el logro de objetivos previamente determinados. La concentracin de los recursos en los problemas supone la validez de un modelo de
gestin basado en una racionalidad individual que equipara la eficacia con la
optimizacin posible de los recursos disponibles. Pero la gestin pblica acta en
un contexto pluralista en que no se puede dar por descontada la existencia de un
consenso sobre las metas comunes en el que la autoridad se encuentra dispersa,
en el que el conflicto es legtimo y en el que, no obstante, los diferentes grupos de
presin son interdependientes y tienen intereses comunes, por muy oscuramente
que se vislumbren. El modelo racional no ofrece soluciones claras cuando los
objetivos son inciertos y las limitaciones se modifican, como ocurre en las fases de
cambio estructural. Por estar basado en "la lgica de la racionalidad individual,
presupone la existencia de una mente unitaria que es capaz de ordenar sus preferencias, de formular objetivos no contradictorios y de evaluar los medios alterna-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tivos y el comportamiento efectivo en funcin de su sistema integrado de objetivos" (Sharpf, 1978:346). Estas condiciones responden mejor a un modelo de
control jerrquico que a las realidades interinstitucionales de la accin de gobierno.
Incluso en el sector empresarial, el modelo racional est dejando paso a un
ideal o norma de excelencia. Las presiones sufridas por las empresas en los aos
setenta y ochenta obligaron a revisar las ideas sobre el significado de la eficacia en
la gestin. Los contrastes sealados por Ouchi (1981) entre las prcticas de gestin
japonesas y americanas resultan instructivos porque las cualidades que l critica en
la gestin americana son muy semejantes a las que se estn introduciendo en los
organismos gubernamentales. La flexibilidad y la capacidad de innovacin adquirieron una importancia mucho mayor que la que haban tenido en un entorno
ms estable. Las ideas sobre la eficacia de la gestin estn en continua evolucin
(Goodman y Pennings, 1977; Cameron y Whetten, 1983) y las crticas del modelo
racional se estn desplazando desde hace algn tiempo hacia un concepto ms
general e integrador de la eficacia. Los criterios de eficacia no son una realidad
dada. March (1974; 1978) observ que los valores y preferencias se forman muchas veces en el curso de la formulacin y ejecucin de las polticas, ms que
como resultado de la optimizacin de criterios derivados de una funcin objetiva
predeterminada. Vickers (1973) seal que, en los complacientes sistemas de las
autoridades, las metas son subsidiarias de las normas y valores. El modelo ortodoxo de racionalidad no tiene en cuenta hasta qu punto la gestin supone una
formulacin de problemas adems de la resolucin de los mismos, a medida que
los dirigentes acometen la creativa tarea poltica de desarrollar nuevas concepciones y generar nuevos valores a partir de los cuales se puedan deducir los objetivos
futuros (Dror, 1988). La funcin de gestin pblica de la supervisin bancaria est
basada en la evaluacin de la gestin privada de los bancos comerciales con respecto a las normas prudenciales y los valores definidos dentro de un marco muy
general (Metcalfe, 1982). El desastre del Bank of Credit and Commerce
International. (BCCI) ilustra las consecuencias que se pueden producir cuando
no se llega a establecer un marco regulatorio internacional para las actividades
bancarias.
Landau (1973) critic el concepto convencional de gestin segn el cual la
eficacia ptima se consigue erradicando la superposicin y duplicacin institucional
en la ejecucin de las polticas. En contra de muchas crticas habituales de la
burocracia pblica, la superposicin y duplicacin no siempre representan un esfuerzo baldo. Pueden aumentar la fiabilidad estableciendo una cierta garanta
frente a los riesgos de error humano y fracaso institucional. El contexto interinstitucional de la gestin pblica multiplica las fuentes de error y pone de manifiesto
la necesidad de intensificar las mutuas relaciones entre las instituciones. La solidez
de una red interinstitucional la determina precisamente el eslabn ms dbil, pero
en muchas ocasiones hay un vaco de gestin de la interdependencia. Una serie de

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catstrofes, acompaados de prdidas humanas, ocurridas en Gran Bretaa y en


sus alrededores el hundimiento de un buque de pasajeros, un choque de trenes,
la explosin de una torre petrolera en el Mar del Norte, un incendio en un estadio
de ftbol y la invasin de otro con consecuencias trgicas han tenido una caracterstica comn: la inexistencia o el deterioro de la coordinacin entre varias autoridades, como consecuencia de lo cual nadie se hizo una idea de conjunto hasta
que fue demasiado tarde. Todos se interesaban por la seguridad, en cuanto bien
pblico, pero nadie se responsabilizaba de ella. La inestabilidad del sistema financiero internacional es otro motivo de preocupacin. Finalmente, la ampliacin
de la Unin Europea presenta peligros semejantes si no se consolidan las
instituciones.
Estas crticas concretas del modelo de gestin orientado a la bsqueda de
objetivos han ido acompaadas de desafos de mayor envergadura. Weick (1977)
formul lo que podra considerarse simplemente como afirmaciones gratuitas: las
organizaciones eficaces son parlanchnas, torpes, supersticiosas, hipcritas, monstruosas, tentaculares, distradas y gruonas. No obstante, tienen un soporte terico
claro basado en la bsqueda de la adaptabilidad, flexibilidad y capacidad de recuperacin para hacer frente a situaciones imprevistas, como seal Pondy (1977).
Weick (1977) trat de acabar con los modelos convencionales que hacen hincapi
en la especializacin y eficiencia ptima en la realizacin de una tarea concreta en
una situacin determinada, modelos que han inspirado acontecimientos recientes
como la formacin de organismos en el Reino Unido y otras novedades semejantes ocurridas en la CE, Espaa y otros pases. Por el contrario, l insiste en la
necesidad de una capacidad de aprendizaje generalizado para hacer frente a un
conjunto cambiante de problemas en un entorno en transformacin. En el corto
plazo, esto puede parecer menos eficiente pero a larga es ms eficaz.
Nystrom y Starbuck (1983) justificaron la necesidad de una concepcin de
la eficacia institucional basada ms en la evolucin que en la optimizacin:
"Los luidos emitidos sobre la eficaa de las organizaones generalmente subestiman la importana de la informan, el descubrimiento y el aprendizaje. Un nivel
de eficaa inferior al mximo posible es, a pesar de todo, deseable si comprende
informacin sobre unos criterios o unos mtodos ms idneos. Por el contrario, una
eficacia superfialmente ptima es de hecho desaconsejable si impide el aprendizaje. Los gestores de organizaones prsperas muchas veces provocan crisis en ellas
cuando se convencen de que han conseguido ya una eficaa ptima o de que
saben cmo alcanzarla" (Nystrom y Starbuck, 1983:153).
Estas contribuciones marcan un nuevo programa. Exigen una teora de la
eficacia en la gestin pblica en cuanto proceso pluralista de aprendizaje
interinstitucional. Si bien son pocas las personas que pondran en duda la conve-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

niencia del aprendizaje institucional como complemento til de la gestin pblica,


lo que aqu se quiere destacar es que las capacidades de aprendizaje institucional
e interinstitucional son fundamentales para la eficacia de la gestin pblica.
Estas realidades no son tan vagas y efmeras como podra parecer. Un concepto general riguroso y bien definido del aprendizaje aparece en la exposicin de
Ashby (1960) sobre el proceso evolutivo de los sistemas ultraestables. Algunas
veces la ultraestabilidad se malinterpreta como sinnimo de rigidez extrema. Ocurre exactamente al revs: denota una capacidad potenciada de flexibilidad, en el
sentido examinado al hablar anteriormente del cambio incremental y estructural.
El rasgo distintivo de un sistema ultraestable es su doble capacidad de ajuste gradual, paso por paso, en un entorno dado, respaldado por una capacidad de reserva de mayor autorreorganizacin, en consonancia con la discontinuidad ambiental. Un sistema de aprendizaje eficaz hace gala de esta capacidad de autodiseo
para responder a los grandes cambios ocurridos en los objetivos de poltica o en
las circunstancias ambientales.
Procesos de aprendizaje en la gestin pblica
En el entorno poltico de la gestin pblica, los procesos de aprendizaje presentan
especiales dificultades de creacin y mantenimiento. El aprendizaje individual es
un proceso psicolgico. El aprendizaje institucional es adems un proceso poltico
(Metcalfe, 1981). Una tarea fundamental de la gestin pblica es desarrollar, en el
plano ms elevado, las capacidades de aprendizaje institucional para ordenar el
entorno en que se produce la gestin privada. Por otro lado, los procesos polticos
convencionales bloquean con frecuencia el aprendizaje, ya que la ideologa se
impone sobre la realidad o los intereses particulares se resisten a la evaluacin y
cambio de las polticas. Las dificultades prcticas que se encuentran para incrementar las capacidades de aprendizaje en el plano interinstitucional son enormes.
Pero, al menos en teora, la ultraestabilidad ofrece un modelo que puede orientar
el desarrollo de las capacidades de aprendizaje institucional al nivel macro. La
gestin del cambio estructural debe contar con organizaciones de apoyo que
mancomunen sus capacidades de adaptacin y acten de consuno como sistema
multiestable (Metcalfe, 1974), demostrando lo que Dror (1984) ha denominado
una mente central y lo que Deutsch (1966) llam red de aprendizaje.
En este plano, las reformas de la gestin pblica deben considerarse ms
bien como una forma de gestin por diseo que de gestin dirigida. Debe ocuparse de disear sistemas adaptables ms que de producir planes concretos para
reformas especficas. En un mundo en que el cambio es rpido y discontinuo, la
reforma no es un nico acontecimiento aislado, sino una responsabilidad permanente de aprendizaje pblico. Es difcil decirlo mejor que en la frmula clsica de
Schon(1971):

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"Para que el Estado aprenda a resolver los nuevos problemas pblicos, debe
tambin aprender crear sistemas para ello y a desecharlas estructuras y mecanismos surgidos en tomo a los antiguos problemas. Lo que se necesita no es
simplemente hacer frente a un conjunto concreto de nuevos problemas, ni siquiera desechar los vestigios institucionales de una forma particular de actividad gubernamental que resulta especialmente engorrosa en el momento presente. Lo
que hace falta es disear y dar vida al proceso institucional a travs del cual los
nuevos problemas se pueden confrontar deforma continuada y se pueden rechazar ininterrumpidamente las estructuras caducas" (Schon, 1971).
Mientras que el diseo de las distintas organizaciones como sistemas
adaptativos de aprendizaje puede inspirarse en un volumen creciente de estudios
sobre teora de la organizacin, no ocurre lo mismo con el diseo de redes
interinstitucionales que tanta importancia tiene en la gestin pblica. El programa
de la investigacin futura debe centrarse en los problemas de diseo de redes
interinstitucionales que dispongan de capacidades de nivel general (macro) para
aprender y administrar el cambio estructural as como de capacidades de nivel
inferior (micro) para prestar servicios con eficiencia. En los sistemas democrticos
de gobierno ello incluye el establecimiento de un marco de rendicin de cuentas.
La gestin privada acta en el contexto del marco establecido con ese fin, cualquiera que sea, y aprovecha todas sus oportunidades y escapatorias. La gestin
pblica debera crear incentivos y sistemas de rendicin de cuentas que armonicen los intereses privados con los objetivos pblicos. En el pasado, la rendicin de
cuentas ante la opinin pblica se ha asociado casi exclusivamente con la funcin
negativa de impedir los abusos de poder. En una sociedad democrtica, ste es sin
duda uno de los baluartes fundamentales del constitucionalismo. No obstante,
adems de prevenir los abusos de poder, los procesos de rendicin de cuentas
bien concebidos pueden desempear la funcin positiva de promover el uso eficaz del poder, creando incentivos para un comportamiento eficaz (Metcalfe, 1989).
Ello ampla notablemente el mbito de la gestin pblica ms all de los estrechos
lmites de la aplicacin de mtodos empresariales en el sector gubernamental,
pero responde a problemas estratgicos del sistema de gobierno en el punto de
interseccin de la poltica y la administracin en que se adoptan las decisiones
estratgicas sobre las formas de organizacin y rendicin de cuentas y se deciden
las cuestiones generales sobre el diseo de los regmenes regulatorios.
Conclusiones
Si es cierto que la necesidad agudiza el ingenio, la reforma de la gestin pblica ir
acompaada del desarrollo de teoras nuevas y originales de gestin en el futuro
prximo. Los problemas con que tropieza el Estado son tales que ste se conver-

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METCALFE

CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tira en el vivero de la innovacin en el terreno de la gestin. Pero para poder pasar


de la imitacin a la innovacin, la gestin pblica necesita nuevos cimientos tericos. En este artculo se ha propuesto un enfoque terico sobre los problemas
distintivos de la gestin pblica en el plano ms elevado. La funcin de la gestin
pblica es hacer frente a los problemas estructurales en ese plano superior, a
diferencia de la gestin privada que se ocupa de gestionar el cambio incremental
en un nivel ms inferior. La labor crucial de la gestin pblica es reconocer la
aparicin de estos problemas y emprender acciones de alcance general para ponerles remedio y evitar la turbulencia que se producira en caso contrario. Algunas
de las consecuencias ms importantes que se deducen de este anlisis estn relacionadas con el significado de la eficacia y los requisitos para conseguirla. El modelo convencional de eficacia, basado en la bsqueda de objetivos, debe ser sustituido por modelos basados en una lgica de aprendizaje que tenga en cuenta el
concepto pluralista de la gestin pblica y acepte el desafo integrador de conseguir una cooperacin interinstitucional en un entorno de cambio estructural.
Este concepto de gestin pblica supone una expansin muy significativa de
la funcin de la gestin en el gobierno ms all de la esfera en la que se pueden
aplicar, ms o menos directamente, los actuales mtodos de administracin de
empresas. Propone adems la ampliacin de la gestin a sectores de formulacin
de polticas estratgicas y de reforma en gran escala. La creacin de capacidades
de macrogestin, necesarias para orientar el cambio estructural, requerirn importantes inversiones en recursos humanos y desarrollo institucional; inversiones en
escala mucho mayor que la adoptada hasta ahora por el Estado. Pero el precio es
pequeo si se compara con los costos en que se incurrira si no se resuelven los
problemas estructurales o con los beneficios derivados de su superacin. En cualquier caso, siempre que el Estado deba hacer frente al desafo de gestionar el
cambio estructural, la nica opcin viable es el desarrollo de las capacidades de
macrogestin.

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METCALFE

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ADMINISTRACIN PUBLICA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:


EN BUSCA DE UN PARADIGMA DE REFORMA1
Geoffrey Shepherd2

Tal como se reflej en la larga marcha, actualmente existe un consenso creciente


en torno a la urgencia de que la administracin pblica cambie si se espera que el
proceso de reforma econmica y social en Amrica Latina y el Caribe sea exitoso.
Las administraciones pblicas de muchos pases de la regin son tpicamente
disfuncionales: ineficientes, incapaces de prestar servicios a los ms necesitados y
bastiones de conductas oportunistas. Sin una administracin pblica efectiva, cmo
pueden proveerse servicios ms eficientemente? Cmo pueden los gobiernos
ejercer un papel regulador? Cmo pueden ayudar a los pobres? Y cmo pueden funcionar de una manera que no amenace la disciplina fiscal?
Aun cuando la necesidad de hacer una reforma pueda ser evidente, la manera de hacerlo no lo es. Especialmente a partir de la dcada de los ochenta, los
gobiernos de Amrica Latina y el Caribe se han esforzado mucho en la reforma, al
igual que en otras regiones en vas de desarrollo. Pero no ha surgido un paradigma
claro, al menos no en la medida en que se ha producido en reas como la poltica
macroeconmica, la liberalizacin del mercado y la privatizacin. De hecho, las
historias de resultados exitosos son limitadas y la efectividad de la actual variedad
de reformas de la administracin pblica emprendidas en Amrica Latina y el
Caribe permanece incierta. En su Informe sobre el desarrollo mundial de 1997, el
Banco Mundial (World Bank, 1997a) proporciona una buena visin del "estado
del arte" de la reforma del Estado. Este presenta una perspectiva institucional y
adopta una visin realista de los problemas. El Recuadro 3.1 resume los principales mensajes del informe en relacin con la reforma del Estado y su aparato
administrativo.
1

Reproducido con autorizacin del Banco Mundial.


Geoffrey Shepherd es especialista principal en sector pblico para la regin de Amrica Latina y el Caribe del
Banco Mundial. Es responsable del programa del Banco para el apoyo (proyectos, estudios, y asesora) de la reforma
del sector pblico en la regin. Aparte de los temas de reforma del sector pblico, desde 1986 Shepherd ha
trabajado para el Banco Mundial en cuestiones de poltica comercial e institucional relacionadas con el sector
privado. Doctorado por la Universidad de Sussex (Inglaterra), tambin fue director adjunto del Centro Europeo
para la Investigacin en la Universidad de Sussex (1978-1982) y snior fellow en la Unidad para la Investigacin de
Poltica Cientfica (1982-1986). Previamente, entre 1971 y 1978 tambin haba trabajado en el Banco Mundial. Ha
escrito diversos artculos y realizado varias investigaciones en el campo de la reforma del Estado. Su ltimo trabajo
est contenido en la publicacin del Banco Mundial, Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter.
2

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CAPITULO 3

CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

Recuadro 3.1 Reforma del sector publico:


una perspectiva del Banco Mundial
El Informe sobre el desarrollo mundial 1997
(World Bank, 1997a) fue el primero que se
dedic completamente al papel del Estado. En
l se hace una serie de recomendaciones sobre
la reforma, las cuales ofrecen algunas directrices
para los pases en Amrica Latina y el Caribe:
Reconsiderar el papel del Estado, lo que
"produce" y "cmo lo produce". Cuando sea
posible, el Estado debera ser un facilitador del
mercado.
Hacer coincidir el papel del Estado con
su capacidad y usar los recursos del mercado y
de la sociedad civil. Los Estados dbiles deberan
concentrarse en lo esencial: derechos de propiedad, estabilidad macroeconmica, control de
enfermedades, agua potable, caminos y proteccin de los ms necesitados.
Construir un sector pblico mejor
mediante:
- la promocin de una capacidad central
para la formulacin y coordinacin de polticas;
- la promocin de sistemas eficientes y
efectivos de provisin de servicios a travs de
una variedad de medios: medidas orientadas
hacia el desempeo, meritocracias mejoradas,
mejor informacin y fortalecimiento de los

sistemas de "voz" adaptados a las circunstancias


de la actividad y del pas;
- la lucha contra la corrupcin a travs
de un ataque mltiple, incluyendo menor
regulacin, mayor transparencia y uso de
mercados, y mejor supervisin; y
- la promocin del personal motivado y
capacitado mediante la utilizacin de polticas
de compensacin adecuadas y la formacin de
un espritu de equipo.
Pensar en la secuencia de las reformas:
- Asegurar que las reglas anunciadas,
especialmente las de control macroeconmico,
sean las reales.
- Ejercer cautela en la introduccin de
nuevas tcnicas de administracin pblica. Por
ejemplo, la plena contratacin dentro del sector pblico podra ser precedida por la medicin
del desempeo. Una mayor flexibilidad slo ser
posible cuando exista un control efectivo de
los insumes.
- Mejorar la formulacin de polticas y
la coordinacin mientras se est implementando
un servicio pblico profesionalizado y, cuando
sea posible, utilizar mecanismos de mercado
como la externalizacin y "voz".

Fuente: Banco Mundial, 1997a

En este captulo se utiliza un enfoque institucional para examinar el desempeo de las administraciones pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Las administraciones pblicas son aquellos organismos permanentes dentro del gobierno que
ejecutan las polticas adoptadas por el poder ejecutivo o por la legislatura. El tema
principal del captulo es cmo hacen su trabajo las administraciones pblicas, ms
que cules son las tareas que deberan realizar los gobiernos. El tema de discusin
es principalmente la administracin pblica nacional, aunque la mayora de las
reflexiones tambin son relevantes para las administraciones subnacionales.

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La primera seccin de este captulo presenta un marco de referencia para el


diagnstico de los problemas de efectividad, eficiencia y capacidad de respuesta
que enfrentan las administraciones pblicas. Este marco se basa en gran medida
en una perspectiva institucional en la cual la poltica juega un papel central. En la
segunda seccin se caracterizan los "modelos" de administracin pblica que han
surgido en los pases ms avanzados con el fin de atacar estos problemas, contrastando un modelo "jerrquico" clsico con un conjunto emergente de ideas y prcticas que se ubican dentro de la Nueva Gestin Pblica. Las nuevas ideas son el
fruto de un activo debate que se ha nutrido de reflexiones provenientes de varias
disciplinas, y especialmente de las teoras de la nueva economa institucional. Es
difcil hacer coincidir la experiencia de la regin en materia de administracin
pblica y su reforma con algunos de estos modelos, como se ve en la tercera
seccin del presente trabajo. De hecho, en muchos pases de la regin las reglas
no son lo que parecen. Las reglas informales subyacentes que rigen la administracin pblica son producto de condiciones institucionales que en general difieren
de las de los pases ms avanzados. As pues, los modelos de reforma de estos
ltimos pases aportan una pauta incierta; an hay mucho que aprender acerca de
los mtodos potenciales de reforma efectivos de las administraciones pblicas en
Amrica Latina y el Caribe. Lo que est claro es que la poltica es central.

El problema de la administracin pblica:


una perspectiva institucional
Un buen Estado democrtico proporciona al electorado los productos que ste
ltimo desea de una manera efectiva, eficiente y honesta.3 Los problemas asociados con el logro de este objetivo pueden agruparse en dos reas: el monopolio y
la relacin "mandante-mandatario".
El problema del monopolio es claro y bien conocido. En gran medida, el
Estado brinda servicios de los cuales es el proveedor monoplico. Por definicin,
ste es el caso de los bienes pblicos: el monopolio de la fuerza legtima del Estado
lo convierte en el abastecedor dominante de defensa, seguridad interior, servicios
judiciales, etc. Los Estados han dominado la produccin de muchos otros servicios, entre ellos salud, educacin y comunicaciones. El monopolio constituye un
incentivo para producir ineficientemente.

3
Esta caracterizacin tiene como propsito abarcar lo que un politlogo podra esperar de un buen gobierno en
trminos de capacidad para tomar decisiones, destrezas y habilidad de respuesta (Cox y McCubbins, 1996), y lo
que podra esperar un economista en trminos de estabilidad macroeconmica, establecimiento de prioridades
estratgicas y una provisin de servicios eficiente y oportuna (Campos y Pradhan, 1996).

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SHEPHERDa

CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

Cmo logran los mandantes que los mandatarios cumplan sus deseos? El
problema surge como resultado de informacin imperfecta. El mandatario (quien
est siendo compensado por proporcionar bienes o servicios al mandante) tiene
un incentivo para no actuar en favor de los intereses del mandante en dicho
contexto. El problema del mandante-mandatario ocurre debido a que cada parte
desea extraer el mximo posible del valor neto de la otra (en forma de rentas,
habilidad para eludir responsabilidades, poder poltico, etc.). En especial, el mandatario posee informacin acerca de la calidad del producto (o de los estados
cambiantes de la naturaleza del producto) que el mandante no posee. As, el
problema ocurre en los contratos de mercado, al igual que en los contratos efectuados dentro de las jerarquas.4
La relacin mandante-mandatario se extiende a lo largo de una prolongada
cadena de responsabilidades empezando por los votantes, pasando por los representantes polticos y entidades pblicas, hasta llegar a los burcratas. Por tanto,
existen al menos dos etapas en la relacin mandante-mandatario de un gobierno
democrtico.5 En una primera etapa, los votantes son los mandantes, y los agentes
polticos (individuos, partidos y funcionarios electos) son sus mandatarios. En una
segunda etapa, los polticos electos (y los partidos) o los agentes de gobierno (tales
como presidentes y ministros, poderes legislativos o judiciales) son los mandantes
y los burcratas pblicos o sus agentes (tales como ministros, entidades reguladoras
o empresas estatales) son sus mandatarios. En este nivel de generalizacin, el problema del mandante-mandatario y sus dos etapas es igual al conocido problema
de la empresa de propiedad de sus accionistas donde estos ejercen sus derechos
mediante un directorio representativo sobre los gerentes, quienes a su vez deben
manejar a sus empleados. Veamos:
Primera etapa. El control de los votantes sobre los polticos usualmente
es defectuoso por varias razones. Primero, existe el problema de la accin colectiva: es difcil que agentes individuales cooperen para satisfacer sus intereses comunes. En segundo lugar, las instituciones polticas que implcitamente representan a
los votantes los partidos polticos tambin enfrentan problemas de accin colectiva. Tercero, la informacin que poseen los votantes acerca de la adecuacin,
cantidad y calidad de los bienes pblicos (y las alternativas tecnolgicas para producirlos) es imperfecta.

La literatura sobre la relacin mandante-mandatario aborda la forma en que un mandante disea un contrato que
proporcionara los mejores incentivos (es decir, la mejor probabilidad) para que un mandatario lleve a cabo los
deseos del mandante. Para mayor informacin sobre las aplicaciones de la literatura del mandante-mandatario al
funcionamiento del sector pblico, vanse Blau (1974), Morgan (1986) y Scott y Gorringe (1989).
5
Vase tambin el Anexo 3 del Banco Mundial (World Bank, 1997b) para una exposicin similar.

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Segunda etapa. Resulta igualmente difcil para los polticos controlar a los
empleados pblicos. La dificultad particular radica en poder definir y medir con
alguna precisin muchos de los productos de la administracin pblica (un problema mayor que el que se presenta en la empresa privada); de ahila dificultad de
supervisar el desempeo de sus funcionarios. No es fcil someter los bienes y
servicios estatales tpicos a la prueba del mercado.6
Los arreglos polticos que afectan los esquemas institucionales, especialmente en los pases en desarrollo, siguen siendo materia de mucho debate entre
politlogos y quienes se desempean en el campo de las ciencias sociales. Aqu
pueden formularse algunos comentarios globales sintticos, primero con respecto
a las limitaciones a la accin colectiva de los votantes (Etapa 1), y segundo acerca
de cmo los intereses particulares afectan las Etapas 1 y 2.
Limites sobre la accin colectiva de los votantes
La accin colectiva de los votantes que buscan polticos que representen sus intereses (Etapa 1) se complica por varias razones. Primero, las reglas de votacin que
estimulan la fragmentacin y multiplicacin de partidos sirven a ciertos intereses
particulares (provisin de bienes privados) ms que al inters comn (provisin de
bienes pblicos). A mayor fragmentacin, habr ms partidos que representen
intereses particulares en lugar de intereses generales, en tanto que para crear coaliciones de gobierno, los partidos transarn intereses particulares (Cox y McCubbins,
1996; Geddes, 1994). Segundo, la asimetra de la informacin puede daar los
"verdaderos" intereses de los votantes y llevar a un sistema clientelista de transaccin de favores personales a cambio de votos. La falta de educacin de los votantes y la comunicacin e informacin deficientes (incluso en los medios de comunicacin) permiten que los polticos y partidos consigan votos mediante la provisin
de bienes privados (como acceso a beneficios estatales) a costa parcial (aunque no
completa) de los bienes pblicos. Los polticos y los partidos polticos necesitan un
ejrcito de personas para conceder estos favores y a la vez requieren recompensarlas, tpicamente con puestos de trabajo en el gobierno (Geddes, 19947). Tercero
y en relacin con la informacin asimtrica las reglas y las prcticas de los
partidos polticos afectan su capacidad de respuesta frente a los votantes. Los
candidatos seleccionados por partidos "cerrados" y dominados por oligopolios
6

La presentacin de slo dos etapas es, por cierto, una simplificacin. No slo hay muchas etapas (votante,
poltico, partido, ejecutivo/presidente, ministro, director de agencia, funcionario pblico), sino que los procesos
no son lineales ni unidireccionales: los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales tienen grados de control entre
s y pueden competir por el control que ejercen sobre otras agencias.
7
Vase tambin el Recuadro 6.2 del Banco Mundial (World Bank, 1997a), donde se describe la "mquina
poltica" que caracteriz a muchas ciudades estadounidenses en el siglo XIX.

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SHEPHERD

CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

tienen mayor latitud para actuar conforme a sus propios intereses o a los de los
grupos de inters que les brindan respaldo financiero, ms que de acuerdo con los
intereses de los votantes. Los candidatos elegidos por las bases de partidos "de
masa" pueden alterar el liderazgo partidista y por tanto podrn afectar las polticas
del partido, presuntamente en favor del inters comn. Finalmente, el xito de la
accin colectiva depende de la "trayectoria" escogida (North, 1990). Es decir, los
distintos pases parten de situaciones histricas distintas; las normas informales
cambian ms lentamente que las formales y el xito se logra tras repetidos intentos de accin colectiva. Por tanto, aun cuando las reglas polticas formales son
fciles de redactar, las prcticas que garantizan el cumplimiento del espritu de
estas reglas toman tiempo. As, la prctica democrtica requiere de tiempo para
madurar.
Intereses especiales y otros problemas
Los intereses especiales (econmicos, polticos o civiles) cobran importancia en la
medida en que los votantes carecen de control. Pueden influenciar a los polticos,
por lo general a travs del financiamiento de campaas (Etapa 1), mientras que
por medio de la "colonizacin" de organismos gubernamentales (por conducto de
medios monetarios o de influencia) pueden limitar el control que tienen los polticos sobre la administracin pblica (Etapa 2). Si la prctica democrtica es dbil,
quizas como resultado del problema de accin colectiva de los votantes, y si la
sociedad se encuentra fragmentada (particularmente por diferencias econmicas,
sociales, ideolgicas o tnicas), se registra una produccin insuficiente de bienes
pblicos, incluyendo en ello la buena administracin pblica. Esto se asemeja al
argumento de Olson (1993) sobre las condiciones que dan origen a "bandoleros
de paso", vale decir, aquellos gobernantes cuya influencia es tan dbil que consumen los ingresos pblicos en lugar de invertirlos en la produccin de bienes pblicos. (Los "bandoleros permanentes", esto es, aquellos gobernantes con ms influencia de poder, muestran inters en la provisin de bienes pblicos que induzcan
al crecimiento, de manera que puedan seguir cobrando impuestos en el futuro.)
Esta produccin insuficiente de bienes pblicos se debe a dos cosas. En primer
lugar la fragmentacin del poder, como ya lo establecimos en el caso de la fragmentacin partidista, conduce a la transaccin de intereses particulares en la toma
de decisiones polticas. En segundo lugar, cuando la fragmentacin se expresa en
trminos de inestabilidad y discontinuidad poltica en el tiempo, los polticos, conscientes de sus escasas probabilidades de permanecer en el poder durante mucho
tiempo buscarn proveer bienes privados que les proporcionen una ventaja de
corto plazo, ms que bienes pblicos que tendran ms posibilidad de asegurarles
un respaldo ciudadano de largo plazo. Las disposiciones constitucionales suelen
tener "puntos de veto" en nombre del control y el equilibrio (Cox y McCubbins,

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75

1996), tales como los controles del Presidente y el Congreso, la revisin judicial y
el lmites de mandatos para los presidentes. Estos controles y equilibrios existen en
nombre de un control prudente de un buen gobierno, pero frecuentemente tambin reflejan la existencia de grupos con intereses contrapuestos que se tienen
desconfianza mutua.
Adems de los problemas que plantean los grupos de inters, los de la Etapa
2 son exactamente iguales a los que enfrenta cualquier organizacin. Asimismo,
mientras ms grande sea la organizacin y ms difcil sea supervisar sus productos
y conductas, ms grave ser el problema. Las organizaciones intentan superarlo
mediante esquemas que determinan cmo se ejerce la autoridad (la naturaleza
del contrato implcito con otros empleados); la oferta de gratificaciones; el fomento de la lealtad hacia la organizacin; y la promocin del establecimiento de normas de conducta (Simn, 1991 ).8 Es indudable que las dificultades que implica
imponer estos tipos de disposiciones se vean afectadas por los distintos "rasgos
culturales". Cabe destacar que en sociedades en las cuales hay ms capital social
("normas de reciprocidad y cadenas de compromiso cvico", como lo define Putnam
(1993:169), es probable que la administracin de las organizaciones sea ms fcil.
"Modelos" de administracin pblica
El modelo jerrquico
Con el fin de tratar los problemas genricos de la "produccin" en el sector pblico, las administraciones pblicas han surgido como entidades distintas a las empresas privadas. El primer modelo moderno de administracin pblica surgi en
los pases del Atlntico Norte que se modernizaron en el siglo XIX. Fue elaborado
como respuesta a la interferencia poltica, a la corrupcin y a la falta de
profesionalismo prevalecientes en el entonces servicio pblico. La esencia de este
modelo, ahora clsico, y que denominaremos modelo jerrquico, sigue en gran
medida casi intacta. Este modelo utiliza dos "tcnicas" para mejorar la relacin
mandante-mandatario, y por lo tanto para fomentar el gobierno ms eficiente y
honesto en favor del inters pblico: controles y equilibrios entre los diversos
poderes polticos y una forma jerrquica de organizar la administracin pblica
sobre la base de un control centralizado.
En primer lugar, por lo general los controles y equilibrios se hallan insertos
en una separacin constitucional de poderes, la cual estipula la especializacin de

Wade (1997) intenta explicar el desempeo superior que muestra la administracin de los sistemas de riego en
Corea en comparacin con el de los sistemas de la India, demostrando la forma en que las organizaciones de
cada pas emplean diferentes esquemas para enfrentar el problema del mandante-mandatario.

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SHEPHERD

CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

funciones, "segundas opiniones" en la toma de decisiones y una supervisin mutua del comportamiento de dichos poderes. Los polticos electos del poder ejecutivo y legislativo tienen un rol dominante en la formulacin de polticas.9 Los
polticos supervisan la ejecucin de polticas, pero estn restringidos por reglas
que limitan su interferencia en la administracin pblica profesional. Otras instituciones, particularmente el poder judicial y el contralor pblico, brindan una supervisin externa independiente.
Segundo, las formas jerrquicas y centralizadas de organizacin de la administracin pblica ("comando y control") tienen como fin brindar un medio de
formacin de funcionarios pblicos profesionalizados que responden a un mandato poltico amplio, pero que estn aislados de la influencia poltica individualizada.
En su forma idealizada, ms o menos como lo defini Weber (1968), el modelo
jerrquico se caracteriza por lo siguiente:
El negocio est organizado en unidades especializadas desde las cuales
fluye informacin financiera y tcnica precisa hacia arriba, hacia abajo y transversalmente, las rdenes se obedecen, los organismos cooperan y la toma de decisiones se delega al nivel apropiado (inclusive la descentralizacin hacia unidades
polticas de gobierno independientes).
El personal es empleado estrictamente con base en sus mritos y conforme a reglas que relacionan las escalas salariales con puestos de trabajo definidos y estipulan procedimientos abiertos y justos para la contratacin, despido y
ascenso (y generalmente ofrecen un sistema de permanencia vitalicia y otros incentivos no salariales).
Los presupuestos (ingreso y gasto planificado) son previstos de manera
exacta, y los sistemas financieros verifican que los gastos se efecten de forma
honesta y conforme a estos presupuestos.
Los registros son precisos y los procedimientos estn codificados.
En general, el modelo jerrquico ha funcionado bien en los pases ms avanzados con el fin de circunscribir la libertad de los polticos y funcionarios pblicos para
que no acten por fuera del inters pblico y para crear un servicio pblico
profesionalizado. Por lo general, estos pases cuentan con administraciones pblicas
honestas y competentes que proveen una amplia gama de servicios. Desde luego, la
interferencia poltica, la corrupcin, la incompetencia, etc., estn presentes en las
administraciones pblicas de estos pases. Podra suponerse que no hay ms que
diferencias de grado entre las naciones ms avanzadas y las menos desarrolladas
pero, en lugar de eso, suponemos que hay un efecto de umbral: en una parte del
9

En ocasiones, el ejecutivo est subordinado al legislativo; en otras, especialmente en los Estados Unidos, es
independiente.

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umbral el sistema se desempea de manera adecuada a pesar de sus debilidades; y


en el otro, las debilidades son suficientes como para socavar el sistema.
Aunque ha tenido un buen desempeo en los pases ms avanzados, el modelo
jerrquico se encuentra bajo presin. Este se origin cuando el gobierno era pequeo. En 1890, menos del 10 por ciento de los gastos de los pases de la actual
OCDE provena del sector pblico. Pero la funcin del Estado se expandi enormemente (al menos hasta la dcada de los ochenta), y en 1995 esta proporcin
creci a casi 50 por ciento (vase la Figura 1 en World Bank, 1997a). Este crecimiento ha producido grandes organizaciones pblicas difciles de controlar y ms
fciles de ser "capturadas" por los intereses especiales. Lo cual ha conducido a la
ineficiencia e inflexibilidad, en tanto que los ciudadanos, ms desconfiados del
Estado que en tiempos pasados, han expresado una insatisfaccin cada vez mayor.
La Nueva Gestin Pblica
Por estas razones, todos los pases avanzados han experimentado con la modificacin del modelo jerrquico. Conservando los mismos controles y equilibrios, los
experimentos se han aplicado a la jerarqua misma. Pero aunque es difcil identificar un patrn nico (Laking, 1996), los gobiernos han experimentado de manera
constante con nuevas tcnicas presupuestarias, aunque no siempre con xito; de
hecho, frecuentemente las nuevas tcnicas tienen un menor control presupuestario. Asimismo han explotado la informtica y las nuevas tecnologas de comunicaciones. Ms recientemente han ejercido un mayor control sobre el crecimiento
del empleo pblico.
Dos temas especficos sobre estas reformas, uno en relacin con lo que hacen los gobiernos, el otro con respecto a cmo lo hacen, anuncian el surgimiento
de nuevas ideas radicales que apuntan a un nuevo modelo. Casi todos los gobiernos de los pases avanzados han experimentado con "contestabilidad", delegando
actividades al mercado o simulando condiciones de mercado en diversas formas:
privatizacin y corporatizacin, esquemas de vouchers (o donde el Estado financia
un servicio, tpicamente la educacin, pero el mercado lo provee), externalizacin,
cobros por los servicios ofrecidos por parte de los departamentos gubernamentales (incluso cobrados a otros departamentos), transferencia de fondos a los usuarios y delegacin de actividades hacia niveles inferiores de gobierno.
Un menor nmero de gobiernos estn probando una gama de opciones y
experimentos para cambiar la forma de hacer negocios (Reid y Scott, 1994; Holmes
y Shand, 1995; Numberg, 1995; Laking, 1996). Hay un movimiento de nuevas
ideas que se concentra en el mejoramiento del desempeo mediante el traslado
del nfasis desde el control de los insumos hacia el control de los productos permitiendo as una mayor discrecin gerencial, y en la promocin de una mayor
transparencia y responsabilidad. Las nuevas ideas han sido nutridas por un activo

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debate acadmico que refleja enfoques contrapuestos. El enfoque de la denominada literatura de la "opcin pblica" (public choice) hace nfasis en la necesidad de
restringir la libertad de los burcratas mediante controles verticales. En cambio el
enfoque sobre la relacin mandante-mandatario se concentra en el uso de incentivos e informacin para dar mayor libertad a los burcratas10. Algunos autores
han examinado las limitaciones de las nuevas ideas en la resolucin de los problemas que presentan las administraciones pblicas de los pases ms avanzados (Moe,
1994ySavoie / 1995).
Es prematuro hablar de consenso, pero existe una convergencia de ideas en
torno a un nuevo modelo prometedor surgido a partir del debate. Nos referiremos a este enfoque como la Nueva Gestin Pblica." Este ha evocado un amplio
inters en Amrica Latina y el Caribe, al igual que en otras economas en desarrollo y en transicin. El modelo emergente, en tanto se aplica a la administracin
pblica, puede ser caracterizado de acuerdo a cuatro lneas, cuyo punto en comn
es lo que toman prestado de los mtodos de gestin del sector privado:12
Delegacin de la toma de decisiones. La reduccin de la carga de las reglas
jerrquicas y la promocin de una mayor discrecin en los niveles inferiores de
jerarqua (agencias operativas, organismos regionales, gobiernos subnacionales)
permiten tomar decisiones adecuadas, ya que los encargados de ellas estn ms
prximos al problema y tienen objetivos ms claros.
Orientacin hacia el desempeo. El cambio en la relacin de responsabilidad, desde un nfasis en los insumes y el cumplimiento legal hacia un nfasis en
los productos, provee incentivos que conducen a una mayor efectividad.
Orientacin hacia el cliente. El informar y "escuchar" a los clientes del
sector pblico le permite a los gobiernos comprender sistemticamente lo que
quieren los ciudadanos y responder con productos ms apropiados.
Orientacin de mercado. Un mayor aprovechamiento de los mercados o
cuasi mercados por lo general a travs de contratos de gestin y personal, la
competencia entre los organismos pblicos, el cobro entre los organismos y la
externalizacin, mejoran los incentivos orientados al desempeo.
A medida que se aplican estos tipos de reformas progresivamente, su orientacin por lo general apunta a cambiar las caractersticas organizacionales de las
administraciones pblicas hacia:
una ordenacin ms estratgica de la formulacin de polticas;
10

Vase Aucoin (1990) acerca de las tensiones entre estos mtodos.


" Tambin se denomina "la nueva administracin" o "gestin basada en el desempeo".
12
Los cuatro temas siguen un esquema sugerido por David Shand.

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un cambio en la forma en que los organismos se organizan, por ejemplo


separando el diseo de polticas de su implantacin y el fnanciamiento de su
provisin;
un sistema de gestin financiera que haga nfasis en los resultados, entregue un costeo completo, contabilice todos los insumos y los productos, y que al
mismo tiempo descentralice los controles de gastos ex ante; comnmente, los
controles se hacen menos especficos (categoras presupuestarias ms amplias, por
ejemplo) y no se eliminan los controles externos, sino que se cambian de ex ante
a ex post; y
un sistema de personal descentralizado que ponga mayor nfasis en la
gratificacin por el desempeo.
Desde la dcada de los ochenta, la mayora de los pases industrializados han
avanzado en diversos frentes relacionados con este nuevo modelo. Un pequeo
nmero, principalmente Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, han llevado
a cabo reformas integradas de gran envergadura bajo el espritu del nuevo modelo. Islandia, Suecia, Chile y Singapur tambin han emprendido reformas en una
senda similar. Por ejemplo, Australia ha redefinido las responsabilidades de gestin
del gabinete, ministerios y departamentos, de manera que se cree un control central ms slido (a travs de la toma de decisiones estratgicas, presupuestos y
evaluacin) y se d una mayor autonoma de gestin a los departamentos. El
Reino Unido ha devuelto hasta el momento dos tercios del empleo pblico a los
organismos ejecutivos con el fin de separar la formulacin de polticas de su implantacin y de dotar a esos organismos de mayor discrecin en su gestin y
desempeo. El caso neocelands es de especial inters. Es el pas en que se ha
aplicado el modelo de una manera ms completa, conceptualmente rigurosa e
integrada (Recuadro 3.2).
Las reformas de Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido estn produciendo muchos beneficios en lo que hace a una mayor eficiencia y mejores servicios,
aunque no siempre sin controversia. Nueva Zelanda y el Reino Unido han sido los
nicos pases de la OCDE capaces de reducir el empleo central del sector pblico
durante la dcada de los ochenta y principios de los noventa. Las encuestas efectuadas en Nueva Zelanda y Australia generalmente respaldan la visin de que los
beneficios de mayor eficiencia superan sus costos. Pero es demasiado temprano
para dar un veredicto exhaustivo acerca de los beneficios o viabilidad del nuevo
enfoque.
Algunos pases avanzados siguen viendo con cautela la Nueva Gestin Pblica (Numberg, 1995; Laking, 1996). Japn, Alemania y Francia han tenido cuidado
de mantener tradiciones burocrticas bsicas, aunque han emprendido reformas
graduales de orientacin hacia el desempeo (un uso ms intensivo de la evaluacin formal de las polticas existentes, un mayor uso de la medicin del desempe-

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Recuadro 3.2. Nueva Zelanda


un ejemplo lider dela Nueva Gestion Publica
El gobierno que asumi el poder en Nueva
Zelanda en 1984 enfrentado a una profunda
crisis econmica emprendi un programa de
reformas macroeconmicas y estructurales, pero
se encontr con la carga de un gran sector
pblico ineficiente y con poca capacidad de
respuesta. El primer paso fue instituir un programa de gran envergadura para corporatizar y luego privatizar una gran parte del sector pblico (servicios pblicos, manufactura,
actividades de servicio). Luego, a partir de 1988
y con la ayuda de nuevas teoras sobre administracin pblica, el gobierno se embarc en
un proceso de reforma del sector pblico central de una manera ms radical que lo visto en
cualquier otro pas en este siglo. Las reformas
se inspiraron en la idea de que los incentivos
del sector pblico estaban errados y podan ser
mejorados copiando lo que haba en el sector
privado. La reforma ha estado dominada por
la idea de establecer relaciones de estilo contractual entre el gobierno como comprador y
los organismos gubernamentales como proveedores (es decir, la Etapa 2 de la relacin mandantemandatario descrita ms arriba).
Las reformas al sector pblico neocelands
se caracterizan por los siguientes elementos
principales:
Responsabilidad y relaciones laborales. Los
titulares de departamentos (es decir, los
ministerios) pierden su titularidad vitalicia y
ahora trabajan como gerentes conforme a
fuente: Bale y Dale, 1998; Schick, 1998

contratos de desempeo especificados; asimismo negocian con los ministerios pertinentes


y tienen la libertad de dirigir sus departamentos
segn lo deseen. Los empleados del sector
pblico ahora trabajan bajo las estipulaciones
del derecho laboral privado (y en las mismas
condiciones que cualquier empresa privada),
Definiran del desempeo y delegaran de
autoridad. Los gerentes son responsables ante
los ministerios por los bienes y servicios
producidos segn contratos de adquisicin
anuales y los ministros son responsables por los
resultados (su efecto en la comunidad). Los
ministerios son libres de comprar servicios de
otras fuentes pblicas o privadas. Los gerentes
toman todas las decisiones de gastos corrientes
y de capital. Para evitar conflictos de intereses,
la asesora de polticas y la provisin de servicios
han sido separadas en distintas agencias,
Rendicin de cuentas, supervisin y
coordinacin. La supervisin del desempeo
requierecomo quid pro quo de la mayor autonoma de los gerentesde un presupuesto
financiero y una rendicin de cuentas financieras sistemtica sobre una base devengada,
exactamente como sucede en el sector privado
(incluidos el tratamiento de los activos y la
depreciacin). Los ministros coordinan la
poltica estratgica especificando y publicando
los resultados que se buscan a travs de comits
interministeriales especializados y separando la
provisin de asesora en materia de polticas de
servicios.

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o al menos en la generacin de informes, descentralizacin, contratacin externa


ms amplia de servicios sujetos a licitaciones y ms atencin a la calidad de los
servicios, entre otras). Estos pases han mantenido la tradicin jerrquica, aduciendo que es necesario mantener una tica de servicio pblico, una administracin
equitativa del derecho y la poltica fiscal, una gestin eficiente del servicio y un
control del tamao y de las finanzas del sector pblico.
Voz

La Nueva Gestin Pblica hace hincapi en la orientacin hacia el cliente. Lo


anterior se asemeja a un enfoque similar que ha surgido de una tradicin diferente. Lo que podramos denominar un modelo de "voz" se concentra en un mejor
desempeo del sector pblico mediante tcnicas de "escuchar" o "participar" ms
que a travs de la reforma del sector pblico en s13. Paul (1998) describe la utilizacin exitosa de una "tarjeta de calificacin" para proporcionar retroalimentacin
sobre los servicios pblicos en Bangalore (India), presionando as por una mejora
en los servicios. El uso de la "voz" comparte algunos fundamentos con la orientacin hacia el cliente de muchas iniciativas de la Nueva Gestin Pblica, tal como
la Carta del Ciudadano en el Reino Unido. Sin embargo, sus proponentes tienden
a enfatizar su uso en situaciones en las cuales los ciudadanos estn polticamente
marginados (en nuestra terminologa, cuando el mandante-votante no puede controlar al mandatario-gobierno).

La administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe


El desempeo de las administraciones pblicas
Los pases de Amrica Latina y el Caribe en cierta medida copiaron el modelo
jerrquico al crear sus propias administraciones pblicas. Pero aun cuando los gobiernos de la regin han tenido una efectividad impresionante en la ejecucin de
profundas reformas econmicas y sociales desde la dcada de los ochenta, en su
mayora siguen siendo dbiles en cuanto a la provisin de servicios pblicos. El
modelo jerrquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnstico es que las
administraciones pblicas de la regin ejercen un control excesivo. As, no es de
asombrarse que las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica hayan llamado la atencin.
13
Paul (1998), Salmen (1992) y el Banco Mundial (World Bank, 1992) han adaptado los conceptos de "salida" y
"voz" de Hirschman (1970). En trminos generales, utilizan el concepto de "salida" como la capacidad del cliente-ciudadano para escoger alternativas (es decir, dentro de un mercado) y el de "voz" como la capacidad del
cliente-ciudadano (mediante el ser "escuchado" por el gobierno) de ejercer influencia en el tipo y calidad de los
servicios que recibe.

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Un buen punto de partida es preguntarse cuan buena ha sido la respuesta de


los gobiernos y las administraciones pblicas en Amrica Latina y el Caribe frente
a las crisis que las han afectado desde la dcada de los ochenta. La respuesta, que
no puede ser sino impresionista, es mixta. Muchos gobiernos de la regin son
famosos por la mala calidad de sus servicios y su excesiva regulacin. Pero existe
otra dimensin: la regin ha alcanzado logros sustanciales en cuanto a estabilizacin econmica. Tambin ha hecho mucho por cambiar el papel del Estado mediante reformas estructurales que favorecen la privatizacin y la desregulacin.
Muchos pases desarrollados han elaborado instituciones reguladoras efectivas,
entre ellas bancos centrales autnomos, organismos supervisores de los mercados
financieros y agencias que salvaguardan los mercados competitivos y regulan los
monopolios naturales. Adems, estos pases han descentralizado sus gobiernos
considerablemente. La regin es la nica en el mundo que ha revertido el crecimiento en el tamao del gobierno en los ltimos aos: el gasto pblico en los
pases de Amrica Latina y el Caribe representaba un promedio del 14 por ciento
del PIB al comienzo de la dcada de los sesenta; aument al 26 por ciento al inicio
de los ochenta, pero disminuy al 22 por ciento durante la primera mitad de la
dcada de los noventa (World Bank 1997a, Figura 1.2). Pero esto puede ser una
seal tanto de crisis fiscal como de responsabilidad fiscal. La impresin general es
la de un conjunto de pases que, con algunas excepciones, han sido capaces de
desmantelar gran parte del antiguo Estado, pero no han contado con los recursos
o la capacidad para reconstruir una administracin pblica apropiada para el nuevo Estado.
Los problemas del gobierno se reflejan en las medidas de la percepcin de
los inversionistas acerca de la calidad del gobierno en la regin. Si se consideran
tres indicadores de percepcin de los inversionistas extranjeros como pueden ser
nivel de corrupcin, estado de derecho y calidad de la burocracracia, el puntaje
promedio de los pases de Amrica Latina y el Caribe en 1998 indica niveles de
gobernabilidad comparables con los de frica y el Medio Oriente, y a la vez muy
inferiores a los de Asia Oriental y los pases industrializados. Por otro lado, estos
indicadores han registrado una notable mejora desde 198414.
Qu hay detrs de este desempeo deficiente? Nuevamente, los diferentes
estudios ilustran un cuadro anecdtico ya conocido de una administracin pblica
demasiado centralizada, regulada, rgida y desmotivada. Muchos estudios acerca
de la burocracia y la administracin pblica de Amrica Latina concluyen que
ciertas caractersticas parecen ser persistentes a pesar de los constantes esfuerzos
encauzados a travs de las reformas. Entre las caractersticas que se citan frecuentemente se encuentran la excesiva centralizacin de la autoridad, la inestabilidad
14

Desde luego, estos promedios ocultan una enorme variacin entre los pases de la regin.

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de supervisin, el legalismo, la comunicacin inadecuada y la gestin incompleta


de personal (Hopkins 1991:701). Otro estudio presenta el siguiente argumento:
"La mayor parte de los sectores pblicos de Amrica Latina estn afectados por
polticas y prcticas de servido pblico contraproducentes que les impiden reclutar y conservar funcionarios altamente calificados y motivarlos para que
tengan el mejor desempeo posible. [...] Procedimientos y prcticas excesivamente rgidas limitan la capacidad que tienen los administradores pblicos en
Amrica Latina y el Caribe para afectar el desempeo de sus empleados
significativamente. [...] Finalmente, a menudo la estructura institucional en la
cual deben operar los administradores del sector pblico en Amrica Latina y
el Caribe est tan llena de trmites burocrticos y responsabilidades superpuestas, que resulta extraordinariamente difl adoptar alguna accin significativa,
menos an poder manejar efectivamente los complejos programas y la enorme
cantidad de empleados". (Reid y Scott, 1994:39).
A la luz de este panorama, no es de asombrarse que los diagnsticos predominantes de muchos gobiernos en Amrica Latina y el Caribe sean que sus administraciones pblicas padecen de un control excesivo, un diagnstico que hasta
cierto punto es compartido por las instituciones financieras internacionales. Al
menos de manera implcita, esto indica que el enfoque tradicional de la administracin pblica ha fracasado. De all el atractivo que ejercen los nuevos enfoques
basados en la flexibilidad administrativa en el mercado. As pues, existe un paralelo cercano con el diagnstico que se hace del caso de las administraciones pblicas
de los pases ms avanzados.
La informalidad en \a administracin pblica
Para Amrica Latina y el Caribe, sin embargo, este diagnstico parece prematuro,
en particular porque no considera a las instituciones de la regin que lideran el
desempeo. Las administraciones en Amrica Latina y el Caribe poseen reglas y
estructuras formales muy coherentes con el modelo jerrquico (y centralizado)
que prevalece en la mayora de los pases avanzados. Pero el comportamiento
burocrtico real es diferente. Como comenta Evans (1992:176-177):
"Hay una oferta de burocracias excesiva ms que deficiente. Este no slo es un
problema en las sociedades post-coloniales de la regin al sur del Sahara, sino
en pases como Brasil, el cual goza de fuentes relativamente abundantes de
mano de obra calificada y de una larga tradicin de participacin del Estado en
la economa y donde es difcil encontrar burocracias weberianas predeblesy
coherentes. La percepcin corriente proviene de la tendencia habitual a que las

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CAPTULOS. UN PARADIGMA DE REFORMA

organizaciones patrimoniales se disfracen de burocracias weberianas. Existe


una abundancia de organismos que formulan reglas o que administran, pero
la mayora no tiene ni la capacidad de perseguir metas colectivas de una manera predecibley coherente, ni el inters en hacerlo".
Caracterizaremos esta diferencia entre las reglas aparentes de la jerarqua
weberiana y las reglas reales como la "informalidad", que se produce cuando la
conducta burocrtica informal real no corresponde a las reglas formales. Aunque
parecen cumplirse, las reglas se infringen o se tergiversan; de hecho, el estado de
derecho se encuentra socavado.15
La informalidad puede ser caracterizada en trminos de las principales funciones del gobierno: toma de decisiones, reglas procesales y sistemas de gestin
financiera y de personal. En el Recuadro 3.3 se presenta el ejemplo de la informalidad en el gobierno peruano. Los procesos de toma de decisiones se concentran
en un pequeo nmero de personas y organismos, mientras que se renuncia a los
beneficios de la delegacin (y del contacto con los usuarios finales). Lo anterior
refleja falta de cooperacin y confianza. No obstante, la toma de decisiones tambin est fragmentada ya que los tcnicos de niveles inferiores usualmente atesoran informacin tcnica.
Las reglas formales de procedimiento son excesivas ya que los agentes no
confan en los empleados pblicos. No obstante, stas tienen un efecto limitado,
ya sea porque el exceso implica reglas contradictorias (que en ocasiones reflejan
un marco legal compuesto de partes que no calzan), o porque no existe ningn
mecanismo efectivo de supervisin y las reglas escritas simplemente pueden ser
ignoradas. Cuando se detecta que una ley es inefectiva, con frecuencia se promulga otra, generalmente sin un esfuerzo suficiente para anular el efecto de la primera. Una consecuencia es que se minimiza la cantidad de interacciones (es decir,
transacciones): los organismos no se coordinan y atesoran la informacin. Otro
efecto es que se estimulan las soluciones informales. Si los ministerios ejecutivos
no funcionan, se crean organizaciones fuera de la estructura administrativa formal.
Si los funcionarios de carrera pblica son ineficientes, se hacen nombramientos ad
hoc para hacer el trabajo.

15
De Soto (1989) jug un papel muy importante en la caracterizacin de la informalidad que afecta al sector
privado y a la poblacin. La informalidad del sector pblico no es un descubrimiento reciente, aunque es posible
que la terminologa no haya sido muy utilizada. Riggs (1964) enuncia un concepto de "formalismo", trmino que se
utiliza con frecuencia para caracterizar los sistemas legales de Amrica Latina, ms o menos igual al de la informalidad: leyes que no se ponen en prctica. En el mismo sentido, de Soto (1989) y Schick (1998) aplican la idea de la
informalidad a los sectores pblicos de los pases en desarrollo, sosteniendo que existe una incidencia paralela de
informalidad en los sectores pblico y privado. Klitgaard (1998:336) caracteriza a las "instituciones enfermas" por
su "desinformacin, incentivos ineficaces y crnica evasin de responsabilidades y malversacin".

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Recuadro 3.3. La informalidad en el gobierno peru


El gobierno que lleg al poder en 1990
en el Per implant un programa generalizado
de cambios econmicos, sociales y polticos. Se
lograron entonces algunos avances de gran
magnitud en el establecimiento de un gobierno
confiable y efectivo. El tamao y alcance del
sector pblico han sido reducidos a dimensiones
mucho ms manejables, y la naturaleza del
gobierno ha cambiado sustancialmente, desde
la defensa de los derechos de propiedad privada
y la apertura del mercado hasta la provisin de
servicios dirigidos a los pobres. Pero la calidad
de la mayora de los servicios pblicos sigue
dejando mucho que desear. Las reformas del
sector pblico han sido altamente selectivas,
eludiendo organismos inefectivos para concentrarse en unas pocas organizaciones privilegiadas
(algunos ministerios y organismos autnomos)
que han encabezado las reformas del gobierno.
La caracterstica ms evidente del sistema
peruano de administracin pblica que no ha
cambiado con el nuevo gobierno es que el
sistema de jure en realidad est controlado en
gran medida por un sistema de faci muy
diferente. En el sistema de facto, o informal, un
primer nivel de derecho (la Constitucin y las
leyes principales) prescribe una "forma ideal"
de administracin pblica a imagen y semejanza
de la de los pases industriales avanzados
caracterizada por controles y equilibrios entre
poderes de gobierno, responsabilidad pblica,
formas jerrquicas de organizacin y un servicio
pblico profesionalizado.
Pero el primer nivel de la ley es sistemticamente eludido por las leyes de segundo
nivel (a veces leyes, usualmente reglas operativas
de menor nivel). Este segundo nivel produce,
en efecto, elementos de gobierno paralelo con
varios atributos elementales:

Una estructura organizacional paralela


(especialmente organismos autnomos claves)
elude considerablemente la estructura del
gabinete y de los ministerios.
Los nombramientos temporales son
importantes, particularmente en los puestos
claves, en ausencia de una dotacin de personal
efectivo del sector en el servicio pblico
permanente. Existe un bajo cumplimiento de
las reglas de ascenso por mrito en el servicio
pblico y la estructura salarial no es coherente.
El sistema de gestin presupuestaria y
financiera es la contraparte de la estructura
organizacional paralela. En el entretanto, un
sistema altamente centralizado debilita el papel
del gabinete y del Congreso, existe poca
supervisin efectiva, y el sistema de manejo de
caja le permite al gobierno concentrarse en los
objetivos que ha escogido.
En un esfuerzo por resolver las tensiones
existentes entre el derecho escrito y la prctica
informal, los gobiernos peruanos han tenido el
hbito de intentar corregir defectos redactando
ms leyes, a menudo sin eliminar adecuadamente las antiguas. Lo anterior ha llevado a una
confusin legal caracterizada por un exceso de
leyes, lo cual socava el estado de derecho. Una
manifestacin de esto es la redundancia y
superposicin dentro del gobierno. Por ejemplo,
los distintos ministerios, organismos autnomos
y municipalidades tienen mbitos de accin que
compiten y estn descoordinados (especialmente en el rea de servicios sociales e inversin
en infraestructura). Existe un crculo vicioso en
la formulacin de reglas, en tanto se agregan
nuevos controles a la legislacin ya existente,
tales como legislacin de personal y de
presupuesto, en un esfuerzo por hacer que
(Contina en la pgina siguiente)

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CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

Recuadro 3.3 (continuacion


funcionen como deben. Sin embargo, el
resultado es una selva reglamentaria. Adems,
suele haber una supervisin deficiente del
cumplimiento de las leyes. El bajo cumplimiento
y la confusin legal se alimentan mutuamente,

y la combinacin de ambos debilita fuertemente


el estado de derecho reglas conocidas, claras
y aplicadas universalmente dentro de la administracin pblica.

Por supuesto, otro efecto es el estmulo de la conducta oportunista, la corrupcin y la evasin de deberes. As pues, se ignoran las reglas de personal basadas en el mrito, favoreciendo en cambio procedimientos que permiten el empleo por razones de influencia poltica o confianza personal. En general, el sistema
de mrito oculta el uso de la influencia poltica o la seleccin de los empleados
que sern leales en el mbito personal, o bien se transgrede el sistema a travs de
nombramientos a hoc.
Las reglas para la determinacin y ejecucin de presupuestos suelen tener
poco significado. Muchas iniciativas pblicas, tales como las franquicias tributarias,
escapan al presupuesto.16 Los presupuestos no son realistas; los aumentos inesperados en el gasto y las disminuciones repentinas en los ingresos son la norma. La
informacin que proveen las agencias sobre el gasto es inexacta, a menudo deliberadamente. As, el presupuesto ejecutado no se asemeja a lo planificado originalmente. En el Recuadro 3.4 se proporciona la descripcin sucinta de Caiden y
Wildavsky (1994) del crculo vicioso de incertidumbre e informalidad que caracteriza a los sistemas presupuestarios de los pases en desarrollo.
La informalidad es un esquema institucional con costos y beneficios nacionales. El oportunismo (corrupcin, fraude, influencia poltica y rent-seeking) y la
inefciencia prosperan y son "institucionalizados", lo que aumenta los costos de las
transacciones burocrticas. Por otra parte, la informalidad permite que se completen algunas transacciones esenciales a pesar de las reglas existentes. A menudo se
produce un crculo vicioso mediante el cual el fracaso del Estado genera ms
reglas correctivas, aplaudidas tanto por el reformador como por el oportunista; el
reformador con ideas formalistas equivocadas acerca de cmo se introducen las
reformas, y el oportunista sabiendo que no habr tales reformas y que podr
continuar con su oportunismo. De hecho, la existencia de muchas leyes (contami16
La Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe de las Naciones Unidas (ECLAC, 1998) caracteriza
estos tipos de problemas presupuestarios como indicadores de la debilidad del "acuerdo fiscal" entre el gobierno
y la ciudadana.

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Recuadro 3.40 Presupuestos e informalidad


en los paoses en desarrollo
"Los gobiernos que tienen una posin muy slida
sobre as libertades de sus sujetos pueden, no obstante,
ser demasiado dbiles para formular presupuestos
de manera efectiva. La debilidad del gobierno en los
pases est en el centro mismo de sus problemas
presupuestarios. Incapaces de recaudar impuestos en
cantidades suficientes, y carentes de control sobre
una parte significativa de los recursos que logran
captar, los gobiernos funcionan bajo un aura
perpetua de crisis financiera. Cuando llega el
momento de separar la retrica de la realidad,
usualmente es el Ministerio de Haoenda el que carga
con el peso de la decisin. Temeroso de ser culpado
cuando se acabe el dinero y ansioso de responder a
lo que percibe como verdaderas prioridades para los
gobiernos existentes, el Ministerio de Hacienda busca
protecan desesperadamente frente a lo inesperado.
El mantenimiento de la liquidez se transforma en el
motivo principal de sus actividades. En condiciones
normales de extrema incertidumbre (si no de franca
ignorancia), este deseo entendible conduce a una serie
de formas de estimacin conservadoras, demoras
en el desembolso de fondos y cantidades desmesuradas de trmites que ya hemos descrito. Estos
procedimientos cumplen su propsito en un primer
momento; el excedente es protegido por un tiempo

limitado, el Ministerio de Hacienda puede adaptarse


a las rcunstancias cambiantes postergando as
decisiones, y las causas de la incertidumbre se dirigen
hacia los departamentos operativos. A la vez, stos
responden tratando de estabilizar su propio entorno.
Los departamentos retienen informacin sobre saldos
no gastados, incrementando as su ejecucin
presupuestaria, con el fin de retener un poco de
flexibilidad. Se hacen ms polticos porque deben
hacer esfuerzos incesantes por conservar el dinero
que ostensiblemente les fue asignado para que el
Ministerio de Hacienda no se os quite nuevamente.
Finalmente buscan su propia forma de fmanamiento a travs de impuestos predestinados, o se
separan para formar organizaciones autnomas una secuencia de eventos estimulada por os donantes
extranjeros que buscan estabilidad a travs de la
creacin de organismos receptores con quienes
puedan tener relaciones msprederbles. Puesto que
el presupuesto oficial no es una gua confiable de lo
que pueden gastar efectivamente, los departamentos
no se motivan a tomarlo en serio. Lo suprfluo
adquiere dimensiones impresionantes y refuerza las
tendencias del Ministerio de Hacienda a desconfiar
de os departamentos y ponerlos en una variedad de
camisas de fuerza".

Fuente: Caiden y Wildavsky, 1994:302

nacin legal) puede ser la anttesis del estado de derecho. La informalidad parece
reflejar la brecha entre las expectativas de lo que debera estar haciendo el Estado
y lo que en realidad puede hacer.
Desde luego, la caracterizacin de la informalidad arroja un diagnstico completo de los problemas de la administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe.
Adems de una estructura salarial corrupta, existen otros elementos importantes
tales como los bajos salarios y la poca preparacin, los cuales no han sido mencionados anteriormente (aunque indudablemente estn vinculados a la informali-

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CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

dad). An ms, nuestra caracterizacin acerca del modo dominante de conducta


informal ha sido estilizada y generalizada. En realidad, la informalidad es un fenmeno mundial en la administracin pblica de pases en desarrollo y tampoco
est ausente en los pases avanzados.
Chile ha reducido la informalidad a travs de un largo proceso de construccin y reforma, y en la actualidad se acerca a la de los pases ms avanzados
(vase el Recuadro 3.5). Costa Rica, Colombia, y hasta cierto punto Brasil y Venezuela, tambin son pases que se han beneficiado de una historia de relativa estabilidad que ha permitido el surgimiento de un mejor servicio pblico (aunque la
reciente crisis poltica de Colombia ha significado algn deterioro). Algunos de los
pases del Caribe angloparlante tambin ofrecen un contraste interesante. Estas
naciones tienden a tener marcos legales ms claros (con una menor superposicin
entre los organismos), un servicio pblico ms profesionalizado y centralizado,
controles de personal y finanzas efectivos y menos comportamiento oportunista
que otros pases de la regin. De hecho, el sistema de control funciona hasta el
punto en que la centralizacin efectiva y la inflexibilidad asociadas a ste en
cierto modo, como en los pases ms avanzados constituyen uno de los principales problemas que los reformadores deben abordar en el Caribe angloparlante y
en Chile.
Los orgenes 4e la informalidad
La informalidad, en el sentido de un estado de derecho dbil, es una caracterstica
fundamental de muchos pases de la regin que penetra los sectores pblico y
privado. No es simplemente un problema tcnico que puede ser corregido mejorando las reglas. Algunos apuntan a sus orgenes en la historia colonial (De Soto,
1989 y Hopkins, 1991). (Esto puede aplicarse ms a los pases hispanoparlantes
que a los pases de habla portuguesa o inglesa). Otros apuntan a los bajos niveles
de confianza generalizada (o capital social) que en ocasiones caracterizan a estas
sociedades, as como a la importancia de las redes privadas en las transacciones
del sector moderno. Pero cuando los gobiernos no desean, o no pueden, obedecer las reglas que ellos mismos han establecido, de seguro que la informalidad
tambin existe como poltica. Un estudio reciente efectuado por la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y El Caribe (ECLAC, 1998)
sostiene que los esquemas fiscales no transparentes (informales, en nuestra terminologa) representan a muchos pases de la regin. En el estudio se sostiene que
estos esquemas son formas de evadir la falta de consenso poltico de la sociedad
con respecto al papel del Estado, incluyendo su tamao y forma de fnanciamiento.
El problema poltico se puede resolver en trminos institucionales. Anteriormente en este captulo sugerimos que el votante-mandante tendra dificultades
para controlar al poltico-mandatario si las reglas de votacin llevaran a una frag-

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89

Recuadro 3.5. La larga marcha de Chile hacia el


establecimiento de una administracion publica eficiente
La administracin pblica de Chile es una
de las mejores de Amrica Latina. Es eficiente
en la provisin de servicios pblicos, sus
funcionarios son profesionalizados competentes y honestos y sus operaciones son
predecibles. El caso chileno demuestra que "las
instituciones pblicas eficientes no se crean a
partir de un acto puro de voluntad poltica, sino
que resultan de la acumulacin de experiencia
y capacidades durante perodos prolongados"
(Marcel, 1997); muestra adems un largo
desarrollo secuencial aunque acentuado por
factores cclicos que culmina con la introduccin de importantes reformas al estilo de la
Nueva Gestin Pblica. En Chile, el servicio
pblico profesionalizado comenz a desarrollarse en los inicios de su historia post
independencia. A medida que ha aumentado
el tamao del gobierno y ha cambiado su papel,
este profesionalismo ha sido vital para mantener
un buen gobierno. Pero ha existido un ciclo
poltico de deterioro y reparacin. En dos
ocasiones en los aos treinta y en los setenta,
tras algunas dcadas de rpida expansin de la
burocracia y de la prdida de disciplina y control asociada a sta, gobiernos fuertes, a
veces autoritarios, han debido disciplinar la
administracin pblica. Durante los ltimos
aos, la administracin pblica ha estado
progresivamente expuesta ms que en ningn
otro pas de la regin a reformas orientadas
hacia el desempeo. Estas reformas representan
una respuesta a las rigideces que pueden
generar los controles efectivos; adems han sido
alimentadas por fuertes presiones democrticas
para obtener un mejor gobierno.
La administracin pblica de Chile naci
en el contexto del Estado minimalista liberal
que evolucion al poco tiempo de la independencia. Bajo una forma autoritaria de

gobierno civil, la administracin se organiz de


manera jerrquica, se introdujo un sistema de
gestin financiera y se establecieron reglas para
profesionalizar el servicio pblico. Estas medidas
de modernizacin aparecieron antes y
demostraron ser efectivas y ms duraderas que
en la mayora de los pases de Amrica Latina.
Sin embargo, el entorno operativo de la
administracin pblica se deterior a partir de
fines del siglo XIX. A medida que el Congreso
adquiri una funcin ms amplia, el creciente
uso de la influencia poltica comenz a socavar
la administracin pblica. Al mismo tiempo, una
clase media emergente y una clase trabajadora
urbana en crecimiento exigan un gobierno de
mayores dimensiones. El incremento de los
servicios pblicos llev a una expansin
descontrolada de entidades pblicas, empleo y
gasto en el sector pblico. El gobierno adopt
varias medidas centralizadoras en el decenio de
los treinta con el fin de recuperar el control de
la administracin pblica; se introdujeron reglas
estrictas de administracin para limitar la
influencia poltica, se establecieron fuertes
controles financieros jerrquicos (como la
centralizacin de la recaudacin de impuestos)
y se introdujo un contralor general slido con
amplias atribuciones ex ante.
Desde fines de la dcada de los treinta, el
Estado chileno asumi un papel ms
desarrollista en lo social y econmico. Gran
parte de este esfuerzo se hizo mediante la
creacin de varios organismos autnomos (de
planificacin, provisin de servicios, desarrollo
de infraestructura, etc.) como "excepciones"
legales llevadas a cabo por el ejecutivo con el
fin de evitar la interferencia del poder legislativo.
Estos nuevos organismos se transformaron en
(Contina en a pgina siguiente)

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CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

Recuadro
Re
3.5. (continuacion)
la forma dominante del organismo pblico de
Chile. Pero su proliferacin tambin produjo
ms problemas en la administracin pblica. De
hecho, los sucesivos gobiernos que siguieron a
la dcada de los treinta carecieron de poder
para corregir la prdida progresiva del control
financiero, la proliferacin de organismos, la
prdida de coherencia y disciplina en el servicio
pblico y el incremento del clientelismo poltico
que acompaaron al crecimiento del sector.
Pero los gobiernos fueron capaces de obtener
algunos modestos logros compensatorios
mejorando las calificaciones de los servidores
pblicos, racionalizando los procedimientos
presupuestarios y perfeccionando la capacidad
de la administracin pblica para diagnosticar
sus propios problemas.
El gobierno militar que tom el poder en
1973 intent contraer las fronteras del Estado,
pero por sobre todo lo dems, cambi la forma
de hacer negocios del Estado pasando de ser
propietario y proveedor a regulador, y de una
provisin de servicios centralizados a una de
servicios descentralizados. Para hacer esto se
benefici de una administracin pblica
profesionalizada, la cual recibi mucha presin
a causa de los duros ajustes fiscales realizados a
mediados de los aos setenta y durante casi
toda la dcada de los ochenta. Pero para
sostener las reformas, el gobierno tambin tuvo
que enfrentar serios problemas que hered de
una administracin pblica deteriorada. Fue as
como llev a cabo varias reformas para centralizar el control financiero dentro del poder
ejecutivo y reducir la influencia de los grupos
de inters; para unificar las escalas salariales de
los funcionarios pblicos y fortalecer las reglas
meritocrticas; y para simplificar la estructura
organizacional y descentralizar las actividades
o devolverlas al sector privado. (En 1986, el
gobierno formaliz como ley la diferencia en-

tre los ministerios formuladores de polticas y


los organismos autnomos proveedores de
servicios, creando as un sistema semejante al
sueco y con algunos de los elementos innovadores de la administracin pblica introducidos en el Reino Unido y Nueva Zelanda
durante los aos ochenta). Estas reformas
llevaron a un sistema caracterizado por la
combinacin de un control centralizado y rgido
de recursos (es decir, insumos) con una implementacin descentralizada de la ejecucin presupuestaria, la administracin de personal y las
adquisiciones. (La ejecucin descentralizada
propia de Chile, que no es caracterstica de
muchos pases en desarrollo, hace que la
administracin pblica dependa ms de la
honestidad y la devocin de sus funcionarios).
Este sistema reformado fue en gran medida
efectivo, pero ms en el control macroeconmico que en la asignacin de recursos o
la provisin de servicios debido a su dependencia del control de insumos.
Una vez concluido el gobierno militar en
1990, el nuevo gobierno democrtico intent
delegar otros servicios pblicos al sector privado,
mejorar el desempeo de organismos reguladores y resucitar algunos servicios sociales.
Tambin advirti la necesidad de adoptar un
estilo de administracin pblica ms orientado
hacia el desempeo para enfrentar las rigideces que surgen de la toma de decisiones
jerrquicas, el nfasis en el control de insumos
y la ambigedad en los objetivos del sector
pblico. Caracterstico del enfoque analtico
pero pragmtico de la reforma, y representado
por los esfuerzos anteriores, el gobierno ha
emprendido la reforma de una manera gradual.
En 1993 introdujo una forma participativa de
planificacin estratgica. En 1994 se introdujeron acuerdos de modernizacin entre el
Presidente y las agencias individuales. (Estos se

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cumplieron considerablemente y actualmente


estn siendo extendidos). En el mismo ao se
introdujeron experimentos de sueldos basados
en el desempeo en algunos ministerios (y
abarcarn todos los organismos en 1999). En
1995 se introdujeron indicadores de desempeo sobre la base del presupuesto (cubriendo

91

67 organismos y 291 indicadores para el ao


1996). A fines de 1996, los organismos comenzaron a producir informes anuales de desempeo y un sistema de evaluacin de los programas pblicos. Estas reformas se han visto
acompaadas de aumentos sustanciales en los
recursos invertidos en capacitacin.

Fuentes: Aylwin et al. 1990; Marcel, 1997; Valencia, 1996; Villalobos, 1983.

mentacin dentro o entre los partidos polticos; si la asimetra de la informacin


ayudara a preservar los patrones clientelistas de la actividad poltica; s; las reglas
partidistas crearan partidos cerrados y controlados en forma oligopolstica (ms
que partidos abiertos y de masas); y en la medida en que las democracias fueran
"jvenes". En condiciones en las que el votante-mandante es dbil, el escenario
poltico se halla dominado por los grupos de inters. En la medida en que los
grupos de inters estuvieran fragmentados y que ninguno tuviera la esperanza de
ejercer el poder durante un perodo ms prolongado, tambin podra esperarse
una produccin insuficiente de bienes pblicos (y un debilitamiento de la administracin pblica) debido a que estos intereses tendran los incentivos para actuar
como "bandidos de paso" ms que como "bandidos permanentes".
Aunque es difcil encontrar evidencia concluyente sobre la materia, una
hiptesis slida debe ser que en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe los
votantes han tenido dificultades para votar efectivamente sobre la produccin
de bienes pblicos, dejando as el campo abierto para los intereses especiales.
Veamos:
Una comparacin de seis pases bajo un sistema democrtico en Amrica Latina durante el perodo porsterior a la segunda guerra mundial Geddes (1994:
Captulo 5) demuestra que haba mayores probabilidades de legislar acerca de
introducir reformas legales a la administracin pblica y prolongarlas cuando el
poder estaba dividido ms uniforme y establemente entre un nmero reducido
de partidos.
En Amrica Latina y el Caribe los niveles educacionales generalmente
inferiores, las comunicaciones deficientes y unos medios de comunicacin masivos menos desarrollados en comparacin con los de los pases ms avanzados

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CAPTULOS. UN PARADIGMA DE REFORMA

pueden conducir al tipo de asimetra de informacin que permite que prospere


una poltica clientelista o "mecanizada". Geddes (1994:86-89) describe la forma
en que funciona la maquinaria poltica en Brasil: los polticos ganan votos, en
parte, mediante cabos eleitorais ("jefes de campaa electoral") como intermediarios, los cuales conceden favores privados como lo es el acceso a beneficios estatales. Para funcionar, este sistema requiere de mucho clientelismo en forma de
empleos pblicos.
La efectividad de la accin colectiva de los votantes tambin puede
provenir de la democrtica, es decir, en la medida en que se haya repetido el
"juego" democrtico. En general, las democracias en Amrica Latina y el Caribe
son ms jvenes y adems han estado ms interrumpidas por interludios no democrticos que las de los pases de la OCDE. Por ejemplo, el sufragio universal
para los varones se logr en 1921 en la mayora de los pases de Europa Occidental y Amrica del Norte, pero no se dio hasta 1970 en una muestra de pases de
Amrica Latina (Engerman, Haber y Sokoloff, 1998). Sin embargo, hay una fuerte
ola democratizadora en la regin, y a medida que los votantes se vuelven ms
activos, las presiones por formalizar el sector pblico van creciendo.
La experiencia regional en materia de reformas
En la regin ha existido una variedad de enfoques en cuanto a la reforma del
sector pblico. Tenemos que aprender muchsimo ms acerca de los resultados de
estas iniciativas, pero estamos en una posicin que nos permite hacer unas cuantas generalizaciones, o por lo menos proponer algunas hiptesis. Las reformas que
han afectado al sector pblico pueden clasificarse en dos. En primer lugar estn las
reformas discretas (o "aisladas") por ejemplo las reducciones de tamao o que
representan cambios permanentes en el proceso, como por ejemplo las reglas y
procedimientos que controlan el tamao del aparato de la administracin pblica.
Segundo, las reformas que han sido implementadas a travs de "enclaves", por lo
general entidades con fines particulares que estn aisladas del resto de la administracin pblica, o cuya implantacin abarca toda la administracin pblica.

Los xitos: reformas "aisladas"y "de enclave"


A partir de la dcada de los ochenta, muchos pases de la regin han venido
teniendo xito en diversas reas de las reformas de "primera generacin", incluyendo la estabilizacin macroeconmica, la reduccin del tamao de la administracin pblica, la desregulacin, la privatizacin y la descentralizacin.17 Tambin
17

Pero la descentralizacin, que ha sido particularmente fuerte en los servicios de salud y educacin, tiene un
rcord mixto en trminos de sus efectos sobre la eficiencia y frecuentemente ha creado desequilibrios fiscales.

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se han realizado algunas reformas exitosas en reas especficas de la provisin de


servicios, fundamentalmente en los fondos de inversin social.
En general, las reformas de primera generacin reformas aisladas que frecuentemente estn presentes en el desmantelamiento de las intervenciones
pblicas, ms que en la construccin y ejecucin de las mismas han sido logradas por pequeos grupos de personas, usualmente tecncratas que no son funcionarios pblicos permanentes. Frecuentemente los xitos en la provisin de servicios se obtienen mediante la creacin de enclaves que se sitan fuera de la estructura
ministerial (y a menudo informan directamente al Presidente, de manera que se
hallan protegidos de los intereses externos), cuentan con un fnanciamiento garantizado y estn sujetos a reglas de control diferentes (que usualmente permiten una
mayor amplitud en las polticas salariales y ms flexibilidad de gestin en la utilizacin de recursos y retribucin del desempeo).
Los enclaves han tenido una funcin desarrollista fundamental en varios
pases. Geddes (1994: Captulo 3) cita el xito del Presidente Getulio Vargas en la
utilizacin de este enfoque para promover la reforma administrativa en los aos
treinta y el del Presidente Kubitschek en el uso de organismos especiales para la
promocin de su programa industrial en la dcada de los cincuenta en Brasil.18 Las
agencias autnomas tambin cumplieron una funcin importante en el desarrollo
de Chile desde fines de los aos treinta (Marcel, 1997). Per ha tenido logros
considerables en la reforma de sus administraciones tributaria y aduanera, as como
en la regulacin de la competencia, proteccin al consumidor y servicios pblicos
a travs del uso de organismos autnomos (Keefer, 1995). Pero el mtodo de
enclaves es problemtico fundamentalmente por dos razones (Manning, 1998):
Los enclaves socavan los esfuerzos por reformar la administracin pblica central debido a que minan las reglas del ncleo. Esto equivale a decir que los
enclaves son una manifestacin de la informalidad. La comunidad de donantes
comparte la responsabilidad. Las unidades encargadas de los proyectos promovidos por donantes extranjeros y el hbito de incorporar consultores pagados por
donantes (como sucede en Solivia) para que trabajen junto con los funcionarios
pblicos de nivel superior, constituyen una versin extrema de este problema.
Los enclaves no brindan una solucin permanente. Por lo general han
demostrado ser difciles de sostener (o por lo menos, difciles de sostener como
organismos productivos) una vez su jefe usualmente un presidente ha dejado
el cargo. Por ejemplo, en el pasado los organismos autnomos de Jamaica crearon
un desafo fiscal sustancial (Manning, 1998). Los esfuerzos exitosos de un alcalde
de la ciudad de La Paz (Solivia) por combatir la corrupcin a comienzos de la
dcada de los noventa han perdido fuerza.
18

Vase tambin Evans (1992) sobre el punto de otros "bolsones de eficiencia" en Brasil.

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CAPTULOS. UN PARADIGMA DE REFORMA

Los organismos autnomos no son malos per se. En efecto, hay bastante en
comn entre el organismo autnomo y los organismos ejecutivos favorecidos por
la Nueva Gestin Pblica. El problema se produce cuando el organismo autnomo funciona bajo un paraguas institucional distinto. Ms que cualquier otro pas
de Amrica Latina y el Caribe, Chile ha sido capaz de incorporar sus enclaves a la
estructura general del gobierno.
Reformas de la administracin pblica central: un cuadro mixto
No sabemos lo suficiente sobre los intentos ms ambiciosos de reforma de la
administracin pblica general, pero han sido muchos en dcadas recientes. Algunos han mostrado resultados decepcionantes, pero an falta evaluar los esfuerzos
vigentes. Los intentos de reforma han adoptado una variedad de formas, incluyendo planificacin estratgica, mejores sistemas de administracin pblica y capacitacin, mejores sistemas de gestin presupuestaria y financiera, tcnicas de gestin
orientadas hacia el desempeo, mayor utilizacin de la "voz", entre otras. Se han
destinado grandes cantidades de recursos al diseo e implantacin de sistemas de
gestin financiera integrada en la mayor parte de los pases ms grandes de la
regin. Pero con pocas excepciones (como Brasil), estos sistemas an no han demostrado su efectividad en la racionalizacin de la gestin financiera pblica19. En
la regin, Chile es el mejor ejemplo de un pas que ha reformado exhaustivamente
y con xito su administracin pblica central (vase el Recuadro 3.5).
Tambin se ha realizado un menor nmero de intentos de aplicacin de los
modelos nuevos. Estos han tenido un xito variado y sus resultados an no estn
claros20:
Desde el inicio de la dcada de los noventa, la administracin pblica de
Chile ha adoptado una gama cada vez ms amplia de instrumentos de la Nueva
Gestin Pblica, incluyendo planificacin estratgica, acuerdos de modernizacin
con agencias individuales, salarios por desempeo, indicadores de desempeo y
evaluacin de programas pblicos.
En un perodo de pocos aos a partir de 1987, el estado brasileo de
Cear alcanz mejoras espectaculares en la calidad y cobertura de sus servicios,
debido en gran parte a la transformacin de su administracin pblica (Tendler,
1997 y World Bank, 1997a, Recuadro 5.7). Mediante gratificaciones a la administracin pblica, una cuidadosa seleccin del personal y una organizacin flexible y

19
20

Vase Reid (1998) sobre los esfuerzos excesivamente ambiciosos en Solivia y Venezuela.
Para una descripcin de stos intentos de reforma, vase el Captulo X de ECLAC (1998).

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supervisin por parte de la comunidad una mezcla de la Nueva Gestin Pblica


y las reformas de "voz" el gobierno cre un sentido de misin y participacin
entre sus funcionarios.
En cambio, un intento por introducir secuencialmente un enfoque contractual en la reforma administrativa de todos los ministerios de Ecuador fall
rpidamente. Dos meses despus de haber finalizado las reglas, el gobierno declar "reestructuradas" todas las entidades de la administracin central con el fin de
conceder un aumento salarial, aunque ningn funcionario haba cumplido con las
condiciones de elegibilidad (Reid, 1998).
Un proyecto del Banco Mundial est ayudando a Jamaica a transformar
once organismos existentes en entidades ejecutivas conforme al modelo del Reino Unido, pero es demasiado prematuro para medir los resultados de este experimento. Brasil tambin tiene un sistema de contratos entre el gobierno central y los
organismos basado en el desempeo.
Colombia est formando un Sistema de Evaluacin Nacional para el
Desempeo del Sector Pblico (World Bank, 1997b), y Costa Rica tambin ha
introducido un sistema de medicin de desempeo y de incentivos relacionados.
Se han producido varios xitos en la aplicacin de nuevos mtodos para
la reforma de agencias individuales. El Tesoro brasileo ha introducido un sistema
de gratificaciones basado parcialmente en el desempeo de los equipos de trabajo. La designacin de recursos presupustales vinculada a los resultados ha sido
introducida con cierto xito en la provincia de Mendoza, Argentina. Varios organismos autnomos se han beneficiado de una mayor discrecin gerencial y estilo
de esquemas contractuales21. En resumen, muchos pases de Amrica Latina y el
Caribe han obtenido logros en reformas aisladas y de enclave, aunque estos han
sido menores en reformas de proceso y reformas generales o de amplia cobertura.
Los xitos logrados obviando la administracin pblica han sido posibles porque
modificaron el problema del mandante-mandatario. Lo tpico es que el Presidente
ubique la operacin en su radio directo de accin, eludiendo al gabinete y los
ministerios (o, cuando mucho, usando slo unas pocas personas de confianza de
los ministerios). Pero los enclaves son instrumentos problemticos y por lo general
pierden su efectividad o mueren cuando cambian los regmenes polticos. Por el
contrario, muchas reformas de tipo general no han abordado bien el problema del
mandante-mandatario. El cuidadoso (aunque no siempre lineal) avance experimentado en Chile su efectividad en el logro de reformas en la administracin
pblica central, su habilidad para mantener organismos autnomos y sus experimentos actuales para mitigar las rigideces de la jerarqua probablemente se acerque ms a un modelo de reforma para la regin.
21

Para el caso de Per, vase Keefer (1995).

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CAPTULOS. UN PARADIGMA DE REFORMA

Informalidad y reforma
La dificultad central para tener una buena administracin pblica en pases democrticos se puede expresar de manera til en trminos de la relacin mandantemandatario: cmo lograr que funcione la cadena de responsabilidad desde los
votantes, pasando por sus representantes polticos y llegando hasta los burcratas.
Para simplificar, podramos decir que los pases avanzados han respondido con
dos modelos: el antiguo modelo jerrquico que combina controles y equilibrios
derivados de la separacin de los poderes con estructuras de comando y control,
y el reciente modelo de la Nueva Gestin Pblica que combina revisiones y equilibrios con esquemas de mercado orientados hacia el desempeo. El segundo es
un engendro del primero (y en ningn caso evade o cambia la jerarqua). Ambos
se basan en la aplicacin de reglas universales, incluyendo los mismos esquemas
de control y equilibrio. Adems, en la prctica moderna podra haber ms convergencia de lo que los proponentes de cada escuela de pensamiento se atreven a
admitir.
La informalidad est profundamente enraizada en el tejido de la sociedad,
penetrando tanto al sector pblico como al privado, y refleja las estructuras polticas. En consecuencia, la reforma de la administracin pblica en los pases de
Amrica Latina y el Caribe no es meramente, o ni siquiera principalmente, un
tema tcnico. El cambio en las reglas formales no servir si no cambian los incentivos. La provisin de instrumentos o sistemas para mejorar la informacin o la
transparencia tambin tendr slo un efecto marginal bajo tales circunstancias.
Riggs (1964:17-18) da el ejemplo hipottico de un posible reformador que se
enfrenta a un sistema de archivos inadecuado y luego concluye:
"El ejemplo escogido puede ser extremo, pero debera ilustrar el dilema del
tcnico administrativo -el especialista en la administracin de registros, por
decirlo as- cuando se le pide que corrija los defectos de un sistema de archivos
catico en una oficina de gobierno formalista. Su tecnologa supone la existencia de una exigencia efectiva de que se produzcan buenas comunicaciones
escritas. Los procedimientos y equipos mas modernos y cientficos no corregirn la situacin si esa demanda no existe".
Reformas que abordan la informalidad
Un cambio en las condiciones polticas que estimulan la informalidad es un requisito previo para cualquier sistema moderno de administracin pblica basado en

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Reforma: limitaciones y posibilidades

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las reglas y revisiones de controles y equilibrios. Es evidente que la regin se est


desplazando en direccin al cambio, como resultado de dos poderosas presiones:
la democratizacin y la globalizacin.
La democratizacin en Amrica Latina y el Caribe desde fines de los aos
setenta el reemplazo de los gobiernos autoritarios, el cambio constitucional, la
democratizacin de los gobiernos subnacionales ha sido sobresaliente y constante. La profundidad de los cambios ha sido ms importante que en cualquier otra
regin del mundo (Figura 3.1, World Bank, 1997a), y slo es igualada por la democratizacin ms abrupta que experimentaron Europa Occidental y Asia Central.
Mientras tanto, la globalizacin ha ayudado a abrir las economas de la regin a las
fuerzas de la competencia internacional. Estas fuerzas estn ejerciendo presin
sobre los mismos intereses que en el pasado se beneficiaron de la informalidad
para mejorar los servicios pblicos educacin, comunicaciones, resolucin de
conflictos, regulacin de mercado, entre otros para que sus economas pudieran
competir. As, podemos esperar que el espacio para la reforma de la administracin pblica siga expandindose.
La demanda poltica por una formalizacin puede complementarse con acciones pblicas del siguiente tipo:
Reformas electorales que puedan mejorar la cadena de responsabilidad.
Algunas investigaciones en el mbito de las ciencias polticas sugieren que las
reformas que conducen a una menor cantidad de partidos ms slidos podran
fortalecer la composicin base de la reforma de la administracin pblica.
Los mecanismos de "voz" encuestas al consumidor, "tarjetas de calificacin" y prcticas de participacin eluden la deficiente cadena de responsabilidad. Todas las reformas orientadas a aumentar la informacin al pblico, a
forjar compromisos pblicos con las normas de calidad del servicio, a crear
mecanismos para que el gobierno "escuche" a los clientes o a fortalecer tcnicamente a otras ramas del gobierno como la legislatura o el auditor general pueden ayudar.
Las polticas que acercan el "sector informal" al sector moderno
formalizacin de los derechos de propiedad, desregulacin de las prcticas comerciales, reformas tributarias tambin pueden conducir a una mayor incorporacin de los "excluidos" al sistema poltico.
Las reformas econmicas que "nivelan el campo de juego", abriendo las
actividades del sector moderno a nuevos participantes y debilitando los oligopolios,
pueden crear una demanda privada por mejores servicios en el sector pblico.
Schick (1998:127) sostiene que "las normas, prcticas e ideas migran de un sector
al otro", y que "el surgimiento de mercados slidos y abiertos es un requisito tanto
para la modernizacin del sector pblico como para el desarrollo de la economa
privada".

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CAPTULOS. UN PARADIGMA DE REFORMA

Si bien esta es una lista eclctica de posibilidades de reforma, lo cierto es que


apunta a satisfacer la necesidad de continuar mejorando nuestra comprensin de
la interaccin entre los arreglos polticos (quin ostenta el poder en los pases y
bajo qu condiciones), los esquemas econmicos (las reglas econmicas y su impacto sobre los actores econmicos) y los arreglos burocrticos (las relaciones de
mandante-mandatario en el proceso de gobierno).

Opciones de reforma
La Nueva Gestin Pblica proporciona un poderoso conjunto de ideas acerca de
los usos de las jerarquas, los mercados y la voz, el cual ha reconfigurado el programa de reforma del sector pblico. Muchos pases de la OCDE y varios pases en
desarrollo han comenzado a avanzar en esta nueva direccin. La devolucin de
actividades al sector privado, a entidades corporativas, o a niveles inferiores de
gobierno es un importante elemento comn. Pero an no existe consenso en el
nuevo modelo en lo que se refiere a la reforma del ncleo de la administracin
pblica, y en particular sobre hasta dnde debe avanzar la "comercializacin" de
las funciones y sistemas. No obstante, hay algunas ideas claves que ofrecen un
cierto men idealizado de reformas para los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Las ideas se relacionan con la fijacin de prioridades estratgicas; la reorganizacin de la provisin de servicios pblicos; el desplazamiento hacia los sistemas de
responsabilidad basados en el desempeo (o en los resultados) y el respaldo de
tales sistemas mediante reformas de gestin financiera y de personal. Estas ideas
se presentan con ms detalle en el Recuadro 3.6.
Pero, cmo aconsejar a los pases de la regin para que se desplacen en este
sentido? Cuan amplias debern ser las reformas? Cul es la mejor secuencia de
reformas? Desde luego, las respuestas dependen de las condiciones especficas de
cada pas en cuanto a poltica, liderazgo, focos de oportunidad y la situacin actual
de la administracin pblica. Pero tambin existe un activo debate genrico acerca
del alcance y velocidad que debera tener el proceso de reforma en los pases en
desarrollo. La cautela es un tema recurrente. El Informe sobre el desarrollo mundial
1997 (World Bank, 1997a y Recuadro 1) defiende muchos aspectos del nuevo
pensamiento pero aconseja cautela en algunas reas. Red (1998) analiza los pasos
necesarios para que funcionen las reformas de la Nueva Gestin Pblica en Amrica Latina y tambin aconseja cautela. Schick (1998) explica "por qu la mayora
de los pases en desarrollo no deberan adoptar las reformas de Nueva Zelanda".
Por otra parte, Bale y Dale (1998) sostienen que los pases en desarrollo pueden
aprender del xito neocelands si lo hacen con cuidado.22
22

Existen varias razones por las que se debe ser especialmente cuidadoso al aplicar el modelo de estilo neocelands
que hace hincapi en la contratacin. La contratacin es tcnicamente exigente y arriesgada. En general, los

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Recuadro 3.6. Temas sobre la reforma originados e


la Nueva Gestion Publicad
Un informe reciente del Banco Mundial sobre
la experiencia de Colombia en materia de
reforma del sector pblico consider algunos
de los problemas detectado en los sistemas de
gestin pblica, estructuras e incentivos. De lo
anterior surge un conjunto de temas relevantes
para toda Amrica Latina (Anexo 3, World
Bank, 1997b):
Prioridades estratgicas claras. Los gobiernos deben decidir sobre prioridades estratgicas y utilizar asignaciones presupuestarias,
incentivos y supervisin para lograrlas.
Formas ptimas para proveer servicios
pblicos. Los gobiernos deben decidir si es mejor
proveer los bienes y servicios pblicos mediante
la regulacin, la produccin privada regulada o
la produccin pblica.
Formas ptimas de organizacin de las
entidades pblicas. Es posible aclarar los incentivos
y mejorar el flujo de informacin mediante un
nuevo "arreglo de cuadros". (Por ejemplo, un
organismo que brinde asesora de polticas y
las ejecute puede hacerlo de una manera
sesgada). El desempeo se puede mejorar
creando competencia dentro del gobierno.
Especificacin de objetivos fundamentales. El
desempeo se puede mejorar si se fijan los
objetivos y se ofrecen incentivos para lograrlos.

Sistemas modernos de gestin. Una gestin


efectiva requiere de un conjunto de elementos
como liderazgo, recursos, incentivos, libertad de
gestin y valores congruentes.
Gestin financiera efectiva. Los sistemas de
gestin financiera debern integrar planificacin,
diseo de presupuestos y funciones de auditora.
Una orientacin hacia el desempeo tambin
requiere que estos sistemas asignen recursos
sobre la base de los productos, den cuenta
completa del uso de todos los recursos (incluidos los de capital), y realicen una ejecucin
descentralizada que equilibre la discusin
administrativa y la responsabilidad por el uso
de los recursos.
Sistemas de informacin de desempeo.
Los sistemas que se basan en el desempeo
requieren de informacin integradora sobre la
gestin financiera.
Capacidad institucional Los sistemas
basados en el desempeo requieren un cambio
en la forma de pensar, pasando de una cultura
de cumplimiento a una cultura de desempeo.
Sistemas eficientes de personal. Se
requiere descentralizar la administracin de
personal si es que los gerentes quieren asumir
la responsabilidad por los resultados de su
gestin.

productos del sector pblico, as como el desempeo de los individuos, son difciles de medir; y como los
contratos intragubernamentales no se realizan entre entidades distantes, puede resultar difcil supervisar su cumplimiento. Por estas razones, algunos temen que una mayor libertad de gestin podra abrir las puertas a un
mayor oportunismo. Un estudio de las empresas estatales en pases en desarrollo (World Bank, 1995) mostr que
el uso de contratos de desempeo no mejor demasiado el rendimiento ya que estos no reducan la ventaja
informativa de los gerentes, rara vez incluan gratificaciones o castigos efectivos y los gobiernos mostraban poco
compromiso con los trminos contractuales.

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CAPITULO 3. UN PARADIGMA DE REFORMA

Para los pases donde an rige la informalidad en el sector pblico, resulta


difcil evitar el tema del gradualismo. La reglas formales debern prevalecer antes
de que se pueda mejorar el sistema. Se han sugerido diferentes variantes del
gradualismo. Schick (1998:129-131) bosqueja una posible senda. El ve la reforma
econmica del sector privado como una condicin inicial necesaria. A ello debe
seguir el establecimiento de un control externo confiable (controles financieros
centralizados y desde arriba hacia abajo), presupuestos realistas y una cierta inversin en el servicio pblico profesional. Estos elementos permitirn que los polticos asuman el control de la administracin pblica sobre la base de un control
efectivo de los insumes: "Deben ser capaces de controlar los insumes antes de
que se les pida que controlen los resultados". Una vez afianzada esta etapa, el
sistema podra pasar a los controles internos donde los organismos se supervisan a
s mismos y son sometidos a una auditora expost por parte del centro. Lo anterior
dara una flexibilidad sustantiva a la gestin de los organismos. Tras la independencia en 1963, Singapur recorri rpidamente el camino desde los controles internos hasta los externos y luego, a mediados de la dcada de los noventa, fue capaz
de adoptar un sistema de "presupuestos para obtener resultados" que pone en
prctica varios elementos del modelo neocelands.
Algunos han calificado el gradualismo como una receta para la inaccin. Una
variante es el planteamiento de que diferentes organismos se "graden" en momentos diferentes hacia un conjunto de reglas ms orientado al desempeo y que
la programacin dependa de la habilidad de estos organismos para cambiar de un
control interno a uno externo. Red (1998) describe este enfoque y la forma en
que ha sido utilizado en pases de Amrica Latina y el Caribe como Brasil, Ecuador y Jamaica.
En aquellos pases de la regin en los cuales parte del xito aunque limitado se ha originado en la creacin de entidades autnomas, existe la opcin
adicional de mejorar la sostenibilidad de los organismos autnomos incorporndolos ms efectivamente al sistema de reglas del Estado, es decir, "formalizndolos". Lo anterior podra lograrse, por ejemplo, transformando a los organismos
autnomos en entidades ejecutivas mediante la creacin de un conjunto uniforme de reglas de responsabilidad y el establecimiento de normas de servicio al
cliente. Una parte de las reformas exitosas en la administracin pblica de Chile se
debe a la incorporacin de organismos autnomos.
Las ideas de la Nueva Gestin Pblica presentan un desafo para muchos
pases de Amrica Latina debido a la informalidad de sus sistemas actuales de
administracin pblica. Pero con el impulso de las fuerzas democratizadoras y de
globalizacin, estas ideas tambin ofrecen muchas oportunidades para que la regin progrese.

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MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOS

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NOTA INTRODUCTORIA
Carlos Losada y Suzanne Dove

El marheting (o mercadotcnia) aplicado al sector pblico es un tema relativamente nuevo en la literatura sobre la administracin pblica. El artculo escrito por
Toni Puig, Loreto Rubio y Albert Serra constituye un aporte valioso a esta publicacin, ya que ofrece no slo una introduccin al concepto de marketing, sino que
ahonda en los aspectos diferenciales del entorno pblico que inciden en la aplicacin de una estrategia de marketing. El artculo ofrece ideas prcticas para el uso
del marketing de servicios (diferencindolo del marketing industrial o de productos, que tiene caractersticas sustancialmente distintas), y lo hace de una manera
que se adapte especficamente a las caractersticas pblicas.
Para estos autores, uno de los puntos de partida ms importantes es el cambio de orientacin de las organizaciones, tanto pblicas como privadas, en los
ltimos aos. Hoy en da, en lugar de concentrarse principalmente en la produccin y logro de economas de escala, las organizaciones se estn enfocando mucho ms en las necesidades e intereses del "cliente", o si se prefiere, han adoptado
a una "orientacin al mercado" ms intensa. En otras palabras, cada vez se ha
vuelto ms relevante conocer las caractersticas, necesidades e intereses de las
personas a las cuales se dirige el servicio pblico.
Para algunos sectores de las administraciones pblicas latinoamericanas, el
intercambio pblico puede plantear bastantes dificultades a la hora de crear un
programa de marketing. La mayora de la literatura sobre el marketing para el
sector pblico asume la existencia de una demanda solvente o explcita. En Amrica Latina, sin embargo, la dificultad para las agencias pblicas radica ms bien en
convertir la demanda latente en demanda explcita.
En algunos casos (como por ejemplo el de los servicios pblicos tradicionales
como agua, luz y alcantarillado), esto conlleva disear un servicio por el cual la
gente est dispuesta a pagar. Cuando el 70 por ciento de los habitantes de una
ciudad no paga por el servicio de agua potable, el primer reto que la organizacin
encargada de supervisar la prestacin de este servicio tiene que enfrentar es cmo
conseguir que los residentes paguen por el agua que utilizan.
En otros casos (como por ejemplo el de la educacin primaria), esto implica crear mecanismos para incentivar a los ciudadanos a utilizar el servicio pblico. Si los padres no envan a sus hijos e hijas al colegio, la administracin tiene

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II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOS

II. MARKETING PARA LOS SERVICIOS PBLICOS

que entender por qu y buscar soluciones que aumenten la demanda. En ese


sentido, el artculo de Puig, Rubio y Serra ilumina el problema de la "falta de
demanda".
Los autores presentan el concepto de marketing de servicios en dos dimensiones: por un lado su aplicacin como estrategia genrica de gobierno, y por el
otro como una estrategia especfica de la unidad prestadora de servicios. En este
ltimo aspecto, los autores ponen especial nfasis en la creacin de un plan de
ejecucin centrado en el ciudadano, o el as llamado "catlogo de servicios". La
creacin del catlogo es un proceso complejo que incluye el diseo, la "produccin" y la prestacin del servicio, as como el plan de comunicacin al pblico
destinatario y al pblico en general.
No es realista imaginar que todas las tcnicas del marketing de servicios sean
igualmente relevantes para la realidad latinoamericana. No obstante, tampoco se
puede negar la importancia de varios de los aspectos fundamentales expuestos en
este artculo, entre ellos la identificacin y conocimiento del pblico destinatario y
su comportamiento ante el uso del servicio pblico; un diseo de servicio que
cuente con la participacin ciudadana; o la importancia de un plan de comunicacin. Estas son cuestiones esenciales tanto para sectores o pases donde ya existe
una fuerte demanda explcita que se quiere satisfacer de la mejor manera posible,
como para aquellos donde la demanda real es dbil o inexistente y se quiere
fortalecer o crear el potencial.

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EL MARKETING, EL MARKETING DE SERVICIOS


Y LA GESTIN PUBLICA
Ton/ Puig, Loreto Rubio y Albert Serra1

Introduccin
Hablar de marketing aplicado al sector pblico, sus limitaciones y la prctica que
se puede realizar, implica primero comprender el concepto mismo de marketing
para posteriormente identificar los elementos bsicos que lo componen y su posibilidad de aplicacin en la gestin de la administracin pblica.
Dividimos el presente texto en tres apartados que revisan los siguientes puntos: introduccin al concepto de marketing y su evolucin; aspectos diferenciales
del entorno pblico a tener en cuenta por su incidencia en la aplicacin del marketing; y un mtodo de aplicacin del marketing de servicios adaptado a las caractersticas pblicas.

El concepto de marketing
A lo largo de la historia, el concepto de marketing ha ido evolucionando hasta
presentarse en estos momentos como un sistema de pensamiento o una filosofa
'Toni Puig Picart es director de la Agencia Municipal de Servicios para Asociaciones de Barcelona. Ha trabajado
en el Movimiento de Renovacin Pedaggica en Espaa, donde tambin fund la primera Escuela de Tiempo
Libre. Ha dirigido varias revistas para jvenes, y actualmente dirige La Municipal y L 'Assoa, para el sector
pblico administrativo y asociativo de Barcelona. Colabora con el Ministerio de Cultura de Cuba para facilitar
una nueva organizacin de gestin en los grupos de arte de la isla. Ha trabajado con el gobierno de Argentina,
especficamente con la municipalidad de Buenos Aires, con la Red Ciudadana Iberoamericana Para la Accin
Social. Ma Loreto Rubio Odriz es licenciada en ciencias empresariales y master en direccin de empresas de
ESADE y la Universidad Politcnica de Barcelona. Durante seis aos trabaj en ESADE como miembro del
Departamento de Direccin de Marketing y del Instituto de Direccin y Gestin Pblica. Proviene del rea de
marketing de servicios y se especializa en la evaluacin, control y ejecucin de programas de calidad, as como en
la aplicacin del marketing relacional. Su actividad docente, de investigacin y de consultora se ha dirigido hacia
el sector de los servicios, especialmente en el mbito pblico, trabajando para varias instituciones oficiales de
diversos niveles. Ha colaborado en cursos de capacitacin de directivos pblicos iberoamericanos y ha publicado
varios artculos relacionados con su trabajo. En la actualidad es consultora snior y responsable del rea de
fidelizacin en la empresa consultora Markefin. Albert Serra es economista y actualmente se desempea como
gerente del Ayuntamiento de Barcelona. Tambin es profesor colaborador del Instituto de Direccin y Gestin
Pblica de ESADE. Asimismo ha contribuido al programa de formacin de gerentes de servicios pblicos en el
Instituto de Desarrollo Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo.

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CAPITULO 4

CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

empresarial. Hasta hace unos aos, la idea ms corriente del marketing se identificaba con la publicidad o los sistemas de ventas, y sobre todo con los temas relativos a la comunicacin y persuasin de los clientes para promover la adquisicin
de bienes, servicios, e incluso ideas. Es cierto que las organizaciones, bsicamente
las empresariales, han experimentado una evolucin en su orientacin, concentrndose inicialmente en la produccin y obtencin de economas de escala, proponiendo luego la idea de que el producto de mejores caractersticas es la base de
la demanda, para posteriormente hacer nfasis en el esfuerzo de ventas y retornar
por ltimo a la esencia del marketing.
Es esa "esencia" lo que realmente interesa. El marketing se define como la
ciencia del intercambio, fundamentada en la orientacin al cliente como filosofa
de gestin. Representa, en primer trmino, una postura mental, una cierta actitud
o una forma concreta de concebir dicho intercambio, cuyo objetivo principal es
conseguir la mayor satisfaccin para las partes involucradas (cada una en sus propios trminos).
El sistema de pensamiento de marketing tiene como consecuencia un estilo
de actuacin, complementado con un sistema de anlisis. Estos dos ltimos aspectos corresponden a la parte ms visible del marketing; todos conocemos los estudios de mercado, la publicidad o las acciones de venta. Sin embargo, todo ello
carecera sentido, y sobre todo, no dara resultados coherentes y positivos si no
estuviera sustentado en un sistema de valores que impregne la organizacin.
La utilizacin del trmino "cliente" ha suscitado en el sector pblico algunas
controversias y connotaciones negativas. Muchos opinan que el ciudadano no
puede considerarse cliente ya que no parte de la misma situacin que se establece
en el entorno del mercado. Por esta razn se introduce aqu otro concepto que
puede tener mayor aceptacin. Las organizaciones que desarrollan un verdadero
marketing son aquellas que viven y comparten una cultura organizativa en que lo
principal es la orientacin al mercado (un concepto ms general que el de cliente).
En este punto hay que aclarar que desde la perspectiva de marketing, se entiende
por mercado el conjunto de personas individuales que tienen unas necesidades o
deseos, y que estn dispuestas a intercambiar para obtener una respuesta satisfactoria a los mismos.
Desde este punto de partida se puede entender que la aplicacin del concepto de marketing no se circunscriba al terreno de los negocios o sector privado,
sino que encuentre gran aceptacin en otros campos, organizaciones o entidades
de distinta naturaleza. La idea bsica del marketing puede ser aplicada umversalmente, y ciertamente la perspectiva de marketing es aplicable al sector pblico.
Esto teniendo en cuenta que los directivos de tal sector se enfrentan a un mercado
mucho ms complejo, dado que los ciudadanos individualmente juegan diversos
roles en su relacin con lo pblico, no siendo tampoco los nicos pblicos a los
que se debe satisfacer.

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PUIG, RUBIO Y SERRA

11 1

Como se dijo anteriormente, la aplicacin de la filosofa de marketing da paso a


una cultura organizativa que expresar en sus actuaciones un verdadero compromiso por conocer e interiorizar las necesidades del mercado al que se dirige la
organizacin, y por dar una respuesta satisfactoria a las mismas. La filosofa se
transforma en un proceso de planificacin y gestin, en un mtodo responsable de identificar, anticipar y satisfacer las necesidades del mercado de forma rentable (ntese la
utilizacin del trmino mercado en vez de cliente}. El marketing ofrece un sistema
de actuacin ordenado que parte desde fuera de la organizacin mediante la
identificacin de las necesidades y deseos a los que, gracias a su conocimiento
profundo puede anticiparse ofreciendo respuestas satisfactorias sin olvidar el cumplimiento de los objetivos de la propia organizacin (la planificacin del marketing
est supeditada a la planificacin estratgica general).
La orientacin derivada del marketing genera un tipo de gestin que engloba
la cultura (valores compartidos), las estrategias (cmo crear utilidades, beneficios
para el mercado y cumplir con los objetivos), la organizacin (estructura para
desarrollar la estrategia), y los sistemas (para recolectar informacin, planificar y
controlar los resultados). Es as como ofrece conceptos, instrumentos y metodologas
que ayudan a implantar su filosofa de gestin.
Conceptos
Los conceptos bsicos con los que se trabaja son: mercado, segmentacin, posicionamiento y marketing mix.
El mercado ya ha sido definido desde la perspectiva del marketing. Este es el
punto de partida. Se trata de trabajar desde fuera hacia dentro. Primero se deben
conocer a fondo las caractersticas, problemas y necesidades de las personas a
quienes se quiere dirigir la actividad para estructurar posteriormente una oferta
que responda en forma satisfactoria. Sin embargo, lo primero que se debe asumir
es que todas las personas que pueden integrar el mercado potencial son distintas,
y que para lograr satisfacerlas ser necesario ofrecer respuestas individualizadas,
personalizadas. Ante esta situacin se presenta la limitacin de gestin y de recursos (tanto econmicos como organizativos y de personal, entre otros), lo cual
reduce las posibilidades de accin. Esta reflexin conduce a la primera estrategia
bsica del marketing: la segmentacin.
La estrategia de segmentacin ofrece en primer lugar un instrumento tcnico que permite agrupar los componentes del mercado a travs de la identificacin de ciertas caractersticas comunes u homogneas entre ellos (sean sociodemogrficas, de estilos de vida, personalidad, beneficio buscado, forma de uso de
productos o servicios, problemticas compartidas, etc.), para reducir el nmero de

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La gestin de marketing

CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

respuestas u ofertas posibles. Tras el proceso de segmentacin surgirn distintos


grupos o segmentos a los que la organizacin puede dirigirse. La eleccin, la estrategia de segmentacin, la decisin de dar respuesta a uno o varios segmentos o al
conjunto del mercado depender de los objetivos, las posibilidades y los recursos.
Se trata de contestar la pregunta: Cul es el destinatario?
Conociendo la propia organizacin y el entorno tanto general como competitivo en el que se encuentra y acta, ser necesario responder la siguiente pregunta: Qu se le va a ofrecer a los segmentos seleccionados? Aqu se habla de la otra
estrategia bsica del marketing: el posionamiento. Cmo se posiciona la organizacin frente a su pblico destinatario en comparacin con el resto de competidores? Cul es su oferta diferenciada o beneficio bsico caracterstico?
Responder a estas dos preguntas a quin y qu es fundamental para
poder disear y desarrollar todos los elementos que materializarn una oferta que
responda a las necesidades analizadas en forma satisfactoria para ambas partes del
intercambio. Esto es lo que se denomina el marketing mix
Entender y comprender cul es el mercado pblico, priorizar segmentos (pues
no todo el mundo vive igual una necesidad parecida) y establecer la oferta adecuada son todas decisiones esenciales para aplicar la orientacin de marketing en
la administracin pblica. Las estrategias de segmentacin y posicionamiento deben aplicarse en la gestin pblica tanto en el nivel corporativo (decisiones polticas), como en el nivel productivo de unidades de servicio. Es as como el marketing encuentra dos niveles de aplicacin en el sector pblico: uno de estrategia
genrica de gobierno y otro de unidad prestadora de servicios.
El marketing de servicios
Partiendo de las estrategias bsicas se disean los elementos que facilitarn el
intercambio en los trminos establecidos. Estos elementos se definen como el
marketing mix. Histricamente, la gestin de marketing se desarroll principalmente en el mbito de los bienes tangibles, y por esta razn durante mucho tiempo
estuvo supeditada a las caractersticas propias de dichos bienes tangibles. Los instrumentos principales sobre los que se trabajaba eran: el producto, el precio, la
comercializacin y la comunicacin.
Sin embargo, en los aos setenta empez un debate sobre la adaptacin de
estos elementos a la gestin de los servicios. Se identificaron unas caractersticas
propias que expresaban la necesidad de adaptar y crear una gestin especfica
para los servicios, y no una mera copia de lo que se estaba haciendo hasta entonces. Conocer estas caractersticas se torn esencial para aplicar el marketing en la
gestin pblica, pues la mayor parte de la oferta de este sector se presentaba en
forma de servicios a la ciudadana, y por lo tanto la planificacin y metodologa a
aplicar no eran genricas sino especficas del marketing de servicios.

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112

1 13

Las especificidades ms destacables de los servicios son: su intangibilidad o


inmaterialidad (no pueden probarse ni demostrarse antes de su uso), la inseparabilidad
(la produccin y el consumo son simultneos) y la heterogeneidad (en la produccin del servicio interviene directamente el usuario y por lo tanto el resultado final
no depende slo de la organizacin sino tambin de la propia actuacin del usuario). De all se derivan otros aspectos: la imposibilidad de almacenaje y por lo
tanto la importancia de la produccin inmediata, la necesidad de un contacto
directo entre productor y usuario, las dificultades de produccin y estandarizacin
de la calidad, la dependencia del resultado de la "lnea" (empleados en contacto
directo con los usuarios). As pues, superar el debate bienes tangibles versus servicios

represent un reto fundamental para el marketing de servicios, pues en l se


jugaba el derecho a su existencia independiente.
A partir de los aos ochenta se dio una explosin en torno a la sensibilizacin sobre la influencia y efecto que tiene la naturaleza del servicio sobre las
estrategias y tcticas del marketing y sus implicaciones prcticas. Las experiencias
empricas han promovido el desarrollo de un cuerpo conceptual especfico para el
sector de los servicios, y como resultado de todo ello una metodologa de gestin
diferencial (aunque, comparado con su aplicacin en la produccin de bienes,
sigue siendo un modelo joven).
Como se ver en la segunda seccin de este documento, la legitimacin
actual del sector pblico pasa, entre otras cosas (como garantizar la gobernabilidad),
por difundir el mensaje de que toda actividad pblica es un servicio. La administracin pblica se presenta como empresa de servicios, transforma su concepto de
ciudadano-subdito en cliente, y su accin pblica en servido al ciudadano. Los
objetivos a cumplir son la consecucin de su misin bsica y la produccin de
servicios de calidad con eficiencia, siendo uno de los barmetros principales la
satisfaccin del cliente.
Para poder llevar a la prctica esta nueva orientacin pblica es necesario
asumir nuevos instrumentos de gestin. La metodologa del marketing de servicios ayuda a concebirlos, seleccionarlos y producirlos a partir de las necesidades
del mercado. Asimismo asegura la produccin de servicios de calidad, tiles y que
den satisfaccin. Es en definitiva un soporte a la planificacin, produccin, prestacin y evaluacin de los servicios (un modelo para la gestin pblica que se desarrollar ms adelante en este trabajo).
Hasta el momento, las aplicaciones del marketing en el sector pblico no
han dado resultados totalmente satisfactorios por diversas razones, entre ellas las
experiencia y aplicaciones temticas y parciales, de corto plazo u orientadas al
marketing de primera generacin (informacin y comunicacin), olvidando las
necesidades como base de la accin. Pero sobre todo, la falta de xito se debe a la
tentacin de aplicar de forma mecnica los conceptos, metodologas e instrumentos que ofrece la prctica en el sector privado, lo que en realidad tiene un poten-

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

cial de traslado limitado debido a las caractersticas singulares del entorno pblico.
Es necesario reconocer que el marketing especfico de los servicios pblicos est
todava en una fase inicial de desarrollo, a pesar de lo cual tiene un ptimo punto
de partida en el marketing de servicios. En la segunda parte de este trabajo se
exponen las caractersticas diferenciales del sector pblico que inciden en la aplicacin del marketing de servicios.
Nuevos enfoques del marketing
El marketing como ciencia del intercambio est sufriendo en estos das una crisis
conceptual debido a los cambios que se estn experimentando en el entorno.
Entre los ms caractersticos figura el relacionado con la estructura sociodemogrfica.
Los clientes son cada da ms expertos y ms sofisticados, tienen acceso a ms
informacin, y sobre todo no quieren ser annimos en su relacin con los ofertantes.
Muchos mercados estn en su fase de madurez, de manera que se producen
menores crecimientos y mayor fragmentacin en las demandas. Las barreras geogrficas se eliminan y se extiende el conocimiento y la comparacin con otras
ofertas. La economa se terciariza y se implantan las tecnologas de la informacin
en forma generalizada.
Todo ello afecta de forma directa las demandas que los ciudadanos hacen al
sector pblico. Si ste se presenta como una empresa de servicios, los ciudadanos
actan como clientes, exigiendo y ejerciendo una mayor presin por alcanzar
mayores niveles de eficacia y eficiencia del sistema. Son conscientes de su situacin y problemtica individualizada, accediendo a nuevos canales para expresarse.
Exigen una optimizacin en las respuestas y un servicio de calidad. Esperan de los
servicios pblicos una mayor receptividad a las exigencias existentes.
Ante esta situacin aparece un nuevo enfoque de futuro, muy adecuado a la
gestin pblica. Del marketing del intercambio (centrado nicamente en el proceso en que ste se establece), se est pasando en la actualidad al marketing relacional,
cuyo objetivo principal es establecer relaciones de colaboracin para crear y compartir valor en el largo plazo. Las ideas de colaboracin y de valor son fundamentales. Desde la perspectiva relacional se persigue la creacin de valor para ambas
partes, y para que ambas puedan beneficiarse han de colaborar en la definicin de
lo que genera valor. Por este motivo no es tan importante el intercambio en s
mismo como la relacin que se establece, relacin sta que aumenta la confianza
del ciudadano en la organizacin pblica.
La prctica del marketing relacional se centra en cumplir las promesas versus
hacer promesas. En un marketing de toda la organizacin (una cultura compartida
en la que todos los miembros piensan en trminos de mercado), a diferencia de
un marketing desarrollado exclusivamente por los especialistas. Se basa en el dilogo continuo y en una gestin de la comunicacin interactiva, individualizada y

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proactiva. Los instrumentos que utiliza se centran en la educacin de los clientes


para el uso de los servicios, la integracin, la participacin, la negociacin y la
cooperacin.
En el sector pblico hace falta urgentemente renovar el espritu de pertenencia de los ciudadanos, aspecto mucho ms importante que en el sector privado,
pues no basta con el simple intercambio. As pues, el enfoque relacional:
se centra en el sentimiento de pertenencia, movilizando y ganando adhesiones para las polticas y actuaciones pblicas;
mejora las relaciones productivas, enseando a producir y aprendiendo
de los clientes a producir mejor;
ayuda a crear valor comn, dando contenidos y hacindolos explcitos,
asequibles y comprensibles para todos los interesados.
Es as como de la gestin del intercambio pasamos a la gestin integral del mercado.
La aplicacin del marketing de servicios en la administracin ha de complementarse y plantearse desde la perspectiva relacional, trabajando desde las necesidades de los ciudadanos y con los ciudadanos: colaborando con ellos, codecidiendo
y marcando prioridades consensuadas.
A pesar de que esta nueva perspectiva abre un abanico importante de posibilidades para la mejora futura de la planificacin, gestin y produccin de servicios pblicos, se debe reconocer que el forjamiento de relaciones que generen
valor para el largo plazo requiere una premisa de base: realizar los intercambios
actuales con un mnimo de calidad. Esto da pie a profundizar un poco ms en esta
cuestin.
La calidad en ios servicios pblicos
Dos aspectos nos conducen a tratar el tema de la calidad de los servicios pblicos.
Por una parte, el compromiso actual de la propia administracin de ofrecer servicios de calidad como base para obtener satisfaccin en su opcin de servir al
ciudadano; por otra, y como se dijo en el punto anterior, la necesidad de realizar
las acciones con calidad para poder potenciar las relaciones de largo plazo.
Desde el punto de vista gerencial, los servicios pblicos tienen un mercado
muy complejo al que servir, en el que conviven diversos pblicos con intereses
diferentes, incluso contrapuestos. La evaluacin de la calidad del servicio pblico
debe realizarse desde varios puntos de vista, lo que la hace ms complicada. No
slo cuenta la opinin de los usuarios directos de los servicios, sino que tambin
han de contemplarse los criterios aplicados por la ciudadana como colectivo, por
las asociaciones y grupos de presin, por los polticos y los organismos proveedores de servicios. La complejidad pasa por manejar indicadores de prestacin,

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

indicadores internos de produccin e indicadores de los impactos externos en la


sociedad, que no tienen por qu coincidir entre s. A continuacin nos centraremos en la calidad desde el punto de vista del ciudadano-usuario.
Las caractersticas propias de los servicios influyen de forma determinante en
su evaluacin. El hecho de que sean intangibles, que el usuario participe en su
produccin, que no se puedan retirar de la cadena productiva si son defectuosos
porque su produccin es simultnea a su consumo, todo ello impide controlar al
cien por ciento la calidad final de la prestacin. En servicios no se puede aplicar el
concepto de calidad de los bienes tangibles, a saber, cumplir con las especificaciones previamente determinadas (bsicamente por los tcnicos). Como cada usuario participa en la produccin de los servicios con sus propias necesidades, habilidades, experiencias y expectativas, no se puede confirmar que se trabaja con
calidad cumpliendo las especificaciones establecidas desde la propia organizacin;
es as como la evaluacin tambin depender de lo que cada persona espere
como resultado del servicio. La calidad del servicio es la "calidad percibida", y
viene determinada por la diferencia entre las expectativas previas que se tienen
del servicio y lo que se cree que se ha recibido del mismo. Si el usuario opina que
el resultado es superior o igual a lo que espera, la calidad percibida del servicio
ser satisfactoria. Lo contrario conducir a una evaluacin negativa de la calidad.
La evaluacin de la calidad se realiza de forma general, pero esta opinin
general viene determinada por una serie de criterios identifcables en la produccin y prestacin del servicio. En el mbito pblico se han detectado los siguientes
criterios de evaluacin de los servicios :

tiempos de respuesta y espera


capacidad o volumen de servicio
accesibilidad/conveniencia
disponibilidad del servicio
fiabilidad o precisin
seguridad
propiedad/efectividad
agrado/confort
simplicidad de los procesos
empatia de los empleados de lnea

Estos son algunos de los criterios relacionados directamente con la prestacin


de servicios, que a su vez son complementados por criterios generales vinculados
con su carcter pblico como la justicia, la equidad, la neutralidad y la confidencialidad.
Cuando desde la gestin se plantea la evaluacin de la calidad de los servicios pblicos, es necesario responder a una serie de preguntas claves. La primera
es: quin es el cliente? En los servicios pblicos no est tan claro quin es el

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cliente, pues si se lo toma en su sentido ms amplio como aquel que tiene un


inters en el servicio se puede mencionar al usuario directo, lo mismo que a los
grupos de inters o stakeholders e incluso a los mismos polticos. La situacin inicial
de las personas con las que se mantiene un contacto en la prestacin puede ser
muy diferente segn el servicio que se analice: beneficiarios (subsidios a los
desempleados), compradores (transporte pblico), usuarios (parques y jardines),
coproductores (padres en el consejo escolar), consumidores (ayuda domiciliaria),
regulados (afectados por las regulaciones ambientales), contribuyentes (en su relacin con Hacienda).
La pregunta inicial conducir a plantear otras cuestiones como: qu valor
tiene la opinin e informacin aportada por cada uno de los pblicos?, cules son
los destinatarios? (como en el caso de servicios a personas con deficiencias psquicas), qu tipo de informacin pueden aportar?, cul es el momento ms adecuado para evaluar el servicio? (durante su utilizacin o posteriormente), cunta
informacin se espera de l?
Para finalizar, queremos destacar la importancia de la gestin de las expectativas como elemento fundamental en la evaluacin de la calidad de los servicios
pblicos (las expectativas actuales sobre la oferta pblica son muy superiores a la
capacidad real de respuesta), as como la necesidad de gestionar correctamente
los momentos de contacto entre organizacin y usuario.

Aplicabilidad del marketing de servicios a la gestin pblica


Garantizar la gobernabilidad y servir al ciudadano son los dos aportes bsicos que
la sociedad espera del sector pblico. La legitimacin de la accin pblica se
apoya cada vez ms en estas dos funciones mientras pierden peso otras como la
defensa de la soberana nacional o garantizar el orden y asegurar el principio de
autoridad, ambas fundamentales hasta hace muy poco tiempo. Estas nuevas prioridades surgen de la propia evolucin de las sociedades desarrolladas y se tornan
exigencias cada vez ms claras por parte del ciudadano hacia el sector pblico,
sobre todo porque ste ltimo las ha asumido como su mejor opcin para definir
su aporte y actitud frente al ciudadano. Nos interesan aqu especialmente las consecuencias que tiene para la gestin pblica la opcin de caracterizar la accin
pblica como servicio al ciudadano. Este mensaje, cuya formulacin ms explcita
se hizo en 1985 a travs de la publicacin del informe de la OCDE sobre el sector
pblico bajo el ttulo-consigna Administration as service, the public as client, supone
algunos compromisos para el sector pblico que comportan cambios de calado
muy profundo para la gestin pblica. Los dos principales son: la conversin del
sector pblico en una empresa de servicios (casi siempre la principal empresa de
servicios de cualquier pas), y la conversin del ciudadano de una condicin prxima a la de subdito a una coincidente con la de cliente.

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

Las consecuencias para el sector pblico de estos dos simples cambios de


posicin pueden parecer relativamente sencillas de asumir. De hecho, han surgido
algunas lecturas que tienden a resolver el problema con recetas supuestamente
obvias. Un resumen simple de esta posicin podra ser que la gestin pblica
debe:
funcionar como una empresa de servicios;
tratar al ciudadano como cualquier empresa trata a su cliente
modificar sus estrategias y modelos de gestin con la incorporacin,
entre otras cosas, del marketing de servicios como instrumento clave de gestin
estratgica y operativa.
Algo de cierto hay en este planteamiento. Pero lo que hay de cierto est en
el diagnstico implcito del problema y no en las soluciones propuestas. Sin duda,
la proclamada vocacin de servicio de las administraciones pblicas plantea un
problema que an no se resuelve: producir servicios pblicos de calidad con altos
niveles de eficiencia. Pero hay una condicin ineludible y es que estos servicios
deben seguir siendo pblicos. Esta misma vocacin de servicio supone una nueva
relacin con el ciudadano, pero el ciudadano, en su relacin con la administracin
pblica, es un cliente peculiar. Las agencias tributarias presentan su accin como
servicio. Sin duda lo es. Significa esto que el ciudadano contribuyente puede ser
conceptualizado como cliente? Por fin parece obvio que un proceso de produccin en este caso el de los servicios pblicos, que adems comprende su provisin requiere de modelos conceptuales e instrumentos adaptados a esta funcin.
El marketing de servicios es un modelo que se adapta a estos requisitos excepto
en un punto: no existe el marketing de los servicios pblicos. Sin duda, el marketing de servicios es un punto de referencia ineludible para cualquier desarrollo
congruente que se pretenda realizar en el mbito del marketing de los servicios
pblicos, pero el traslado de sus avances a la gestin pblica es muy limitado,
especialmente en el nivel conceptual.
El marketing de servicios pblicos constituye, sin lugar a dudas, un vaco
adicional fundamental en el de por s escaso arsenal de modelos e instrumentos
de gestin pblica. Pero tambin es obvio que lo que se ha desarrollado en marketing de servicios es la materia prima bsica con la que se puede construir el
marketing de los servicios pblicos.
El proceso de desarrollo del marketing de servicios pblicos, pese a lo que
pueda sugerir algn captulo complementario de algunos manuales de marketing
de servicios, es complejo y probablemente largo. Las primeras dificultades a las
que se enfrenta este proceso, y las principales, tienen su origen en la naturaleza
especfica de lo pblico y, derivada de ello, la naturaleza tambin especfica de los
servicios pblicos.

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PUIC, RUBIO Y SERRA

1i 9

El mercado de los servicios pblicos no es comparable con el mercado de los


servicios que no lo son. Probablemente la misma utilizacin del trmino mercado
para referirse al proceso de intercambio de servicios pblicos induzca a una mayor
confusin en lugar de aportar clarificacin en la gestin pblica. De hecho, el
nico elemento comn entre uno y otro es que, tanto en el mercado como en lo
pblico, estamos ante un proceso de intercambio. La naturaleza de este intercambio es, sin embargo, radicalmente distinta. De esta naturaleza diferente se derivan
consecuencias decisivas entre las que destacan dos: el carcter complejo y distinto
del diente de los servicios pblicos y el carcter normativo del equilibrio entre
oferta y demanda de servicios pblicos.
Anteriormente se hizo alusin a un cuarto elemento diferenciador de los
servicios pblicos que tiene tambin una fuerte incidencia en las condiciones de
gestin de la oferta de servicios pblicos: la especificidad y heterogeneidad de los
tipos de servicios que se incluyen bajo el nombre genrico de servicios pblicos.
Las siguientes pginas se centran en analizar estos cuatro aspectos especficos de
la gestin de servicios pblicos y, en la medida de lo posible, se sealarn las
consecuencias que de ellos se derivan para la aplicabilidad de un modelo de
gestin de marketing de servicios en el mbito de lo pblico. Los temas que se
tratarn son los siguientes:

el modelo de intercambio pblico;


la naturaleza del ciudadano-cliente;
el carcter normativo de la oferta y la demanda; y
la tipologa de los servicios pblicos.

Sin duda, las diferencias entre el escenario de mercado y el escenario pblico, as como las especificidades de este ltimo a tener en cuenta para desarrollar
un cuerpo conceptual e intrumental especfico que pueda denominarse marketing
de los servicios pblicos, son muchas ms que las indicadas. Por tanto, aqu no
intentaremos ms que aportar algunos elementos de reflexin a este proceso.
El modelo de intercambio pblico
Lo que condiciona la gestin de los servicios pblicos es el modelo de intercambio
que rige en el escenario pblico. El intercambio directo, individualizado, equilibrado, libre y voluntario que rige el mercado privado de servicios (Figura 4.1), a cuya
gestin se adapta el marketing de servicios, no tiene ningn parecido en lo fundamental esto es, en el proceso de intercambio que se trata de gestionar con el
modelo de intercambio que rige en la esfera de lo pblico.

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El "mercado" de los servicios pblicos

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

Fuente: Elaboracin propia.

El de intercambio pblico (vase la Figura 4.2) se configura como un modelo


esencialmente complejo en relacin con la extrema simplicidad probablemente
base fundamental de su eficacia del modelo de intercambio de mercado. Las
caractersticas que definen el modelo de intercambio pblico parecen no slo
distintas sino incluso contrarias a las que caracterizan el modelo de intercambio de
mercado. Dicho sea de paso, esta contraposicin no se debe ver como una casualidad sino como una cierta garanta de complementariedad sistmica.
Visto desde la lgica de la funcin de provisin y prestacin de servicios, el
modelo de intercambio pblico aparece en primer lugar como un modelo de
Figura 4.2. El modelo de intercambio pblico

Fuente: Elaboracin propia.

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Figura 4.1. El modelo de intercambio en el mercado

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intercambio indirecto en el que conviven varios mercados o sistemas de flujos


autnomos pero interdependientes (servicios, impuestos, normas); a su vez, estos
estn sujetos a otro sistema de flujos que es externo al mercado de servicios
propiamente dicho y que configura el escenario poltico (programas y votos). Esta
caracterstica del intercambio pblico condiciona decisivamente la gestin de los
servicios pblicos. Por ejemplo, desde el punto de vista del ciudadano-cliente conlleva la ventaja de la gratuidad, total o parcial, de los servicios, la desventaja de la
tributacin, y sobre todo una gran opacidad para percibir el nivel de equilibrio del
intercambio particular y global. Los efectos de estas peculiaridades sobre la gestin del sistema son definitivas. Por ejemplo, la medicin del grado de satisfaccin
del cliente, incapaz en este modelo de intercambio de poder percibir su "valu for
money", plantea dificultades conceptuales y tcnicas que no pueden ser resueltas
con la mera aplicacin de los avances que en tal sentido se han realizado en el
mbito del mercado.
La segunda caracterstica relevante del modelo de intercambio pblico es su
dimensin colectiva. Las transacciones en el mercado pblico se deciden en trminos sociales y no individuales. En ocasiones, incluso la apropiacin del servicio y
su uso se produce en mbitos colectivos (el servicio de representacin diplomtica, por ejemplo). Las consecuencias de esta dimensin colectiva, en la que no
vamos a profundizar aqu, son determinantes para el proceso de gestin. De su
correcta comprensin puede depender, entre otras cosas, una adecuada percepcin del tiempo con que debe encararse la gestin de la oferta de servicios
pblicos. Cmo gestionar y reestructurar el servicio de pensiones pblicas para
las personas mayores sin considerar esta dimensin colectiva del proceso de
intercambio?
La tercera caracterstica del modelo de intercambio pblico es que se trata
de un modelo de intercambio desequilibrado. En trminos individuales, la funcin
redistributiva propia del modelo convierte el equilibrio individual entre impuestos
pagados y servicios recibidos suponiendo que ambos pudieran ser contabilizados con precisin en una casualidad muy poco probable. Si se aceptase el modelo, el cliente dispondra de pocos elementos para valorar su equilibrio particular y
el equilibrio global del sistema. Si el objetivo del directivo pblico es satisfacer
al ciudadano-cliente, tendr que enfrentar por lo menos dos retos tpicos desde el
punto de vista del marketing de servicios. El primero es conocer su propia estructura de equilibrio, bsicamente entre impuestos y servicios, y el segundo hacerla
visible al ciudadano.
La cuarta caracterstica que define al modelo es su carcter normativo. De
hecho, se trata ni ms ni menos que de un sistema de equilibrio. La oferta y
demanda de servicios pblicos se formaliza a travs de procesos normativos sin los
cuales los conceptos de demanda y oferta de servicios pblicos son palabras vacas. Sin una norma que concrete una oferta y por tanto reconozca una demanda,

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

no existe servicio pblico. En el escenario de los servicios pblicos, los conceptos


de demanda y de oferta se funden en uno solo; se trata de un marco normativo en
el que se reconocen unos derechos concretos a unos ciudadanos concretos a
veces todos y a veces algunos y en el que se asume el compromiso de generar la
oferta correspondiente a esta demanda aceptada. Este marco normativo, establecido desde la instancia poltica (legislativo o ejecutivo), regula el funcionamiento
del modelo de intercambio pblico. Resulta obvia la diferencia con el mercado y
no menos evidente la limitacin de cualquier formulacin conceptual transportada desde el mercado para gestionar el intercambio de servicios pblicos. El marketing de los servicios pblicos slo lo ser si, entre otras cosas, es capaz de ofrecer
instrumentos adecuados para manejar este sistema de gestin normativo de las
demandas y ofertas de servicios pblicos.
La naturaleza del ciudadano-cliente de los servicios pblicos
A partir de los nuevos aportes sobre el concepto de calidad, sta ha sido aceptada
como medida fundamental del xito de cualquier empresa cuando se trata de
conseguir la satisfaccin del cliente y, desde ella, su lealtad para con la empresa.
En la medida en que identifica su relacin con el ciudadano como una relacin
cliente-proveedor, el sector pblico se vincula implcitamente y recientemente
en forma ms explcita con el objetivo de satisfacer tambin a su cliente. Ya se
han indicado con anterioridad algunas particularidades del escenario pblico que
obligan a una lectura diferenciada de este objetivo. Aparece aqu otro elemento
de diferenciacin: el objetivo de lealtad, central en las formulaciones ms avanzadas en el marketing de servicios, tiene poco sentido en el mbito de los servicios
pblicos, los cuales en ocasiones se enfrentan incluso a un exceso de lealtad. Sin
embargo, el aspecto central que se plantea en relacin con el ciudadano-cliente de
los servicios pblicos es la complejidad de ste. Esta complejidad surge de la misma naturaleza del sector pblico y del modelo de intercambio que se deriva de la
funcin econmica y social que define esta naturaleza. A partir de todo ello se
perfila un cliente multidimensional que poco tiene que ver con el concepto habitual acerca del mismo.
El cliente se presenta frente al sector pblico con cuatro dimensiones integradas en un sujeto unitario: el ciudadano. Estas cuatro dimensiones son: usuario de
los servicios pblicos; contribuyente obligado normativa y coactivamente al pago
de impuestos; subdito sujeto al cumplimiento de las leyes y normaas que regulan el
funcionamiento social; y finalmente elector y como tal asignador del ejercicio del
poder pblico (Figura 4.3).
Sin duda el ttulo-consigna del estudio de la OCDE anteriormente mencionado, el cual incita al sector pblico a percibir a los ciudadanos como clientes,
responde con exactitud a las expectativas y deseos de aquellos. Su traduccin

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Figura 4.3. Carcter multidimensional del ciudadano


corno cliente del sector pblico

Fuente: Elaboracin propia.

operativa, sin embargo, escapa a una lectura lineal de este mensaje. En lo que
hace referencia a la prestacin de servicios pblicos y teniendo en cuenta la tendencia creciente del sector pblico a presentar toda su actuacin en trminos de
servicio, los elementos conceptuales e instrumentales que permitan hacer operativa
la relacin proveedor-cliente estn poco elaborados. Probablemente, el marketing
de los servicios pblicos no debera ser otra cosa que un cuerpo conceptual e
instrumental que permitiera enfrentar esta multidimensionalidad del ciudadano
desde un enfoque de cliente, abandonando definitivamente cualquier abordaje
operativo y cotidiano que suponga su consideracin como subdito.
El desarrollo de esta lnea de trabajo se debe iniciar probablemente en el
terreno del cambio de los valores dominantes en las administraciones pblicas. Al
igual que el marketing de servicios, el marketing de servicios pblicos tambin
debe y puede aportar a la gestin pblica una nueva cultura organizacional desde
la que se pueda hacer operativo un tratamiento distinto de su relacin con los
ciudadanos.
El carcter normativo de la oferta y la demanda en los servicios pblicos
El tercer aspecto estratgico a considerar en el desarrollo del marketing de servicios
aplicado a la gestin pblica es el carcter normativo del equilibrio entre la oferta y
la demanda de servicios. Como hemos indicado anteriormente, la demanda significativa que coincide con la oferta formal a la que se compromete el sector pblico

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

con los ciudadanos se establece normativamente. La demanda social por s misma


no determina la estructuracin de la oferta de servicios pblicos. Slo va a ser satisfecha la demanda que consigue promover un marco normativo que define una
oferta de servicios pblicos con su correspondiente asignacin de recursos. Esta
particularidad del sector pblico diferencia decisivamente al marketing de servicios
del marketing de servicios pblicos. Parecera como si ste ltimo tuviera como
funcin bsica definir los marcos normativos generadores de ofertas de servicios
pblicos, pues es en este espacio donde se va a configurar la aceptacin formal de
demandas sociales y la generacin de las correspondientes ofertas. Conviene reflexionar aqu brevemente sobre la trascendencia que tiene para la gestin pblica
este mecanismo peculiar de equilibrio desde la lgica de la prestacin de servicios.
La demanda de servicios pblicos tiende a infinito, debido a su costo nulo o bajo
para el ciudadano-usuario. El lmite a esta demanda se establece normativizando la
oferta que va a ser suministrada por el sector pblico. Esta oferta formal est sujeta
a la disponibilidad presupuestaria, que a su vez est limitada por la "demanda" de
impuestos del ciudadano-contribuyente, la cual obviamente tiende a cero. Sin embargo, este mecanismo aparece quebrado en la mayor parte de los pases desarrollados. Y el quiebre no se produce entre oferta y demanda sino entre oferta formal
normativizada y oferta real con consignacin presupuestaria. En trminos de marketing de servicios, se podra afirmar que la estrategia de oferta del sector pblico
tiende a generar expectativas desmesuradas en los usuarios a travs de promesas de
oferta (oferta normativa) que no se corresponden con la oferta real ni en trminos
cuantitativos ni en trminos cualitativos.
Tipologa de los servicios pblicos
El ltimo tema a abordar sobre los problemas a los que se debe enfrentar el
marketing de servicios en el mbito de lo pblico se refiere a la complejidad del
propio concepto de servicio pblico. La primera consideracin es que los responsables por la toma de decisiones en la esfera de lo pblico tienden a situar el
concepto de servicio pblico como un valor esencial de la funcin pblica. Como
se apuntaba al principio, junto con el concepto de gobernabilidad, el servir al
ciudadano es la pieza clave de la legitimacin actual del sector pblico. Por lo
tanto, suministrar y producir servicios forma parte de su ncleo.
La segunda consideracin se refiere a lo que se entiende desde el propio
sector pblico por servicio pblico. A estas alturas, la respuesta es que toda la
accin pblica es servicio pblico. Esta es, al menos, la propuesta de los responsables por la toma de decisiones en el sector pblico. Al decir de la OCDE,
"Administraran as service". La respuesta del ciudadano a esta propuesta es obvia y
consiste en actuar como cliente. Surge aqu la posibilidad de visualizar la accin
pblica como servicio como un intento por definir una actitud y no una oferta de

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producto. Siendo sta una interpretacin lgica contenida en la propuesta de la


OCDE, parece claro que se trata adems de proponer al ciudadano una lectura
tambin en trminos de producto.
As pues, el sector pblico expresa una actitud de servicio y la concreta
centrando su accin en suministrar y producir servicios. Indiscutiblemente, una
parte muy importante de la accin pblica est dedicada a esta labor en sus reas
tradicionales. Slo los paquetes educativo, sanitario, cultural, asistencial (servicios
sociales, paro, pensiones), de transporte, vivienda, etc., configuran al sector pblico como la mayor institucin proveedora y productora de servicios de cualquier
pas. El sector pblico, sin embargo, presta adems a la sociedad tres bloques
adicionales de servicios que se apartan de los convencionales. Estos son los servicios de apropiacin colectiva (defensa, representacin internacional, liderazgo, etc.),
los servicios de regulacin (ejercicio de autoridad, polica, normatividad, etc.) y los
servidos tributarios. As, el marketing de servicios pblicos se enfrenta a la necesidad de ofrecer en primer lugar marcos conceptuales e instrumentales para gestionar servicios convencionales desde la lgica pblica. En segundo lugar se enfrenta
al reto de hacer lo mismo para un conjunto de acciones pblicas, conceptualizadas
como servicios, pero que poco tienen que ver con lo que el marketing de servicios
ha abordado en el mbito del mercado.
El marketing de servicios pblicos
Partiendo del marketing de servicios y de una reflexin especfica sobre el entorno
pblico concebido como centro productor de servicios, es factible desarrollar un
instrumento el marketing de servicios pblicos capaz de ofrecer respuestas a
los retos a los que se enfrenta la gestin pblica. Desde la investigacin de mercados hasta las estrategias de comunicacin, pasando por los conceptos de posicionamiento y segmentacin o los instrumentos de diseo de servicios, gestin de
procesos, anlisis de resultados y satisfaccin, el marketing de servicios ofrece
referencias que pueden facilitar extraordinariamente el desarrollo del marketing
de servicios pblicos. Desde esta plataforma, y evitando la tentacin de adaptar el
sector pblico al marketing de servicios desarrollado en el mbito del mercado, el
marketing de servicios pblicos puede convertirse en un soporte slido y congruente para hacer realidad el objetivo de acercar al sector pblico a su funcin de
servir al ciudadano.

El proceso de planificacin y produccin de un servicio


por parte de un equipo de trabajadores
Cmo trabajan hoy las organizaciones pblicas que colocan a los ciudadanos en
el centro de sus decisiones?

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

En la produccin de los servicios pblicos, las organizaciones y sus equipos


no disponen de un mtodo claro y fiable que asegure unos servicios de calidad,
esto es, servicios que los ciudadanos valoren como excelentes y por lo tanto contribuyan a que se mantenga y acente la confianza en una organizacin y en la
democracia. El cmo seleccionar y producir los servicios es una de las asignaturas
pendientes en el sector pblico.
El mtodo del marketing de servicios pblicos, todava en evolucin aparece
con una lnea de trazo suficientemente ntida y probada para responder a este
"cmo" en lo que se refiere a la secuencia de organizacin, planificacin, programacin, catlogo de servicios, produccin, visibilidad y reingeniera, as como para
asegurar la calidad de los servicios pblicos. A continuacin lo presentamos brevemente, buscando respuestas a las preguntas sobre dnde se toman las decisiones;
cmo se trabaja hoy en las organizaciones pblicas; y cmo se facilita un estilo de
trabajo que asegure la calidad de unos servicios que la ciudadana llegue a valorar
con entusiasmo.
De la organizacin al catlogo de servicios
Hoy en da, toda organizacin pblica necesita un "ecosistema"de servicios, todos
excelentes, que muestren su utilidad pblica y faciliten su interiorizacin como
algo indispensable para la calidad de vida de los ciudadanos.
Las organizaciones pblicas de servicios. El proceso de modernizacin emprendido hace algunos aos ha dado lugar a un talante organizativo en el que se
trabaja desde fuera hacia dentro o desde las necesidades de los ciudadanos; de
abajo hacia arriba o desde la lnea de servicios. Se opera con equipos de trabajadores apasionados, responsables, que optan por los resultados, que personalizan los
servicios, que saben producirlos sin defectos. Si el proceso de modernizacin no
ha logrado estas cosas, no hay tiempo que perder: debe lograrse en ciento veinte
das.
La visin en servidos. Tal visin se hace cada vez ms esencial en entornos
de ciudadanos cambiantes, veloces, con necesidades contrapuestas, con organizaciones que facilitan servicios de alta calidad, con retos nuevos que afrontar. En
el marketing de servicios, tener visin implica vivir en el hoy-maana de los
ciudadanos.
La misin en servidos. Esta es la pieza clave que generar todos los servicios de la organizacin, tindolos de luz y color poltico. La misin es la gran idea
til que el equipo de gobierno propone para mantener y acrecentar la calidad de
vida de los ciudadanos. Cuando una organizacin pblica no fija con claridad y
visin de futuro su misin, funciona como una "baera sin tapn": el agua de su
eficacia y eficiencia va desapareciendo paulatinamente. Sus equipos de servicios

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no saben desde dnde trabajar y los ciudadanos no entienden para qu sirve esa
entidad en la ciudad o pas de hoy.
La planificacin en servicios. Planificar en servicios requiere que se analicen y registren todas aquellas necesidades ciudadanas en que la misin de la
organizacin exige que se haga presencia. Con la misin en mente, planificar en
servicios implica trabajar en la complejidad de las necesidades ciudadanas, bien
identificndolas o anticipndolas. La planificacin siempre termina con la priorizacin de necesidades, esto es, fijando las que se van a satisfacer y las que no, con
los recursos de que dispone la organizacin.
La programacin en servicios. Es necesario situar cada uno de los recursos
de la organizacin en los espacios organizativos oportunos para poder satisfacer
las distintas necesidades priorizadas: recursos econmicos, de personal, jurdicos,
de equipo, tecnolgicos, de descentralizacin, de coproduccin, de tiempo,
organizativos-metodolgicos y de informacin, entre otros.
El catlogo de servidos. Esta es otra de las piezas bsicas del marketing de
servicios. El catlogo lo forman los servicios priorizados, ordenados por gamas
temticas y con recursos ya adjudicados. En el catlogo, a cada necesidad se le
traza una primera respuesta de servicio. El catlogo es la misin de servicio en
accin, en la medida en que muestra cmo la misin se transformar en calidad
de vida cotidiana. Por ello constituye el gran instrumento que muestra lo que la
organizacin pblica es y hace; en ese sentido es su mayor herramienta de comunicacin interna y con los ciudadanos.
La produccin de un servicio del catlogo
Este es el tramo del proceso ms conocido, si bien frecuentemente se halla desligado de los precedentes. Unos servicios ptimos slo son posibles en una organizacin que trabaja desde una cultura del marketing de servicios pblicos, esto es,
desde los ciudadanos o abordando con ellos la visin, la misin, la planificacin, la
programacin y el catlogo mismo.
El diseo del servicio
Tmese una necesidad y una respuesta del catlogo de servicios, y sitese en un
equipo de servicios. Cmo se transforma esta necesidad-respuesta en un servicio
utilizable y altamente satisfactorio para los ciudadanos? De esto trata la produccin de servicios en el marketing de servicios pblicos.
La idea til. El equipo toma primero la respuesta que es siempre un primer
esbozo de servicio, de solucin a la necesidad y la trabaja hasta transformarla en
una idea til, es decir, algo concreto, prctico y til para el conjunto de ciudadanos
donde se ha detectado la necesidad y se la ha establecido como prioridad.

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

Aqu un ejemplo vale por mil palabras. Si la respuesta del catlogo a una
necesidad de la gente mayor que vive abandonada en sus casas es construir una
residencia, esta residencia se debe transformar en algo adecuado para el conjunto
de estos ciudadanos. Porque residencias para gente mayor pueden ser o bien
apartamentos o pensiones-hoteles agradables, o espacios para convivir a plenitud
la vida abierta en la ciudad. Las tres son ideas tiles. La primera lo es para las
mafias que montan residencias para sacar dinero de gente con dificultades. Una
idea til pero indigna. La segunda pensiones-hoteles agradables es la idea til
que est detrs de muchas residencias fantsticas que slo se ocupan de la vida
biolgica de la gente mayor. La ltima idea es la realmente til, pues presenta la
residencia como lugar de convivencia, de relacin para los ciudadanos que en la
madurez de sus vidas quieren continuar construyndolas abiertas a la variedad
que ofrece la ciudad. La idea til encarna la calidad de la respuesta y su adecuacin a la ciudadana, a la vez que muestra el talante cvico-poltico de la organizacin pblica que facilita el servicio.
La idea til no es, como se confunde frecuentemente en las organizaciones
burocrticas, el nombre administrativo del servicio, siempre crptico para los ciudadanos que lo usan. Tampoco es el nombre del equipamiento donde se facilita el
servicio. Un equipamiento, hoy, es un contenedor que cobija a uno o varios servicios. La idea til es algo que soluciona una necesidad en forma ptima. Es pensamiento en accin, esto es, til. Finalmente, la idea til debe ser expresada en el
lenguaje de los ciudadanos cuya necesidad aborda, porque est pensada desde
ellos y no desde abstracciones profesionales.
El posionamiento competitivo. Una vez el equipo de servicios establece la idea
til rara vez la primera es la mejor se la debe comparar con la de otros servicios
iguales o parecidos del entorno organizativo prximo o lejano. Esto por dos motivos. Primero, la idea til del servicio debe diferenciarse de los otros: debe ser mejor.
Y segundo, siempre se puede aprender de otros servicios especialmente si son
excelentes para mejorar la propia idea til. El resultado de esta comparacin ser
una idea til mejor y ms capaz de satisfacer la necesidad identificada, confirmando
que la idea til escogida es la clave para el servicio. Esto sita el servicio en un
posicionamiento ptimo para satisfacer la necesidad con base en la calidad.
El pblico del servido. Es el que tiene la necesidad priorizada y presentada en
el catlogo. Ahora el equipo de servicio debe acercarse a l con lgica de anlisis
para conocerlo mejor. Lo que el catlogo de servicios presenta es el pblico potencial; un pblico con un nombre genrico, difuso, slo insinuado El instrumento de
aproximacin son los lentes de los carnets de identidad y de estilos de vida que
facilitan conocerlo. El carnet de identidad trabaja los aspectos visibles: cantidad de
ciudadanos, media de edad y sexo, media de situacin social-educativa y
socioeconmica, y ubicacin. El carnet de estilos de vida profundiza en la necesidad del pblico, de los ciudadanos. Asimismo trata de establecer qu valores

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negativos y positivos estn detrs de esta necesidad, qu actitudes, qu comportamientos, qu usos ciudadanos, y qu sentido imprime a sus vidas. El carnet
de estilos de vida se pregunta tambin dnde se informan los ciudadanos, a qu
medios otorgan mayor credibilidad. Este es un trabajo meticuloso que exige
profesionalismo del equipo de trabajo, es decir, conocer lo que est por fuera de
la organizacin pblica. Todo esto debe trabajarse mediante la discusin, el contraste, los datos, las opiniones, con el fin de hacer una observacin inteligente del
pblico potencial, que ahora ya no lo es: es un conjunto de ciudadanos concretos,
casi con nombres y apellidos.
Una de las cosas que la observacin inteligente del pblico potencial muestra
al equipo de trabajo es que el conjunto de ciudadanos agrupados bajo el nombre
comn de una necesidad es heterogneo. Por ello se hace necesario establecer
grupos. La segmentacin agrupa en subconjuntos homogneos el conjunto de
ciudadanos del pblico potencial y da a cada uno de ellos un nombre sugerente
que manifiesta, dentro de la necesidad compartida, diferencias en el modo de
vivirla. Ahora el equipo de trabajo deber disear carnets de identidad y de estilos
de vida para cada uno de estos subconjuntos. Es este un trabajo artesanal, meticuloso, pero bsico para un servicio de calidad.
El mapa resultante mostrar un perfil ntido de los ciudadanos y su necesidad, la cual ahora no slo es conocida, sino tambin comprendida. Profesionalmente,
es la necesidad de la organizacin, del equipo que hasta este momento ha trabajado desde fuera.
En este punto se debe regresar al interior de la organizacin pblica para
situarse en la programacin, estableciendo la disponibilidad de recursos econmicos, tecnolgicos, jurdicos, de personal para producir el servicio. Y desde
aqu, desde las posibilidades reales para facilitar un servicio ptimo, es que el
equipo decidir el pblico destinatario. El equipo vuelve entonces al pblico
segmentado y se plantea si con tales recursos puede facilitar un servicio completo
y ptimo a todo el pblico identificado.
Frecuentemente el equipo debe tomar una decisin difcil: priorizar algunos
subconjuntos a partir de la mayor homogeneidad posible y a la luz de la idea til
del servicio y de la misin municipal, o de aquellas derivadas de la gama de
servicios. Lo que resulta de este ejercicio es el pblico destinatario, esto es, el
usuario del servicio; en otras palabras, de all surge la necesidad transformada en
conjunto de ciudadanos a los que se les ofrecer el servicio.
Antes de pasar a la fase final del proceso de diseo del servicio, falta todava
una ltima cuestin. El equipo del servicio, inmerso ahora en el pblico destinatario, debe preguntarse una vez ms si la idea til del servicio que se ofrece sirve
realmente para transformar la necesidad en oportunidad de calidad de vida. Si la
respuesta no es absolutamente afirmativa, debe retocarse la idea til porque tiene
fallas: no es solucin para la necesidad, como promete el catlogo de servicios.

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

El paquete de servido. Una vez existe correspondencia entre la necesidad del


ciudadano y la respuesta organizativa, lo que da lugar al servicio, el equipo debe
transformar la interrelacin positiva entre necesidad/pblico destinatario y respuesta/idea til en servicio utilizable para ese pblico. As, en el momento del uso,
cada ciudadano experimentar que aquello que necesita se lo facilita la organizacin pblica.
Esta es la fase del paquete de servicio que cierra el proceso del diseo. Desde
el marketing de servicios pblicos, la propuesta de trabajo es muy sugerente:
todo servicio es un paquete de servicio til que habr de satisfacer la necesidad
ciudadana.
Trabajando en el cruce de la idea til y el pblico destinatario, el equipo
entra en una fase de alta creatividad pues debe imaginar, trazar y concretar un
conjunto de servicios que transforman la idea til en servicio usable. Aqu todas
las ideas son bienvenidas, todas las sugerencias consideradas. Y jams se debe
copiar, repetir; una copia de servicio es siempre un servicio mediocre.
En concreto, la idea til debe transformarse en un servicio nuclear. En el
servicio de la residencia, ste ser el habitat o todo lo referente a casa, comida,
higiene, salud. Y tambin debe transformarse en algunos servicios perifricos, como
por ejemplo proporcionar informacin continua de cuanto ocurre en la ciudad
para poder estar en ella, o facilitar la participacin de la gente mayor como voluntaria en las asociaciones, o prestar un servicio de sala de estar abierta a todos los
amigos de los residentes. En definitiva, la idea til de vida en convivencia, relacin
y contacto con la ciudad es lo que constituye el paquete del servicio de la residencia.
La fabricacin del servicio
Una vez el servicio ha sido diseado, el equipo debe construirlo artesanalmente,
esto es, montarlo para que sea usable. En marketing de servicios, algunos se refieren a esta fase como servucn o de produccin del servicio. A continuacin se
citan los componentes:
Recursos de informacin. La elaboracin del servicio requiere recursos de
informacin para que el equipo pueda tomar todas las decisiones del caso. La
organizacin debe colocar tales recursos a disposicin de todos los equipos. A
veces, esta informacin toma la forma de asesoramiento especializado interno o
externo.
Recursos de personal Es posible que el paquete de servicios requiera personal adicional. A menudo ser necesario que el equipo de trabajo y el personal
complementario se capaciten para desarrollar las tareas asignadas a la perfeccin.
Tambin ser necesario distribuir entre los miembros del equipo las responsabilidades correspondientes al montaje y uso del servicio.

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Recursos econmicos. Este es un tema clave hoy en da para las organizaciones pblicas: cmo facilitar ms servicios a un mayor nmero de ciudadanos
con menos fondos disponibles. Tambin deber estudiarse cmo se hace el plan
econmico del servicio para asegurar su productividad.
Recursos jurdicos. En las organizaciones pblicas, los servicios se realizan
dentro del marco de la ley. Algunas de las normas correspondientes han quedado
obsoletas, porque los ciudadanos y los tiempos cambian con gran velocidad. Es
por ello que se debe conocer la legislacin pertinente y ajustara a los tiempos
actuales.
Recursos de cogestin organizativa. El paquete de servicio tanto el nuclear como sus perifricos puede ser cogestionado con una administracin, una
asociacin ciudadana o una empresa. Mediante el dilogo y el pacto debe acordarse cmo ser esta cogestin, y cundo se incorpora la organizacin al proceso
de produccin del servicio, evitando a toda costa que esto ocurra al final del
proceso y procurando en cambio que se d desde el proceso mismo de diseo.
Recursos de cogestin con los ciudadanos. Todo servicio es siempre una relacin, una interaccin entre los ciudadanos y el equipo de servido-organizacin.
Por tanto, el uso del servicio debe entenderse como un proceso de cogestin: el
ciudadano aporta desplazamiento, precio, esperas, criterio de seleccin. Por su
parte, la organizacin pblica aporta ideas, espacio, recursos y acompaamiento a
travs del personal de contacto en el servicio.
Recursos de organizacin. Finalmente debe fijarse el mtodo de organizacin a travs del cual el equipo construir el servicio, lo pondr en funcionamiento, lo mantendr activo con calidad e introducir cambios para mejorarlo
continuamente.
La comunicacin del servicio
Esta es la ltima fase del proceso de produccin. Una vez producido el servicio,
debe comunicarse a los ciudadanos para que lo usen. La comunicacin ocurre
fundamentalmente en dos instancias: primero para informar a los ciudadanos que
la necesidad que les preocupa ser abordada por la organizacin pblica en forma
prioritaria, y luego para adecuar a cada ciudadano la respuesta-idea til del servicio, personalizadamente.
Comunicacin para el pblico destinatario. En la produccin de un servicio, la
comunicacin sirve para darlo a conocer al pblico destinatario no a todos los
ciudadanos para que lo usen. Cmo lograrlo? No hay recetas. En el marketing de
servicios pblicos se debe trabajar siempre desde la racionalidad y la creatividad.
El equipo debe tener claro que la comunicacin que slo da a conocer el
servicio no motiva a los ciudadanos del pblico destinatario a usarlo, pues es
demasiado fra; es la comunicacin que est expresada slo con palabras vacas,

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oficiales, estereotipadas. La comunicacin que da a comprender el servicio tampoco motiva su uso; es una comunicacin mejor pero no convence: le falta persuasin, fuerza. La comunicacin que motiva es aquella que logra que el ciudadano quiera el servicio, que lo sienta suyo porque descubre que en l hay
respuesta a la necesidad que le preocupa. Esta es una comunicacin clave, directa,
que aporta hechos, seala utilidad, y se dirige al ciudadano con un lenguaje plano,
claro, directo y relacional.
El equipo de servicios sabe lo que tiene que comunicar: la idea til en forma
de promesa, en el lenguaje del pblico destinatario que ya se conoce a travs del
carnet de estilos de vida. Aqu la comunicacin asegura que este servicio es para
los destinatarios con los que la organizacin pblica establece un acuerdo de
complicidad porque est all, con el servicio, para ayudarles a resolver una necesidad. La buena comunicacin pone en sitio privilegiado la direccin, los telfonos, el logotipo organizativo. Adems, por el carnet de estilos de vida, el equipo
sabe en qu medios de comunicacin confan los ciudadanos para hacerles llegar
la propuesta del servicio.
Ahora bien, sobre estos trazos, el equipo escribe la comunicacin del servicio
empezando por el texto. Hoy, en la poca del todopoderoso audiovisual, la palabra es clave. Y piensa tambin en la imagen cuando sea necesario. Traza la comunicacin a lpiz. Despus del esbozo inicial, busca dentro de la organizacin pblica o fuera de ella, una empresa de comunicacin que le ponga color y la perfeccione,
sin que la cambie a travs de arabescos artsticos.
Esta comunicacin debe llegar a los ciudadanos del pblico destinatario con
suficiente tiempo para animarlos a que usen en servicio, y para convencerlos de
que lo que buscan para su necesidad est all.
La comunicacin en el momento del servicio. Motivados por la comunicacin, los
ciudadanos del pblico destinatario lo usan. Estamos en el momento de la verdad;
el momento real del servicio.
Durante el suministro, el personal de contacto deber asegurarse continuamente que el servicio satisfaga a sus destinatarios, para lo cual habr que hacer
nfasis en algunos de sus aspectos, dependiendo del usuario, para que se cristalice
la personalizacin del mismo. El acompaamiento relacional es clave a travs de
todo el proceso de uso del servicio.
Terminado el servicio, el ciudadano lo valora. Si la promesa del servicio en la
comunicacin es igual a lo que en realidad proporciona, entonces se le considera
satisfactorio y el usuario confiar en la organizacin pblica y en el equipo que la
gobierna, promoviendo la calidad del servicio entre otros ciudadanos. Si la promesa no corresponde a lo que se obtiene, el servicio se considerar insatisfactorio y el
ciudadano quedar defraudado; desconfiar de la organizacin pblica y su equipo de gobierno a raz de su experiencia, criticando el servicio ante otros ciudadanos. Cuando el uso supera con creces la promesa comunicada, este ciudadano es

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un lder del servicio. No slo confa en la organizacin, sino que promueve con
entusiasmo lo pblico y al equipo de gobierno que dirige la organizacin encargada de facilitarle el servicio. Hoy, cualquier organizacin pblica debe optar por
servicios con usuarios lder. El secreto? Utilizar el proceso de produccin del
servicio desde la plataforma del marketing pblico y, en el momento del uso,
personalizarlo.
Todo servicio termina con la recopilacin de los datos que indiquen el grado
de satisfaccin/liderazgo del mismo, y con la introduccin de cambios continuos
para asegurar un nivel de excelencia. Si el servicio es ptimo, debe mantenerse; si
no funciona, debe cambiarse en aquellos aspectos que se requiera.
La visibilidad del catlogo en los ciudadanos
y la reingeniera de servicios
Cada servicio del catlogo debe ser producido por un equipo y facilitado a los
ciudadanos del pblico destinatario. Tambin debe ser valorado si satisface la necesidad priorizada y la transforma en oportunidad de vida ciudadana. Esta debe
ser la meta de cada servicio, y del conjunto de los servicios del catlogo. Si no se
logran los resultados fijados, es necesario introducir cambios, a veces drsticos.
La visibilidad del catlogo en los ciudadanos. El catlogo de servicios muestra
dnde apuesta una organizacin pblica a mantener y mejorar la calidad de vida
de la ciudad. Pero debe saberse si esto se logra o no. Para ello se requieren datos
que muestren claramente que el catlogo mejora la vida ciudadana en su conjunto, y en el conjunto de necesidades que aborda un servicio o una gama de servicios. A partir de los resultado se deben mejorar los servicios que suministra la
organizacin pblica. Estos datos (hechos) deben trascender a los medios de comunicacin para crear un clima de transparencia y confianza ciudadana hacia la
organizacin pblica.
Reingeniera de servidos. Es desde fuera de la organizacin pblica, desde los
resultados, que se debe reformar el proceso que aqu se plantea, incluidas la misin y la visin de la organizacin. Porque las necesidades cambian: algunas ya no
lo son, otras aparecen, unas apremian, otras se insinan.
Esta manera de trabajar, esta cultura organizativa, es la que usan hoy las
entidades pblicas que los ciudadanos valoran, en las cuales confan y a las que
entregan su voto. Satisfechos de los servicios que facilita la organizacin pblica,
pagan menos perezosamente los impuestos y este es el tema clave valoran la
democracia.

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CAPITULO 4. MARKETING DE SERVICIOS Y GESTIN PUBLICA

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PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO

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NOTA INTRODUCTORIA
Carlos Losada y Suzanne Dove

Cada da se acepta ms el hecho de que el mejoramiento de los sistemas financieros pblicos constituye un elemento clave para la reforma del Estado. A su vez,
esta reforma puede contribuir de manera significativa a lograr una mayor transparencia pblica, y a que la gestin de los gobiernos sea ms predecible y confiable,
todo lo cual es esencial para el desarrollo.
Pero por qu hablar de presupuesto y gasto pblico en el marco de la
gestin de polticas pblicas? Porque la asignacin de recursos es uno de los puntos neurlgicos de la formulacin de tales polticas, mientras que el presupuesto
es, a su vez, un instrumento privilegiado para asignar esos recursos.
Las tcnicas de planificacin estratgica (tcnicas que por motivos de espacio hemos obviado en esta edicin) y el marketing pblico pueden ayudar a formular o reformular las polticas pblicas, pero stas adquieren cuerpo y realidad
cuando se convierten en presupuesto y ejecucin del gasto.
En los captulos que siguen, Asselin y Zapico exponen diversos caminos para
introducir mejoras en el sistema de administracin financiera y especialmente en
los procesos de elaboracin de presupuesto y ejecucin del gasto pblico.
Asselin trata el conjunto de las funciones financieras del Estado subrayando
la necesidad de darle un enfoque integral. Asimismo revisa de manera somera las
reformas que en este campo han llevado a cabo los pases de la regin, para
exponer a continuacin las enseanzas que de all se han derivado en los ltimos
decenios, haciendo especial referencia a los problemas que ha conllevado la puesta en marcha de las reformas y a las tcnicas utilizadas.
En su artculo, Zapico se concentra en la elaboracin del presupuesto y en la
ejecucin del gasto. Adems de reflexionar sobre las tcnicas utilizadas y las enseanzas obtenidas en estos dos mbitos (especialmente en pases de la OCDE), el
autor aporta una visin contingente de la gestin presupuestaria en funcin de los
entornos econmicos y sociales en los que deben moverse los gobiernos. As
pues, segn el nivel de certidumbre y disponibilidad de recursos se debern utilizar unos u otros enfoques y tcnicas de gestin presupuestarios. Finalmente seala
con mucho acierto la necesidad de no adentrarse en reformas significativas de los
procesos de elaboracin de presupuesto y ejecucin del gasto sin redefnir previamente los sistemas de responsabilidad bajo los cuales debe actuar el directivo
pblico.

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III. PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO

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DE LAS POLTICAS A LA PRACTICA: REFORMAS A LOS SISTEMAS


DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO
Lynnette McCormack Asselin1

Introduccin
En esta dcada, las reformas de los sistemas de administracin financiera del sector pblico se han constituido en un componente constante de los programas de
modernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina. Los cambios en la
gestin financiera han reflejado apropiadamente temas ms amplios, los cuales
han sido abordados como parte de un mejoramiento de la administracin pblica
e incluyen conceptos tales como "responsabilidad en cuanto a compromisos y
resultados de las acciones emprendidas" (accountability), transparencia, eficiencia,
efectividad y economa. Sin embargo, debido a la inevitable combinacin de las
demandas polticas, legales y sociales que han hecho de la gestin financiera gubernamental un asunto difcil y complejo, muchas de las reformas an estn por
ejecutarse y sus beneficios apenas empiezan a notarse. Aunque ya se han introducido en las reformas de algunos pases algunas de las metodologas ms nuevas de
la administracin pblica, en la regin en general los principios de gestin que
operan en el sector privado an no han sido adaptados e integrados a las prcticas
de la administracin financiera en el sector pblico.
Sin embargo, a travs de la modernizacin de los sistemas de administracin
financiera se han logrado y se siguen produciendo avances importantes en el
mejoramiento del desempeo fiscal de los gobiernos. A pesar de que no exista
una sola reforma que en s incluya la Nueva Gestin Pblica tal como se ha
contemplado en los modelos de Nueva Zelanda o los Estados Unidos, s se ha
logrado un gran avance en materia de reestructuracin de los ministerios de finanzas y en la redefinicin de sus procesos y procedimientos. En la presente resea, es
1
Lynnette McCormack Asselin es licenciada en ciencias polticas y master en finanzas y contabilidad. Actualmente se desempea como especialista principal en gestin fiscal en la Divisin Fiscal del Banco Interamericano
de Desarrollo. Durante los ltimos 15 aos ha vivido en varios pases latinoamericanos y del Caribe trabajando
para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Se ha desempeado como
consultora en el sector pblico fiscal con el Banco Mundial y Price Waterhouse, y ha sido profesora de finanzas
y contabilidad de la Universidad de Maryland en Montevideo (Campus de Uruguay). Asimismo ha publicado
diversos artculos sobre sistemas de gestin financiera integral y ha contribuido en diversas obras colectivas
(Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management y Modernizacin del Estado).

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CAPITULO 5

CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

importante conocer la evolucin que la administracin financiera ha tenido en


Amrica Latina con el objeto de entender los avances alcanzados. Igualmente se
requiere definir claramente lo que se entiende por gestin financiera del sector
pblico, identificar los pases que han participado en los programas de reforma y
resaltar algunas de las enseanzas derivadas del proceso y los instrumentos que se
han utilizado. Por ltimo, en este documento se presentan algunas perspectivas de
la administracin financiera en el nuevo milenio.

Antecedentes
La administracin financiera del sector pblico ha cambiado reiteradamente durante la ltima mitad del siglo XX. Diversos ensayos tanto tericos como prcticos han tenido un impacto en los enfoques de la administracin financiera. A.
Premchand2 identifica cuatro hitos principales que han marcado la administracin financiera del sector pblico. En los dos primeros la atencin se concentr
en la asignacin de recursos esto es, decidir qu cantidad debera asignarse a
una actividad a costa de otras y el otro en la adecuacin de los sistemas de
gestin para lograrlo. Esto llev a identificar caminos para mejorar la asignacin
de recursos. Preguntas tales como la cantidad deseable de gasto que habra de
destinarse a un programa gubernamental en particular, y el nivel de eficiencia y
economa con que podra ser ejecutado dicho programa, entre otras, condujeron
al inicio de la programacin presupuestaria y al desarrollo de tcnicas de evaluacin de programas. As, conceptos como eficiencia, eficacia y economa (los cuales se usan an ampliamente tanto en la literatura de la administracin pblica
como de la gestin financiera gubernamental) se han divulgado ampliamente. El
tercer hito ha sido el reconocimiento del enorme crecimiento del gasto, en gran
parte debido a la expansin del sector pblico. Esto llev a que se tomaran medidas de austeridad orientadas a contener el crecimiento del gasto mediante lmites
establecidos por el poder legislativo y a restringir los pagos con los recursos lquidos disponibles. El ltimo hito ha sido la introduccin de la Nueva Gestin Pblica. Ejemplo de esta nueva fase puede ser la creacin de organizaciones de carcter empresarial que ponen el nfasis en los clientes, los resultados, el control y la
cultura organizativa, y que utilizan instrumentos tales como los lmites globales al
presupuesto, relaciones contractuales, aplicacin de la contabilidad devengada, el
desarrollo de normas de desempeo y el uso ms generalizado de la informtica.
En Amrica Latina, la administracin financiera ha alcanzado algunos de los
hitos antes mencionados; sin embargo, dada las turbulencias polticas y financieras
2

A. Premchand. Symposium on Management of Public Finances: A Global Survey of Recent Organizational and
Systemic Adjustments. Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management. Vol. 10, No. 1. Academics
Press, Florida, 1998:54-62.

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142

143a

de los aos ochenta, el foco de atencin se volc hacia la gestin de caja (gestin
de tesorera) y de deuda. Tradicionalmente, los pases latinoamericanos se caracterizaban por tener economas con un alto nivel de planificacin centralizada en
donde la funcin de planificacin gozaba de mayor poder que la propia funcin
de ejecucin del gasto. La mayora de los ministerios de finanzas carecan de
autoridad legal y/o de la estructura organizacional para ejercer una disciplina sobre el proceso de programacin del presupuesto ms all de asegurarse que los
recursos fueran recabados y asignados conforme se indicaba en el plan. Tanto las
cuentas extra presupuestarias como las excesivas cuentas gubernamentales de tesorera constituan la norma. No fue sino hacia finales de la dcada de los ochenta
y principios de los noventa cuando empez a ganar mpetu la necesidad de mantener un balance entre la planificacin y la ejecucin. La puesta en prctica de la
reforma del Sistema de Administracin Financiera y Control (SAFCO) que se
llev a cabo en Solivia marca el principio de una dcada de reformas de la administracin financiera con un claro nfasis en el concepto de "sistema integrado". La
globalizacin ha promovido la rpida propagacin de esta prctica y enfoque. De
la misma manera, la realizacin de la reforma del sistema de gestin financiera no
constituye una experiencia aislada; ms bien forma parte integral de la modernizacin del Estado en su totalidad, la cual es necesaria para desarrollar una estrategia
que maximice las posibilidades de xito y efectividad dentro de dichos trminos.
La integracin como primer paso
En el mbito del sector privado, desde hace mucho tiempo se ha aceptado que el
objetivo principal de la administracin financiera es ejercer influencia sobre los
responsables por la toma de decisiones de manera que tales decisiones se adopten
con el mayor tino y habilidad para contribuir a una administracin ms eficaz.
Dentro del sector pblico, muchas de las decisiones financieras claves son tomadas sin que se disponga de informacin significativa ni de un anlisis cuidadoso del
impacto originado en la inevitable combinacin de las exigencias polticas, legales
y sociales. Esto se complica con la tradicional fragmentacin de las funciones centralizadas de la gestin financiera. Aunque en las empresas privadas es prctica
comn que se nombre a la persona ms idnea para asumir la gerencia financiera,
en la mayora de los gobiernos latinoamericanos las funciones financieras bsicas
han sido repartidas entre varias entidades que compiten por tener mayor influencia, en vez de colaborar en favor del bien comn.
Con el fin de contar con informacin completa y significativa, ya sea en el
sector pblico o privado, se debern cumplir las siguientes funciones a travs de
los sistemas de gestin financiera:
Establecer un marco financiero para las actividades y operaciones de
planificacin.

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CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

Garantizar que hay fondos suficientes para financiar las actividades y


operaciones planificadas.
Proteger los recursos a travs de controles financieros adecuados.
Administrar los sistemas que producen la informacin para controlar las
operaciones y actividades planificadas.
Analizar y evaluar los efectos financieros de las decisiones administrativas, antes y despus de que se pongan en prctica.
Reportar y analizar los resultados de las actividades y operaciones, medidos en trminos financieros.
El concepto de sistema integrado de administracin financiera se basa en la
teora general de sistemas en la que estos se definen como conjuntos de elementos interrelacionados que interactan entre s. Los elementos interdependientes o
partes (subsistemas) pueden alcanzar un objetivo preestablecido cuando operan
dentro de un todo lgico y armonioso (el sistema). Cuando las funciones anteriormente mencionadas se traducen en trminos del sistema de gestin financiera,
ste puede definirse como compuesto por presupuesto, administracin de caja
(administracin de tesorera) y de deuda, contabilidad y control (vase el
Cuadro 5.1).
Los principales componentes de los sistemas integrados de administracin
financiera, esto es, los subsistemas, comprenden por lo menos el presupuesto, la
tesorera, el manejo de la deuda, la contabilidad y los controles. Su propsito es
facilitar una asignacin ptima y una utilizacin eficiente de los recursos financieros pblicos. Mediante un ingreso nico de los datos en el punto de origen, todos
los subsistemas se actualizan en forma automtica. El control se garantizar a travs de las funciones de control interno y de las auditoras internas y externas. La

Cuadro 5.1. Relacin de las funciones con el sistema


Planificacin
Cobranzas
Asignacin
Financiacin
Ejecucin
Proteccin
Registro
Anlisis e Informes
Control
Fuente: Elaboracin propia.

=
=
=
=
=
=
=
=
=

Presupuesto
Administracin de caja
Presupuesto
Administracin de deudas
Administracin de caja
Control interno
Contabilidad
Contabilidad
Auditora interna y externa
(Retroalimentacin)

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144

145

utilizacin del enfoque sistmico en la administracin financiera da lugar a que se


disee y se ponga en marcha un sistema integrado como medio para corregir
deficiencias importantes de la administracin financiera gubernamental como lo
es el uso de informacin desactualizada o poco confiable como fundamento de la
toma de decisiones. La premisa es que las mejoras que se introduzcan en la administracin y control de los recursos financieros pblicos conducirn a que se produzcan cambios en la forma en que se gobierna. El hecho de disponer de informacin ms confiable lleva a mejorar la eficiencia y da pie a un mejor servicio a travs
de transacciones transparentes. Como mencion anteriormente, con la introduccin del SAFCO en Bolivia el concepto de sistema integrado de administracin
financiera se propag y ha predominado en los diseos de proyectos de reforma
en Amrica Latina a lo largo de los aos noventa.
El Cuadro 5.2 ilustra el dominio del concepto integrado en toda de la regin
y muestra las funciones que se incluyen en un sistema individual. La contabilidad, el presupuesto y la tesorera (administracin de caja) siempre hacen parte del
sistema integrado bsico. Las tres oficinas correspondientes se encuentran ubicadas generalmente dentro del Ministerio de Finanzas, con el fin de asegurar una
mayor coordinacin y armonizacin. Se incluye la deuda pblica debido principalmente al enorme impacto que el servicio de la misma tiene tanto en el presupuesto como en las operaciones de administracin de caja. Sin embargo, de los sistemas bsicos, el sistema de deuda pblica resulta ser el que con mayor frecuencia
suele excluirse en las etapas iniciales cuando se integra un sistema de administracin financiera. A menudo, la responsabilidad de la deuda pblica ha recado en el
banco central por tratarse de una institucin que cuenta con un personal ms
calificado y por requerimientos de tipo constitucional, entre otras razones.
Adems, en diversas ocasiones se ha decidido utilizar un Sistema de Gestin y
Administracin de la Deuda (SIGADE). Al usar tecnologas nuevas y no completamente integradas, muchos pases se ven obligados a relacionar y comunicar la
informacin al sistema de administracin financiera para mantener el concepto de
la integracin.
Progreso alcanzado hasta el momento
Argentina
La reforma argentina empez en 1992 y la Ley de Administracin Financiera
entr en vigencia en enero de 1993. Su principio rector ha sido la centralizacin
normativa combinada con la descentralizacin operativa. En 1996 se efectu la
revisin y consolidacin de la reforma, lo que dio pie al desarrollo de una nueva
tecnologa y a cambios conducentes a una mejor administracin y generacin de
informacin. El presupuesto anual est disponible a travs de Internet. Desde fina-

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SIDIF
SAFCO
ILACO
SIAFI

Argentina
Bolivia

Brasil

SIGFA
SIAFPA
SIAF-SP
SIIF
SIGECOF

Nicaragua
Panam
Per
Uruguay
Venezuela

1995

1996

1994

1992

1993

1996

Borrador

Decreto

En Congreso

1995

1998

Reportando

Reportando

Integrado, 1998

Reportando

En proceso
de diseo

En diseo

Creado, 1995

En creacin

Reportando

Reportando

BILIDAD

CONTA-

PRESU-

Consolidado

Mltiple

Unificado

Unificado

Presupuesto
por
programa

Mltiple

En proceso
de diseo

En diseo

Mltiple

Mltiple

Unificado

Unificado

PUESTO

Cuenta nica
en el ao 2000

Cuenta nica

Creado en 1998

Cuenta nica
en el ao 2000

Cuenta nica

En proceso
de diseo

Cuenta nica

Cuenta nica

Cuenta nica
(1995)
Cuenta nica

TESORERA

SIGADE

SIGADE

SIGADE

SIGADE

En proceso
de diseo

SIGADE
(1993)

DEUDA

Creado

Computanzado

Unidades

Contralor
General

Consejo de
Asesores

Secretara

Unidades

SIGEN

INTERNA

AUDITORIA

Contralor

Corte de
Contadores

Contralor
General

Contralor
General

Contralor
General

Contralor
General

Corte de
Contadores

Corte de
Contadores

Contralor

Contralor
General

Corte de
Contadores

Contralor
General

AGN

EXTERNA

AUDITORIA

Recursos
Humanos

Compras gub.

Compras gub.
Recursos
Humanos

Inversin
Compras gub.

Inversin
Compras gub.

Compras gub.

Recursos
Humanos
Compras gub.

SISTEMAS

OTROS

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Fuente: Elaboracin propia.

SIAF-SAG

Guatemala

1993

SAFI

El Salvador

Borrador

1995
1996

SIGEF

Costa Rica

Borrador

Borrador

1990

1993

NADAS

NORMAS
RELACIO-

1991

1986

1986

1992

REFORMA

Repblica
Dominicana

Colombia

SIGLA

PAS

INICIO
DLA

Cuadro 5.2. Sinopsis de las reformas financieras en Amrica Latina y el Caribe

147

les de 1998, Argentina est produciendo Estados Financieros del Gobierno Central. Tambin se reestructuraron las operaciones y la informacin generada por el
Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIDIF-central); simultneamente se
dise y se est desarrollando un SIDIF local para otros niveles de gobierno
(subnacionales) y otras entidades del gobierno central.
Solivia
Aunque fue uno de los primeros proyectos de reforma de la administracin financiera integrada, y ciertamente el de mayor influencia en trminos de impacto en el
diseo y desarrollo de otras reformas llevadas a cabo en la regin, el proyecto
SAFCO actualmente est siendo revisado y reestructurado en forma significativa.
El nuevo Ministro de Finanzas lidera el proyecto y est preparando un plan estratgico para la tercera etapa de la reforma.
Chile
En 1975 Chile aprob la Ley Orgnica de Administracin Financiera mediante la
cual se reestructuraron las entidades responsables de esta actividad. La ley regul
los procedimientos y la recaudacin de ingresos y su uso en los procesos de presupuesto, contabilidad y administracin. Si bien es cierto que el Contralor General
constitucionalmente es el responsable de llevar la contabilidad gubernamental, en
la prctica cada agencia del gobierno central se encarga de su propia contabilidad
de gastos. El presupuesto de Chile incluye a los ministerios y agencias del gobierno
central, al Poder Judicial y al Congreso. Cubre tambin el total de los ingresos y
gastos fiscales. Chile tiene una cuenta nica de tesorera y todos los recursos
pblicos deben ser depositados en dicha cuenta. Cada ministerio tiene auditores
internos supervisados por la Presidencia de la Repblica. La responsabilidad del
control y supervisin de los ingresos pblicos y de la inversin de los fondos de la
tesorera de las municipalidades recae en el Contralor General. En 1993, en Chile
se puso en marcha un proceso de reforma gradual para hacer ms transparente el
proceso presupuestario y para orientarlo ms hacia la medicin del desempeo.
Colombia
En 1996 se present ante la legislatura colombiana el borrador de una ley de
administracin financiera. Al mismo tiempo se inici la primer fase de un programa para modernizar el sistema de administracin financiera con un enfoque integrado. Aunque an no se ha promulgado la ley, entre las nuevas caractersticas
derivadas de la reforma figuran las siguientes: cuenta nica de tesorera, extensin
en la cobertura de la contabilidad, sistema de informacin financiero integrado,

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CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

sistema de pagos y el fortalecimiento del Consejo de Auditora para el Control


Interno.
Costa Rica
En noviembre de 1995 el Ministerio de Finanzas emiti el documento del Proyecto de Reforma de la Administracin Financiera (SIGAF), en el cual se esbozan los
principales componentes de la reforma. Esta se bas en dos principios fundamentales: la teora general de sistemas y la centralizacin normativa y la descentralizacin operacional. En noviembre de 1996 se obtuvo financiamiento para el proyecto. Una de las primeras actividades concretas fue la presentacin ante el Congreso
de un anteproyecto de la Ley de Administracin Financiera y de Presupuesto
Pblico. En agosto de 1998 el anteproyecto de ley sali del Comit Especial y
Permanente del Control de los Ingresos y Gastos del Gobierno y pas al Congreso. Despus de casi dos aos de ejecucin de la reforma se han logrado algunos
resultados positivos. El Ministerio de Finanzas se ha visto fortalecido y actualmente desempea un papel ms importante en las discusiones referentes a los temas
de administracin financiera. Los funcionarios pblicos han recibido una capacitacin tcnica amplia. Se han desarrollado sistemas de informacin que comprenden tanto la programacin presupuestal y del gasto como informacin sobre el
manejo de activos. Tambin se ha desarrollado el sistema de informacin integrado para la administracin financiera.
Repblica Dominicana
El proyecto de administracin financiera se inici a principios de 1998 con la
presentacin del diseo del Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF). La
reforma tena como propsito mejorar la prestacin de servicios mediante una
asignacin y manejo ms eficientes de los recursos pblicos, con el fin de contribuir a una mayor estabilidad macroeconmica y transparencia gubernamental. El
diseo del sistema integrado incluye la preparacin y programacin del presupuesto, inversiones, tesorera y administracin tributaria, crdito pblico y contabilidad. El control interno se ver fortalecido como parte de la reforma.
El Salvador
En El Salvador, la reforma del Sistema Integrado de Administracin Financiera
(SAFI) empez en 1993 en el rea contable. El SAFI est basado en los principios
de centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Las organizaciones rectoras son las oficinas de inversin y crdito pblico, presupuesto, tesorera y con-

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148

149

tabilidad gubernamental. Las Unidades Financieras Institucionales (UFI) se encuentran ubicadas en cada una de las agencias gubernamentales para ejecutar el SAFI.
El marco legal est dado por la Ley Orgnica de la Administracin Financiera
establecida por decreto legislativo en 1995. Para finales de 1998, las clasificaciones contables y del presupuesto se haban armonizado. Los sistemas de informacin presupuestal estaban operando y generaban la informacin sobre formulacin y ejecucin; sin embargo, an se careca de informacin interina. Todava est
por adoptarse el concepto de un presupuesto unificado. El mdulo de presupuesto global estar funcionando en 1999 para el gobierno central. A principios de
1999 se haban establecido y estaban funcionando 90 UFI. A pesar de que algunos de los programas originales de tecnologa de informacin estn desactualizados,
el SAFI nuevamente ha vuelto a operar.
Guatemala
La reforma del Sistema Integrado de Administracin Financiera de Guatemala
(SIAF-SAG) se inici en 1998. En poco ms de dos aos se han formulado y
ejecutado en el nivel gubernamental nuevas leyes, reglamentos, clasificaciones
y procedimientos coherentes que inciden en la programacin del presupuesto,
la contabilidad, la administracin de caja y los subsistemas de auditora; se cuenta
con un sistema de tecnologa de informacin con una base de datos relacional;
y se han descentralizado las responsabilidades de administracin hacia varias
agencias piloto. Son varios los beneficios tangibles originados en este proceso:
el gobierno paga menores costos por tiles de oficina; se han reducido los
pagos atrasados a los proveedores; el 50 por ciento de los pagos del sector
pblico se hacen por transferencia electrnica de fondos; el nmero de cuentas
bancadas se redujo en 50 por ciento, y el presupuesto de 1999 fue presentado
al Congreso en CD ROM el 3 de septiembre de 1998. Adems, los presupuestos propuestos y ejecutados se hallan disponibles en lnea para todos los ciudadanos de Guatemala.
La base de datos SIAF-SAG facilita informacin inmediata y detallada sobre
todas las transacciones financieras registradas sean stas individuales o agregadas en diversas formas que permiten seguir el trayecto a la auditora, as como
poner a disposicin de los administradores de varios niveles la informacin relevante y oportuna sobre la ejecucin del presupuesto. El sistema brinda informacin sobre la programacin y el control posterior de la ejecucin presupuestal, la
contabilidad patrimonial y el flujo de fondos. El SIAF central opera en el Ministerio de Finanzas y el SIAF local operar en el nivel de la administracin central
(ministerios y agencias), de entidades no empresariales descentralizadas y de las
empresas pblicas.

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ASSEL1N

150

CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

El Sistema Integrado de Gestin Financiera y de Auditora Integral (SIGFA) se


inici en 1993. El equipo original del SIGFA decidi escoger el sistema SIDIF de
Argentina y lo adapt a la realidad nicaragense. Tal decisin sufri complicaciones debido a tres factores: la rotacin de los directores tcnicos (en tres ocasiones),
la magnitud de los ajustes que hubo que hacerle al programa, y las elecciones
gubernamentales que condujeron a que se nombrara un grupo totalmente nuevo
de altos funcionarios.
En 1998 el proyecto SIGFA volvi a tomar su curso y para fin de ao se
emitieron estados financieros gubernamentales auditables. Asimismo, el uso del
sistema permiti que por primera vez se cerrara el presupuesto de 1998 el 31 de
diciembre de ese ao. En 1998, la informacin del SIGFA central fue distribuida
en forma impresa, mientras que en 1999 la del SIGFA local estar disponible en
lnea, lo que permitir que ministerios y agencias tengan acceso directo a dicha
informacin. En 1999, seis instituciones que representan el 75 por ciento del
presupuesto se hallaban en lnea, y se espera que el 25 por ciento restante lo haga
en el ao 2000. Se prev que para entonces se podrn completar los mdulos
para la programacin de pagos, los desembolsos presupustales y la cuenta nica
de tesorera.
Otro logro muy importante ha sido el desarrollo de un mdulo de resultados
por programa, ligado con el mdulo financiero. La ley nicaragense ordena que
tanto la informacin financiera como la pertinente a resultados conseguidos sea
reportada al Ministerio de Finanzas. En caso contrario la entidad no recibir la
partida presupuestaria correspondiente. Con la puesta en marcha de este mdulo,
aquellas entidades que no reporten la manera en que han usado sus recursos no
recibirn partidas adicionales. Las agencias han estado desarrollando sus indicadores
con el equipo del proyecto SIGFA.
Per
El Sistema Integrado de Administracin Financiera - Sector Pblico (SIAF-SP)
peruano es un sistema de entrada nica para las operaciones gubernamentales de
ingresos y gastos, as como para las operaciones complementarias y las metas
fiscales desarrolladas por el Ministerio de Economa y Finanzas. Su principal objetivo es mejorar la administracin de las finanzas pblicas. En 1998, 506 Unidades
Ejecutoras (UE), 320 de las cuales se encuentran por fuera del rea metropolitana
de Lima, registraban operaciones en el SIAF-SP paralelamente a las consignadas
en los registros oficiales. Cada da, unas 480 UE en ms de 90 localidades transmiten electrnicamente datos sobre la ejecucin de su presupuesto y de sus finanzas.
Las otras unidades envan su informacin por disco.

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Nicaragua

151

El mdulo del SIAF 98 garantiza que los datos de ejecucin presupuestal


hayan sido ingresados, transmitidos y actualizados en la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas. En 1999 se pondr en prctica un mdulo de contabilidad que usar la Nueva Tabla de Operaciones Contables Gubernamentales. El
Ministerio de Economa y Finanzas se asegur de incluir en el presupuesto de
1999 los recursos suficientes para realizar algunas de las funciones adicionales
relacionadas con el SIAF-SP.
Uruguay
Los objetivos del Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF) uruguayo
son:
integrar los diversos componentes de la poltica fiscal de ingresos, gastos
y finanzas;
facilitar, mejorar y modernizar la administracin de los recursos pblicos;
facilitar sustancialmente el procesamiento de las finanzas, y
mejorar el proceso de toma de decisiones para incrementar la eficiencia
en la utilizacin de los recursos pblicos.
A todo esto se aade darle transparencia a los actos de la administracin
pblica y asignar responsabilidades a los agentes involucrados en el proceso de
ejecucin de las polticas fiscales. Existen varios objetivos especficos importantes
que se deben alcanzar con el fin de lograr la modernizacin del sistema de administracin financiera:
implantar una cuenta nica de tesorera;
simplificar el proceso de ejecucin del presupuesto/tesorera;
incorporar los controles financieros internos en el sistema electrnico
de informacin;
poner en marcha la programacin financiera de la tesorera, y
facilitar el registro, seguimiento y evaluacin de todas las operaciones
presupustales y financieras del gobierno.
El sistema SIIF se ha puesto a prueba en cinco agencias del gobierno central
y se considera que 85 por ciento se ha completado. Todas las organizaciones
gubernamentales empezaron a usar el sistema en enero de 1999.
Venezuela
En 1995, Venezuela emprendi un ambicioso proyecto de reforma para fortalecer
la administracin financiera. Este incluye la reestructuracin del Ministerio de Fi-

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ASSELIN

CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

nanzas con la introduccin del Sistema Integrado de Gestin Financiera


(SIGECOF), la creacin de una entidad de control interno, y una reforma legal.
La primera etapa fue la reestructuracin del ministerio y la puesta en marcha del
SIGECOF en el mbito central. El SIGECOF central administra el sistema, genera
los balances generales y liquida y cierra el presupuesto. La tesorera es responsable
de la programacin financiera, la aprobacin de desembolsos de partidas, la ejecucin de pagos y de asegurar la recaudacin. La oficina de presupuesto es responsable de formular y abrir el presupuesto, aprobar y registrar las cuotas de compromisos, hacer modificaciones al presupuesto y de la evaluacin presupuesta!.

Enseanzas de la reforma
A medida que ha ido evolucionando un mayor nmero de reformas orientadas a
poner en marcha sistemas integrados de administracin financiera, ha surgido un
conjunto de condiciones/lineamientos que pueden servir de guia para el desarrollo de proyectos de reforma en la administracin financiera3. A lo largo del tiempo, algunos de estos han mostrados ser vlidos, otros se han ampliado, mientras
que otros ms han sido eliminados. Varios de los cambios son el resultado de la
experiencia adquirida, de los avances tecnolgicos, de las transformaciones culturales o de la globalizacin. Sin embargo, una vez ms cabe destacar los conceptos
y tcnicas que han sido considerados como factores claves en la ejecucin exitosa
de los proyectos de reforma del sector pblico en este mbito.
Compromiso con el concepto de reforma. En primer lugar es necesario estar de
acuerdo con el concepto de reforma de la administracin financiera y comprometerse con l, as como mantener una coherencia slida entre polticas, principios,
normas y procedimientos para asegurar que haya congruencia desde el principio.
La organizacin rectora debe ser la responsable de mantener la visin a lo largo
del desarrollo de una estrategia definitiva y de garantizar la buena comunicacin
entre todas las partes interesadas. En Amrica Latina, el Ministerio de Finanzas
suele ser en general la institucin responsable de la administracin financiera gubernamental.4 Aunque algunos de los subsistemas como el que se ocupa del
manejo de la deuda no tienen que estar bajo el dominio de ese ministerio, la
coordinacin y la armonizacin an son posibles y recomendables.
Voluntad poltica. Este es el factor fundamental, pues no slo hace posible el
inicio del proceso del proyecto sino que tambin contribuye ampliamente a su
3

Latin American Public Sector Technical Divisin (LATPS). 1995. Integrated Financial Management in Latin
America, as of 1995. Occasional Paper Seres, N 18, 1 de septiembre de 1995. Public Sector Modernization
Divisin Technical Department. Washington, D.C.: World Bank
4
Exceptuando a Bolivia y Panam, en cuyos casos el Contralor General es el promotor de la reforma. Esta
peculiaridad ha ocasionado algunas dificultades adicionales.

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152

153

xito. Es sabido que la mayora de las personas se resisten al cambio. Pero en las
reformas ms avanzadas Argentina, Solivia, Panam y Guatemala, el alto grado
de apoyo poltico ha operado como agente cataltico, mientras que su ausencia ha
hecho difcil la reforma en otros pases. Una de las mejores formas de garantizar
que se cuente con el apoyo poltico necesario es generando resultados tangibles
en el perodo ms breve posible. El programa de reforma de Per se concentr en
poner a disposicin directa del Vice Ministro de Finanzas un sistema de informes
financieros funcional, fcil de manejar y de relevancia para el titular de la cartera.
El sistema de Guatemala ha logrado reducciones altamente visibles y cuantificables
en los trmites, tiempo de reporte y pasos de procesamiento.
Marco legal claro, conciso y flexible. Existe un debate continuo sobre la importancia de contar con un marco legal claro, conciso y a la vez flexible que defina al
sistema. En algunos pases como Argentina y Bolivia, la ley ayud a llevar a cabo
la modernizacin del sistema de administracin financiera. En otros como Panam
y Nicaragua, la ley an no ha sido redactada. En general, se juzga deseable y
factible contar con una ley que garantice la sostenibilidad de la reforma. En ciertos
casos, la nueva ley de administracin financiera sirve para invalidar, armonizar o
sistematizar una legislacin anticuada, redundante o conflictiva. Sin embargo, cualquier legislacin necesita ser complementada con otras acciones e instrumentos
para hacer posible la puesta en marcha del sistema.
Tcnicas y avances tecnolgicos. El uso de las mejores tcnicas y avances tanto
tecnolgicos como en la administracin financiera es otro factor fundamental. A
principios de los aos noventa exista un fuerte compromiso para definir los sistemas de contabilidad, presupuesto, administracin de caja y deuda antes de embarcarse en el componente de tecnologa. Panam escogi empezar su reforma virtualmente sin ningn componente tecnolgico. Con gran dificultad, Nicaragua se
ha dedicado a adaptar el programa computarizado del sistema argentino a la realidad nacional. Con los avances tanto en la tecnologa de la informtica como en
los sistemas de administracin financiera, Guatemala ha podido aprovechar estas
experiencias e instituir en slo dos aos su propio sistema integrado de administracin financiera computarizado. Sin embargo, la definicin clara de los roles y
responsabilidades de cada subsistema y de un plan estratgico para el cambio bien
comunicado y ejecutado, junto con el desarrollo de la informtica, garantizarn
que la informacin generada por el sistema sea significativa y til para los responsables por la toma de decisiones. Aquellas reformas a travs de las cuales se han
puesto en marcha sistemas de informacin que an no han sido claramente integrados o interrelacionados con los diversos subsistemas terminan siendo uno ms
de los mismos sistemas fragmentados que han impedido la buena administracin
financiera en el pasado.
Descentralizacin. Otro factor clave es la descentralizacin de las operaciones
de administracin financiera hacia las entidades gubernamentales. Esta debera

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CAPTULOS. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

efectuarse tan pronto como sea factible con el fin de obtener apoyo y demostrar
los beneficios tangibles de la reforma. Para ello es importante que se disponga del
equipo, el entrenamiento, los programas de computadora y otros artculos necesarios para asegurar la sostenibilidad de los nuevos procedimientos. Entre 1997 y
1998, en Per se contrataron 60 consultores que ayudaron a instalar, entrenar y
dar servicio al SIAF-98 en 506 unidades de administracin financiera en el gobierno central. Adems se dispuso de varias lneas de ayuda de tiempo completo para
brindar asistencia tcnica. Esto permiti que como parte del proyecto se pudiera
implantar en un perodo de 18 meses el sistema de administracin financiera en el
80 por ciento del gobierno central.
Buena comunicacin. Otro factor es la comunicacin que permite la coordinacin y el intercambio de informacin. Esta es una condicin esencial en todos los
niveles, tanto dentro como fuera del gobierno. En un primer nivel, la comunicacin debe darse entre todos los que participen en el proyecto de reforma de
sistema financiero. Las primeras reformas se enfrentaron con mayores dificultades
que las posteriores. Tanto la comunicacin como la colaboracin en las primeras
reformas fueron deficientes y en consecuencia se experimentaron retrasos en los
logros de las metas o en los cronogramas. El siguiente nivel de comunicacin es el
que involucra a todas las partes que constituyen el sector pblico, aun cuando no
participen directamente en la implantacin del sistema. Todos los miembros de los
servicios gubernamentales se ven directa o indirectamente afectados por los sistemas de administracin financiera y si no se tiene una comprensin clara de ellos,
entonces conceptos como "servicios de entrega mejorados", "valor del dinero" u
otras herramientas nunca llegarn a integrarse en la cultura pblica. En Panam,
por ejemplo, ms de 7.000 personas han recibido entrenamiento sobre el SIAFPA.
El ltimo nivel de comunicacin, y ciertamente el ms importante de los mencionados, tiene que ver con la conciencia de la sociedad. Es necesario que se haga
una demostracin del sistema ante los diferentes grupos polticos claves legisladores, gabinete, prensa, sociedad civil, etc. con el fin de promover una comprensin amplia de la reforma y obtener apoyo para la misma, a la vez que se
muestran sus implicaciones prcticas. Tradicionalmente, el ciudadano medio ha
considerado estos primeros proyectos de reforma demasiado tcnicos y de poco
inters. Tambin se ha detectado una preferencia porque el sistema se haga pblico una vez se haya terminado. No obstante, el nuevo enfoque en la comunicacin
ha dado pie a una mayor toma de conciencia, comprensin y apoyo para el nuevo
sistema.
Capacitacin. El desarrollo profesional y la capacitacin en todos los niveles
constituyen un requisito para garantizar que todas las partes entiendan el concepto y la necesidad de contar con la reforma, as como los subsistemas que integran
el esfuerzo global. Es necesario que el entrenamiento abarque tanto al sistema en
su totalidad como los componentes de los subsistemas. Se debe capacitar a los

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funcionarios pblicos, a las asociaciones de profesionales, a las universidades y a


otras partes interesadas. En Panam, los cursos que se han desarrollado bajo el
SIAFPA ya han sido incorporados al curriculum del rea de contabilidad en varias
de las universidades. Es necesario desarrollar constantemente nuevas formas de
entrenamiento, dada la alta rotacin que se da entre los servidores pblicos. En
1993 se fund el Centro Interamericano de Tributacin y Administracin Financiera de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) a travs de un acuerdo de
cooperacin especial entre el gobierno de Argentina y el secretariado de la OEA.
Este grupo organiza cursos, seminarios y otros eventos especiales en las Amricas;
lo mismo hace la Asociacin Interamericana de Contadores (AIC). La Comisin
del Sector Pblico de la AIC, as como las instituciones superiores regionales de
auditora, estn buscando formas de llevar el entrenamiento continuo a toda la
regin de la manera ms econmica, eficiente y efectiva.
Herramientas bsicas
Una de las normas de contabilidad pblica generalmente aceptadas es que sta
constituye el idioma de los sistemas de administracin financiera. Aun as, ha sido
extremadamente difcil lograr un lenguaje financiero comn dentro del sector
pblico tanto en Amrica Latina como en otros pases del mundo. A pesar de que
la mayora de los contadores pblicos en el gobierno concuerdan con que existe la
necesidad de adoptar las normas de contabilidad pblica generalmente aceptadas,
la situacin se complica cuando se trata de decidir cules seran esas normas. La
evaluacin de activos fijos tales como el lago Titicaca en Per y Bolivia o las
cataratas de Iguaz en Argentina, Paraguay y Brasil es muy compleja. Otros aspectos como la conversin de divisas y la hiperinflacin hacen que se dificulte la
definicin de los trminos de contabilidad. An ms, si la gente encargada de
desarrollar las mismas funciones dentro de un pas determinado ni siquiera habla
el mismo idioma, el lograr que se tomen decisiones financieras globales en forma
competente aparece como una meta cada vez ms inalcanzable.
El proyecto de la Federacin Internacional de Contadores (IFAC por sus
siglas en ingls) tiene por objeto mejorar la administracin financiera en el mundo.
Una de las iniciativas importantes ha sido lograr una estandarizacin de criterios
en el mbito internacional. En concreto hubo cinco borradores para la discusin
que se dieron a conocer en agosto de 19985, y tres adicionales que se publicaron

5
Las primeras propuestas incluyen la presentacin de estados financieros, estados de flujo de caja y supervits o
dficits netos para un perodo; cambios en las polticas contables, y efectos de los cambios en las tasas de cambio
de divisas y en los costos de los prstamos.

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CAPTULOS. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

en diciembre del mismo ao6. IFAC tambin public un estudio preliminar sobre
las Perspectivas de la Contabilidad de Costos para Gobiernos. Para IFAC, la adopcin de normas de contabilidad pblica internacionales, junto con el reporte de
cumplimiento de las mismas conducir a mejoras significativas en la calidad de los
informes financieros generales de las entidades del sector pblico. Es muy probable que esto lleve a generar una mejor informacin sobre la cual fundamentar las
decisiones que los gobiernos toman en materia de asignacin de recursos, a una
mayor transparencia y a que se asuma en mayor grado la responsabilidad sobre los
compromisos y resultados surgidos de las acciones emprendidas.
A continuacin se describen algunas de las herramientas bsicas de la contabilidad pblica que hacen parte de la reforma de la gestin financiera del Estado:
Cuenta nica de tesorera. La cuenta nica de tesorera fue introducida por
primera vez por la administracin financiera federal de Brasil mediante la utilizacin de su red institucional bancaria. En 1995 Argentina estableci un modelo en
el que la tesorera operaba como un banco para todas las entidades gubernamentales que deban depositar sus recursos en una cuenta nica del gobierno. Otros
pases como Bolivia y Paraguay han fortalecido su funcin de tesorera al hacer
que sta se ocupe de efectuar los pagos directamente a los proveedores del gobierno. Colombia ha establecido el concepto de cuenta nica de tal forma que las
cuentas bancadas institucionales operan como subcuentas de la tesorera central.
Este mecanismo fue adaptado para satisfacer las necesidades del gobierno, y la
cuenta nica de tesorera representa la unificacin de todas las cuentas bancadas
que reciben fondos pblicos. Esto permite optimizar el uso de los recursos financieros gubernamentales, al tiempo que puede reducir el monto de la deuda de
corto plazo necesaria para cumplir con las obligaciones corrientes. El concepto de
cuenta nica de tesorera representa uno de los elementos claves que vino a transformar la funcin de esa agencia de antigua pagadora a una administradora de
caja (tesorera) moderna.
Presupuesto unificado. As como la cuenta nica de tesorera facilita el uso
ptimo de los recursos financieros del gobierno, un presupuesto unificado o consolidado permitir tener una visin global del portafolio de sus ingresos y gastos.
La introduccin de indicadores de desempeo tambin sirve como base para
medir la eficiencia con que se estn usando esos recursos. Cuando se tienen
mltiples presupuestos y cuentas extra-presupuestales, el resultado es una administracin financiera fragmentada que contina impidiendo la eficiencia, la eficacia, la economa y la transparencia.
Control interno, auditora interna y auditora externa. El debate sobre el papel
que han de jugar el control y la auditora internas an no se ha resuelto. En
6

Las propuestas, denominadas "borradores de exposicin", incluyen estados financieros consolidados y contabilidad para entidades de control, contabilidad para inversiones e informes financieros en consorcios.

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organizaciones internacionales y pases como los Estados Unidos, Canad, Australia y Gran Bretaa, los controles internos son responsabilidad de la administracin.
En los ejemplos presentados en este documento, estos han sido incorporados
dentro del sistema computarizado de administracin financiera, lo cual concuerda
con las propuestas del IFAC.
En lo que respecta a la auditora interna, es necesario distinguir dos modelos.
Algunos pases como Argentina, Mxico, Colombia y Brasil han creado organizaciones de auditora que reportan directamente al Presidente de la Repblica. Otros
han creado oficinas de auditora interna en cada unidad de la rama ejecutiva, las
cuales reportan directamente al jefe de la entidad. Ambos conceptos tienen validez ya que la funcin de la auditora interna es prestar asistencia a la administracin en lo referente al uso adecuado de los recursos.
La auditora externa es la validacin independiente y ex post sobre el manejo
que hace el gobierno de los recursos pblicos. Las instituciones de auditora de
ms alto nivel en la regin han abandonado las funciones de pre-control, asignando en cambio la responsabilidad y la autoridad a la administracin tal como lo
dicta la administracin moderna. En la mayora de los pases, la modernizacin de
las instituciones de auditora suprema se ha vuelto tan importante como la modernizacin de las instituciones de la rama ejecutiva.
Conclusin y perspectivas
Son cinco las modalidades del desarrollo institucional. En primer lugar est el
"montaje institucional" que busca darle una perspectiva al cambio social planificado y dirigido a travs de innovaciones en las organizaciones formales. Enseguida
figuran dos tipos de "desarrollo organizacional": el que corresponde a aquellas
organizaciones estructuradas para llevar a cabo tareas reconocidas, y el que se
produce en una organizacin que reconoce la existencia de restricciones que afectan la productividad administrativa en el servicio pblico y orienta su esfuerzo a
eliminarlas de modo que le permitan convertirse en una institucin de buen desempeo. La cuarta modalidad apunta a la creacin de una organizacin empresarial (lo que tambin se conoce como "reinventar el gobierno") que pone el nfasis
en los clientes, las consecuencias del buen o mal servicio, el control y la cultura.
Finalmente est el "desarrollo del meollo de la competencia", segn el cual las
organizaciones consideradas exitosas tienen valores y propsitos esenciales que
han permanecido estables, mientras que sus estrategias y prcticas han sido constantemente actualizadas para satisfacer los requerimientos de un mundo cambiante.7

Discurso pronunciado por la autora ante el Foro Internacional de Administracin Financiera de Washington, 3
de diciembre de 1997.

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CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

A principios de la dcada, cuando se diseaban proyectos de fortalecimiento


institucional como los de las reformas de la administracin financiera, la modalidad del "montaje institucional" era claramente la norma en Amrica Latina. Este
enfoque favoreca dos elementos: a) las caractersticas intrnsecas a una organizacin (liderazgo, doctrina, programas y recursos), y b) los nexos (de activacin, de
funcionamiento, normativos y difusos). Esto es evidente en toda la literatura sobre
el valor del enfoque de los sistemas integrados de administracin financiera. Y ste
es el enfoque ms importante para cada pas y para los funcionarios en Amrica
Latina.
Sin embargo, aunque la reforma de la administracin financiera se ha venido
ejecutando por un buen tiempo, muchas de las instituciones an se encuentran en
el primer nivel del "desarrollo organizacional", esto es, en el correspondiente a la
estructuracin del Ministerio de Finanzas u otra entidad rectora para que lleve a
cabo actividades reconocidas. A menudo, sin embargo, estas entidades son menos
productivas de lo que se requerira, y para incrementar su productividad se moderniza la tecnologa, se le da ms importancia al desarrollo de los recursos humanos, y se mejora la comunicacin interna, entre otras cosas.
En algunos pases, los gobiernos centrales tal vez ms en el nivel subnacional
que en el nacional han pasado al enfoque de "reinventar el gobierno". Este
enfoque conduce a fortalecer la relacin entre las organizaciones y los clientes y a
mejorar el rendimiento de las primeras, de manera que cumplan con las expectativas que se tienen respecto a su desempeo. Es as como se requiere definir las
consecuencias del buen o mal rendimiento de los clientes y las organizaciones.
Asimismo se debe diversificar el control jerrquico, esto es, descentralizar la toma
de decisiones. Finalmente es necesario desarrollar una cultura de apoyo al trabajo
de la agencia en lo referente a la prestacin de servicios al cliente.
La adopcin del enfoque de organizacin empresarial se ve reflejado en el
siguiente prrafo, tomado del documento del proyecto de Guatemala para crear
un sistema integrado de administracin financiera y control:
"A fin de hacer frente a estas responsabilidades, el Gobierno ha diseado una
estrategia para la reforma gubernamental la cual implica un cambio en la
filosofa del manejo de la administracin pblica. La intencin es dirigir la
organizacin del sector pblico hacia los intereses de la sociedad, de modo que
los servidos pblicos sean suministrados ya sea por el sector pblico o el privado, cualquiera que genere resultados acordes con las condiciones de cantidad,
calidad y costo requeridos. Simultneamente, la gestin pblica debe ser descentralizada, de manera que lleve los recursos y su administracin a las fuentes
donde se producen los bienes y se prestan los servicios: los ministerios y las
entidades en primera instancia, las regiones, las municipalidades y los programas y proyectos luego, a fin de que los administradores pblicos posean todos

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los elementos necesarios para tomar decisiones por las que puedan ser responsables de los resultados, y que garanticen el control social para la comunidad".8
Esto no significa que la adopcin del enfoque de una organizacin empresarial se vaya a transformar rpidamente en el modelo conceptual por excelencia
para los pases de Amrica Latina. Una de las enseanzas que han extrado los
reformadores de la administracin financiera durante la ltima dcada es que el
cambio y la modernizacin no se dan tan rpidamente ni tan fcilmente. Sin
embargo, existen varios objetivos que son citados con frecuencia en los planes
estratgicos de la reforma de la administracin financiera en la regin, a saber:
Informacin til, oportuna y confiable que apoye la toma de decisiones, con el
fin de prestar un mejor servicio a la comunidad a costos ms econmicos. El nfasis en la
toma de decisiones se est desplazando desde la necesidad de tomarlas internamente hacia la importancia de adoptarlas y compartirlas con quienes estn por
fuera del gobierno.
Hacer que el servidor pblico sea totalmente responsable de sus compromisos
no slo en lo referente al uso de los recursos pblicos, sino tambin con respecto a la
eficacia, efectividad y economa de los resultados. Aqu el nfasis se ha colocado no
slo en el compromiso de actuar, sino tambin en la forma en que se ejecutan
tales acciones y en la obtencin de resultados.
Fortalecer la capacidad de verificar si existe un manejo incorrecto de los recursos del gobierno. Cada vez se coloca un mayor nfasis en el papel del control y
la auditora internos, as como de la auditora externa. Si la reforma se da en la
rama ejecutiva, entonces el control interno y las funciones de auditora interna ya
estn incluidas. Varias entidades superiores de fiscalizacin han iniciado reformas
institucionales similares en los ltimos cinco aos. Dado que existe una demanda
cada vez mayor de auditoras de desempeo, de gestin y ambientales, estas reformas requieren una inversin similar a la de los programas de reforma de la administracin financiera.
Comunicacin y reconocimiento pblico de un sistema de administracin financiera transparente. En ms de la mitad de los pases de Amrica Latina, la informacin financiera y los presupuestos se encuentran disponibles a travs de Internet
o en CD-ROM. Este mtodo de difundir la informacin ha dejado de ser la excepcin para convertirse en la norma.
En resumen, se puede afirmar que aunque la regin latinoamericana no ha
logrado el mismo grado de adopcin de la Nueva Gestin Pblica que comn8

Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control/Caractersticas del proyecto. Gobierno de Guatemala, Ministerio de Finanzas, Guatemala. Octubre de 1998.

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CAPTULOS. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

mente se encuentra en los pases miembros de la OCDE, el avance en las reformas a la administracin financiera de la dcada pasada ha sido impresionante.
Hace menos de 10 aos, muchas de estas naciones pasaban por etapas de inestabilidad poltica y econmica, y la administracin financiera del sector pblico se
caracterizaba por su fragmentacin, centralizacin y falta de transparencia. Ahora
que nos acercamos al final del milenio, la administracin financiera del sector
pblico se caracteriza por sus sistemas integrados y su nfasis en el compromiso y
la entrega de resultados. As, la evolucin de las instituciones y la sostenibilidad de
las reformas sern componentes crticos de las estrategias en el futuro.

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ASSELIN

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CAPITULO 5. REFORMAS A SISTEMAS FINANCIEROS

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(SIAFPA). 1997. Boletn de Publicacin Bimensual. Panam, N 1, octubre.

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UNA VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

Eduardo Zapico-Goi1

Introduccin
Con el tiempo se ha demostrado una y otra vez que los Ministerios de Finanzas
preparan los presupuestos con la ilusin de "control del gasto". Pero no es suficiente con formular presupuestos muy restrictivos si no existe una administracin
financiera que permita alcanzar los objetivos fijados. Profesionales y estudiosos del
presupuesto pblico comparten un sentimiento comn de desorientacin por los
resultados tan limitados que se han obtenido al aplicar medidas tradicionales de
control de gasto. El fracaso en el intento de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (Presupuesto por Programas y Presupuesto en Base Cero, entre otros) fue generalizado y parece haber "llenado la copa" de las ideas e iniciativas de reforma presupuestaria. Los resultados de una amplia encuesta del Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas mostraron que "... en el curso de los dos
ltimos decenios no ha habido jams una aplicacin sistemtica de los elementos
de un sistema presupuestario integrado, a excepcin del caso del Ministerio de
Defensa en los Estados Unidos" (Parisis, 1980).
Si bien los esfuerzos realizados no fueron totalmente infructuosos (aplicaciones parciales, impulso al anlisis de programas, introduccin de medidas de resultados para algunas actividades y otros), en trminos generales los intentos de reforma fracasaron sobre todo en lo relativo a las expectativas creadas y a la manera
de entender la racionalidad en el presupuesto. Despus de ms de 20 aos (19601980) de repetidos intentos por realizar grandes reformas presupuestarias, la mayora de los pases europeos quedaron convencidos de la necesidad de aproximarse a ellas con una perspectiva ms pragmtica y menos ambiciosa.

1
Eduardo Zapico-Goi trabaja actualmente en la OCDE como experto en presupuesto y gestin pblica. Ha
sido asesor en la Oficina de Presupuesto del Presidente de Gobierno en Espaa. Trabaj durante una decada
como insvestigador/consultor en el Instituto Europeo de Administracin Pblica en Maastricht. Ha realizado
diversos trabajos de consultara en Latinoamrica en colaboracin con la Unin Europea, el Banco Mundial, el
CLAD, y directamente con diversos pases latinoamericanos. Ha publicado y editado varios libros y artculos
sobre presupuesto y gestin pblica. Entre ellos se destacan el libro editado con A. Wildavsky titulado National
Budgeting for Economic and Monetary Union en 1993, y el volumen realizado con John Mayne titulado Performance
Monitoring for Public Sector Reform: Future Directions from International Experiences.

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CAPITULO 6

CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

El sentimiento de fracaso ligado a las grandes reformas presupuestarias y una


prolongada crisis econmica en los aos setenta hicieron que desde principios del
decenio de los ochenta la mayora de los gobiernos intentaran recortar directamente el gasto pblico segn sus prioridades o la viabilidad de cada recorte. Paralelamente se han ensayado iniciativas de reforma en la gestin presupuestaria. Por
el momento, ni los ajustes macropresupuestarios ni las innovaciones en la gestin
han evitado el crecimiento descontrolado del gasto pblico.
A principios de los aos noventa la Comunidad Europea estableci un marco de disciplina presupuestaria que ayude a cumplir las condiciones de convergencia requeridas por el Tratado de Maastricht para la Unin Econmica y Monetaria.
Los Estados miembros presentaron programas de convergencia con propuestas de
reducciones drsticas en el gasto pblico. Para sorpresa de muchos, la crisis econmica y las sucesivas tormentas monetarias han provocado reajustes en algunos
programas de convergencia casi recin elaborados.
En la actualidad se insiste en la misma lnea de disciplina fiscal mediante
normas ms concretas para frenar las propuestas de gasto de los departamentos
gestores. Tambin se insiste en complementar estas normas con otras encaminadas a reforzar el papel de dominio del Ministerio de Hacienda en todas las fases
del ciclo presupuestario. Muchas de estas normas son necesarias y urgentes para
responder en el corto plazo a los efectos de la crisis. Pero su eficacia en el mediano
y largo plazo se halla muy limitada por la propia inestabilidad e incertidumbre del
contexto en que se aplican. La cuestin no est slo en el dominio o la firmeza del
Ministerio de Hacienda para recortar las propuestas de gasto o imponer procedimientos limitativos en la gestin del gasto. Ms bien se trata de desarrollar la
capacidad estratgica del Ministerio de Hacienda y de toda la administracin para
controlar y dirigir verdaderamente la evolucin del gasto real.
Es cierto que existe una falta generalizada de liderazgo presupuestario y
que se necesita reforzar la posicin de las instituciones centrales de presupuesto. Pero este refuerzo no debe estar slo dirigido a potenciar el papel tradicional
del Ministerio de Finanzas en lo que hace a la imposicin de normas fiscales, a
la resolucin de conflictos en las negociaciones presupuestarias y a la inspeccin del gasto, sino ms bien a proporcionar un liderazgo estratgico del gasto
ms all de la mera proyeccin macroeconomtrica (elaboracin de escenarios
presupuestarios). La crisis e inestabilidad econmica han provocado un aumento de los conflictos interdepartamentales y los reajustes frecuentes y errticos
en las cifras presupuestarias. Aunque la solucin de conflictos de asignacin
presupuestaria es un asunto siempre urgente, no suele ser lo ms importante en
el largo plazo. En esta situacin de gran incertidumbre y complejidad se necesita una intervencin ms proactiva de las unidades centrales de presupuesto
para fomentar el desarrollo interorganizacional y cambiar las reglas del juego de
la negociacin presupuestaria.

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Reforzar las limitaciones y restringir las normas de gasto no garantizan la


adaptacin de la administracin financiera a los cambios en el entorno. El poder
de la unidad central de presupuestos necesita proyectarse, no slo en el seguimiento y control de desviaciones presupuestarias, sino adems en el apoyo estratgico que permita reorientar el comportamiento presupuestario en la lnea deseada segn el contexto. La cara oculta del presupuesto como instrumento estratgico
debera considerarse como una iniciativa fundamental para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida y de largo plazo.
En este captulo se describen y analizan en primer lugar los ajustes macro
presupuestarios y las reformas en la gestin financiera que en la ltima dcada han
pretendido potenciar la postura dominante de los Ministerios de Hacienda en
Europa. Posteriormente se cuestiona el alcance de dichas reformas y se plantea la
necesidad de un nuevo marco terico para mejorar la capacidad de adaptacin de
la gestin financiera al contexto presupuestario en el que se desarrolla. Por ltimo
se proponen y analizan nuevas lneas de accin para que el Ministerio de Hacienda ejerza un papel de liderazgo estratgico que supere las limitaciones de la
presupuestacin por programas para responder a situaciones de incertidumbre e
inestabilidad.

Medidas de control de gasto a partir de los aos ochenta


Ajustes macropresupuestarios
Los principales ajustes realizados en Europa durante los aos ochenta y principios
de la dcada de los noventa se han centrado en reforzar la posicin de la autoridad financiera. Con menos xito de lo esperado, sta ha sido la idea de fondo de
las medidas tomadas para controlar el gasto pblico, tanto en el nivel macro como
en el micro. En el plano macropresupuestario, estos ajustes han consistido en aplicar normas fiscales restrictivas, proyectar escenarios financieros multianuales y
ampliar la fase de preparacin del presupuesto aadiendo una etapa de "prepreparacin" (Schick, 1986).
Estas medidas han fortalecido la posicin de los ministerios frente a los departamentos gestores. La asignacin de recursos se realiza dentro del marco de
referencia de las normas y escenarios antes mencionados, y no con base en una
planificacin y programacin tal y como tradicionalmente se ha entendido. Las
consecuencias de los recortes presupuestarios no se han considerado en trminos programticos sectoriales, sino de los efectos agregados en el marco
macroeconmico y financiero. Instituciones y mecanismos de planificacin que
venan funcionando desde dcadas pasadas han dejado de actuar como tales o
han reducido en tiempo o importancia el esfuerzo dedicado a la labor de planificacin convencional.

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ZAPICO-CONI

CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

La asignacin de recursos es ahora un proceso ms vertical (top down) que


antes. El Ministerio de Economa y Finanzas es especialmente influyente en la fase
de pre-preparacin en la que se disea el marco financiero. Las normas fiscales y
las proyecciones multianuales se han utilizado para limitar el gasto. En la mayora
de los pases de la Comunidad Europea, el proceso presupuestario comienza con
una proyeccin de las tendencias de ingresos y gastos con el fin de mantener el
gasto de los departamentos dentro de los lmites establecidos de acuerdo con los
clculos macroeconomtricos.
Para asegurar la aprobacin de las normas de recorte de gasto se crearon
unas unidades centrales de gobierno que constituan coaliciones del ms alto nivel
en las que estaban representados los ministros de mayor relavancia (Inner Cabinet,
Budget Cabinet, Star Chamber, etc.). Como afirma Tarchys (1985), "el xito de los
ministerios de Economa y Finanzas depende en gran medida de su habilidad a la
hora de extender sus valores a crculos ms amplios".
Aunque el apoyo poltico fue necesario y til para frenar las demandas de
crditos presupuestarios se hizo difcil aplicar las normas fiscales. No hubo una
consideracin adecuada de las solicitudes de gasto ni compromiso acerca del cumplimiento. En muchos casos las unidades centrales de gobierno descubrieron a
posteriori que los compromisos de los ejercicios pasados excedan ya las propias
normas fiscales. Estas ltimas no se basaban en situaciones realistas factibles, como
se demostr tras la ejecucin de los presupuestos, y en muchos casos no pasaban
de ser declaraciones polticas. Adems, su formulacin ocurri en etapas muy
preliminares y sin conocimiento de las necesidades de los programas pblicos.
Para nadie ha sido una sorpresa que la verdadera dificultad haya estado en la
concrecin de estas normas agregadas en los objetivos operativos de los programas en cada sector o poltica pblica (Schick, 1986).
En la misma lnea de disciplina fiscal se proponen en la actualidad normas
ms concretas para frenar el gasto: lmite agregado del gasto en relacin con el
PIB, lmite por partidas funcionales, obligatoriedad de acompaar con contrapartidas las propuestas de modificaciones presupuestarias, no compensacin de la
inflacin o posibilidad de reduccin de pensiones, subsidio de desempleo y otros
derechos adquiridos (Wildavsky, 1993). Estas y otras propuestas complementarias
en todas las fases del ciclo presupuestario continan estando encaminadas a reforzar el papel de dominio del Ministerio de Hacienda frente a otros actores presupuestarios. Muchas de estas medidas son necesarias y urgentes para responder en
el corto plazo a los efectos de la crisis, pero en el mediano y largo plazo su eficacia
est muy condicionada por la propia inestabilidad e incertidumbre del contexto
en que se aplican. La cuestin est no slo en el dominio o la firmeza de Hacienda
para recortar las cifras de gasto cada vez que negocia con los departamentos
gestores los crditos presupuestarios para el ejercicio siguiente, o en su imposicin
de procedimientos formales que limiten la autonoma del directivo durante la

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ejecucin del presupuesto. Ms bien se trata de desarrollar la capacidad estratgica de Hacienda y de toda la administracin para "controlar" (dirigir) verdaderamente la evolucin del gasto real.
Reformas en la gestin del gasto: ms de lo mismo?
Visin general
En el nivel micro, la reforma de la gestin pblica se ha orientado bien a reducir el
tamao del sector pblico o bien a utilizar tcnicas de gestin privada para aumentar la eficiencia de los servicios pblicos. La desburocratizacin en general
privatizacin, subcontratacin, descentralizacin, entre otras medidas ha sido la
principal lnea de cambio. La descentralizacin de la autoridad para gestionar el
gasto ha sido, y todava es, un ejemplo especfico de los esfuerzos por reducir y
hacer ms eficiente la burocracia. Pero en concreto, cmo se han reformado los
sistemas presupuestarios en Europa tras el fracaso del presupuesto por programas?
Qu se ha hecho al respecto en los decenios de los ochenta y los noventa? Una
respuesta inmediata a las preguntas anteriores podra ser: ms de lo mismo. Sin
embargo, esta respuesta tiene sus matices. Es cierto que se han introducido elementos que podran considerarse propios del presupuesto por programas u otras tcnicas presupuestarias parecidas, pero la forma en que se han intentado poner en
prctica en trminos de su alcance y el objetivo perseguido difiere de las reformas de
las dcadas precedentes. Si se comparan globalmente las reformas de los aos ochenta
con las de los dos decenios anteriores se pueden observar diferencias significativas.
En general, el beneficiario directo de la reforma introducida a partir de los
aos ochenta ha sido el directivo de lnea. A diferencia de lo que ocurri en los
aos sesenta y setenta cuando se plante la reforma para responder explcitamente a los intereses del departamento de finanzas, comenzando en los aos
ochenta las principales reformas de la gestin presupuestaria se han dirigido a
satisfacer las necesidades de informacin y a mejorar la capacidad de decisin del
directivo de lnea. Es obvio que indirectamente esto tambin ha debido beneficiar
en el mediano plazo al departamento de finanzas en su lucha contra la ineficiencia
en el gasto pblico.
El alcance de las reformas de los aos ochenta en adelante ha sido ms
pragmtico que en las dcadas anteriores, cuando el objetivo era llevar a cabo la
gran reforma presupuestaria mediante la introduccin de las llamadas tcnicas
racionales (PPBS, ZBB, etc.). A partir de los aos ochenta se han seguido introduciendo muchos elementos propios de estas tcnicas presupuestarias, pero no todos, ni tampoco se ha intentado aplicarlos de manera mecnica y amplia en todo
el proceso presupuestario. El alcance ha sido mucho ms selectivo y pragmtico
que en los aos sesenta y setenta.

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

Otra gran diferencia ha sido el carcter participativo de las experiencias de


reforma ms recientes. Una de las principales ideas ha sido la bsqueda de consenso y compromiso entre el departamento de finanzas y los centros gestores para
disear y llevar a cabo las propuestas de reforma. En los aos sesenta y setenta la
reforma fue programada en detalle por el departamento de finanzas y se intent
introducir las nuevas tcnicas de manera ms vertical, dirigindolas en forma centralizada desde el departamento de finanzas sin una participacin suficiente de los
directivos. En cambio en los aos ochenta y siguientes los elementos de la reforma
han sido introducidos gradualmente por los centros gestores bajo un modelo que
no est rgidamente predeterminado; el departamento de finanzas realiza una
funcin de asesoramiento y de seguimiento del proceso de reforma, dejando a
cada departamento mucha ms autonoma para la aplicacin adecuada de sus
componentes segn las peculiaridades y posibilidades de su organizacin.
En los aos sesenta y setenta, la aplicacin de la reforma fue generalizada y
uniforme. Se trat de implantar el mismo modelo de manera uniforme en toda la
administracin. En pocas ms recientes la aplicacin ha sido variable y selectiva.
Tan slo se han llevado a cabo reformas o se han introducido algunos de sus
elementos (por ejemplo la medicin de resultados) si se considera viable y su
costo es razonable. La aplicacin de la reforma se ha realizado de una manera
distinta de un centro a otro.
Por ltimo, es importante destacar que mientras la reforma en los aos sesenta y setenta se centr casi exclusivamente en la fase de formulacin del presupuesto (asignacin eficiente de recursos), a partir de los aos ochenta el esfuerzo
de reforma ha abarcado tambin la fase de gestin y control del presupuesto. La
idea ha sido desarrollar principalmente la capacidad de gestin presupuestaria en
los centros gestores.
En resumen, se puede decir que los responsables de la reforma ms reciente
han evolucionado en relacin con las experiencias anteriores, volvindose ms
realistas, aceptando la variedad organizativa en la administracin y reconociendo
la importancia de que el directivo de lnea se interese y participe en la reforma.
Pero, cules han sido las iniciativas ms representativas de las emprendidas en
Europa para mejorar la gestin financiera?
En los pases ms avanzados en este campo el Reino Unido, Dinamarca,
Holanda y Suecia, entre otros, la reforma desde los aos ochenta ha querido
incentivar la gestin eficiente de los recursos mediante la introduccin de nuevos
valores en el manejo del gasto pblico. El propsito es cambiar la cultura administrativa en el proceso del gasto, aumentando la conciencia sobre el costo y la
preocupacin por la productividad/calidad en la provisin de bienes y servicios
pblicos por parte del funcionario. Con este fin, el objetivo inmediato de la mayora de las iniciativas ha sido fomentar una mayor autonoma de gasto y participacin de los directivos de los centros gestores en el proceso presupuestario. La

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expectativa ha sido crear una atmsfera de trabajo que permita una mayor satisfaccin y de esta manera aumentar la productividad de los servicios (OECD,
1991).
El proceso de descentralizacin y mayor libertad de gasto ha supuesto no
slo una reduccin del tiempo y energa dedicados a llevar a cabo procedimientos
de control tradicional control en detalle, solapamiento de controles y exceso de
reglamentacin, sino adems un mejoramiento en las condiciones de trabajo y
de la motivacin del directivo. El objetivo ha sido incentivar al directivo mediante
su participacin en la gestin financiera y presupuestaria. Pero la incentivacin no
se ha fundamentado en la tctica tradicional de ofrecer premios materiales y/o
amenazar con penalizaciones. No se trata de aplicar las medidas convencionales
de "garrote y zanahoria", ni tampoco de aplicar sanciones de tipo retributivo relacionadas con el nivel de resultados. El incentivo para cambiar el comportamiento
de gasto y el estilo de decisin del directivo se ha buscado a travs de la transformacin en el contexto institucional en que desarrolla su trabajo: una mayor autoridad y discrecin de gasto, mayor participacin en la formulacin del presupuesto y, a cambio de todo esto, mayor responsabilidad.
En general, los elementos que se han tratado de introducir a partir de los
aos ochenta no son nuevos. Sin embargo, algunos de ellos se han incorporado de
una manera muy distinta y con una intencin diferente como veremos. A continuacin se citan los principales componentes de reforma del decenio de los ochenta:
descentralizacin y creacin de agencias;
definicin de objetivos de gestin estratgicos y operativos y medicin
de resultados cuando sea posible;
acuerdos presupuestarios y flexibilizacin de controles;
desarrollo de sistemas de informacin contables y fsicos;
acceso a la asesora experta interna (servicios comunes) y externa.
A continuacin se analizarn los tres primeros elementos citados, bien por la
novedad que suponen en s mismos o bien por el cambio en la forma de introducirlos. Paralelamente se harn referencias a los otros puntos en los siguientes
apartados.
Descentralizacin y creacin de agencias
Desde comienzos de los aos ochenta, muchos pases europeos (el Reino Unido,
Dinamarca, los Pases Bajos, Suecia) han mostrado un creciente inters por la
descentralizacin. Otros como Francia siguieron y continan con la misma lnea
de reforma. Exceptuando las de los pases escandinavos, las iniciativas de reforma
han sido ms o menos anlogas a la Iniciativa de Gestin Financiera (FMI por sus

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

iniciales en ingls) experimentada en el Reino Unido (Schick, 1990). La intencin


final del esfuerzo de descentralizacin ha sido el proporcionar a los directivos
pblicos una mayor autonoma para gestionar sus programas. Este esfuerzo se ha
unido a la modificacin de las relaciones entre las unidades centrales de presupuestos y los departamentos gestores. Anlogamente se ha visto acompaado de
una evolucin de los sistemas de exigencia de responsabilidad por los resultados
de la gestin (economa en el gasto, productividad, etc.) y el desarrollo de instrumentos de apoyo a la toma de decisiones (OECD, 1991). Estos aspectos se desarrollarn en los dos puntos siguientes.
El proceso de descentralizacin ha sido percibido como una forma de impulsar la competencia y al mismo tiempo introducir un estilo de toma de decisiones
y un comportamiento del funcionario ms aproximado al de la empresa privada
(competitividad, conciencia de costos y eficiencia, entre otros). En muchos casos
se ha considerado que la descentralizacin en las agencias autnomas era una
innovacin necesaria y suficiente para el buen funcionamiento de la administracin pblica. Con la creacin de estas agencias se ha querido resolver el problema
de un sistema debilitado de rendicin de cuentas y de falta de competitividad en
el sector pblico. Se supone que las agencias se dedican a implantar polticas y
programas pblicos diseados en las unidades centrales de gobierno y trabajan
por lo tanto en un marco claro de objetivos a alcanzar y tareas a realizar. Estas
propuestas de reforma de la administracin financiera se basan implcitamente
en el supuesto de que la gerencia pblica se desarrolla en un entorno libre de
complejidades.
Definicin de objetivos y medicin de resultados
Aunque la definicin de objetivos y medicin de resultados no es una propuesta
nueva de la dcada de los ochenta, la intencin de los responsables de la reforma
es ahora distinta. Lo que parece ser nuevo es el intento serio por parte de la
autoridad presupuestaria de que sean los centros gestores los que apliquen y utilicen los indicadores de resultados y no el Ministerio de Finanzas. Lo ideal sera que
la utilizacin de indicadores permitiera reasignar recursos desde las actividades
menos rentables hacia las ms rentables. Sin embargo, su oportunidad no se considera incuestionable pues hoy sabemos que provoca disfunciones en la reaccin
de los directivos: maquillaje en la informacin presupuestaria, respuesta formal,
etc. (Zapico, 1989).
La medicin de resultados se ha dirigido ms a cambiar la cultura que actualmente impera en la ejecucin del presupuesto que a racionalizar mecnicamente
el proceso de asignacin de recursos. Los centros gestores se encargan del diseo
y la utilizacin de los indicadores en beneficio de la propia gestin del centro. Se
pretende motivar al directivo para que transforme su estilo de toma de decisiones

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y comportamiento de gasto. Se quiere que tenga mayor conciencia sobre sus


costos y productividad y para ello se considera fundamental aplicar instrumentos
que le permitan controlar su funcionamiento manteniendo una visin clara sobre
aquellos. El beneficiario de este esfuerzo de introduccin de indicadores no es el
departamento de finanzas o la direccin de presupuestos, sino el propio responsable de la gestin del gasto. No se pretende facilitar la labor del funcionario de
presupuesto para reasignar los recursos en la formulacin del mismo, sino facilitar
el propio control de gestin interno en los departamentos.
Para su pleno funcionamiento, esta iniciativa debe satisfacer los siguientes
requerimientos:
Los indicadores deben ser elegidos por el propio centro gestor y nunca
impuestos por el departamento o la unidad de presupuestos. Los centros gestores deben tambin decidir el nivel de productividad con el que se sienten
comprometidos.
Esta iniciativa debe ser parte de una reforma ms amplia para elevar la
motivacin del personal.
En una primera fase de la reforma, estos indicadores no deben ser utilizados para reasignar los recursos entre distintos centros gestores, sino para la propia gestin interna.
El departamento de presupuestos debe cumplir el papel de asesor y/o
promotor de esta iniciativa. En ningn caso se debe permitir que el departamento
de presupuestos acte como usuario de la nueva informacin proporcionada para
redistribuir recursos.
Queda claro que con la definicin de objetivos y su seguimiento a travs de
indicadores de resultados se intenta cambiar la actitud y el estilo de toma de
decisiones del directivo y no convertir el proceso presupuestario en un mero
ejercicio tcnico de asignacin mecnica de recursos disponibles. Una utilizacin
de indicadores centralizada desde Hacienda provoca la reaccin defensiva de los
directivos y puede frenar el propio proceso de introduccin de medidas de resultados. Los principales usuarios de los indicadores deben ser los directivos y no los
especialistas en presupuesto. Es necesario evitar que el directivo se enfrente a la
paradoja de que un ahorro de gasto por aumento de su productividad implique
menos recursos para el ejercicio siguiente.

Acuerdos presupuestarios y flexibilizacin de controles


Una iniciativa importante para facilitar la participacin y colaboracin de los directivos y su propia motivacin ha sido el cambio de las relaciones entre estos y la
unidad central de presupuestos, lo que les concede una mayor autonoma y mejo-

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

ra los sistemas de rendicin de cuentas. Esta iniciativa ha ido mano a mano con las
modificaciones en la fase de elaboracin y seguimiento de la ejecucin del presupuesto. La flexibilizacin de los controles tradicionales del gasto ha requerido el
desarrollo de sistemas alternativos. El principal mtodo para controlar el proceso y
los efectos de la descentralizacin del gasto ha sido considerar el presupuesto
como un acuerdo de intercambio de recursos por autonoma y compromiso de
eficiencia. Con esto se pretende que la preocupacin del directivo sea la productividad o el valor que se obtenga a cambio del gasto, adems del cumplimiento de
la formalidad en el proceso de gasto. Este sistema de presupuesto "contratado" ya
est funcionando bajo distintas frmulas y con alcances diversos en algunos pases
(el Reino Unido, Suecia, Dinamarca y los Pases Bajos, entre otros) pero en general
de manera limitada, afectando nicamente los gastos corrientes. En otros pases
como Francia, esta reforma apenas se inicia.
Lo importante de esta innovacin ha sido considerar el proceso presupuestario
como una oportunidad para crear un sentimiento de compromiso en el directivo.
Especficamente, estos acuerdos presupuestarios suponen la aceptacin de unos
derechos y obligaciones para los centros gestores. Los principales derechos son:
Ajuste individual de la reglamentacin financiera a las necesidades y a la
naturaleza de cada agencia.
Reduccin o flexibilizacin del control a priori, trasladando el nfasis de
la regularidad en el gasto a la productividad. La relacin entre la unidad de presupuestos (Ministerio de Finanzas) y las agencias no se fundamenta ya en el ejercicio
por parte de aquella de un control financiero detallado y a priori centrado en la
legalidad financiera y basado en una revisin documental.
Establecimiento de un sistema de control basado en medidas que puedan sintetizar el cumplimiento de los acuerdos presupuestarios establecidos antes
del ejercicio presupuestario; introduccin de controles ms globalizados de los
crditos presupuestarios; y utilizacin de cuantas netas y agregadas de gasto, relaciones, estndares de costo o de productividad, entre otros.
Mayor discrecin para la reasignacin interna de crditos presupuestarios: ampliacin o extensin de los conceptos de limitacin del gasto; mayor posibilidad de transferir crditos en el tiempo; mayor aplicacin de precios por servicios pblicos y libertad para utilizar los crditos generados; mayor libertad para
usar los ahorros originados en un gasto menor a los lmites impuestos por los
servicios centrales, etc.
Por otro lado, los centros gestores tienen las siguientes obligaciones:
Formular un plan estratgico que incluya los principales objetivos del
centro gestor en el largo plazo.

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Especificar objetivos operativos y utilizar medidas de resultados (relaciones de productividad como costos medios, reduccin de costos, etc.).
Identificar claramente las responsabilidad en la agencia.
Disponer de instrumentos y procedimientos internos de gestin (sistemas de informacin y control de gestin).
Comprometerse a rendir cuentas e informar sobre los resultados anuales y la aceptacin de un control externo ex post.
Evaluaran global
Los resultados no han sido tan positivos o relevantes como algunos esperaban. A
principios del decenio de los noventa el gasto continuaba aumentando, no estaba
controlado y la calidad e impacto de los servicios pblicos segua siendo cuestionada. Los resultados han sido limitados, centrndose en los gastos corrientes (gestin operativa), mientras que el progreso en materia de produccin y difusin de
informacin sobre la eficacia de los programas (gestin estratgica) ha sido poco.
Muchas agencias han tenido dificultades para definir objetivos, medir resultados y
disear sistemas de informacin apropiados (Flynn, Gray y Politt, 1988). Mientras
que el tipo de reforma sugerido es viable para agencias con actividades de naturaleza repetitiva, el mismo resulta insuficiente para organizaciones o actividades altamente complejas o profesionalizadas (Carley, 1988).
En general, los sistemas de informacin no se han desarrollado lo suficiente
como para garantizar que una vez se descentralice la gestin del gasto las unidades
centrales del gobierno y el Ministerio de Finanzas sean capaces de realizar un
seguimiento eficaz y a distancia acerca de la manera en que se utilizan los fondos
pblicos. Incluso en pases con sistemas de gestin pblica ms avanzados como
lo son el Reino Unido, Canad y Australia, se reconoce actualmente que la informacin disponible sobre resultados y medidas de xito es inadecuada (Schick,
1990). A menudo ha sido imposible medir y cuantificar el producto o los resultados de la gestin. En general, la dificultad de medida de resultados ha significado
que, tras la descentralizacin, los indicadores no han permitido que las unidades
centrales del gobierno apliquen un control a distancia (hands off control), obligndolas ms bien a "conducir desde el asiento trasero" (back seat driving) (Crter,
1989).
Las reformas en la administracin financiera han buscado la eficiencia en la
gestin operativa (productividad en las tareas diarias y reduccin de costos de
corto plazo). El supuesto bsico ha sido la estabilidad de los programas pblicos y
del entorno en que se realizan. Se ha prestado poca atencin a la necesidad de
una gestin estratgica para adaptar los servicios pblicos a las nuevas exigencias.
Resulta muy discutible hoy en da plantear una reforma en la gestin pblica bajo
supuestos de estabilidad y certidumbre. Mediante iniciativas como la de FMI men-

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

clonada anteriormente se conseguirn algunos ahorros y recortes presupuestarios.


Pero dada la situacin de cambio acelerado, una parte significativa de los recursos
se desperdiciar eso s, de manera ms "eficiente" en proyectos obsoletos.
Las iniciativas de reforma en el nivel micro se centran en la mejora de la
productividad dando por hecho la continuidad de las polticas y objetivos pblicos. A lo largo de los aos ochenta se ha propuesto un tipo de reforma tradicional
para cambiar un modelo de administracin financiera X por otro Y. Sin embargo,
lo que se requiere hoy no es realizar una reforma o cambio, sino mejorar la capacidad de adaptacin del presupuesto y la administracin financiera a las nuevas
exigencias de un entorno complejo y que cambia en forma acelerada, permanente e inesperada. Si en esta situacin las unidades centrales de gobierno y los ministerios de finanzas quieren enfrentarse con xito al doble desafo de frenar el crecimiento del gasto agregado y simultneamente mejorar los servicios pblicos, se
necesitar adaptar la administracin financiera al contexto presupuestario en el
que se desarrolla. De lo contrario, los incentivos presupuestarios y los sistemas de
rendicin de cuentas fomentaran un comportamiento disfuncional diferente al
requerido en cada circunstancia, como se ver en el apartado siguiente.

Adaptacin del modelo presupuestario a cada contexto


Muchas de las iniciativas de ajuste durante los aos ochenta surgieron bajo el
supuesto de que el problema era el tamao del gobierno o su ineflciencia. La
aplicacin de tcnicas de gestin privada y de soluciones del mercado para la
administracin pblica es a veces til, pero no siempre. Se necesitan nuevas soluciones para responder a los problemas especficos de la gestin pblica. En esta
seccin se propone una teora presupuestaria de contingencias que permita valorar qu tan apropiado es el sistema presupuestario en cada contexto.
La gestin pblica hoy en da se desarrolla en un marco de incertidumbre y
recursos decrecientes. El contexto es de mxima complejidad para los responsables del funcionamiento global de la administracin. Un comportamiento presupuestario "repetitivo" (Wildavsky, 1975) constitua la respuesta caracterstica de
los pases en vas de desarrollo en este entorno de incertidumbre y escasez de
recursos. La unidad central de presupuestos realizaba reajustes continuos y errticos
en la planificacin financiera; era frecuente el exceso de gasto sobre lo autorizado;
las estimaciones presupuestarias perdan credibilidad; se repetan los presupuestos
extraordinarios durante el ejercicio; la programacin estaba evidentemente desacreditada, y era comn el maquillaje presupuestario, entre otros problemas. Esta
situacin y comportamiento presupuestario parecieron reproducirse en alguna
medida en los aos ochenta en algunos pases europeos.
Para evitar el comportamiento descrito en el presupuesto repetitivo se necesita adaptar la globalidad del sistema de asignacin de recursos a la realidad. No es

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suficiente descentralizar y crear agencias autnomas que traten de optimizar la


utilidad obtenida en la gestin de sus servicios, lo cual afectara adversamente la
posibilidad de que el resultado global del sistema sea ptimo. En esencia se requiere un cambio cualitativo en el papel que deben cumplir las unidades centrales
de gobierno en el proceso presupuestario para adaptar el sistema al cambio en su
entorno.
Con una perspectiva normativa, Metcalfe (1989) analiza cuatro comportamientos diferentes para responder a las cuatro situaciones alternativas descritas
por Wildavsky (1975) segn la combinacin de dos variables: certidumbre (estabilidad, baja complejidad) versus incertidumbre (cambio, complejidad) y disponibilidad versus escasez de recursos. Cada una de las cuatro combinaciones (contextos) predice y exige un comportamiento distinto por parte de las unidades centrales
de gobierno responsables de la economa y las finanzas (vase el Cuadro 6.1).
En una situacin de disponibilidad de recursos y certidumbre respecto a los
problemas con que se enfrenta la administracin, la adaptacin exigira simplemente realizar un presupuesto incrementalista, a saber, un clculo fcil mediante la
extrapolacin de los programas de gasto; anlisis nicamente de los aumentos de
crdito solicitado; conflicto leve y consenso sobre la distribucin de los aumentos
de recursos; y ausencia de presin para mejorar la productividad. En esta situacin, la unidad responsable del presupuesto es principalmente reactiva a las demandas planteadas desde los departamentos gestores. El papel del centro no va
ms all del garantizar la estabilidad en el procedimiento de la asignacin de
recursos.
Si la situacin cambia y los problemas son inciertos, el comportamiento debera corresponder al que se denomina presupuesto suplementario. En este contexto
aparecen presiones externas y nuevas demandas, hay un intento de expansionismo
departamental pero el sistema trabaja con conflicto leve dado que todava hay
recursos disponibles. La unidad responsable del presupuesto se mantiene reactiva,
aunque para adaptar el sistema presupuestario debe al menos utilizar una reserva
de contingencias y decidir cules entre los nuevos problemas podran confrontar-

Cuadro 6.1. Contextos presupuestarios


Certidumbre

Incertidumbre

Recursos
crecientes

(1)
Incremental

(2)
Suplementario

Recursos
decrecientes

(3)
Eficiencia

(4)
Flexibilidad

Fuente: Metcalfe, 1989.

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

se y cules no. La asignacin suplementaria de recursos no responde a un proceso


general de eleccin de prioridades.
Un tercer contexto sera la carencia de recursos adicionales bajo una situacin de certidumbre. En este caso la preocupacin de las unidades centrales del
gobierno recaera sobre los problemas de eficiencia y productividad. El comportamiento de gasto quedara determinado en el presupuesto eficienda. En este tercer
contexto surge una presin por aumentar la productividad y la conciencia de los
costos. La competencia entre los ministerios y el conflicto presupuestario se dan
abiertamente. Aumenta la desconfianza y el proceso de asignacin de recursos se
percibe como una serie de negociaciones de suma cero y falta de cooperacin. La
unidad central de presupuesto tiene que ser mucho ms activa en este contexto.
El presupuesto se elabora claramente en forma vertical. La adaptacin exige el
recorte presupuestario y la solucin de conflictos, la descentralizacin y especializacin en la gestin de los servicios, una mayor presin para que se definan los
objetivos, la estandarizacin y el compromiso con los aumentos de productividad,
y la identificacin y exigencia de responsabilidades en lo que se refiere a conseguir
resultados, entre otras cosas. Este tipo de iniciativas es similar a las que se pusieron
en marcha en los aos ochenta en Europa, especialmente en el Reino Unido,
Dinamarca y los Pases Bajos.
Sin embargo, desde entonces la realidad econmica y social en Europa no se
puede definir como de estabilidad. Se trata cada vez ms de un contexto en el que
se combinan la escasez de recursos y la incertidumbre. Las reformas presupuestarias en Europa no han correspondido al tipo de ajustes necesarios para adaptarse
a esta realidad. En este contexto la autoridad presupuestaria se enfrenta con una
situacin de mxima complejidad que requiere lo que Metcalfe (1989) llama
presupuesto flexibilidad. Tal y como se describi anteriormente, este contexto se
caracteriza por los reajustes continuos y errticos de la planificacin y programacin, la prdida de relevancia de las estimaciones presupuestarias y el frecuente
exceso del gasto real sobre el previsto. Se suele adaptar las cifras del plan mediante el maquillaje presupuestario en vez de adaptar el comportamiento de gasto. Las
relaciones interministeriales se desintegran. Los departamentos luchan para defender sus propios intereses sin prestar atencin a las consecuencias globales. Las
relaciones de interdependencia se perciben claramente pero la creciente situacin
conflictiva genera desconfianza y un dficit importante de cooperacin. La racionalidad individual produce irracionalidad colectiva. Las concesiones a otros departamentos se perciben como derrotas. El inters individual de los departamentos
bloquea la adaptacin global de la administracin a la nueva realidad.
En esta situacin, el papel de la autoridad central de presupuesto no puede
limitarse a fomentar la competencia entre los departamentos para conseguir recursos. Ms all del papel tradicional, su esfuerzo tambin deber dirigirse principalmente al diseo e implantacin de un nuevo marco de negociaciones presu-

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puestarias. Las nuevas reglas del juego deberan tener muy en cuenta la necesidad
de establecer una coordinacin para la adaptacin colectiva. Los sistemas de responsabilidad tradicionales deberan complementarse con una nueva perspectiva
que facilite el aprendizaje organizacional. Los criterios de xito deberan redefinirse
para aumentar la capacidad de cambio (vase el Cuadro 6.2). A continuacin se
analiza con mayor profundidad cul sera el papel que el Ministerio de Hacienda
deber cumplir para poner en prctica el presupuesto flexibilidad necesario ena este
cuarto contexto de incertidumbre y escasez de recursos.

Cuadro 6.2. Cambio de papeles en la autoridad presupuestaria


Papel tradicional de la autoridad presupuestaria

Nuevo papel de la autoridad


presupuestaria

Garanta de continuidad del sistema


Planificacin/programacin y control
Negociaciones bilaterales competitivas y
arbitraje
Exigencia de responsabilidad por culpabilidad
Maximizacin/optimizacin de resultados (EEE)

Flexibilidad y ajuste
Presupuesto y gestin estratgica
Crear confianza: negociaciones
multilaterales integradoras
Control/inspeccin
Adaptacin (DDD)

Fuente: Elaboracin propia.

El nuevo papel de Hacienda: del presupuesto por programas


al manejo (management) estratgico del gasto
Planificacin y programacin versus gestin estratgica
Tradicionalmente los departamentos de planificacin y presupuesto han trabajado
en el clculo y proyeccin de costos y beneficios de los programas pblicos por un
perodo multianual. En este apartado se propone que, en tiempos de inestabilidad
como los que vivimos, el papel de estas unidades centrales de gobierno debera
dirigirse ms bien a potenciar y desarrollar la capacidad de gestin estratgica ms
que a planificar y presupuestar por programas. Se debera hacer un mayor nfasis
en adaptarse al cambio ms que en maximizar u optimizar los resultados de los
programas pblicos. En el mbito presupuestario, la gran reforma del tipo PPBS
debera dar paso a lo que podra denominarse gestin estratgica del gasto (vase
el Cuadro 6.3).
Durante la ltima dcada los ministerios de finanzas en Europa vienen realizando, con ayuda de la informtica y sofisticados modelos economtricos, mltiples

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

proyecciones de escenarios presupuestarios para el largo plazo. El ejercicio ha sido


predominantemente de extrapolacin matemtica de variables macroeconmicas
(PIB, inflacin, tipos de inters, oferta de dinero, dficit pblico y comercial, entre
otras). Sin embargo, existe una preocupacin cada vez mayor por las desviaciones
y reajustes constantes en las proyecciones presupuestarias y los programas de
convergencia europeos. Actualmente se est prestando una mayor atencin a la
ejecucin y control del presupuesto para conseguir un mejor ajuste entre las cifras
de gasto previstas y las reales.

Cuadro 6.3. Dos visiones del presupuesto


Planificacin y presupuesto
por programas

Manejo estratgico
y presupuesto

Agentes

=> Personal de anlisis y


planificacin

=> Directivos de lnea

Anticipacin

=$ Proyeccin de largo plazo


por extrapolacin lineal
=> Anlisis amplio y
cuantitativo:
*Econmico
*Demogrfico
=$ Clculo y objetividad
=> Continuidad

=> Proceso de adaptacin


=3- Anlisis amplio y
cuantitativo:
*Econmico
*Demogrfico
=$ Percepcin y juicio
=> Discontinuidad

Direccin
(decisin de
criterio)

=> Metas y objetivos


especficos
=> Utilidad marginal

=$ Visin y orientacin
cualitativa
==> Opinin del directivo/
adaptabilidad

Control

=> Presupuesto por objetivos


=> Indicadores de gestin
(EEE)

=> Crear compromiso


=> Conciencia de resistencia a
la implantacin de la
estrategia
=> Influencia en el
comportamiento
=> Cultura estratgica

=> Sistemas de informacin


=> Evaluacin
Fuente: Elaboracin propia.

El papel de la unidad central de presupuestos no puede limitarse, como


tradicionalmente ha ocurrido, a realizar la proyeccin de ingresos y gastos y a la
posterior negociacin bilateral con los departamentos gestores para recortar sus

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solicitudes de crdito. Los mecanismos de control presupuestario deben ir ms


all de aplicar e inspeccionar el cumplimiento de normas y procedimientos formales o de hacer nicamente el seguimiento del grado de ejecucin del gasto.
Hacienda tiene que proporcionar liderazgo estratgico y facilitar el desarrollo
de la capacidad de gestin financiera estratgica en los propios departamentos
gestores. Ya sea desde el Ministerio de Finanzas o desde las unidades centrales de
cada ministerio, la gestin estratgico-presupuestaria exige disponer de capacidad
para anticipar el cambio, proporcionar y transmitir direccin estratgica y poner
en marcha mecanismos vlidos para el seguimiento y desarrollo de la ejecucin
del presupuesto (Klay, 1991).
Anticipar el cambio. El plan y los programas presupuestarios se suelen percibir
como documentos que sirven para saber si la realidad se ha ajustado a ellos, y no
viceversa. Tradicionalmente se rinden cuentas y se exigen responsabilidades con
base en el cumplimiento de dicho plan o programas sin poner en cuestin su
marco conceptual de referencia. Se percibe como un ejercicio neutral y tcnico
que empieza y termina con la proyeccin de cifras y la redaccin de un documento en el cual se especifican en detalle todas las operaciones a realizar, y cuya
implantacin no provoca resistencias.
La gestin estratgica se entiende como un modelo o lnea de actuaciones
congruentes, "a pattern in a stream ofactions" (Mintzberg, 1980). El presupuesto flexibilidad exige que la lnea de comportamiento de gasto sea coherente con el entorno. Esto supone un esfuerzo continuado de anticipacin e influencia en los cambios del entorno, un proceso en el que hay conciencia incluso de una posible
discontinuidad en la tendencia de cambio. En la fase de prediccin no se trata
tanto de calcular y cuantificar el futuro mediante tcnicas cuantitativas de
extrapolacin econmica, sino ms bien de realizar un esfuerzo de investigacin
cualitativa con orientacin hacia el futuro, lo cual incluira la bsqueda de documentacin relevante, recoleccin de opiniones de expertos y otros mtodos para
identificar problemas emergentes y oportunidades potenciales. Esto implica considerar tambin factores socioeconmicos y polticos y buscar informacin sobre
variables sin precedentes histricos, entre otras cosas. En cualquier caso, el esfuerzo de anticipacin deber ser realizado no slo por los expertos en unidades de
planificacin y presupuesto, sino conjuntamente por estos y el personal directivo
que trabaje en los puestos de lnea jerrquica. La tradicional descoordinacin con
que trabajan estos dos grupos explica en parte la separacin que suele existir entre
plan y realidad, incluso desde el comienzo mismo. En cualquier caso, la anticipacin del futuro propuesta desde una visin estratgica de la gestin presupuestaria
exige tambin que se reconozcan las resistencias y la necesidad de direccin durante la fase de ejecucin del programa presupuestario.
Proporcionar y transmitir direccin estratgica. Esto no significa necesariamente
tener que especificar y clasificar los objetivos de los programas presupuestarios. El

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

liderazgo estratgico no consiste en fijar un listado de objetivos cuantifcados y


clasificados por prioridades. Esta aproximacin podra generar un comportamiento negativo y resistencias al plan formalmente enunciado. Hoy en da la capacidad
de direccin se asocia con trminos tales como capacidad de visin u orientacin.
Lo que importa es transmitir un sentimiento de misin con metas generales y
cualitativas. Esto genera motivacin y una dinmica positiva para la coordinacin
de esfuerzos en el proceso presupuestario.
La gestin estratgica se entiende como un ejercicio de percepcin subjetiva
e intuicin que complementa el clculo y proyeccin del futuro. Tradicionalmente
la reforma presupuestaria tipo PPBS se ha centrado en este segundo aspecto de
clculo y evaluacin tcnica de los beneficios de las decisiones presupuestarias. La
cuestin relevante en cada decisin presupuestaria no es maximizar el beneficio
neto marginal conseguido al reasignar recursos de un programa a otro. La pregunta clave no se refiere al criterio con el cual se decide reasignar X dlares de una
actividad A a otra B. La preocupacin principal es adaptar la administracin a los
cambios en el entorno. En este sentido, las modificaciones en el comportamiento
y estilo de toma de decisiones preceden a los cambios en los procedimientos y
documentos presupuestarios y son esenciales para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida.
Aplicacin de mecanismos vlidos para el seguimiento y desarrollo de la ejecucin
del presupuesto. La anticipacin al cambio y la visin estratgica no son suficientes
para que la gestin pblica se adapte y ajuste a las nuevas circunstancias. La capacidad de ejecutar los programas presupuestarios segn las directrices aprobadas,
tanto en el nivel central como en las agencias, es tan importante como los dos
puntos anteriores. Una condicin fundamental es la coherencia entre la estrategia
presupuestaria elegida y los sistemas de informacin, seguimiento y control practicados. Los sistemas de evaluacin y rendicin de cuentas deberan proporcionar
la informacin apropiada para el desarrollo de la propia estrategia.
El seguimiento de la ejecucin de la estrategia presupuestaria no es un problema meramente tcnico, pues ciertamente puede exigir una redistribucin de
poder; un ejemplo sera la modificacin de procedimientos de recoleccin y uso
de informacin de grupos que no estn predispuestos al reciclaje profesional. Para
salvar esta dificultad hay que facilitar la participacin y crear compromiso para con
el cambio. Cuanto ms desestructurado sea el entorno organizacional en el que se
desarrolla la estrategia presupuestaria (mltiples afectados, modificaciones importantes y conflictivas, etc.), mayor ser la necesidad de entender su implantacin de
manera participativa y adaptativa (Berman, 1980).
Antes que nada, la adaptacin es un proceso de modificacin de comportamientos. La capacidad de respuesta a condiciones cambiantes, especialmente bajo
situaciones de escasez de recursos, exige no slo instituciones que proporcionen
el liderazgo y los procedimientos que hagan posible tal proceso, sino adems un

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compromiso y una cultura organizacional abierta a considerar positivamente el


cambio. La creacin de una cultura estratgica en el presupuesto es indispensable
para lograr una gestin del gasto flexible y abierta al ajuste. Esta cultura significa:
aceptar el cambio no como algo disfuncional o en respuesta a fallas en
el sistema presupuestario, sino como un estado normal de evolucin;
no evadir u ocultar el conflicto en la gestin ni la resistencia al cambio;
aceptar el riesgo y la experimentacin; y
desarrollar y aplicar valores para el largo plazo, decidiendo con base en
criterios de eficacia sostenible ms que de productividad inmediata, entre otros
(Klay, 1991).
La dificultad estriba en lograr un compromiso para con el cambio en todos
los departamentos en los distintos niveles de gobierno. Las teoras disponibles
sobre creacin de compromiso y desarrollo para el cambio se han centrado principalmente en aspectos intraorganizacionales. A la hora de crear compromiso, el
reto de los funcionarios de la unidad central de presupuesto ser trascender los
lmites de su propia organizacin. Se trata de modificar el comportamiento y
estilo de toma de decisiones en funcionarios que trabajan a distancia en otros
departamentos e incluso en otros niveles de gobierno. En estas circunstancias, la
autoridad real de las unidades centrales del gobierno y del Ministerio de Finanzas
no es total e incondicionalmente aceptada. La negociacin, persuasin, formacin de coaliciones y creacin de redes de contactos (networking) son ms efectivas en esta situacin que la mera aplicacin vertical de normas presupuestarias y
procedimientos.
Confianza y cooperacin en el proceso de asignacin de recursos
El estudio del proceso presupuestario a partir de su naturaleza esencialmente conflictiva es ya tradicional (Wildavsky, 1975). De hecho, el presupuesto se utiliza
como un mecanismo de resolucin de tensiones y diferencias entre Hacienda y
los departamentos ministeriales. Las negociaciones de asignacin de recursos se
realizan en la prctica en un contexto fundamentalmente competitivo. Estos departamentos representan a grupos de inters con diferentes valores. Los recursos
son siempre limitados. El presupuesto se percibe como un ejercicio de negociacin destinado a satisfacer necesidades de recursos de los distintos actores que
compiten para maximizar sus crditos presupuestarios. Se supone que lo que uno
consigue los otros lo pierden. La actitud y el comportamiento de los participantes
en el proceso presupuestario se basan en supuestos de negociacin de suma cero.
Esto explica que el Ministerio de Hacienda prefiera proponer recortes horizontales de gasto, a lo largo y ancho de toda la administracin, pues as afectan proporcionalmente a todos los departamentos y se aceptan con mayor facilidad que los

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

recortes selectivos. Se supone que se trata de un comportamiento puramente


distributivo. Lo nico que importa es cmo conseguir ms recursos. No es usual
buscar posibles reas o temas de cooperacin con otros actores presupuestarios.
Las posturas se centran en ganar al contrario, sin considerar nunca la posibilidad
del beneficio conjunto.
Las negociaciones presupuestarias podran verse tambin como una oportunidad para identificar las interdependencias entre las partes y reducir el grado de
incertidumbre. Esto significara percibir tales negociaciones como un proceso en el
que las posiciones no estn bien delimitadas. Tradicionalmente el objetivo suele
ser alcanzar un compromiso intermedio entre una solicitud de crdito por parte
del directivo y una contrapropuesta de Hacienda. Dada la complejidad e incertidumbre del contexto presupuestario, la negociacin para asignar recursos partira
de posiciones de negociacin que no se hallan claramente definidas ni delimitadas
hasta bien entradas las negociaciones. Esta percepcin distinta no garantizara pero
s facilitara el desarrollo de la cooperacin, un componente hasta ahora ignorado
en la negociacin presupuestaria. Un comportamiento ms equilibrado y flexible
entre la competencia por los recursos y la cooperacin supondra, por ejemplo, el
intercambio de informacin financiera y no financiera, la bsqueda de soluciones
factibles, la prevencin de conflictos futuros estableciendo reglas del juego de
negociacin presupuestaria, y el desarrollo de una percepcin comn sobre valores y prioridades de gasto, entre otras cosas (Winham, 1977).
Las negociaciones presupuestarias son lo que Walton y McKersie (1965)
llaman "negociaciones sociales", en las cuales interactan dos o ms unidades
sociales complejas. Estas negociaciones tienen las siguientes caractersticas:
Adems del componente tcnico se consideran dimensiones humanas, actitudes, sentimientos, valores y percepciones sobre penalizaciones y
recompensas.
El acuerdo en la asignacin de recursos representa slo un paso ms en
una relacin que se extiende a todo el ciclo presupuestario y que est sujeta a
modificaciones durante la fase de ejecucin.
La negociacin se repite sucesivamente y de manera concatenada todos
los aos.
Quienes participan directamente en ella representan grupos u organizaciones cuyos miembros estn interesados en los resultados de las mismas; por lo
tanto ejercen presiones mltiples y no necesariamente compatibles sobre sus
representantes.
Aunque la agenda de negociacin presupuestaria se centra en los aspectos conflictivos, la defensa de los intereses particulares se realiza siempre en un
marco colectivo de crisis econmica, dficit pblico y desempleo, entre otros problemas. (Walton y McKersie, 1965). Es evidente que tradicionalmente este ltimo

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punto no se percibe de manera natural o voluntaria y es precisamente uno de los


esfuerzos a realizar por la unidad central de presupuestos.
As pues, el esfuerzo debe dirigirse a evitar la preponderancia de la perspectiva conflictiva en las negociaciones presupuestarias, para lo cual se sugiere crear
confianza y cooperacin, de la siguiente manera:
considerando todos los componentes de la negociacin presupuestaria;
fomentando la distribucin de recursos y la integracin de valores e
intereses complementarios en el gasto;
reestructurando las reglas del juego presupuestario; y
preparando internamente las solicitudes de fondos y las correspondientes posiciones de negociacin en cada unidad o grupo.
El Ministerio de Hacienda no debera limitarse a formular prioridades o a
fijar las normas y el marco reglamentario dentro del cual se competir por la
asignacin de recursos. Su esfuerzo debera dirigirse igualmente a promover actitudes y comportamientos integradores entre los defensores del gasto (intercambio
de informacin, consulta, bsqueda de intereses comunes y accin conjunta, entre otras cosas). Unas negociaciones multilaterales que fomenten el aspecto cooperativo en el proceso presupuestario podran reducir la tensin provocada por
la maratn de negociaciones bilaterales competitivas que realiza Hacienda todos
los aos. Ms an, esto permitira que el proceso presupuestario se utilice como
una oportunidad para la toma de decisiones estratgicas, oportunidad sta que se
ofrece de manera recurrente cada ao (Wamsley y Hedblomm, 1983).
Asimismo, las negociaciones presupuestarias podran utilizarse para identificar sinergias estratgicas positivas y negativas (Ansoff, 1965) mediante la accin
conjunta interministerial. La consolidacin de comportamientos basados en valores de confianza y cooperacin podran mejorar la eficacia de las polticas publicas
(sinergia positiva) o evitar partidas de gasto sustancialmente desviadas o solapamientos no deseables (sinergias negativas).
Dada la dependencia de la misma fuente de recursos y la creciente diversidad de intereses y criterios para evaluar la gestin del gasto, el conflicto entre
departamentos hace parte de la realidad presupuestaria. Pero el problema no es la
existencia de conflictos sino las disfunciones que estos provocan (distorsin de la
informacin, evitar la consulta ms all de la exigida reglamentariamente, reducir
la interaccin, etc.), y/o el hecho de que se evita abordarlos o que se los trata en
forma inadecuada. En la medida en que se hagan ms transparentes las tareas
potencialmente complementarias y se tome conciencia de las interdependencias
bajo la mediacin de una unidad central, mayor ser la propensin de ambas
unidades a la resolucin conjunta de problemas (Walton y Dutton, 1969). El siste-

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

ma de evaluacin, los criterios de xito, y en general los incentivos que implcita o


explcitamente est utilizando el Ministerio de Hacienda son de crucial importancia, como veremos en las secciones siguientes.
Las polticas pblicas de diversos ministerios tienen mltiples objetivos que
no son necesariamente conflictivos. (Tal es el caso de la lucha contra las drogas en
la que participan y pueden tener intereses comunes los departamentos de salud,
justicia, polica, educacin, etc.). En estas circunstancias, la comunicacin y la consulta entre departamentos durante un proceso de asignacin de recursos planteado con una perspectiva multilateral puede tener consecuencias muy positivas, a
saber: aliviar al Ministerio de Hacienda de numerosas confrontaciones bilaterales
no coordinadas; mayor trasparencia del esfuerzo financiero para alcanzar un objetivo; clarificar interdependencias que condicionan la eficacia en la gestin pblica;
proporcionar una visin global de los recursos asignados a varios departamentos
con tareas comunes y que estn necesitando coordinacin para la accin comn,
entre otras cosas.
Podra pensarse que el tener en cuenta las posturas e intereses de todos los
centros y grupos relacionados con el presupuesto conducira tan slo a un aumento del gasto. Sin embargo, esto no tiene por qu ser as si estas medidas van unidas
a otras que permitan a la unidad central de presupuestos establecer con firmeza
un lmite agregado de gasto. La cooperacin presupuestaria estara dirigida a la
necesidad de adaptarse, con criterios de racionalidad colectiva, a las circunstancias
de crisis econmica. El compartir informacin y la bsqueda de intereses comunes por parte de los centros directivos no pueden plantearse en esta situacin
como una oportunidad para justificar aumentos del gasto sino para que se planteen alternativas ms eficaces dentro de los lmites de gasto agregado
El fomento de la cooperacin en el proceso presupuestario exige que alguien
se encargue de forjar el compromiso con objetivos comunes. Sin embargo, en la
actualidad los procesos presupuestarios se centran en crear compromisos para alcanzar la eficiencia en el nivel individual de las agencias, independientemente del
efecto de este comportamiento en otras organizaciones. Los resultados de la globalidad
del sistema no se estn teniendo en cuenta. Muchos recortes en el gasto de una
poltica o departamento determinados pueden causar un aumento inmediato o
posterior del gasto all o en otro lado. Como afirma Metcalfe (1989), "no gastar en
ciertas circunstancias puede ser una falsa economa". En los aos ochenta se busc
mejorar la gestin de cada departamento. Sin embargo, el tipo de problemas con
que se enfrenta la administracin hoy en da hace que los lmites formales de la
organizacin departamental sean obsoletos y difusos. Las demandas de reduccin
del gasto que tradicionalmente solicita el Ministerio de Finanzas durante el proceso
presupuestario se basan en las consecuencias departamentales de corto plazo. Las
implicaciones estratgicas de largo plazo de una cooperacin interdepartamental
quedan normalmente relegadas a un segundo plano.

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Todo esto no quiere decir que la competencia no sea til para presupuestar
con flexibilidad. Tanto la competencia como la cooperacin pueden servir para
reducir el gasto. Ambas constituyen simultneamente una oportunidad y un reto
para la unidad central de presupuesto. As pues, una de sus prioridades debera ser
encontrar un equilibrio entre la competencia por los recursos y la cooperacin en
la gestin estratgica del gasto.
El equilibrio y el funcionamiento apropiados en las negociaciones presupuestarias puede conseguirse esencialmente de dos maneras. La primera sera
reestructurando las reglas del juego presupuestario (reestructuracin de actitudes)
y mejorando la preparacin dentro de cada departamento para la negociacin
presupuestaria. El papel de la unidad central respecto a esta alternativa sera crear
una combinacin adecuada en el grado de cooperacin/competencia o confianza/hostilidad que se adecu al contexto presupuestario. El Ministro de Economa
y Finanzas debera modificar el peso relativo de estos componentes segn su
capacidad de controlar el aumento de gasto. La modificacin de las actitudes y
comportamientos de gasto se podra lograr utilizando desde pequeas seales
(tipo slogans presupuestarios) hasta nuevas directrices, incluyendo la modificacin
de las reglas del juego presupuestario (negociaciones multilaterales) y del sistema
de valores y comportamientos (recompensas y penalizaciones).
La segunda va para mejorar el funcionamiento de las negociaciones presupuestarias sera fomentando y desarrollando la capacidad de preparacin de las
posiciones internas. Una negociacin apropiada en el nivel interministerial requiere que todos los intereses relevantes de cada departamento se hayan tenido bien
en cuenta mediante la incorporacin o compensacin de las posiciones defendidas dentro de cada ministerio. Se necesita un esfuerzo de integracin departamental previo a las negociaciones multilaterales. Los intereses de los principales actores
en cada departamento y sus destinatarios, grupos de presin etc., deberan estar
bien representados. Los responsables por negociar con el centro de presupuestos
o con otros departamentos deberan defender posturas que se correspondan con
los intereses globales de su departamento. Esto requiere unos sistemas de informacin, comunicacin y consulta eficaces en toda la red presupuestaria, tanto de
cada departamento con perspectiva interna y externa como en las relaciones
interdepartamentales. La estrategia presupuestaria no podr aplicarse con eficacia
a menos que la informacin y los sistemas de comunicacin estn bien consolidados y funcionen apropiadamente durante la asignacin de recursos.
Rediseo de ios sistemas de exigencia de responsabilidad
y fomento del aprendizaje organizacional
Dadas las iniciativas de descentralizacin que han tenido lugar desde los aos
ochenta, una de las principales tareas de Hacienda tiene que ser necesariamente

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

mejorar los sistemas de control para garantizar que la autoridad delegada se utilice
de manera apropiada y se alcancen los resultados previstos. Esto no significa tan
slo mejorar los sistemas de identificacin de responsabilidad por la mala gestin
o de imponer penalizaciones, como suele argumentarse. El objetivo tradicional de
los sistemas de control evitar el abuso de poder, el fraude o la mala gestin
debera complementarse con el fomento de acciones deseables.
Para mejorar los sistemas de exigencia de responsabilidad es necesario rechazar primero el supuesto falso de que los sistemas de control y la eficiencia en la
gestin se hallan inherentemente en conflicto. El sistema de exigencia de responsabilidad generalmente se utiliza para hacer aplicar las leyes, reglamentos y normas que enmarcan los lmites de actuacin dentro de los cuales los funcionarios
deben realizar su actividad. Sin embargo, estos aspectos no son necesariamente
contradictorios, ni hay necesariamente una relacin de contraprestacin o trade off
entre control y gestin eficiente.
Como propone Metcalfe (1993), es necesario tener en cuenta las dos caras
de los sistemas de exigencia de responsabilidad:
En primer lugar est su aspecto limitativo que trata de evitar una gestin
de resultados mediocres y el uso fraudulento del poder. Esta vertiente negativa de
los sistemas de control se realiza mediante actuaciones correctivas intermitentes y
reactivas a las actuaciones desviadas o inaceptables.
En segundo lugar est su aspecto positivo orientado a fomentar comportamientos de gestin deseables. Esta vertiente del esfuerzo de gestin se realiza
de manera proactiva y continuada, consolidando valores y estilos de gestin del
gasto apropiados al contexto presupuestario.
Lo que se necesita es superar la percepcin negativa que suele tenerse de los
sistemas de control y rendicin de cuentas. Estos no deberan centrarse nicamente en localizar actuaciones culpables o desviadas. El objetivo del control no es slo
prevenir irregularidades, sino adems incorporar aspectos positivos que guen y
motiven hacia una gestin eficiente (vase el Cuadro 6.4). No se trata tanto de
prevenir acciones errneas como de reforzar y fomentar acciones y comportamientos de gasto deseados. Lo ideal sera que los sistemas de control orientaran al
directivo pblico para que responda a las necesidades de grupos relevantes que
legitiman su actuacin (Metcalfe, 1989).
La utilizacin de los sistemas de exigencia de responsabilidad como instrumentos de inspeccin no garantiza por s sola el mejoramiento de la gestin del
gasto. Al contrario, a partir de un cierto nivel de control/inspeccin, el sistema
comienza a fomentar un comportamiento disfuncional (contabilidad creativa,
maquillaje presupuestario, competencia desleal, ocultar informacin). Por otro lado,
un sistema de control orientado hacia aspectos positivos de la gestin permite

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Cuadro 6.4. Rediseo de los sistemas de control


y exigencia de responsabilidad
Control tradicional

Control para la flexibilidad


Positiva
Activador

Momento de retroalimentacin
Objetivo

Negativa
Preventivo
Obstructivo
Inspeccin
Culpabilidad
Intermitente
Mantenimiento

Papel del centro

Reactivo

Percepcin

Alcance

Reorientacin
Continuo
Adaptacin
Aprendizaje
Proactivo

Fuente: Elaboracin propia.

consolidar y socializar los valores deseados, proporciona vas de actuacin y canaliza comportamientos de gasto coherentes con la estrategia presupuestaria elegida.
En realidad, los sistemas de exigencia de responsabilidad y control han quedado reducidos a una mera justificacin y explicacin de la ejecucin de los programas pblicos, en respuesta a las preguntas presentadas en el Parlamento o
Congreso. Por lo general no se dispone de estndares o criterios de xito con los
que se puedan contrastar los resultados, ni se suelen aplicar sanciones o recompensas por el incumplimiento o cumplimiento de estas expectativas. La solucin
no radica en encontrar un estndar ideal como medida de eficacia, sino en desarrollar y poner en prctica la sntesis de un marco complejo de criterios de xito
procedentes de fuentes conflictivas de legitimacin de poder.
El papel del Ministerio de Hacienda no se acaba con la sustitucin de una
normativa de control por otra, sino que se ampla para facilitar el diseo y aplicacin de sistemas de control internos que reflejen y sinteticen los intereses de los
grupos afectados por la gestin pblica (constituendes, stakeholders, etc.). La calidad
de un sistema de exigencia de responsabilidades depende de que reproduzcan y
reflejen las fuentes relevantes de legitimacin del poder internas y externas del
directivo responsable. La interdependencia con otras organizaciones y las relaciones externas con el entorno son dos componentes de la gestin pblica de hoy en
da que limitan la perspectiva tradicional del control a la responsabilidad jerrquica.
Los sistemas de control del gasto tambin deberan orientarse a desarrollar
unos valores y una cultura organizacional de aprendizaje y adaptacin ms que a
aplicar criterios de racionalidad rgida en la asignacin de recursos. Los valores de
aprendizaje y adaptacin podran sustituir o compensar una cultura presupuestaria formalista y burocrtica. En sntesis, el Ministerio de Hacienda tambin debera

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CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

tener la funcin de facilitar una operacin equilibrada de los sistemas de control.


Esto significa evitar el monopolio actual de control/inspeccin y desarrollar un
sistema de control que fomente la flexibilidad y la capacidad de adaptacin. En
situaciones de cambio e inestabilidad, un comportamiento y cultura de gasto que
acepten el riesgo y la experimentacin en la gestin debera ser recompensado y
no penalizado. Slo reconociendo la cara positiva del control se puede evitar el
bloqueo que ocasiona el exceso de control/inspeccin de naturaleza obstructiva.
Nuevos criterios de xito en una situacin de inestabilidad
La reforma presupuestaria se relaciona generalmente con la introduccin de criterios de economa, eficacia y eficiencia (EEE) para evaluar el xito en la gestin del
gasto. La situacin de inestabilidad e incertidumbre con que se enfrenta el presupuesto flexibilidad exige nuevas medidas o criterios de xito que permitan evaluar si
se est respondiendo adecuadamente a los cambios en el entorno. En este contexto, Metcalfe (1993) propone utilizar como indicadores de una buena gestin la
capacidad de diagnstico para definir los problemas en forma adecuada; de diseo
para adaptar las estructuras, procesos y sistemas de informacin a la estrategia
elegida para resolver estos problemas; y de desarrollo para aplicar las soluciones
formuladas (DDD).
En situaciones de alta inestabilidad o incertidumbre, los criterios de DDD
son ms relevantes que los de EEE. Lo que importa no es si se ha maximizado la
eficiencia, eficacia y economa en la realizacin de un programa pblico, logrando
as un objetivo previamente definido, sino ms bien si el directivo ha sido capaz de
redisear el programa y sus objetivos mostrando capacidad de adaptacin a una
situacin cambiante. Esta manera de percibir el xito en la gestin pblica es de
naturaleza ms estratgica y est orientada hacia el largo plazo. Los criterios de
EEE ofrecen una visin de corto plazo y de manejo operativo. Algunas decisiones
de aumentar el gasto, como por ejemplo las inversiones de reposicin, pueden ser
poco econmicas o ineficientes en el corto plazo, pero podran ser apropiadas en
el largo plazo. La descapitalizacin de cualquier organizacin puede ser una fuente generadora de un mayor aumento en el gasto futuro por un deterioro progresivo e irreversible de los activos patrimoniales (vase el Cuadro 6.5).
Los criterios de EEE no aislan los componentes ms relevantes de la gestin
en tiempos de cambio o incertidumbre. Tal es el caso, particularmente en los
niveles del gobierno central. La evaluacin de la ejecucin presupuestaria con
base en EEE es vlida en situaciones en las que es posible determinar los resultados de la gestin del gasto y en aquellas en que los problemas son predecibles. Las
actividades repetitivas y rutinarias pueden medirse y controlarse con indicadores
del tipo EEE. Con el tiempo se desarrollar el conocimiento experto (knowhow)
sobre la relacin causa/efecto que permita anticipar resultados y estndares idea-

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Medida de xito
Nivel de gestin
Contexto
Unidad de anlisis
Visin

Criterios tradicionales

Criterios de flexibilidad

Economa
Eficiencia
Eficacia
Operativo
Estabilidad
Agencia
Intra-organizacional

Diagnstico
Diseo
Desarrollo
Estratgico
Inestabilidad
Red organizacional
Interorganizacional

Fuente: Elaboracin propia.

les de referencia para su evaluacin. En situaciones en las que no es posible medir


los objetivos o en las que no se pueden predecir los resultados, la gestin no
puede "controlarse" en el sentido mismo de la palabra. No se dispone de estndares
aceptables y los indicadores de EEE son irrelevantes. Como Hofstede (1981) argumenta, el control ciberntico slo es posible cuando se realiza sobre procedimientos mecanizados o para actividades muy operativas que implican un trabajo prcticamente automatizado, con objetivos claros y tecnologa dominada. Sin embargo,
esto no quiere decir que las actividades no rutinarias estn condenadas al fracaso;
aunque no puedan ser controladas s pueden ser gestionadas. De hecho, el
management o manejo comienza donde termina la posibilidad de control (Landau
y Stout, 1979).
Existe una distincin fundamental entre el manejo y el control. Aquellas
actividades y organizaciones en las que no es posible aplicar la EEE para llevar a
cabo un control son precisamente las que exigen un buen nivel de manejo y
requieren la capacidad de ajustar actividades, improvisar respuestas para responder a situaciones cambiantes y superar situaciones conflictivas (Metcalfe, 1989).
Los criterios de DDD suponen un buen marco para evaluar, por ejemplo, la
gestin de un proceso de descentralizacin del gasto. Cualquiera sea la dificultad
en cuantificar los DDD, estos criterios son mucho ms relevantes que los de EEE
cuando se trata de evaluar el papel de la unidad central, dada la incertidumbre
que rodea todo proceso de descentralizacin. El problema es de capacidad de
diagnstico, diseo y desarrollo de un nuevo tipo gestin del gasto que supone la
reestructuracin de las relaciones presupuestarias y la redistribucin de poder en
tal gestin. Una iniciativa de descentralizacin del gasto puede reforzar o debilitar
la posicin del Ministerio de Hacienda. La descentralizacin no significa abdicar
poder; de hecho exige que Hacienda tome decisiones de mayor importancia. La
retencin de poder real y control del gasto por parte de Hacienda depender en

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Cuadro 6.5. Modificacin de criterios de xito

CAPITULO 6. VISION ESTRATGICA DEL PRESUPUESTO

gran medida de la calidad de los sistemas de informacin y de su capacidad para


disear apropiadamente las nuevas relaciones presupuestarias con los departamentos directivos del gasto. Esta iniciativa exige el desarrollo de indicadores de
resultados para el control a distancia, el ajuste del sistema de incentivos presupuestarios, la consolidacin de un nivel apropiado de confianza en las negociaciones
presupuestarias y la adaptacin de los sistemas de responsabilidad, con el fin de
alcanzar una combinacin equilibrada y efectiva entre la descentralizacin y el
control (Metcalfe, 1989).
En un contexto de cambio lo importante no es simplemente reducir costos o
hacer ms productiva la gestin. Hoy en da la reforma presupuestaria pretende
hacer ms con menos recursos bajo el supuesto de que las polticas y los objetivos
ofrecen un marco fijo con estndares incuestionables para la evaluacin de la
gestin. Dado que el supuesto de separacin entre la formulacin de poltica y su
ejecucin es obsoleto, dado que el directivo pblico influye y debe influir en la
definicin de objetivos y formulacin de polticas, y dado que los programas presupuestarios se formulan y ejecutan en un marco de inestabilidad, la actuacin
ideal del directivo no est bien reflejada por los criterios de EEE sino por su
capacidad de identificar y dar respuesta a lo imprevisto.
El directivo debe mostrar capacidad de adaptacin y Hacienda debe fomentar esta flexibilidad presupuestaria. Esto significa un cambio sustancial en el estilo
y papel a jugar por este ministerio y los departamentos gestores. El esfuerzo de
flexibilidad, tanto funcional como presupuestaria, deber orientarse en un doble
sentido:
elevar la capacidad de innovacin mediante la recoleccin de informacin sobre variables futuras inesperadas y no simplemente a travs de la bsqueda
de datos sobre variables histricas, la reformulacin de problemas, la definicin de
nuevos objetivos y tareas, el rediseo de estrategias y estructuras, el fomento de
una cultura receptiva y abierta al cambio, y el rediseo de los sistemas de responsabilidad para ajustados a las fuentes de legitimidad, entre otras cosas;
consolidar una capacidad de gestin del cambio divulgando la necesidad de adaptacin, garantizando una buena informacin sobre nuevas lneas de
trabajo, coordinando a los actores relevantes, movilizando apoyo, formando coaliciones, persuadiendo a los grupos afectados para que acepten el cambio y proporcionando al sistema un nuevo significado o motivo de trabajo.

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ZAPICO-CONI

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ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

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Pgina en blanco a propsito

NOTA INTRODUCTORIA
Carlos Losada y Suzanne Dove

Una de las caractersticas ms destacables de los programas de reforma del sector


pblico llmense desburocratizacin, reinvencin del gobierno, gerencialismo
es el nfasis que se le ha dado al diseo organizativo. Este representa el armazn
dentro del cual se inscribe la accin de los rganos que constituyen el conjunto
del sector pblico: desde la construccin y mantenimiento de infraestructuras
hasta la educacin y otros servicios sociales, pasando por la recaudacin de impuestos, la defensa nacional o la creacin de organizaciones culturales.
Tradicionalmente, al diseo o armazn utilizado para llevar a cabo esta extensa gama de actividades se le ha denominado "burocracia", la cual est caracterizada, entre otras cosas, por la jerarquizacin, la estandarizacin de procesos y el
nfasis en la aplicacin universal de reglas para evitar la discrecionalidad. En buena medida, la denominada crisis burocrtica se debe a la insatisfaccin de muchos
ciudadanos y gobernantes con la actuacin de aquellas organizaciones burocrticas incapaces cambiar y adaptarse a una rpida evolucin que ha dado lugar a
nuevas condiciones y exigencias en casi todo el mundo. Para algunos fanticos de
la desburocratizacin, la culpa de esta deficiencia en la capacidad de reaccionar se
le puede endilgar a la totalidad del sector pblico; pero la mayora de los expertos
han preferido sealar el hecho de que las burocracias requieren estabilidad para
poder ser eficaces y eficientes. Por ello cuando el sector pblico utiliza el modelo
burocrtico en entornos cambiantes, el resultado es ineficacia e ineficiencia.
En los dos artculos siguientes, Henry Mintzberg y Francisco Longo reflexionan sobre los diseos organizativos para una nueva era. Con la variedad de actividades pblicas, el Estado se ha visto presionado a adoptar modelos diversos. Esto,
a su vez, lo ha obligado a inclinarse hacia la divisionalizacin.
El artculo de Mintzberg trasciende el anlisis tradicional sobre la manera en
que los diferentes modelos organizativos se aplican a los tipos de actividad que
lleva a cabo el sector pblico. Mintzberg estudia los diseos organizativos que
podran ser apropiados para las distintas combinaciones de actividades que realiza
el Estado y para las necesidades sociales que pretende satisfacer.
Una de las tesis ms importantes de Mintzberg es que no existe un slo
diseo organizativo adecuado para todo tipo (o casi todo tipo) de actividad realizada por el sector pblico. Esta correspondencia depender tanto de la actividad

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IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

implicada como de la funcin que cumple el ciudadano que est involucrado en


esa actividad.
Por ejemplo, cuando un ciudadano va a una exposicin de arte se ve a s
mismo como un cliente la exhibicin, sea sta pblica o privada. En este caso, el
objetivo principal del gobierno debera ser el de ejecutar la "transaccin" con
eficacia y eficiencia. As pues, el diseo organizativo ms idneo podra ser la
subcontratacin con una empresa privada o sin fines de lucro. Pero es poco probable que a un gobierno se le ocurra privatizar o subcontratar la diplomacia internacional o la defensa nacional. En su artculo, Mintzberg aporta criterios para guiar a
los responsables por la toma de decisiones en un tema tan politizado como es el
diseo de las estructuras organizativas pblicas para que puedan mejorar su capacidad de responder a los requerimientos de la sociedad.
Longo profundiza en las potencialidades y requisitos del modelo divisional al
cual parecen abocados los Estados, dada la heterogeneidad de su accin. Para
Longo, este modelo es "un proceso descentralizador mediante el cual organizaciones que presentaban una apariencia unitaria pasan a ser visualizadas como corporaciones integradas por organizaciones ms pequeas, dotadas de amplios mrgenes de autonoma". El autor identifica una serie de rasgos que definen el diseo
divisional y lo diferencia en aspectos fundamentales de otros modelos de descentralizacin, como por ejemplo la departamentalizacin.
Para Longo, entre las diferencias ms relevantes figura la de que en el modelo divisional se delimitan con una cierta claridad las esferas de responsabilidad
polticas y las ejecutivas, aunque sin negar la interrelacin entre ambas. En cambio
en el modelo departamental estas dos esferas aparecen confundidas. En el modelo divisional, el liderazgo interno es de tipo gerencial, mientras que en el modelo
departamental el liderazgo corresponde a una figura poltica.
Longo hace nfasis en los beneficios que este diseo organizativo puede
ofrecer para mejorar el cumplimiento de las actividades pblicas. Sin embargo
advierte al lector sobre el gran reto que puede suponer la adopcin del modelo
divisional, identificando aquellos requisitos sin los cuales ste puede ser ms pernicioso que positivo.

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GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN1


Henry Mintzberg2

"El capitalismo ha triunfado". A esta feliz conclusin se lleg en Occidente a medida que comenzaron a caer uno tras otro los regmenes comunistas. Y se ha
convertido hasta tal punto en un acto de fe que estamos ciegos a sus efectos. Tales
efectos son muy negativos de hecho peligrosos porque semejante conclusin
es en s misma errnea. Desde mi punto de vista hemos confundido toda la relacin entre empresa y gobierno, y hubiramos hecho mejor en clarificarla antes de
que acabemos peor de lo que estuvo Europa del Este.
El triunfo del equilibrio
El capitalismo no triunf en absoluto; lo hizo el equilibrio. En Occidente hemos
estado viviendo en sociedades equilibradas con fuertes sectores privados, fuertes
sectores pblicos y una gran solidez en los sectores intermedios. Los pases que se
encontraban bajo el comunismo estaban totalmente desequilibrados. All el Estado controlaba una enorme proporcin de toda la actividad organizada. Haba
poca o ninguna fuerza de oposicin. De hecho, la primera grieta del bloque del
Este apareci en el nico lugar (Polonia) en que haba sobrevivido una fuerza de
ese tipo (la Iglesia Catlica).
El convencimiento de que el capitalismo ha triunfado est desequilibrando a
las sociedades occidentales, especialmente al Reino Unido y a los Estados Unidos.
El hecho de que el desequilibrio se incline en favor de la propiedad privada y no
de la pblica no ayudar a la sociedad. Me opongo a Milton Friedman de la Universidad de Chicago que ha estado comparando lo que l llama "empresa libre"
1
Artculo publicado en el Harvard Business Review, mayo-junio de 1996. La traduccin estuvo a cargo de Angie
Larrosa en 1997. Reproducido con autorizacin de Harvard Business School Publishing.
2
Henry Mintzberg es uno de los expertos en gestin ms reputados en el mundo. Actualmente es profesor de
administracin y direccin de empresas y de desarrollo del directivo en varias universidades, entre ellas McGill
University (Canad), INSEAD (Francia), London Business School (Inglaterra) y Carnegie-Mellon University (EEUU).
Sus libros ms conocidos son The Nature of Managerial Work (1973), The Structuring of Organizations (1979), Power
In and Around Organizations (1983), The Strategy Process (1988, 2nd ed. 1991), y Mintzberg on Management: Inside
OurStrange World of Organizations (1989). En 1995 su publicacin The Rise and Fall ofStrategic Planning recibi el
premio al mejor libro de gestin de la Academy of Management. Ha ganado dos veces el premio McKinsey al
mejor artculo del ao de la revista Harvard Business Review.

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CAPITULO 7

CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

con el socialismo "subversivo". La propia nocin de que una institucin, independiente de las personas que la constituyen, pueda ser libre es en s misma es subversiva en una sociedad democrtica. Cuando las empresas son realmente libres, las
personas no lo son.
De hecho, en nuestra sociedad hay un papel para distintos tipos de organizaciones y para las diversas contribuciones que stas hacen en reas como la investigacin, la educacin y la salud. El capitalismo de corporaciones privadas ha
servido para distribuir aquellos bienes y servicios que estn adecuadamente controlados por las fuerzas del mercado abierto. Los libros publicados por Friedman y
sus colegas son bienes de este tipo. Pero, lo son sus investigaciones? o la atencin de salud que reciben las personas pobres que viven cerca de los despachos
de estos profesores?

Ms all de lo pblico y lo privado


Hasta donde me llega la memoria, hemos estado atrapados en un debate sobre la
asignacin de recursos entre los sectores as llamados privado y pblico. Trtese
del capitalismo frente al comunismo, de la privatizacin frente a la nacionalizacin
o de los mercados de negocios frente a los controles del gobierno, los argumentos
siempre han puesto a las fuerzas privadas independientes en contra de las fuerzas
pblicas colectivas. Ha llegado el momento de que reconozcamos las limitaciones
de esta dicotoma.
Es claro que existen organizaciones de propiedad privada, las cuales estn
controladas de cerca por individuos o de manera ms amplia mediante acciones
en la bolsa de valores. Y hay organizaciones de propiedad pblica, aunque en
realidad debieran llamarse estatales, ya que en ellas el Estado acta en nombre del
pblico. Nosotros como ciudadanos no controlamos nuestras organizaciones pblicas tan directamente como lo hacemos con las privadas en nuestra calidad de
clientes (o como pequeos accionistas). Pero hay otros dos tipos de propiedad
que merecen igual atencin.
Primero, hay organizaciones de propiedad cooperativa, ya sea controladas
formalmente por sus proveedores (como las cooperativas agrcolas), por sus clientes (como las compaas mutuales de seguros o las cadenas minoristas cooperativas), o por sus empleados (a la manera de algunas empresas comerciales como
Avis). De hecho, todos los pases occidentales, incluso los Estados Unidos, son en
gran medida sociedades de organizaciones de propiedad cooperativa. Segn la
National Cooperative Business Association, casi la mitad de la poblacin de los
EEUU est directamente atendida por alguna empresa cooperativa; asimismo,
una de cada tres personas es miembro de una cooperativa. Hace poco trabaj
para una gran compaa mutual aseguradora de los EEUU. Se trata de una empresa muy competitiva, aunque sus beneficios son propiedad de una cooperativa. Sus

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ejecutivos sealan sin titubeos lo importante que es la ausencia de las presiones


del mercado accionario para mantener su capacidad de adoptar una perspectiva
de largo plazo.
Segundo, tenemos lo que yo llamo organizaciones sin propietario, controladas
por comits de direccin autoselectivos y a menudo muy diversos. Por lo general
nos referimos a estas entidades sin nimo de lucro como organizaciones no gubernamentales (ONG), pero tambin son organizaciones no empresariales y no cooperativas (ONE y O NO. De hecho, estamos rodeados de organizaciones sin propietario. Entre ellas se encuentras muchas de nuestras universidades (incluyendo
la Universidad de Chicago de Friedman), hospitales, instituciones de caridad y
voluntarias (la Cruz Roja y Greenpeace, por ejemplo).
Desde una perspectiva poltica convencional puede haber una tendencia a
colocar estas cuatro formas de propiedad a lo ancho de una lnea recta desde la
izquierda (propiedad del Estado) hacia la derecha (propiedad privada), con la
propiedad cooperativa o la no propiedad en el medio. Pero creo que sera un
error, porque aqu como en todas partes los extremos se tocan: las puntas son de
lo ms parecidas. Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura, las organizaciones tanto privadas como estatales estn estrecha y directamente controladas
a travs de jerarquas: una que emana de los propietarios, otra de las autoridades
estatales. En otras palabras, deberamos doblar esa lnea. As pues, lo que pareca
ser una recta es ms bien una herradura.
Como bien sugiere la representacin de los cuatro tipos de propiedad en
forma de herradura, el salto desde la propiedad del Estado a la privada puede
hacerse ms fcilmente que uno hacia la no propiedad o hacia la propiedad cooperativa. Quizs por ello gran parte de nuestra atencin se haya centrado en la
nacionalizacin frente a la privatizacin. El salto es muy sencillo: simplemente se
compra la otra parte, se cambia a los directores y se sigue funcionando, mientras
que los sistemas de control interno se mantienen intactos. Actualmente en Rusia,
estos saltos han sido demasiado simples en muchos sectores: el control del Estado
parece haber dado paso a un control igualmente devastador del sector privado.
Un camino ms seguro para conseguir el equilibrio si bien ms lento y difcil
pero actualmente transitado con xito en algunas de las otras naciones de Europa
del Este consiste en hacer un amplio uso de las cuatro formas de propiedad de
la herradura.
Lamentablemente en Occidente no estamos familiarizados con la gama completa de posibilidades. Dado que el capitalismo supuestamente ha triunfado, el
sector privado es bueno y el pblico malo, mientras que las cooperativas y las
entidades sin propiedad se consideran irrelevantes. Por encima de todo dicen
muchos expertos el gobierno tiene que convertirse en algo ms parecido a una
empresa. Es este supuesto especialmente el que quiero disputar. Si vamos a dirigir
adecuadamente el gobierno, entonces necesitamos gobernar la direccin.

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MINTZBERC

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CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

"Tenemos consumidores", declar el vicepresidente Al Core al principio de su


mandato: "el pueblo americano". Pero, tenemos que llamar consumidores a las
personas para tratarlas decentemente? Haramos bien en observar qu significaba
consumidores, esta palabra que ahora est tan de moda, antes de que los japoneses
nos ensearan un par de cosas. Las mayores corporaciones de EEUU las de la
industria del automvil no trataban muy bien a sus consumidores. Seguan durante un buen tiempo estrategias deliberadas de obsolescencia planificada, un
eufemismo para dejar por fuera a la calidad. Adems, al menos una cadena minorista gigante utilizaba regularmente tcticas de bait-and-switch, tentando a los consumidores con precios bajos para venderles productos ms caros. Y en una ancdota muy conocida, para vender ms pasta dentfrica una famosa compaa de
artculos de consumo primero hizo ms ancha la boca de los tubos y luego comercializ cepillos de dientes con cabezales ms largos!
La empresa est empeada en vendernos cuanto pueda, manteniendo una
relacin distante controlada por las fuerzas de la oferta y la demanda. No tengo
problemas con esta nocin en lo que se refiere a automviles, lavadoras o pasta
dentfrica. Pero la salud es otra cosa. Cuando se trata de artculos de consumo, la
mayora de compradores inteligentes pueden ser cuidadosos; y en caso de que no
puedan serlo tenemos mecanismos de proteccin al consumidor. Pero caveatemptor
es una filosofa peligrosa para la atencin de la salud y otros servicios profesionales
complejos. Los vendedores saben mucho ms que los compradores, quienes apenas si pueden descubrir qu necesitan. En otras palabras, el modelo de propiedad
privada tiene sus lmites, por mucho que proporcione a los "consumidores" un
maravilloso mercado eclctico. No soy un simple consumidor de mi gobierno,
muchas gracias. Espero algo ms que un intercambio distante y algo menos que el
aliento a consumir. Cuando recibo un servicio profesional de un gobierno educacin, por ejemplo la etiqueta cliente se adeca ms a mi papel. (General Motors
vende automviles a sus consumidores- Ernst & Young proporciona servicios contables a sus clientes.) De hecho, muchos de los servicios que recibo del gobierno son
profesionales por naturaleza.
Pero hay algo ms importante an: soy un ciudadano con derechos que van
mucho ms all de los de los consumidores o incluso de los de los clientes. La
mayora de los servicios del gobierno, entre ellos las autopistas, la seguridad social
y la poltica econmica, implican complejos intercambios entre intereses que compiten. Tom Peters ilustra bien esta idea con una historia sobre la obtencin del
permiso de construccin para ampliar su casa. No quiero que un burcrata del
Ayuntamiento me haga pasar un mal rato, dijo en una de sus cartas. Quiero un
trato adecuado, rpido, parecido al de una empresa. Pero, qu ocurre si mi vecino quiere ampliar su casa? Quin es entonces el consumidor del Ayuntamiento?

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Consumidores, clientes, ciudadanos y sujetos

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Tengo derechos como ciudadano, y tambin tengo obligaciones como sujeto.


Los britnicos, por supuesto, mantienen su condicin oficial como sujetos de la
corona, retrocediendo a los das en que los individuos perdieron gran parte de su
autonoma sobre sus "sucias, embrutecidas y cortas" vidas como deca Thomas
Hobbes a cambio de la proteccin del Estado. Pero, britnicos o no, de un modo
u otro seguimos siendo sujetos de nuesttros gobiernos: cuando pagamos impuestos permitimos que nos lleven al ejrcito o respetamos las leyes del Estado por el
bien del orden colectivo.
Consumidor, cliente, ciudadano y sujeto: estos son los cuatro sombreros que
todos llevamos en la sociedad. Como consumidores y ciudadanos, disfrutamos de
una relacin recproca de dar y recibir con el gobierno. Los consumidores del
gobierno reciben servicios directos a distancia; sus ciudadanos se benefician en forma ms indirecta de la infraestructura pblica que ste proporciona. Pero hay una
gran diferencia entre las actividades orientadas hacia los consumidores del gobierno y aquellas orientadas hacia sus ciudadanos: frecuencia de ocurrencia. Revisemos cuidadosamente las actividades del sector pblico por ejemplo una gua de
telfonos del gobierno y encontramos relativamente pocas que se adapten a la
categora pura de consumidores. (Y parte de lo que se adapta es bastante desafortunado, como los billetes de lotera. Realmente queremos que nuestros gobiernos sean como esa compaa de dentfrico, pregonando sus productos? El actual
malestar hacia el gobierno no podra proceder ms bien de que se parece demasiado a una empresa y no slo lo suficiente?) En cambio, bajo la categora de ciudadano encontraremos una cantidad enorme de actividad en forma de infraestructura pblica de carcter social (como los museos), fsico (como las carreteras y puertos),
econmico (como la poltica monetaria), mediador (como los juzgados civiles),
internacional (como las embajadas), adems de la propia infraestructura de soporte del gobierno (como la maquinaria electoral).
Como sujetos y consumidores, tenemos relaciones con el gobierno que son
ms unilaterales. Parafraseando a John F. Kennedy, la cuestin para nosotros como
sujetos es qu debemos hacer por nuestros gobiernos en lo que se refiere a respetar los controles del Estado. En cambio, la cuestin para nosotros como clientes
que recibimos servicios profesionales tiene que ver con el qu nos proporciona el
Estado. Esta gua de telfonos del gobierno revela todo tipo de actividades bajo la
categora de sujetos y consumidores: polica, fuerzas armadas, agencias reguladoras
y prisiones. Pero lo ms sorprendente es el predominio de los servicios profesionales que los gobiernos proporcionan directa o indirectamente mediante la financiacin pblica: toda la atencin de salud en algunos pases, y gran parte de
ella en los dems, y una buena parte de la educacin y otros servicios como la
meteorologa.
Por supuesto, no todas las actividades del gobierno se ajustan exactamente a
una de las cuatro categoras. Nuestros parques nacionales, por ejemplo, propor-

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MINTZBERC

CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

cionan servicios al consumidor (no a turistas) y servicios profesionales al cliente (a


los turistas atrapados en las montaas). Los parques forman parte tambin de la
infraestructura pblica que disfrutamos como ciudadanos y este hecho requiere
de nosotros, como sujetos, que respetemos su entorno Para poner otro ejemplo:
los presos de las prisiones son evidentemente sujetos. Pero siguen siendo ciudadanos con ciertos derechos y, desde el momento en que creemos en el papel que
cumple la rehabilitacin, tambin son clientes. Introduzco estas cuatro etiquetas,
por consiguiente, no tanto con propsitos de clasificacin como de clarificacin,
es decir, para ampliar nuestra apreciacin de los fines variados que tiene el gobierno.
Quisiera relacionar los roles de consumidor, ciudadano, cliente y sujeto a mi
comentario anterior. Los consumidores estn adecuadamente atendidos por organizaciones privadas, a pesar de que las cooperativas como las compaas mutuales
de seguros suelen poder hacerlo con efectividad. Slo en reducidas esferas el
servicio al consumidor es tarea del Estado. Cuando se trata de actividades donde
las personas actan como ciudadanos y sujetos (subditos), esto es, donde sus derechos y obligaciones jurdicas estn en juego, deberamos aventurarnos ms all del
modelo de propiedad estatal con mucha prudencia. Las contraprestaciones (tradeoffs)
entre intereses en conflicto, as como el necesario uso de la autoridad en este tipo
de actividades, exigen que el Estado cumpla un papel claro.
La relacin con el consumidor es quizs ms complicada. No est claro que
aquellos servicios ampliamente aceptados como pblicos niveles mnimos de
educacin y de atencin a la salud, por ejemplo sean especialmente efectivos
cuando los ofrece el gobierno directamente, ni mucho menos cuando los ofrecen
las empresas privadas. Ni el uno ni las otras por s solos pueden satisfacer todos los
matices de los requerimientos de los servicios profesionales. Los mercados son
crasos; las jerarquas son crudas. Las organizaciones sin propietario, o en algunos
casos las cooperativas, pueden servirnos mejor aqu, aunque con financiacin pblica
para asegurar cierta equidad en la distribucin. A propsito, no es poco usual que
se le confen servicios profesionales a organizaciones cooperativas. Incluso aquellas profesiones obviamente comerciales, como la contabilidad y las consultoras, a
menudo ofrecen servicios a travs de cooperativas, principalmente por la va de
asociaciones profesionales.

Los mitos de la gestin


Hemos visto que una sociedad equilibrada requiere varias formas institucionales
de propiedad y control, y que dentro del sector pblico hay una amplia gama de
funciones para el gobierno. De qu manera se deberan gestionar entonces las
actividades del gobierno? Para responder a esta pregunta, en primer lugar debemos considerar la gestin en s misma, o al menos los mitos populares que existen
acerca de ella.

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La discusin sobre la gestin est actualmente muy en boga. Yo verdaderamente dira Gestin, siguiendo el ejemplo de Albert Shapero de Ohio State
University, quien en mayo de 1976 escribi un artculo en Fortune titulado What
MANAGEMENT Says and What Managers Do. Estamos hablando de Gestin
con mayscula, esto es, un proceso estrecho y estilizado que, segn mis investigaciones, tendra sorprendentemente poca conexin con lo que los directivos
efectivos realmente hacen. Con todo, ste es el tipo de direccin que nos inunda actualmente en libreras, programas de MBA, y seminarios de formacin
presentados a travs de grandes campaas publicitarias, por ejemplo. Pero, puede
esto aplicarse realmente a nuestros roles como ciudadanos, sujetos, clientes, y
ocasionalmente consumidores del gobierno? Raramente, en mi opinin. Permtanme explicarlo.
Bajo cualquier perspectiva de Gestin que tenga la direccin subyace uno de
tres supuestos:
5 posible aislar actividades concretas, tanto unas de otras como de la autoridad
directa. El principio deriva del sector privado, donde muchas corporaciones estn
divididas en empresas autnomas organizadas como divisiones. Cada unidad tiene una misin clara: ofrecer su propio conjunto de productos o servicios. Si con
ello cumple los objetivos fijados por la central, se la deja ms o menos sola.
El rendimiento puede evaluarse en forma completa y adecuada mediante medidas objetivas. Los objetivos que cada actividad debe lograr pueden expresarse en
trminos cuantitativos: tanto los costos como los beneficios se pueden medir. (En
los negocios, por supuesto, los criterios son financieros y por lo tanto los costos y
beneficios se combinan para fijar estndares para estos ltimos y para la rentabilidad de la inversin.) De este modo, puede haber una valoracin "objetiva" que
por naturaleza es apoltica. El sistema no puede permitirse demasiada ambigedad
ni demasiados matices.
Las actividades pueden confiarse a directivos profesionales autnomos responsables del rendimiento. "Dejemos que sean los directivos quienes gestionen", dice la
gente. Muchos tienen gran fe en directivos formados en la as llamada profesin
de la gestin. "Hagmoslos responsables. Si actan de acuerdo con un plan indicado, recompensmoslos. Si no, sustituymoslos".
Estos supuestos, en mi opinin, chocan con lo que hacen la mayora de las
delegaciones del gobierno y con la manera en que tienen que trabajar. Para aislar
las actividades del gobierno del control jerrquico directo en la forma en que lo
prescribe esta Gestin, es necesario formular polticas claras, sin ambigedades,
desde la esfera poltica para que sean ejecutadas en la esfera administrativa. En
otras palabras, las polticas deben mantenerse bastante estables en el tiempo, y los
polticos (del mismo modo que los directivos de otras agencias) deben mantener-

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MINTZBERG

CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

se al margen de la ejecucin de tales polticas. Hasta qu punto es esto comn?


Cuntas actividades del gobierno se ajustan a una frmula de este tipo?
Las loteras, desde luego. Pero qu ms? Menos de lo que uno se pueda
imaginar. Muchas actividades del gobierno estn interconectadas y no pueden
aislarse. La poltica exterior, por ejemplo, no puede identificarse con un slo departamento, y menos an con una sola agencia. Ciertamente hay actividades del
sector pblico que se pueden aislar horizontalmente unas de otras, ms o menos,
como en el caso de la polica o los servicios de prisiones. Pero pueden aislarse
verticalmente del proceso poltico? En verdad que no han faltado los esfuerzos
para aislarlas. Hace unos aos, el Reino Unido hizo de su servicio de prisiones una
agencia ejecutiva ostensiblemente autnoma y nombr a un ejecutivo de empresa de altos vuelos para que la dirigiera. Recientemente y con gran escndalo el
directivo fue despedido, aparentemente porque no quiso destituir a uno de los
guardianes tras la muy publicitada fuga de tres prisioneros. Cuando se iba se
lament ante la prensa de que haba ms control poltico sobre el servicio ahora
que ste haba pasado a ser "autnomo".
Cuntos polticos estn preparados para abandonar el control de cuntas
de sus polticas? Y cuntas polticas en el gobierno actualmente pueden simplemente ser formuladas en un lugar para ser ejecutadas en otro, en vez de ser
elaboradas a partir de un proceso iterativo que implique tanto polticas como
administracin? Aprendizaje es otra de las palabras de moda en Gestin. Bien, este
proceso de elaborar polticas es aprender, independientemente de que su aplicacin no lo sea. La creencia de que en el gobierno las polticas y la administracin
pueden separarse como la formulacin y la ejecucin en la planificacin corporativa es otro antiguo mito que debera pasar a mejor vida.
A continuacin consideremos el mito de la medicin, una ideologa adoptada
casi con fervor religioso por el movimiento de la Gestin. Cul es su efecto sobre el
gobierno? Las cosas deben medirse, desde luego, especialmente los costos. Pero,
cuntos de los beneficios reales de las actividades del gobierno se prestan a esta
medicin? Algunos bastantes simples y ofrecidos directamente especialmente en
el nivel municipal como la recoleccin de basuras. Pero, qu ocurre con el resto?
Los famosos sistemas de presupuestacin, planificacin y programacin de Robert
McNamara en el gobierno federal de los EEUU fracasaron por este motivo. La
medicin sola dejar de tener sentido, causando a menudo graves distorsiones. (Recuerdan el recuento de cuerpos de Vietnam?) Cuntas veces tendremos que volver sobre esto hasta que nos demos finalmente por vencidos? Muchas actividades
estn en el sector pblico debido precisamente a problemas con la medicin. Si
todo estuviera tan claro como el agua y todo beneficio fuera tan fcilmente atribuible, hace tiempo que esas actividades estaran en el sector privado.
Consideremos un ejemplo del sector de la salud pblica en Inglaterra. Un
cirujano de transplante de hgado en el National Health Service oper a diez

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pacientes. Dos de ellos murieron. De los ocho que sobrevivieron, uno que haba
tenido cncer unos aos antes tuvo una recada. El hgado de otro paciente empez a fallar y necesit un segundo transplante. De los seis pacientes restantes, slo
tres pudieron reemprender vidas laborales normales. Al preguntarle sobre su rendimiento, el cirujano declar que su ndice de xito era de 8 sobre 10. (Por supuesto, tan pronto como hubiera sustituido el hgado que fallaba, estara preparado para anunciar 9 sobre 11. Contaba hgados, no personas). Un inmunlogo lo
pona en 7 sobre 10, argumentando que el cirujano no deba haber operado a la
persona que tena cncer. Consciente de los costos, un administrador del hospital
situ la cifra en 6 sobre 10. Las enfermeras decan que era de 3 sobre 10, teniendo
en cuenta la calidad de vida postoperatoria.
Ahora, imagnense a ustedes mismos teniendo que hacer su propia valoracin. Dnde est el sobre mgico con la nica respuesta correcta? No lo encontrarn. El hecho es que la valoracin de muchas de las actividades ms corrientes
del gobierno requiere un juicio leve, algo que una medicin estricta no puede
proveer. De modo que cuando se permite que la Gestin tome posesin, todo el
mundo se vuelve loco, especialmente el "consumidor", quien se lleva la peor
parte.
Finalmente est el mito de que el directivo profesional puede resolverlo
todo: "Coloque a alguien adecuadamente formado al mando y todo ir bien."
Estamos tan enamorados de este culto al liderazgo heroico que no conseguimos
ver sus contradicciones obvias. Por ejemplo, en nombre de la potenciacin
(empowerment) de los empleados, de hecho reforzamos la jerarqua. La as llamada
potenciacin o acto de conferir poder se convierte en el regalo vaco de los jefes,
quienes siguen controlndolo todo. Y estos jefes, si slo entienden de Gestin
continan montados en su nube, a menudo ignorantes del sujeto de su Gestin.
Una situacin como sta slo alimenta el cinismo. En su temor mortal de no
cumplir con los nmeros sagrados, los directivos dan vueltas constantemente a la
reorganizacin, engendrando ms confusin que claridad. En otras palabras, nuestra obsesin con la Gestin contradice en buena parte la realidad. En consecuencia distorsiona actividades serias, como es el caso de muchos sistemas de escuelas
pblicas que han sido virtualmente destruidos por el poder que tiene la jerarqua
directiva para dirigir actividades de las aulas sin tener que llegar a ensear nada.

Modelos para gestionar el gobierno


Entonces, cmo debera gestionarse el gobierno? Consideremos cinco modelos,
cada uno marcado por su propio modo de organizar la autoridad de control del
gobierno, o superestructura, y las actividades de sus agencias, o microestructura. (La
autoridad presupuestaria formara parte de la primera, por ejemplo; una agencia
para la proteccin del medio ambiente sera un ejemplo de la segunda.) Algunos

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CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

de los modelos son ms antiguos, otros ms recientes. Podramos no utilizar tanto


algunos de ellos, a pesar de su actual popularidad, y usar ms otros que no son tan
conocidos.
El modelo del gobierno como mquina. El gobierno aqu se considera como una
mquina dominada por normas, leyes y estndares de todo tipo. Esto se refiere
tanto a la superestructura como a cada una de las microestructuras. Cada agencia
controla su personal y actividades, y a su vez est controlada por el aparato central
del Estado. De este modo, el gobierno adopta la forma de un holograma: examinamos cualquier pieza y es igual al resto.
Este ha sido el modelo dominante en el gobierno, casi a costa de todos los
dems, del mismo modo que "la mejor manera" de Frederick Taylor fue popularizada por Luther Gulick y Lyndall Urwick en 1930 en el sector pblico. Su lema
podra haber sido "control, control y control". De hecho, la palabra burcrata para
denominar al funcionario pblico procede de la influencia de este modelo.
El modelo mquina fue desarrollado como la principal fuerza opositora de la
corrupcin y el uso arbitrario de la influencia poltica. Por ello se hizo tan popular
a principios de siglo. Ofreca coherencia en la poltica y fiabilidad en la ejecucin.
Pero le faltaba flexibilidad y capacidad de reaccin ante la iniciativa individual,
motivo por el cual ahora ha cado en desgracia. De una forma u otra, sin embargo,
el modelo mquina continua dominando en el gobierno.
El modelo de gobierno como red. Es lo contrario del modelo mquina: suelto en
lugar de estrecho, libremente fluido en lugar de controlado, interactivo en lugar
de muy segmentado. Se percibe al gobierno como un sistema nico entrelazado,
una compleja red de relaciones provisionales diseada para resolver los problemas a medida que surgen, y conectada mediante canales de comunicacin informales. En el nivel micro, el trabajo se organiza en torno a proyectos, como por
ejemplo un proyecto para desarrollar una nueva poltica de bienestar o para planificar la construccin de un nuevo edificio. "Conectar, comunicar y colaborar"
podra ser el lema de este modelo. Irnicamente, al igual que el modelo mquina,
el modelo de red tambin es hologrfico en tanto sus partes funcionan como
el todo: los proyectos individuales operan dentro de una red de proyectos
interrelacionados.
El modelo de control del rendimiento. La Gestin con mayscula encuentra su
plena realizacin en el modelo de control del rendimiento, cuyo lema podra ser
"aislar, asignar y medir". Este modelo busca ante todo que el gobierno se parezca
ms a una empresa. Pero aqu es necesario que seamos concretos porque el ideal
no es simplemente cualquier empresa. Existe el supuesto, no muy a menudo
explcito, de que el ideal es la estructura divisional popularizada concretamente
por los conglomerados. La organizacin en general se divide en "negocios" a
los que se asignan objetivos de rendimiento de los que son responsables sus directivos. As pues, la superestructura planifica y controla mientras que las

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microestructuras ejecutan. Todo muy ordenado, pero no necesariamente muy


efectivo.
Por una parte, pocas personas en los crculos empresariales siguen creyendo
en el conglomerado como forma de organizacin. Si los negocios tienen tan poca
relacin unos con otros, por qu molestarnos en tenerlos en la misma organizacin? Qu valor aade una central remota que slo ejerce control sobre el rendimiento financiero? Por otra parte, un nfasis exagerado en la planificacin y la
medicin del rendimiento refuerza el control jerrquico convencional en el nivel
de la microestructura, donde los directivos tienen responsabilidad personal de
cumplir objetivos impersonales. As, el efecto final es reforzar el antiguo modelo
mquina. En otras palabras, el modelo de rendimiento descentraliza para centralizar; afloja para estrechar. Y la estrechez va en detrimento de la flexibilidad, creatividad e iniciativa individual. De este modo, el valeroso nuevo mundo de la gestin
pblica muy a menudo no es ms que la misma gestin mquina: una nueva
etiqueta sobre una vieja botella. Funciona bien all donde funcionaba la gestin
tipo mquina a veces hasta ligeramente mejor pero en ninguna otra parte.
El modelo del gobierno virtual. Si llevamos el modelo de rendimiento hasta su
lmite natural, daremos con un modelo que puede llamarse gobierno virtual. Conocido en lugares como el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelanda, el
gobierno virtual supone que el mejor gobierno es el no gobierno. Desprndanse
de todo, nos dicen, o al menos de todo aquello de lo que sea remotamente
posible desprenderse. En el mundo perfecto del gobierno virtual, las microestructuras
(las actividades de las agencias) ya no estaran dentro del gobierno. Todo este tipo
de trabajo tendra lugar en el sector privado. Y la superestructura slo existira en
la medida en que fuese necesaria para organizar el suministro de servicios pblicos a travs de organizaciones privadas. As, el lema de este modelo sera "privatizar, contratar y negociar". El modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca han tenido que gestionar nada.
El modelo del control normativo. Ninguno de los modelos anteriores ha conseguido estructurar adecuadamente la autoridad social. Quizs ello se deba a que la
autoridad social tiene poca relacin con las estructuras. "Es tan simple, Anjin-San",
oye de labios de su amante japonesa el confundido capitn britnico de Shogun,
nufrago en una tierra extraa. "Simplemente cambia tu concepto del mundo". Al
ejemplificar un concepto diferente del mundo, el modelo del control normativo
no trata con sistemas sino con almas. Aqu cuentan las actitudes, no las cifras. Es
as como el control normativo est enraizado en valores y creencias.
El modelo no es muy reconocido en la mayora de gobiernos occidentales, y
mucho menos en las empresas occidentales. No ha funcionado mal para los japoneses, pero cuanto ms han demostrado ellos su superioridad en la competencia
directa con Occidente, los occidentales se han retirado ms hacia su antiguo modelo mquina o hacia nuevas versiones del mismo que funciona exactamente

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CAPITULO 7. GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

al contrario. Erase una vez, sin embargo en la poca en que todava exista el
concepto de servicio pblico, cuando el modelo normativo era realmente el que
consegua que el modelo mquina siguiera funcionando. En otras palabras, el
servicio y la dedicacin transformaron los efectos negativos de la burocracia. Pero
gran parte de esta actitud ha desaparecido o est desapareciendo rpidamente.
Cinco elementos claves caracterizan el modelo normativo:
1. Seleccin. Se elige a las personas por sus valores y actitudes, y no slo
por sus credenciales.
2. Soalizan. Este elemento asegura que los miembros estn dedicados
a un sistema social integrado.
3. Gua. Viene dada por principios aceptados y no por planes impuestos,
por visiones ms que por objetivos.
4. Responsabilidad. Todos los miembros comparten la responsabilidad. Perciben que los lderes quienes practican un estilo artesanal de gestin enraizado
en la experiencia confan en ellos y los apoyan. De este modo, la inspiracin
sustituye al as llamado empowerment.
5. Juicio. El rendimiento es juzgado por personas con experiencia, incluyendo a receptores del servicio, algunos de los cuales estn presentes en comits
de supervisin representativos.
El lema del modelo normativo podra ser "seleccionar, socializar y juzgar".
Pero la clave de todo es la dedicacin, que se produce en dos direcciones: por y
para los proveedores del servicio. Los proveedores son tratados decentemente y
por tanto responden del mismo modo. Las agencias pueden seguir aisladas horizontalmente, pero el control vertical por parte de la superestructura es ms bien
normativo que tecnocrtico. El modelo permite microestructuras radicalmente
diferentes: ms misioneras, igualitarias y enrgicas, y menos mecnicas y jerrquicas.
No hay un modelo que sea el mejor. Actualmente funcionamos con todos
ellos. La recaudacin de impuestos sera inconcebible sin una dosis saludable de
modelo mquina, del mismo modo que lo sera la poltica exterior sin el modelo
red. Y ningn gobierno puede funcionar efectivamente sin un gran despliegue de
controles normativos, al igual que ningn gobierno actualmente puede ignorar la
necesidad de despojarse de lo que ya no pertenece al sector pblico. El gobierno,
en otras palabras, es un sistema enormemente eclctico, tan variado como la
misma vida (ya que se refiere a casi toda faceta concebible de la vida).
Pero algunos modelos sirven para lo bueno y algunos para lo malo. Es posible que queramos favorecer a los mejores. Todos reconocemos la atencin excesiva que se le da al modelo mquina. Pero deberamos ser conscientes de su
resurgimiento en el modelo del rendimiento, al que no debemos rechazar. La
agencia ejecutiva casi autnoma est bien para muchos de los servicios apolticos

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y sencillos del gobierno como el despacho de pasaportes. Vamos a dejarlo as y no


pretendamos que se trata de un nuevo tipo de "mejor manera".
Debemos apreciar mejor el modelo de red, que es necesario para tantas de
las actividades impredecibles y complejas de los gobiernos de hoy, como por
ejemplo gran parte de las polticas que se formulan, los servicios de alta tecnologa
y la investigacin. Pero tambin debe evitarse la dependencia de este modelo. En
Francia, tanto el sector pblico como el privado han estado durante mucho tiempo dominados por una lite poderosa e interconectada que se mueve con tal
libertad e influencia que la estn haciendo cada vez ms bochornosa para la nacin. El sistema de red en Francia podra utilizar mucha ms autonoma en las
agencias para ejercer control sobre el poder de esta lite.
Estoy personalmente convencido de que tenemos una enorme necesidad de
hacer un gran cambio hacia el modelo normativo. Como bien lo han dejado claro
los japoneses, nada puede sustituir a la dedicacin humana. Y aunque gran parte
de las empresas occidentales necesitan aprender este mensaje, se ha vuelto especialmente importante en el gobierno con sus variaciones, matices y concesiones
complicadas entre los intereses en conflicto. Una organizacin sin compromiso
humano es como una persona sin alma: esqueleto, carne y sangre con la capacidad de consumir y excretar, pero privada de fuerza vital. El gobierno necesita
desesperadamente fuerza vital.
Creo que esta conclusin se aplica especialmente a los servicios profesionales orientados hacia los clientes como son la atencin de la salud y la educacin,
que nunca pueden ser mejores que la gente que los proporciona. Es necesario que
liberemos a los profesionales tanto de los controles directos de la burocracia del
gobierno como de las fuertes presiones de la competencia de mercado. Por este
motivo la no propiedad y algunas propiedades cooperativas parecen funcionar
tan bien en esas reas.
Gobernar la gestin
Si alguna de estas ideas tiene sentido, entonces debemos demostrar que es factible
empezando por moderar la influencia que la orientacin empresarial y la filosofa
de Gestin actualmente en boga tienen sobre otros sectores de la sociedad. En
otras palabras, el gobierno puede necesitar gestin, pero la direccin tambin necesita un poco de gobierno. Tomemos en consideracin las siguientes
proposiciones:
No todo en la empresa es bueno, no todo en el gobierno es malo. Cada cual tiene su
lugar en una sociedad equilibrada junto a organizaciones cooperativas y sin propiedad. No deseo comprar mis automviles del gobierno, del mismo modo en
que no quiero recibir mis servicios policiales de la General Motors. Y me gustara
ver que ni el sector pblico ni el privado, en su mayor parte, participen en la

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CAPITULO 7 GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN

prestacin directa de atencin a la salud, en favor de organizaciones sin fines de


lucro o cooperativas.
Las sociedades reciben los servicios pblicos que esperan. Si la gente cree
que el gobierno es inepto y burocrtico, pues as va a ser. En cambio si se reconoce
por servicio pblico la noble vocacin que es, la gente acabar teniendo un gobierno fuerte. Y actualmente no hay ninguna nacin que pueda permitirse nada
que no sea un gobierno fuerte. No va siendo el momento de que pare la condena al gobierno en Estados Unidos? Como canadiense que vive parte del ao en
Francia, puedo testificar que estas actitudes negativas estn resultando ser contagiosas y no nos hacen ningn bien.
Las empresas pueden aprender del gobierno, lo mismo que el gobierno puede aprender de las empresas; y ambos tienen mucho que aprenden de las organizaciones cooperativas y sinfines de lucro. En el sector pblico las personas se enfrentan a sus propios
tipos de problemas: objetivos en conflicto, grupos con intereses mltiples y una
intensa presin poltica, por ejemplo. Con todo, sus problemas estn siendo cada
vez ms corrientes en el sector privado. Muchos de los directivos ms inteligentes,
elocuentes y efectivos que he conocido trabajan para el gobierno. Lamentablemente no son muy agresivos cuando se trata de dar a conocer sus ideas. La gente
de negocios se beneficia mucho cuando la escuchan.
Las cooperativas tienen formas sofisticadas para tratar con circunscripciones
dispersas, y tambin con tipos especiales de clientes. Y luego estn las organizaciones sin fines de lucro, en las que encontramos la ms completa realizacin del
modelo normativo, del cual tenemos mucho que aprender en Occidente. Podemos beneficiarnos en gran medida de las experiencias de unas y otras, tan pronto
como podamos superar nuestros estrechos prejuicios.
Necesitamos un gobierno orgulloso, no empobrecido. Los ataques contra el gobierno son ataques contra el tejido social. Tenemos necesidades individuales, por
supuesto, pero una sociedad que permite que socaven las necesidades colectivas
pronto se destruir a s misma. Todos valoramos los bienes privados, pero no
tienen ningn valor sin los bienes pblicos como las polticas econmicas y
reguladoras que los protejan.
El hacer muchos nombramientos polticos se considera ahora parte natural
del proceso poltico de los EEUU. (Esto no ha sido siempre as: tales nombramientos son proporcionalmente tres veces ms comunes hoy de lo que fueron en los
aos treinta)3. Cada nueva administracin simplemente sustituye las capas ms
altas de las jerarquas departamentales. Creo que ha llegado el momento de que
esto se reconozca por lo que en gran parte es exactamente: corrupcin poltica, no
tcnicamente ilegal pero que sin embargo socava un servicio pblico dedicado y
3
D. J. Savoie. Thatcher, Reagan, Mulroney: In Search of a New Bureaucracy. The University of Pittsburgh Press,
Pittsburgh, 1994.

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experto. Tal tendencia tambin surge de la creencia errnea de que aquellos que
han dirigido algo pueden dirigir cualquier cosa (aunque mucho de los nombrados
por razones polticas han dirigido slo a algunos abogados o asistentes de investigacin).
Si los nombramientos polticos son realmente excelentes, por qu no se
utilizan en el ejrcito? Imaginemos que un presidente de EEUU reemplazara a
todos los generales de una y dos estrellas y a la mayora de los de tres con nombramientos polticos. Sera un ultraje. "No se puede dirigir as un ejrcito", insistira la
gente. "Se debe tener a gente devota, experimentada". Bien: qu diferencia hay
con los departamentos de comercio, educacin o Estado? Otros pases han encontrado medios para conseguir el control poltico sin tener que recurrir a la
administracin poltica.
Por encima de todo, necesitamos equilibrio entre los distintos sectores de la
sociedad. Esto se refiere tanto a actitudes como a instituciones. Los valores del
sector privado prevalecen en toda la sociedad. Pero el gobierno y otros sectores
deberan cuidarse de lo que reciben de la empresa. Es probable que la empresa
jams haya tenido ms influencia que ahora. En los Estados Unidos, a travs de
comits de accin poltica y de actividades de cabildeo (lobby), los intereses
institucionales (no slo los empresariales) ejercen una enorme presin sobre el
sistema poltico, reduciendo la influencia de los individuos. El sistema est fuera
de control. Mi argumento aqu no es contra la empresa como empresa sino en
favor del equilibrio en la sociedad. Necesitamos equilibrio entre los cuatro sectores y requerimos equilibrar nuestros intereses pblicos como individuos con las
demandas privadas de las instituciones.
El espritu que predomina en la actualidad apoya la privatizacin de los servicios pblicos. Es probable que parte de esta filosofa sea til. Pero buena parte de
ella es tambin demasiado simple. Y si tenemos tanta predisposicin al escrutinio
de todo aquello que no pertenece al gobierno, no deberamos ser igualmente
diligentes al considerar lo que no pertenece a la empresa? Tomemos los peridicos, por ejemplo. Hay alguna sociedad democrtica que pueda permitirse tener
todos los peridicos en el sector privado, especialmente cuando estn concentrados en unas pocas manos que pueden ejercer una gran influencia poltica si as lo
quieren? Podemos encontrar otros modelos de propiedad, y por cierto en algunos
de los ms prestigiosos peridicos del mundo por ejemplo la no propiedad de
The Guardian en Inglaterra y la propiedad cooperativa mltiple (periodistas y lectores, junto con algunas instituciones) de Le Monde en Francia. No olvidemos que
el objeto de la democracia es un pueblo libre, no unas instituciones libres. En
resumen, haramos bien en analizar meticulosamente el equilibrio de nuestras
sociedades ahora mismo, antes de que el capitalismo triunfe de verdad.

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BUROCRACIA Y POSTBUROCRACIA EN EL DISEO ORGANIZATIVO

Francisco Longo1

Introduccin
La crisis del modelo burocrtico no es, desde luego, de hoy ni de ayer. Toneladas
de papel y ros de tinta se han invertido durante dcadas para poner de manifiesto
sus limitaciones y alertar sobre sus riesgos. Lo que caracteriza a la poca presente
es ms bien la transicin de la teora a la prctica: el cuestionamiento del modelo
ha dado paso al declive efectivo de las grandes burocracias empresariales y a la
sustitucin progresiva de las pautas burocrticas por nuevos esquemas de organizacin, aunque frecuentemente incipientes e incompletos.
Las razones de este declive se hallan ms que sealadas en la copiosa literatura sobre la materia:
entornos excesivamente dinmicos para estructuras grandes, rgidas y
lentas en reaccionar, y demasiado complejos para ser digeridos y reinterpretados
por una cspide estratgica muy alejada del escenario de operaciones;
necesidades de informacin ascendente y descendente en el tiempo real,
demasiado inmediatas para circular con agilidad a travs de largas cadenas de
autoridad formal;

' Francisco Longo es director y profesor del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE. Ha sido gerente
de los Servicios Centrales del Ayuntamiento de Barcelona y director ejecutivo del Centro Municipal de Operaciones de los Juegos Olmpicos de 1992. Sus reas de especializacin son la direccin de recursos humanos, el
diseo organizativo de instituciones pblicas y el gobierno local, temas sobre los que ha publicado diversos
trabajos. Los ms recientes son: Reforma del empleo pblico: ttem y tab (1995), Polticos, directivos y sindicatos como
actores de la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas (1996), La gestin de recursos humanos en las
organizaciones pblicas de naturaleza profesional (1997), Sistema poltico y participacin ciudadana en el gobierno local
espaol (1998), y Poltica y direccin pblica en los gobiernos locales: un enfoque contingente (en imprenta). Ha dirigido
asimismo el Informe sobre el gobierno local en las democracias avanzadas (1996) y el Informe sobre el gobierno local en
Espaa (1997). Ha asesorado a diversas administraciones pblicas espaolas en procesos de modernizacin
administrativa, y ha trabajado como consultor internacional del Instituto Europeo de Administracin Pblica en
el proyecto de reforma del sistema de servicio civil de la Repblica de El Salvador (1993). Ha sido profesor
visitante del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (1996 y 1997) en el Diplomado en Funcin Gerencia!
en las Administraciones Pblicas. Ha impartido cursos sobre gobierno local y gestin pblica de recursos humanos en programas del CEMCI-UIM en Antigua, Guatemala (1997) y Crdoba, Argentina (1998). Es profesor en
el MBA ESADE-ICDA en la Universidad Catlica de Crdoba, Argentina (1999).

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CAPITULO 8

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cambios acelerados en los mercados y en el desarrollo de las tecnologas, difcilmente conciliables con la subsistencia de sistemas de coordinacin basados en la estandarizacin de procesos;
acceso al ncleo de operaciones de trabajadores altamente calificados y
especialistas en campos tecnolgicamente complejos, lo que pone en cuestin un
liderazgo impersonal basado en la pura atribucin jerrquica;
necesidad imperiosa de orientar a un cliente que exige mrgenes crecientes de autonoma de decisin en los niveles orgnicos en que se produce la
interaccin con el mercado;
fuerte incremento del peso especfico y valor estratgico de un capital
humano cuyo compromiso y motivacin exigen pautas de gestin en el diseo de
puestos, carrera y formacin, considerablemente alejadas de las que emanan de la
hiperespecializacin o del tratamiento uniformizador al que propenden las estructuras burocrticas.
En resumen, el declive efectivo de las grandes burocracias es consecuencia
de su incapacidad para proporcionar las respuestas adecuadas al doble desafo de
la innovacin y la competitividad, piedras angulares del xito, y aun de la supervivencia de la mayor parte de las organizaciones empresariales modernas.
La globalizacin de los mercados y los dramticos desafos producidos por la
competitividad han agudizado la bsqueda de elementos que cohesionen la organizacin en diseos alternativos a la burocracia. Ms que unidad real, la burocracia
es apariencia formal de unidad, amparada en la omnipresencia del principio jerrquico. La tendencia a la disgregacin, los reinos de taifas y los enfrentamientos
entre competencias coexisten con tal apariencia. Capitalizar sinergias latentes,
mejorar la coordinacin, anclar el funcionamiento organizativo en una visin ampliamente compartida son las tendencias presentes en los nuevos diseos.
Hasta qu punto el declive de las grandes burocracias ha llegado a las administraciones pblicas? En no pocos pases del mundo desarrollado, a lo largo de los
aos ochenta empieza tambin a ser constatable la transicin de las palabras a los
hechos2. As ocurre especialmente en el contexto anglosajn: en el Reino Unido,
sobre todo a partir del Informe NextSteps de 1986, el cual abri paso al modelo de
agencias ejecutivas descentralizadas; en Canad, Australia y Nueva Zelanda, que
han vivido, en especial este ltimo pas (Sherwood, 1992), ambiciosos procesos
de reestructuracin del sector pblico; y en los Estados Unidos, que debate y
aplica las propuestas del Informe Core (Executive Office of the President, 1993),
visto ya por algunos como la introduccin de un nuevo paradigma en la gestin
de la rama ejecutiva del gobierno (Moe, 1994). Se ha destacado incluso el carcter

Para una excelente sntesis conceptual de estos procesos, vase Prats (1992).

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LONCO

CAPITULO 8. DISEO ORGANIZATIVO

difcilmente reversible de estas reformas, en casos como el britnico. Para Metcalfe


(1993:352), "en el futuro se plantearn interrogantes acerca de qu formas de
management pblico son apropiadas, ms que sobre si el management como tal es
relevante para el gobierno".
Ms all de ese contexto, las experiencias recientes de Suecia o Francia
(Echebarra y Losada, 1993), o las de Irlanda, Dinamarca u Holanda atestiguan la
extensin de los fenmenos de cambio en el mbito gubernamental, por no hablar de la irrupcin de las reformas en las esferas regional y local de numerosos
pases.
Las razones del declive burocrtico, antes referidas al mundo de las grandes
estructuras empresariales, son en buena parte extrapolables al entorno pblico. La
difcil adaptacin al cambio de este tipo de configuracin estructural ha constituido un factor de especial relevancia, habida cuenta de las profundas transformaciones producidas en las ltimas dcadas en lo que respecta al papel del Estado en la
sociedad. En palabras de Subirats (1989:126) "si en contextos tcnico-reguladores
la burocracia maquinal puede an desarrollarse y mantener su operatividad, incorporando la tecnologa necesaria para mecanizar muchos de sus trmites, en
contextos ms abocados a la prestacin de servicios su inadecuacin parece
manifiesta".
El declive de la burocracia y la aparicin de esquemas alternativos de diseo
organizativo en el entorno pblico revelan la fuerza, frecuentemente combinada,
de dos "megatendencias", por usar un trmino de xito en la literatura empresarial. Por un lado se da una orientacin efcientista sesgada hacia la lucha contra el
dficit pblico y las polticas de reduccin del gasto. Si bien esta orientacin halla
su habitat ms coherente en las polticas neoliberales con anclaje en las teoras
de la eleccin pblica desarrolladas por los gobiernos Reagan y Thatcher y otras
administraciones conservadoras durante los aos ochenta la conviction politcs descrita por Metcalfe (1993), no faltan ejemplos de la misma en administraciones
de signo socialdemcrata3.
Por otro lado se percibe una orientacin de servicio pblico caracterizada
por el nfasis en la calidad del servicio, el mejoramiento de la relacin con el
ciudadano, la consideracin de ste como cliente y el logro de la receptividad, en
terminologa de la OCDE (1988:37).
Ambas tendencias refuerzan un eje fundamental de los diseos postburocrticos en el mbito pblico: el intento por construir un nuevo marco de responsabilidad para la gestin de los servicios pblicos (Echebarra, 1993a) lo que
3

En tres de los cuatro pases cuyas reformas gubernamentales son descritas y analizadas con agudeza por Schwartz
(1994), los procesos de cambio desarrollados en los aos ochenta fueron dirigidos por gobiernos socialdemcratas. Y si bien el caso sueco presenta matices propios derivados de este hecho, es innegable en cambio el peso del
public cholee approach en las experiencias australiana y neocelandesa.

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sita en el centro del escenario el binomio control-discrecionalidad; la tipologa


de controles y su renovacin; y la construccin de arquitecturas organizativas que
combinen seguridad y flexibilidad y que se orienten claramente hacia la eficacia y
eficiencia de la accin administrativa.
Se trata de orientaciones que trascienden el paradigma burocrtico. En forma ms o menos combinada han estado en la base de las nuevas pautas de diseo
organizativo que han comenzado o estn comenzando a transformar las estructuras pblicas. Conviene detenerse, aunque sea con brevedad, a examinar cules
son dichas pautas alternativas, antes de preguntarse hasta qu punto responden a
una lgica global propia.

Orientaciones de diseo organizativo comunes a los procesos


de modernizacin administrativa4
Los procesos de modernizacin mencionados comparten una serie de orientaciones de diseo que, con un nfasis ms marcado en unas u otras, encontramos
reiteradamente en todos ellos.
Reforzarla cohesin gubernamental. Superar la que Nieto (1984:177) llamaba
"invertebracin del sistema pblico", una de cuyas caractersticas bsicas sera la
feudalizacin del poder, aparece entre las orientaciones ms destacadas. Como se
dijo antes, la burocracia es apariencia formal de unidad, ms que unidad real.
En el plano organizativo, la construccin del Estado benefactor se ha traducido en una lgica expansiva que produce el crecimiento y fragmentacin de las
estructuras pblicas. Como ha destacado Echebarra (1993a:58), la administracin tiende a crecer en forma de compartimientos estancos que se desconocen
mutuamente y cuyos mecanismos de comunicacin por no hablar de los de
resolucin de conflictos son extraordinariamente costosos.
Pues bien, si la lgica expansiva produce y tolera la atomizacin como un
mal necesario, el escenario anti-dfcit a que ha conducido la escasez de recursos
cada vez ms definido como un dato estructural de las sociedades actuales y no
como una mera punta coyuntural o cclica apunta a lo contrario. La prioridad
estratgica de las polticas de reduccin de gasto conlleva nuevas y fuertes exigencias de integracin.
Vivimos una poca en la que la respuesta a los problemas que enfrentan las
organizaciones pblicas pasa ms por la integracin y coordinacin de los programas existentes que por la produccin de nuevas actividades y servicios. La conse-

La redaccin de este apartado se ha beneficiado del trabajo conjunto del autor en el campo del diseo estructural de organizaciones pblicas con el profesor Koldo Echebarra del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de
ESADE, a quien se deben en buena parte las ideas recogidas en el mismo.

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LONCO

CAPTULOS. DISEO ORGANIZATIVO

cucin de sinergias interorganizativas y pblico-privadas est a la orden del da,


pero exige la cohesin interna como primer requisito. Una exigencia que se agudiza
cuando, como ha empezado a ocurrir, se hace necesario replantear las polticas
pblicas existentes y revisar el "portafolio estratgico" de la accin gubernamental,
para tomar prestado un trmino del lxico empresarial. En el entorno pblico,
pocas veces afloran tanto las necesidades de cohesin como cuando los criterios
de rentabilidad social abonan reducciones o ceses de actividad en determinados
sectores.
Reforzar el papel integrador de la direccin ejecutiva de las instituciones y
fortalecer las estructuras de toma de decisiones colectivas de los gobiernos han
sido algunas de las respuestas, combinadas con esfuerzos de simplificacin estructural y reduccin del nmero de instancias ejecutivas; pero se tratara, a mi juicio,
de respuestas muy insuficientes para cohesionar las organizaciones, si no se produjeran simultneamente otros cambios estructurales que superen la desvertebracin
burocrtica, a los que enseguida se har referencia.
Simplificar las estructuras y los procedimientos. La orientacin simplificadora,
patente en todos los procesos de innovacin de la gestin pblica5, se traduce al
menos en tres pautas de diseo generalmente combinadas:
aplanar las organizaciones adelgazando la pirmide jerrquica, con el fin
de reducir la cadena por la que circulan los flujos de informacin y acercar la toma
de decisiones a los problemas;
desregular, esto es, eliminar normas, reduciendo a lo imprescindible el
mbito de actuacin heternoma de las personas y unidades en la organizacin,
engrosado por dcadas de normalizacin de procesos y conductas (o a veces fruto
del irresistible impulso mimtico con que las administraciones importan regulacio-

nes ajenas); y
reducir o eliminar controles formales, entendiendo por tales buena parte de las autorizaciones o controles ex ante orientados a garantizar la regularidad
de los procedimientos, frecuentemente con efectos dilatorios si no suspensivos o
devolutivos de los procesos administrativos.
Separar las responsabilidades polticas y las de gestin. Los procesos de cambio en
el entorno pblico han reaccionado frente a la confusin de responsabilidades
polticas y ejecutivas en el vrtice de las instituciones, que ha ido produciendo
en forma acelerada y paralela al crecimiento de los aparatos administrativos
5

Tanto en el nivel federal como en las esferas regional y local, las reformas de los Estados Unidos ponen un
acento especial en las medidas de carcter simplificador y desregulador que se concentran sobre todo en tres
campos: las polticas de personal, el proceso de compras y la gestin de presupuesto (Executive Office of the
President, 1993:14-32 y National Commission on the State and Local Public Service, 1993:21-38).

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una configuracin poco clara del proceso decisorio, generalmente en detrimento


de la lgica de la gestin. Como han sealado los reformadores italianos, "frecuentes interferencias de los cuerpos polticos... en la gestin administrativa cotidiana
producen confusin de responsabilidad, debido a la falta de correspondencia entre poderes formalmente asignados a la administracin y sustancialmente ejercitados por la poltica" (Presidenza del Consiglio dei Ministri, 1993:9).
Separar estas esferas de responsabilidad no supone desconocer su interrelacin
ni la necesidad de que existan cauces fluidos, claros y permanentes de comunicacin entre ellas. No se trata de la vieja y artificiosa distincin entre planificacin y
ejecucin, sino de una redefinicin de papeles organizativos que delimita de un
lado las responsabilidades sobre la elaboracin de polticas y la asignacin de
recursos, y de otro las responsabilidades de produccin de los servicios, buscando
el mximo rendimiento y calidad.
La relacin entre ambas esferas de responsabilidad se asegura, como se argumentar en un apartado posterior, mediante tcnicas de carcter contractual.
Descentralizar poder de decisin hada las unidades de gestin. La transferencia de
poder decisorio a las instancias de lnea es probablemente la pauta de diseo ms
comn y enfatizada de los procesos de cambio en las administraciones6. Es, al
mismo tiempo, la "prueba del nueve" de la voluntad real de innovacin. Para
conocer el alcance real de los cambios resulta imprescindible analizar hasta qu
punto se ha descentralizado el poder decisorio, o si slo se trata de una apariencia
aumentada por la retrica reformadora.
Siguiendo el ejemplo clsico de Suecia, diversos pases han operado esta
transferencia mediante la creacin de instancias ejecutivas de nuevo tipo, llamadas mayoritariamente agencias, a las que se atribuye una amplia autonoma de
funcionamiento; tal autonoma se sustenta en la eliminacin o flexibilizacin de
una parte significativa de los constreimientos propios del mbito administrativo,
en especial en materia de gestin presupuestaria, financiera y de personal. A la
cabeza se sita un directivo profesional, quien personaliza la titularidad de las
competencias que se transfieren y responde ante el ministerio en el marco contractual al que antes se hizo referencia.
Orientar el control hada los resultados. Como se dijo antes, en los procesos de
cambio examinados subyace un intento de construir un nuevo marco de responsabilidad en la gestin de los servicios pblicos. Si la burocracia es esencialmente
observancia de normas y procedimientos, los procesos de modernizacin ponen
6

Una argumentacin considerablemente enftica de las ventajas de la descentralizacin en el entorno pblico


puede hallarse en Osborne y Gaebler (1994:347), quienen sostienen que la superioridad de las instituciones
descentralizadas se origina en cuatro elementos: flexibilidad, eficacia, innovacin y productividad. Aunque con
mayores matices, Metcalfe y Richards (1989:123-145) colocan el nfasis en la relacin de la descentralizacin
con la tipologa de controles utilizados, sobre el trasfondo de la experiencia britnica de reformas.

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el acento sin excepcin en los resultados de la accin pblica. All se traslada


buena parte de los controles de regularidad de los procedimientos que, como
veamos, tienden a reducirse drsticamente.
La extensin de las tcnicas de direccin por objetivos responde a esta lgica
de inspiracin finalista: los gestores pblicos responden prioritariamente por los
resultados de su unidad, lo que obviamente exige un sistema de planificacin que
defina objetivos y asigne recursos, un margen de autonoma suficiente para gestionar, y un sistema adecuado de medicin del logro.
Redisear las fundones horizontales y los rganos que las asumen. Las anteriores
pautas de diseo conducen inevitablemente a un replanteamiento del papel
organizativo de las instancias de carcter horizontal en las estructuras gubernamentales (presupuesto, funcin pblica, organizacin y mtodos, intervencin y
contratacin, entre otros), que en el modelo burocrtico aparecen conectadas con
funciones de estandarizacin de procedimientos y realizacin de controles de carcter primario (autorizaciones, fiscalizaciones ex ante, informes devolutivos), incompatibles con la mayor parte de las orientaciones expuestas.
Este nuevo papel se centra en cuatro ejes fundamentales:
el apoyo a la planificacin, plasmado en el diseo y negociacin de
objetivos operativos;
la garanta de una asignacin equitativa y eficiente de los recursos;
el control y evaluacin de los resultados; y
el estmulo y aprovechamiento de las sinergias entre los diversos servicios pblicos.
Este cambio de papel es vivido con frecuencia y a veces hasta teorizadocorno una prdida de peso de las instancias centrales, percepcin sta que subyace
en no pocas de las resistencias al cambio detectables en estos procesos. En mi
opinin, no hay nada ms alejado de la lgica inmanente a las reformas que estas
orientaciones van dibujando. En posteriores apartados se insistir en el carcter
nuclear que este nuevo centro organizativo est llamado a jugar como garanta de
xito de los cambios.
Introducir la competencia en la prestacin de los servicios pblicos. Las dos
"megatendencias" antes apuntadas, a saber, el freno al crecimiento del gasto y el
mejoramiento de la calidad de los servicios, as como de la receptividad de las
administraciones, coinciden en inducir en forma creciente la aparicin de mecanismos de competencia en la provisin de los servicios pblicos7. Esto busca bsi7

Metcalfe y Richards (1989:232-255) definen esta orientacin como "un intento de aumentar la eficiencia
sometiendo a las organizaciones pblicas a condiciones de mercado, confiando al sector privado el suministro de
un mayor nmero de servicios y bienes pblicos y simulando condiciones de mercado en el seno de la adminis-

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camente dos cosas: de un lado separar las funciones de produccin de las funciones de compra o financiacin que se ubican en rganos especializados o se trasladan a los propios usuarios (los ejemplos ms significativos y conocidos los hallamos en las reformas de salud de distintos pases), y del otro, suscitar la competencia
entre centros pblicos o de estos con empresas privadas. (La reorientacin de
diversos servicios internos de apoyo sigue estas directrices (Osborne y Gaebler,
1994:140); quizs el caso ms extendido con rasgos de autntica reconversin
sea el de los centros de servicios informticos).
Flexibizar el marco organizativo de la gestin de recursos humanos. Los cambios
enunciados exigen superar una visin ultrasistmica del empleo pblico, concebido como una realidad manejable como un todo homogneo. Ello pasa por
flexibilizar las regulaciones que configuran el marco de la gestin de recursos
humanos, permitiendo que sta se adapte a entornos organizativos, tipologas de
actividad o servicio, misiones y estrategias, perfiles profesionales, y en general a las
diversas situaciones que configuran la rica variedad de la accin pblica.
Pocas innovaciones poseen tanta carga de cambio cultural como sta. La
tradicin estatutaria, la orientacin garante de las normas, la identificacin de la
estabilidad laboral con la seguridad del empleo vitalicio, la sacralizacin del derecho a la movilidad, y hasta el sesgo clientelista con que a veces desde el mundo
poltico se contempla el empleo pblico, conspiran todos contra estas reformas. Y
sin embargo, pocas de las innovaciones apuntadas sern posibles si no se supera el
miedo a la diversidad, permitiendo a las diferentes esferas de gestin desarrollar
polticas propias de redistribucin de efectivos, de diseo de carreras, de evaluacin del rendimiento o de remuneracin por el logro cuando as se requiera.
En entornos hipercentralizados y uniformizadores, los cambios en el diseo
organizativo claramente preceden a las innovaciones en la gestin de recursos
humanos, como un prerrequisito sin el cual difcilmente podrn ser liberadas las
fuerzas que apuntan al cambio; un cambio que ser policntrico o no ser.
El modelo divisional
Contestando a la pregunta que anteriormente se formulara, es el momento de
afirmar que las orientaciones de diseo que han sido perfiladas poseen una lgica
interna propia, esto es, se hallan interrelacionadas en trminos de coherencia. La
configuracin divisional, tal y como se la describe en la teora de la organizacin,
y en especial en la conocida sntesis de Mintzberg (1984), combina buena parte
tracin para asegurar una mayor disciplina en las reas que no pueden ser sometidas a la presin directa del
mercado". Asimismo analizan cinco medidas fundamentales: mejoramiento de la contabilidad pblica, cobro por
la prestacin de servicios comunes internos, cobro por los servicios a clientes externos, contratacin externa de
la prestacin de servicios y contratacin de servicios de gestin.

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de las respuestas postburocrticas con las necesidades de cambio estructural en los


sistemas pblicos.
Procede pues contrastar dichas respuestas con los parmetros bsicos de
diseo propios de la forma divisional, en la manera en que se los dibuja en el
referido modelo terico.
Agrupacin de unidades por mercados. Las unidades bsicas -divisiones en la
forma divisional no se agrupan por funciones ni son partes de un proceso complejo, sino instancias independientes que integran todas las funciones precisas para la
obtencin del producto o prestacin del servicio, dando prioridad a las interdependencias del flujo de trabajo sobre las de especializacin o las de escala. Todo
lo que es importante para la produccin del output se adscribe a la divisin, que
adquiere de esta forma el carcter de unidad de negocio.
La nocin de output se convierte as en la clave de esta arquitectura organizativa. Su identificabilidad y homogeneidad relativas son la base de la aparicin de
las divisiones y de todo el funcionamiento del modelo, puesto que ambas constituyen un prerrequisito para la creacin de los mrgenes de autonoma divisional y
para la orientacin de los sistemas de planificacin y control hacia los resultados.
Ambas cosas se tratarn enseguida.
A partir de la identificabilidad y homogeneidad del output tambin es posible
caracterizar a las divisiones por dos rasgos de especial relevancia en el mbito
pblico. De un lado est la estabilidad, la cual supone que las unidades as configuradas salen del circuito de las agrupaciones y reagrupaciones de sustrato poltico o
electoral, tendiendo a modularse como unidades dotadas de sustancia propia aunque, claro est, agrupables entre s por criterios contingentes en superestructuras
de raz poltica (ministerios y similares). De otro lado est la de la separacin de las
responsabilidades polticas y de gestin que se mencionaba antes, lo cual implica
que las divisiones se configuran como instancias ejecutivas ligadas a la produccin
de un servicio en condiciones que facilitan la delimitacin de las responsabilidades
de direccin de las mismas, separndolas con claridad de las funciones de naturaleza poltica.
Sistemas de planificacin y control basados en resultados. Mientras la burocracia
tiende a utilizar sistemas de planificacin de acciones que, combinados con la
estandarizacin de procedimiento cierran el crculo normalizador de la actividad
organizativa, la estructura divisional se orienta hacia sistemas de control del rendimiento, utilizando la terminologa de Mintzberg, quien define el objeto de los
mismos como la regulacin de los resultados globales de una unidad determinada.
La Figura 8.1, utilizada para explicar la experiencia del Ayuntamiento de
Barcelona (Longo, 1991:199), esquematiza el sistema de planificacin y control
propio de la organizacin divisional. En tal sistema, la divisin tiende a configurarse como una caja negra. Con tal descripcin se apunta al hecho de que las relaciones entre las instancias centrales y la divisin se sitan bsicamente al principio y al

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Figura 8.1. Sistema de planificacin y control:


organizacin divisional

Fuente: Longo, 1991.

final del ciclo de gestin, es decir, entre el momento en que se discuten y fijan
objetivos y se asignan recursos, y aqul en que se evalan los resultados y su
relacin con los insumes utilizados, reinicindose luego el ciclo.
As pues, el control por resultados comporta una cierta despreocupacin del
centro por los procedimientos y tcnicas utilizados por el gestor divisional para
obtenerlos, sin que ello suponga una absoluta opacidad de la divisin a lo largo del
ciclo de gestin, durante el cual el seguimiento por parte de la sede central se
dirigir a:
supervisar el cumplimiento de las reglas de juego bsicas dentro de las
que la direccin divisional ejerce su margen autnomo de decisin, y
analizar indicadores de resultados parciales, con el objeto de conocer las
desviaciones significativas e introducir, en caso necesario, las correcciones requeridas.
Como ha subrayado Mintzberg, este tipo de sistemas de planificacin y control tienen dos funciones bsicas: medir y motivar. De un lado, la definicin de
objetivos y el desarrollo de sistemas de control de gestin permiten conocer y
valorar, atendiendo a lo ms importante: los resultados, la marcha de la organizacin. De otro lado, la introduccin de exigencias de rendimiento orienta a la
organizacin hacia el mejoramiento del mismo. Las tcnicas de direccin por
objetivos ejemplo clsico del tipo de sistemas de que hablamos contemplan la
participacin de los directivos de lnea en la fijacin de tales exigencias de rendimiento como mecanismo incentivador dirigido al logro de un compromiso activo

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con tales objetivos. Ello nos sita muy prximos al modelo contractual al que
antes se aludi y sobre el que se volver ms adelante.
Descentralizacin vertical limitada. El grado de centralizacin en una organizacin es la medida en la que el poder y la autoridad estn concentrados en los ms
altos niveles de aqulla (Rainey, 1991). En lo que respecta al diseo del sistema
decisorio, la forma divisional implica una significativa transferencia de poder de
decisin, dotando a las divisiones de un considerable margen de autonoma.
Se trata de un tipo de descentralizacin que Mintzberg define como vertical
y limitada: el poder fluye por la cadena de autoridad formal desde el vrtice estratgico y la tecnoestructura (especialistas de presupuesto, personal, etc.), pero no
se desparrama por el conjunto de la organizacin, inundando horizontalmente el
ncleo de operaciones y potenciando individualmente a las personas que lo integran, como sucede en una organizacin de profesionales. Ms bien se queda en la
parte superior de la lnea media, siendo los directivos divisionales quienes aparecen como receptores de la totalidad de los mbitos de decisin que se transfieren,
y por ende como responsables por los resultados de sus unidades ante la sede
central.
En este sentido, el modelo divisional es quiz el que plasma en forma ms
contundente la la conocida paradoja burocrtica de Perrow: centralizar para descentralizar8. De hecho, de la transferencia de facultades decisorias sealada no es
posible inferir efectos debilitantes del poder central. Por el contrario, la redefnicin
de papeles organizativos a que da lugar sita, en mi opinin, a la sede central en
una posicin fortalecida en la que tiene bien sujetas las riendas de la organizacin
en todos aquellos aspectos de su actuacin que poseen un valor estratgico. Desde luego, todo ello a condicin de que el centro sea rediseado y dotado de las
capacidades necesarias para desempear su nuevo papel.
Mintzberg describe este papel de la sede central en la forma divisional en
referencia al desempeo de las siguientes funciones centrales bsicas:
el portafolio estratgico que define la estrategia general de producto/
mercado de la organizacin;
la asignacin de los recursos financieros globales (incluyendo la autorizacin de capital para proyectos divisionales de envergadura tal que afectan la
elaboracin del presupuesto de inversiones de la organizacin);
el diseo del sistema de control de resultados, tal como fue descrito
anteriormente;
el nombramiento y remocin de los directivos divisionales;
8

En este mismo sentido, Rainey (1991:172) seala que "las organizaciones y lderes de xito... paradjicamente
extienden el control relajando el control de cierta forma. Ganan poder compartiendo el poder. Los directivos
pblicos han adoptado en forma creciente estas orientaciones".

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un control monitor -supervisin del comportamiento divisional en el


nivel personal (tratando, desde luego, de evitar interferencias indeseables); y
el suministro de algunos servicios comunes (investigacin y desarrollo
(I+D), asesora jurdica, relaciones pblicas, entre otros) de apoyo a las divisiones.
Preparacin y cohesin de los directivos divisionales. El desempeo de los directivos es fundamental para el funcionamiento del modelo por dos razones. De un
lado est la importancia organizativa de su papel, emanado de las amplias facultades de decisin de que se les dota, lo cual exige poner la mayor atencin en la
existencia y desarrollo de sus competencias directivas. Por otro lado est el carcter descentralizado de esta configuracin estructural que pone en primer plano
exigencias de cohesin y cuya garanta exige altas dosis de visin compartida por
parte de los directivos divisionales.
Todo ello pone de manifiesto la importancia que la seleccin, socializacin,
evaluacin y desarrollo de los directivos adquiere en este modelo organizativo. La
existencia de una poltica de directivos es pieza clave de una estrategia divisional.
A su vez, como bien lo ha sealado Vilahur (1990:15), "la estructura divisional
favorece el desarrollo de directivos generalistas, con lo que se convierte en una
escuela de gestin, apta para profesionales que tengan intereses ms all de su
propia especialidad funcional".
El logro de la cohesin necesaria en el nivel directivo estar en relacin
directa con el desarrollo y grado de explicitacin de lo que Mendoza, citado por
Vilahur (1990), ha llamado "paraguas constitucional de la organizacin". Tal paraguas est formado, de un lado por los valores, actitudes y comportamientos que
definen la actuacin del conjunto, permitiendo un sustrato o cultura comn, y del
otro por la identificacin de los segmentos de mercado de inters prioritario, as
como de las necesidades a satisfacer en cada uno de ellos.
Es fcil apreciar la coincidencia de estos parmetros bsicos y definitorios del
modelo divisional en la forma en que lo contempla la teora organizativa, con las
orientaciones de los procesos de modernizacin administrativa que se describieron previamente. Por ello creo sustentada la definicin de la perspectiva divisional
como el modelo vertebrador de buena parte de dichos procesos y capaz de suministrar una lgica global propia a los mismos.
Debe inferirse de esta afirmacin que, en caso de adoptarse una orientacin
prescriptiva, se propugne por la configuracin divisional para el diseo de cualquier organizacin pblica? Estamos descubriendo quizs one best way postburocrtica, una alternativa unidireccional al declive de la burocracia administrativa tradicional?
Por supuesto que no. En primer lugar porque se comparte la orientacin
dominante en la moderna teora de la organizacin: un enfoque contingente del
diseo organizativo hace depender las respuestas del mismo de una serie de facto-

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res (la edad o el tamao de la organizacin, el tipo de entorno, las tecnologas,


etc.) que dan lugar a mltiples variables a considerar. Y desde luego que el repertorio de organizaciones pblicas es muy amplio. En muchos casos, la propia dimensin organizativa (pinsese en la existencia de miles de microorganizaciones
solamente en nuestro mundo local) impide considerar la configuracin divisional
como una alternativa til y vlida.
Pero adems, el modelo divisional coexiste con otras formas de organizacin. Como ha sealado el propio Mintzberg (1982:74), la forma divisional se
diferencia de las otras configuraciones en que no es una estructura completa sino
parcial, sobrepuesta a otra que son las divisiones. Y si bien cada una de stas
tiende, segn el mismo autor, a organizarse como burocracia mecnica, no se trata
de una ley inexorable; por el contrario, la superestructura divisional puede cobijar
una pluralidad de unidades diferentes organizadas en forma adecuada a los factores de contingencia que concurran. Esta versatilidad del modelo divisional y su
adaptabilidad al diseo de estructuras gubernamentales de gran volumen explican
la relevancia del mismo en los procesos de innovacin a los que venimos haciendo referencia.
Todo lo anterior no significa desconocer las limitaciones de esta configuracin estructural y la existencia de entornos a los que se adapta con dificultad. A
este respecto se ha sealado con acierto que los entornos extremadamente complejos y dinmicos conducen a outputs imprecisos, cuya normalizacin y medida
encuentran serias dificultades. Algunas de las dificultades vividas por los procesos
de desarrollo del modelo divisional en el mbito pblico tienen que ver con ello9,
si bien, a sensu contraro, es notable el impulso que ha recibido la aplicacin, en
dicho mbito, de las tcnicas de planificacin y evaluacin de la gestin (direccin
por objetivos (DPO) y elaboracin de indicadores de resultados), como consecuencia de que se adoptaran estrategias de innovacin de orientacin divisional;
esto incluye sectores donde la medicin era supuestamente imposible.
La adopcin de un enfoque contingente no est reida con la necesidad de
coherencia del diseo organizativo. Por el contrario. Los diseos que mezclan
peras con manzanas no suelen funcionar. La armona trasciende la moda, y la
homogeneidad, la coherencia y el ajuste son factores crticos del diseo de la
organizacin (Mintzberg, 1982:82). Es por ello que la perspectiva divisional resulta, a mi entender, til para comprender los procesos de cambio organizativo en el

El propio Mintzberg (1984:476) afirm que la forma divisional pura no funciona por fuera del sector privado,
ya que los objetivos de las organizaciones pblicas no suelen prestarse a ser medidos, lo que no impedira
sostiene en la misma obra visualizar al gobierno como "una enorme forma divisional". Considero que la
evolucin de las reformas gubernamentales durante la ltima dcada obligaran a matizar la contundencia de la
afirmacin inicial.

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mundo pblico, para reconocer en ellos sus logros y sus carencias, para diagnosticar sus tendencias, y para corregir, si es necesario, el rumbo elegido. Bajo esta u
otra denominacin, la perspectiva divisional se halla presente en la prctica en la
totalidad de las reflexiones sobre la innovacin en la gestin pblica. A ella apuntan Gibert y Thoenig (1992:18) cuando subrayan que la diferencia entre un sistema burocrtico centralizado y un sistema gerencial descentralizado descansa en el
hecho de que en el primero, el centro espera que sus colaboradores apliquen las
normas, directivas e instrucciones emanadas de la jerarqua, en tanto que en el
segundo, el centro espera que los servicios rindan cuentas de los resultados, en
vista de los objetivos fijados. Desde una perspectiva anloga y complementaria,
Mendoza (1993:49) seala los siguientes como ejes de la revalorizacin del
management en el entorno pblico: "a) la devolucin a los directivos de lnea,
principalmente en los niveles operativos, de la responsabilidad por los resultados
de sus unidades, y b) la aplicacin de tcnicas de gestin desarrolladas y experimentadas en el sector privado, entre las cuales destacan la DPO y el control de
gestin".

La contractualizacin de las relaciones centro-periferia


Una de las caractersticas del modelo descrito, fuertemente acusada en los procesos de modernizacin administrativa, es el carcter contractual de las relaciones
centro-periferia. Se trata de un elemento que aparece en cualquier caso implcito
en la configuracin y funcionamiento de las divisiones (agencias, centros de responsabilidad, centros gestores), pero que ordinariamente es incluso objeto de
formalizacin. Tal es el caso del framework document en la creacin de agencias en
el Reino Unido o del contrato por tres aos entre el centro de responsabilidad y el
ministerio en la administracin francesa, configurado en torno al projet deservice. El
Informe Core (Executive Office of the President, 1993:75) contempla a su vez la
formalizacin escrita de acuerdos de rendimiento entre la Presidencia y los directores de los departamentos y agencias.
El contrato entre el centro y la divisin incorpora, por una parte, el rgimen
especial de funcionamiento de sta, el cual refleja el margen de funcionamiento
autnomo de que se le dota. Por otra parte y aqu hallamos un rasgo significativo
del modelo que lo separa de otras experiencias descentralizadoras sobre las que se
volver ms adelante, el contrato incorpora las contrapartidas a las que la direccin divisional queda obligada, esto es, los compromisos asumidos y los instrumentos mediante los cuales su cumplimiento es evaluable y exigible.
La filosofa prinpal-agente subyace en este diseo y arranca de la separacin
antes citada entre la elaboracin de polticas y la provisin de servicios. As pues,
las instancias responsables de elaborar polticas actan como clientes subrogados,
realizando contratos explcitos con las agencias productoras (y asignando para tal

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efecto recursos, a cambio de un compromiso de produccin bajo condiciones


determinadas). De otro modo, seran los clientes en el sentido propio de la palabra
(los ciudadanos, los usuarios) quienes podran comprar directamente servicios a
estas ltimas (Schwartz, 1994: 56). El formato prinpal-agente se evidencia as
como un peldao significativo hacia la introduccin de mecanismos de mercado,
abriendo paso a la competencia (por los contratos con las instancias financiadoras,
por las compras de los clientes, o por ambos) entre los productores de servicios
pblicos, y en ocasiones entre estos y los productores privados.
En un sentido amplio, el mbito de la contractualizacin en el marco de las
estrategias de aplicacin del modelo divisional en la esfera gubernamental abarca
los siguientes seis apartados:
1. El mandato poltico, que como mnimo comprende lo siguiente:
la misin de la unidad; su razn de ser, y tambin su razn de no ser, en
forma tal que clarifique suficientemente el mbito de actuacin que le es propio10;
las lneas de orientacin estratgica, es decir, los ejes de accin prioritaria que se desprenden de la misin; y
los criterios, valores y principios bsicos de comportamiento (un ejemplo significativo: el posicionamiento de la unidad en lo referente a la competencia
con otras unidades y con entidades privadas).
2. El marco de responsabilidad, esto es, ante quin se responde y qu relaciones se establecen:
con el rgano al cual est adscrita la unidad (Ministerio/Departamento/
Consejera/Concejala);
con los rganos horizontales del gobierno;
con los rganos de control externo;
con el Parlamento (Concejo Municipal, Pleno).
3. Los objetivos para el ejercicio: Su determinacin permite hacer operativas
las lneas de orientacin estratgica antes aludidas, concretndose en exigencias
de rendimiento para un perodo dado que ordinariamente coincide con el ciclo de
gestin presupuestario.

10
En contextos restrictivos de crisis, importa ms que nunca tener bien definida la misin para evitar saltos en el
vaco. "En pocas de afliccin no hacer mudanza". He sido testigo de hasta qu punto la tentacin de mudar para
permanecer ha hecho sucumbir a ms de un esforzado directivo pblico, entregado hoy a piruetas bien alejadas
de su "razn de ser" original.

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Si para el director divisional los dos apartados precedentes son, hasta cierto
punto, contratos de adhesin, la definicin de los objetivos operativos es el mbito
propio para la negociacin, cuyo propsito es una conciliacin de intereses de la
que surja un compromiso activo del directivo. El mbito del acuerdo sobre los
objetivos deber extenderse a los parmetros o estndares de rendimiento, as
como a sus sistemas de medida, extremos que como vimos suelen plantear las
principales dificultades de orden tcnico.
4. Los recursos disponibles: La dialctica objetivos-recursos preside la negociacin referida, lo que obliga a establecer un vnculo con el proceso de elaboracin del presupuesto; volveremos sobre este tema en el ltimo apartado.
5. Los sistemas de informacin de gestin: Su diseo que como veamos
antes es una de las funciones retenidas por la sede central en la estructura divisional
debe tener en cuenta las necesidades de informacin de la direccin divisional y
configurarse como un instrumento til, ante todo a este nivel, sin perjuicio de las
necesidades de reporting del centro. Como ha destacado Vilahur (1990:12), "la no
consideracin del usuario en la fase de diseo suele producir el funcionamiento
en paralelo de distintos subsistemas, y el rechazo ms o menos encubierto de los
mismos por parte de los directivos de las divisiones".
La contractualizacin que afecta esta materia debe comprender tanto los
contenidos y formas de la informacin como su secuencia de emisin.
6. Los mrgenes de gestin autnoma de los que se dota a la divisin: Estos
mrgenes estn integrados, en su aspecto positivo, por aquellas atribuciones y
facultades que implican capacidad decisoria y se transfieren a la direccin divisional,
y en su aspecto negativo, por aquellos constreimientos y controles propios del rgimen comn que se remueven y eliminan, de los cuales los ms importantes afectan,
desde luego, la gestin econmico-presupuestaria y a la de recursos humanos.
En definitiva, la contractualizacin de las relaciones centro-periferia que caracteriza los procesos de aplicacin del modelo divisional, en especial en el entorno pblico, implica por una parte la bsqueda de la conciliacin de intereses entre
las perspectivas global y sectorial presentes en la organizacin, y por otra entre
aquellas que son propias de las esferas de responsabilidad poltica y de gestin
antes aludidas. Metcalfe (1993:361) relaciona esta conciliacin de perspectivas
con las nociones de management estratgico y operacional, cuya delimitacin de
campos se producira en la negociacin del acuerdo-marco entre la agencia y el
departamento".
1

' Frecuentemente en estructuras de carcter gubernamental, la conceptualizacin opera a tres bandas, afectando
a la divisin, centro o agencia, de un lado, al ministerio al que se halla adscrita, de otro, y a los departamentos
horizontales del gobierno, de otro ms. As ocurre en el Reino Unido, donde las tres partes suscriben el documento marco, y en Francia, donde los instrumentos de formalizacion son diferentes. Para mayores precisiones sobre
las experiencias britnica y francesa, vase Echebarra (1993b:177-193).

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En este esfuerzo de armonizacin, las partes obtienen una ganancia recproca: los directivos divisionales ven atendidas sus demandas de autonoma y ensanchado su poder decisorio; el centro (en la acepcin amplia que venimos usando)
obtiene un compromiso explcito de resultados y los instrumentos adecuados para
seguir y evaluar la gestin.
Es altamente recomendable que el contrato no slo se formalice en el papel,
lo que es prctica ordinaria, sino que al menos en los aspectos esenciales de su
contenido sea hecho pblico. La publicidad permite la exteriorizacin del nuevo
marco de responsabilidad construido por los cambios, y que se creen las condiciones para la evaluacin externa (medios de comunicacin, usuarios) de la gestin
divisional.
Procesos descentralizadores que deben distinguirse
del modelo divisional
La divisionalizacin es, como se ha visto, un proceso descentralizador mediante el
cual organizaciones que presentaban una apariencia exterior unitaria pasan a ser
visualizables como corporaciones integradas por organizaciones ms pequeas y
dotadas de amplios mrgenes de autonoma. En este proceso, una porcin significativa del poder de decisin pasa del centro (vrtice estratgico y tecnoestructura
central) a los directivos divisionales.
Pero el modelo divisional no se agota en la descentralizacin del poder. Como
hemos visto, hay un conjunto de rasgos esenciales, unas reglas de juego bsicas
que sitan los diversos parmetros de diseo estructural propios de este tipo de
configuracin en trminos de coherencia. Y es el modelo global as descrito el que
parece sintetizar las respuestas que, desde el diseo organizativo, se estn ofreciendo a las necesidades de innovacin en la gestin pblica.
Por ello parece necesario deslindar tanto el modelo en s como las aplicaciones del mismo a las que se ha hecho referencia, de otras realidades organizativas
que si bien comparten con la forma divisional elementos de descentralizacin del
poder, se alejan considerablemente de aqulla en aspectos consustanciales a la
lgica de diseo que les es propia. Dos de estas realidades son detectables en el
entorno pblico ms prximo a nosotros: la departamentalizacin y la creacin de
entes institucionales.
La departamentalizacin
Por departamentalizacin se entiende un proceso organizativo propio del entorno
pblico mediante el cual se opera una transferencia de poder de decisin desde la
direccin estratgica y los rganos centrales de carcter horizontal de una institu-

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cin, a los rganos de direccin poltica sectorial, a los que llamaremos genricamente departamentos12.
Se trata de un proceso coherente con el fenmeno de expansin de la actividad gubernamental que ha producido aparatos administrativos grandes y complejos con una fuerte tendencia hacia la diversificacin. El desarrollo y especializacin de las polticas sectoriales y el crecimiento de la maquinaria administrativa
puesta al servicio de las mismas han incrementado las demandas de autonoma en
este nivel. La respuesta organizativa ha sido desigual, pero en general puede hablarse de una tendencia significativa al ensanchamiento de los mrgenes de funcionamiento autnomo de ministerios, departamentos, municipios, etc., en reas
de decisin tradicionalmente reservadas a los departamentos horizontales centrales (Presidencia, Hacienda, Funcin Pblica), a travs de procesos cuya dinmica y
amplitud oscila en funcin del peso poltico de los titulares departamentales, entre
otras variables.
En ocasiones no se trata simplemente de tendencias espontneas sino de
supuestos de cambio planificado que responden a estrategias de innovacin de la
gestin pblica. Nos hallamos ante procesos de aplicacin del modelo divisional
en el entorno pblico? Creo que no, pero la respuesta ha de ser lgicamente
argumentada. El Cuadro 8.1 pretende resumir los principales rasgos diferenciales
entre ambos tipos de diseo, que paso a comentar brevemente.
Una primera diferencia suele radicar en el tipo de output Como se dijo antes,
la identificabilidad y homogeneidad del producto caracterizan el criterio de agrupacin de unidades propio de la forma divisional, constituyendo la base para la
creacin de sistemas de planificacin y control orientados hacia resultados. Las
cosas suelen ser diferentes en el formato departamental. Ciertamente, la extrema
variedad potencial de estructuras que caben en lo que hemos llamado genricamente departamentos (concepto que incluye desde el Ministerio de Obras Publicas
y Transporte hasta el Departamento de Agricultura de un gobierno provincial o la
unidad de salud pblica de un ayuntamiento o municipalidad) impiden formular
afirmaciones de validez general. La tendencia, no obstante, parece apuntar a la
existencia de dificultades para identificar los outputs con la precisin requerida, y
sobre todo a la existencia de una amplia diversificacin del producto.
Los departamentos suelen ser estructuras multifuncionales y heterogneas,
en proporcin directa a su estatus poltico y tamao. Pero incluso donde estas
variables permitieran una arquitectura organizativa basada en el producto, otros
elementos nos seguiran apartando del modelo divisional, como veremos enseguida.
12
El trmino departamentalizacin ha sido a veces utilizado en la teora de la organizacin con un significado
diferente al que aqu se le atribuye. Tal es el caso, por ejemplo, de Koontz y Weihrich (1988), quienes usan el
trmino para describir la variable de diseo que en la obra de Mintzberg es llamada "agrupacin de unidades".

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CAPITULO 8. DISEO ORGANIZATIVO

Cuadro 8.1. Rasgos diferenciales en los diseos divisional


y departamental
Estructura divisional

Formato departamental

Producto

Identificable y homogneo

Permanencia de la
unidad
Relacin polticagestin
Liderazgo interno
Perfil directivo
Papel de la
tecnoestructura
Central
Papel de la
tecnoestructura
Perifrica
Relacin centroperiferia
Grado de cohesin

Tiende a la estabilidad

Tiende a la ambigedad y
diversificacin
Tiende a la inestabilidad
(polticamente contingente)
Esferas confundidas

Esferas delimitadas
Gerencial
Profesional
Planificacin y control
de resultados

Poltico
Ambiguo (tcnico-poltico)
Filtro-vlvula de seguridad

Apoyo a la direccin
ejecutiva

Controla/consigue recursos

Contractual

Normativa

Alto, bajo ciertas


condiciones

Tiende a la feudalizacin del


poder

Fuente: Elaboracin propia.

Una divisin configurada en torno a un output preciso propende a la estabilidad. Habr quien cuestione, con mayor o menor grado de irona, la existencia de
organizaciones administrativas inestables, pero lo cierto es que los departamentos
lo son en algn sentido: su configuracin no responde (o no lo hace nicamente,
si se prefiere) a criterios de gestin, sino a una lgica diferente que tiene que ver
con la distribucin del poder poltico. (Naturalmente la inestabilidad se acenta en
ciertos entornos. Tal sera el caso de los gobiernos de coalicin, o en general de los
gobiernos locales en muchos pases). En cualquier caso, lo que antes llambamos
el circuito de las agrupaciones y reagrupaciones de origen poltico es el habitat
propio de los departamentos.
En el entorno pblico, el modelo divisional facilita la separacin de poltica y
gestin. En el formato departamental, ambas esferas se hallan confundidas o por
lo menos no es fcil delimitarlas. Suele ser habitual una concentracin de poder
formal en la cspide departamental, en la que la definicin de orientaciones estratgicas aparece al lado de la autorizacin de gastos. Incluso bajo el supuesto de

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que se haya delegado capacidad decisoria, la delimitacin de responsabilidades


polticas y gerenciales es complicada. Y cuando ello ocurre, son ordinariamente
los criterios de gestin los que tienden a difuminarse, como veamos.
En las divisiones creadas por los procesos de modernizacin administrativa,
el liderazgo interno es claramente gerencial. El chief executive de las agencias britnicas, por poner un ejemplo, asume la direccin efectiva de la agencia; las amplias
facultades de que se le dota le permiten ejercer un liderazgo real. En el formato
departamental, este liderazgo corresponde a una figura de naturaleza poltica (ministro, consejero, concejal).
Como consecuencia de ello, el perfil del directivo divisional (profesional de
la direccin, manager pblico) no se corresponde con el del directivo en el formato departamental (entendiendo por tal a quien ocupa el nivel jerrquico inmediatamente subordinado a la direccin poltica). La pluralidad de perfiles existentes
impide una caracterizacin de validez general, pero parece evidente que las consideraciones de confianza poltica o lealtad personal coexisten con frecuencia con
las exigencias profesionales, difuminando a stas ltimas no pocas veces.
Si en el modelo divisional la orientacin hacia resultados de los sistemas de
planificacin y control era una clave de la arquitectura organizativa, tal orientacin
parece descartada en el formato departamental. Aqu la indefinicin y heterogeneidad del output, la confusin de poltica y gestin, la inexistencia de un liderazgo
vertebrador, lo dificultan extraordinariamente. En tal contexto, la tecnoestructura
central (presupuesto, intervencin, personal, patrimonio, etc.) deja escapar a
regaadientes una parte de su poder formal, sin cambiar en lo sustancial su papel
organizativo.
Al no producirse un cambio de fondo en la tipologa de los controles, los
rganos horizontales centrales tienden a cumplir una funcin de resistencia opuesta
a la cesin de autonoma a la periferia. Si no es posible el control por resultados, se
imponen los filtros de regularidad y el control sobre los recursos. En un contexto
tal, la organizacin tiende a ver en la tecnoestructura central especialmente en
pocas de crisis y restricciones una vlvula de seguridad del sistema. De hecho,
en ocasiones la retrica departamental esconde flujos de centralizacin de poder
de decisin, especialmente en materia presupuestaria.
A su vez, en el plano interno del sistema de planificacin y control de resultados, la tecnoestructura perifrica que en el modelo divisional juega un importante papel de apoyo a la direccin ejecutiva de la unidad garantizando el funcionamiento desempea funciones ms ambiguas y complejas en los diferentes
tipos de formato departamental. Tampoco aqu es posible reorientar la heterogeneidad real hacia una nica fotografa. La dificultad se agudiza porque en ocasiones las funciones bsicamente tecnoestructurales (control sobre el presupuesto y
el personal, sobre todo) coexisten con atribuciones de autoridad formal sobre los
servicios, y con denominaciones de carcter ejecutivo (director, subdirector, ge-

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CAPTULOS. DISEO ORGANIZATIVO

rente, etc.), en puestos cuyo poder decisorio se halla generalmente muy limitado
por el carcter poltico de la direccin departamental. Con frecuencia el papel de
esta tecnoestructura es una combinacin de control primario (burocrtico) en el
plano interno, y de interlocucin con la tecnoestructura central, focalizada en la
obtencin de recursos para el departamento y en la agilizacin de procedimientos
de trmite centralizado.
Como se ha visto, en las experiencias de divisionalizacin del entorno pblico las relaciones centro-periferia son objeto de contractualizacin. El elemento
contractual no existe en el formato departamental. De hecho, la inexistencia de
un sistema de definicin de objetivos y evaluacin de resultados deja dichas relaciones sin sustancia contractual. Los instrumentos de normalizacin de la actividad organizativa responden al modelo burocrtico, en el que el centro ejerce un
papel regulador y donde los supuestos de fijacin de pautas de funcionamiento
autnticamente convencional se reducen a su mnima expresin.
Por ltimo, y en lo que respecta al grado de cohesin de la organizacin, la
forma divisional la fundamenta tanto en la coordinacin producida entre las diferentes partes mediante el repetido sistema de planificacin y control (los elementos contractuales aludidos no haran sino fortalecer tal coordinacin), como en la
poltica de los directivos orientada a la preparacin y socializacin de los mismos,
dado el papel crucial que juegan en tal configuracin estructural. Estos elementos
de cohesin no existen en el formato departamental, proclive por ello a la consolidacin de reductos de poder en estructuras parceladas.
Como se dijo, la departamentalizacin es una consecuencia lgica del crecimiento y diversificacin de la actividad gubernamental. Sin embargo, a diferencia
de lo ocurrido con algunos procesos de aplicacin del modelo divisional, no cambia por s misma la lgica burocrtica de la gestin pblica. En la mayor parte de
los casos esto conlleva un peligro real de disgregacin (departamentalismo}, que
aparece con frecuencia contrarrestado por un neocentralismo burocrtico con
nfasis en la limitacin de los recursos disponibles13, especialmente en entornos de
crisis presupuestaria.
La creacin de organismos, sociedades y entes autnomos
La creacin de organismos y entidades con personalidad jurdica propia es otra de
las manifestaciones conocidas del proceso de crecimiento y diversificacin de la
actividad gubernamental. Como se ha sealado, la creacin de este tipo de entes
13
En un artculo de tono altamente crtico sobre la experiencia britnica, Campbell (1994:26) se pregunta "por
qu el Tesoro no pudo, operando a travs de los departamentos, ampliar sus facultades sin separar unidades del
tronco del servicio civil", ironizando al respecto: "Por razones polticas, el Tesoro necesitaba animales que caminaran como palmpedos, graznaran y se adaptaran al agua, pero no poda llamarles patos". Como he intentado
argumentar, creo que entre ambos enfoques hay algo ms que diferencias nominales.

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ha respondido ordinariamente a la bsqueda de marcos ms flexibles que el rgimen administrativo comn. En otras palabras, se ha tratado de fenmenos de
huida individual de dicho rgimen, y no de procesos de rediseo organizativo
global del sistema pblico.
Cul es la relacin de estas entidades con el modelo divisional descrito?
Hasta qu punto estn marcando el camino hacia estrategias de aplicacin y
desarrollo del modelo divisional en las administraciones?
Sin duda, estamos tambin aqu ante procesos descentralizadores, esto es,
ante transferencias de poder (ensanchamiento de la esfera de decisin del lado
positivo, y remocin de controles del lado negativo) a unidades que adquieren
una autonoma significativa. En buena parte de los casos se han utilizado criterios
de agrupacin por output, lo que permite la concurrencia de los elementos de
identificabilidad y homogeneidad del producto que caracterizaban, como veamos, a las divisiones. En mi opinin, sin embargo, hasta aqu llegan las semejanzas.
De hecho, el resto de los parmetros bsicos de la configuracin divisional
no se encuentran en estos procesos. Y esto ocurre fundamentalmente porque no
hay un cambio de naturaleza de los sistemas de planificacin y control capaz de
producir un nuevo marco de relaciones entre el centro (departamento de adscripcin y departamentos horizontales) y cada organismo o entidad. Las pautas burocrticas subsisten, y por lo tanto la tipologa de controles permanece inalterada.
Las relaciones centro-periferia vendrn marcadas por el punto de alejamiento
alcanzado en el proceso de huida: si la huida tuvo xito, la entidad ser poco
controlable; en caso contrario, subsistir una buena parte de los constreimientos
y controles burocrticos anteriores. Creo conocer supuestos de ambos tipos.
En la mayor parte de los casos, la proliferacin de entidades de esta naturaleza ha tendido a la disgregacin. Sin la construccin alternativa de nuevos sistemas de articulacin, la eliminacin de controles burocrticos ha cortado con frecuencia el cordn umbilical de la entidad con el departamento y desde luego
con el gobierno, produciendo conocidos ejemplos de tensin institucional. La
autodefinicin de objetivos y estrategias, y la consiguiente falta de coordinacin
de las polticas gubernamentales, son consecuencias muchas veces constatables14.
En el diseo de estas entidades cualquiera que sea su denominacin o
sector funcional encontramos sin excepcin un instrumento destinado en principio a garantizar elementos bsicos de integracin, coordinacin y control de cada
ente institucional. Me refiero al consejo de administracin, en teora llamado a
jugar un papel de mecanismo de enlace entre la entidad, el departamento de
14
Para Nieto (1984:185), esta proliferacin de entidades personalizadas supone la consagracin definitiva de la
feudalizacin de la administracin pblica. Tales organismos llegaron a convertirse en "feudos tan patrimonializados
que, a decir verdad, la influencia del ministro se meda no tanto por el peso de su ministerio dependiente, en
definitiva, del Ministerio de Hacienda como por la importancia de su cohorte personal de vasallos institucionlizados".

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adscripcin, otros departamentos sectoriales relacionados o afectados por su actuacin, y los rganos horizontales del gobierno. Quienes hayan conocido de
cerca el funcionamiento de estos consejos convendrn conmigo en que se trata de
instrumentos de escasa utilidad en relacin con los fines apuntados, y en que
raramente debaten estrategias o evalan la gestin de la entidad. De hecho, en
muchas ocasiones estos consejos son utilizados como mecanismo de distribucin
de prebendas entre los altos cargos.
Pero no se trata slo de que tales consejos estn mal diseados, ni de que
hayan cometido errores de funcionamiento que les impidan desempear adecuadamente su papel institucional. En lo fundamental, la falta de cohesin apuntada
no se origina aqu, sino en la carencia de un eje vertebrador, de una nervadura
constitutiva de la entidad que interrelacione sus prioridades, objetivos y resultados
con las estrategias gubernamentales, y que permita la evaluacin de esta consistencia bsica sostenida en el tiempo. Se ha apuntado anteriormente que en la
perspectiva divisional, esta interrelacin se modula en forma contractual, y se ha
descrito el mbito propio de dicho marco convencional. Este marco suele estar
ausente de los procesos descentralizadores a los que estamos aludiendo, lo que
marca an ms la diferencia esencial de los mismos con la configuracin divisional,
ncleo de estas reflexiones.
Finalmente, es necesario aadir que estas diferencias no derivan de la personificacin jurdica de las entidades que estamos considerando. Dicha personificacin (de derecho pblico, privado o mixta) puede ser condicin necesaria para el
funcionamiento de una divisin en un entorno determinado. Lo que se niega es
que sea condicin suficiente para que se pueda hablar de divisionalizacin. Esta
apunta, como se ha insistido, a un diseo organizativo global y alternativo a la
centralizacin burocrtica que trasciende las estrictas consideraciones del rgimen
jurdico aplicable. Como afirma Nieto (1984:183), "el problema no consiste en
arbitrar nuevas frmulas jurdicas, sino en liberarse de criterios organizativos y
polticos que taran lo ya existente".

Puntos claves para el desarrollo exitoso de un modelo divisional


en los sistemas pblicos
Las caractersticas del entorno administrativo tienden a situar en determinadas reas
de intervencin las claves del xito o fracaso de los procesos de rediseo organizativo
con orientacin divisional. A ellas aludiremos en la ltima parte de este trabajo.
Redisear los rganos centrales
Las estrategias de modernizacin administrativa de orientacin divisional suelen
invertir mayor esfuerzo en el desarrollo de capacidades organizativas dentro de las

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divisiones que en el centro de la organizacin. Hasta cierto punto es lgico: las


divisiones son la visualizacin del cambio y su personal encarna la reorientacin
gerencial que ste representa. Pero se trata de un error que puede afectar a aspectos cruciales del funcionamiento del modelo.
La experiencia en la aplicacin de sistemas de control de naturaleza burocrtica no garantiza el funcionamiento de un modelo orientado hacia el control de
resultados. Por el contrario, se trata de orientaciones divergentes, lo que hace que
el cambio de papel no se agote en un mero proceso de aprendizaje, sino que
requiera adems la interiorizacin de nuevas pautas de funcionamiento organizativo.
En palabras de los responsables por la formulacin de polticas italianos, "si en el
pasado la periferia estaba en funcin del centro, en el futuro la relacin deber
invertirse: los rganos centrales operarn en funcin de la periferia" (Presidenza
del Consiglio dei Ministri, 1993:10). El desarrollo de estas nuevas capacidades en
el centro de la organizacin aparece en un momento como una de las dificultades
ms significativas, pero tambin como una de las claves de xito del cambio.
El rediseo de los rganos centrales conducir frecuentemente a la necesidad de renovar sus estructuras y perfiles. De un lado, el diseo de los puestos y su
agrupacin en unidades requerir modulaciones derivadas del nuevo papel
organizativo. De otro lado, los perfiles profesionales habrn de ajustarse al desempeo de funciones tecnoestructurales hands off, lo que conduce a un juego de
equilibrios difciles: combinar papeles a veces contradictorios (apoyo a la gestin,
y control), y conseguir el adecuado balance entre la intromisin y la abstencin
que caracteriza el correcto desempeo de estas funciones en el modelo divisional.
Transformar los procesos de asignacin de recursos
y de gestin presupuestaria
La dialctica objetivos-recursos tiene un peso dbil en los sistemas tradicionales de
elaboracin y gestin de los presupuestos pblicos. Ni las tcnicas incremntales
propias de la fase expansiva del gasto pblico (pretendidamente racionalizadas
por la aplicacin del presupuesto por programas (PPBS) que hoy se vive como un
fracaso desde dentro y desde fuera del sistema pblico), ni los mtodos primarios
de reduccin del gasto masivamente utilizados en nuestro entorno (recorte horizontal y bloqueo de fondos), sintonizan obviamente con la orientacin de los
sistemas de planificacin y control que han sido descritos, y con la propia lgica
subyacente al modelo divisional.
La aplicacin de este modelo exige cambios significativos tanto en los mecanismos de elaboracin y discusin del presupuesto como en los de gestin presupuestaria. En los primeros esto se puede lograr estableciendo un enlace entre las
asignaciones presupuestarias y el cuadro de objetivos de la administracin cuya
orientacin bsica (Zapico, 1989:57) es "facilitar la gestin directiva a todos los

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niveles de la organizacin", y evolucionando hacia un modelo ms participativo


que garantice la interlocucin de los directivos divisionales en el proceso. En los
segundos esto se puede hacer ajustando las reglamentaciones; adaptando los sistemas de control a las medidas de objetivos/resultados preestablecidas; utilizando
controles sobre magnitudes ms agregadas; y facilitando la reasignacin interna de
crditos, la obtencin de ingresos y la utilizacin, en ciertos casos, de los ahorros
generados15.
Como ha subrayado Zapico (1993:75) refirindose a las ms recientes reformas presupuestarias europeas, "el principal mtodo para controlar el proceso y los
efectos de la descentralizacin del gasto ha sido considerar el presupuesto como
un acuerdo de intercambio de recursos por autonoma y compromiso de eficiencia". Nos hallamos de nuevo en la lgica de la contractualizacin, repetidamente
destacada a lo largo de estas reflexiones y aplicada aqu al proceso presupuestario,
mbito en el que, como destaca el mismo autor, est ya funcionando bajo distintas
frmulas y alcance en pases como el Reino Unido, Suecia, Dinamarca o los Pases
Bajos.
No se puede desconocer la dificultad de estas reformas, especialmente en
entornos restrictivos, pero en mi opinin estos mbitos constituyen al mismo tiempo
una razn para acometerlas. La obtencin de mejoras de eficiencia que trasciendan la lgica de los recortes primarios exige reformas organizativas profundas que
adapten la asignacin, la gestin y el control de los recursos a un modelo descentralizado de funcionamiento orientado a resultados.
Desarrollar instrumentos de evaluacin
El control de resultados es la mdula de la arquitectura divisional, como se ha
insistido. Este hecho dota de singular relevancia a la disponibilidad de un instrumental adecuado para la medicin de aqullos, esto es, de un sistema de control
de gestin del que son parte importante los sistemas de informacin y el repertorio de indicadores de gestin a disposicin del directivo divisional y del centro de
la organizacin. Como ha sealado Mendoza (1993:49), "los indicadores... proporcionan a los gestores el feedback imprescindible para poder llevar a cabo su
tarea con efectividad, al permitir el seguimiento y el autocontrol... pero tambin
son esenciales para los responsables polticos que, como contrapartida al mayor
grado de autonoma otorgado a los directivos operacionales, exigirn estar infor15

Para la Comisin Winter, responsable del diseo de las reformas en los niveles estatal y local en los Estados
Unidos, la eliminacin de los sistemas presupuestarios spend-it-or-lose-it ocupa un lugar central para lo que formula cuatro recomendaciones principales: reducir drsticamente la vinculacin de crditos a conceptos preestablecidos
de gasto; permitir las transferencias de fondos entre ejercicios; habilitar frmulas para la amortizacin de inversiones; y vincular las asignaciones de gasto a los resultados (National Commission on the State and Local Reform,
1993:35-38).

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mados peridicamente y de forma precisa sobre el cumplimiento de los objetivos


y planes establecidos previamente".
La mensurabilidad de los resultados de la accin pblica ha sido repetidamente cuestionada. La innegable dificultad que en muchos casos plantea la medicin de los mismos ha llevado incluso a poner en duda (vase la nota 8) la misma
aplicabilidad del modelo divisional a las instituciones pblicas; pero como tambin
subraybamos, las experiencias de divisionalizacin han supuesto un impulso
importantsimo a la elaboracin de instrumentos de medicin del logro en el
mbito administrativo que hoy ya se extiende a campos de indudable dificultad
tcnica del empeo. En el Reino Unido, solamente en el perodo 1986-1989, el
nmero de indicadores de gestin incluidos en el Libro Blanco del Gasto Pblico
pas de alrededor de 500 a 2.302 (Crter y Creer, 1993:408).
La elaboracin de sistemas de medicin de resultados en el entorno pblico
constituye en cualquier caso una tarea tcnicamente complicada que obliga a las
instituciones involucradas en procesos de cambio de esta naturaleza a invertir
recursos significativos. Pero como afirma Mendoza (1993:46), "a pesar de la innegable dificultad conceptual y tcnica que representa en muchas ocasiones la elaboracin de indicadores, la dimensin verdaderamente crucial es la organizativa".
En efecto, es en la implantacin donde se juega el xito o el fracaso de estos
sistemas, por lo que la elaboracin de una adecuada estrategia de aplicacin es
condicin de xito del proceso.
Con todo y dificultad tcnica y organizativa, se trata pues de una inversin
necesaria y mi juicio rentable para las organizaciones pblicas involucradas en
procesos de innovacin de orientacin divisional. La debilidad del instrumental de
medicin puede hacer que el modelo no sea viable o, lo que es quiz ms frecuente, puede llevarlo a la deriva hacia orientaciones meramente eficientistas
retroalimentadas de evaluaciones puramente cuantitativas (tcnicamente mucho
ms accesibles); esto representa uno de los peligros tpicos de esta configuracin
estructural (Mintzberg, 1984:471), y una de las crticas ms repetidas a algunas de
las experiencias de aplicacin del modelo en el entorno pblico.
Garantizar la idoneidad de los directivos divisionales
En pginas anteriores se resaltaba el carcter axial que posee la preparacin y
cohesin de los directivos en el modelo divisional, as como las razones de esta
trascendencia. Ahora me propongo insistir en ello. El entorno pblico suele plantear especiales dificultades a la hora de hacer operativo este parmetro central de
diseo, presentando en general marcos normativos y organizativos cuya rigidez
relativa es notoria en relacin con el mbito privado.
Estas dificultades se hacen bastante evidentes si examinamos los aspectos
que definen la configuracin del nivel directivo en nuestro mundo administrativo:

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ni la preparacin, ni los sistemas de acceso, ni el diseo de carrera, ni la remocin,


ni la estructura retributiva, favorecen la aparicin y evolucin de una esfera directiva capaz de gerenciar organizaciones fuertemente descentralizadas, con arreglo
al modelo dibujado.
Ello no hace sino poner de manifiesto el carcter de clave de xito que la
definicin y puesta en prctica de una poltica de directivos posee, como elemento inseparable de estas estrategias de cambio. En particular, creo necesario hacer
hincapi en la necesidad de un estatuto de personal para estos directivos pblicos
que tenga en cuenta:
mecanismos de acceso flexibles pero profesionales y nunca arbitrarios
ni basados en consideraciones de mera confianza;
procesos de seleccin fuertemente tecnifcados y transparentes;
apertura, en determinados casos, hacia profesionales externos al sector
pblico; y
sistemas de recompensa, desarrollo y remocin adecuados a un marco
de responsabilidad por resultados16.
Flexibizar la gestin de recursos humanos
Dejando de lado las dificultades que se acaban de sealar, supongamos que se
consigue disponer de directivos profesionales, capaces y motivados al frente de
divisiones configuradas con arreglo al modelo que venimos describiendo. Pues
bien, de poco servira todo ello en lo que hace a introducir mejoras efectivas de
gestin si no dotamos a tales directivos de una nueva normativa de recursos como
marco para gestionar los recursos humanos adscritos a la unidad. La flexibilizacin
del mismo es, como veamos anteriormente, una necesidad ampliamente sentida,
casi un clamor entre los directivos pblicos de nuestro pas. En lo que aqu nos
ocupa, es una condicin de xito de las estrategias de divisionalizacin. Sin ella, los
mrgenes de gestin autnoma de las unidades se veran sensiblemente reducidos, y el ejercicio real del liderazgo interno dificultado hasta el extremo.
Las necesidades de flexibilidad alcanzan a la totalidad de los subsistemas que
configuran la gestin de recursos humanos, concebida como un sistema integrado: del diseo de puestos al de carreras, de la seleccin a la rescisin del empleo,
de la retribucin a las relaciones laborales. No es lugar, desde luego, para detenernos en todo ello; baste pues con enfatizar su relevancia.
16

En el marco de las reformas neocelandesas, ste fue uno de los ejes prioritarios y se tradujo en la creacin de un
Snior Executive Service (SES), cuya configuracin responde a las orientaciones apuntadas. Ello se combin con la
supresin del estatuto funcionara! como rgimen diferenciado del laboral comn, en el contexto de una profunda
transformacin del marco de la gestin de recursos humanos en el sector pblico (Sherwood, 1992:22-23).

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La realidad administrativa es heterognea y plural. En ella encontramos actividad reguladora, prestadora y promotora; servicios que operan dentro y fuera
del mercado; unidades que venden servicios y se autofinancian e incluso obtienen excedentes, y otras que se nutren slo del dficit; rganos que realizan
actividades repetitivas en medios estables, y otros que se ven obligados a innovar en entornos de extrema fluidez; actividades consolidadas y permanentes, y
programas incipientes o temporales; unidades autosuficientes y servicios que
requieren complejas interacciones de diferentes organismos. Es imposible reconducir todo ello a una unidad mediante un diseo organizativo vlido para
todos los supuestos.
Esta heterogeneidad debe ser tenida en cuenta por las estrategias de
divisionalizacin, que debern evitar las pautas excesivamente uniformadoras. Las
divisiones no pueden responder a un formato nico. Por ello, las experiencias de
este carcter han creado, en general, una tipologa plural de unidades. Es el
caso, en el Reino Unido, de los regmenes de gestin financiera (Echebarra,
1993a:271), en virtud de los cuales las agencias aparecen divididas en tres tipos,
en funcin del grado de autonoma presupuestaria de que han sido dotadas. De
otro orden es la tipologa de Fraser, citado por el mismo autor y por Metcalfe
(1993:364), quien clasifica las agencias en cuatro tipos, bsicamente en funcin
de la naturaleza de sus relaciones con el departamento de adscripcin.
Es obvio que no es posible fijar criterios a priori para la elaboracin de una
tipologa de divisiones, cuyo diseo habr de tener en cuenta una multiplicidad de
factores concurrentes en el entorno especfico en que se produzca la experiencia.
Parece, en todo caso, que aspectos como la actuacin en mbitos de mercado, la
capacidad para generar ingresos o la propia claridad de los instrumentos de evaluacin de la gestin, se hallaran entre las circunstancias a tener en cuenta a la
hora de diferenciar pautas de diseo entre las divisiones.
Configurar el cambio como un proceso
La aplicacin del modelo divisional no se halla entre las reformas susceptibles de
implantarse por decreto. De querer introducir cambios con esta orientacin, ser
necesario disear estrategias de implantacin gradual, alimentando el proceso de
cuantos conocimientos y experiencia en gestin de cambios complejos sea posible, y dotndolo de un liderazgo poltico slido.
Es de esperar que estas estrategias graduales de cambio incorporen con frecuencia ensayos experimentales y pruebas piloto que permitan contrastar el funcionamiento prctico de los diseos propuestos y puedan apuntalar la credibilidad
de las reformas dentro de la organizacin.

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Configurar una tipologa plural de divisiones

CAPTULOS. DISEO ORGANIZATIVO

Pero este carcter gradual de los cambios no debe impedir la clarificacin


previa del modelo global. Ciertamente, un proceso de cambio de esta naturaleza no permite disponer en los inicios de una fotografa ntida del punto de
llegada. Se tratar de un paisaje de perfiles borrosos, de un horizonte tentativo,
de una aproximacin. Por otra parte, un modelo tal ha de interactuar con la
experiencia a lo largo del proceso de implantacin de los cambios, recibiendo
del mismo una retroalimentacin que sin duda va a modificar aspectos del
diseo inicial, con la posibilidad de que algunos de los rasgos del mismo vayan
quedando irreconocibles.
Aun as, este modelo-horizonte debe ser construido, porque a mi juicio constituye un elemento esencial de la coherencia del proceso. Para ello, la organizacin habr de invertir el tiempo y los recursos necesarios. Sin tal clarificacin
previa, existe el riesgo de que se genere una serie de procesos de huida en
el sentido que dbamos a la expresin al hablar de los organismos y entes
institucionales que encontraran en la coartada divisional el argumento para construirse un marco propio. De ser as no estaramos, desde luego, ante un cambio
institucionalizado de modelo organizativo, sea cual sea el mbito en que todo ello
se produzca.

Conclusiones
El declive de la burocracia ha llegado al mundo administrativo. Durante la ltima
dcada, significativos procesos de reforma estructural de los sistemas pblicos se
abrieron paso en diversos pases del mundo desarrollado. Tales reformas, que se
han extendido y profundizado en los aos noventa, han respondido al peso combinado de dos fuerzas: de un lado la crisis financiera del Esado benefactor, generadora de importantes exigencias de que se combata el dficit pblico; del otro, la
expansin de las demandas sociales de mejora de los servicios pblicos, que ha
inducido una reaccin orientada hacia el incremento de la calidad y la receptividad
de la accin pblica. Tanto la orientacin efcientista como la de servicio pblico
han obligado al cuestionamiento de las pautas burocrticas, centrando los diseos
alternativos en la construccin de un nuevo marco de responsabilidad en la gestin pblica.
Buena parte de estas respuestas postburocrticas se han producido en trminos de diseo organizativo alternativo de las estructuras gubernamentales y han
coincidido en una orientacin hacia el modelo divisional, caracterizado por la
transferencia de poder decisorio a las unidades de lnea agrupadas por criterios de
output, y dotadas de mrgenes ampliados de autonoma de gestin. La relacin de
estas divisiones con el centro departamental y la tecnoestructura central del gobierno se materializa a travs de sistemas de coordinacin basados en la
estandarizacin y evaluacin de resultados, y se formaliza mediante marcos de

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carcter contractual fundados en la relacin prinpal-agente. La calidad y cohesin


de los responsables ejecutivos de las divisiones son asimismo variables decisivas
del modelo.
La perspectiva divisional no debe ser tomada sin embargo como la respuesta
nica y definitiva a la crisis del modelo burocrtico en los sistemas pblicos, pues
se trata de un tipo de configuracin estructural que presenta limitaciones y riesgos
que deben ser tomados en consideracin:
Desde el punto de vista de la escala de diseo, la forma divisional se
adapta bien a estructuras gubernamentales de gran magnitud, pero no facilita las
respuestas adecuadas ni al diseo de las relaciones interorganizativas (networking),
de singular y creciente importancia en los sistemas pblicos del mundo contemporneo17, ni al tratamiento de las estructuras pblicas de dimensin reducida o
de los problemas organizativos de nivel micro.
Las dificultades de aplicacin de modelo divisional se acrecientan en
entornos extremadamente complejos y dinmicos donde los outputs (criterios de
rendimiento) son imprecisos y por ello de difcil normalizacin y medida.
Las caractersticas del entorno pblico genera en ocasiones especiales
dificultades, tanto tcnicas como organizativas, para el desarrollo de instrumentos
de evaluacin de resultados.
Las dificultades tcnicas de medicin de los objetivos no econmicos
conducen a veces a que el control de resultados se centre fundamentalmente en
aspectos cuantitativos, lo que puede derivar en un sesgo puramente eficientista de
los criterios de gestin que resulte contradictorio con las finalidades sociales de las
instituciones pblicas.
A pesar de estos inconvenientes, la configuracin divisional ofrece respuestas que se ajustan a algunas de las principales necesidades que los procesos de
reaccin antiburocrtica en el entorno pblico han puesto de manifiesto, y sintetiza en forma coherente las orientaciones de diseo organizativo que dichos procesos estn incorporando mayoritariamente. Asimismo, la adopcin del modelo
divisional puede constituir una base o punto de partida para reformas cuya aplicacin requiere de marcos organizativos ms flexibles y descentralizados (como las
que afectan a la gestin de recursos humanos, por ejemplo), as como un estmulo
al desarrollo de instrumentos de gestin, en especial de los relacionados con la
evaluacin de los resultados de la accin pblica.
La aplicacin del modelo divisional en los sistemas pblicos exige mantener
la coherencia bsica de la configuracin. En los diseos institucionales especficos,
17
Un lcido anlisis de los desafos que este tipo de diseo plantea en nuestros das al management pblico puede
encontrarse en Metcalfe (1993:364-369).

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LONCO

CAPTULOS. DISEO ORGANIZATIVO

esto requiere la concurrencia de los principales parmetros que caracterizan tal


configuracin, sin los que su lgica de funcionamiento entra en crisis. Las caractersticas especiales del entorno pblico hacen asimismo necesario que los procesos
de aplicacin atiendan especialmente a aquellos aspectos claves que se erigen
como determinantes del xito o fracaso de las reformas.
El crecimiento de los aparatos administrativos y la tendencia a la diversificacin que han caracterizado la evolucin de los sistemas pblicos durante dcadas
han producido fenmenos de descentralizacin y transferencias de poder decisorio que no deben ser confundidos con el modelo divisional. En particular, es necesario deslindarlo conceptualmente de la departamentalizacin o ampliacin de la
esfera de poder autnomo de las instancias de direccin poltica sectorial, por un
lado, y de la creacin de organismos autnomos y sociedades pblicas, por el otro.
Ambos fenmenos presentan frecuentemente, en sus aplicaciones concretas, rasgos de disgregacin que ponen en peligro la cohesin gubernamental, y que suscitan en ocasiones reacciones centralizadoras de carcter pendular. En lo fundamental, ni uno ni otro cambian sustancialmente las pautas burocrticas de funcionamiento de las instituciones.
En el entorno pblico espaol se destacan algunas tendencias adversas al
desarrollo de estrategias de divisionalizacin. De un lado, la presin del dficit
pblico estimula determinados reflejos conservadores de carcter centralizador en
los rganos horizontales responsables de las polticas presupuestarias. De otro
lado, la sensibilidad social y poltica ante los fenmenos de corrupcin ha comenzado a producir reacciones opuestas al ensanchamiento de los mrgenes de
discrecionalidad de los directivos pblicos, acompaadas de la reaparicin de controles de naturaleza burocrtica. El desarrollo de experiencias de aplicacin del
modelo divisional en Espaa ir ligado a la superacin de estos reflejos en el
marco de estrategias de reforma dirigidas a la construccin de un modelo
postburocrtico de gestin pblica eficiente, transparente y responsable en las
instituciones.

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242

LONGO

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RECURSOS HUMANOS

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NOTA INTRODUCTORIA
Carlos Losada y Suzanne Dove

La gestin de los recursos humanos constituye uno de los subsistemas fundamentales de la gestin pblica y es una de las claves del xito de la reforma del Estado
en el largo plazo. En definitiva, son las personas las que marcan la diferencia; el
xito o el fracaso de todo proceso de cambio depende en gran medida de cmo
se gestionan los recursos humanos. La realidad del comportamiento humano es
bastante compleja y una prueba de ello es precisamente la delicada tarea de gestionar y motivar a los recursos humanos dentro de cualquier organizacin. Por
ello, adems de su importancia, es necesario resaltar que suele ser una de las reas
ms problemticas para los directivos de los organismos.
Durante la segunda mitad de este siglo, los gobiernos de Amrica Latina
crecieron de manera extraordinaria, tanto en sus campos de accin como en la
cantidad de personas contratadas para realizar un nmero cada vez mayor de
tareas. Con las crisis econmicas de los aos ochenta, muchos gobiernos tuvieron
que recortar su personal, racionalizar la asignacin y reorientar las calificaciones
de los empleados pblicos. Sin embargo, todava queda mucho por hacer: las
personas empleadas en las agencias afectadas tienen que tener las capacidades y la
motivacin necesarias para mejorar la actuacin de las instituciones pblicas, y eso
no se consigue a travs de las medidas cuantitativas que conllevan las polticas de
ajuste.
Los dos artculos que siguen presentan enfoques complementarios sobre la
faceta humana de las organizaciones pblicas. En el primero de ellos se sientan las
bases para la reflexin sobre la gestin de recursos humanos en el sector pblico,
mientras que en el segundo se proponen polticas y tcnicas para tal gestin.
En su trabajo sobre los fundamentos del sistema de mrito, Joan Prats hace
dos distinciones importantes. La primera es la que existe entre la funcin pblica
como organizacin ("recursos humanos ordenados por el poder poltico para la
realizacin de sus fines") y la funcin pblica como institucin ("la garanta constitucional de un orden abstracto y necesario.. .una creacin.. .de la sociedad civil en
su proceso de aprendizaje y de construccin de consenso constitucional"). El autor subraya el hecho de que la existencia de una funcin pblica sometida al
sistema de mrito es una caracterstica comn en todas las economas de mercado
exitosas y en todos los pases con ndices de desarrollo econmico y humano
elevado.

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V. RECURSOS HUMANOS

V. RECURSOS HUMANOS

La segunda distincin que hace Prats es entre los cargos que pertenecen a la
fundn pblica-\os encargados del ejercicio de las funciones de autoridad del Estado o el ncleo estratgico del Estadoy los puestos que se consideran empleos pblicos y cuyos ocupantes estn principalmente encargados de la produccin y
prestacin de servicios pblicos. Para Prats, el acceso a todo tipo de empleo pblico debera ser por mrito; pero solamente la funcin pblica, y no el resto de
los empleos pblicos, tiene que estar sometida a un rgimen jurdico estatutario
que garantice la estabilidad y cree un marco de proteccin excepcional para el
funcionario.
Esto es as debido a que los requisitos y maneras de evaluar el desempeo
para uno y otro tipo de posiciones son de naturaleza muy diferente. En el primer
caso, resulta casi imposible establecer criterios de evaluacin dada la esencia de los
bienes pblicos y porque el resultado de las intervenciones administrativas casi
siempre depende de la accin conjunta de mltiples actores. Por lo tanto, para
que la funcin pblica opere correctamente no se requiere un control de resultados, sino el cumplimiento de reglas claras y rgidas. El sometimiento al Derecho y
la previsibilidad de la accin gubernamental son valores claves que se deben proteger. En el segundo caso, el empleo pblico se encarga de garantizar la provisin
de servicios pblicos con eficiencia y eficacia. Aqu se puede exigir rendicin de
cuentas segn criterios medibles. Es principalmente en la segunda clase de empleo
donde se pueden aplicar tcnicas empresariales para mejorar el rendimiento y la
motivacin de los empleados pblicos.
En el segundo artculo, Xavier Sistemas presenta varias sugerencias para
mejorar la gestin de personal, haciendo hincapi en la urgencia del problema de
los recursos humanos y animando a los directivos pblicos a incluir la gestin de
los empleados en su agenda. Sistemas propone una serie de tcnicas para motivar
al personal a trabajar con eficiencia y eficacia.
Si bien el autor resalta la experiencia de las administraciones publicas de los
pases de la OCDE, muchos de los desafos all presentes se comprendern fcilmente desde Amrica Latina: la descentralizacin de responsabilidades de gestin
de recursos humanos; la internalizacin de los costos de personal debido a la
descentralizacin de gestin financiera; las necesidades de formacin en nuevas
tecnologas y habilidades para abordar nuevas demandas por parte de los ciudadanos, entre otras. Las tcnicas que propone Sistemas son aplicables a realidades
muy diversas, aunque en diferente medida. El autor aporta reflexiones valiosas
sobre el uso de las evaluaciones como herramienta de valoracin y de desarrollo
profesional, especialmente en pases donde todava no existe una cultura de la
evaluacin.
A pesar de la gran utilidad de muchas tcnicas gerenciales para mejorar el
elemento humano de las organizaciones pblicas, es preciso recordar el contexto
en el cual se las aplica, esto es, donde existe un servicio civil consolidado, donde

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las personas acceden al empleo pblico por un genuino sistema de mrito y estn
cualificadas para realizar las tareas exigidas por los puestos que ocupan, y donde
se puede avanzar significativamente a travs de la cuidadosa utilizacin de programas de formacin, evaluaciones y desarrollo profesional. Donde no existen tales
condiciones previas y los nombramientos en todos los niveles organizativos se
hacen con un grado de arbitrariedad elevado, la tarea ms urgente continuar
siendo la creacin de un servicio civil fundamentado en el mrito.

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NOTA INTRODUCTORIA. LOSADA Y DO VE

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SERVICIO CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA:


FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE MRITO
Y REGMENES JURDICOS Y GERENCIALES REQUERIDOS
PARA SU EFICIENCIA
oan Prats i Ctala'

Funcin pblica como institucin y funcin pblica


como organizacin
Gobernabilidad es un trmino cuya equivocidad supera su popularidad2. Como
comparto la conviccin de Bacon cuando afirmaba que la verdad brota primero
del error que de la confusin, procedo a exponer rpidamente mi entendimiento
del trmino.
La gobernabilidad es un atributo de las sociedades y no de sus gobiernos. La
gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafos y oportunidades que se le plantean en un tiempo dado. Gobernabilidad no es, pues, estabilidad poltica3, sino creacin de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los retos y oportunidades de
cada momento.
1
Joan Prats i Ctala es doctor en derecho y catedrtico de la Universidad Ramn Llull. Actualmente es coordinador del proyecto de PNUD sobre gobernabilidad y desarrollo institucional en America Latina y director del
Instituto Internacional de Gobernabilidad. Es consultor de diversos gobiernos y agencias internacionales de cooperacin. Es uno de los expertos ms reconocidos en temas de servicio civil y reforma institucional en Amrica
Latina, sobre los cuales ha publicado diversos trabajos.
2
La gobernabilidad parece estarse convirtiendo en uno de los temas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier,
Huntington y Watanuki (1975) presentaron a la Comisin Trilateral un informe sobre "la gobernabilidad de las
democracias" que produjo no poca polmica. Su tesis era que los Estados Unidos, Europa y Japn enfrentaban
serios problemas de gobernabilidad por la brecha creciente entre unas demandas sociales fragmentadas y en
expansin y unos gobiernos cada vez ms faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales
y capacidades requeridas por el nuevo tipo de accin colectiva. Para conjurar los riesgos de la gobernabilidad
proponan diferentes lneas de cambio institucional, de velocidades de gobernacin, de modelos mentales en
relacin con lo colectivo y de actidudes individuales. En lo que se refiere a la Repblica Federal Alemana, Renate
Mayntz (1987 y 1993) ha sistematizado la literatura producida desde 1975 sobre el diagnstico y las soluciones
propuestas a los "fallos de gobernacin". Para hacerlo elabora un marco conceptual que, a partir de ciertos
referentes angloamericanos, distingue entre governing, governance y governability, de tipo muy cercano al que se
adopta en este trabajo. En el mundo hispnico, la gobernabilidad se ha convertido en un tema importante tanto
en el nivel poltico como en el terico. La reciente Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile y Valparaso
(noviembre de 1996) se centr en la problemtica de la gobernabilidad democrtica. Quizs el principal impul-

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CAPITULO 9

CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

La gobernabilidad no depende, pues, slo de la capacidad de los gobiernos y


de los gobernantes. Al ser una cualidad de la sociedad tambin depende de los
valores, las actitudes y los modelos mentales prevalentes en la sociedad civil, esto
es, del capital social o cultura cvica de los individuos y organizaciones que la
integran. Por consiguiente, un programa de fortalecimiento de la gobernabilidad
ser mucho ms que un programa de reforma o modernizacin del gobierno y
afectar el concepto mismo de ciudadana. En este sentido, se ha sealado con
razn que el enfoque gobernabilidad va ms all de la reinvencin del gobierno,
pues exige reinventar tambin la ciudadana y la propia sociedad civil4.
Las afirmaciones precedentes sirven ya para comprender que, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la funcin pblica es a la vez una cuestin del gobierno y de la sociedad. No cabe una funcin pblica moderna en una sociedad
que no lo sea. Los valores constitucionales de imparcialidad, mrito, lealtad, eficiencia y responsabilidad no son valores de los funcionarios sino de la convivencia social. Si la sociedad no los integra en la cultura cvica ni los exige consecuente
y eficazmente, su deformacin est aseguradada por ms que se proclamen y
garanticen formalmente. Si las fuerzas sociales y la opinin pblica no reconocen
la necesidad y el valor social de la funcin pblica, ser muy difcil que sta se
"reinvente" sobre la base de pedir a los funcionarios que se superen tirndose de
los cabellos.

sor poltico e intelectual haya sido el Presidente Julio Mara Sanguinetti (1994), con numerosos trabajos en uno
y otro lado del Atlntico (Giner y Arbs, 1990; Prats, 1995 a y b; Fernndez Feingold, 1996; Tomasini, 1993 y
1996; Sagasti, 1995; Bresser Pereira, 1996; Correa, 1996). La gobernabilidad se est convirtiendo tambin en un
concepto clave para los estudios y la prctica del desarrollo, especialmente en los aos noventa. Una ordenada
presentacin y resea de la literatura hasta hoy producida por los organismos multilaterales de cooperacin
puede hallarse en Prats (1995b) y en Sobhan (1996).
3
La estabilidad poltica puede darse sobre la base de la represin, la censura, el engao y el bloqueo del progreso.
Existe una monarqua aliada de Occidente, que ha proclamado el Corn como su Constitucin, atribuido al Rey
la condicin de descendiente directo del Profeta y la autoridad ltima interpretadora de la Ley. Esta monarqua
se asienta sobre una coalicin articulada en torno a la distribucin de la renta petrolera, en una suerte de
autoritarismo tribal, populista y teocrtico. No s si puede decirse que es estable polticamente; pero no dara
muy alto en un hipottico ranking de gobernabilidad, como no da muy alto en el ranking de desarrollo humano.
4
La metfora de la "reinvencin" ha sido popularizada por Osborne y Gaebler (1992), cuya obra sirvi de base
al lanzamiento de la National Performance Review del Vicepresidente Al Core. Los autores antes citados han
propuesto un giro importante al enfoque de la modernizacin administrativa al afirmar que el objetivo de la
misma no debe ser procurar un mejor gobierno sino mejor governance (Osborne y Gaebler, 1992). Ms recientemente, Mark Moore insiste en la misma idea desde la Kennedy School of Government en Harvard, al sealar
que el valor creado por los gobiernos no es slo la utilidad individual procurada por sus servicios, sino la arquitectura social en la que los individuos y los grupos buscarn su utilidad (Moore, 1995). En Europa, estas ideas
vienen siendo defendidas por Metcalfe en su reiterada critica del eficientismo de los programas de modernizacin administrativa, al sealar que un management pblico slo tiene sentido si se pone al servicio del mejoramiento de la governance (Metcalfe, 1993). La mejor formalizacin conceptual que conocemos se debe tambin
a una produccin europea (Kooiman, 1993; Kooiman y Van Vliet, 1994). Una esplndida cooperacin transatlntica,
de base ya claramente neoinstitucional, es la debida a March y Olsen (1995).

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La gobernabilidad puede postularse como de la sociedad en general o de un


sector en particular. Se habla as de gobernabilidad educativa, sanitaria, ambiental
y urbana, entre otras. En todo caso, una estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad exige el surgimiento de liderazgos capaces de articular una visin, traducible en una agenda, apoyada por una coalicin suficientemente amplia, fuerte y
duradera como para que pueda articular y resolver la suma de tensiones que se
originarn al producir la reforma estructural necesaria para responder a los desafos y a las oportunidades5.
El nivel de gobernabilidad de una sociedad o de un sector social depende
fundamentalmente de dos factores ntimamente relacionados: a) la calidad del
sistema institucional existente, es decir, de las reglas del juego o sistema de incentivos y constricciones determinantes en gran parte del nmero de actores y de sus
comportamientos, y b) las capacidades de gobernacin de los actores sociales.
Algunas aclaraciones adicionales se hacen necesarias.
La primera se refiere a la necesaria distincin conceptual entre instituciones
y organizaciones6, sin la cual es imposible captar la idea misma y las exigencias de
actuacin de la gobernabilidad democrtica. En toda sociedad existen instituciones y organizaciones. Ambas sirven para ordenar la accin individual y colectiva;
pero lo hacen de manera diferente. Las instituciones son fundamentales para nuestra
vida (familia, lenguaje, mercado, propiedad, seguridad jurdica, seguridad social y
funcin pblica, entre otras), pero su existencia es de orden abstracto: no son
cosas tangibles y concretas. Las instituciones existen principalmente en nuestras
mentes, forman el capital social o cultura cvica, y no tienen objetivos especficos,
aunque cumplen importantes funciones sociales y facilitan el marco para que los
individuos y las organizaciones persigan sus propios fines. Las instituciones son
sistemas de normas o reglas del juego que pautan las expectativas y comportamientos de los individuos y de las organizaciones. Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de constricciones y de incentivos de la accin
5
La conexin entre cambio institucional y liderazgo es uno de los grandes temas de la literatura tanto poltica
como organizativa actual (Argyris y Schon, 1978; Burns, 1979; Bennis, 1993; Heifetz, 1994).
6
En el Derecho pblico espaol, una lectura inapropiada del Ordenamiento Jurdico de Santi Romano llev a la
confusin conceptual entre institucin y organizacin, confusin de la que se han derivado no slo extravos
doctrinales importantes sino principalmente la imposibilidad de obtener las potencialidades analticas derivadas
del institucionalismo (Martn Retortillo, 1963). Al confundirse institucin y organizacin, se trat de referir el
derecho a todo lo organizativo, llegndose as a un desbordamiento absurdo de la legalidad administrativa. Por
este camino se lleg a la pretensin de configurar la administracin fundamentalmente como ejecucin de la ley,
contra el criterio constitucional y de sentido comn de la administracin al servicio de los intereses generales con
sujecin a la ley y al Derecho. Al final, tras esta absurda pretensin de imperialismo disciplinar, el Rey se
encontraba desnudo, y los operadores poltico-administrativos comenzaron, no desinteresadamente, a alegar una
incompatibilidad entre seguridad jurdica y eficiencia, entre derecho y management, cuyo nico fundamento se
encuentra en la captacin inadecuada del conjunto de valores y principios institucionales de la administracin
pblica y del aporte que cada disciplina puede realizar a los mismos (Prats, 1973 y 1993).

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PRATSI CTALA

CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

individual y organizativa, hacen razonablemente previsibles los comportamientos


y permiten formular expectativas sensatas. Una sociedad con instituciones sanas
procura seguridad, facilita los intercambios econmicos y de todo tipo, disminuye
los costos de transaccin, incentiva la economa productiva y fomenta la participacin poltica y la integracin social7.
Las instituciones no se crean ni se cambian por decreto, plan o diseo. Podemos influir en su desarrollo, pero a condicin de reconocer su naturaleza de productos del proceso de evolucin social y no de ninguna configuracin mental
previa. Aqu radica otra diferencia fundamental entre las instituciones y las organizaciones. Estas ltimas son tambin rdenes, pero rdenes dirigidos al comportamiento de individuos especficos, creados para la consecucin de fines u objetivos
especficos, y susceptibles de ser prediseados y alterados por medio de la planificacin. Es fcil comprender la distincin existente entre la institucin familiar y la
organizacin de cada familia. Tambin es posible comprender la distincin entre la
funcin pblica como institucin y la funcin pblica como organizacin.
Para ello conviene dar un paso ms y establecer la relacin entre las instituciones y otros conceptos que hemos venido utilizando tales como los de cultura
cvica y capital social. Las instituciones no son slo las instituciones jurdicas, el
Derecho vigente. Las instituciones son formales e informales. Siempre hay un
grado de informalidad inevitable, que sirve tanto para completar y adaptar la
institucionalidad formal como para dar expresin a actores y problemas que no
tienen cabida en la formalidad y practican o propugnan institucionalidades alternativas8. Es la consideracin de las instituciones informales la que nos permite
captar la conexin ntima, o mejor, la inclusin en el concepto de institucin de
los conceptos de la cultura cvica o el capital social9.
7

En la obra de Hayek, la distincin entre instituciones y organizaciones (en su lenguaje cosmos y taxis, rdenes
espontneos y rdenes organizativos) es fundamental, especialmente para captar la relevancia mutua de la economa y del Derecho. De particular inters resulta su distincin entre las normas de las instituciones y las normas de las
organizaciones, as como de los mtodos intelectuales (racionalismo evolutivo o crtico y constructivismo racionalista) que resultan adecuados para plantear el cambio de cada clase de norma (Hayek, 1979 y 1982: volumen I). La
distincin entre instituciones y organizaciones se ha tornado crtica en el pensamiento social moderno, tanto en el
mbito poltico como en el econmico, el organizativo y el jurdico. Una exposicin amplia y muy cuidada de la
evolucin del institucionalismo en estos mbitos puede verse en Scott (1995).
8
Sobre la importancia de los aspectos informales de la institucionalidad, tanto para analizar los rdenes institucionales
vigentes y especialmente para comprender la forma en que se produce el cambio institucional y los lmites en las
pretensiones de cambio radical y planificado, nos parece fundamental la obra del premio Nobel de economa
D.C. North; sta contiene, a mi modo de ver, la teora del cambio institucional ms fundada econmica e
histricamente (North, 1990).
9
Las instituciones as entendidas se corresponden con el concepto expresado por el uso moderno de la palabra
governance en el mbito angloamericano. La correspondencia entre los conceptos actuales de instituciones informales, capital social y cultura cvica se debe a que todos estos han sido formulados con el mismo objetivo:
explicar por qu unas sociedades se desarrollan ms que otras en trminos de eficiencia econmica o de equidad
social y por qu resulta tan complicado trasladar los modelos de accin colectiva de unas sociedades a otras.
Durante mucho tiempo tendi a creerse que el desarrollo era el precipitado necesario de la agregacin de capital
fsico, humano, financiero y de tecnologa, todo ello debidamente ordenado por la planificacin y gerenciado por

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Podemos ahora proceder a distinguir entre la funcin pblica como institucin y la funcin pblica como organizacin. Como institucin, la funcin pblica
es el conjunto de valores, principios y normas formales e informales que pautan
el acceso, la promocin, la retribucin, la responsabilidad, el comportamiento, las
relaciones con la direccin poltica y con los ciudadanos y, en general, todos los
aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes. La funcin
pblica es, desde luego, una institucin jurdica; pero su institucionalidad no se
agota en lo jurdico formal. Existe tambin una institucionalidad informal integrada por los modelos mentales y las expectativas que los funcionarios y los ciudadanos tienen acerca de lo que constituye el comportamiento adaptativo en la funcin pblica. Estas reglas informales del juego son fundamentales para captar
propiamente una institucin. Seguir desconocindolas, por agotar lo institucional
en lo jurdico, es cerrarse a la evidencia y, sobre todo, incapacitarse para entender
las dificultades de aplicacin efectiva de tantos esquemas jurdico-formales10.

el management privado y pblico. Diversos economistas modelizaron estas creencias y hasta ganaron premios
Nobel. Elinor Ostrom recuerda que fue el gran xito representado por el Plan Marshall en Europa lo que produjo
la ilusin de "los pases en vas de desarrollo". Haba sucedido en Europa y, aplicando el mismo paradigma,
tambin para estos el superar la brecha sera slo cuestin de aos, en absoluto de generaciones. Sobre estas
bases se construyeron las grandes agencias de cooperacin tanto en el Este como en el Oeste. La gran frustacin
que result ha llevado a descubrir que las bases institucionales de una sociedad importaban sobremanera. Se
afin entonces la distincin entre instituciones formales e informales y se estableci la equivalencia entre estas
ltimas y el capital social o cultura cvica (Ostrom el al, 1993).
El concepto de capital social ha sido utilizado recientemente por Robert D. Putnam (1993) para explicar por
qu el Norte y el Sur de Italia, a pesar de poseer la misma institucionalidad formal, han registrado grados de
desarrollo tan diferentes. Para Putnam, el concepto de capital social se refiere al fondo de confianza, de normas,
de redes de cooperacin y de mecanismos de sancin que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad ayudando a superar los dilemas de la accin colectiva al facilitar la coordinacin de acciones. As, este autor considera
que el capital social es un bien pblico que surge como subproducto de otras actividades sociales y se basa en las
redes horizontales de relacin social fundadas en la transitividad de la confianza. Es, adems, un bien pblico
especial, en la medida en que no se consume sino que se incrementa con su uso. Pero no todo tipo de relacin
o tejido social puede considerarse capital social. Una estructura basada en redes verticales, jerrquicas, incentivadoras
del clientelismo o de la sumisin en vez de la cooperacin y la colaboracin, no fomentar la confianza y
conducir a la produccin de un equilibro subptimo no cooperativo. En cambio una sociedad con una estructura compleja de relaciones sociales horizontales, diferentes e interrelacionadas como lo son las asociaciones
vecinales, de comerciantes, de profesionales, sociedades o clubs deportivos, entidades culturales y benficas,
sociedades cooperativas, partidos polticos y sindicatos con militantes y afiliados activos, entre otros, ser una
sociedad con un buen nivel de capital social, es decir, de confianza mutua y de compromiso cvico (Putnam, 1993).
10
No se trata de que los juristas investiguen la institucionalidad informal que es ms bien tarea de socilogos y
politlogos. Se trata sencillamente de incentivar esta investigacin sociolgica y politolgica, porque sin ella los
proyectos de reforma legislativa carecen de base sustantiva y son altamente arriesgados. Quienes tenemos experiencia en administracin pblica sabemos que existe toda una gramtica parda sin la que casi nada es posible, comenzando por el mnimo entendimiento de la realidad vivida como funcionario. Esta institucionalidad informal es fruto
de la elaboracin que de muchas experiencias ha venido realizando el funcionariado en sus relaciones internas, con
los polticos y con la ciudadana. Se transmite en gran parte por tradicin oral en forma de relatos, ancdotas, chistes,
advertencias y hasta sutiles mecanismos de sancin, as como de la marginacin de los comportamientos desviados.
La institucionalidad informal de la funcin pblica no debera confundirse con el concepto de cultura organizativa,
que slo tiene sentido en relacin con una organizacin administrativa especfica.

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

La funcin pblica como organizacin es un concepto completamente diferente: se refiere a la suma de recursos humanos concretos puestos al servicio de
una de las organizaciones pblico-administrativas o del conjunto. Esta suma de
personas concretas opera dentro del marco institucional de la funcin pblica,
pero se encuentra ordenado para obtener los resultados especficos de su organizacin. En realidad, los funcionarios y empleados pblicos estn sometidos a dos
rdenes normativos. Por un lado estn sometidos al orden jurdico-institucional,
verdadero tus cogens determinador, junto al orden institucional informal del sistema de constricciones e incentivos. Por el otro lado estn sujetos al orden organizacional determinado por los mandatos organizativos procedentes de la autoridad
responsable de la eficacia y la eficiencia de la organizacin, e investida de la potestad autoorganizativa, as como por la cultura administrativa especfica de cada
organizacin.
En realidad, las normas institucionales y las normas organizativas de la funcin pblica tienen una naturaleza enteramente diferente. Las primeras no slo
son indisponibles, sino que gozan de una estabilidad y hasta rigidez importante.
Slo el Poder Legislativo puede proceder a su cambio y en el marco siempre de
los parmetros constitucionales. Por lo dems, el margen de cambio del legislador
se limita a los aspectos formales; sobre los aspectos institucionales informales se
puede influir, pero en absoluto prever el resultado ni la velocidad del cambio,
dada la complejidad inmanipulable de los factores de la que ste depende.
En cambio las normas organizativas de la funcin pblica son de naturaleza
instrumental; son disposiciones orientadas a la consecucin ms eficaz y eficiente
de los objetivos de la organizacin administrativa correspondiente. Mientras la
normas institucionales de la funcin pblica garantizan valores y principios de
convivencia social a veces incluidos en la propia Constitucin, las normas
organizativas son normas de disposicin y gestin instrumental de recursos (humanos) para la consecucin de los fines de la organizacin. El bien jurdico protegido por unas y otras es completamente diferente. La autoridad que puede producirlas tambin. El procedimiento para su produccin y modificacin tambin. Las
consecuencias de su infraccin tambin. Igualmente es diferente el tipo de conocimiento necesario para articular razonablemente estas normas: el Derecho, la
ciencia poltica y la economa son relevantes para las normas institucionales; el
management es la racionalidad central de las normas organizativas".
" El tema de la juridicidad de las normas de organizacin es una vexata quaestio que se ha querido resolver de
modo rpido y simpln: "la doctrina de Santi Romano...determina igualmente la intrnseca y radical juridicidad
de aquellas normas no directamente justiciables, juridicidad que se establece con base en su insercin en el
ordenamiento general, independientemente de que esas mismas normas puedan servir o no de apoyo a una
pretensin concreta y singular" (Martn Retortillo, 1963:76). Esta posicin fundamentaba la pretensin de regulacin por el Derecho de todo el orden normativo de una organizacin. De este modo, nada de lo organizativo
escapaba potencialmente a lo jurdico y se reforzaba la idea de la organizacin como simple criatura legal, y de

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El propsito de este trabajo no permite profundizar la distincin apuntada,


pero s requiere resaltar las exigencias planteadas por el cambio institucional de la
funcin pblica. Este, como todo cambio institucional, implica no slo cambios
legislativos sino tambin en el capital social o cultura cvica referidos a este sector.
Nada aqu puede hacerse por mero cambio planificado, por decreto12.
Por el contrario, el cambio institucional slo podr venir del clculo racional
de los actores (partidos polticos, gobiernos, sindicatos, grupos de funcionarios,
opinin experta y opinin pblica) que conduzca a un consenso suficiente para
producir una alteracin de las reglas del juego y de los modelos mentales y
valorativos que las subyacen. Sabemos ya lo suficiente sobre cmo se produce el
cambio institucional para reconocer la necesidad e insuficiencia tanto de la voluntad poltica, como de la disposicin de modelos institucionales alternativos y objetivamente superiores13.
la gestin como mera aplicacin de normas jurdicas. Una extensa crtica de esta posicin, as como su
fundamentacin en el estudio de la doctrina alemana, italiana, y de una parte de la doctrina espaola (Garca
Trevijano, Garrido Falla y Villar Palas) puede verse en Prats (1973, tomo 3:661 y ss. y 794 y ss).
12
Este ha sido uno de los grandes temas de Crozier, quien a lo largo de su dilatada y fecunda carrera intelectual
ha venido insistiendo en la necesidad de superar el modelo mental desde el que las lites poltico-administrativas
francesas han venido planteando el cambio social. Sus supuestos intelectuales son perfectamente asimilables
desde una aproximacin neoinstitucionalista. Su punto de partida es que la ventaja comparativa de los Estados
Unidos en relacin con Europa y especialmente con Francia procede no de su superioridad econmica sino de
la superioridad de su sistema institucional y de los correspondientes modelos mentales que lo sostienen. En un
mundo de complejidad, diversidad, dinamismo, pluralismo y autonoma de actores sociales, el mtodo de planificacin, deductivo e instrumental, resulta inapropiado e ineficiente. Crozier ha insistido en que se le sustituya
por otro que haga hincapi en la experimentacin, el dilogo, el aprendizaje y el cambio incremental. Para ello
los actores (organizaciones) y sus dirigentes debern tomar en cuenta el sistema en el que actan (el marco
institucional) y las exigencias de su cambio, que no puede ser sino incremental, fruto de transacciones entre el
conjunto de actores y que debe conducirse mediante la accin y el razonamiento estratgicos, claramente
opuestos a las ilusiones sinpticas de la planificacin (Crozier, 1977; 1981; 1995).
13
"Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Bsicamente son los cambios en los precios relativos y en las preferencias sociales. Como resultado de un cambio significativo en alguno
de estos factores, los actores sociales que se sientan amenazados por el cambio tratarn de imponer una lectura
del mismo compatible con el mantenimiento de status quo, dramatizarn los costos y minimizarn los beneficios
que se puedan esperar del cambio institucional. Una exigencia efectiva de cambio institucional slo se articular
si un nmero suficiente de actores sociales comparten la percepcin no slo de que pueden perder considerables
beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deteriorados sus beneficios actuales (o
seriamente disminuidos sus costos), de permanecer en el status quo. Con todo, el cambio no se producir si los
actores perciben la situacin como de equilibrio institucional, es decir, si a la vista de la fuerza de cada actor social
relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaban concluyendo que nadie va a obtener ventajas claras
de una inversin (siempre costosa) en aras del cambio institucional. "Por el contrario, el cambio institucional
ocurrir cuando una variacin en los precios relativos o en las ideas conduzca a una o a ambas partes de un
intercambio a percibir que pueden capturar mayores beneficios cambiando los trminos del contrato. Se intentar entonces renegociarlo; pero como el contrato est inserto en una jerarqua de reglas, la renegociacin no ser
posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de comportamiento). En tal caso, la parte
que espera mejorar su posicin de negociacin, para conseguirlo tendr que invertir recursos en el cambio del
marco institucional de sus contratos. En estas circunstancias, el cambio en los precios o en las percepciones
acabar produciendo la erosin de las reglas o instituciones vigentes y su posterior sustitucin por otras" (North,
1990:97 y ss.).

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

Aqu se pretende indagar algunas ideas-fuerza sobre cmo podemos avanzar


en la gobernabilidad democrtica a travs del fortalecimiento institucional de la
funcin pblica. Para ello, el primer paso consiste en investigar qu problemas de
gobernabilidad ha venido resolviendo la funcin pblica institucionalizada en lo
que en Occidente se conoce cada vez ms como sistema de mrito. Hoy da, el
sistema de mrito, en su forma tradicional de funcin pblica burocrtica se encuentra sometido a una seria y en parte fundada contestacin doctrinal y poltica.
Pero si no sabemos con precisin qu problemas de convivencia social resolva el
sistema burocrtico de mrito, corremos el riesgo de introducir reformas intencionadamente modernizadoras pero que acaben deteriorando efectivamente nuestra
gobernabilidad y tejido institucional. Algo de esto ha venido sucediendo. Lo primero, pues, ser estudiar los fundamentos o bienes pblicos y jurdicos encarnados en el sistema de mrito14. Una vez realizada esta tarea, podremos pasar a
inventariar los desafos que hoy se plantean a la funcin pblica burocrtica tradicional y las respuestas o soluciones que se han ido avanzando por parte del nuevo
movimiento internacional de modernizacin administrativa, el cual se inici a partir de la crisis observable en todas las democracias avanzadas desde mediados de
los aos setenta.

14
La exposicin que sigue est fundamentalmente inspirada en el trabajo de Johnson y Libecap (1994) y de
Horn (1995), quienes adoptan una aproximacin de eleccin pblica (o public choice) para explicar el fundamento de los rasgos institucionales del sistema de mrito, observable prcticamente en todos los pases desarrollados,
en ninguno de los no desarrollados y considerado hoy una condicin institucional del desarrollo sobre todo a
partir la experiencia de los "tigres asiticos" (Horn, 1995; Banco Mundial, 1993a). En especial, la obra de Horn,
aunque basada en datos y literatura fundamentalmente angloamericanos, pretende tener validez explicativa
respecto del conjunto de pases en los que se da efectivamente el sistema de mrito. Sirve tambin para orientar
las transformaciones de la funcin pblica en pases en vas de desarrollo, en los cuales la construccin del
sistema de mrito debera tener prioridad sobre las polticas de modernizacin instrumental sin sistema de mrito
(que son las que hoy se estn ofreciendo principalmente desde la cooperacin y la consultora internacional).
Esta actitud es tanto ms de agradecer en cuanto que Horn es Ministro de Hacienda de Nueva Zelanda, un
pequeo pas que se est haciendo famoso en el mundo por sus exportaciones de kiwis y de reformas
instrumentales. Por lo dems, es compartida por los estudiosos ms reconocidos del movimiento actual de
modernizacin administrativa: "Para los pases en desarrollo y en transicin a economas de mercado, las medidas de modernizacin registradas en los pases industrializados son problemticas. En los Estados Unidos y
Europa, las burocracias estn buscando formas de resultar ms emprendedoras, ms flexibles y menos constreidas, sin perder nada de los valores tradicionales del servicio civil. Pero los gobiernos de los pases en desarrollo
enfrentan desafos diferentes. El problema para muchos de estos gobiernos es cmo crear las burocracias weberianas
reguladas normativamente, las cuales estn siendo sustituidas o reformadas en los pases avanzados... [En particular] la inconsistencia y redundancia producidas por la aplicacin del modelo de mercado a la gestin pblica, que
ya es bastante deteriorante en los pases avanzados, puede resultar particularmente indeseable en los pases en
desarrollo, a los que tratan de exportarlo como ltima moda los consultores y los organismos internacionales"
(Peters, 1996:8 y 42).

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Fundamentos institucionales del sistema de patronazgo


en el empleo pblico
Siempre ha existido personal o recursos humanos ordenados por el poder poltico
para la realizacin de sus fines, esto es, funcin pblica como organizacin. Pero la
funcin pblica como institucin, o mejor, la garanta constitucional de un orden
abstracto y necesario que se impone a la accin organizadora de los recursos
humanos es una creacin evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente
asociado al orden liberal del mercado. La funcin pblica como institucin es una
creacin del constituyente, es decir, de la sociedad civil en su proceso de aprendizaje y de construccin del consenso constitucional15.
La institucionalizacin de la funcin pblica en su forma moderna de sistema de mrito es un dato observable en todas las economas de mercado exitosas
y en ninguna de las economas planificadas o de sustitucin de importaciones, con
independencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas y otras16. El
15
La garanta constitucional de la funcin pblica como institucin, aunque expresada en trminos diferentes (en
razn de la mayor o menor precisin de los principios constitucionales o de la funcin constitucionalmente
asignada a la Ley o al reglamento en la conformacin del rgimen estatutario), es comn a todos los pases de la
Unin Europea. En ninguno de ellos la condicin de funcionario cubre la totalidad del universo del empleo
pblico. En todos ellos, los funcionarios estn excluidos del mercado de trabajo y sometidos a un rgimen
estatutario (Ziller, 1988:15 y ss).
16
El Banco Mundial ha explorado los fundamentos del desarrollo econmico sostenido en el Este asitico. Uno
de ellos ha sido claramente el desarrollo de un servicio civil basado en el sistema de mrito, en la versin
espaola de un informe mundialmente famoso sobre el tema (Banco Mundial, 1993a: 17-18) puede leerse: "Para
abordar los problemas de coordinacin, las autoridades necesitaban instituciones y mecanismos que permitieran
asegurar a los grupos de inters que cada uno se beneficiara del crecimiento. El primer paso consisti en
contratar tecncratas idneos y relativamente honrados y aislarlos de los afanes polticos cotidianos. El grado de
poder de estas tecnocracias ha variado considerablemente. En Corea, Singapur, (apon y Taiwan las burocracias
bien organizadas ejercen un poder considerable... Cmo lograron fomentar burocracias eficaces los pases del
nordeste asitico? Adems de aprovechar el prestigio que tradicionalmente tienen los empleados pblicos, estos
gobiernos han utilizado numerosos mecanismos para aumentar el inters en seguir una carrera en la administracin pblica, elevando as el nivel de competencia y mejorando el acervo de candidatos. Los principios generales
son: (1) la remuneracin que incluye los sueldos, los beneficios y el prestigio debe ser competitiva con el
sector privado; (2) la contratacin y los ascensos deben basarse en los mritos y ser sumamente competitivos, y
(3) los que llegan al escalafn mximo deben ser generosamente remunerados...
"En muchos de estos ocho pases el funcionario pblico puede esperar una pensin de jubilacin, que es un
beneficio del que normalmente no goza el sector privado, salvo en las grandes empresas. En el Japn y en otros
de estos pases, la jubilacin tiene lugar temprano y las recompensas para un burcrata que ha tenido xito son
considerables, y se extienden ms all del sueldo, los beneficios y el prestigio para incluir un empleo lucrativo en
una empresa pblica o privada, o a veces la eleccin a un cargo poltico. Lo que deben hacer los gobiernos es
encontrar una combinacin que atraiga personas idneas a la administracin pblica.
"Las burocracias eficaces permitieron a las autoridades de los ocho pases asiticos de gran crecimiento
econmico establecer estructuras jurdicas y reglamentarias generalmente propicias para la inversin privada.
Adems de eso, los ocho pases han mejorado las comunicaciones entre el sector empresarial y el gobierno...
Corea, Japn, Malasia y Singapur han establecido foros, que denominamos consejos de deliberacin, para fomentar la colaboracin entre el gobierno y el sector empresarial. A diferencia de los grupos de presin, que

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

sistema de mrito se presenta como una institucin clave del valor econmico y
social fundamental que es la seguridad jurdica17. Preguntarnos por el fundamento
de la funcin pblica institucionalizada en el sistema de mrito equivale a indagar
cules son las funciones sociales (desde la perspectiva sociolgica), los bienes jurdicos (desde la perspectiva jurdica) o los bienes econmicos (desde la perspectiva
econmica) procurados por esta particular institucin. El conjunto de valores, principios y normas que integran el sistema de mrito se han institucionalizado no por
su belleza intrnseca sino porque resuelven problemas inherentes a la ordenacin
de la accin colectiva, que es necesario clarificar.
El sistema de mrito no es una institucionalidad cristalizada. Como toda
institucin, es una entidad viviente, hija de un proceso histrico de aprendizaje
social incesante que va produciendo su adaptacin permanente, tanto por vas
formales como informales. Obviamente, cada pas ha seguido su propio curso
histrico y ha construido su funcin pblica especfica. Pero es legtimo abstraer
unas caractersticas comunes a todas las funciones pblicas de las democracias
avanzadas, las cuales integran un modelo o tipo ideal de sistema de mrito. Disponemos de diversas descripciones de estos modelos, suficientemente coincidentes
como para resultar operativas18.
actan bajo normas poco claras y para obtener ventajas secretas sobre los dems, los consejos de deliberacin
sentaron con ms claridad las reglas del juego para todos los participantes...
"Debido a que el sector privado participaba en la redaccin de los reglamentos y a que el proceso era
transparente para todos los participantes, los grupos del sector privado se mostraron ms dispuestos a tomar
parte en los planes de desarrollo del gobierno. Un efecto secundario fue la tendencia a reducir los recursos
privados asignados a actividades antieconmicas cuyo objetivo era la captacin de rentas en lugar de destinarse a actividades productivas. Los consejos de deliberacin han facilitado tambin el intercambio de informacin
y la creacin de confianza entre el sector privado y el gobierno, entre las empresas y entre la administracin y los
trabajadores. En esa forma, los consejos complementaron la funcin de transmisin de informacin cumplida
por el mercado, permitiendo a los ocho pases reaccionar con ms rapidez que otros a los cambios ocurridos en
el mercado".
17
El razonamiento de la seguridad jurdica como precondicin del desarrollo econmico sostenido en un contexto de mercado puede encontrarse en North (1990: captulos 4 a 8 in toturril desde la lgica de los costos de
transaccin; tambin en los esplndidos trabajos de Mancur Olson (1991 y 1995) sobre la correspondencia entre
crecimiento econmico y democracia liberal. Desde la perspectiva de la economa y el Derecho tambin ha sido
desarrollado por Posner (1992:256 y ss.). Desde un punto de vista estrictamente emprico la misma conclusin
ha sido remachada por Barro (1995:23) al subrayar que si Occidente quiere ayudar al desarrollo debera hacerlo
ms mediante la exportacin de su sistema de seguridad jurdica que de su sistema poltico-democrtico.
18
Las condiciones de empleo de los burcratas han variado en el tiempo y no son idnticas en todos los pases.
Enfocaremos la descripcin de las implicaciones de las condiciones creadas por los sistemas modernos de servicio
civil, establecidos por la legislacin que introdujo los exmenes competitivos o el mrito como base para la
seleccin. Estos fueron reemplazando gradualmente al patronazgo e introduciendo muchos de los rasgos que
Weber (1922/1962) describi como definidores de la posicin del funcionario en las burocracias modernas. El
sistema de mrito se caracteriza por nombramientos con base en exmenes competitivos, por la imposicin de
restricciones a la movilidad arbitraria y por la garanta y la exigencia de neutralidad poltica, todo ello asegurado
por un cuerpo regulatorio independiente (la Comisin del Servicio Civil o equivalente). Los sistemas modernos
de servicio civil comparten otras caractersticas en mayor o menor grado: "las posiciones son establecidas centralmente y clasificadas por grados; el salario y la pensin pagados a los burcratas vienen determinados por su

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Vivimos tiempos en los que es frecuente or que los esquemas institucionales


caractersticos del sistema de mrito socavan los incentivos de la eficiencia, la
responsabilidad y la receptividad administrativa. Pero si es as, por qu se encuentran tan extendidos y perviven con tanta fuerza? Slo por los intereses creados?
Es difcil creer que una institucin tan comn y persistente en los pases avanzados
como inexistente o deficiente en los que no lo son represente un modo ineficiente
de resolver problemas No ser que los problemas que el constituyente y el legislador han pretendido que resolviera la institucin estn mal identificados? (Horn,
1995:95). Lo que nos hace falta saber es para qu ha de ser eficiente la funcin
pblica y ante quin debe ser responsable y receptiva. Si en lugar de considerar
que el sistema de mrito se justifica por s mismo indagamos ms bien la funcin
social que realmente lo justifica, quizs podamos deshacer algunos equvocos y
encontrar el criterio material de separacin entre funcin pblica y empleo pblico19.
grado o rango ms que por el trabajo que efectivamente realizan, y la entrada lateral al servicio desde el exterior
en los escalones superiores est sujeta por lo general a varios impedimentos. Tiende a haber pocos "puertos de
entrada"; la mayora de los funcionarios entran en los grados ms bajos y prosiguen su carrera dentro del servicio;
prcticamente casi todas las posiciones superiores son provistas por promocin..." (Horn, 1995:97). La descripcin es perfectamente englobable en el entendimiento corriente de los principios tradicionales de la funcin
pblica de la Ley Fundamental de Bonn (Montoro, 1986:39 y ss.). Para una excelente y sinttica exposicin de
los principios bsicos del sistema de mrito con sus variantes en los diversos pases occidentales, vase Cuy Peters
(1996:4 y ss.).
19
Un caso particularmente grave de equvoco y confusin ha sido la extensin en Espaa del rgimen de
incompatibilidades no slo a los funcionarios sino a todos los empleados pblicos (Leyes 20/1982 del 9 de junio,
primero, y 53/1984 de 26 de diciembre, despus). Nuestro Tribunal Constitucional (Sentencia 178/1989 del 2
de noviembre) valid la Ley 53/1984 declarando que, aunque las incompatibilidades eran un rgimen constitucionalmente previsto slo para los funcionarios, ello no es bice para que el legislador pueda extender este
rgimen tambin a los contratados laborales de la administracin, porque "la fundamentacin constitucional del
rgimen legal de incompatibilidades aplicables a los mismos... no est en el artculo 103.3 de la Carta fundamental, sino en el artculo 103.1 del mismo texto, que al referirse a los principios que deben presidir la actividad y
la organizacin establecida para llevarla a cabo, entre los que se halla el de eficacia, alude slo a la Administracin Pblica y no al rgimen jurdico que rige las relaciones de quienes estn a su servicio". De este modo, para
nuestro Tribunal Constitucional, el rgimen de incompatibilidades no slo protege el bien jurdico de la imparcialidad de los funcionarios, sino que "puede" proteger tambin el bien jurdico de la eficacia de la administracin,
el cual alcanza por igual a funcionarios y dems empleados pblicos. Lo que equivale a decir que nuestro
Derecho laboral (a travs de sus mecanismos tpicos de prohibicin de concurrencia desleal y pacto de dedicacin) no dispone de resortes para garantizar la eficacia de las organizaciones productivas. Para que nuestra
jurisprudencia constitucional no hubiera desvirtuado el sentido de las instituciones, tendra que haber preguntado cul de las exigencias de eficacia en la administracin pblica que no haya en las empresas privadas autoriza
en las primeras a aplicar un rgimen -las incompatibilidades que no slo no parece necesario en las segundas,
sino que constituye una clara restriccin de la libertad de trabajo (Godino, 1996:289 y ss.).
Necesitamos saber cul es el fundamento preciso del sistema burocrtico de mrito, entre otras razones
para salir al paso de la confusin inquietante entre funcin pblica o sistema de mrito y empleo pblico. Si
llegamos a acordar cul es el bien o bienes jurdicos que el sistema de mrito procura, obtendremos criterios para
saber si el rgimen estatutario funcionarial debe cubrir la totalidad o slo una parte y qu parte del universo
del empleo pblico. Esto no significa que el empleo pblico no funcionarial o burocrtico quede remitido sin
ms al Derecho del Trabajo, y con l al temido spoil system. Habr que explorar qu bienes jurdicos estn en
juego en el empleo no funcionarial y deducir de ello las consecuencias de rgimen jurdico que sean coherentes.

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

La fundamentacin tpica del sistema de mrito comprende los siguientes


presupuestos:
Todos los ciudadanos son formalmente iguales en lo que hace al acceso
a los cargos y empleos pblicos, no siendo constitucionalmente admisible ninguna
discriminacin que no se halle fundada en el mrito exigible para el buen desempeo de aqullos20.
La igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mrito:
el sistema de patronazgo, instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendi como compatible con el principio de igualdad.
Aunque la clase poltica tiende naturalmente al sistema de patronazgo, y
como ste propende a la incompetencia, inefciencia y corrupcin, tiene que surgir una presin de la opinin pblica que obliga a los polticos a instaurar el sistema de mrito (aunque tal instauracin se produzca de manera incremental, es
decir, mediante un tiempo largo de convivencia desigual de ambos sistemas)21.
En sntesis, el sistema de mrito habra nacido como consecuencia de una
sostenida presin intelectual y social para remediar los excesos de los partidos
De este modo quizs avancemos en la superacin de otra expresin equvoca de nuestra doctrina y jurisprudencia constitucional, a saber "la opcin genrica de la Constitucin (arts. 103.3 y 149.1.18) en favor de un rgimen
estatutario para los servidores pblicos" (STC 99/1987, de 11 de junio). Nuestra Constitucin se ha limitado a
garantizar institucionalmente el rgimen estatutario, y para censurar la inconstitucionalidad de una deslegalizacin
que autorizaba a un ministerio a decidir qu puestos de trabajo se reservaban a funcionarios, no era necesario
hacer un pronunciamiento como el entrecomillado. En cambio se hubiera ayudado mucho ms al legislador si se
hubiera expresado algn criterio preciso sobre el que lleva a cabo la delimitacin de las posiciones funcionariales
y laborales. Atribuir a los constituyentes una "opcin genrica" sin exponer el fundamento material de dicha
opcin equivale a atribuirles una decisin arbitrar, lo cual es inadmisible desde el punto de vista de la interpretacin lgico-jurdica.
20
El principio de igualdad, aunque hoy se interpreta como indisociable del de mrito, conceptual e histricamente es distinto de ste. Su primera proclamacin se hizo en las declaraciones de derechos de las Constituciones de Pensilvania y de Virgina, de las que pas al artculo 6 de la declaracin francesa de los derechos del
hombre y del ciudadano, y de ella a la generalidad del constitucionalismo europeo (Ziller, 1988:34-36).
21
Para Ziller, el fundamento de la introduccin del concurso de mritos como forma general de seleccin de
funcionarios se halla en la bsqueda de la eficacia de la administracin y en la superacin de las plagas de
nepotismo, incompetencia e ineficacia caractersticos del sistema de patronazgo (que este autor identifica con el
"sistema de despojos"). Este fundamento explicara por qu, segn Ziller, el sistema de mrito puede darse tanto
en regmenes democrticos como autocrticos (Ziller, 1988:66). En general los autores tienden a ver en el
patronazgo "un tributo al Estado de Partidos", un sistema cuyo fundamento no es otro que la produccin de
colaboradores fieles que aceptarn lo que un funcionario independiente rechazara: la fidelidad a la persona o al
partido suplanta la fidelidad a la institucin (Jimnez Asensio, 1989:157 y ss; Garca Pelayo, 1986:121; Informe
Prada, 1993:338; Mny y Della Porta, 1995:24). Obsrvese cmo este tipo de argumentacin abona la actitud
tecnocrtica que consiste en considerar a los polticos (independientemente de que sean o no legtimamente
representativos) como "facciosos" y potencialmente corruptos, siendo necesario compensar estas desviaciones
"naturales" mediante la creacin de una meritocracia que encarnara el verdadero servicio al Estado y a los
intereses generales.

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polticos. Es la tendencia que se atribuye a estos a administrar los cargos y empleos


pblicos como un botn electoral lo que produce prdida de competencia profesional, ineficacia e ineficiencia, predominio de la lealtad partidista sobre el servicio
a los intereses general y, a la postre, corrupcin y deslegitimacin del sistema
poltico-administrativo. Es como si una coalicin informal y sostenida compuesta,
por un lado, por los funcionarios de mrito (supuestamente profesionales, competentes, imparciales, receptivos al inters general y responsables) y por sus intelectuales orgnicos (normalmente profesores-funcionarios, supuestamente slo al
servicio de la ciencia y del inters general), y por el otro por la opinin pblica con
su presin electoral, tuviera que vencer la permanente resistencia de los "polticos"
(por ms mritos democrticos que acumulen) al faccionalismo y a convertir la
administracin en botn personal y de partido. Esta distribucin de los roles de
hroes y villanos no ayuda en absoluto a comprender las cosas ni tampoco a
superarlas. Por lo dems, no se corresponde ni con la investigacin histrica ni con
el anlisis econmico y poltico ms reciente y fundado del sistema de mrito.
En primer lugar, conviene revisar la concepcin del sistema del patronazgo o
confianza poltica, separarlo debidamente de su patologa o sistema de despojos, y
adentrarnos no slo en las verdaderas razones por las que fue progresivamente
sustituido por el sistema de mrito, sino tambin en el descubrimiento de los
actores que produjeron este cambio institucional. Este ejercicio debera permitirnos comprender: (a) que tanto el sistema de mrito o funcin pblica moderna,
como el patronazgo o sistema de confianza poltica, son instituciones que resuelven problemas importantes de la accin colectiva y que poseen por ello garanta
constitucional, tal como Morell (1994) se ha encargado de resaltar entre nosotros;
(b) que entre la zona poltica pura representada por los polticos electos (y el
personal eventual que no es un recurso profesional de la administracin sino de
las personas a las que estn afectos) y la zona de mrito pura representada por los
profesionales de la administracin debe existir la zona que Simn Nora llamaba
de interfase entre poltica y administracin, representada por altos cargos y directivos pblicos en los que confianza poltica y mrito deben entremezclarse en
proporciones diferentes en funcin a su mayor o menor participacin en la formulacin o implantacin estratgica de las polticas pblicas, en la lnea tambin
sealada entre nosotros por Jimnez Asensio; (c) que el sistema de mrito para ser
eficiente, responsable y receptivo no debe traducirse en un modelo uniforme,
construido a partir de su modelo ms clsico que es del tipo-ideal weberiano, sino
en una diversidad de regmenes (el weberiano entre ellos), en funcin del contenido sustantivo de la tarea administrativa que se trate de desarrollar en cada caso22.
22

En la exposicin que sigue tomaremos como referencia el desarrollo histrico del sistema de mrito, principalmente en los Estados Unidos. No slo porque es el mejor estudiado y accesible, sino porque su estudio ha sido
elaborado desde y para la validacin de teoras del cambio institucional. En especial los estudios de Johnson y

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

Para empezar, el patronazgo o sistema de confianza poltica no fue una institucin tan perversa como sus detractores se empecinan en denunciar23. Funcion
razonablemente bien y con apoyo popular considerable a lo largo de casi todo el
siglo XIX, al final del cual el cambio en las condiciones al que despus nos referiremos lo hicieron degenerar en sistema de despojos y provocaron su sustitucin
por el sistema de mrito. El patronazgo fue una primera respuesta al problema de
organizacin colectiva brillantemente formulado en los Papeles de El Federalista: "el
propsito de toda constitucin poltica es, o debera ser, primero conseguir que
gobiernen los hombres que posean mayor sabidura para discernir y mayor virtud
para perseguir el bien comn de la sociedad; y, en segundo lugar, tomar las precauciones ms efectivas para que se mantengan virtuosos mientras detenten la
confianza pblica en ellos depositada".
La primera solucin dada a este problema institucional en los Estados Unidos
consisti en confiar los cargos pblicos a las personas preparadas, que eran pocas
y procedentes de la clase terrateniente y de la alta burguesa comercial del Este.
Pero el sistema no funcion en una sociedad de crecimiento y dinamismo trepidante con ciudades y fronteras en permanente expansin, bajo la presin de los
emigrantes que constituan el 50 por ciento de la poblacin de modo estable. El
gobierno y la burocracia competente de los gentlemen no respondan a las expectativas y demandas sociales. Los partidos polticos nacientes rechazaron el sistema
y pugnaron por su sustitucin por el de patronazgo. El establecimiento del patronazgo suele fijarse en 1828 con la victoria del Presidente Andrew Jackson, cuya
campaa gir sobre la necesidad de dar representatividad al gobierno y hacer
accesibles los empleos pblicos al commonman.
Libecap (1994) y de Horn (1995) en los que principalmente nos basamos, por partir de esta inquietud terica,
trascienden el mero relato de los hechos para construir teoras positivas de los esquemas institucionales sucesivos
representados por los sistemas de patronazgo y de mrito.
23
"Hasta la primera parte del siglo XX, la mayora de los empleados federales eran nombrados en rgimen de
patronazgo. Mediante el contrato de patronazgo los empleados estaban obligados al activismo poltico en favor
de sus mentores, lo que suceda mediante su compromiso en las campaas electorales y otras actividades partidistas, as como mediante la entrega al partido local de una parte de su retribucin. Los empleados no tenan
derecho al cargo y eran rutinariamente cesados cuando sus benefactores polticos eran electoralmente derrotados. El patronazgo era una institucin poltica popular que generaba votos para los polticos federales. Tambin
democratiz el servicio del gobierno al sustituir los gentlemen del modelo britnico (competentes pero perezosos,
sin compromiso con las demandas populares y en muchos casos corruptos) por los commonmen (menos letrados,
pero activos, comprometidos, receptivos, responsables ante sus patronos polticos y por lo general honestos hasta
el desbordamiento del sistema tras la guerra civil) que constituan la base de la democracia americana. Tras cada
eleccin, miles de individuos solicitaban los empleos federales vacantes. El Presidente agrupaba los empleos por
lotes y los distribua para que fueran asignados por los miembros del Congreso, poder que manejaba para
obtener el apoyo del Legislativo a las polticas presidenciales. El Presidente, los miembros del Congreso y las
maquinarias polticas locales distribuan los empleos como premios a los servicios prestados al partido triunfador.
Bajo el patronazgo quedaba garantizada la lealtad y la responsabilidad de los empleados pblicos frente a los
polticos, titulares nicos de la legitimidad democrtica" (Johnson y Libecap, 1994:4). Para una apreciacin
cuidadosa del patronazgo como institucin poltica puede verse Ingraham, 1995; Mosher, 1968; Horn, 1995;
Van Riper, 1958; Klingner y Nalbadian, 1986; Berkley, 1984; Huddleston y Boyer, 1996).

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Si el patronazgo fue una institucin con fuerte apoyo popular y que ayud al
desarrollo econmico y social hasta la Guerra Civil se debe a que, aunque rebaj los
niveles de competencia profesional, objetividad y seguridad jurdica, estos no eran
los valores econmicos y sociales fundamentales de la poca (el sistema econmico
estadounidense no era todava un mercado integrado, las externalidades econmicas eran limitadas, la intervencin regulatoria escasa y las inversiones privadas en
capital fijo no eran cuantiosas). En cambio s procur compromiso, dedicacin,
receptividad y responsabilidad. Slo los que se haban destacado por su entrega,
entusiasmo y acierto al servicio del partido calificaban para ser designados como
empleados pblicos. La calificacin se instrumentaba a travs de un complejo sistema de comits y asambleas territoriales de cada partido poltico. Una vez en el empleo, el patrocinado deba observar la misma entrega al servicio de sus ciudadanosclientes con la finalidad de obtener su voto para el partido. El patronazgo reforz las
maquinarias locales de los partidos y las integr con la poltica federal, ayud a
orientar a los inmigrantes mediante el cuidado y atencin personal de los mismos
prestado en horarios incansables, integr en los partidos y en la vida colectiva del
pas a los representantes de los inmigrantes, ayud a la convivencia multicultural y
permiti que el Presidente pudiera realizar con el Congreso acuerdos necesarios
para el impulso de sus polticas (Klingner y Nalbandian, 1985:31).

La crisis del patronazgo y la fundn social del sistema de mrito


Pero si la institucin del patronazgo no fue una perversin histrica o una especie
de parntesis de la razn que llevaba dentro la semilla de su propia destruccin,
debemos preguntarnos por qu fracas y qu fue lo que lo condujo a degradarse
en el sistema de despojos, es decir, en la ineficiencia, irresponsabilidad y corrupcin justamente denunciadas (Ingraham, 1995:43). Hay acuerdo en que el patronazgo funcion relativamente bien hasta la Guerra Civil. A partir de entonces
explotaron dos hechos que derribaron el andamiaje institucional del patronazgo:
una fortsima expansin econmica y una no menos vigorosa expansin de los
servicios y de los empleos pblicos24. Ambos datos se corresponden con el inicio

24

En general, los historiadores del servicio civil norteamericano distinguen entre el patronazgo como forma
institucional del empleo pblico, y el sistema de despojos que se corresponde con la degradacin del primero,
especialmente tras la Guerra Civil. El nmero de empleos federales mantuvo un crecimiento limitado durante el
tiempo de instauracin y consolidacin del patronazgo (4.837 empleados en 1816; 18.038 en 1841; 36.672 en
1861; y 51.020 en 1871); pero creci a un ritmo intenso a partir de la Guerra Civil (100.020 en 1881; 157.442
en 1891; 239.476 en 1901; y 395.905 en 1911), poca en la que comienza la sustitucin del patronazgo por la
nueva institucionalidad representada por el sistema de mrito (Johnson y Libecap, 1994:17).
A partir de la Guerra Civil, la economa norteamericana, hasta entonces de base predominantemente rural
y fragmentada, devino crecientemente urbana, industrial e integrada por efecto de una importante disminucin
de los costos del transporte y de la informacin que permitieron una mejor vinculacin de los mercados de

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de un proceso importantsimo de modificacin de la naturaleza de los partidos


polticos25. Todo ello constituye lo que en el lenguaje de North (1990:72) se denominan "factores del cambio institucional". Pero estos factores por s mismos no
determinan los cambios; es necesario que una coalicin suficiente de actores llegue a la conclusin de que la inversin en cambio institucional va a quedar ampliamente compensada por los beneficios derivados de los nuevos arreglos
institucionales (en nuestro caso, el sistema de mrito). Cmo llegaron los polticos y los grupos de inters a tal conclusin?
Cualquier diseo institucional del empleo pblico debe resolver adecuadamente, entre otros, el problema derivado de la relacin o contrato de agencia (en
sentido econmico y no estrictamente jurdico) entre el principal (los polticos
elegidos) y el agente (los empleados pblicos). Un buen diseo ha de conseguir
que los agentes desarrollen leal y eficientemente las polticas y la legislacin procedente del principal (legisladores y poder ejecutivo). Pero la institucin del patronazgo resolvi bien el problema de agencia mientras el nmero de empleos pblicos fue limitado. Hasta entonces los costos de seleccin y supervisin que los
legisladores y el Presidente deban soportar eran asumibles y sobradamente compensados con la dedicacin, compromiso y responsabilidad de los empleados.
Pero a medida que se fue agrandando el empleo pblico, los costos de negocia-

capital, productos y trabajo. La renta per cepita creci velozmente. La innovacin tecnolgica y la victoria de la
unin abrieron extraordinariamente los mercados. Fue el tiempo de las grandes fortunas y empresas, del crecimiento desorbitado, de la creacin de grupos de inters interestatales, y de la solicitud de mejora de los servicios
federales tradicionales (hacienda, postal, aduanas, infraestructuras) y de la creacin de otros nuevos especialmente en forma de intervenciones regulatorias (autoridad monetaria, antimonopolio, de comercio interestatal, de
sanidad animal, etc.).
25
A medida que se transformaba la economa cambiaba la naturaleza de los partidos. Estos cedan en su rol
tradicional de distribuidores locales de beneficios federales para convertirse crecientemente en reivindicadores
de polticas y servicios nacionales. La tensin entre los dirigentes polticos nacionales y locales de los partidos se
increment y se polariz en torno al mantenimiento o sustitucin del patronazgo. Aunque apoyado por las
maquinarias locales, ste fue rechazado cada vez ms por los miembros del Congreso y los Presidentes y candidatos a la Presidencia. Para estos perda su atractivo como fuente de votos. A medida que se ampliaba el nmero
de empleados pblicos y se hacan ms complejas las tareas administrativas, creca la dificultad del control
poltico de los nombrados, quienes desarrollaban con gran libertad sus propias agendas cada vez menos coincidentes con los intereses electorales de los legisladores y candidatos presidenciales; el corolario eran la corrupcin
y el desprestigio. A esto deba aadirse que el costo de las campaas electorales se iba incrementando tanto que
el patronazgo ya no era una fuente suficiente de financiaciamiento. De este modo, la demanda social creciente
de una prestacin de servicios mejor y ms previsible coincida con el deseo de los Presidentes y de los miembros
del Congreso por fortalecer la organizacin nacional y debilitar la maquinaria local de los Partidos. En los Estados
Unidos, la creacin del sistema de mrito federal fue vista como un medio clave para romper el apoderamiento
que de las instituciones polticas tenan los jefes polticos. Tal como seal en su tiempo (1887) George Curts,
uno de los lderes de la Liga para la Reforma del Servicio Civil, "el objetivo de la reforma del servicio civil no es
slo conseguir un sistema de exmenes para los nombramientos administrativos sino la restauracin de los
partidos polticos a su verdadera funcin que es el mantenimiento y fortalecimiento de las polticas nacionales"
(citado en Skowronek, 1982:54).

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cin, "tamizado" y supervisin de los empleos de patronazgo se incrementaron


drsticamente26.
De hecho, la mayora de los empleos pblicos quedaron por fuera de la
posibilidad de una supervisin efectiva. Presidente y legisladores comenzaron a
delegar en otros la responsabilidad de administrar el sistema de patronazgo; pero
esto slo agrav los problemas de agencia: cada vez se haca mayor el margen
para que los empleados persiguieran sus propios intereses y agendas (o los de su
partido local), a veces en contradiccin con un contrato de agencia cada vez ms
impreciso y peor monitoreado. En estas condiciones, el potencial de comportamiento oportunista se agrandaba y el compromiso y dedicacin de los empleados
pblicos lo eran cada vez ms a sus fines personales. La corrupcin, la inefciencia
y la falta de receptividad surgieron inevitablemente; los empleados de patronazgo
comenzaron a percibirse socialmente como una nueva lite partitocrtica incompetente y nada receptiva, tan distante del commonman como la lite de gentlemen
a la que haba reemplazado dcadas antes. Presidente y legisladores comenzaron
a percibir el arreglo institucional del patronazgo como creador ms de perjuicios
que de beneficios electorales27. Nada ms lgico, pues, que los propios polticos,
ante la imposibilidad de la supervisin personal, tendieran a sustituir progresivamente las normas contractuales de la relacin de agencia por normas institucionales
y organizativas determinantes de los derechos, deberes y responsabilidades de los
empleados.
Pero el que falle la relacin o contrato de agencia no explica por s slo la
aparicin del sistema de mrito. Existen numerosos pases la mayora de los
latinoamericanos, entre ellos en los que ya hace muchos aos que funciona mal
la supervisin, y sin embargo no se decide a nacer el sistema de mrito. Es otra la
razn que explica la crisis del patronazgo y su sustitucin por el sistema de mrito.
Tal razn se encuentra en los grandes cambios econmicos producidos a partir de

26

El proceso de designacin era muy personalizado y meticuloso dada la necesidad de articular los intereses y
criterios de la organizacin poltica local con los de los legisladores y del Presidente. Estos tenan muchas veces
que proceder a indagaciones, entrevistas y diversos criterios de evaluacin de sus mritos profesionales y polticos (cosa que en algn momento lleg a incluir la realizacin de exmenes). La administracin del patronazgo se
haca una carga muy pesada, (ames Garfield clamaba que "una tercera parte al menos del tiempo de un legislador
deba consumirse atendiendo a las demandas de los aspirantes". Al final, legisladores y Presidente actuaban como
meros brokers en procesos que quedaban fuera de su control. A (ames Garfield el sistema le result especialmente costoso. El 2 de julio de 1881, poco despus de su nominacin como Presidente, fue asesinado por un
aspirante frustrado a uno de los empleos de patronazgo (Johnson y Libecap, 1994:18).
27
La correlacin entre el tamao de la organizacin y los problemas de control de los empleados ha sido puesto
de relieve por diversos estudiosos de la burocracia como Cordn Tullock (1965:42-195), quien ha razonado por
qu la autoridad se deteriora en los medios burocrticos cuando aumenta el tamao de la agencia. En el mismo
sentido se ha expresado Anthony Downs (1967:143) al sealar que cuanto ms amplia es la organizacin
burocrtica ms dbil ha de ser el control jerrquico, por lo que mayor ser el potencial de distorsin deliberada
por parte de los empleados.

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

la Guerra Civil norteamericana. Con anterioridad a la misma, los gobiernos apenas haban intervenido en la economa. Las reglas del juego de los intercambios
econmicos eran reglas meramente entre particulares, y por ende la demanda de
seguridad jurdica se daba casi exclusivamente frente a otros sujetos privados y
muy escasamente frente a los gobiernos. Pero con la revolucin tecnolgica e
industrial de finales de siglo todo cambi: potentes grupos empresariales se van a
lanzar a fuertes inversiones en capital fijo y de largo plazo; estas inversiones (el
caso del ferrocarril es el ms conocido) van a incentivar el desarrollo de muchas
pequeas y medianas empresas altamente dependientes de los grandes inversionistas; pero mientras estos ltimos podan soportar el costo de participacin en
el proceso poltico, no suceda as con las pequeas y medianas empresas; de este
modo se fue formando una gran coalicin articulada en torno a los pequeos
negocios en expansin que propenda a la vez a la superacin del patronazgo y a
la fijacin de marcos regulatorios aceptables y de aplicacin previsible y no arbitraria (Knott y Miller, 1987:123 y ss). En otras palabras, surgi una demanda de
seguridad jurdica frente a la accin del poder ejecutivo que no poda satisfacerse
slo con la posibilidad de revisin judicial28.
As pues, la institucin del patronazgo no slo se enfrentaba a un insalvable
problema de supervisin, sino tambin a otro de credibilidad social de los compromisos legislativos. El anlisis econmico de la poltica legislativa ha puesto de
relieve cmo los polticos, en sus transacciones con los diversos grupos de inters,
se ven forzados a resolver el problema de durabilidad y credibilidad de los acuerdos legislativos alcanzados (McCubbins y Page, 1987:409-425). Uno de los factores de los que dependen esta durabilidad y credibilidad es el comportamiento
del aparato administrativo ejecutor de la legislacin. El sistema de patronazgo
favorece la manipulacin poltico-administrativa de la legislacin, por lo que resulta contrario a los intereses tanto de los polticos que negociaron la legislacin
como de los grupos de inters que realizan clculos econmicos con base en la
28

La consideracin de la funcin pblica como una institucin procuradora de la seguridad jurdica no es hoy
usual. Ello se debe, en primer lugar, a una visin excesivamente judicialista de la seguridad jurdica, olvidando
frecuentemente que la revisin judicial slo puede ser efectiva en la medida en que los actores poltico-administrativos, empresariales y sociales adapten sus comportamientos a la legalidad vigente. Ello depende tanto de la
cultura cvica imperante como del sistema institucional o de incentivos. En este sentido, la institucin del sistema
de mrito es un marco de constricciones e incentivos para que los funcionarios pblicos estn, por un lado,
protegidos frente a la presin de los polticos y de los grupos de inters y, por otro, interesados corporativamente
en el cumplimiento de la legalidad. Pero la falta de correlacin usual entre funcin pblica y seguridad jurdica se
debe, en segundo lugar, a la extensin del rgimen estatutario funcionarial ms all de sus fundamentos constitucionales razonables. La universalizacin del rgimen funcionarial a la casi totalidad del empleo pblico la
mayora del cual est afecto a funciones privatizables o contratables, es decir, a funciones pblicas contingentes
est determinando la consideracin de la funcin pblica desde los valores gerenciales de la eficacia y la eficiencia hoy preponderantes. Esta preponderancia est desestructurando el orden institucional de lo que Yehezel Dror
viene reiteradamente llamando "las funciones de orden superior" del Estado (Dror, 1995:222).

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misma siempre que les resulte costoso o desventajoso manipular su distorsin


administrativa.
En sntesis, ante el problema insalvable planteado por la supervisin, ante el
cambio del sistema de partidos polticos, ante las nuevas condiciones socioeconmicas productoras de coaliciones que demandaban seguridad jurdica, la
mayora de los polticos impuls el nuevo esquema institucional que deba sustituir progresivamente al sistema de patronazgo: el sistema de mrito. La funcin
social que ste tena que cumplir era clara: procurar seguridad jurdica a travs de
las garantas institucionales de la imparcialidad de los agentes pblicos y de la
seleccin, promocin y retribucin de estos con base en el mrito y a los criterios
de la carrera burocrtica. El sistema de mrito no se impuso, pues, contra la voluntad de los polticos sino tambin por inters de la mayora de ellos. En las condiciones de una economa de mercado dinmica, abierta y polticamente pluralista, los
polticos queran un empleo pblico menos vulnerable a la manipulacin poltica
y al oportunismo legislativo. Mediante los exmenes de acceso, la proteccin frente a la remocin, la promocin por antigedad y mrito, y un sistema de retribuciones no manipulable polticamente, se incrementaba la "durabilidad de los acuerdos legislativos" (Horn, 1995:123), Es obvio tambin que el sistema de mrito ha
contribuido al desarrollo en todas las economas de mercado avanzadas de la
"confianza" o capital social, esto es, la institucionalidad informal que permite obtener todas las ventajas econmicas del intercambio abstracto y del avance tecnolgico (Fukuyama, 1995).
El sistema de mrito no naci, pues, para procurar la eficacia y la eficiencia
en la provisin de bienes pblicos divisibles a "clientes" individualizables (que es el
supuesto desde el que hoy se le crtica impropiamente), sino para procurar seguridad jurdica y confianza y, con ello, para promover la eficiencia en el mercado.
Posner (1992:608) ha distinguido entre la eficiencia interna de las administraciones, la cual consiste en minimizar los costos de sus resultados (que es el tema que
ms atencin recibe actualmente), y la eficiencia asignativa de las administraciones, la cual consiste en disponer de estructuras, procedimientos y metas capaces
de promover la eficiencia social (que es el tema ms importante). La institucin
del sistema de mrito responde al segundo tipo de eficiencia. Por consiguiente,
cada una de sus encarnaciones organizativas concretas debera evaluarse en funcin de su verdadero fundamento. Hoy, sin embargo, la prevalencia de las legtimas consideraciones de eficacia y de eficiencia, unida al desconocimiento del
verdadero fundamento institucional de la funcin pblica, est provocando tal
confusin que ninguno de los valores involucrados podr salir bien parado.
Obsrvese que el logro de la competencia profesional de las personas por s
slo no justificara el sistema de mrito. En primer lugar, las empresas privadas no
necesitan acudir a las complicaciones del estatuto funcionarial para procurarse
competencia profesional. En segundo lugar, existe la evidencia histrica represen-

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

tada por el intento de combinar el sistema de patronazgo con el acceso al servicio


civil de slo aquellos que mediante exmenes hubieran acreditado su "idoneidad
tcnica" para los puestos. Pero este sistema, aunque garantizaba la competencia
profesional de los nombrados, no era capaz ni de resolver el problema de monitoreo
(Johnson y Libecap, 1994:27) ni de satisfacer las nuevas necesidades sistmicas de
seguridad jurdica, confianza o "durabilidad legislativa" (Horn, 1995:126)29.
Las argumentaciones anteriores puede ayudarnos tambin a comprender
por qu el sistema de mrito no ha conseguido desarrollarse ni arraigar en los
pases latinoamericanos (exceptuado Chile y reconociendo los intentos en curso
en diversos pases para sectores administrativos especficos). Nos puede permitir
tambin formular hiptesis vlidas sobre las condiciones necesarias para el cambio
del sistema institucional de patronazgo an hoy dominante, y para el enraizamiento
del sistema de mrito hoy slo emergente en la gran mayora de los pases de
Amrica Latina30.
29
El sistema de mrito como institucin no se basa exclusiva ni fundamentalmente en la exigencia de mrito en
el acceso. Es ms, la experiencia internacional y no slo la espaola est llena de ejemplos de acceso irregular a
una situacin estatutaria organizada por el principio de mrito. Cada vez que se ha producido una gran expansin del nmero de los empleos pblicos (como en Espaa en los aos sesenta o en los ochenta, o como en los
Estados Unidos del New Deal de Roosevelt), los sistemas regulares de seleccin han quedado desbordados y se
ha procedido al nombramiento masivo de funcionarios (por lo dems sin gran escndalo por parte de ningn
actor relevante), con base principalmente en criterios de confianza (ya sea poltica o de los funcionarios preexistentes
que merecen la confianza de los polticos, razn por la cual es posible que los funcionarios de acceso regular no
hayan criticado frontalmente el sistema). Al cabo de un tiempo se proceder casi indefectiblemente a regularizar
o funcionarizar esta masa de nuevos empleados, prctica sta conocida tradicionalmente en los Estados Unidos
como blanketing in. Lo que el sistema institucional de mrito protege no es tanto la competencia de la persona
que accede (a pesar de la importancia que este punto obviamente tiene) como la posicin de imparcialidad y
sujecin al Derecho del funcionario en el ejercicio de sus funciones (Horn, 1995:104). De ah el discutible
fundamento de la jurisprudencia constitucional espaola que ha considerado que las exigencias del mrito y de
la capacidad se dan fundamentalmente en el acceso y slo de manera ms debilitada, conforme a la configuracin del legislador, en la carrera y la promocin administrativas (STC 192/1991, 200/1991, 293/1993 y 365/
1993), jurisprudencia sta que ha merecido justamente la crtica de los autores Martnez Lpez-Muiz
(1988:983 y ss) y Jimnez Asensio (1996:58 y ss.). Tan es as que podra invertirse el razonamiento jurisprudencial
y afirmar rotundamente que un sistema de mrito limitado al acceso que no garantiza a posteriori la imparcialidad del funcionario ni consiguientemente la objetividad de la accin administrativa no es un sistema capaz de
satisfacer la funcionalidad social o fundamento institucional del sistema de mrito y por lo tanto no puede ser
calificado propiamente como tal.
30
Amrica Latina es la regin del mundo que vivi ms intensamente el movimiento de reforma administrativa
desde mediados de los aos cincuenta hasta prcticamente la crisis de la deuda (Caiden, 1991:187). En ningn
otro lugar del mundo se han creado ms facultades y escuelas de administracin pblica que entre el Ro Grande
y la Tierra de Fuego. En una etapa de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones con el Estado
productor como protagonista central y con la economa dominada por grandes grupos de inters pblicos y
privados normalmente en posiciones monoplicas y sin capacidad de competir internacionalmente, con un
nmero escaso de pequeas y medianas empresas formales carentes de libertad econmica y de voz poltica,
con sectores inmensos de la poblacin en la informalidad y la exclusin, es obvio que faltaran las condiciones
para que pudiera surgir una demanda de cambio institucional hacia el sistema de mrito. Este en realidad no pas
nunca de ser un puro planteamiento acadmico. Sin una verdadera economa de mercado, el patronazgo era el

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La confusin entre funcin pblica y empleo pblico y sus consecuencias


Una de las tesis claves de este trabajo es que la funcin pblica como institucin
no comprende la totalidad del empleo pblico. Esto, entindase bien, no quiere
decir que el acceso al empleo pblico no cubierto por el Estatuto de la Funcin
Pblica no deba hacerse por los criterios de mrito y de capacidad. No slo el
acceso sino los dems aspectos de la relacin de empleo pblico deben quedar
cubiertos por estos principios constitucionales (Ferez, 1993).
Si se admite, como aqu se hace, que la funcin pblica est garantizada
institucionalmente por el constituyente de la misma manera en que se admite
que el constituyente saba lo que garantizaba, deberemos investigar el criterio
sustantivo (en nuestro lenguaje la "funcionalidad social") que fundamenta a la
institucin constitucionalmente garantizada. Lo que no se puede es aceptar que
existe garanta constitucional de la institucin y presumir seguidamente que dicha
garanta cubre todo el universo del empleo pblico o la generalidad del mismo31.
Tampoco se puede considerar que la Constitucin ha dado un mandato en blanco
al legislador para que configure libremente las relaciones de empleo pblico como
funcionariales o como laborales32.

sistema que permita el control sociopoltico tanto en dictadura como en democracia (Wiarda, 1992:315 y ss).
Las cosas han cambiado radicalmente con el agotamiento del modelo de desarrollo que represent la sustitucin
de importaciones. Cuando el protagonismo fundamental del desarrollo deja de corresponderle al Estado y pasa
a un sector privado que debe competir abiertamente, se redescubre en Amrica Latina la sociedad civil y la
economa de mercado. As pasa a primer plano el tema de la eficiencia asignativa y con l, entre otras, la
necesidad de ir construyendo progresivamente el sistema de mrito, tarea sta que se enfrenta con muy notables
dificultades (Banco Mundial, 1993b).
31
Es la conocida posicin de Parada (1986:320 y ss.) para quien, al no referirse la Constitucin a la posibilidad de
que los empleados de las administraciones pblicas estn sujetos al Derecho Laboral, "no parece lcito que el
legislador ordinario pueda establecer esa dualidadde regmenes", que califica grficamente de esquizofrenia
organizativa (por lo dems curiosamente registrable en administraciones pblicas tan "desgarradas" como la
britnica y la alemana). Segn este autor, la admisin de personal laboral al servicio de la administracin atenta
contra el principio de igualdad (principalmente por la diversidad de derechos sindicales de unos y de otros), es
contraria al principio de jerarqua proclamado en el artculo 103.1 de la Constitucin "que se asegura a travs
de la ordenacin en grados de los funcionarios" y, en fin, no garantiza en la misma medida el principio de
eficacia "garantizado en mayor medida con un rgimen de derecho administrativo creado e interpretado... en
funcin de asegurar la prioridad y superioridad de los intereses y necesidades del servicio". Esta es una posicin
similar a la de Cmara del Portillo (1988), que junto con la del maestro Parada han sido severamente criticadas
por Lpez Gmez (1995). La tesis de la opcin general del constituyente por el rgimen funcionarial procede del
obiter dicta de la conocida STC 99/1987 del 11 de junio.
32
Ante la pretensin de unlversalizar el rgimen funcionarial a la totalidad del empleo pblico, diversos autores
han defendido la neutralidad relativa de la Constitucin en esta materia (Baena, 1988:251 y ss.; Prats, 1987:126
y ss.; Lpez Gmez, 1995:127 y ss.). La relatividad se refiere a que tales autores no prejuzgan si la Constitucin
contiene o no un criterio material de delimitacin del rgimen funcionarial respecto del laboral. Su objetivo es

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El mbito material de la funcin pblica como institucin

CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

En este sentido vale la pena destacar la actitud de los autores que, aun aceptando acrticamente la doctrina jurisprudencial de la opcin del constituyente en
favor de la generalizacin del rgimen estatutario, se ven obligados a buscar la
justificacin de esta generalizacin en la necesidad de asegurar un funcionamiento
estable y regular de los servicios pblicos. Esta finalidad slo puede conseguirse, a
su juicio, mediante la tcnica de determinacin unilateral de las condiciones de
trabajo por parte de la administracin, ya que slo ella garantiza la existencia de
una regulacin uniforme difcilmente conciliable con la fragmentacin tpica de la
regulacin colectiva propia del Derecho del Trabajo, al tiempo que permite ajustar
la regulacin de las condiciones de trabajo a las exigencias de la tcnica presupuestaria, incompatible con la determinacin bilateral de las retribuciones (Palomar,
1996). Pero estas razones no son nada convincentes y han sido acadmicamente
rebatidas de modo harto suficiente (Godino, 1996:62-63)33.
Ante la dificultad de encontrar un criterio substantivo satisfactorio o ante la
fuerza de la presin de los sindicatos funcionariales34 o de cierto corporativismo
profesoral, no nos parece admisible la pretensin acadmica o poltica de apostar
por la universalizacin del rgimen funcionarial, borrando de un plumazo uno de
los problemas que ms tensionan con razn la reestructuracin de las administraciones pblicas actuales (tal como ya tuvo ocasin de evidenciar el informe dirigido por Treu (1987)). Tal actitud no slo contrasta con la observable en el Derecho
y el mundo acadmico de nuestro entorno, sino que podra agudizar an ms los
problemas de nuestra funcin y empleo pblico35.
razonar que la Constitucin admite ambos. Nada tiene que ver con dichas posiciones la remisin contenida en
el artculo 15.1 de la Ley 30/1984 de Medidas de Reforma de la Funcin Pblica justamente declarado
inconstitucional, el cual, aunque parta de la existencia de puestos funcionariales y laborales "por naturaleza"
remita la determinacin de los correspondientes criterios sustantivos de diferenciacin al Ministerio de la Presidencia, generando con ello un riesgo de arbitrariedad ejecutiva jurdicamente inadmisible. Lo cierto es que tras la
Sentencia 99/1987 del 11 de julio, seguimos sin saber si es el legislador quien debe fijar los criterios de divisin
o si dichos criterios deben deducirse directamente de la garanta constitucional de la institucin de la funcin
pblica, que es la tesis que ahora defendemos y que tratamos de fundamentar y desarrollar.
33
En particular esta opinin desconoce la enorme diversidad de tareas asignadas a las administraciones pblicas,
que mal se compadece con la uniformidad de su rgimen jurdico (y no slo en los aspectos referentes al
personal). Aunque sigue siendo obligado concebir la pluralidad de las administraciones pblicas dentro de la
unidad poltico-constitucional del Estado, esto no obsta para reconocer que dentro de cada administracin
pblica existe una creciente e inevitable diversificacin de tareas, tecnologa y entornos. Este dato obliga a situar
la racionalidad de los regmenes jurdicos y de las tcnicas de gestin de manera contingente, es decir, adaptada
a la especificidad limitada de cada caso (Parejo, 1991; Prats, 1993) y choca frontalmente con la pretendida
racionalidad de la aplicacin del solo rgimen funcionarial al conjunto de las tareas administrativas.
34
Nuestros sindicatos de funcionarios y empleados pblicos siempre han vivido en la contradiccin que representa
el reivindicar en los congresos en un nivel retrico general el rgimen laboral y el luchar en un nivel real y concreto
a travs de la accin de sus secciones sindicales por la ampliacin del rgimen funcionarial, si es posible acompaada por el disfrute aunque fuere a nivel informal de los mismos derechos sindicales correspondientes a la relacin
laboral de empleo. Sobre este particular puede verse el documentadsimo trabajo de Joan Mauri.
35
La actitud a que nos referimos llega a su extremo lgico en los "cruzados de la funcionarizacin" que, tras
sealar contra toda la evidencia de la administracin y del Derecho comparado de las democracias de mercado

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En la administracin y en el Derecho comparados, funcin pblica y empleo


pblico se hallan frecuentemente separados (como es el caso del Reino Unido o
de Alemania) y cuando no lo estn (como sucede en el caso francs o, por distintas razones, en el de los Estados Unidos), los estatutos o regmenes especiales se
encargan de modular o intensificar en forma distinta los valores y principios de la
funcin pblica, segn las exigencias especficas de cada sector de actividad o de
cada colectivo de funcionarios36. Por su parte, un sector importantsimo de la
doctrina comparada incluida la administrativista viene insistiendo en la necesidad de racionalizar la gestin del grueso del empleo pblico tanto mediante la
distincin sustantiva entre funcionarios y empleados como mediante el reconocimiento de la existencia en la relacin laboral de empleo pblico de aspectos
sometidos al Derecho y a la jurisdiccin contencioso-administrativa37.
Con todo, lo ms preocupante es que la confusin entre la funcin pblica y
el empleo pblico subsumiendo la totalidad de ste en aqulla va a acabar

ms avanzados y con funcionarios y empleados por lo menos tan imparciales como los nuestros que "las
vinculaciones contractuales no son tcnicas jurdicas adecuadas a la constitucin del grueso del personal de las
administraciones pblicas, en tanto que no garantizan la imparcialidad del funcionamiento de la administracin"
(Martnez de Pisn, 1995:539). Para este joven autor todos los funcionarios, por el hecho de serlo formalmente
e independientemente de que realicen o no funciones de autoridad, tienen "derecho al cargo", lo que implica,
segn l, una inamovilidad geogrfica y funcional tal que dudosamente podra adaptarse a ella ninguna organizacin administrativa moderna. De tener xito y ver reflejadas sus tesis en textos legales, este joven autor ser
elevado al santoral del sindicalismo funcionarial: todos o casi todos funcionarios -es su tesis y todos o casi todos
con derecho a cargo deducido esto nada menos que del orden constitucional del mrito, algo que ni los
sindicatos ms audaces se hubieran atrevido a soar. Quizs veamos un da al Sr. Nicols Redondo imponiendo
la orden del mrito sindical a este autor.
36
Es conocida la distincin que se establece en el Reino Unido entre servidores civiles y empleados pblicos. Los
primeros, tras las reformas de la Sra. Thatcher, apenas llegan a 500.000 y tiene a su cargo el grueso de las
funciones de autoridad del Estado. Los segundos, que superan ampliamente los 3.000.000, estn principalmente
asignados a funciones de produccin y prestacin de servicios pblicos. En Alemania la distincin tradicional se
da entre funcionarios, empleados y trabajadores, siendo stas dos ltimas categoras las ms numerosas y quedando sometidas ambas a un rgimen contractual. Ha sido el artculo 33.4 de la Ley Fundamental de Bonn el
que ha establecido una reserva para el rgimen funcionarial del ejercicio de las funciones de soberana del
Estado, expresin sta que ha dado lugar a no pocos debates doctrinales. Obsrvese que este criterio de las
funciones de soberana es muy prximo sino coincidente con el utilizado por las instituciones comunitarias para
delimitar el crculo del empleo pblico exento de la libre circulacin de trabajadores, al cual nos referiremos ms
adelante.
37
Entre los administrativistas italianos son bien conocidas las posiciones de Giannini (1980) y de Cassese (1993
y 1994), as como tambin lo es la importante reforma operada primero por la Ley del 29 de marzo de 1983 que
tuvo como finalidad esencial racionalizar la negociacin colectiva en el sector pblico mediante la incorporacin
e imitacin del modelo del sector privado, y despus por el Decreto Legislativo de 3 de febrero de 1993. Este da
cumplimiento a la delegacin contenida en el artculo 2 de la Ley de 23 de octubre de 1992, el cual ha supuesto
un cambio radical de enfoque al caminar no hacia la separacin sino hacia la integracin de los regmenes
funcionrial y laboral, aunque situando el centro de gravedad en este ltimo (Martnez Bargueo, 1995; Godino,
1996:65).

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

agravando considerablemente el estado de nuestras administraciones pblicas. El


rgimen estatutario o funcionarial, debidamente articulado con base en un sistema de mrito garantizador de la imparcialidad profesional del funcionario, supone
una inevitable rigidez gerencial, debidamente justificada por los valores y funciones sociales que lo justifican. Pero si este rgimen funcionarial se extiende a la casi
totalidad del empleo pblico, una de dos: o se va a hacer imposible la gestin
pblica eficaz y eficiente de todas aquellas funciones pblicas en las que la imparcialidad no es el valor fundamental (de hecho todas aquellas cuyo ejercicio
puede hacerse en forma de empresa pblica, por contratacin o susceptibles de
privatizacin, es decir, la inmensa mayora) o, para evitar lo anterior, se va a
flexibilizar de tal modo el estatuto funcionarial que puede producirse un fuerte
deterioro del valor de la imparcialidad all donde este valor es decisivo. Tampoco
debera excluirse la peor de las combinaciones: que una coalicin poltico-sindical
suficiente impusiera la rigidificacin del empleo en la provisin de servicios y la
flexibilizacin en las funciones de autoridad y soberana.
Exploracin de los criterios sustantivos que delimitan
el rgimen estatutario
La tesis que hemos venido avanzando y que vamos a acabar de fundamentar
sostiene lo siguiente:
la Constitucin ha garantizado la funcin pblica como institucin;
se debe suponer que los constituyentes establecieron esta garanta para
asegurar ciertos valores y funciones sociales;
estos valores y funciones son comunes a todas las economas de mercado avanzadas y se orientan fundamentalmente a disminuir los costos de transaccin mediante la produccin de condiciones generales para la eficiencia econmica del mercado;
estos valores son, principalmente, la sujecin al derecho, la imparcialidad y el mrito profesional;
tales valores se traducen en la exigencia de un rgimen jurdico estatutario
que los garantice;
tal rgimen jurdico no debe cubrir sino aquellos empleos pblicos de
los que depende la realizacin de la funcin social de la funcin pblica como
institucin;
el sistema de mrito es postulable tanto para la funcin pblica como
para el empleo pblico laboral;
el mrito en la funcin pblica se orienta y se mide principalmente por
la creacin de condiciones generales de eficiencia, lo que exige garantizar la imparcialidad y la seguridad jurdica, y

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el mrito en el empleo pblico se orienta y se mide por el criterio de la


eficacia y la eficiencia internas.
Los argumentos que sirven para fundamentar y perfilar las afirmaciones precedentes se pueden desarrollar desde diversas aproximaciones al tema. En primer
lugar, debera reconsiderarse la jurisprudencia constitucional sentada en la STC
99/1987 del 11 de junio, conforme a la cual "habiendo optado la Constitucin
por un rgimen estatutario con carcter general para los servidores pblicos (arts.
103.3 y 149.1.18), habr de ser tambin la Ley la que determine en qu casos y
con qu condiciones puedan reconocerse otras posibles vas para el acceso al
servicio de la Administracin Pblica". Esta sentencia, en efecto, no slo se ha
limitado a declarar la inconstitucionalidad del viejo art. 15.1 de la Ley 30/1984, lo
que era obligado pues ste constitua una deslegalizacin impropia, sino que adems se sinti obligada a razonar algo que no se hallaba estrictamente en el petitum
de la demanda y hasta a imponerle al legislador la forma en que tena que proceder en el futuro. La Sentencia no se sinti obligada a razonar su afirmacin, probablemente porque incurri en el vicio de leer la Constitucin desde el dato normativo positivo y no al revs, que es lo jurdicamente correcto (Borrajo Iniesta,
1993:235). Con esta jurisprudencia se ha ido en realidad mucho ms lejos de lo
que algunos administrativistas haban considerado el mbito de la reserva del rgimen estatutario (construido en torno al concepto de funciones de soberana) al
aceptar la compatibilidad con nuestra Constitucin de soluciones como la alemana (Garrido, 1980:1043; Entrena, 1991:2067).
Por otra parte, no se trata de delimitar el mbito constitucionalmente reservado a la funcin pbica como institucin para seguidamente aceptar que la ley
puede desbordar dicho mbito y llevarlo a cuantos otros del empleo pblico considere conveniente. Los criterios sustantivos a explorar deben poder descubrirnos
el mbito administrativo, que slo puede ser sometido al rgimen funcionarial, y
el mbito administrativo, que slo puede ser sometido al rgimen laboral (con
todas las especificidades derivadas de la vigencia tambin en el mismo del sistema
de mrito). Esto no obsta al reconocimiento de una franja funcional lcitamente
debatible, tal como sucede en el caso alemn.
Conocido es el debate producido en Alemania sobre el alcance que deba
darse al concepto fundones de soberana como delimitador de la reserva del rgimen funcionarial. La discusin ha girado en torno a si tales funciones comprenden
exclusivamente las de intervencin administrativa o deben extenderse tambin a
las de tipo prestacional. Sin perjuicio de reconocer el carcter dinmico de las
soluciones, la posicin mayoritaria se inclina hoy por incluir en tal concepto la
administracin de intervencin38 en la que el Estado se enfrenta al particular en
38

La limitacin de la reserva de funciones de soberana al mbito de la administracin de intervencin ha sido el


criterio de la mayora de los autores. El rgimen de la funcin pblica procede en realidad de la necesidad de que

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

una posicin de poder, cosa que slo excepcionalmente sucede en la administracin prestacional.
Similar criterio propona Giannini en su ya lejano Informe de 1979, al indicar
que "las relaciones de servicio son las mismas en la funcin pblica y en el empleo
privado" y que la diferencia est en que "algunos funcionarios pblicos aaden a
la relacin de servicio una relacin funcional cuando se convierten en titulares de
un organismo del Estado y, en calidad de tales, realizan actos de autoridad, de
poder pblico" (Giannini, 1980:207). En la misma lnea, en Francia, donde la
doctrina y la prctica dominantes han sido la cobertura del empleo pblico por el
rgimen estatutario (del que slo quedaran excluidos los trabajadores de los establecimientos comerciales e industriales), la obstinada persistencia de los "no titulares" y el debate en torno a los procesos de "titularizacin" est llevando a diversos
autores a reconocer la racionalidad de estas realidades y a proponer soluciones
prximas a las alemanas (Hamon, 1989:821). No deja de ser significativa la coincidencia bsica con estas posiciones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
Europeo sobre el mbito de empleo pblico exento del derecho de los trabajadores a la libre circulacin39.
La vieja tesis de las actividades de autoridad, poder pblico o soberana como
mbito material de la funcin pblica como institucin puede verse hoy nuevamente fundada, fortalecida y precisada como consecuencia de nuevas contribuciones
acadmicas pluridisciplinares. En tal sentido, sealaremos en primer lugar el aporte
realizado por el profesor Dror desde el mundo de las polticas pblicas:
la actuacin administrativa se someta a la ley y esta necesidad es insoslayable en el mbito de la administracin
de intervencin. En realidad, sta tambin cubre aquellos aspectos de la administracin prestacional en que las
administraciones ejercen poder sobre los ciudadanos dictando actos o preceptos que inciden en su derecho a las
prestaciones. Este mbito de la administracin prestacional, y no el de la produccin material de las prestaciones,
est incluido tambin en el concepto constitucional de funciones de soberana (Montero, 1986:29 y ss).
39
El artculo 48.4 del Tratado de Roma excepta los empleos en las Administraciones Pblicas del derecho de los
trabajadores comunitarios a la libre circulacin por el territorio de la Comunidad. Como se sabe, el Tribunal de
Justicia ha producido una jurisprudencia muy estricta circunscribiendo la excepcin a slo aquellos empleos
pblicos que "comportan una participacin directa o indirecta en el ejercicio del poder pblico y en las funciones
que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de otras colectividades pblicas", siendo
indiferente a estos efectos la calificacin que de los empleos haya realizado el Derecho nacional. Aunque no sera
legtimo deducir de la jurisprudencia europea ningn criterio material de delimitacin del rgimen estatutario
(cuestin sta obviamente perteneciente a los Derechos nacionales), tampoco sera aceptable ignorarla en nuestro tema, ya que proporciona como mnimo una pista para detectar el ncleo estratgico del Estado. En tal sentido
la Comisin, en su Comunicacin 88 (C72/02 sobre la aplicacin del art. 48.4) considera que entre los empleos
que pueden reservarse a los nacionales se encuentran los de las Fuerzas Armadas, polica, magistratura, administracin tributaria y diplomacia, adems de todos aquellos que comprendan la elaboracin de los actos jurdicos
y su ejecucin, el control de su aplicacin y la tutela de los organismos dependientes, y ello en cualquier nivel de
administracin territorial o funcional, trtese de funcionarios u otros agentes. En cambio la Comisin entiende
que debe potenciarse la libertad de circulacin en los servicios pblicos de carcter comercial (transportes, gas y
electricidad, correos y telecomunicaciones, radiotelevisin), en los servicios sanitarios, en los de enseanza y en
los de investigacin civil (Snchez Morn, 1996:117).

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"Es necesario establecer una distincin esencial entre las funciones de servido,
ejecucin y gestin de los gobiernos y sus funciones de orden superior. Las
segundas son cuantitativamente muchas menos que las primeras, pero tienen
una importancia crucial, ya que estn relacionadas con la modificacin de las
trayectorias colectivas hada el futuro... Cabe mendonar, como ejemplos, las
decisiones sobre los regmenes polticos y constitudonales; los proyectos fsicos e
infraestructurales en gran escala; las polticas globales que quieren produdr
cambios en gran escala en las esferas de la educacin, la pobreza, las relaciones
exteriores, la cienda y la tecnologa, etc., y las dedsiones sobre la divisin del
trabajo entre el gobierno y los mercados, incluida la reglamentacin de estos
ltimos..." (Dror, 1995:8)40
Obviamente la responsabilidad por las funciones de orden superior es de
naturaleza netamente poltica. Pero si los Estados quieren dotarse de una capacidad tcnica profesional que apoye la tarea de los polticos, tambin es obvio que
dicha capacidad ha de quedar en el mbito de la funcin pblica (sin perjuicio de
la necesidad y pertinencia de acudir a la contratacin de capacidad experta externa situada en el mercado, en las universidades o en organizaciones no gubernamentales de tipo think tank).
Burocracia y gerencia: el redescubrimiento de la racionalidad
burocrtica y sus lmites
Otra contribucin valiossima a la reformulacin del concepto de administracin
de intervencin como delimitador tradicional del mbito institucional de la funcin pblica procede de una nueva politologa que aplica el anlisis econmico al
40

"Es interesante especular sobre por qu el debate acerca de 'reinventar o desinventar el gobierno' y las medidas
propuestas para tal fin se relacionan casi exclusivamente con sus funciones de servicio, ejecucin y gestin... Ello
es inquietante... La atraccin por los mercados puede agravar la tendencia a concentrarse en las funciones
gubernamentales que podran transferirse a los mercados y hacer caso omiso, por ms importantes que sean, de
las funciones que claramente slo pueden ser desempeadas por los gobiernos. Una sensacin general de incompetencia en el desempeo de las funciones de orden superior puede llevar tambin a los dirigentes polticos a
restar importancia a esas funciones y transferir la responsabilidad de los problemas que no saben cmo resolver
a los mercados y a otros procesos impulsados por la "mano invisible"... No se puede permitir que este descuido
persista. Desde el punto de vista del futuro de la sociedad y el mundo, esas tareas del gobierno son precisamente
las ms importantes. Por consiguiente, uno de los principales objetivos de las grandes reformas administrativas y
de gestin pblica debera ser un gobierno ms compacto que concentrara sus esfuerzos en el desempeo
adecuado de las funciones bsicas de orden superior y dejara que otras estructuras emprendieran y administraran
la mayora de las tareas de servicio, ejecucin y gestin. Entre las funciones bsicas de orden superior de los
gobiernos que es necesario fortalecer significativamente, las ms importantes son la formulacin y seleccin de
polticas y la supervisin de su ejecucin... Para lograr estos objetivos es necesario trascender las nociones convencionales de "eficiencia" y "eficacia" y concentrarse en lo que podra llamarse la capacidad de influir en el
futuro en la direccin deseada..." (Dror, 1995:8-9).

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

campo poltico-administrativo y, en especial, al de la actividad regulatoria. En tal


sentido, existe suficiente consenso entre los autores sobre el supuesto de que, si se
quiere que una regulacin mejore la eficiencia del mercado, la autoridad regulatoria:
(a) debe tener informacin suficiente sobre el mbito econmico o social a regular
y, en especial, sobre los costos que enfrentan las empresas; (b) debe tener la
capacidad legal para fijar los precios o para subsidiar a las empresas o agentes con
fondos procedentes de impuestos (de forma tal que se asegure la recuperacin de
la inversin y se incentive el comportamiento eficiente de los agentes), y (c) todo
lo anterior debe producirse en un marco institucional que garantice el cumplimiento
y la durabilidad de las regulaciones, lo que nos remite de nuevo a la centralidad de
la seguridad jurdica (Laffont y Tirle, 1994, cap. 16; Barn, 1995:10-62; Spiller,
1995:63-79).
Sin que se den las condiciones anteriormente expuestas, no hay garanta de
que la actividad regulatoria o de intervencin mejore los resultados del mercado.
En otras palabras, los fallos del mercado por ms reales que sean aunque legitiman la intervencin regulatoria, si sta se diera sin las condiciones expuestas,
podran conducir a fallos del Estado que claramente excedan los del mercado y
acaben empeorando las cosas41. Las tres condiciones antes expuestas son necesarias, pero en absoluto suficientes, pues aun si cada una de ellas se diera de modo
razonable, nada garantiza que la intervencin administrativa se realizar efectivamente por y para el inters pblico. El que esto suceda depende de los esquemas
institucionales internos de la administracin, uno de cuyos aspectos principales es
el rgimen de los funcionarios pblicos (Przeworski, 1996).
En un Estado democrtico, la autoridad para regular e intervenir procede de
las elecciones y de la Constitucin. Pero como dicha autoridad ha de ser delegada
en buena parte necesariamente, la inevitabilidad de la delegacin (Kiewiet y
McCubbins, 1991:3) genera los problemas tpicos de la relacin principalagente: dado que los organismos o agencias administrativas van a disponer de una
discrecionalidad inevitable y que los funcionarios pueden tener intereses diferentes a los de los polticos y los ciudadanos (Niskanen, 1971), el problema de agencia (es decir, evitar las potenciales consecuencias de corrupcin, clientelismo, inhibicin, agrandamiento interesado de presupuestos, maximizacin de la seguridad
en el empleo, etc.) se hace insoslayable. Es aqu cuando surge la pertinencia del
rgimen institucional de la funcin pblica en relacin con las actividades administrativas de regulacin e intervencin econmica y social.
En efecto, el diseo de un sistema de incentivos que asegure la actuacin de
los funcionarios de autoridad en favor del inters pblico difcilmente puede inspi41

Una exposicin divulgativa y de calidad de la teora econmica de los fallos de la intervencin pblica desarrollada desde la escuela de la "eleccin pblica" puede encontrarse en Mitchell y Simmons (1994), especialmente
en la parte II, captulo IV, y en los estudios de caso que aparecen en la parte III.

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rarse en los esquemas institucionales disponibles en el sector privado (o hasta en


el sector pblico empresarial o en el de produccin de servicios pblicos divisibles)
para resolver estos mismos problemas de agencia. Las razones son las siguientes:
El resultado de las intervenciones administrativas casi nunca depende
slo de la actividad del organismo administrativo, sino de la accin conjunta de
mltiples actores (Miller, 1992:128-158).
En tales condiciones, cada actor tiene un margen para escapar a su responsabilidad y para ocultar informacin, por lo que resulta imposible disear un
esquema institucional que a la vez sea efectivamente cumplido, garantice la eficiencia y asegure el equilibrio presupuestario (Holmstrom, 1982).
Dada la naturaleza de los bienes pblicos puros o indivisibles procurados
por la accin reguladora o interventora, resulta muy difcil sino imposible establecer criterios de evaluacin o control de resultados, a no ser que estos (outcomes) se
confundan impropiamente con los simples productos (outputs) de los organismos
regulatorios o interventores (Tirle, 1994:4).
La misma naturaleza de los bienes pblicos concernidos hace que la
accin interventora se produzca normalmente en rgimen de monopolio, por lo
que resulta muy difcil obtener medidas comparativas para la evaluacin del desempeo (Tirle, 1994:22).
Los organismos regulatorios suelen enfrentarse a la realizacin de no
slo una valor pblico sino varios, diferentes y en ocasiones contradictorios valores que no es fcil reducir a una sola dimensin para efectos de evaluacin (Roemer,
1996:24).
Todo lo anterior se traduce en que resulta poco razonable empearse en
seguir identificando la accin administrativa de autoridad como gerencia, gestin o
management pblicos e intentando aplicar a la misma los criterios convencionales
de eficacia y eficiencia. Ante las dificultades antes expuestas, y para asegurar la
defensa de los intereses generales, la solucin razonable consiste en someter la
accin administrativa de autoridad, no al rgimen contractual propio del empleo
privado (todo lo modulado que se quiera por los principios del mrito y de la
capacidad), sino a los esquemas institucionales propios de la funcin pblica en
sistema de mrito (Przeworski, 1996; McCubbins y Schwartz, 1994). En otras
palabras, no es el control de resultados sino el sometimiento a reglas rgidas y
precisas lo que ayudar a resolver, si bien de manera imperfecta, el problema de
agencia. As pues, los funcionarios debern ser evaluados por su comportamiento
conforme a las reglas incluidos los cdigos deontolgicos que enmarcan su
funcin. Y si bien ste no es un modo de control muy satisfactorio (el principal
soporta el costo de la supervisin y del tiempo empleado por los agentes en
reportar) dado que es costoso y no establece ninguna relacin directa entre los

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

incentivos y el desempeo, resulta siendo el sistema ms razonable (aunque sea


slo como third best), habida cuenta que la supervisin del esfuerzo individual y
de sonsacamiento de la informacin privada de los funcionaros resultara
prohibitivamente costoso (Przeworski, 1996:18).
Por las mismas razones, la pretensin actual de caracterizar toda la actividad
administrativa como gestin o management, o la de extender el rgimen funcionarial
al universo del empleo pblico para despus intentar aplicar generalizada e
indiscriminadamente las tcnicas de eficacia y eficiencia de la gestin de recursos
humanos al conjunto de la funcin pblica, es un proceder poco informado y
reflexivo, del que se pueden esperar ms males que bienes pblicos42. Afortunadamente, la llegada a los Ministerios de Reforma del Estado de personas intelectualmente preparadas y con credibilidad poltica est ayudando considerablemente a reorientar estos temas. Nos referiremos ahora a los casos de Brasil y Nueva
Zelanda.
En Brasil, un acadmico internacionalmente reconocido, Bresser Pereira, actualmente Ministro para la Reforma del Estado y Presidente del Consejo Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), est consiguiendo fijar y
ver aceptado un marco conceptual suficientemente preciso para orientar la reconstruccin del empleo pblico y del sistema de mrito latinoamericano. Bresser
(1996) propone distinguir cuatro sectores en el Estado moderno: el ncleo estratgico, las actividades exclusivas del Estado, los servicios no exclusivos, y la produccin de bienes y servicios para el mercado. El ncleo estratgico del Estado se
integra por todos los centros responsables de la produccin de la legislacin y de
las polticas pblicas. Las actividades exclusivas del Estado son aqullas que implican ejercicio de poder o autoridad, tanto para garantizar el cumplimiento de las
leyes y polticas como la provisin de los bienes pblicos puros (uno de los fallos
del mercado unnimemente reconocido). Este sector comprende no slo las actividades tradicionales del Estado (defensa, polica, seguridad jurdica, hacienda)
sino tambin los modernos organismos y agencias regulatorias, incluidas tanto las
del mbito econmico como las encargadas del financiamiento, fomento y control de los servicios sociales y de la seguridad social. Los servicios no exclusivos son
los que el Estado provee, pero que al no implicar ejercicio de autoridad pueden
ser provistos tambin por las empresas o por las organizaciones no gubernamentales. En tal sector se comprenden la educacin, la salud, la cultura y los servicios de
investigacin. Finalmente, el sector de produccin de bienes y servicios para el
mercado est formado por las empresas pblicas que funcionan en rgimen de
42
En este sentido pueden verse las serias objeciones crticas de Johnson y Libecap al enfoque de reinvencin del
gobierno popularizado por Gaebler y Osborne y, particularmente a la falta de fundamento de su propuesta de
sustitucin del actual servicio civil basado en reglas por una nueva institucionalidad del mismo basada en el
control de resultados (Johnson y Libecap, 1994:186).

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mercado. Pues bien, aun a riesgo de simplificar el complejo razonamiento de


Bresser, su propuesta consiste en revitalizar y actualizar la institucionalidad
funcionarial y de mrito para el ncleo estratgico y las actividades exclusivas, si
bien el diseo organizativo ms apropiado consiste en la centralizacin para las
primeras y en la creacin de agencias autnomas para las segundas43.
En la propuesta de Bresser, la reforma y hasta revolucin gerencial que l
mismo postula tienen su mbito propio en el sector no exclusivo y en el sector
empresarial estatal. En tales sectores tambin opera el principio de mrito, pero
sus consecuencias de rgimen jurdico y gestor son completamente diferentes a
los anteriores al no estar implicado el ejercicio de autoridad, ni los problemas de
eficiencia asignativa, ni los de durabilidad de los compromisos, y al no presentarse
los problemas de agencia en los mismos trminos.
Finalmente, Murray }. Horn, prestigioso politlogo de la eleccin pblica,
protagonista y conocedor de las reformas administrativas neocelandesas y Ministro de Hacienda de este pas, no slo ha hecho una contribucin importante y ya
expuesta a la nueva fundacin institucional de la funcin pblica, sino que adems ha avanzado una tesis importante sobre qu tipo de esquemas institucionales
son capaces de hacer que el rgimen funcionarial resuelva el problema de agencia
al que inevitablemente se enfrenta. En otras palabras, los argumentos de Horn nos
llevan no slo a reafirmar la razn de ser de la funcin de mrito pblica, sino a
descubrir los arreglos internos que hacen que este sistema institucional no slo
garantice la eficiencia asignativa externa sino la propia eficiencia interna.
En este sentido su tesis principal (Horn, 1995:111 y ss.) es que, dada la posicin monopolista que generalmente ocupan los organismos y agencias de regulacin e intervencin44, la mejor oportunidad disponible para influir positivamente
en el comportamiento de sus funcionarios es la ordenacin de su promocin
estructurada en rgimen de carrera administrativa. Hasta el punto de que, sin un
adecuado desarrollo de la carrera administrativa, el rgimen funcionarial no le
43

"Una estrategia fundamental en la reforma de los aparatos de Estado consiste en dotar al ncleo estratgico y
a las actividades exclusivas con personal altamente competente, bien pagado y permanentemente capacitado,
seleccionado y promocionado con base en el mrito, comprometido en una tica y deontologa de servicio a los
intereses generales, garantizado frente a las presiones polticas y de los grupos de inters, y responsable por el
mantenimiento de altos estndares de legalidad, imparcialidad, competencia y dedicacin profesional" (Bresser,
1996:81).
44
Otro aporte interesante de Horn consiste en elucidar los factores que explican la eficiencia de las dos formas
fundamentales de organizacin administrativa (organismos, agencias o burs, por un lado, y empresas por el
otro). La explicacin se hace elaborando a partir de una interesante literatura organizativa que aplica el anlisis de
costos de transaccin (con sus problemas interentes de costos de decisin y de participacin, durabilidad de las
decisiones y costos de agencia) a la comprensin de las regularidades observables en el Derecho y la administracin comparadas, segn las cuales determinadas actividades administrativas tienden a tomar la forma de burs y
otras la de empresa (Horn, 1995: captulo 7). El tema es relevante a los efectos de fundar desde el anlisis
econmico y politolgico la correlacin observable entre formas organizativas y rgimen del empleo pblico.

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CAPITULO 9. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE MRITO

merecer a este autor la plena calificacin de sistema de mrito al no ser capaz de


obtener las potencialiadades que pueden esperarse razonablemente de ste.
Su punto de partida es que la coalicin que produjo el surgimiento del sistema funcionarial de mrito para resolver la durabilidad de los compromisos legislativos slo poda conseguir este objetivo solucionando a la vez el problema de
agencia. En efecto, si la proteccin otorgada a los funcionarios no va acompaada
de un sistema que prevea razonablemente que estos no se desviarn hacia la
realizacin de sus intereses personales o corporativos (es decir, si los intereses
pblicos pueden ser fcilmente capturados por los grupos de funcionarios o si
estos pueden ser fcilmente clientelizados por los grupos de inters privado), la
durabilidad, eficiencia asignativa, seguridad jurdica y confianza que se le atribuyen al sistema de mrito quedarn en entredicho.
Obviamente la seleccin por mrito es el primer elemento, pero a condicin
de que los exmenes abiertos y competitivos se correspondan razonablemente
con las exigencias para el buen desempeo profesional y conduzcan a las primeras
etapas de una carrera igualmente organizada con base en el mrito, y que slo
acabe compensando el esfuerzo y la inversin en la preparacin de los exmenes
al cabo de un tiempo importante de permanencia en servicio. Estas condiciones
limitan la capacidad de los polticos para realizar nombramientos en los altos niveles de la administracin, incentivan la permanencia y motivacin de los funcionarios y su propensin al compromiso con la Constitucin, el ordenamiento jurdico
y los intereses generales (Horn, 1995:118-120).
La promocin por mrito es el elemento decisivo a condicin de que se
produzca segn pautas de carrera bien establecidas y capaces de cubrir toda una
vida administrativa. Fundamental resulta la divisin entre grados y por categoras o
escalones dentro de cada grado: la promocin por escalones debe hacerse con
base en la antigedad (presumiendo que la antigedad implica mejora de capital
humano, lo que resulta eficiente incluso cuando no es real, habida cuenta lo costoso que sera la supervisin personalizada) y la promocin entre grados con base
en desempeo comparado con el de los pares, segn el criterio de una comisin
de mrito independiente (Horn, 1995:119-120).
Horn razona incluso la eficiencia del derecho al cargo (tenure) en el desarrollo de las funciones de autoridad, eficiencia que incluso haba sido cuestionada por
Max Weber (1922/1962:203). La crtica realizada en su da por Max Weber es
todava hoy la ms corriente y se basa en la apreciacin de que la dificultad de
despido por incumplimiento elimina el incentivo ms claro para la eficiencia. Ahora bien, la eficiencia del despido slo es real cuando el empleador puede descubrir
el incumplimiento o el desempeo deficiente, lo que resulta considerablemente
difcil en el caso de los funcionarios de autoridad organizados en burs. En estos
no es fcil definir objetivos y hay una considerable incertidumbre en lo que hace
a la relacin entre las acciones de los subordinados y los resultados, por lo que

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tampoco resulta sencillo definir el buen cumplimiento, ms all de ciertos mnimos elementales. En tales situaciones, lo ms eficiente es crear incentivos para que
los funcionarios libren informacin de su actividad a los superiores, lo que se
consigue mediante la vinculacin de la promocin por grados al juicio del superior con base en los informes de los subordinados. De este modo, el derecho al
cargo, debidamente instrumentado mediante el sistema de mrito en la seleccin,
la carrera y las retribuciones, no slo se justifica por procurar seguridad jurdica
sino como incentivo de la propia eficiencia funcionarial (Horn, 1995:122).
Hasta aqu la primera parte de este estudio. Con ella no se ha pretendido
sino abrir nuevas lneas argumntales de origen multidisciplinario que, a pesar de
requerir ser desarrolladas y perfiladas, resultan relevantes para fundamentar mi
hiptesis principal: que la funcin pblica como institucin o sistema funcionarial
del mrito, por la funcionalidad social que cumple, tiene un mbito fundamental
pero limitado dentro del sector pblico. Dicho mbito se corresponde con las
viejas funciones de soberana, autoridad o intervencin administrativa, dinmicamente interpretadas y coincidentes hoy con lo que otros autores llaman funciones estatales de orden superior, exclusivas del Estado o de ncleo estratgico
para la provisin de bienes pblicos puros. Dentro de este mbito, un sistema
funcionarial de mrito debidamente articulado garantiza no slo la eficiencia
asignativa, la durabilidad de los compromisos legislativos, la confianza social y la
seguridad jurdica, sino que es, adems, el esquema institucional que garantiza la
eficiencia interna de los organismos y agencias administrativas.
Mi segunda tesis es que llevar el sistema funcionarial de mrito ms all de
sus lmites institucionales (como podra suceder por la presin combinada de los
sindicatos, los polticos y cierto corporativismo profesoral) va a producir un inevitable deterioro en el conjunto del empleo pblico. La diversidad actual de las
responsabilidades y tareas administrativas obliga a destacar como solucin eficiente la diversidad de regmenes jurdicos para su personal. La gran mayora del
empleo pblico no slo puede sino que debe vincularse mediante tcnicas contractuales. En ellas tambin opera el principio constitucional del mrito, pero para
cubrir funcionalidades sociales diferentes y fundamentalmente relacionadas esta
vez con los grandes valores gerenciales de la eficacia y la eficiencia. En este segundo campo casi toda la responsabilidad corresponde al management y a un Derecho laboral adaptado a las organizacions y empresas administrativas productoras
de bienes y servicios no exclusivos o para el mercado. Este parece ser el mbito de
la reinvencin o revolucin gerencial tambin necesaria en el sector pblico.

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Ziller, J. 1988. galit et mrit. Pars: PUF.

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PRATSI CTALA

LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES


PUBLICAS: UN ENFOQUE DE GESTIN

Xavier Sistemas12

"Quiz sea mejor mirar la Gestin de Recursos Humanos simplemente como


una idea sobre cmo la gente puede ser mejor gestionada en inters de la
organizacin".
Armstrong, 1994
"Un cuerpo heterogneo de pensamiento y prctica dbilmente unificado por
una preocupacin por integrar la gestin de personal de forma ms cercana
con las fundones centrales de gestin de las organizaciones".
Goss, 1994
"La gestin de recursos humanos es el enfoque distintivo de la gestin de empleados que persigue la consecucin de ventajas competitivas a travs del desarrollo
estratgico de una fuerza de trabajo muy comprometida y capacitada, utilizando
un conjunto integrado de tcnicas de personal, organizacin y cultura".
Storey, 1995
Introduccin
En este escrito se afirma la necesidad de afrontar el tema del personal de las administraciones pblicas en cualquier intento por sacar adelante un proceso de cambio. En el texto se argumenta la urgencia de poner en la agenda de accin de los
organismos pblicos los problemas relacionados con la gestin de los empleados,
esto es, colocarlos en la categora de "asuntos a resolver" y actuar en consecuencia.
1

Agradecer a los lectores que enven sus crticas, comentarios y observaciones a <xsisternas@mx2.redestb.es>.
Xavier Sistemas Suris es licenciado en ciencias polticas por la Universidad Autnoma de Barcelona y diplomado en funcin gerencial en las administraciones pblicas por ESADE. Es tcnico superior del Ayuntamiento
de Barcelona, donde ha ocupado diversas posiciones, principalmente en la direccin de personal. Ha sido vocal
asesor del director del Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa (INAP). Actualmente dirige la
Fundacin Caries Pi i Sunyer, dedicada a la investigacin en gobierno local y descentralizacin del Estado. Es
profesor asociado del departamento de ciencia poltica y gestin pblica de la Universidad Pompeu Fabra. Posee
diversas publicaciones sobre gestin de recursos humanos en el sector pblico. Ha dictado seminarios y ha
realizado misiones de consultora institucional en Amrica Latina y Europa Central y Oriental.
2

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CAPITULO 10

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En la introduccin se presenta la cuestin del personal desde una perspectiva de gestin, visin sta que guiar el anlisis y las propuestas a lo largo de todo
el texto. A continuacin se describen brevemente el entorno y los actores de la
gestin de recursos humanos (en adelante GRH) y sus lgicas de inters.
El grueso del texto se dedica a exponer un conjunto de situaciones insatisfactorias en materia de personal y a realizar las propuestas correspondientes. El anlisis realizado y las alternativas presentadas se han estructurado en cuatro grandes
ejes. En cada uno de ellos se recogen ciertos elementos de un conjunto de reflexiones y propuestas concretas de mejora. Cada uno de los cuatro ejes enuncia,
en su propio ttulo, una propuesta en materia de gestin de personal, a saber:
Descentralizar la GRH y cambiar el papel del departamento de personal.
Planificar los recursos humanos en funcin de la estrategia.
Flexibilizar la GRH para responder a las necesidades de los servicios.
Desarrollar prcticas de GRH para aumentar la productividad y para
fortalecer el compromiso de los empleados. Este ltimo eje recoge reflexiones y
propuestas en un amplio conjunto de materias: seleccin, capacitacin, motivacin, carrera, evaluacin y retribuciones.
No existen soluciones fciles en materia de personal. En estas pginas se
recogen descripciones, anlisis y propuestas con los que en ningn momento se
pretende transmitir una visin nica de los problemas de personal, y menos an
de las soluciones o mejoras a introducir. Su carcter es ms expositivo que
prescriptivo. El mejoramiento en la gestin de los empleados de cada organismo
pblico slo podr venir de un proceso participativo de diagnstico, as como de
la formulacin de soluciones de consenso que generen la adhesin de los afectados y del resto de actores organizativos.
El captulo concluye rebatiendo los argumentos para la inaccin y privando
de dramatismo a la reforma del marco normativo, que no considero como el
obstculo principal. En ese sentido apuntar ya desde el inicio dnde se sitan lo
que algunos han denominado "las races profundas" de los problemas de la GRH
en las administraciones pblicas (Longo, 1995):
Un diseo organizativo inadecuado representado en una excesiva centralizacin
de la fundn de personal. Ello conlleva una desresponsabilizacin de los gestores,
agravada por controles inadecuados que incentivan una relacin de confrontacin
entre directivos de lnea y responsables de la GRH. Asimismo, una perniciosa
homogeneizacin de las polticas de personal impide centrarse en los problemas
especficos que afectan a cada organismo concreto.
La inexistencia de polticas de recursos humanos. Pocos organismos pblicos
disponen de estrategias definidas que determinen objetivos relacionados con la

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SISTERNAS

CAPITULO 10. RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES

gestin de sus empleados. Esta ausencia de orientacin estratgica impide que los
departamentos de personal adopten una visin de gestin, condenndolos a la
pura administracin de personal y a tareas de control primario que no generan
valor agregado a la organizacin.
Los dos factores anteriores son a la vez causa y efecto de la falta de visin y
de capacidad institucional para operar como agente cataltico de procesos de cambio. La cultura poltica, las deficiencias directivas y el clima laboral se alian en el
debilitamiento de los organismos pblicos, que se revelan incapaces de romper las
inercias y avanzar hada donde dictan la racionalidad y el sentido comn ms
elementales.
El texto hace referencia a los empleados pblicos en su conjunto, proponindose para su gestin un enfoque claramente gerencial y eficientista que se cree
adecuado en la inmensa mayora de servicios pblicos. Ahora bien, debo admitir
que algunas de las propuestas que implican una amplia discrecionalidad podran
no ser aconsejables para la gestin de ciertos colectivos de funcionarios que, por
ejercer funciones decisorias y de autoridad, podran requerir garantas excepcionales para preservar su independencia, lo cual es poco compatible con algunos
elementos de la administracin de personal bajo un enfoque de gestin.

La gestin de recursos humanos (GRH)


En este apartado se trata de definir la gestin de recursos humanos y argumentar
la importancia de la cuestin del personal en los resultados de las administraciones
pblicas, al tiempo que se sugiere el enfoque GRH como el ms adecuado para una
gestin de personal al servicio de la organizacin y del desarrollo de los empleados. Se presenta la GRH como una filosofa de la gestin de personal y se facilita
un marco para entender el papel que cumple en el contexto organizacional.
Qu se entiende por CRH?
No hay un acuerdo generalizado sobre el concepto de gestin de recursos humanos. Existen de hecho muchas denominaciones para designar las tareas de gestin
de la fuerza de trabajo en una organizacin. Desde mi perspectiva y siguiendo a
Beer et al. (1985), la GRH incluye un amplio conjunto de decisiones y acciones
que afectan la relacin entre una organizacin y sus empleados, y pretende adecuar la actuacin de los empleados a la misin y a las estrategias de la empresa o
institucin.
Tal y como argumentar ms adelante, la GRH no debe considerarse como
una cuestin sectorial que se resuelva desde el departamento de personal, sino
como un problema que atae a la cpula directiva, y desde ah a toda la organiza-

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