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Explorao;
Infraestrutura;
Portos;
Concorrncia;
ABSTRACT
The article proposes to study the new rules imposed by the regulatory framework
for the operation of port infrastructure and its impact on competition between
existing models and proposed the new law. The disappearance of the distinction
between the legal concepts of own cargo and others revolutionized the
systematic exploitation of ports in Brazil. This is precisely on this aspect of the
Este artigo produo cientfica decorrente do II Congresso Nacional das Comisses de Direito
Martimo, Porturio e Aduaneiro da OAB, realizado em 31 de outubro e 1 de novembro de 2013,
em Vitria-ES. Parte da atividade decorrente do Grupo de Pesquisa em Principiologia,
Constitucionalismo, Regulao e Juridicidade, o qual se vincula Linha de Pesquisa em
Principiologia, Constitucionalismo, Regulao e Juridicidade do Programa de Ps-Graduao
Stricto Sensu em Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja PPCJ/Univali.
Advogada, especialista em Direito Porturio e Martimo pela Faculdade de Direito de Vitria FDV
(2013),
membro
da
Associao
Brasileira
de
Direito
Martimo.
Email:
Eduarda@ferreirareuter.com.br.
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PAOLIELLO, Eduarda Reuter. Anlise dos aspectos concorrenciais no mbito da lei 12.815/2013.
Revista Eletrnica Direito e Poltica, Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia
Jurdica
da
UNIVALI, Itaja, v.9, n.1, 1 quadrimestre
de
2014. Disponvel em:
www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791.
new legislation that the article tries to analyze the impact of change in the legal
relations among the holders of infrastructure in Brazil and also users.
KEYWORDS: Exploration; infrastructure; ports; competition; Asymmetry.
INTRODUO
O presente ensaio tem por objetivo debater acerca dos aspectos concorrenciais
contidos na nova legislao que regulamenta o setor porturio. Conforme se
verificar ao longo destes breves apontamentos, a lei 12.815/2013 foi publicada
tendo como principal misso, estampada logo em seu artigo primeiro, a
regulao da explorao pela Unio, direta ou indiretamente, dos portos e
instalaes
porturias
as
atividades
desempenhadas
pelos
operadores
porturios.
Como tcnica legislativa, a nova lei opta por estabelecer, logo de incio e de
forma inequvoca, trs definies contidas nos pargrafos seguintes ao artigo 1,
que serviro como premissas bsicas das mudanas intentadas pelo legislador na
nova sistematizao das regras para a explorao dos portos e instalaes
porturias, quais sejam, in literis:
1o A explorao indireta do porto organizado e das
instalaes porturias nele localizadas ocorrer mediante
concesso e arrendamento de bem pblico.
2o A explorao indireta das instalaes porturias
localizadas fora da rea do porto organizado ocorrer
mediante autorizao, nos termos desta Lei.
3o As concesses, os arrendamentos e as autorizaes de
que trata esta Lei sero outorgados a pessoa jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta
e risco.
Como se pode observar, a lei inovou na tentativa de modificar o critrio para a
definio da natureza jurdica das instalaes porturias, deslocando o eixo para
a rea de sua localizao e no mais para a natureza da carga a ser
movimentada por elas, sistemtica at ento adotada pela revogada Lei n
8.630/93. Esta mudana trouxe alguns reflexos diretos, tais como a modificao
do prprio nome de classificao dos terminais localizados fora da rea de porto
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PAOLIELLO, Eduarda Reuter. Anlise dos aspectos concorrenciais no mbito da lei 12.815/2013.
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UNIVALI, Itaja, v.9, n.1, 1 quadrimestre
de
2014. Disponvel em:
www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791.
FONTES, Carlos Afonso Rodrigues. Dos terminais porturios de uso privado, na disciplina
da
MP
n
595/2012.
Disponvel
em:
<http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12661>. Acesso em: 20 ago.
2013.
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Jos Afonso da Silva6 explica com maestria a definio jurdica de uma norma
constitucional de contedo programtico, tal explicao se aplica perfeitamente
s normas infraconstitucionais, verbis:
(...) Podemos conceber como programticas aquelas normas
constitucionais atravs das quais o constituinte, em vez de
regular, direta e imediatamente, determinados interesses,
limitou-se a traar-lhes os princpios para serem cumpridos
pelos seus rgos (legislativos, executivos, jurisdicionais e
administrativos),
como
programas
das
respectivas
atividades, visando realizao dos fins sociais do Estado.
Levando-se em considerao o brocardo jurdico que diz que a lei no contm
palavras inteis, as normas insculpidas no transcrito artigo 3 possuem contedo
programtico e apesar de terem eficcia limitada, impem limites e restries.
Portanto, exercem importante papel vetorial na ordem e no regime jurdico dos
portos.
Nas palavras do jurista Sebastio Pinto Marques7:
(...) as normas programticas indicam para legislao
infraconstitucional um caminho a seguir. Elas podem no
obrigar o legislador a normatizar no sentido apontado por
elas, mas pelo menos, com certeza elas obrigam que ele no
legisle em sentido contrrio (...).
Assim, a interpretao conferida aos dispositivos trazidos pela nova lei dos
portos, e toda a regulamentao infralegal que dela se originar, devem estar
atreladas s diretrizes e aos objetivos listados no artigo 3. Da mesma forma, a
interpretao conferida s diretrizes tambm deve coadunar com os objetivos da
lei e vice-versa.
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conforme
destacado
nos captulos
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Ambos os pontos sero destacados nos tpicos abaixo para serem discutidos com
fulcro nos objetivos e diretrizes ora comentados, de modo a se identificar se h
na lei dispositivos em dissonncia com os princpios da livre concorrncia e da
universalidade de acesso s facilidades de infraestrutura.
Mais uma vez o setor porturio brasileiro sofreu alteraes no que tange ao
modelo de explorao da atividade porturia. Conforme analisado no captulo
anterior, o Brasil j passou por modelagens distintas, desde o monoplio
publicista, burocrata e concentrador evoluindo at a formatao dos terminais
privativos de uso exclusivo e uso misto existentes at a revogao da lei n
8.630/93 pela MP n 595.
Para adentrarmos nas modificaes intentadas pela Lei 12.815/2013 nos
modelos de explorao porturia, inevitvel rememorar que, sob a gide da
ltima legislao infraconstitucional revogada, o debate jurdico em torno da
privatizao da explorao dos portos brasileiros esteve respaldado pela
presena do termo autorizao no artigo 21, inciso XII, f e sua possvel
compatibilizao com o artigo 175, ambos da Constituio.
Diz o artigo 21, XII, f, da Constituio Federal de 19888:
Art. 21. Compete Unio:
XII - explorar, diretamente ou mediante
concesso ou permisso:
(...)
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
autorizao,
do
Brasil.
1988.
Disponvel
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acerca
da
natureza
das
atividades
porturias
delegadas
aos
OLIVEIRA, Jackeline Daros Abreu de. Autorizao de Terminal Privativo de Uso Misto e a
Responsabilidade Civil da Uniao por Dano ao Arrendatrio. Tese de Mestrado. P.89.
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Jos dos Santos Carvalho Filho10 faz importantes ponderaes acerca dessa
possibilidade de repasse iniciativa privada, pelo Estado, de atividades que,
originariamente, lhe competem:
Visando a um interesse pblico, os servios pblicos se
incluem como um dos objetivos do Estado. por isso que
so eles criados e regulamentados pelo Poder Pblico, a
quem tambm incumbe a fiscalizao.
claro que as relaes sociais e econmicas modernas
permitem que o Estado delegue a particulares a execuo de
certos servios pblicos. No entanto, essa delegao no
descaracteriza o servio como pblico, vez que o Estado
sempre se reserva o poder jurdico de regulamentar, alterar
e controlar o servio. No por outra razo que a
Constituio atual dispe no sentido de que ao Poder
Pblico que incumbe a prestao dos servios pblicos (art.
175).
Diante das ponderaes feitas pelo autor, relevante destacar a premissa
administrativa de que o servio pblico atribudo por fora Constitucional ao
Estado, em razo da essencialidade de sua prestao coletividade.
exatamente por sua relevncia no contexto social que Maria Slyvia Zanello Di
Pietro11 destaca que a prestao dos servios pela iniciativa privada deve ser
regida pelo regime jurdico predominantemente de direito pblico.
Transportando este raciocnio para a atividade de explorao porturia, durante a
vigncia da lei n 8.630/93, destacamos a ocorrncia do fenmeno da delegao
de servio pblico por meio da concesso de portos organizados e de instalaes
porturias pblicas, estritamente vinculadas ao regime jurdico de direito pblico.
Esta configurao conviveu perfeitamente com a autorizao para explorao de
instalaes privativas de uso misto ou exclusivo, que operavam no exerccio de
atividade econmica stricto sensu, acertadamente sujeitas s limitaes de
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12
JUSTEN FILHO, Maral. Regulao Porturia no Direito Brasileiro. Revista de Direito Pblico e
Regulao. P. 12.
13
FONTES, Carlos Afonso Rodrigues. Dos terminais porturios de uso privado, na disciplina
da
MP
n
595/2012.
Disponvel
em:
<http://www.ambito37
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2014. Disponvel em:
www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791.
Acesso
em:
20
ago.
JUSTEN FILHO, Maral. Regulao Porturia no Direito Brasileiro. Revista de Direito Pblico e
Regulao. P. 13.
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movimentadas
pelos
portos
organizados
registrando
que
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regulatria,
amplamente
utilizada
pelo
marco
legal
das
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Vislumbra-se, neste caso, que a lei inova com relao lei n 8.630/93 e
acrescenta aos contratos de adeso clusulas que imputam deveres inerentes ao
regime prprio da administrao pblica, tais como a relao de direitos e
deveres dos usurios, adoo de critrios que estipulam o nvel do servio a ser
prestado, bem como as obrigaes e as sanes previstas para o autorizatrio,
no caso de descumprimento.
A
instituio do
procedimento
de
pblicos
para
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5,
que
estabelece
justamente
este
controle
na
hiptese
dos
arrendamentos.
Esta diferena, todavia, no tem o condo de, por si s, desnaturar esta
mencionada aproximao entre as bases dos regimes jurdicos distintos
existentes na explorao da atividade porturia. Da mesma forma, no possvel
justificar a existncia de um sistema legal projetado pela nova lei com vistas ao
estabelecimento da concorrncia assimtrica predatria apenas com base nesta
premissa.
Primeiro porque, embora os contratos de arrendamento estejam vinculados a
valores, projeo de tarifas e aos critrios previamente ajustados para suas
revises, h clusulas que garantem a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Por outro lado, a possibilidade de fixao de preos de
forma livre pela iniciativa privada no as afasta do radar da regulao
econmica, muito ao contrrio.
Neste contexto, a nova lei no comporta, em sua essncia, instrumentos para a
consecuo
de
uma
assimetria
concorrencial
predatria,
tendente
ao
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CONSIDERAES FINAIS
A concluso a que se chega, em parte se assemelha a exposada no artigo de
minha autoria18, pois em linhas gerais, a nova lei de per si, ao contrrio do que
prev o governo, no tem o condo de promover isoladamente a revitalizao do
importante sistema porturio, cujo desenvolvimento no parece depender
somente da atrao de novos investimentos privados, que por sua vez tambm
no se encontram garantidos pela edio de novas regras.
Alm do aperfeioamento do marco regulatrio, h a necessidade de melhor
articulao e integrao da logstica porturia logstica rodoviria e ferroviria
18
PAOLIELLO, Eduarda Reuter. Lei 12.815/2013: a lei capaz de revitalizar a logstica porturia
nacional?. 2013. Disponvel em: <http://noticiasenegocios.com.br/2013/07/lei-12-8152013-alei-capaz-de-revitalizar-a-logistica-portuaria-nacional/>. Acesso em: 10 set. 2013.
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dos
autorizatrios
arrendatrios,
de
forma
garantir
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