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15.1 LA

LA GESTIN
INTEGRAL DEL
AGUA POR
CUENCA
Y EL MANEJO
SUSTENTABLE
DE LA CUENCA

La Ley de Aguas Nacionales reconoce la cuenca hidrogrfica como la unidad espacial natural idnea para la gestin
integral del agua. Planear el manejo del agua incorporando un criterio natural como lo es su dinmica y el espacio
fsico inherente a ella, constituye un gran avance hacia el
manejo integral del recurso hdrico.
En captulos anteriores han sido ampliamente analizados los ajustes en el arreglo institucional, en los procesos
de participacin, en la generacin, acceso y difusin de la
informacin y en los instrumentos econmicos y regulatorios que podran ayudar a consolidar la gestin integral del
recuso hdrico en general, y en particular en la cuenca. Algunos de ellos ya estn contemplados en la Ley y requieren ser puestos en prctica; otros necesitan definirse,
reglamentarse e implementarse.
Un tema que ha sido reiteradamente comentado en los
captulos 9, 10 y 11 es el de la importancia de la participacin intersectorial y social en la planeacin y en la toma de
decisiones en torno a la poltica hdrica. A escala de cuenca se han reseado las estructuras orgnicas y los mecanismos que ya existen o que deben consolidarse o crearse para
propiciar la participacin de los actores clave: gubernamentales, en sus diferentes rdenes y sectores; usuarios, y organizaciones sociales. Tal es el caso de los organismos de
cuenca y sus consejos consultivos, as como de los consejos de cuenca y sus rganos colegiados auxiliares.
Sin embargo, es necesario reconocer que la puesta en
prctica de estas instancias de participacin y gestin, nuevas o ya existentes, cuyo mbito de accin esta delimitado
por unidades territoriales que obedecen a la dinmica natural y no a lmites polticos y administrativos, es decir la
cuenca, no est exenta de complicaciones conceptuales

La cuenca es la unidad de
gestin del agua. Tambin
es el espacio para la
planeacin integral de
todos los recursos naturales
que la componen. Ello
requiere instancias y
estructuras particulares
para la gestin del agua,
por un lado, as como para
la gestin de la cuenca en
su conjunto, por otro.
Cuenca baja del ro Ameca (Jalisco)
Javier de la Maza

UNIDAD DE GESTIN Y SUS PROBLEMAS

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y operativas difciles de resolver y cuya consolidacin


tomar tiempo.
Entre estas dificultades podemos sealar la contradiccin que representa el hecho de que, si bien la LAN
da una orientacin para abordar el tema del agua
como un recurso natural integral, las instituciones gubernamentales siguen actuando de manera desarticulada para manejarlo de acuerdo con ese criterio de
integralidad, perdiendo las sinergias positivas que
pueden surgir de la interaccin del trabajo conjunto.
Por otro lado, muchas cuencas se encuentran dentro
del territorio de varias entidades federativas, y cada
una vela por sus propios intereses y acta en consecuencia, perdiendo la visin integral del espacio territorial natural de la cuenca. Cabe tambin preguntarse
si la transferencia de autoridad de la CNA central hacia
los organismos de cuenca ser una verdadera descentralizacin o slo una desconcentracin. Es decir, si en
efecto en la toma de decisiones se tomarn en cuenta las aportaciones de la sociedad civil y los gobiernos
locales, o si el resultado no ser una CNA con mayores
controles sobre el recurso, ahora fortalecida en el nivel local. El resultado depender de la manera en que
la LAN se concrete en los reglamentos antes mencionados, y de que se produzcan los cambios organizacionales necesarios no slo dentro de la CNA, sino
tambin en los gobiernos locales y en las actitudes de
la sociedad civil, que realmente conduzcan en conjunto a una nueva cultura de la gestin del agua.
Con las estructuras orgnicas y los mecanismos de
participacin existentes podra superarse una parte de
estos problemas, mientras que la otra parte no est
an resuelta, ni siquiera conceptualmente, y requiere
nuevas estructuras orgnicas y participativas. A continuacin se explican ambas situaciones.
Los problemas que pueden resolverse con las estructuras orgnicas y los mecanismos de planeacin y
accin existentes a escala de cuenca son los relacionados con la gestin integral del recurso hdrico, ya que
tanto los estados y municipios comprendidos en la
cuenca, como la Federacin con sus distintos sectores,
forman parte de estas estructuras orgnicas y mecanismos. Si estas instancias existen y los actores e
instituciones adecuados estn incluidos en ellas, y
adems est establecida la obligacin legal de planear
y actuar de acuerdo con los criterios de sustentabili-

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dad a escala de cuenca, no tendra por qu haber obstculos para la gestin integral del recurso hdrico. Sin
embargo, los hay, y para superarlos se requieren definiciones claras de las atribuciones y los alcances de cada estructura orgnica y de cada mecanismo, as
como de las responsabilidades que debe tener cada
actor. Estos aspectos no estn completamente resueltos en la LAN, dejando lugar a ambigedades y, por ende, a discrecionalidad. Sin embargo, no es una tarea
difcil de resolver.
Por otra parte, la participacin de la sociedad civil,
por razones histricas, no se dar de manera automtica porque lo diga la ley. Sern necesarias acciones de
promocin de esta participacin y especificar las obligaciones de la autoridad en relacin con los aportes
de la sociedad civil. De otra manera no se podr avanzar de una cultura con marcadas herencias del autoritarismo, a otra ms democrtica y participativa.
El otro problema tiene que ver con temas sustantivos que van ms all de la gestin integral del agua y
que es necesario analizar y resolver. Se trata de la forma en que los diferentes sectores y actores que intervienen en la cuenca deben articularse para hacer
compatible su propia actividad como sector con la de
los dems sectores para lograr el manejo sustentable
de la cuenca. Es decir, la forma en que cada sector debe planear sus actividades y ejecutarlas para que, al
tiempo que cumpla con sus objetivos, sea posible, en
conjunto con los dems sectores, lograr el manejo sustentable de la cuenca. Esto rebasa el tema del agua e
incluye todos los recursos naturales.

15.2 LOS

ESPACIOS DE PLANEACIN

Y SUS MBITOS DE ACCIN

Para planear el manejo sustentable de la cuenca no se


deben invadir los espacios ya creados en las estructuras y mecanismos para la gestin integral del agua, sino que se han de crear los espacios propios para esta
necesidad, debido a que los objetivos son diferentes.
Es decir, en un caso se trata de planear el manejo sustentable de la cuenca, con la intervencin de todos los
sectores y actores involucrados en la misma, que permita hacer uso pleno de los recursos naturales y servicios ambientales que ofrece la cuenca, sin dejar de

Ro intermitente en Parral (Chihuahua)


Javier de la Maza

atender los criterios de la sustentabilidad. En el otro


caso se trata de planear la gestin integral del recurso hdrico en la cuenca, con la intervencin de todos
los sectores y actores que se vinculan con el agua, y
que necesitan no slo plantear sus necesidades relacionadas con el recurso, sino tambin actuar en funcin de los lmites que el recurso agua exige para su
aprovechamiento y conservacin.
El punto de partida para aclarar la confusin y los
problemas que de ella se derivan es reconocer que el
agua no es ms que uno de los recursos naturales que
forman parte de la cuenca. La cuenca se compone, adems, por el recurso suelo y los ecosistemas terrestres y
acuticos y su biodiversidad, as como por todo el conjunto de interacciones sociales que en ellas ocurren.
La confusin se produce porque la LAN se refiere a
los organismos, consejos, comisiones o comits de
cuenca como estructuras orgnicas y participativas
para la gestin del agua, pero sin acotar, en la propia
definicin, que son solamente para la planeacin del
manejo del recurso hdrico y no para todos los recursos naturales. Adems, debido a que la integralidad
de la gestin del agua obliga a la participacin de todos los sectores vinculados con el recurso hdrico, se
presta a la interpretacin de que estos organismos y
consejos de cuenca, con sus rganos auxiliares, se pudieran aprovechar para planear todas las actividades
de los sectores en la cuenca, cuando en realidad estn creados para planear todas las actividades que
competen a los sectores, pero vinculadas con el agua.
El resto de los temas de gestin de estos sectores no
tiene cabida en estas estructuras. Cada institucin
debe tener su propio mbito de competencia, claramente definido y delimitado y los instrumentos y mecanismos de gestin necesarios para lograrlo.
No han sido pocos los debates en torno a este tema, al reclamar que en los consejos de cuenca se deberan incluir los temas de la gestin del resto de los
recursos naturales de la cuenca, lo cual es un error. Sin
duda alguna, el agua, como recurso natural imprescindible para el desarrollo de la sociedad, requiere un
mbito propio de gestin, con un marco legal e institucional adecuado y especfico. En este mbito deben
participar todos los sectores vinculados con el agua,
pero en la medida que esto sea para planear las polticas y las acciones del sector agua, y no para planear

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las polticas generales enfocadas al desarrollo de la


cuenca.
El hecho de que los procesos de planeacin y gestin del agua se estn orientando cada vez ms al nivel de cuenca es un avance muy significativo en el
trnsito hacia la sustentabilidad, pero ello no significa
que para seguir madurando se deba diluir el espacio
propio de gestin del recurso hdrico, sumndose a ste la planeacin del uso de los dems recursos ms all
de su relacin con el agua. As como el resto de los
recursos naturales tienen sus propios mbitos de gestin, lo cual no est a discusin, el agua tiene el suyo
propio. Por ejemplo, el uso de los recursos forestales
se planea y gestiona por medio de la Conafor y sus rganos de consulta en el mbito nacional y estatal; el
recurso suelo por la Semarnat y la Sagarpa; la proteccin de los ecosistemas por la Conanp, y as sucesivamente. Por ello, el agua precisa su espacio propio para
la elaboracin de las polticas hdricas en la escala de
la cuenca y se gestiona por la CNA mediante los mecanismos que define la ley. Cada recurso tiene su mbito propio legal e institucional (Fig. 15.1a).
Estos argumentos no desconocen ni pretenden
ocultar o minimizar la urgente necesidad de tener un
espacio particular y especfico en donde interacten
todos los sectores vinculados con una cuenca para
planear el manejo sustentable de la propia cuenca. El
objetivo que comparten es el manejo sustentable de
los recursos naturales. Primero cada sector debe definir sus objetivos y metas especficos en su propio mbito y despus debe interactuar con todos los sectores
para acoplar objetivos coordinadamente, en funcin
de las necesidades integrales de la cuenca (Fig. 15.1b).
Si bien es cierto que la suma de las partes no logra
en este caso la integralidad, tambin es un hecho que
cada parte necesita su espacio propio y deben construirse los espacios intersectoriales de planeacin en
donde cada sector aporte su potencial y capacidades,
y en conjunto se diseen estrategias integrales del manejo de las cuencas que incluyan, adems del agua, el
resto de los recursos naturales. No obstante, ste debe ser un espacio aparte y adicional a los existentes,
donde se procure alcanzar los objetivos compartidos,
resolver los conflictos y aprovechar sinergias.
La gestin integral del agua en la cuenca, definida
en la LAN, incluye todo lo referente al agua, desde la

Gestin del
agua

Manejo
sustentable
de cuenca

Figura 15.1 Gestin del agua y manejo de la cuenca.

captacin, la conduccin y los acuerdos de distribucin, hasta la calidad y el manejo del agua. Sin embargo, el manejo sustentable de la cuenca se debe
definir como la gestin de todo el espacio geogrfico
que conforma una cuenca incluyendo el agua superficial y subterrnea, el suelo y los ecosistemas terrestres y acuticos con su biodiversidad.
Existen avances en la creacin de algunos espacios
de planeacin regional sustentable, de los cuales se

pueden extraer lecciones para aplicarse a otras escalas. Por ejemplo, el Programa Nacional de Microcuencas, impulsado por la Sagarpa mediante el Fideicomiso
de Riesgo Compartido (Firco), es un programa que ha
avanzado mucho en la conceptualizacin de la planeacin integral de la cuenca y la coordinacin de acciones entre los distintos rdenes de gobierno y los
diferentes sectores, junto con la participacin de los
habitantes de las cuencas, organizaciones sociales e

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instituciones acadmicas en los consejos municipales


de desarrollo rural sustentable.
Por otro lado, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (DOF, 7 de diciembre de 2001) considera la creacin del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural y
sus equivalentes en los niveles estatal y municipal, para la planeacin, seguimiento, actualizacin y evaluacin de los programas de fomento agropecuario y de
desarrollo rural sustentable a cargo del gobierno federal. Estos consejos estn conformados por los distintos sectores de los diferentes rdenes de gobierno,
representantes de las organizaciones del sector social
y privado rural, agroindustriales, de comercializacin,
de los comits de los sistemas-producto, instituciones
de educacin e investigacin y organismos no gubernamentales.
Dicha ley contempla que los consejos estatales de
varias entidades federativas que coincidan en una regin comn o cuenca hidrolgica, podrn integrar
consejos regionales interestatales en dichos territorios (LDRS, artculo 24, DOF, 7 de diciembre de 2001).
sta puede ser la base legal de la creacin de consejos para el manejo sustentable de la cuenca.
A pesar de que existen algunos esfuerzos que se
orientan en esta direccin, stos son insuficientes y estn desarticulados, y carecen de un marco jurdico nico y armnico; cuentan con instrumentos econmicos
que no slo no tienen sinergia positiva entre ellos, sino
que incluso procuran propsitos opuestos, y sus resultados, si bien pueden servir para un objetivo, son nocivos para otros. Por ejemplo, algunos instrumentos
fomentados por los sectores productivos se oponen a
otros promovidos por el sector ambiental. As, se han
creado espacios con objetivos y alcances semejantes,
pero desde sectores y enfoques distintos que operan
simultneamente. Es urgente superar esta duplicidad
y desarticulacin ya que de lo contrario se dar pronto un desgaste y agotamiento de los actores participantes y una parlisis de actuacin en los espacios ya
definidos en el marco legal.
El instrumento de planeacin por excelencia para
llevar a cabo el manejo sustentable de la cuenca es el
ordenamiento ecolgico del territorio, que contempla
las variables ambientales, sociales y econmicas de todos los sectores y actores que intervienen, en este caso
en la cuenca.

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15.3 ORIENTACIONES

PARA LA ACCIN

Definir las atribuciones y alcances de las estructuras orgnicas de gestin del recurso hdrico,
de sus mecanismos de participacin y de las responsabilidades de los actores. Las estructuras orgnicas y los espacios de participacin, como son los
consejos consultivos de los organismos y los consejos de cuenca, las comisiones, los comits de cuenca y los comits tcnicos de aguas subterrneas,
estn definidos en la LAN, pero las atribuciones, alcances y responsabilidades de cada actor no estn
claramente explicitadas, lo cual genera confusiones
y ambigedades. Resulta primordial definirlas en el
mbito de la LAN o de los reglamentos respectivos
para permitir que operen con eficacia y se constituyan en verdaderos espacios participativos, en donde
los sectores interacten para planear la gestin integral del agua a nivel de cuenca desde las diferentes
perspectivas, y las entidades federativas acuerden
sus acciones en funcin de las potencialidades de la
cuenca sin rebasar la capacidad de sustentabilidad
de la misma cuenca. Con esta base se debe realizar
una profunda reforma institucional del sector, que
elimine los obstculos estructurales para la nueva
gestin del agua.
Distinguir entre la gestin integral del agua en
las cuencas y el manejo sustentable de las cuencas. Aun reconociendo que son dos campos de accin
diferentes el manejo del agua en la cuenca y el manejo sustentable de la cuenca sera ms adecuado
utilizar los conceptos gestin integral del agua en la
cuenca y manejo sustentable de la cuenca. En el
primer caso se trata slo del recurso agua, y en el segundo de la integracin de la gestin de todos los recursos, ambos en el mbito de una cuenca.
En este sentido se sugiere que los actuales consejos de cuenca y sus rganos auxiliares, as como los organismos de cuenca definidos en la Ley de Aguas
Nacionales, cambien su nombre a consejos de agua
de la cuenca y organismos de agua de la cuenca,
y que adicionalmente se creen otras estructuras de
coordinacin que podran llamarse consejos para
manejo sustentable de la cuenca.
Estos consejos y organismos de agua de la cuenca

seguiran teniendo las mismas funciones que marca la


ley, con las modificaciones necesarias segn lo sealado en la orientacin anterior, mientras que los consejos de manejo sustentable de la cuenca tendran
como atribucin la planeacin de las acciones para
promover el desarrollo sustentable de las cuencas, su
conservacin, restauracin y aprovechamiento, con la
participacin de todos los sectores presentes en la
cuenca, responsables de la gestin de los diferentes
recursos naturales (agua, suelo, ecosistemas terrestres
y acuticos y su biodiversidad) y de los distintos usuarios y organizaciones sociales.

Reformar y unificar el marco jurdico. Es fundamental revisar detalladamente el marco jurdico que
regula el manejo de los recursos naturales y que establece las bases de planeacin y participacin de los
diferentes sectores y actores, con el fin de homologar criterios, articular los programas y la participacin de los diferentes actores y sectores, armonizar
instrumentos de poltica, econmicos y legales, y
simplificar los espacios de participacin para evitar
duplicidad y contradicciones, entre otros. Se sugiere
consolidar un solo espacio para el manejo sustentable de la cuenca.

Orientaciones
Definir las atribuciones y los alcances de las estructuras orgnicas de
gestin y de los mecanismos de participacin del recurso hdrico y las
responsabilidades de los actores.
Con base en lo anterior, realizar una profunda reforma institucional del

sector en los mbitos federal, estatal y municipal.


Distinguir entre la gestin integral del agua en la cuenca y el manejo
sustentable de las cuencas.
Cambiar el nombre de algunas de las actuales instancias de gestin del
agua a consejos de agua de la cuenca, y organismos de agua de la cuenca.
Consolidar un solo espacio como consejo para el manejo sustentable de la
cuenca.
Revisar el marco normativo que regula la planeacin del manejo de los
recursos naturales y establece espacios de participacin.

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