Cour Des Comptes

LE RAPPORT
PUBLIC ANNUEL
2015
Tome I
Les observations
Volume 1
Les finances
et les politiques publiques
Cour des comptes

Rapport public annuel 2015 fvrier 2015
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Formations et rapporteurs ........................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................15
Premire partie Les finances publiques .....................................................21
La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2015) ............23
Rponse ....................................................................................................57
Deuxime partie Les politiques publiques .................................................65
Chapitre I Eau et nergie ...........................................................................67
1 Les agences de leau et la politique de leau : une cohrence
retrouver ........................................................................................................69
Rponses .................................................................................................103
2 Louverture du march de llectricit la concurrence : une
construction inaboutie .................................................................................165
Rponses .................................................................................................195
Chapitre II Transports .............................................................................225
1 Les trains Intercits : sortir de lindcision .............................................227
Rponses .................................................................................................253
2 Les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel quilibre
rechercher ....................................................................................................261
Rponses .................................................................................................287
Chapitre III Amnagement du territoire et urbanisme .........................321
1 Lavenir des stations de ski des Pyrnes : un redressement
ncessaire, des choix invitables..................................................................323
Rponses .................................................................................................345
2 Les oprateurs publics locaux damnagement en le-de-France :
un avenir conforter ...................................................................................371
Rponses .................................................................................................393
Cour des comptes

COUR DES COMPTES
Chapitre IV Enseignement suprieur et sport ........................................431

1 Le rseau des uvres universitaires et scolaires : une
modernisation indispensable........................................................................433
Rponses .................................................................................................467
2 La politique publique de lutte contre le dopage dans le sport :
donner une nouvelle impulsion ....................................................................527
Rponses .................................................................................................553
Annexe ........................................................................................................569
Cour des comptes

Les rapports publics de la Cour des comptes

- laboration et publication La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2015.
Quoiquun nombre croissant de ses autres travaux soient publis,
les rapports publics demeurent un vecteur de communication privilgi
pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et
territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer.
Ces rapports publics et les insertions que comporte le rapport public
annuel sappuient sur les contrles, enqutes et valuations conduits par la
Cour ou les chambres rgionales et territoriales. Ils sont raliss par lune
des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant
plusieurs chambres et les chambres rgionales et territoriales concernes.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes,
constitu du Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de
chambre de la Cour. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour
adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du
Premier prsident et en prsence du Procureur gnral, les prsidents de
chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en
service extraordinaire.
Sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, la Cour peut
rendre publiques toutes les observations dfinitives qui concluent ses
travaux. Leur publication ne prjuge pas des autres suites, non publies,
quelle est susceptible de leur rserver, notamment des saisines de la Cour
de discipline budgtaire et financire ou des autorits judiciaires.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales
et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par la
Documentation franaise.
Cour des comptes

Cour des comptes

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, runie en
formation plnire, a adopt le prsent Rapport public annuel 2015.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, collectivits et organismes concerns, et des
rponses quils ont adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Babusiaux,
Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice,
M. Lefas, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Rmond,
Ganser, Pannier, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Lafaure,
Andrani, Mmes Morell, Fradin-Joxe, M. Perrot, Mme Saliou
(Franoise), Dayries, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier, Tournier,
Courtois, Vivet, Charpy, Sabbe, Ptel, Maistre, Martin, Tnier, Lair,
Hayez, Mme Froment-Vdrine, MM. Rigaudiat, Ravier, de Gaulle,
Guibert, Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Gudon, Mme GadriotRenard, MM. Zerah, Le Mn, Vialla, Spulchre, Arnauld dAndilly,
Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Vergnet, MM. Chouvet, Viola,
Clment, Boudy, Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Saudubray, Migus,
Terrien, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Monteils, Geoffroy,
Lna, Glimet, de Nicolay, Mme Dardayrol, MM. Mourier des Gayets,
Delaporte, de la Guronnire, Brunner, Albertini, Mme Pittet,
MM. Vallernaud, Senhaji, calle, Mme Prin, MM. Dors, Ortiz, Mme
Casas, M. Rolland, Mmes Dujols, Soussia, M. Basset, Mmes Coudurier,
Faugre, M. Rocca, Mme Prigord, MM. Belluteau, Appia, Lallement,
Mme Gravire-Troadec, M. Drouet, conseillers matres, MM. Gros,
Carpentier, Marland, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, Delbourg, Galliard de
Laverne, conseillers matres en service extraordinaire.
Cour des comptes

COUR DES COMPTES
Les membres de la chambre du conseil dont les noms figurent en

annexe au prsent volume nont pas pris part aux dlibrations sur les
textes cits.
Ont t entendus :
- en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, assist, selon les textes
examins, de MM. Ganser, Lebuy, Lafaure, Mme Ulmann,
MM. Barb, Tournier, Charpy, Sabbe, Maistre, Tnier, Mme Saliou
(Monique), MM. Uguen, Vialla, Mme Vergnet, MM. Clment,
Boudy, Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Terrien, Rousselot, Mme
Esparre, MM. Brunner, Vallernaud, Senhaji, calle, Mme Soussia,
conseillers matres, MM. Jouanneau, Delbourg, conseillers matres
en service extraordinaire, M. Heuga, Duboscq, Schmidt, Mmes
Renondin, Bigas-Reboul, MM. Ferriol, Trojette, Mmes Fau,
Bossire, conseillers rfrendaires, Mmes Solignac, Lucidi,
MM. Deloye, Puiseux, auditeurs, M. Gout, prsident de section de
chambre rgionale des comptes, MM. Rooz, Kersauze, Rzepski,
premiers conseillers de chambre rgionale de comptes, M. Dedryver,
Mme Luciolli, MM. Lafon, Delbauffe, Gaston, Mmes Lobbedey,
Lautman, M. Souchet, rapporteurs extrieurs, Mme Houdot,
M. Bertran, experts ;
- en ses conclusions, M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de
Mme Cordier, premire avocate gnrale.
***
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 27 janvier 2015.
Cour des comptes

Formations et rapporteurs
Les trente projets dinsertion rassembls dans le prsent rapport
ont t prpars par :
- les sept chambres de la Cour des comptes, prsides par
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Duchadeuil,
Piol, prsidents de chambre ;
- les trois chambres rgionales des comptes de :
Auvergne, Rhne-Alpes, prside par Mme de Kersauson,

prsidente de chambre rgionale ;
Bourgogne, Franche-Comt, prside par M. Schmidt, prsident de
chambre rgionale ;
le-de-France, prside par M. Terrien, prsident de chambre
rgionale ;
- deux formations interjuridictions (communes la Cour et aux

chambres rgionales des comptes), prsides par MM. Brunner et
Vallernaud, prsidents de chambre rgionale ;
- deux formations interjuridictions (communes aux chambres
rgionales des comptes), prsides par MM. Brunner et Heuga,
prsidents de chambre rgionale.
Avant dtre soumis la chambre du conseil, le projet de rapport a
t examin et approuv par le comit du rapport public et des
programmes, compos de MM. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur
gnral du comit, Duchadeuil, Piol, prsidents de chambre, et
M. Johanet, Procureur gnral, entendu en ses avis.
Cour des comptes

10
COUR DES COMPTES
Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et

des chambres rgionales et territoriales des comptes dont les noms
suivent ont particip aux travaux3 sur lesquels le prsent rapport est
fond :
TOME I LES OBSERVATIONS
VOLUME 1 LES FINANCES ET LES POLITIQUES PUBLIQUES
Premire partie Les finances publiques
Rapporteur : Franois Ecalle, conseiller matre
La situation densemble des finances publiques (
Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
fin janvier 2015)
matre
Deuxime partie Les politiques publiques
Chapitre I : Eau et nergie
1.
Rapporteurs : Stphanie Bigas-Reboul, conseillre

Les agences de leau et la politique de rfrendaire, Philippe Dedryver, rapporteur extrieur
leau : une cohrence retrouver
Contre-rapporteure : Sylvie Vergnet, conseillre
matre
Les magistrats de la Cour des comptes comprennent les auditeurs, les conseillers
rfrendaires, les conseillers matres et les prsidents de chambre. Les conseillers
matres en service extraordinaire rejoignent la Cour pour cinq ans afin dy exercer les
fonctions de conseiller matre.
Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes comprennent les
conseillers de chambre rgionale, les premiers conseillers de chambre rgionale, les
prsidents de section de chambre rgionale et les prsidents de chambre rgionale.
2
Dtachs temporairement la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de
rapporteur, les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions
financires) sont soit des magistrats de lordre judiciaire, soit des fonctionnaires des
fonctions publiques de ltat, territoriale et hospitalire, soit des fonctionnaires des
assembles parlementaires, soit des agents de direction ou des agents comptables des
organismes de scurit sociale.
Dans les chambres rgionales, les fonctions de rapporteur peuvent aussi tre exerces
par des fonctionnaires des trois fonctions publiques ou des assembles parlementaires.
Ils sont alors dtachs dans le corps des magistrats des chambres rgionales.
3
La participation aux travaux sest effectue en tant que rapporteur ou contrerapporteur.
Les rapporteurs ont contribu de deux faons au prsent rapport : dune part, en
effectuant les contrles, les enqutes et les valuations sur lesquels la Cour a fond ses
observations et recommandations ; dautre part, en laborant les insertions au prsent
rapport, qui synthtisent les rsultats de ces travaux.
Les contre-rapporteurs sont chargs notamment de veiller la qualit des contrles.
Cour des comptes

LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2015
2.
11
Rapporteurs : Jean-Luc Vialla, conseiller matre,

Louverture du march de llectricit la Xavier Lafon, rapporteur extrieur
concurrence : une construction inaboutie
Contre-rapporteur : Jean-Franois Monteils, conseiller
matre
Chapitre II : Transports
1.
2.
Rapporteurs : Andr Le Mer, conseiller matre,

Philippe Bertran, rapporteur extrieur
Contre-rapporteure : Eve Darragon, conseillre matre
Prsident : Louis Vallernaud, prsident de chambre
rgionale des comptes
Les transports publics urbains de
Rapporteure
gnrale :
Catherine
Renondin,
voyageurs : un nouvel quilibre rechercher
conseillre rfrendaire, vice-prsidente de chambre
Les trains Intercits : sortir de lindcision
Chapitre III : Amnagement du territoire et urbanisme

1.
2.
Prsident : Nicolas Brunner, conseiller matre

Lavenir des stations de ski des Pyrnes : Rapporteur gnral : Pierre Kersauze, premier
un redressement ncessaire, des choix conseiller de chambre rgionale des comptes
invitables
Contre-rapporteur : Jean Mottes, prsident de chambre
Prsident : Grard Terrien, prsident de chambre
Les
oprateurs
publics
locaux rgionale des comptes
damnagement en le-de-France : un avenir Rapporteurs : Georges Rooz, premier conseiller de
conforter
chambre rgionale des comptes, Grgory Rzepski,
conseiller
Chapitre IV : Enseignement suprieur et sport

1.
2.
Rapporteures : Alice Bossire, auditrice,

Le rseau des uvres universitaires et Virginie Lobbedey, rapporteure extrieure
scolaires : une modernisation indispensable Contre-rapporteur : Michel Clment, conseiller matre
La politique publique de lutte contre le
Rapporteure : Muriel Solignac, auditrice
dopage dans le sport : donner une nouvelle
Contre-rapporteur : Andr Barb, conseiller matre
impulsion
VOLUME 2 LA GESTION PUBLIQUE

Chapitre I : Organisation administrative
1.
2.
Rapporteurs : Guillaume Boudy, conseiller matre,

Les trsoreries auprs des ambassades de Boris Melmoux-Eude, auditeur
France : une survivance injustifie
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
matre
Rapporteurs : Roch-Olivier Maistre, conseiller matre,
prsident de section, Daniel Jouanneau, conseiller
La rforme de la carte judiciaire : une
matre
rorganisation poursuivre
Contre-rapporteur : Jean-Pierre Lafaure, conseiller
matre
Cour des comptes

12
COUR DES COMPTES
Chapitre II : Conduite de projets

1.
2.
Rapporteurs : Gabriel Ferriol, conseiller rfrendaire

La refonte du circuit de paie des agents de Contre-rapporteur : Christian Charpy, conseiller
ltat : un chec coteux
matre
Rapporteurs : Jacques Tournier, conseiller matre,
Le MuCEM : une gestation laborieuse, un prsident de section, Marianne Lucidi, auditrice
avenir incertain
Contre-rapporteur : Christian Sabbe, conseiller matre
Chapitre III : Modes de gestion

1.
2.
3.
Prsident : Nicolas Brunner, conseiller matre

Les
partenariats
public-priv
des Rapporteur gnral : Jean-Nol Gout, prsident de
collectivits territoriales : des risques section de chambre rgionale des comptes
matriser
Contre-rapporteure : Martine Ulmann, conseillre
matre
Prsident : Jean-Louis Heuga, prsident de chambre
La gestion directe des services deau et Rapporteur gnral : Michel Provost, vice-prsident de
dassainissement : des progrs confirmer
chambre rgionale des comptes
Contre-rapporteur : Franc-Gilbert Banquey, prsident
de chambre rgionale des comptes
Rapporteurs : Christian Martin, conseiller matre,
La gestion par la France des fonds prsident de section, Jacques Tnier, conseiller matre,
structurels europens : amliorer, simplifier, Thibault Deloye, auditeur
valuer
Contre-rapporteur : Michel-Pierre Prat, conseiller
matre
Chapitre IV : Gestion des ressources humaines

1.
2.
3.
Rapporteurs : Roch-Olivier Maistre, conseiller matre,

Les complments de rmunration des prsident de section, Pierre Souchet, rapporteur
fonctionnaires dtat outre-mer : refonder extrieur
un nouveau dispositif
Contre-rapporteur : Jean-Luc Uguen, conseiller matre
Prsidente : Catherine de Kersauson, prsidente de
Les centres de gestion de la fonction chambre rgionale des comptes
publique territoriale en Rhne-Alpes et dans Rapporteurs : Bruno Vietti, prsident de section de
le Puy-de-Dme : des missions recentrer chambre rgionale des comptes, Nicolas Billebaud,
dans un cadre territorial largi
Suzanne Kucharekova Milko, conseillers de chambre
Les attributions gratuites dactions de CDC
Rapporteur : Guillaume Boudy, conseiller matre
Entreprises, filiale de la Caisse des dpts et
Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
consignations : les drives dun dispositif
matre
dactionnariat salari public
Cour des comptes

LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2015
13
TOME II LORGANISATION, LES MISSIONS, LES RSULTATS

Troisime partie Le suivi des recommandations
Chapitre II : La Cour constate des progrs
1.
2.
Les avoirs bancaires et les contrats Rapporteure : Stphanie Cabossorias, auditrice

dassurance-vie en dshrence : une Contre-rapporteure : Monique Saliou, conseillre
protection renforce des pargnants
matre
Rapporteures : Corinne Soussia, conseillre
Le chmage partiel : un dispositif rnov, matre, Sophie Lautman, rapporteure extrieure
insuffisamment utilis
Contre-rapporteure : Sylvie Esparre, conseillre
maitre
Chapitre III : La Cour insiste

1.
2.
Rapporteurs : Michel Clment, conseiller matre,

des Laure Fau, conseillre rfrendaire
Contre-rapporteur : Omar Senhaji, conseiller
matre
Rapporteurs : Anatole Puiseux, auditeur,
Les soins palliatifs : une prise en charge Esmralda Luciolli, rapporteure extrieure
toujours trs incomplte
Contre-rapporteure : Pascale Des Mazery,
conseillre matre
La
gestion
des
chercheurs :
amliorations encore ncessaires
3.
La gestion du Conseil conomique, social et Rapporteur : Philippe Rousselot, conseiller matre

environnemental : une volont de rforme, Contre-rapporteur : Roch-Olivier Maistre,
conseiller matre
des efforts poursuivre
4.
L'tablissement public damnagement de Rapporteure : Sylvie Vergnet, conseillre matre

la Dfense-Seine-Arche : une remise en Contre-rapporteur : Jean-Luc Lebuy, conseiller
ordre inacheve
matre, prsident de section
5.
Le chantier de Jussieu et la conduite des

Rapporteur : Frdric Gaston, rapporteur extrieur
grandes oprations immobilires des
Contre-rapporteur : Michel Clment, conseiller
universits franciliennes : des enseignematre
ments tirer
6.
7.
Rapporteurs : Denis Delbourg, conseiller matre en

extraordinaire,
Philippe
Duboscq,
La socit Chteau de Versailles service
conseiller rfrendaire
Spectacles : des progrs consolider
Contre-rapporteur : Jacques Tournier, conseiller
matre
Rapporteur : Guillaume Delbauffe, rapporteur
Les oprations immobilires du ministre
extrieur
des affaires trangres en rgion parisienne : Contre-rapporteur : Franois dAubert, conseiller
un bilan insatisfaisant
matre
Cour des comptes

14
COUR DES COMPTES
Chapitre IV : La Cour alerte

1.
2.
Le rseau des sous-prfectures : entre statu

quo et exprimentation
Un exemple dinvestissements publics

locaux mal planifis : les aroports de Dle
et Dijon
Rapporteur : Mohammed
conseiller rfrendaire
Contre-rapporteur : Grard
matre
Adnne
Trojette,
Ganser,
conseiller
Prsident : Roberto Schmidt, prsident de chambre

Rapporteur : Jrme Dossi, premier conseiller de
chambre rgionale des comptes
Cour des comptes

Introduction
Cre en 1807, la Cour des comptes a pour mission de sassurer du
bon emploi de largent public. Elle contribue ainsi la mise en uvre du
droit reconnu la socit de demander compte tout agent public de
son administration et aux citoyens de constater, par eux-mmes ou par
leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la
consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit,
lassiette, le recouvrement et la dure , consacr par les articles 15 et 14
de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.
Le rle de la Cour, juridiction indpendante, a t confort par la
rvision constitutionnelle de juillet 2008. Larticle 47-2 de la Constitution
dispose dsormais que la Cour assiste le Parlement dans le contrle de
laction du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement
dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des
lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans lvaluation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue
linformation des citoyens .
Cette mission constitutionnelle de la Cour sexerce dans le cadre
de procdures qui garantissent lindpendance et la crdibilit de
linstitution.
Trois principes fondamentaux encadrent ainsi ses travaux, aussi
bien pour lexcution des contrles, enqutes et valuations que pour
llaboration des rapports publics :
- lindpendance : la Cour est indpendante du pouvoir excutif
comme du pouvoir lgislatif, et quidistance de ceux-ci. Cette
indpendance se traduit par une triple libert : dans le choix de ses
contrles, pour ladoption de ses conclusions, ainsi quune libert
ditoriale dans ses publications ;
- la collgialit : aucune production de la Cour nest luvre dun seul
magistrat, cest le travail collectif des membres de la Cour. Tout
contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets
ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et
dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une
Cour des comptes

16
COUR DES COMPTES
chambre ou une autre formation comprenant au moins trois

magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme
pour les projets de rapport public.
Par le croisement des points de vue quils organisent, les dlibrs
collgiaux garantissent objectivit et neutralit dans lapprciation
des faits et des dcisions ;
- la contradiction : ce principe implique que toutes les constatations
et apprciations, de mme que toutes les observations et
recommandations formules ensuite, sont systmatiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes
concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise
en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables. La publication dun rapport public est donc
ncessairement prcde par la communication du projet de texte que
la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des
organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou
physiques directement intresses. Aussi, dans les rapports publics,
leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La contradiction permet dinstituer un dialogue avec les
organismes contrls et damliorer la qualit des observations de la
Cour. Elle contribue lquit, la qualit et la rgularit de la
dcision.
Dans ce cadre, le programme des travaux de la Cour, qui est fix
par le Premier prsident, est labor en trois tapes.
Dans un premier temps, des priorits stratgiques de contrle
prcisent les domaines sur lesquels la Cour entend porter une attention
particulire au cours des annes ultrieures. Quatre priorits stratgiques
ont ainsi t dfinies pour les travaux de la Cour pour la priode 20142016, et reconduites pour la priode 2015-2017 :
- le respect de la trajectoire de redressement de lensemble des
finances publiques ;
- la matrise des risques lis la probit dans lemploi des fonds
publics ;
- les marges defficience et defficacit dans les politiques publiques
forts enjeux ;
- les amliorations de gouvernance et de management dans la gestion
publique.
Cour des comptes

INTRODUCTION
17
Sur la base de ces priorits stratgiques de contrle, une

programmation pluriannuelle dfinit les principaux thmes de travail de
chacune des chambres au cours des trois annes venir.
Enfin, le programme annuel fixe les contrles que chacune des
chambres effectuera au cours de lanne et organise lactivit des
rapporteurs au titre de leur chambre daffectation ou des missions
diverses qui leur sont confies par la Cour.
Le programme des travaux de la Cour a ainsi t fix par arrt du
Premier prsident du 20 dcembre 2013, et modifi plusieurs reprises en
2014 pour actualisation.
Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la

Cour des comptes rend compte de ces travaux. Il sadresse la fois aux
pouvoirs publics et lensemble des citoyens, pour les informer sur le
bon emploi des fonds publics, dont il revient la Cour de sassurer.
Le rapport public est, pour 2015, divis en deux tomes. En
comparaison du rapport publi en 2014, le plan a t remani, afin de
rendre le rapport public annuel plus facilement lisible et de renforcer la
cohrence de son organisation interne.
Son tome I rend compte des observations et recommandations
tires des contrles, enqutes et valuations raliss en 2014, en
application de larticle L. 143-6 du code des juridictions financires, qui
dispose que la Cour des comptes adresse au Prsident de la Rpublique
et prsente au Parlement un rapport public annuel et des rapports publics
thmatiques, dans lesquels elle expose ses observations et dgage les
enseignements qui peuvent en tre tirs .
Les messages mis en exergue dans le rapport sappuient sur un
ventail vari dexemples concrets et parlants, de dfaillances mais aussi
de progrs et de russites. La slection opre reflte la fois les priorits
de contrle retenues par la Cour et les chambres rgionales et territoriales
des comptes pour 2014 et les principaux constats quelles en ont tirs.
Le souci dclairer la diversit des politiques et de la gestion
publiques a prsid au choix de ces sujets. Lanalyse des rformes
engages mais aussi le constat que des marges defficience peuvent
encore tre trouves et des progrs raliss constituent le fil rouge des
travaux qui sont prsents dans ce tome.
Comme pour les ditions prcdentes, ce tome comporte trois
parties (les deux premires parties tant regroupes dans un seul volume).
Cour des comptes

18
COUR DES COMPTES
La premire, consacre aux finances publiques, prsente la

situation actualise des finances publiques la lumire des volutions
intervenues depuis le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives
des finances publiques de juin 2014.
La deuxime partie fournit huit illustrations de politiques
publiques, dans quatre champs de laction publique, qui, souvent
confronts des volutions ou contraintes nouvelles, sont moderniser
ou repenser, avec une rationalisation des acteurs, une volution des
logiques dintervention, ou encore des arbitrages rendre.
Enfin, la troisime partie est consacre la gestion publique, et, sur
quatre sujets (organisation administrative, conduite de projets, modes de
gestion et gestion des ressources humaines), donne des exemples
dorganisations ou procdures rationaliser ou dont lefficacit et
lefficience sont accrotre.
Le tome II donne une vision densemble des activits et missions
de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des
comptes, ainsi que les conditions dans lesquelles elles sexercent.
Il rassemble ainsi dans un seul volume les lments qui figuraient
dans les prcdentes ditions dans les tomes II et III : des donnes sur
lactivit de la Cour et des chambres au cours de lanne 2014 (en
application de larticle L. 143-8 du code des juridictions financires, qui
veut que la partie du rapport public de la Cour des comptes tablie
notamment sur la base des observations des chambres rgionales des
comptes et consacre aux collectivits territoriales est prcde
d'observations relatives au fonctionnement, l'activit, aux moyens et aux
rsultats du contrle des chambres rgionales des comptes ), et une
description sur les suites donnes, par les responsables publics concerns,
aux observations et recommandations formules les annes prcdentes
(en application de larticle L. 143-10-1 du code des juridictions
financires : le rapport public annuel () comporte une prsentation
des suites donnes aux observations dfinitives des juridictions
financires, tablie sur la base de comptes rendus que les destinataires de
ces observations ont l'obligation de fournir la Cour des comptes ).
Ce nouveau volume permet de mettre en perspective les moyens
dont sont dotes les juridictions financires et les rsultats de leur action.
Il prsente tout dabord brivement lorganisation de la Cour et des
chambres rgionales et territoriales des comptes et les moyens humains et
financiers dont elles disposent.
Cour des comptes

INTRODUCTION
19
Une seconde partie expose les missions qui sont confies aux
juridictions financires et la manire dont celles-ci les exercent, en
illustrant par des travaux raliss en 2014.
Enfin, une troisime partie est consacre aux suites des contrles,
travers un bilan du suivi des recommandations en 2014, qui prcde 11
insertions de suivi, par lesquelles la Cour revient sur des contrles
antrieurs et apprcie la mise en uvre de ses recommandations. Ces
insertions sont classes en trois catgories. Pour la premire, la Cour
constate des progrs , avec la mise en uvre de ses recommandations
passes. En ce qui concerne la seconde, la Cour insiste : malgr des
avances les recommandations sont partiellement ou imparfaitement
mises en uvre. Enfin, la troisime partie, la Cour alerte , regroupe
des cas dabsence de mise en uvre.
Ce deuxime tome ainsi remani permet la fois de mieux rendre
compte et de mieux expliquer laction des juridictions financires.
Cour des comptes

Cour des comptes

Premire partie
Les finances publiques
Cour des comptes

Cour des comptes

La situation densemble des finances

publiques ( fin janvier 2015)
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le programme de stabilit transmis par la France la
Commission europenne en avril 2014 prvoyait de ramener le dficit
public de 4,3 % du PIB en 2013 3,8 % en 2014 et 3,0 % en 2015. Cette
trajectoire tait cohrente avec les recommandations formules par le
Conseil de lUnion europenne en juin 2013 et rappeles en juillet 2014.
La loi de finances rectificative du 8 aot 2014 a confirm la prvision de
dficit de 3,8 % du PIB pour 2014.
Le Gouvernement a fortement rvis ses prvisions conomiques et
de finances publiques dans les projets de loi de finances pour 2015 et de
loi de programmation pour les annes 2014 2019 : le dficit public
atteindrait 4,4 % du PIB en 2014 puis 4,3 % en 2015 et ne serait ramen
au-dessous de 3,0 % quen 2017. la suite des demandes dexplications
de la Commission europenne, il a, de nouveau, modifi sa prvision de
dficit pour 2015, qui slve dsormais 4,1 % compte tenu de
nouvelles mesures fiscales et de la prise en compte dconomies de
constatation.
La Cour a examin les raisons qui sont lorigine de cette rvision
de la trajectoire de rduction du dficit en 2014 et en 2015 ainsi que les
risques pesant encore sur les nouveaux objectifs de finances publiques
pour 2015 et au-del.
Les observations du prsent rapport reposent sur les informations
disponibles le 27 janvier 2015.
Cour des comptes

24
COUR DES COMPTES
I - 2014 : un dficit public qui ne se rduit plus,

des prvisions de croissance et dinflation
optimistes et rvises tardivement
La loi de finances rectificative du 29 dcembre 2014 prvoit une
hausse du dficit public4 en 2014 par rapport 2013, alors quune
diminution tait prvue dans la loi de finances rectificative du 8 aot
2014. Cette situation rsulte essentiellement de la rvision la baisse des
prvisions de croissance du PIB et dinflation. Ces prvisions auraient pu
commencer tre rvises ds le dpt, en juin, du projet de premire loi
de finances rectificative.
Tableau n 1 : les prvisions successives de dficit public
pour 2013-2014 (% du PIB)
Loi de programmation de dcembre 2012
Loi de finances initiale pour 2014
Programme de stabilit davril 2014
Loi de finances rectificative daot 2014
Loi de finances rectificative de dcembre 2014
2013
-3,0
-4,1
-4,3
-4,3
-4,15
2014
-2,2
-3,6
-3,8
-3,8
-4,4
Source : Cour des comptes
A - Le dficit public saccrot en 2014 alors quil devait

diminuer
1 - Les prvisions dvolution du dficit public
La loi de finances rectificative du 29 dcembre 2014 retient un
dficit public gal 4,4 % du PIB en 2014, aprs 4,1 % en 2013.
Il sagit du dficit des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale

qui comprennent ltat, les collectivits territoriales et leurs groupements, les
administrations de scurit sociale ainsi que les organismes publics non marchands
contrls par ltat ou des collectivits territoriales.
5
Lapplication des nouvelles normes de comptabilit nationale et la prise en compte
de nouvelles informations ont conduit lINSEE rviser le dficit public de 2013 de
4,3 4,1 % du PIB.
Cour des comptes

LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES ( FIN JANVIER

2015)
25
Sagissant du budget de ltat, les premiers lments dinformation

communiqus par le Gouvernement sur les rsultats de lexcution
budgtaire en 2014, qui nont pas t expertiss par la Cour, font
apparatre un dficit infrieur de 3,4 Md celui inscrit dans cette loi de
finances rectificative. Ce rsultat provisoire conforte la prvision dun
dficit de 4,4 % du PIB pour lensemble des administrations publiques.
Cependant, la date laquelle le prsent rapport a t arrt,
subsistent dimportantes incertitudes sur de nombreux lments du
compte des administrations publiques pour 2014 et donc sur le niveau
exact du dficit public. Ce compte ne devant tre publi par lINSEE que
fin mars 2015, les analyses de la Cour sappuient sur le compte
prvisionnel annex la dernire loi de finances rectificative pour 2014,
identique celui qui figure dans le rapport conomique, social et
financier annex la loi de finances initiale pour 2015, qui prvoit un
dficit de 4,4 % du PIB.
Le dficit public augmenterait donc de 0,3 point de PIB par rapport
2013, alors quil avait baiss continment aprs le maximum atteint en
2009 : de 0,4 point en 2010, de 1,7 point en 2011, de 0,2 point en 2012 et
de 0,8 point en 2013.
Graphique n 1 : le solde public (en % du PIB)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
Source : Cour des comptes, daprs INSEE jusqu 2013 et prvision du Gouvernement pour
2014
Cour des comptes

26
COUR DES COMPTES
Cette augmentation du dficit prvu pour 2014 intervient alors que

le programme de stabilit du 23 avril 2014 et la loi de finances
rectificative du 8 aot 2014 prvoyaient une diminution de 0,5 point, de
4,3 % du PIB en 2013 3,8 % en 2014, soit un cart de 0,8 point
(17 Md).
2 - Un dficit qui augmente en France alors quil diminue en

Europe
Entre mai et novembre 2014, la Commission europenne a rvis
la baisse ses prvisions de croissance (de 0,4 point pour la zone euro et
0,3 point pour lUnion europenne) et dinflation (de 0,4 point). Elle a
aussi rvis ses prvisions dvolution des dficits de 2013 2014, qui
ont t dgrades de 0,2 point de PIB pour la zone euro et 0,5 point pour
lUnion europenne.
La Commission prvoyait en novembre 2014, comme le
Gouvernement franais, que le dficit public augmente de 0,3 point de
PIB en France en 2014 alors quil devrait diminuer de 0,3 point dans la
zone euro (soit un cart de 0,6 point) et de 0,2 point dans lUnion
europenne (soit un cart de 0,5 point).
La faiblesse de la croissance en France en 2014 (0,3 % selon la
Commission, contre 0,8 % dans la zone euro et 1,3 % dans lUnion
europenne) explique la moiti de cet cart de 0,6 point avec la moyenne
de la zone euro et la totalit de cet cart de 0,5 point avec lUnion
europenne.
Parmi les pays dont le dficit public tait suprieur 3,0 % du PIB
en 2013, la France est le seul de lUnion europenne, avec la Croatie, o
il augmente en 2014.
En Allemagne, lexcdent du compte des administrations publiques
passerait de 0,1 % du PIB en 2013 0,2 % en 2014. Le dficit passerait
de 5,8 5,4 % du PIB au Royaume-Uni et de 2,8 3,0 % en Italie.
Le dficit public de la France en 2014 (4,4 % du PIB) resterait
ainsi nettement suprieur la moyenne de la zone euro (2,6 %) et de
lUnion europenne (3,0 %), de mme que sa dette publique (95,5 % du
PIB selon la Commission contre respectivement 94,5 % et 88,1 %).
Cour des comptes


2015)
27
Graphique n 2 : les soldes publics en Europe (% du PIB)
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
2013
2014
Source : Cour des comptes daprs Eurostat pour 2013 et prvisions de la Commission
europenne de novembre 2014
3 - Les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public

Le Gouvernement a rvis son estimation du PIB potentiel et de la
croissance potentielle loccasion de la prsentation, en septembre 2014,
du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014
2019. Ainsi, pour la priode 2013-2015, la croissance potentielle a t
ramene 1,0 % par an, alors que le programme de stabilit lestimait
1,5 %, ce qui tend aggraver le dficit structurel.
Pour cette raison, il nest pas possible de comparer les soldes
conjoncturels et structurels de 2014 tels quils figurent dans les lois de
finances rectificatives daot et dcembre 2014.
Cour des comptes

28
COUR DES COMPTES
Les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public

Les variations annuelles du solde effectif des administrations
publiques rsultent, pour une part, des fluctuations de lactivit
conomique. Afin de mieux apprcier la situation des finances publiques,
il faut corriger ce solde effectif de sa composante conjoncturelle, lie aux
fluctuations du PIB, pour retenir le solde structurel calcul en suivant les
tapes suivantes :
- estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t
enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et de lcart entre le PIB
effectif et ce PIB potentiel ;
- estimation de la composante conjoncturelle du solde effectif, qui
rsulte, pour lessentiel, du gain ou de la perte de recettes associs cet
cart, en supposant que les recettes publiques voluent quasiment comme
le PIB (lasticit6 proche de 1,0) ;
- estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif
et sa composante conjoncturelle ainsi calcule.
B - Limpact important de la rvision la baisse de la

croissance du PIB et de linflation
Lcart de 0,8 point de PIB entre les volutions du dficit public de
2013 2014 prvues dans les lois de finances rectificatives daot et
dcembre 2014 sexplique principalement par les effets sur le dficit
dune croissance attendue du PIB et dune inflation nettement infrieures
aux prvisions initiales du gouvernement.
1 - Limpact de la rvision la baisse de la croissance du PIB en

volume
Le programme de stabilit et la loi de finances rectificative daot
2014 reposaient sur une prvision de croissance de 1,0 % en 2014,
suprieure celle prvue par la loi de finances initiale pour 2014 (0,9 %).
Cette prvision a t ramene 0,4 % dans le projet de loi de finances
Llasticit des recettes publiques au PIB est gale au rapport de leur croissance
celle du PIB en valeur.
Cour des comptes


2015)
29
pour 2015 et dans le dernier projet de loi de finances rectificative pour

2014, ce que le Haut Conseil des finances publiques a estim raliste.
Une croissance moins forte se traduit mcaniquement par de
moindres recettes publiques, notamment au titre des prlvements sur la
consommation et sur la masse salariale, ainsi que par une hausse de
certaines dpenses, notamment les indemnits de chmage. Limpact sur
le dficit public de 2014 de cette rvision la baisse de 0,6 point de la
croissance est denviron 6 Md (0,3 point de PIB).
2 - Limpact dune inflation plus faible que prvu

La faiblesse de lactivit conomique en 2014 sest accompagne
dune inflation trs basse. Le programme de stabilit et la loi de finances
rectificative daot 2014 tablaient sur une hausse des prix la
consommation de 1,2 %7 en moyenne annuelle en 2014, prvision
ramene 0,5 % dans les rapports conomiques, sociaux et financiers
annexs au PLF pour 2015 puis au projet de loi de finances rectificative
pour 2014.
a) Limpact sur les recettes publiques

La baisse de 0,7 point de linflation prvue entre le programme de
stabilit et le dernier projet de loi de finances rectificative pour 2014 a
entran une diminution denviron 4 Md (0,2 point de PIB) du
rendement des prlvements obligatoires en 2014.
Certains prlvements obligatoires ne sont pas affects par
lvolution des prix la consommation : ainsi le produit de la taxe
intrieure sur la consommation de produits nergtiques dpend du
volume consomm ; de mme, le produit des droits de mutation dpend
des prix des actifs (immobiliers ou valeurs mobilires) qui peuvent
voluer court terme diffremment des prix la consommation ; enfin,
lassiette de certains impts est revalorise forfaitairement (impts
fonciers locaux).
Limpact dune rvision la baisse de linflation sur les autres
prlvements obligatoires est variable selon lorigine de cette moindre
inflation :
7
Indice des prix la consommation hors tabac.
Cour des comptes

30
COUR DES COMPTES
- une moindre hausse des prix des produits imports a des effets
uniquement sur le produit de la TVA ;
- une moindre hausse des cots de production des entreprises
franaises8 et de leurs prix de vente, outre des effets sur la TVA, conduit
immdiatement de moindres recouvrements au titre des prlvements
sur la masse salariale et, avec un dcalage dun an9, de moindres
recouvrements au titre des impts sur les bnfices et la valeur ajoute
des entreprises.
b) Limpact sur les dpenses publiques

La rvision la baisse de linflation attendue pour 2014 na pas
conduit le Gouvernement modifier sensiblement sa prvision de
croissance des dpenses publiques. Elle a t ramene de 1,5 % dans le
programme de stabilit 1,4 % dans le rapport conomique, social et
financier annex au dernier projet de loi de finances rectificative, ce qui
correspond lconomie constate sur la charge dintrt des obligations
indexes du Trsor10.
Les prestations sociales indexes sur les prix ayant, pour la
plupart11, fait lobjet de mesures de gel dans les lois de finances et de
financement de la scurit sociale pour 2014, initiales et rectificatives, la
nouvelle prvision dinflation a trs peu deffet sur leur montant en 2014.
En revanche, dautres dpenses publiques, sans tre indexes
lgalement sur les prix la consommation, en dpendent de fait pour une
large part. Cest notamment le cas des achats de biens et services, y
compris lorsquils prennent la forme de marchs pluriannuels car ceux-ci
comportent alors gnralement des clauses de rvision des prix. Des
conomies ont donc certainement t constates sur certains postes, mais
elles nont pas pour autant conduit le Gouvernement rviser la
croissance des dpenses en valeur.
Masse salariale et excdent brut dexploitation.

Pour lessentiel car le dernier acompte dimpt sur les socits de lanne doit tenir
compte des bnfices de lexercice en cours pour les grandes entreprises.
10
Des corrections ont t effectues sur dautres postes de dpenses, mais leurs effets
sur le total des dpenses publiques se compensent.
11
Cest--dire lexception des allocations familiales, rentes daccidents du travail et
pensions dinvalidit.
9
Cour des comptes


2015)
31
La diminution des dpenses publiques imputable la rvision la

baisse de linflation dans les prvisions du Gouvernement a donc t
limite environ 1 Md, soit 0,1 % des dpenses et 0,05 point de PIB.
La progression en valeur des dpenses publiques tant ainsi
quasiment inchange (1,5/1,4 %), la rvision la baisse de linflation (de
1,2 0,5 %) entrane mcaniquement un relvement de leur prvision de
croissance en volume, qui passe ainsi de 0,3 % dans le programme de
stabilit12 0,9 % dans la dernire loi de finances rectificative13. Ce sont
toutefois les dpenses en valeur, et non en volume, qui dterminent, avec
les recettes, le dficit.
c) Limpact sur le dficit

La rvision la baisse de la prvision dinflation pour 2014 sest
donc traduite par une augmentation denviron 3 Md (0,15 point de PIB)
du dficit public dans les prvisions du Gouvernement.
3 - Limpact de la correction de llasticit des prlvements

obligatoires
Llasticit des prlvements obligatoires au PIB a t revue la
baisse, de 0,9 dans la loi de finances rectificative daot 0,7 dans celle
de dcembre, conduisant une diminution des recettes prvues et une
aggravation du dficit de 3 Md (0,15 point de PIB).
4 - Limpact des changements de normes comptables

LINSEE applique dsormais le systme europen de comptes de
2010, qui a succd celui de 1995. Ces nouvelles normes lont conduit
rviser ses estimations du PIB ainsi que celles des recettes et dpenses
des administrations publiques. Ces changements comptables nont pas eu
deffet sur lestimation du dficit public en euros14, sauf en ce qui
concerne les crdits dimpts : lINSEE impute dsormais sur lanne
12
Compte tenu dune croissance en valeur de 1,5 % et dune inflation de 1,2 %.

Compte tenu dune croissance en valeur de 1,4 % et dune inflation de 0,5 %
14
Le PIB ayant t rvis la hausse, tous les ratios de finances publiques dont le PIB
est le dnominateur ont t rduits.
13
Cour des comptes

32
COUR DES COMPTES
considre la totalit de la crance des entreprises sur ltat et non plus

seulement le montant de la rduction ou du remboursement dimpt
effectivement dcaiss. Ce changement de mthode concerne
essentiellement le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi, qui
peut ntre rembours quau bout de trois ans. Il entrane une aggravation
du dficit public de 0,1 point de PIB en 2014 et en 2015 par rapport au
programme de stabilit.
Lcart de 0,8 point de PIB (17 Md) entre la baisse de 0,5 point
du dficit public en 2014 prvue par la loi de finances rectificative daot
2014 et laugmentation de 0,3 point prvue par la loi de finances
rectificative de dcembre rsulte :
- de la rvision la baisse de la prvision de croissance du PIB en
volume pour 0,3 point ;
- de la rvision la baisse de la prvision dinflation (0,15 point15) ;
- de la correction de llasticit des prlvements obligatoires au PIB
(0,15 point) ;
- dun changement de normes comptables (0,1 point)16.
La composante conjoncturelle du dficit nest affecte que par la
rvision du PIB en volume. Les rvisions la baisse des prvisions
dinflation et dlasticit des recettes, ainsi que le changement de normes
comptables, ont donc eu pour effet daggraver le dficit structurel de 0,4
point de PIB par rapport aux prvisions du programme de stabilit.
Larticle liminaire de la loi de finances rectificative de dcembre value
dsormais le dficit structurel 2,4 % du PIB (un peu plus de 50 Md) en
2014.
C - Une rvision tardive des prvisions

Dans son avis du 22 avril 2014 sur le programme de stabilit, le
Haut Conseil des finances publiques avait estim raliste la prvision de
croissance de 1,0 % du Gouvernement. Celui-ci a maintenu cette
prvision lorsquil a prsent en juin le projet de premire loi de finances
rectificative mais, au vu des dernires informations alors disponibles, le
15
Soit + 0,2 point pour les recettes et - 0,05 point pour les dpenses.
Dautres facteurs (recettes autres que les prlvements obligatoires, par exemple),
expliquent cet cart hauteur denviron 0,1 point et ne sont pas dtaills.
16
Cour des comptes


2015)
33
Haut Conseil a considr dans son avis du 5 juin que, sans tre hors
datteinte, elle paraissait dsormais leve.
Sagissant de linflation, le Haut Conseil avait estim que la
prvision de 1,2 % lui paraissait un peu leve dans son avis du
22 avril, puis manifestement leve dans son avis du 5 juin.
Dans son rapport de juin 2014 sur la situation et les perspectives
des finances publiques, la Cour avait not de son ct que la prvision
dlasticit des prlvements obligatoires au PIB inscrite pour 2014 dans
le programme de stabilit lui paraissait excessive, faisant ainsi peser un
risque de 2 3 Md sur les prvisions de recettes publiques.
Compte tenu des informations disponibles dbut juin, il aurait t
souhaitable que le Gouvernement rvise la baisse les prvisions de
croissance du PIB, dinflation et dlasticit des recettes ds le projet de
loi de finances rectificative dpos cette date. Lampleur de la rvision
de la prvision de croissance du PIB naurait certes pas t aussi
importante que celle finalement opre en septembre, cette dernire
sappuyant notamment sur lvolution du PIB au deuxime trimestre qui a
t connue seulement le 14 aot, mais elle aurait pu tre significative.
Si les prvisions macroconomiques avaient commenc tre
rvises ds le mois de juin, le Gouvernement aurait pu, dans le cadre de
ces lois financires rectificatives de lt 2014, ajuster plus fortement la
baisse les crdits ouverts pour viter un drapage du dficit public17 ou,
dfaut, afficher un dficit accru ds cette date. Fin septembre, des
mesures supplmentaires de rduction des crdits taient devenues
largement inoprantes pour lexercice en cours.
17
Conformment ce que prvoyait le programme de stabilit, des mesures nouvelles

ont t inscrites dans les lois de finances et de financement rectificatives de juillet et
aot, qui ont notamment revu la baisse les prvisions de recettes, rduit de 1,6 Md
les crdits sur le champ de la norme budgtaire en valeur de ltat17 et prvu la nonrevalorisation des retraites au 1er octobre (sauf pour les petites pensions).
Cour des comptes

34
COUR DES COMPTES
II - 2015 : un objectif limit de rduction du

dficit public, la ralisation pourtant
incertaine
Aprs prise en compte des mesures annonces le 27 octobre la
Commission europenne, larticle liminaire de la loi de finances initiale
pour 2015 prvoit une rduction de seulement 0,3 point de PIB du dficit
public en 2015.
Cette rduction du dficit est plus faible que prvu dans le
programme de stabilit (0,8 point de PIB), ce qui tient principalement
limpact de la rvision la baisse des prvisions de croissance et
dinflation sur les recettes et au fait que le Gouvernement a choisi de ne
pas modifier son objectif de croissance des dpenses en valeur en dpit de
la rvision la baisse de la prvision dinflation. Bien que cet objectif de
rduction du dficit soit limit, il nest pas acquis quil soit atteint, en
dpit de lannonce dconomies dun montant de 21 Md, ce qui fait
peser un risque sur la trajectoire dvolution des finances publiques
lhorizon de 2017.
Les procdures communautaires
La coordination et la surveillance des politiques budgtaires font
lobjet dune procdure de coordination prvue aux articles 121 et 136 du
trait sur le fonctionnement de lUnion europenne et dune procdure
pour dficit excessif prvue larticle 126 du mme trait, dont lorigine
se trouve dans le trait de Maastricht.
La procdure de coordination des politiques budgtaires a t
renforce dans les annes 2011 2013 et, dans le cadre dun rglement du
21 mai 2013, les tats membres de la zone euro soumettent dsormais,
avant le 15 octobre, la Commission europenne leurs projets de plan
budgtaire pour lanne suivante. Aprs avoir reu le 27 octobre une
lettre du ministre franais des finances et des comptes publics annonant
de nouvelles mesures pour rduire le dficit en 2015, le vice-prsident de
la Commission europenne charg des questions budgtaires a fait savoir
que le projet de budget de la France pour 2015 ne prsentait pas de
manquement particulirement grave aux obligations du Pacte de stabilit
et de croissance qui laurait conduit demander la soumission dun
nouveau plan budgtaire .
Cour des comptes


2015)
35
La Commission a publi le 28 novembre son avis sur les plans

budgtaires des tats membres. Sagissant de la France, elle a conclu un
risque de non-conformit avec les rgles budgtaires europennes. Elle a
plus particulirement not que, selon ses calculs et en tenant compte des
mesures annonces le 27 octobre, la rduction du dficit structurel en 2015
serait de 0,3 point de PIB, soit un montant infrieur la recommandation
formule par le Conseil en juin 2013 et ritre en juillet 2014 (0,8 point).
La Commission a invit la France prendre les mesures ncessaires pour
se mettre en conformit avec les rgles budgtaires europennes.
Dans le cadre de la procdure pour dficit public excessif, qui
sapplique de nouveau la France depuis 2009, la Commission devra
saisir le Conseil pour que, soit il mette la France en demeure dengager de
nouvelles mesures, sous peine de sanctions, si elle considre que la France
na pas tenu ses engagements, soit il admette que la France a bien pris les
actions suivies deffets attendues mais na pas atteint ses objectifs en
raison dune situation conomique dgrade. Dans les deux cas, le Conseil
formulera de nouvelles recommandations.
La Commission a annonc quelle formulera en mars sa
recommandation au Conseil, la lumire des textes dfinitifs des lois de
finances et de financement de la scurit sociale ainsi que des rformes
structurelles qui auront t engages.
A - Un objectif de rduction du dficit fortement revu

la baisse
Alors que le programme de stabilit tablait sur une rduction du
dficit public de 3,8 % du PIB en 2014 3,0 % en 2015, larticle
liminaire du projet de loi de finances initiale pour 2015 prvoyait une
diminution de 4,4 4,3 % du PIB. Au cours de la discussion du budget au
Parlement et la suite dchanges avec la Commission europenne, une
correction de 3,6 Md a ensuite t opre, ramenant le dficit public
prvu pour 2015 4,1 % du PIB. La loi de finances initiale vote pour
2015 prvoit ainsi une rduction de 0,3 point de PIB du dficit, contre une
baisse de 0,8 point dans le programme de stabilit. Cet cart de 0,5 point
rsulte essentiellement de prvisions de croissance, dinflation et
dlasticit moins favorables, cependant que lvolution en valeur des
dpenses est reste quasiment inchange en dpit dune prvision
dinflation plus faible.
Cour des comptes

36
COUR DES COMPTES
1 - Une correction de 3,6 Md dcide dans lurgence et portant

pour lessentiel sur les recettes fiscales
La prsentation dtaille de cette correction de 3,6 Md permettant
de ramener la prvision de dficit pour 2015 de 4,3 4,1 % du PIB na
t publie que le 3 dcembre, alors que lexamen du budget par le
Parlement tait dj trs avanc. Elle comporte :
- des mesures fiscales nouvelles pour 1,2 Md (suppression de la
dductibilit de certaines taxes, majoration des taxes de sjour et
foncires, etc.) ;
- une amlioration du produit de la lutte contre la fraude fiscale, en
partie du fait de mesures nouvelles (renforcement des moyens
juridiques de lutte contre la fraude la TVA), pour 0,8 Md ;
- une rvision du rendement de certains impts (contribution sur la
valeur ajoute des entreprises) lgislation constante, du cot de
mesures fiscales dj prises (crdit dimpt pour la comptitivit et
lemploi) et du produit des recettes non fiscales (dividendes) pour
0,9 Md ;
- une anticipation de moindres dpenses au titre de la charge dintrt
et des versements lUnion europenne pour 0,7 Md.
Cette correction rsulte donc, pour moins de la moiti, de mesures
fiscales nouvelles et, pour le reste, de la restimation la hausse de
certaines recettes et la baisse de certaines dpenses.
Alors quil existe des risques daggravation du dficit (cf. partie
B), seules les informations nouvelles favorables la rduction du dficit,
comme la baisse des taux dintrt de dbut septembre fin octobre, ont
t prises en compte.
Les conomies de constatation sur les charges dintrt ont permis
ces dernires annes de compenser des dpenses imprvues en cours
danne et facilit le respect des objectifs dvolution des dpenses
publiques. Le Gouvernement sest donc priv dune marge de prcaution.
2 - Une rvision la baisse des prvisions de recettes

La rvision la baisse des prvisions de recettes explique hauteur
de 0,5 point de PIB (environ 10 Md) la correction du dficit public. Elle
rsulte elle-mme des rvisions opres sur la croissance du PIB en
Cour des comptes


2015)
37
volume, linflation, llasticit des prlvements obligatoires et le

montant des mesures fiscales nouvelles.
a) Limpact de la croissance du PIB en volume

Le programme de stabilit reposait sur une prvision de croissance
du PIB de 1,7 % en 2015, qui a t ramene 1,0 % dans le rapport
conomique annex au projet de loi de finances pour 2015. Cette rvision
entrane une diminution des recettes prvues et une augmentation du
dficit denviron 9 Md (0,4 point de PIB).
b) Limpact de linflation
Alors que le programme de stabilit tablait sur une prvision de
hausse des prix de 1,5 %, elle nest plus que de 0,9 %. Il en rsulte une
diminution des recettes de lordre de 6 Md (0,3 point de PIB)18.
c) Limpact de llasticit des prlvements obligatoires

Llasticit des prlvements obligatoires au PIB a t ramene de
1,0 dans le programme de stabilit 0,9 dans le rapport conomique
annex au projet de loi de finances pour 2015, ce qui se traduit par une
baisse des recettes prvues denviron 0,1 point de PIB.
d) Limpact des mesures fiscales nouvelles

Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires
reprsentent dsormais un surcrot de recettes de 0,1 point de PIB, en y
incluant celles qui ont t annonces la Commission europenne le
27 octobre, alors que le programme de stabilit tablait sur une diminution
des recettes de 0,2 point de PIB ce titre, soit un cart de 0,3 point19.
18
Y compris limpact dcal, sur les impts sur le revenu et les socits, de la rvision
de linflation prvue pour 2014.
19
Outre les mesures annonces le 27 octobre, cet cart tient pour beaucoup une
rvision du cot de mesures antrieures, notamment le CICE.
Cour des comptes

38
COUR DES COMPTES
3 - Une volution des dpenses en valeur maintenue malgr une

inflation plus faible
Le Gouvernement a trs lgrement modifi sa prvision de
croissance des dpenses publiques en valeur entre le programme de
stabilit (1,2 %) et la loi de finances initiale pour 2015 (1,1 %), ce qui
contribue rduire le dficit hauteur de 0,1 point de PIB.
Cette rvision rsulte surtout de la prise en compte de moindres
versements lUnion europenne et de leffet dune moindre inflation sur
la charge dintrt des obligations indexes du Trsor (celle-ci est
automatiquement rduite de 1 Md pour une baisse de linflation de 0,6
point)20.
La baisse de linflation na pas dimpact sur la masse salariale
publique et les prestations sociales en raison du gel de la valeur du point
et de la dsindexation de la plupart des prestations. Elle a toutefois pour
effet une volution du pouvoir dachat des agents publics et des
bnficiaires de ces prestations moins dfavorable que prvu dans le
programme de stabilit.
La baisse de linflation na pas conduit le Gouvernement rviser
la croissance en valeur des autres dpenses publiques, notamment les
achats de biens et services par les administrations, qui dpendent pourtant
de lvolution des prix, ou les rfrences tarifaires de certaines dpenses
de sant la charge de lassurance maladie.
Ni la norme en valeur des dpenses de ltat, hors versements
lUnion europenne, ni lONDAM pour 2015 nont en effet t modifis
par rapport ce qui tait prvu dans le programme de stabilit.
Cette absence de rvision significative des objectifs dvolution
des dpenses en valeur pour 2015 rsulte dun choix du Gouvernement et
non dune impossibilit technique de les ajuster la baisse.
Compte tenu de la rvision de la prvision dinflation de 1,5 %
0,9 %, les dpenses publiques progresseraient de 0,2 % en volume en
2015 alors quune baisse de 0,3 % tait prvue dans le programme de
stabilit.
20
La charge dintrt a aussi t rduite la suite dune rvision la baisse des
prvisions de taux. En sens inverse, les indemnits de chmage ont t revues la
hausse de 0,5 Md.
Cour des comptes


2015)
39
Dans la prvision du Gouvernement, la rvision la baisse de 0,5

point de PIB de la rduction du dficit entre 2014 et 2015 (- 0,3 au lieu de
- 0,8 point) sexplique par :
- leffet de la rvision la baisse de la prvision de croissance du PIB
en volume (pour - 0,4 point) ;
- limpact de la rvision la baisse de la prvision dinflation sur les
recettes (- 0,3 point) et les dpenses (+ 0,1 point) ;
- la correction de llasticit des prlvements (- 0,1 point) ;
- les nouvelles mesures fiscales (+ 0,3 point).
Il sy ajoute limpact dun changement de normes de la
comptabilit nationale pour - 0,1 point.
La composante conjoncturelle du dficit nest affecte que par la
rvision du PIB en volume. Les rvisions la baisse des prvisions
dinflation et dlasticit des recettes, ainsi que le changement de normes
comptables, ont eu pour effet daggraver le dficit structurel de 0,4 point
de PIB par rapport aux prvisions du programme de stabilit.
Cette aggravation a t en partie compense non par des conomies
nouvelles mais par des mesures nouvelles de hausse des prlvements
obligatoires, hauteur de 0,3 point de PIB.
Au total, ces rvisions ont donc accru de 0,1 point le dficit
structurel de 2015, que larticle liminaire de la loi de finances value
2,1 % du PIB (environ 45 Md).
B - Un objectif de dficit la ralisation incertaine

La rduction du dficit public, de 4,4 % du PIB en 2014 4,1 % en
2015 repose sur une prvision optimiste de croissance des recettes et sur
un objectif dvolution des dpenses difficile atteindre.
Cour des comptes

40
COUR DES COMPTES
1 - Des recettes fondes sur des hypothses fragiles

a) Les prvisions de croissance et dinflation
Le rapport conomique, social et financier annex la loi de
finances initiale pour 2015 retient des prvisions de croissance de 1,0 %
pour le PIB en volume, et 0,9 % pour les prix la consommation.
Dans son avis du 26 septembre 2014, le Haut Conseil des finances
publiques avait jug optimiste cette prvision de croissance du PIB. Elle
supposait en effet un redmarrage rapide et durable de lactivit que
nannonaient pas les indicateurs conjoncturels. En outre, le scnario du
Gouvernement prsentait des fragilits touchant au dynamisme de
lenvironnement international et de la demande intrieure. Selon le Haut
Conseil, la prvision dinflation tait plausible.
La forte baisse des prix du ptrole et la dprciation de leuro par
rapport au dollar qui sont intervenues depuis cet avis, et qui ntaient pas
intgres la prvision du Gouvernement, peuvent contribuer relancer
lactivit.
Si les prvisions de croissance du PIB en volume de la
Commission europenne et de lOCDE publies en novembre taient de
0,7 et 0,8 % pour la France en 2015, les prvisions de lINSEE pour le
premier semestre 2015 publies le 18 dcembre permettent de considrer
que la croissance pourra atteindre 1,0 % sur lensemble de lanne21.
La baisse du prix du ptrole conduit aussi rviser la baisse les
prvisions dinflation. Celles de la Commission europenne et de lOCDE
en novembre taient de 0,9 et 0,5 % pour la France en 2015. LINSEE
prvoyait en dcembre une inflation quasiment nulle au premier semestre,
ce qui conduit considrer quelle sera trs nettement infrieure 0,9 %
en moyenne annuelle sur lanne.
Comme en 2014, cette baisse de linflation est de nature entraner
une rduction significative des recettes publiques par rapport la
prvision du Gouvernement.
21
LINSEE prvoit une croissance du PIB de 0,3 % par trimestre sur la premire
moiti de lanne. Pour que la moyenne annuelle soit de 1,0 %, il faudrait une
croissance de 0,4 % par trimestre sur la fin de lanne.
Cour des comptes


2015)
41
b) Llasticit des prlvements obligatoires

La croissance des prlvements obligatoires serait de 1,7 %
lgislation constante, soit une lasticit de 0,9 par rapport une
croissance du PIB en valeur de 1,9 %. Lexamen des prvisions relatives
aux principaux impts et aux cotisations sociales ne fait pas apparatre de
risques manifestes et significatifs.
c) Les mesures nouvelles

Les modifications lgislatives et rglementaires relatives aux
prlvements obligatoires inscrites dans le projet de loi de finances pour
2015 et les textes antrieurs ont globalement un cot net de 0,2 Md, hors
impact des contentieux fiscaux.
Celui-ci rsulte, dune part, de mesures de baisse des prlvements
telles que la monte en charge du crdit dimpt pour la comptitivit et
lemploi (3,5 Md22), les allgements de cotisations patronales inscrites
dans le pacte de responsabilit et de solidarit (4,2 Md23) ou la baisse de
limpt sur le revenu pour les mnages modestes (1,4 Md24) et, dautre
part, des mesures de hausse telles que laugmentation des prlvements
sur les produits ptroliers (2,8 Md), des cotisations de retraite (1,8 Md),
des impts locaux (1,4 Md) ou de la contribution au service public de
llectricit (1,1 Md). Le solde rsulte de nombreuses mesures de plus
faible rendement.
Si le chiffrage des mesures fiscales nouvelles est souvent fragile
parce que les donnes disponibles pour le raliser sont insuffisantes cest notamment le cas cette anne pour le CICE -, les estimations
prsentes par le Gouvernement ne semblent pas prsenter, globalement,
un risque significatif dans un sens ou dans lautre.
Ces mesures nouvelles ont t modifies au cours des dbats
parlementaires. En particulier, dans le cadre de la correction de 3,6 Md
annonce la Commission europenne ont t prises des mesures dun
rendement total estim 2 Md (y compris les mesures de lutte contre la
fraude). Le page de transit pour les poids lourds, dont le rendement
escompt tait de 0,5 Md, a t supprim et remplac par une
22
Son taux passant de 4 6 % de la masse des salaires concerns.

Net de laugmentation des impts sur les socits et les revenus qui en rsulte.
24
Surcot par rapport la mesure mise en uvre en 2014 (1,3 Md).
23
Cour des comptes

42
COUR DES COMPTES
application ces vhicules de la hausse des taux dimposition des

produits ptroliers, mais pour un rendement infrieur (0,3 Md). Les
taxes foncires affectes la socit du Grand Paris ont t augmentes
(0,1 Md). Au total, compte tenu dautres mesures de moindre
importance budgtaire, lensemble des modifications apportes depuis le
dpt du projet de loi de finances entranent un supplment de recettes de
1,9 Md.
d) Les contentieux fiscaux

Le projet de loi de finances intgre un montant de remboursements
de 2,2 Md au titre des contentieux fiscaux communautaires de masse25.
Ce montant reste incertain car lenregistrement des remboursements en
comptabilit nationale dpend de la date de la dcision de justice finale et
du montant quelle retient. Une incertitude de mme nature pse sur la
comptabilisation, non prvue dans le PLF pour 2015, du remboursement
de 0,4 Md Vivendi auquel ltat a t condamn en premire instance.
2 - Une croissance des dpenses de 1,1 % en valeur : un objectif

dont le respect nest pas acquis
Lobjectif de croissance des dpenses publiques en valeur, hors
crdits dimpts, est de 1,1 %, soit une progression en volume de 0,2 %
sur la base de lhypothse dinflation de 0,9 % retenue par le
Gouvernement.
Il sinscrit dans la continuit du ralentissement des dpenses
publiques engag depuis 2009 (cf. graphique suivant). Une croissance en
valeur aussi faible na toutefois jamais t ralise au cours des vingt
dernires annes et une telle progression en volume na t obtenue quen
2011 dans des conditions particulires26.
25
Les remboursements au titre des contentieux fiscaux rduisent les recettes fiscales
nettes.
26
Larrt du plan de relance de 2009-2010 et des livraisons exceptionnelles de
matriels militaires de 2010 ont contribu rduire de 0,8 point la croissance des
dpenses en 2011 (cf. Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances
publiques. La documentation franaise, juin 2012, 255 p., disponible sur
www.ccomptes.fr).
Cour des comptes


2015)
43
Graphique n 3 : la croissance des dpenses publiques (%)

6
5
4
3
2
1
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Valeur
Volume
Source : INSEE (jusqu 2013) ; prvisions du Gouvernement pour 2014 et 2015 ; calculs Cour
des comptes ; dpenses publiques hors CICE.
Pour atteindre cet objectif, il est essentiel que ltat respecte sa

norme de dpenses en valeur, sans transfrer de dpenses dautres
entits publiques, que lONDAM soit respect et que les dpenses des
collectivits territoriales soient suffisamment contenues. Le respect de ces
objectifs cls parat aujourdhui incertain.
a) Ltat
Sur le champ de la norme en valeur, les dpenses sont prvues en
baisse de 4,5 Md entre les lois de finances initiales pour 2014 et 2015
primtre constant. Cette baisse rsulte principalement de la diminution
des concours aux collectivits territoriales telle que vote par le
Parlement (- 3,4 Md), le reste des dpenses ne se rduisant que de
1,1 Md.
Toutefois, sur ce mme champ hors dotations aux collectivits
territoriales, les crdits inscrits dans la dernire loi de finances
rectificative pour 2014 taient infrieurs de 1,6 Md ceux qui figuraient
dans la loi de finances initiale. Les crdits de la loi de finances initiale
pour 2015 sont donc suprieurs de 0,5 Md ceux inscrits dans la
dernire loi de finances rectificative pour 2014.
Cour des comptes

44
COUR DES COMPTES
Un respect de la norme en valeur facilit par des transferts de dpenses

hors de son champ
Les crdits de la mission cologie, dveloppement durable et
mobilit durable sont en diminution de 0,4 Md, notamment du fait de la
suppression de la subvention de 0,3 Md inscrite en LFI 2014 au profit de
lagence de financement des infrastructures de transports de France
(AFITF). Cette suppression est accompagne de laffectation cette
agence du produit (1,1 Md) du relvement de la taxe intrieure de
consommation sur le gazole.
Les crdits de la mission aide publique au dveloppement sont en
diminution de 0,1 Md, du fait de laffectation dune part supplmentaire
de la taxe sur les transactions financires au financement de fonds ddis
la protection de lenvironnement.
Les crdits de la mission dfense sont en diminution de 0,6 Md,
mais certaines dpenses, hauteur de 2,1 Md, seraient finances, hors du
champ de la norme en valeur, sur les crdits du compte daffectation
spciale des produits de la gestion et de la valorisation des ressources
tires de lutilisation du spectre hertzien.
Des risques lis des sous-budgtisations
Les crdits affects aux oprations extrieures des armes slvent
0,45 Md en LFI 2015, comme en LFI 2014 et comme prvu dans la loi
de programmation militaire, alors que les dpenses ont toujours t
suprieures ce montant au cours des 10 dernires annes et que les
engagements de la France dans des oprations de maintien de la paix ne
semblent pas devoir diminuer dans les prochains mois. En outre, pour
financer le dpassement de ces crdits en 2014, le paiement de certains
matriels a t report sur lexercice 2015.
Les crdits de la mission travail et emploi sont en diminution de
0,2 Md, ce qui tient principalement une forte rduction des crdits
prvus pour lindemnisation des demandeurs demploi, les contrats aids
et les contrats de gnration. Lexpos des motifs du PLF prcise que le
volume de contrats aids diminuera progressivement en lien avec la
progression de lemploi marchand, mais celle-ci rsulte dune prvision
optimiste.
Les dpenses de solidarit (minima sociaux, aide mdicale dtat,
hbergement en faveur des demandeurs dasile, etc.) sont suprieures en
excution de 0,6 Md la LFI en 2014 et ce dpassement se retrouvera
trs probablement en 2015.
Cour des comptes


2015)
45
Les crdits de personnel, hors contributions au compte

daffectation spciale des pensions, augmentent de 0,4 Md entre les LFI
de 2014 et 2015. Compte tenu de la politique salariale en vigueur (gel du
point ; limitation 0,3 Md du cot des mesures catgorielles) et dune
lgre baisse des effectifs, laugmentation de la masse salariale peut tre
limite 0,4 Md en excution de 2014 2015 condition quune stricte
rgulation des recrutements et des mesures catgorielles soit opre en
cours danne.
Toutefois, en 2014, la masse salariale a t suprieure, en
excution, denviron 0,3 Md aux crdits inscrits en LFI. Mme si son
augmentation de 2014 2015 est limite 0,4 Md, son niveau en
excution en 2015 risque donc dtre suprieur de 0,3 Md celui inscrit
en LFI pour 2015.
Les consquences de la rsiliation du contrat avec comouv
Suite un accord conclu avec comouv, charge de collecter
lcotaxe, ltat sest engag indemniser la socit, pour un montant
denviron 0,8 Md. Le rglement dune partie de cette somme hauteur
de 0,4 Md interviendra en 2015, ce qui augmentera dautant le dficit
budgtaire. En comptabilit nationale, cette dpense pourrait tre
enregistre sur lexercice 2014, la dcision relevant de lINSEE. Par
ailleurs, ltat reste expos des contentieux avec les socits
dautoroutes qui avaient acquis des badges pour la mise en uvre de
lcotaxe.
Un ala favorable
Les contributions des tats membres au budget de lUnion
europenne pour ces dernires annes ont t recalcules sur la base des
nouvelles estimations du revenu national brut, ce qui pourrait se traduire
pour la France par un ajustement exceptionnel denviron 1,0 Md la
baisse de ses versements. Les mesures annonces le 27 octobre intgrent
cette baisse hauteur de seulement 0,3 Md, car il subsiste des
incertitudes sur son montant exact.
b) Lobjectif national des dpenses dassurance maladie

La croissance de lobjectif national des dpenses dassurance
maladie (ONDAM) inscrite dans la loi de financement de la scurit
sociale pour 2015 est de 2,1 %, conformment aux dispositions du
programme de stabilit, alors que les dpenses dassurance maladie ont
Cour des comptes

46
COUR DES COMPTES
progress de 2,6 % en 2014. Sans pour autant mettre de rserves, le

comit dalerte de lONDAM a soulign, dans son avis du
7 octobre 2014, que le respect de lobjectif pour 2015 serait rendu plus
difficile que les annes prcdentes. En effet, les marges de manuvre
qui taient dgages chaque anne par une sous-excution de lobjectif de
lanne prcdente ont largement disparu en 2015 : le rebasage de
lONDAM effectu en lois de financement initiale et rectificative et le
dynamisme des dpenses de soins de ville en 2014, sous leffet
notamment des nouveaux traitements contre lhpatite C et des
indemnits journalires, font peser un risque sur le respect de lONDAM
en 2015 et imposeront une gestion particulirement prudente des crdits
mis en rserve en dbut danne.
c) Les dpenses locales

Le rapport conomique, social et financier annex au projet de loi
de finances pour 2015 prvoit une inflexion de la croissance des dpenses
de fonctionnement des administrations publiques locales (1,8 % aprs
2,7 % en 2014 et 2,9 % en 2013). La diminution des dpenses
dinvestissement (- 6,0 %) serait un peu plus forte quen 2014 (- 5,0 %
aprs + 5,1 % en 2013). Par rapport 2014, cette inflexion correspond
une moindre progression du total des dpenses denviron 2,5 Md.
Cette inflexion est envisageable car une rduction de
linvestissement public local a toujours t constate lanne suivant les
lections municipales. De plus, la baisse des concours financiers de ltat
de 3,7 Md en 2015, ramene 3,4 Md au cours des dbats
parlementaires27, et sa poursuite en 2016 et 2017 devraient inciter les
collectivits territoriales rduire la progression de leurs dpenses.
Son ampleur et son rythme sont nanmoins trs incertains, les
collectivits locales pouvant compenser la baisse des dotations de ltat
par des hausses des impts locaux et par un accroissement de leur
endettement. Selon les prvisions du Gouvernement, leurs recettes
fiscales augmenteraient de 2,0 Md.
27
Les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales ont t relevs de

0,3 Md par des mesures touchant notamment le fonds de compensation de la TVA.
Cour des comptes


2015)
47
C - Un programme de 21 Md dconomies
insuffisamment tay
Le Gouvernement a affich dans le programme de stabilit davril
2014, puis dans lexpos des motifs du projet de loi de finances pour
2015, un objectif dconomies de 21 Md pour lensemble des
administrations publiques en 2015. Lexpos des motifs du projet de loi
de finances pour 2015 le dcompose en : 7,7 Md pour ltat (hors
subventions aux collectivits locales) et ses oprateurs ; 3,7 Md pour les
collectivits locales ; 3,2 Md pour lassurance maladie ; 6,4 Md pour
les autres administrations sociales.
Graphique n 4 : la rpartition des 21 Md dconomies
Etat et oprateurs
6,4
7,7
Collectivits locales
ONDAM
3,2
3,7
Dpenses sociales
hors ONDAM
Source : Cour des comptes daprs expos des motifs du projet de loi de finances pour 2015.
1 - Une croissance tendancielle des dpenses dont le mode de

calcul est insuffisamment document
Ce montant dconomies de 21 Md correspond lcart entre la
croissance tendancielle des dpenses en valeur estime par le
Gouvernement (2,7 %) et son objectif dvolution de ces dpenses (1,1 %
en valeur en 2015).
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de juin 2014, la Cour a souhait que les modalits destimation
Cour des comptes

48
COUR DES COMPTES
de la croissance tendancielle des dpenses, par nature conventionnelle

pour une grande part, soient explicites.
Le rapport annex la loi de programmation pour 2014-2019
prcise ces modalits pour ce qui concerne ltat. Un rapport annex au
projet de loi de financement de la scurit sociale prsente, comme
chaque anne, des lments dinformations pour ce qui concerne
lassurance maladie, mais ils demeurent trs insuffisants28. De plus, la
progression tendancielle des autres composantes des dpenses publiques
et de leur ensemble ne figure dans aucun document budgtaire ni, a
fortiori, ses modalits de calcul.
2 - Une estimation des conomies qui aurait d tre rduite de

2 Md pour tenir compte de la rvision la baisse de la prvision
dinflation
Le montant de 21 Md, qui figurait dans le programme de stabilit
davril 2014, a t maintenu alors mme que les conomies rsultant du
gel de la valeur du point de la fonction publique et de la dsindexation de
certaines prestations sociales, qui sous-tendaient ces estimations, ont
diminu dau moins 2 Md du fait de la baisse de linflation prvue en
2015.
La valeur du point de la fonction publique nest pas lgalement
indexe mais le Gouvernement considre que sa progression au mme
rythme que linflation est la norme29. Dans les 21 Md du programme de
stabilit figurent les conomies sur la masse salariale des administrations
publiques qui rsultent du gel du point hauteur de 2,8 Md, en retenant
cette norme et une inflation de 1,5 %. La prvision dinflation ntant
plus que de 0,9 % dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2015,
lconomie aurait d tre rvise la baisse de 1,1 Md pour tre
ramene 1,7 Md.
28
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale 2014, Chapitre VII : Lobjectif national de dpenses dassurance maladie
pour les soins de ville : une surestimation des conomies, un outil rajuster ,
p. 201-229. La Documentation franaise, septembre 2014, 663 p. disponible sur
www.ccomptes.fr
29
Pour estimer la croissance tendancielle de la masse salariale (185 Md), la Cour
retient la pratique constate dans les annes 2002-2012, soit une hausse moyenne
annuelle de 0,7 % qui correspond peu prs la moiti de linflation.
Cour des comptes


2015)
49
Le PLF pour 2015 a toutefois procd diffremment en prenant

pour norme de rfrence une revalorisation du point gale linflation
moyenne prvue sur la priode 2015-2017 (1,35 %), ce qui conduit
rviser la baisse cette conomie de seulement 0,3 Md, et non 1,1 Md,
par rapport au programme de stabilit.
Parmi les 21 Md dconomies du programme de stabilit figurent
galement la non-revalorisation des retraites de base doctobre 2014
octobre 2015 et la sous-indexation de 1 point des retraites
complmentaires, pour un montant global de 2,4 Md30.
Le chiffrage initial de ces conomies dans le programme de
stabilit reposait sur une hypothse dinflation de 1,5 %. Le PLF pour
2015 a maintenu cette estimation alors mme que la prvision dinflation
a t ramene 0,9 %, ce qui aurait d conduire restimer cette
conomie 1,4 Md, soit une rvision la baisse de 1,0 Md.
La correction de la prvision dinflation aurait donc d conduire
soit rviser la baisse les conomies attendues des mesures annonces,
soit arrter des mesures complmentaires dconomies de 2 Md pour
atteindre lobjectif affich de 21 Md. Le Gouvernement a maintenu cet
objectif sans arrter de mesures complmentaires. Les lois de finances et
de financement de la scurit sociale pour 2015 ne font en effet que
prciser des mesures dont le rendement tait dj escompt (par exemple
0,8 Md pour la nouvelle rforme de la politique familiale).
3 - Une estimation discutable des conomies sur les oprateurs

Selon lexpos des motifs du projet de loi de finances pour 201531,
les conomies attendues sur les dpenses du budget gnral de ltat
(hors pensions, charge de la dette, prlvements sur recettes et autres
transferts aux collectivits locales32) et sur les ressources affectes aux
oprateurs slvent 7,2 Md, ce qui permet de rduire les dpenses de
ltat de 1,8 Md sur ce primtre33.
30
Compte tenu des modalits exactes des mesures qui ont t prises : en particulier,
pour le rgime gnral, la dsindexation ne concerne pas les petites pensions et une
revalorisation est prvue au 1er octobre 2015.
31
Cf. page 13 de cet expos des motifs.
32
Les 3,7 Md dconomies sur les dotations aux collectivits.
33
Une conomie supplmentaire de 0,5 Md est aussi prvue sur les investissements
davenir.
Cour des comptes

50
COUR DES COMPTES
Cette prsentation est nanmoins trompeuse car les modalits de

prise en compte des ressources affectes aux oprateurs ne sont pas les
mmes en 2014 et en 2015 : le montant de 5,1 Md inscrit en LFI 2015
correspond un plafond de 5,9 Md pour les taxes affectes dont est
dduit 0,8 Md de prlvements sur les fonds de roulement de certains
oprateurs (chambres consulaires et agences de leau), alors que le
montant de 6,2 Md inscrit en LFI 2014 correspond au plafond des taxes
affectes sans en dduire ces prlvements qui taient prvus hauteur de
0,5 Md34.
mthode constante, la baisse des ressources affectes aux
oprateurs nest que de 0,6 Md et non de 1,1 Md. Les conomies sur ce
poste sont donc indment majores de 0,5 Md.
4 - Une hypothse trs conventionnelle de rpercussion intgrale

et immdiate de la baisse des dotations de ltat sous forme
dconomies pour les collectivits locales et les oprateurs
La baisse des concours financiers de ltat aux collectivits
territoriales et ses oprateurs se traduira par des conomies pour ltat.
Cependant, comme la Cour lavait relev dans son rapport sur les
finances publiques locales doctobre 2014, les conomies ralises par
ltat sur ses concours aux collectivits territoriales ne se traduiront par
un freinage de la dpense publique totale et par une rduction du dficit
public en 2015 que si les collectivits territoriales rpercutent la baisse
des dotations de ltat sous la forme dune diminution de leurs propres
dpenses (par rapport leur volution tendancielle). Cette rpercussion
est probable mais elle ne sera vraisemblablement ni intgrale, ni
immdiate, notamment parce que la loi de finances pour 2015 a permis
aux collectivits locales daugmenter le taux de certains impts locaux,
comme la taxe de sjour, et quelles conservent la possibilit daugmenter
le taux dautres impts, comme la taxe dhabitation, ou de sendetter.
De mme, les conomies ralises par ltat du fait de la baisse de
ses subventions aux oprateurs (0,8 Md) ou du plafonnement des taxes
qui leur sont affectes et des prlvements sur leurs fonds de roulement
(0,6 Md) nentraneront pas une conomie du mme montant ds 2015
pour lensemble des administrations publiques. En effet, si nombre
doprateurs ne sont pas autoriss emprunter, ceux qui subissent les
34
Ce qui apparat plus bas dans le tableau page 13 de lexpos des motifs du PLF.
Cour des comptes


2015)
51
prlvements les plus importants (chambres consulaires et agences de

leau) peuvent le faire.
5 - Le chiffrage incertain des conomies sur les dpenses sociales

hors dpenses dassurance maladie
Dans le champ social hors sant, les conomies annonces pour
2015 slvent 6,4 Md dont 4 Md acquises avant septembre 2014.
Les conomies acquises comprennent, pour 2,4 Md, la nonrevalorisation des retraites de base doctobre 2014 octobre 2015 et la
sous-indexation de 1 point des retraites complmentaires.
Elles comprennent aussi, pour 0,04 M, lamlioration prvue de la
situation financire de lUndic par rapport aux prvisions du programme
de stabilit, ce qui constitue, si elle est confirme, une conomie
comptabiliser sur lexercice 2014 et non sur lexercice 2015.
Les autres conomies acquises (1,2 Md) tiennent aux effets
des rformes de la politique familiale antrieures juin 2014 et de la
nouvelle convention dassurance chmage de mars 2014.
Les conomies nouvelles sont de natures trs diverses et, pour
chacune, de porte limite. Elles rsultent des mesures concernant la
branche famille inscrites dans la loi de financement de la scurit sociale
pour 2015 (0,7 Md), de la diminution des cots de gestion des caisses
(0,5 Md), de la rforme du capital dcs (0,2 Md), dconomies en
gestion de lUnedic (0,2 Md), de la lutte contre la fraude (0,1 Md), de
la sous-consommation attendue des dpenses dintervention des fonds
daction sanitaire et sociale des caisses (0,2 Md) et du dcalage de la
mise en uvre de la loi sur la dpendance (0,4 Md).
Il est discutable danticiper ds prsent des conomies de
constatation sur les dpenses prvues par lUnedic et les fonds daction
sanitaire et sociale des caisses (0,4 Md) et de considrer comme une
conomie le fait que des dpenses nouvelles sont dcales dans le temps
(0,4 Md pour ce qui concerne la loi sur la dpendance)35.
35
Cette dpenses de 0,4 Md aurait d tre dduite des conomies de 4 Md acquises

au moment du programme de stabilit. Son report ne fait que relever ces conomies
acquises de 3,6 4 Md et il est discutable de le compter une autre fois dans les
conomies nouvelles.
Cour des comptes

52
COUR DES COMPTES
Lestimation, 21 Md, des conomies attendues en 2015 repose

sur des hypothses trs conventionnelles de croissance tendancielle des
principales dpenses publiques, sagissant notamment de la prise en
compte de linflation. En outre, pour obtenir un total de 21 Md en 2015,
sont comptes des mesures qui ne constituent pas de relles conomies en
2015 ou qui ne se traduiront pas automatiquement par des conomies
aussi importantes que prvu sur cet exercice.
Lobjectif dune croissance des dpenses publiques de 1,0 % en
valeur en 2015 est ambitieux au regard de leur volution passe. Son
respect est essentiel et suppose de raliser de trs importantes conomies.
Indpendamment de la fiabilit de son chiffrage, invitablement
conventionnel, le programme dconomies qui sous-tend la prvision du
Gouvernement, du fait de ses approximations et de ses imprcisions,
napporte pas lassurance que lobjectif de dpenses de lensemble des
administrations publiques puisse tre respect.
D - Un redressement hypothtique des comptes publics

au-del de 2015
Le programme de stabilit prvoyait que le dficit effectif soit
ramen 3,0 % du PIB en 2015 et que lquilibre structurel soit
quasiment atteint en 2017. La loi de programmation des finances
publiques du 29 dcembre 2014 pour 2014-2019 reporte le retour audessous du seuil de 3,0 % en 2017 et lquilibre structurel en 2019
(compte tenu de la marge de tolrance de 0,5 point de PIB prvue par les
rgles communautaires).
Elle prvoit que le solde des administrations de scurit sociale,
hors CADES et FRR, sera encore dficitaire, hauteur de 0,3 % du PIB,
en 2017. Elle ne donne pas de prvision au-del mais une annexe la loi
de financement de la scurit sociale pour 2015 met en vidence que le
solde des rgimes obligatoires de base et du FSV sera encore dficitaire
en 2018 (0,2 % du PIB).
Cour des comptes


2015)
53
Tableau n 2 : la programmation des finances publiques

(2014-2019)
Dficit effectif
Dficit structurel
Dette publique
Croissance des dpenses
en volume
2014
- 4,4
- 2,4
95,2
0,9
2015
- 4,1
- 2,1
97,1
0,2
2016
- 3,6
- 1,8
97,7
0,5
2017
- 2,7
- 1,3
97,0
0,1
2018
- 1,7
- 0,8
95,1
ND
2019
- 0,7
- 0,2
92,4
ND
Source : Cour des comptes, daprs loi de programmation ; en % du PIB sauf pour la croissance
des dpenses (en % des dpenses hors crdits dimpts) ; ND pour non dtermin dans le projet
de loi de programmation.
Si les objectifs de dficit pour 2015, effectif et structurel, ne sont

pas atteints, cette trajectoire dvolution des finances publiques sera de
nouveau dcale. En outre, les prvisions de recettes et dpenses au-del
de 2015 prsentent des lments de fragilit.
Cette programmation repose en effet sur une croissance du PIB de
1,7 % en 2016, de 1,9 % en 2017 et de 2,0 % en 2018 et 2019. Or, dans
son avis du 26 septembre 2014, le Haut Conseil des finances publiques,
tout en notant que ce scnario est plus raliste que celui prsent en
avril 2014, a considr quil repose sur des hypothses denvironnement
international et dinvestissement trop favorables.
Les prvisions de croissance des dpenses pour les annes 2016
et 201736 reposent largement sur le budget triennal de ltat, qui
comprend une rduction des dpenses sur le champ de la norme en valeur
de 1,9 Md en 2016 et 5,1 Md en 2017, et sur un ONDAM ramen
2,0 % puis 1,9 %. Les risques de dpassement des objectifs sont plus
importants pour 2016 et 2017 que pour 2015 dans la mesure o les
conomies ncessaires sont encore moins documentes ce stade et o le
contexte prlectoral, saccompagnant du retour de la croissance
conomique dans le scnario du Gouvernement, ne facilitera pas leur
mise en uvre.
Dans la loi de programmation, la dette publique atteint un
maximum fin 2016, moins de 98 % du PIB, puis dcrot. Si la
croissance du PIB en valeur tait infrieure de 0,5 point chaque anne37 et
si le rythme annuel de rduction du dficit tait minor en consquence
36
La succession dune acclration en 2016 et dun ralentissement en 2017 tient des

dpenses ponctuelles prvues en 2016 (versements lUnion europenne et remises
de dettes des pays en dveloppement).
37
Soit, par exemple, 0,25 point au titre de la croissance en volume et 0,25 point au
titre de lvolution des prix.
Cour des comptes

54
COUR DES COMPTES
de 0,3 point de PIB, la dette publique serait comprise entre 99 et 100 %

du PIB chacune des annes 2016 2018.
______________________ CONCLUSION ______________________

La loi de finances rectificative de dcembre 2014 prvoit un dficit
public en 2014 quivalent 4,4 % de PIB (soit 94 Md), en hausse de
0,3 point par rapport 2013, alors que celle du mois daot prvoyait
une rduction de 0,5 point. Cet cart de 0,8 point rsulte pour lessentiel
de la rvision la baisse de la prvision de croissance du PIB, pour
0,3 point, et des rvisions la baisse des prvisions dinflation et
dlasticit des prlvements obligatoires pour 0,15 point chacune. Ces
rvisions conduisent une apprciation plus raliste de la situation des
finances publiques, mais elles auraient pu tre opres, en partie, ds le
dpt, en juin, des projets de lois de finances et de financement de la
scurit sociale rectificatives.
Les prvisions de la Commission europenne pour les autres pays
europens ont galement t rvises, mais dans des proportions
moindres. Elles montrent que la France est, avec la Croatie, le seul pays
de lUnion europenne dont le dficit public tait suprieur 3,0 % du
PIB en 2013 et a augment en 2014.
Pour 2015, le Gouvernement prvoit dsormais une rduction de
0,3 point de PIB du dficit public, contre 0,8 point dans le programme de
stabilit. Cet cart de 0,5 point rsulte surtout (0,4 point) de la rvision
la baisse de la prvision de croissance du PIB. De nouvelles mesures
fiscales et une rvision du chiffrage dautres mesures ont compens
limpact sur les recettes publiques des rvisions la baisse des prvisions
relatives leur lasticit et linflation. En revanche, le Gouvernement a
choisi de ne quasiment pas modifier son objectif dvolution des dpenses
publiques en valeur et de sen tenir au programme dconomies quil
avait annonc en avril 2014.
Le retour du dficit public 4,1 % du PIB (soit 89 Md) en 2015,
comme le prvoit le Gouvernement, est un objectif dont la ralisation est
incertaine car il repose sur une prvision de croissance des recettes qui
prsente des fragilits et sur un objectif dvolution des dpenses en
valeur qui peut se rvler difficile atteindre. Le programme
dconomies de 21 Md repose sur des chiffrages invitablement
conventionnels et parfois contestables et ses effets sur les dpenses
publiques sont affects dincertitudes.
Cour des comptes


2015)
55
Si ces risques se ralisaient, le retour du dficit public sous le seuil

de 3,0 % du PIB en 2017 serait encore moins assur et la dette publique
pourrait approcher 100 % du PIB cet horizon. Lquilibre structurel
des comptes publics serait repouss au-del de 2019.
La situation des finances publiques, marque par un dficit qui
cesse de se rduire en 2014 et une progression toujours non matrise de
lendettement, est dautant plus proccupante quelle place la France
dans une situation singulire par rapport lensemble des pays de
lUnion europenne et affaiblit sa crdibilit lgard de ses partenaires.
Le rquilibrage durable de nos finances publiques repose sur le
renforcement du potentiel de croissance de lconomie franaise,
actuellement estim seulement 1,0 % par an. cette fin, avec dautres
mesures, a t programm un allgement des charges des entreprises
permettant de restaurer leur comptitivit. Pour tre soutenable
budgtairement, cet allgement doit saccompagner dune stricte matrise
des dpenses publiques.
Linflexion de la croissance des dpenses publiques a t engage
depuis 2010. Elle doit tre renforce afin de les stabiliser en euros
constants, mme sil peut en rsulter un effet ngatif court terme sur
lactivit conomique. Cest une condition ncessaire pour ramener
effectivement le dficit en-dessous de 3,0 % du PIB en 2017 et atteindre
lquilibre structurel des comptes publics en 2019.
Cette inflexion est possible au regard du niveau des dpenses
publiques de la France compar celui des autres pays. Elle doit reposer
sur des conomies clairement identifies, partages par lensemble des
administrations publiques et durables. Elle implique, au-del des mesures
de compression uniforme de la dpense mises en uvre par le
Gouvernement, de sappuyer sur des choix explicites visant une
organisation plus performante de laction publique, sur une redfinition
des missions de chacune des administrations publiques et sur une plus
grande efficience des interventions conomiques et sociales.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponse
Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du
secrtaire dtat charg du budget ............................................................ 58
Cour des comptes

58
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES

COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU
BUDGET
Nous saluons les travaux de la Cour sur la situation densemble
des finances publiques. Leur clart et leur pdagogie fournissent des
clairages importants.
Certaines analyses du rapport nous semblent toutefois devoir tre
prcises et nuances.
1 Constats relatifs la situation des finances publiques en 2014
Le projet de rapport rejoint lanalyse du Gouvernement selon
laquelle la dgradation du solde 2014 intervenue entre le programme de
stabilit (PSTAB) et le projet de loi de finances (PLF) pour lanne 2015
relve essentiellement de lenvironnement macroconomique. Nous
rappelons, cet gard, que le dficit public structurel poursuivrait sa
diminution en 2014 pour atteindre 2,4 % du PIB potentiel et serait donc
quasiment divis par deux par rapport 2011 (o il stablissait
4,4 %).
Le projet de rapport estime cependant que les rvisions apportes
au gr des textes financiers ont t trop tardives et quune rvision
plus en amont du premier projet de loi de finances rectificative (PLFR)
pour 2014 aurait permis au Gouvernement de revoir plus fortement la
baisse les crdits ouverts pour viter un drapage du dficit public .
Nous tenons rappeler que la prvision de croissance de 1,0 % pour
2014 retenue dans le premier PLFR tait en ligne avec le consensus des
conomistes ou avec les prvisions des autres organismes. La
rvaluation des prvisions nest ainsi intervenue qu loccasion de la
publication des chiffres de croissance du 2me trimestre en France, ainsi
que pour lensemble de la zone euro.
Sagissant de linflation, le consensus stablissait encore
+ 1,0 % au moment du premier PLFR qui a t construit sur une
hypothse dinflation de 1,2 %, inchange par rapport au programme de
stabilit38. Lensemble des prvisionnistes a t surpris par la ralisation
dune inflation plus basse, que le Gouvernement a acte dans le PLF
2015 en retenant une hypothse de 0,6 %.
Ladoption de mesures dconomies supplmentaires afin de
prendre en compte cette moindre inflation ne pouvait tre envisage ds
38
Chiffres au sens de lIPC
Cour des comptes


2015)
59
lors que lexercice tait dj largement entam au dbut du mois de

septembre. Une telle option tait dautant moins praticable que
4 milliards deuros dconomies supplmentaires avaient dj t
adoptes dans le cadre des textes financiers de lt. titre dexemple,
sur le budget de ltat, alors que le premier PLFR rvisait dj la
baisse de 1,6 Md lobjectif de dpenses du budget gnral de ltat sur
le primtre de la norme 0 valeur par des annulations de crdits des
ministres, un nouvel abaissement de lobjectif 2014 tait incompatible
avec le degr davancement de la gestion budgtaire car il tait
susceptible de porter atteinte la soutenabilit de cette gestion.
Le rapport examine galement lvolution prvisionnelle du dficit
public en 2014 ainsi que la situation budgtaire franaise compare
celle des autres pays europens.
Sur le premier point, les premiers rsultats de lexcution
budgtaire de ltat, rendus publics le 15 janvier dernier, confortent la
prvision du gouvernement dun dficit de lensemble des administrations
publiques de 4,4 % du produit intrieur brut (PIB) en 2014. En effet, le
dficit budgtaire de ltat, qui avait t rvalu 89,0 Md dans la
dernire LFR, stablit finalement 85,6 Md. Dune part, les recettes
fiscales se sont leves un niveau lgrement suprieur celui prvu au
moment de la LFR (274,3 Md contre 272,4 Md). Cette plus-value est
concentre essentiellement sur limpt sur le revenu, limpt sur les
socits et la taxe sur la valeur ajoute, tmoignant dun dynamisme de
leurs bases fiscales plus important quanticip. Dautre part, il ressort de
lexcution budgtaire que la dpense a t parfaitement matrise : les
dpenses de ltat hors charge de la dette et pensions devraient slever
276, Md, soit 0,1 Md sous le niveau de la norme. Elle serait donc en
baisse de 3,3 Md, sur ce champ par rapport lexcution 2013. Ce
rsultat atteste de lefficacit du pilotage budgtaire dans un contexte
dobjectifs particulirement ambitieux, ainsi que de la prudence dont le
Gouvernement fait preuve dans les rvisions des hypothses de finances
publiques.
Sur le second point, le fait que le dficit public franais soit plus
lev que celui de la moyenne de la zone euro est directement li aux
conditions dans lesquelles la France est entre dans la crise de 2008. Le
dficit public structurel tait, en 2007 et 2008, de lordre de 3,7 % du PIB
potentiel, en dgradation par rapport 2006, alors que lAllemagne
prsentait alors un excdent budgtaire. Cette position relativement
dgrade que la moyenne de la zone euro, en dpit dune diminution du
dficit public structurel de deux points entre 2011 et 2014.
Cour des comptes

60
COUR DES COMPTES
2 Principales remarques sur la situation des finances publiques

en 2015
Concernant lanne 2015, le projet de rapport aborde les
problmatiques de lenvironnement macroconomique retenu dans le
PLF 2015, du mode calcul des 21 Md dconomies et de la possibilit de
respecter les cibles de dpenses fixes, des prvisions de recettes
publiques ainsi que de la transparence entourant les informations et
mesures supplmentaires adoptes dans le cadre du plan 3,6 Md.
Nous rappelons, titre liminaire, que le rythme de
lassainissement des finances publiques doit tre adapt aux conditions
conomiques actuelles, caractrises par une faible croissance et une
inflation basse. Pour cette raison, aprs avoir diminu le dficit
structurel de prs de moiti entre 2011 et 2014, le Gouvernement prvoit,
pour 2015, une rduction du dficit public moins marque que celle
constate les annes prcdentes.
Sagissant de lenvironnement macroconomique, la Cour rappelle
que le Haut conseil des finance publiques (HCFP) avait, dans son avis
sur le PLF 2015, jug la prvision de croissance 2015 du PLF 1,0 %
optimiste . cet gard, nous souhaitons souligner que cette prvision
tait en ligne avec le consensus des conomistes, qui tait encore de
1,1 % en septembre dernier, avant que la baisse record et non-anticipe
des prix du ptrole ne se matrialise. la suite de la publication des
comptes du troisime trimestre par lInsee, la Cour juge dsormais
atteignable la prvision de croissance de 1,0 % pour lanne 2015.
Le rapport sinterroge, en deuxime lieu, sur le calcul des
conomies 21 Md pour 2015. Il pointe notamment le fait que la
progression tendancielle de lensemble des dpenses publiques et de ses
autres composantes ne figure dans aucun document budgtaire ni, a
fortiori, ses modalits de calcul . Cette remarque doit tre nuance du
fait des prcisions qui ont t apportes ces dernires annes afin de
renforcer la transparence, au sein des diffrents documents budgtaires
(rapport conomique social et financier annex au PLF, rapport annex
la loi de programmation des finances publiques notamment), des
mthodes utilises pour valuer la progression tendancielle des dpenses
publiques, sachant quune telle tche repose par nature sur des
conventions. En particulier, les hypothses de croissance tendancielle de
la dpense de ltat et de la dpense dassurance-maladie sont
prsentes de manire dtaille dans la documentation budgtaire pour
la premire et dans le cadre de la commission des comptes de la scurit
sociale pour la seconde ; et sagissant des collectivits territoriales, le
Gouvernement anticipe un ralentissement du dynamisme de leurs
Cour des comptes


2015)
61
dpenses concurrence de la baisse des dotations de ltat. Ds lors, la

quasi-totalit du champ couvert par les conomies a fait lobjet
dexplications dtailles lautomne. Afin de formaliser linformation
ainsi publie, la loi de programmation des finances publiques (LPFP)
pour les annes 2014 2019 prvoit que le Gouvernement informera le
Parlement sur la dynamique budgtaire des sous-secteurs et les mthodes
quil aura retenues pour leur calcul (articles 31 et 28).
Le rapport questionne galement le caractre atteignable des
cibles de dpense fixe. Si lobjectif est en effet ambitieux, avec une
progression des dpenses en valeur de +1,1 % en 2015, le Gouvernement
a non seulement dmontr sa capacit tenir les normes de dpenses,
mais galement inflchir la progression globale de la dpense. Sur
ltat, les outils de pilotage en gestion, tels que la rserve de prcaution
dont le niveau a encore t relev en PLF 2015, doivent permettre
dassurer le respect de la norme, comme cela a t le cas chaque anne
depuis 2012. Sagissant spcifiquement des cots associs la rsiliation
du contrat liant ltat Ecomouv, ils impactent, en comptabilit
nationale, uniquement lanne au cours de laquelle la dcision a t
prise, soit lanne 2014, et nauront donc aucune incidence sur la
dpenses publique en 2015. Sur lONDAM, les outils de gouvernance
doivent galement permettre de tenir strictement lobjectif, comme cela a
t fait chaque anne depuis 2012. Sagissant de la capacit des
collectivits locales diminuer leurs dpenses due concurrence de la
baisse des dotations, il convient de rappeler quen complment des
baisses de dotations, la LPFP a renforc les rgles de gouvernance et la
transparence entourant la trajectoire des collectivits locales avec
linstauration dun objectif dvolution de la dpense publique locale
(article 11), dont le Parlement pourra assurer le suivi, et la dclinaison
de cet objectif de dpense pour chacune des catgories de collectivits
ainsi que pour les tablissements publics de coopration intercommunale
(article 30).
Lobjectif de croissance de la dpense en valeur fix pour 2015
dpend galement de lvolution de linflation. Le Gouvernement examine
actuellement limpact exact des variations de linflation sur la dpense
publique, dont une partie est corrle lvolution de lindice gnral
des prix.
Concernant limpact de la rvision des hypothses dinflation sur
les dpenses publiques, la Cour considre, par ailleurs, que le maintien
des objectifs dvolution des dpenses en valeur pour 2015 rsulte dun
choix du Gouvernement et non dune impossibilit technique de les
ajuster la baisse . Cette analyse doit tre nuance. Le calendrier de la
Cour des comptes

62
COUR DES COMPTES
procdure budgtaire pour ltat limite, en effet, les possibilit de rviser

en juin les plafonds de dpenses qui, cette tape de lanne, sont en
phase finale de ngociation avec les ministres avant publication dans le
rapport publi loccasion du dbat dorientation des finances publiques
fin juin et leur notification aux ministres dbut juillet.
Sagissant des prvisions de recettes, le rapport estime quelles
seraient fondes sur des hypothses fragiles . Les prvisions de
recettes reposent sur une hypothse de croissance du PIB, dont la Cour
estime quelle pourra atteindre 1 % sur lensemble de lanne , ce qui
est la prvision associe au budget qui a t vot. Elles sont galement
lies une hypothse dlasticit des prlvements obligatoires la
croissance, qui ressort 0,9 et qui dcoule de prvisions dpourvues,
selon la Cour, de risques manifestes et significatifs . Les prvisions de
recettes dpendent afin dvaluations de mesures nouvelles, qui, selon la
Cour, ne semblent pas prsenter, globalement, un risque significatif
dans un sens ou dans lautre . Ds lors que lensemble des hypothses
les sous-tendant est considr comme raliste, il ne semble pas que les
prvisions de recettes puissent tre qualifies de fragiles.
Sagissant des mesures complmentaires de 3,6 Md annonces
par le Gouvernement dans sa lettre du 27 octobre 2014 la Commission
europenne, celles-ci ont fait lobjet dune prsentation dtaille le 3
dcembre dernier. Le rapport estime que seules les informations
nouvelles favorables ont t prises en compte et que les conomies de
constatation sur les charges dintrt ont permis ces dernires annes de
compenser des dpenses imprvues en cours danne .
Sur le premier point, il importe de rappeler que le principe de
sincrit budgtaire impose de prendre en compte, y compris dans le
courant de la discussion parlementaire, les informations nouvelles qui
peuvent avoir une incidence sur lquilibre dfini par le projet de loi de
finances. Le Gouvernement a donc propos au Parlement dintgrer ces
informations ds quelles se sont matrialises ce qui a t fait lors de
lexamen du PLF par le Snat en premire lecture. Ces informations
intgres dans le courant de la discussion parlementaire ne pouvaient
tre anticipes au moment de la prparation du PLF. Par exemple,
sagissant de la charge dintrts pour lanne 2015, les conditions de
financement se sont rvles, lautomne, bien plus favorables
quinitialement anticip au moment de la prparation du PLF 2015.
Compte tenu de lvolution la baisse des taux dintrt depuis miseptembre, le scnario a t rvis, avec un taux 10 ans de 1,5 % la
fin de lanne 2014 et de 2,0 % la fin de lanne 2015 (contre
respectivement des taux sous-jacents au PLF 2015 de 1,9 % et 2,4 %).
Cour des comptes


2015)
63
Ces hypothses, mmes rvises, restent prudentes et lgrement

suprieures aux chiffres du dernier consensus des conomistes (environ
1,5 % la fin de 2015) Cette rvision a pour effet de rduire, en
comptabilit nationale, de 0,4 Md la charge de la dette de ltat pour
2015.
Sur le second point, nous rappelons que, depuis 2012, les
conomies constates, en cours danne, sur la charge de la dette de
ltat ont t systmatiquement affectes lamlioration du solde du
budget de ltat, et nont, en aucun cas, t utilises pour financer de
nouvelles dpenses.
Enfin, sagissant des procdures communautaires, la Commission
europenne na pas relev de manquement particulirement grave
lors de son examen du projet de plan budgtaire (PPB) franais dans les
deux semaines qui ont suivi sa communication le 15 octobre,
conformment larticle 7.2 du Rglement 473/2013. Cette analyse a t
confirme le 28 novembre, lors de sa publication par la Commission dun
avis relatif aux PPB, avant que celui-ci ne fasse lobjet dune discussion
lEurogroupe. Compte tenu des incertitudes entourant lexcution 2014,
une clause de rendez-vous prvoit que la situation budgtaire de la
France sera rexamine au dbut du mois de mars prochain. Certaines
de ces incertitudes ont t leves par les rsultats de lexcution
budgtaire de ltat de lanne 2014, rendue publique le 15 janvier
dernier.
Cour des comptes

Cour des comptes

Deuxime partie
Les politiques publiques
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre I
Eau et nergie
1. Les agences de leau et la politique de leau :

une cohrence retrouver
2. Louverture du march de llectricit la
concurrence : une construction inaboutie
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Les agences de leau et la politique de
leau : une cohrence retrouver
_____________________ PRSENTATION_____________________
Selon le code de lenvironnement, la politique de leau a pour
objectif la gestion quilibre et durable de la ressource en eau . Elle
est soumise des obligations de rsultats par plusieurs directives
europennes, notamment les directives nitrates et eaux rsiduaires
urbaines ERU de 1991, et la directive cadre sur leau (DCE) de 2000.
Les pouvoirs publics franais se sont, de surcrot, donns des objectifs
ambitieux en matire de qualit de leau la suite du Grenelle de
lenvironnement.
En France, la politique de leau fait intervenir aux cts de ltat,
qui en assure le pilotage et la rglementation, les collectivits
territoriales et plusieurs oprateurs nationaux spcialiss : lOffice
national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) charg de la police
de leau, et les agences de leau qui collectent auprs des usagers des
taxes appeles redevances et qui les distribuent sous forme daides
financires.
Les agences sont le principal financeur de la politique de leau :
entre 2007 et 2012, elles ont ainsi accord 14,9 Md daides qui ont
principalement contribu la mise aux normes des rseaux de collecte et
douvrages de traitement des eaux, requise par la directive europenne
sur les eaux rsiduaires urbaines. Le retard dans ce domaine est
dsormais peu prs rsorb. Dans le cadre de son rapport
intermdiaire Blue Print en 2012, la Commission europenne
reconnaissait une mise en uvre satisfaisante de la DCE par la France,
mme si des points restaient amliorer comme la lutte contre les
pollutions diffuses, notamment agricoles, et la restauration de
l'hydromorphologie des cours d'eau.
La Cour, dans son rapport public annuel de 2010, recommandait
de renforcer le pilotage stratgique des agences par ltat et dtre plus
Cour des comptes

70
COUR DES COMPTES
slectif dans la distribution des aides en privilgiant celles qui ont le plus
dimpact sur la qualit de leau.
la suite des contrles conduits sur la gestion des six agences de
leau entre 2007 et 2013, la Cour constate que les importants moyens
dont elles disposent pourraient tre employs de manire plus efficace au
regard des objectifs de la politique de leau.
En effet, alors que ltat seul assume la responsabilit de la
politique de leau, les modalits dattribution des aides verses par les
agences ainsi que le taux de la plupart des redevances quelles peroivent
sont dfinis par des instances dans lesquelles il est minoritaire, ce qui
conduit parfois faire prdominer des intrts catgoriels dans les
bassins (I). Quant aux redevances perues par les agences, elles se sont
loignes du principe pollueur-payeur depuis 2007 en raison des
volutions induites par la loi sur leau et les milieux aquatiques (LEMA),
des choix parfois contestables faits au niveau des bassins, et dune action
insuffisamment volontariste des agences de leau et de la tutelle (II). En
ce qui concerne les aides accordes par les agences, la Cour a constat
que leur slectivit restait insuffisante (III).
Source : Agence de leau Artois-Picardie
Cour des comptes

LES AGENCES DE LEAU ET LA POLITIQUE DE LEAU : UNE COHRENCE

RETROUVER
71
39
Les six agences de leau mtropolitaines sont des tablissements

publics nationaux caractre administratif crs en 1964 et placs sous la
tutelle du ministre charg de lenvironnement. Le territoire de comptence
de chaque agence stend sur un (Loire-Bretagne, Artois-Picardie, AdourGaronne, Seine-Normandie) ou deux (Rhin-Meuse, et Rhne-Mditerrane et
Corse) bassins hydrographiques. Leur activit, qui sinscrit dans le cadre des
schmas directeurs damnagement et de gestion des eaux (SDAGE) est
dcline dans un programme dintervention pluriannuel compos dun volet
aides et dun volet redevances .
En 2013, elles ont collect 2,2 Md de redevances et distribu
1,9 Md sous forme daides. 90,3 % des dpenses des agences de leau sont
consacres leurs interventions, 5,8 % aux charges de personnel et 3,8 % aux
autres dpenses de fonctionnement. En 2013, elles comptaient 1778
quivalents temps plein travaill (ETPT).
I - Amliorer la gouvernance
Les programmes dintervention des agences, qui dfinissent le
montant et les modalits dattribution des aides ainsi que le taux de la
plupart des redevances, sont approuvs par le conseil dadministration,
aprs avis conforme du comit de bassin. La gouvernance de ces
instances, dans lesquelles ltat est minoritaire, ne permet pas de garantir
ladquation des programmes dintervention des agences aux objectifs de
la politique nationale de leau. Les contrats dobjectifs signs entre les
agences et leur tutelle, sils constituent un outil utile pour f aire converger
leurs pratiques, nont pas dinfluence relle sur leurs choix stratgiques.
39
Outre-mer, quatre offices de leau, ayant le statut dtablissements publics locaux,

ont t crs : Guadeloupe, Guyane, La Runion et Martinique.
Cour des comptes

72
COUR DES COMPTES
A - Gagner en reprsentativit et en transparence

1 - La reprsentativit des instances : une rforme inacheve
a) Les comits de bassin
Crs en 1964, les comits de bassin, o se retrouvent les
principaux acteurs publics et privs de la politique de leau, dfinissent de
faon concerte les grands axes de la politique de leau lchelle du
bassin hydrographique. Souvent qualifis de parlements de leau , ils
orientent lactivit des agences en donnant notamment un avis conforme
leurs programmes dintervention, qui dfinissent le taux des redevances et
les modalits dattribution des aides. De plus, ils participent la
gouvernance des agences en choisissant en leur sein les membres des
conseils dadministration des agences.
Conformment au code de lenvironnement, chaque comit de
bassin est compos de membres rpartis en trois collges : 40 %
reprsentent les collectivits locales, 40 % les usagers et 20 % ltat. La
rforme de la composition des comits de bassin, intervenue en 201440,
na que faiblement amlior la reprsentativit du collge des usagers, qui
se caractrise encore par une forte proportion des usagers professionnels
(usagers industriels et agricoles). Le sous-collge des entreprises
caractre industriel et commercial reprsente plus de 40 % du collge
des usagers41 dans les bassins Seine-Normandie, Rhin-Meuse et RhneMditerrane. En revanche, dans des bassins dans lesquels les pollutions
dorigine agricole sont fortes (Adour-Garonne, Loire-Bretagne), le souscollge agriculture, pche, aquaculture, batellerie et tourisme
reprsente plus du tiers du collge des usagers. Les reprsentants du
monde agricole sont dsigns par les prsidents de chambre dagriculture,
ce qui confre au syndicat majoritaire42 un quasi-monopole de
reprsentation.
40
Dcret et arrt du 27 juin 2014.

Hors personnalits qualifies et reprsentants des milieux socioprofessionnels
42
Lors des dernires lections aux chambres dagriculture, ce syndicat a obtenu 55 %
des voix mais a remport la prsidence de toutes les chambres dagriculture, sauf 5.
41
Cour des comptes


RETROUVER
73
b) Le conseil dadministration
Les membres du conseil dadministration des agences sont issus
des trois collges du comit de bassin et nomms par arrt ministriel
pour trois ans.
Le mode de dsignation diffre selon le collge : les reprsentants
des collectivits territoriales sont lus alors que ceux des usagers
sont choisis de manire assez souple43. De ce fait, dans plusieurs
conseils dadministration, les reprsentants des entreprises caractre
industriel et commercial restent largement majoritaires au sein du collge
des usagers (64 % des reprsentants des usagers en Seine-Normandie,
55 % en Rhin-Meuse44).
43
Le code de lenvironnement indique quils sont choisis par et parmi les

membres du collge des usagers. Il impose seulement la prsence dau moins un
reprsentant des professions agricoles, un reprsentant des professions industrielles,
un reprsentant des fdrations dpartementales des associations agres de pche et
de protection du milieu aquatique, un reprsentant d'une association agre de
protection de l'environnement et un reprsentant d'une association nationale de
consommateurs.
44
lAgence de leau Rhin-Meuse, ce taux tait de 64 % jusquen 2014.
Cour des comptes

74
COUR DES COMPTES
Tableau n 1 : rpartition des reprsentants des usagers dans les

conseils dadministration des agences au deuxime semestre 2014
Collge
dappartenance dans
le comit de bassin
RhneMd.-Corse
SeineNormandie
Loire45
Bretagne
Consommateurs
17 %
9%
9%
9%
18 %
9%
Association de
protection de la nature
et fdrations de
pche
25 %
18%
36 %
18 %
18 %
18 %
Total usagers non

professionnels
42 %
27 %
45 %
27 %
36 %
27 %
Entreprises
caractre industriel et
commercial
42 %
64%
45%
36 %
55 %
46 %
Agriculture et pche
professionnelle
16 %
9%
10%
27 %
9%
27 %
Total usagers
professionnels
58 %
73 %
55 %
63 %
64 %
73 %
AdourGaronne
Autres (personnalits
qualifies)
RhinMeuse
10 %
Une reprsentation mieux quilibre des diffrentes catgories

dusagers de leau, notamment par la cration de sous-collges, serait
ncessaire.
c) Les commissions des aides

Chaque agence dispose dune commission des aides (parfois
appele commission des interventions) qui se prononce sur lattribution
des aides les plus importantes. La composition de cette commission varie
dune agence lautre. Au cours du 9e programme et jusquau dbut
2014, les commissions des aides des Agences Rhin-Meuse, et RhneMditerrane et Corse regroupaient tous les administrateurs46. Dans les
45
Pour Loire-Bretagne, si lon comptabilisait le reprsentant dune cooprative

agricole dans les reprsentants de lagriculture et non comme reprsentant des
entreprises caractre industriel et commercial, la proportion des entreprises
caractre industriel commercial passerait 36 % et celle de lagriculture 18 %.
46
Depuis octobre 2014, la commission des aides de lAgence Rhin-Meuse ne
regroupe plus quune partie des membres du conseil dadministration.
Cour des comptes

ArtoisPicardie

RETROUVER
75
autres agences, la dsignation de leurs membres sopre selon des rgles

variables dfinies par chaque conseil, ce qui ne permet pas de garantir sa
reprsentativit.
La composition de la commission des aides est dautant plus
sensible que cette instance dispose de prrogatives importantes. Ainsi, la
commission des aides de lAgence de leau Seine-Normandie a allou47,
entre 2007 et 2013, 36 % des aides reprsentant 88 % du montant total.
Le conseil dadministration na t saisi au cours de la mme priode que
de 15 dossiers, reprsentant moins de 1 % du montant des aides verses.
Or le code de lenvironnement nencadre ni les modalits de
constitution ni les modalits de fonctionnement de ces commissions.
2 - Une transparence insuffisante

a) Linsuffisante transparence des dcisions daide financire
Dune manire gnrale, lattribution des aides est insuffisamment
transparente quelle mane du conseil dadministration, de la commission
des aides ou du directeur gnral. Si les comptes rendus des conseils
dadministration des agences figurent sur les sites internet des agences, ce
nest pas le cas de ceux des commissions des aides.
La liste des bnficiaires et les montants verss ne sont rendus
publics que dans quelques agences : celle de Rhin-Meuse diffuse ces
informations dans un communiqu de presse aprs chaque sance de la
commission, lAgence de leau Adour-Garonne fournit un moteur de
recherche pour identifier les bnficiaires48. LAgence Artois-Picardie
publie sur internet les dcisions dattribution des aides du directeur
gnral.
Afin dviter tout soupon de favoritisme ou de conflit dintrt, et
de permettre aux citoyens de sassurer de la bonne utilisation de largent
public, il serait souhaitable de gnraliser ces bonnes pratiques
lensemble des six agences.
47
Ces aides ont t attribues par le directeur gnral aprs avis conforme de la
commission des aides.
48
En sont toutefois exclus les bnficiaires privs, hors associations.
Cour des comptes

76
COUR DES COMPTES
b) Un dispositif de prvention des conflits dintrt renforcer

Les membres des conseils dadministration, dont une partie sige
la commission qui attribue les aides, reprsentent des entreprises, des
collectivits ou des associations qui peuvent bnficier de subventions,
parfois trs leves, attribues par lagence et qui peuvent tre assujetties
aux redevances quelle peroit. Une telle situation est de nature faire
natre des conflits dintrt.
Larticle R. 213-38 du code de lenvironnement prvoit que les
membres du conseil ne peuvent pas participer une dlibration portant
sur un dossier qui les concerne, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataire. Nanmoins, il confie aux seuls intresss la responsabilit de
se dporter et ne les empche pas de participer aux dbats.
Si plusieurs agences ont mis en place une charte de dontologie,
celle-ci ne sapplique qu leurs salaris et non aux membres du conseil
dadministration ou de la commission des aides, sauf lAgence ArtoisPicardie.
Le dispositif de prvention des conflits dintrt mriterait donc
dtre renforc49 et de toucher non seulement le personnel des agences,
mais aussi tous les reprsentants sigeant dans les conseils
dadministration.
B - Gagner en lisibilit et en cohrence

Si les programmes dintervention des agences sont largement
dtermins par la rglementation relative aux redevances et par les
priorits dfinies nationalement, les instances de chaque agence disposent
nanmoins de marges de manuvre pour les adapter au contexte local.
49
Par exemple en rendant obligatoire une dclaration publique dintrts et en

interdisant quun membre dune instance personnellement intress un dossier
puisse participer aux dbats du conseil ou de ses commissions, mme titre
consultatif.
Cour des comptes


RETROUVER
77
1 - Encadrer les redevances

Pour les redevances autres que les redevances agricoles, le code de
lenvironnement ne prvoit que des plafonds50. Les instances de
gouvernance disposent ainsi dune certaine latitude pour fixer les taux et,
dans quelques cas, les modalits de calcul de lassiette.
Si la multiplicit des taux rend difficile les comparaisons, la Cour a
nanmoins relev des choix diffrents selon les agences, certaines
adoptant des taux proches des taux plafond (Artois-Picardie) alors que
dautres en sont loignes (Rhne-Mditerrane et Corse).
En outre, les taux des redevances les plus bas sont fixs dans les
bassins o les pressions exerces sur leau (pollutions, prlvements,
etc.) sont les plus fortes. Ce paradoxe sobserve notamment en matire de
redevance pour les prlvements destins lirrigation et aux usages
industriels51 dans les bassins Adour-Garonne et Rhne-Mditerrane.
La redevance pour prlvements dans le bassin RhneMditerrane
Bien que 40 % du territoire du bassin Rhne-Mditerrane prsente
un dsquilibre entre leau disponible et les prlvements, le taux de la
redevance pour prlvement sur la ressource en eau se situe un niveau
trs infrieur celui des autres bassins, notamment pour lirrigation et les
prlvements effectus par lindustrie.
Il sensuit que le montant de la redevance pour les prlvements
destins lirrigation ne reprsente que 3 % du montant total de la
52
redevance prlvement en 2013 , alors que lirrigation est lorigine de
70 % des prlvements dans les eaux de surface.
50
Dans le projet de loi de finances pour 2012, le gouvernement avait introduit un

amendement relevant les plafonds encadrant les tarifs des redevances fixs par les
agences de l'eau et introduisant des taux planchers correspondant 20 % de ces taux
plafonds. Le texte dfinitif na pas retenu l'introduction de taux planchers. En
revanche, l'augmentation des plafonds a t maintenue et est entre en vigueur au
1er janvier 2013.
51
Le taux de la redevance pour prlvement sur la ressource en eau varie selon
lusage : irrigation gravitaire, irrigation non gravitaire, alimentation en eau potable,
refroidissement industriel, autres usages conomiques, alimentation en eau dun canal.
52
Un rquilibrage est opr dans le cadre du 10e programme, avec une diminution
des taux pour les prlvements lis leau potable mais qui reste modeste au regard
des hausses qui avaient t constates entre 2008 et 2010.
Cour des comptes

78
COUR DES COMPTES
Dans certains cas particuliers, les dcisions du conseil

dadministration pour faire voluer les taux peuvent paratre timores au
regard de lapplication du principe pollueur-payeur.
Lusine Rio Tinto Alteo, Gardanne
Lusine dalumine de Gardanne, qui rejette des boues rouges au
large de Cassis depuis 1966, sacquitte de la redevance pour pollution
dorigine non domestique. Jusquen 2012, la redevance acquitte par
lancien propritaire Rio Tinto Alcan portait sur ses rejets relevant des
53
catgories de pollution matires en suspension et toxicit aigu ,
La fin du plafonnement de cette taxe en 2014, prvu par la LEMA, aurait
d alourdir considrablement la contribution de lentreprise.
Afin dviter cette augmentation, la loi de finances rectificative
pour 2012, la suite dun amendement parlementaire, a cr une nouvelle
catgorie de pollution, la toxicit aigu rejete en mer au-del de 5 km
du littoral et plus de 250 mtres de profondeur taxe au maximum
54
4 /kilotox . Alteo Gardanne (nouveau propritaire depuis 2012), seule
entreprise concerne par cette nouvelle catgorie de pollution, nest donc
plus impose sur la base de rejets relevant de la catgorie toxicit
aigu . En outre, aprs avis conforme du comit de bassin, le conseil
dadministration de lagence a fix le taux dans le bassin RhneMditerrane au quart du plafond lgal, soit 1 /kilotox, taux douze fois
infrieur celui de la catgorie toxicit aigu . La redevance due par
55
lentreprise devrait ainsi passer, en 2014, de 13 M environ 2,5 M .
Dans le mme temps, le conseil dadministration a dcid dalourdir la
taxation des matires en suspension en haute mer en relevant, mais
seulement partir de 2016, le taux de 3 % 90 % du taux plafond. Dans la
mesure o un arrt prfectoral du 1er juillet 1996 oblige lusine cesser
les rejets solides en mer en 2015, le nouveau taux vot par lagence ne
devrait sappliquer que dans le cas o les rejets se poursuivraient aprs
cette date.
De manire gnrale, si le principe de subsidiarit peut justifier

que les conseils dadministration adaptent le niveau des taux aux ralits
locales, il conviendrait de complter les taux plafonds par la fixation de
53
La redevance pour pollution dorigine non domestique est proportionnelle aux

quantits annuelles de pollution rejete dans les milieux naturels. Pour chacune des 18
catgories de pollution (phosphore, toxicit aigu, etc.) identifies, les agences
appliquent un taux variable selon les agences, mais plafonn par la loi.
54
Mesure de la quantit de toxicit.
55
Daprs les informations donnes au conseil dadministration et au comit de bassin
en septembre 2012.
Cour des comptes


RETROUVER
79
taux planchers pour viter que certains prlvements ou pollutions soient

pratiquement exonrs de toute redevance.
2 - Harmoniser les aides

Conformment au principe dautonomie des tablissements
publics, le programme dintervention de chaque agence dfinit les types
daides susceptibles dtre accordes, leur taux et leur assiette ainsi que
leurs modalits dattribution, de versement et de contrle.
Il en rsulte une htrognit qui ne parat pas toujours justifie
par les diffrences hydro-morphologiques ou conomiques des bassins.
Ainsi les aides la modernisation des stations dpuration prennent une
forme diffrente dune agence lautre : subventions, subvention assortie
dune avance convertible en subvention, avance pure et simple
assimilable un prt sans intrt.
Plus gnralement, les agences ont recours aux subventions et aux
avances dans des proportions variables, comme le montre le tableau
suivant.
Tableau n 2 : parts respectives des subventions et des avances
dans les aides des agences au cours du 9e programme
(2007-2012)
90 %
77 %
87 %
94 %
RhneMd.Corse
97 %
80 %
87 %
10 %
23 %
13 %
6%
3%
20 %
13 %
1 499,1
1 088,2
2 190,0
1 237,5
3 173,3
5 775,6
14 963,8
AdourGaronne
Subventions*
Avances et
prts
TOTAL
(en M)
ArtoisPicardie
LoireBretagne
RhinMeuse
SeineNorm.
TOTAL
* Incluant les dpenses courantes et autres dpenses
Source : Cour des comptes daprs rapport annexe au projet de loi de finances pour
2014 Agences de leau
Le mme constat dhtrognit vaut pour le taux des aides.

Ainsi, par exemple, les subventions accordes aux tudes en matire
dassainissement reprsentent de 50 % (Artois-Picardie) 80 % (SeineNormandie) de leur cot.
En ce qui concerne les conditions juridiques de versement des
aides, les conventions signes par lagence et le bnficiaire dune aide,
qui prsentaient de nombreuses lacunes juridiques, notamment en cas de
Cour des comptes

80
COUR DES COMPTES
non-respect des dispositions conventionnelles, ont t harmonises

compter de 2013.
LAgence Seine-Normandie se dmarque des autres en accordant
des aides exceptionnelles sous forme de prts complmentaires qui
transfrent lagence la part dautofinancement qui devrait relever du
matre douvrage. Ces prts, mme sils sont peu nombreux, ont pour
effet de dresponsabiliser leurs bnficiaires et font peser sur lagence les
risques financiers que les autres prteurs nont pas voulu prendre56. Dans
quelques cas, les montants ont t importants et ont t attribus par
lagence sans respecter les rgles de plafond ou dligibilit quelle avait
elle-mme fixes : Eurodisney (13,5 M), Forum mondial de l'eau de
Marseille (2,5 M), Institution interdpartementale des barragesrservoirs du bassin de la Seine (2,8 M).
Le prt exceptionnel accord Eurodisney
Lors de la construction du parc Eurodisney, lAgence de leau
Seine-Normandie a financ les travaux daugmentation de capacit de la
station dpuration du syndicat intercommunal de la rgion de Lagny-surMarne laquelle Eurodisney stait raccord.
Par la suite, Eurodisney a dcid de construire sa propre station
dpuration pour un investissement total de 18,6 M. Elle a sollicit
lagence pour participer au financement qui, dans un premier temps, sest
montre rserve : les rejets dEurodisney taient traits grce des
travaux dj financs par elle et le projet ne relevait pas des dossiers
prioritaires identifis par le programme territorialis dactions prioritaires.
En outre, le cot du projet tait jug trs lev, plus de deux fois suprieur
au prix de rfrence de projets similaires.
Ce dossier a t prsent en deux fois la commission des aides.
En dcembre 2009, une subvention de 1,7 M et une avance de 4,3 M ont
t accordes, calcules sur la base du prix de rfrence (8,5 M). Ds
octobre 2009, il tait envisag daccorder un prt exceptionnel
Eurodisney, couvrant le reste charge, et de convertir les avances verses
Eurodisney en subventions.
56
Dans plusieurs dossiers, les bnficiaires staient vus refuser des prts, notamment
bancaires.
Cour des comptes


RETROUVER
81
En fvrier 2010, lagence a allou Eurodisney un prt

exceptionnel de 13,5 M sur dix ans, sans intrt et comportant un diffr
de remboursement de cinq ans. Conformment aux rgles en vigueur dans
lagence, lattribution de ce prt exceptionnel na pas t faite par le
conseil dadministration mais a simplement t examine en commission
des aides. Ce prt a t calcul, non partir du prix de rfrence, mais
partir du montant des travaux ligibles (16,1 M).
Plusieurs rgles relatives aux prts exceptionnels nont pas t
respectes. Dune part, ce prt ne rpond pas aux critres dligibilit
dfinis par la commission permanente des programmes et de la prospective
57
de lagence. Dautre part, le montant de ce prt dpasse lenveloppe
annuelle rserve aux prts exceptionnels, fixe 12 M. Enfin, alors que
le prt exceptionnel est suppos financer la part dautofinancement restant
la charge du matre douvrage, le prt octroy Eurodisney dpasse cette
quotit. En effet, cette date, lagence stait engage pour un montant
total (subvention + avances) de 19,5 M, suprieur au montant des
travaux, lui-mme trs suprieur au cot de rfrence.
Par la suite, les avances octroyes Eurodisney ont, sa demande,
t converties en subventions. Les rgles internes de lagence nautorisant
la conversion davances en subventions que pour les avances dun montant
infrieur 300 000 , le conseil dadministration est intervenu en avril
2010 : il a autoris la transformation de lavance de 4,3 M, accorde en
dcembre 2009, en une subvention de 854 000 , et du prt exceptionnel
de 13,5 M, accord en fvrier 2010, en une subvention de 2,7 M.
Le prt accord lIIBRBS (Grands Lacs de Seine)
L'institution interdpartementale des barrages-rservoirs du bassin
de la Seine (IIBRBS) est un tablissement public de bassin gr par les
conseils gnraux de quatre dpartements (Paris, Hauts-de-Seine, SeineSaint-Denis et Val-de-Marne). Il a pour vocation de renforcer les dbits de
la Seine et de ses affluents lors de l'tiage et de protger l'le-de-France des
inondations au moyen de lacs-rservoirs. Afin de raliser dimportants
travaux, il a bnfici daides de lagence pour un montant de prs de
9 M. Puis, en avril 2012, lagence lui a accord une avance exceptionnelle dun montant de 2,8 M afin de financer la partie des travaux restant
sa charge, ltablissement nayant pas obtenu le prt bancaire escompt.
57
Cinq critres dligibilit sont dfinis : projets indispensable latteinte du bon tat
de la masse deau ; projets au cot lev par rapport aux prix de rfrence classiques
appliqus par lagence, du fait dexigences leves pour latteinte de lobjectif ;
projets pour lesquels limpact sur le prix de leau est important et entrane un cot du
mtre cube suprieur la moyenne dpartementale (par exemple) ; projets situs dans
des collectivits o le prix du m3 est dj lev du fait dinvestissements prcdents.
Cour des comptes

82
COUR DES COMPTES
Cette avance exceptionnelle ne rpond aucun des critres

dligibilit dfinis par la commission permanente des programmes et de
la prospective de lagence.
Le rcent effort dharmonisation observ en matire de rdaction

des conventions devrait stendre aux modalits dattribution des aides
mme si les priorits dintervention diffrent entre les bassins.
II - Appliquer plus strictement le principe

pollueur-payeur
La loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques
(LEMA) a rappel quen application des principes de prvention et de
rparation des dommages causs l'environnement, gnralement
rsums par lexpression principe pollueur-payeur , les agences de
l'eau tablissent et peroivent auprs des personnes publiques et prives
des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des rseaux de
collecte, pour pollutions diffuses, pour prlvement sur la ressource en
eau, pour stockage d'eau en priode d'tiage, pour obstacle sur les cours
d'eau et pour la protection du milieu aquatique. La Cour a depuis
longtemps et plusieurs fois soulign linsuffisante application du principe
pollueur-payeur . Depuis lentre en vigueur de la LEMA, la cration
de la redevance pour pollution diffuse a t un progrs, certes limit,
tandis que dautres redevances se sont loignes de ce principe.
A - Des redevances essentiellement acquittes par les

usagers domestiques
Au cours du 9e programme, le montant des redevances a t
sensiblement accru afin de financer la forte augmentation des dpenses
imposes par leffort de mise aux normes des stations dpuration.
Entre 2007 et 2013, les redevances perues par les agences de leau
ont ainsi progress de 24 % pour atteindre en moyenne annuelle environ
2,2 Md. Seule lAgence Rhne-Mditerrane et Corse a limit cette
Cour des comptes


RETROUVER
83
augmentation 12 % entre 2007 et 2012, ce qui a contribu rendre son

rsultat net dficitaire58.
Cette hausse est principalement due laugmentation de 25 % des
redevances acquittes par les usagers domestiques et assimils59 travers
la facture deau.
Graphique n 1 : volution du montant des redevances perues par
les agences de leau (en M)
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
Usagers domestiques
et assimils
1 000
Agriculture
800
Industrie
600
400
200
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
En 2013, 87 % des redevances perues par les agences taient

supportes par les usagers domestiques et assimils, 6 % par les
agriculteurs et 7 % par lindustrie.
La proportion des redevances payes par les usagers domestiques
et assimils en 2013 est particulirement importante en Seine-Normandie
(92 %), dans les bassins Rhne-Mditerrane et Corse (88 %) et dans le
bassin Rhin-Meuse (86 %). Au cours du 9e programme, le dsquilibre
entre catgories de contributeurs sest accentu dans les bassins RhinMeuse et Seine-Normandie.
58
Les difficults de trsorerie ont t partiellement masques grce aux fonds du
programme exceptionnel d'investissements pour la Corse (PEI Corse) apports par
lONEMA et grs par lagence de leau.
59
Certaines activits conomiques dites assimiles domestiques (htellerie,
camping, commerce de dtail, arme, sige social, enseignement, etc.) paient la
redevance pour pollution dorigine domestique.
Cour des comptes

84
COUR DES COMPTES
Tableau n 3 : rpartition des redevances mises par catgories de

contributeurs
RhneMditerrane
-Corse
SeineNormandie
2007
2013
2007
2012
2007
2013
2007
2013
2007
2012
2007
2012
Usagers
domestiques
et assimils
89 %
88 %
91 %
92 %
81 %
81 %
83 %
83 %
78 %
84 %
92 %
83 %
Industrie
10 %
8%
9%
4%
14 %
8%
14 %
5%
22 %
13 %
8%
10 %
Agriculture
1%
4%
0%
4%
4%
10 %
3%
11 %
0%
2%
1%
7%
Autre
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
0%
0%
0%
LoireBretagne
AdourGaronne
RhinMeuse
ArtoisPicardie
Au cours du 9e programme (2007-2012), la forte contribution des

usagers domestiques a parfois t justifie par le fait quune partie
substantielle des aides accordes par les agences a t consacre la mise
aux normes des stations dpuration, qui bnficiait en retour aux usagers
domestiques. Le rattrapage du retard franais dans ce domaine tant
pratiquement acquis, la forte contribution des usagers domestiques devrait
dsormais diminuer et celles des agriculteurs et des industriels augmenter,
conformment au principe pollueur-payeur. Or les efforts de rquilibrage
dans le 10e programme dintervention des agences sont rests de faible
ampleur.
B - Des pollueurs insuffisamment taxs

La loi sur leau et les milieux aquatiques (LEMA), en modifiant
lassiette et le taux de certaines redevances, a constitu un recul dans
lapplication du principe pollueur-payeur.
1 - Des redevances acquittes par lagriculture peu incitatives

La cration en 2008 de la redevance pour pollutions diffuses, qui
est une taxe additionnelle sur les produits phytosanitaires principalement
acquitte par les agriculteurs, a multipli par cinq le montant de leurs
redevances entre 2007 et 2013. Toutefois, leur contribution globale au
financement des agences reste faible (6 % des redevances en 2013) et
nettement infrieure au regard des pollutions causes par les exploitations
agricoles. Alors que le bassin Loire-Bretagne est le plus concern par la
Cour des comptes


RETROUVER
85
pollution due aux nitrates, les redevances la charge des agriculteurs ne

reprsentent en 2013 que 10 % du montant total des redevances, dont
0,6 % seulement au titre de llevage.
La faiblesse des redevances acquittes par lagriculture est
essentiellement due aux choix du lgislateur. En effet, lexception de la
redevance pour prlvement sur la ressource en eau, les rgles relatives
aux redevances acquittes par le secteur agricole sont fixes par le code
de lenvironnement.
Les leveurs bnficient de dispositions spcifiques pour le calcul
de la redevance pour pollution de leau laquelle ils sont assujettis.
Depuis la LEMA, les levages qui ont fait leffort de rduire leurs
effluents acquittent autant de redevances que les autres, alors que
lancienne redevance, en les avantageant, encourageait les comportements
vertueux. De surcrot, le taux de cette redevance, fix un niveau trs
faible, na pas t augment par la LEMA. Enfin, bien que la loi permette
de majorer le taux pour les levages qui ont fait lobjet de condamnations
au titre de la police de leau, cette disposition est, en pratique, dpourvue
de porte du fait du faible nombre de condamnations.
Au total, entre 2007 et 2013, le montant de la redevance acquitte
par les leveurs a diminu de 84 % dans les bassins Rhne-Mditerrane
et Corse et de 58 % dans le bassin Loire-Bretagne. Le montant total de
cette redevance, pour toutes les agences, ntait que de 3 M en 2013
alors que le seul cot du nettoyage des algues vertes sur le littoral est
estim au minimum 30 M par an60. Une volution de la lgislation
serait ncessaire afin de prvoir une majoration du taux de cette
redevance dans les zones vulnrables aux nitrates et de rendre le dispositif
plus svre pour les levages ayant fait lobjet dune sanction
administrative.
La redevance pour pollutions diffuses, qui est rpercute sur le prix
des produits phytosanitaires, ne reprsente en moyenne que 5 % 6 % du
prix de vente de ces produits, ce qui rduit son caractre incitatif. Par
ailleurs, les engrais azots ne sont pas soumis cette redevance, ce qui est
paradoxal au regard des objectifs des directives cadre sur leau et
nitrates61.
60
Source : commissariat gnral au dveloppement durable, Le financement de la

gestion de la ressource en eau en France. tudes et documents, n 62, janvier 2012.
61
La directive europenne 91/676/CEE dite nitrates a pour objectif de rduire la
pollution des eaux par les nitrates dorigine agricole. La contamination par les nitrates
est lun des principaux risques de non atteinte des objectifs environnementaux prvus
par la directive cadre sur l'eau (DCE).
Cour des comptes

86
COUR DES COMPTES
2 - Des redevances acquittes par lindustrie en diminution

Les redevances acquittes par lindustrie ont diminu en moyenne
de 15 % entre 2007 et 2013. Dans le bassin Rhin-Meuse, historiquement
marqu par les pollutions industrielles, les redevances pour pollution et
pour modernisation des rseaux de collecte non domestiques ont baiss de
40 % au cours de la mme priode du fait des nouvelles rgles issues de
la loi sur leau et les milieux aquatiques (cf. infra) : les redevances
acquittes par lindustrie ne reprsentaient plus que 11 % du montant total
mis en 2013 contre 22 % en 2007. Dans les bassins Rhne-Mditerrane
et Corse, les redevances pour pollution et pour modernisation des rseaux
de collecte non domestiques ont diminu de plus dun tiers entre 2007 et
2013, soit une baisse denviron 10 M.
Cette baisse provient pour lessentiel de la rforme de la redevance
pour pollution dorigine industrielle. En effet, depuis lentre en vigueur
de la LEMA, cette redevance est calcule sur la base des rejets dans les
cours d'eau aprs traitement par la station d'puration, alors quils taient
auparavant valus la sortie du site industriel. Ce changement a pour
effet de masquer la pollution relle des petits sites industriels dont une
partie nest plus assujettie cette redevance. Par ailleurs, la LEMA a
introduit une rgle dont la consquence est de lisser lassiette annuelle de
la redevance pour pollution non domestique ce qui permet des
entreprises dont lactivit est saisonnire, notamment dans le domaine
vinicole, de ne plus tre redevables de cette taxe. Du fait de ces deux
changements, le nombre de redevables a diminu de moiti entre 2007 et
2008 dans les bassins Rhne-Mditerrane et Corse.
En outre, en plafonnant 20 % par an les augmentations de la
redevance pour pollution dorigine non domestique pendant cinq ans, la
LEMA a amoindri son effet incitatif.
Par ailleurs, de nombreux sites industriels qui ont lobligation,
depuis 2008, de mettre en place un suivi rgulier des rejets (SRR) ne
respectent pas cette obligation. Dans le bassin Rhin-Meuse, environ 44
sites qui devaient tre soumis un dispositif de SRR agr depuis 2008
(soit la moiti des sites concerns) ne ltaient toujours pas dbut 2014.
Cest notamment le cas des principaux sites industriels acquittant la
redevance, qui reprsentent 25 % de son montant total : les centrales
nuclaires de Chooz et de Fessenheim, la centrale thermique de Blnod,
Rhodia Oprations. Les textes rglementaires ne prvoient pas de
sanction particulire en cas de non-respect de lobligation de SRR. Cette
carence pourrait cependant tre assimile au dfaut de dclaration,
Cour des comptes


RETROUVER
87
sanctionn par une taxation doffice assortie dune majoration de 40 %,

mais cette possibilit na t mise en uvre que dans deux agences.
3 - Une assiette et des taux rduits pour la redevance prlvement,

notamment pour les prlvements destins lirrigation
La LEMA a exonr les prlvements effectus dans le cadre de
certaines activits conomiques62. Aucune tude dimpact na mesur la
pertinence de ces exemptions au regard des enjeux de la politique de leau
mme pour des activits trs consommatrices deau comme laquaculture.
De plus, lapplication de ces exonrations est difficile car la distinction
entre usages imposs et usages exempts est dlicate63.
Par ailleurs, en matire dirrigation gravitaire64, les prlvements
sont estims forfaitairement : dans le bassin Rhne-Mditerrane, o ce
type dirrigation est trs dvelopp, le forfait fix par la LEMA est
nettement plus bas que le forfait antrieur et il est sous-valu pour les
rgions mditerranennes.
Le taux de la redevance pour prlvement de la ressource en eau
est major dans les zones dites de rpartition des eaux, caractrises par
une insuffisance de la ressource. La LEMA exonre les irrigants de cette
majoration ds lors quils se regroupent au sein dorganismes uniques de
gestion collective de la ressource en eau (OUGC)65 bien que limpact de
ces regroupements sur les quantits prleves ne soit pas avr.
Enfin, lassiette des redevances est parfois calcule de manire
approximative. Ainsi, dans certains bassins, une partie substantielle des
volumes prlevs par les irrigants (Rhne-Mditerrane et Corse, RhinMeuse) voire par certaines collectivits (Rhin-Meuse) est calcule de
62
Exhaure deaux de mines dont lactivit a cess, prlvements rendus ncessaires

par lexcution de travaux souterrains, prlvements effectus lors dun drainage pour
le maintien sec des btiments et ouvrages, aquaculture, gothermie, prlvements
lis la lutte antigel pour des cultures prennes, prlvements effectus en priode
dtiage pour des ouvrages destins la ralimentation des milieux naturels.
63
Par exemple, les prlvements raliss dans le cadre de la lutte antigel des cultures
sont exonrs alors que les prlvements destins lirrigation ne le sont pas.
64
Lirrigation gravitaire consiste arroser les cultures en faisant ruisseler leau la
surface du sol.
65
Les participants un OUGC sont dsigns par le prfet puis autoriss effectuer
des prlvements sur leur primtre de dsignation. Alors que la date de leur
dsignation est parfois ancienne, aucun OUGC na encore t autoris pour ces
prlvements. Ils bnficient nanmoins tous du taux de redevance non major.
Cour des comptes

88
COUR DES COMPTES
manire forfaitaire, au lieu dtre dtermine par un compteur

volumtrique.
C - Une gestion favorable aux redevables

Bien que la LEMA ait renforc les moyens pour recouvrer et
contrler les redevances, les pratiques de certaines agences nont gure
volu pour autant.
1 - Des rgles de liquidation et de perception pas toujours

respectes
La Cour a analys le cot de linapplication des rgles relatives
lancienne redevance pollution domestique perue auprs des usagers
domestiques et assimils, via les distributeurs deau. Au terme dun calcul
complexe, un solde annuel tait dgag et devait tre notifi annuellement
aux distributeurs deau66. Or les agences de leau Loire-Bretagne et SeineNormandie, pour viter laugmentation du prix de leau, ne procdaient
pas la rgularisation annuelle et ont ainsi laiss saccumuler des soldes
levs.
La suppression de cette redevance par la LEMA a contraint les
agences apurer en une fois le dispositif67. Pour les agences qui navaient
pas respect le rythme annuel de rgularisation, les soldes de moinsperus ou de trop-perus ont reprsent des sommes importantes dont une
partie se trouvait prescrite. Au total, il en est rsult une perte financire
pour ces deux agences que la Cour value au minimum 7,3 M pour
lAgence de leau Loire-Bretagne et 2,3 M pour lAgence de leau
Seine-Normandie. Une partie substantielle des sommes restant dues ces
agences navait toujours pas t recouvre fin 2014.
66
Larticle 17 de larrt du 28 octobre 1975 modifi prcisait laffectation du solde

annuel : en cas de solde positif (trop-peru par lagence de leau), le solde devait tre
vers au budget du service dassainissement ; en cas de solde ngatif (moins-peru par
lagence de leau), le solde tait report sur lexercice suivant et ajout la redevance
de la collectivit pour calculer le montant de la contre-valeur.
67
Elles devaient notifier aux services deau potable le montant des sommes restant
dues au 31 dcembre 2007 ( moins-perus ) ou au contraire les sommes dues par
lagence ces services ( trop-perus ).
Cour des comptes


RETROUVER
89
Depuis ladoption de la LEMA, le code de lenvironnement

renvoie aux dispositions du code gnral des impts applicables limpt
sur le revenu, ce qui donne aux agences des moyens nouveaux pour
encaisser les redevances, tels que les intrts de retard et les pnalits
lencontre des redevables dfaillants.
Toutefois, ces moyens ne sont pas systmatiquement mis en
uvre. Au cours des annes suivant ladoption de la LEMA, les agences
nont pas appliqu les rgles relatives aux intrts de retard et majorations
pour retard ou dclaration incomplte. Aujourdhui encore, certaines
agences ninfligent pas dintrts de retard (Rhne-Mditerrane et Corse,
Loire-Bretagne, Rhin-Meuse) ou envoient tardivement les impositions
doffice (Rhin-Meuse). Il est parfois impossible dapprcier la rigueur de
lagence dans ce domaine, faute de donnes comme en Seine-Normandie.
Dautres agences accordent des remises gracieuses dans des conditions
plus gnreuses que ce quautorise le code de lenvironnement (SeineNormandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie).
2 - Des contrles insuffisants dans certaines agences

Les contrats dobjectifs des agences fixent des objectifs de contrle
calculs en pourcentage du nombre de redevances et, depuis 2013, en
pourcentage de leur montant. En pratique, les agences ont une activit de
contrle souvent modeste et rarement formalise dans un vritable plan
de contrles.
Les contrles sur pices, gnralement peu nombreux, sont trop
souvent confis aux agents qui mettent les titres, ce qui ne favorise pas
la dtection des erreurs quils auraient eux-mmes commises en calculant
la redevance. Dans certaines agences, les contrles sur place sont rares,
voire inexistants. Cest le cas de lAgence de leau Seine-Normandie qui
na mis en uvre aucun contrle fiscal jusquen 2012, bien que le contrat
dobjectifs sign avec le ministre de lcologie, du dveloppement
durable et de lnergie lui impose de contrler annuellement 10 % des
redevables.
Enfin, la recherche de nouveaux redevables, qui ncessite
dexploiter des informations dtenues par diverses administrations,
notamment le ministre de lagriculture, reste insuffisante et nest pas
organise par la tutelle. Il conviendrait que cette dernire dfinisse les
modalits de communication des informations dtenues par dautres
administrations afin doptimiser la recherche de redevables et, dans le
mme temps, de fiabiliser lassiette des redevances.
Cour des comptes

90
COUR DES COMPTES
III - Accorder des concours plus slectifs et les

contrler davantage
Le montant prvisionnel des dpenses pour la priode 2007-2012,
plafonn par la LEMA, a t fix, pour lensemble des agences,
12,4 Md, hors primes puratoires68 et contribution au financement de
lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA69). Les
aides verses, dont une partie correspond des restes payer sur les
programmes dintervention antrieurs, ont reprsent 13,6 Md. Pour le
10e programme qui couvre les annes 2013-2018, le montant prvisionnel
stablit 13,3 Md (hors primes puratoires et contribution
l'ONEMA).
A - Une lente rorientation des priorits dintervention

Le 9e programme tait prioritairement ax sur le soutien
lquipement des stations dpuration, rendu ncessaire par les mdiocres
performances franaises au regard des normes europennes. Cette priorit
a bien t respecte : le taux dexcution des dpenses portant sur les
projets dassainissement et deau potable est de 99 % et lobjectif de mise
en conformit des quipements est globalement atteint. En revanche, en
matire de pollutions agricoles et de restauration de la continuit des
cours deau, les aides verses ont t moins importantes que prvu, du fait
du caractre peu incitatif des aides dans le premier cas et de linsuffisance
du nombre des porteurs de projets dans le deuxime.
Le 10e programme est davantage tourn vers un objectif datteinte
de bon tat des eaux70. Les actions portent sur la lutte contre les pollutions
diffuses notamment agricoles et la protection des aires dalimentation des
68
Les primes puratoires (ou aides la performance puratoire ) correspondent

des aides au fonctionnement verses par les agences aux distributeurs deau qui
maintiennent les performances de leur dispositif dassainissement. Leur montant, qui
sest lev 1,8 Md au cours du 9e programme, nest pas intgr dans le plafond des
dpenses des agences de leau, ce qui nuit la transparence du dispositif daides. .
69
La contribution des agences au financement de lONEMA est fixe par un arrt
ministriel. Elle est de 145 M en 2013, 130,5 M en 2014, 145 M en 2015 et de
150 M de 2016 2018.
70
Le bon tat svalue partir de plusieurs critres : ltat chimique et ltat
cologique pour les eaux de surface, ltat chimique et ltat quantitatif pour les eaux
souterraines.
Cour des comptes


RETROUVER
91
captages deau potable, la restauration des milieux aquatiques, zones

humides et continuit cologique, la gestion des ressources en eau, les
actions pour le littoral, lassainissement des petites communes. Toutefois,
la collecte et le traitement des eaux uses domestiques ainsi que
l'amlioration de la collecte des eaux rsiduaires gardent un poids
prpondrant. La rorientation des aides financires vers le grand cycle
de leau (milieux aquatiques, protection des aires de captages, etc.) reste
limite.
Tableau n 4 : interventions par domaine dans le 10e programme
(en engagements)
Domaine 1 : fonctionnement,
animation territoriale,
connaissance, communication,
international
Domaine 2 : (assainissement et
eau potable) + primes
puratoires
Domaine 3 : mesures territoriales
motives par les objectifs de bon
tat
Total domaines + primes
Reversement l'ONEMA
Total des domaines (en M)
RhinMeuse
Rhne
Md.Corse
AdourGaronne
ArtoisPicardie
LoireBretagne
SeineNorm.
16,3 %
18,1 %
17,6 %
16,7 %
13,8 %
11,9 %
14,6 %
50,5 %
51,6 %
42,5 %
49,1 %
45,4 %
59,1 %
50,8 %
29,4 %
24,3 %
34,3 %
29,6 %
35,0 %
22,4 %
28,9 %
96,1 %
3,9 %
1 893,7
94,0 %
6,0 %
1 030,0
94,4 %
5,6 %
2 455,8
95,4 %
4,6 %
1 164,9
94,2 %
5,8 %
3 653,3
93,4 %
6,6 %
5 270,2
94,2 %
5,8 %
15 467,9
Source : Cour des comptes daprs ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie
B - Des modalits discutables dattribution des aides

1 - Une instruction des dossiers encore peu formalise
Certaines agences jouent un rle trs actif dans lmergence et la
structuration des demandes daides. Sil est admis que les chargs
dinterventions, parce quils ont une bonne connaissance du territoire et
des matres douvrage, apportent ces derniers un appui mthodologique,
en revanche leur intervention directe dans llaboration dun projet est
plus contestable et porteuse de risques juridiques.
Les agences ont formalis les procdures dinstruction de manire
plus ou moins complte. Toutefois, les dossiers dinstruction sappuient
rarement sur des analyses conomiques pralables qui permettraient
dvaluer la soutenabilit financire des oprations et de les comparer
Cour des comptes

TOTAL
92
COUR DES COMPTES
dautres solutions moins onreuses, telles

lassainissement non collectif par exemple.
que
le
recours
Pour les oprations dinvestissement des collectivits territoriales,

les programmes dintervention fixent de manire dtaille les modalits
de calcul de lassiette de la subvention, quil sagisse de lassiette
physique de lopration (station dpuration des eaux, rservoirs, rseaux,
etc.) ou de son assiette financire. En pratique, trop dagences retenaient
encore, au cours du 9e programme, lensemble du cot du projet dans
lassiette des aides. Ainsi, en Loire-Bretagne, le cot de la restructuration
de lusine de production deau potable de Clermont-Ferrand, financ par
des subventions et des avances, a t valu par la ville 20,5 M. Pour
le calcul de sa subvention, lagence na pris en compte quune partie de
ce cot, correspondant aux travaux rendus ncessaires par lobligation de
production dune eau conforme aux normes (11,1 M). En revanche, pour
le calcul de lavance, lagence a retenu le cot total du projet (20,5 M).
De telles pratiques entranent les agences financer des projets
surdimensionns ou prsentant des surcots injustifis. Ceux-ci ne sont
pas rares : ainsi, les contrles dits de conformit71 mens par lAgence
Rhne-Mditerrane et Corse ont fait apparatre un cot d'investissement
ramen l'quivalent habitant plus lev que les standards habituels,
particulirement en Corse.
Certaines agences ont depuis accompli des progrs : mise en place
dun observatoire des cots pour sassurer de la cohrence entre les
travaux envisags et leur cot prvisionnel (Agence Rhne-Mditerrane
et Corse) ; fixation dun prix de rfrence qui plafonne le concours
financier de lagence sauf circonstances inhabituelles (Agence SeineNormandie) ou dun prix plafond qui ne peut tre dpass quavec
lautorisation du conseil dadministration (Adour-Garonne, LoireBretagne). Ces outils sont utiliss de manire ingale, voire empirique, et
ces mthodes sont encore assorties de nombreuses drogations :
nanmoins, leur diffusion lensemble des agences ferait progresser la
qualit de linstruction.
71
Le contrle de conformit ou de deuxime niveau porte sur laide accorde
aprs le dernier versement (solde). Il complte le contrle du service fait, qui
intervient avant le versement du solde de laide.
Cour des comptes


RETROUVER
93
2 - Des rgles dattribution ingalement respectes

La Cour a relev de nombreux cas o les rgles dattribution des
aides dfinies par les agences elles-mmes ne sont pas respectes.
Certaines drogations, comme la possibilit dengager les travaux
antrieurement la demande daide, sont valides par le conseil
dadministration. La multiplication de ces dcisions drogatoires, outre
quelle surcharge les ordres du jour des structures dcisionnelles, vide de
leur sens les rgles dintervention.
Dans dautres dossiers, il sagit de pratiques irrgulires, telles que
lattribution dune aide sans demande formelle de subvention, son
versement au-del de la date de validit de la convention de financement
ou encore le versement dune aide un bnficiaire dbiteur lgard de
lagence. Il peut aussi sagir de lattribution dune prime taux plein alors
quelle aurait d tre rduite. Par exemple, lAgence de leau RhneMditerrane et Corse a volontairement maintenu entre 2010 et 2012 le
montant de la prime puratoire verse la communaut dagglomration
belfortaine, alors que celui-ci, selon les rgles en vigueur lagence,
aurait d diminuer. Cette pratique irrgulire a entran le versement indu
de 447 000 .
Dans un petit nombre de cas, des aides ont mme t attribues
des projets qui ne respectaient pas le principe pollueur-payeur ou qui
bnficiaient dj dun autre financement. Ainsi, lagence Rhin-Meuse a
vers plusieurs subventions destines financer des activits de
dpollution, notamment 1,65 M ltablissement public ayant succd
Charbonnages de France et 9 M aux Mines de potasse dAlsace
(MDPA)72.
Si, dans certaines agences, le processus dinstruction et
dattribution des aides est trop peu formalis et peut conduire des
drives, en revanche, dautres ont introduit rcemment un contrle a
priori du dispositif dattribution des aides (Rhne-Mditerrane et Corse).
Cette bonne pratique mriterait dtre gnralise chaque agence.
72
Les MDPA ont galement bnfici, entre 2007 et 2013, de remises gracieuses sur
les redevances exigibles en vertu dune lettre conjointe des ministres chargs du
budget et de lcologie.
Cour des comptes

94
COUR DES COMPTES
C - Une slectivit encore insuffisante

La Cour avait soulign en 2010 la ncessit pour les agences de
renforcer la slectivit dattribution de leurs aides et de systmatiser leur
valuation. Ces recommandations nont pas vritablement t mises en
uvre au cours du 9e programme.
1 - La ncessit dune troite articulation avec les actions

prioritaires du bassin
Les actions prioritaires dans chaque bassin sont dfinies dans les
plans daction oprationnels territorialiss (PAOT), tablis lchelle
dpartementale par les missions interservices de leau et de la nature
(MISEN73) en concertation avec les agences de leau. Or, les interventions
des agences ne sont pas encore cohrentes avec les PAOT.
Au cours du 9e programme, seule lagence Rhin-Meuse a modul
le taux de ses aides en fonction de linscription ou non de lopration dans
le PAOT. Il en rsulte quune partie substantielle des aides verses par les
agences concerne des oprations ne figurant pas dans les PAOT.
Dans un souci de cohrence dans lutilisation des deniers publics,
il conviendrait de recentrer les dpenses dintervention des agences sur
les oprations inscrites dans ces plans.
2 - Un accompagnement trop systmatique de la mise aux normes

rglementaires
Le financement des oprations de mise aux normes rglementaires
constitue une part substantielle des aides accordes par les agences : mise
73
Les MISEN regroupent lensemble des services de ltat et des tablissements

publics du dpartement intervenant dans le domaine de leau et de la nature :
prfecture, procureur de la Rpublique, direction dpartementale des territoires
(DDT), direction dpartementale de la protection des populations (DDPP), agence
rgionale de la sant (ARS), direction rgionale de lcologie, de lamnagement et du
logement (DREAL), direction rgionale de lalimentation, de lagriculture et de la
fort (DRAAF), agence de leau, office national de la chasse et de la faune sauvage
(ONCFS), Office national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), office
national des forts (ONF), etc.
Cour des comptes


RETROUVER
95
en conformit des stations dpuration et des rseaux, suppression des

branchements en plomb, protection des captages, etc.
Pour maintenir un caractre vritablement incitatif ces aides, il
conviendrait de les limiter aux projets dont lampleur financire excde
les capacits financires du matre douvrage et de ne les autoriser
quavant la date de mise aux normes prvue par la rglementation. Dores
et dj, lAgence Rhne-Mditerrane et Corse rduit les subventions aux
travaux dassainissement si la collectivit bnficiaire ne s'engage pas sur
un chancier prcis, ou ne le respecte pas. En revanche, depuis
ladoption du 10e programme, elle a renonc verser des subventions
pour la mise en conformit des stations dpuration dont lchance tait
lanne 2000, des branchements au plomb, des sols pollus et dchets
industriels.
3 - Le soutien des actions loignes des objectifs prioritaires de

la politique de leau
Certaines aides attribues des collectivits locales concernent des
actions qui nont quun lien assez loign avec les priorits de la politique
de leau. LAgence Seine-Normandie et lAgence Rhin-Meuse ont ainsi
accord des subventions des collectivits locales pour lacquisition de
matriel dentretien des espaces verts et de la voirie.
De mme, les agences contribuent financirement, dans des
proportions variables, des missions dinsertion ou danimation destines
lentretien des milieux aquatiques. LAgence de leau Seine-Normandie
finance ainsi environ 3 500 emplois danimation et dinsertion par an.
4 - Des financements accords en lieu et place dautres acteurs

publics
Les agences financent galement des actions qui semblent relever
davantage de la comptence de ltat, de ses oprateurs ou de
collectivits territoriales que de leurs missions.
LAgence Seine-Normandie, ou encore lAgence Rhin-Meuse, se
substituent ainsi aux agences rgionales de sant, au BRGM, lINRA,
lANSES, lONEMA, lIFREMER ou encore lONCFS pour
financer des tudes. LAgence Seine-Normandie a financ les tudes et
des travaux de dconstruction des barrages de la Slune (environ 50 M
Cour des comptes

96
COUR DES COMPTES
terme), dans des conditions drogatoires ses propres rgles

dengagement prvues dans le programme dintervention.
Le financement de la suppression des barrages de la Slune
En fvrier 2012, le ministre de lcologie a dcid deffacer les
barrages hydrolectriques de la Slune (Manche) et a mis fin la
concession dEDF. La suppression des barrages est cense permettre la
migration des poissons. La matrise douvrage de la destruction de ces
deux barrages est partage entre ltat (propritaire de lun des deux
barrages) et EDF, mais lAgence Seine-Normandie est loprateur
financier de cette opration, dont le cot total est estim environ 47 M.
Ltablissement a dj engag plus de 32 M en faveur du projet.
LAgence Seine-Normandie finance les travaux raliss sous matrise
douvrage de ltat au taux drogatoire de 100 %. La subvention est
rattache par voie de fonds de concours au programme 113 de la mission
cologie, dveloppement et amnagement durable.
5 - Des aides aux industriels parfois attribues sans garantie

suffisante
En matire daide la rduction des rejets industriels polluants, des
considrations dordre gnral, notamment lies lemploi, psent parfois
davantage que les proccupations environnementales. Il arrive aussi que
les agences accordent des aides des entreprises en difficult sous forme
davances remboursables, comme lont fait les agences Rhin-Meuse et
Adour-Garonne, sans exiger aucune garantie. De mme, elles ne
demandent pas systmatiquement le remboursement du capital restant d
lorsquune chance nest pas respecte par le dbiteur.
Lorsque les agences accordent des avances des entreprises
prives, elles devraient exiger des garanties (garantie de la maison-mre,
garanties bancaires, etc.) couvrant les risques encourus. Dans lensemble
des agences, la pratique de la demande de garanties est htrogne74.
Les agences financent parfois des oprations dites pilotes qui
permettent de tester et mettre au point des modes de gestion ou de
74
titre dexemple, lagence Artois-Picardie a accord 12,4 M daide la socit

Tioxide, un des sites europens du Groupe Huntsman. La garantie financire a t
assure par une lettre de confort de lactionnaire principal.
Cour des comptes


RETROUVER
97
fonctionnement et des procds techniques innovants75. On peut

sinterroger sur lopportunit de ces aides lorsque leur bnficiaire est en
mesure de financer lui-mme lopration, surtout si le lien avec la
prservation des masses deau est tnu ou si le bnficiaire est
directement responsable de la pollution.
6 - Des dpenses de communication et de coopration

internationale peu justifies
Les agences subventionnent des oprations de communication et
de coopration internationale dont lintrt savre souvent limit.
En matire de communication, les agences prennent en charge
lorganisation doprations ou dvnements dispendieux alors que les
crdits quelles y consacrent pourraient tre allous des actions
ducatives ou prventives en matire de pollution. Ainsi, la consultation
des habitants des bassins par questionnaire adress lensemble des
foyers, en vue de llaboration des projets de SDAGE et des programmes
de mesures 2010-2015, a t lorigine de frais disproportionns
lobjectif recherch.
Par ailleurs, un petit nombre dassociations reoit de manire
frquente des subventions dun montant lev (ASTEE, Ambassade de
leau, Office international de leau, Partenariat franais pour leau). En
Seine-Normandie, certaines associations sont mme hberges dans des
locaux de lagence, et leurs dirigeants en sont administrateurs, ce qui
provoque des situations qui pourraient tre constitutives dun conflit
dintrt. Enfin, il arrive que des subventions accordes aux associations
sanalysent comme la contrepartie de prestations qui auraient d faire
lobjet dun march public. LAgence de leau Seine-Normandie a ainsi
attribu des aides VEOLIA (94 500 ), la SAUR (24 960 ) et Eau et
Force (groupe Suez Environnement : 43 473 ) pour quelles diffusent la
plaquette de lagence.
En matire de coopration internationale, larticle L. 213-2 du code
de lenvironnement, issu de la loi du 9 fvrier 2005 dite loi Oudin-
75
Projet de suppression de la filire dusinage chimique sur le site de DassaultAviation Argenteuil, financement au profit du syndicat Interdpartemental pour
l'Assainissement de l'Agglomration Parisienne (SIAAP) de turbines gaz pour
lusine dAchres de biognration.
Cour des comptes

98
COUR DES COMPTES
Santini76, a laiss aux agences la possibilit (mais pas lobligation) de

consacrer jusqu 1 % de leurs ressources laction internationale.
Lintrt de certaines de ces actions napparat pas de manire
vidente, dautant que les projets chappent au pilotage de laide publique
au dveloppement, dont la responsabilit est confie lagence franaise
de dveloppement. Bien quil existe thoriquement une rpartition des
priorits gographiques entre agences, la coordination des actions, mme
en matire de coopration institutionnelle, est insuffisante.
Le suivi et le contrle de lefficacit des projets, qui portent surtout
sur des actions danimation de rseaux, sont malaiss. Enfin, les agences
ont toutes t largement sollicites pour financer le 6e Forum mondial de
leau organis Marseille en 2012 sans quune valuation des actions
finances ne soit ralise.
La Cour nest pas convaincue de la pertinence de ces actions
internationales qui mobilisent des ressources au dtriment dactions plus
prioritaires.
D - Des dficiences en matire de contrle et

dvaluation
1 - Des contrles trop rares
Les contrles a posteriori, qui portent sur les aides attribues par
les agences, ne sont pas assez dvelopps. Quand ils existent, ils ne sont
pas suffisamment formaliss et harmoniss. Ils permettraient pourtant de
vrifier la conformit des oprations aux dispositions de la convention
dattribution mais aussi de rcuprer tout ou partie des fonds verss en
cas de non-respect de ces dispositions. Cest ainsi que lAgence RhneMditerrane et Corse a demand le remboursement de laide relative la
station dAfa Ajaccio, aprs avoir constat la non atteinte des objectifs
de traitement et labsence dentretien de la station.
Les agences, en liaison avec leur tutelle, devraient mettre en place
un cahier des charges commun dfinissant des critres de contrle des
76
Loi du 9 fvrier 2005 relative la coopration internationale des collectivits
territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de
l'assainissement.
Cour des comptes


RETROUVER
99
dossiers daide. Les oprations denvergure, dpassant un seuil dfinir,

devraient systmatiquement tre contrles.
2 - Des valuations insuffisantes

La relation entre les actions finances par les agences et leurs
effets sur les milieux aquatiques est difficile mesurer dans la mesure o
les agences ne disposent ni dune mthodologie dvaluation socioenvironnementale des projets dinvestissement, ni dexpertises extrieures
conduites par un tiers indpendant tel que le conseil gnral de
l'environnement et du dveloppement durable (CGEDD).
Si certaines agences se sont engages depuis la fin du
9e programme dans une dmarche dvaluation des dispositifs
dinterventions (Adour-Garonne, Rhne-Mditerrane et Corse, et LoireBretagne), cette dmarche reste embryonnaire dans les autres.
Quant aux primes puratoires, qui constituent des aides au
fonctionnement dont lefficacit est sujette dbat77, elles nont pas fait
lobjet dune valuation nationale alors mme quelles sont coteuses et
non incluses dans le plafond pluriannuel de dpenses des agences.
Tableau n 5 : part des primes puratoires dans les dpenses
totales pour le 10e programme
Dpenses en
autorisations
dengagement
AdourGaronne
ArtoisPicardie
LoireBretagne
RhinMeuse
RhneMd.Corse
SeineNorm.
Primes puratoires
(en M)
185
104
113
592,2
628,2
Part dans le total
9,8 %
10,1 %
0,0 %
9,7 %
16,2 %
11,9 %
Source : Cour des comptes daprs ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Dune manire gnrale, les dmarches comparatives sur les

modalits concrtes de gestion des interventions ne sont pas assez
dveloppes.
77
Elles ont t supprimes en Loire-Bretagne mais existent toujours dans les autres
agences.
Cour des comptes

100
COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Au cours du 9e programme, laugmentation des redevances a
donn aux agences une certaine aisance financire. Cette abondance de
ressources na incit ni les agences ni la tutelle accentuer la slectivit
des aides. Le mode de gouvernance ny a pas davantage contribu.
Or, si lorganisation des agences par bassins hydrographiques
permet de prendre en compte les spcificits locales, les aides quelles
attribuent et les redevances quelles peroivent, qui sont des recettes
fiscales destines financer une mission de service public, doivent avant
tout servir les objectifs prioritaires de la politique de leau dfinis au
plan national, et non les intrts de certaines catgories dusagers du
bassin.
Les dficiences releves par la Cour dans le fonctionnement des
agences et le recul de lapplication du principe pollueur-payeur au cours
du 9e programme, conduisent sinterroger sur la pertinence dun
dispositif qui repose sur des redevances trs majoritairement prleves
auprs des usagers domestiques alors que ceux dont lactivit est
lorigine de pollutions graves ne sont pas sanctionns en proportion des
dgts quils provoquent.
En tout tat de cause, un important effort doit tre accompli sur la
collecte des redevances et sur les modalits dattribution des aides, pour
rendre les unes plus quitables et les autres plus slectives. Il passe par le
renforcement du rle de ltat pour encadrer les pratiques des agences et
doit saccompagner dun approfondissement de la mutualisation interagences.
Ces constats conduisent la Cour formuler les recommandations
suivantes :
1. mettre en place un dispositif de prvention des conflits
dintrt pour les membres des instances de gouvernance des
agences et pour leur personnel ;
2. rendre publiques les dcisions dattribution des aides et la
liste de leurs bnficiaires ;
3.
fixer des taux planchers pour les redevances et renforcer la

taxation des pollutions dorigine agricole ;
4. accrotre la slectivit des aides en les recentrant sur les plans

daction oprationnels territorialiss (PAOT) ;
Cour des comptes


RETROUVER
101
5. doter les agences doutils et de mthodes communs pour

analyser les dossiers de demande daides ;
6. accrotre et hirarchiser les contrles en matire de
redevances et daides et valuer plus systmatiquement les
dispositifs dintervention.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse de la ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie .................................................................................................. 105
secrtaire dtat charg du budget .......................................................... 112
Rponse de la prsidente du conseil dadministration et du directeur
gnral de lAgence de leau Adour-Garonne ........................................ 113
Rponse du prsident du conseil dadministration et du directeur gnral
de lAgence de leau Artois-Picardie ...................................................... 119
Rponse de la prsidente du conseil dadministration de lAgence de leau
Loire-Bretagne ........................................................................................ 125
Rponse du prsident du conseil dadministration et du directeur gnral
de lAgence de leau Rhin-Meuse .......................................................... 133
Rponse du prsident de lAgence de leau Rhne-Mditerrane et
Corse ...................................................................................................... 140
Rponse du prsident et de la directrice gnrale de lAgence de leau
Seine-Normandie .................................................................................... 148
Rponse du vice-prsident de la communaut dagglomration du pays
ajaccien ................................................................................................... 155
Rponse du prsident de ltablissement public territorial du bassin Seine
Grands Lacs ............................................................................................ 157
Rponse du prsident du service public de lassainissement francilien .. 158
Rponse du prsident-directeur gnral dEDF ...................................... 161
Rponse du prsident dEuro-Disney S.C.A........................................... 161
Rponse du prsident dAlteo Gardanne ................................................ 163
Cour des comptes

104
COUR DES COMPTES
Destinataires nayant pas rpondu

Prsident de la communaut de lagglomration belfortaine
Prsident-directeur gnral du groupe Dassault
Prsident de Rhodia Oprations
Prsident du Conseil mondial de leau
Cour des comptes


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105
RPONSE DE LA MINISTRE DE LCOLOGIE, DU

DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LNERGIE
Ce projet d'insertion porte sur le contrle de la gestion des six
agences de l'eau sur la priode 2007-2013. Si je partage certaines des
recommandations finales qu'il met, je ne puis toutefois adhrer
certains aspects du diagnostic tabli par ce projet, ni aux conclusions que
la Cour en tire.
Le rapport laisse galement penser que les financements
apports par les agences devraient suffire, eux seuls, rsoudre tous
les problmes dans le domaine de l'eau. En fait, il s'agit, selon les enjeux
et les territoires, d'assurer une bonne articulation entre l'outil financier et
le respect de la rglementation, dont les agences de l'eau ne sont pas
charges. C'est le cas en particulier pour ce qui concerne la lutte contre
les pollutions agricoles ou la continuit cologique.
La Cour indique par ailleurs dans la prsentation du projet
d'insertion que la gouvernance des instances de bassin, dans lesquelles
l'tat est minoritaire, ne permet pas de garantir l'adquation des
programmes d'intervention des agences (taux des redevances et aides)
aux objectifs de la politique nationale de l'eau, ce qui conduit parfois
faire prdominer des intrts particuliers dans les bassins. Cette
affirmation de principe ne m'apparat taye par aucun lment tangible.
Le projet d'insertion souligne d'ailleurs au contraire plus loin que les
programmes d'intervention des agences sont largement dtermins par la
rglementation relative aux redevances et par les priorits dfinies
nationalement et que Cette priorit [i.e. la mise aux normes de
l'assainissement au regard des objectifs de la directive sur les eaux
rsiduaires urbaines] a bien t respecte [...] et l'objectif est
globalement atteint .
J'observe galement que le Conseil d'tat exprimait dans son
rapport public de 2010 ( L'eau et son droit - page 87) : De fait, les
agences sont quasiment devenues, malgr leur autonomie financire et la
reprsentation minoritaire de l'tat au sein de leur conseil, un outil aux
mains de l'tat, qui les utilise pour appliquer sa politique de l'eau et pour
financer les actions qu'il dcide .
L'originalit et la force des agences de l'eau, prouves depuis
cinquante ans, rsident dans le juste quilibre trouv entre leurs
instances de gouvernance, ancres dans les territoires, reprsentant la
diversit des acteurs et usagers de l'eau - gage d'une ncessaire
subsidiarit des dcisions les adaptant la ralit des bassins - et
l'encadrement de ces tablissements par l'tat, par la loi et la
Cour des comptes

106
COUR DES COMPTES
rglementation (taux plafonds des redevances, plafond des dpenses,

etc..), par son exercice de la tutelle technique et financire (prparation
et participation aux conseils d'administration et possibilit d'opposition
ses dlibrations, organisation de la mutualisation, cadrage budgtaire et
des effectifs, contrats d'objectifs et de performance, etc.), par les
changes quotidiens entre la direction et les personnels des agences et les
services centraux et dconcentrs de l'tat.
Par ailleurs, la Cour indique que les dficiences [qu'elle relve]
dans le fonctionnement des agences et le recul de l'application du
principe pollueur-payeur, conduisent s'interroger sur la pertinence d'un
auprs des usagers domestiques alors que ceux dont l'activit est
l'origine de pollutions graves ne sont pas sanctionns en proportion des
dgts qu'ils provoquent Je partage l'apprciation selon laquelle
certains points de fonctionnement des agences gagneraient tre
amliors, sans aller toutefois jusqu' les qualifier de dficients, et
considre galement qu'un rquilibrage des contributions entre les
diffrentes catgories d'usagers en faveur des usagers domestiques est
souhaitable.
Il est toutefois inexact d'voquer un recul de l'application du
principe pollueur-payeur, dans la mesure o les objectifs fixs aux
10mes programmes d'intervention des agences de l'eau, traduits dans la
loi de finances pour 2012, ont particulirement vis le rquilibrage des
contributions entre les diffrentes catgories d'usagers et la limitation des
distorsions de taxation (suppression de l'cart des tarifs plafonds de
redevance pour modernisation des rseaux de collecte entre usagers
domestiques et non domestiques, relvement des tarifs plafonds de la
redevance pour prlvement sur la ressource en eau avec rduction de
l'cart entre les diffrents usages de l'eau prleve, instauration d'un
paramtre de pollution complmentaire pour la redevance pollution lie
aux activits conomiques). Ce rquilibrage est encore incomplet mais il
se poursuit : ainsi, tout rcemment, le dcret n 2014-1135 du 6 octobre
2014 a largi l'assiette de la redevance pour pollutions diffuses une
liste plus importante de substances cancrognes, mutagnes ou toxiques
pour la reproduction, renforant ainsi la contribution de la filire
agricole.
Enfin et surtout, cette analyse ne me parat aucunement remettre
en question l'intrt mme du systme des agences de l'eau qui est
reconnu en France et l'tranger (Europe, Nations-Unies) pour la
pertinence de son organisation par bassins et son efficacit. Le dispositif
de ses redevances garantit le principe de rcupration des cots des
Cour des comptes


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107
services lis l'usage de l'eau ( l'eau paie l'eau ) exig par la directive
cadre sur l'eau, et constitue un atout considrable dont dispose notre
pays pour l'atteinte des objectifs ambitieux de qualit des eaux fixs par
cette directive.
Vous trouverez ci-aprs le dtail de mes remarques organises
selon la trame du projet d'insertion.
La prsente rponse complte celles des agences de l'eau sur les
remarques de la Cour relatives des dossiers de porte plus locale.
1. Amliorer la gouvernance
La Cour propose d'amliorer la reprsentation de certains usagers
au sein des Conseils d'administration des agences, en y crant des souscollges, et de mieux encadrer le fonctionnement et la composition de la
Commission des aides.
Suite la confrence environnementale de 2013, un groupe de
travail du Comit national de l'eau (CNE) a fait des propositions pour
faire voluer la gouvernance des comits de bassin et des conseils
d'administration des agences, avec un objectif de rquilibrage entre les
diffrentes catgories. La rforme de 2014 garantit que les usagers non
professionnels constituent au minimum un tiers du collge des usagers et
disposent d'un vice-prsident. Il convient galement de rappeler que les
usagers domestiques sont reprsents la fois par les reprsentants des
usagers non professionnels (associations de dfense des consommateurs
ou des riverains), mais galement par le collge des lus dont une grande
partie sont des reprsentants des services publics d'eau et
d'assainissement. Il convient galement de rappeler que le systme est
fond sur l'implication des acteurs dont les usages et activits gnrent
des pollutions et des impacts sur les ressources en eau afin la fois qu'ils
contribuent au financement la politique de l'eau via leurs redevances, et
ainsi qu' la dtermination des objectifs et des actions via leur
nomination dans les comits de bassin. La diffrence de composition du
collge des usagers professionnels entre les bassins est donc fonction des
quilibres conomiques et environnementaux du bassin.
Le groupe de travail du CNE relatif la gouvernance poursuit ses
travaux, pour notamment faire voluer la composition du collge des
lus, dans le contexte de la rforme territoriale en cours, et pourra
examiner d'autres options relatives la composition des instances de
gouvernance (sur sa proposition, une amlioration de la reprsentation
des professions de pche et d'aquaculture aux conseils d'administration
des agences est ainsi en cours de mise en place). La gouvernance de la
Cour des comptes

108
COUR DES COMPTES
politique de l'eau est donc en mouvement et cherche toujours s'adapter

la ralit de la mise en uvre de la politique.
Il est logique que la composition et le fonctionnement des
commissions des aides soient dtermins par le rglement intrieur dict
par les conseils d'administration dont ils manent, ces derniers tant
encadrs par le code de l'environnement, sans qu'il soit dmontr que
cela puisse aggraver les risques de conflits d'intrts en son sein. Le
Commissaire du Gouvernement veille ce que la composition propose
pour cette commission soit quilibre. Enfin, les commissions des aides
prsentent les rsultats de leurs travaux plusieurs fois par an au conseil
d'administration.
Conformment aux recommandations de la Cour, je donnerai des
consignes aux agences de l'eau pour renforcer le dispositif de prvention
des conflits d'intrts l'attention des administrateurs comme du
personnel, ainsi que la transparence des dcisions prises : publication
des aides attribues sur internet, rdaction de chartes de dontologie
(rdiges ou en cours d'laboration pour la plupart des agences).
Par ailleurs, comme le propose la Cour , je ne suis pas oppose
ce qu'une rflexion soit nouveau engage sur l'introduction de taux
planchers des redevances, ce qui constituerait un levier pour faciliter
l'adoption des tarifs par les instances de bassin et limiter le dsquilibre
de contribution entre catgories d'usagers, sans remettre
fondamentalement en cause le ncessaire principe de subsidiarit. ln fine,
il appartiendra au parlement de se prononcer sur ce point.
La Cour estime que l'htrognit [des modalits d'attribution
des aides entre les agences] n'a pas de relle justification et constitue un
frein la mutualisation . Cette htrognit reflte des priorits
d'intervention ncessairement diffrentes d'un bassin un autre, sans tre
divergentes, car adaptes aux enjeux prioritaires et rpondant aux
caractristiques des matres d'ouvrages du bassin (taille et organisation
des collectivits, poids de l'agriculture ou de l'industrie). De ce fait,
chaque agence consacre des moyens plus ou moins importants et
incitatifs aux diffrentes thmatiques. C'est un gage de succs de la mise
en uvre d'une politique adapte la ralit de chaque bassin.
La Cour relve que l'Agence de l'eau Seine-Normandie accorde
transfrent l'agence la part d'autofinancement qui devrait relever du
matre d'ouvrage. La suppression de ces prts, trs peu nombreux et dont
les sommes octroyes n'ont jamais dpass 10 M entre 2011 et 2014,
devrait tre propose un prochain conseil d'administration. Je
Cour des comptes


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109
signalerai que le prt exceptionnel accord l'institution

interdpartementale des barrages-rservoirs du bassin de la Seine
(IIBRBS-Grands Lacs de Seine) en 2012 a t motiv par l'absolue
ncessit de mener des travaux urgents de scurisation des ouvrages car
un risque de rupture avait t identifi par une inspection, en absence
d'autre solution financire mobilisable rapidement ; le prt exceptionnel
accord Eurodisney en 2010 visait aider un projet de station
d'puration d'un cot lev au regard des prix de rfrence classiques du
fait d'exigences leves, consistant pouvoir rutiliser les eaux uses.
2. Appliquer plus strictement le principe pollueur-payeur
La Cour met en avant une progression du montant des redevances
perues par les Agences de l'eau de 24 % entre 2007 et 2013. Je note
surtout qu'en enlevant des produits de redevances la part revenant au
programme Ecophyto, le montant de la contribution l'ONEMA et le
prlvement de l'tat, l'augmentation des capacits d'intervention des
agences en moyenne annuelle entre le 9me et le 10me programme
d'intervention n'est que de 2,63 %. Par ailleurs, la conclusion du rapport
de la Cour indiquant que les agences ont connu une certaine aisance
financire au cours du 9 programme du fait de l'augmentation des
redevances n'est pas fonde, dans la mesure o le montant global des
dpenses a t significativement suprieur au montant des redevances sur
cette mme priode.
Le rapport affirme que la forte contribution des usagers
domestiques devrait dsormais diminuer et celles des agriculteurs et des
industriels augmenter, conformment au principe pollueur-payeur . Sans
remettre en question cette analyse, on peut observer que le principe
pollueur-payeur, en lui-mme, ne prsuppose pas une forme d'quilibre
arithmtique des contributions (mais l'internalisation des externalits
ngatives, l'incitativit de la fiscalit ...).
Je partage en revanche la recommandation de la Cour de
progresser encore en termes de volume et de hirarchisation des
contrles fiscaux, mme si des critres de slection des dossiers sont dj
dfinis par le guide inter-agences de l'eau sur le contrle des redevances.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles peuvent tre accordes des
remises gracieuses me paraissent devoir tre expertises et harmonises,
sans exclure une modification du code de l'environnement qui est
actuellement plus restrictif que le livre des procdures fiscales en la
matire. J'insiste nanmoins sur le fait que de nombreux progrs ont t
raliss dans ce domaine par les tablissements entre la priode
pralable la loi sur l'eau (2006) et aujourd'hui. cet gard, le projet de
rapport agglomre des critiques sur un mode de gestion ancien et
Cour des comptes

110
COUR DES COMPTES
prescrit, et des remarques visant l'amlioration des mthodes

actuellement en place en matire de contrles fiscaux, ce qui nuit sa
pertinence.
3. Accorder des concours plus slectifs et les contrler davantage
La Cour considre que la rorientation des aides financires vers
le grand cycle de l'eau (milieux aquatiques, protection des aires de
captages, etc.) serait en retrait par rapport aux ambitions affiches dans
le 10me programme.
L'acclration des engagements dans les domaines prioritaires
pour l'atteinte du bon tat, rsultat des moyens supplmentaires allous
ces domaines lors de l'laboration des 10mes programmes, est pourtant
confirme. En cumul, les montants engags en 2013 pour la lutte contre
les pollutions agricoles, la gestion quantitative de l'eau et la restauration
des milieux aquatiques s'lvent 400 M, en hausse par rapport 2012
(352 M), et sont au-dessus des prvisions (382 M). Ceci est constat
malgr des aides accordes en matire de pollutions diffuses agricoles
qui restent quant elles, pour le moment, en-de des attentes comptetenu de la rvision en cours des programmes de dveloppement ruraux.
Une partie des travaux engags avant 2013 en matire d'assainissement
reste en outre poursuivre, notamment sur le bassin Seine Normandie. Il
convient galement de rappeler que les montants financiers investis ne
sont pas le seul indicateur de la mise en uvre d'une politique : les
travaux d'assainissement sont notablement plus coteux que les
oprations de restauration hydromorphologique ou que les soutiens
l'volution des pratiques agricoles. Enfin, l'arrt dfinissant le
plafonnement des dpenses des agences de l'eau est bti sur le principe
d'une fongibilit asymtrique, imposant que les investissements relatifs au
domaine 3 d'activit (voir tableau du projet d'insertion de la Cour des
comptes) puissent bnficier d'un abondement des domaines 1 et 2, ce qui
ne peut se faire dans l'autre sens.
La Cour constate que des drogations sont donnes pour engager
des travaux antrieurement la demande d'aide et considre que leur
multiplication vide de leur sens les rgles d'intervention. Cette possibilit
de dmarrage anticip avant dcision attributive, aux risques et prils du
porteur de projet, est prvue par le dcret n 99-1060 du 16 dcembre
1999 relatif aux subventions de l'tat dont la Cour avait justement
demand l'application lors d'un prcdent contrle. Des discussions,
parfois longues, sont en effet ncessaires pour dterminer les assiettes et
les montants d'aide.
Cour des comptes


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111
Sans qu'il s'agisse d'une forme d'assistance la matrise

d'ouvrage, j'attends des agences de l'eau une certaine proactivit visant
d'une part dpasser la logique de guichet et d'autre part faire
merger des projets suffisamment ambitieux et efficients pour rpondre
aux objectifs fixs par la directive cadre sur l'eau. Je souscris au principe
d'amliorer encore la slectivit des aides et de les recentrer sur les plans
d'actions oprationnels territorialiss, ce qui favorise le ciblage sur les
priorits fixes par les directives et les synergies avec l'action rgalienne
des services de l'tat.
Ce recentrage ne peut toutefois tre systmatique. Certaines aides,
que la Cour considre comme loignes de ces objectifs prioritaires,
participent pourtant leur atteinte : les aides aux collectivits locales
pour entretenir leur patrimoine sans phytosanitaires polluants pour les
cours d'eau ont permis de dmontrer la faisabilit du changement de
pratiques dans de nombreuses communes, avant la conscration de cet
objectif par la loi avec une chance fixe 2020 pour les collectivits. Il
n'est enfin pas choquant que les aides puissent accompagner des mises
aux normes rglementaires, dans la mesure o l'essentiel des
programmes d'intervention des agences est prcisment conu pour
permettre la France de respecter ses engagements communautaires, qui
se traduisent gnralement par des obligations rglementaires pour les
matres d'ouvrages. La convergence et la bonne coordination entre ces
deux leviers d'action (le financement et l'obligation rglementaire) est
une de mes priorits. Pour autant, cet accompagnement n'est pas
systmatique : les aides des agences prvoient dj des modalits incitant
l'application de la rglementation (taux d'aides dgressifs, rduction
des primes l'puration pour les stations non conformes la directive
sur les eaux rsiduaires urbaines...), et l'assistance individuelle
l'application de la rglementation n'est pas finance.
Je suis consciente de la ncessit de maintenir un bon niveau de
contrle, hirarchis, des diffrentes aides accordes, et d'valuer
rgulirement leur caractre incitatif et leur pertinence. Ainsi, le
dispositif des primes l'puration fera l'objet d'une valuation nationale.
Je note toutefois que les agences de l'eau s'inscrivent dj dans cette
logique : multiples valuations confies des tiers, valuation ex-ante du
programme (analyses cots-efficacit, cots-bnfices environnementaux)
dbouchant sur une rvision rgulire de leurs modalits d'aides et sur
des outils comme la dfinition de cots plafonds ou de cots de rfrence.
l'chelle des projets structurants, les agences bnficient dans leur
instruction des aides des analyses des services de l'tat sur le plan
rglementaire, de l'valuation environnementale, de l'valuation
pralable exige en cas de financements europens, etc.
Cour des comptes

112
COUR DES COMPTES
Enfin, la Cour juge peu justifies des dpenses de communication

et de coopration internationale. Ces actions, qui reprsentent moins de
2 % des programmes, faisaient clairement partie des priorits dfinies
par l'article 83 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 pour
le 9me programme des agences de l'eau. Je rappelle que la France a pris
l'engagement, au Forum mondial de l'eau tenu Marseille en mars 2012,
de consacrer 1 % du budget des agences de l'eau des actions de
coopration dcentralise dans le domaine de l'eau, l'horizon 2015,
ceci ne dispensant pas de la ncessit de mieux valuer et contrler les
aides attribues.

BUDGET
tablissement public caractre administratif et oprateurs de

l'tat, les six agences de l'eau jouent un rle central dans la conduite de
la politique de l'eau mene par l'tat. Leurs interventions contribuent
notamment la tenue des objectifs fixs par les directives europennes.
Nous rejoignons ainsi pleinement les recommandations de la Cour
portant notamment sur l'accroissement ncessaire de la slectivit des
aides des agences de l'eau. Les valuations de l'efficacit et de l'efficience
de leurs dispositifs d'intervention mriteraient en effet d'tre renforces,
notamment pour les aides faisant l'objet de pratiques htrognes entre
les agences.
De mme, les objectifs cits par la Cour d'approfondissement de la
mutualisation inter-agences et de renforcement de la dmarche de
contrle interne mritent d'tre souligns afin de renforcer l'efficience de
l'action des agences et de dgager des conomies complmentaires en
matire de dpenses de fonctionnement. Les services du Ministre des
finances et des comptes publics continueront de prter une attention
soutenue ces questions qui font l'objet d'un suivi spcifique dans les
nouveaux contrats d'objectifs et de performance pour 2013-2018 signs
avec l'tat.
Cour des comptes


RETROUVER
113
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL

DADMINISTRATION ET DU DIRECTEUR GNRAL DE
LAGENCE DE LEAU ADOUR-GARONNE
Le rapport laisse penser que les financements apports par les
agences devraient suffire, eux seuls, rsoudre tous les problmes dans
le domaine de leau. Or, l'efficacit de la politique de l'eau repose, selon
les enjeux et les territoires, sur une bonne articulation entre l'outil
financier et le respect de la rglementation, dont les agences de leau ne
sont pas en charge. C'est le cas en particulier pour ce qui concerne la
lutte contre les pollutions agricoles ou la continuit cologique. Dans sa
communication de novembre 2012 plan d 'action pour la sauvegarde
des ressources en eau en Europe , la Commission europenne identifiait
d'ailleurs la ncessit d'une meilleure intgration des objectifs lis l'eau
dans les autres politiques publiques dont la politique agricole commune
ou les politiques relatives aux nergies renouvelables.
La Cour indique dans la prsentation de l'insertion que la
gouvernance des instances de bassin, dans lesquelles l'tat est
minoritaire, ne permet pas de garantir l'adquation des programmes
d'intervention des agences (taux des redevances et aides) aux objectifs de
la politique nationale de l'eau, ce qui conduit parfois faire prdominer
des intrts particuliers dans les bassins alors qu'elle souligne plus loin
que les programmes d'intervention des agences sont largement
priorits dfinies nationalement et que Cette priorit [i.e. la mise aux
normes de lassainissement au regard des objectifs de la directive Eaux
Rsiduaires Urbaines] a bien t respecte [...] et lobjectif est
Je relve que le Conseil d 'tat exprimait dans son rapport public
de 2010 ( L'eau et son droit - page 87) : De fait, les agences sont
quasiment devenues, malgr leur autonomie financire et la
mains de l 'tat, qui les utilise pour appliquer sa politique de leau et
pour financer les actions qu'il dcide .
La gouvernance mise en place par le lgislateur au service de la
politique de leau articule ainsi une approche nationale, indispensable
dans un contexte de fort encadrement communautaire et une approche
locale ncessaire lmergence de matrises d'ouvrages de projets
permettant d'atteindre les objectifs de rsultats viss. L'originalit et la
force des agences de l'eau, prouves depuis cinquante ans, rsident donc
dans le juste quilibre trouv entre leurs instances de gouvernance,
Cour des comptes

114
COUR DES COMPTES
ancres dans les territoires, reprsentant la diversit des acteurs et

usagers de l'eau, gage d'une ncessaire subsidiarit des dcisions les
adaptant la ralit des bassins, et 1'encadrement de ces tablissements
par l'tat, par la loi et la rglementation (taux plafonds des redevances,
plafond des dpenses, etc.), par son exercice de la tutelle technique et
financire (prparation et participation aux conseils d'administration et
possibilit d'opposition ses dlibrations, organisation de la
mutualisation, cadrage budgtaire et des effectifs, contrats d'objectifs et
de performance, etc.), par les changes quotidiens entre la direction et
les personnels des agences et les services centraux et dconcentrs de
1'tat.
1. Amliorer la gouvernance
La Cour propose d'amliorer la reprsentation de certains usagers
au sein des Conseils d'administration des agences en y crant des souscollges, et de mieux encadrer le fonctionnement et la composition de la
Commission des interventions.
travail du Comit national de leau (CNE) a fait des propositions pour
diffrentes catgories d'acteurs. La rforme de 2014 garantit que les
usagers non professionnels constituent un tiers du collge des usagers et
disposent d'un vice-prsident. Les usagers domestiques sont reprsents
la fois par les reprsentants des usagers non professionnels (associations
de dfense des consommateurs ou des riverains), mais galement par le
collge des lus dont une grande partie sont responsables de services
publics deau et dassainissement. Il convient galement de rappeler que
limplication des acteurs qui polluent est fonde sur deux volets : leurs
contributions financires au travers du paiement des redevances, mais
aussi leur participation dans les comits de bassin o ils contribuent la
dtermination des objectifs et des actions de la politique de leau.
L'efficacit de la gouvernance de leau dpend de son adaptation aux
caractristiques des territoires, notamment de la diversit des enjeux
selon les bassins, de leur composition socio-conomique et de leur
structuration en termes de matrise d'ouvrage. Sur ce dernier point les
perspectives issues des rcentes volutions lgislatives (GEMAPI)
laissent prsager une amlioration face un morcellement actuellement
important sur le bassin Adour-Garonne.
Cour des comptes


RETROUVER
115
2. Appliquer plus strictement le principe pollueur-payeur

La Cour indique que les dficiences qu'elle relve dans le
fonctionnement des agences et le recul de lapplication du principe
pollueur-payeur, conduisent s'interroger sur la pertinence d'un
auprs des usagers domestiques alors que ceux dont l'activit est
l'origine de pollutions graves ne sont pas sanctionns en proportion des
dgts qu'ils provoquent.
J'observe tout dabord que larticle lgislatif qui fonde les
redevances, introduit par la LEMA, s'appuie explicitement sur le
principe pollueur-payeur78. Je note ensuite que les objectifs fixs aux
10me programmes d 'intervention des agences de l'eau, traduits dans la
loi de finances pour 2012, ont particulirement vis le rquilibrage des
lcart entre les diffrents usages de l'eau prleve, instauration d 'un
aux activits conomiques). Si ce rquilibrage est encore incomplet et
doit tre encore amlior, il se poursuit : ainsi, tout rcemment, le dcret
n2014-1135 du 6 octobre 2014 a largi l'assiette de la redevance pour
pollutions diffuses une liste plus importante de substances
cancrognes, mutagnes ou toxiques pour la reproduction, renforant
ainsi la contribution de la filire agricole. Face l'argument de la Cour,
on peut, au contraire, souligner que la LEMA et le contrle local du
niveau des redevances par les instances (dans lesquelles les usagers
agricoles et industriels sont minoritaires en nombre) ont permis des
rquilibrages rels, sur la dure et avec une monte significative de la
contribution agricole dans les budgets des agences. Et ce, en prenant en
compte l'acceptabilit sociale locale et avec, au final, un bon taux de
recouvrement.
Ainsi, en Adour-Garonne, le Conseil d'administration a dcid en
2009, ds la rvision du 9me Programme, un rquilibrage des
contributions agricoles dans le budget. Ce rquilibrage ne doit
78
Article L213-10 du code de l'environnement : En application du principe

de prvention et du principe de rparation des dommages l'environnement,
l'agence de l'eau tablit et peroit auprs des personnes publiques ou prives des
redevances ...
Cour des comptes

116
COUR DES COMPTES
d'ailleurs pas s'apprcier la seule aune des carts aux taux plafonds
mais avant tout en termes de montant total (produit d'un taux par une
assiette). cet gard, le tableau n3 du rapport montre une progression
significative, en valeur absolue et relative, dans toutes les agences, des
contributions des usagers agricoles dans les budgets. Dans le domaine
des redevances industrielles, nous avons dj signal la Cour que les
chiffres de l'anne 2013 ne sont pas reprsentatifs d'une anne normale
pour Adour-Garonne, puisque cette anne l'acompte a t supprim.
3. Accorder des concours plus slectifs et les contrler davantage
La Cour considre que la rorientation des aides financires vers
le grand cycle de l'eau (milieux aquatiques, protection des aires de
captages, etc.) serait en retrait, dans sa mise en uvre, par rapport aux
ambitions affiches dans le 10me programme.
L'acclration des engagements dans les domaines prioritaires
pour l'atteinte du bon tat des eaux, rsultat des moyens supplmentaires
allous ces domaines lors de l'laboration des 10mes programmes, est
pourtant confirme : en cumul, les montants engags en 2013 pour la
lutte contre les pollutions agricoles, la gestion quantitative de l'eau et la
restauration des milieux aquatiques s'lvent 400 M, en hausse par
rapport 2012 (352 M), et sont au-dessus des prvisions (382 M), et ce
malgr des aides accordes en matire de pollutions diffuses agricole qui
restent, elles, pour le moment en-de des attentes, compte-tenu de la
rvision en cours des programmes de dveloppement ruraux. En AdourGaronne, les moyens financiers allous dans le domaine des pollutions
agricoles ou de la continuit cologique ne sont pas en retrait par
rapport aux ambitions du 10me Programme puisqu'en valeur absolue, les
dotations consacres au grand cycle de leau (Lignes l 8, 21, 24) sont
passes de 41 M/an en moyenne au 9me programme 62 M/an au
10me programme, soit une hausse de +52 %.
Il convient galement de rappeler que les montants financiers
investis ne sont pas le seul indicateur de la mise en uvre dune
politique : les travaux d'assainissement sont notablement plus coteux
que les oprations de restauration hydromorphologique ou que les
soutiens l'volution des pratiques agricoles. Une analyse complte
devrait intgrer le nombre d'oprations et leur impact sur le milieu.
Enfin, l'arrt dfinissant le plafonnement des dpenses des agences de
l'eau est bti sur le principe dune fongibilit asymtrique, imposant que
les investissements relatifs au domaine 3 dactivit (mesures territoriales
motives par les objectifs de bon tat) puissent bnficier d'un
abondement des domaines 1 (fonctionnement, animation territoriale,
Cour des comptes


RETROUVER
117
connaissance, communication, international et 2 (assainissement et eau

potable), ce qui ne peut se faire dans l'autre sens.
La Cour constate que des drogations sont donnes pour engager
des travaux antrieurement la demande d'aide et considre que leur
multiplication vide de leur sens les rgles d'intervention. Cette possibilit
de dmarrage anticip avant dcision attributive, aux risques et prils du
porteur de projet, est prvue par le dcret n99-1060 du 16 dcembre
1999 relatif aux subventions de l'tat dont la Cour avait justement
demand l'application lors d'un prcdent contrle.
La Cour relve que des rgles de liquidation et de perception pas
toujours respecte ; ce constat ne parat pas concerner AdourGaronne.
La Cour souligne que les interventions des agences ne sont pas
toujours cohrentes avec les PAOT qui dfinissent les actions
prioritaires du bassin. Je rappelle que, lors du 9me Programme ltat
d'avancement des PAOT et leur niveau de ciblage taient encore trop
htrognes pour constituer l'unique rfrence, ce qui a pu expliquer
qu'une partie substantielle des aides verses par les agences concerne
des oprations hors PAOT. En revanche, le programme de lagence
prend bien compte le programme de mesures.
Le renforcement de la slectivit des aides recommande par la
Cour est luvre en Adour-Garonne : bonification de taux pour les
investissements concourant la restauration du bon tat (stations
d'puration, quipements industriels), ligibilit restreinte des
oprations collectives de reconqute de la qualit de l'eau pour les aides
agricoles, par exemple.
La Cour signale labsence de garantie sur les avances
remboursables, pratique qui, dans les faits, relve dune priode
antrieure la priode audite. En effet, ds le 9me Programme, l'Agence
a mis en uvre, dans la phase d'instruction des dossiers daide, une
procdure d'analyse financire systmatique, par un cabinet externe, des
comptes d'entreprises sollicitant une avance remboursable afin
d'apprcier la solvabilit et la prennit de leur exploitation. Il en rsulte
que loctroi d'une avance peut tre conditionn l'existence d'une
caution bancaire.
Enfin, la Cour juge peu justifies les dpenses de communication
et de coopration internationale. Ces actions, qui reprsentent moins de
2 % des programmes, faisaient clairement partie des priorits dfinies
par l'article 83 de la loi sur leau et les milieux aquatiques de 2006 pour
le 9me programme des agences de l'eau. Je rappelle que la France a pris
Cour des comptes

118
COUR DES COMPTES
l'engagement, au Forum mondial de l'eau tenu Marseille en mars 2012,

de consacrer 1 % du budget des agences de l'eau des actions de
coopration dcentralise dans le domaine de l'eau, l'horizon 2015,
ceci ne dispensant pas de la ncessit de mieux valuer et contrler les
aides attribues. De mme, l'accord cadre de partenariat conclu en 2013
entre les agences de l'eau et l'agence franaise de dveloppement (AFD)
apporte une rponse la question de la complmentarit et lintrt d'une
articulation des outils mis en uvre par ces acteurs dans le domaine de
l'eau voque dans le texte.
En conclusion, on peut regretter que la simple lecture des titres du
rapport renvoie limage ngative d'une agence type qui n'existe pas
dans les faits et qui ne relve pas la ralit d'Adour-Garonne. J'en veux
pour preuve que ce mme rapport met en exergue des dispositions
positives prises par l'agence, comme par exemple : la transparence sur
les dcisions d'attributions d'aide sur le site de l'agence, l'objectif de mise
en conformit de quipements globalement atteint, un 10me Programme
davantage tourn vers l'objectif d'atteinte du bon tat des eaux, la mise en
place de prix plafonds ou encore la ralisation d'valuations de la
politique d'intervention dans le domaine de l'assainissement ou des
rivires qui ont permis la rorientation de certains dispositifs comme
l'aide la performance puratoire.
Cour des comptes


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119
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION

ET DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE DE LEAU
ARTOIS-PICARDIE
LAgence de leau Artois Picardie fait sienne les recommandations

de la Cour qui la concerne et mettra en uvre un plan de progrs pour
les intgrer. LAgence de leau souhaite aussi apporter les lments de
rponse suivants aux analyses du projet dinsertion :
Dans sa prsentation, la Cour affirme : En effet, alors que ltat
seul assume la responsabilit de la politique de leau, les modalits
dattribution des aides verses par les agences ainsi que le taux de la
plupart des redevances quelles peroivent sont dfinis par des instances
dans lesquelles il est minoritaire, ce qui conduit parfois faire
prdominer des intrts particuliers dans les bassins.
Cette affirmation de principe ne parat taye par aucun lment
tangible. Le projet dinsertion souligne dailleurs au contraire plus loin
que les programmes dintervention des agences sont largement
priorits dfinies nationalement et que Cette priorit [i.e. la mise aux
normes de lassainissement au regard des objectifs de la directive Eaux
Rsiduaires Urbaines] a bien t respecte [] et lobjectif est
Dans le paragraphe I - Amliorer la gouvernance, la Cour crit :
La gouvernance de ces instances, dans lesquelles ltat est
minoritaire, ne permet pas de garantir ladquation des programmes
dinterventions des agences aux objectifs de la politique nationale de
leau.
Le Conseil dtat a crit, dans son rapport public de 2010
( Leau et son droit - page 87) : De fait, les agences sont quasiment
devenues, malgr leur autonomie financire et la reprsentation
minoritaire de ltat au sein de leur conseil, un outil aux mains de ltat,
qui les utilise pour appliquer sa politique de leau et pour financer les
actions quil dcide.
Dans le paragraphe I-A-2- a)Linsuffisante transparence des
dcisions daide financire, la Cour crit : Dune manire gnrale,
lattribution des aides est insuffisamment transparente quelle mane du
conseil dadministration, de la commission des aides ou du directeur
gnral. Si les comptes rendus des conseils dadministration des agences
Cour des comptes

120
COUR DES COMPTES
figurent sur les sites internet des agences, ce nest pas le cas de ceux des
commissions des aides.
Cette affirmation est inexacte en ce qui concerne AEAP. En effet,
sont accessibles tout utilisateur du site internet de lAgence de leau
Artois Picardie les dlibrations des instances (Comit de Bassin,
Conseil dAdministration, Commission Permanente des Interventions)
ainsi que les dcisions du Directeur Gnral de lagence prises par
dlgation du Conseil dAdministration. Pour chaque attribution daide,
sont prciss le nom du matre douvrage, lobjet de lopration, le
montant des travaux et le montant de la participation financire accorde
par lagence.
Figure par ailleurs galement sur le site Internet le relev mensuel
des dcisions de refus du DGAE, avec lexpos des motifs de refus des
participations financires sollicites.
Dans le paragraphe I-A-2-b) Un dispositif de prvention des
conflits dintrts renforcer, la Cour crit : Les membres des conseils
dadministration, dont une partie sige la commission qui attribue les
aides, reprsentent des entreprises, des collectivits ou des associations
qui peuvent bnficier de subventions, parfois trs leves, attribues par
lagence et qui peuvent tre assujetties aux redevances quelle peroit.
Une telle situation est de nature faire natre des conflits dintrt.
Il est logique que la composition et le fonctionnement des
commissions des aides soient dtermins par le rglement intrieur dict
par les conseils d'administration dont ils manent, ces derniers tant
encadrs par le code de l'environnement, sans quil soit dmontr que
cela puisse aggraver les risques de conflits dintrts en son sein. Le
Commissaire du Gouvernement veille ce que la composition propose
pour cette commission soit quilibre.
Elle indique que Le dispositif de prvention des conflits dintrt
mriterait donc dtre renforc et de toucher non seulement le personnel
des agences, mais aussi tous les reprsentants sigeant dans les conseils
dadministration . La charte de dontologie pour les administrateurs a
t adopte et annexe au rglement intrieur du CA le 12/09/2014. Une
seconde charte de dontologie pour les personnels a t annexe au
rglement intrieur de lagence le 28/10/2014.
Dans le paragraphe I-B-2- Harmoniser les aides, au sein du
Tableau n 2 : parts respectives des subventions et des avances dans les
aides des agences au cours du 9e programme (2007-2012), la Cour
crit : Artois Picardie : subventions 77% ; avances et prts : 23% ;
total en M : 1 088,2
Cour des comptes


RETROUVER
121
1 088,2 M est le montant des dpenses du 9me programme, y

compris les dpenses courantes. Le montant des aides accordes au 9me
programme est de 968,7 M. Artois Picardie : subventions 75% ; avances
et prts : 26% ; total en M : 968,7.
Dans le paragraphe I-B-2- Harmoniser les aides, la Cour
crit : Le rcent effort dharmonisation observ en matire de rdaction
des conventions devrait stendre aux modalits dattribution des aides
mme si les priorits dintervention diffrent entre les bassins.
Les priorits dintervention, ncessairement diffrentes dun
bassin un autre sans pour autant tre divergentes, traduites par des
modalits daides diffrentes, permettent chaque agence de consacrer
des moyens plus ou moins importants et incitatifs telle ou telle
thmatique et de rpondre aux besoins des matres douvrages du bassin
(taille et organisation des collectivits, poids de lagriculture ou de
lindustrie). Cest un gage de succs de la mise en uvre dune politique
adapte la ralit de chaque bassin.
Dans le paragraphe II-A- Des redevances essentiellement
acquittes par les usagers domestiques, la Cour crit : Entre 2007 et
2013, les redevances perues par les agences de leau ont ainsi progress
de 24 % pour atteindre en moyenne annuelle environ 2,2 Md.
Il convient de noter quen enlevant du produit des redevances la
part revenant au programme Ecophyto, le montant de la contribution
lONEMA et le prlvement de ltat, laugmentation du produit des
redevances des agences en moyenne annuelle entre le 9me et le 10me
programme d'intervention nest que de 2,63%. Lessentiel de la variation
constate relve donc du niveau national et non des agences de leau.
Elle crit que cette hausse est principalement due
laugmentation de 25 % des redevances acquittes par les usagers
domestiques et assimils travers la facture deau . Pour AEAP, les
redevances acquittes par les usagers domestiques et assimils travers
la facture deau slvent en mission en 2007 100,4 M et en 2013
116,3 M, soit une augmentation de 16 %.
En 2013, 83 % des redevances perues par lagence de leau
Artois Picardie taient supportes par les usagers domestiques et
assimils, 6 % par les agriculteurs et 11 % par lindustrie. Il est donc
impropre dvoquer un recul de lapplication du principe pollueurpayeur pour Artois Picardie, dans la mesure o le pourcentage de
contribution des industriels et agriculteurs augmente entre 2007 et 2012
(cf. tableau n3). Ce rquilibrage est encore incomplet mais il se
poursuit : ainsi, tout rcemment, le dcret 2014-1135 du 6 octobre 2014 a
Cour des comptes

122
COUR DES COMPTES
largi l'assiette de la redevance pour pollutions diffuses une liste plus

importante de substances cancrognes, mutagnes ou toxiques pour la
reproduction, renforant ainsi la contribution de la filire agricole.
Dans le paragraphe II-B-1- Des redevances acquittes par
lagriculture peu incitatives, la Cour crit : Depuis la LEMA, les
levages qui ont fait leffort de rduire leurs effluents acquittent autant de
redevances que les autres, alors que lancienne redevance, en les
avantageant, encourageait les comportements vertueux. De surcrot, le
taux de cette redevance, fix un niveau trs faible, na pas t augment
par la LEMA.
Depuis la LEMA, les agences appliquent pour la redevance
levages le tarif national fix dans la loi, et ne peuvent ds lors pas le
modifier.
La Cour crit par ailleurs les engrais azots ne sont pas soumis
cette redevance, ce qui est paradoxal au regard des objectifs des
directives cadre sur leau et nitrates . Les agences avaient propos
dinstaurer une redevance sur lazote minral, cale sur le dispositif de la
redevance pour pollutions diffuses, loccasion de la prparation de la
loi dencadrement de leurs 10 programmes dintervention. Cette
proposition na pas t retenue suite aux dbats interministriels ; ltat
ayant opt en 2013 pour un relvement du taux de TVA pour les engrais.
Dans le paragraphe II- B- 2 - Des redevances acquittes par
lindustrie en diminution, la Cour crit : En effet, depuis lentre en
vigueur de la LEMA, cette redevance est calcule sur la base des rejets
dans les cours d'eau aprs traitement par la station d'puration, alors
quils taient auparavant valus la sortie du site industriel. Ce
changement a pour effet de masquer la pollution relle des petits sites
industriels dont une partie nest plus assujettie cette redevance.
La redevance est tablie sur la pollution annuelle rejete au milieu
naturel. Ds lors que les assiettes rejetes par lment polluant dun
tablissement sont infrieures aux seuils fixs par le code de
lenvironnement, il se trouve assujetti la redevance pour pollution de
leau dorigine domestique.
Les petits sites industriels nchappent donc pas aux
redevances de lagence de leau car ils deviennent assimils
domestiques et paient en consquence les redevances associes.
Dans le paragraphe II-C-1 - Des rgles de liquidation et de
perception pas toujours respectes, la Cour crit : Dautres agences
accordent des remises gracieuses dans des conditions plus gnreuses
Cour des comptes


RETROUVER
123
que ce quautorise le code de lenvironnement. (Seine- Normandie, LoireBretagne, Artois-Picardie). Entre 2007 et 2012, 15 remises
gracieuses sur les retards de dclaration ont t accordes , comme la
relev la Cour des comptes dans son rapport provisoire relatif au
contrle de lagence Artois-Picardie. Ces 15 remises gracieuses sur les
retards de dclaration sont mettre en regard des 6 000 titres mis sur
la mme priode.
Il convient de noter que la disposition du code de lenvironnement
qui rgit les cas de remises gracieuses nest pas adapte aux catgories
de redevables des agences de leau. Ses rgles sont plus strictes que
celles dfinies par le livre des procdures fiscales , comme la signal la
Cour des Comptes.
Il semblerait utile de prvoir une volution de larticle L. 213-1111 du code de lenvironnement en matire de remises gracieuses de
redevances ou de pnalits de redevances pour le conformer au livre des
procdures fiscales (transaction sur les majorations).
Dans le paragraphe II-C-2 - Des contrles insuffisants dans
certaines agences, la Cour crit : En pratique, les agences ont une
activit de contrle souvent modeste et rarement formalise dans un
vritable plan de contrles . Lagence Artois Picardie met en uvre le
guide de contrle commun et harmonis entre agences. Par ailleurs,
comme lindique la Cour des Comptes dans son rapport provisoire relatif
au contrle de lagence Artois-Picardie, lagence remplit ses objectifs
et va mme au-del. Les rsultats des contrles montrent que les carts
dtects sont de faible montant. Ils se situent aux environs de 1 % des
montants contrls .
Dans le paragraphe III-A - Une lente rorientation des priorits
dintervention, la Cour crit : La rorientation des aides financires
vers le grand cycle de leau (milieux aquatiques, protection des aires
de captages, etc.) est en retrait par rapport aux ambitions affiches dans
le 10e programme . La rorientation des aides est pourtant forte,
puisquelle a amen aux 10mes programmes ce que pour les 6
agences :
- le domaine D3, correspondant au grand cycle de leau , ait t
dot du double du montant dAP par rapport au 9me programme ;
-le domaine D2, correspondant au petit cycle de leau, ait t dot
de 15% dAP en moins par rapport au 9me programme.
Cour des comptes

124
COUR DES COMPTES
Ceci traduit les ambitions affiches dans les 10mes programmes.

Larrt dfinissant le plafonnement des dpenses des agences de leau a
t bti sur le principe dune fongibilit asymtrique, imposant que les
investissements relatifs au domaine dactivit D3 puissent bnficier dun
abondement des domaines D1 et D2 mais sans que cela puisse se faire
dans lautre sens.
Dans le paragraphe III-A - Une lente rorientation des priorits
dintervention, Tableau n 4 : interventions par domaine dans le 10e
programme (en engagements): ce tableau prsente une erreur en ce qui
concerne le total domaines + primes dAEAP, qui est de 94%, et non
84%.
Dans le paragraphe III-B - 1 - Une instruction des dossiers encore
peu formalise, la Cour crit : Certaines agences, en revanche, ont
accompli des progrs : [] ; fixation [...] dun prix plafond qui ne
peut tre dpass quavec lautorisation du conseil dadministration
(Adour-Garonne, Loire-Bretagne) . Lagence Artois Picardie met
galement en uvre un dispositif de cots plafonds, tabli partir dune
analyse des marchs passs par les collectivits, analyse actualise
chaque anne.
Dans sa conclusion et ses recommandations, la Cour crit : Au
cours du 9e programme, laugmentation des redevances a donn aux
agences une certaine aisance financire . Cette aisance financire a t
utilise en premier lieu pour financer des politiques nationales
(Ecophyto, Onema) puis pour augmenter les aides attribues aux matres
douvrages , notamment pour satisfaire aux exigences dquipement des
collectivits en regard de la directive Eaux Rsiduaires Urbaines de
lUnion Europenne.
Cour des comptes


RETROUVER
125
Depuis 2014, les agences sont soumises un prlvement financier

de ltat, source dinquitude pour les administrateurs des agences quant
la prennit du financement des actions mener pour relever les enjeux
de la politique de leau.
RPONSE DE LA PRSIDENTE DU CONSEIL

DADMINISTRATION DE LAGENCE DE LEAU LOIREBRETAGNE
Tout en soulignant les volutions positives ralises par lagence
au cours de lexcution de son 9me programme dintervention, qui sont
amplifies dans le 10me programme, soyez assur que nous avons pris
bonne note des recommandations de la Cour. Lagence a commenc
prparer son plan dactions, qui les intgrera.
Pour la France, les principaux points amliorer portent sur la
lutte contre les pollutions diffuses, notamment agricoles, et la
restauration de lhydromorphologie des cours deau.
Pour y parvenir, il est ncessaire dassurer une bonne articulation
entre la gouvernance, une rglementation adapte avec les moyens
humains de sa mise en uvre, et loutil financier constitu par les
redevances. Cest en particulier le cas pour ce qui concerne la lutte
contre les pollutions agricoles ou la continuit cologique.
La gouvernance
La Cour indique que la gouvernance [des instances de bassin],
dans lesquelles ltat est minoritaire, ne permet pas de garantir
ladquation des programmes dintervention des agences aux objectifs de
la politique nationale de leau, ce qui conduit parfois faire prdominer
des intrts particuliers dans les bassins , alors que, plus loin, elle
souligne que les programmes dintervention des agences sont largement
priorits dfinies nationalement .
De fait, si la question de la gouvernance est complexe, je relve
que cette complexit a t voulue par le lgislateur et quelle repose sur
le juste quilibre entre les instances de gouvernance, ancres dans les
territoires et reprsentant la diversit des acteurs et usagers de leau, et
lencadrement des agences par ltat, par la loi et la rglementation. Le
Conseil dtat dans son rapport public de 2010 soulignait ( Leau et son
droit - page 87) : De fait, les agences sont quasiment devenues,
malgr leur autonomie financire et la reprsentation minoritaire de
Cour des comptes

126
COUR DES COMPTES
ltat au sein de leur conseil, un outil aux mains de ltat, qui les utilise
pour appliquer sa politique de leau et pour financer les actions quil
dcide .
Cette originalit est la force des agences de leau. Le systme est
en effet fond sur limplication des acteurs qui polluent des degrs
divers afin quils contribuent tant la dtermination des objectifs et des
actions de la politique de leau, via leur implication dans les comits de
bassin, quau financement des actions correctrices par leurs redevances.
La diffrence de composition du collge des usagers professionnels
entre les bassins est le reflet des quilibres conomiques et
environnementaux du bassin. Suite la confrence environnementale de
2013, un groupe de travail du comit national de leau (CNE) avait fait
des propositions pour faire voluer la gouvernance des comits de bassin
et des conseils dadministration des agences et rquilibrer les diffrentes
catgories. La rforme de 2014 garantit que les usagers non
professionnels constituent au minimum un tiers du collge des usagers
(45 % en Loire-Bretagne) et disposent dun vice-prsident. Les usagers
domestiques sont reprsents la fois par les reprsentants des usagers
non professionnels (associations de dfense des consommateurs ou des
riverains), mais galement par le collge des lus dont une grande partie
sont responsables de services publics deau et dassainissement.
Ltat exerce une tutelle politique (nomination du prsident et du
directeur qui se voient donner une lettre de mission du ministre en charge
de la politique de leau, laboration et suivi du contrat dobjectifs et de
performance, prparation et participation aux conseils dadministration
du commissaire du gouvernement et possibilit de sopposer aux
dlibrations du CA), technique (laboration des textes, cadrage
budgtaire et des effectifs, etc.) et financire (taux plafonds des
redevances, plafond des dpenses, etc.). Au-del, la prsence de ltat
dans la gouvernance se traduit au quotidien par des changes entre la
prsidence, la direction et les personnels des agences et les services
centraux (DEB) et dconcentrs de ltat (prfet coordinateur de bassin,
DREAL).
Il est logique que la composition et le fonctionnement de la
commission des aides soient dtermins par le rglement intrieur,
adopt par le conseil d'administration et encadr par le code de
l'environnement. Le commissaire du gouvernement veille ce que la
composition propose pour cette commission soit quilibre. Enfin, la
commission des aides prsente les rsultats de ses travaux chaque
sance du conseil d'administration.
Cour des comptes


RETROUVER
127
Par ailleurs, le rglement intrieur prvoit explicitement que les

membres du conseil ne peuvent pas participer une dlibration portant
sur un dossier qui les concerne, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataire. Afin de renforcer le caractre prventif de cette rgle,
lagence de leau LoireBretagne va mettre en place une charte de
dontologie ds 2015.
La Cour observe que la liste des bnficiaires daides et les
montants verss ne sont pas rendus publics par lagence.
Les 190 membres du comit de bassin Loire-Bretagne disposent
aujourdhui de ces informations. Cependant, afin de rpondre au souci de
transparence de la Cour, lagence les publiera sur son site internet ds
2015.
Lhtrognit des modalits dattribution des aides entre les
agences reflte des priorits dintervention ncessairement diffrentes
dun bassin un autre, sans tre divergentes. Chaque agence est lgitime
consacrer des moyens plus ou moins importants et incitatifs telle ou
telle thmatique et rpondant aux besoins du bassin (taille et
organisation des collectivits, poids de lagriculture ou de lindustrie).
Cest un gage de succs de la mise en uvre dune politique adapte la
ralit de chaque bassin.
La Cour affirme quen ce qui concerne les conditions juridiques de
versement des aides, les conventions signes entre les agences de leau et
le bnficiaire prsentaient de nombreuses lacunes juridiques avant
2013, notamment en matire de respect des dispositions conventionnelles.
Lagence de leau Loire-Bretagne a cr un poste de juriste fin
2001, puis un second en 2006, pour renforcer la scurit juridique de ses
actes.
Par ailleurs, pour le 10me programme, les conventions types de
versement des aides ont t mises au point avec lappui du contrle
financier. Elles renvoient aux rgles gnrales administratives et
financires approuves par le conseil dadministration et expressment
acceptes par chaque attributaire.
Cour des comptes

128
COUR DES COMPTES
Le principe pollueur-payeur et loutil financier

La Cour voque un recul de lapplication du principe pollueur
payeur.
Jobserve que les agences comme les membres des comits de
bassin raffirment rgulirement leur attachement ce principe lgislatif
(article L.213-10 du code de lenvironnement).
Les objectifs fixs pour les 10mes programmes dintervention,
traduits dans la loi de finances pour 2012, ont vis le rquilibrage des
contributions entre les diffrentes catgories dusagers et la limitation
des distorsions de taxation (suppression de lcart des tarifs plafonds de
lcart entre les diffrents usages de leau prleve, instauration dun
aux activits conomiques). Ce rquilibrage est encore incomplet et doit
encore tre amlior. Il se poursuit : ainsi, tout rcemment, le dcret
n 2014-1135 du 6 octobre 2014 a largi l'assiette de la redevance pour
pollutions diffuses une liste plus importante de substances
cancrignes, mutagnes ou toxiques pour la reproduction, renforant
ainsi la contribution de la filire agricole.
Le rapport affirme que la forte contribution des usagers
domestiques devrait dsormais diminuer et celles des agriculteurs et des
industriels augmenter, conformment au principe pollueur-payeur. La
Cour observe que les redevances acquittes par les agriculteurs sont peu
incitatives, et que alors que le bassin Loire-Bretagne est le plus
concern par la pollution de aux nitrates, les redevances la charge des
agriculteurs ne reprsentent en 2013 que 10 % du montant des
redevances . Sans remettre en question cette analyse, qui sappuie sur
des donnes chiffres, on peut observer que le principe pollueur-payeur,
en lui-mme, ne prsuppose pas une forme dquilibre arithmtique des
contributions mais linternalisation des externalits ngatives et une
fiscalit incitative.
La Cour fait tat dune hausse des redevances de 27 % entre 2007
et 2013 pour lensemble des agences. Selon les services du MEDDE, elle
est de 24 %. Si lon retire du produit des redevances la part revenant au
programme Ecophyto, le montant de la contribution lONEMA et le
prlvement pour le budget gnral de ltat, laugmentation des
capacits dintervention des agences en moyenne annuelle entre le 9me et
le 10me programme d'intervention nest que de 2,63 %.
Cour des comptes


RETROUVER
129
La Cour indique que les agences ont connu une certaine aisance
financire au cours du 9me programme car laugmentation des
redevances a t suprieure celle des dpenses dintervention. Selon les
services du MEDDE, le montant global des dpenses a t suprieur de
plus de 30 % au montant des redevances sur cette mme priode.
La Cour constate que les soldes de moins perus des redevances
de pollution domestique en vigueur jusquen 2007 ont reprsent pour
lagence de leau Loire-Bretagne des sommes dont une partie se trouvait
prescrite. Au total, il en est rsult une perte financire pour lagence
value 7,3 M.
Lagence Loire-Bretagne reconnat que le choix quelle avait fait
de ne pas respecter le rythme annuel de rgularisation de la redevance,
dans le but de lisser les augmentations, la conduite tre confronte
un dossier sensible, rendu particulirement complexe en raison de
contraintes fortes de calendrier (notification des sommes restant dues
avant le 30 juin 2008) et de nombreuses incertitudes rglementaires sur
la conduite tenir. La gestion de ce dossier a mobilis de nombreuses
ressources pendant plusieurs annes. Lagence considre avoir apport
toutes les diligences possibles. Elle souligne que le lgislateur en 2006 a
profondment modifi le calcul et la perception de cette redevance pour
rpondre sa complexit, reconnue par lensemble des acteurs.
La Cour constate que lagence napplique pas les intrts de
retard rglementaires lors de dpts tardifs de dclarations de
redevances.
Les cas justifiant lapplication dintrts de retard sont trs peu
nombreux, mais lagence de leau Loire-Bretagne sera attentive ne pas
les ngliger lavenir.
La Cour observe que lagence accorde des remises gracieuses sur
pnalits de retard dans des conditions plus gnreuses que ce
quautorise le code de lenvironnement.
Lagence de leau Loire-Bretagne naccorde ces remises
gracieuses quavec parcimonie et prcaution, sur la base dune grille
dvaluation stricte, pour les dclarants de bonne foi confronts une
situation passagre. Plus gnralement, les conditions dans lesquelles
peuvent tre accordes des remises gracieuses me paraissent devoir tre
expertises et harmonises, sans exclure une modification du code de
lenvironnement qui est actuellement plus restrictif que le livre des
procdures fiscales en la matire.
Cour des comptes

130
COUR DES COMPTES
Des concours plus slectifs et davantage de contrles

La Cour fait observer que la rorientation des aides financires
vers le grand cycle de leau (milieux aquatiques, protection des aires
de captages, etc.) serait en retrait par rapport aux ambitions affiches
dans le 10me programme.
Ces aides occupent une place croissante dans les interventions de
lagence Loire-Bretagne. Le tableau ci-dessous reprend les engagements
nets du 9e programme et les prvisions du 10me programme :
Engagements nets
du 9e programme
LUTTE CONTRE
LA POLLUTION
GESTION
MILIEUX
DES
Dotations AP du
10e programme
puration collectivits et industries
977,582
1052
18 - activits agricoles
133,31
222,5
Total
1110,892
1274,5
Gestion quantitative de la
ressource, protection de la
ressource, milieux aquatiques,
gestion concerte
218,501
519,5
25 - Alimentation en eau potable
337,223
167,40
Total
555,724
686,90
Dans la lutte contre les pollutions, la part relative aux pollutions

agricoles passe de 12 % 17 %. Dans la gestion des milieux, la part de
lalimentation en eau potable passe de 61 % 24%.
Larrt dfinissant le plafonnement des dpenses des agences de
leau est bti sur le principe dune fongibilit asymtrique, imposant que
les investissements relatifs au domaine 3 (mesures territoriales visant le
bon tat) du tableau du rapport de la Cour des comptes puissent
bnficier dun abondement des domaines 1 (fonctionnement, animation
territoriale) et 2 (assainissement), ce qui ne peut se faire dans lautre
sens.
La Cour considre que les dossiers dinstruction des aides
sappuient rarement sur des analyses conomiques pralables qui
permettraient dvaluer la soutenabilit financire des oprations et de
les comparer dautres solutions moins onreuses, telles que le recours
lassainissement non collectif par exemple.
Lagence de leau Loire-Bretagne observe que la recherche dune
solution plus efficiente est de la responsabilit du matre douvrage. Elle
na pas les moyens humains de raliser une assistance matrise
Cour des comptes


RETROUVER
131
douvrage, mission qui ne lui est pas dailleurs pas confie par la loi.
Toutefois, soucieuse de la bonne gestion du produit des redevances,
lagence a dfini des cots plafonds qui incitent les matres douvrage
la modration dans leur choix de solutions techniques. Dans le cas
particulier de lalternative de lassainissement non collectif, lagence
exige que les travaux de rseaux de collecte des eaux uses soient
conformes aux prconisations de ltude de zonage dassainissement et
elle ne finance pas les rseaux dont le linaire est suprieur 40 mtres
par branchement.
Pour les oprations dinvestissement des collectivits territoriales,
la Cour estime que trop dagences continuent retenir lensemble du
cot du projet dans lassiette subventionnable , et donne titre
dexemple, en Loire-Bretagne, le cot de la restructuration de lusine de
production deau potable de Clermont-Ferrand, financ par des
subventions et des avances.
Pour le calcul de sa subvention, lagence na pris en compte
quune partie de ce cot, correspondant aux travaux rendus ncessaires
par lobligation de production dune eau conforme aux normes
(11,1 M). En revanche, pour le calcul de lavance, lagence a retenu le
cot total du projet (20,5 M).
La Cour estime que de telles pratiques entraneraient les agences
financer des projets surdimensionns ou prsentant des surcots
injustifis.
Lagence de leau Loire-Bretagne souligne que le risque de
financer un projet surdimensionn ou injustifi est limit, du fait que
linstruction de la demande dpose a comme objectif entre autres de
vrifier ladquation du projet propos aux besoins. La dcision sur
Clermont-Ferrand a t prise en relation avec les difficults
conjoncturelles des collectivits pour obtenir des prts bancaires. Les
possibilits demprunter tant redevenues normales, cette pratique mise
en uvre pendant le 9me programme a t supprime dans les modalits
du 10me programme, afin dliminer tout risque. Lavance tant
dsormais plafonne lassiette subventionnable.
La Cour constate que certaines drogations, valides par le
conseil dadministration, sont donnes pour engager des travaux
antrieurement la demande daide. Elle considre que leur
multiplication vide de leur sens les rgles dintervention .
Cette possibilit de dmarrage anticip avant dcision attributive,
aux risques et prils du porteur de projet, est prvue par le dcret n 991060 du 16 dcembre 1999 relatif aux subventions de ltat. Des
Cour des comptes

132
COUR DES COMPTES
discussions, parfois longues, sont en effet ncessaires pour dterminer les

assiettes et les montants daide. Les autorisations de dmarrage anticip
des travaux, aprs dpt du dossier de demande daide mais avant
rception de la lettre dligibilit, sont peu nombreuses en LoireBretagne. Elles reprsentent chaque anne un peu moins de 6% des
dossiers engags. Linstruction de ces drogations et laccord ont t
dlgus au directeur gnral de lagence qui en rend compte au conseil
dadministration.
La Cour affirme la ncessit dune troite articulation avec les
actions prioritaires du bassin et considre que les interventions des
agences ne sont pas toujours cohrentes avec les plans daction
oprationnels territorialiss (PAOT).
Leur ralisation est variable selon les dpartements du bassin
Loire-Bretagne. Ces documents dfinissant les priorits pour trois ans,
des oprations essentielles pour la reconqute de la qualit des eaux
peuvent ne pas y figurer, si elles sont programmes ultrieurement. Le
document de rfrence est plutt le programme de mesures, tabli pour
six ans, que le PAOT prend en compte.
Quel que soit le niveau de ralisation du PAOT, lagence participe
aux travaux des MISEN. Cela permet une concertation troite avec les
services de police de lenvironnement pour faire voluer les situations qui
portent le plus atteinte la qualit des milieux aquatiques.
Dans le cas particulier des travaux damlioration des systmes
dassainissement collectif existants, un document dpartemental
dorientation (DDO) identifie les travaux prioritaires. Ce document est
tabli pour chaque dpartement par lagence en concertation avec les
services de ltat. Laide est bonifie avec lapport, en plus de la
subvention de base, dune avance sans intrt remboursable sur quinze
ans, calcule sur la mme assiette. Cette modalit doit permettre une
ralisation plus rapide des projets, voire un dblocage de certains projets
prioritaires, et faciliter latteinte des objectifs environnementaux de bon
tat.
La Cour considre que les contrles a posteriori de la bonne
utilisation des aides et de la conformit des projets au dossier prsent ne
sont pas suffisamment formaliss et harmoniss.
Consciente des difficults de mise en uvre de ces contrles,
lagence de leau Loire-Bretagne a engag au second semestre 2013 une
rflexion sur leurs volutions, avec un objectif de mise en uvre dune
procdure rvise ds janvier 2015. Lensemble des volets du contrle
(administratif, financier, technique) ainsi que leurs modalits de mise en
Cour des comptes


RETROUVER
133
uvre sont concerns. Les observations de la Cour seront intgres dans

cette rflexion, en particulier lobjectif de contrler prioritairement les
dossiers fort enjeu.
La Cour juge peu justifies des dpenses de communication et de
coopration internationale.
Sagissant des dpenses de communication, lagence de leau
Loire-Bretagne avait adress un questionnaire par foyer lors de
llaboration du prcdent SDAGE afin de favoriser une large
participation du public la consultation. Compte tenu du cot de cette
mthode (1,6 M) et des rsultats dcevants, elle a dcid dy renoncer
pour llaboration du SDAGE 2016-202. Le cot dimpression et de
routage des documents mis en consultation a t ramen 0,24 M.
Les actions de coopration internationale font clairement partie
des priorits dfinies par larticle 83 de la loi sur leau et les milieux
aquatiques de 2006 pour le 9me programme des agences de leau. En
outre, la France a pris lengagement, au Forum mondial de leau tenu
Marseille en mars 2012, de consacrer 1 % du budget des agences de
leau des actions de coopration dcentralise dans le domaine de
leau, lhorizon 2015. Lagence Loire-Bretagne, dans le cadre dune
mission suivi-valuation annuelle systmatique de ces actions de
coopration, a valu, in situ et ce jour, plus de 20% des projets quelle
a financs. Le cot de chacune de ces missions suivi-valuation nexcde
pas 1 2 % des montants daides.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION

ET DU DIRECTEUR GNRAL DE LAGENCE DE LEAU RHINMEUSE
Au-del de points spcifiques et sur un plan gnral, les

recommandations qui concluent ce rapport nappellent pas de notre part
dobjection ou de commentaire particulier : nous y souscrivons
pleinement et la mise en uvre de certaines dentre elles a dailleurs dj
t engage, notamment au travers des dispositions prises loccasion de
la rinstallation rcente du Conseil dadministration et dans la nouvelle
organisation gnrale de lAgence de leau en cours de mise en place.
Cour des comptes

134
COUR DES COMPTES
En revanche, la lecture de ce projet nous est apparue dresser un

constat densemble qui peut tre peru comme ngatif de laction de
lAgence de leau Rhin-Meuse, et plus gnralement des agences de
leau, sans que les justifications prcises de ces apprciations
apparaissent toujours, notre sens, clairement tayes. En outre, si en
effet des axes de progrs peuvent sans nul doute tre identifis, et les
recommandations procdent de cette orientation, on peut regretter que ce
projet nintgre pas vritablement de bilan des avances permises par
laction des agences de leau, ou tout au moins nen voque que
certaines, de faon incidente.
A cet gard, le rapport, dans sa formulation, laisse penser que
les financements apports par les agences de leau devraient suffire,
eux seuls, rsoudre tous les problmes dans le domaine de leau. Dans
la ralit, il sagit, selon les enjeux et les territoires, dassurer la
meilleure articulation entre lincitation financire et la contrainte
rglementaire, aspect dont les agences de leau ne sont pas en charge.
Cest le cas en particulier pour ce qui concerne la lutte contre les
pollutions agricoles ou la continuit cologique.
Au regard de ces aspects, et en prenant en compte le fait que le
Prsident du Conseil dadministration aura la responsabilit de prsenter
ce Conseil ce rapport, une fois dfinitif, de mme que celui relatif au
contrle de gestion de lAgence de leau Rhin-Meuse pour les exercices
2007 2013, lorsquil nous aura t communiqu, on peut craindre que
cette prsentation soit rendue plus complexe par cette forme de
dsquilibre, qui risque de conduire une perception elle-mme
dsquilibre des intentions de la Cour.
Cela apparat dautant plus dlicat que cette prsentation
interviendra en 2015 alors que la fin danne 2014 aura t marque par
une adoption difficile du budget initial de lAgence de leau pour 2015,
difficult motive par le prlvement triennal (2015-2017) prvu par la
loi de finances 2015, faisant suite au prlvement dj opr en 2014.
Or, on peut noter que ce projet dinsertion nvoque aucun
moment cet lment important, alors que les dbats au sein du Conseil
ont prcisment port sur lapprciation de la cohrence entre ces
prlvements successifs et la vocation du dispositif des redevances (le
principe pollueur-payeur voqu plusieurs reprises dans le projet
de rapport), la convergence avec les priorits nationales de la politique
de leau ou le respect des ambitions nouvelles du SDAGE mis jour et
donc le contenu des futurs PAOT , mais aussi lexpression forte de la
part des administrateurs de leur volont dtre acteurs des volutions de
lagence de leau.
Cour des comptes


RETROUVER
135
Loriginalit et la force des agences de leau, depuis cinquante

ans, reposent en effet sur le juste quilibre trouv entre la capacit
dinitiative donne leurs instances de gouvernance, ancres dans les
territoires, reprsentant la diversit des acteurs et usagers de leau, gage
dune ncessaire subsidiarit des dcisions les adaptant la ralit des
bassins, et lencadrement de ces tablissements par ltat, par la loi et la
etc.), par son exercice de la tutelle technique et financire (prparation et
participation aux conseils dadministration, organisation de la
mutualisation, cadrage budgtaire et des effectifs, contrats dobjectifs et
de performance, etc.), appuy par les changes quotidiens entre les
agences et les services centraux et dconcentrs de ltat.
Nous souscrivons trs largement, pour notre part, aux principes de
recherche dune slectivit accrue des interventions (y compris au regard
des nouveaux dfis relever puisque les priorits voluent
ncessairement dans le temps) et dun nouvel quilibre du produit
global des redevances quant la contribution des diffrentes catgories
dusagers, et croyons pouvoir affirmer que le Conseil dadministration,
dans son ensemble, adhre ces principes dont la mise en uvre a
dailleurs dj t engage depuis le dbut du programme en cours.
Il nen reste pas moins certain que ces inflexions seront rendues
plus difficiles, la fois au plan technique, au plan de la stratgie et en
termes dadhsion des acteurs par le contexte budgtairement
sensiblement plus contraint cr par lexistence de ces prlvements, a
fortiori au regard de la situation conomique et des volutions
institutionnelles actuelles concernant les collectivits territoriales. Il
apparat donc que lvocation de ce contexte particulier traduirait de
faon plus complte la ralit de la perception, par la Cour, de
rajustements dont lopportunit ne doit pas masquer la relle
complexit.
Les rflexions de fond quappelle de notre part le rapport projet,
pris dans son ensemble, tant ainsi exprimes, les commentaires ou
complments portant sur des points plus spcifiques ou propres
lAgence de leau Rhin-Meuse sont dtailles ci-aprs, selon
larchitecture du rapport :
- Chap. I Amliorer la gouvernance La Cour estime que La
gouvernance de ces instances, dans lesquelles ltat est minoritaire, ne
permet pas de garantir ladquation des programmes dintervention des
agences aux objectifs de la politique nationale de leau .
Cour des comptes

136
COUR DES COMPTES
Cette affirmation de principe napparat taye par aucun lment

tangible. Au contraire, on peut lire plus loin (I B Gagner en lisibilit et
cohrence) que les programmes dintervention des agences sont
largement dtermins par la rglementation relative aux redevances et
par les priorits dfinies nationalement ou (III A Une lente
rorientation des priorits dintervention) que Cette priorit [i.e. la
mise aux normes de lassainissement au regard des objectifs de la
directive Eaux Rsiduaires Urbaines] a bien t respecte [] et
lobjectif est globalement atteint .
Au demeurant, le Conseil dtat estimait, lui, dans son rapport
public de 2010 ( Leau et son droit - page 87) que : De fait, les
agences sont quasiment devenues [], malgr leur autonomie financire
et la reprsentation minoritaire de ltat au sein de leur conseil, un outil
aux mains de ltat, qui les utilise pour appliquer sa politique de leau et
pour financer les actions quil dcide .
- Chap. I A 1 a Les comits de bassin Le rapport indique que
Le sous-collge des entreprises caractre industriel et commercial
reprsente plus de 40 % des usagers dans le bassin [] Rhin-Meuse .
Il convient de prciser que, plus exactement, le collge des usagers
compte, sur 40 membres au total, 15 reprsentants des usagers
Industrie & artisanat (soit 37,5 %), 12 reprsentants du monde
associatif non professionnels + 2 reprsentants des CESER issus du
monde associatif de protection de la nature (soit 35 %), 8 reprsentants
des usagers professionnels Agriculture, pche, aquaculture, batellerie
et tourisme + 1 reprsentant des CESER issu du monde agricole (soit
22,5 %) et enfin 2 personnalits qualifies.
- Chap. I A 1 b Le conseil dadministration Le rapport indique
que les reprsentants des entreprises caractre industriel et
commercial restent largement majoritaires au sein du collge des usagers
([] 55 % en Rhin-Meuse) .
Le collge des usagers du conseil dadministration de lagence de
leau Rhin-Meuse compte effectivement, sur 11 membres, 6 reprsentants
des entreprises caractre industriel et de lartisanat, mais aussi 4
reprsentants du monde associatif et 1 reprsentant de lagriculture.
Outre le fait que lapprciation dun ventuel dsquilibre
supposerait la dfinition dune cible dquilibre , il convient
dobserver que les acteurs industriels ne reprsentent ainsi que 6
membres sur les 35 au total que compte le conseil dadministration (soit
17,1 %), ce qui ne leur donne pas, dassez loin, un poids prpondrant
dans les dcisions du conseil.
Cour des comptes


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137
- Chap. II A Des redevances essentiellement acquittes par les

usagers domestiques La Cour indique que Entre 2007 et 2013, les
redevances perues par les agences de leau ont ainsi progress de
24 % .
Il convient surtout de noter quen dduisant des produits de
redevances la part revenant au programme national Ecophyto, le
montant de la contribution lONEMA et le prlvement de ltat,
laugmentation des capacits dintervention des agences entre le 9me et
le 10me programme d'intervention nest que de 2,63 %. Cette volution
est mme de -5 % pour ce qui concerne lagence de leau Rhin-Meuse.
Par ailleurs, la conclusion du rapport de la Cour indiquant
qu au cours du 9e programme, laugmentation des redevances a t
suprieure celle des dpenses dintervention, ce qui a donn aux
agences une certaine aisance financire nest pas fonde, dans la
mesure o le montant global des dpenses a t sensiblement suprieur
au montant des redevances sur cette mme priode (pour lagence de
leau Rhin-Meuse, 998 M de paiements pour 970 M de recettes en 6
ans).
- Chap. II A Des redevances essentiellement acquittes par les
usagers domestiques (sous le tableau 3) Le rapport affirme que les
efforts de rquilibrage dans le 10me programme dintervention des
agences sont rests de faible ampleur .
Il convient de souligner que le 10me programme dintervention de
lagence de leau Rhin-Meuse est fond sur une volution cible, en
volume global annuel de redevances perues entre 2012 et 2018, de
7,1 % pour ce qui concerne les redevances pesant sur la facture deau
(abonns aux services publics deau et dassainissement) et de +26,2 %
pour ce qui concerne les usages industriels de leau. Lapprciation du
caractre de faible ampleur mriterait donc dtre relativise.
- Chap. II B 2 Des redevances acquittes par lindustrie en
diminution.
Si ce constat est exact, pour le bassin Rhin-Meuse, il apparat peu
appropri que ce paragraphe se situe dans un chapitre intitul Des
pollueurs insuffisamment taxs . On peut en effet contester que
lapplication du principe pollueur-payeur implique, quand lassiette
diminue, que le produit des redevances, lui, ne diminue pas.
Car les causes de cette diminution des redevances acquittes par
lindustrie sont multiples : effets de la LEMA, effectivement (assiettes de
pollution moyennes sur lanne, lissage des volutions, prise en
Cour des comptes

138
COUR DES COMPTES
compte de la pollution limine par les stations dpuration urbaines pour les industriels raccords uniquement, cependant), mais aussi
effets lis la rduction des pollutions rejetes, la fois en consquence
des progrs constats et en relation avec la conjoncture conomique et la
diminution de lactivit industrielle.
Dautre part, au regard de ce qui est indiqu au dernier
paragraphe, concernant le suivi rgulier des rejets (SRR), il convient
de prciser que parmi les industriels ayant lobligation de mettre en place
un dispositif de SRR et qui ne sont pas encore agrs, la totalit des
tablissements, sauf deux, avait dpos son dossier dagrment mi-2014.
- Chap. II C 1 Des rgles de liquidation et de perception pas
toujours respectes Au dernier paragraphe, il est indiqu que
certaines agences [et notamment Rhin-Meuse] ninfligent pas dintrt
de retard ou envoient tardivement les impositions doffice .
En ce qui concerne les impositions doffice faisant suite des
dfauts de dclaration au 1er avril de lanne n, celles-ci sont
gnralement envoyes avant fin septembre de la mme anne n.
Ladverbe tardivement napparat donc pas vritablement appropri,
dautant que, pour lagence de leau Rhin-Meuse, ces situations
reprsentent environ 0,5 % du nombre de dossiers, correspondant
sensiblement 0,1 % des montants de redevances mis.
- Chap. III A Une lente rorientation des priorits dintervention
La Cour considre que la rorientation des aides financires vers le
grand cycle de leau (milieux aquatiques, protection des aires de
captages, etc.) serait en retrait par rapport aux ambitions affiches dans
le 10me programme.
Lacclration des engagements dans les domaines prioritaires
pour latteinte du bon tat, avec les moyens supplmentaires allous ces
domaines lors de llaboration des 10mes programmes, est pourtant
confirme : pour le bassin Rhin-Meuse, en cumul, les montants engags
en 2013 pour la lutte contre les pollutions agricoles, la gestion
quantitative de leau et la restauration des milieux aquatiques slvent
32 M, en hausse par rapport la moyenne 2007-2012 (21,3 M), et sont
au-del des prvisions (28,7 M), bien que les aides accordes en matire
de lutte contre les pollutions diffuses agricoles restent pour le moment ende des attentes, compte-tenu de llaboration encore en cours des
programmes de dveloppement rural rgionaux.
- Chap. III B 1 Une instruction des dossiers encore peu
formalise Le rapport indique que certaines agences ont institu un
Cour des comptes


RETROUVER
139
cot plafond (pour lattribution des aides) qui ne peut tre dpass
quavec lautorisation du conseil dadministration.
On soulignera que ce dispositif de cot plafond existe
galement depuis de longues annes pour lagence de leau Rhin-Meuse.
On se reportera titre dexemple, non exhaustif, aux articles 4.3.2, 4.6.3
(rseaux dassainissement), 4.7.3 (temps de pluie), 4.8.3 (stations
dpuration), 4.9.3 (boues dpuration) de la dlibration du conseil
dadministration n 2012/21 du 29 novembre 2012 relative aux modalits
dintervention dans le domaine des actions concernant les
investissements et le fonctionnement en matire dassainissement.
- Chap. III B 2 Des rgles dattribution ingalement respectes
Il est indiqu que des aides ont t attribues des projets qui ne
respectaient pas le principe pollueur-payeur []. Ainsi, lagence RhinMeuse a vers plusieurs subventions destines financer des activits de
dpollution, notamment [] ltablissement public ayant succd
Charbonnages de France et [] aux Mines de Potasse dAlsace .
Si larticle L.162 17 du code de lenvironnement oblige l'auteur
d'un dommage le rparer en supportant les frais, on notera qu'il est
important que cet auteur ait agi de manire fautive ou ngligente et qu'il
en ait conscience au moment des faits (article L.162 23) pour ce qui
concerne la rparation des dommages affectant les eaux (mesures
vises larticle L.162 9). Or, pour ce qui concerne les deux dossiers
voqus par la Cour, la pollution gnre l'a t alors que l'activit de
l'tablissement, au regard des rejets dans leau, tait contrainte par des
dispositifs rglementaires prcis dont les dispositions taient respectes,
ce qui retire l'intention de nuire.
- Chap. III C 3 Le soutien des actions loignes des objectifs
prioritaires de la politique de leau Il est indiqu que lagence de
leau Rhin-Meuse [a] ainsi attribu des subventions des collectivits
locales pour lacquisition de matriels dentretien des espaces verts et de
la voirie .
Si techniquement cette affirmation est exacte, il faut souligner que
ces octrois daides correspondaient des cas o les collectivits
substituaient lutilisation de pesticides dautres techniques
mcaniques dentretien des espaces verts et de la voirie. La nonutilisation de pesticides en zone urbaine est bien un objectif directement
li la prservation des ressources en eau et des milieux aquatiques, et
cest ce seul titre que les aides de lagence ont t attribues.
- Chap. III C 4 Des financements accords en lieu et place
dautres acteurs publics Lagence Rhin-Meuse se substitue [] ainsi
Cour des comptes

140
COUR DES COMPTES
aux agences rgionales de sant, au BRGM, lINRA, lANSES,

lONEMA, lIFREMER ou encore lONCFS pour financer des
tudes .
La formulation se substitue est inapproprie. Les quelques
projets auxquels il est probablement fait rfrence reposent sur
lattribution de concours financiers dans un cadre de partenariats, la
contribution de lagence de leau tant lie, dans ces tudes, aux impacts
sur la ressource en eau. La matrise douvrage de ces tudes reste en
revanche assure par les tablissements publics concerns.
- Chap. III C 5 Des aides aux industriels parfois accordes sans
garantie suffisante Il arrive aussi que les agences accordent des aides
des entreprises en difficult sous forme davances remboursables,
comme [la fait] lagence Rhin-Meuse, sans exiger aucune garantie .
A titre liminaire, on notera quaucune disposition rglementaire ne
soppose lattribution par les agences de leau daides des entreprises
en difficult. La recevabilit dune demande daide est fonde sur des
critres damlioration des milieux et de la ressource en eau, et non sur
des critres de bonne sant financire dune entreprise.
En revanche, lanalyse du risque financier ainsi pris est bien
conduite selon les rgles du programme chaque fois que ncessaire, et il
savre que dans les 3 cas que la Cour a identifis la demande de
garantie a t juge non ncessaire (dans un de ces cas, dailleurs, les
difficults sont apparues aprs attribution de laide). Enfin, la Cour ellemme a pu constater quil ny a jamais eu de dfaut de paiement de la
part de ces 3 entreprises concernes.
RPONSE DU PRSIDENT DE LAGENCE DE LEAU RHNEMDITERRANE ET CORSE

Lagence de leau fait sienne les recommandations de la Cour qui
la concernent et mettra en uvre un plan de progrs pour les intgrer.
Comme le propose la Cour des comptes, lagence de leau souhaite aussi
apporter des lments de rponse suivants aux analyses du rapport.
En pralable, lagence ne peut toutefois pas adhrer une partie
significative du diagnostic tabli dans ce projet ni aux conclusions que la
Cour en tire.
Cour des comptes


RETROUVER
141
Le rapport laisse penser que les financements apports par les

agences devraient suffire, eux seuls, rsoudre tous les problmes dans
le domaine de l'eau. En fait, il s'agit, selon les enjeux et les territoires,
d'assurer une bonne articulation entre l'outil financier et le respect de la
rglementation, dont les agences de l'eau ne sont pas en charge. C'est le
cas en particulier pour ce qui concerne la lutte contre les pollutions
agricoles ou la continuit cologique.
La Cour indique par ailleurs dans la prsentation de l'insertion
que la gouvernance des instances de bassin, dans lesquelles l'tat est
minoritaire, ne permet pas de garantir l'adquation des programmes
d'intervention des agences (taux des redevances et aides) aux objectifs de
la politique nationale de l'eau, ce qui conduit parfois faire prdominer
des intrts particuliers dans les bassins. Cette affirmation de principe
ne m'apparat taye par aucun lment tangible. Le projet d'insertion
souligne d'ailleurs au contraire plus loin que les programmes
d'intervention des agences sont largement dtermins par la
rglementation relative aux redevances et par les priorits dfinies
nationalement et que Cette priorit [i.e. la mise aux normes de
l'assainissement au regard des objectifs de la directive Eaux Rsiduaires
Urbaines] a bien t respecte [...] et l'objectif est globalement atteint .
J'observe galement que le Conseil d'tat exprimait dans son
rapport public de 2010 ( L'eau et son droit - page 87) : De fait, les
agences sont quasiment devenues, malgr leur autonomie financire et la
mains de l'tat, qui les utilise pour appliquer sa politique de l'eau et pour
financer les actions qu'il dcide .
L'originalit et la force des agences de l'eau, prouves depuis
cinquante ans, rsident dans le juste quilibre trouv entre leurs
instances de gouvernance, ancres dans les territoires, reprsentant la
diversit des acteurs et usagers de l'eau, gage d'une ncessaire
subsidiarit des dcisions les adaptant la ralit des bassins, et
l'encadrement de ces tablissements par l'tat, par la loi et la
etc.), par son exercice de la tutelle technique et financire (prparation et
participation aux conseils d'administration et possibilit d'opposition
ses dlibrations, organisation de la mutualisation, cadrage budgtaire et
des effectifs, contrats d'objectifs et de performance, etc.), par les
changes quotidiens entre la direction et les personnels des agences et les
services centraux et dconcentrs de l'tat.
Cour des comptes

142
COUR DES COMPTES
A. Gouvernance
travail du Comit national de l'eau (CNE) a fait des propositions pour
diffrentes catgories. La rforme de 2014 garantit que les usagers non
professionnels constituent au minimum un tiers du collge des usagers et
disposent d'un vice-prsident. Il convient galement de rappeler que les
usagers domestiques sont reprsents la fois par les reprsentants des
usagers non professionnels (associations de dfense des consommateurs
ou des riverains), mais galement par le collge des lus dont une grande
partie sont des reprsentants des services publics d'eau et
dassainissement. Il convient galement de rappeler que le systme est
fond sur l'implication des acteurs qui polluent afin la fois qu'ils
financent via leurs redevances, et contribuent la dtermination des
objectifs et les actions de la politique de l'eau via leur nomination dans
les comits de bassin. La diffrence de composition du collge des
usagers professionnels entre les bassins est donc fonction des quilibres
conomiques et environnementaux du bassin.
Comme les autres agences de l'eau, l'agence Rhne-MditerraneCorse a prvu de renforcer ses dispositifs de prvention des conflits
d'intrts, comme le recommande la Cour, pour aller au-del des
principes de pluralit, de transparence et de contrle qui inspirent dj
ses statuts ainsi que ceux des comits de bassin. Les nouvelles
dispositions concerneront les agents, les membres du conseil
d'administration (en particulier dans sa formation de commission des
aides) et ceux des comits de bassin.
Partageant le souci de la Cour des comptes, l'agence dveloppe
depuis plusieurs annes ses dispositifs de contrle interne, eu gard ses
responsabilits sur l'emploi de l'argent public. Elle a ainsi recrut en
2011 un ingnieur gnral des ponts des eaux et forts pour crer une
mission d'audit interne l'agence, dans le sillage du dcret du 28 juin
2011 instituant un tel dispositif dans chaque ministre.
B. Redevances
- L'agence de l'eau partage l'avis de la Cour des comptes sur
l'importance de rquilibrer les contributions entre usagers. C'est la
raison pour laquelle l'agence de l'eau a fait du rquilibrage de la charge
fiscale la faveur des usagers domestiques et assimils un des piliers du
volet redevances du 10me programme (2013 - 2018). Aussi la part de
redevances pesant sur les usagers domestiques et assimils se rduira de
Cour des comptes


RETROUVER
143
90% en 2012 86 % sur la totalit du 10me programme, en nette

convergence avec la part d'aides verses aux collectivits pour des
services dont bnficient ces redevables (82 %).
Pour ce faire, l'agence met en uvre trois mesures clefs de

rquilibrage entre les diffrents contributeurs :
- Une mise juste niveau des redevances payes au titre de la
production d'hydrolectricit, pour tenir compte des impacts
environnementaux de cette activit : multiplication du taux par 7,5 entre
2010 et 2013 (de 0,16 1,2 par million de m3 turbin et par m de
chute) ;
- Une hausse de rquilibrage du taux de la redevance
prlvement pour refroidissement restitution suprieure 99% ,
paye quasi exclusivement par les centrales nuclaires, pour tenir compte
des impacts environnementaux de cette activit : multiplication du taux
par 12,5 entre 2012 et 2017 (de 0,08 1 par millier de m3 en zone non
dficitaire) ;
- Une rvaluation des taux de la redevance pour prlvement un
niveau plancher fix 20% des taux plafond dfinis par la loi afin
d'inciter davantage aux conomies d'eau compte-tenu des enjeux actuels
sur la gestion quantitative de la ressource en eau - 40% du territoire est
en dficit - et des effets venir du changement climatique (la redevance
pour alimentation en eau potable n'est pas concerne car elle dpassait
dj ce seuil).
L'agence a mis en uvre un principe de taux plancher pour les
redevances dans le 10me programme comme le recommande la Cour.
Elle a retenu le niveau de 20 % des plafonds comme en avait dispos
l'assemble nationale dans une petite loi de la loi de finances initiales
pour 2012, avant de retirer la disposition pour la laisser la discrtion
des conseils d'administration des agences de l'eau. Une seule drogation
ce principe a t consentie pour la redevance autres usages
conomiques en zones non dficitaires (15 % du plafond) dans un
Cour des comptes

144
COUR DES COMPTES
quilibre dcid avec une diminution des aides. Cela reprsente des
augmentations souvent suprieures 100% pour les irrigants et les
industriels entre 2012 et 2017 :
La forte slectivit des aides de l'agence de l'eau a historiquement

permis de conserver des taux de redevances limits dans les bassins
Rhne-Mditerrane et Corse.
- Le renforcement du principe pollueur-payeur fait l'objet d'une
vigilance constante de la part de l'agence de l'eau dans sa politique
tarifaire sur les redevances.
Il est toutefois inexact d'voquer un recul de l'application du
principe pollueur-payeur, dans la mesure o les objectifs fixs aux 10me
programmes d'intervention des agences de l'eau, traduits dans la loi de
finances pour 2012, ont particulirement vis le rquilibrage des
l'cart entre les diffrents usages de l'eau prleve, instauration d'un
aux activits conomiques). Ce rquilibrage est encore incomplet mais il
se poursuit : ainsi, tout rcemment, le dcret 2014 - 1135 du 6 octobre
2014 a largi l'assiette de la redevance pour pollutions diffuses une
liste plus importante de substances cancrognes, mutagnes ou toxiques
pour la reproduction, renforant ainsi la contribution de la filire
agricole.
Les srieux rajustements la hausse des taux de la redevance
pour prlvement rappels ci-dessus (hydrolectricit, nergie nuclaire,
prlvement industriel et prlvement agricole) illustrent cet effort de
Cour des comptes


RETROUVER
145
renforcement de l'application du principe pollueur-payeur. L'agence l'a

d'autant plus soutenu qu'elle vient de vivre un cas frappant d'effet incitatif
du signal prix des redevances sur le comportement des pollueurs
industriels : les recettes de redevances pour pollution non domestique ont
nettement chut sur la priode 2008-2012 suite la reconfiguration des
modes de calcul de cette redevance suite la loi sur l'eau de 2006 (cf.
graphe ci-dessous pour le paramtre Mtaux, pris pour exemple).
Les dcisions du conseil d'administration en matire de taux de

redevances applicables pour l'usine de Rio Tinto (aujourd'hui Alteo)
Gardanne (13) sont venues verrouiller les chances rglementaires de
fin des rejets solides en mer fixes par les services de l'tat (DREAL). La
multiplication par 30 du taux sur le paramtre des matires en
suspension rend de fait impossible le retour en arrire de l'industriel sur
ses engagements de suppression des rejets fin 2015.
Comme le prconise la cour des comptes, l'agence de l'eau
considre l'absence de suivi rgulier des rejets (SRR) agr comme un
dfaut de dclaration de l'industriel ; il est sanctionn par une taxation
d'office assortie d'une majoration de 40 %.
L'agence de l'eau en a fait une priorit au 9me programme. Grce
aux efforts importants consentis, l'agrment de l'ensemble des
tablissements industriels soumis rglementairement au SRR est
dsormais atteint, aux fluctuations interannuelles d'assiettes prs.
Six nouveaux tablissements industriels ont t agrs au titre du
suivi rgulier des rejets en 2014, ce qui porte 160 le nombre
d'industriels agrs (118 obligs par la rglementation et 42 volontaires).
L'agence applique parfaitement les orientations de son contrat d'objectifs
Cour des comptes

146
COUR DES COMPTES
2013-2018 (151 en 2014 et 180 en 2018) ax sur le dveloppement des

SRR volontaires. Pour l'anne 2015, lagence de l'eau lancera une action
de promotion du SRR volontaire auprs des industriels du traitement de
surface afin de fiabiliser le montant de leur redevance et de rduire le
temps pass en instruction.
Si les tablissements industriels mesurant leurs rejets par un suivi
rgulier agr ne reprsentent que 15 % du nombre total de redevables,
ils contribuent en revanche pour plus de la moiti du montant total de la
redevance de pollution non domestique industrielle {64 % pour les
redevances de l'anne 2013 calcules en 2014).
- L'agriculture dans le sud de la France accuse un certain retard
dans l'quipement en compteurs de ses points de prlvements. Certaines
assiettes de redevance sont ainsi calcules selon un rgime forfaitaire qui
est gnralement pnalisant pour les agriculteurs en irrigation non
gravitaire (pour l'irrigation gravitaire, la loi impose une assiette
forfaitaire). L'arrt du 19 dcembre 2011 qui prcise les obligations en
matire de compteurs est une vraie opportunit pour l'agence de l'eau. La
mise en uvre concrte de cet arrt sur le terrain est une priorit
explicite des services redevances de l'agence de l'eau. Cette politique
commence porter ses fruits. Plus de 80 % des points de prlvements
(hors irrigation gravitaire) sont quips de compteurs fin 2014 (16200
sur 20100). 127 mises en conformit ont t recenses en 2014 suite aux
relances de l'agence de l'eau.
- L'agence de l'eau applique dj des majorations pour retard de
dclaration ou dclaration incomplte de manire systmatique. Elle va
dsormais aussi appliquer de manire systmatique des intrts de retard
pour les taxations d'office. S'agissant des remises gracieuses, une
application stricte des textes est dj en vigueur. Le signal fort envoy
par l'agence de l'eau par ses nombreux refus de remise gracieuse, dans le
respect des dispositions rglementaires y affrentes, a vraiment incit les
contribuables confronts des majorations pour retard ou dfaut de
dclaration respecter scrupuleusement les chances fixes par la
rglementation. Le nombre de demandes baisse rgulirement :
Cour des comptes


RETROUVER
lments
Nombre de demandes reues
Nombre de remises
accordes
Montant total
147
2012
88
2013
55
2014
(au 10/12/2014)
49
124,1 k
14,9 k
0k
- Le contrle fiscal est pour l'agence de l'eau une priorit

indissociable de sa mission fiscale, comme le demande la cour des
comptes, et elle l'a particulirement dvelopp ce derniers temps. Il
poursuit trois finalits : une finalit rpressive par souci de justice, une
finalit dissuasive et une finalit budgtaire.
L'agence dfinit les cibles du contrle fiscal dans le cadre de
politiques annuelles (critres gographiques et critres thmatiques
coupls des contrles alatoires). Elle a un programme ambitieux avec
plus de 200 contrles diligents tous les ans. Elle mne galement chaque
anne des recherches cibles de nouveaux redevables. Cette politique a
produit des rsultats intressants : en 2013, 252 rapports de contrle ont
t notifis pour un redressement cumul net de 1,142 M et 251
nouveaux redevables ont t identifis pour un montant cumul de
redevances de 184,8 k/an.
C. Divers
Le rapport commet souvent une erreur matrielle en parlant
plusieurs fois du bassin Rhne-Mditerrane-Corse alors qu'il y a
deux bassins, Corse d'une part et Rhne-Mditerrane d'autre part,
depuis la loi relative la Corse de 2002 et donc pendant toute la priode
sous revue.
Cour des comptes

148
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT ET DE LA DIRECTRICE GNRALE

DE LAGENCE DE LEAU SEINE-NORMANDIE
Si la France est effectivement en retrait par rapport aux ambitieux
objectifs quelle stait fixe pour lanne 2015, elle se situe dans la
moyenne des pays europens et nettement devant lAllemagne dont le
pourcentage de masses deau en bon tat tait en 2009 quatre fois
infrieur au ntre.
La Cour indique dans la prsentation de linsertion que la
gouvernance des instances de bassin, dans lesquelles ltat est
minoritaire, ne permet pas de garantir ladquation des programmes
dintervention des agences (taux des redevances et aides) aux objectifs de
la politique nationale de leau. Je tiens nanmoins souligner que ltat
partage la responsabilit de la politique de leau avec les collectivits
locales qui sont responsables de lalimentation en eau potable, de
lassainissement, et seront bientt responsables de la gestion des milieux
aquatiques et de la prvention des inondations. Les agences de leau ont
t cres en 1964 sur le principe dune mutuelle : les acteurs de leau
(collectivits locales, industriels et agriculteurs), qui sont tous des
pollueurs, votent les redevances quils vont acquitter mais aussi les aides
quils vont recevoir pour mettre en place des actions prventives ou
lorsquils dpolluent.
I.
Amliorer la gouvernance
A. Gagner en reprsentativit et en transparence
La Cour constate que les reprsentants des entreprises sont, au

conseil dadministration, largement majoritaires au sein du collge des
usagers et se demande sils ont t choisis ou lus . Lensemble du
collge des usagers a t lu par et parmi le collge des usagers au
comit de bassin, sachant que larticle R. 213-33-I prcise que cinq
places sont rserves, dont une aux associations de protection de
lenvironnement et une autre aux associations de pche, les autres tant
laisses libres. Le comit de bassin lu en 2014 compte aussi un viceprsident supplmentaire reprsentant les usagers non professionnels.
La Cour souhaiterait que les procs-verbaux de la commission des
aides soient mis en ligne sur le site internet de lAgence. Cela a t le cas
jusquen 2011. Depuis, un communiqu de presse fait tat des principaux
dossiers examins la suite de chaque runion mais cest bien volontiers
que je demanderai la direction gnrale de lagence de procder
nouveau une mise en ligne intgrale.
Cour des comptes


RETROUVER
149
Enfin, selon les recommandations de la Cour, le conseil

dadministration du 2 dcembre 2014 a dcid dengager la rdaction
dune charte de dontologie destine ses membres.
B. Gagner en lisibilit et en cohrence
Comme le souligne la Cour, les taux daides sont effectivement
diffrents dun bassin lautre. Il en va de mme des taux de redevances,
puisquils rsultent dun choix des comits de bassin (CB) et des conseils
dadministration (CA) des agences, selon un principe de subsidiarit
prvu par les textes fondateurs (notamment L 213-9 et R 213-39).
La Cour relve que lagence de leau Seine-Normandie accorde
transfrent lagence la part dautofinancement qui devrait relever du
matre douvrage. Ces prts sont, comme le souligne elle-mme la Cour,
trs peu nombreux. En effet, la CPPP79 du 24 mars 2009 a fix une
enveloppe indicative de 12 M annuels pour loctroi de ces prts80 et les
sommes octroyes in fine nont jamais dpass 10 M entre 2011 et 2014.
Je proposerai nanmoins un prochain conseil dadministration la
suppression de ces prts.
La Cour sinterroge plus particulirement sur les prts accords
lIIBRBS et Eurodisney.
Le prt exceptionnel accord lIIBRBS en avril 2012, aprs que
ce dernier nait pas obtenu son prt bancaire, a t motiv par labsolue
ncessit de mener durant lt des travaux de scurisation des ouvrages
car un risque de rupture avait t identifi par une inspection. La
recherche dautres sources de financement naurait pas permis
dintervenir dans les temps.
Le prt exceptionnel accord Eurodisney en fvrier 2010
rpondait lun des quatre critres dligibilit savoir le cot lev
par rapport aux prix de rfrence classiques du fait dexigences
leves , lesquelles consistaient dans ce cas-l pouvoir rutiliser les
eaux uses. Par ailleurs, ce prt exceptionnel permettait Eurodisney de
financer la part de travaux restant sa charge une fois dduite laide
prcdemment accorde par lagence en quivalent subvention. La
conversion en subvention de la partie de laide initialement donne sous
forme davance a t accorde postrieurement au CA davril 2010 mais
79
Commission permanente des programmes et de la prospective.

Ceci reprsente environ 2% du montant annuel des aides aux interventions de
lagence.
80
Cour des comptes

150
COUR DES COMPTES
le dossier prsent en commission des aides de fvrier 2010 indiquait

explicitement : si cette conversion est refuse, le montant du prt
exceptionnel sera recalcul au prorata des aides dj accordes .
II.
Appliquer plus strictement le principe pollueur-payeur

A. Des redevances essentiellement acquittes par des usagers
domestiques
Si, comme le souligne la Cour, les stations dpuration du bassin

sont dornavant conformes la directive eau rsiduaire urbaine, les
cours deau en aval de ces stations ne respectent pas pour 51 %81 dentre
eux les normes de qualit physico-chimique demandes par la directive
cadre sur leau, notamment en raison dun taux de dilution faible propre
aux rivires du bassin. Leffort dassainissement doit donc se poursuivre
et ncessitera une poursuite des efforts de la part des usagers
domestiques.
Pour autant, un rquilibrage dans le montant des redevances est
intervenu dans le Xme programme sur la base dune augmentation de
33% des redevances payes par les industriels la fin du Xme
programme par rapport celles payes la fin du IXme. Les taux des
redevances payes par les agriculteurs sont directement fixs par le
parlement, lexception de la redevance pour prlvement sur la
ressource en eau, pour laquelle un plafond est fix.
B. Des pollueurs insuffisamment taxs
LAgence de leau Seine Normandie applique bien, comme le
suggre la Cour, une taxation doffice assortie dune majoration de 40 %
aux sites industriels qui ne respectent pas lobligation de mise en place
du suivi rgulier des rejets (SRR), pralablement notifie par lAgence.
C. Une gestion favorable aux redevables
LAgence de leau Seine-Normandie accorde effectivement aux
collectivits locales des remises gracieuses dans des conditions
diffrentes de celles prvues par le code de lenvironnement. En effet, ce
dernier nautorise les remises gracieuses, quelles concernent le
principal ou les majorations et intrts de retard, que dans les cas de
gne et dindigence. Ces dispositions du Code tant inapplicables aux
redevables publics, lagence a t amene appliquer les dispositions du
81
Ce % sapplique en fait aux masses deau qui sont des linaires de cours deau
et non pas des cours deau entiers.
Cour des comptes


RETROUVER
livre des procdures fiscales. Une modification

lenvironnement apparatrait souhaitable.
du
code
151
de
En ce qui concerne les contrles fiscaux, lagence a lanc des

marchs en 2014 ce qui lui permet dtre en conformit avec son contrat
dobjectif partir de lanne dorigine 2012 pour ce qui concerne
lobjectif de 5 % de redevances contrles et de lanne dorigine 2013
pour ce qui concerne l objectif de 2 % de nombre de redevables
contrls.
III.
Accorder des concours plus slectifs et les contrler davantage

A. Une lente rorientation des priorits dintervention
Les aides accordes en matire de pollutions diffuses agricoles

sont effectivement en-de des attentes mais cest le cas partout en
Europe car lencadrement de la PAC contraint fortement les soutiens
financiers qui peuvent tre octroys.
En revanche, dans le domaine de la restauration des milieux
aquatiques (continuit des cours deau, renaturation et restauration,
zones humides), les porteurs de projet se sont mobiliss sur le bassin. En
effet, alors que les prvisions daides faites en 2006 lors du vote du IXme
programme taient de 224 M sur la priode, la ralisation a t de
221 M. Enfin, les montants inscrits au Xme programme sont de 297 M
en augmentation de + 32% et les ralisations sont pour linstant
suprieures ce niveau dambition.
B. Des modalits discutables dattribution des aides
La Cour constate, a priori dans lensemble des bassins, que des
drogations sont donnes pour engager des travaux antrieurement la
demande daide et considre que la multiplication de ces dcisions
drogatoires vide de leur sens les rgles dintervention.
Les drogations accordes en Seine-Normandie concernent des
dossiers pour lesquels les travaux navaient pas commenc au moment du
dpt de la demande daides. Sous rserve de la vrification pralable de
lligibilit des aides au programme, lagence peut en effet autoriser le
ptitionnaire commencer les travaux avant que la dcision daide ait
t accorde et ses risques et prils , telle quelle est prvue par le
dcret du 16 dcembre 1999. Des discussions, parfois longues, sont en
effet ncessaires pour dterminer les assiettes et les montants daide.
Le sige de lagence de leau effectue dj et renforcera les
contrles a priori des aides proposes par les directions territoriales
Cour des comptes

152
COUR DES COMPTES
pralablement leur examen par la commission des aides afin de

sassurer du respect du programme. Les modifications faites en rponse
sont traces dans le systme dinformation.
C. Une slectivit encore insuffisante
Dans le cas particulier du bassin Seine-Normandie, le pourcentage
de masses deau en bon tat pour les cours deau a cr de 15 points
entre 2007 et 2011 passant de 22 % 37 %, ce qui tmoigne, a priori, de
lefficacit des aides attribues.
Lagence a mis en place un outil de dclinaison prcise de son
programme pluriannuel, pour chacun de ses sous bassins, les PTAP82 ;
son laboration se fait en liaison troite avec les MISEN, ce qui assure
une bonne cohrence avec les PAOT83 des services de ltat qui prennent
aussi en compte les actions rglementaires mais sont sur un pas de temps
plus court de 3 ans. Les PTAP ont t mis en place ds le VIIIme
programme (2002) et conforts au Xme programme compte tenu de leur
intrt pour assurer une meilleure slectivit du programme. Les PAOT
ont t mis en place par ltat en 2010. Les PTAP et les PAOT sont
dsormais rviss selon le mme calendrier, ce qui permet de sassurer
que les PTAP dclinent financirement les priorits des PAOT, et les
compltent pour les mesures non rglementaires.
La Cour estime par ailleurs que les aides accordes par lagence
aux collectivits locales pour acqurir du matriel dentretien des
espaces verts et de la voirie sont loignes des objectifs prioritaires de la
politique de leau. Or, ces matriels ont pour objectif de permettre ces
collectivits de ne plus utiliser dherbicides en anticipant lobligation
lgislative faite aux collectivits locales de passer au 0 phyto dici 2020.
Les herbicides sont prsents dans la quasi-totalit des cours deau du
bassin ce qui est une source importante de proccupation.
Lagence contribue galement soutenir des associations ayant
notamment pour mission la rinsertion de personnes en trs grande
difficult. Ce faisant, en application des instructions du gouvernement,
elle contribue soutenir une politique gouvernementale essentielle tout
en veillant ne donner daides que pour des travaux ligibles son
programme dintervention. Il sagit le plus souvent de restauration des
milieux aquatiques.
82
83
Plans territoriaux dactions prioritaires (PTAP)

Plans daction oprationnels territorialiss (PAOT)
Cour des comptes


RETROUVER
153
Enfin, lagence a donn des aides aux ARS, lIfremer, lOnema

et lOncfs pour financer des tudes ou des rseaux de surveillance mais
ces aides nont jamais eu pour objet de financer les contrles
rglementaires que ces tablissements ont en charge et il ne semblerait
donc pas que lagence se soit substitue ces oprateurs.
Quant la suppression des barrages de la Slune, elle peut tre
finance par lagence au taux de 100 % qui est un taux, certes
exceptionnel, mais non drogatoire puisquil est prvu au Xme
programme pour les obstacles inscrits au PTAP.
Les aides attribues par lagence aux socits Veolia, Saur et Eau
et Force pour quelles diffusent la plaquette de lagence , ont t
attribues pour communiquer aux redevables les changements intervenus
dans les nouvelles modalits fiscales que ces socits sont charges
dappliquer dans le cadre dune convention les liant lagence pour leur
fonction de percepteur. Par ailleurs et de ce fait, les attributaires ont
gard leur charge une partie (20 %) des dpenses ncessaires.
Dans le bassin Seine-Normandie, seules 1 % des actions
internationales sont ddies des animations de rseaux84. Par ailleurs,
le suivi et le contrle des actions internationales, raliss sur place par
analyse du service fait, portent, chaque anne, sur 8 10 projets rpartis
dans un ou deux pays. Le ratio de suivi-valuation ralis chaque anne,
sur les six dernires annes, est ainsi de 28 % des projets aids. Enfin,
lAESN a lanc, en 2013, une valuation de cette politique qui a conduit
des rorientations vers une participation accrue des collectivits locales
du bassin.
D. Des dficiences en matire de contrle et dvaluation
Lagence mne depuis 2008 une dmarche dvaluation de ses
dispositifs dinterventions : entre 2008 et 2012, 6 valuations ont t
ralises et ont aliment llaboration du Xme programme. Ces
valuations sont confies des prestataires extrieurs et suivies par un
comit de pilotage ad hoc constitu de trois collges (personnalits
qualifies et scientifiques extrieurs, membres du comit de bassin,
agents et partenaires techniques). La Cour des comptes dans son rapport
sur lagence Seine-Normandie a dailleurs utilis et fait siens plusieurs
reprises les rsultats de ces valuations, dont la mise en uvre fait lobjet
dun suivi lagence.
84
Elles ont reprsent 175 650 des aides internationales apportes sur lensemble du
IXme programme (21 290 458)
Cour des comptes

154
COUR DES COMPTES
Les dpenses dinterventions du IXme programme (4 500 M) ont

permis dassurer les investissements ncessaires au rglement du
contentieux ERU et viter le paiement de lourdes pnalits.
Le montant des redevances (4 260 M) ne permettant pas
dassurer lquilibre du programme, lagence a d avoir recours
lemprunt (CDC). Prvu initialement hauteur de 350 M, il a pu tre
limit dans son montant dfinitif 75 M. noter que les redevances de
lagence ont galement financ la contribution lOnema (y compris
pollution diffuse), pour un montant de 284 M.
Ces dispositions ont permis dviter les nouvelles hausses des
redevances en 2011, mais ont contraint lagence une gestion trs serre
de sa situation financire renforce au Xme programme en raison des
prlvements vots en Loi de finance (LFI 2014 et 2015). Ainsi, le projet
de budget initial 2015 de lagence repose sur une prvision fin 2015
dune trsorerie de 2 M et dun fonds de roulement de 25 M
correspondant une dizaine de jours de paiement.
En conclusion de ma rponse, je souhaiterais souligner que le
IXme programme pluriannuel de lagence de leau Seine-Normandie,
audit par la Cour, a permis lAgence, avec les services de ltat, de
rsorber totalement le contentieux europen sur les eaux rsiduaires
urbaines et que, pour lensemble du bassin Seine-Normandie, le
pourcentage de masses deau en bon tat pour les cours deau a cr de
15 points entre 2007 et 2011 passant de 22% 37%.
Loriginalit et la force des agences de leau, prouves depuis
cinquante ans, rsident dans le juste quilibre trouv entre, dune part,
leurs instances de gouvernance, ancres dans les territoires, reprsentant
la diversit des acteurs et usagers de leau et, dautre part, lencadrement
par ltat, par la loi et la rglementation, par son exercice de la tutelle
technique et financire et par les changes quotidiens entre la direction et
les personnels des agences et les services centraux et dconcentrs de
ltat.
Cour des comptes


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155
RPONSE DU VICE-PRSIDENT DE LA COMMUNAUT

DAGGLOMRATION DU PAYS AJACCIEN
La communaut dagglomration du Pays Ajaccien (CAPA), en
charge de lexercice de la comptence assainissement pour le compte de
ses dix communes membres, souhaite prciser les lments administratifs,
techniques et financiers suivants :
Contexte administratif, rglementaire et technique du projet
dextension de la station dAfa :
Par courrier en date du 21 janvier 2014, lAgence de lEau Rhne
Mditerrane Corse (RMC) notifiait la CAPA la demande de
remboursement des aides attribues pour l'extension de la station
d'puration d'Afa.
Pour mmoire, les travaux prvus dans la convention 2009-0213
taient les suivants :
-
Implantation d'un dversoir d'orage
Amlioration du prtraitement
Ajout d'une filire de type biodisques de 1200 EH portant

la capacit totale de la station 1900 EH
Augmentation de la capacit de la filire boues
Les travaux d'extension de la capacit de la station ont consist en

la mise en uvre de 3 modules biodisques d'une capacit de 400 EH
chacun en parallle de la filire de type lit bactrien existante.
La capacit totale de l'ouvrage a ainsi t porte 1900 EH soit
une charge de 114 kg/jour de DBO5.
Le projet a fait au pralable l'objet d'un dossier de dclaration
2008-8 en date du 14 fvrier 2008, sur la base d'une charge polluante de
2500 EH soit 150 kg/jour de DBO5. Cette capacit correspondant une
extension future, ce jour, non ralise par la CAPA et non prise en
compte dans la convention des aides de l'Agence.
Aussi, les rsultats en concentration et rendement prescrits dans le
dossier de dclaration, en rfrence l'arrt du 22 juin 2007,
correspondent une station de 2500 EH et non un ouvrage de 1900
EH.
La prise en compte de la capacit relle de l'ouvrage de 1900 EH
tel que ralis et subventionn par l'Agence, effectivement infrieure
Cour des comptes

156
COUR DES COMPTES
120 kg/j de DBO5, impose selon l'arrt du 22 juin 2007 les rsultats
suivants :
DBO5 concentration 35 mg/l
Rendement : >60%
DCO
Rendement : >60%
MES
Rendement : >50%
La CAPA souhaite prciser que ces rsultats, prescrits par larrt

du 22 juin 2007, sont atteints.
Contrles exercs par la collectivit et lAgence de lEau RMC :
En effet, les bilans raliss par le laboratoire agr depuis le
01 aot 2011 date de mise en service de la nouvelle installation , les
analyses complmentaires ralises par le dlgataire qui a consentit un
effort particulier d'exploitation la demande de la CAPA ainsi que le
contrle inopin ralis par le laboratoire mandat par l'Agence sont
tous conformes ces exigences depuis le mois de novembre 2012 (except
le 5 novembre 2013 en raison d'une pluie exceptionnelle de 69,4 mm
enregistre la veille).
Ces rsultats attestent de la conformit des rejets la
rglementation applicable.
Appel en garantie du constructeur pour la rfection des
quipements
Malgr la conformit des rsultats susmentionns, la technologie
des biodisques prsentait des dfauts mcaniques ncessitant des
interventions rptes du dlgataire ainsi quune usure prmature du
matriel.
Dans ce cadre la CAPA informait lAgence de lEau RMC que les
quipements mis en place ne donnaient pas totalement satisfaction et
quils seraient renouvels neuf au titre de la garantie du constructeur.
Les travaux de rfection sont ce jour parfaitement achevs et les
quipements totalement fonctionnels.
Contestation de la dcision de lAgence de lEau RMC
Relativement laffaire cite en objet, il est prcis la Cour que :
Le 20 mars 2014, la CAPA formait un recours administratif
pralable contre cette dcision.
Le 2 avril 2014, l'Agence de l'Eau confirmait sa dcision de
rfaction totale de l'aide accorde et mettait un titre de recette
Cour des comptes


RETROUVER
157
excutoire aux fins de remboursement de ladite aide dont le montant

s'lve 260 142 .
Aussi compte tenu des prcisions techniques prcites, attestant du
bon fonctionnement de la station au regard de sa capacit effectivement
mise en uvre, la CAPA a fait valoir ses intrts devant les juridictions
comptentes en vue d'obtenir l'annulation de la dcision de rfaction.
Les conclusions ne sont, ce jour, pas connues.
La CAPA prcise par ailleurs que cette dcision nentache pas la
qualit des relations tablies avec lAgence de lEau RMC depuis plus de
dix ans ; il convient en effet de prciser que lorganisation dploye
rpond pleinement aux attentes des collectivits notamment au regard de
la connaissance parfaite du territoire et des oprations suivies avec
rgularit, depuis plusieurs annes, par un mme interlocuteur de
lAgence.
La CAPA souligne galement la prcision du contrle exerc a
priori relativement aux demandes de financement et la dfinition de
lassiette subventionable des oprations.
Enfin, il convient de noter la pertinence de laxe technique et
financier impuls par lAgence de lEau qui privilgie les filires
robustes et efficaces permettant de limiter le cot dexploitation et
limpact financier sur la facture deau de lusager.
RPONSE DU PRSIDENT DE LTABLISSEMENT PUBLIC

TERRITORIAL DU BASSIN SEINE GRANDS LACS
Je souhaite apporter les prcisions suivantes. LIIBRBS exploite
quatre ouvrages :
le lac-rservoir de Pannecire mis en service en 1949

le lac-rservoir Seine mis en service en 1966
le lac-rservoir Marne mis en service en 1974
le lac-rservoir Aube mis en service en 1990
Ces ouvrages contribuent au soutien dtiage indispensable pour

lalimentation en eau portable mais aussi pour la qualit de leau en aval
de lagglomration parisienne grce leffet de la dilution des rejets des
stations dpuration.
En moyenne les apports des lacs reprsentent plus de 60 m3/s soit
prs de 30 % du dbit observ Paris et 50% sur laxe Marne.
Cour des comptes

158
COUR DES COMPTES
Les ouvrages permettent une quasi suppression du nombre de

jours de dfaillance par rapport aux seuils de crise renforce dfinis par
le Schma directeur damnagement et de gestion des eaux (SDAGE)
Seine-Normandie et larrt cadre du bassin.
Leur contribution significative aux dbits observs le long des axes
rguls et dans les nappes sous influence favorise une continuit des
usages mme lors des annes les plus sches.
Aussi depuis 2007, lAgence de lEau Seine Normandie
subventionne les travaux de rhabilitation des ouvrages de lInstitution.
Lors des annes 2010-2012, le financement des importants
chantiers de rhabilitation du canal damene Seine et de confortement
du barrage de Pannecire a t compromis par les consquences de la
crise financire internationale qui sest traduite pour les collectivits
locales par un asschement des crdits proposs par le secteur bancaire.
LInstitution consciente de ses responsabilits a alors sollicit
lAgence de lEau pour un prt exceptionnel de 2,796 M, ce soutien
tant possible au titre du IXme programme de lAgence.
Ce prt a t accord par sa commission des aides le 6 dcembre
2011. Sur 10 ans, ce prt sera rembours partir de 2017 conformment
aux stipulations de la convention daide.
Je prcise quafin dassurer au plus vite un fonctionnement
optimal de ses ouvrages, lInstitution a galement d pour faire face
cette crise financire imprvisible solliciter ltat.
Compte tenu des enjeux, le financement de ces deux oprations a
galement t pris en compte, lors de la rvision du contrat de projets
interrgional tat rgions (CPIER).
RPONSE DU PRSIDENT DU SERVICE PUBLIC DE

LASSAINISSEMENT FRANCILIEN
Pour ce qui concerne le SIAAP, en tant que Prsident de cette
institution, je veux dabord souligner mon attachement au dispositif en
place qui permet rellement danimer la politique de leau au niveau du
bassin. Dans le cadre de nos actions de coopration dcentralise, jai pu
mesurer plusieurs reprises combien le dispositif combin comit du
bassin/agence de leau est efficace. Dans plusieurs pays des structures de
gestion de leau par bassin ont t installes mais sans le levier financier
agence de leau . On constate alors que, faute de moyens financiers,
Cour des comptes


RETROUVER
159
les politiques de leau peinent se mettre en place. Une des cls de

russite du systme franais repose sur lexistence de ce couplage.
Au-del de cette apprciation gnrale, concernant les collectivits
locales, je veux aussi souligner limportance davoir un dispositif
financier assurant une certaine mutualisation de moyens financiers
permettant ainsi une rpartition des capacits de financement en fonction
des besoins en matire de rhabilitation et de renouvellement. Dans ce
contexte, la prservation de cet outil me parat dautant plus ncessaire.
Les extraits du rapport me conduisent faire les observations
suivantes. La premire concerne la note figurant dans le renvoi de bas de
page relatif la prime pour puration. Il y est indiqu que celle-ci est
verse aux distributeurs deau qui maintiennent les performances de
leur dispositif dassainissement . Ceci nest pas exact. La prime pour
puration est verse au matre douvrage du dispositif dpuration ou
son gestionnaire. Le SIAAP en tant que propritaire et exploitant de ses
stations dpuration est le bnficiaire de la prime pour puration et non
le distributeur deau. Je tiens souligner au passage limportance de
cette aide. En effet elle constitue dabord une incitation forte mieux
exploiter les stations dpuration en raison de sa proportionnalit aux
poids de polluants limins. Au passage son caractre incitatif pourrait
tre renforc pour les dispositifs ayant atteindre des performances
allant au-del des minima rglementaires pour satisfaire les objectifs de
directive cadre sur leau.
Par ailleurs, la prime pour puration reprsente une part
importante des recettes de notre budget de fonctionnement : 17 % en
2013. ce titre, toute rduction de cette prime doit tre intgralement
rpercute sur le prix de leau pour compenser la perte de recette
correspondante. Je me permets dinsister sur ce point lheure o ltat
opre des ponctions sur les fonds des agences de leau qui envisagent de
plus en plus fermement de faire porter tout ou partie de ce prlvement
sur la prime pour puration.
La seconde observation est relative au financement de la turbine
gaz de biocognration du SIAAP sur le site de Seine-Aval laquelle il
est fait rfrence dans le rapport. Celle-ci est en mesure de produire
suffisamment dlectricit pour assurer laration minimale des procds
biologiques en cas de panne dlectricit prolonge. Cela permet
dassurer ainsi leur maintien en vue dun redmarrage rapide des
installations. Cest sur cette base que lAgence avait accord son aide.
Compte tenu des volutions intervenues sur lusine Seine-Aval, celle-ci
tait en situation de se trouver dpourvue de tous moyens de secours. Des
groupes lectrognes de secours auraient pu assurer cette fonction
Cour des comptes

160
COUR DES COMPTES
comme cest le cas de Valenton. Groupes lectrognes pris en compte

dans le cot de construction de lusine et dans lassiette de calcul de
laide de cette dernire usine. Il aurait pu en tre de mme Seine-Aval.
Le SIAAP a prfr opter pour des turbines biogaz qui permettent
dassurer une production quotidienne dlectricit. Au passage, il
convient de prciser que sur cette opration lAgence avait retenu une
assiette rduite des deux tiers pour lattribution de son aide, notamment
pour tenir compte de la dure de retour sur investissement li
lconomie dachat dlectricit que permet cette installation.
Sur un plan gnral, je peux tmoigner de la rigueur sur laquelle
lAgence de leau Seine-Normandie instruit nos dossiers de demandes
daides financires. Le SIAAP sest ainsi vu appliquer un plafonnement
des aides sur deux de ses oprations importantes : lextension de lusine
des Grsillons et la construction de la nouvelle usine de la More du
Blanc-Mesnil (93) mains nombre dautres dossiers font lobjet dun
plafonnement.
Sur un plan gnral, je me permets dajouter quelques
commentaires.
Le premier concerne les subventions certaines associations
comme lASTEE, le PFE ou lOIEAU. Ces associations rendent un
service la collectivit en gnral. La rduction ou la suppression des
aides publiques, sous quelque forme que ce soit (subvention ou aides en
nature), conduirait soit de srieuses difficults soit un financement
accru par des acteurs conomiques privs ce qui peut tre de nature
nuire aux critres dindpendance.
Le second concerne le recul du principe pollueur-payeur.
lheure o des prlvements supplmentaires sont mis en uvre par ltat
pour alimenter son budget et qui sajoutent ceux assurant le
financement de lONEMA, je ne peux que souligner leurs contributions
trs significatives au recul du principe payeur-pollueur. Lensemble de
ces prlvements reprsentent eux seuls plus de 13 % des recettes de
lAESN sur la dure du 10me programme.
Cour des comptes


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161
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DEDF

Nous prenons note des lments contenus dans ce rapport dont
nous saluons la qualit.
RPONSE DU PRSIDENT DEURO-DISNEY S.C.A.

Euro Disney sest engag ds 2003 dans une dmarche dtudes de
faisabilit technique et financire pour la construction dune station de
retraitement de ses eaux uses. Cette dmarche a t suivie par un appel
doffre pour la conception, la construction et le financement dune station
dpuration lanc par notre socit auprs des acteurs majeurs du
march. Trois entreprises ayant t consultes, il a t dcid dans un
premier temps de conduire les ngociations avec deux des
soumissionnaires, la socit Volia, par lintermdiaire de sa filiale OTV
stant vue, pour finir, offrir lexclusivit des ngociations, son offre tant
la plus innovante et dans la mme fourchette de prix que ses
concurrentes.
Lattribution du march a cependant t subordonne la
ralisation pralable de plusieurs conditions telles que celles relatives au
foncier (achat de la parcelle auprs de lAmnageur Public), la
ralisation des conditions d'urbanisme et de rglementation de
l'environnement (permis de construire et autorisation de rejet
notamment), au financement de la construction (accord de crdits et
subventions possibles) et enfin aux accords des Banques et Prteurs de
notre socit au titre de nos covenants bancaires.
Cest dans ces conditions quen 2009, Euro Disney a t en mesure
de prsenter un dossier de demande de subvention auprs de lagence de
leau Seine-Normandie, lequel mettait en exergue non seulement la partie
traitement des eaux uses qui taient alors assure par lusine de SaintThibaut des Vignes gre par le Syndicat intercommunal
dassainissement de Marne-la-Valle, mais encore le dveloppement
dune partie recyclage/rutilisation des eaux grises pour les besoins de
larrosage et du remplissage des bassins dagrment des parcs thmes
comprenant la construction dun rseau de 13 kilomtres pour desservir
les diffrents points de dversement.
Cour des comptes

162
COUR DES COMPTES
Le dossier prsentait un cot travaux de 18 600 000 euros HT pour

une station de traitement des eaux uses quivalentes celles produites
par une population de 17 500 habitants, permettant un recyclage annuel
de 700 000 m3 deau environ (vs 1 000 000 m3 environ deau potable
consomme) dune qualit A+ (baignade) dfinie par larrt prfectoral
dutilisation tabli selon les critres imposs par la DDASS. Il convient
de souligner que le cot de construction li la partie
recyclage/rutilisation est un lment justifiant un prix de rfrence
suprieur celui retenu dans un premier temps par lagence de leau. En
effet, par rapport une station classique telle que celle de Saint-Thibaut
des Vignes par exemple, celle dEuro Disney ne se contente pas dune
simple dpollution des eaux uses ensuite rejetes dans le milieu naturel
mais organise au surplus une ultrafiltration ainsi que la dsinfection de
leau ainsi recycle, aux fins dobtenir une eau, en sortie de station, de
qualit baignade pour une rutilisation optimale et sans danger pour
les personnes et lenvironnement.
Aussi, aprs examen de notre dossier de demande de subvention
comprenant le contrat de march de travaux finalis avec la socit
retenue aux termes de lappel doffre, et conformment la convention
daide financire conclue le 7 octobre 2010, lAgence de lEau SeineNormandie a donc retenu le montant de 16 100 000 euros de travaux
ligibles comme base de la subvention de 5 271 140 euros finalement
accorde. Le reste de linvestissement a t financ sur fonds propres par
Euro Disney.
Il nest pas douteux que linvestissement ralis par Euro Disney
correspondait lexcution de travaux dintrt commun au bassin. En
effet, celui-ci retardera linvestissement que devra engager lusine de
retraitement des eaux uses de Saint-Thibaut des Vignes pour augmenter
sa capacit de traitement, la population des 5 communes du Val dEurope
devant continuer daugmenter conformment aux engagements pris par
ltat dans le projet dintrt gnral du 15 septembre 2010. La
ressource en eau du bassin Seine-Normandie est en outre prserve par
une consommation deau potable plus conome puisque les bassins
dagrment, larrosage des espaces verts des Parcs et Htels de
Disneyland Paris ainsi que lirrigation du golf de 27 trous sont raliss
par lutilisation des eaux recycles par la station dEuro Disney. Enfin, la
construction de lusine de retraitement et de recyclage dEuro Disney est
conforme aux dispositions de la directive Eaux rsiduaires urbaines
(ERU) de 1991, et le cot financier du traitement des boues gnres par
la station dpuration est support par Euro Disney en lieu et place des
collectivits.
Cour des comptes


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163
Dans ces conditions, notre dossier tait ligible pour son le

montant de 16 100 000 euros de travaux du fait des exigences leves de
la DDASS pour latteinte du double objectif de traitement dune part et
de rutilisation des eaux grises dautre part, sagissant en outre dun
montant tabli dans le parfait respect des rgles de concurrence
concernant lappel doffre et lattribution du march de travaux privs.
Voici les points que nous souhaitions vous soumettre, lattribution
des subventions et prts de lAgence de leau ayant t accords
conformment aux rgles en vigueur et aprs que le Conseil
dadministration de lAgence de leau Seine-Normandie en a dlibr.
Nous vous confirmons par ailleurs que Euro Disney demeure trs
engage en faveur dune politique dynamique de dveloppement durable,
qui se matrialise, outre la construction de notre station de traitement et
de recyclage des eaux uses, par la ralisation dtudes et de travaux
marques par notre souci constant de prserver les ressources naturelles
et dutiliser les nergies renouvelables.
RPONSE DU PRSIDENT DALTEO GARDANNE

Nos remarques concernent exclusivement lencadr intitul
Lusine Rio Tinto Alteo, Gardanne et les notes affrentes.
Tout dabord il nous semble important de rappeler les motifs qui
avaient t exposs lors de la prsentation de lamendement mentionn
dans la loi de finance rectificative pour 2012 :
L'article L. 213-10-2 du code de l'environnement dfinit les taux
maximum applicables pour chaque lment constitutif de la pollution.
Ces taux sont fixs par units gographiques cohrentes.
Pour les rejets en mer au-del de 5 km du littoral et plus de
250 m de profondeur (par kiloquitox) un taux spcifique est dj prvu
pour les matires en suspension. Le prsent amendement propose de
crer, pour cette mme unit gographique, un taux spcifique pour les
matires inhibitrices.
La cration dun tel taux permettrait en effet de grer de faon
cohrente la redevance sur leau lie aux rejets en mer de lusine de
Gardanne, seul cas franais concern par cette unit gographique.
Ces rejets sont par ailleurs strictement encadrs par
ladministration travers les arrts prfectoraux dexploitation, qui
imposent dj des prescriptions majeures lindustriel, menant
Cour des comptes

164
COUR DES COMPTES
notamment larrt au plus tard en 2016 des rejets de rsidus inertes en

mer en vue du respect de la convention de Barcelone pour la protection
de la Mditerrane.
Alors que lapplication des taux actuels conduirait faire
supporter une redevance sur leau exorbitante et condamnerait
immanquablement le site trs court terme, cette gestion indpendante
de cette unit gographique cohrente et unique en France permettra
ladministration dappliquer une redevance cohrente avec limpact
environnemental de lusine tout en lui permettant de poursuivre son
activit qui reprsente prs de 490 emplois directs sur le site, et gnre
plus de 580 emplois dans la sous-traitance.
Il nous semble par ailleurs utile de rappeler que la redevance sur
leau due par lentreprise a trs fortement augment au cours des
dernires annes, pour passer dun montant de lordre de 560 k par an
entre 1999 et 2003 pour atteindre un montant de 2 600 k en 2012. Cela
reprsente une augmentation de 360 % en 9 ans, alors que dans le mme
temps les quantits de rsidus de bauxite rejetes en mer ont diminu de
40 %.
Aussi faut-il rappeler que les rejets en mer de lusine de Gardanne
sont rglements et font lobjet dun suivi indpendant par un Comit
Scientifique de Suivi nomm par le Prfet. Ce comit produit un rapport
annuel prsent au Coderst des Bouches-du-Rhne. Les travaux raliss
par le comit, tels que prsents en Coderst le 10 septembre 2014 suite
la dernire campagne en mer ralise en 2012, ont conduit montrer que
le rejet de lusine de Gardanne tait sans effet toxique sur le milieu et
sans impact sanitaire, rsultats conformes ceux issus des campagnes en
mer de 1997, 2002 et 2007.
Il semble ainsi utile de mettre en regard limpact rel sur le milieu
et le montant de la redevance due. Les taux et les plafonds spcifiques en
vigueur semblent justement viser maintenir une certaine
proportionnalit entre impact et redevance.
Concernant la taxation des matires en suspension, nous
rappelons que lentreprise, dans le cadre de la convention de Barcelone,
sest engage arrter tout rejet de rsidus solides de bauxite en mer au
plus tard le 1er janvier 2016, engagement repris dans son arrt
dexploiter. Laugmentation trs significative du taux sur les matires en
suspension en 2016 permettra ainsi de garantir larrt des rejets en mer
de rsidus solides aprs cette date.
Cour des comptes

2
Louverture du march de llectricit
la concurrence : une construction
inaboutie
_____________________ PRSENTATION_____________________
Le march de llectricit recouvre les activits de production, de
transport et de distribution, ainsi que la fourniture dlectricit aux
consommateurs. Ce march a longtemps t caractris en France par le
quasi-monopole dEDF, son oprateur historique depuis 1946.
La rglementation de ce march a fortement volu depuis 1996
sous limpulsion de trois directives europennes85. Lobjectif est de crer
un march intrieur de lnergie capable de contribuer la fois la
scurit dapprovisionnement de lUnion europenne, la comptitivit
de son conomie et son dveloppement durable. Ce choix a marqu une
rupture avec la situation prexistante marque par la prpondrance de
monopoles nationaux intgrs.
Lenqute de la Cour des comptes86 a cherch mesurer le degr
de ralisation de louverture du march correspondant aux engagements
de ltat, et analyser les consquences des modalits de transposition
sur lorganisation et le fonctionnement du march de llectricit ainsi
que sur les consommateurs.
Le dispositif actuellement retenu au niveau communautaire ouvre
simultanment la concurrence les activits de production et de
fourniture, tout en mettant en place une rgulation des activits de
rseaux (transport et distribution) exerces en France par RTE et ERDF,
dont lindpendance de gestion vis vis de loprateur historique EDF
reste parachever.
85
Directives 96/92/CE du 19 dcembre 1996, 2003/54/CE du 23 juin 2003 et

2009/72/CE du 13 juillet 2009.
86
Linstruction de la Cour sest acheve pendant les discussions sur la loi de
transition nergtique.
Cour des comptes

166
COUR DES COMPTES
Paralllement, il tablit une rgulation fonde sur des autorits

nationales la commission de rgulation de lnergie (CRE) en France
encadres partir de 2009 par une autorit europenne de coopration,
lAgence de coopration des rgulateurs de lnergie (ACER).
Prs de 20 ans aprs la premire directive, louverture du march
apparat trs partielle et le poids de loprateur historique EDF reste
largement prdominant. Si les grands industriels fortement
consommateurs se sont rapidement inscrits dans la logique de
louverture, limpact pour les particuliers et les petites entreprises reste
marginal : mi 2014, moins de 6,7 % de leur consommation tait couverte
par des offres de march.
La Cour sest attache tudier successivement :
- lvolution chaotique de la rglementation, marque par une
forte instabilit lgislative ;
- limpact de louverture sur les consommateurs et les progrs
possibles ;
- les diffrents segments de marchs amont : la production encore
largement domine par loprateur historique et le ngoce perturb par
les dispositifs rglements ;
- la rgulation, dont les acteurs doivent sinscrire dans une
dmarche plus volontariste.
Cour des comptes

LOUVERTURE DU MARCH DE LLECTRICIT LA CONCURRENCE : UNE

CONSTRUCTION INABOUTIE
167
Le march de llectricit
Le march de llectricit est organis autour de quatre grandes
activits : la production, le transport, la distribution et la fourniture (ou
commercialisation). cela sajoutent des activits financires et
contractuelles de ngoce.
Image n 1 : les segments du march de llectricit
Le segment de la production est ouvert la concurrence en France

depuis 2000. Les moyens de production sont appels successivement en
commenant par les moins coteux jusqu ce que lensemble de la demande
soit couverte. Le cot marginal de production du dernier moyen appel
dtermine le prix de llectricit sur le march de gros.
Le transport constitue un monopole naturel rgul, exerc par RTE et
rmunr par le tarif dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE)
qui est fix par le rgulateur national (la commission de rgulation de
lnergie CRE).
La distribution (qui apporte llectricit du rseau de transport
jusquaux sites de consommation) est aussi rgule. Lactivit est exerce par
les concessionnaires des rseaux de distribution87, essentiellement ERDF, et
galement rmunre par le TURPE.
87
Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I. Les concessions de
distribution dlectricit, p. 105-217. La Documentation franaise, janvier 2013,
547 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes

168
COUR DES COMPTES
La fourniture (ou commercialisation) est compltement ouverte la

concurrence depuis le 1er juillet 2007. Elle consiste vendre llectricit aux
consommateurs finaux. Selon leur situation, ceux-ci peuvent opter pour des
offres de march ou pour les tarifs rglements.
I - Une construction juridique laborieuse,

consquence des tergiversations de ltat
Le processus douverture sest tendu sur une longue priode, avec
de frquentes volutions lgislatives et rglementaires qui nont pas
permis aux acteurs du secteur de lnergie de bnficier de la visibilit
ncessaire.
A - Un foisonnement lgislatif qui illustre un processus

chaotique
Louverture du march de llectricit la concurrence a fait
lobjet en France dun vritable foisonnement lgislatif, marqu par des
dispositions transitoires ou des revirements (cf. tableau n 1).
La France a dabord choisi de transposer les obligations
minimales88. Par la suite, les transpositions des directives sont toujours
intervenues tardivement, parfois avec retard sur les chances
communautaires. Louverture la concurrence est certes intervenue ds
1999 pour les gros consommateurs industriels, puis partir du 1er juillet
2004 pour les industriels et enfin partir du 1er juillet 2007 pour les
particuliers et petites entreprises.
Au-del des dlais de transposition, plusieurs lments ont frein
louverture la concurrence :
- la loi de 2004 prcise89 que les dispositions du code des marchs
publics nimposent pas ltat, ses tablissements publics, aux
collectivits territoriales et leurs tablissements publics dexercer
88
Dautres pays europens avaient au contraire anticip les orientations

communautaires, en prenant les premires mesures douverture ds 1989, comme le
Royaume-Uni et les Pays-Bas, ou en 1992 la Sude.
89
Article L. 331-4 du code de lnergie.
Cour des comptes


169
leur droit changer de fournisseur. Cette disposition ne deviendra

caduque quavec la disparition de certains tarifs rglements de
vente, fin 2015 ;
- les modalits dapplication de la possibilit de revenir aux tarifs
rglements pour les consommateurs ayant opt pour un contrat de
march (dit principe de rversibilit) ont t modifies six reprises
entre 2005 et 2010. Cette instabilit a pu nuire la visibilit
ncessaire aux diffrents acteurs.
Enfin, de nombreuses mesures transitoires ont ajout la
complexit de la situation.
Tableau n 1 : liste des dispositions europennes et lgislatives
encadrant le march de llectricit
Directive 96/92/CE du 19 dcembre 1996
Loi du 10 fvrier 2000 relative la modernisation et au dveloppement du service public de
llectricit
Loi du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de l'lectricit et au service public de
l'nergie
Directive 2003/54/CE du 23 juin 2003
Loi du 9 aot 2004 relative au service public de llectricit et du gaz
Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique nergtique
Loi du 7 dcembre 2006 relative au secteur de lnergie
Dispositions de la loi du 5 mars 2007
Dispositions de la loi du 21 janvier 2008 relative aux tarifs rglements d'lectricit et de gaz
naturel
Directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009
Loi du 7 juin 2010 autorisant le retour aux tarifs rglements
Loi du 7 dcembre 2010 portant nouvelle organisation du march de l'lectricit (loi NOME)
Ordonnance du 9 mai 2011 portant codification de la partie lgislative du code de l'nergie
Loi du 15 avril 2013 visant prparer la transition vers un systme nergtique sobre
Dispositions de la loi du 17 mars 2014 relative la consommation
B - Des contentieux qui ont pouss louverture

Les modalits de transposition retenues par la France et les
dispositions pratiques douverture la concurrence ont conduit des
contentieux ouverts :
- au niveau national : la dcision du Conseil de la concurrence du
28 juin 2007, relative une plainte de la socit Direct Energie, a
permis un premier accs la production nuclaire via des appels
doffres pour les fournisseurs alternatifs ;
Cour des comptes

170
COUR DES COMPTES
- au niveau communautaire : un avis motiv90 du 12 dcembre 2006 de

la Commission europenne a contest lexistence de tarifs
rglements pour les consommateurs professionnels.
Ces contentieux, ainsi que le risque dautres procdures, ont
conduit les pouvoirs publics une nouvelle rforme, prcde dune large
concertation, en particulier dans le cadre de la commission prside par
M. Paul Champsaur en 2008/2009.
La loi du 7 dcembre 2010 portant nouvelle organisation du
march de llectricit (dite loi NOME ) met en place des innovations
importantes mais dont la porte est amoindrie par leur complexit et les
dlais de mise en uvre.
La loi rforme progressivement les tarifs rglements applicables
aux professionnels et aux particuliers (cf. infra).
Un dispositif daccs rgul llectricit nuclaire historique
(ARENH, cf. infra) est institu. Il confirme le droit pour les fournisseurs
alternatifs de recourir des volumes dfinis dlectricit nuclaire un
tarif fixe.
II - Des bnfices peu perceptibles pour les

consommateurs
Insuffisamment informs des conditions de louverture du march,
les particuliers ont t peu nombreux opter pour les offres alternatives.
Celles-ci pourraient se dvelopper avec lvolution des tarifs rglements
et la gnralisation des compteurs communicants.
90
Phase intermdiaire de la procdure contentieuse entre la mise en demeure et la

saisine de la Cour de justice de lUnion europenne.
Cour des comptes


171
A - Une trs faible ouverture pour les consommateurs

1 - Une pntration des offres de march trs limite auprs des
particuliers et des petites entreprises
Au 30 juin 2014, 36,2 millions de sites de consommation
(entreprises et particuliers) taient ligibles au march concurrentiel de
llectricit, pour une consommation annuelle de 459 TWh.
Parmi les clients finaux, deux blocs de consommation se
dgagent : 41 000 grands sites industriels absorbent 41 % des volumes,
alors que les 31,2 millions de particuliers et de petites entreprises en
consomment 35 %.
Tableau n 2 : structure de la consommation finale
au 30 juin 201491
Sites de consommation
Puissance
Clients, en milliers
Rpartition
- offres de march
- dont alternatifs
Volumes en TWh
Rpartition
- offres de march
- dont alternatifs
Grands
> 250 kVA
41
0,1 %
15 %
6%
178
41 %
58,5 %
30 %
Industriels
Moyens
442
1,2 %
5%
1%
61
14 %
5%
1%
Petits
36 kVA
4 491
12,4 %
14,5 %
9,5 %
44
10 %
15,5 %
10,5 %
Particuliers
et PME
36 kVA
31 242
86,3 %
9%
9%
152
35 %
6,7 %
6,7 %
Total
36 216
100 %
435
100 %
Source : CRE
La pntration de la concurrence reste donc encore marginale pour

les particuliers et les petites entreprises. 9 % des sites, reprsentant 6,7 %
de la consommation, ont recours aux offres de march92. EDF est toujours
assimile au tarif rglement, jug plus attractif. Son offre de march est
trs faible ; elle napprovisionne quenviron 7 000 sites rsidentiels.
GDF-Suez domine le march concurrentiel. Les oprateurs historiques
demeurent perus comme les oprateurs de rfrence.
91
EDF est loprateur historique intgr, seul habilit proposer les tarifs rglements
de vente. Les offres de march sont proposes la fois par EDF et par les fournisseurs
alternatifs qui le concurrencent. GDF-Suez, oprateur historique pour le gaz, est un
fournisseur alternatif sur le march de llectricit.
92
Source : CRE, Observatoire des marchs de llectricit et du gaz naturel,
2e trimestre 2014.
Cour des comptes

172
COUR DES COMPTES
Pour les autres sites raccords au rseau93, la situation est

contraste. 13,7 % des sites reprsentant 40,6 % de la consommation sont
en offres de march. Louverture a surtout t tire par les industriels
lectro-intensifs94. 15 % des grands sites (qui reprsentent 178 TWh de
consommation) ont opt pour des offres de march. En volume, ces
clients se rpartissent parts sensiblement gales entre les fournisseurs
historiques et alternatifs.
2 - Des consommateurs trs peu au fait de louverture la

concurrence et peu assists par le mdiateur
Linformation des consommateurs relve, pour une part essentielle,
des fournisseurs et du mdiateur national de lnergie (MNE). Elle
prsente des rsultats dcevants. Si la frquentation du portail internet
(www.energie-info.fr) a fortement augment en 2013 (+ 58 %, avec
934 000 visites), probablement en raison de lannonce des hausses de
tarifs, le niveau dinformation des consommateurs reste nanmoins limit.
Le baromtre Energie-info de septembre 2013 (enqute annuelle CSA
pour la CRE et le MNE) montre ainsi que seuls 53 % des consommateurs
ont connaissance de la possibilit de changer de fournisseur. 72 %
pensent encore que EDF et GDF-Suez sont une mme entreprise.
La faible visibilit du mdiateur (son taux de notorit tait de
23 % en 2013) et sa pratique de la mdiation (refus de toute coopration
avec les mdiateurs dEDF et GDF-Suez) naident gure les
consommateurs dans leurs dmarches. Il en va de mme de limportance
des demandes juges irrecevables : 76 % en 2013.
Lamlioration de linformation viendra dabord de la politique de
communication des fournisseurs. Mais une rflexion sur la stratgie de
communication des entits publiques serait galement souhaitable. En
effet, de nombreux sites publics diffusent des informations sur le mme
sujet : outre celui du MNE, cest le cas des sites de lAgence de
l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME), de linstitut
national de la consommation, de la direction gnrale de la concurrence,
de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) et de la
direction gnrale de lnergie et du climat.
93
tablissements industriels, commerciaux ou de service, services publics,

collectivits territoriales, raccords au rseau.
94
Chimie, sidrurgie, etc.
Cour des comptes


173
3 - Une facture dlectricit peu sensible la mise en concurrence

La facture de rfrence95 dfinie par la Commission de la
rgulation de lnergie (celle dun client de base consommant 2,4 MWh
au tarif rglement) a augment de 3,3 %, entre 2011 et 2012, puis de
3,2 % entre 2012 et 2013. Ces augmentations incluent la fois les hausses
du tarif rglement de vente et celles de la contribution pour charges de
service public. Comme la facture se dcompose approximativement en
trois parties comparables96, il est difficile pour le particulier
consommateur de mesurer directement les effets de louverture la
concurrence partir de celle-ci. Les factures nont pas t sensibles la
forte baisse rcente des prix de gros de llectricit97, ni pour les offres
concurrentielles en raison de la faible part de lnergie dans la facture
finale (32 %), ni pour les tarifs rglements construits, jusquau
1er novembre 201498, sur la base des cots de production dEDF.
Alors que le principal motif du changement de fournisseur est la
recherche de meilleurs tarifs, les offres de march se diffrencient
relativement peu la baisse par rapport au tarif rglement, avec des
carts allant de - 4 % + 27,5 % selon la CRE. La diffrenciation des
services offerts nintervient quen seconde justification. Largument
environnemental nest voqu par les consommateurs que dans 2 % des
cas.
95
Courant 2013, elle stablissait 386 TTC/an et dpasse 400 TTC/an en 2014.
Source CRE, Observatoires trimestriels du march de dtail de llectricit.
96
Entre la production (32 % de la facture totale, selon le ministre de lcologie, du
dveloppement durable et de lnergie, Panorama nergie-climat, 2013) et les cots
commerciaux ; le transport et la distribution (service public pay par le TURPE) ; et
les taxes et contributions (dont la contribution au service public de llectricit,
CSPE).
97
- 13,8 % pour le prix spot sur la moyenne des 12 derniers mois en juillet 2014.
98
Date dapplication du dcret du 28 octobre 2014 modifiant le dcret n 2009-975 du
12 aot 2009 relatif aux tarifs rglements de vente de l'lectricit et arrt du
30 octobre 2014 relatif aux tarifs rglements de vente de l'lectricit. Ces textes
dfinissent la formule dlaboration des tarifs par empilement des cots.
Cour des comptes

174
COUR DES COMPTES
4 - Un gestionnaire de rseau de distribution (ERDF) trop li sa

maison mre (EDF)
ERDF assure la connexion entre les fournisseurs et la trs grande
majorit des clients99. Sa position est donc cruciale dans le jeu de la
concurrence, dautant plus que la proximit avec EDF, sa maison mre,
reste importante.
Comme gestionnaire du principal rseau de distribution, il doit tre
indpendant et totalement neutre vis--vis des diffrents acteurs du
march de llectricit. RTE, oprateur du rseau de transport disposant
du mme actionnaire unique (EDF), a la mme obligation de neutralit et
sen acquitte100, comme le montre la certification de son indpendance par
la CRE en 2012.
Le processus dautonomisation dERDF doit donc tre
significativement renforc en droit et en pratique, comme la direction de
lentreprise en manifeste la volont. En rponse diverses
recommandations de la CRE et aux dysfonctionnements identifis en
2013, ERDF a engag en juin 2013 un plan de 37 actions visant garantir
son indpendance dans le domaine des relations clients, des ressources
humaines, des achats et des systmes dinformation. La ralisation de ces
engagements fera lobjet dun suivi par le rgulateur.
La Cour recommande daccrotre encore l'indpendance dERDF
par rapport sa maison mre en renforant les pouvoirs de son directoire,
en dveloppant son autonomie de fonctionnement et en mettant fin toute
pratique amenant confondre les images des deux entreprises.
99
ERDF nest pas en relation contractuelle avec la majorit des clients qui ont un
contrat unique avec leur fournisseur.
100
Une difficult majeure rencontre par RTE tient linterdiction de rapprochement
avec dautres gestionnaires de rseaux de transport europens qui rsulte du maintien
dun lien capitalistique avec EDF. En consquence le dveloppement linternational
de RTE est gel. EDF sest dailleurs organise pour dvelopper son niveau une
activit de transport dlectricit linternational.
Cour des comptes


175
B - Les progrs possibles

1 - La fin des distorsions induites par les tarifs rglements
Les tarifs rglements de vente101 restent donc prdominants chez
les particuliers et les petites entreprises tandis que les offres de march se
diffrencient peu.
Il nen va pas de mme pour les tarifs vert et jaune, ddis aux
consommateurs industriels102. Contests par les fournisseurs alternatifs, la
loi de 2010 organise leur disparition au 1er janvier 2016 qui entranera le
report en offres de march de 132,1 TWh de consommation annuelle soit
28,5 % de la consommation totale.
Pour les consommateurs particuliers et petites entreprises
(puissance de raccordement infrieure ou gale 36 kVA), le tarif
rglement de vente est le tarif bleu. Sa part de march est
hgmonique103. Les tudes de la CRE montrent que le niveau du tarif
bleu, sans bloquer la concurrence, fait persister une distorsion en dfaveur
des offres de march.
En effet, le niveau du tarif bleu ne permet pas de couvrir les cots
complets de la fourniture dlectricit par loprateur historique (situation
dsigne sous le terme de ciseau tarifaire ). Malgr la hausse de 5 %
du tarif bleu intervenue en juillet 2013, la CRE estimait que lcart tait
encore significatif (4,4 %). La seconde hausse de 5 %, prvue par le
gouvernement pour le 1er aot 2014, devait rsorber cet cart. Mais une
dcision ministrielle a annul cette hausse, remettant en cause la
perspective du rattrapage du ciseau tarifaire.
Celui-ci fragilise la capacit dEDF couvrir ses cots complets et
donc maintenir sa capacit dinvestissement. De plus, en fixant
artificiellement un prix de llectricit infrieur son cot complet de
production, il renvoie une information fausse et contraire aux
101
En sus des tarifs rglements dcrits ici, des dispositions spcifiques

daccompagnement des consommateurs en situation prcaire ont t mises en place.
Ces dispositions sont neutres du point de vue de la concurrence.
102
Tarifs jaune et vert pour les consommateurs ayant souscrit une puissance
suprieure 36 kVA (jaune) et 250 kVA (vert).
103
Au 31 dcembre 2013, sur le segment rsidentiel (les particuliers), le tarif bleu
capte 92 % du nombre de sites et 91 % du volume de consommation (soit
116,5 TWh). Sur le segment des petits sites non rsidentiels, le tarif bleu couvre 85 %
du nombre de sites et 85 % du volume de consommation (soit 39,1 TWh).
Cour des comptes

176
COUR DES COMPTES
orientations politiques exprimes dans le cadre de la transition

nergtique.
La loi NOME de 2010 a introduit deux volutions positives : le
tarif rglement sera calcul par empilement des cots104 et la CRE jouera
un rle prpondrant dans la dfinition de ce tarif105. Cet empilement des
cots est construit notamment partir du cot dapprovisionnement
lARENH, du cot du complment dapprovisionnement sur les marchs,
des cots de transport et de distribution et des cots de commercialisation
dEDF.
Ces deux volutions permettent de rendre plus rationnelle
lvolution des tarifs rglements. Elles constituent une avance vers la
reconnaissance de la ralit des cots que doivent reflter les tarifs. Ce
mode de calcul permettra une convergence des tarifs rglements avec les
cots de fourniture constats par les oprateurs concurrentiels sur le
march. La distorsion de concurrence alimente par un tarif bleu infrieur
au cot complet du service devrait alors tre rsorbe ; la comptition
entre fournisseurs pourra sexprimer sur ce segment de march et le tarif
rglement enverra un signal conomique appropri au consommateur,
conforme la vrit des cots.
Les principes dempilement et dvolution vers la ralit des cots
et les pouvoirs de la CRE tels que dfinis par la loi NOME constituent
autant davances pour respecter lobjectif douverture du march de
llectricit la concurrence.
2 - Une diversification des offres grce aux compteurs

communicants
Les fournisseurs alternatifs ont de faibles marges de diffrenciation
par les prix de vente. Mais ils pourraient se diffrencier par leurs offres
commerciales, en lien avec les profils de consommation des clients. Les
donnes de consommation aujourdhui accessibles ne lont pas permis
104
Depuis la publication de larrt du 30 octobre 2014 relatif aux tarifs rglements

de vente de l'lectricit, la disposition de la loi NOME consistant construire le tarif
par empilement des cots est effective.
105
La mise en uvre de cette dernire disposition ninterviendra quau 31 dcembre
2015.
Cour des comptes


177
mais la gnralisation des compteurs communicants dans le cadre du

projet Linky106 pourrait changer la donne.
Ces compteurs rendent accessibles des donnes de consommation
plus fines que celles actuellement collectes par ERDF. En transmettant
ces informations aux consommateurs et aux fournisseurs, le projet Linky
permettra aux seconds dadapter les prestations quils apportent aux
premiers. Des offres commerciales pourront tre adaptes au profil de
consommation des mnages, sur le modle des tarifs heures
pleines/heures creuses. Par la suite, des fonctionnalits107
complmentaires pourront tre installes, ne relevant pas de ERDF mais
permettant aux fournisseurs de proposer aux consommateurs des options
tarifaires sur mesure.
La diversit future des offres commerciales exige toutefois que les
fournisseurs disposent tous dun niveau dinformation comparable et
quERDF respecte la neutralit laquelle il est tenu. Un avis de lAutorit
de la concurrence sur le dispositif permettrait den avoir lassurance. La
dcision de lAutorit de la concurrence du 9 septembre 2014 relatif au
march du gaz, obligeant GDF-Suez ouvrir ses concurrents ses
fichiers clients dans la perspective de la fin prochaine des tarifs
rglements de vente, est une illustration des enjeux concurrentiels.
Par ailleurs le succs du projet Linky reste suspendu des
perspectives financires fragiles (la valeur actuelle nette du projet
lchance de 2034 ne serait que de 0,2 Md pour un investissement de
5 Md). En outre, ERDF a besoin, pour un investissement de cette taille
et de cette dure, dune forte visibilit sur le contexte rglementaire (le
rgime des concessions) et tarifaire (lvolution du TURPE).
106
Les compteurs communicants se dveloppent rapidement dans le monde. Selon

ERDF, leur nombre devrait passer de 50 millions en 2010 200 millions en 2020. En
France, le projet Linky port par ERDF prvoit le remplacement de 35 millions de
compteurs lhorizon 2020, avec une premire de 3 millions dici fin 2016.
107
Par exemple des matriels commercialiss par des industriels de la domotique pour
piloter des quipements mnagers ou des bornes de recharge de vhicules lectriques.
Cour des comptes

178
COUR DES COMPTES
III - Des avantages en demi-teinte pour le

fonctionnement du march
Avec louverture la concurrence, le recours aux marchs sest
gnralis. Quil sagisse dassurer lapprovisionnement de ses clients,
dquilibrer en permanence le systme lectrique ou de garantir la
capacit ncessaire pour passer les pointes de consommation, des
mcanismes de march peuvent tre mobiliss ou sont en cours de
dfinition.
Image n 2 : les diffrentes fonctions du march de llectricit

* La maturit dsigne lhorizon temporel de ralisation de lchange.
Pour assurer lquilibre permanent du systme lectrique, ces

mcanismes sont ouverts et satisfaisants. Des dispositifs sont en cours
dlaboration pour passer les pointes de consommation108. La Cour a donc
focalis son analyse sur les mcanismes de ngoce (bourse et gr gr)
qui permettent aux fournisseurs dassurer lapprovisionnement de leurs
clients et aux producteurs dcouler leur lectricit.
108
Ils portent la fois sur des mcanismes de capacit (sassurer de la disponibilit de

moyens de production) et deffacement (rduire volontairement et ponctuellement la
consommation).
Cour des comptes


179
A - Des fournisseurs en nombre restreint

Malgr louverture la concurrence109, le secteur tend se
concentrer autour, outre EDF, de quelques grands acteurs intgrs ou en
qute dintgration. GDF-Suez sappuie sur ses capacits de production
en plus du recours lARENH, sa clientle dabonns au gaz et le
dveloppement doffres bi-nergies (lectricit et gaz). Direct Energie
fonde sa stratgie sur un important portefeuille de clients (particuliers et
PME) en utilisant lARENH comme source dapprovisionnement. Les
groupes europens prsents en France visent les grands sites industriels et
le renouvellement venir des concessions hydrolectriques. Enfin,
llectricit verte constitue un march de niche sur lequel des acteurs
comme la cooprative Enercoop recrutent des clients prts accepter un
surcot.
B - Une production fortement concentre

La concentration est encore plus marque sur le segment de la
production. Au 31 dcembre 2013, cinq producteurs (EDF, GDF-Suez,
E.ON, Direct Energie et Alpiq) reprsentaient plus de 106 GW, soit
82,8 % de la puissance installe en France. EDF concentre elle seule
75 % de celle-ci.
Un mouvement de consolidation gnral lchelle europenne
En Allemagne, les quatre grands acteurs historiques RWE, E.ON,
Vattenfall et EnBW, prdominent sur le march de la production (73 %
des capacits de production) mais leur part de march dans la fourniture
est en baisse (45 % en 2012, - 6 points par rapport 2008). Le projet E.ON
de scinder ses activits de production pourrait modifier cette situation.
Au Royaume-Uni, le march de la production est rparti entre sept
grands groupes et EDF est le premier producteur en volume (22 % de parts
de march). Le march de la fourniture est partag entre six acteurs, dont
le premier, British Gas, natteint que 25 %.
109
La liste des autorisations mentionne 148 entreprises locales de distribution et

70 oprateurs alternatifs, dont une trentaine dnergticiens, une douzaine de grands
consommateurs et une vingtaine de banques et de socits de trading, parmi lesquels
EDF Trading. Seuls 14 fournisseurs alternatifs sont effectivement actifs sur au moins
un segment de clientle.
Cour des comptes

180
COUR DES COMPTES
En Italie, loprateur historique ENEL reste la fois le premier

producteur (26,4 % en 2011) et le premier fournisseur du pays, avec 86 %
des volumes livrs en 2011.
En Espagne, trois acteurs concentrent les trois quarts des capacits
de production dlectricit en 2013 : IBERDROLA (29 %), ENDESA,
rachete par ENEL (26 %) et Gas Natural Fenosa (20 %). Sur le march de
la fourniture, ENDESA et IBERDROLA reprsentent plus de 80 % des
volumes livrs, avec respectivement 45 et 37 % de parts de march.
Dans sa conception initiale, louverture de la production la

concurrence devait rsulter du dveloppement de capacits nouvelles.
Mais le march de lnergie, marqu par la diminution de la demande,
larrive massive des nergies renouvelables, les surcapacits et la baisse
des prix de gros, na pas permis ces dveloppements.
Lessentiel des capacits de production correspond encore au parc
historique, partag entre trois acteurs : EDF, GDF-Suez et E.ON, qui a
rachet en 2008 les anciennes centrales thermiques des Charbonnages de
France. Les oprateurs alternatifs ont marginalement mis en service de
nouvelles capacits110, mais elles nont pas compens les fermetures
intervenues par ailleurs.
La concentration est enfin renforce par le dispositif dobligation
dachat li aux filires renouvelables. Ce dispositif centralise des volumes
supplmentaires dans le primtre dEDF sans les faire passer par un
march ouvert.
C - Une situation contraste par filire technologique

Les moyens de production lectrique ne satisfont pas tous les
mmes besoins selon leurs caractristiques techniques et leurs cots de
production. Les centrales nuclaires, qui fonctionnent en base, les
centrales hydrolectriques au fil de leau ou les nergies renouvelables,
dont le cot marginal de production est trs faible, sont sollicites en
premier. Les autres moyens de production, plus ractifs mais aussi plus
coteux, ne sont mis en marche que lors des pointes de consommation.
110
Pour un total infrieur 1 GW, sous la forme de centrales cycle combin gaz et
ponctuellement de la conversion dune tranche charbon en biomasse lectrique.
Cour des comptes


181
Image n 3 : ordre dappel des moyens de production
tout instant, le prix de march est dtermin en fonction du prix

propos par le dernier moyen de production appel.
A priori, les oprateurs produisent lorsque leur cot marginal de
production est infrieur au prix de march. Mais un oprateur peut choisir
dcouler son lectricit alors que son cot marginal de production est
suprieur au prix de march, notamment lorsque larrt est impossible ou
trs coteux (filire nuclaire). Lorsquexistent la fois un tarif garanti et
une obligation dachat comme pour les nergies renouvelables, la
dcision de production est indpendante des prix de march. Ces deux
situations ont dj contribu lapparition de prix ngatifs111 qui illustrent
des dsquilibres structurels du march.
111
Le 1er et le 2 janvier 2012, puis le 25 dcembre 2012 et enfin le 16 juin 2013, la

France a connu des vnements de prix ngatifs. Les vnements de 2012 rsultent du
couplage de march avec lAllemagne. Le pic ngatif de 2013 dcoule en revanche
dun surplus de loffre sur le march franais. Il sest traduit par un prix de
- 200 /MWh pour une livraison 5h, 6h et 7h le dimanche 16 juin 2013. Alors que la
consommation tait faible, la production non flexible a t fortement revue la hausse
la veille, en particulier pour le parc nuclaire (+ 800 MW).
Cour des comptes

182
COUR DES COMPTES
1 - Le renouvellement des concessions hydrolectriques prsente

un retard important
Les 400 plus grosses infrastructures hydrolectriques, reprsentant
95 % de la puissance fournie par ce type dlectricit, sont dtenues par
ltat et donnes en concession pour lessentiel EDF (80 %) et GDF
Suez (17 %), contribuant la concentration des moyens de production.
La politique publique en faveur de lhydrolectricit a donn lieu
un rfr de la Cour des comptes112 rappelant lengagement europen pris
par la France douvrir cette filire. Louverture la concurrence de
concessions
hydrolectriques
doit
respecter
des
impratifs
environnementaux, doptimisation oprationnelle par valle, dquit vis-vis des concessionnaires en place et de maintien dans le domaine public
de la proprit des ouvrages.
Sous ces conditions, la mise en concurrence des concessions est
une occasion unique douvrir le segment de la production alors que
lhydrolectricit a reprsent, en 2013, 13,8 % de la production et prs
de 20 % de la puissance installe113.
2 - Lintgration sur le march de llectricit dorigine

renouvelable devient une ncessit pour les technologies matures
Les installations sous obligation dachat, comme lolien terrestre
ou le photovoltaque, vendent leur production un prix fixe quelles que
soient les conditions de march. Ces filires114 fonctionnent donc
indpendamment du prix du march. Pourtant elles ont un impact sur
celui-ci. En effet, les volumes apports indpendamment de la demande
contribuent peser sur les prix, pouvant conduire la formation ou au
maintien de prix ngatifs parce que ces installations ont un poids
significatif, tant en puissance quen volume de production.
La Cour estime, comme la direction gnrale de lnergie et du
climat du ministre en charge de lnergie, que cette situation engendre
112
Cour des comptes, Rfr : Renouvellement des concessions hydrolectriques.

21 juin 2013, 4 p., disponible sur www.ccomptes.fr
113
Source : Bilan lectrique 2013 tabli par RTE.
114
Ces filires ont fait lobjet dune publication spcifique. Cour des comptes,
Rapport public thmatique : La politique de dveloppement des nergies
renouvelables. La Documentation franaise, juillet 2013, 241 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
Cour des comptes


183
un cart croissant entre le cot rel du systme, pay par le

consommateur, et le prix sur le march. Elle doit tre corrige
conformment aux nouvelles lignes directrices dictes par la
Commission europenne115 qui prvoient la fin des tarifs dachat fixes
pour les technologies comptitives.
3 - Les conditions dun partage des capacits nuclaires ne sont

actuellement pas runies
Dans la filire nuclaire, louverture la concurrence peut passer
par la co-existence de plusieurs oprateurs, comme cest le cas aux tatsUnis, ou par le partage des investissements dans les tranches nuclaires,
toutes opres par un mme acteur.
En France, le monopole dexploitation dEDF ne parat
aujourdhui ni remis en cause, ni contest.
En revanche, le partenariat entre EDF et dautres oprateurs
participant au financement des investissements a dj t pratiqu. De tels
changes portent sur un volume global quivalent 2,7 tranches, soit 5 %
du parc historique116. Dans ce cas de figure, les partenaires partagent les
cots dinvestissement et se voient attribuer des parts correspondantes de
production, un prix permettant de couvrir les cots dexploitation
supports par loprateur unique.
Les investissements venir dans les centrales existantes pourraient
offrir lopportunit de nouveaux partages des investissements. Cela
permettrait de limiter la charge financire pour chacun des acteurs, tout
en leur garantissant un accs direct des volumes de production de base,
sans mcanisme rgul de type ARENH.
Certains concurrents dEDF ont fait tat de leur intrt pour cette
solution. Elle relverait de la politique de partenariat industriel et
financier dEDF et sa mise en uvre supposerait une volont de ltat
actionnaire, ainsi quun consensus sur une valorisation de lactif
reprsent par le parc historique.
115
Lignes directrices concernant les aides dtat la protection de lenvironnement et

lnergie pour la priode 2014-2020, publies au Journal officiel de lUnion
europenne le 28 juin 2014.
116
Ces partenariats ont t dvelopps en priorit sur les premires centrales
(Fessenheim, Bugey, Tricastin) et sur les ttes de srie (Chooz).
Cour des comptes

184
COUR DES COMPTES
4 - Une volution au dtriment des centrales gaz

Les filires thermiques (essentiellement gaz et charbon)
ncessaires pour passer la pointe de consommation sont les plus touches
par la situation actuelle du march. La faiblesse des prix conduit les
solliciter de moins en moins117, ce qui affecte leur rentabilit et, en
consquence, leur prennit. La capacit gnrale du systme faire face
aux pics de consommation peut tre remise en cause.
Pour ces filires thermiques, le bilan apparat galement
contradictoire avec la politique climatique de lUnion europenne. La
politique europenne devait conduire labandon progressif du charbon
au bnfice du gaz, plus performant, moins metteur de gaz effet de
serre et alors moins cher. Mais leffondrement118 du prix des quotas
dmission de CO2 et la baisse des prix du charbon ont conduit inverser
le diffrentiel du cot de production entre les deux filires. La production
dlectricit partir de charbon est repartie la hausse aprs un minimum
en 2011 et des centrales gaz neuves ont t mises en arrt de longue
dure.
5 - Les interconnexions favorisent lajustement et lintgration du

march europen
En 2013, la France a affich un solde exportateur net dlectricit
de 47,2 TWh119. Seul le solde bilatral avec lAllemagne tait ngatif,
hauteur de 9,8 TWh.
Les interconnexions entre les rseaux de transport des diffrents
pays frontaliers, sans tre un facteur douverture la concurrence au
niveau national, sont la fois un outil essentiel dajustement pour chaque
pays120 et un outil d'intgration d'un grand march europen de l'nergie.
Lutilisation efficace des interconnexions permet de rapprocher les prix
117
1 748 h de fonctionnement en moyenne en 2013 comparer aux 8 760 h que

compte une anne. Cette dure a recul de 19,4 % entre 2010 et 2013.
118
Le prix spot du CO2 est pass de 25 /t en juin 2008 moins de 5 /t en juin 2013.
Source : CRE, rapport 2013 sur le fonctionnement des marchs de gros.
119
Elle a export 79,4 TWh et import 32,2 TWh.
120
Les capacits d'importation, qui reprsentent 8 10 % de la consommation
maximale (lors du pic de 102 GW en fvrier 2012), sont indispensables pour passer
ces pointes.
Cour des comptes


185
entre pays, dans la limite de leur saturation121. Leur degr de saturation est
ainsi un indice de la divergence des prix et donc des politiques
nergtiques nationales au sein de lUnion.
D - Le ngoce est effectivement ouvert mais

structurellement dstabilis par lARENH
1 - Un ngoce franais limit en volume et peu liquide long
terme
Les activits de ngoce se dveloppent, soit via des bourses de
llectricit122, soit par contrats bilatraux avec ou sans intermdiaires.
Les marchs organiss concentrent les changes spot tandis que les
changes bilatraux portent majoritairement sur les produits terme123.
Les volumes livrs reprsentent trimestriellement entre 50 % et 64 % de
la consommation intrieure (donnes du 1er trimestre 2010 au 3e trimestre
2013), traduction physique dun ngoce important en particulier pour les
gros consommateurs industriels.
Si les changes sur les marchs ou via un intermdiaire (courtier)
sont surveills par la CRE et se droulent de faon satisfaisante, en
revanche les changes bilatraux directs, sans intermdiaire, chappent
pour linstant au contrle du rgulateur. La mise en uvre dun dispositif
europen permettra, partir de 2015, une collecte de donnes
systmatique sur un segment potentiellement significatif. Sur le march
allemand, par exemple, les changes non-intermdis reprsentent plus du
tiers des volumes.
121
Le couplage de march journalier par les prix est effectif entre la Belgique, les
Pays-Bas et la France depuis 2007. Il a t tendu lAllemagne en 2010 et aux pays
nordiques, la Pologne et au Royaume-Uni en 2014.
122
EPEX Spot et EEX power derivatives en France, anciennement Powernext.
123
Les produits spot concernent linfra-journalier ou les livraisons pour le lendemain.
Les produits terme considrs sont ceux dont la priode de livraison est suprieure
ou gale une semaine (produits hebdomadaires, mensuels, trimestriels ou annuels).
Cour des comptes

186
COUR DES COMPTES
Ds 2007, lAutorit de la concurrence124 notait toutefois que le

march de gros franais souffre dun manque de liquidit particulirement
sensible pour les transactions terme et qui tend saggraver mesure
que les chances concernes sloignent dans le temps125 . Les donnes
observables pour 2012 et 2013 ne font pas apparatre de changement de
situation. Cette faiblesse rvle un problme structurel et spcifique du
march franais126.
Deux explications peuvent tre avances : dune part limportance
des gros oprateurs intgrant production et fourniture comme EDF et
GDF-Suez et, dautre part, la dpendance des fournisseurs alternatifs
lARENH.
2 - LARENH, dispositif dconomie administre

Depuis le 1er juillet 2011 les fournisseurs peuvent bnficier de
laccs rgul llectricit nuclaire historique (ARENH) en achetant de
llectricit EDF un prix et pour des volumes dtermins par le
rgulateur.
Laccs rgul llectricit nuclaire historique (ARENH)
Le principe de lARENH est simple : ce dispositif doit permettre
lensemble des consommateurs, quel que soit leur fournisseur, de
bnficier de lavantage de comptitivit qui rsulte des investissements
publics passs dans le parc nuclaire historique. EDF a lobligation de
vendre aux autres fournisseurs qui en font la demande, un prix fix par la
CRE et sous son contrle, un volume dlectricit correspondant leur
portefeuille de clientle et produit par ses centrales nuclaires historiques.
124
Autorit de la concurrence, dcision du 28 juin 2007

Toute transaction devient susceptible davoir un effet majeur sur les prix, affectant
la robustesse du signal-prix. La profondeur de march, approche par le volume de
transactions, est galement affecte passant de 44 000 transactions pour les changes
infra-journaliers du troisime trimestre 2013 1 111 pour les changes dont la
maturit est suprieure un an.
126
En 2013, malgr limportance du march franais en termes de consommation, les
volumes changs sur le march spot sont comparables ceux changs aux PaysBas. Les volumes changs sur le march allemand sont plus de quatre fois
suprieurs. Pour les produits terme, le march franais est encore plus limit,
comparable en volume au march belge jusquau premier trimestre 2013. Cette
faiblesse est dautant plus marque que lchance des produits est lointaine.
125
Cour des comptes


187
Le dispositif a t institu par la loi NOME de 2010, pour une

priode transitoire courant jusqu 2025. Le volume global maximal
pouvant tre cd par EDF est de 100 TWh par an, soit 25 % de la
production nuclaire. Le prix est fix 42 /MWh depuis le 1er janvier
2012.
LARENH, parce quelle constitue un approvisionnement en
lectricit avec des volumes scuriss, constitue donc un produit
intressant pour les fournisseurs alternatifs, pouvant se substituer aux
contrats terme de longue maturit.
Si le principe de lARENH est largement consensuel, sa mise en

uvre est plus dlicate. Le mcanisme retenu a des impacts majeurs sur le
fonctionnement du march, tant au niveau des volumes changs et des
prix que des comportements des fournisseurs alternatifs :
- la mise en uvre du mcanisme au troisime trimestre 2011 sest
accompagne dune chute de 67 % des volumes ngocis six mois
et un an. Il soustrait donc du march des volumes importants ;
- par ailleurs, les prix de march sont affects par ce mcanisme.
chance annuelle, ils sont actuellement orients la baisse partout
en Europe127, sauf en France o un plancher a t atteint au niveau de
prix de lARENH128. Les fournisseurs alternatifs nont donc pas
actuellement la possibilit de construire des offres commerciales
attractives en sapprovisionnant sur le march. Le prix de lARENH
oriente leurs offres de march ;
- enfin, la majorit des fournisseurs alternatifs continuant assurer
leur approvisionnement de base avec lARENH, ils se trouvent
aujourdhui de fait en situation de dpendance vis--vis du dispositif,
en contradiction avec lobjectif initial dautonomisation des
nouveaux entrants.
court terme, des dispositions particulires et concrtes
dadaptation du mcanisme de lARENH semblent ncessaires pour
amliorer le mcanisme, en particulier sur les points suivants : lisibilit et
prvisibilit du prix, rgles de garanties bancaires, rgles dallocation des
volumes. Ces dispositions ne permettront pas de faire lconomie dune
127
Cette baisse a t amorce dbut 2012. En Allemagne, le prix de gros de

llectricit a chut 36,1 /MWh au premier trimestre 2014 pour une chance
annuelle.
128
Le prix est rest compris dans une fourchette entre 42,6 et 43,2 /MWh entre le
2e trimestre 2013 et le 1er trimestre 2014.
Cour des comptes

188
COUR DES COMPTES
rflexion plus long terme sur les conditions de dnouement de ce

dispositif transitoire.
IV - Une rgulation qui reste dynamiser

La rgulation du secteur nergtique repose sur deux acteurs,
lAutorit de la concurrence et la Commission de rgulation de lnergie,
sous le contrle du Conseil dtat qui saffirme comme un rgulateur en
dernier ressort, en particulier par de nombreuses annulations de dcisions
tarifaires.
A - LAutorit de la concurrence
Le secteur de lnergie na pas t jusqu prsent une priorit de
lAutorit de la concurrence, comptente pour lensemble des secteurs de
lconomie. Elle y consacre dailleurs des moyens limits (deux
rapporteurs). Cette situation pourrait toutefois voluer, notamment du fait
de laugmentation des saisines.
Depuis 2000, lAutorit a pris ou mis 35 dcisions ou avis dans le
secteur de lnergie, dont certaines, cites supra, ont t des jalons
importants de louverture du march.
Les dcisions rsultent essentiellement (9 cas sur 10) de saisines de
fournisseurs alternatifs visant EDF ou une entreprise locale de
distribution pour abus de position dominante.
Les avis (14) peuvent rsulter de diverses saisines (Gouvernement,
commissions parlementaires, collectivits territoriales). Ils ont t
loccasion pour lAutorit de prendre position sur des aspects stratgiques
de louverture des marchs (ARENH, TRV, procdures deffacement).
Toutefois, lAutorit peut ne pas tre appele se prononcer sur
des projets ou propositions de loi importants, comme ce fut le cas pour la
loi du 15 avril 2013 dite Brottes 129, en labsence dobligation de
consultation. Son approche, moins technique et moins tourne vers le
consensus que celle de la CRE, est complmentaire de celle du rgulateur
129
Loi du 15 avril 2013 visant prparer la transition vers un systme nergtique

sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les oliennes.
Cour des comptes


189
sectoriel. Il serait donc souhaitable que lAutorit dans de tels cas sautosaisisse, comme elle en a la possibilit.
Les dcisions relatives aux concentrations ont toutes t favorables
(9 autorisations simples et 2 avec rserves).
Enfin, une meilleure coopration entre la CRE et lAutorit de la
concurrence serait opportune. En effet, la CRE na jusqu prsent
procd qu huit demandes davis et une saisine pour pratique anticoncurrentielle, qui a dailleurs abouti une sanction pour abus de
position dominante. Limportance des questions de concurrence dans le
secteur nergtique justifierait une intensification des changes entre les
deux institutions.
Limpact des dcisions de lAutorit et sa pratique de sanctions
fortes incitent penser que son intervention plus active dans le secteur de
lnergie serait complmentaire de celle de la CRE, plus strictement
technique, et lui permettrait de jouer un rle dcisif dans le processus
douverture.
B - La Commission de rgulation de lnergie

La CRE a t cre par la loi du 10 fvrier 2000, trs en amont
dans le processus douverture du march, devanant en cela le droit
communautaire.
1 - Un rgulateur dot de pouvoirs largis

La CRE a vu les rgles de composition de son collge modifie
quatre reprises (2003, 2006, 2010 et 2013). Ces changements ne sont pas
propices un fonctionnement rgulier de linstitution. Une stabilisation
apparat aujourdhui ncessaire.
Au fur et mesure des textes, les pouvoirs de la CRE ont t
tendus130. Ils ont connu un glissement progressif vers une implication de
plus en plus active, concrtis dans la loi NOME de 2010 par le passage
de lmission davis destination des ministres la prise de dcisions
130
Alors que les effectifs sont passs de 131 129 ETP (quivalent temps plein) de
2009 2015.
Cour des comptes

190
COUR DES COMPTES
sous rserve de la possibilit pour les ministres de demander une nouvelle

dlibration.
Les principales attributions renforces de la CRE concernent les
tarifs :
- les tarifs dutilisation des rseaux publics dlectricit (TURPE)
depuis 2011 ;
Depuis 2011, la CRE fixe elle-mme la mthodologie utilise pour
tablir les tarifs dutilisation des rseaux. Cette tche met la CRE la fois
dans une position centrale en raison du poids du TURPE dans les recettes
de RTE et ERDF, mais aussi conteste, comme la montr lannulation
par le Conseil dtat le 28 novembre 2012 du tarif de la distribution (dit
TURPE 3). Cette annulation a ouvert une priode de discussions difficiles
entre le gestionnaire de rseau de distribution, sa maison mre EDF, les
autorits concdantes et le rgulateur.
- les tarifs rglements de vente ;
Alors quactuellement les tarifs rglements sont fixs par les
ministres chargs de lconomie et de lnergie aprs avis de la CRE,
partir du 8 dcembre 2015, le rgulateur transmettra aux ministres ses
propositions motives, qui seront rputes acceptes en labsence
dopposition motive des ministres dans les trois mois.
- laccs rgul llectricit nuclaire historique (ARENH) depuis le
8 dcembre 2013 ;
Jusquau 7 dcembre 2013, le prix de lARENH tait arrt par les
ministres en charge de lconomie et de lnergie aprs avis de la CRE.
Depuis lors, cest le rgulateur qui devrait proposer le tarif, la dcision
tant rpute acquise dans un dlai de trois mois en labsence
dopposition de lun des ministres.131
Cette dcision est particulirement stratgique pour lavenir de
louverture du march, en raison du rle dj soulign de lARENH.
131
Le retard dans la publication du dcret mthodologique sur la comptabilisation des

cots prendre en compte a lui-mme retard la dcision sur le nouveau tarif annuel,
alors que les fournisseurs alternatifs doivent sengager sur les volumes auxquels ils
souhaitent souscrire.
Cour des comptes


191
2 - Une rgulation oriente vers la concertation

En 2009, dans son rapport remis au gouvernement relatif
lorganisation du march de llectricit, M. Paul Champsaur relevait
propos de la CRE une forte asymtrie dinformation entre le rgulateur
et le rgul .
Pour compenser cette situation invitable en fonction de la taille
des entreprises rgules ou concernes par ses dcisions et avis, la CRE
dispose de divers moyens, outre la qualit de ses propres services :
- le recours systmatique la concertation et la consultation : ainsi le
rgulateur pratique une concertation intense avec les acteurs de la
filire nergtique, travers un grand nombre de groupes de travail
et de consultations, dans une dmarche de recherche de consensus,
avec ses dlais, parfois duplique au niveau des entreprises rgules
(notamment RTE) et au niveau europen par lACER.
- le recours lexpertise externe : la CRE recourt rgulirement des
expertises externes ncessaires sur certains sujets. Toutefois la
situation budgtaire de la commission limite fortement ses
possibilits132.
ce titre, il pourrait tre envisag une extension tous les secteurs
rguls du mcanisme de larticle L. 337-14 du code de lnergie qui,
dans le cadre de lARENH, lui permet de mettre la charge dEDF
certaines dpenses ncessaires pour apprcier le cot de production
des centrales.
- la rgulation incitative permettant dencourager les performances des
oprateurs de rseaux par des incitations financires, cette pratique
les amne une plus grande transparence dans leur rapport avec le
rgulateur. Toutefois sa limitation aux gestionnaires de rseau en
limite la porte.
3 - Une utilisation encore prudente de ses pouvoirs

Le lgislateur a dot la CRE de larges pouvoirs. Le code de
lnergie lui attribue en particulier un droit de communication et
daudition trs tendu. Elle a par ailleurs accs la comptabilit des
132
De 2011 2013, ses dpenses dexpertise sont passes de 882 182 415 934 .
Cour des comptes

192
COUR DES COMPTES
entreprises du secteur nergtique, ainsi quaux informations

conomiques, financires et sociales ncessaires sa mission de contrle.
Ces pouvoirs de contrle sont accompagns de pouvoir de sanction
des manquements des entreprises rgules. Or, la CRE, contrairement la
plupart de ses homologues europens, na jamais appliqu de sanction
pcuniaire.
Elle constate pourtant rgulirement des manquements comme par
exemple dans son rapport de septembre 2013 sur le respect des codes de
bonne conduite par les gestionnaires de rseau.
Jusqu prsent, conformment sa dmarche de recherche de
consensus, la CRE a privilgi lobtention dengagements programms de
rgularisation par les entreprises concernes.
Cette dmarche prudente pouvait se justifier par une difficult
juridique133. Les procdures ont t modifies par la loi du 15 avril 2013,
qui a galement dot la CRE de pouvoirs spcifiques de sanction des abus
de march sur les marchs de lnergie.
La CRE doit donc dsormais exercer la plnitude des pouvoirs de
sanction dont la dote le lgislateur. Ce faisant, elle rejoindrait la
pratique des autres rgulateurs europens : entre 2010 et 2013, les
rgulateurs allemands, britanniques, italiens et polonais ont rgulirement
appliqu des sanctions pouvant atteindre des millions deuros, avec un
maximum de 8,5 M pour lOFGEM britannique.

Louverture du march de llectricit la concurrence est un
processus long et non finalis, dans lequel la France sest engage
reculons, en application de directives communautaires successives.
La faible part des mnages ayant opt pour les offres alternatives
(moins de 7 % en 2014), mme si son augmentation semble sacclrer,
montre limpact jusqu prsent limit de cette ouverture pour le
consommateur final.
133
La dcision n 2011-200 QPC du 2 dcembre 2011 du Conseil constitutionnel,
Banque populaire Cte dAzur, a dclar non conforme la Constitution les
dispositions du code montaire et financier relatives la procdure de sanction de la
Commission bancaire en ce quelles mconnaissaient le principe dimpartialit en ne
sparant pas les fonctions de poursuite des manquements et les fonctions de
jugement des mmes manquements .
Cour des comptes


193
Larchitecture gnrale est en place en termes de rglementation

et de rgulation. Mais les ralits du march de lnergie le font encore
largement relever de lconomie administre, alors que seuls le transport
et la distribution de llectricit constituent des monopoles naturels.
Des pans entiers de la production chappent au march : les
nergies renouvelables, travers lobligation dachat, le nuclaire, par
le mcanisme de lARENH, ou lhydrolectricit, dont les concessions
tardent tre renouveles. Dans le mme temps, le march europen de
lnergie dans son ensemble, profondment dstabilis par plusieurs
facteurs (surcapacits, divergences de politique nergtique entre les
grands tats, arrive massive sur les rseaux dnergies renouvelables
subventionnes, concurrence du charbon au dtriment du gaz,
notamment) ne donne plus la visibilit ncessaire aux industriels pour
dterminer leur politique dinvestissement long terme.
Ne pouvant rentabiliser des investissements de production, et face
un march du ngoce faible en volume et peu liquide long terme, les
fournisseurs alternatifs ont longtemps t pris dans un ciseau tarifaire
qui a limit leur capacit prsenter des offres attractives.
ce titre, le dveloppement des compteurs communicants pourrait
constituer une opportunit, tant pour louverture du march grce des
offres commerciales innovantes, que pour la matrise de lnergie.
Ainsi, la Cour formule les recommandations suivantes :
1. stabiliser le cadre juridique en mettant effectivement en uvre
les dernires dispositions issues de la loi de 2010 portant
nouvelle organisation du march de llectricit (notamment
la rforme des tarifs rglements) selon le calendrier prvu, de
manire assurer tous les acteurs du march la visibilit
ncessaire ;
2. renforcer la lgitimit de la CRE en stabilisant la composition
de son collge, en confortant ses prrogatives de proposition,
de consultation et de dcision, et en lincitant utiliser
pleinement ses pouvoirs de sanction ;
3. recentrer et dynamiser linformation publique vers les
particuliers sur louverture la concurrence ;
4. renforcer la sparation des activits rgules de distribution
dlectricit et les activits ouvertes la concurrence en
accroissant significativement lindpendance de gestion
dERDF par rapport loprateur historique ;
Cour des comptes

194
COUR DES COMPTES
5. mener terme les initiatives dj engages visant lever les

obstacles louverture du segment de la production en
renouvelant les concessions hydrolectriques et en faisant
voluer la politique de soutien aux nergies renouvelables ;
6. engager ds maintenant la rflexion sur lavenir du
mcanisme de lARENH ;
7. veiller ce que les nouveaux dispositifs en cours de
dploiement ninduisent pas de distorsion de concurrence
(marchs de capacit et compteurs communicants) et dans le
cas du projet Linky, permettent tous les fournisseurs de
dvelopper des offres commerciales cibles en fonction des
profils de consommation.
Cour des comptes

Rponses
lnergie .................................................................................................. 196
Rponse du ministre de lconomie, de lindustrie et du numrique ...... 200
Rponse du prsident de lautorit de la concurrence............................. 202
Rponse du prsident de la commission de rgulation de lnergie ....... 202
Rponse du mdiateur national de lnergie ........................................... 205
Rponse du prsident dlectricit de France ......................................... 207
Rponse du prsident du directoire de Rseau de transport dlectricit 211
Rponse du prsident dlectricit rseau distribution de France .......... 211
Rponse du prsident-directeur gnral de GDF Suez ........................... 214
Rponse du prsident de Direct nergie ................................................. 218
Cour des comptes

196
COUR DES COMPTES

Je remercie la Cour pour cette analyse dtaille sur ce sujet
important pour les consommateurs. Si je souscris globalement ses
constats, je souhaiterais nanmoins apporter les prcisions suivantes :
1- Beaucoup a t fait pour garantir une ouverture la
concurrence effective, avec le souci de la protection des intrts des
consommateurs. Ainsi, en dpit parfois d'une certaine complexit et
des dlais de mise en uvre points par la Cour, il me semble
important de souligner que le cadre rglementaire en vigueur (accs
rgul l'lectricit nuclaire historique, rforme des tarifs rglements
de vente acheve en octobre 2014) permet dsormais de supprimer le
ciseau tarifaire auxquels taient exposs par le pass les fournisseurs
alternatifs, tout en limitant l'exposition des consommateurs la volatilit
des prix de l'nergie.
L'accs rgul l'lectricit nuclaire historique (ARENH) permet
de donner accs aux fournisseurs alternatifs l'lectricit nuclaire
d'EDF son cot de revient. Il garantit ainsi au consommateur franais
de continuer bnficier de la comptitivit du parc nuclaire historique,
quel que soit son fournisseur.
La nouvelle construction des tarifs rglements reflte strictement
l'empilement des cots d'un fournisseur d'lectricit : ainsi elle protge le
consommateur contre une augmentation trop rapide des prix de
l'lectricit, tout en permettant de garantir l'absence de ciseau
tarifaire , puisque les tarifs calculs par empilement correspondent aux
cots d'un oprateur qui s'approvisionnerait l'ARENH et au prix du
march. S'agissant de la proccupation exprime par la Cour relative
la couverture des cots comptables de production, il convient de
souligner que la Commission de rgulation de l'nergie (CRE), dans sa
dlibration du 30 octobre sur le dernier mouvement tarifaire confirme
que les cots comptables de fourniture hors rmunration exposs par
EDF et analyss dans le cadre de son Rapport 2014 sont toujours
couverts par le mouvement tarifaire envisag. Elle relve que ce
mouvement occasionne une diminution de la rmunration d'EDF "de
l'ordre d'un tiers . Le principe de couverture des cots n'est donc
aucunement remis en cause.
2- L'ARENH joue un rle essentiel pour le dveloppement de la
concurrence en France, son principe me semble aujourd'hui faire
consensus, mme s'il peut y avoir des discussions sur le niveau de son
prix ou les modalits de cession aux fournisseurs alternatifs. L'effet de
Cour des comptes


197
l'ARENH sur la liquidit du march de l'lectricit en France me semble

devoir tre relativis (celle- ci a d'ailleurs tendance s'amliorer), tout
comme l'ventuelle influence de l'ARENH sur le niveau des prix de
march, qui n'est pas dmontre, et fait actuellement l'objet de travaux
d'analyse de la CRE.
La mthodologie de fixation du prix de l'ARENH a fait l'objet d'une
consultation large des acteurs en 2014. Elle a t transmise la
Commission europenne pour approbation, conformment aux
engagements pris par la France en 2012. Le dcret sera ensuite publi
dans les dlais les plus brefs. Par ailleurs, comme le recommande la
Cour, ce dcret introduira un certain nombre d'amnagements techniques
demands par les acteurs, et qui ont fait l'objet d'une consultation.
S'agissant de la rflexion sur l'avenir de l'ARENH, que la Cour appelle
de ses vux, notamment l'aprs-2025, celle-ci sera engage l'an prochain
dans le cadre de l'valuation du dispositif prvue par l'article L. 336-8 du
Code de l'nergie.
3- La Cour regrette l'insuffisante information des consommateurs
sur l'ouverture la concurrence. Les rsultats du baromtre nergieinfo montre tout le moins que le travail de pdagogie doit se
poursuivre. Celui-ci repose aujourd'hui pour l'essentiel sur le site
nergie-info, gr par le Mdiateur national de l'nergie, ainsi que des
programmes courts la tlvision et la radio en partenariat avec
l'institut national de la consommation. Le site nergie-info a vu sa
frquentation crotre sensiblement (prs de 1million de visites en 2013).
Dans un contexte budgtaire contraint, l'enjeu est dsormais de
dmultiplier son audience, en s'appuyant sur des sites plus fort trafic.
Ainsi, des partenariats ont t nous, notamment avec certaines
associations de consommateurs, leur permettant de proposer sur leur
propre site les services du comparateur doffres.
Par ailleurs, afin de renforcer l'information des consommateurs
sur le Mdiateur national de lnergie, le projet de loi relatif la
transition nergtique pour la croissance verte prvoit une information
systmatique des consommateurs dans le cadre des rponses des
fournisseurs aux courriers de rclamation.
4- Le dploiement des compteurs communicants, qui reprsente
une vritable opportunit pour les consommateurs en simplifiant leur vie
quotidienne et en leur permettant de mieux matriser leur consommation,
contribuera galement au renforcement de la concurrence, en permettant
une plus grande diffrenciation des offres.
Cour des comptes

198
COUR DES COMPTES
La Cour des comptes indique cet gard que le succs du projet

Linky reste suspendu des perspectives financires fragiles. Si
effectivement la valeur actualise nette du projet n'est que lgrement
positive, il convient de relativiser cet indicateur, dans la mesure o
ERDF est une entreprise rgule par la CRE ; ds lors, le cadre tarifaire
tabli par la CRE garantit que les cots supports par le gestionnaire de
rseau sont couverts.
Concernant la stabilit du cadre tarifaire, il convient de noter que,
conformment la demande du distributeur, et afin de lui donner de la
visibilit compte tenu du montant exceptionnel d'investissement et des
dlais de dploiement, la CRE a tabli un cadre tarifaire spcifique pour
toute la dure du projet, soit environ 20 ans. Le cadre adopt par la CRE
devrait permettre par ailleurs d'inciter ERDF matriser les cots
d'investissements et garantir le niveau de performance attendu.
5- S'agissant de l'indpendance d'ERDF vis--vis de sa maisonmre, il convient de rappeler que la situation du gestionnaire de rseau
de transport (GRT) et des gestionnaires de rseaux de distribution (GRD)
n'a pas t traite de manire homogne par la lgislation europenne,
compte tenu de leurs missions respectives.
Les GRD sont soumis un rgime plus proche du droit commun
des socits et, par voie de consquence, des obligations
d'indpendance moins contraignantes vis--vis de leur socit- mre, que
celles imposes au GRT ; on notera par exemple qu'il n'existe pas de
procdure de certification pour les GRD. Quoi qu'il en soit, il n'a pas t
constat de pratiques discriminatoires systmatiques vis--vis des
diffrentes catgories d'utilisateurs de rseaux.
S'agissant de la question de la confusion d'image avec la
maison-mre (logo, appellation), ERDF devrait prochainement formuler,
la demande de la CRE, des propositions pour respecter pleinement les
obligations fixes par les directives.
Par ailleurs, pour rpondre la question du respect des
trajectoires d'investissement, dans le contexte du rtablissement de la
qualit de l'lectricit et de l'intgration au rseau des nergies
renouvelables, le projet de loi relatif la transition nergtique pour la
croissance verte ,tel qu'adopt par l'Assemble nationale, a institu un
comit du systme de distribution publique d'lectricit charg
d'examiner, en particulier, la politique d'investissement d'ERDF et de
formuler des avis sur les dcisions prises en la matire. D'autre part, un
reprsentant des autorits organisatrices de la distribution sigera
dsormais au conseil de surveillance de la socit.
Cour des comptes


199
6- Conformment aux recommandations de la Cour, le projet de

loi relatif la transition nergtique pour la croissance verte comprend
plusieurs dispositions visant amliorer le cadre du programme de
renouvellement des concessions hydrolectriques engag en 2010.
Le regroupement des concessions d'une mme chane hydraulique
est en effet prvu par le projet de loi. Il permettra de garantir la gestion
coordonne d'une chane d'ouvrages par un mme concessionnaire et
ainsi d'optimiser l'exploitation des concessions, tant au plan conomique
qu'nergtique et environnemental. L'alignement des dates d'chance
des contrats par la mthode dite des barycentres , garantira l'quilibre
conomique pour les concessionnaires en place et donc l'absence
d'indemnit d'viction importante verser par le futur concessionnaire.
Le projet de loi introduit aussi la possibilit de crer des socits
d'conomie mixte hydrolectriques, qui permettront de rpondre au
souhait des acteurs locaux d'une participation plus grande des pouvoirs
publics la gestion de la concession.
Combines d'autres dispositions de modernisation du droit des
concessions hydrolectriques, ces mesures participeront la mise en
place d'un programme de renouvellement plus cohrent, prenant mieux
en compte les enjeux d'optimisation nergtique et de prservation des
milieux aquatiques, ainsi que les inquitudes et attentes des parties
prenantes.
7- Je partage par ailleurs, pour l'essentiel, les recommandations
de la Cour visant une volution des dispositifs de soutien aux nergies
renouvelables, afin de garantir leur meilleure intgration dans le march.
Ainsi, le projet de loi relatif la transition nergtique pour la
croissance verte prvoit la mise en place d'un nouveau mcanisme de
soutien aux nergies renouvelables lectriques qui permettra d'attribuer
aux producteurs d'nergie renouvelable une prime en complment de la
rmunration tire de la vente de l'lectricit sur le march. La mise en
place de ce mcanisme contribuera une meilleure intgration des
nergies renouvelables au march de l'lectricit en exposant les
producteurs aux signaux prix de court terme et en les sensibilisant aux
enjeux lis au fonctionnement du march, tape ncessaire la poursuite
de leur dveloppement. Ce mcanisme devrait permettre de rsorber les
distorsions introduites par les mcanismes de type tarif d'achat garanti,
notamment la formation de prix ngatifs.
8- Enfin, la Cour suggre, compte tenu de l'accroissement des
missions de la CRE et du nombre de documents communiqus dans le
cadre de ses contrles, de lui donner la possibilit de faire contrler, aux
Cour des comptes

200
COUR DES COMPTES
frais des entreprises, les informations qu'elle recueille dans le cadre de

ses missions. Cette disposition figure dans le projet de loi relatif la
transition nergtique pour la croissance verte, tel qu'adopt par
l'Assemble nationale.

BUDGET
Nous souscrivons pleinement vos recommandations visant
consolider louverture des marchs, notamment en stabilisant le cadre
juridique issu de la loi de 2010.
Nanmoins vos recommandations nappellent pas de remarque
particulire de notre part.
RPONSE DU MINISTRE DE LCONOMIE, DE LINDUSTRIE

ET DU NUMRIQUE
Je tiens tout dabord saluer la qualit du travail ralis par la
Cour, la fois en termes danalyse des caractristiques du march de
llectricit et de propositions damliorations dont il pourrait faire
lobjet.
Votre rapport met en vidence le fort degr de concentration du
march de la fourniture dlectricit. Sans remettre en cause ce constat,
qui me parat bien tay, jaimerais apporter les nuances suivantes :
- Comme vous le notez vous-mme, ce constat est relativement
moins vrai pour lindustrie que pour les mnages : en juin 2014, 30% de
la consommation nergtique des grands sites industriels est assure par
des offres de march de fournisseurs alternatifs. La suppression des tarifs
rglements pour les clients industriels au 1er janvier 2016 devrait par
ailleurs contribuer augmenter cette part.
- Concernant les mnages, sil est vrai que la part de march des
fournisseurs alternatifs reste modeste, lexistence dun ciseau
tarifaire napparat plus aujourdhui vidente. La Commission de
Rgulation de lnergie estime ainsi, dans son avis du 30 octobre 2014
sur le projet darrt relatif aux tarifs rglements de vente de
llectricit, que lvolution envisage hors rattrapage tarifaire [pour
les tarifs bleus et jaunes] permet datteindre la contestabilit tarifaire en
Cour des comptes


201
moyenne . Notons que, du point de vue de la concurrence sur le march

de la fourniture, lexistence ou non dun ciseau tarifaire doit tre
apprcie en comparant le tarif rglement avec le cot
dapprovisionnement des fournisseurs alternatifs et non le cot de
production dEDF : du fait de la situation de surcapacits actuelle, qui se
traduit par un prix de march de llectricit bas, les fournisseurs
alternatifs peuvent aujourdhui proposer des offres comptitives par
rapport aux tarifs rglements, sans pour autant que ces derniers ne
couvrent le cot de production dEDF.
- Les premiers effets de cette rsorption du ciseau tarifaire sont
dailleurs perceptibles, la part de march des fournisseurs alternatifs
dans le rsidentiel ayant progress de respectivement 5,5 % et 4,9 % aux
1er et 2e trimestres 2014.
Sous rserve dexpertise plus approfondie, un grand nombre de
vos recommandations me semblent devoir tre suivies. Certaines sont
dj en cours de mise en uvre par le gouvernement dans le cadre du
projet de loi relatif la transition nergtique pour une croissance verte,
notamment :
- la rforme des tarifs rglements : par anticipation du dlai fix
au 1er janvier 2016 par la loi de 2010 portant nouvelle organisation du
march de llectricit, les tarifs seront dsormais dtermins suivant une
mthode dempilement des cots (article 41 du projet de loi), qui
garantit que, quel que soit le prix de march de llectricit, les
fournisseurs alternatifs pourront proposer des offres comptitives ;
- le renouvellement par voie de concurrence des concessions
hydrolectriques, prvu par larticle 29 du projet de loi ;
- lvolution de la politique de soutien aux nergies
renouvelables : larticle 23 du projet de loi introduit la possibilit de
soutenir les installations de production dlectricit dorigine
renouvelable par le biais dun complment de rmunration , qui
sajoutera au produit de la vente de llectricit sur le march. Ce
nouveau mode de soutien permettra de mieux intgrer cette production au
march.
Soyez assur quau-del de ces mesures dj dcides, le
gouvernement prendra toutes les dispositions ncessaires pour que la
concurrence, sur le march de llectricit comme dans le reste de
lconomie, puisse pleinement sexercer, au bnfice de la comptitivit
des entreprises et du pouvoir dachat des mnages.
Cour des comptes

202
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DE LA

CONCURRENCE
Le document nappelle pas de nouvelles observations
de la part de lAutorit de la concurrence. Par consquent, je vous
informe que je ne souhaite pas apporter de rponse au rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMISSION DE

RGULATION DE LNERGIE
La Commission de rgulation de lnergie partage une large part
des conclusions et des recommandations du rapport de la Cour des
comptes. Le document appelle toutefois les observations suivantes.
Le rapport ne traite pas des 160 entreprises locales de distribution
qui, lorsquelles ont moins de 100.000 clients, nont pas lobligation de
diffrencier lactivit de fourniture et lactivit de gestionnaire de
rseaux.
Le rapport indique que Les TRV restent donc prdominants chez
les particuliers et les petites entreprises tandis que les offres de march
se diffrencient peu. Il en va de mme pour les TRV vert et jaune, ddis
aux consommateurs industriels . Cest inexact, notamment sagissant
des grands sites non rsidentiels (>250kW), qui correspondent pour
lessentiel au primtre du tarif vert, pour lesquels les TRV ne sont plus
prdominants (cf. observatoire des marchs de dtail du 4me trimestre
2014 : les TRV ne reprsentent plus que 41 % des volumes pour ces
clients).
Par ailleurs, il note que Ces deux volutions [TRV par
empilement et fixation par la CRE] permettent de rendre plus rationnelle
lvolution des TRV et de reconnatre ainsi quil est dabord ncessaire
que ces TRV couvrent la totalit des cots de production. La distorsion de
concurrence alimente par un tarif bleu infrieur au cot complet du
service devrait alors tre rsorbe ; la comptition entre fournisseurs
pourra sexprimer sur ce segment de march et le TRV enverra un signal
conomique appropri au consommateur, conforme la vrit des
cots.
Il conviendrait de prciser dans cette phrase quels sont les cots
de production viss. En effet, la construction tarifaire par empilement ne
garantit pas la couverture des cots comptables de production dEDF.
Elle garantit, sous certaines hypothses, la couverture des cots
Cour des comptes


203
dapprovisionnement dun oprateur alternatif, principalement

caractris par le recours lARENH et au march de lnergie
(+ march de capacit, cots commerciaux,). Par construction, cette
mthodologie rsorbe le ciseau tarifaire. Elle tablit, en outre, une vrit
des prix et non des cots (elle nexclut pas un dcalage entre le prix sur
les marchs de gros et la ralit des cots de production).
Concernant La diversit future des offres commerciales exige
toutefois que les fournisseurs disposent tous dun niveau dinformation
comparable , lapport de Linky pour le dveloppement de nouvelles
offres vient de la possibilit pour les fournisseurs dutiliser 10 index
diffrents sur 11 plages horaires dfinies indpendamment des grilles
tarifaires du TURPE. Actuellement, les fournisseurs sont contraints par
les structures horosaisonnires des compteurs, bases sur les tarifs
rglements de vente (base, heures pleines/heures creuses, tempo). Il
appartiendra ERDF de sassurer de la mise en uvre des systmes
dinformation ncessaires pour que les fournisseurs, alternatifs et
historique, puissent utiliser toutes les potentialits des compteurs volus
pour construire de nouvelles offres.
Par ailleurs, au-del de Linky, il existe galement un enjeu
important autour du dploiement des compteurs volus sur le segment
des clients en basse tension suprieure 36 kVA et en HTA, qui sont
concerns par la suppression des tarifs rglements de vente.
Sagissant de la part de march des principaux acteurs dans la
fourniture, il y aurait lieu danalyser la situation concurrentielle
allemande laune de la rgionalisation et notamment de lexistence de
nombreuses entreprises locales de distribution de taille significative,
fournisseurs historiques dans leurs zones de desserte.
Le rapport indique par ailleurs que la concentration est enfin
renforce par le dispositif dobligation dachat li aux filires
renouvelables. Ce dispositif centralise des volumes supplmentaires aux
mains dEDF sans les faire passer par un march ouvert. Dans le cadre
de sa mission relative au calcul du cot vit par les fournisseurs
historiques du fait de lobligation dachat, la CRE a lanc le 9 septembre
2014 une consultation des acteurs sur une volution de la gestion des
volumes dobligation dachat pour tenir compte de leur imprvisibilit.
Lvolution propose consiste en la cration dun primtre ddi
lobligation dachat avec une commercialisation de la plus grosse partie
des volumes sur les marchs. Les derniers travaux sont en cours et le
collge devrait dlibrer sur ce projet la mi-dcembre.
Cour des comptes

204
COUR DES COMPTES
Il relve galement que les fournisseurs alternatifs nont donc

pas actuellement la possibilit de construire des offres commerciales
attractives. Les fournisseurs alternatifs nont manifestement pas la
possibilit de pratiquer des remises comparables celles proposes sur
le march de dtail du gaz naturel. Mais la construction par empilement
devrait dsormais garantir la contestabilit des TRV. Certaines offres
sont proposes des prix infrieurs aux TRV.
La Cour indique que les fournisseurs alternatifs () se trouvent
de fait en situation de dpendance vis--vis du dispositif, en contradiction
avec lobjectif initial Il est difficile de se prononcer aujourdhui sur
latteinte de lobjectif, sagissant dun dispositif qui a vocation
accompagner louverture des marchs jusquen 2025 au moins, dautant
que lon voit mal les fournisseurs, quels quils soient, raliser des
investissements de production concurrentiels dans le contexte nergtique
par ailleurs dcrit par le rapport. Le problme de la concurrence sur le
march de la production nest pas tant li lARENH qu labsence de
besoin de nouvelles capacits (ou mme de renouvellement) un horizon
proche, dans un contexte marqu par une stagnation de la demande et
par des subventions la production hors march.
Enfin, la Cour note que les concertations et consultations de la
CRE sont parfois dupliques au niveau des entreprises rgules
(notamment RTE) et au niveau europen par lACER.
Or entre 2009 et 2012, si de nombreuses consultations menes par
lACER et le CEER ont t relayes par la CRE, la CRE na elle-mme
men quune seule consultation sur les interconnexions lectriques : celle
du 19 juin 2012 relative laccs explicite la capacit dinterconnexion
lectrique en infra-journalier.
Cour des comptes


205
RPONSE DU MDIATEUR NATIONAL DE LNERGIE

Le mdiateur national de lnergie (MNE) partage le constat de la
Cour suivant lequel les consommateurs domestiques dlectricit sont
encore peu informs sur louverture la concurrence (53 % seulement
connaissent leur droit changer de fournisseur en 2013)134.
Mme si ce niveau dinformation peut tre jug dcevant, la Cour
aurait pu relever quen six ans, ce taux a tout de mme progress de 18
points (il tait de 35 % en 2007).
En outre et surtout, le mdiateur ne souscrit pas aux conclusions
de la Cour lui attribuant la responsabilit principale de ce faible niveau
dinformation.
Dans le cadre de sa mission lgale de participer linformation
des consommateurs sur leurs droits , le mdiateur national de lnergie
met en uvre des actions de communication (partenariat avec lINC
notamment) et propose aux consommateurs dlectricit diffrents
services dinformation (site internet avec un comparateur doffres, centre
dappels). Ces actions sont bien sr perfectibles, mais elles ne sauraient
se substituer aux actions de communication des pouvoirs publics et des
fournisseurs concerns, qui consacrent, sagissant de ces derniers, des
budgets plusieurs centaines de fois suprieurs ceux dont le mdiateur
dispose.
La Cour semble dailleurs se contredire ce sujet, indiquant la
premire ligne de ce paragraphe que linformation des consommateurs
relve, pour une part essentielle, du mdiateur national de lnergie ,
tout en soulignant plus loin que lamlioration de linformation viendra
dabord de la politique de communication des fournisseurs .
En outre, il convient de souligner que les actions dinformation et
de communication, quel quen soit lmetteur, ne sauraient pallier le
manque dattractivit, pour la majorit des consommateurs, des offres
alternatives dlectricit : lavantage financier changer de fournisseur
134
Pour illustrer son propos, la Cour donne une autre statistique qui en revanche
fausse. Elle indique que 72 % [des consommateurs] pensent encore quEDF et GDF
SUEZ sont une mme entreprise . Cette affirmation relve dune extrapolation htive
des rsultats dune enqute publie par le mdiateur. Le baromtre nergie info de
2013 indique en effet que Seulement 28 % (- 4 points par rapport 2012) des foyers
interrogs savent en effet quil sagit de deux entreprises diffrentes et concurrentes,
29 % croyant quelles ne forment quune seule et mme entreprise (stable) et 37 %
quelles sont diffrentes mais non concurrentes (+ 6%).
Cour des comptes

206
COUR DES COMPTES
est en effet au maximum de - 4% (30 euros par an sur une facture

moyenne de lordre de 700 euros, le chiffre de 386 euros du rapport de la
Cour est incohrent avec la consommation moyenne dun site rsidentiel
qui est de 4,92 MWh selon le dernier observatoire trimestriel de la
CRE135). On est trs loin des perspectives dconomie de 50 % ou plus
constates dans dautres secteurs libraliss comme les tlcoms ou le
transport arien et qui ont suscit chez les consommateurs un rel
engouement.
Enfin, le mdiateur estime que les conclusions ngatives tires de
son taux de notorit (25 % en 2013 et non 23 % comme indiqu par la
Cour, valeur de 2012) ou de son taux de recevabilit des saisines (24 %)
traduisent un point de vue extrmement rducteur, dfaut dune grave
mconnaissance du principe de la mdiation et des textes lgislatifs et
rglementaires qui encadrent laction du mdiateur national de lnergie.
Un taux de recevabilit de 24 % est en outre tout fait dans la norme des
systmes de mdiation similaires en France et ltranger ; il ne faudrait
dailleurs pas considrer que les 76 % de dossiers non recevables ne sont
pas traits, car ils font lobjet dinterventions auprs des oprateurs et de
rponses personnalises permettant au requrant de revenir vers le
mdiateur trs simplement pour une instruction approfondie, une fois les
conditions de recevabilit rglementaires runies. Par ailleurs, un taux
de notorit ne saurait sapprcier dans labsolu mais de faon compare
avec dautres institutions similaires. La Cour ne donne aucun argument
permettant de considrer quun taux de notorit de 25 % auprs du
grand public est faible pour une institution publique cre ex nihilo il y a
moins de 6 ans ou pour un dispositif de mdiation dans le secteur de la
consommation.
Enfin, sagissant du prtendu refus de collaboration avec les
mdiateurs dEDF et de GDF SUEZ, il vaudrait mieux analyser les textes
fondateurs respectifs et surtout lattitude des uns et des autres. Ceci
valant dailleurs pour le pass et naugurant pas de lavenir.
135
Deuxime trimestre 2014
Cour des comptes


207
RPONSE DU PRSIDENT DLECTRICIT DE FRANCE
Il me parat en premier lieu important de souligner les conditions

dans lesquelles le march franais de llectricit a t ouvert la
concurrence.
Dans le demi-sicle prcdent cette ouverture, la France a fait le
choix dinvestir, par lintermdiaire dEDF, dans un vaste parc de
production, hydraulique et nuclaire essentiellement, pour assurer
lindpendance de son approvisionnement en lectricit. EDF a ralis
cet investissement et a exploit ce parc de production en toute sret, en
matrisant les cots, et a rpercut les fruits de cette performance aux
consommateurs finals franais, rsidentiels comme entreprises, qui ont
bnfici dune lectricit non mettrice de gaz effet de serre et
comptitive, lune des moins chre dEurope.
Au moment de louverture des marchs europens, la France sest
trouve conforte au dfi de permettre une ouverture effective du march
la concurrence tout en garantissant que le consommateur franais
puisse bnficier durablement de cette comptitivit.
La solution adopte par la loi NOME a t de continuer de confier
la gestion du parc de production nuclaire historique loprateur de
service public qui lavait dvelopp avec succs et de donner aux autres
fournisseurs accs cette ressource dans des conditions conomiques
quivalentes .
Cest lobjet de lAccs rgul lnergie nuclaire historique
(ARENH) qui permet tous les consommateurs franais de bnficier de
la comptitivit du parc nuclaire historique : tous les consommateurs
finals en France, quils bnficient du tarif rglement de vente ou quils
souscrivent une offre de march chez EDF ou un de ses concurrents,
peuvent bnficier dune fourniture dnergie dont le prix est largement
dirig par le prix rglement de lARENH (en moyenne pour 75 % de la
fourniture). Ce prix constitue dailleurs un plafond pour les fournisseurs
concurrents dEDF puisquils peuvent choisir de sapprovisionner aux
conditions de march dans le cas o ces dernires seraient plus
favorables que celles de lARENH.
Comme le constate la Cour, cette ouverture sest traduite par un
dveloppement important des parts de march des concurrents dEDF sur
le segment des grandes entreprises tandis que les clients particuliers
restent en grande majorit fournis par EDF, notamment au tarif
rglement de vente.
Cour des comptes

208
COUR DES COMPTES
cet gard, il importe tout dabord de relever, comme lindiquent

les analyses de la Commission de rgulation de lnergie, que le tarif
bleu rsidentiel nest contestable, en moyenne, que depuis le mouvement
tarifaire de 2013 et que le nombre de clients quittant le tarif sest accru
depuis cette date.
Par ailleurs, la faible diffrenciation des prix de vente offerts aux
consommateurs contribue sans aucun doute au manque dapptence des
consommateurs rsidentiels pour un changement de fournisseur. Il ne
faut cependant pas voir l leffet dune dfaillance ou dun inachvement
de louverture du march mais le reflet des fondamentaux technicoconomiques dun secteur dans lequel la concurrence sexerce sur une
part trs modeste du montant de la facture TTC acquitte par le
consommateur.
En effet, les fournisseurs construisent leurs offres de vente aux
clients finals en additionnant des cots de lnergie similaires
(rigoureusement identiques pour tous sagissant des achats dARENH
prix rglement et trs proches sagissant des achats raliss sur le
march de gros dont les prix simposent tous), des cots commerciaux
qui peuvent les diffrencier, le tarif dacheminement et les taxes qui sont
identiques dun fournisseur lautre.
Une meilleure information des consommateurs, notamment
rsidentiels, est sans doute souhaitable comme le souligne la Cour, mais
dans les conditions de faible diffrenciation des prix dcrites
prcdemment, il nest pas sr quelle suffise modifier rapidement leur
comportement.
Je souhaite galement souligner que, ds lors que le processus
douverture du march a t lanc, EDF sy est totalement engag et a
mis en uvre les rformes adoptes au rythme demand par les pouvoirs
publics.
Il sagit non seulement des adaptations aux diverses lois qui ont
successivement modifi les conditions dans lesquelles lentreprise exerce
son activit mais surtout des transformations structurelles
oprationnelles, organisationnelles, juridiques, quEDF a d raliser
pour transformer un tablissement public caractre industriel et
commercial en un groupe international en concurrence.
Ces rformes lourdes se sont traduites par la cration du
gestionnaire de rseau de transport RTE, puis par celle du gestionnaire
de rseau de distribution ERDF, auxquels revient la mission essentielle
de garantir, dans le cadre de louverture du march la concurrence,
laccs non discriminatoire aux rseaux de tous les utilisateurs.
Cour des comptes


209
Ds juillet 2000, le gestionnaire du rseau de transport, RTE, a t

rig en entit autonome. Il est devenu filiale de plein exercice en
septembre 2005. ERDF, distributeur national, devenu galement filiale de
plein exercice partir du 1er janvier 2008, a accompli pour sa part des
efforts continus et matriss pour fluidifier et faciliter laccs de tous les
utilisateurs au rseau public de distribution en toute indpendance et tout
en maintenant un service de qualit leve.
La Cour voquant le sujet de lindpendance de ERDF, je me dois
de rappeler ce propos que si les rgles applicables ERDF sont
diffrentes de celles qui simposent RTE, cela nest pas d un choix de
gouvernance dEDF, leur actionnaire commun, mais au choix des
lgislateurs europen et franais qui ont estim que lindpendance des
gestionnaires de rseau ne devait pas tre tablie selon des modalits
identiques pour le transport et pour la distribution.
Le code de lnergie, qui transpose la Directive 2009/72, impose,
aux termes de son article L. 111-61, quERDF assure lexploitation,
lentretien et () le dveloppement des rseaux de distribution
dlectricit de manire indpendante vis--vis de tout intrt dans des
activits de production ou de fourniture dlectricit , afin de garantir
aux utilisateurs un accs objectif, transparent et non discriminatoire aux
rseaux publics de distribution. Ces conditions daccs au rseau sont
impratives pour le bon fonctionnement du march, mais il napparat
aucunement ncessaire denvisager une sparation plus pousse des
gestionnaires de rseau de distribution pour les satisfaire.
EDF a rpondu prsent chacune des grandes chances qui ont
rythm louverture depuis 1996. Des dizaines de milliers de salaris du
Groupe ont vu leur mtier voluer. Des systmes dinformation traitant
plusieurs dizaines de millions de clients ont t spars et restructurs
dans des dlais trs contraints. Cet investissement, coteux, ralis pour
permettre le dveloppement de la concurrence tout en maintenant la
qualit de lexercice des missions de service public confies au Groupe
EDF et alors mme que les tarifs rglements de vente baissaient en
monnaie constante, mrite dtre soulign.
Je voudrais, en conclusion, souligner, au-del du bon
fonctionnement de la concurrence, plusieurs facteurs sur lesquels les
politiques publiques jouent un rle majeur, et qui me semblent
dterminants pour lavenir du secteur lectrique et pour sa comptitivit
au bnfice du consommateur.
Le premier est le niveau actuellement bas des prix de gros de
llectricit. Il sexplique par la crise conomique qui continue peser
Cour des comptes

210
COUR DES COMPTES
sur le niveau de la demande et par le niveau relativement atone du prix

des combustibles fossiles mais aussi par deux facteurs qui rsultent
directement des politiques publiques : des prix de march du CO2 bas du
fait de quotas abondants et un dveloppement des nergies renouvelables,
du fait de subventions massives, plus rapide que les besoins dnergie qui
contribue entretenir une situation doffre dnergie surabondante.
Cette situation affecte profondment la capacit des lectriciens
europens faire face dans les annes venir aux enjeux de
renouvellement de lappareil de production et occasionne des surcots. Il
semble donc dterminant de rechercher une plus grande cohrence et une
plus grande lisibilit dans les objectifs et dans le pilotage de ces deux
facteurs de politique publique.
Le soutien aux renouvelables affecte galement les factures des
consommateurs partout en Europe ; en France, la contribution paye par
les consommateurs dlectricit (la contribution au service public de
llectricit CSPE) qui finance ce soutien est de loin le premier facteur
daugmentation des factures dlectricit des cinq dernires annes. Le
cot de ce soutien doit tre mieux matris. Son financement devrait tre
mutualis entre toutes les nergies, ainsi que celui de lensemble des
missions de service public, comme la Cour la dailleurs dj
recommande dans son rapport de 2012. Llectricit qui est lnergie la
moins carbone est un vecteur de la transition nergtique et ne devrait
pas se trouver pnalise par une fiscalit dsquilibre. Cette mesure
concourrait de plus aux objectifs dindpendance nergtique et
damlioration de la balance commerciale de la France.
Enfin, pour que les consommateurs puissent bnficier dans la
dure de la comptitivit du nuclaire historique, il est ncessaire
quEDF dispose des ressources permettant de couvrir les cots
dinvestissement et dexploitation du parc de centrales qui doit faire
lobjet dun programme industriel denvergure. Ceci requiert de faire
voluer le prix de lARENH vers un niveau suffisant, trs suprieur son
niveau actuel de 42 /MWh. Ce niveau est en effet sans lien avec le cot
conomique du parc nuclaire historique, quEDF situe 55 /MWh en
moyenne sur les dix ans qui viennent et que la Cour a valu, dans son
dernier rapport sur le cot du nuclaire, un niveau comparable. Sans
augmentation suffisante de lARENH, les quilibres financiers dEDF
seraient dgrads, comme a pu le souligner la Commission de rgulation
de lnergie dans son dernier rapport relatif aux tarifs rglements de
vente, EDF serait dans lincapacit de concourir au financement de la
transition nergtique, et il ne pourrait y avoir de maintien dans la dure
Cour des comptes


211
de lavantage que reprsente le parc nuclaire historique pour les

consommateurs finals franais.
Continuer de dlivrer aux consommateurs franais une lectricit
comptitive et de qualit est un dfi majeur pour le secteur lectrique. Un
bon fonctionnement concurrentiel du march est sans aucun doute un des
facteurs qui y contribuera. EDF est pleinement mobilise pour apporter
son concours cet objectif cet objectif de performance au bnfice de
lconomie nationale.
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DE RSEAU DE

TRANSPORT DLECTRICIT
Ce document nappelle pas dobservation en ce qui me concerne.
RPONSE DU PRSIDENT DLECTRICIT RSEAU

DISTRIBUTION DE FRANCE
La neutralit et la non-discrimination entre les acteurs du march
sont consubstantielles la mission du gestionnaire du rseau public de
distribution, acteur rgul au service du march.
Comme la Cour le souligne, la construction dERDF sest faite de
manire progressive dans un environnement complexe.
Louverture des marchs a ncessit un travail consquent
dadaptation dans de nombreux domaines, men bien en quelques
annes :
Long processus d concertation avec lensemble des fournisseurs
dlectricit sous lgide de la Commission de Rgulation de lnergie ;
volutions de lorganisation des systmes dinformation, mise en
uvre dun code de bonne conduite, formation des agents, dans un
contexte de multiplication des acteurs.
ERDF joue donc pleinement et efficacement son rle dacteur
central et neutre du systme lectrique.
Conformment au Code de lnergie, ERDF ralise notamment
le raccordement et laccs, dans des conditions non discriminatoires
ainsi que la prservation des informations confidentielles (article L. 1214 et L. 111-73). Lenqute mystre de la CRE publie en 2011 souligne
Cour des comptes

212
COUR DES COMPTES
dailleurs un excellent niveau de neutralit de la part des agents

dERDF.
La Cour recommande ensuite de renforcer les pouvoirs du
directoire, de dvelopper lautonomie de fonctionnement et de mettre
fin toute pratique amenant confondre les images des deux entreprises
[EDF et ERDF] .
Je rappelle tout dabord que le directoire est dot de larges
pouvoirs, qui ont fait lobjet de modifications en 2009 et en 2014.
Les statuts de la socit ERDF sont ainsi rdigs conformment
larticle 26 de la directive europenne 2009/72/CE. Dans ce cadre, le
directoire est seul comptent pour mettre en uvre les oprations qui
concourent directement lexploitation, lentretien et au
dveloppement du rseau public de distribution public dlectricit []
Le directoire a seul autorit sur les directeurs oprationnels ainsi que sur
les directeurs oprationnels ainsi que sur les cadres et agents exerant au
sein de la socit.
Le contrle de la socit mre sexerce par le Conseil de
surveillance, suivant le cadre lgal en vigueur.
ERDF exerce ainsi ses missions en toute indpendance pour
lexploitation, lentretien et le dveloppement des rseaux, conformment
larticle L. 111-65 du code de lnergie et aux textes europens.
Ensuite, je tiens souligner que la Cour na pu relever de
pratiques amenant une confusion dimage. Si elle a pu estimer que
les identits visuelles des deux entreprises taient proches, je rappelle
que la notorit de lentreprise publique, sest fortement accrue en
quelques annes. Ainsi, si la notorit dERDF tait de 11 % en 2008,
elle est dsormais 78 %. Quant lindice de proximit, il atteint 90 %,
soit un score proche des entreprises de service public les plus connues en
France.
De plus, jinforme la Cour que le directoire a dcid en octobre de
cette anne dune volution substantielle de son identit visuelle, suivant
en cela les rsultats dune tude que jai lance en fvrier 2014. Ainsi,
lidentit visuelle ne comportera plus de turbine ou fleur , la
typographie sera modifie et la couleur bleue, forte valeur identitaire du
service public dans lesprit des utilisateurs du rseau et de nos agents,
sera mise en avant. La dnomination sociale, dsormais trs connue, et
donc vritable actif public , sera prserve.
Par ailleurs, je prends acte du constat de la Cour dune volont
manifeste et affirme par la direction de lentreprise dassumer
Cour des comptes


213
pleinement son autonomie. Je souhaite rpondre du mieux possible et de

manire pragmatique, aux recommandations de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE) visant garantir lindpendance de
lentreprise dans les domaines de la relation clients, des ressources
humaines, des achats ou des systmes dinformation.
Cette priorit est celle du directoire dERDF, dans une logique de
progrs continu, et fait lobjet dun suivi rigoureux par la direction de la
rgulation et des affaires juridiques, que jai mise en place cette anne.
La Cour aborde enfin la question de la gnralisation des
compteurs Linky et la diversification des offres quil rendra possible.
Le projet Linky est en effet, un formidable outil de dveloppement
doffres concurrentes et innovantes.
Les aspects techniques, conomiques et concurrentiels ont t
vrifis, et valids en concertation avec les acteurs de lnergie, sous
lgide notamment de la CRE. La mise en uvre de ce projet sera suivie
par cette mme commission et un comit de suivi regroupant les acteurs
concerns sera mis en place avec le ministre en charge de lnergie, ce
qui permettra de rpondre lattente de la Cour de neutralit, laquelle
je suis fortement attache.
Le dveloppement entier de ce projet majeur ne pourra tre
possible que dans un cadre stable, adapt un projet industriel de
grande envergure. Cest pourquoi je ne peux que partager pleinement le
constat de la Cour quERDF a besoin, pour un investissement de cette
taille et de cette dure, dune forte visibilit sur le contexte rglementaire
(le rgime des concessions) et tarifaire (lvolution du TURPE) .
Le projet Linky et au-del, les smart grids, permettront la
production de donnes quERDF grera au service du consommateur,
des collectivits locales et des acteurs du march, en garantissant la
neutralit, la matrise des cots et de la confidentialit commerciales et
personnelles.
Demain, ERDF contribuera au bon fonctionnement du march
avec le dveloppement de nouveaux mcanismes tels que lajustement,
leffacement ou encore la capacit.
Lentreprise na en effet pas vocation intervenir dans le champ
concurrentiel de ces nouveaux mcanismes de march mais jouera
pleinement son rle dacteur central et neutre qui permettra leur
dveloppement, conformment aux attentes des diffrents oprateurs et
collectivits territoriales, dans une logique dintrt gnral.
Cour des comptes

214
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE

GDF SUEZ
Le rapport de la Cour des comptes prsente fidlement ltat du
march franais de llectricit. Ce march reste tenaill entre dune part
la volont de lUnion europenne de construire un march unique et
ouvert la concurrence, dautre part les proccupations des autorits
franaises, qui projettent sur ce march de nombreuses attentes induisant
autant dinterventions publiques : prservation du pouvoir dachat et de
la comptitivit, scurit dapprovisionnement, lutte contre le
rchauffement climatique, maintien dun monopole nuclaire.
La Cour aborde les sujets principaux du march de llectricit
franais. Le rapport naborde cependant pas une brique importante du
march de llectricit en France et qui se met en place : la gestion de la
demande ou effacement de consommation, pour laquelle pourtant les
couches successives de lgislation et de rglementation senchanent
rapidement en subissant les influences contradictoires dacteurs
intresss positionner favorablement les rgles plutt qu aboutir
une intgration harmonieuse au march, au moindre cot pour la
collectivit.
Sur le march de llectricit, GDF SUEZ doit tre considr non
pas comme un acteur historique mais comme un des acteurs alternatifs, le
premier dentre eux par la taille ; mme si lopinion confond parfois EDF
et GDF SUEZ, ces deux socits ont toujours t diffrentes et sont
aujourdhui en concurrence directe. linstar de tous ces fournisseurs
alternatifs, GDF SUEZ est confront la prsence dominante de lacteur
historique, qui ne lui a pas permis datteindre une part de march
suprieure 10 % ni lamont, ni laval ; et ceci en dpit des
dmarches et des moyens engags depuis plus de 10 ans dans le domaine.
lamont GDF SUEZ a bti un portefeuille dapprovisionnement
diversifi : chanes hydrolectriques (n 2), centrales thermiques au gaz,
installations oliennes (n 1) et solaires. Pour autant cette position reste
fragile puisque (1) les centrales thermiques au gaz sont les premires
souffrir de la surcapacit du march, (2) les installations oliennes et
solaires ont pour seul dbouch lachat garanti par EDF, (3) la totalit
des concessions hydrolectriques des filiales et participations de GDF
SUEZ pourrait tre mise en concurrence dici 10 ans tandis que seuls
10% de celles dEDF le seraient, pour des raisons qui ne tiennent pas
seulement lhistorique de construction de ces ouvrages.
laval GDF SUEZ a galement acquis la position de premier
alternatif, tant sur le march rsidentiel que professionnel. Mais cette
Cour des comptes


215
position reste faible en comparaison des parts de march des acteurs

alternatifs observs dans les pays voisins. Sur le march rsidentiel GDF
SUEZ a commenc par proposer des offres lectricit ses clients gaz,
pour satisfaire leurs attentes et prserver une partie de cette clientle ;
depuis la hausse des tarifs bleus du 1er aot 2013 qui a ouvert un espace
commercial, cette stratgie sest largie pour inclure les clients non
chauffs au gaz. Sur le march professionnel, GDF SUEZ na pas pu
conqurir les clients bnficiant des tarifs jaunes ou verts, dont le niveau
ne peut tre conomiquement concurrenc. Elle a juste pu se dvelopper
auprs des clients sortis des tarifs, au moyen de lARENH, un march
trs concurrentiel ne permettant pas de dgager de marges.
lamont
Le diagnostic sur la concurrence lamont est clair. Le monopole
de fait maintenu sur la production nuclaire, le retard significatif pris
dans le renouvellement des concessions hydrauliques, lattribution EDF
des achats garantis dlectricit olienne et solaire, ont engendr une
situation dans laquelle les oprateurs alternatifs nont pas pes sur la
dynamique et la formation des prix du march, si ce nest par la
construction de centrales gaz, qui se sont rvles non rentables pour
des raisons varies (baisse de la demande, chute des prix du charbon et
du CO2, etc.). EDF garde le monopole de la production nuclaire,
contrairement GDF SUEZ qui a vu sa part de march se rduire
significativement dans lapprovisionnement en gaz naturel de la France.
Le rapport de la Cour des Comptes ne suggre cependant que peu
de pistes effectives en dehors de lacclration du renouvellement des
concessions hydrolectriques (dans un calendrier que GDF SUEZ
souhaite quitable, EDF disposant de 85% de la puissance installe) et
de la possibilit de permettre dautres acteurs que EDF de grer
lobligation dachat. La possibilit pour des concurrents de participer
aux dpenses de prolongation du nuclaire en change de productions
nuclaire (allgeant dautant la charge dinvestissement pour EDF),
pourtant voque dans la loi NOME, devrait tre reprise comme une piste
possible douverture (qui est mentionne dans le corps du texte, mais pas
dans les conclusions du rapport). A dfaut dune telle ouverture, le
march amont ne sera gure plus ouvert en 2025 quil ne ltait en 2010
et le mcanisme ARENH devra tre prolong.
Cour des comptes

216
COUR DES COMPTES
Le rapport mentionne galement la faible liquidit du ngoce sur

le march de gros et en particulier sur les chances lointaines. Cette
faible liquidit est la consquence du transfert de lessentiel de la
production dEDF vers son fournisseur interne en dehors du march de
gros, qui compte tenu de la dominance de cet acteur et de son intgration
verticale ne laisse que de faibles volumes disponibles sur le march,
situation qui sest encore dtriore lors de la mise en place de lARENH.
Cette situation montre que pour ce segment galement, le poids dEDF se
fait sentir. Cette situation entretient galement les doutes sur les liens
apparents mais inexpliqus entre le prix de lARENH et les prix terme
de llectricit, doutes que les tudes de la CRE nont pas encore permis
de lever.
laval
Sur le march aval, la Cour des Comptes reprend la constatation
faite par la CRE de la trs faible ouverture du march en dehors des
grands clients (ex-TarTam). La Cour observe bien le faible nombre
dacteurs concurrents prsents : GDF SUEZ et Direct Energie en dehors
dEDF, chacun survivant difficilement dans ce march aval encore trs
peu ouvert. La Cour voit en la suppression des tarifs rglements jaunes
et verts une volution positive de nature ouvrir le march aval sur ces
segments de clients moyens et grands. La Cour approuve galement
lvolution des tarifs vers une mthode additive des cots, qui a t mise
en place par le dcret tarifs rglements du 28 octobre 2014, qui est de
nature clarifier le march aval et ds lors donner un espace aux
fournisseurs alternatifs de nature favoriser louverture du march.
GDF SUEZ partage ce point de vue, mme si elle regrette quil ait fallu
attendre tant dannes pour que le march de llectricit souvre, bien
aprs celui du gaz.
Le rapport mentionne louverture par GDF SUEZ de ses fichiers
clients sur dcision de lAutorit de la concurrence. Mme si elle conteste
avoir commis tout abus de position dominante et juge disproportionne
cette mesure conservatoire, GDF SUEZ estime quEDF devrait ouvrir ses
fichiers historiques des tarifs rglements lensemble de ses
concurrents, en miroir de ce qui a t dcid pour le gaz naturel. La Cour
pourrait constater qu dfaut dun tel paralllisme, les distorsions de
traitement entre les marchs de llectricit et du gaz naturel
persisteraient et mme saggraveraient : EDF pourrait profiter de sa
position dominante en lectricit pour ltendre en gaz.
Cour des comptes


217
Le texte du rapport nvoque quune partie des cots qui sont

incorpors dans les tarifs par empilement. Il aurait t souhaitable de
citer galement le cot du complment de fourniture sur le march, le
cot de la capacit ainsi que la rmunration normale de lactivit de
fourniture. La Cour des comptes pourrait galement formuler quelques
rserves sur le calcul des tarifs par catgorie de client (tarif bleu), qui
laisse encore apparatre des risques de ciseaux tarifaires. Ces risques
pourraient tre vits si ce calcul tait effectu par option et version
tarifaire.
A laval toujours, la Cour observe que les factures ne rpercutent
pas la forte baisse des prix de gros, la cause ntant pas seulement la part
limite de lnergie dans les prix - comme il est dit - mais aussi la part
limite de lnergie qui est expose au prix de march. En effet,
lessentiel de la fourniture dnergie provient du nuclaire qui est
valoris au niveau de lARENH, indpendamment du march.
La Cour ne sexprime pas sur la CSPE qui, il est vrai, vient en
addition des tarifs et prix hors taxes. GDF SUEZ regrette tout de mme
que la Cour nait pas saisi lopportunit de ce rapport pour revenir sur
ce sujet et pour constater que la CSPE est une contribution qui finance
exclusivement des dpenses lies llectricit, dont lquilibre est
dsormais assur (cf. rapport CRE doctobre 2014), et dont la trajectoire
sera sous le contrle renforc du Parlement (cf. projet de loi TECV et
PPE). Ds lors un largissement de lassiette de la CSPE, qui fausserait
le prix des diffrentes nergies et masquerait leurs vrais cots, devrait
tre cart, largissement qui serait inutile, inefficace et injuste.
En ce qui concerne lARENH, la Cour observe que lARENH
permet aux fournisseurs alternatifs de disposer de volumes de production
nuclaire et recommande dentamer une rflexion sur les conditions du
dnouement de ce mcanisme conu initialement comme transitoire.
Cependant, la Cour nvoque pas le projet de dcret ARENH. Or ce
projet de dcret prsente de nombreux inconvnients en tant quil
rmunre deux fois les investissements de prolongation (une fois lanne
de leur dcaissement, une seconde fois, aprs 2025, par la vente libre
dlectricit) : il prive les consommateurs de lavantage conomique du
nuclaire ; il distord la concurrence en rmunrant au-del du ncessaire
le monopole nuclaire ; pire, il permet EDF de perptuer ce monopole
sans affecter sa dette. De ce fait, on a toute raison de penser que le
march amont ne sera gure plus ouvert en 2025 quil ne ltait en 2010
et que lARENH conu comme transitoire devra tre prolong.
Pour GDF SUEZ, ce projet devrait tre amend pour appliquer les
mthodes ordinaires de rmunration des investissements, ce qui
Cour des comptes

218
COUR DES COMPTES
permettrait douvrir le nuclaire et de mettre un terme lARENH en

2025. A dfaut dun tel amendement le prix de lARENH sera au-dessus
de celui du march, ce mcanisme perdra tout intrt commercial et la loi
NOME sera dvoye. En sens inverse si lARENH doit continuer
prsenter un intrt, le plafond de 100TWh devra tre port 200TWh,
sauf considrer normale une situation dans laquelle EDF serait assure
de conserver 75 % du march.
Enfin, le rapport recommande juste titre dautonomiser
fortement ERDF vis--vis de sa maison mre dont il reste trop proche,
afin de sassurer, linstar de RTE, quil soit compltement neutre, ce
qui ne parat pas le cas aujourdhui ; la confusion des images des deux
socits est rvlatrice de cette situation de proximit de ERDF vis--vis
dEDF.
RPONSE DU PRSIDENT DE DIRECT NERGIE

Direct nergie partage totalement les analyses ralises par la
Cour, et soutient sans rserve les recommandations numrots 2 7
concernant la ncessit :
- de renforcer la lgitimit dune CRE indpendante et disposant de
larges pouvoirs
- dassurer (enfin)
libralisation
une
communication
pdagogique
sur
la
- daccrotre significativement lindpendance dERDF

- de lancer rapidement le renouvellement en concurrence des
concessions hydrauliques
- dengager ds maintenant la rflexion sur lavenir de lARENH
- de dployer les compteurs Linky en cohrence avec lobjectif de
libralisation des marchs
Toutefois, Direct nergie souhaite apporter un commentaire sur la
prsentation et la rdaction de la premire recommandation concernant
la mise en uvre des dispositions tarifaires prvues dans la loi NOME, et
plus gnralement sur les conditions ncessaires lexercice dune
concurrence saine, loyale et donc bnfique aux consommateurs, sur le
march de la commercialisation dune part, mais aussi sur celui de la
production dautre part.
Cour des comptes


219
Lempilement des cots et la couverture des cots sont

deux principes diffrents et cumulatifs respecter dans la construction
des TRV
Empilement des cots et couverture des cots : quelles
diffrences ?
Le projet de rapport soumis Direct nergie semble contenir une
ambigut sur les tenants et aboutissants du principe tarifaire
dempilement des cots introduit par la loi NOME et codifi par
larticle 337-6 du code de lnergie.
En effet, le projet de rapport prcise en fin de paragraphe B.1
que : La loi NOME de 2010 a introduit deux volutions positives dont
la mise en uvre ninterviendra quau 31 dcembre 2015 : le tarif
rglement sera construit par empilement des cots et la CRE jouera un
rle prpondrant dans la dfinition de ce tarif. Ces deux volutions
permettent de rendre plus rationnelle lvolution des tarifs rglements et
de reconnatre ainsi quil est dabord ncessaire que ces tarifs couvrent
la totalit des cots de production. La distorsion de concurrence
alimente par un tarif bleu infrieur au cot complet du service devrait
alors tre rsorbe ; la comptition entre fournisseurs pourra sexprimer
sur ce segment de march et le tarif rglement enverra un signal
conomique appropri au consommateur, conforme la vrit des
cots.
Et la premire recommandation reprend cette ide avec la
formulation suivante : 1. Stabiliser le cadre juridique en mettant
effectivement en uvre les dernires dispositions issues de la loi de 2010
portant nouvelle organisation du march de llectricit (notamment la
rforme des tarifs rglements)
Ainsi, la prsentation du principe dempilement des cots dans
le rapport, ainsi que la rdaction de la recommandation numro 1
tendant la mise en uvre rapide de la rforme tarifaire
correspondante, semblent accrditer lide que le principe de
lempilement des cots permettrait (enfin) la couverture des cots
dEDF par les TRV.
Or, ce nest pas la dfinition du principe dempilement des
cots tel quil rsulte de la loi NOME et tel quil a t rcemment mis
en uvre par le gouvernement. Les termes dempilement des cots
sont trompeurs en la matire, car il sagit en fait dempiler des cots vu
dun oprateur alternatif qui sapprovisionnerait 100 % sur les
marchs de gros en complment de son accs au parc nuclaire via
Cour des comptes

220
COUR DES COMPTES
lARENH (principe du commercialisateur pur, cest--dire qui ne produit

pas du tout dnergie).
Il ne sagit donc en aucune mesure des cots rellement supports
par EDF pour la fourniture des clients aux TRV, puisque ce dernier ne
sapprovisionne que trs marginalement sur les marchs de gros (sans
mme parler des conditions de cession interne de lnergie nuclaire
potentiellement diffrentes, notamment en termes de prix, de celles de
lARENH).
Et comme les marchs de gros sont particulirement dprims
actuellement (du fait de la crise conomique qui a un impact baissier sur
la demande, et du dveloppement massif des nergies renouvelables
subventionnes, qui ont un impact haussier sur loffre), il savre que la
construction tarifaire par empilement des cots aboutit aujourdhui
un rsultat qui ne permet pas la couverture des cots rels dEDF.
Quelle articulation alors entre les articles L. 337-5 et 337-6 du
code de lnergie ?
Le code de lnergie prvoit, bien naturellement, et de longue date,
dans son article L. 337-5 que les tarifs rglements de vente doivent tre
tablis en fonction des cots lis aux fournitures .
Larticle L. 337-6 du code de lnergie dispose de surcroit que :
Dans un dlai s'achevant au plus tard le 31 dcembre 2015, les tarifs
rglements de vente d'lectricit sont progressivement tablis en tenant
compte de l'addition du prix d'accs rgul l'lectricit nuclaire
historique, du cot du complment la fourniture d'lectricit qui inclut
la garantie de capacit, des cots d'acheminement de l'lectricit et des
cots de commercialisation ainsi que d'une rmunration normale.
Ces dispositions, issues de la loi n 2010-1488 du 7 dcembre
2010 portant nouvelle organisation du march de l'lectricit (dite
NOME), qui prvoient la mise en place dune tarification par
empilement des cots , ont pour objet dassurer la contestabilit
des tarifs par les fournisseurs alternatifs, cest dire la possibilit pour
tout nouveau commercialisateur arrivant sur le march franais de
pouvoir concurrencer contester - les tarifs rglements de dtails
sur la base dun approvisionnement avec les offres de gros existantes
(ARENH et marchs).
En effet, indpendamment de la ncessit industrielle et juridique
de couvrir les cots de loprateur qui est soumis lobligation de
service public de fournir les TRV, ces derniers ne peuvent tre
compatibles avec les directives europennes qu la condition dtre
Cour des comptes


221
contestables par un nouvel entrant. Do lide de rajouter une

condition supplmentaire dans la loi de couverture des cots vu dun
oprateur alternatif .
Mais cet unique principe de contestabilit ne peut pas tre une
mthode de construction tarifaire pour les TRV, puisquil se rfre en
partie des cots, les prix du march de gros, totalement virtuels du
point de vue de loprateur historique. Il sagit en fait dun test
additionnel la couverture des vritables cots dEDF, auquel doivent
rpondre les TRV, la mthode base sur les cots rels devant rester le
principe fondamental de la construction tarifaire (cf. infra).
On notera dailleurs que la loi NOME navait pas prvu de
remettre en cause larticle L 337-5 du code de lnergie (couverture des
cots) dans le cadre de la mise en uvre progressive des dispositions
prvues larticle L. 337-6 (empilement des cots).
La CRE confirme cette analyse dans lexpos du cadre juridique
applicable la dtermination des TRV dans sa dlibration du 30
octobre 2014 portant avis sur le projet darrt relatif aux tarifs
rglements de vente de llectricit en dmontrant que :
Cest ainsi une application cumulative des dispositions des
articles L. 337-5 et L. 337-6 du code de lnergie qui est des tarifs par
empilement, qui vise assurer leur contestabilit, avec la prise en compte
des cots de loprateur historique.
Cest le mme caractre cumulatif des principes de couverture
des cots et dempilement des cots que le Conseil dtat a dcrit
dans les considrants 5 et 6 de sa dcision n 365219/ANODE du 11 avril
2014 : 5. Considrant, d'une part, qu'il rsulte de ces dispositions qu'il
incombe aux ministres chargs de l'nergie et de l'conomie, comptents
pour prendre les dcisions relatives aux tarifs rglements de vente de
l'lectricit, de rpercuter dans les tarifs qu'ils fixent, de faon
priodique, les variations, la hausse ou la baisse, des cots moyens
complets de l'lectricit distribue par Electricit de France et les
entreprises locales de distribution [] ;
6. Considrant, d'autre part, qu'il rsulte des termes mmes de
l'article L. 337-6 du code de l'nergie, clairs par les travaux
prparatoires de la loi du 7 dcembre 2010 portant nouvelle organisation
du march de l'lectricit, que le lgislateur a entendu organiser, sur une
priode transitoire de cinq ans s'achevant le 31 dcembre 2015, une
convergence tarifaire propre rsorber l'cart structurel existant, pour
des raisons historiques qui tiennent l'conomie gnrale du march de
l'lectricit en France, entre le niveau des tarifs rglements de
Cour des comptes

222
COUR DES COMPTES
l'lectricit et les cots de fourniture de l'lectricit distribue un tarif

de march ; qu'ainsi les ministres comptents pour fixer les tarifs
rglements de vente de l'lectricit doivent veiller, tout en respectant les
critres noncs au point 5, ce que les tarifs qu'ils arrtent soient de
nature assurer, compte tenu des informations disponibles la date de
leur dcision, la convergence voulue par le lgislateur ;
En conclusion, la recommandation numro 1 du projet de rapport
de la Cour des Comptes, promouvant une mise en uvre rapide des
dispositions nouvellement cres par la loi NOME, et notamment
lvolution de la construction tarifaire , est effectivement louable : il
sagit dune condition ncessaire (mais pas suffisante) au dveloppement
de la concurrence en prsence dune rglementation des tarifs de dtails,
ainsi qu leurocompatibilit de ces derniers. Toutefois, cette volution
ne doit en aucun cas permettre la remise en cause du principe
fondamental de couverture des cots de loprateur historique.
Or, cest bien ce que la rcente rforme tarifaire mise en uvre
par le gouvernement lautomne dernier a ralis. En arguant la mise en
uvre anticipe des dispositions de la loi NOME, le Gouvernement a, en
ralit, dcid de limiter linvitable hausse impopulaire des tarifs bien
en de de ce qui aurait t ncessaire pour couvrir les cots rels
dEDF.
Le renoncement au principe de couverture des cots nest ni
rationnel ni souhaitable
Les dispositions actuelles du code de lnergie, et notamment
larticle L.337-5 ne lui permettent normalement pas doprer une rforme
tarifaire renonant la couverture des cots. Cest la raison pour
laquelle, le Gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif la
transition nergtique pour la croissance verte un article supprimant la
rfrence la couverture des cots rellement supports par loprateur
historique dans le code de lnergie.
Il serait minemment souhaitable de renoncer ce projet
conomiquement irrationnel, cologiquement aberrant, socialement
injuste et de toute faon juridiquement irrecevable.
La couverture des cots, garant de signaux conomiques
pertinents pour tous
Aucune activit industrielle ne peut perdurer, ni encore moins se
dvelopper, de faon prenne sans un cadre stable lui permettant de
recouvrer ses cots. Ce principe conomique de base est encore plus
Cour des comptes


223
fondamental dans les industries particulirement capitalistiques et de

long terme comme la production dlectricit.
En abandonnant le principe de couverture des cots, la rforme
voulue par le gouvernement cr un signal dsincitant les oprateurs
investir dans le systme lectrique, au moment mme o celui a besoin de
financements importants pour permettre la transition nergtique. Cest
prcisment ce que soulignait lUnion Franaise de lElectricit (UFE)
dans son Edito du 17 novembre 2014 : en politisant outrance
limpact des hausses pour le consommateur, sans expliquer en quoi elles
savraient indispensables pour continuer lui assurer une lectricit de
qualit, ni comment elles pouvaient tre lisses dans le temps pour tre
supportables par tous, beaucoup de retard a t pris dans lapplication
des augmentations ncessaires. Un retard qui ne permet dj plus la
couverture des cots comptables et encore moins le financement du
renouvellement venir des appareils de production, quels que soient, par
ailleurs, les choix technologiques retenus.
La politisation des tarifs en de des cots rels et le maintien de
prix artificiellement bas constituent galement pour les consommateurs
de trs mauvais signaux pour les inciter investir dans la performance
nergtique de leurs habitats. Il sagit l encore dune entrave importante
la transition nergtique.
Cest dautant plus dommageable que les cots non couverts par
les tarifs devront bien tre ports un jour par quelquun. Quil sagisse de
dficits tarifaires reports sur la facture des consommateurs de demain,
ou de vente perte assumer par lactionnaire dEDF qui appartient
85 % ltat et donc aux contribuables, il est vident que cela ne peut
en aucun cas reprsenter un bnfice rel et durable pour le pouvoir
dachat des franais.
Par ailleurs, il serait plus efficace de mieux protger les
consommateurs en situation de prcarit nergtique, plutt que de tenter
de protger tous les mnages de la hausse des cots de llectricit.
La couverture des cots est une obligation dans le droit
communautaire et un impratif concurrentiel
Comme le rappelait trs rcemment Mme Cline Gauer, directrice
de la direction nergie et environnement la direction gnrale de la
concurrence de la Commission europenne devant la commission
denqute relative aux tarifs de llectricit de lAssemble Nationale :
Les rgles du trait s'opposent ce que les tarifs rglements
conduisent lentreprise qui les pratique de faire de la prdation , cest-dire de la vente en de des cots de production. Si EDF fournit des
Cour des comptes

224
COUR DES COMPTES
clients ou des groupes de clients en dessous de ses cots, cela revient

un verrouillage total du march puisquaucune entreprise rationnelle ne
pourra venir concurrencer loprateur historique sur cette base.
La possibilit lgislative de vider de sa substance larticle L. 337-5
du code de lnergie ne constitue donc pas une option juridique recevable
pour abandonner la couverture des cots par les tarifs.
La rforme envisage dans le projet de loi relatif la transition
nergtique pour la croissance verte, en complment des rcentes
volutions rglementaires, porterait en effet une atteinte grave au droit de
la concurrence aussi bien :
* Sur le march aval de la commercialisation, o les fournisseurs
seraient :
- soit privs de la comptitivit associe leur approvisionnement sur
les marchs de gros pour ceux qui ont fait le choix, et pris le risque,
de rester des commercialisateurs purs ;
- soit obligs, comme EDF, de vendre perte leur production (hors
nuclaire) puisque les tarifs de dtail ne couvriraient plus les cots
correspondants.
* Sur le march amont de la production, car, comme le dmontrait
Mme Gauer :
Tout systme de tarification qui nintgre pas la ncessit
dinvestir dans la cration et lentretien des capacits de production sera
tt ou tard dangereux pour la scurit dapprovisionnement, mais aussi
pour la concurrence : un oprateur historique assis sur un parc
largement amorti peut sans doute se permettre de vendre en dessous de
ses cots pendant une priode donne, mais, dans ces conditions,
personne dautre ne peut tre actif sur le march, ce qui risque dcarter
les investissements permettant dassurer la relve.
Finalement, cette rforme serait indniablement un mauvais coup
port au dveloppement, dj bien discret, de la concurrence en France,
et priverait donc dfinitivement les franais de tout espoir de profiter un
jour vraiment des bienfaits attendus de la libralisation du secteur.
Pour toutes ces raisons, il nous semble important que la Cour des
comptes clarifie les conditions dapplication de la rforme tarifaire
permettant la mise en uvre de lempilement des cots , qui ne saurait
en aucun cas renoncer au principe de couverture des cots .
Cour des comptes

Chapitre II
Transports
1. Les trains Intercits : sortir de lindcision

2. Les transports publics urbains de voyageurs :
un nouvel quilibre rechercher
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Les trains Intercits : sortir de
lindcision
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les trains Intercits, ou trains dquilibre du territoire (TET)
selon leur dnomination administrative, regroupent depuis la signature
dune convention dexploitation entre ltat et la SNCF fin 2010
plusieurs ensembles de trains de voyageurs de moyenne et longue
distance utilisant pour lessentiel le matriel Corail . Rpartis
initialement sous quatre appellations, puis runis par la SNCF sous
lappellation commerciale unique Intercits , ils constituent la
troisime composante du transport ferroviaire de voyageurs, aux cts
des trains grande vitesse (TGV) et des trains express rgionaux (TER).
La signature de cette convention entre la SNCF et ltat, qui est
devenu en cette occasion autorit organisatrice de transports pour ces
lignes, a marqu la volont des parties dassurer le financement dun
rseau dficitaire mais ncessaire la desserte du territoire, et de mettre
fin au processus drosion quil avait connu paralllement au
dveloppement du rseau grande vitesse.
Alors que sachevait, fin 2014, cette premire convention
dexploitation, la Cour a men un contrle sur cette composante ancienne
mais reste essentielle du transport ferroviaire de voyageurs. Ce contrle
venait ainsi complter les rapports antrieurs de la Cour sur le transport
Cour des comptes

228
COUR DES COMPTES
express rgional136, sur le Transilien137 et, plus rcemment, sur la grande

vitesse ferroviaire138.
Catgorie la fois rsiduelle et htrogne de loffre de transport
ferroviaire de voyageurs (I), les trains Intercits ont t grs jusqu
prsent sans vritable stratgie (II) et utilisent un matriel roulant
vieillissant (III). La prservation de ce rseau ncessite de sortir de
lindcision qui a jusqu prsent prvalu (IV).
I - Les trains Intercits, une catgorie la fois

rsiduelle et htrogne
A - Une catgorie rsiduelle, entre grande vitesse et
transport express rgional
Sous lappellation de trains dquilibre du territoire (TET), la
convention dexploitation signe le 13 dcembre 2010 entre la SNCF et
ltat, devenu ce titre autorit organisatrice de transports (AOT), a
regroup plusieurs ensembles de liaisons ferroviaires nationales ou
interrgionales de transport de voyageurs, constitus des offres Corail,
Corail Intercits, Toz et des lignes de nuit Luna. En 2012, la SNCF a
regroup ces trains sous lappellation commerciale unique de trains
Intercits 139
Ces trains venaient ainsi sintercaler entre les trains express
rgionaux (TER)140, que la loi du 13 dcembre 2000 relative la
solidarit et au renouvellement urbains (dite SRU ) a placs sous la
136
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le transfert aux rgions du

transport express rgional (TER) : un bilan mitig et des volutions poursuivre. La
Documentation franaise, novembre 2009, 150 p., disponible sur www.ccomptes.fr
137
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les transports ferroviaires
rgionaux en le-de-France. La Documentation franaise, novembre 2010, 193 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
138
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse ferroviaire : un
modle port au-del de sa pertinence. La Documentation franaise, octobre 2014,
139
Lexpression trains dquilibre du territoire ntant employe que dans les
documents officiels.
140
Auxquels sajoute le Transilien en le-de-France.
Cour des comptes

LES TRAINS INTERCITS : SORTIR DE LINDCISION
229
responsabilit des rgions, et les trains grande vitesse (TGV) qui,

ntant pas conventionns, restent de la seule comptence de la SNCF.
Cet ensemble, lidentit peu affirme et un peu dsute, qui sillustrait
dans la dsignation commerciale les trains classiques de la SNCF , se
dfinit donc en creux par rapport la grande vitesse et au transport
rgional : les Intercits ne sont pas des TGV, car ils ne dpassent pas
200 km/h et circulent sur le rseau classique ; assurant des relations de
moyenne et longue distance, ils ne sont pas non plus des TER, en principe
chargs des dessertes locales dans le primtre dune rgion.
Consquence de cette situation, leur primtre na cess de se
rduire, la mesure du dveloppement des deux autres activits. Cest
dabord la consquence du dveloppement du rseau grande vitesse qui,
depuis une trentaine dannes, a peu peu domin la stratgie de la SNCF
en matire de grandes lignes, concentrant en ce domaine les
investissements en infrastructure, en matriel roulant, en stratgie
commerciale et dimage. Mais cette marginalisation est aussi mettre en
regard du dveloppement du transport rgional qui, depuis une dizaine
dannes, bnficie pour sa part de limplication des autorits
organisatrices rgionales et de leurs investissements.
Cour des comptes

230
COUR DES COMPTES
Carte n 1 : le rseau des lignes Intercits
Source : ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Cour des comptes

231
B - Un ensemble htrogne
1 - Le regroupement de lignes trs diffrentes
Lensemble conventionn en 2010 reprsentait 35 lignes141. Il
regroupait dune part des liaisons rapides sur des trajets de longue et
moyenne distance, comportant peu darrts intermdiaires, dont les
12 lignes de nuit Luna, et dautre part des liaisons de cabotage, quil
sagisse de liaisons pendulaires de type domicile-travail entre Paris et
des villes situes moyenne distance, ou de liaisons transversales
assurant surtout des dessertes locales.
Cette dualit se retrouve en matire de rservation et de
tarification : la rservation est obligatoire sur 12 lignes, qui reprsentaient
42,5 % du chiffre daffaires des trains Intercits en 2013, et sur lesquelles
le prix relve du systme du tarif rglement de rfrence qui
sapplique galement aux TGV ; sur les autres lignes, la rservation est
facultative et le prix relve du tarif de base gnral . On voit ainsi
coexister au sein de ces trains deux modles, lun assimilable au modle
conomique du TGV, et lautre celui des TER et du Transilien, avec
nanmoins, par rapport ces deux dernires activits, un niveau trs
suprieur de couverture des charges par le produit des ventes de titres de
transport.
Circulant la fois sur le rseau grandes lignes et sur des portions
du rseau ferr dintrt local, les trains Intercits doivent sadapter
leurs disparits dlectrification : 18 lignes, soit plus de la moiti de celles
quils empruntent, ne sont que partiellement, voire pas du tout,
lectrifies. Cette situation contraint la SNCF utiliser une forte
proportion de matriels diesel ( thermiques ) ou diesel-lectrique
( bimodes ), ce qui a galement des consquences sur la vitesse
moyenne : avec une vitesse maximale de 160 km/h, les matriels
thermiques sont moins rapides que le matriel lectrique, capable
datteindre 200 km/h.
Les trains Intercits sont, enfin, particulirement touchs par le
retard de rnovation du rseau ferr classique qui a longtemps pti de
lallocation prioritaire des investissements aux projets de lignes nouvelles
141
Devenues 32 en 2013 aprs la suppression de trois lignes.
Cour des comptes

232
COUR DES COMPTES
grande vitesse142. Leur utilisation est de ce fait durablement handicape

par les ralentissements imposs par le mauvais tat de certaines voies et
limpact des chantiers programms pour rattraper ce retard de rnovation.
La crise des sillons 143 observe depuis 2010 a eu un effet
particulirement ngatif sur leur activit, notamment sur la circulation des
trains de nuit.
2 - Une frquentation globalement faible

Le taux de remplissage moyen des trains Intercits est assez faible.
Daprs les donnes communiques au Parlement par le ministre charg
des transports dans le rapport annuel de performances pour 2013, ce taux
est de 35 %. Selon les lments recueillis par la Cour, ce chiffre global
recouvre en fait une ralit trs disparate : le taux de remplissage oscille
ainsi entre plus de 60 % sur quelques lignes, principalement des lignes
radiales au dpart de Paris ainsi que deux axes transversaux144, et moins
de 30 % sur certaines lignes145. Pour deux lignes (Hirson/CharlevilleMzires et Reims/Dijon), les taux de remplissage sont tellement bas
quils ne sont pas valus.
3 - Un enchevtrement complexe avec les TER

Une partie des lignes Intercits assure des dessertes de cabotage.
De ce point de vue, la rpartition actuelle des liaisons entre trains
Intercits et TER est moins le produit de la rationalit conomique que le
fruit de ngociations parfois inacheves menes depuis 2002 avec les
rgions. Il en rsulte un enchevtrement souvent difficilement
comprhensible.
En premier lieu, bien que les dessertes des TER soient en principe
circonscrites lintrieur du primtre dune rgion, certains de ces trains
assurent galement, comme les trains Intercits, des relations
142
Comme la Cour la soulign dans son rapport au Snat de 2012 : cf. Cour des
comptes, Communication la commission des finances du Snat : lentretien du
rseau ferroviaire national, juillet 2012, 104 p., disponible sur www.ccomptes.fr
143
Qui dsigne leffet perturbateur sur les crneaux de circulation des trains, ou
sillons , des chantiers de rnovation du rseau ferroviaire.
144
Paris-Clermont Ferrand, Paris-Bourges-Montluon, Paris-Rouen-Le Havre et
Paris-Le Havre-Dieppe, ainsi que Bordeaux-Nice, Nantes-Tours-Lyon.
145
Caen-Le Mans-Tours, Bordeaux-Lyon, Hirson-Charleville-Mzires, Reims-Dijon.
Cour des comptes

233
interrgionales : suite des accords entre autorits organisatrices

rgionales, une dizaine de liaisons interrgionales, pouvant traverser
jusqu quatre rgions, sont ainsi assures par des TER, soit une
proportion presque quivalente aux liaisons interrgionales assures par
des Intercits. Il est au final difficile de trouver une logique dans le fait
que, par exemple, les liaisons Paris/Cambrai ou Hirson/Metz sont des
lignes Intercits, tandis que Paris/Bar-le-Duc ou Lille/Rouen sont des
lignes TER.
Les trains Intercits et les TER sont par ailleurs dans des situations
de coexistence, voire de concurrence sur certains axes o des trains
Intercits assurent exactement les mmes trajets et desservent les mmes
gares que des TER, comme cest le cas par exemple pour les lignes entre
Paris et la Picardie. Cette situation permet, il est vrai, de faire face aux
importants besoins de transport du grand Bassin parisien, qui
saccommoderaient mal dune diminution de la capacit de transport pour
des raisons de diffrenciation entre activits. Lenchevtrement, enfin,
peut aller jusqu limbrication sur une mme ligne : des lignes Intercits
peuvent ainsi devenir des TER sur certains tronons et certaines
heures146.
Souvent consquences de ngociations inacheves, ces
imbrications complexes peuvent aussi rsulter dengagements de desserte
pris par la SNCF ou, depuis 2010, par ltat, en contrepartie
dinvestissements rgionaux dans du matriel roulant : la rgion de
Haute-Normandie a ainsi financ en 2008 lachat de rames automotrices
deux niveaux TER2NG mutualises pour assurer des dessertes TER et
Intercits147 sur laxe Paris Le Havre ; de mme, en 2014, la rgion de
Basse-Normandie a financ lachat de rames Rgiolis Interville en
contrepartie dun engagement de ltat garantissant la prennit de la
liaison Intercits Paris Granville jusquen 2030.
Ces imbrications entranent des articulations financires complexes
entre autorits organisatrices (tat et rgions), dautant que les rgions
pratiquent pour les TER des tarifications spcifiques qui stendent
parfois aux Intercits. cette confusion avec les TER contribue enfin la
persistance, au sein de la SNCF, dune organisation antrieure la
cration de lappellation Intercits, qui distinguait peu les moyens
affects aux diffrents types de transport. Outre la pratique frquente
dchanges de matriels entre activits en fonction des besoins
oprationnels, les personnels de la SNCF ne sont pas affects
146
147
Cest le cas des lignes Paris-Nevers, Paris-Mulhouse, Hirson-Metz.

lpoque Corail.
Cour des comptes

234
COUR DES COMPTES
exclusivement lune ou lautre de ces activits, mais travaillent souvent

indiffremment sur des Intercits ou des TER.
Au total, la diffrenciation entre TER et Intercits devient floue :
alors que la mission des Intercits devrait les concentrer sur des relations
point point de moyenne ou longue distance entre mtropoles,
comportant un faible nombre darrts intermdiaires, certains trains
Intercits voient leur vitesse moyenne fortement dgrade par une activit
de cabotage qui relve en principe des transports rgionaux. Le retard mis
dfinir prcisment ce que sont les trains Intercits contribue diffrer
les dcisions urgentes quils appellent en termes de financements et de
renouvellement du matriel roulant.
II - Une absence de stratgie

A - Jusquen 2010, une gestion sans ambition
1 - Une rosion progressive tempre par un effort de
dynamisation commerciale
Les lignes regroupes en 2010 pour former les trains dquilibre
du territoire constituaient jusque-l un ensemble globalement
dficitaire. La SNCF en assurait lquilibre par prquation interne, via
un prlvement sur les rsultats de la grande vitesse. Jusquau
conventionnement de ces lignes, qui a introduit le principe dune
subvention, la stratgie de lentreprise leur gard a donc consist en
premier lieu sefforcer den diminuer progressivement la charge.
Cette politique sest traduite par une fermeture progressive, au fil
des annes, des lignes les plus dficitaires : au fur et mesure du
dveloppement du rseau grande vitesse, lentreprise procdait par
petites touches une diminution des dessertes des lignes classiques afin
de rabattre vers les TGV la clientle des lignes nationales et vers les TER
celle des lignes interrgionales.
Cette politique de rduction de loffre ferroviaire tait nanmoins
module en fonction des ractions parfois vives des lus des rgions
concernes. Il en fut ainsi en 2005 lorsque la SNCF a annonc son
intention de mettre en uvre plusieurs scnarios de diminution de
dessertes sur des liaisons transversales interrgionales particulirement
Cour des comptes

235
dficitaires, ce qui supposait que les rgions prennent le relais en mettant

en place des TER supplmentaires. Les discussions engages ce sujet
ont achopp sur un dsaccord entre les rgions et ltat relatif la prise
en charge des dficits correspondants. Faute daccord, ltat a finalement
demand la SNCF de maintenir les liaisons en cause et de continuer
en supporter seule le dficit.
Lchec de cette tentative a amen la SNCF tenter de
redynamiser son offre de transport par ces trains, en proposant notamment
une tarification plus attractive.
2 - Une activit devenue mineure pour la SNCF

En 2013, les trains Intercits reprsentaient un flux quotidien de
320 trains, dont 20 trains de nuit, desservant 335 villes et 21 rgions. Ils
transportaient 100 000 voyageurs par jour, soit environ un quart des
voyageurs de moyenne et longue distance. Ils reprsentaient cette date
un chiffre daffaires de 1,03 Md. Malgr limportance de ces chiffres,
lactivit Intercits noccupe quune place minoritaire par rapport aux
autres activits de transport de voyageurs de la SNCF, Transilien, TER et
TGV.
Graphique n 2 : situation des Intercits (TET) par rapport aux
autres activits voyageurs de la SNCF (anne 2013)
60 000
47 699
50 000
40 000
Voyageurs.km
(millions)
30 000
20 000
12 292
14 037
Chiffre d'affaires (M)

7 489
10 000
2 700
4 150
4 760
1 030
2 794
1 060
Source : Cour des comptes, daprs SNCF
Cour des comptes

236
COUR DES COMPTES
Depuis 2011, la frquentation des Intercits est en diminution

sensible, contrairement aux autres activits de transport de voyageurs
(TGV, Eurostar, TER, Transilien), globalement stables ou en progression.
Tableau n 1 : trafic voyageurs sur 2011-2013
Voyageurs.km (en millions)
2011
2012
2013
variation 2011-2013
Transilien
11 849
12 018
12 292
+ 3,73 %
TER
13 490
14 229
14 037
+ 4,05 %
TGV
47 779
47 750
47 699
- 0,16 %
Eurostar
2 654
2 724
2 794
+ 5,27 %
Intercits
8 768
7 953
7 489
- 14,58 %
Source : Cour des comptes, daprs SNCF
3 - Un dficit structurel
Un audit de ces trains effectu en 2010 la veille de leur
conventionnement a mis en vidence leur caractre structurellement
dficitaire. Nanmoins, avec un niveau moyen de dficit de 25 %, ils sont
beaucoup moins subventionns que les autres activits conventionnes,
TER (dficitaires hauteur de 65 %) et Transilien (dficitaire hauteur
de 62 %). Ce niveau moyen cache en fait de grandes disparits entre les
lignes : quatre lignes Intercits prsentent un compte quilibr voire
profitable148, toutes les autres prsentent des dficits plus ou moins
accentus, dpassant 70 % pour certaines. Les douze lignes de nuit sont,
en particulier, toutes dficitaires.
148
Paris-Caen-Cherbourg,
Clermont-Ferrand.
Paris-Rouen-Le Havre,
Paris-Vernon-Rouen,
Cour des comptes

Paris-
237
B - Une convention qui na rien rgl

1 - Ltat, autorit organisatrice des trains Intercits
Lentre en vigueur, fin 2009, du rglement europen dit
OSP 149 a ouvert la voie au regroupement des lignes autres que TGV et
TER et la contractualisation de leur exploitation entre la SNCF et ltat.
La convention triennale dexploitation (2011-2013) conclue le
13 dcembre 2010 entre ltat, autorit organisatrice des trains
dquilibre du territoire, et la SNCF, seul oprateur actuel, a eu pour effet
de mettre en place un dispositif de gestion concerte des lignes ainsi
conventionnes.
Cette convention visait dabord donner une base juridique au
subventionnement dont bnficiaient ces liaisons structurellement
dficitaires. Le texte europen autorise en effet le subventionnement des
services publics de transport dont lquilibre conomique ne peut tre
assur sans soutien public. En outre, par une exception en faveur du
chemin de fer, il autorise titre transitoire que cela seffectue sans mise
en concurrence pralable des oprateurs, ce qui a permis ltat de
dsigner la SNCF comme oprateur des TET.
En assumant la fonction dautorit organisatrice de ces lignes,
ltat affichait galement son souhait den stabiliser le primtre, en
interrompant le processus drosion continue et de sous-investissement
qui les caractrisait jusque-l.
2 - Une subvention la SNCF finance par elle-mme

Jusquen 2010, la SNCF assurait le financement des lignes
dficitaires autres que les TER par prlvement sur les rsultats des lignes
grande vitesse, globalement bnficiaires. La convention signe le
13 dcembre 2010 entre la SNCF et ltat prvoyait que ce dernier assure
le versement dune contribution pour charges de service public en
contrepartie de la ralisation effective des obligations dfinies dans la
convention. Cette contribution, verse par lintermdiaire dun compte
149
Rglement n 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par

chemin de fer et par route.
Cour des comptes

238
COUR DES COMPTES
daffectation spciale (CAS), tait fixe 210 M pour la premire anne

(2011).
Le financement du dficit des trains Intercits repose sur le
principe dune double solidarit, ferroviaire et routire. La solidarit
ferroviaire est assure par deux contributions cres par la loi de finances
pour 2011 et verses au CAS : la contribution de solidarit territoriale
(CST) et la taxe sur les rsultats des entreprises ferroviaires (TREF). La
solidarit routire, quant elle, est assure par laffectation au CAS dune
fraction dune taxe qui existait dj, la taxe damnagement du territoire
(TAT) acquitte par les socits concessionnaires dautoroutes ; cette
fraction a t plafonne lorigine 35 M par an, ce qui, en 2011,
reprsentait 17 % des recettes du CAS.
Ce dispositif avait t cr dans la perspective de louverture du
transport ferroviaire de voyageurs la concurrence, envisage pour 2015
ou 2016 lors de la signature de la convention, qui aurait largi lassiette
des deux taxes ferroviaires aux nouveaux entrants. Cette perspective sest
loigne tandis que, partir de 2014, le plafond de la fraction de la TAT
verse au CAS a t abaiss 19 M.
De ce fait, depuis 2014, le CAS est aliment 94 % par des taxes
prleves sur la seule SNCF. Le mode de financement actuel du dficit
des trains Intercits constitue donc pour lessentiel un circuit ferm qui
voit ltat reverser la SNCF sous forme de subvention dquilibre le
produit de taxes quil a prcdemment prleves sur elle.
Graphique n 3 : mode de financement des Intercits (TET) depuis
2011
Cour des comptes

239
La contribution de ltat nest pas inexistante pour autant : outre

lacquisition de nouveaux matriels roulants quil sest rsolu financer
depuis 2013, il paie au gestionnaire dinfrastructure la redevance daccs
de ces trains150, pour un montant annuel suprieur 400 M151.
Malgr cela, le mode de financement du dficit des Intercits tel
quorganis par la convention de 2010 se rvle une rforme en trompe
lil : ce qui est, formellement, la contribution de ltat aux charges de
service public imposes la SNCF pour faire circuler ces trains, nest en
pratique, pour lessentiel, quun habillage juridique de la prquation
interne la SNCF qui existait auparavant.
Cens tre incitatif pour la SNCF, le dispositif ne lest pas dans la
ralit. Il se rvle mme caricatural en matire dincitation la qualit de
service : si la SNCF fait mieux que lobjectif, elle a droit un bonus qui
lui est vers par le CAS mais lajustement des crdits de ce dernier se fait
en augmentant le taux des taxes prleves sur la SNCF.
De mme, cens tre responsabilisant pour ltat, le dispositif ne
lest pas non plus, les consquences financires de ses dcisions ntant
pas sa charge : ainsi, en 2012, un an aprs la signature de la convention
triennale, ltat revenait sur le programme de suppression de quelques
lignes dficitaires prvu par la convention, et le surcot correspondant
pour le budget tait aussitt mis la charge de la SNCF par un
relvement de sa contribution au CAS, au dtriment, pour lessentiel, des
rsultats de la grande vitesse.
Ce dispositif sest rvl au surplus trs fragile avec lrosion des
ressources tires de la grande vitesse. La dgradation en 2013 des
rsultats de la SNCF a ainsi compromis le produit de la TREF, qui
assurait les deux tiers du financement du CAS.
3 - Un dficit qui crot, une clarification qui tarde

En signant la fin 2010 la premire convention dexploitation des
TET, dune dure qui devait tre seulement de trois ans (2011-2013),
ltat et la SNCF avaient adopt un document considr comme
transitoire : il sagissait de geler la situation, dinterrompre le
150
En application du dcret du 5 mai 1997 relatif aux redevances dutilisation du

rseau ferr national.
151
Ltat ayant rduit nanmoins sa subvention RFF en mme temps quil lui
versait la redevance daccs des TET.
Cour des comptes

240
COUR DES COMPTES
processus de diminution de loffre que menait jusqualors la SNCF et de

stabiliser le dficit dexploitation. Il sagissait galement de consacrer ces
trois annes un travail de rflexion et de concertation devant aboutir
une refonte du contenu de la convention son chance, fin 2013. Cette
redfinition conditionnait elle-mme le profil et le volume de matriel
roulant commander sous lempire de la convention suivante.
Toutefois, mme aprs prolongation dun an de la dure de la
convention, ces deux objectifs ne sont pas atteints et, fin 2014, la plupart
des questions restent rgler. Ainsi, entre 2011 et 2013, le dficit
dexploitation des TET a sensiblement augment alors que la convention
en prvoyait la stabilisation.
Tableau n 2 : dficit dexploitation152 des trains Intercits
En M courants
2011
2012
2013
Dficit dexploitation prvu

par la convention
- 189,4
- 177,9
- 184,6
Dficit dexploitation dfinitif
- 211,4
- 276,4
- 276,2
Contribution verse par le

153
CAS
210
312
313,9
Sources : Convention tat / SNCF du 13 dcembre 2010. Comptes rendus annuels dexcution
Ces fortes augmentations sexpliquent pour lessentiel par une

modification du barme des pages verss par les trains Intercits
Rseau ferr de France. Elles font suite un avis de lAutorit de
rgulation des activits ferroviaires (ARAF) qui a abouti aligner leurs
pages sur le niveau plus lev acquitt par les TGV. Elles sexpliquent
galement par lalourdissement des cots lis au vieillissement du
matriel roulant, et par la demande de ltat, prcdemment voque, de
diffrer la suppression, prvue conventionnellement, de certaines liaisons.
Elles paraissent enfin la consquence de la faiblesse des objectifs
conventionnels en matire de gains de productivit, savoir + 0,5 % par
an. Cette faible ambition montre que lamlioration de la productivit na
152
Calcul selon la mthode fixe dans la convention.

La contribution comprend la couverture du dficit conventionnel, le bonus / malus
pour qualit de service, la compensation ventuelle des pertes provoques par des
augmentations tarifaires infrieures celles prvues par la convention, et la
rmunration du risque pris par lexploitant.
153
Cour des comptes

241
pas t considre comme un facteur significatif de rduction du dficit.

Ainsi la gestion des trains Intercits conserve une organisation qui voit les
moyens en personnels rpartis sur une trentaine de sites sur le territoire, et
elle supporte un cot de distribution des billets qui pourrait, de lavis
mme de loprateur, tre diminu. En outre, on peut relever que les
comptes conventionnels ont t btis sur un modle prvoyant une
volution du cot moyen par agent de + 4 % par an, ce qui semble
lev154. Nanmoins, le fait que la SNCF assume de facto lessentiel de ce
dficit altre profondment la relation entre les contractants sur ces
questions : lcart entre le principe affich, savoir une autorit
organisatrice qui finance le surcot des obligations de service public
quelle impose loprateur, et la situation relle, savoir un oprateur
qui continue dassurer une prquation interne entre ses activits, place
ltat en position dsquilibre lgard de lentreprise.
Cette situation est dautant plus proccupante que ltat du matriel
roulant appelle maintenant des investissements importants.
III - Un matriel roulant vieillissant, un mur

dinvestissements
A - Un parc htroclite et ancien
1 - Une grande disparit de matriels
La convention dexploitation signe entre ltat et la SNCF
dressait un inventaire du matriel roulant affect au service des trains
dquilibre du territoire. Au 1er janvier 2011, le parc de matriels roulants
tait ainsi constitu de 2 487 engins, soit 364 locomotives, 2 057 voitures,
pour lessentiel des voitures Corail, et 66 automoteurs155.
Ce parc est caractris par lhtrognit de ses moyens de
traction. Compte tenu de labsence dlectrification sur prs dun tiers des
154
Ces charges tant forfaitises dans la convention, leur impact rel sur les charges
des Intercits nest pas prcis par loprateur.
155
Un automoteur est une rame rversible assurant sa propulsion sans locomotive et
disposant dune cabine de conduite chaque extrmit.
Cour des comptes

242
COUR DES COMPTES
lignes, les trains Intercits doivent utiliser pour leur traction prs de 30 %
de matriels diesel ( thermiques ).
Au-del de la diffrence dnergie motrice, le parc de matriels de
traction est galement marqu par la trs grande diversit des modles en
service. On comptait dbut 2011 pas moins de seize modles diffrents
dengins de traction, locomotives ou automoteurs. Les locomotives diesel
taient de quatre modles diffrents, les locomotives lectriques de dix
modles. Cette htrognit a pour consquence de limiter les
possibilits de mutualisation, que ce soit en matire dexploitation ou de
maintenance. Elle impose lexploitant de conserver dans chacune des
catgories des rserves de matriels qui diminuent la rentabilit globale
du parc.
La SNCF et lautorit organisatrice se sont efforces de diminuer
cette htrognit. Mais cette politique se heurte la diversit mme des
besoins de transport que doivent assumer ces trains.
2 - Des annes de sous-investissement

Le dernier effort significatif en matire dacquisition de matriel
roulant pour les lignes correspondant au primtre actuel des trains
Intercits remonte la mise en service des voitures Corail, partir du
milieu des annes soixante-dix. Elles avaient constitu lpoque un
progrs incontestable en termes de confort et de robustesse.
Par la suite, la question du renouvellement du matriel a t
diffre par la SNCF, compte tenu de la faible ambition que lentreprise
plaait dans ces lignes et de leur dficit chronique. Son effort
dquipement se concentrait sur les TGV et les TER. Lentreprise sest
ainsi contente de procder des investissements de rnovation pour
prolonger la dure de vie des sries existantes, ou de modernisation pour
en amliorer lattractivit, sans renouveler le matriel. Mais il ne sest agi
au total que dadaptations de matriels anciens, non susceptibles de
donner une nouvelle identit commerciale ces trains.
Le dclassement progressif du transport classique de longue
distance semble ainsi avoir strilis la rflexion sur la stratgie en matire
de matriels roulants. Cette situation a dbouch sur une double impasse.
Tout dabord, aucune rflexion ne parat avoir t engage jusqu
une date rcente sur la dfinition dune nouvelle gamme de matriels
adapte aux liaisons de grand parcours hors grande vitesse, apportant le
mme saut en termes de qualit que ce quavait reprsent la mise en
Cour des comptes

243
service des trains Corail il y a une trentaine dannes. La France se

diffrencie en cela de certains de ses voisins europens qui, moins
marqus par leffort sur la grande vitesse, ont continu investir dans ce
milieu de gamme .
Sagissant, en second lieu, des liaisons de cabotage, dont la SNCF
considrait quelles sortaient du cur de mtier des Intercits et devaient
terme relever du transport rgional, la question du renouvellement du
matriel parat avoir t mise de ct dans lattente dun ventuel
remplacement par du matriel TER.
3 - Un parc obsolescent
Consquence de cette politique de non-renouvellement, lge
moyen du matriel roulant des TET ne cesse de crotre, certaines
composantes apparaissant mme hors dge.
Selon un bilan de ltat du parc tabli la fin de lanne 2012,
lge moyen du parc tait de 33,5 ans, niveau proccupant si lon rappelle
que le potentiel de fonctionnement est en moyenne de 35 ans pour les
voitures et de 40 ans pour les locomotives. La situation est
particulirement critique sagissant des locomotives diesel, toutes ges
de plus de 40 ans, dont un audit men en 2012 estimait le remplacement
impratif entre 2014 et 2016. La situation dune partie des locomotives
lectriques est galement proccupante, les deux tiers dentre elles tant
constitus de machines ges de plus de 30 ans qui approchent de lge de
radiation. Les voitures Corail, enfin, ges en moyenne de 34 ans fin
2012, ncessiteraient, pour tre prolonges, de srieux efforts de
modernisation. Cest notamment le cas des voitures affectes aux trains
de nuit : le maintien de ce service ncessiterait la rnovation de 300
voitures dici 2018.
Au total, lhorizon 2020, la totalit du parc actuel des
locomotives diesel aura t radi, tandis que, sans oprations importantes
de prolongation de vie, plus de 40 % du parc des locomotives lectriques
auront atteint leur fin de vie, de mme que plus de 60 % du parc de
voitures. Aprs 2022, toutes les voitures Corail auront atteint leur fin de
vie.
Des oprations de prolongation de ces dernires ne constitueraient
quun palliatif : malgr les efforts de la SNCF pour assurer la promotion
commerciale des trains Intercits, notamment par le biais tarifaire, ces
matriels anciens posent un problme croissant dimage. Les voitures
Cour des comptes

244
COUR DES COMPTES
Corail ont vu leurs premires units mises en service en 1975 et elles

accusent leur ge, malgr leur robustesse reconnue et un niveau de
confort qui reste apprci. Elles noffrent pas les nouveaux services
attendus du public (amnagements intrieurs plus conviviaux et plus
varis, meilleur confort acoustique, clairage individuel, accs Wi-Fi,
prises lectriques individuelles, etc.) et ne sont ni aisment accessibles ni
quipes pour les personnes mobilit rduite.
Lobsolescence croissante du matriel thermique expose par
ailleurs la SNCF une augmentation importante de ses investissements
de maintenance. On constate nanmoins que lentreprise, qui supporte de
facto la quasi-totalit de ces dpenses, natteint pas les objectifs
dinvestissement fixs en ce domaine par la convention dexploitation,
prfrant par exemple racheter des locomotives sa branche fret, et, pour
faire face aux urgences, procder dans une proportion croissante des
locations de matriels de remplacement. Celles-ci, effectues
principalement auprs de lactivit de transport rgional, contribuent
laccroissement dj voqu des cots dexploitation.
Lensemble de ces facteurs entrane les trains Intercits dans une
spirale proccupante, qui voit crotre le cot dexploitation des matriels
roulants et diminuer inexorablement le volume disponible du parc.
Lampleur du besoin de renouvellement du parc de matriel roulant des
trains Intercits et le retard pris en ce domaine confrontent donc court
terme, ltat et la SNCF, des dcisions urgentes et un vritable mur
dinvestissement.
Cour des comptes

245
B - Des perspectives incertaines de renouvellement du

matriel roulant
1 - Une rflexion tardive
La question du renouvellement du matriel roulant na pas
sensiblement volu aprs le conventionnement de 2010, le sujet ayant
t renvoy la convention suivante, afin de se donner le temps de
lapprofondir. Des tudes menes depuis 2011 par le ministre charg des
transports avec lappui de consultants extrieurs ont ainsi tent dvaluer
les diffrentes options possibles en matire de renouvellement du matriel
roulant. Nanmoins, faute de dcision sur la consistance future du rseau
Intercits, ces tudes nont pu que passer en revue des hypothses trs
diffrentes de dimensionnement du parc, selon des scnarios qui vont de
la simple prolongation dune partie du matriel son renouvellement
complet, en passant mme par une hypothse de rutilisation danciennes
rames TGV sur certains axes Intercits.
Cest en dfinitive durant lanne 2013, dernire anne de la
convention dexploitation156, que le constat du degr dobsolescence des
matriels thermiques a contraint ltat et la SNCF sortir de cet
immobilisme en dcidant des acquisitions de matriels, alors mme que la
rflexion mene en parallle sur le primtre de ces trains, notamment
lgard des TER, ntait pas aboutie.
2 - Un plan de renouvellement imprcis et non financ

Des mesures durgence ont t prises durant le second semestre
2013 : outre le choix de recourir des locations ponctuelles de
locomotives diesel auprs de la socit AKIEM157, il a t dcid de
dfinir un plan de renouvellement du matriel. Ces mesures annonces
par ltat le 9 juillet 2013, dans le cadre du plan Investir pour la
France , prvoient un renouvellement en trois tranches, sur financement
de ltat, autorit organisatrice.
156
157
Avant quelle ne soit prolonge dun an, jusqu la fin 2014.

Filiale de la SNCF.
Cour des comptes

246
COUR DES COMPTES
a) Une premire commande sous le signe de lurgence

Cette premire tranche ferme, dun montant de 510 M, finance
par lAgence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF), vise pallier la dficience imminente des locomotives diesel en
procdant lacquisition rapide de 34 rames bimodes , livrables entre
2015 et 2017, aptes circuler sur des lignes partiellement ou non
lectrifies.
Cette premire commande nest pas sans susciter quelques
interrogations. La premire a trait la stratgie dquipement mise en
uvre : faute davoir men bien en temps utile une rflexion, dont les
composantes sont pourtant connues depuis 2005, sur le primtre des
trains Intercits, ltat et la SNCF ont t conduits inverser lordre des
facteurs et lancer une commande sans que son cadre global ait t
dfini. La deuxime porte sur la prennit des ressources affectes cet
achat : son financement par lAFITF lexpose aux incertitudes pesant sur
les ressources de cette dernire, aggraves par labandon annonc de
lcotaxe. La troisime a trait au type de matriel achet : les rames
commandes sont en fait une version extrapole de rames en cours de
dploiement dans le rseau TER. Leur profil ne les prdestinait pas des
liaisons de moyenne et longue distance comportant peu darrts
intermdiaires. La SNCF reconnat de ce point de vue que cette
commande nest quun palliatif impos par lurgence.
b) Des tranches ultrieures incertaines et non finances

Le plan de renouvellement du matriel prvoit une deuxime
tranche visant mettre en service sur des grandes lignes lectrifies, en
principe en 2018, un matriel de type nouveau, remplaant les anciens
trains Corail, et correspondant au souhait de la SNCF de fournir une
nouvelle offre Intercits grandes lignes . Il sagirait de rames aptes
circuler 200 km/h, prsentant des caractristiques nouvelles de confort
et de qualit de service. La dfinition de ce nouveau matriel, dont les
premires commandes doivent en principe intervenir en 2015, le choix
des lignes sur lesquelles il serait dploy, ainsi que les modalits du
financement de cette acquisition, taient encore en phase exploratoire en
2014.
La troisime tranche du plan, enfin, est relative au
renouvellement du matriel en service sur les lignes pendulaires du grand
Bassin parisien. Elle ne comporte pour linstant aucun chancier.
Cour des comptes

247
Aux incertitudes sur le calendrier sajoutent celles sur le cot. Si

celui de la premire tranche est connu, ce nest pas le cas des deux autres.
Selon les options qui seront retenues, lenveloppe globale estime
ncessaire par la SNCF pour le renouvellement de lensemble du matriel
roulant des trains Intercits varie ainsi dans une fourchette allant de
1,2 Md un maximum de 3,6 Md.
Ces chiffres comprennent non seulement les cots dacquisition
des matriels roulants mais aussi ceux dadaptation des ateliers de
maintenance de la SNCF aux nouveaux matriels. La facture totale devra
en outre prendre en compte les cots de dconstruction du matriel
rform, dautant plus importants quune forte proportion ncessitera des
oprations de dsamiantage.
Enfin, plus court terme, devra tre traite la question des trains
de nuit dont le renouvellement nest pas voqu ce stade. Or le maintien
dune offre de nuit identique celle qui existe aujourdhui ncessiterait,
chance de 2018, la rnovation prcdemment voque de 300 voitures.
Le cot en est valu par la SNCF environ 120 M, ce qui va requrir
des arbitrages difficiles compte tenu du caractre fortement dficitaire de
ces lignes.
IV - Sortir de lindcision pour prserver le

rseau Intercits
Du fait de sa position dautorit organisatrice mal assise, ltat
sest jusqu prsent trouv dans une situation ambigu qui la amen
abdiquer sa fonction de stratge, alors que les problmatiques en cause
(quilibre entre modes de transport ferroviaire, amnagement du
territoire, articulation de ressources financires devenues rares)
appelleraient un cadre de rflexion plus large que celui des trains
Intercits. Cette situation le fragilise dans ses tentatives de redfinition du
primtre conomique des trains Intercits. Elles senlisent dans une
ngociation jusqu prsent strile entre trois groupes dacteurs ltat,
les rgions, la SNCF tous confronts la diminution de leurs marges de
manuvre financires, ce qui rend particulirement difficile la dfinition
commune dun financement prenne de ces lignes.
Dans un contexte fragilis par la faiblesse des marges de
manuvre financires, la prennisation du rseau Intercits supposera une
Cour des comptes

248
COUR DES COMPTES
rduction de son dficit, une redfinition de son primtre et une

clarification de son financement.
A - Une rduction du dficit dexploitation

1 - Une diminution des cots
La rduction du dficit dexploitation des trains Intercits passe
dabord par la diminution des charges sur lesquelles la SNCF a une
certaine matrise. Cela implique des mesures de productivit de
loprateur, portant sur lorganisation du travail du personnel roulant, la
maintenance du matriel dans ses ateliers ou la gestion de la billettique.
Lentreprise affiche des objectifs volontaristes de performance
conomique dans son plan Excellence 2020 , mais, sagissant
spcifiquement des TET, il parat ncessaire de fixer un objectif de gains
de productivit plus ambitieux que le taux de 0,50 % par an prvu dans la
premire convention.
Louverture la concurrence du transport national de voyageurs,
qui reste facultative jusqu la fin de lactuelle dcennie mais pourra
devenir obligatoire au-del, constituerait cet gard une incontestable
incitation la rduction des cots en faisant apparatre des oprateurs
appliquant des processus industriels innovants, et un facteur de
dynamisation en favorisant loffre de nouveaux services aux usagers.
2 - La question du maintien des dessertes les plus dficitaires

La diminution du dficit posera galement la question dun
redploiement de loffre des trains Intercits, commenant par la
diminution de certaines dessertes, processus envisag mais non mis en
uvre par la premire convention dexploitation : dans un contexte de
possible dveloppement de loffre de transport routier interurbain, le
remplacement, sur les lignes les moins frquentes et les plus dficitaires,
de certaines dessertes par des liaisons routires moins coteuses, est une
option tudier. Dj exprimente par les TER, cette pratique ne
signifierait pas ncessairement la fermeture de lensemble de la ligne.
En revanche, la question du maintien de certaines lignes de nuit
particulirement peu frquentes et durablement dficitaires doit tre
pose.
Cour des comptes

249
B - Une redfinition du primtre

La prennisation du rseau des Intercits suppose en second lieu
que son primtre conomique soit redfini, lui offrant les perspectives
dune rentabilit accrue. Le recentrage de ces trains sur des liaisons
rapides de moyenne et longue distance, assorti dune nouvelle qualit de
service sur ces lignes, est susceptible daccrotre leur rentabilit.
Ce recentrage suppose dabord que ltat et les autorits
organisatrices rgionales puissent mener bien le transfert de certaines
lignes de cabotage vers les TER, quil sagisse de lignes interrgionales
ou de lignes pendulaires desservant le grand Bassin parisien. Ce transfert
ne pourrait senvisager sans contreparties financires la charge de ltat,
tant entendu, nanmoins, que celui-ci assume dj la charge des
redevances daccs et a annonc quil financera le renouvellement du
matriel.
Il suppose ensuite que sinterrompe le processus de rduction du
primtre des trains Intercits au profit du rseau grande vitesse et que
soient ouvertes ces trains de nouvelles perspectives de dveloppement.
Le rapport de la commission Mobilit 21 158 a soulign quil devait tre
possible doffrir moindre cot, entre TER et TGV, une offre de
transport de qualit vers des agglomrations et des territoires dont la taille
ne justifie pas la desserte par TGV. La Cour159 a pour sa part soulign la
ncessit de recentrer le transport grande vitesse sur son domaine de
pertinence en restreignant ses incursions sur le rseau classique.
Aprs des dcennies de repli, la mise en uvre de ces orientations
est susceptible doffrir terme aux trains Intercits un nouvel espace de
dveloppement sur des liaisons de moyen parcours, tandis que, sur
certaines destinations de longue distance, ils peuvent devenir une
alternative financirement intressante au TGV pour une clientle plus
sensible au prix qu la vitesse.
Ce recentrage devrait sintgrer dans une rflexion, associant
lensemble des autorits organisatrices de transport, sur larticulation
future des diffrentes composantes de loffre ferroviaire.
158
Rapport de la commission Mobilit 21 Pour un schma national de mobilit

durable (2013).
159
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse ferroviaire : un
modle port au-del de sa pertinence. La Documentation franaise, octobre 2014,
Cour des comptes

250
COUR DES COMPTES
C - Une clarification du financement

La rduction du nombre de lignes dficitaires contribuerait
diminuer le montant de la subvention dexploitation.
Si le dficit global des trains Intercits ne peut nanmoins tre
substantiellement rduit par ces mesures, les modalits de son
financement devront tre clarifies.
Il semble cet gard difficile de maintenir le dispositif actuel, qui
voit de facto loprateur financer lessentiel de la subvention dquilibre :
cette situation napparat pas saine pour la gouvernance du systme et
nest pas non plus tenable compte tenu de lrosion des rsultats que tire
la SNCF de la grande vitesse.
Pour que le dispositif actuel de conventionnement soit maintenu, il
parat invitable que lautorit organisatrice assume ses responsabilits,
en prenant sa charge le dficit rsiduel de service public de ces lignes.
Cela supposerait que des ressources spcifiques soient dgages, dans un
contexte marqu par la pnurie de financements publics. Louverture du
transport ferroviaire de voyageurs la concurrence pourrait y contribuer
en augmentant le nombre dentreprises assujetties aux taxes ferroviaires
finanant le dficit des Intercits, mais napporterait nanmoins quune
contribution limite. Une augmentation de la contribution de la route est
galement souhaitable dans son principe.
Faute de trouver les voies dun financement public du dficit
dexploitation des trains Intercits, on risquerait de sacheminer vers un
abandon du conventionnement des Intercits : cela conduirait voir la
SNCF recouvrer sa libert de gestion du rseau Intercits et en assurer
lquilibre financier par les excdents des lignes rentables, au prix de la
fermeture des lignes les plus dficitaires.
Cour des comptes

251

La prservation dun rseau de trains Intercits est un enjeu
majeur damnagement du territoire. Le retard mis prendre les
dcisions permettant de lassurer contraint maintenant ltat, la SNCF,
mais galement les rgions devoir rsoudre une quation
particulirement complexe un moment o les marges de manuvre
financire sont devenues trs faibles. Un tel objectif suppose des mesures
nergiques de rduction des cots de gestion de ces trains, mais aussi des
choix en ce qui concerne leur primtre et leur financement.
La loi du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire esquisse une
volution en voquant la dfinition dune vritable stratgie du transport
ferroviaire dintrt national.
La Cour formule la recommandation suivante :
1. afin denrayer le dclin des trains Intercits et de dfinir les
conditions de leur prennit, les inclure dans un schma
national des services de transport de voyageurs, prcisant leur
articulation avec les autres offres de transport ferroviaire et
leur accordant un financement stable et durable.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
lnergie .................................................................................................. 254
Rponse du prsident de la Socit nationale des chemins de fer franais
(SNCF) ................................................................................................... 258
Cour des comptes

254
COUR DES COMPTES

Ce document permet de dresser un premier bilan du dispositif mis
en place avec la convention d'exploitation, signe en dcembre 2010 pour
trois ans et prolonge d'un an en 2013, et met en avant des pistes
d'amlioration pour la priode venir.
Cette communication appelle les observations suivantes de ma
part :
Le portefeuille de lignes conventionnes par l'tat en 2010
regroupe des dessertes trs htrognes, comprenant des lignes de longue
distance fort trafic, des lignes vocation pendulaire dans le grand
bassin parisien, des lignes d'irrigation du territoire peu frquentes et des
lignes de nuit. Sans cohrence d'ensemble, cette offre tait finance,
avant la conclusion de la convention, par prquation interne au sein de
la SNCF. L'absence de perspective de ces dessertes conduisait
l'exploitant mener une politique d'attrition progressive, tout en
sollicitant l'intervention financire des rgions, dans le cadre d'accords
locaux ponctuels et disparates pour le renouvellement du matriel roulant
Corail, dfaut d'avoir pu ngocier une reprise complte des lignes.
L'intervention de l'tat est apparue, en 2010, comme le seul moyen
de sauver les trains d'quilibre du territoire (TET) d'un abandon
inluctable, auquel les condamnait l'absence prolonge de tout
investissement significatif de la part de la SNCF. La convention
d'exploitation, malgr les limites qu'identifie la Cour dans son rapport,
est la marque de cet engagement fort de l'tat de redonner un avenir
ces dessertes indispensables l'amnagement du territoire.
Le dispositif, qui a t conu l'poque avec la SNCF, dfinit un
partage quilibr des responsabilits entre la SNCF et sa nouvelle
autorit organisatrice, qui tient compte des moyens et des comptences
propres chacune des parties. En complment des prlvements fiscaux
institus en remplacement du systme de prquation interne la SNCF,
il mobilise des ressources supplmentaires tires de l'exploitation des
autoroutes concdes, dans une logique intermodale, pour participer au
financement des TET.
Par ailleurs, il convient galement de souligner que la convention
d'exploitation a permis de donner un cadre juridique solide aux relations
entre l'tat et la SNCF, conforme au droit europen dfini par le
rglement 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de
Cour des comptes

255
transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit rglement

OSP .
En cela, le suivi de l'excution de la convention d'exploitation
avec la SNCF a offert aux services de l'tat l'occasion d'acqurir une
expertise et une exprience (lors de la construction du service annuel
2012 notamment) qui devraient se rvler particulirement prcieuses
pour la suite.
En vue de redonner toute sa place aux TET entre l'offre de grande
vitesse et les services ferroviaires rgionaux, enjeu essentiel bien identifi
par la Cour, il convient de mener une rflexion sur l'volution de l'offre
TET pour mieux l'adapter la demande des voyageurs et assurer la
viabilit de sa trajectoire conomique. En particulier, la forte imbrication
qui existe entre services TET et dessertes transport express rgional
(TER), dans le grand bassin parisien notamment, est source d'inefficacit
et de manque de lisibilit pour les voyageurs. Les premires discussions
engages entre l'tat et les rgions ont confirm ce constat sans toutefois
aboutir, jusqu' prsent, un consensus sur les volutions mettre en
uvre.
Aussi, le Gouvernement a dcid de confier une mission d'analyse
et de propositions une commission compose de parlementaires, d'lus
rgionaux et de personnes comptentes, charge de mener durant les
six prochains mois un travail de rflexion visant redonner l'offre TET
cohrence et identit auprs des voyageurs , en concertation avec les lus
locaux et en particulier les rgions. Les travaux de cette commission, qui
est prside par Monsieur Philippe Duron, dput du Calvados, devront
permettre de clarifier l'articulation des TET avec les autres services de
transport ferroviaire, notamment les TER, mais aussi avec les
alternatives que peuvent reprsenter les autres modes de transport ou les
nouvelles formes de mobilit. Ils serviront de base pour l'laboration du
schma national des services de transport ferroviaire de voyageurs prvu
par la loi portant rforme ferroviaire du 4 aot 2014.
Dans l'intervalle, la convention d'exploitation actuelle sera
renouvele pour l'anne 2015 selon des modalits et des dessertes
inchanges qui permettront de donner au Gouvernement le temps de la
rflexion sur la mise en place d'une offre prenne et concerte l'issue
des travaux de la commission.
Lors des ngociations venir, il appartiendra l'tat de se
prononcer, parmi les points les plus dterminants que la Cour a
identifis, sur le partage des responsabilits avec l'oprateur et le modle
de financement des TET. Les recommandations de la Cour viennent ainsi
Cour des comptes

256
COUR DES COMPTES
opportunment alimenter la rflexion collective en proposant des pistes

d'amlioration du dispositif de conventionnement dans le sens d'une
gouvernance clarifie et d'une meilleure efficacit conomique.
La clarification de l'offre TET, qui est au cur des travaux
mener dans les prochains mois, apparat comme un pralable
indispensable au renouvellement du matriel roulant qui, avec une
moyenne d'ge suprieure 35 ans, approche de sa fin de vie. Si la
nouvelle majorit a pris les dcisions qu'il fallait pour rpondre
l'urgence du remplacement du matriel roulant utilis sur lignes
thermiques, pour un montant de 510 M, cet effort doit nanmoins tre
poursuivi pour garantir la prennit de nombreuses dessertes et
moderniser un service, qui souffre aujourd'hui d'un important dficit
d'image auprs des voyageurs, tout en tenant compte des contraintes
budgtaires actuelles.
Cour des comptes

257

BUDGET
Trois grands constats de la Cour ont retenu notre attention.
Premirement, la Cour relve que la diffrenciation entre TER et
Intercits devient floue ce qui gnre des cots et est source
d'inefficacit.
Deuximement, l'absence de clarification de l'offre des Trains
d'quilibre du territoire (TET) nuit au traitement de la question du
matriel roulant devenu en partie obsolte compte tenu de dcennies de
sous-investissement sur ce segment d'offre.
Troisimement, le systme de conventionnement mis en place
partir de 2011 n 'a pas permis de rgler l'ensemble des problmes ce qui
a conduit notamment une augmentation du dficit des TET.
Ainsi comme l'indique la Cour : Dans un contexte fragilis par la
faiblesse des marges de manuvre financires, la prennisation du
rseau Intercits supposera une rduction de son dficit, une redfinition
de son primtre et une clarification de son financement. .
Nous partageons globalement ces trois constats. C'est la raison
pour laquelle une mission a t confie au dput Philippe Duron afin de
rpondre aux problmatiques des trains Intercits.
Il est ncessaire que l'offre de transport ferroviaire TET
conventionne par l'tat rponde un besoin d'intrt national
clairement identifi, et regagne en cohrence et en identit auprs des
voyageurs qui l'utilisent. L'amplification des efforts de productivit et de
reconqute commerciale est en outre indispensable.
Les travaux de la commission devront par ailleurs permettre de
clarifier l'articulation des trains TET avec les autres services de
transport ferroviaire, et notamment les TER, mais aussi avec les
alternatives que peuvent reprsenter les autres modes de transports ou
les nouvelles formes de mobilit.
Cette clarification de l'offre de TET est enfin un pralable
indispensable au traitement de la problmatique du matriel roulant.
Les conclusions et les recommandations de la commission seront
remises sous la forme d'un rapport au printemps 2015, en vue de
permettre la prparation d'une nouvelle convention d'exploitation TET
ds 2016.
Cour des comptes

258
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT NATIONALE DES

CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF)
SNCF a suivi avec un grand intrt depuis plusieurs mois les
travaux mens par la Cour sur les trains dquilibre du territoire (TET).
Jen ai salu la qualit des restitutions. lheure o ltat vient de
dcider une prorogation de la convention dexploitation des TET jusqu
fin 2015 et confie une commission prside par Monsieur Philippe
Duron ltude sur lavenir des TET, ce dossier est au centre de
lactualit et de nos proccupations, en tant quexploitant.
Le rapport formul par la Cour propos des TET comporte un
certain nombre de constats, que je partage. Ils concernent la ncessaire
clarification des missions que doivent assurer ces trains, notamment en
harmonie avec les TGV et TER, lurgence des choix pour renouveler un
matriel roulant en fin de vie et le besoin de sortir dun financement de
lexploitation support dans sa quasi totalit par SNCF. La conclusion,
selon laquelle la prennisation du rseau Intercits supposera une
rduction de son dficit, une redfinition de son primtre et une
clarification de son financement apparat ce titre tout fait
pertinente.
Concernant les dessertes, SNCF a expos ltat, lautorit
organisatrice (AO) des TET, plusieurs reprises, depuis 2011, sa vision
selon laquelle les trains Intercits doivent constituer loffre ferroviaire de
rfrence de la moyenne et longue distance offrant un rapport prix/temps
de parcours attractif. Ce nouveau positionnement doit passer par une plus
grande articulation avec les offres de transport que nous
proposons en TER et en TGV, en accord avec les solutions de porte--porte
que nous dveloppons. Ces volutions doivent aller dans le sens dun
meilleur service rendu au client, en amliorant les temps de parcours et en
positionnant les trains au plus prs des besoins du march. La convention
actuelle na pas permis de les mettre en uvre, la politique en matire de
dessertes relevant in fine de la seule autorit organisatrice, qui a privilgi
lemaintien de lexistant.
Ces volutions que nous prconisons saccompagnent
ncessairement dun renouvellement du matriel roulant. Comme le
souligne la Cour, les trains Intercits sont bout de souffle. Un premier
pas a t franchi fin 2013, par lachat de trente-quatre rames, finances
par lAgence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF). Lannonce du premier ministre, en juillet 2013, du
renouvellement de la totalit du parc devait dboucher sur une dcision
concernant lachat dune deuxime tranche de matriel. SNCF a ralis
Cour des comptes

259
au premier semestre les tudes visant en prciser les spcificits

techniques. ce jour, labsence de financement public disponible na pas
permis denclencher la commande correspondante, ce qui fragilise la
ralisation des plans de transport et entrane court terme des
dpenses de rnovation supplmentaires sur des engins sans potentiel.
Au chapitre du mode de financement, la Cour mentionne dans son
rapport une rforme en trompe lil . Ceci vise en effet le mcanisme
de financement de la contribution financire des TET par le compte
daffectation spciale (CAS), supporte de facto par la seule SNCF,
travers la contribution de solidarit territoriale (CST), qui pse
directement sur lactivit TGV et la taxe sur le rsultat des entreprises
ferroviaires (TREF). Le produit de ces deux taxes correspond environ
94 % du montant annuel du CAS, qui sest lev 309 millions deuros
en 2014. Labondement du monde routier au financement du dispositif
sest limit, pendant les premires annes du contrat, 35 M par an,
revus 19 M en 2014. Ce dispositif, qui avait vocation couvrir une
priode transitoire dans lattente de louverture du march la
concurrence, a montr ses limites dans un contexte o SNCF et lactivit
Intercits ne disposent pas des leviers qui permettent doptimiser les
dessertes, donc le dficit couvrir. Le rapport en dcrit de faon
loquente le caractre dresponsabilisant pour lAO et insoutenable
financirement pour lexploitant. SNCF ritre sa demande de
suppression du CAS ou, a minima, de diversification des sources de
financement, qui permettrait de rduire substantiellement la CST, dans un
contexte o lquilibre conomique de lactivit TGV est lui-mme sous
tension.
Jajoute ce triple constat que, du point de vue de lentreprise, le
mode de gouvernance de la convention signe fin 2010 avec ltat sest
avr dsquilibr, non comme cela est parfois voqu dans le rapport au
dtriment de ltat, qui aurait pu faire le choix dune vritable stratgie
pour les TET mais, plutt, de lexploitant qui na pu librement adapter
son produit aux besoins des voyageurs et la conjoncture. Des actions
ont nanmoins t menes, dans un souci de construction dune offre plus
lisible pour les voyageurs et de matrise des cots de production. Ds
2011, SNCF a dploy lappellation commerciale unique Intercits
rassemblant lensemble des anciens trainsToz,Corail et Luna. Sur cette
base commune, lactivit a mis en uvre une politique dactions
commerciales, tarifaires, de services, destine limiter les consquences
de la crise conomique sur la frquentation et lutter contre le
dveloppement de la concurrence du covoiturage. Paralllement, le parc
de matriel a t rationnalis afin de radier les matriels obsoltes,
rduire le nombre de sries distinctes et simplifier lexploitation et la
Cour des comptes

260
COUR DES COMPTES
maintenance. Des gains de productivit ont t recherchs par une plus

grande optimisation des roulements de personnel ou encore une
rduction des dpenses de distribution des billets par le dveloppement
de la vente distance.
SNCF souhaitait, comme cela avait t envisag fin 2013 lors de la
premire prolongation dune anne de la convention avec ltat, que
lanne 2014 soit mise profit pour prparer des avances applicables
ds 2015 sur les enjeux majeurs du positionnement des dessertes TET et
de leur financement. Je souhaite vivement que la mission confie
Monsieur Philippe Duron, dans la continuit des observations formules
par la Cour, ouvre la voie une clarification du rle que devront jouer
lavenir les trains Intercits, dans le paysage ferroviaire et la mise en
place dun dispositif de financement prenne et responsabilisant.
Cour des comptes

2
Les transports publics urbains de
voyageurs : un nouvel quilibre
rechercher
_____________________ PRSENTATION_____________________
Avec 287 rseaux en province, les transports publics urbains de
voyageurs reprsentent un enjeu conomique, social et environnemental
de premier plan : lemploi direct ou indirect de plus dun million de
personnes, prs de 9 Md de dpenses en 2012, dont 2,5 Md pour
linvestissement, 27 millions dusagers, 800 millions de km parcourus
annuellement, une frquentation en croissance rapide (+ 25 % entre 2000
et 2010). Ils occupent donc une place significative dans la vie quotidienne
des citadins, dautant que se poursuit le mouvement durbanisation de la
population franaise160.
Aprs une phase active dans les annes 1980 et 1990, marques
notamment par lentre en vigueur des lois LOTI, LAURE et SRU161, le
lgislateur nest gure intervenu depuis lors, sauf pour lancer un
160
La part de la population habitant une aire urbaine est passe de 69 % en 1982

82,6 % en 2008. Entre 1999 et 2008, la superficie des aires urbaines a cr de 39,2 %,
passant de 33 % 46 % du territoire national.
161
La loi du 30 dcembre 1982 dorientation des transports intrieurs, dite loi LOTI,
proclame le droit de se dplacer dans des conditions raisonnables daccs, de qualit
et de prix ainsi que de cot pour la collectivit.
Les deux lois damnagement du territoire du 4 fvrier 1995 et du 25 juin 1999 ont
intgr le transport dans les schmas rgionaux damnagement et de dveloppement
du territoire.
La loi du 30 dcembre 1996 sur lair et lutilisation rationnelle de lnergie, dite loi
LAURE, prvoit la mise en place de plans de dplacement urbain (PDU).
La loi du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain, dite
loi SRU, fixe des objectifs de lutte contre la priurbanisation et le gaspillage de
lespace en mettant en uvre une politique de dplacement au service du
dveloppement durable.
Cour des comptes

262
COUR DES COMPTES
ambitieux programme de dveloppement des transports collectifs dans le

cadre des lois des 3 aot 2009 et 12 juillet 2010, dites Grenelle I et II.
Le secteur des transports publics urbains de voyageurs est
aujourdhui soumis de fortes contraintes financires (I). Il est urgent de
dfinir les conditions dun nouvel quilibre du service (II).
La prsente synthse sefforce de dgager des pistes concrtes et
efficaces pour parvenir ce nouvel quilibre162. Elle est issue dune
enqute ralise en 2013 et 2014, portant sur dix-sept agglomrations163
rparties dans dix rgions164 et reprsentant 11,1 millions dhabitants165,
soit un peu plus de 19 % de la population mtropolitaine.
Le champ de lenqute ne comprend pas lle-de-France qui relve
dune gestion spcifique, via le Syndicat des transports dle-de-France
(STIF) dont le budget est, lui seul, comparable celui de lensemble
des autres rseaux de transports publics urbains de voyageurs rpartis
sur le territoire national.
162
Les donnes nationales utilises dans la synthse, qui sont les plus rcentes ce
jour, proviennent de quatre sources principales : lenqute nationale transports et
dplacements (ENTD) du Centre dtudes sur les rseaux, les transports, lurbanisme
et les constructions publiques (CERTU la dernire de ces tudes, ralises tous les
dix ans, date de 2008), les chiffres cls du transport public 2012, publis en 2013 par
lUnion des Transports Publics et ferroviaires (UTP), lanne 2012 des transports
urbains, produit par le Groupement des Autorits Responsables des Transports
(GART), et le panorama 2011 des rseaux de transports collectifs urbains, dit par le
Centre dtudes et dexpertise sur les risques, lenvironnement, la mobilit et
lamnagement (CEREMA, qui a succd au CERTU).
163
Amiens, Angers, Beauvais, Blois, Bordeaux, Caen, Grenoble, Le Havre, Le Mans,
Lyon, Marseille, Montpellier, Narbonne, Nice, Poitiers, Rouen et Toulon.
164
Les rgions dAquitaine, Centre, Languedoc-Roussillon, Basse-Normandie, HauteNormandie, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Cte
dAzur et Rhne-Alpes.
165
Population INSEE des aires urbaines.
Cour des comptes

LES TRANSPORTS PUBLICS URBAINS DE VOYAGEURS : UN NOUVEL

QUILIBRE RECHERCHER
263
I - Un service public soumis de fortes

contraintes financires
Alors mme que dans un prcdent rapport sur les transports
publics de voyageurs166, la Cour des comptes avait soulign la ncessit
de matriser la croissance des cots dexploitation, ces derniers ont
progress de 15 % en volume au cours des dix dernires annes.
Paralllement, les aides de ltat linvestissement se rduisent et les
marges de manuvre des autorits organisatrices de transport urbain
(AOTU) samenuisent, crant un effet de ciseaux inquitant pour la
prennit du systme.
A - Des cots dexploitation sous tension

1 - Une extension des primtres desservis
Entre 2008 et 2013, les primtres de transport urbain (PTU) ont
connu une forte extension gographique. Leur superficie a ainsi augment
de 40 %, passant de 61 266 km2 85 880 km2. Dans le mme temps, la
population concerne na progress que de 7 %, de sorte que la densit
moyenne des PTU a sensiblement diminu, passant de 467 358
habitants/km2167. Cette tendance, dj observe sur la priode 1999-2008,
sexplique par un phnomne de priurbanisation, voire de
rurbanisation des rseaux.
Il en rsulte une explosion du cot du kilomtre marginal168, peu ou
pas compens par des recettes provenant du versement transport (VT)169
dont le rendement est souvent faible dans les communes rattaches.
166
Cour des comptes, Rapport public thmatique. Les transports publics urbains. La
documentation franaise, avril 2005, 261 p., disponible sur www.ccomptes.fr
167
Daprs les donnes du CEREMA, les densits des primtres de transport urbain
sont trs variables avec des mdianes de 941 h/km2 pour les agglomrations de plus
de 250 000 habitants et 635 h/km2 pour celles de 100 000 250 000 habitants.
Toutefois, on observe des carts de 1 10 lintrieur des diffrentes strates.
168
Cot supplmentaire du dernier kilomtre parcouru.
169
Le versement transport (VT) est une taxe assise sur les salaires verss par les
personnes publiques et prives qui emploient plus de neuf salaris.
Cour des comptes

264
COUR DES COMPTES
La cration de la mtropole nioise sest ainsi accompagne de

lextension du primtre de lAOTU 19 nouvelles communes, toutes
situes en zones rurales et montagnardes. Le cot supplmentaire induit
par la desserte de ces communes (2,5 M en 2012) est sans commune
mesure avec le produit supplmentaire de VT attendu (0,1 M).
Il en va de mme du rseau Viacits, desservant le territoire de
lagglomration de Caen-la-Mer : la moiti des communes concernes
sont priurbaines, rurales ou littorales et la plus grande partie de la
population se concentre dans les trois principales villes de
lagglomration (Caen, Hrouville-Saint-Clair et Mondeville).
2 - Un dsquilibre des relations entre dlgants et dlgataires

Le secteur des transports urbains de voyageurs offre les
caractristiques dun march oligopolistique. En effet, selon lautorit de
la concurrence, deux oprateurs principaux, Transdev et Kolis,
dtiennent en 2012, hors le-de-France, entre 30 et 40 % de parts de
marchs. Seuls 10 % des rseaux sont exploits en gestion directe.
Dans ce contexte, les autorits organisatrices ont peu de marge de
ngociation et les relations entre dlgants et dlgataires sont souvent
dsquilibres.
Certains contrats de dlgation peuvent lier lautorit organisatrice
un mme oprateur pour une dure trs longue.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
265
Ainsi, le contrat de concession, portant la fois sur la construction

du mtro et lexploitation du rseau rouennais, conclu en 1991, lie la
communaut dagglomration Rouen-Elbeuf-Austreberthe (CREA) au
mme exploitant jusquen 2025, sans possibilit de nouvelle mise en
concurrence, sauf dnoncer le contrat et ddommager le titulaire. La
CREA peut recourir au rachat de la concession moyennant un pravis de
18 mois. Elle devra alors au concessionnaire, une indemnit de rachat (I)
calcule comme suit : I = R + L, R tant le montant de lindemnit pour
manque gagner et L, la diffrence entre les dettes et les crances la date
de rsiliation. Pour une rsiliation qui serait dcide en 2015 et qui
interviendrait au 1er janvier 2017, le montant du ddommagement serait de
46,6 M, selon une estimation de la communaut dagglomration170.
De mme, le partage des risques tant industriel (sur les charges)

que commercial (sur les recettes) apparat plutt dfavorable aux autorits
organisatrices, bien que 75 % des contrats reposent sur le principe dune
contribution forfaitaire, cense transfrer ces risques loprateur171.
Ainsi, en 2010, la contribution forfaitaire de la communaut
dagglomration de Blois a reprsent 86 % des recettes de son
dlgataire, la SARL Socit des Transports Urbains du Blsois.
De plus, lintressement aux performances (matrise des charges
dexploitation, volution de la frquentation, qualit des services) dans la
rmunration reste faible, voire inexistant : il atteint 21 000 maximum
Blois pour un chiffre daffaires net qui est pass de 7 M en 2005 8 M
en 2010, et 50 000 Beauvais pour des produits qui sont passs de
4,6 M en 2008 6 M en 2012.
Par ailleurs, les pnalits de retard prvues au contrat sont
rarement appliques. Ainsi, depuis au moins 2008, la communaut
dagglomration Rouen-Elbeuf-Austreberthe na trouv appliquer
aucune des pnalits prvues aux articles 7.1 et 7.2 de la convention de
dlgation sans que lon sache prcisment si cela sexplique par un
170
Le montant de lindemnit pour manque gagner est gale au cumul des

prvisions de rsultats nets aprs impts attendus entre la date deffet du rachat et la
date dexpiration normale de la concession (31 dcembre 2025), rmunre au taux de
11,5 % (intrts composs). Ce montant est calcul sur la base du compte
dexploitation en vigueur la date deffet du contrat.
171
Dans ce rgime, le dlgataire est rmunr par les recettes commerciales quil
collecte auprs des usagers et conserve pour lui, et par une contribution fixe de la
collectivit, dfinie au dbut du contrat pour toute sa dure et justifie par des
sujtions de service public. Le montant annuel de cette contribution forfaitaire
correspond la diffrence entre les cots de production forfaitiss des services et les
recettes de rfrence sur lesquelles le dlgataire sengage.
Cour des comptes

266
COUR DES COMPTES
comportement irrprochable du concessionnaire ou par une certaine

rticence de lautorit concdante mettre en uvre les stipulations
correspondantes.
Enfin, les informations communiques par les dlgataires ne
permettent pas toujours lautorit dlgante dexercer un contrle
efficient, quelles soient incompltes, errones ou non explicites. Ces
carences compliquent lanalyse par lAOTU de lefficacit et de
lefficience de la gestion du service assur par lexploitant.
3 - Le poids des charges de personnel

Lvolution des dpenses dexploitation est fortement corrle
celle de la masse salariale, qui reprsentait en moyenne 54 % des cots
dexploitation du service (hors personnel en sous-traitance) en 2012.
Les conditions de travail du secteur sont accommodantes. Le bilan
social de lUTP montre en effet que la dure moyenne hebdomadaire du
travail stablissait 34,5 heures en 2011. Elle tait infrieure 35 heures
dans un tiers des entreprises reprsentant plus de 40 % des salaris de la
branche.
Ainsi, laccord dentreprise conclu le 9 juillet 1998 par la Rgie des
Transports de Marseille (RTM) tablit la dure hebdomadaire du travail
34 heures 30. Il distingue les personnels dexcution roulants (semaine de
33 heures avec 25 jours de congs) et les personnels non roulants
(36 heures 35 hebdomadaires et 12 jours de RTT en sus des 25 jours de
congs). Par ailleurs, des rigidits dans la mise en uvre de laccord, telles
que labsence dorganisation du temps de travail par cycles saisonniers en
fonction de lactivit ou la prise en compte de temps annexes (prparation
du bus, pauses pour les relais, dplacement entre deux lieux diffrents de
prise de service), ont pour effet de limiter la dure quotidienne moyenne
de conduite 6 heures 18.
Montpellier, lhoraire hebdomadaire moyen a t fix par accord

dentreprise 34,12 heures, soit 1 546 heures annuelles, et le nombre
moyen de jours de congs annuels 32.
la question du temps de travail, sajoute celle de la progression
des rmunrations, qui a t significative ces dernires annes, comme le
montre le tableau n 1.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
267
Tableau n 1 : volution comparative des rmunrations dans le secteur

des transports urbains de voyageurs, la fonction publique et le secteur
priv
volution en %
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Indice fonction publique (1)
0,8
0,7
0,5
Point RTU moyenne (2)
2,4
2,3
1,3
2,1
2,2
nd
Salaires secteur priv (3)
0,8
0,8
1,7
1,3
1,1
2,8
0,1
1,5
2,1
1,8
Indice des prix
Source : Cour des comptes, daprs les donnes de lInsee, du cabinet Aon Hewitt, et du bilan
social de lUnion des transports publics et ferroviaires
(1) Hors anciennet et primes
(2) Convention collective nationale des Rseaux de Transports Urbains de Voyageurs
(3) Augmentations gnrales
Enfin, le secteur se caractrise par un taux dabsentisme

important. Il slve un peu plus de 25 jours par an et par salari depuis
2010 et affiche une progression de 21,7 % entre 2008 (20,93 jours) et
2012 (25,47 jours).
Or labsentisme, plus particulirement celui des conducteurs
receveurs, a une influence dterminante sur lactivit de production des
oprateurs de transport et son cot. Cest la raison pour laquelle il doit
tre trs prcisment suivi et analys et des mesures mises en uvre pour
y remdier en cas de dgradation.
En 2010 et 2011, le total de jours dabsence constate la SEML
de transport de lagglomration de Montpellier, calcul en ETC
(quivalent temps complet) sur la base de 225 jours ouvrs, reprsentait
un effectif denviron 100 personnes, soit prs de 10 % des salaris.
B - Un financement des nouveaux projets mal assur

Les autorits organisatrices ont investi 2,5 Md en 2012172, dont
51,3 % au titre de travaux et 18,4 % pour le matriel roulant. Les
investissements raliss ont t financs par lemprunt hauteur de 50 %
et autofinancs pour 34 % de leur montant.
172
Hors remboursement des capitaux emprunts.
Cour des comptes

268
COUR DES COMPTES
Ces investissements rsultent de la dcision de ltat de lancer un

ambitieux programme de dveloppement des transports collectifs, dans le
cadre de lengagement n 24 du Grenelle de lEnvironnement de crer
1 500 kilomtres de lignes nouvelles de tramways ou de bus protges sur
10 ans, pour un cot de 18 Md dont 4 Md financs par ltat.
Deux appels projets (AAP) assortis de 1,4 Md de subventions
de ltat ont t lancs en octobre 2008 et mai 2010. la date
dachvement de lenqute, des subventions dun montant total de
1,133 Md avaient fait lobjet de conventions dattribution pour la
cration de 890 km de lignes nouvelles de transport en commun en site
propre (TCSP)173, pour des projets situs pour la plupart hors dle-deFrance.
Tableau n 2 : subventions annonces et octroyes au titre des deux
premiers appels projets du Grenelle de lEnvironnement
Subventions annonces
Subventions conventionnes
Km
810 M dont 260 M au titre du

plan espoir banlieue
596 M crdits AFITF AAP TCSP
392
590 M
284 M crdits AFITF AAP TCSP
dont 200 M au titre du

programme dinvestissements
d'avenir cocits
200 M crdits CDC cocits
(mai
2010)
Total
1 400 M
1er appel
projet
44 M crdits AFITF CPER
(oct 2008)
2me appel
projet
499
9 M crdits AFITF CPER

1 133 M crdits tat
890
dont 51 M CPER
Source : Cour des comptes, daprs les donnes du ministre de lcologie, du dveloppement
durable et de lnergie
Au total, 96 projets ont t subventionns hauteur denviron

10 % de leur cot prvisionnel (10,68 Md). Ils concernent 52 lignes de
bus haut niveau de service (BHNS) dun montant total estim
2,48 Md, 38 projets de tramway dun montant prvisionnel de 6,07 Md
et 4 projets de mtro dun cot valu 2,07 Md.
173
Un transport en commun en site propre ou TCSP se distingue des autres modes de

transport en commun par le fait quil emprunte une voie ou un espace qui lui est
exclusivement rserv. Rpondent ces caractristiques les lignes de tramway et de
bus haut niveau de service (BHNS).
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
269
Le troisime appel projets porte sur 500 km de lignes nouvelles

finances par ltat hauteur de 450 M. Les premiers dossiers ont t
labors et dposs en 2013. Toutefois, la suite des lections
municipales de mars 2014, certains projets ont t retirs ou rvalus (cf.
infra).
En tout, 79 collectivits locales ont dpos 131 dossiers (soit
autant que dans le cadre des deux premiers AAP) reprsentant des
investissements cumuls de plus de 6 Md. 110 dossiers concernent des
projets dinfrastructures et 21 des projets de mobilit durable (navettes
maritimes ou fluviales, transport par cble ou crmaillre, parking
vlos, etc.), dots dune enveloppe maximum de 10 M chacun.
Ainsi que la soulign le dernier rapport public de la Cour sur les
finances publiques locales174, lpargne brute des administrations
publiques locales (28,9 Md) a recul de 5,3 % en 2013 tandis que leur
endettement a progress de 3,5 % pour atteindre 137,5 Md, ce qui
menace le financement des nouveaux projets.
Enfin, aprs la suppression de lcotaxe, la loi de finances initiale
pour 2015 affecte lagence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF) le produit du relvement du tarif de taxe
intrieure de consommation sur le gazole, soit 1,1 Md. Cette affectation
nassure pas la prennit et le volume des financements ncessaires.
C - Des recettes contraintes

1 - Un versement transport dsormais proche de son taux
maximum
Avec une contribution dun peu plus de 46 %, contre 35 % pour les
collectivits locales, 17 % de recettes tarifaires et 2 % apports par ltat,
le versement transport constitue un lment essentiel du financement,
investissements inclus, du service public de transport.
En 2012, 83 % des AOTU lont prlev pour un montant total de
3,643 Md, hors le-de-France. Son produit a progress de plus de 54 %
entre 2002 et 2012, soit une augmentation moyenne annuelle de 4,4 %. La
hausse constate rsulte dun triple effet dassiette (progression des
174
Cour des comptes, Rapport public thmatique : les finances publiques locales. La
documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes

270
COUR DES COMPTES
rmunrations) sur laquelle les AOTU nont aucune matrise, de taux

(taux major en cas de ralisation dun TCSP et bonus touristique de
0,2 point, introduits en 2010), et de volume (extension des primtres de
transport urbain).
Ainsi, pour lagglomration de Narbonne, le produit du VT a
progress de 12 % en moyenne annuelle sur la priode 2004-2011, sous
l'effet conjugu de l'intgration de nouvelles communes (extension du
PTU) et du doublement du taux de la taxe de 0,60 % 1,25 %. De mme,
dans lagglomration de Rouen, la dcision de la CREA dappliquer
compter du 1er janvier 2013 la majoration touristique de 0,2 % a permis
de porter 90,5 M la recette totale du versement transport, en
progression de 26 % par rapport 2010.
Limportance du VT dans le financement du service mrite
toutefois dtre nuance. Dune part, la quasi-totalit des agglomrations
dotes dun TCSP lourd en service appliquent le taux plafond du
versement transport, cette proportion tant de 60 % pour lensemble des
AOTU. La dynamique des taux ne pourrait donc jouer que faiblement
lavenir, sauf alourdir la charge pesant sur les entreprises.
Dautre part, le rendement du point de VT par habitant est
fortement diffrenci dun rseau lautre. Daprs le panorama 2011 du
CEREMA, les agglomrations de Douai, Lens, Marseille, Nice, SaintEtienne, Toulon et Valenciennes figurent parmi les plus dfavorises,
avec un rendement infrieur 70 par habitant, alors que la mdiane des
agglomrations de la strate des plus de 250 000 habitants stablit 88 .
Leur VT rapporte nettement moins que celui dagglomrations telles que
Rennes (117 ), Toulouse et Lyon (114 ). Pour les rseaux implants
dans des agglomrations de 100 000 250 000 habitants, la mdiane est
de 77 et les produits sinscrivent dans une chelle de 43 FrjusSaint-Raphal 108 Caen.
Ce panorama montre galement que la situation est
particulirement dlicate pour les agglomrations bnficiant dun VT
faible rendement et qui ont fait le choix dinfrastructures de transport
coteuses comme le mtro ou le tramway (Nice, Saint-Etienne et
Valenciennes), voire les deux (Marseille).
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
271
2 - Une participation des autorits organisatrices qui atteint ses

limites
La participation des collectivits locales au financement de
lexploitation des rseaux, qui atteignait 113 par habitant en moyenne
en 2012, soit un taux de couverture de 35 %, a fortement progress au
cours des dernires annes. La tension actuelle et venir sur les finances
publiques locales, rsultant notamment du gel, puis de la baisse des
dotations de ltat (1,5 Md en 2014, puis 3,7 Md chaque anne en
2015, 2016 et 2017, dont la moiti environ pour le bloc communal), ne va
pas permettre de maintenir ce rythme indfiniment.
Par ailleurs la participation des AOTU au financement du service
est limite par larticle L.1411-1 du code gnral des collectivits
territoriales (CGCT), qui dispose que la rmunration du dlgataire
public ou priv dun service public doit tre substantiellement lie aux
rsultats de lexploitation du service .
Or les autorits organisatrices de transport urbain dont la
participation dpasse la barre des 50 % sont nombreuses.
Ainsi, la contribution financire forfaitaire prvue par la
convention de DSP signe en dcembre 2009 par la communaut
dagglomration de Beauvais reprsente en moyenne 90 % des charges
dexploitation annuelles hors marge et alas de son dlgataire. Celui-ci
ne matrise aucun des paramtres essentiels pesant sur les recettes
commerciales (niveau de la tarification, rductions tarifaires, gratuit,
trac des lignes, amplitudes horaires, cadencement, etc.) et prsente donc
les caractristiques dun prestataire de services.
Enfin la Cour des comptes rappelle quau regard des dispositions
combines de la LOTI et des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT,
applicables aux tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI), concernant lquilibre des budgets des services publics industriels
et commerciaux (SPIC) et leur financement par les redevances des
usagers, les AOTU doivent motiver le subventionnement dun SPIC par
leur budget gnral. Ce point a t rcemment confirm par le juge
Cour des comptes

272
COUR DES COMPTES
administratif175. Or, dans de nombreux cas (comme Blois ou Nice), les

dlibrations correspondantes nont pas t prises.
3 - Un recul de la contribution de lusager

Le taux de couverture moyen des dpenses dexploitation par les
recettes tarifaires est de 28,6 % (20 % en incluant lamortissement)176. Il
prsente des carts importants selon la taille du rseau et la prsence, ou
non, dun mode de transport lourd, de type tramway.
LUTP souligne la chute de ce ratio, qui a diminu de sept points
au cours des dix dernires annes, soit une rduction moyenne annuelle
de 2,2 %. Cette tendance gnrale recouvre toutefois des ralits
diffrentes selon la taille du rseau.
Arguant de lamlioration quantitative et qualitative de leur offre,
les rseaux couvrant des agglomrations de plus de 250 000 habitants,
avec ou sans TCSP, ont pu augmenter leurs tarifs. Leur taux de
couverture moyen stablissait respectivement 36,2 et 35,3 % en 2012,
en baisse toutefois de 13,6 % depuis 2002, compte tenu du poids des
investissements raliss. Les petits rseaux affichent un taux moyen
compris entre 18 % (agglomrations de moins de 100 000 habitants) et
24 % (agglomrations de 100 000 250 000 habitants), en recul annuel
moyen de 4 % sur la mme priode.
Ces baisses sont la consquence de leffet ciseaux constat
entre la forte progression du cot moyen kilomtrique (+ 15,2 % pour les
rseaux TCSP lourds et + 6,4 % pour les plus petits) et la stagnation,
voire le repli de la recette par kilomtre, rsultant de la modration
tarifaire et du dveloppement des titres forfaitaires et sociaux, qui
reprsentent prs de 30 % desdites recettes.
175
Dans un arrt du 27 juin 2013, syndicat intercommunal des transports de

lagglomration spinalienne (SITAS), la cour administrative dappel de Nancy a
estim que larticle L. 1221-12 du code des transports, aux termes duquel le
financement des services de transports public rgulier de personnes est assur par les
usagers, le cas chant par les collectivits publiques et, en vertu de dispositions
lgislatives particulires, () par les autres bnficiaires publics et privs qui, sans
tre usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect , ne faisait pas
obstacle lapplication des dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code
gnral des collectivits territoriales.
176
Donnes 2012 du GART.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
273
De fait, les dernires annes ont t marques par une rticence des
AOTU revaloriser les prix des billets. Par ailleurs, le dveloppement de
lintermodalit177, dont limpact est appel crotre, saccompagne dun
alignement par le bas des tarifs, pour encourager la frquentation.
Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, la mise en place, via un syndicat
mixte regroupant les six AOTU du dpartement, dune tarification unique
(billet unitaire 1 , abonnements mensuel 45 et annuel 365 ) a
engendr un cot, pour la seule mtropole nioise, de prs de 6 M par an
(pris en charge 50 % par le dpartement), reprsentant environ 15 % des
recettes commerciales du service.
II - Les conditions dun nouvel quilibre du

service
Par-del les efforts raliser sur les cots et la hausse des tarifs, le
rtablissement durable de lquilibre financier des rseaux passe par leur
rationalisation : il sagit doptimiser le service en rpondant la demande
de mobilit de la population, un cot raisonnable pour la collectivit178.
A - Rationaliser loffre de transport

1 - La restructuration des rseaux et le dveloppement de modes
de transport alternatifs, notamment dans les zones priurbaines
Une tude produite en mai 2012 par le Laboratoire dconomie des
transports part de lhypothse que la structuration des rseaux offre les
gains potentiels les plus importants, comparativement la matrise des
cots unitaires de production ou la hausse des tarifs. Cest la raison pour
laquelle elle propose une mthode danalyse de la performance au niveau
de chaque ligne, en recherchant la meilleure efficience commerciale.
177
Lintermodalit consiste combiner lutilisation successive de plusieurs modes de

transport diffrents au cours dun mme dplacement.
178
Cet objectif est conforme au droit au transport dfini par la loi LOTI comme le
droit () de se dplacer dans des conditions raisonnables daccs, de qualit, de prix
et de cot pour la collectivit () (dispositions reprises larticle L. 1111-2 du
code des transports).
Cour des comptes

274
COUR DES COMPTES
Dans cette logique, la rorganisation du rseau de lagglomration

grenobloise, suivie de mesures doptimisation en 2009 et 2010, a permis
daccrotre son taux dutilisation mesur par le nombre de voyages par
kilomtres produits sans porter atteinte de faon significative la
quantit globale doffre de transport propose aux usagers, la rduction
du nombre de kilomtres ayant t plus que compense par la hausse des
capacits de transport offertes.
De mme, le nouveau service Twisto de lagglomration caennaise,
lanc en septembre 2009, se caractrise surtout par la hirarchisation du
rseau : celui-ci rsulte de larticulation de lignes niveau lev de service
(dnommes Lianes), de lignes urbaines, de lignes inter-quartiers, de lignes
express, de lignes de proximit en transport la demande (TAD) et de lignes
spcifiques pour les salaris et les scolaires.
value la rentre 2011, cette offre restructure a t complte, en
2012, par une offre de soire (quatre services Flexo) et dune ligne de nuit
(Noctibus). Depuis 2013, elle intgre de nouvelles dessertes du fait de
lextension du primtre de transport urbain (PTU) six nouvelles communes
et de laugmentation de loffre de nuit en raison de son succs.
Les consquences sur la frquentation de ces efforts de rationalisation
ont t trs positives : le nombre annuel moyen de voyages par habitant du
PTU (qui mesure le degr dutilisation du rseau) a augment de plus de 9 %,
passant de 120,2 en 2008 131,1 en 2012. Avec 128 voyages par habitant en
2011, le rseau de lagglomration caennaise figurait cette anne-l parmi les
rseaux de sa strate les plus utiliss.
Cette rationalisation de loffre passe par plusieurs mesures

susceptibles damliorer la productivit du service.
En centre-ville, il sagit de densifier et simplifier le rseau, en
vitant les doublons de lignes et en adaptant les horaires de passage la
frquentation du rseau (heures de pointe/heures creuses).
En priphrie, cela peut aller jusqu supprimer des lignes trop peu
frquentes en les remplaant par une offre de services moins onreuse et
diffrencie. De fait, pour rpondre lextension des PTU, la tendance
actuelle est au dveloppement de lintermodalit des transports urbains
classiques avec dautres services : mise en place de services de
transport la demande, cration de parcs relais, dveloppement des pistes
cyclables, offre de vlos ou autos en libre-service, promotion du
covoiturage179, etc.
179
La SNCF sapprte ainsi lancer une offre de covoiturage (Ydvroom) ciblant les
trajets domicile-travail.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
275
Cette volution traduit le dveloppement dune approche fonde

sur la recherche dune meilleure articulation entre diffrents modes de
transport, en lieu et place du principe de lgalit daccs des usagers
plusieurs modes de transport (multimodalit). Elle prsente toutefois des
limites, lautomobile reprenant lavantage, notamment en termes de
confort, au-del de deux ruptures de charge180.
Le dveloppement de la coopration entre AOTU, sous forme
contractuelle plutt que par la cration de syndicats mixtes de type loi
SRU181, facilite ces initiatives.
Ainsi, la rgion de Haute-Normandie, la communaut
dagglomration du Havre (CODAH) et la SNCF ont conclu en 2001 une
convention tripartite, dont le renouvellement est en cours de ngociation.
Depuis son lancement, la frquentation de la ligne ferroviaire Le HavreMontivilliers-Rolleville, dite LzardExpress rgionale (LER), est passe
de 150 plus de 1 800 voyages par jour. Pour le prix dun ticket du
rseau, valable une heure, les voyageurs peuvent emprunter
indiffremment la LER et lensemble des lignes de bus de la CODAH, ce
que font 95 % des voyageurs de la LER. Les usagers du rseau
bnficient en outre dun avantage financier car labonnement propos est
moins coteux que laddition des tarifs des transports auxquels elle donne
accs.
Lutilisation de nouveaux outils, tels que la billettique ou les
systmes de communication en temps rel, dans les vhicules et les
stations, facilite lintermodalit.
2 - Le choix de modes de transport adapts la taille des rseaux

Dans les annes 1990, pendant lesquelles prdominait lide que
loffre crerait la demande, la mise en place de transports en commun en
site propre visait structurer les rseaux tout en confrant une image de
marque urbaine aux collectivits concernes. On admet aujourdhui la
ncessit de lier le choix du mode de transport la demande, sauf
sexposer des surcots importants et une faible rentabilit. Cette prise
180
La rupture de charge correspond un changement de mode de transport.

Seuls 13 syndicats de type SRU ont t crs : deux vocation rgionale (NordPas-de-Calais et La Runion), sept sur le territoire dun dpartement (AlpesMaritimes, Bouches-du-Rhne, Charente-Maritime, Hrault, Oise, Hautes-Pyrnes et
Rhne), trois lchelon dun bassin de vie (tang de Berre, Nancy et GurandeAtlantique) et un lchelle mtropolitaine (Lyon).
181
Cour des comptes

276
COUR DES COMPTES
de conscience explique notamment le retour en force du bus, en site

propre ou non, haut niveau de service ou non, dans des agglomrations
comme Metz, Saint-Nazaire, Nmes, Chalon-sur-Sane.
De fait, si le premier appel projets ralis dans le cadre du
Grenelle de lenvironnement a tmoign dun intrt modeste pour le bus
haut niveau de service (19 projets sur 52 concernaient un BHNS, dont 8
dans des agglomrations de moins de 250 000 habitants), le deuxime a
mis en lumire un engouement certain pour ce mode de transport : le
BHNS bnficie de la moiti des investissements programms,
principalement dans des villes moyennes qui navaient pas forcment la
taille critique pour rentabiliser un tramway. Les projets de mtro sont
moins nombreux et concernent principalement le prolongement ou
laugmentation des capacits de lignes existantes (Lille, Lyon, Marseille
et Toulouse). Seule Rennes a prsent un projet de cration dune
deuxime ligne dans le cadre du deuxime appel projets.
Bien que le nombre de villes dotes de tramways ait t multipli
par deux, le nombre de kilomtres parcourus en tramway par trois et la
clientle par quatre entre 2000 et 2010, les cas dabandon ou de rduction
des projets de construction de tramway sont devenus plus frquents. Sont
notamment concernes les agglomrations dAmiens, Angers, Avignon,
Bordeaux et Caen, pour ne citer que quelques exemples.
Au-del des comparaisons, au demeurant complexes, sur les
avantages et inconvnients de chaque type de transport, en termes de
cots dinvestissement et de fonctionnement182, de capacits, de vitesse
commerciale, demprise sur la voirie ou d'accessibilit pour les personnes
mobilit rduite, les choix des AOTU devraient tre systmatiquement
guids par la ncessit de retenir le mode de transport le plus adapt la
demande, quantitativement et qualitativement.
182
Les tudes du CERTU (Les cots des transports collectifs en site propre. Chiffres
clefs, principaux paramtres 2012) ont montr que le cot dune premire ligne de
BHNS tait de lordre de 2 10 M du kilomtre de site propre, contre 13 22 M
pour un tramway sur fer. Si la dure de vie des matriels roulants nest pas la mme
(10-15 ans pour un bus, contre 30-40 ans pour un tramway), les prix dachat diffrent
sensiblement : ils sinscrivent dans une chelle de 0,3 M 0,9 M pour un bus
articul, contre 1,8 3 M pour une rame de tramway. Quant aux cots
dexploitation, ils sont de lordre de 3,5 5 par kilomtre pour un BHNS, contre 6
10 pour un tramway.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
277
B - Exploiter les marges de productivit disponibles

1 - Amliorer la productivit des personnels
Lvolution des charges dexploitation est directement lie celle
de la masse salariale, qui reprsente 54 % des cots dexploitation, hors
personnel en sous-traitance (cf. supra).
Or, exprime en nombre de kilomtres par agent, la productivit du
personnel a eu tendance rgresser au plan national, passant de
21 515 km en 2002 20 977 km en 2012.
Daprs lUTP, cette dgradation sexpliquerait principalement par
lallongement et la dispersion des lignes desservies pour les rseaux de
moins de 100 000 habitants, et par la dtrioration de la vitesse
commerciale dans les autres rseaux.
Sans mconnatre le poids de ces facteurs, force est de constater
que les politiques accommodantes suivies en matire de temps de travail
et de rmunrations nont pas permis de les absorber.
Nonobstant lindniable difficult pour les oprateurs de remettre
en cause des accords passs ou des avantages acquis, des mesures doivent
tre prises pour organiser le temps de travail en fonction de lactivit,
ramener labsentisme un niveau moins pnalisant et lier loctroi
daugmentations salariales suprieures linflation la ralisation de
gains de productivit.
La restructuration du rseau grenoblois a permis de diminuer le
nombre de conducteurs receveurs en 2010 (- 23 ETP) sans augmentation
du nombre de contrleurs et dagents de prvention malgr la construction
des lignes C et D du tramway. Grce un effort de formation lev (il
reprsente 5 % de la masse salariale depuis 2008, bien au-del du taux
lgal fix 1,90 %), loprateur du rseau a instaur la polyvalence des
conducteurs receveurs la conduite des tramways et des bus. Par ailleurs,
le contrat de travail des agents ne prvoit pas leur rattachement un dpt
particulier. Enfin, un plan senior permet de lisser la consommation du
compte pargne temps (CET) pour faciliter la rduction progressive de
lactivit des agents approchant de la retraite.
Cour des comptes

278
COUR DES COMPTES
2 - Mutualiser les cots dacquisition et de maintenance des

matriels
Confrontes au cot croissant des nouveaux matriels roulants,
certaines collectivits ont cherch grouper leurs commandes. Lors des
24e rencontres nationales du transport public, un cabinet dtudes183 a
prsent les stratgies dachats communs de cinq agglomrations : Brest
et Dijon, Amiens et Caen184 et Montbliard. En 2008, Brest Mtropole
Ocane et la communaut du Grand Dijon ont lanc deux projets de
tramways compatibles en termes techniques avec des plannings proches.
Daprs le cabinet, les conomies initialement prvues de 10 M ont t
deux fois plus importantes.
Comme lont soulign le GART et lUTP dans leur rapport sur le
report modal et lquilibre conomique des transports publics urbains, la
standardisation des matriels (roulants ou embarqus) constitue un
lment essentiel de limitation des cots, tant par un effet volume sur
le prix dachat que pour contenir les dpenses de maintenance. Ces deux
instances soulignent que, sans renoncer linnovation, les AOTU
devraient dvelopper la mutualisation et utiliser des technologies ou
systmes existants pour rduire les cots de dveloppement.
La matrise du cot des immobilisations sur lensemble de leur
dure de vie passe non seulement par celle des cots dachat, mais
galement par lamlioration du taux dutilisation du matriel roulant et
loptimisation des cots de maintenance, via la mutualisation entre AOT
(dpartement et mtropole par exemple) des centres de maintenance, qui
mobilisent des comptences de haut niveau et ncessitent des
investissements levs.
Le dveloppement group doutils billettiques est galement
source dconomies. Ainsi, en Haute-Normandie, une convention-cadre
relative la mise en uvre et l'exploitation d'un outil billettique
interoprable a t signe par plusieurs AOTU constitues en groupement
de commandes pour l'achat d'quipements et de prestations de services
billettiques. Six AOTU supplmentaires ont dans un second temps intgr
le projet Atoumod afin de relier leur systme la structure d'exploitation
commune, gre par la rgion.
183
Groupe EGIS : Le groupement de commande dans le cadre de projets de transports
publics, novembre 2013.
184
Projets abandonn Amiens et report Caen.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
279
3 - Optimiser la vitesse commerciale

La productivit des rseaux dpend de leur structuration, du choix
des matriels utiliss et de lutilisation des facteurs de production.
La vitesse commerciale des lignes de transport en commun
constitue un lment essentiel de cette optimisation. En effet, plus elle est
leve, moins il faut, pour transporter un mme nombre de voyageurs,
mobiliser de vhicules, dheures de conducteurs et contrleurs, de
carburant, et meilleure est la rpartition par unit de production des cots
de structure, tels que les amortissements et les frais financiers.
La vitesse commerciale de la plupart des lignes des tramways se
situe entre 16 et 25 km/h. Avec une vitesse commerciale de 9,2 km/h,
infrieure celle des bus (13 km/h), le tramway de Nice savre
particulirement peu performant.
Celle dune ligne dautobus qui utilise la voirie banalise se situe
gnralement entre 12 et 16 km/h en milieu urbain dense, et peut monter
18 km/h en zone priurbaine. Sur une ligne de bus en site propre, elle
peut atteindre 22 km/h et soutenir ainsi la concurrence avec les tramways.
Les principaux dterminants de la vitesse commerciale sont :
- la vitesse maximale des vhicules, qui dpend de leur motorisation,
mais aussi de linfrastructure quils utilisent : site propre exclusif,
entirement protg, site propre partag, voirie banalise ;
- la longueur des inter-stations, qui dtermine le nombre darrts sur la
ligne ;
- les puissances dacclration et de freinage, qui jouent un rle
dautant plus dterminant que le nombre darrts est important ;
- le temps darrt en station, qui dpend du nombre de voyageurs qui
montent et qui descendent, mais galement de lorganisation des
portes et des espaces intrieurs des vhicules.
Bordeaux, le repositionnement des panneaux de limitation de
vitesse a permis daugmenter la vitesse moyenne de circulation des
tramways de la ligne B. Certaines contingences chappent cependant
l'emprise du dlgataire. Ainsi, sur cette mme ligne, les temps de trajet
ont t augments par l'indisponibilit d'un pont tournant situ sur un
bassin flots, qui impose un dtour et complique la gestion du trafic du
fait de l'utilisation d'une voie unique dans les deux sens de circulation.
Cour des comptes

280
COUR DES COMPTES
C - Accrotre la part des recettes commerciales dans le

financement du service
1 - Agir sur lattractivit des transports en commun pour en
augmenter la frquentation
Parmi les proccupations les plus frquemment cites par les
usagers des transports en commun, la ponctualit et la frquence arrivent
en tte, devant la scurit et le confort. Ces deux paramtres sont
dpendants de la fluidit du trafic et donc de la question sensible du
partage de la voirie dans un sens plus favorable aux transports en
commun185.
Le report modal de la voiture vers les transports en commun passe
ainsi la fois par la cration de TCSP, bus ou tramways, bnficiant de
voies rserves et protges, et par la mise en uvre dune politique
active de gestion du stationnement, incluant le dveloppement de parcs
relais pour encourager les automobilistes ne pas utiliser leur voiture en
centre-ville.
Lefficacit dune telle politique dpend de deux facteurs
principaux, les rapports entre le cot du stationnement (incluant les
sanctions pour non-paiement) et le tarif des transports en commun, dune
part, et la matrise par lAOTU de la gestion de lensemble des
stationnements, sur et hors voirie, dautre part.
Dans la plupart des cas, le stationnement sur voirie reste de la
comptence des communes qui dcident du caractre payant, gratuit,
limit ou non dans le temps, du stationnement et en assure le contrle.
En pratique, de nombreuses agglomrations restent accommodantes avec les automobilistes, arguant dune culture de la voiture
qui masque en ralit une volont de ne pas mcontenter ces derniers.
Cest notamment le cas de Nice, qui met en uvre une politique tarifaire
peu dissuasive, et de Marseille, o la politique de contrle et de
rpression du stationnement illicite constitue galement un enjeu
essentiel. Constatant que 57 % du temps de stationnement faisait lobjet
de fraude, lobservatoire du stationnement de Marseille a ainsi montr que
les mesures de contrle et de rpression du stationnement payant sur
voirie y taient insuffisantes.
185
Sauf, bien entendu, pour le mtro, qui concerne toutefois moins de projets
dinvestissements que le tramway et le BHNS (cf. supra).
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
281
En dissociant la comptence de police du maire du caractre

payant du stationnement, qui relve de la redevance domaniale, et en
dpnalisant le stationnement, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation
de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles
(MAPTAM) permettra aux collectivits, compter de 2016, de fixer le
montant de la redevance et du forfait de post-paiement (cest--dire de
lamende pour dfaut de paiement du stationnement) un niveau qui
favorise la rotation du stationnement sur voirie et le report modal. Il
pourrait toutefois en rsulter des dpenses publiques supplmentaires si le
systme automatis actuel ntait pas utilis pour grer les forfaits de post
stationnement186.
Aucune AOTU nest alle, ce jour, jusqu mettre en uvre des
solutions sanctions de type page urbain187, restrictions permanentes
de circulation ou tarification des voitures avec un seul passager comme
cela se pratique ltranger : page systmatique Londres (2003), ou
rserv aux vhicules les plus polluants Stockholm et Milan (2007),
circulation alterne (plaques paires/impaires) Athnes depuis 1982,
centres historiques de villes italiennes rservs aux rsidents et
automobilistes munis dun permis spcial, etc.
la lumire des tudes disponibles et des exemples trangers, il
apparat que seul le renforcement des politiques de stationnement et les
limitations apportes la circulation des vhicules individuels en centreville sont mme damliorer la vitesse commerciale et donc lattractivit
des transports urbains. Cest le prix payer pour faire progresser
fortement et durablement la part des transports en commun dans les
dplacements urbains, lautomobile conservant toute sa place et son
utilit en priphrie urbaine.
186
Cf. sur ce point, dans Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, Tome II. Les
amendes de circulation et de stationnement routiers : des progrs dans la gestion, pp.
37-67. La documentation franaise, fvrier 2014, 480 p., disponible sur
www.ccomptes.fr, lencadr de la page 59.
187
La rocade autoroutire de Lyon sapparente plus un itinraire payant de
contournement elle a dailleurs t baptise To pour Transversale Est-Ouest qu un vritable page urbain visant limiter la circulation automobile et la pollution
atmosphrique dans le centre de lagglomration. De mme, le tunnel payant PradoCarnage de Marseille permet dviter une partie du centre-ville mais nempche pas
les voitures dy entrer.
Cour des comptes

282
COUR DES COMPTES
2 - Revoir la tarification
La hausse des tarifs est aujourdhui largement dbattue, propose,
voire mise en uvre. Inversement, la gratuit du service, fortement
critique par les associations reprsentatives des AOTU et leurs
oprateurs, demeure peu rpandue188. Elle ne rpond dailleurs pas la
notion de service public caractre industriel et commercial qui implique
une participation de lusager.
Le taux moyen de couverture des dpenses par les recettes
commerciales est de 28,6 % seulement. Il stablit 18 % pour les
rseaux de moins de 100 000 habitants et 36 % pour ceux de plus de
400 000 habitants dots de TCSP. lintrieur de chaque strate, les
variations sont importantes : le taux de couverture sinscrit dans une
chelle de 1 2 pour les agglomrations de plus de 400 000 habitants et
de 1 10 pour celles de moins de 100 000 habitants. Ces carts refltent
les diffrences de politique tarifaire des AOTU.
Un alignement de la contribution des usagers au financement du
service sur celle des entreprises ncessiterait daugmenter denviron dix
points le taux de couverture moyen des dpenses par les recettes
commerciales.
Au-del des effets induits sur la frquentation et donc le volume
des recettes commerciales par les mesures susceptibles dtre prises pour
amliorer lattractivit de loffre de transport (cf. supra, le point II.C.1),
cet objectif peut tre atteint, horizon dune dizaine dannes, par la
combinaison dune augmentation des tarifs de base et dune modulation
des tarifs sociaux.
Les gammes tarifaires que proposent les rseaux de transports
publics sont segmentes en quatre catgories :
- les titres toutes clientles , pour lesquels aucun justificatif dge,
de statut ou de revenu nest exig ; ce premier ensemble comprend
les titres occasionnels (notamment les tickets vendus lunit ou en
188
Selon le GART, sur 290 AOTU, seules 22 dont la plus importante dpasse peine
100 000 habitants (communaut dagglomration dAubagne), ont dcid de rendre la
totalit de leur rseau gratuit. Cette pratique reste donc minoritaire mais sduit un
nombre croissant dagglomrations, surtout de moins de 45 000 habitants. Dans la
plupart des cas, cest le constat dun niveau de recettes drisoire compar celui des
cots (y compris ceux de lutte contre la fraude), qui conduit les collectivits prendre
cette dcision.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
283
carnet) et les abonnements de dures plus ou moins longues

(hebdomadaire annuelle) ;
- les titres commerciaux, destins certaines catgories de voyageurs
(les jeunes, les tudiants, les familles, les salaris, etc.) dont la vente
rpond la volont des AOTU et de leurs oprateurs de conqurir et
fidliser de nouvelles clientles en les faisant bnficier de tarifs
prfrentiels ; ainsi, le montant de recettes procur la communaut
urbaine de Bordeaux par le Pass jeune annuel conforte les tudes
selon lesquelles les jeunes de moins de 25 ans sont, dune manire
gnrale, nettement moins motoriss que trente ans auparavant189 ; la
fidlisation de cette clientle peut constituer un avantage durable
pour les transports en commun190 ;
- les titres sociaux, pouvant tre rduits ou gratuits, qui rpondent un
besoin de solidarit entre les gnrations (personnes ges) ou les
catgories sociales (personnes en situation de prcarit, demandeurs
demploi, bnficiaires de minimas sociaux, etc.) ; ils sont de plus en
plus souvent octroys sous conditions de ressources, en complment
de la justification dun statut ;
- les titres intermodaux, qui permettent dutiliser, successivement ou
non, plusieurs modes de transport publics ; ils peuvent tre cibls sur
certaines catgories de voyageurs et donc, ce titre, relever de la
tarification toutes clientles ou commerciale, voire sociale.
Llasticit de la frquentation tant plus sensible la qualit du
service quau prix, notamment sur trois aspects la scurit, la rapidit de
circulation et la rgularit191 les tarifs toutes clientles devraient, au
moins, tre indexs sur linflation.
Ce nest toutefois pas le choix de certains grands rseaux. Ainsi,
Marseille, lAOTU a dcid de renoncer en 2014 la clause dindexation
automatique de 1 % des tarifs annuels, acte par lavenant n 5 au contrat
du 1er fvrier 2013 (suscitant un manque de recettes participant
lquilibre du contrat valu 1 M en 2014 et 2 M en 2015) et de ne
pas rpercuter le relvement du taux de TVA prvu pour les prestations
de transports. Il en va de mme Toulon, o les tarifs nont pas augment
depuis 2007 et o la non rpercussion de la hausse de TVA a engendr un
cot supplmentaire pour la collectivit de 0,5 M pour lanne 2014.
189
Au plan national, 24 % des tudiants ne sont pas titulaires du permis de conduire et

44 % ne possdent pas dautomobile (UTP 2011 Observatoire de la mobilit).
190
Source : Koscopie, analyse du directeur marketing stratgique du groupe Kolis.
191
UTP 2011 Observatoire de la mobilit.
Cour des comptes

284
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, alors quaujourdhui, plus de la moiti des voyages

sont raliss avec des titres rduction commerciale ou sociale et 13 %
gratuitement192, les rductions consenties pourraient tre plus souvent
corrles avec le niveau des revenus plutt quen fonction du seul statut
des individus. Ainsi, il ny a pas de corrlation automatique entre lge et
les revenus des usagers seniors. Or ceux-ci bnficient le plus souvent
dun tarif rduit quel que soit le niveau de leurs ressources. De la mme
faon, certains salaris peuvent cumuler le bnfice dun tarif commercial
de type abonnement travail avec celui dune prise en charge partielle de
labonnement par leur entreprise.
La communaut dagglomration du Grand Poitiers a revu sa
politique tarifaire entre 2008 et 2012. La part des titres gratuits, qui
stablissait 18,5 %, est devenue rsiduelle (3 %), tandis que celle des
titres tarif rduit a baiss de 49,5 % 41 %.
3 - Renforcer la lutte contre la fraude

La fraude cause dimportantes pertes de recettes, dont le taux
moyen a t valu au moins 5 % des recettes commerciales mais qui
peut atteindre 20 %193. Aussi la lutte contre ce phnomne constitue-t-elle
un enjeu majeur pour le transport public, mme si peu de rseaux
communiquent les informations dont ils disposent ce sujet.
Limportance du phnomne lui-mme se mesure par deux ratios :
le taux de fraude apparent et le taux de fraude rel194.
Une enqute ralise sur le rseau de Montpellier en mars 2011 a
estim le taux de fraude rel 22 %, pour un taux apparent de seulement
3 %. Ce dernier est comparable aux taux communment mesurs, qui se
situent dans une fourchette de 2 % 3 %, alors que les taux rels sont
estims un niveau au moins quatre fois suprieur.
Face ce dfi, la plupart des AOTU mettent en place des
politiques de contrle et de rpression qui se mesurent par le taux de
192
Les chiffres cls 2012 de lUTP.

Estimations avances par le CERTU lors de son audition par la Cour en novembre
2013.
194
Le taux de fraude apparent rapporte le nombre de voyageurs en infraction celui
des personnes contrles : il sagit dun taux mesur. Le taux de fraude rel, qui
correspond la part des voyageurs en infraction parmi le total des usagers du service,
ne peut tre questim par enqute auprs des usagers. Les valuations ralises
montrent quil est trs suprieur au taux apparent.
193
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
285
contrle (rapport entre le nombre de voyageurs contrls et le nombre de

voyageurs ayant valid leur titre de transport), ainsi que par le nombre de
procs-verbaux et leur taux de recouvrement. Toutefois, ces politiques ont
un cot salarial lev et gnrent des recettes relativement faibles.

Le rtablissement durable de lquilibre des services de transport
public urbain de voyageurs est subordonn la mise en uvre rapide de
mesures allant dans trois directions :
- une incitation lutilisation des transports en commun, qui passe
la fois par lamlioration quantitative et qualitative de loffre et des
actions visant rquilibrer le rapport avantages/inconvnients
entre lautomobile, les transports en commun et les autres modes dits
alternatifs (vlo, marche, covoiturage, etc.) ;
- la matrise des dpenses dexploitation et dinvestissement,
laquelle contribueraient des mesures visant amliorer la
productivit du personnel, mutualiser les cots dacquisition et de
maintenance des matriels et optimiser lallocation des facteurs de
production ;
- un accroissement de la contribution des usagers au financement du
service rsultant principalement de lamlioration de lattractivit
des transports en commun par un partage de la voirie qui leur soit
plus favorable (effet volume), de hausses tarifaires (effet prix) et
dun renforcement de la lutte contre la fraude.
La rforme territoriale offre par ailleurs loccasion de simplifier le
partage actuel des comptences en matire de transports de voyageurs,
en clarifiant les attributions dvolues aux rgions, aux dpartements et
aux communes ou leurs groupements, voire en supprimant lun de ces
trois chelons dcisionnels.
Vont dans ce sens les dispositions figurant dans le projet de loi sur
lorganisation territoriale de la Rpublique et le projet de loi relatif la
dlimitation des rgions qui prvoient de confier aux nouvelles rgions
les comptences relevant actuellement des dpartements dans le domaine
des transports.
La Cour des comptes recommande aux autorits organisatrices et
aux oprateurs de transports urbains de :
Cour des comptes

286
COUR DES COMPTES
1. se doter doutils permettant danalyser la performance de leur

rseau pour en amliorer lefficience commerciale (autorits
organisatrices de transport urbain AOTU) ;
2. dimensionner leurs investissements aux besoins du territoire
desservi (AOTU) ;
3. engager des discussions avec les reprsentants des salaris
pour mieux adapter le temps de travail lactivit et raliser
des gains de productivit (oprateurs) ;
4. mutualiser linvestissement et les cots de maintenance tout en
privilgiant linnovation et le progrs technique, notamment
en matire de billettique (AOTU et oprateurs) ;
5. transfrer lordonnateur de lAOTU, outre les transports et
la voirie, lensemble des comptences en matire de
stationnement et les pouvoirs de police y affrents (AOTU) ;
6. mettre en uvre des mesures tarifaires permettant daligner
progressivement le niveau de la contribution des usagers au
financement du service public de transport sur celui des
entreprises (AOTU) ;
7. prendre en compte de faon plus systmatique la lutte contre
la fraude et linscurit dans les conventions passes entre les
AOTU et les oprateurs en y intgrant des objectifs chiffrs de
contrle et de baisse du taux de fraude (AOTU et oprateurs).
Cour des comptes

Rponses
lnergie .................................................................................................. 290
Rponse du ministre de lintrieur .......................................................... 291
Rponse du prsident de la Socit nationale des chemins de fer franais
(SNCF) ................................................................................................... 292
Rponse du prsident du directoire des transports Keolis ...................... 292
Rponse du prsident-directeur gnral de Transdev ............................. 294
Rponse du prsident du conseil rgional de Haute-Normandie ............ 298
Rponse du prsident du conseil gnral des Alpes-Maritimes .............. 300
Rponse du prsident de la mtropole Grand Lyon ................................ 300
Rponse du prsident de la communaut urbaine de Marseille-ProvenceMtropole................................................................................................ 301
Rponse du prsident de la mtropole Nice Cte dAzur ....................... 303
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de BloisAgglopolys.............................................................................................. 307
Rponse du prsident de la communaut de lagglomration havraise... 310
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de Metzmtropole ................................................................................................ 310
Rponse du prsident de la communaut dagglomration du Grand
Narbonne ................................................................................................ 310
Rponse du prsident de lagglomration Orlans-Val-de-Loire ........... 311
Rponse du prsident de la communaut dagglomration Rennes
Mtropole................................................................................................ 312
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de Saint-tienne
mtropole ................................................................................................ 312
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de ToulonProvence-Mditerrane ........................................................................... 312
Cour des comptes

288
COUR DES COMPTES
Rponse du prsident de la communaut dagglomration de Toulouse

mtropole ................................................................................................ 313
Rponse du prsident de la communaut dagglomration du Var-EstrelMditerrane ........................................................................................... 317
Rponse du prsident du syndicat mixte des transports collectifs de lOise
................................................................................................................ 317
Rponse du prsident du syndicat mixte des transports en commun de
lagglomration caennaise ...................................................................... 317
Rponse du prsident de la socit dconomie mixte des transports
publics de lagglomration grenobloise (SEMITAG) ............................. 318
Rponse du directeur gnral de la rgie des transports de Marseille .... 319
Rponse du directeur gnral de la SAEML Transports de lagglomration
de Montpellier......................................................................................... 320
Rponse du directeur de la rgie des transports poitevins ...................... 320

Maire de Toulon
Prsident de la communaut urbaine de Bordeaux
Prsident de la communaut urbaine Le Mans Mtropole
Prsident de la communaut dagglomration dAngers Loire Mtropole
Prsident de la communaut dagglomration du Grand Avignon
Prsident de la communaut dagglomration de Beauvais
Prsident de la communaut dagglomration de Brest Mtropole
Prsident de la communaut dagglomration Le Grand Chalon
Prsident de la communaut dagglomration du Grand Dijon
Prsident de la communaut dagglomration du Douaisis
Prsident de la communaut dagglomration de Grenoble Alpes
Mtropole
Prsident de la communaut dagglomration de Lens-Livin
Prsident de la communaut dagglomration de la rgion Nazairienne-etde-lEstuaire
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
Prsident de la communaut dagglomration de Nmes

Prsident de la communaut dagglomration du Grand Poitiers
Prsident de la communaut dagglomration de Rouen ElbeufAustreberthe
Prsident de la communaut dagglomration de Valenciennes
Prsident-directeur gnral de la socit dconomie mixte
damnagement de la rgion dAngers
Directrice du syndicat mixte des transport Artois Gohelle
Directeur de la socit dconomie mixte des transports en commun de
lagglomration mancelle
Prsident du syndicat mixte des transports pour le Rhne et
lagglomration lyonnaise
Cour des comptes

289
290
COUR DES COMPTES

L'organisation des transports urbains est, depuis la loi
d'organisation des transports intrieurs de 1982, une comptence
attribue aux collectivits territoriales. Dans ce cadre, les 287 autorits
organisatrices des transports urbains de province dfinissent librement
les dessertes, dsignent les exploitants, fixent les conditions gnrales
d'exploitation et de financement des services et dcident de la politique
tarifaire mettre en uvre.
L'tat reste nanmoins trs attentif l'volution de ce secteur
doublement stratgique, la fois sur le plan conomique - dans la mesure
o il emploie directement ou indirectement plus d'un million de
personnes - et pour sa contribution importante notre politique de
transition nergtique et de croissance verte.
cet gard, l'tat apporte aux collectivits locales un
accompagnement mthodologique et technique au travers de l'action du
Centre d'tudes et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilit
et l'amnagement, dont les donnes ont galement t utiles
l'laboration du projet d'insertion au rapport public annuel de la Cour.
Surtout, l'tat soutient financirement les initiatives locales en
matire d'investissement dans les infrastructures de transport ou, de
manire plus rcente, dans des projets de mobilit, dans le cadre
d'appels projets, dont le troisime a t lanc en mai 2013.
Cet appel projets, un temps compromis par des incertitudes
financires, a suscit de trs nombreuses demandes (120) de la part
d'autorits organisatrices de transport de toutes tailles et sur l'ensemble
du territoire national, en mtropole comme dans les outre-mer. Les
rsultats seront annoncs avant la fin de l'anne 2014.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
291

BUDGET
Nous avons pris connaissance avec beaucoup d'intrt de la
synthse effectue par la Cour partir d'une enqute portant sur dix-neuf
agglomrations reprsentant 12,3 millions d'habitants.
Nous partageons pleinement votre analyse sur les enjeux
conomiques et financiers relatifs ce mode de transports, et rejoignons
vos orientations et recommandations notamment en matire de matrise
des dpenses d'exploitation et de mutualisation de l'investissement.
S'agissant plus particulirement du dveloppement des transports
collectifs, nous tenons insister sur les efforts financiers importants
raliss par l'Agence de financement des infrastructures de transport de
France (AFITF) dans le cadre des trois appels projets depuis 2008.
RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Aprs examen, je vous informe que votre rapport nappelle pas
dobservation au titre des collectivits territoriales.
Je souhaite par ailleurs vous signaler que jai runi, deux
reprises cette anne, les 24 juin et 16 dcembre, le comit national de la
scurit dans les transports en commun pour tudier les perspectives
conventionnelles, rglementaires et lgislatives permettant de renforcer
la scurit des personnels et des voyageurs. Dans le domaine particulier
de la lutte contre la fraude, plusieurs initiatives seront prises avec le
ministre charg des transports pour reconnatre aux oprateurs (SNCF
et RATP notamment) un droit de communication des informations
dtenues par ladministration afin damliorer le recouvrement des
amendes. Le cadre juridique des interventions des personnels de scurit
en civil sera galement adapt et le dlit de fraude dhabitude pourra tre
constitu partir de cinq infractions (au lieu de dix aujourdhui). Ces
mesures ncessitent cependant un vecteur lgislatif insrer dans le
calendrier parlementaire contraint de lanne 2015.
Enfin, une tude va tre lance pour dterminer les conditions
dans lesquelles lAgence nationale de traitement automatis des
infractions (ANTAI) pourrait prendre en compte le circuit de
recouvrement des amendes dune faon beaucoup plus efficace
quaujourdhui.
Cour des comptes

292
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT NATIONALE DES

CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF)
Sagissant spcifiquement de lextrait que vous mavez transmis
concernant la rationalisation de loffre de transport, je souscris bien
entendu aux remarques de la Cour concernant lintrt de privilgier une
approche multimodale fonde sur la recherche dune meilleure
articulation entre les modes. cet gard, en liaison avec les Conseils
rgionaux en tant quautorits organisatrices en charge des transports
express rgionaux (TER), la SNCF sefforce de favoriser les offres
coordonnes entre les transports ferroviaires urbains, ainsi que les
formules dintgration tarifaire, limage de lexemple havrais cit par
la Cour.
Soyez assur que je partage lopinion de la Cour sur la drive
proccupante de lquilibre financier du transport urbain, que traduit la
dgradation continue du ratio de couverture des dpenses dexploitation
par les recettes tarifaires, et sur la ncessit dengager rapidement des
mesures pour y remdier. Je souscris ce titre sans rserve aux
recommandations pertinentes qui concluent lextrait du rapport que vous
mavez transmis.
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DES TRANSPORTS

KEOLIS
Sur le fond, fort de l'exprience de KEOLIS en tant qu'exploitant
de plus de 90 rseaux de transport urbain en France, je partage assez
largement l'avis de la Cour sur le caractre trs proccupant de
l'volution de l'quilibre financier du transport urbain qu'illustre
directement la dgradation continue depuis 20 ans du ratio de couverture
des dpenses d'exploitation par les recettes tarifaires.
La Cour souligne avec justesse que ce ratio a souffert de la forte
extension des primtres de transport urbain (PTU) vers des communes
peu denses apportant une contribution de l'usager marginale au regard
des cots supplmentaires de production du service. En revanche,
s'agissant de l'augmentation des cots d'exploitation constate sur 10
ans, l'analyse de la Cour tendant les imputer principalement une
matrise insuffisante de la masse salariale me semble devoir tre
nuance : elle omet en effet de mentionner un facteur majeur rsidant
dans les cots d'exploitation des nouveaux quipements dont se sont
dotes les AOTU au cours de cette priode : transports en commun en
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
293
site propres (mtro, tramway, BHNS), systmes billettique, systmes

d'aide l'exploitation et l'information des voyageurs, applications
digitales. Ces quipements ne doivent pas tre apprhends uniquement
par la Cour sous l'angle des investissements mais aussi sous celui de
leurs cots de fonctionnement et de maintenance. Par ailleurs, de
manire plus marginale, la Cour aurait pu mettre en vidence la part de
l'augmentation des cots salariaux lie aux mesures de lutte contre
l'inscurit et de mdiation, qui ont connu une forte augmentation du fait
d'volutions sociologiques urbaines regrettables.
Dans l'analyse de la drive du ratio de couverture des dpenses
d'exploitation par les recettes de trafic, il me semble par ailleurs que la
Cour aurait pu mettre davantage l'accent sur l'enjeu tarifaire. L'absence
d'augmentation des tarifs hauteur de l'amlioration du service rendu
travers des investissements importants, ni mme hauteur de la seule
inflation, couple l'octroi de tarifications sociales extrmement
gnreuses pouvant aller jusqu' la gratuit, reste en effet la principale
cause de l'effondrement de ce ratio. Une tude rcente de l'Union des
Transports.
S'agissant de la rvision de la tarification recommande par la
Cour dans l'objectif d'une augmentation du rendement de la gamme
tarifaire, elle est aujourd'hui, comme voqu prcdemment, clairement
indispensable pour prenniser le systme de transport urbain. KEOLIS
partage en outre tout fait les vues de la Cour sur l'intrt de favoriser,
au plan de l'quit comme de l'efficacit du rendement tarifaire, les
tarifications dites solidaires conditionnant l'octroi de tarifications
sociales aux revenus effectifs du foyer et non au statut ou l'ge.
L'introduction de ces tarifications solidaires peut tre pertinente pour
supprimer des gratuits reprsentant une charge financire lourde pour
des collectivits ou pour accompagner une ncessaire revalorisation des
tarifs pour le grand public.
Je soutiens enfin sans rserve les remarques de la Cour
concernant la ncessit de placer les AOTU en situation de pouvoir
exercer sur leur territoire la plnitude de la comptence en matire de
stationnement, en voirie comme en ouvrages, afin de favoriser le report
modal.
Cour des comptes

294
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE

TRANSDEV
Sur lextension des primtres desservis :
La Cour des Comptes note juste titre que lextension des
primtres de transport urbain contribue laugmentation du cot du
kilomtre marginal, non compense par les recettes du versement
transport.
Dans un souci de prcision, il nous semble utile de rappeler les
donnes mesures par lUTP qui value -6,6 % (et jusqu -9 % pour
les plus grands rseaux) la perte de densit des espaces desservis pour
lanne 2012, soit la plus forte baisse depuis 10 ans (UTP - Les chiffres
cls du transport public 2012).
Sur les caractristiques du secteur des transports urbains de
voyageurs :
Sagissant de ltat de la concurrence, il nous semble important de
faire part du taux de renouvellement tel que mesur par lUTP. Selon la
dernire tude sur la concurrence ralise par lUTP le 31 janvier 2011
et portant sur la priode 2005-2011 : 30 % des appels doffres passs
dans les rseaux adhrents lUTP ont t loccasion dun changement
doprateur sur le march franais, soit 28 rseaux sur 98 appels doffres
et ce quelle que soit la taille des rseaux , ce qui traduit une relle
vivacit de la concurrence entre oprateurs.
Ce sont alors les rseaux de transports urbains exploits par les
rgies directes ou les socits publiques locales (oprateurs in
house ), donnant lieu des dcisions dattribution directe de la part des
autorits organisatrices, qui font chec la mise en uvre de procdures
de mise en concurrence.
Par ailleurs, pour amliorer encore la concurrence loccasion de
leurs procdures dappel doffres, les autorits organisatrices pourraient
veiller rendre ces procdures plus accessibles notamment en simplifiant
les cahiers des charges communiqus aux candidats. En effet, et sans
voquer mme les nombreuses contraintes techniques de la future
exploitation du service, la grande complexit des cahiers des charges (le
nombre doptions obligatoires, le nombre de pages des bordereaux de
prix complter par les candidats jusqu une centaine de pages - )
peut savrer rellement dissuasive pour tout oprateur et constitue un
vritable frein la concurrence.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
295
Il est enfin inexact de dduire un dsquilibre des relations entre

dlgants et dlgataires du fait que deux acteurs Keolis et Transdev
reprsentent 75 % des parts du march.
La gestion des rseaux de transports urbains en France est une
activit peine lquilibre, dont les rsultats sont trs infrieurs ceux
des transports urbains linternational, dans des pays (UK, USA,
Australie) o la concurrence entre oprateurs est rpute forte. Plus
prcisment, plusieurs grands rseaux urbains en France prsentent des
rsultats dficitaires et tmoignent des sacrifices consentis par les
oprateurs au moment de la ngociation de ces contrats quant au niveau
de leur marge bnficiaire, prouvant ainsi que les oprateurs se livrent
une rude concurrence pour lattribution des contrats.
Lpret de la concurrence nest donc pas fonction du nombre de
concurrents mais de leur pertinence et de leur motivation, et ce titre
nous souhaitons faire valoir que les collectivits territoriales bnficient
bien actuellement de lardeur de la concurrence.
Sur les relations entre dlgants et dlgataires :
La Cour des Comptes nonce que ces contrats de dlgation de
service public comportent un partage de risques dfavorable aux
autorits organisatrices, et souligne la part importante du montant de la
contribution forfaitaire verse au dlgataire dans la rmunration de ce
dernier.
Nous contestons cette assertion car les contrats de dlgation de
service public pour lexploitation des rseaux de transports urbains
comportent un transfert effectif du risque dexploitation (risque industriel
sur les charges et risque commercial sur les recettes) vers le dlgataire
qui supporte notamment les incidences des perturbations de trafic qui
peuvent perturber le bon fonctionnement du service, les incidences des
modifications du service des transports afin dadapter en permanence le
service aux besoins des usagers, le risque rsultant dune dfaillance
dun sous-traitant, les consquences des dommages engageant la
responsabilit du dlgataire (dommages aux personnes, dommages aux
biens mis la disposition du dlgataire, actes de vandalisme), le risque
li la variation de la frquentation du service, etc.
Nous notons galement que les autorits organisatrices nhsitent
pas, pour scuriser leur propre budget, transfrer vers le dlgataire
des risques que ce dernier ne peut ni valuer ni matriser au moment de
llaboration de son offre conomique (volution de la rglementation,
volutions de la politique tarifaire, ).
Cour des comptes

296
COUR DES COMPTES
Ainsi, de notre point de vue, les risques des oprateurs se sont

considrablement accrus ces dernires annes.
Sur le poids des charges de personnel :
Lvolution de la masse salariale des rseaux de transports
urbains rsulte du dialogue social conduit par les oprateurs de
transporteurs et leurs salaris ainsi que daccords trouvs avec les
autorits organisatrices soucieuses de la qualit de ce dialogue et qui
savrent tre particulirement lcoute des usagers, eux-mmes
sensibles au bon fonctionnement du service public.
La politique sociale de Transdev Group sattache en particulier
la bonne application de la convention collective nationale du transport
urbain dont le champ dapplication tend stendre au fur et mesure de
lextension des primtres de transport urbain des autorits
organisatrices ainsi qu la lutte contre labsentisme par la mise en
uvre dun plan de matrise de ce phnomne.
Sur le financement des nouveaux projets :
Aux contraintes budgtaires des autorits organisatrices, sajoute
la suppression de lcotaxe qui tait susceptible de financer les
infrastructures de transport. Au moment o nous observons une relle
attente des populations citadines en terme doffres de transport collectif
de qualit, les collectivits locales se voient amputes dune part des
ressources pour y rpondre.
Cette situation fige la dynamique de dveloppement du transport
public et donc la dynamique des projets dentreprise des rseaux.
Cette stagnation, qui conduit mme une rduction de loffre dans
nombre de rseaux, ne permet pas une rduction des cots unitaires.
Sur le versement transport :
La Cour des Comptes relve juste titre que la dynamique des
taux du versement transport ne permettrait pas, lavenir de pallier la
perte de rendement de cette ressource.
Cette analyse peut tre complte par lobservation selon laquelle
les recettes provenant du versement transport peuvent tre affectes un
champ dactivits toujours plus large, ce qui contribue malheureusement
l parpillement de cette ressource.
Initialement, le versement transport avait pour objectif le
financement des dpenses dinvestissement et de fonctionnement des
transports publics urbains et des autres services de transports publics
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
297
qui, sans tre effectus entirement lintrieur du primtre de

transport urbain, concourent la desserte de lagglomration.
Il a t ensuite prvu par le lgislateur (article 105 de la
n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et
renouvellement urbains) que le versement transport puisse servir
financement de lamlioration de lintermodalit Transports
commun/Vlo...
loi
au
au
en
Encore rcemment, et par leffet de la loi n 2014-58 du 27 janvier

2014 relative la modernisation de laction publique territoriale et
laffirmation des mtropoles, le renforcement des comptences des
communes et des groupements de communes, devenues autorits
organisatrices de la mobilit, a encore tendu le champ du financement
issu du versement transport qui peut dornavant tre utilis pour les
dpenses dinvestissements et de fonctionnement de toutes actions
relevant des comptences des autorits organisatrices de la mobilit ,
englobant toute politique publique de mobilit durable (dveloppement
des dplacements terrestres non motoriss, et des usages partags des
vhicules terrestres moteurs, logistique urbaine).
Sur la participation des autorits organisatrices :
La Cour des Comptes expose que les autorits organisatrices
contribuent de manire importante au financement de service des
transports urbains, au risque que le montant de la contribution forfaitaire
quelles versent leur dlgataire emporte la requalification juridique du
contrat dexploitation en march public.
propos de la commercialisation du service, nous voulons
rappeler que le dlgataire prend ce risque commercial sa charge alors
que la dfinition de la politique tarifaire relve des prrogatives de
lautorit organisatrice et que la vitesse commerciale du rseau dpend
fortement des dcisions de lautorit organisatrice en matire de voirie,
circulation et stationnement.
Malgr ces contraintes, le dlgataire porte les engagements
propres dvelopper la frquentation du rseau exploit : politique
marketing, lutte contre la fraude, performance de la qualit du service et
de linformation des usagers.
Par ces actions, le dlgataire prend pleinement sa part dans le
dveloppement des recettes du rseau.
Cour des comptes

298
COUR DES COMPTES
Sur les conditions dun nouvel quilibre du service

Nous accueillons favorablement les propositions de la Cour des
Comptes.
En effet, elles se rapprochent des positions conjointes du GART et
de lUTP ( Report modal et quilibre conomique : deux enjeux pour
lavenir du transport public urbain - Novembre 2013), auxquelles nous
souscrivons pleinement, et qui concluent aux recommandations
suivantes :
- optimiser la vitesse commerciale par une rflexion la
complmentarit de la politique de circulation et de stationnement
au report modal ;
- rnover la politique tarifaire en vigueur afin de mieux concilier les
enjeux de la matrise budgtaire et dattractivit tarifaire ;
- hirarchiser et rationnaliser loffre de transport dans un contexte
dextension gographique des primtres de transport urbain ;
- engager une rflexion sur la standardisation des matriels roulants
et embarqus pour limiter laugmentation du cot de gestion des
parcs.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL

DE HAUTE-NORMANDIE
Le caractre parcellaire des extraits transmis du rapport permet
difficilement de vous apporter, en ltat, une rponse circonstancie
sur les problmatiques gnrales abordes par le rapport.
En revanche, il me parat utile dapporter ci-dessous un
commentaire aux extraits du rapport o la Rgion Haute-Normandie
est implique.
- Sur la prsentation de la problmatique examine, il y a lieu de noter
que la prise de comptence de la Rgion en matire de transport
express rgional est intervenue en 2002 pour la Haute-Normandie
et quil a t possible lensemble des quinze autorits
organisatrices de transport de Haute-Normandie dadopter ds
dcembre 2006 sa charte pour le Dveloppement de lintermodalit
des transports, grce au projet Atoumod.
- Il convient de noter que ce projet ne se rduit pas au seul
dveloppement dun outil billettique remarquable mais aussi dune
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
299
approche globale de la mobilit, visant aussi les questions de

tarification et dinformation multimodale et de coordination
physique des rseaux, dans le sens souhait par la Cour. ce titre,
les ralisations suivantes sont relever : la mise en
place dune tarification multimodale sur une zone couvrant la
Mtropole de Rouen, la Communaut dAgglomration Seine-Eure
jusquau Grand Evreux Agglomration depuis septembre 2014,
louverture du site Atoumod.fr depuis avril 2012.
- Cette logique dintermodalit a fait lobjet dun portage politique
fort sur le mode conventionnel, comme le relve la Cour, un stade
du projet o il convenait dassurer une mise niveau densemble et
de fdrer par lexemple. Cest ainsi que sexpliquent les
adaptations successives faites en matire de groupements de
commandes, qui sont effectivement sources dconomie, ce niveau
de service. Cette dmarche est galement marque par la volont
dune matrise publique aussi complte que possible du sujet et
notamment une absence de dpendance vis--vis des oprateurs de
transport.
- Pour 2015, la nouvelle tape qui sannonce sera celle dune plus
grande intgration qui supposera la gestion des quipements
dploys et celle de flux financiers complexes (notamment
perception/compensation de recettes publiques et prives), qui rend
indispensable la cration dun Syndicat Mixte de type loi SRU. Dans
la poursuite des accords passs, toute les autorits organisatrices de
Haute-Normandie ont ou vont dlibr(er) fin 2014/dbut 2015
cette fin. Ceci constituera pour la future Rgion Normande, pour
traiter de manire oprationnelle le sujet de lintermodalit, un socle
plus solide que le chef de filt inscrit dans la loi n 2014-58 du 27
janvier 2014 de modernisation de laction publique territoriale et
daffirmation des mtropoles. Il sagit galement de la seule solution
juridiquement valable pour traiter de flux financiers mixtes, publics
et privs.
- Dans lexercice de sa comptence ferroviaire, la Rgion HauteNormandie met galement en pratique lintermodalit, non
seulement en dveloppant les dessertes priurbaines du Havre ou de
Rouen de manire coordonne avec la CODAH ou la Mtropole,
comme la soulign la Cour dans le cas de la Lzarde Express
Rgional, mais aussi en soutenant un important programme de
rnovation
des
gares
et
des
ples
dchanges
(programme de 60 M de travaux adopt en mars 2012), en lien avec
les collectivits locales.
Cour des comptes

300
COUR DES COMPTES
Comme vous laurez constat, laction permanente de la HauteNormandie et de ses partenaires, et en premier lieu les autres
collectivits territoriales, sinscrit bien en matire de transport dans les
recommandations de la Cour.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL

DES ALPES-MARITIMES
Le Dpartement des Alpes-Maritimes est de fait peu concern par
la problmatique des transports urbains de voyageurs qui relve de
la comptence des AOTU.
Pour autant, j'ai souhait ds 2007 et en troite collaboration avec
les six autorits concernes regroupes au sein d'un syndicat mixte,
m'associer la nouvelle politique tarifaire par le biais de la mise en
uvre du ticket 1 euro.
Vous relevez avec justesse que cette politique a eu un cot direct
pour le Conseil gnral au travers des compensations verses notamment
la Mtropole Nice Cte d'Azur.
Cependant le but premier de cette intervention a t de favoriser
fortement la frquentation des rseaux de transport individuel. Cet
objectif s'inscrit en effet pleinement dans la recherche de politiques de
transport mieux adaptes au dveloppement durable. Il s'agit dsormais,
vous le savez, d'un objectif politique de premier plan, assum comme tel.
Cet objectif a t pleinement rempli puisque le trafic voyageurs a
augment de plus de 60 % entre 2007 et 2011.
Compte tenu de ces trs fortes progressions de clientle, les
rseaux de transport en commun ont d s'adapter pour rpondre la
demande constate.
Fort de ces rsultats, l'ensemble des AOT du Dpartement a dcid
en 2013 d'augmenter la tarification l'unit de 1 euro 1,50 euros.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA MTROPOLE GRAND LYON

Ce document a retenu toute mon attention et jai lhonneur de vous
prciser quil nappelle pas dobservation particulire de ma part.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
301
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DE

MARSEILLE-PROVENCE-MTROPOLE
J'ai pris connaissance de votre projet dinsertion et relve avec le
plus grand intrt la similitude des difficults auxquelles sont
confrontes les grandes intercommunalits. l'vidence, les traitements
financiers et techniques n'apportent que des rponses partielles sur des
territoires de plus en plus complexes.
Sur notre territoire, l'autorit organisatrice des transports se doit
de traduire au quotidien trois exigences de l'amnagement du territoire :
la desserte des quartiers o les bassins de population se concentrent, les
liaisons interurbaines entre les communes et la ville centre et la rponse
aux besoins de la desserte des bassins d'emplois qui ne jouxtent que trop
rarement les zones d'habitats rsidentiels.
Nous dplorons par ailleurs les cots conomiques directs et
indirects, induits par les difficults de la circulation routire qui
embolisent les principaux axes aux heures de pointe.
Nos rponses sont multiples face ces exigences et constats.
La valorisation du rseau classique et des axes structurants sont
ainsi assortis d'objectifs prcis au sein du plan de dplacement urbain
adopt par le conseil communautaire.
L'alternative la prdominance du tout voiture repose sur la
dtermination d'une offre mieux cible, l'amlioration de la performance
conomique de nos oprateurs, et la prparation du renouvellement du
matriel roulant ddi au mtro de Marseille afin d'offrir aux voyageurs
un confort moderne.
Le transport des personnes joue, Marseille et sur l'ensemble de
la communaut urbaine, un rle social essentiel. La politique intgre des
dplacements qui entend rpondre la complexit de l'organisation
urbaine du territoire, ncessite par consquent des investissements
considrables orients prioritairement vers les secteurs les plus denses de
la communaut urbaine, et un niveau de service adapt.
Alors que les besoins en transport sont croissants, le
dveloppement de l'offre doit constamment s'adapter aux contraintes
budgtaires qui psent sur les investissements.
Cependant, la recherche d'un optimum socio-conomique ne peut
s'affranchir des enjeux sociaux de notre territoire, mme si leur
ncessaire prise en compte impacte l'vidence les donnes financires.
Cour des comptes

302
COUR DES COMPTES
Vous relevez ainsi les difficults auxquelles sont confrontes les

autorits organisatrice des transports et, sur certains rseaux, dont celui
de Marseille, l'absence d'indexation et de rpercussion de la TVA sur les
tarifs de transport public.
L'avenant n4 au contrat d'OSP entr en vigueur au 1er janvier
2013 prvoit un ajustement annuel du prix des titres de transport de la
gamme tarifaire sur la base de la variation de l'Indice des Prix la
Consommation. Cette clause d'indexation a t mise en uvre en 2013
avec une augmentation des tarifs sur la base de l'IPC compter du 1er
fvrier 2013. Cette clause n'a pas t mise en uvre en 2014 et n'est pas
non plus prvue pour 2015, afin de ne pas faire peser sur des populations
en difficult, une contrainte financire supplmentaire.
S'agissant de la hausse de la TVA, cette dernire a en effet t
ralise avec retard. Le taux de TVA appliqu pour les prestations de
transport est pass au 1er janvier 2012, de 5.5 % 7 %. MPM a
augment les tarifs concurrence de la variation du taux de TVA au
1er juin 2012 ( l'exception des abonnements scolaires). Suite la
nouvelle hausse du taux de TVA de 7 % 10 % intervenue en
janvier 2014, MPM a augment ses tarifs concurrence de la variation
du taux au 1er septembre 2014.
Vous soulignez galement la faiblesse du rendement du versement
transport sur l'agglomration marseillaise. Le rendement du versement
transport par habitant pour l'agglomration de Marseille tait
effectivement infrieur 70 /habitant en 2011. Il a progress de 4,4 %
en 2012 et 5 % en 2013. Il s'tablit en 2013 75 /habitant. Deux
facteurs sont susceptibles d'expliquer ce rendement faible :
Un nombre d'entreprises de plus de 9 salaris moins important que sur
les autres territoires ou avec des salaires infrieurs ;
Un montant important d'exonrations historiques dlibres
successivement par les communes-membres et MPM sur le tissu
associatif du territoire en application de l'article L. 2333-64 du CGCT.
Depuis 2013, les services de MPM ont mis en place un processus
d'optimisation du versement transport (renforcement des contrles
notamment) et ont entrepris un travail de mise jour des informations
concernant toutes les organisations exonres afin d'identifier un
ventuel potentiel de versement transport non peru.
La question de la mutualisation est aborde au titre de la
recherche de rationalisation de l'offre de transport.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
303
Dans le cadre de la prparation d'un schma de mutualisation, une

rflexion est mene sur les multiples volets que ce domaine recouvre,
dont le principe des groupements de commande. Cette rflexion, en
dpassant les traitements infra communautaires, doit nous permettre dans
la perspective de la prparation du renouvellement du matriel roulant,
d'tudier les opportunits dans ce domaine en nous rapprochant
ventuellement d'autres collectivits concernes.
La politique des transports est un axe prioritaire de la mandature
que je conduis. Dans un contexte de mutation institutionnelle telle que
prvue par la loi MAPAM du 27 janvier 2014, j'ai souhait la faire
inscrire dans une perspective mtropolitaine, au sein de laquelle
l'articulation des rseaux, les dessertes interurbaines, la constitution de
ples d'changes intermodaux, constituent autant d'enjeux d'avenir et
d'amnagement du territoire.
Le dveloppement du territoire au travers d'une offre de transport
performante, attractive et structurante ne pourra s'envisager sans des
moyens complmentaires que ni les entreprises ni les contribuables
communautaires ne sont en mesure, seuls, de produire.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA MTROPOLE NICE CTE

DAZUR
Une participation des autorits organisatrices qui atteint ses
limites.
Enfin, la Cour des comptes rappelle que les AOTU doivent motiver
le subventionnement dun SPIC par leur budget gnral. Ce point a t
rcemment confirm par le juge administratif. Or, dans de nombreux cas
(Blois, Nice), les dlibrations correspondantes nont pas t prises .
Les subventions dquilibre verses par Nice Cte dAzur sont
toujours justifies en recettes (au budget annexe Transports) et en
dpenses (budget principal) dans le rapport de prsentation gnral du
budget primitif adress tous les membres du Conseil mtropolitain avec
le document budgtaire et la dlibration.
Ces lments sont transmis au contrle de lgalit de la Prfecture
et ils nont jamais fait lobjet dobservation sur ce point.
Nanmoins, suite la remarque de la chambre rgionale des
comptes PACA, le conseil mtropolitain adoptera dsormais la
subvention dquilibre par dlibration distincte.
Cour des comptes

304
COUR DES COMPTES
Optimiser la vitesse commerciale

La vitesse commerciale de la plupart des lignes de tramways se
situe entre 16 et 25 km/h. Avec une vitesse commerciale de 9,2 km/h,
infrieure celle des bus (13 km/h), le tramway de Nice savre
particulirement peu performant.
La Chambre remarque que la vitesse kilomtrique de la ligne 1 du
tramway est infrieure celle des bus et sans volution sur la priode
2008-2012.
Il est vrai que le rseau de tramway de Nice est essentiellement
gn par les conditions de circulation dans la ville. La faible vitesse du
tramway est lie un trs grand nombre de carrefours (64 carrefours) et
une forte circulation en parcours urbain.
Pour le rseau des bus, il est dvelopp sur des sites
majoritairement collinaires.
Dune faon gnrale, la vitesse commerciale des bus est en effet
infrieure de 15 20% celle des rseaux de mme taille en France, en
raison pour lessentiel des contraintes de site et de circulation gnrale.
Accrotre la part des recettes commerciales dans le financement du
service Agir sur lattractivit des transports en commun pour en
augmenter la frquentation.
Parmi les proccupations les plus frquemment cites par les
usagers des transports en commun, la ponctualit et la frquence arrivent
en tte, devant la scurit et le confort. Ces deux paramtres sont
dpendants de la fluidit du trafic et donc de la question sensible du
partage de la voirie dans un sens plus favorable aux transports en
commun.
Le report modal de la voiture vers les transports en commun passe
ainsi la fois par la cration de TCSP, bus ou tramways, bnficiant de
voies rserves et protges, et par la mise en uvre dune politique
active de gestion du stationnement, incluant le dveloppement de parcs
relais pour encourager les automobilistes ne pas utiliser leur voiture en
centre-ville.
Lefficacit dune telle politique dpend de deux facteurs
principaux, les rapports entre le cot du stationnement (incluant les
sanctions pour non-paiement) et le tarif des transports en commun, dune
part, et la matrise par lAOTU de la gestion de lensemble des
stationnements, sur et hors voirie, dautre part.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
305
En
pratique,
de nombreuses agglomrations restent
accommodantes avec les automobilistes, arguant dune culture de la
voiture qui masque en ralit une volont de ne pas mcontenter ces
derniers. Cest notamment le cas Nice, qui met en uvre une politique
tarifaire peu dissuasive.
Il faut tout dabord prciser le contexte gographique de la ville :
- une ville dense dveloppe entre la mer et les collines,
- une forte densit de population en centre-ville et le long de ltroite
bande littorale,
- une faible part despace public,
- une urbanisation des collines le long de routes relativement troites.
La configuration pentue de certains quartiers entrane de fait un
usage de la voiture par les personnes ayant des difficults de mobilit.
Les consquences sont lexistence de seulement deux vritables
axes de circulation Est-Ouest collectant toutes les valles et toutes les
collines et une relative raret des places de stationnement :
- avec environ 44 000 places de stationnement en voirie sur
lensemble du territoire de la commune, mais seulement 17 000 en
centre-ville, dont plus de 14 000 payantes,
- et 7 800 places de parking public en ouvrage (DSP)
La part modale des dplacements en vhicule particulier est
seulement de 37 %, 44 % pour la marche pied, 12 % pour les transports
en commun, et il est vrai quelques % pour les vlos (enqute mnages
2009).
Ces valeurs de part modale des dplacements en transport en
commun sont dun bon niveau, quasi quivalentes celle des villes les
plus performantes comme Strasbourg.
Ce chiffre est en hausse entre 1998 et 2009 (dernires enqutes
mnage dplacements), tout comme le taux de motorisation des mnages.
Ces parts modales sont la consquence dune politique base sur
lintermodalit pour offrir aux Niois une alternative la voiture
individuelle avec :
- le dveloppement des transports en commun principalement autour
de la 1re ligne de tramway,
Cour des comptes

306
COUR DES COMPTES
- la pitonisation progressive des voies principales du centre-ville et

de la requalification des espaces publics,
- le dveloppement dun service de vlo en libre-service,
- le dveloppement dun service dauto partage,
- le maintien dune toile ferroviaire irriguant plusieurs quartiers,
- la politique de stationnement adapte.
- Concernant la politique du stationnement, il est noter que :
- la franchise dune heure dans les parcs en ouvrage exploits en
dlgation de service public peut favoriser la voiture dans le centre,
mais il ne sagit que dune franchise et non dune gratuit, destine
acclrer la rotation des vhicules pour favoriser le commerce de
centre-ville pour des achats rapides, sachant que le nombre de
places est limit.
- les tarifs de stationnement de surface sont inchangs depuis 2009 et
maintenus 1,30 /heure,
- le montant du produit des amendes peut varier selon les annes.
Toutefois, des horodateurs de nouvelle gnration ont t
dploys, avec implantation de capteurs dans la chausse, permettant
la fois lusager de golocaliser la place de stationnement la plus proche
et de favoriser un accroissement des contrles et des recettes.
De plus, des tarifs rsidents ont t mis en place en 2008 pour
permettre de laisser les vhicules prs des habitations et de se dplacer
autrement.
Paralllement, les usagers pendulaires ont ainsi t dissuads
de stationner leur vhicule prs de leur lieu de travail et de se dplacer
autrement.
En outre, les nombreux visiteurs du centre-ville de Nice ont t
incits utiliser le tramway en garant leur voiture dans les nouveaux
parcs relais.
Enfin, la ralisation dans les prochaines annes de la 2me ligne
de tramway parcourant la ville dEst en Ouest, et reliant le port
laroport en 26 minutes va permettre daccrotre encore la frquentation
des transports en commun.
Le nombre de vhicules empruntant chaque jour la Promenade des
Anglais devrait baisser de 20 000, permettant sa requalification
progressive au bnfice des modes doux.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
307
La rorganisation du rseau de bus autour de cet axe lourd de

transport en commun permettra galement une meilleure connexion avec
les collines et la cration de trois nouveaux parcs relais favorisera le
report modal.
La politique conduite par la ville de Nice et la Mtropole Nice
Cte dAzur ont pour objectif damliorer les conditions de vie des
Niois, avec la mise en uvre de mesures globales alternatives lusage
individuel de la voiture, permettant la baisse du trafic automobile, des
nuisances sonores et environnementales et le dveloppement dune
meilleure qualit de vie.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT

DAGGLOMRATION DE BLOIS-AGGLOPOLYS
Concernant les trois observations portes sur la communaut
d'agglomration de Blois (CAB) sur lesquelles je souhaite mettre les
observations suivantes, le nouveau contrat de Dlgation de Service
Public DSP conclu depuis le 1er janvier 2013 ayant permis de
rquilibrer le contrat entre les parties :
1/ si en 2010, la contribution forfaitaire de la CAB reprsentait
effectivement 86 % des recettes de son dlgataire, avec le nouveau
contrat de DSP, cette contribution reprsente 80,5 % en moyenne sur les
huit ans du contrat. Mme si ce gain peut apparatre relativement faible,
cela reprsente une vritable amlioration l'chelle d'une
agglomration de taille moyenne comme la ntre.
2/ si l'intressement aux performances bas sur la qualit des
services dans le prcdent contrat restait faible dans la rmunration du
dlgataire, le nouveau contrat est bas sur un dispositif totalement
rnov : le suivi de la qualit de service a t dvelopp avec uniquement
des contrles inopins et le dlgataire ne peroit plus de bonus : la
qualit de service est considre comme due. Un malus progressif
(qualit tolrable ou qualit inacceptable) est par contre appliqu en cas
de contrle non satisfaisant.
3/ si la CAB ne motivait pas le subventionnement de son budget
annexe transports par le budget gnral, elle le fait depuis 2013 en
mentionnant le fondement juridique le permettant (LOTI, article 7-III), et
depuis 2014, en mentionnant les raisons technico-conomiques.
Cour des comptes

308
COUR DES COMPTES
Enfin, concernant les 7 recommandations que vous mettez en

dernire page de votre projet d'insertion, je me permets de vous indiquer
que nous avons grandement entam les dmarches affrentes avec notre
nouveau contrat de DSP :
- se doter d'outils permettant d'analyser la performance de leur
rseau pour en amliorer l'efficience commerciale (AOTU) : nous
avons notamment opr une mise jour importante de notre Systme
d'aide l'exploitation et l'information des voyageurs (2013-2014)
et mettons en place un systme billettique sans contact interoprable
au 2 fvrier 2015,
- dimensionner leurs investissements aux besoins du territoire
desservi (AOTU) : dans le cadre du nouveau contrat de DSP, un
nouveau rseau adapt l'volution des modes de vie et aux
spcificits du territoire d'Agglopolys a t mis en place au
2 septembre 2013. Le transport collectif est propos l o il est le
plus efficient avec une bonne synergie des types de transport
(rgulier et la demande) et des diffrents niveaux de desserte selon
la densit des territoires et les diffrentes catgories de population.
Cela a permis la CAB d'obtenir notamment un parc de grands
vhicules renouveler deux fois moins important que dans le
prcdent contrat (17 vhicules au lieu de 34), les vhicules de
transport la demande tant lous par le dlgataire.
- engager des discussions avec les reprsentants des salaris pour
mieux adapter le temps de travail l'activit et raliser des gains de
productivit (oprateurs) : dans le cadre du nouveau contrat de
DSP, et conformment la demande de la CAB, le dlgataire a
optimis son offre avec une attention particulire la productivit
kilomtrique des conducteurs et des vhicules. Cela a permis
d'obtenir notamment : un cot kilomtrique infrieur au contrat
prcdent (- 9 % sur les km raliss en propre et 23% sur les
kilomtres sous-traits), un meilleur ratio recettes commerciales sur
dpenses (R/D) dans la moyenne des agglomrations de taille
similaire : 19,4 % au lieu de 14 %.
- mutualiser l'investissement et les cots de maintenance tout en
privilgiant l'innovation et le progrs technique, notamment en
matire de billettique (AOTU et oprateurs) : depuis le nouveau
contrat de DSP, la CAB ralise les investissements majeurs du
contrat (renouvellement des vhicules) par la Centrale d'Achat du
Transport Public, ce qui a permis d'avoir des vhicules aux
dernires normes europennes sans aucun surcot. Concernant les
frais de maintenance et d'acquisition du systme billettique, le
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
309
dlgataire bnficie de la mutualisation des achats du groupe

KEOLIS et donc de prix trs concurrentiels. Enfin, concernant les
tests des biens du systme billettique, leur cot est mutualis au
niveau de l'ensemble des autorits organisatrices de transport de la
Rgion Centre.
- transfrer l'ordonnateur de l'AOTU, outre les transports et la
voirie, l'ensemble des comptences en matire de stationnement et
les pouvoirs de police y affrent (AOTU et oprateurs) : depuis le
1er janvier 2014, une Socit Publique Locale de stationnement dans
laquelle la CAB est actionnaire a t mise en place. Les pouvoirs de
police restent cependant aux mains des maires.
- mettre en uvre des mesures tarifaires permettant d'aligner
progressivement le niveau de la contribution des usagers au
financement du service public de transport sur celui des entreprises :
avec la mise en place du nouveau rseau en septembre 2013, les
tarifs ont t revus la hausse et une tarification solidaire adapte
aux revenus (auparavant gratuit totale sous conditions de statuts et
de ressources) a t mise en place. En outre, les tarifs voluent
chaque anne davantage que l'inflation (exemple pour les tarifs
2014-2015 avec une volution pondre de + 5.28 %).
- prendre en compte de faon plus systmatique la lutte contre la
fraude et l'inscurit dans les conventions passes entre les AOTU et
les oprateurs en y intgrant des objectifs chiffrs de contrle et de
baisse du taux de fraude (AOTU et oprateurs) : dans le cadre du
nouveau contrat, un objectif de taux de contrle de 2,5 % des
voyages annuels a t fix avec une pnalit pour non-respect
s'levant 3000 .
Enfin, la Communaut d'agglomration de Blois a ralis un effort
financier consquent (5,5 M HT) pour construire et mettre disposition
de son dlgataire un centre d'exploitation et de maintenance au
lancement du nouveau contrat au 1er janvier 2013. L'exercice de la
concurrence a t favoris par cet investissement important et a permis
une diminution des frais de fonctionnement du contrat (cf. rfrence au
nouveau cot kilomtrique ci-dessus) notamment sur les charges rgles
auparavant par le dlgataire au propritaire du dpt dont il occupait
en partie le site : frais de location des biens, distribution de carburant,
maintenance et nettoyage des bus).
Cour des comptes

310
COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE

LAGGLOMRATION HAVRAISE
Aprs avoir pris connaissance du texte qui sera insr dans le
rapport public annuel 2015, je vous informe quil nappelle pas
dobservations particulires de ma part.

DAGGLOMRATION DE METZ-MTROPOLE
La lecture des extraits de ce futur rapport a attir toute mon
attention et en tant que Prsident de la communaut d'agglomration de
Metz-Mtropole, je ne peux que souscrire aux diffrentes pistes
prconises pour rechercher un quilibre financier durable. En effet,
notre communaut d'agglomration est galement confronte des
difficults de financement de son service transport et je retrouve dans vos
recommandations, bon nombre d'orientations s'inscrivant parfaitement
dans la politique mene par notre collectivit, savoir :
- un dimensionnement de l'investissement adapt la taille de
l'agglomration, ce qui nous a orients vers un BHNS, plutt qu'un
tramway,
- la mise en place d'outils permettant une analyse fine de la
performance du rseau,
- le lancement rcent d'une dmarche d'optimisation portant la fois
sur l'adaptation du service offert et la mise en uvre de mesures
tarifaires de manire rpondre la demande de mobilit un cot
raisonnable pour la Collectivit,
- la mise en uvre par le dlgataire d'un plan destin lutter
efficacement contre la fraude.

DAGGLOMRATION DU GRAND NARBONNE
Nous informons quaprs tude de ce projet, nous ne souhaitons
pas apporter dobservation ventuelle ce jour.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
311
RPONSE DU PRSIDENT DE LAGGLOMRATION ORLANSVAL-DE-LOIRE

La poursuite de l'amlioration des transports urbains constitue
aujourd'hui un dfi face la rarfaction des ressources financires
disponibles. L'Agglomration Orlans-Val-de-Loire s'emploie le
relever, au travers de plusieurs axes prioritaires de son Projet
d'Agglomration rcemment adopt :
- amliorer l'attractivit du rseau bus
Aprs la mise en service de deux lignes de tramway sur
l'agglomration en 2000 et 2012, l'Agglomration a choisi de mettre
l'accent sur le confortement du rseau de bus dans les annes venir.
Poursuivre la hirarchisation du rseau et amliorer la vitesse et la
rgularit des bus par des investissements mesurs en constituent deux
mesures phares. Afin de matriser ses dpenses, l'AgglO s'impose de
travailler kilomtres constants dans le cadre du contrat de dlgation
de service public actuel. Elle s'est galement rapproche du Dpartement
pour intensifier les accords de coordination entre les deux rseaux et
dispose dj d'une offre tarifaire intgre avec la Rgion sur son
primtre des transports urbains.
- lutter contre la fraude
L'Agglomration s'engage aux cts de l'exploitant du rseau afin
de faire diminuer notablement le taux de fraude sur le rseau dans les
annes qui viennent.
L'objectif, traduit dans la DSP qui prvoit des pnalits et au
travers d'une charte en cours de signature, est de se donner les moyens
de faire passer le taux de fraude de 13,1 % en 2013 (enqute fraude)
8 % en 2018, avec un engagement de moyens mettre en uvre cette
fin. La police municipale intercommunale des transports de l'AgglO est
par ailleurs pleinement associe cette dmarche.
Le dficit de recettes li la fraude est aujourd'hui valu
1,3 M/an sur le rseau Tao.
- garantir la prennit du patrimoine de l'AgglO
Malgr le contexte financier difficile qui s'impose aux collectivits,
l'AgglO a choisi d'augmenter le montant allou dans les annes venir
l'entretien et au renouvellement de son patrimoine li l'exercice de sa
comptence transports afin de se placer dans une vision de long terme.
Ces dpenses d'investissement permettent par ailleurs de soutenir
l'activit des entreprises, enjeu majeur pour enrayer la crise.
Cour des comptes

312
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, l'Agglomration s'est engage dans un ambitieux

programme de mutualisation et de coopration renforce avec ses
communes membres. Dans un avenir proche, les diffrentes composantes
d'une politique de mobilit s'en trouveront rapproches, avec l'objectif du
passage en communaut urbaine l'horizon 2017, voire d'une fusion
terme.
Je me rjouis de constater que ces lments vont globalement dans
le sens des prconisations des lments de votre rapport qu'il m'a t
donn de lire.
Je me permets enfin de vous proposer la rectification suivante dans
les donnes relatives au territoire orlanais :
- la dernire enqute fraude en date de 2013 fait tat de 13,1 % de
fraude sur le rseau Tao. La mthode de l'enqute vise tre au plus

prs du taux de fraude rel. L'absence d'une mthode norme de
calcul de ce taux oblige aujourd'hui nuancer les comparaisons
entre rseaux.

DAGGLOMRATION RENNES MTROPOLE
Je vous prcise que ce projet nappelle pas dobservations
particulires de ma part.

DAGGLOMRATION DE SAINT-TIENNE MTROPOLE
Ce document nappelle pas de remarque particulire de ma part.

DAGGLOMRATION DE
TOULON-PROVENCE-MDITERRANE
Je ne souhaite pas apporter de rponse et tenais vous en
informer.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
313

DAGGLOMRATION DE TOULOUSE MTROPOLE
Par dlibration, la Communaut Urbaine de Toulouse Mtropole
a dlgu sa comptence Transport et Dplacements au Syndicat
Mixte des Transports en Commun Tisso SMTC agissant en qualit
dAutorit Organisatrice des Transports Urbains, sur un primtre plus
large que la Communaut Urbaine de Toulouse Mtropole.
Ce dispositif sinscrit dans une logique de cohrence territoriale et
dintrt partag lchelle dun primtre largi.
De ce point de vue, Toulouse Mtropole partage votre exigence de
dfinition des conditions dun nouvel quilibre de service.
Etabli partir de donnes 2013 et 2014, portant sur dix-neuf
agglomrations, le champ de lenqute ralis ne tient pas compte de
certains lments issus de laire Toulousaine et de son primtre de
transports urbains.
Il apparat utile de vous apporter un clairage en ce sens, sur la
base dlments chiffrs. Au-del des enjeux de positionnement du rseau
toulousain au niveau national, dans une approche comparative.
Il convient tout dabord de rappeler quelques caractristiques du
primtre des transports urbains toulousains, qui peuvent sensiblement
diffrer dautres agglomrations :
- Le primtre des transports urbains est vaste, avec actuellement 101
communes, 94 000 habitants et 500 000 emplois. Il stend au-del
de la Communaut Urbaine de Toulouse Mtropole (37 communes et
740 000 habitants).
- Le SMTC est compos de 4 EPCI ayant la comptence transport. Il
sagit donc dun des rares syndicats mixtes ferms de transports.
la suite des observations de la Chambre rgionale des comptes, ses
statuts ont t modifis dans ce sens en 2013.
- Le rseau Tisso SMTC est compos dun rseau lourd et dun
rseau de bus complt par du TAD (transport la demande)
Cour des comptes

314
COUR DES COMPTES
- Un total de 1 369 km de lignes, (3 004 points darrts) et un parc de

matriel roulant constitu de 116 rames de mtro, 97 rames de tram,
596 bus Tisso et 99 bus en sous-traitance.
1. Observations sur la premire partie : un service public soumis
des fortes contraintes financires
Leffet de ciseau mis en avant par la Cour des comptes, rsultant
des recettes qui approchent de leur limite et des dpenses dexploitation
en progression, est valable pour le primtre des transports urbains
toulousains. Comme dans dautres agglomrations, les dpenses
dexploitation ont progress nettement plus vite que les recettes du
versement transport, jusqu les dpasser (238 M en 2014 comparer
234 M environ de VT), et ce bien que le VT ait t fix au taux maximum
de 2 %.
Cette croissance des dpenses sest heureusement accompagne
dune forte progression de la frquentation : en dix ans, de 2004 2013,
la frquentation du rseau est passe de 66,5 millions de dplacements
120,3 millions de dplacements, et de 87,6 millions de voyages 168,9
millions de voyages, soit un quasi-doublement. Cette progression a t
plus rapide que dans dautres rseaux comparables. Par sa
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
315
frquentation, Tisso se situe prsent au deuxime rang des rseaux

urbains de province.
Sur le PTU Toulousain, la dynamique du VT demeure. Le produit
du VT a augment de 75 % de 2004 2014, et reprsente 57 % des
recettes de fonctionnement. Ainsi, le rendement du point de VT par
habitant est estim en 2014 122 , au lieu de 114 en 2011, ce qui
montre que le VT augmente plus vite que la croissance dmographique.
Cette volution est aussi la caractristique dune mtropole qui a
dvelopp un ple industriel performant vocation mondiale.
2. Observations sur la seconde partie : les conditions dun nouvel
quilibre du service
Concernant la question du choix des modes, le rapport cite
Toulouse parmi les agglomrations ayant abandonn des projets de
construction de tramway.
Cette observation parat complter, et ce, pour plusieurs raisons.
En 2009, le projet de rvision du PDU comprenait un schma
directeur et non dun ensemble de projets en phase dtude avance. Le
projet de PDU qui a effectivement t mis en enqute publique et
approuv en 2012, reprenait les lments principaux de ce schma
directeur avec notamment un projet tramway canal.
Au final, les projets de tramway qui ont t tudis au niveau
avant-projet ont bien t mis en uvre ou programms : tramway
Garonne, mis en service en 2014, et tramway Envol qui sera mis en
service en avril 2015, auxquels sajoute lextension nord de la premire
ligne de tramway dans le cadre du projet de nouveau parc des
expositions ( ltude).
Plus rcemment, la nouvelle gouvernance du SMTC a engag
ltude dune alternative au projet tramway Canal. Il ne sagit pas de
transformer cette intention du PDU en un projet avec un mode moindre
cot type bus, mais au contraire de labandonner au profit dun projet
plus ambitieux, travers une grande ligne de mtro oriente nordouest/sud-est, passant par la future gare TGV, et desservant ainsi de
grands projets urbains futurs et les principales zones dactivits
aronautiques et spatiales de la mtropole.
Ce choix se justifie pleinement par le nombre de personnes
transportes par heure et par direction. Seul un mtro peut rpondre
des objectifs de capacit de 200 000 voyageurs jour. ce titre le
coefficient de rentabilit affich par le mtro sinscrit bien dans un
objectif dutilit conomique et social. galement la forte utilisation de la
Cour des comptes

316
COUR DES COMPTES
premire ligne, dite ligne A, nous amnera par ailleurs au dveloppement

de sa capacit dans les annes prochaines.
Le rapport cite par ailleurs le taux de fraude du rseau
Toulousain, particulirement bas. Plusieurs enqutes de mthode
diffrentes confirment la faiblesse de ce taux de fraude. Diffrents
facteurs peuvent lexpliquer, dont en particulier le poids du mtro, la
prsence ancienne dune billettique sur ce dernier, et enfin la structure
tarifaire.
3. Observations sur les conclusions et recommandations du rapport
Le rapport cite les principaux leviers pour permettre le
rtablissement durable de lquilibre des services de transport urbain :
rapport concurrentiel transport individuel/transport public, tarification,
lutte contre la fraude, intermodalit, organisation
Les nouvelles instances du SMTC programment ds prsent,
pour une mise en uvre court terme, une intervention sur lensemble de
ces leviers et notamment : politique tarifaire, optimisation du rseau,
amlioration de la performance dexploitation, mesures damliorations
de la circulation des bus.
Cependant, dans le cas des mtropoles franaises de rang
europen, amenes participer de manire importante aux enjeux
nationaux de comptitivit conomique et connaissant une forte
croissance dmographique, ces leviers, sils sont ncessaires, en suffiront
peut-tre pas pour rpondre aux enjeux de croissance conomique et de
prservation du cadre de vie et de la sant.
titre dillustration, laire urbaine toulousaine connait une forte
croissance dmographique, de lordre de +12 +15 000 habitants par
an. Elle doit se prparer accueillir chaque anne 50 000 dplacements
motoriss quotidiens nouveaux, soit 500 000 dplacements de plus en 10
ans. Les rseaux structurants (mtro et priphrique), aux limites de leur
capacit, ne seront pas en mesure de les accueillir en ltat. Tout en
jouant sur lensemble des panels de solution de la mobilit, il faudra donc
investir massivement dans des infrastructures capacitaires.
Cest pourquoi il semblerait ncessaire de mentionner et
dexaminer dautres leviers dactions dans le cas des mtropoles telles
que celle de Toulouse, et notamment :
- lamlioration de la cohrence urbanisme-transport,
- la valorisation du foncier, en lien avec les projets de transport
public,
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
317
- le contrat de naming pour une ligne de mtro,

- la valorisation commerciale des stations,
- lingnierie financire,
- le recours des partenariats public-priv adapts en milieu urbain,
- le financement spcifique de ltat et de lUnion Europenne au titre
de grand projet mtropolitain.

DAGGLOMRATION DU VAR-ESTREL-MDITERRANE
Comme suite, je vous prcise que je nai pas de remarque
formuler sur ce document.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE DES

TRANSPORTS COLLECTIFS DE LOISE
Jai lhonneur de vous faire savoir que ce projet dinsertion
nappelle pas dobservation de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE

DES TRANSPORTS EN COMMUN
DE LAGGLOMRATION CAENNAISE
Je tenais vous informer que je partage totalement lanalyse ainsi
que les conclusions et recommandations que vous formulez lattention
des AOTU.
Afin d'actualiser les donnes relatives au rseau de transport en
commun de l'agglomration caennaise, je souhaitais vous informer que le
projet de tramway sur fer port par Viacits et Caen la mer tait relanc
sur un primtre plus rduit, en cohrence avec les capacits financires
de l'agglomration et en adquation avec les volutions conomiques
nationales et locales.
Le projet de transformation de la ligne de TVR en tramway sur fer,
avec ralisation d'une extension, et de cration de la ligne Presqu'ile,
d'un montant global de 230 M HT (valeur 2014), sera ainsi mis en
service en septembre 2019.
Cour des comptes

318
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, des rapprochements sont en cours avec d'autres

collectivits porteuses de projet de tramway, dont Angers, afin d'tudier
les possibilits de groupements de commandes.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIT DCONOMIE
MIXTE DES TRANSPORTS PUBLICS DE LAGGLOMRATION
GRENOBLOISE (SEMITAG)
I Un service public soumis de fortes contraintes financires
A Des cots dexploitation sous tension

1 Une extension des primtres desservis
Le rseau Viacits, desservant (Caen, Hrouville-Saint-Clair et
Mondeville)
Lagglomration Grenobloise qui a vu son primtre stendre en
intgrant de nouvelles communes au 1er janvier 2014 nchappe pas
cette situation.
2 Un dsquilibre des relations entre dlgants et dlgataires
Dans ce contexte, les autorits organisatrices sont souvent

dsquilibres.
De notre point de vue, il existe une vraie mise en concurrence avec
de fortes exigences de la collectivit, tant au niveau de la qualit de
service offert que de son conomie.
Enfin, les informations communiques du service assur par
lexploitant.
Les collectivits se sont dotes au cours des dernires annes de
comptences importantes qui permettent dans de nombreux cas ces
dernires davoir une lecture trs prcise des contrats et de leur
application.
3 - Le poids des charges de personnel
la question du temps de travail, il faut noter que les contrats
saccompagnent frquemment dune garantie de maintien des accords
demande par la collectivit.
En 2010 et 2011, le total de jours dabsence constate soit prs de
10% de salaris.
Cour des comptes


QUILIBRE RECHERCHER
319
Labsentisme est un lment proccupant de cette activit. A noter

que la question de linscurit est un lment aggravant de ce
phnomne.
C Des recettes contraintes
3 Un recul de la contribution de lusager
Ainsi dans les Alpes Maritimes, 15 % des recettes commerciales du
service.
Ce phnomne de dcrochage est accentu par la mise en
place de tarification solidaire dans de nombreux rseaux.
II Les conditions dun nouvel quilibre du service
B Exploiter les marges de productivit disponibles
3 Optimiser la vitesse commerciale
Bordeaux, le repositionnement des panneaux dans les deux sens
de circulation.
Au-del des mesures prconises ci-dessus, il nous parat
galement important de rflchir aux diffrents outils qui pourraient
favoriser la multi modalit (politique P+R, stationnement vlo aux arrts
bus et tram, etc.).
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA RGIE DES
TRANSPORTS DE MARSEILLE
S'agissant plus spcifiquement de la Rgie des Transports de
Marseille (RTM), celle-ci est notamment mentionne en page 6 du projet,
relativement la dure du travail de ses salaris.
Je note que la RTM se situe, avec une dure hebdomadaire de 34,5
heures, dans l'exacte moyenne des rseaux tablie par le bilan social de
l'Union du Transport Public.
L'accord d'entreprise du 09/07/1998 qui rgit cette organisation
du travail des personnels d'excution roulants conduit en effet une
dure quotidienne moyenne de conduite de 6h18 .
Il est prciser que ce temps de conduite stricto sensu correspond
un temps de travail quotidien de 6h36 pour les personnels roulants.
De manire plus gnrale, la mise en uvre stricte du contrat
d'obligation de service public avec l'AOTU depuis 2006, notamment au
plan financier, ncessite la poursuite active de gains de productivit sur
Cour des comptes

320
COUR DES COMPTES
l'ensemble des postes de dpenses, au 1er rang desquels se trouve la

masse salariale de l'entreprise.
Ainsi, l'augmentation de la part relative de la masse salariale
rapporte au total des dpenses a pu tre stoppe, en amliorant le ratio
roulants / non roulants de l'entreprise grce une rationalisation des
services supports.
D'autres leviers majeurs d'conomies sont rechercher,
particulirement la vitesse commerciale en maximisant les circulations en
site propre.
Enfin, comme recommand par la Cour, la RTM et son AOTU se
sont rsolument investies dans les dveloppements de comptences
annexes telles la billettique ou l'information voyageur, qui trouveront
leur pleine dimension dans le cadre de la future mtropole, dont le
transport constitue une comptence cl.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA SAEML

TRANSPORTS DE LAGGLOMRATION DE MONTPELLIER
Aprs lecture attentive, je vous indique que je nai pas de
remarque et observation de fond formuler sur ce rapport.
Je tiens cependant vous apporter les prcisions et informations
suivantes :
-
Sur labsentisme
En cohrence avec un travail de fond men sur labsentisme, je

vous indique que pour la SAEML TaM, le taux dabsentisme sant en
2013 a trs sensiblement diminu pour reprsenter un taux global de
7,86 %, et un taux de 9,19 % pour le personnel de conduite contre 10,6 %
en 2010.
RPONSE DU DIRECTEUR DE LA RGIE DES TRANSPORTS

POITEVINS
Je nai aucune observation particulire formuler sur cette
publication.
Cour des comptes

Chapitre III
Amnagement du territoire et
urbanisme
1. Lavenir des stations de ski des Pyrnes : un

redressement ncessaire, des choix invitables
2. Les oprateurs publics locaux damnagement
en le-de-France : un avenir conforter
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Lavenir des stations de ski des
Pyrnes : un redressement ncessaire,
des choix invitables
_____________________ PRSENTATION_____________________
Les Pyrnes franaises comptent une trentaine de stations de ski
alpin. Elles ont pendant plusieurs dcennies permis de maintenir une
activit conomique en zone de montagne et de limiter lexode rural.
Nombre de ces stations sont aujourdhui confrontes des
difficults majeures, qui ont conduit les chambres rgionales des comptes
de Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrnes examiner dans le cadre
dune enqute commune, complte davis budgtaires, la gestion dune
vingtaine dentits : les stations de ski et leurs communes de
rattachement195 mais galement des structures de promotion du ski196. Les
trois stations des Pyrnes-Atlantiques197 nont pas t incluses dans
lenqute mais ont fait lobjet dun contrle en 2011 par la chambre
rgionale des comptes dAquitaine, Poitou-Charentes. Par ailleurs, la
Sindicatura de comptes de Catalogne, chambre des comptes de la
communaut autonome de Catalogne (Espagne), a contribu ces
travaux en assurant le contrle des cinq stations de ski publiques relevant
de sa comptence, retrac sous la forme dencadrs.
Cette enqute conduit la Cour dresser un triple constat.
Les stations de ski des Pyrnes doivent faire face une rosion
continue de leur frquentation dans un environnement contraint (I).
195
En Midi-Pyrnes : Ascou-Pailhres, Ax 3 domaines (Arige), Superbagnres

(Haute-Garonne), Gavarnie-Gdre, Luz-Ardiden, Peyragudes, Tourmalet, Val-Louron
(Hautes-Pyrnes) ; en Languedoc-Roussillon : Camurac (Aude), Cambre dAze, Les
Angles, Font-Romeu Pyrnes 2000, Formigures, Port-Puymorens, Puigmal,
Puyvalador-Rieutort (Pyrnes-Orientales).
196
Association Les neiges catalanes , SEM NPY, Syndicat dpartemental des
stations de sport dhiver des Hautes-Pyrnes.
197
Artouste, Gourette, La Pierre-Saint-Martin (Pyrnes-Atlantiques).
Cour des comptes

324
COUR DES COMPTES
Bien que contrastes selon leur taille et leur notorit, leurs

situations budgtaires et financires sont souvent tendues et les finances
publiques locales fortement sollicites (II).
Pour autant, des initiatives sont prises et des actions engages
pour tenter dadapter le modle conomique existant, qui a atteint ses
limites (III). Dans ce contexte, la Cour formule des recommandations
pour assurer la viabilit dune activit aux retombes conomiques
relles dans les territoires de montagne.
I - Le ski dans les Pyrnes : un march mature

dans un environnement contraint
Le ski est un secteur dactivit qui connat une crise latente dans
les Pyrnes, contrairement la situation observe dans les Alpes du
Nord. Limpact du changement climatique y est particulirement sensible.
A - Un march aux perspectives de croissance rduites

1 - Une diversit de situations
Les Pyrnes franaises comptent une trentaine de stations de ski
alpin (cf. carte). Elles reprsentent environ 10 % des parts de march du
ski en France, qui est par ailleurs lun des tout premiers au monde avec
celui des tats-Unis et de lAutriche.
Plusieurs caractristiques majeures peuvent tre dgages.
Les Pyrnes comportent un nombre important de stations de taille
modeste, le chiffre daffaires des deux tiers dentre elles ne dpassant pas
5 M. Elles sont confrontes au problme de la modernisation et de
lextension de leur domaine skiable.
Les Pyrnes drainent essentiellement une clientle locale, adepte
de courts sjours : par exemple, Peyragudes, la clientle est franaise
92 % et originaire des trois rgions du sud-ouest 67 %. Loffre
dhbergement nest dailleurs pas, dun point de vue qualitatif, adapte
la clientle internationale des voyagistes.
Cour des comptes

LAVENIR DES STATIONS DE SKI DES PYRNES : UN REDRESSEMENT

NCESSAIRE, DES CHOIX INVITABLES
Carte n 1 : stations de ski des Pyrnes franaises
Vincent VLES, Cartographie : Monique MORALES,

UPPA Laboratoire SET (2014)
Cour des comptes

325
326
COUR DES COMPTES
La situation du versant espagnol198

Les stations de ski alpin des Pyrnes espagnoles sont, pour la
plupart, situes dans les comunidades autnomas (rgions) dAragon et de
Catalogne.
En Aragon, il y a cinq stations de ski : deux sont exploites par des
oprateurs privs et trois sont gres dans le cadre dune socit prive
capital mixte (public/priv) dnomme Aramon (montaas de Aragn).
Toutefois, la participation publique de la comunidad autnoma nexcdant
pas 50 %, la Cmara de Cuentas nest pas juridiquement habilite
procder son contrle.
En Catalogne, si quatre stations (en particulier, la station de
Baqueira-Beret) sont galement exploites par des oprateurs privs, les
cinq autres stations199, souvent plus petites, sont publiques.
2 - Une rosion de la frquentation et une volatilit des chiffres

daffaires
La frquentation connat une rosion dans les Pyrnes et se situe
tendanciellement sous la barre des 5 millions de journes-skieurs (cf.
graphique n 1).
Les chiffres daffaires (CA) des stations de ski du massif
reprsentent au total environ 100 M mais varient fortement dune saison
lautre.
Une tendance de fond apparat nanmoins : les hausses de CA
observes sont davantage lies la progression du prix moyen du forfait
des remontes mcaniques qu une augmentation de la frquentation. La
variabilit du CA est fonction de la taille de la station : plus la station est
petite, plus la variation du CA dune saison lautre est grande. Elle est
ainsi trois fois plus leve dans les stations dont le CA moyen est
infrieur 1 M (Ascou-Pailhres, Camurac, Puyvalador, notamment)
que dans les stations dont le CA moyen est suprieur 5 M (FontRomeu, les Angles, Peyragudes, notamment).
198
La principaut dAndorre dispose galement dune offre de sports dhiver avec un

important domaine skiable.
199
La Molina, Espot, Port-Ain, Valter 2000, Val de Nura.
Cour des comptes


327
Graphique n 1 : volution du chiffre daffaires total (en chelle

de gauche) et du nombre de journes-skieurs (chelle de droite)
Source : Domaines skiables de France
En tout tat de cause, tout porte croire que ce phnomne de

tassement de lactivit devrait se poursuivre voire samplifier dans les
annes venir et que les perspectives dun accroissement significatif du
nombre de clients sont rduites.
B - Des contraintes naturelles et environnementales

fortes
1 - Les consquences du changement climatique : un enneigement
de plus en plus alatoire
Les stations ont t confrontes rcemment plusieurs saisons trs
difficiles caractrises par de mauvaises conditions dexploitation.
Davantage que llvation des tempratures, cest le caractre
alatoire de lenneigement alternance entre des saisons fortes et
faibles prcipitations que les professionnels mettent en avant comme
tant la principale difficult pour lexploitation. Certaines stations
(comme Ax-les-Thermes ou Peyragudes) doivent galement faire face
des vents importants dont limpact sur la frquentation peut tre tout aussi
pnalisant.
Linstabilit climatique constitue une menace srieuse quil
convient pour les stations danticiper au mieux.
Cour des comptes

328
COUR DES COMPTES
Selon diffrents modles tablis par Mtofrance, la hausse

attendue des tempratures serait comprise entre 1 et 1,4 degr en 2030,
jusqu + 3,5 degrs horizon 2080200. Linfluence de la Mditerrane
fragilise un peu plus les stations catalanes par rapport au centre du massif.
Limpact du rchauffement est dautant plus important que
laltitude de la station est faible. Ainsi, au cours des dix dernires annes,
la station de Camurac, qui ne possdait pas dquipement denneigement
artificiel, a ouvert moins de 25 jours pendant trois saisons. Une hausse de
temprature moyenne de deux degrs ferait ainsi perdre jusqu un mois
denneigement en moyenne montagne.
La concentration de la frquentation sur quelques semaines
correspondant aux vacances scolaires a tendance majorer trs nettement
les pertes induites par une mauvaise rpartition de lenneigement tout
au long de lhiver, les prcipitations survenant aprs le mois de mars
nayant que peu dattrait pour les skieurs.
Pour pallier le caractre alatoire de lenneigement, la plupart des
stations a investi dans lenneigement artificiel. Toutefois, mme sil peut
permettre dassurer une meilleure rgularit, ce procd ne peut garantir
des conditions denneigement optimales lorsque les tempratures
moyennes sont trop leves201, en particulier en dbut de saison (par
exemple, loccasion du pont de lInmaculada en Espagne202 qui draine
une importante clientle de skieurs).
2 - La sauvegarde des milieux naturels

Les investissements en faveur de la neige de culture ne sont pas
sans impact sur lenvironnement : les volumes deau utiliss prsentent
des niveaux importants.
De manire plus gnrale, les objectifs de dveloppement
conomique associs aux projets touristiques dans les stations se heurtent
de plus en plus des considrations environnementales dont la rceptivit
auprs de lopinion publique progresse. Les recours contre des projets
dextension du domaine skiable ou dunits touristiques nouvelles (UTN)
200
Des hypothses plutt moins pessimistes que celles dautres organismes

comme le GIEC ou lInstituto nacional de meteologia (Espagne).
201
Lutilisation des canons neige est gnralement possible partir de - 2 degrs
mme si lhygromtrie peut faire varier lgrement ce paramtre.
202
LImmacule Conception, fte chaque 8 dcembre, saccompagne de jours de
congs en Espagne.
Cour des comptes


329
en lien avec les stations de ski sont rcurrents. Ainsi, le projet dUTN de
Gavarnie a fait lobjet dun important contentieux.
Pour les mmes raisons, le projet dextension de la station de
Mijans-Donnezan (Arige) a d tre arrt. Linstallation dune nouvelle
remonte mcanique et la cration de pistes de ski supplmentaires
ncessitaient un dboisement important. Le tribunal administratif de
Toulouse a annul le plan local durbanisme associ ce projet qui, selon
les associations requrantes, aurait un impact ngatif sur la population du
grand ttras des Pyrnes (une espce protge). Piau-Engaly (HautesPyrnes), le projet dextension de la station vers lAragon sest heurt
aux dfenseurs de la valle de la Gela.
De mme, les projets doivent tenir compte des multiples
rglementations existantes, quelles soient rgionales (parcs naturels),
nationales et/ou europennes. Ainsi, la cration ventuelle dune liaison
entre la station des Angles et celle de Font-Romeu Pyrnes 2000 ne
pourra se faire sans intgrer les prescriptions des zones Natura 2000.
II - Un quilibre conomique et financier

restaurer
Malgr les efforts de redressement entrepris, les situations
financires des gestionnaires des stations de ski sont contrastes et
globalement tendues. Ces tensions ont des consquences sur les finances
des collectivits locales, souvent mises contribution pour apurer la
dette. Le financement des investissements structurants est souvent
compromis.
Cour des comptes

330
COUR DES COMPTES
Au plan juridique, trois grands types de modes de gestion des

stations de ski peuvent tre distingus :
-
en rgie (autonome ou non), soit une gestion directe par la

collectivit territoriale de rattachement ;
- au sein dune structure intercommunale (syndicat ou
communaut de communes),
- dans le cadre dune gestion dlgue un exploitant priv ou
une socit dconomie mixte. La gestion dlgue peut ellemme revtir plusieurs formes (affermage, rgie intresse,
etc.).
Cette diversit des modes de gestion rend plus complexe lanalyse
financire. Par exemple, pour apprhender lquilibre financier dune
station comme celle dAx-les-Thermes, il convient de consolider les
comptes de la SEM exploitante avec ceux de la commune et de
lintercommunalit.
A - Des situations htrognes et gnralement

dgrades
1 - Des cas de figure varis
Les situations sont contrastes dune station lautre,
indpendamment des modes de gestion retenus. Deux exemples opposs
peuvent illustrer ces diffrences.
La station du Grand Tourmalet prsente des indicateurs financiers
moins dfavorables que nombre de stations des Pyrnes. Ses produits
dexploitation ont progress de 8 % entre 2009 et 2012 pour atteindre
14 M. Ils affichent une certaine rgularit en dpit des alas climatiques.
Le montant des subventions accordes par les collectivits est non
significatif puisquil ne dpasse pas 3 %. Le taux dpargne brut (poids de
lautofinancement brut dans les recettes relles exploitation) atteint
rgulirement 20 % et permet de couvrir lannuit en capital de la dette.
Au contraire, la station de Puyvalador-Rieutort a connu des
difficults importantes. Son chiffre daffaires, particulirement erratique,
a vari du simple au double sur la mme priode. Les diffrentes
solutions juridiques retenues nont jamais vritablement permis dassurer
lquilibre de lexploitation. Ainsi, la socit prive, concessionnaire de
Cour des comptes


331
la station depuis sa cration au dbut des annes 1980, a t liquide en

1997. Faute de repreneur durable, une rgie autonome a t cre en
1999. Le faible enneigement a conduit, partir de la saison 2006-2007,
une dgradation de la situation financire qui a dbouch sur la
liquidation de la rgie autonome, le 28 octobre 2012. Pour autant, la
commune a souhait la poursuite de lactivit de la station dans le cadre
dune rgie dsormais municipale et a repris dans ses comptes le passif de
la rgie autonome (1,2 M), au prix dune hausse importante de la
fiscalit. La commune envisage de lancer une procdure de dlgation de
service public, dont lissue est trs incertaine.
2 - Des difficults structurelles de gestion

Les stations de ski des Pyrnes ont fait lobjet de nombreuses
saisines des chambres rgionales des comptes par les prfets ou par des
cranciers dans le cadre des procdures prvues par le code gnral des
collectivits territoriales : rejet des comptes et/ou dfaut dadoption du
budget, dsquilibre financier et non-paiement de dpenses obligatoires.
Les saisines ont t particulirement nombreuses dans les PyrnesOrientales.
Les contrles budgtaires et les examens de gestion ont confirm la
situation financire trs fragile des stations avec des niveaux de dficit et
de dette importants. Ces dficits prsentent un caractre structurel.
Lautofinancement net des stations indicateur de la capacit dgager
des ressources propres pour financer ses investissements est trs
insuffisant voire ngatif. Ainsi, hors subventions, le rsultat
dexploitation de la station des Angles affiche un dficit de - 0,44 M
entre 2006 et 2012. La capacit dautofinancement nette de la station de
Luz-Ardiden oscille entre - 0,6 M et - 1,7 M entre 2009 et 2012.
Parfois, le retour au seul quilibre dexploitation ne parat tout
simplement plus possible tant les perspectives de recettes supplmentaires
sont rduites et les charges comprimes, toute rduction supplmentaire
savrant incompatible avec le respect des conditions techniques de
fonctionnement et de scurit des installations et du domaine skiable.
Les contrles des chambres rgionales ont galement mis en
exergue des manquements comptables significatifs : absence de
concordance des tats de la dette (prs de 10 M dcart Font-Romeu),
insuffisance de suivi du patrimoine, absence dinventaire (Tourmalet),
nombreuses oprations rgulariser et parfois mme absence de dpt de
fonds auprs de ltat (rgie des Angles) ou dfaut de production des
Cour des comptes

332
COUR DES COMPTES
comptes annuels par le comptable public (Formigures, PuyvaladorRieutort).

En outre, la recherche dun quilibre comptable artificiel a
conduit des pratiques contraires aux principes de la comptabilit
publique : reports de charges, non-inscription de dpenses obligatoires
et/ou sous-estimation de certaines charges au budget primitif, absence
damortissement des quipements, autant danomalies qui peuvent
conduire une tarification ne refltant pas la ralit des cots. De
nombreuses stations namortissent pas leurs immobilisations
contrairement au principe comptable de prudence pour amliorer leur
rsultat.
Laction des juridictions financires a, dans ce contexte, permis de
connatre avec prcision la situation budgtaire et comptable de
collectivits et tablissements publics en difficult, et notamment de
dterminer lorigine de leur endettement (dficit dexploitation ou
financement des investissements). Toutefois, les mesures prises la suite
des avis des chambres rgionales des comptes (matrise de la masse
salariale, ralisation de travaux en rgie, internalisation dune partie de la
maintenance, recherche de nouvelles recettes, etc.) se sont souvent
rvles insuffisantes pour assurer un redressement.
Dans le cas de la station du Puigmal, la situation de cessation de
paiement du syndicat intercommunal (dette totale estime plus de 9 M,
absence de trsorerie, etc.) a conduit le prfet engager, conformment
aux avis de la chambre rgionale des comptes, les oprations de
liquidation de la structure intercommunale assurant la gestion des
remontes mcaniques. Dans un avis du 4 septembre 2014, la chambre
rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sest interroge sur la poursuite
de lactivit de la station de Luz-Ardiden compte tenu de la situation
financire dlicate des communes membres du SIVOM de lArdiden.
B - Des finances communales fortement sollicites

Lquilibre des stations est toujours fragile : un effet-ciseau se
dessine entre le rythme de progression des charges (dont 80 90 %
prsentent un caractre structurel) et le rythme de progression des
recettes.
Les dettes ont tendance saccumuler, ce qui peut avoir de lourdes
consquences sur les finances des communes et de leurs groupements qui
portent les stations.
Cour des comptes


333
Lorsque les structures gestionnaires ne parviennent pas assurer

lquilibre de lexploitation, les collectivits de rattachement peuvent tre
amenes soit verser une subvention directe soit ne pas facturer
lintgralit des prestations quelles mettent en uvre au profit de la
station. Ainsi, entre 2009 et 2012, la rgie de Luz-Ardiden a reu chaque
anne une subvention du SIVOM de lArdiden dun montant compris
entre 1 et 2 M (pour un chiffre daffaires moyen peine suprieur
3 M). Les communes de Font-Romeu et de Bolqure prvoient de verser
annuellement entre 2013 et 2017 respectivement 0,6 M et 0,3 M au
SIVU qui gre les investissements de la station. La commune des Angles
accorde rgulirement la rgie charge de lexploitation de la station des
reports dchances en matire de loyer (une forme de redevance
paye par le budget de la station en contrepartie des investissements
supports par le budget de la commune) qui atteignaient 2,6 M203 au
31 dcembre 2012. La communaut de communes de la valle du Louron
verse une subvention mais aussi consent des remises sur la redevance.
Les exemples de telles pratiques sont nombreux.
Les impts locaux qui, de manire gnrale, affichent des taux
levs doivent parfois subir de fortes augmentations pour absorber les
pertes. Ainsi, Puyvalador-Rieutort, les taux des impts directs locaux
ont d tre ports aux taux plafond en 2012 pour permettre un apurement
pluriannuel de la dette de la rgie charge de lexploitation de la station
de ski. La communaut de communes de Gavarnie-Gdre a galement
consenti un effort fiscal consquent. Luz-Ardiden, la pression fiscale204
est le double de la moyenne de la strate dmographique correspondante.
La prise en charge directe ou indirecte des dpenses des stations
par les collectivits de rattachement limite, par voie de consquence, les
investissements dans dautres secteurs.
Enfin, les stations de ski, tant des services publics caractre
industriel et commercial205, ne sont pas autorises recevoir de manire
203
Somme reprsentant prs de 30 % des produits de fonctionnement de la commune

(budget principal).
204
Mesure par le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, qui compare le
produit fiscal rel celui qui rsulterait de lapplication des taux moyens nationaux.
205
Le Conseil dtat, dans une jurisprudence rcente (CE 19 fvrier 2009, Melle
Beaufils et autres), a rappel que lexploitation des pistes de ski, incluant
notamment leur entretien et leur scurit, constitue un service public industriel et
commercial, mme lorsque la station de ski est exploite en rgie directe par la
commune .
Cour des comptes

334
COUR DES COMPTES
rcurrente des aides publiques206. En pratique, le risque juridique est

faible de voir cet argument soulev, faute de concurrence, mais il
demeure.
C - Une incapacit financer les investissements

Tous les contrles des chambres rgionales des comptes soulvent
limportance de la problmatique de linvestissement dans un secteur
forte intensit capitalistique.
La ncessit de rester comptitif sur un march trs concurrentiel
implique de lourds investissements dont le financement et la rentabilit
sont souvent trs incertains.
Ainsi, le niveau de la dette long terme atteint rgulirement
300 % ou 400 % du chiffre daffaires. La dette de la commune des Angles
slve plus de 30 M, soit, ramene la population permanente
(environ 600 habitants), une dette par habitant suprieure 50 000 207.
Les communes de Font-Romeu ou Peyragudes affichent une dette
suprieure 20 M.
Certaines stations sont dans limpossibilit de financer des
investissements structurants. Si leur situation financire en exploitation
est parfois moins dfavorable court terme, le retard dquipements (ski
mains libres , tlsiges dbrayables, enneigement artificiel, dameuses
quipes de GPS, etc.) risque moyen terme dtre pnalisant pour la
comptitivit de la station. En outre, le risque de fermeture dquipements
vieillissants lissue des visites dinspection nest pas ngligeable. Enfin,
206
Voir lanalyse juridique dveloppe dans le prsent Rapport public annuel, tome 1,
volume 2, chapitre III. La gestion directe des services deau et dassainissement : des
progrs confirmer.
207
Comme la observ la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon
dans son rapport sur la commune et la rgie des Angles, en choisissant de supporter
le financement des quipements du domaine skiable sur son budget principal, la
commune des Angles prsente une situation dfavorable en terme dendettement, la
diffrence des autres stations de sports dhiver qui ont cr des structures de gestion
ad hoc dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire.
En excluant de lencours de la commune la part ddie au financement des
quipements affecte la RASL au titre du domaine skiable, laquelle reprsente 64 %
selon les valuations fournies par la collectivit, cet encours serait ramen
12,05 M. Rapport la population, lencours de la dette se situerait alors en 2012
21 029 par habitant INSEE, 3 134 par habitant DGF, 1 731 par habitant
station comparer utilement comme prcdemment aux mmes strates.
Cour des comptes


335
laccs au crdit de ces communes est aujourdhui moins facile, ce qui

bloque certains projets dinvestissements.
La tendance globale est dailleurs une aggravation de la vtust
des quipements (+ 9 ans pour lge moyen des tlskis et + 3 ans pour
celui des tlsiges sur les dix dernires annes dans les Pyrnes selon
les donnes du STRMTG208) et une rduction du volume annuel des
investissements dans les remontes mcaniques, particulirement notable
en 2012 et 2013, comme le montre le tableau n 1. Leur faiblesse semble
indiquer que des renouvellements courants sont diffrs.
Tableau n 1 : effort dinvestissement 2009-2013
Anne
Pyrnes
Ensemble des massifs
2009
10 M
119 M
2010
13 M
104 M
2011
8 M
128 M
2012
0,4 M
144 M
2013
0,8 M
123 M
Source : STRMTG
Toutefois, quelques stations ont lourdement investi, ce qui a

parfois eu pour consquence de rendre plus aigus encore les problmes
budgtaires et financiers, jusqu les rendre parfois insolubles. Ainsi, la
principale cause de la fermeture de la station du Puigmal tait son
incapacit rembourser la dette contracte pour financer un nouveau
tlsige.
208
Service Technique des Remontes Mcaniques et des Transports Guids.
Cour des comptes

336
COUR DES COMPTES
Des difficults similaires en Catalogne

Les stations publiques ont fait lobjet dun sauvetage financier par
Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya (FGC), entit gestionnaire des
chemins de fer, proprit du gouvernement catalan. ce titre, le contrle
de FGC est assur par la Sindicatura de Comptes de Catalunya209.
La gestion publique par FGC, dans le cadre de sa branche
Tourisme et montagne 210, permet une meilleure assise financire, ainsi
que la coordination des acteurs et la mutualisation de certains
moyens comme la gestion des achats, la gestion comptable et financire,
les systmes dinformation, la communication ou encore la stratgie
commerciale.
Nanmoins, la situation financire demeure fragile. Avant
amortissements, toutes les stations de ski sont dficitaires, lexception de
La Molina. Lquilibre global de la branche Tourisme et montagne
nest assur que grce lexploitation des chemins de fer touristiques, en
particulier celui qui permet daccder au monastre de Montserrat (situ
une soixantaine de kilomtres au nord-ouest de Barcelone).
Linvestissement repose essentiellement sur des subventions publiques en
capital. Des mesures de redressement ont t prises compter 2010,
notamment sur la masse salariale, le gouvernement catalan ayant dcid
dajuster la baisse lensemble des rmunrations. FGC souhaite dfinir
pour lavenir une vritable stratgie dentreprise cinq ans minimum pour
les stations de ski.
Cependant, la question de lquilibre conomique des stations de

ski ne saurait se rsumer au seul quilibre financier de la structure
exploitant la station de ski. Elle implique des choix stratgiques plus
vastes.
209
La qualit des comptes est audite par des commissaires aux comptes.
La branche Tourisme et montagne comprend les stations de ski mais aussi les
moyens daccs aux sites touristiques (train, funiculaire, etc.) ainsi que les loisirs
dt.
210
Cour des comptes


337
III - Des choix stratgiques indispensables

Lactivit des stations de ski entrane des retombes conomiques
et cre des emplois en zones de montagne, ce qui peut justifier une
intervention publique. Toutefois, dans un contexte de matrise de la
dpense publique, celle-ci ne peut plus se faire sans conditions.
Pour assurer la prennit des stations, il convient dabord dviter
certains errements et de bien matriser les interventions des collectivits
concernes.
A - Des enjeux prendre en compte

1 - Les retombes conomiques et sociales
Les retombes conomiques des stations de ski sur des territoires
gnralement peu peupls211, o lactivit est rduite, sont souvent mises
en avant. Domaines Skiables de France212 estime que 1 investi dans une
station de ski emporterait 6 de retombes conomiques supplmentaires
pour le territoire concern. Ces retombes profitent lensemble des
communes du territoire et non aux seules communes supports de
stations .
Les Pyrnes reprsentent 14 % des lits touristiques des massifs
franais et 17 % des lits marchands avec plus de 6 millions de nuites.
La main duvre recrute est majoritairement locale. Elle a
rgulirement une double activit sur le territoire. Lenjeu en termes
demplois est donc fort. Leur nombre peut tre estim plus de 10 000,
lINSEE considrant que le seul secteur salari induit par lactivit
touristique concerne 8 600 emplois.
Des actions de diversification conomique sont engages pour
rduire la dpendance cette seule activit. Toutefois, dans la majorit
des cas, elles procurent des recettes modestes au regard du chiffre
daffaires engendr par le ski. Elles sont mme rgulirement dficitaires.
211
200 000 personnes dans la montagne pyrnenne dont 50 000 en stations selon le
zonage du dcret du 16 janvier 2004 relatif la dlimitation des massifs.
212
Domaines Skiables de France est la chambre professionnelle des oprateurs de
domaines skiables.
Cour des comptes

338
COUR DES COMPTES
Ainsi, la commune des Angles a dcid de fermer son Espace Bleu

Neige (qui regroupait la piscine et la patinoire), compte tenu de son
dficit structurel estim 300 000 par an. Lexploitation dt de
remontes mcaniques, de la piscine ou les activits danimation
organises Ax 3 domaines affichent galement un bilan dficitaire
daprs la comptabilit analytique du dlgataire et ne permettent donc
pas de dgager des recettes supplmentaires nettes.
Pour les collectivits territoriales, la premire retombe est dabord
fiscale. En effet, la prsence dun nombre important de rsidences
secondaires dans les stations procure des recettes fiscales par habitant
comparativement leves. Ainsi, le produit fiscal mnages de la
commune de Font-Romeu sapparente celui dune commune de 10 000
habitants alors mme que sa population dpasse peine 2 000 habitants.
Le rapprochement entre le poids des impts locaux de certaines
stations, leurs rsultats financiers consolids sur plusieurs exercices et les
subventions publiques reues permet de dresser un bilan conomique
global moins ngatif quen premire analyse. Ainsi, aprs intgration de
la fiscalit reverse au titre de la contribution conomique territoriale et
de la taxe sur les remontes mcaniques, le dficit global de la station de
Peyragudes estim sur six ans ne dpasse pas 400 000 par an, un chiffre
qui ninclut pas la fiscalit indirecte bnficiant aux collectivits et
lactivit conomique prive induite.
En outre, la prsence dune station de ski amliore laccessibilit
un certain nombre de services dans des territoires (par exemple,
mdecins, commerces).
Ces retombes ne doivent
systmatiquement une aide publique.
cependant
pas
justifier
2 - Les difficults surmonter

Les juridictions financires ont identifi plusieurs difficults quil
importe de prendre en considration pour viter de menacer les finances
des collectivits :
- une altitude faible expose trop fortement lala climatique ;
- une absence de prvisibilit de louverture, en priode de fortes
rservations : seul lenneigement artificiel permet alors de scuriser
la clientle, mais galement lexploitant et le personnel ;
- une dimension insuffisante ;
Cour des comptes


339
- une absence totale de services au pied des pistes (location de ski,

restauration traditionnelle, activits de loisirs, mais surtout offre
dhbergement) et un accs routier difficile ne sont plus adapts la
demande ;
- un prix moyen du forfait trop bas213 ; les finances publiques ne
peuvent pas compenser lcart entre le tarif pratiqu et le tarif
ncessaire lquilibre dexploitation qui doit tre en tout tat de
cause assur.
Certaines stations ont cependant tent de saffranchir de ces
contraintes, et engag de lourds investissements.
B - Les conditions du rtablissement

1 - Mieux dimensionner les investissements
Dans certains cas, les projets dinvestissements structurants portent
sur des montants tellement levs que leur effet sur la frquentation est
insuffisant pour couvrir les surcots damortissement et de frais
financiers. Le risque dune fuite en avant est alors craindre au regard
des perspectives limites de croissance du march. Ainsi, alors que la
station de Luz-Ardiden (CA : 3 M) avait envisag de procder au
renouvellement dquipements vieillissants (estimation : 4,1 9,1 M) et
de relier son domaine skiable avec la valle de Luz (estimation : 22
25 M) et avec la station de Cauterets (estimation : 19 M), elle y a
renonc, en raison notamment de la faible rentabilit de ces
investissements. Or leffet attendu sur la frquentation ne permettrait pas
de rentabiliser de tels investissements.
Lorsque ces cueils ont t vits, la mutualisation des moyens,
ainsi quune meilleure organisation de lintervention des collectivits
publiques, apparaissent ncessaires pour garantir la prennit des stations
de ski des Pyrnes.
213
Les prix moyens pratiqus en France se situent en-de des prix moyens pratiqus
ltranger.
Cour des comptes

340
COUR DES COMPTES
2 - Mutualiser les moyens et la politique commerciale

La professionnalisation de la gestion apparat indispensable. Elle
permet, dune part, une meilleure matrise des cots et, dautre part, la
mise en uvre dune stratgie commerciale adapte.
La mise en commun des moyens semble contribuer favorablement
au maintien de la comptitivit dune station. Pour les plus petites
stations, ladossement une plus grande station parat bnfique.
Ainsi, la gestion de la station dAscou-Pailhres214 fait lobjet
dune dlgation de service public, qui a pris la forme dune rgie
intresse, entre la communaut de communes des valles dAx et la
SAVASEM, socit dconomie locale assurant la gestion de la station
dAx 3 domaines215. La dlgation permet la station dAscou de
bnficier de fonctions support quelle ne pourrait assumer seule
(marketing, juridique, scurit, etc.). Certes, cet adossement na pas
permis la collectivit de rtablir le grand quilibre (sections
dexploitation et dinvestissement non dficitaires), mais il permet de
contenir les charges et donc de rduire les risques dexploitation. Cette
organisation peut tre rapproche de celle du principal dlgataire de
service public dans le domaine des stations de ski pyrnennes, la socit
Altiservice, qui dispose de services centraliss.
Le regroupement des achats est galement profitable. titre
dillustration, les stations de ski membres de la SEM Nouvelles Pyrnes
(SEM NPY) ont constitu un groupement de commandes qui, selon la
SEM, aurait, par exemple, permis dconomiser 17 % sur les achats de
dameuses.
Outre la globalisation des achats, la SEM NPY216 permet
daugmenter les recettes des stations adhrentes grce des actions de
communication et de commercialisation. Ainsi, elle assure la vente de
cartes dabonnement annuelles qui permettent son dtenteur de skier
dans toutes les stations adhrentes moyennant une facturation en fin de
mois et un prlvement direct sur son compte bancaire. La SEM doit
toutefois parvenir fdrer un nombre plus important de stations.
214
Situe 15 km en amont dAx-les-Thermes, Ascou-Pailhres est une station

familiale dote de 14 pistes et 6 remontes mcaniques.
215
Sixime station pyrnenne, Ax 3 domaines compte 36 pistes et 17 remontes
mcaniques.
216
Cre en 2004, elle regroupe sept stations des Hautes-Pyrnes et des PyrnesAtlantiques pour un CA de 2,2 M en 2012.
Cour des comptes


341
Dans les Pyrnes-Orientales, laction de lassociation Neiges

catalanes 217 parat plus modeste, puisque la vente du forfait commun ne
reprsente que 5 % du CA des stations, alors que la SEM NPY peut
assurer plus de 20 % du CA. Aucune action de mutualisation nest porte
par lassociation qui, ds lors, sapparente une structure de
redistribution. Toutefois, lassociation constitue une premire tentative de
coordination de laction commerciale en Cerdagne-Capcir.
En dfinitive, la mutualisation apparat comme une ncessit,
pouvant revtir plusieurs formes, le cas chant combines : celle de la
mutualisation de la gestion et de lexploitation de plusieurs stations par un
mme organisme et celle de la mise en commun de prestations.
3 - Dfinir un projet de territoire sappuyant sur un partage

clarifi des comptences et des financements
Les territoires de montagne nchappent pas lenchevtrement
des institutions et des comptences.
Lintercommunalit ne dispose pas, en rgle gnrale, de la
comptence stations de ski . Quant la comptence tourisme , elle
est trs souvent partage entre les diffrents acteurs, au niveau national
mais aussi local (France Montagne, Atout France, comits
dpartementaux du tourisme, actions rgionales, etc.). Ainsi, la commune
de Font-Romeu et la commune de Bolqure disposent chacune de leur
office du tourisme, la promotion de la station Font-Romeu Pyrnes 2000
situe sur leur territoire commun tant ralise galement par le
dlgataire.
Toutefois, la Cour estime que lintercommunalit est un chelon
insuffisant pour promouvoir lactivit des stations de ski et organiser la
solidarit sur un territoire. Au-del de lintercommunalit, les
dpartements et rgions ont un rle jouer dans la dfinition et
lexcution dun plan stratgique. Sans pour autant constituer un modle,
ltablissement public des stations daltitude (EPSA) des PyrnesAtlantiques est une illustration de limplication des collectivits
territoriales (en lespce, le dpartement) dans lavenir des stations.
LEPSA a permis la modernisation coordonne des stations du
dpartement en promouvant une offre adapte chacune des stations. Une
217
Cre en 2004, elle runit toutes les stations de Cerdagne-Capcir.
Cour des comptes

342
COUR DES COMPTES
approche similaire a t retenue dans les Alpes-Maritimes ou en

Catalogne.
Lapproche catalane
Lanalyse du march du ski est ici similaire celle ralise en
Cerdagne franaise :
-
un secteur trs concurrentiel avec des marges de manuvre

faibles (charges structurelles) ;
un produit mature (peu de perspectives de croissance) ;
un produit trs sensible au changement climatique, en
particulier dans les stations de basse altitude o le niveau des
tempratures rduit la qualit de la neige et limite
rgulirement le recours lenneigement artificiel ;
un poids important des investissements pour rester attractifs
mais sans certitude sur lavenir ;
une demande restreinte (encore davantage en priode de
crise), le tourisme en Catalogne tant principalement prsent
sur Barcelone et le littoral.
Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya (FGC) dfinit comme

suit les conditions de la rentabilit conomique structurelle dune station
de ski :
-
au moins 40 km de pistes ;
au moins 250 000 visiteurs par an en moyenne ;
un prix moyen minimal de 20 euros ;
une distance maximale de deux heures dun bassin de
population important.
Les retombes conomiques et limpact, notamment en termes

demplois locaux, sont consquents, mais lchelle dun territoire
restreint.
Toutefois, ces objectifs de dveloppement dun territoire ne
peuvent tre atteints sans soutien public.
Sans que lon puisse transposer cette analyse aux stations

franaises, le modle conomique des stations de ski des Pyrnes doit
tre repens laune des attentes de la clientle. Les collectivits
territoriales doivent adapter leur stratgie de dveloppement aux besoins
dune clientle de proximit qui recherche dans la montagne un cadre de
Cour des comptes


343
vie favorable lexercice de certaines activits sportives (et pas

uniquement le ski alpin), ou lies la dcouverte de la nature. Les aides
publiques et les politiques damnagement ou durbanisme doivent tre
adaptes en consquence, en particulier dans le domaine de
lhbergement qui souffre dobsolescence218. Llaboration dun projet de
territoire est un pralable ncessaire pour trouver de nouveaux relais de
croissance.

La prennit des stations de ski des Pyrnes est conditionne la
ncessit datteindre une taille critique et de mettre en uvre une
vritable stratgie de dveloppement territorial qui ne soit plus
exclusivement centre sur le ski alpin, en particulier en moyenne
montagne.
Seule une meilleure anticipation des mutations en cours peut
permettre dviter une fermeture brutale des stations les plus vulnrables
et leffondrement dun pan entier de lconomie des territoires de
montagne.
Il est impratif que le soutien public soit dsormais rserv aux
collectivits qui acceptent de se restructurer et de repenser leur modle
conomique. Le contribuable public ne peut pas soutenir des stations de
ski qui sont dans lincapacit structurelle dassurer leur quilibre
dexploitation.
Dans le massif pyrnen, ce travail ncessite la participation de
lensemble des acteurs de la montagne, publics et privs, llaboration
dun projet de territoire concert.
La Cour des comptes formule les recommandations suivantes :
ltat :
1. demander aux prfets de prendre en compte le caractre
structurant des sports dhiver dans les schmas de coopration
intercommunale.
218
Pour une approche universitaire de cette question : VLES, Vincent, Mtastations :

mutations urbaines des stations de montagne, un regard pyrnen, Presses
universitaires de Bordeaux.
Cour des comptes

344
COUR DES COMPTES
Aux rgions et dpartements :

2. contribuer llaboration dun projet de territoire avec toutes
les parties prenantes ;
3. choisir les projets dinvestissement en fonction du projet de
territoire et des besoins de la clientle.
Aux collectivits gestionnaires :
4. assurer lquilibre dexploitation ou, dfaut, envisager
larrt de lactivit en cas de difficults structurelles trop
importantes ;
5. dvelopper la mutualisation entre les diffrents oprateurs,
notamment dans le domaine des achats et de la politique
commerciale.
Cour des comptes

Rponses
Rponse du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports .................. 347
Rponse de la maire de Gouaux de Larboust (station de ski des Agudes
versant Haute-Garonne de Peyragudes) .................................................. 347
Rponse du maire de Mijans ................................................................. 349
Rponse du maire de Puyvalador............................................................ 350
Rponse du prsident du syndicat intercommunal vocation unique pour
la gestion et lamnagement de la station de ski de Camurac ................. 351
Rponse du prsident du syndicat intercommunal vocation unique pour
lexploitation et lamnagement de la station de Font-Romeu Pyrnes
2000 ........................................................................................................ 352
Rponse du prsident de la communaut de communes Gavarnie-Gdre
................................................................................................................ 353
Rponse commune du prsident de la SEMAP Peyragudes, de la SEM
Npy et de la communaut de communes de la valle du Louron .......... 356
Rponse du prsident du Sivom de lArdiden et de la communaut de
communes du Pays Toy .......................................................................... 358
Rponse du prsident de la rgie des Angles, prsident de lassociation des
neiges catalanes ...................................................................................... 360
Rponse du prsident de la rgie municipale des sports et loisirs de
Formigures ............................................................................................ 363
Rponse du directeur gnral de ltablissement public des stations
daltitude ................................................................................................. 365
Rponse du directeur du service technique des remontes mcaniques et
des transports guids ............................................................................... 367
Rponse de la directrice gnrale dAltiservice ...................................... 367
Rponse du dlgu gnral des domaines skiables de France............... 369
Cour des comptes

346
COUR DES COMPTES

Maire dAragnouet
Maire dAx-les-Thermes
Maire de Font-Romeu-Odeillo-Via
Prsident de la socit Sava Sem
Prsident du syndicat intercommunal damnagement du massif du
Puigmal
Directeur de la rgie des sports dhiver de Luz-Ardiden
Directeur de la rgie intercommunale du Tourmalet
Cour des comptes


347

BUDGET
Nous partageons les principales conclusions de linsertion au
rapport public annuel intitule Lavenir des stations de ski dans les
Pyrnes : un redressement ncessaire, des choix invitables .
En effet, ces tablissements sont confronts des difficults
financires majeures, dans un contexte de diminution de la frquentation
et de contraintes environnementales fortes.
Comme vous le soulignez, ces collectivits auront repenser leur
modle conomique autour d'un projet de territoire cohrent et de choix
d'investissements adapts.

Aprs examen, je vous informe que votre rapport nappelle pas
dobservation de ma part.
RPONSE DU MINISTRE DE LA VILLE, DE LA JEUNESSE ET

DES SPORTS
Les analyses et les recommandations dont font lobjet les stations
de ski des Pyrnes ne relvent pas de la responsabilit et de la
comptence du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports.
Mes services nont dailleurs pas t sollicits lors du contrle de
la Cour sur les stations de ski des Pyrnes.
RPONSE DE LA MAIRE DE GOUAUX DE LARBOUST (STATION

DE SKI DES AGUDES VERSANT HAUTE-GARONNE DE
PEYRAGUDES)
Nouvellement lue maire du village de Gouaux de Larboust, la
station des Agudes versant Haute-Garonne de Peyragudes, est sur mon
territoire administratif. Mme si je partage globalement vos analyses, je
veux pour ma part vous apporter mon apprhension et mon analyse sur
ma commune.
Cour des comptes

348
COUR DES COMPTES
Cre dans les annes 1970, Les Agudes ont servi de poumon
conomique la Valle du Larboust en crant une activit annexe aux
agriculteurs qui ont eu ainsi une activit complmentaire leurs faibles
revenus agricoles en devenant pisteurs, moniteurs de ski, voire
commerants, etc. et permis leur maintien dans la valle.
Ce sont eux qui entretiennent les espaces de montagnes, les
parcours pour les touristes dt.
Lhbergement sur ce versant date des annes 70, il ny a pas eu
de cration sur ce versant depuis, contrairement au versant de Peyresour
de qui a vu sriger plusieurs rsidences de tourisme.
La station de Peyragudes est ne en 1988 de la fusion de la station
des Agudes territoire de Gouaux de Larboust, valle du Larboust, HauteGaronne et la station de Peyresourde situe sur lautre versant, valle du
Louron, Hautes-Pyrnes.
Mon prdcesseur a endett la commune (3,5 M) en faisant une
station dpuration en prvision dun dveloppement immobilier.
La commune possde du foncier constructible.
Je compte bien dvelopper le village des Agudes en lieu de
vacances en montagne t-hiver.
Le village des Agudes a vu son image transforme en 2010 par
lagrandissement et la rnovation de lhtel-restaurant Agudes Htel qui
a port sa capacit daccueil de 11 25 chambres soit 67 lits avec espace
spa, salon, restaurant de 120 places. Cette ralisation a cr une
dynamique sur les propritaires des coproprits de la station. Cest ainsi
que tous les immeubles ont t rnovs et remis aux normes techniques
actuelles par la ralisation dune isolation extrieure en fibre minrale et
bardages bois du plus bel effet. Les menuiseries extrieures sont
remplaces par des menuiseries doubles vitrage.
Cette transformation et cette nouvelle esthtique de la station, le
classement Grand Site de Luchon seulement 12 km, la cration dun
O.T. intercommunal cre une dynamique pour un nouveau dveloppement
de la station.
Pour quilibrer le budget de la STEP, la commune a un projet de
doubler limmobilier existant sans dpense dinvestissement pour la
collectivit et avec un immobilier de qualit.
Ces projets doivent nous permettre de financer par dation un
btiment daccueil, de raliser un effet visuel dentre de station et de
regrouper les locaux de services lis lexploitation du domaine skiable.
Cour des comptes


349
La station au niveau piste a un potentiel de dveloppement par

lamnagement et la modernisation de la piste de la valle blanche
existante, piste de 4km de longueur et 1000 m de dnivel, orient plein
nord qui fonctionne actuellement sans neige de culture. La production de
neige culture ne semble pas nous poser de problme Gouaux
signifiant en patois les ruissellements qui ne manquent pas que mon
territoire, de plus la fonte des neiges, leau est rcupre dans le soussol. Quant lnergie lectrique, chez nous elle est hydraulique, depuis
peu il y a sur la commune une mini-centrale. Aprs 40 ans dimmobilisme
au niveau des Agudes Village les projets envisags recueillent
lunanimit des administrs et vont permettre une restructuration
complte de son urbanisme.
RPONSE DU MAIRE DE MIJANS

Par la prsente, je tiens souligner limportance de la station de
ski de Mijans-Donezan dans le paysage conomique du canton de
Qurigut.
Lactivit hivernale de la station permet tout dabord de maintenir
5 emplois ; lanne ; daccompagner des personnes (7) plus
vulnrables, rencontrant des difficults sociales et professionnelles
particulires daccs lemploi, travers des contrats uniques
dinsertion ou des emplois davenir ; de contractualiser huit saisonniers ;
et de faire travailler un indpendant.
Ce sont donc 21 personnes qui travaillent dans notre petite station
familiale, un nombre consquent lorsquon le rapporte la population du
canton de Qurigut, qui se situe 534 habitants au dernier recensement
de lINSEE (2011).
cela sajoutent tous les emplois indirects, commencer par les
emplois lis au service de restauration au sein mme de la station de ski.
Aussi, et tel que mentionn dans votre rapport, les retombes
conomiques indirectes sont loin dtre neutres pour un territoire comme
le ntre. Considrant que pour chaque euro dpens en remontes
mcaniques, 6 sont dpenss sur le territoire, la station de ski de
Mijans-Donezan est un lment essentiel pour le maintien non seulement
des commerces, mais galement des services la population dont dispose
le canton (gendarmerie, poste, mdecin, cole, infirmire, sapeurspompiers). De plus, de par ses investissements, la station de ski contribue
faire vivre de nombreuses entreprises locales, quelles soient du
Cour des comptes

350
COUR DES COMPTES
Donezan, ou dun peu plus loin en Arige, dans lAude ou les Pyrnes
Orientales.
Il va sans dire, la fermeture de la station de ski aurait un impact
extrmement ngatif sur lconomie du canton, et obligerait les quelques
commerces, dj dans une situation conomique fragile, mettre la cl
sous la porte. Ce serait sans conteste le cas pour plusieurs gtes, les
htels, la suprette seul magasin dalimentation du Donezan et
lunique boulangerie du canton, qui se situe sur la route de la station de
ski Mijans.
La fermeture de la station et ses rpercussions en ce qui concerne
les commerces et services, participeraient sans nul doute accentuer
lexode rural. De plus, le Donezan, qui compte, toujours selon lINSEE,
prs de 75 % de rsidences secondaires, verrait son attractivit
dfinitivement et largement diminue.
Je souhaite galement prciser que nous avons dj engag
certaines actions de mutualisation notamment en ce qui a trait la
commercialisation de la station, par exemple, via une prsence commune
certains salons de promotion touristique.
Enfin, je tiens souligner que le projet dextension bloqu en
2011, qui incluait la bascule sur la station dAscou-Pailhres, aurait
permis datteindre les 40 km de pistes, une condition de rentabilit
structurelle minimale voque dans votre rapport. Nous sommes bien
entendu prts travailler en ce sens, en collaboration avec les diffrents
acteurs territoriaux, afin dlaborer un projet de territoire structurant et
cohrent permettant datteindre une meilleure rentabilit conomique.
Aussi, je conclurais mon propos en affirmant quau vu de tous les
lments prsents, la petite subvention de la communaut de communes
du Donezan vers la Rgie du Donezan, qui gre la station de ski, est
amplement justifie.
RPONSE DU MAIRE DE PUYVALADOR

Point 1 : chapitre A 1er 3me paragraphe
Concernant la station de ski Puyvalador-Rieutort : compter du
1er novembre 2012, une rgie municipale Sport Loisir (RMSL) a t
cre. Son conseil dexploitation (issu du conseil municipal) a la charge
dans le cadre du budget vot par le conseil municipal dassurer le
Cour des comptes


351
pilotage de la structure. Lexpression son chiffre daffaire

particulirement erratique semble sappuyer sur les constats suivants :
a)
b)
330 000 prend en compte le fonctionnement avec

lancienne Rgie autonome (RAET) avec ses problmes
financiers, administratifs et de perte de confiance
ayant conduit sa mise en liquidation le 28 octobre
2012.
Le fonctionnement actuel de la RMSL dans un cadre plus
oprationnel, plus fonctionnel, plus rigoureux, plus suivi
a permis de raliser en 2013 un CA de 650 000 . Une
marge de progression existe encore. Cependant, compte
tenu de lassise de la commune, il nous semble
incontournable de continuer la procdure de dlgation
de service public initie par le conseil municipal.
Point 2 : concernant le dfaut de production des comptes

annuels , La prcision suivante me parat ncessaire :
Labsence de production ou production tardive confirme les
difficults de fonctionnement, nonces plus haut, de lancienne structure
RAET constates et valides par le nouveau conseil municipal lu et
install en septembre 2012.
Ce constat a, de fait, conduit la dmarche de liquidation de cette
RAET.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL

VOCATION UNIQUE POUR LA GESTION ET LAMNAGEMENT
DE LA STATION DE SKI DE CAMURAC
Vous prcisez dans votre premire partie et plus prcisment dans
le paragraphe des consquences du changement climatique que la station
de ski de Camurac, sur les dix dernires annes, a ouvert moins de 25
jours durant trois saisons.
Concernant, le poste frais de personnel, reprsentant environ 40 %
des dpenses de fonctionnement, nous devons dans les annes venir
mutualiser ces emplois au sein de la communaut des communes des
Pyrnes Audoises ; rechercher aussi des employs ponctuels par le biais
de travailleurs indpendants ou micro-entrepreneurs, profitant de
Cour des comptes

352
COUR DES COMPTES
lactivit ski pour apporter un complment de revenu leur activit

principale. Alors nous atteindrons au moins le petit quilibre.
Notre responsabilit est trs importante, mais comment peut-on
envisager la fermeture de notre station de sports dhiver sans occulter
non seulement limpact sur lconomie locale, mais aussi la valeur du
patrimoine immobilier des propritaires.
Notre canton de moyenne montagne prsente un contexte
conomique trs difficile, et le tourisme blanc et vert me parat tre, ce
jour, son seul salut.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT INTERCOMMUNAL

VOCATION UNIQUE POUR LEXPLOITATION ET
LAMNAGEMENT DE LA STATION DE FONT-ROMEU
PYRNES 2000
Leffort de regroupement des stations de Font-Romeu et Pyrnes
2000 a eu lieu en 2002, a eu lieu en 2002, les deux communes ayant
dcides de former un seul domaine skiable.
Compte tenu des besoins communs en terme dinvestissement, des
investissements devenus indispensables afin de donner une nouvelle
attractivit notre station, il nous est apparu opportun de crer, en
premier lieu un SIVU pour lamnagement et lexploitation du domaine
skiable, puis la mise en place dune dlgation de service public.
Depuis 2004, date de signature du contrat de dlgation de service
public avec la socit ALTISERVICE, plus de 30 M ont t investis, en
remontes mcaniques, quipements, neige de culture et autres
installations, trs apprcies par notre clientle.
Je tiens prciser, quant la sauvegarde des milieux naturels
dont vous faites tat, le volume deau utilis en neige de culture ne
reprsente mme pas 2 % du volume de stockage du barrage des
Bouillouses.
Si en effet, aujourdhui les deux collectivits abondent du budget
principal de la commune au budget du SIVU (600 000 pour la commune
de Font-Romeu, 300 000 pour la commune de Bolqure), ces sommes
restent parfaitement acceptables pour nos deux budgets.
Nous pouvons dire aujourdhui que sans cette mutualisation, nos
deux communes taient dans limpossibilit de raliser ces
investissements.
Cour des comptes


353
Quant labsence de concordance des tats de la dette, la

chambre rgionale des comptes, dans son rapport en date du
29 novembre 2013, a bien not que ces carts sexpliquaient par
labsence de ralisation des oprations de transfert actif/passif par le
poste comptable.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE

COMMUNES GAVARNIE-GDRE
Je me permets dattirer votre attention sur plusieurs points que jai
pu relever.
1
Sur la taille critique et le dveloppement territorial qui ne

sont plus exclusivement centr sur le ski alpin.
La chane des Pyrnes est un massif montagneux connaissant une

forte frquentation estivale, tant pour ses sites naturels que pour son
activit thermale.
Lactivit du ski alpin peut tre un complment cette offre
estivale, ce qui est le cas de Gavarnie Gdre.
Le ski alpin peut tre le moyen dans plusieurs stations de
constituer un vritable produit Toute Saison , une vritable offre
touristique sur laquelle appuyer notre dveloppement.
Il me semble ncessaire que votre approche financire globale
intgre ce paramtre.
2
Sur la notion de march maturit
Le march franais du ski est arriv maturit. Les Pyrnes

franaises ont totalement rat le positionnement stratgique international
que seules 2 stations (Baqueira Beret en Espagne et Grandvalira en
Andorre) ont su saisir.
La taille des domaines skiables peut expliquer partiellement cette
faiblesse. En effet, sil est prfrable de disposer de domaines skiables
relis, cette liaison ne signifie pas pour autant un produit ski au pied.
En Italie, les stations regroupes autour de Superski Dolomiti ont
su relever ce challenge.
Cour des comptes

354
COUR DES COMPTES
Ces regroupements, lexistence dune liaison aise, permettent

doffrir un vritable produit, entrant pleinement dans le champ des
produits commercialisables par des professionnels du voyage.
La valle des Gaves dans les Hautes Pyrnes, avec la ville de
Lourdes comme porte dentre, dispose de tels atouts.
Les destinations de Lourdes et Carcassonne sont mondialement
connues. Toulouse est lune des capitales mondiales de laronautique.
Gavarnie est lun des 23 sites au monde disposer dun double
classement UNESCO au titre de notre patrimoine naturel et culturel.
Pourtant les Pyrnes restent une destination locale, franaise ou
espagnole.
Je ne peux donc que souscrire votre principe de mutualisation
dans le domaine de la politique commerciale mais dans le cadre dun
dveloppement et non dun repli sur nous-mme pour gnrer de simples
conomies de structures.
Je pense que cette mutualisation pourrait aller jusqu des
regroupements de structures.
3
Sur le positionnement du produit Pyrnes et son

attractivit
Le produit ski est une composante de la destination, qui comprend

loffre de loisirs et lhbergement.
Le niveau qualitatif de lhbergement est un vritable frein un
positionnement international et la conqute de nouveaux marchs, bien
plus que les quipements lis au ski lui-mme qui sont globalement
conformes aux standards internationaux.
Le dveloppement du tourisme en gnral dans nos valles passe
par une aide la reprise de nos commerces, lieux dhbergement et de
restauration et une modernisation de ceux-ci aux standards
internationaux.
titre dexemple, Gavarnie Gdre accueille chaque anne depuis
plus de trois ans des groupes en provenance du Japon au dbut du mois
de juin. Nous sommes contraints de loger ces groupes dans des
hbergements classs 2* par dfaut doffre de qualit suprieure. Ces
mmes groupes sont logs pendant le mme sjour dans des
hbergements 4* sur Barcelone.
Nous rencontrons les mmes manques avec la clientle
cycliste,trs prsente dans notre valle, attire par les nombreux cols et
Cour des comptes


355
la prsence continue du Tour de France, anne aprs anne. Notre offre

qualitative est largement infrieure aux prestations demandes.
Cette question de notre positionnement et notre attractivit
constitue un ensemble, dont la station de ski nest que lun des
paramtres.
4
Sur la rflexion gnrale du financement de notre

modernisation
Je souhaite enfin attirer votre attention sur les modes de

financement de la modernisation de nos structures.
En France, les remontes mcaniques ne sont pas ligibles aux
subventions Europennes.
LAutriche comme lItalie ont construit une grande part de leurs
domaines avec laide de subventions. LEurope finance aujourdhui des
projets dans des pays membres de lUE ou dans le cadre de partenariat
avec des pays dont les ngociations sont en cours avec lUE.
Ces stations sont souvent de mme taille que nos stations
pyrnennes, une altitude gure plus leve et parfois sous des latitudes
quivalentes.
Avec le dveloppement du trafic arien, ces stations seront demain
nos principales concurrentes tant dans la conqute de clientles
internationales de proximit (2 heures davion), quen tant
quattractivit exotique pour notre clientle locale.
Ce point nest pas de notre ressort, en tant que collectivit locale,
mais gnre une frustration importante et un sentiment de non quit.
Le tourisme est le moteur principal de nos territoires de montagne
et nous devons disposer des mmes armes que nos amis et voisins
membres de lUE pour nous dvelopper de faon cohrente.
Il mapparaissait important, au regard des recommandations que
vous vous apprtez formuler, dattirer votre attention sur ces quelques
points.
Leur absence de prise en compte par les rgions et dpartements,
ltat ou nos collectivits, nous amnerait ne pas traiter correctement
lavenir de nos stations et de nos territoires ruraux de montagne.
Cour des comptes

356
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LA SEMAP

PEYRAGUDES, DE LA SEM NPY ET DE LA COMMUNAUT DE
COMMUNES DE LA VALLE DU LOURON
Si je partage, globalement, les constats, analyses et rflexions du
document produit, certains clairages me semblent devoir tre apports.
Il sagit, tout dabord, de rappeler le rle essentiel de ltat et de
ses services, dont le SEATM, dans la cration et le dveloppement de
stations de sports dhiver.
Cest le Plan Neige, des annes 1975 et suivantes, qui sappuyant
sur des projections de progression trs consquente du pourcentage de la
population intresse par lactivit ski et sports dhiver, a incit les
collectivits de montagne investir dans ce domaine.
Amnagement du territoire et promesse de dveloppement
conomique ne pouvaient quinciter les collectivits locales sinvestir et
investir dans de tels projets.
Trs souvent de nombreux facteurs positifs ont pu tre constats :
emplois, commerce, services, cest--dire revitalisation des Valles de
moyenne et haute montagne ; valles voues, notamment partir de
lhcatombe de la Premire Guerre Mondiale, la dsertification, une
mort plus ou moins rapide.
voquer la sauvegarde des milieux naturels en la matire cest
dabord rappeler que pour une des premires fois ce sont les populations
locales et leurs reprsentants qui dcident du type damnagement des
milieux dans lesquels elles veulent vivre.
Jusque-l, et sans remonter trop loin dans le pass, les
amnagements et les quipements des Valles ont t imposs de
lextrieur aux populations.
Grands barrages prcds dexpropriation, industrialisation,
exploitation de mines, acclrant le mouvement dabandon de
lagriculture et de lagro-pastoralisme.
conomie laquelle les populations locales ntaient aucunement
associes, si ce nest comme main duvre bon march.
Il appartient aux populations locales, et leur reprsentants
dmocratiquement lus, daffirmer le cadre dans lequel elles souhaitent
vivre et travailler, et non, comme hier, se le voir impos par des groupes
industriels extrieurs, ou aujourdhui, par des individus, dhorizons
divers, qui veulent contraindre par lintimidation, la force et violence, la
Cour des comptes


357
soumission des concepts ou des dogmes trangers aux populations

montagnardes.
Ainsi voquer la ressource en eau et limpact sur lenvironnement
de la de la neige de culture caractrisent une antienne mconnaissant la
ralit de la quasi-totalit des stations de sports dhiver des Pyrnes
franaises.
Le prlvement de leau, dans le respect des dbits rservs
(dcids par ltat et ayant pour principe de ne pas impacter le milieu),
est effectu une priode (lautomne) au cours de laquelle lagriculture
nest que peu consommatrice et les hbergements touristiques peu ou pas
occups.
Aucun additif chimique, bactriologique ou autre nest ajout
leau.
Lnergie lectrique ncessaire provient de la production
hydrolectrique (nergie renouvelable et non polluante).
Au printemps, la fonte de cette neige restitue (hormis en trs faible
prlvement occasionn par lvaporation) leau, une poque utile pour
lagriculture.
Par ailleurs, outre quelques erreurs et approximations de chiffres
contenus dans ce rapport, je regrette les termes qui laisseraient penser
que seules les collectivits concernes (communes et intercommunalits)
soient lorigine derrements et dinsuffisance de matrise des
interventions.
Pourquoi nest pas souligne lingalit de traitement en matire
de concurrence alors quil appartient ltat dy veiller ?
Ainsi, dans certains cas les investissements sont assums par un
dpartement et non par la collectivit, autorit organisatrice, alors que
dans dautres cas, cest cette collectivit qui en supporte la totalit ou la
quasi-totalit.
Taux de subventions de lordre de 80 % en matire
dinvestissements sur certaines stations (notamment espagnoles), de
moins de 25 % en moyenne, sur dautres.
Je dois galement voquer la notion daltitude, dont la faiblesse
nest pas lunique paramtre considrer, car le positionnement dans le
massif et lorientation du domaine sont des lments au moins aussi
importants.
Cour des comptes

358
COUR DES COMPTES
Nanmoins, reprenant mes propos introductifs, je suis trs

largement daccord avec la conclusion et les recommandations de la
Cour des comptes.
En ma qualit de Prsident de la SEM NPY, je ne peux que
partager le souci visant : la professionnalisation de la gestion
apparat indispensable. Elle permet dune part, une meilleure matrise
des cots et, dautre part, la mise en uvre dune stratgie commerciale
adapte.
La mise en commun des moyens semble contribuer favorablement
au maintien de la comptitivit dune station. Pour les petites stations,
ladossement une plus grande station parat bnfique.
En ma qualit de Prsident de la communaut de communes de la
Valle du Louron, dune part, de la SEMAP et de la SEM NPY, dautre
part, jai mis en uvre et je poursuis, par lintermdiaire de la cration,
ltude, dune Socit Publique Locale Vallenne regroupant les
stations de Peyragudes et de Val Louron, le dveloppement de la
mutualisation dans tous les domaines, des achats la politique
commerciale.
RPONSE DU PRSIDENT DU SIVOM DE LARDIDEN ET DE LA

COMMUNAUT DE COMMUNES DU PAYS TOY
Je tiens avant tout prciser que les informations contenues dans
le projet de rapport ne sont plus tout fait dactualit car lalternance
lectorale de mars 2014 a permis une nouvelle quipe dlus de
dnoncer des pratiques budgtaires illicites, et des projets utopiques de
lancienne majorit. Une nouvelle gnration dlus vallens a pris la
mesure de la situation et a compris que la politique de la fuite en
avant naboutirait qu une aggravation de notre situation financire.
Comme le prcise le rapport de la Cour la recherche dun
quilibre artificiel a conduit des pratiques contraires aux principes de
la comptabilit publique . Cela tait particulirement vrai pour ce qui
concerne les trois derniers exercices budgtaires de la station de LuzArdiden, mais, notre demande, le Prfet des Hautes Pyrnes a saisi la
Chambre Rgionale des Comptes, qui nous accompagne aujourdhui
dans notre gestion budgtaire.
Par ailleurs, votre rapport indique quil existe de lourds
investissements dont le financement et la rentabilit sont souvent trs
incertains . juste titre le rapport parle mme de risque dune fuite en
Cour des comptes


359
avant en mentionnant les anciens projets dinvestissement de la station

de Luz-Ardiden.
La professionnalisation de la gestion de nos stations me parat en
effet indispensable, et jestime aussi que lintercommunalit est un
chelon insuffisant pour promouvoir lactivit des stations de ski et
organiser la solidarit sur notre territoire . Les retombes conomiques
de lactivit ski stendent sur un territoire beaucoup plus tendu que
celui des communes dont la fiscalit porte la structure. Comme cela a t
fait dans les Pyrnes Atlantiques, il serait souhaitable quune rflexion
de cohrence territoriale et de soutien financier se mette en place au
niveau du Conseil Gnral des Hautes Pyrnes. Cependant, les critres
de rentabilit doivent tre objectifs. Il me semble, par exemple,
compltement subjectif daffirmer quune absence de services
au pied des pistes et un accs routier difficile ne seraient plus adapts
la demande . Les grandes liaisons tlportes ne satisfont pas tous les
types de clientles et la proximit du vhicule au pied des pistes est un
avantage que de nombreuses familles apprcient, (180 000
journes skieurs vendues la saison dernire). Le dnigrement de la route
daccs a t un outil de propagande pour les vendeurs de projets de
liaisons tlportes (techniciens, lus et autres consultants). Bien
entendu le message cest banalis, mais je considre quaffirmer quune
route daccs nest plus adapte la demande est un jugement
entirement subjectif qui na rien faire dans un rapport de la Cour de
Comptes.
Jai trouv particulirement pertinente la liste de critres de
rentabilit propose par la FGC dans lapproche Catalane . Il est
question de 4 critres de rentabilit :
Au moins 40 kilomtres de pistes. (Luz-Ardiden compte plus de 60 km
de pistes)
Un prix moyen minimal de 20 euros. (En raison de la frquentation de
nombreux bus scolaires grce la route daccs, notre prix moyen
nest que de 20,50 mais la CRC nous dirige vers le chiffre de 22)
Une distance maximale de deux heures dun bassin de population
important. (Pays Basque, Toulouse et Bordeaux)
Au moins 250 000 visiteurs par an en moyenne. (Nous sommes
rcemment passs sous la barre des 200 000 journes skieurs, mais
Luz-Ardiden a connu des annes de frquentation la hauteur de
280 000 journes par saison.)
Cour des comptes

360
COUR DES COMPTES
Un critre daltitude minimum du bas de station pourrait par

ailleurs complter cette liste.
Aujourdhui je constate que les stations de ski des Pyrnes sont
aides selon leur appartenance un Dpartement plutt quun autre, ou
selon des critres europens (transports urbains) qui ne correspondent
pas une cohrence territoriale.
Enfin, je souhaite confirmer que la SEM NPY apporte, en effet
(bas de la page 16), de nombreux bnfices ses adhrents, tant par la
mutualisation des achats que par lassistance technique, ainsi que par la
vente en ligne des forfaits. Mais tout cela a un cot pour les stations, et
affirmer qu NPY permet daugmenter les recettes des stations
adhrentes , cest faire un raccourci qui nest pas bas sur les faits. La
marque NPY est un indniable succs et les futurs services du groupe
permettront certainement la SEM NPY daccroitre ses revenus et sa
profitabilit sur un march du ski compliqu. Nanmoins, cest seulement
quand NPY parviendra attirer plus de visiteurs dans nos valles et plus
de skieurs sur les domaines skiables de toutes les stations
adhrentes que le rsultat sera probant.
Pour conclure ma rponse, je tiens dire que les lus du SIVOM
comprennent parfaitement que la poursuite de lactivit de notre station
passe par des choix stratgiques nouveaux et un redressement progressif.
Les cinq communes du SIVOM du Pays Toy contribuent seules au soutien
financier de la station depuis ses dbuts il y a 40 ans. Ce soutien va
continuer dans lavenir, mais en qualit de Prsident de la Communaut
de Communes du Pays Toy je memploie activement largir la structure
porteuse des stations de ski de notre valle.
Pour terminer, ce rapport me donne loccasion de suggrer
ltat dexonrer les stations des Pyrnes de toutes les charges sociales
de leurs employs saisonniers. Il serait en effet beaucoup plus efficace de
donner un coup de pouce lemploi direct plutt que de subventionner
des tudes concernant des projets irralistes.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA RGIE DES ANGLES,

PRSIDENT DE LASSOCIATION DES NEIGES CATALANES
Tout dabord, nous sommes aussi convaincus quil est ncessaire
datteindre une taille critique pour prenniser une station de ski.
La station des Angles comptabilise une moyenne de 380 000
journes ski, 20 000 lits dans la station dont 3 000 lits touristiques. Son
Cour des comptes


361
domaine skiable, denviron 50 kilomtres de pistes desservies par peu de

remontes mcaniques (uniquement 5 tlports), est quip de 400
canons neige. Son bassin de clientle, dans un rayon de 2 3 heures (la
Catalogne et la Rgion du Languedoc-Roussillon) est denviron
8 000 000 dhabitants. Avec une altitude situe entre 1 650 et 2 400
mtres et un prix moyen denviron 23, la station des Angles a les atouts
pour assurer sa prennit.
Ensuite, nous souhaitons apporter des prcisions sur les constats
relatifs la station des Angles :
Paragraphe II, A, 2 : des difficults structurelles de gestion
Ainsi, hors subvention, le rsultat dexploitation de la station
des angles affiche un dficit de 0,44 M entre 2006 et 2012 .
La Rgie des Angles est charge de grer plusieurs services
publics administratifs (crche, centre de loisirs, cinma). ce titre, la
Chambre rgionale des comptes (CRC) a jug dans la conclusion de son
rapport la Rgie apparat comme tant un outil adapt, capable
dassurer, outre son objet historique, la gestion de services publics
administratifs pour le compte de la commune tels que la crche, la haltegarderie, loffice du tourisme ou la surveillance du lac de Matemale. Elle
a dvelopp une comptabilit analytique afin de suivre de manire
rigoureuse le cot de chaque service et mis en place une gestion
prospective lui permettant didentifier les besoins futurs de
financement .
ce titre, la commune verse des subventions pour ces services qui
ne peuvent tre la charge de lexploitation du domaine skiable. En
tenant compte de ces subventions, prs d1 M par an, le rsultat
dexploitation de la station est excdentaire.
Paragraphe II, B des finances communales fortement
sollicites
La commune des Angles accorde rgulirement la Rgie
charge de lexploitation de la station des reports dchances en matire
de loyer (une forme de redevance paye par le budget de la station en
contrepartie des investissements pays par la commune) qui atteignaient
2,6 M au 31 dcembre 2012 .
Dans notre modle de gestion, la Rgie et la commune sont
troitement lies et cest cette dernire qui porte linvestissement. Afin de
rpondre aux hivers sans neige, nous avons cr une provision risque
neige qui a pour vocation de rpondre, pour ces annes difficiles,
Cour des comptes

362
COUR DES COMPTES
lincapacit de la Rgie de verser son loyer et dassumer ainsi, les

charges de la dette.
Cette provision a t cre par les excdents gnrs par
lexploitation du domaine skiable sur les bons hivers. Malgr cette
provision, nous navons pas supprim la dette de la Rgie pour des
raisons de transparence. Au 31 dcembre 2014, ce report dchance ne
slve plus qu 0,600 M.
Enfin, sur lanalyse globale du rapport de la Cour, et compte tenu
de son intrt, nous voudrions apporter quelques commentaires.
Il est important de souligner les retombes conomiques et
sociales de nos stations et leur poids en matire de dveloppement des
territoires de montagne.
Aujourdhui, il faut tre convaincu que les stations de ski gnrent
une activit, une conomie, dterminantes permettant de maintenir une
vie sociale en montagne. Les autres activits sont principalement
complmentaires au ski et ne peuvent gnrer des moyens suffisants elle
seules pour faire vivre nos territoires.
Concernant les effets du changement climatique, qui ne sont pas
ngliger, nous estimons que, sur une perspective 20/30 ans,
correspondant la dure damortissement de nos quipements, notre
activit restera prenne bien que soumise des risques dhivers avec de
faibles enneigements comme nous avons dj connus.
La neige de culture est incontournable pour le dveloppement
conomique de notre territoire. Son impact sur lenvironnement ne peut
tre nglig mais il est important de lanalyser avec objectivit. Par
exemple, la consommation deau des stations des Neiges Catalanes est
infrieure celle des piscines prives du dpartement des PyrnesOrientales.
Nous, montagnards, considrons que le dveloppement touristique
de nos stations doit tre matris et ne doit pas stendre de manire
dmesure, la fois pour la prennit conomique et pour lvolution
qualitative de nos stations.
Concernant les perspectives de croissance du march : malgr
lrosion des courbes de frquentation dans les Pyrnes sur la priode,
principalement lie des saisons difficiles en termes denneigement, nous
pensons quil existe encore des possibilits de progression, notamment
sur le march de proximit de la rgion Languedoc-Roussillon et de la
Catalogne, o la courbe dmographique et en constante progression.
Cour des comptes


363
Nous estimons de plus, avoir des marges de manuvre pour faire

progresser la consommation en ski de nos sjournants .
Concernant la mutualisation des moyens, nous restons persuads
que nous devons voluer et que localement, lassociation des Neiges
Catalanes jouera un rle important. Le recours la mutualisation sera
cependant limit par la configuration de nos stations et la composition de
nos charges, majoritairement fixes.
Nos stations sont aujourdhui les outils de dveloppement des
territoires de montagne, elles nont malheureusement pas t
significativement aides, notamment dans la rgion LanguedocRoussillon alors quelles ont port lconomie de la Cerdagne et du
Capcir.
Aujourdhui, lavenir de nos territoires de montagne passe par
laccompagnement des collectivits supra (Dpartement, Rgion, tat,
Europe). Nous nous inscrivons pleinement dans les recommandations de
la Cour des comptes, en ce qui concerne laccompagnement de celles-ci
dans nos activits.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA RGIE MUNICIPALE

DES SPORTS ET LOISIRS DE FORMIGURES
La lecture attentive du rapport prcit entrane quelques
commentaires et rflexions densemble et une observation particulire
importante.
1) Un environnement contraint :
Si on peut acter lrosion de la clientle, on doit prciser qui et
comment contraint lenvironnement autour de lactivit Touristique des
Stations de ski (et pas seulement en Pyrnes).
A) Ltat :
Par une inflation rglementaire et normative
coteuse ;
absconse et
Par une fiscalit confiscatoire et dcourageante (TVA double en 2

ans, prquation confiscatoire de nos ressources fiscales) ;
Par un manque de cohrence nationale autour de lactivit
tourisme : il nest pas rare de voir limpact des calendriers et autre
rythmes scolaires sur la frquentation des stations. Le projet 6/2 (six
Cour des comptes

364
COUR DES COMPTES
semaines dcole, deux semaines de vacances) est tout simplement

suicidaire.
B) Les collectivits territoriales de Rang Suprieur.
Je ne souhaite ici que souligner labsence totale de notre rgion et
dpartement leffort support par les seules communes.
C) Lair du temps :
Il est de bon ton et trs tendance de :
Taper sur les lus locaux, contester toutes leurs dcisions et
actions ;
Taper sur les enneigeurs artificiels coup d peu prs et de
contrevrits ;
Fustiger la pression fiscale en tordant les chiffres comme cela
arrange ;
Accuser le changement climatique de tous les maux ;
Utiliser le mot durable tout bout de champ ;
Il nest pas de bon ton de :
Reconnaitre que lalternative aux sports dhiver na pas t
trouve, puisquelle nexiste pas ;
Reconnaitre limplication totale des lus pour le maintien dune
vie dans les territoires ;
Reconnatre la ralit de la fiscalit en comptant les foyers fiscaux
et non la population rsidente ;
Reconnatre que les stations sont un investissement plus que
durable (40 ans pour Formigures) ;
Reconnatre que le bilan carbone des stations est loin dtre
mauvais ;
2) Sur vos conclusions :
Nous y souscrivons, mme si les chemins qui vous amnent vos
prconisations sont tranges
Par contre, je ne suis pas prt recevoir des leons de gestion ,
mutualisation optimisation et autres par ceux qui nous montrent
Cour des comptes


365
tous les jours quel point ils sont incapables de sappliquer ces leons
eux-mmes.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LTABLISSEMENT

PUBLIC DES STATIONS DALTITUDE
Jai pris connaissance de ce projet avec beaucoup dattention, qui
appelle de ma part quelques observations que je formulerai tout en
rendant hommage la grande clart du document.
Je souhaite tout dabord apporter une prcision au paragraphe,
dans lequel vous citez lEPSA, dont la situation illustre un cas
dimplication des collectivits territoriales (en lespce, le Dpartement)
dans lavenir des stations. Vous crivez que lEPSA a permis la
modernisation coordonne des stations du dpartement en promouvant
une
offre
adapte
chacune
des
stations .
Sans modifier en rien le fond de votre analyse, je tiens prciser que la
stratgie de modernisation des domaines skiables dont lEPSA a en
charge dexploitation a t conjointement dfinie et mise en uvre par le
Dpartement et notre tablissement, chacun dans les rles qui sont leur,
et tels que dfinis la convention de gestion qui les lie.
Au-del de cette prcision, il me semble utile de vous informer que,
depuis le dernier examen des comptes de lEPSA par la Chambre
rgionale des comptes dAquitaine-Poitou Charentes (rapport dfinitif
rendu le 19 mai 2011), lEPSA et le Dpartement ont poursuivi la
modernisation coordonne des domaines skiables de Gourette et la
Pierre-Saint-Martin, consolid la stratgie de coopration commerciale
mise en uvre au sein de la SEM Nouvelles Pyrnes en soutenant le
dveloppement dun outil de vente de sjours en ligne, renforc les
mesures internes damlioration de la productivit, et approfondi la
stratgie conomique et financire de diversification rentable des
activits confies lEPSA par le Dpartement. Ainsi, lEPSA assure
depuis fin 2012 lexploitation du train touristique crmaillre de la
Rhune, ce qui a concouru une amlioration significative des rsultats
comptables de ltablissement ds lanne 2013.
Pour autant, lun des fondements de la stratgie de consolidation
de lactivit de gestion des domaines skiables, la coopration
commerciale entre entreprises, dailleurs reprise dans une des
recommandations du projet dinsertion, se trouve aujourdhui confronte
une difficult lgale lie aux normes de la comptabilit publique.
Cour des comptes

366
COUR DES COMPTES
Le dveloppement des ventes internet, organis collectivement au

sein de la SEM Nouvelles Pyrnes (N-PY) depuis maintenant prs dune
dizaine dannes, sappuie depuis le 30 novembre 2012 sur un nouveau
service de vente de sjours, N-PY RESA, associant lensemble des
composantes dun sjour au ski : forfaits bien sr, mais galement
hbergement, location de ski, cours de ski Lobjectif defficacit
commerciale nous a conduits doter loutil dune solution de paiement
du panier en une seule transaction, ce qui doit permettre de fluidifier le
parcours dachat du client et renforcer ainsi les ventes de forfaits de ski,
base premire du chiffre daffaires des gestionnaires de domaines
skiables.
Cette solution de paiement unique dun panier de produits conduit
lintroduction, dans le circuit des transactions, dun compte-pivot
indivis situ entre le compte du client et celui du vendeur (gestionnaire du
domaine skiable, htelier, magasin de sport, cole de ski). Le produit
des ventes est ensuite, tous les soirs, automatiquement ventil vers les
comptes des vendeurs. Son fonctionnement ne fait recours aucune
intervention humaine.
Dans la mesure o le compte indivis chappe au contrle du
comptable public, une telle architecture financire est de fait contraire au
principe de responsabilit de ce dernier dans la gestion et lencaissement
des recettes non fiscales. Dans ltat actuel du droit positif, les
gestionnaires de domaines skiables de droit public, tels que
lEPSA, ne peuvent donc sengager dans un tel dveloppement, pourtant
ncessaire, sans sexposer un risque juridique rel.
Monsieur le Procureur financier de la Chambre rgionale des
comptes dAquitaine-Poitou Charentes, dans un courrier du 19 novembre
2014 adress Madame lagent comptable de lEPSA, qui lavait saisi,
indique que la solution envisage ne peut tre retenue sur un plan
juridique. Sans prjuger dune intervention ultrieure de la chambre, elle
serait en outre de nature placer la SEM (N-PY) et ses dirigeants en
situation de gestion de fait au regard de leur immixtion dans les fonctions
de comptables publics, pour un cas non prvu par la loi.
Une solution pourrait venir, prcise la Chambre, du projet de loi
relatif la simplification de la vie des entreprises qui pourrait introduire
dans le droit positif, la possibilit de dlguer la gestion et
lencaissement de recettes non fiscales des personnes autres que des
comptables publics dans le cadre de conventions de mandat .
Cette nouvelle disposition ntant pas ce jour vote, puisquen
cours de discussion parlementaire, le dveloppement de la coopration
Cour des comptes


367
commerciale entre entreprises de statuts public et priv se confronte donc

aujourdhui un obstacle juridique significatif.
RPONSE DU DIRECTEUR DU SERVICE TECHNIQUE DES

REMONTES MCANIQUES ET DES TRANSPORTS GUIDS
Le document Lavenir des stations de ski des Pyrnes : un
redressement ncessaire, des choix invitables n'appelle pas de rponse
particulire de ma part.
RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DALTISERVICE

Je partage, dans son ensemble, votre conclusion et vos
recommandations ainsi que votre prsentation auxquelles je souhaite
cependant apporter des lments qui me semblent importants de
prendre en considration.
Le projet prsente le march du ski dans les Pyrnes comme un
march mature aux perspectives de croissance rduites et prvoit la
poursuite voire lamplification du phnomne de tassement de lactivit.
Je souhaite voquer les perspectives de ce march :
Quatre des dix premires villes franaises (Toulouse, Bordeaux,
Montpellier et Nantes) sont situes dans la zone de chalandise dont trois
ans dans le bassin de proximit des stations des Pyrnes. Leur
dynamisme et leur croissance sont une opportunit pour le march du ski.
Les stations des Pyrnes sont reconnues pour leur convivialit et
leur authenticit, des traits de caractre qui plaisent beaucoup aux
familles et renforcent lattractivit de la destination.
La clientle touristique des stations de ski des Pyrnes est
aujourdhui majoritairement franaise ; elle provient principalement du
grand ouest de la France. LEspagne reprsente la part de clientle
trangre la plus importante. Cette zone de chalandise peut tout fait
voluer et stendre en France (Paris) comme en Espagne (Madrid,
Barcelone...) sans oublier dautres pays europens (Angleterre,
Belgique...).
Je tiens souligner, dans ce sens, la dmarche mene par la
confdration pyrnenne du tourisme avec les stations pour promouvoir
les stations des Pyrnes sur les marchs espagnol, parisien et londonien.
Cour des comptes

368
COUR DES COMPTES
Lvolution des transports est notable avec larrive laroport

de Toulouse Blagnac de vols spciaux en provenance de lEurope entire
pour la saison de ski. Loffre de transport arien est en progression pour
la saison venir.
Des initiatives de commercialisation de sjours (centrale de
rservation, place de march..) se multiplient et rendent la destination
touristique plus accessible au niveau national.
Enfin, dans un contexte conomique plus favorable, la clientle
espagnole, en retrait ces dernires annes, redevient un potentiel de
croissance.
Le projet voque la progression des quipements de neige de
culture et pose la question de la ressource en eau, de son usage et de son
impact environnemental.
Il est important de rappeler que la fabrication de neige de culture
seffectue partir de la pulvrisation dans lair ambiant dun mlange
deau et dair et quaucun additif nest utilis dans le processus de
fabrication.
Le prlvement deau, destin la production de neige, ne
constitue quune faible part de la ressource annuellement disponible,
une priode de faible consommation des autres usagers.
Leau est globalement abondante en montagne, la neige de culture
ne modifie que de faon ngligeable sa circulation.
Concernant lquilibre conomique, je considre que la dmarche
de professionnalisation et doptimisation de la gestion et de lexploitation
des stations de ski doit se poursuivre et se renforcer. Dans un contexte o
les retombes conomiques profitent lensemble des communes du
territoire, il est important de sassurer de la prennit des stations de ski.
Dans le cadre de leur gestion dlgue, les 4 stations Altiservice
bnficient dun effet de synergie dans de nombreux domaines (achats
groups, commercialisation et promotion, dmarche qualit, scurit...).
Notre stratgie de dveloppement de partenariats commerciaux
inter-stations nous permet de proposer une offre ski plus attractive et
apporte une meilleure visibilit aux stations partenaires.
Cour des comptes


369
RPONSE DU DLGU GNRAL DES DOMAINES SKIABLES

DE FRANCE
J'ai not avec intrt que les retombes importantes du ski en
termes dactivit pour les territoires support sont mises en avant leur
juste mesure. L'emploi est en effet la premire richesse cre par les
stations de montagne et vous avez soulign leur effet structurant sur le
territoire.
Je note galement que vous soulignez le prix du forfait trs bas en
France et prconisez de veiller le maintenir un niveau suffisant afin
de ne pas fragiliser l'conomie des stations, ce qui me parat une analyse
exacte, trop peu souvent entendue.
Voici les remarques que je souhaite porter votre connaissance :
Tout dabord, je note quil y a parfois dans la mise en forme une
confusion entre le concept de station et celui d entreprise de
domaine skiable .
Dans les recommandations, la diversification est paradoxalement
prsente comme indissociablement li la prennit des stations alors
mme que le dveloppement de linsertion en dressait un constat assez
pertinent (faiblesse du chiffre et absence de rentabilit) et que tout le
rapport est une dmonstration du caractre fondamental du ski.
Permettez-moi enfin de relever, car c'est l'actualit, que la Cour
des Comptes a rendu public il y a quelques jours seulement un rfr
adress au Ministre des sports dans lequel elle estime que les stations
franaises ne contribuent pas suffisamment au mouvement sportif
(Fdration Franaise de Ski) et prconise spcifiquement que nos
entreprises devraient y contribuer plus. La lecture de votre insertion
contredit l'image de prosprit dont nos entreprises sont auroles dans
ce rfr. Il me semblait utile de le relever.
Cour des comptes

Cour des comptes

2
Les oprateurs publics locaux
damnagement en le-de-France : un
avenir conforter
_____________________ PRSENTATION_____________________
Depuis 2000, linitiative de la communaut dagglomration de
Plaine Commune en Seine-Saint-Denis, plus dun million de mtres
carrs de bureaux ont t construits, transformant une ancienne zone
industrielle en troisime ple tertiaire de lle-de-France. Depuis 2006,
dans la valle scientifique de la Bivre, un projet denvergure
international, Cancer Campus, est port par le dpartement du Val-deMarne et la Communaut dagglomration du Val-de-Bivre. Depuis
quelques annes, enfin, de nombreux projets dco-quartiers ont t
conduits en le-de-France tels que ceux du Clause-Bois-Badeau
Brtigny (Essonne) ou des Bois-Rochefort Cormeille-en-Parisis (ValdOise).
Conduites par les communes et les tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) au titre de leurs comptences
durbanisme, ces oprations damnagement contribuent au
dveloppement de lle-de-France. Elles ont pour objet, la mise en uvre
dune politique locale de l'habitat, la ralisation dquipements collectifs,
lorganisation, le maintien, l'extension ou l'accueil dactivits
conomiques, de loisirs, de tourisme, ou la lutte contre l'habitat
insalubre.
Aujourdhui, ces projets ne suffisent ni rduire les disparits
entre territoires qui tendent mme se renforcer , ni satisfaire les
besoins de la population en emploi ou en desserte de transports en le-deFrance. En matire de logements, la situation est particulirement
proccupante : de 2000 2009, 37 000 logements ont t construits en
moyenne par an alors que, selon la loi du 3 juin 2010 relative au Grand
Paris, il serait ncessaire den construire 70 000.
Cour des comptes

372
COUR DES COMPTES
Pour la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique,

la cration de la mtropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 doit
permettre de renforcer l'efficacit des programmes d'amnagement et
de logement . Ce nouvel tablissement public de coopration
intercommunale se substituera en effet aux intercommunalits de la petite
couronne et exercera leurs comptences damnagement. Il devra
toutefois faire face une situation particulirement difficile. Le nombre
doprations damnagement est en ralentissement, les constructions
diminuent sensiblement et les blocages se multiplient. En ce qui concerne
leur quilibre conomique, le schma qui prvalait jusqu la crise
immobilire de 1991 ne lui a pas rsist : la cession de charges foncires
de bureaux ne suffit plus quilibrer les comptes dune opration et
financer les quipements publics et le logement social.
La chambre rgionale des comptes dle-de-France a pu le
constater ces quatre dernires annes en examinant la gestion du
principal tablissement public foncier de la rgion (ltablissement public
foncier dle-de-France), de lagence foncire et technique de la rgion
parisienne (AFTRP), de plusieurs socits dconomie mixte ou socits
publiques locales damnagement ainsi que les oprations
damnagement conduites par plusieurs collectivits territoriales et
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI). Cette
valuation globale met au jour le rle stratgique des acteurs publics
locaux autant que les difficults quils rencontrent et les contraintes
quils subissent. La Cour constate quun recensement du rseau des
oprateurs publics locaux (I) et la leve des blocages oprationnels
quelle a identifis (II) permettrait damliorer les conditions de
lamnagement urbain en le-de-France.
Cour des comptes

LES OPRATEURS PUBLICS LOCAUX DAMNAGEMENT EN LE-DEFRANCE : UN AVENIR CONFORTER
373
I - Un rseau doprateurs publics locaux

resserrer
A - Des oprateurs nombreux et disperss au service des
collectivits territoriales
1 - Les collectivits franciliennes conservent des prrogatives
majeures en matire damnagement urbain
Les collectivits territoriales occupent une place majeure dans la
mise en uvre des politiques damnagement urbain en le-de-France. Si
le schma directeur de la rgion approuv par le dcret du 27 dcembre
2013 portant approbation du schma directeur de la rgion d'le-de-France
encadre leurs documents locaux durbanisme, les communes et les
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) conduisent
les oprations damnagement en sappuyant sur des organismes publics
et parapublics spcialiss de dimension locale. Les plans locaux
durbanisme (PLU) sont labors et approuvs aux niveaux communal ou
intercommunal. Il en est de mme des dossiers de cration et de
ralisation des zones damnagement concert (ZAC). Principale
opration damnagement prvue par la rglementation, la ZAC permet
de produire du foncier prt btir travers la rorganisation du
parcellaire ou la viabilisation des terrains.
Lannonce de la cration dune opration dintrt national (OIN)
multi-sites en le-de-France lors du comit interministriel du 13 octobre
2014 a par ailleurs mis en lumire cette procdure qui permet ltat
dexercer titre drogatoire des comptences durbanisme rglementaire.
Depuis 1996, de fait, trois tablissements publics damnagement (EPA)
ont t crs par dcret en Conseil dtat pour conduire des OIN en lede-France : celui du Mantois Seine Aval (Epamsa) en 1996 (puis tendu
en 2007), celui de Plaine de France en 2002 et celui dOrly-Rungis-Seine
Amont (EPA Orsa) en 2007. En 2010, de surcrot, ltablissement public
damnagement de la Dfense Seine Arche (Epadesa) a t constitu en
fusionnant ltablissement public pour lamnagement de la rgion dite de
La Dfense (Epad) et ltablissement public damnagement de SeineArche (Epasa).
En plus de conserver une partie de leurs comptences, les
communes sont reprsentes, comme les autres collectivits concernes,
Cour des comptes

374
COUR DES COMPTES
aux conseils dadministrations de ces nouveaux tablissements. En outre,

dans le primtre mme des OIN, certains projets peuvent tre concds
des oprateurs publics locaux. Dans celui de lopration Seine Arche, par
exemple, lamnagement du quartier des Champs-Philippe La GarenneColombes avait t confi, jusquen 2012, la socit dconomie mixte
d'amnagement et de dveloppement conomique des Hauts-de-Seine
(Sem 92).
2 - Elles sappuient sur des oprateurs publics locaux nombreux

a) Une dispersion des oprateurs
En le-de-France, 64 entreprises publiques locales (EPL), comme
la Sem 92, ont pour principale activit lamnagement urbain. Cet
important rseau rgional est constitu de socits dconomie mixte
(SEM), de socits publiques locales damnagement (SPLA) et de
socits publiques locales (SPL).
On recense 39 entreprises damnagement dans le primtre de la
future mtropole du Grand Paris, soit une entreprise publique locale
damnagement pour trois communes, sans mme compter les EPL
dhabitat et dimmobilier, qui exercent souvent des activits
damnagement, ou les tablissements publics dtat damnagement et
de foncier. Cette dispersion est mise en vidence par lcart entre la part
des EPL damnagement dans les EPL franciliennes (159) en nombre
(40 %) et en chiffres daffaires (28 %).
La mise en place des communauts dagglomration219 a de fait
amorc un mouvement de concentration des oprateurs. De telles
intercommunalits disposent encore aujourdhui de ressources
importantes quand les dpartements sont confronts des contraintes
budgtaires croissantes et elles peuvent, la diffrence des
dpartements, intervenir en matire durbanisme. Leurs entreprises
publiques prennent donc le relais des socits dconomie mixte
dpartementales en plus de se substituer ventuellement aux socits
communales. Les sept collectivits qui composaient la communaut
dagglomration Grand Paris Seine-Ouest (GPSO) jusquen 2013
219
En petite couronne, par exemple, Plaine Commune regroupe aujourdhui neuf

communes pour 408 000 habitants, Est Ensemble, neuf communes pour 400 000
habitants, et Grand Paris Seine-Ouest, neuf communes pour 330 000 habitants.
Cour des comptes

375
(Boulogne-Billancourt, Chaville, Issy-les-Moulineaux, Meudon, Svres,

Vanves, Ville-d'Avray) ont ainsi confi lamnagement de la totalit de
leurs ZAC la socit publique locale Seine Ouest amnagement220 et
non pas la Sem 92.
Tableau n 1 : les diffrents statuts dentreprises publiques locales
Actionnaires
Capital
SEM
Au moins 7
Plus de 50 % et au plus
85 % dtenu par les
collectivits et leurs
groupements. 15 % au
moins dtenu par dautres
organismes et actionnaires
publics ou privs
Territoire
dopration
Non limit
Comptence
Activits d'intrt gnral
SPLA
Au moins 2
SPL
Au moins 2
100 % dtenu par les

collectivits et leurs
groupements. Une
collectivit ou un
groupement majoritaire
au capital.
100 % du capital dtenu

par les collectivits et
leurs groupements
Limit celui des

actionnaires
Amnagement,
construction et
rhabilitation
Limit celui des

actionnaires
Activits d'intrt
gnral
Source : Fdration des entreprises publiques locales
b) Des missions damnageurs

En matire damnagement urbain, ces entreprises publiques
locales (EPL) interviennent de deux faons. Tout dabord, les collectivits
peuvent, par contrat, leur concder des oprations damnagement
constitues, conformment aux dispositions de larticle L. 300-1 du code
de lurbanisme, dacquisitions foncires, puis de ralisations de travaux et
dquipements en vue de la construction ou de la rnovation de btiments
de toute nature. Selon larticle L. 300-4 du mme code, le
concessionnaire doit assurer, outre ces fonctions de matrise douvrage, la
vente des terrains et, ventuellement, leur acquisition. Une fois les
terrains amnags, la vente des charges foncires permet dquilibrer le
bilan de lopration et, en particulier, le financement des quipements
publics. Le programme qui les recense prcise aussi les participations des
partenaires et, notamment, celle de la collectivit concdante.
220
lexception de lopration Seguin-Rives de Seine, lance dans les annes 1990.
Cour des comptes

376
COUR DES COMPTES
Conformment aux dispositions en vigueur du code de

lurbanisme, les risques sont mutualiss par le concdant et le
concessionnaire. Le trait de concession formalise leur partage et doit
stipuler le montant des participations de la collectivit et de ses
ventuelles avances de trsorerie pour expliciter le risque financier
potentiel du concdant. Lengagement financier de la collectivit peut
tre particulirement important en cas doprations mal matrises
(difficults de commercialisation du foncier ou augmentation des
dpenses la suite de frais de dpollution imprvus, par exemple).
Toutefois, dans la pratique et mme dans le cas doprations
excdentaires in fine, des avances de trsorerie sont ncessaires pour
compenser les dcalages temporels entre dpenses et recettes. Alors que
lexcdent reverser la ville de Paris au terme de lopration est estim
8,8 M, une avance de 18 M a ainsi t verse en 2004 et 2005 (puis
rembours en 2011 et 2012) lopration damnagement de la ZAC de
la Gare de Rungis conduite par la Socit dtude, de matrise douvrage
et damnagement parisienne (Semapa) dans le treizime arrondissement.
c) Des prestations dtude

Par ailleurs, ces entreprises publiques peuvent se voir confier la
ralisation dtudes pralables aux dcisions d'engagement des oprations
d'amnagement ou des missions dassistance matrise douvrage (AMO)
lors de leur ralisation. Les tudes peuvent aussi permettre loprateur
qui en est charg de prparer le dveloppement de son activit. Elles sont
alors souvent finances sur ses fonds propres. Spcialise dans la
rhabilitation des quartiers dgrads, la socit dconomie mixte
dpartementale Deltaville en Seine-Saint-Denis a ainsi dvelopp une
stratgie consistant raliser des tudes allant de ltablissement du
diagnostic urbain llaboration dun programme damnagement. Elle
peut ensuite proposer aux villes des projets de rnovation urbaine et
rpondre rapidement leurs appels doffres. Sur la priode 2009-2013,
ces cots de dveloppement, dun montant de 1,6 M, ont reprsent les
deux tiers de son rsultat.
B - Des oprateurs publics locaux regrouper

Si les collectivits ont souhait, chacune dans leur territoire, crer
leur entreprise publique, la pertinence de ce modle est aujourdhui trs
incertaine, a fortiori en grande couronne o le nombre doprations ne
Cour des comptes

377
cesse de dcrotre. Dans un contexte caractris par laccroissement de la

taille des oprations, leur complexification, leur renchrissement,
lallongement de leur dure qui peut atteindre 20 25 ans, et donc
laccroissement des risques, voire labsence de visibilit sur les cots de
sortie, une augmentation de la taille critique des oprateurs est
aujourdhui ncessaire. La ncessit de regrouper les oprateurs publics
locaux procde ainsi avant tout de la ncessit de renforcer leurs
comptences techniques en mutualisant des comptences de plus en plus
pointues.
1 - Renforcer les comptences techniques

a) Le dfi du renouvellement urbain
En Seine-Saint-Denis comme dans toute la petite couronne,
lurbanisation procde dsormais, pour lessentiel, du renouvellement de
la ville sur son propre territoire, Cest ainsi le cas du projet de
restructuration du centre-ville de Montfermeil (Seine-Saint-Denis)
conduit par la socit Deltaville et situ dans le primtre du futur contrat
de dveloppement territorial (CDT) Est Seine-Saint-Denis.
Cour des comptes

378
COUR DES COMPTES
Le SDRIF et les contrats de dveloppement territorial (CDT)

Tant le schma directeur de la rgion le-de-France (SDRIF) que
les mesures inscrites dans la loi du 3 juin 2010 lies la mise en place du
Grand Paris conduisent un nombre important doprations de
renouvellement urbain dans les trois dpartements limitrophes de la
ville de Paris, dj densment urbaniss. Adopt par la rgion le
25 octobre et approuv par dcret du 27 dcembre 2013, le SDRIF a pour
objectif de matriser la croissance urbaine et dmographique et lutilisation
de lespace tout en garantissant le rayonnement international de la rgion.
Son principe cl est la densification du cur des villes, car, dici 2030,
90 % des 13,5 millions de franciliens (11,6 millions aujourdhui)
habiteront dans un rayon de deux kilomtres autour dune gare. Lobjectif
de construction annuelle de logements est de 70 000 contre 60 000 dans le
prcdent schma directeur de 2008.
Vingt-deux contrats de dveloppement territorial devront
concrtiser les objectifs du SDRIF lchelle des territoires stratgiques
identifis par la loi du 3 juin 2010 et, notamment, ceux desservis par le
rseau de transport ferroviaire public du Grand Paris (un mtro
automatique de grande capacit), en cours de ralisation. Ces contrats, qui
doivent aussi dterminer le calendrier de ralisation des oprations
d'amnagement, engagent ltat, les communes et les intercommunalits
signataires. Sont concerns 8 % du territoire rgional, 157 communes
(12 % des communes franciliennes), 4,4 millions d'habitants (38 % de la
population francilienne) et 2,1 millions d'emplois (39 % des emplois
franciliens).
Friches industrielles cdant la place des logements ou des

bureaux, transformation dhabitats pavillonnaires en habitats collectifs ou
rnovation et conversion de locaux dactivit pour un nouvel usage : sur
le territoire de la future mtropole, les oprations damnagement sont,
surtout, des projets de densification et de raffectation de lusage des sols.
Depuis 2001, lautre socit dconomie mixte damnagement du
dpartement de la Seine-Saint-Denis, Sequano Amnagement, conduit
ainsi neuf oprations de renouvellement urbain au Blanc-Mesnil,
Montreuil, Bobigny, Aubervilliers, Pierrefitte-sur-Seine, Aulnaysous-Bois, Saint-Ouen, Bobigny, Romainville et Saint-Denis.
Ces projets exigent une ingnierie urbaine que seuls certains
oprateurs locaux matrisent. En outre, lacquisition de biens immobiliers,
leur dmolition, parfois la dpollution des terrains, la mise en uvre de
dispositifs daccompagnement pour les particuliers et les entreprises
renchrissent le cot par rapport ceux doprations conduites sur des
terrains vierges durbanisation antrieure. Ils ncessitent donc un
Cour des comptes

379
financement public important. Le bilan de lopration damnagement

conduite par la socit Squano Aubervilliers, Villette les Quatre
Chemins, comporte ainsi 80 % de participation publique. De nombreuses
communes cherchant, dans le mme temps, limiter les prix de sortie
pour tenir compte du pouvoir dachat des acqureurs et des locataires, ces
projets de rnovation urbaine, guids plus par des motifs dintrt gnral
que par une rentabilit conomique, sont trs difficiles quilibrer. Ils
ncessitent de la part des oprateurs damnagement de dvelopper
galement des comptences en ingnierie financire de plus en plus
pointues.
Ceci explique la rticence des acteurs privs sy impliquer. Leurs
stratgies sont en gnral ajustes sur les cycles immobiliers : ils
sengagent quand la tendance est la hausse et se dsengagent en
situation de crise. Les marchs fonciers tant actuellement stables, voire
lgrement baissiers, les oprateurs privs font preuve de prudence. Ils
simpliquent dans les secteurs o les risques sont limits pour alimenter
des activits de promotion immobilire plus profitables que
lamnagement. Bois-Colombes (Hauts-de-Seine), par exemple, les
deux oprations inities dans les annes 2000 ont t confies SefriCime et Bouygues Immobilier.
b) Lenjeu de la matrise foncire

En grande couronne, le modle reste en gnral celui de
lamnagement et du dveloppement urbain extensifs, sauf certaines
exceptions (par exemple projet de restructuration du quartier de la gare
Chantiers de Versailles dans les Yvelines). Quand il ne relve pas de
constructions en diffus dans le tissu urbain existant, cet amnagement
peut intervenir sous la forme du lotissement221, comme pour limportante
opration (1 100 logements) conduite, en rgie directe, par la commune
de Fleury-Mrogis (Essonne), ou sous la forme dune ZAC (Sorbier et
Clause Bois-Badeau), comme Brtigny-sur-Orge (Essonne).
Brtigny et Fleury-Mrogis, les collectivits ont consenti un
effort important de matrise foncire222. Lensemble des terrains Clause
221
Procdure damnagement oprationnelle, qui peut tre envisage comme une

alternative la ZAC, notamment pour de petites oprations, le lotissement est une
opration de division dune proprit foncire en vue de limplantation de btiments.
222
Il sagit de la facult dune collectivit dutiliser tous les outils disponibles (achat,
droit de premption, expropriation pour cause dutilit publique, etc.) pour intervenir
directement sur son territoire par lamnagement et lacquisition foncire.
Cour des comptes

380
COUR DES COMPTES
Bois-Badeau a t rachet en 2003 sous limpulsion de la commune de

Brtigny par la communaut dagglomration du Val-dOrge. La commune
de Fleury-Mrogis, elle, a progressivement acquis les terrains du
lotissement des Joncs Marins, dune superficie denviron 18 hectares, par
tranches, auprs de la Caisse des dpts et consignations. Cormeilles-enParisis (Val-dOise), de la mme faon, la ralisation en cours de
limportante ZAC des Bois Rochefort (100 hectares) a t confie
lagence foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP) en 2001 car
celle-ci disposait, dans cette zone, de 50 hectares de foncier.
En petite comme en grande couronne, le prix du foncier est
particulirement contraignant : en 2013, le prix moyen dun terrain
potentiellement nu et constructible slevait en petite couronne
1 494 /m2, soit une hausse de 134 % entre 2008 et 2013, et en grande
couronne, 603 /m2, soit une hausse de 51 % sur la mme priode.
Un dispositif dobservations fiables laborer
Jusquen 2011, le recueil de donnes sur les terrains faisant lobjet
dune transaction ntait possible que pour les mutations intervenant sur
les proprits agricoles par lintermdiaire des socits damnagement
foncier et dtablissement rural (Safer). Le service Demande de valeurs
foncires , propos par la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP) depuis septembre 2011 aux collectivits et fond sur des donnes
fiscales, devrait permettre de construire un outil dobservation de
lensemble des transactions. Les fichiers ainsi accessibles rcapitulent les
ventes immobilires publies dans les services de publicit foncire (SPF),
compltes du descriptif des biens en provenance du cadastre, sur une
priode maximale de cinq ans.
Or, pour matriser le cot de sortie des programmes

damnagement, des rserves foncires peuvent tre constitues au
pralable par des communes (comme Bois-Colombes) ou des
intercommunalits (comme dans le cas de lopration Clause BoisBadeau Brtigny) mais aussi par un oprateur public, comme la socit
damnagement et de dveloppement des villes du Val-de-Marne (Sadev
94). Cette socit dconomie mixte a labor une stratgie consistant
identifier des territoires enjeux, proposer aux lus la ralisation
dtudes pralables en vue de la cration dune ZAC puis acheter des
terrains pour des montants significatifs (16,5 M pralablement la
cration de Cancer Campus ou 7 M dans le futur primtre de la ZAC
Aragon Villejuif). La Sadev matrisait aussi un cinquime du foncier
mutable de lopration Ivry Confluences (145 hectares) avant que la
concession ne lui soit confie.
Cour des comptes

381
Les tablissements publics fonciers (EPF) et lAFTRP

En le-de-France, plus encore que sur le reste du territoire national,
un rseau important doprateurs fonciers est mobilis au service des
collectivits. Depuis 2006, dans le cadre de conventions passes avec les
collectivits, quatre tablissements publics fonciers (EPF) dtat, les
tablissements publics fonciers dle-de-France (EPFIF), des Yvelines
(EPF 78), des Hauts-de-Seine (EPF 92) et du Val-dOise (EPF 95),
financs, en partie, par une ressource fiscale affecte (la taxe spciale
dquipement) acquirent, portent, remembrent, requalifient et cdent le
foncier aux oprateurs damnagement prix cotant, cest--dire aux prix
dacquisition majors des cots des travaux. Il est prvu une fusion de ces
quatre tablissements au plus tard fin dcembre 2015. LAgence foncire
et technique de la rgion parisienne (AFTRP) qui devrait devenir Grand
Paris Amnagement peut, elle aussi, intervenir comme oprateur foncier
la demande de collectivits : elle dtient prs de 9 % des surfaces
foncires libres ouvertes lurbanisation, soit 860 hectares (ha), sur
9 400 ha.
2 - Remdier la sous-capitalisation
Le regroupement des entreprises publiques locales doit galement
permettre de remdier leur sous-capitalisation. Inhrente lconomie
mixte, celle-ci atteint parfois des proportions proccupantes. Si lon
considre en gnral quun bon ratio rapportant les dettes aux fonds
propres doit tre infrieur deux fois et demi et quil est moyen lorsquil
se situe entre deux et trois fois et demi, ces ratios sont trs dgrads pour
de nombreuses entreprises publiques locales. Il se situait plus de quatre
fois en 2012 pour la Sadev 94, plus de cinq fois et demi pour la socit
dconomie mixte agir pour Bagneux (Semaba), dans les Hauts-deSeine, plus de huit fois pour la socit Squano, plus de onze fois pour
Deltaville et plus de treize fois pour la Semmassy.
Les contraintes budgtaires et les difficults des collectivits les
empchent de plus en plus de procder, elles-mmes, de nouvelles
recapitalisations de leurs oprateurs. Alors que linsuffisance de
ressources long terme de la Semaba la contrainte, pour assurer sa
trsorerie en 2012, diffrer le rglement de dettes court terme, la ville
de Bagneux a labor avec la Caisse des dpts et consignations un plan
de retour l'quilibre destin accrotre le niveau de capitaux propres de
la socit en sollicitant les actionnaires privs. Les emprunts de cette
entreprise, garantis par la collectivit, taient en 2012, par ailleurs de
Cour des comptes

382
COUR DES COMPTES
188,8 M soit 2,8 fois les produits de fonctionnement de la commune

(66,4 M). Afin de pallier les risques inhrents la sous-capitalisation, la
loi autorise les collectivits locales garantir 80 % des emprunts destins
financer les oprations damnagement, voire mme depuis dcembre
2013 100 % pour la construction de logements dans les zones
tendues223.
La dgradation de la conjoncture sur la priode trs rcente
intensifie lenjeu de la capitalisation de ces socits. partir de 2008, la
diminution des mises en chantiers et des achats immobiliers sest en effet
traduite par un ralentissement des cessions de charges foncires et par une
baisse des prix : la socit dconomie mixte Cergy-Pontoise
amnagement (Sem CPA), dans le Val-dOise, a alors t confronte
des retards concernant les promesses de ventes des promoteurs. Il en est
rsult des pertes dexploitation puis une rapide dgradation du rapport
entre le capital propre et le capital social qui ntait plus que de 60 % fin
2008 alors quil tait de 79 % en 2005. La communaut dagglomration
de Cergy-Pontoise (CACP) a d procder, en 2009, la recapitalisation
de la socit pour un montant de 1,5 M.
Comme indiqu prcdemment, ces cas de socits en difficult
restent toutefois isols. Dans lensemble et malgr les effets de la crise
depuis 2008, la situation financire des entreprises publiques locales
damnagement est matrise. De fait, lamnagement urbain en le-deFrance connat plus aujourdhui une situation de blocage quune crise.
223
Ces zones sont caractrises par un important dsquilibre entre loffre et la

demande de logements (zones durbanisation continue de plus de 50 000 habitants ou
communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance dmographique).
Cour des comptes

383
II - Des blocages oprationnels lever

A - Lever les blocages financiers
1 - Une situation de blocage des oprations amplifie depuis la
crise de 2008
a) Un impact diffrent de celui de la crise des annes 1990
La crise des annes 1991-1999224 stait caractrise par un
effondrement des prix de limmobilier et du foncier, suivi dune forte
contraction des transactions, entranant de graves difficults pour les
oprateurs (amnageurs, promoteurs et investisseurs). Les rsultats
dexploitation de la socit damnagement de Rambouillet et des
Yvelines (Sarry 78) et de la Sem Amnagement 77 ont ainsi t fortement
ngatifs de 2001 2005 avant de ne se rtablir quen 2006. Les
collectivits locales, qui assumaient in fine le risque financier des
oprations damnagement ont d intervenir pour combler des dficits
trs importants. Lance en 1992, lopration de rnovation du centre-ville
de Clichy-la-Garenne (Hauts-de-Seine) na t acheve quen 2013. La
contribution de la ville se sera leve 6,1 M.
Hors quelques cas particuliers, leffet direct de la crise depuis 2008
sur les comptes des oprateurs damnagement est plus difficile
apprcier. Le rsultat dune concession napparaissant qu la clture
dfinitive, une opration qui connat des difficults peut tre proroge. De
surcrot, les entreprises publiques locales ont souvent dautres activits
que lamnagement. La forte rduction des transactions en 2008-2009 (23 % entre 2007 et 2009) a nanmoins, dans lensemble, permis aux
oprateurs de limiter leffet de la baisse des prix proposs par les
promoteurs. Les collectivits et leurs concessionnaires ont ainsi vit les
graves difficults qui avaient caractris les annes 1990, et, dans
lensemble, les entreprises publiques locales damnagement prsentent
une situation financire sans difficult majeure. Les fragilits et les
erreurs observes dans les rapports publics annuels de la Cour des
224
Cour des comptes, Rapport public annuel 2002, Deuxime partie. Les collectivits
locales et la gestion des oprations damnagement urbain, p. 777-810. La
Documentation franaise, fvrier 2002, 845 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes

384
COUR DES COMPTES
comptes en 1995 ou 1997 sont moins frquentes. Sur la priode rcente,

la chambre rgionale des comptes dle-de-France na pas identifi
dentreprise publique locale en grande difficult, lexception de Marne
et Chantereine Chelles Amnagement (Seine-et-Marne).
Le nombre de transactions a de nouveau augment partir de 2009
en petite couronne et partir de 2010 en grande couronne (+ 30 % sur
lensemble de la rgion en 2010). Sagissant de la Semapa, le montant
annuel de ventes de charges foncires dans le cadre de lopration Paris
Rive Gauche est ainsi passe de 97,9 M en 2007 7,4 M en 2009. Un
rattrapage important est intervenu en 2011 (119,2 M de produit de
cessions).
b) Une chute amplifie des crations de ZAC, consquence de la

baisse du soutien financier des collectivits territoriales leurs
oprateurs
La crise actuelle a eu un effet sur la baisse des crations de zones
damnagement concert. Lors des deux premires annes de la crise, en
2008 (18 nouvelles ZAC) et en 2009 (24), autant de ZAC ont t cres
que lors de la seule anne 2007 (42). Le nombre de cration en 2011 (18)
et en 2012 (18) est le plus faible observ depuis 2001 (18) et 2002 (13)225.
La baisse sest ainsi acclre sur la priode rcente. Le nombre annuel
moyen de crations de ZAC en le-de-France dans les annes 2000
(infrieur 40) tait, en effet, dj trs infrieur celui observ au dbut
des annes 1990 (o il tait alors suprieur 90). Cette tendance durable
la rduction du nombre doprations damnagement urbain en le-deFrance226 qui se combine, de surcrot, avec la baisse de leur surface
moyenne depuis le dbut des annes 2000 est ainsi mise en lumire par
la crise depuis 2008.
Dans un secteur o le souvenir de la crise des annes 1990 reste
vif, la prudence des acteurs de lamnagement, dj forte et renforce par
la dgradation de la conjoncture depuis 2008, a nettement augment en
raison de lintensification des risques financiers dans les annes 2000.
Sollicits par des oprations plus coteuses en raison du renchrissement
225
Sur la priode, la baisse a t encore plus forte en grande couronne : les

promoteurs ont en effet, eu tendance privilgier la zone dense et les territoires bien
desservis par les transports en commun.
226
Toutes les oprations damnagement au sens de larticle L. 300-1 du code de
lurbanisme ne sont pas conduites en recourant des procdures de ZAC.
Cour des comptes

385
li au renouvellement urbain (cf. I. B. 1.), les collectivits tendent, depuis

plusieurs annes, hirarchiser leurs priorits et diminuer soit le
nombre de projets, soit leur niveau dimplication dans certaines
oprations.
La rduction des marges de manuvre budgtaires des collectivits
a rcemment accentu leurs rticences. Soumises de fortes contraintes
financires, les collectivits concdantes tendent diminuer plus encore
leur exposition aux emprunts contracts, avec leurs garanties, par leurs
concessionnaires et parfois mme retarder le versement de leurs
participations. Ainsi, sur les trois prts souscrits par la socit Deltaville
aprs 2008, un seul tait garanti 80 %, le deuxime ne ltait qu 50 %
et le troisime ne bnficiait daucune garantie. La mme socit a
conclu, en 2003, une convention pour lamnagement du quartier de La
Noue avec la ville de Bagnolet (Seine-Saint-Denis). la fin 2013, la
commune, dont la situation financire est trs tendue, navait vers que
2,7 M sur les 12,3 M de participation prvue ce stade de lopration.
Ce dsengagement financier a signifi larrt du projet depuis fin 2010.
Les difficults de la ville de Nanterre (Hauts-de-Seine) lont
conduite faire voluer la relation avec sa socit dconomie mixte, la
Semna. Jusqu une date rcente, cette entreprise dgageait un fonds de
roulement important car, pour plusieurs oprations, elle navait pas
assurer le portage foncier qui incombe en gnral aux socits
damnagement. De diverses manires, cet effort tait en effet assum par
la commune. Sur la priode rcente, ce modle de financement a t
rorient : les acquisitions prvues en 2013 dans le cadre de lopration
Chemin de lle Rpublique, pour un montant total estim 21,3 M,
ont ainsi t finances par appel la trsorerie interne des oprations de la
socit et sous forme de portage bancaire infra-annuel ( hauteur de
12 M). lavenir, le recours au portage bancaire pourrait devenir plus
frquent. Les nouvelles rgles prudentielles (dites Ble III ) confrent
en effet une signature plus intressante la socit qu la ville de
Nanterre qui ne peut pas offrir de liquidits en garanties.
2 - Une prise en charge des risques financiers mieux rpartir

a) Diversifier les activits
Pour limiter les effets de telles volutions et ceux de la
concurrence lie au grand nombre doprateurs sur un mme territoire, la
Cour des comptes

386
COUR DES COMPTES
plupart des entreprises publiques locales damnagement ont diversifi

leurs activits, notamment dans limmobilier ou, de faon plus innovante,
dans la gestion de services urbains. Elles engagent des oprations de
construction (ainsi en est-il de la Sadev 94 ou de Sequano) ou de gestion
immobilire (ainsi en est-il de la socit publique locale Seine Ouest
amnagement). La diversification permet dattnuer limpact de la baisse
des cessions de charges foncires. Elle procure en outre des revenus
rcurrents qui permettent de financer les cots de structure pendant les
priodes de moindre activit ou darrts temporaires lis des alas
oprationnels ou des recours contentieux.
Le risque inhrent la diversification des activits ne saurait
cependant tre nglig en particulier dans limmobilier. Si loprateur
pntre sur un secteur fortement concurrentiel dans lequel il ne dispose
pas davantage comparatif, il peut se retrouver en situation durablement
dficitaire. Ce risque est accru lorsque les oprations sont finances sur
fonds propres, en dehors de tout mandat des collectivits actionnaires,
alors mme que celles-ci seront amenes le recapitaliser en cas de
dfaillance. De surcrot, les oprateurs disposent rarement dune
comptabilit analytique.
b) Rpartir le portage du foncier

Afin de rduire la charge financire rsultant du portage foncier,
diverses solutions ont par ailleurs t dveloppes en plus du recours aux
tablissements publics fonciers (EPF). Dans le cadre de concession
damnagement en ZAC, lamnageur peut par exemple se contenter
dacqurir les emprises dquipements. Il ne supporte alors ni les cots de
portage ni les risques commerciaux lis la vente des charges foncires
tout en percevant, auprs des promoteurs, la participation au cot
dquipement de la ZAC sur le fondement de larticle L. 311-4 du code
de lurbanisme. Dans le cadre de lamnagement des terrains des
anciennes usines Renault Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine), un
protocole daccord de ce type a t conclu. Renault sest engag cder
la commune les terrains de lle Seguin tandis que les promoteurs
pouvaient acqurir directement auprs de lentreprise les emprises
constructibles situes dans le quartier du Trapze et les lots pars. Une
telle solution est, toutefois, inenvisageable pour des oprations la
rentabilit trs incertaine ou trs faible.
Les acquisitions foncires peuvent aussi tre prfinances en
recourant la technique de la pr-commercialisation. Elle consiste pour
Cour des comptes

387
lamnageur vendre aux promoteurs les charges foncires, soit avant,

soit immdiatement aprs leur acquisition. Elle scurise, pour loprateur,
la commercialisation des charges foncires et, pour les promoteurs, leur
approvisionnement en foncier. Dans le cadre de lopration
damnagement de la ZAC Ivry Confluences, la Sadev 94 a ainsi sign,
en 2009, des conventions de pr-commercialisation qui lengage
acqurir et cder les droits construire quatre promoteurs en
contrepartie du versement dindemnits.
Pour diminuer les frais de portage, les risques de
commercialisation pour loprateur et produire du foncier constructible
moindre cot tout en sauvegardant les intrts du vendeur, le partage des
rsultats peut galement tre envisag. Il consiste reverser au vendeur
du foncier un complment correspondant une partie du surplus constat
si le prix de ventes des charges foncires se rvle suprieur au prix
prvu. Sagissant de lle Sguin, par exemple, une clause prvoit le
reversement Renault dun complment correspondant 50 % du surplus
ventuel constat. Dautres propritaires de terrains, publics et privs,
peuvent nanmoins se montrer rticents car le vendeur nenregistre la
totalit du produit des ventes que lanne o elles se sont ralises.
La vente directe, la pr-commercialisation ou le partage des
rsultats ne permettent pas de rsoudre le problme de la captation de la
valeur. Les propritaires fonciers et les promoteurs tirent des bnfices
dune opration alors quils nont ni contribu la cration de valeur
gnre par la ralisation dquipements, ni assum le risque inhrent au
portage du foncier. Afin de prvenir la spculation, ce portage doit
sinscrire dans la dure comme pour les secteurs concerns par les
22 contrats de dveloppement territorial (cf. I. B.). Or, au regard de
lampleur des oprations, de la dure du portage (de 15 20 ans) et des
incertitudes concernant les prix de sortie, aucun organisme public nest en
mesure de sengager seul. La solution peut alors rsider dans la cration
de filiales entre un EPF, les collectivits locales concernes et,
ventuellement, des promoteurs. Ce schma peut permettre la constitution
de rserves avant la ralisation des projets damnagement ou
immobiliers. En fvrier 2014, lEPFIF et la communaut dagglomration
Plaine Commune ont cr une filiale, Foncire commune, dote dun
capital social de 10 M, rparti entre lEPFIF 85 % et la Sem Plaine
Commune Dveloppement 15 %, dont le primtre dintervention,
dune superficie de 5 000 ha, est celui du contrat de dveloppement
territorial. Foncire Commune prvoit demprunter 40 M et de mobiliser
100 M en vue de constituer des rserves foncires pour au moins
100 M.
Cour des comptes

388
COUR DES COMPTES
B - Mieux utiliser les outils existants

1 - Rduire lincertitude juridique
Linstabilit du cadre juridique applicable la passation des
oprations a galement contribu la stagnation de lamnagement urbain
en le-de-France. Jusquen 2005, le code de lurbanisme rendait
inapplicable aux conventions publiques damnagement les rgles de
publicit et de mise en concurrence en vigueur pour nombre dautres
contrats publics. Pour prendre en compte les rgles du droit
communautaire, la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions
d'amnagement a impos une procdure de publicit permettant la
prsentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prvues
en dcret en Conseil dtat . Dans le mme temps, larticle 11 de ce
texte a valid les conventions conclues antrieurement.
Lapplication de cette loi a fait lobjet de dveloppements
contentieux. Le dtail de la procdure de publicit a t prcis, dans un
premier temps, par un dcret en date du 31 juillet 2006 mais un arrt de la
Cour de justice des communauts europennes (CJCE) du 18 janvier
2007, Auroux contre commune de Roanne, a soulign que le droit
national napportait pas encore toutes les garanties requises. En dfinitive,
un dcret du 22 juillet 2009 fixe le cadre applicable.
Sagissant de la validation lgislative des anciennes conventions, le
juge administratif a cart lapplication de larticle 11. La validation
lgislative ne suffit plus, en tant que telle, prmunir les anciennes
conventions publiques damnagement contre le risque contentieux n
dune absence de publicit pralable.
Le 8 juin 2012, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a ainsi
enjoint la commune de La Garenne-Colombes (Hauts-de-Seine)
dobtenir dans les six mois la rsolution amiable de la convention
damnagement conclu le 20 dcembre 2004 avec la Sem 92 relative la
ZAC des Champs-Philippe puisquelle navait fait lobjet daucune
publicit ou mise en concurrence pralable . Depuis 2013, la collectivit
gre donc en rgie directe cet ambitieux projet (105 000 m de bureaux,
103 000 m de logements et plusieurs quipements publics). La reprise a
impliqu de mettre en place, dans une certaine urgence, un budget
annexe. Un march dassistance a galement d tre conclu pour aider les
services de la ville suivre le projet. Pour prvenir de tels risques,
dautres communes ont fait le choix de rattribuer les conventions
litigieuses conclues avant 2005 avec leur socit : la ville de Levallois-
Cour des comptes

389
Perret (Hauts-de-Seine) a relanc lattribution des concessions relatives

aux ZAC Eiffel, Collange et Front de Seine ; aprs mise en concurrence,
les offres de la socit dconomie mixte de la Ville de Levallois-Perret
(Semarelp) ont t retenues en 2006 et 2007 dans les trois cas.
Au-del des conventions publiques damnagement, le droit de
lurbanisme est frapp par une importante instabilit des normes
juridiques tant locales que nationales. La rglementation relative
lurbanisme a subi depuis quelques annes des volutions notables
notamment avec la mise en uvre des lois Grenelle de 2009 et 2010 et
leurs ordonnances de 2011 et 2012 de simplification, mais galement plus
rcemment avec les ordonnances de 2013227 et les mesures de la loi du
29 mars 2001 pour laccs au logement et un urbanisme rnov, dont le
projet dintrt majeur (Pim)228. Si une grande partie de ces mesures vont
dans le sens de la modernisation et de la simplification, elles ncessitent
un temps dadaptation sur le terrain, gnrant des incertitudes qui peuvent
ralentir les oprations.
2 - Tirer mieux parti des socits publiques locales

Depuis que la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national
pour le logement a cr, titre exprimental, pour cinq ans, la socit
publique locale damnagement et que la loi du 28 mai 2010 les a
prennises tout en crant les socits publiques locales (SPL), les
concessions peuvent tre attribues sans publicit ni mise en concurrence
ces nouvelles entreprises publiques. Cette souplesse explique la
transformation de socits dconomie mixte damnagement en socit
publique locale damnagement ou en socit publique locale. En 2009,
la socit Cergy-Pontoise amnagement (Sem CPA) est devenue la
socit publique locale damnagement CPA et la SEMAPA a chang de
statut en 2012. En 2013, la ville de Nanterre a, de mme, cr la socit
227
Ordonnance du 13 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme et du

19 dcembre 2013 relative au taux de garantie que les collectivits territoriales et leurs
groupements peuvent apporter des emprunts souscrits par un concessionnaire
d'amnagement
228
Cet outil intermdiaire dpassant les procdures de droit commun existantes, telle
que la zone damnagement concert (ZAC), sans pour autant justifier le recours au
rgime exceptionnel des oprations est inspir du contrat de dveloppement territorial
(CDT). Il est conclu entre plusieurs parties publiques, comprenant au moins ltat et
les communes et EPCI concerns et peut tre tendu aux rgions et dpartements ainsi
quaux tablissements publics de ltat ou aux SPL qui peuvent se voir confier la
ralisation des oprations damnagement.
Cour des comptes

390
COUR DES COMPTES
publique locale damnagement de la ville de Nanterre (SPLAN) en plus

de la SEMNA.
Certains tablissements de coopration intercommunale ont
recours lensemble des formules. Ainsi, la communaut
dagglomration Plaine commune a concd ses oprations des socits
dconomie mixtes dautres collectivits (comme la socit
dpartementale Sequano), sa propre socit dconomie mixte (Sem
Plaine Commune Dveloppement), sa propre socit publique locale
tout en adhrant, par ailleurs, une socit publique locale
damnagement, la socit de requalification des quartiers anciens
(Soreqa), cre par la ville de Paris, qui en est actionnaire avec le
dpartement de Paris et la ville de Montreuil.
Les socits publiques locales (SPL) peuvent exploiter tous
services publics caractre industriel ou commercial ou se livrer toutes
activits dintrt gnral. Elles se dveloppent donc plus rapidement que
les socits publiques locales damnagement (SPLA). La socit
publique locale Seine Ouest amnagement dans les Hauts-de-Seine a
dailleurs, pour cette raison, renonc au statut de SPLA pour celui de
SPL. Mais, pour les collectivits, lavantage de ces socits publiques
locales est double par rapport aux socits dconomie mixte. Les
communes et leurs groupements sassurent, en premier lieu, la matrise de
leur politique damnagement. La communaut dagglomration de
Cergy-Pontoise justifie ainsi la transformation de sa socit dconomie
mixte en socit publique locale damnagement en mettant en avant
quelle ne pourrait pas, en ltat du droit, confier ses 18 ZAC la SEM
dont elle est actionnaire. En second lieu, la formule des socits publiques
locales mixte permet de faire raliser les tudes pralables de lopration
damnagement par le concessionnaire sans risquer une distorsion de
concurrence.
La socit publique locale prsente, cependant, linconvnient
dcarter du conseil dadministration des professionnels de
lamnagement (Caisse des dpts et consignations), des financeurs
(Caisse dpargne, par exemple) et des organismes de logement social
qui ne peuvent apporter leur expertise. Par ailleurs, les collectivits
actionnaires des socits publiques supportent seules les risques
financiers. De surcrot, comme le champ dintervention de la socit
publique est limit au territoire de ses actionnaires, cette formule est
souvent rserve aux collectivits importantes dotes dun programme
damnagement ambitieux, quil sagisse de grandes villes (Paris,
Nanterre) ou dimportantes communauts dagglomration (Plaine
Cour des comptes

391
Commune en Seine-Saint-Denis, Grand Paris Seine-Ouest dans les Hautsde-Seine).

Le nombre doprations damnagement est en constante
diminution, malgr limplication des collectivits territoriales et
lefficacit de leurs multiples oprateurs. Les raisons de ce fort
ralentissement, prcdemment dveloppes, sont nombreuses et leurs
effets sur le blocage de la construction parfaitement vidents. Pour y
remdier, la loi du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un
urbanisme rnov (loi dite ALUR ) a dj retenu certaines dispositions
comme lintroduction du projet dintrt majeur (Pim) et elle a amlior
la procdure de la zone damnagement concert, aujourdhui
excessivement longue.
Dans le mme temps, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation
de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles a institu
la mtropole du Grand Paris. Cette cration au 1er janvier 2016 va
entraner des transformations profondes pour les oprateurs publics de
lamnagement en le-de-France. Si elle devait susciter un surcrot
dincertitude, la phase de transition pourrait aggraver le ralentissement
constat des oprations damnagement.
Constatant les difficults auxquelles sont confrontes les
collectivits territoriales et leurs oprateurs publics, la Cour et la
chambre rgionale des comptes dle-de-France estiment essentiel que la
mission de prfiguration de la mtropole du Grand Paris anticipe les
dcisions prendre sagissant des entreprises publiques locales
damnagement, de leurs comptences, de leurs actionnaires et des
oprations dont elles ont la charge.
Elles soulignent galement limportance de conduire, avant le
31 dcembre 2015, la fusion, prvue par larticle 17 de la loi du
27 janvier 2014, des autres tablissements publics fonciers de ltat de la
rgion au sein de lEPFIF selon le calendrier propos dans le rapport
sur ce sujet remis la ministre du logement et de lgalit des territoires
le 16 juin 2014.
Cour des comptes

392
COUR DES COMPTES
Lincertitude sur le devenir institutionnel du Grand Paris ne doit

en effet pas accentuer la trop forte rticence face aux risques des
oprations qui se traduit, dores et dj, par la stagnation de
lamnagement urbain en le-de-France. ce titre, pour sortir du
blocage actuel, il importe que les risques et contraintes de toutes natures
soient mutualiss, limits et mieux prvenus.
Dans cette perspective, la Cour formule les recommandations
suivantes :
Pour mutualiser la prise en charge des risques et permettre aux
oprateurs datteindre la taille critique afin de traiter avec les
investisseurs lchelle de la rgion, de lisser leur niveau dactivit et de
consolider le professionnalisme de leurs quipes :
1. poursuivre le processus de concentration des entreprises
publiques locales en petite et en grande couronne pour leur
donner la taille critique suffisante ;
2. renforcer les dmarches de mutualisation entre entreprises
publiques locales ;
Pour mieux valuer et limiter les risques et, notamment, remdier
aux problmes lis aux cots du foncier :
3. donner lobservatoire rgional du foncier une mission de
suivi des prix du foncier en le-de-France ;
4. gnraliser les pratiques de pr-commercialisation, de
partage des rsultats et de cration de filiales de portage
foncier ;
Pour mieux prvenir les risques financiers et juridiques dans les
entreprises publiques locales :
5. renforcer la connaissance des oprations et lanalyse des
risques : cration de comits dengagement chargs de suivre
lvolution du portefeuille des oprations ; prsentation au
conseil dadministration, avant toute dcision sur les
oprations finances sur compte propre, dune analyse
approfondie des risques ; prsentation des comptes sociaux
des entreprises publiques locales permettant une lecture des
comptes par activit (amnagement, assistance matrise
douvrage, etc.).
Cour des comptes

Rponses
Rponse de la ministre du logement, de lgalit des territoires et de la
ruralit..................................................................................................... 397
Rponse du prfet de la rgion dle-de-France et de la direction rgionale
et interdpartementale de lquipement et de lamnagement dle-deFrance ..................................................................................................... 398
Rponse du prsident du conseil rgional dle-de-France ..................... 403
Rponse du prsident du conseil gnral de Seine-Saint-Denis ............. 410
Rponse du maire de Bagneux................................................................ 412
Rponse du maire de Bois-Colombes ..................................................... 413
Rponse du maire de Boulogne-Billancourt ........................................... 413
Rponse du maire de Cormeilles-en-Parisis ........................................... 413
Rponse du maire dIssy-Les-Moulineaux ............................................. 414
Rponse du maire de Levallois-Perret .................................................... 414
Rponse du prsident et du directeur gnral de la communaut
dagglomration de Cergy-Pontoise ....................................................... 414
Rponse du directeur gnral de ltablissement public foncier dle-deFrance ..................................................................................................... 419
Rponse du prsident de lobservatoire rgional du foncier en le-deFrance ..................................................................................................... 420
Rponse du directeur gnral de Deltaville ............................................ 421
Rponse du directeur gnral de la Sadev 94 ......................................... 421
Rponse du directeur gnral de la socit dtude de matrise douvrage
et damnagement parisienne (SEMAPA) .............................................. 424
Rponse du directeur gnral de SEMARELP ....................................... 426
Rponse de la directrice gnrale de Sequano ........................................ 427
Cour des comptes

394
COUR DES COMPTES
Rponse de la Fdration des entreprises publiques locales dle-de-France

(EPL) ...................................................................................................... 427

Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Maire de Bagnolet
Marie de Brtigny-sur-Orge
Marie de Clichy-la-Garenne
Maire de Fleury-Mrogis
Maire de la Garenne-Colombes
Maire de Massy
Maire de Nanterre
Maire de Paris
Maire de Versailles
Prsident de la communaut dagglomration Plaine Commune
Prsident-directeur gnral de lAgence foncire et technique de la rgion
parisienne
Directeur gnral de la socit publique locale damnagement de CergyPontoise
Prsident-directeur gnral de Marne et Chantereine Chelles amnagement
Directrice gnrale de la socit damnagement 77
Prsident du conseil dadministration de la Sarry 78
Prsident de la Semna
Directeur gnral dlgu de la socit anonyme dconomie mixte Val de
Seine amnagement
Cour des comptes

395

BUDGET
Nous partageons le constat de la Cour dune dispersion des
acteurs publics en matire damnagement, et tout particulirement en
le-de-France. Cest pourquoi nous soutenons la recommandation de la
Cour dappeler la concentration et la mutualisation des entreprises
publiques locales.
Nous appelons cet gard lattention de la Cour sur le travail
doptimisation et de rapprochement luvre au niveau des
tablissements publics damnagement notamment avec la constitution du
Grand Paris Amnagement.
Nous avons la conviction que les objectifs gouvernementaux en
matire de production de logements ne pourront tre srement et
durablement atteints qu travers des tablissements conomiquement
sains dont lquilibre financier est prserv. Cest pourquoi il faut veiller
la viabilit du modle conomique des oprations envisages et la
soutenabilit budgtaire des tablissements damnagement. ce sujet,
la piste voque par la Cour de crer des filiales de portage foncier doit
tre examine au regard des risques financiers supplmentaires que cela
pourrait apporter aux finances publiques.

I-
Les entreprises publiques locales
Mme si les cas dentreprises publiques locales en difficult

restent isols, vous constatez une relative sous-capitalisation de ces
socits qui parfois peut atteindre des proportions proccupantes. Une
telle situation nest pas dnue de risques pour les collectivits
actionnaires.
Aussi, je partage votre avis sur la ncessit de poursuivre le
processus de concentration de ces entreprises pour leur donner la taille
critique suffisante. Les volutions institutionnelles en cours (cration de
la mtropole du Grand Paris) pourraient inciter une telle
concentration.
Cour des comptes

396
COUR DES COMPTES
II-
Ltablissement public foncier unique en le-de-France
Larticle 17 de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de

modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles a prvu, au plus tard le 31 dcembre 2015, la substitution de
ltablissement public foncier dle-de-France aux autres tablissements
publics fonciers de ltat de la rgion.
Cette fusion en un tablissement public foncier unique doit
contribuer la relance de la construction en le-de-France. Elle
permettra de simplifier et de mieux coordonner laction de ltat et des
collectivits territoriales dans la matrise du foncier, condition
indispensable lmergence de nouveaux projets de logements.
Ltablissement public foncier dle-de-France jouera un rle essentiel
pour accompagner les projets damnagement des collectivits
notamment aux abords des futures gares du Grand Paris, en facilitant la
rservation des emprises foncires ncessaires et en luttant contre les
risques de spculation.
Suite au rapport remis la ministre du logement et de lgalit des
territoires et de la ruralit, le directeur gnral de ltablissement public
foncier (EPF) dle-de-France a t charg en septembre 2014 dune
mission de prfiguration de lEPF unique.
Un projet de dcret portant dissolution des tablissements publics
fonciers des Hauts-de-Seine, du Val dOise et des Yvelines compter du
31 dcembre 2015 et modifiant le dcret n2006-1140 du 13 septembre
2006 portant cration de ltablissement public foncier dle-de-France a
t prpar ; la consultation des collectivits concernes, mene par le
prfet de la rgion le-de-France et le prfet de la rgion Centre, a t
lance.
La ministre en charge du logement envisage une publication de ce
dcret en mars 2015, ce qui permettra de rpondre aux proccupations
exprimes par votre Cour et la Chambre rgionale des comptes dle-deFrance.
Par ailleurs et pour mmoire, sagissant du devenir de lAgence
foncire et technique de la rgion parisienne (AFTRP), que votre rapport
voque galement, le projet de dcret transformant lAgence en
tablissement public Grand Paris Amnagement (GPA) es en cours
dlaboration par les services du ministre charg du logement ;
ltablissement pourra ainsi, notamment grce une modification de sa
gouvernance, participer activement la mise en uvre du plan de
mobilisation pour le logement et la mise en place du Grand Paris.
Cour des comptes

397
RPONSE DE LA MINISTRE DU LOGEMENT, DE LGALIT

DES TERRITOIRES ET DE LA RURALIT
Jai pris connaissance avec la plus grande attention de ce projet
dinsertion dont les cinq recommandations nappellent pas de remarques
particulires de ma part.
Toutefois, je souhaite porter votre connaissance les lments
suivants.
La Cour souligne la constante diminution du nombre doprations
damnagement, malgr limplication des collectivits territoriales et
lefficacit de leurs multiples oprateurs.
Pour rpondre ce constat, que je partage, et en rponse une
demande formule par les professionnels du foncier et de lamnagement
tant privs que publics de pouvoir rgulirement se rencontrer pour
partager leurs expriences et leurs attentes, jai dcid de mettre en place
un club des amnageurs ds le dbut de lanne 2015.
Les amnageurs ont, en effet, un rle essentiel jouer dans le plan
de relance de la construction engag par le Gouvernement en 2014.
Ce club rpond la ncessit de prenniser les changes
dexprience sur les montages innovants doprations densemble dans
un lieu de rflexion largement ouvert sur les enjeux oprationnels,
urbanistiques et financiers dun amnagement durable.
Il constituera en outre un lieu dcoute et de prise en considration
des propositions dvolution des rglementations, de nature simplifier
lactivit des amnageurs.
La Cour souligne limportance de conduire avant le 31 dcembre
2015 la fusion des quatre tablissements publics fonciers dle-deFrance.
Larticle 17 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles prvoit
qu au plus tard le 31 dcembre 2015, ltablissement public foncier de
ltat de la rgion dle-de-France (EPFIF) dont le primtre est le plus
large est substitu aux autres tablissements publics fonciers de ltat de
la rgion dans leurs droits et obligations.
Afin de tirer les consquences de cette volution lgislative, un
projet de dcret portant dissolution des tablissements publics fonciers
des Hauts-de-Seine, du Val dOise et des Yvelines compter du
31 dcembre 2015 et modifiant le dcret du 13 septembre 2006 portant
Cour des comptes

398
COUR DES COMPTES
cration de ltablissement public foncier dle-de-France a t transmis

par le prfet de la rgion le-de-France et le prfet de la rgion Centre
pour consultation officielle des conseils rgionaux, conseils gnraux,
intercommunalits comptentes en matire de plans locaux durbanisme
et communes de plus de 20 000 habitants, non membres de telles
intercommunalits, situs dans le primtre dintervention du futur
EPFIF.
Les avis des collectivits sont attendus pour la fin du mois de
fvrier 2015 en vue dune publication du dcret au mois de mars 2015.
Lanne 2015 sera consacre linstitution du nouveau conseil
dadministration et la prparation du programme dintervention
pluriannuel de lEPFIF unique, dont la cration sera effective le 1er
janvier 2016.
RPONSE DU PRFET DE LA RGION DLE-DE-FRANCE ET

DE LA DIRECTION RGIONALE ET INTERDPARTEMENTALE
DE LQUIPEMENT ET DE LAMNAGEMENT DLE-DEFRANCE
Jai lhonneur de vous transmettre ma rponse, en vue de sa
publication avec celles des collectivits et des organismes concerns
conformment aux articles L. 143-10 et R. 143-5 du code des juridictions
financires.
En synthse, la Cour fait le constat dune multiplicit et dune
disparit des oprateurs locaux qui ne permettent pas de rduire les
dsquilibres territoriaux et de rpondre aux besoins consquents de
production de logements en le-de-France (70 000 logements construire
par an contre moins de 40 000 produits chaque anne) ni davoir la
robustesse ncessaire face aux besoins de financements de
lamnagement, particulirement coteux en zone urbaine.
La Cour constate que le risque financier partag entre loprateur
et la collectivit, ncessite des participations importantes des collectivits
mais que celles-ci tendent les rduire en particulier depuis la
dgradation de la conjoncture conomique. La rduction de leurs marges
de manuvre budgtaires et lintensification des risques financiers
conduit les acteurs de lamnagement limiter les risques, et diminuer
le nombre doprations damnagement en le-de-France entre 2008 et
2012.
Cour des comptes

399
Sil apparat que les oprateurs ne risquent pas de connatre les

graves difficults des annes 1991-1999 du fait dune situation mieux
matrise, la Cour alerte en revanche sur le constat de blocage de
lamnagement urbain en le-de-France.
La Cour conclut que le ralentissement du nombre doprations
damnagement pourrait saggraver dans la phase dincertitude actuelle,
dans le cadre de la recomposition institutionnelle prvue par la loi de
modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles. Constatant les difficults auxquelles sont confronts les
collectivits territoriale et leurs oprateurs publics, la Cour et la
Chambre rgionale des comptes dle-de-France estiment essentiel que la
mission de prfiguration de la mtropole du Grand Paris anticipe les
dcisions prendre, sagissant des entreprises publiques locales
damnagement, de leurs comptences, de leurs actionnaires et des
oprations dont elles ont la charge.
La Cour met en consquence plusieurs recommandations.
La premire est de poursuivre le processus de concentration et de
renforcer la mutualisation des entreprises publiques locales (en petite et
grande couronne) pour mutualiser les risques, permettre aux oprateurs
datteindre la taille critique afin de traiter avec les investisseurs
lchelle de la rgion et professionnaliser les quipes.
En ce qui concerne le risque de blocage de lamnagement dans la
priode actuelle de recomposition institutionnelle, celui-ci a bien
t identifi par ltat qui mobilise plusieurs types de leviers pur
surmonter lattentisme inhrent au contexte de rorganisation et pour
faciliter la ralisation des investissements immobiliers, que ce soit pour le
logement ou pour les entreprises.
Le Gouvernement a annonc, lissue du comit interministriel
du 13 octobre 2014, les mesures pour le Grand Paris et lle-de-France
en matire de transports, de logement et de dveloppement conomique.
Parmi elles, la confirmation du financement et lacclration de projets
de transports donnent une visibilit court et moyen terme aux
investisseurs et permettent ainsi de conforter un certain nombre de
secteurs de dveloppement et de restructuration urbaine. Le
Gouvernement a galement annonc un plan pour lamnagement et le
logement, qui prvoit une intervention accrue de ltat en faveur du
logement en le-de-France pour accompagner les collectivits locales
dans leurs efforts et dbloquer les projets lorsque cest ncessaire.
Des territoires fort potentiel de logements sont dores et dj
identifis et plus de quarante grandes oprations conduites par des
Cour des comptes

400
COUR DES COMPTES
oprateurs relevant des collectivits territoriales ou de ltat sont

engages ou en voie de ltre. Parmi ces oprations, qui concentrent
lattention des services de ltat en rgion, une vingtaine de sites seront
traits en priorit et pourront faire lobjet de mesures exceptionnelles par
le biais dopration dintrt national et en mobilisation la procdure
intgre pour le logement, nouvel outil prvu par la loi ALUR permettant
de faciliter la mise en comptabilit des documents durbanisme.
Les oprations recenses partir dune enqute mene par la
direction rgionale et interdpartementale de lquipement et de
lamnagement auprs des amnageurs relevant de ltat et des
collectivits locales, reprsentent, pour la priode 2014-2017, un
portefeuille correspondant quasiment au double de la production de
logements ralise au sein des oprations publiques entre 2010 et 2013.
Ainsi, le quart de lobjectif annuel de 70 000 logements, (et plus de la
moiti de la production tendancielle, sur une base de 37 000 43 000
logements/an) est dores et dj programm dans les oprations portes
par les quatre prochaines annes229.
Le plan de mobilisation prvoit galement la modernisation des
oprateurs de ltat, en particulier de lAFTRP, et confirme la mise en
place en 2015 de ltablissement public foncier unique dle-de-France,
fusionnant les quatre tablissements existants. Cela permettra
doptimiser un haut niveau dintervention la stratgie de portage
foncier pour les oprations de logement.
Enfin, le plan met en vidence la ncessit daccompagner les
quipements ncessaires laccueil de populations nouvelles, travers la
mise en place dune aide aux maires btisseurs . Celle-ci est prvue
dans le cadre du projet de loi de finances 2015, actuellement en
discussion.
Sagissant de la recommandation relative la poursuite du
processus de concentration et la ncessit de renforcer la mutualisation
des entreprises publiques locales (en petite et grande couronne), il
appartient aux collectivits actionnaires de ces tablissements de
sassurer des conditions de ralisation des oprations et danticiper les
volutions de structures ncessaires. Il en est de mme pour les
oprateurs relevant de ltat. Une rflexion est en cours sur lvolution
des tablissements publics damnagement en le-de-France pour
sadapter au nouveau contexte institutionnel. lissue de la priode
transitoire pendant laquelle la future mtropole du Grand Paris et les
229
Enqute consultable sur le site de la DRIE : http:/www.driea.le-de-France.dveloppemeentdurable.gouv.fr/oprations-d-amnagemeent-a-fort-potentiel-dea4638.html
Cour des comptes

401
EPCI de grande couronne sont en construction, une partie de ces

tablissements ont vocation voluer. Plusieurs scnarios dvolution
doivent tre tudis, affectant les oprateurs relevant de ltat et ceux des
collectivits, pour faire en sorte que les EPCI (quil sagisse de la
mtropole du Grand Paris ou des EPCI de grande couronne) sappuient
sur des outils optimiss.
La seconde recommandation de la Cour vise dune part mieux
valuer et limiter les risques, notamment lis aux cots du foncier, en
donnant lObservatoire rgional du foncier une mission de suivi des
prix du foncier une mission de suivi des prix du foncier en le-de-France,
et dautre part remdier aux problmes lis au cot du foncier en
gnralisant les pratiques de pr-commercialisation, de partage foncier.
Sur le premier point, lObservatoire rgional foncier a engag depuis un
an le renforcement de sa mission dobservation des marchs fonciers,
permettant de mieux apprhender les dynamiques foncires en le-deFrance, partir des donnes fiscales sur les mutations mises
disposition par la direction rgionale des finances publiques. Le bilan
dune exprimentation ralise et sur le territoire dOrly-Rungis-Seine
Amont ainsi quun travail de mthodologie et organisationnel entre
lORF, ltat et la Rgion, notamment avec lappui de lIAU et de
lEPFIF, conduisent la mise en place dun dispositif prenne qui
pourra produire ses premiers rsultats ds 2015.
Il serait par ailleurs, souhaitable que lobservatoire des prix
fonciers et immobiliers aux abords des gares du Grand Paris qui runit
la DRIEA, la Socit du Grand Paris (SGP) et la Chambre des notaires,
cr le 9 avril 2013, soit intgr dans lORF. Cela permettrait davoir un
dispositif de suivi homogne et indpendant des acteurs intervenant sur
les territoires et dalerte en cas de survaluation des valeurs foncires et
immobilires, notamment par les juges de lexpropriation.
Par ailleurs, la mise en place de la Commission nationale de
lamnagement, de lurbanisme et du foncier (CNAUF) pour acclrer
la mise en uvre de la loi de mobilisation du foncier public, permettant
aux collectivits territoriales dacqurir des terrains appartenant
ltat, des tablissements publics et oprateurs publics de transport,
un prix infrieur leur valeur pour y construire du logement social, peut
permettre pour certains cas particuliers de complter la connaissance des
marchs locaux et des mcanismes de formation des prix.
Cette mobilisation du foncier public jour dailleurs un rle
dterminant dans la construction de logement en le-de-France. Au cours
des six dernires annes, 10 % de la production annuelle moyenne
Cour des comptes

402
COUR DES COMPTES
rgionale seffectue sur des terrains tat/RFF/SNCF/RATP/APH, soit

4 000 logements en moyenne annuelle.
En ce qui concerne la gnralisation les pratiques de prcommercialisation et de partage des rsultats, la direction rgionale et
interdpartementale de lquipement et de lamnagement prvoit de
questionner et mobiliser le rseau des amnageurs publics loccasion
de lactualisation de lenqute sur les oprations fort potentiel de
logement (voir infra), prvue pour avril 2015.
Enfin, le rle de ltablissement public foncier dle-de-France qui
va saccrotre avec lintgration des quatre EPF est effectivement majeur
pour assurer le portage du foncier long terme par la cration de
foncires.
Le modle de filiale cr par lEPPIF et la SEM Plaine Commune
Dveloppement a vocation se gnraliser car il permet de rduire les
risques pour les deux oprateurs (foncier et amnageur), dviter
lviction des activits conomiques de type PME/PMI et la spculation
(possibilit pour les entreprises de rinvestir avec les produits de la vente
de leur bien immobilier et apport de revenus locatifs permettant le
portage sur un temps long par la filiale).
La cration dune filiale de ltablissement public foncier dle-deFrance est ainsi projete sur le secteur stratgique de la Seine-Amont,
qui fait partie des principaux sites damnagement oprationnel de
lespace mtropolitain.
Enfin, la dernire recommandation de la Cour est de renforcer la
connaissance des oprations et lanalyse des risques dans les entreprises
publiques locales (cration de comits dengagement chargs de suivre
lvolution du portefeuille des oprations, prsentation au conseil
dadministration avant toute opration sur compte propre, dune analyse
des risques, prsentation des risque, prsentation des risques sociaux des
entreprises publiques locales permettant une lecture des comptes par
activit).
Le dveloppement de la prvention et du contrle des risques
financiers et juridiques des oprateurs damnagement est essentiel pour
la dynamique de construction en le-de-France. Cela passe notamment
par la mise en place dune comptabilit analytique, par la construction et
le suivi de plans de trsorerie des oprations, par la professionnalisation
des quipes et des administrateurs, ce qui rejoint dailleurs la premire
recommandation sur la concentration et la mutualisation des entreprises
publiques locales. Le renforcement du travail en rseau et danimation
des amnageurs publics est galement un moyen dchanger sur les
Cour des comptes

403
bonnes pratiques et de professionnaliser les oprateurs et les

administrateurs.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DLE-DEFRANCE

Le contexte nest pas neutre dans le calendrier de publication de
ce rapport :
- la mission de prfiguration de la Mtropole travaille, comme la loi
ly invite, un plan de rationalisation des outils damnagement et
de syndicats techniques ; la mise en place de ce nouvel EPCI
interpelle lactionnariat de certains EPL (quel avenir pour les SEM
intercommunales ? quid des SEM dpartementales ?) ;
- une mission a t confie au PDG de lAFTRP pour prciser les
conditions dune refonte de cette agence, sa transformation en
Grand Paris Amnagement et son rapprochement avec deux EPA ;
- lEPF unique est en cours dorganisation (pour une mise en uvre
fin 2015) ;
- les SEM/SPL/SPLA seront, de fait, des acteurs importants de la mise
en uvre du Plan de mobilisation pour le logement et
lamnagement en Ile-de-France. Leur association lOIN multisites est une interrogation forte des lus locaux (cf. interventions lors
des Assises de lHabitat du 93 ou des CA de lAFTRP par exemple) ;
- enfin lventuelle disparition de la clause de comptence gnrale
pourrait venir rinterroger fortement linvestissement de certaines
collectivits dans le champ de lamnagement.
Au-del de ces volutions, les EPL damnagement doivent
rinventer leur modle conomique : les oprations de type ZAC ne
squilibrent plus, elles sont moins nombreuses230 et contribuent moins
la production de logements231.
Ces structures illustrent bien le ncessaire dblocage de
lamnagement urbain en Ile-de-France, compte-tenu du rle stratgique
des acteurs locaux, lheure dune nouvelle organisation des territoires.
230
En 2011 et 2012, seules 18 ZAC ont t crs par an, contre 40 en moyenne dans
les annes 2000 et 90 dans les annes 1990.
231
En 2007, seuls 20% des logements mis en chantier ltaient dans le cadre dune
ZAC.
Cour des comptes

404
COUR DES COMPTES
De nouveaux modes de faire sont inventer (dans un contexte

rglementaire assouplir).
lments de synthse du rapport
Le constat de la Cour des comptes :
Ce rapport met en avant :
- la forte dispersion des oprateurs (SEM, SPL, SPLA) et
lengagement dun mouvement progressif de concentration en lien
avec la monte en puissance des intercommunalits ;
- les engagements financiers de plus en plus importants demands aux
collectivits (en avance de trsorerie ou par des garanties
demprunt) ;
- lingnierie spcifique ncessaire au projet damnagement en
secteur de renouvellement urbain (recyclage de friches et
densification de lexistant) ;
- lenjeu dune matrise foncire pralable pour mener bien les
oprations et en baisser le niveau des dficits fonciers ;
- le risque de sous-capitalisation de certains EPL et de la dgradation
de leur ratio dettes/fonds propres ;
- la diversification des activits de certains oprateurs (dveloppement
dopration en compte propre, en plus des concessions et des
missions dtudes ou dAMO) qui comporte certains risques
financiers ;
- limpact de linstabilit juridique (du rgime des concessions
damnagement et plus largement du corpus rglementaire de
lurbanisme) sur le nombre doprations lances et lintrt de la
nouvelle procdure PIM (projet dintrt majeur) ;
- le risque que la phase dincertitude intentionnelle aggrave le
ralentissement constat des oprations damnagement (le rapport
du CESER intitul La Rgion Ile-de-France dans la nouvelle donne
des politiques de lhabitat perspectives lautomne 2014 voque le
risque dune priode blanche )
Ses recommandations :
- pour mutualiser la prise en charge des risques et permettre aux
oprateurs datteindre la taille critique afin de traiter avec les
investisseurs lchelle de la rgion, de lisser leur niveau dactivits
et de consolider le professionnalisme de leurs quipes :
Cour des comptes

405
- poursuivre le processus de concentration des EPL pour leur donner

une taille critique suffisante ;
- renforcer les dmarches de mutualisation entre EPL.
- pour mieux valuer et limiter les risques, et notamment, remdier
aux problmes de cots du foncier :
- donner lObservatoire rgional du foncier (ORF) une mission de
suivi des prix du foncier ;
- gnraliser les pratiques de pr-commercialisation, de portage des
rsultats et de cration de filiales foncires de portage public.
- pour mieux prvenir
dans les EPL :
les
risques
financiers
et
juridiques
- renforcer la connaissance des oprations et la matrise des risques

(cration de comits dengagement, prsentation des comptes
sociaux, ).
lments danalyse des recommandations :
Sur la recommandation n1 : Certains oprateurs locaux
damnagement sont, de fait, adosss trop peu de collectivits, pour
pouvoir disposer des moyens tant humains que financiers pour intervenir
efficacement ; cest le cas dacteurs oprant pour une seule collectivit.
Dans ce cadre, le regroupement et la mutualisation apparaissent comme
des pistes pertinentes.
Cependant, ces dmarches de concentration et de mutualisation
doivent rester linitiative des collectivits : les EPL sont leurs outils et
elles sont linitiative des projets damnagement de droit commun .
Deux mouvements/chelles pourraient tre distingus :
- la monte en puissance de gros oprateurs lchelle de territoires
pertinents (grands EPCI ou dpartement ; AFTRP), indispensables
la relance de lurbanisme oprationnel en Ile-de-France travers
des oprations denvergure complexes ;
- le maintien et le dveloppement de petites structures
oprationnelles en charge, le plus souvent, que dun seul projet
mouvement appel se dvelopper avec les SEM opration unique
(SEMOU ou SEM-contrat).
Il y a lieu de mentionner, mme si lobjet du rapport ne porte pas
sur ces acteurs, que les mmes enjeux de restructuration et de
mutualisation se posent pour les offices publics de lhabitat, qui peuvent
Cour des comptes

406
COUR DES COMPTES
galement conduire des oprations damnagement, en particulier pour

les offices communaux, en particulier dans le primtre de la mtropole.
Sur la recommandation n2 :
Si le partage de bonnes pratiques et lchange dexpriences est
vertueux (la Rgion lencourage travers notamment le Club NQU mais
aussi la publication de documents de rfrence), il est assez dvelopp
dans le milieu des SEM (Fdration des EPL ; rseau SCET) et la mise
en concurrence des oprateurs pose une limite ces rapprochements.
La Rgion, membre actif de lORF, soutient cette proposition et la
porte de longue date. La question des moyens ncessaires lORF pour
constituer un vritable Observatoire, permettre le recollement de bases
de donnes avec les PLU reste entire (cot estim 300 000 euros par
an pendant 3 ans puis 150 000 euros par an).
Au-del de lobservation des prix, le rapport lude la question,
pourtant particulirement sensible, de la cession du foncier public : un
bilan prcis devrait tre tir des effets du dcret dapplication du
18 octobre 2013 sur la mobilisation du foncier public en vue de la
construction de logements, afin de renforcer lefficacit de ce dispositif
(et de sa gouvernance) qui est loin davoir produit les effets escompts.
Plus largement, la question de lvaluation de la valeur vnale des
terrains (publics et privs) par les services de ltat doit faire lobjet
dune rflexion cible. Les estimations des Domaines (notamment celles
fondes sur des mthodes de type compte--rebours et sur la moyenne des
transactions observes) participent du renchrissement du prix du
foncier.
La grande majorit des oprateurs a mis en place des dispositifs
de pilotage interne et de reporting structurs visant rduire au
maximum les dlais entre les dpenses et les recettes et dployer des
outils financiers innovants (clause de retour meilleure fortune, prcommercialisation, partage des rsultats, ). Nanmoins, tous les
territoires ne sinscrivent pas dans les mmes rapports de force avec les
oprateurs privs : les pratiques courantes en zones tendues sont plus
difficiles dvelopper dans les secteurs o les oprateurs privs ne se
positionnent pas.
Lintervention de lEPF sur ces secteurs doit tre recherche, ce
sera notamment le cas sur plusieurs ORCOD.
Cour des comptes

407
LEPFIF, au travers de son plan pluriannuel dinvestissement, met

en uvre une stratgie dintervention foncire, concerte avec les
collectivits et dclinant les grands objectifs du SDRIF. La fusion des
EPF permettra de ltendre lensemble du territoire rgional.
LEPFIF dploie des outils innovants et partags avec les
collectivits de portage du foncier sur le long terme (filiale ad-hoc avec
des acteurs locaux). Dautres outils en cours dexprimentation
pourraient tre dvelopps : baux emphytotiques, usufruit locatif
social,
Au-del de lobservation, la question de la captation de la rente
foncire autour des futures gares du RGPE et du Plan de mobilisation
doit continuer faire lobjet de rflexions, la relance du dispositif de
ZAD avait t voque, dautres sont peut-tre envisager dans le cadre
de lOIN-multi sites. La rcente convention liant lEPFIF et la SGP et le
pack public de lamnagement vont dans ce sens. Les modalits
dassociation des EPL ces travaux restent explorer.
Il parat important de distinguer les actions lies la matrise
publique du foncier en amont, de celles lies lamnagement, qui
relvent potentiellement du droit de la concurrence. Cest pour cette
raison que la Rgion avait demand ds 2001, afin de conduire les
premires, la cration dun tablissement public foncier unique pour
lIle-de-France. Les circonstances politiques de lpoque avait conduit
la cration par ltat de trois tablissements publics fonciers sur les
dpartements des Hauts-de-Seine, des Yvelines et du Val dOise, et de
lEPFIF sur le territoire des autres dpartements. De ce point de vue, le
regroupement de ces oprateurs en un tablissement unique ne peut
qutre apprci positivement par la Rgion.
La Rgion ne peut quencourager tous les oprateurs publics la
plus grande rigueur dans le pilotage financier des structures.
Au-del de la prvention des risques, la question de laccs des
oprateurs des liquidits aurait pu tre dveloppe : ltat pourrait-il
se substituer aux collectivits locales afin de garantir les emprunts
bancaires ncessaires aux oprations denvergure ? Comment faciliter
laccs des prts longs termes auprs de la Caisse des Dpts aux
oprateurs contribuant la production de logements en Ile-de-France ?
Ces sujets dont leffet levier peut tre dterminant, qui ne sont pas
abords dans le prsent rapport, devront ltre dans le cadre des travaux
confis T. Lajoie sur lOIN multi sites.
Cour des comptes

408
COUR DES COMPTES
lments de positionnement rgional

Les EPL sont des acteurs incontournables de lamnagement des
territoires (au mme titre que les EPA) et concourent la mise en uvre
oprationnelle des projets des collectivits locales. La transformation de
lAFTRP en Grand Paris Amnagement au sein de la gouvernance
duquel la place de la Rgion sera conforte ne doit pas inquiter les
autres oprateurs : il y a du travail pour tout le monde. La Rgion
soutient tous les territoires contributifs de lamnagement francilien et
leurs outils.
ce titre les EPL reprsentent des partenaires et des outils
oprationnels pertinents pour passer de la planification stratgique au
projet parce quils sont :
- des acteurs de terrains : organismes relativement prennes et
fortement ancrs sur le territoire rgional ou local, ils prsentent
lavantage de lexprience territoriale et de la continuit et sont garants
de la mmoire et engags sur le futur
- des outils de coordination dans une logique fdratrice :
Les EPL sont susceptibles de constituer un vritable chelon de
coordination pour ldification de politiques territorialises. Ils
contribuent llaboration de stratgies territoriales et favorisent leur
mise en cohrence lchelle mtropolitaine.
- des experts complmentaires des comptences techniques des
collectivits locales tant en savoir-faire mthodologique quen expertise
thmatique (habitat, mobilits, environnement services, activits)
ncessaire la fabrication de la ville.
- des liens efficaces entre la sphre publique et priv : facteur de
crativit, dinventivit, pour une diversification des sources de
financements.
- un soutien et un appui technique aux collectivits locales
Pour les collectivits porteuses de projet, lintgration locale des
orientations et objectifs rgionaux est parfois difficile. titre dexemple,
les contraintes fixes par les cahiers des charges de lappel projet NQU
ncessitent souvent une ingnierie de projet lourde et couteuse quil est
parfois difficile dintgrer au budget global de lopration.
La cration dun Grand EPF rgional issu de la fusion des 4 EPF
dtat se mettra en place au 31 dcembre 2015. Ce Grand EPF dchelle
rgionale accompagnera les grandes stratgies mises en place (SDRIF,
CDT, Nouveau Grand Paris, MGP etc.) dans une logique danticipation
Cour des comptes

409
et de rgulation. Il comptera environ 150 salaris. la fin 2013, 250

conventions foncires recouvrent les territoires franciliens pour un
montant dengagements de 3 milliards deuros. Le budget oprationnel
annuel slvera 360 millions deuros. Le Grand EPF contribuera ainsi
produire 12 000 logements et 400 000 m2 dactivit par an. Cest ainsi
quil sera loutil dun choc foncier durable en diversifiant son activit et
en crant des outils fonciers innovants que sont :
Les filiales foncires qui permettent un portage long de foncier
notamment autour des futures gares du Grand Paris ;
Les techniques de dmembrement et de bail de longue dure, dans
une logique doffice foncier solidaire ;
La mise en location du foncier dont il assure le portage (12
millions deuros de recettes en 2014) ;
LIntervention dans les grandes coproprits dgrades (en lien
avec lAFTRP dans le cadre des OIN-ORCOD) ;
Le Grand EPF rgional mettra en place des conventions de
partenariat accompagnes dun plan stratgique foncier avec les SEM,
EPL, SPL, EPA, comme il la dj entrepris avec lAFTRP mais aussi
dautres institutions comme la SGP, lIAU-IDF, lAPUR, les chambres
consulaires, la Safer, etc. La place et le rle de lEPFIF nen seront que
plus clairement tablis dans la chane de lamnagement quil
fluidifiera grce son expertise et la puissance de ses moyens.
La mise en place rapide de cet EPF unique est le garant de la mise
en uvre de la stratgie rgionale damnagement pour laquelle la
question foncire est centrale. La matrise foncire est le pralable
toute opration damnagement et elle conditionne les prix de sortie des
logements et des amnagements.
Au-del de la question des outils, les modalits daccompagnement
de ces projets damnagement sont essentielles. Dans le cadre du CPER
2007-2013, la Rgion sest engage au ct de ltat porter un volet
territorial fort permettant daccompagner les collectivits (et leurs
oprateurs) dans leurs projets damnagement, en rponse aux objectifs
fixs par le SDRIF. ce titre le GP3 constitue un vritable soutien aux
maires btisseurs. Lappel projet Nouveau Quartier Urbain, a particip
au financement des dficits de nombreuses oprations damnagement
(dotation prvisionnelle de 65 M pour 24 projets laurats).
Dans cette perspective la contractualisation public-public
autour de projets structurants offerte par la procdure PIM (projet
dintrt majeur) est intressante.
Cour des comptes

410
COUR DES COMPTES
La prochaine contractualisation tat/Rgion permettra de

scuriser le niveau dinvestissement public dans les domaines des
transports, de lenseignement suprieur, mais aussi en termes
daccompagnement des projets damnagement locaux (volet
territorial).
Enfin, plusieurs questions juridiques se posent :
- quel sera limpact en termes dactionnariat des SEM/SPL/SPLA de
limpact de la suppression des EPCI au sein de la Mtropole ? puis
de la disparition des Conseils gnraux et du transfert de leurs
comptences ?
- quelles articulations sont juridiquement possibles entre la future
OIN multi-sites et son pilote, Grand Paris Amnagement, et les
oprations et oprateurs prsents sur les territoires concerns (trs
concrtement : une ZAC situe dans le primtre dune OIN peuttre ne pas tre amnage par ltat ? quelle sera la nature des
partenariats entre GPA et les EPL locaux ? comment seffectuera la
mise en concurrence des oprateurs ?
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE SEINESAINT-DENIS

Les politiques d'amnagement ncessitent du temps pour se mettre
en uvre et se concrtiser. Elles demandent de pouvoir capitaliser pour
constituer les moyens d'intervention, en particulier au niveau des
disponibilits foncires.
Ainsi, en l'absence d'un vritable tablissement public foncier
rgional, je tiens rappeler que le Dpartement de la Seine-Saint-Denis,
comme d'autres dpartements cits par le document de la Cour, est
intervenu, ds les annes 1990, en engageant une politique foncire
volontariste, en particulier sur la Plaine Saint-Denis mais aussi dans le
reste du dpartement comme sur le site de l'hpital de Maison Blanche
Neuilly-sur-Marne .
On ne peut que se fliciter que, depuis, l'EPFIF et certaines
communauts d'agglomration, comme Plaine Commune aient pris le
relai de cette politique.
Par ailleurs, ds 2008, le Dpartement de la Seine-Saint-Denis,
attentif la performance de ses outils d'amnagement, a entrepris le
rapprochement de ses socits d'amnagement avec la cration en 2009,
Cour des comptes

411
de la SEM Squano Amnagement, fruit de la fusion des socits SIDEC

et SODEDAT .
La SEM Squano est ainsi devenue un acteur majeur de
l'amnagement dans le dpartement, dans le cadre d'oprations de
renouvellement urbain au sens strict sur Aulnay-sous-Bois, Bobigny ou
Aubervilliers, mais galement dans le sens de faire de la ville sur la
ville , en raffectation et densification de friches industrielles comme
Saint-Ouen sur le secteur des Docks.
Actionnaire majoritaire hauteur de 62,2 % de cette SEM et
principal actionnaire hauteur de 25 % de la SEM Deltaville, le
Dpartement a toujours considr que cette premire tape dans la
rationalisation de ses outils d'amnagement devait tre poursuivie.
Par ailleurs, la volont d'initier la Mtropole du Grand Paris
appelle une nouvelle volution des outils en le-de-France travers la
cration d'un Etablissement unique d'intervention foncire telle que
prvue par l'article 17 de la loi du 27 janvier 2014, et une rationalisation
des socits d'amnagement, afin de donner ces socits une taille
critique avec une dotation en fonds propres suffisante.
Ainsi, le dpartement rejoint la recommandation de la Cour de
poursuivre le processus de concentration des SEM. L'objectif
poursuivi par le dpartement, en ce qui concerne ses outils, est de
pouvoir disposer d'ici la mise en place de la Mtropole, soit au 1er
janvier 2016, d'un seul outil d'amnagement, en s'appuyant sur la
consolidation de la SEM Squano.
Ainsi, depuis septembre 2014, deux assistants maitrise d'ouvrage
juridique et financier ont t mandats, en lien avec les services
dpartementaux, afin de travailler aux diffrents scnarii de
rapprochement possibles qui seront discuts avec les diffrents
actionnaires publics et privs des deux SEM. Le Dpartement entend se
doter d'un outil moderne, efficace lui permettant d'agir rellement sur
l'amnagement urbain dans un contexte en forte mutation et capable de
porter des objectifs ambitieux en matire notamment de construction de
logements.
Par ailleurs, dans ses recommandations, la Cour fait tat de
nouveaux outils pour amliorer et raccourcir les procdures d'urbanisme,
tel que le projet d'intrt majeur (PIM), introduit par la loi ALUR du
24 mars 2014. Or, il conviendrait de pouvoir disposer de l'ensemble des
dcrets d'application.
Cour des comptes

412
COUR DES COMPTES
Enfin, il serait opportun que les recommandations de la Cour

abordent galement le traitement des coproprits dgrades et de
l'habitat priv ancien dgrad, qui constitue un enjeu d'amnagement, de
renouvellement urbain et de dveloppement durable important sur un
territoire comme la Seine-Saint-Denis.
La dcision d'engager une opration de requalification des
coproprits dgrades (ORCOD-IN) sur Clichy-sous-Bois appuye sur
l'EPFIF et l'AFTRP devrait permettre de dvelopper les moyens adquats
l'chelle d'une opration d'envergure portant sur plus de 1500 lots.
Mais aujourd'hui, la question se pose de disposer aussi d'outils
l'chelle de la Mtropole capables d'intervenir sur des oprations de
moindre importance. Le projet d'insertion de la Cour cite juste titre
l'action de la SOREQA. Mais celle-ci n'intervient que sur une partie du
territoire dpartemental, sur les communes des communauts
d'agglomration de Plaine Commune et d'Est Ensemble, actionnaires de
cette socit publique locale.
En Seine-Saint-Denis, le traitement des coproprits dgrades et
de l'habitat priv ancien dgrad constitue un enjeu pour quasiment
toutes les communes.
Or ces interventions requirent une capacit d'expertise
particulire, notamment en matire de maitrise d'uvre sociale afin de
grer la dlicate question des relogements mais aussi une assise
financire conforte pour pouvoir porter et traiter ce type d'oprations.
Il pourrait tre suggr la Cour d'mettre une recommandation
afin que la Mtropole du Grand Paris qui aura comptence en matire
d'habitat, puisse contribuer au dveloppement d'outils appropris pour
intervenir dans ce type d'oprations d'amnagement.
RPONSE DU MAIRE DE BAGNEUX

Les lments mis en avant par ce rapport n'appellent pas de ma part
de remarque ou de demande de correction particulire.
J'en partage l'essentiel des constats, et un nombre important de pistes
d'volution que vous avez pu observer parmi les tablissements publics
examins correspondent des dmarches galement en cours aujourd'hui
pour la Semaba et son actionnaire principal qui est la ville.
Qu'il s'agisse :
Cour des comptes

413
- de la ncessit de procder pour la collectivit concdante des

avances parfois significatives pour soutenir la trsorerie d'une ZAC au final
quilibre,
- de la ncessit de remdier des sous-capitalisations ne permettant
pas aujourd'hui de porter des oprations o le poids des acquisitions
foncires et la dure des amnagements rembourser se sont renforcs,
- des logiques de pr-commercialisation que vous voquez dans la
dernire partie de votre projet d'insertion comme l'un des moyens de rduire
le portage foncier actuellement ralis.
Il me semble donc que ce travail de la Cour des comptes sera de
nature accompagner les rflexions en cours Bagneux comme dans de
nombreuses collectivits d'le-de-France particulirement l'heure o les
conditions de cration de la Mtropole du Grand Paris rinterrogent les
outils au service des lus pour matriser le dveloppement de leur territoire.
RPONSE DU MAIRE DE BOIS-COLOMBES

Aprs lecture de ce rapport, je vous informe que je ne souhaite pas
apporter de rponse crite.
RPONSE DU MAIRE DE BOULOGNE-BILLANCOURT

Aprs analyse par les services de la Ville et de GPSO, jai le
plaisir de vous confirmer quil ny a pas dlments particuliers
complmentaires ajouter ce rapport.
RPONSE DU MAIRE DE CORMEILLES-EN-PARISIS

Jai bien pris connaissance du projet dinsertion les oprateurs
publics locaux damnagement en le-de-France et vous informe que je nai
pas de remarques particulires mettre son sujet.
Cour des comptes

414
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DISSY-LES-MOULINEAUX

Je vous remercie de lintrt que vous portez la SPL Seine Ouest
Amnagement au travers de votre dossier, et de la qualit des informations
figurant dans votre document.
En effet, au regard de lvolution du cadre juridique des oprations
damnagement, et en prvision de la cration de la Mtropole du Grand
Paris au 1er janvier 2016, il me parat galement essentiel danticiper la
modification du fonctionnement des entreprises publiques locales de la
rgion le-de-France.
Votre projet nappelle pas de ma part de rponse particulire, mais je
ne manquerai pas de prendre en compte les recommandations que vous avez
formules afin de limiter les risques que vous dcrivez.
RPONSE DU MAIRE DE LEVALLOIS-PERRET

Cest avec la plus grande attention que jai pris connaissance de
ce rapport.
Celui-ci nappelle pas dobservation de ma part sagissant des
rfrences faites la commune de Levallois et sa Socit dconomie
mixte.
RPONSE DU PRSIDENT ET DU DIRECTEUR GNRAL DE LA

COMMUNAUT DAGGLOMRATION DE CERGY-PONTOISE
Ce projet d'insertion met en cause, de faon errone et gravement
prjudiciable ses intrts matriels et moraux, la socit publique
locale d'amnagement Cergy-Pontoise Amnagement (CPA)
prsente comme une socit en grave difficult et, par voie de
consquence, met en cause de la mme manire la Communaut
d'agglomration de Cergy-Pontoise engage dans d'importantes
oprations d'amnagement urbain.
Manifestement, les juridictions financires n'ont pas tenu compte
et persistent ne pas vouloir tenir compte des observations dans le cadre
du contrle dont Cergy-Pontoise Amnagement a fait l'objet en 2013
dans le cadre d'une enqute conduite par ladite chambre sur les SEM
d'amnagement d'le-de-France comme de la rponse que j'ai adresse le
Cour des comptes

415
12 juillet 2013 la Chambre rgionale des comptes d'le-de-France la

suite du rapport dfinitif qui a mis fin ce contrle.
Elles refusent de prendre en compte le contexte qui a prsid la
cration en 2004, lors de la fermeture de l'tablissement public
d'amnagement de la ville nouvelle de Cergy-Pontoise, de cet outil local
d'amnagement charg de reprendre les 17 ZAC comprenant 27
oprations d'amnagement jusqu'alors places sous la responsabilit de
l'Etat.
Elles mconnaissent le caractre conjoncturel, et en aucun cas
structurel, des difficults rencontres dans les premires annes de
fonctionnement de cet outil d'amnagement local, lies l'obligation
impose la Communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise,
postrieurement la cration de cette socit d'conomie mixte
d'amnagement, de la mettre en concurrence alors mme qu'elle en tait
l'actionnaire principal et qu'elle avait t cre pour poursuivre et
dynamiser les oprations d'amnagement en cours et nouvellement
lances.
Elles ne prennent enfin aucunement en compte les rsultats en
terme de production comme sur le plan financier de cette socit depuis
2010 et, notamment, les cinq exercices bnficiaires successifs assurant
en moyenne annuelle un taux de rentabilit du capital de prs de 9 % par
an.
Aux fins d'tayer la thse dveloppe par les juridictions
financires sur la ncessit de poursuivre le processus de concentration
des entreprises publiques locales (d'amnagement) en petite et en grande
couronne pour leur donner la taille critique suffisante ... afin de traiter
avec les investisseurs l'chelle de la rgion, de lisser leur niveau
d'activit et de consolider le professionnalisme de leurs quipes , le
projet d'insertion au rapport public cite en effet trois reprises la socit
Cergy-Pontoise Amnagement :
1) Sous le paragraphe Remdier la sous-capitalisation , la
Cour affirme que la socit d'conomie mixte Cergy-Pontoise
Amnagement, dans le Val d'Oise, a alors t confronte des retards
concernant les promesses de vente des promoteurs. Il en est rsult des
pertes d'exploitation puis une rapide dgradation du rapport entre le
capital propre et le capital social qui n'tait plus que de 60 % fin 2008
alors qu'il tait de 79 % en 2005. Aprs le dclenchement d'une
procdure d'alerte par le commissaire aux comptes de la socit, la
communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise a d procder, en 2009,
sa recapitalisation pour un montant de 2,5 M .
Cour des comptes

416
COUR DES COMPTES
2) Sous le paragraphe Lever les blocages financiers , la Cour

indique que sur la priode rcente, la chambre rgionale des comptes
d'le-de-France n'a pas identifi d'entreprise locale en grande difficult,
l'exception de Marne et Chantereine Chelles Amnagement (Seine et
Marne) de la socit d'conomie mixte Cergy-Pontoise Amnagement
... .
3) Sous le paragraphe Tirer mieux parti des socits publiques
locales , la Cour ajoute qu' en 2009, la socit publique locale
d'amnagement Sem CPA est devenue la socit Publique Locale
d'amnagement CPA... La communaut d'agglomration de CergyPontoise justifie ainsi la transformation de sa socit d'conomie mixte
en socit publique locale d'amnagement en mettant en avant qu'elle ne
pourrait pas, en l'tat du droit, confier ses 18 ZAC la SEM dont elle est
actionnaire .
Ces trois assertions appellent de ma part les observations et mises
au point suivantes :
1- Cergy-Pontoise Amnagement a t cre en 2004 par
l'agglomration de Cergy-Pontoise afin de poursuivre et, dans bien des
cas, de relancer les 20 ZAC non acheves comprenant 27 oprations
d'amnagement qu'elle venait de racheter l'Etat pour un montant
suprieur 40 M, la suite de la fermeture de l'EPA et de l'achvement
de l'OIN. Ce choix politique fondateur s'est oppos la proposition alors
faite par l'Etat de crer une direction dlgue de I'AFTRP qui aurait,
sous le contrle du syndicat d'agglomration nouvelle d'alors, repris les
activits de l'EPA. Ce modle retenu pour les villes nouvelles d'Evry et de
Saint Quentin en Yvelines ne correspondait en effet ni aux ambitions ni
aux exigences lies la stratgie de dveloppement qu'entendaient
poursuivre les lus de Cergy-Pontoise. Il s'est galement oppos un
recours au march concurrentiel qui aurait conduit la multiplication
des oprateurs d'amnagement sur le territoire, source vidente de
difficults et d'incohrences.
Les faits ont donn raison aux lus de Cergy-Pontoise sur la
pertinence de ce choix politique puisque le rythme de construction n'a
cess de progresser depuis lors Cergy-Pontoise pour s'tablir
aujourd'hui en moyenne plus de 1300 logements par an. Et, depuis sa
rorganisation intervenue en 2010, Cergy-Pontoise Amnagement a
mme lanc cinq nouvelles oprations totalisant 5 750 logements et
160 000 m de terrains d'activits.
La ncessit pour l'agglomration de Cergy-Pontoise de disposer
d'un outil immdiatement oprationnel pour reprendre l'ensemble des
Cour des comptes

417
ZAC rachetes l'tat a conduit en 2004 formater les services de la

socit d'amnagement en consquence, au niveau qu'exigeait la
ncessit d'viter toute interruption ou perte de temps dans la mise en
uvre des oprations d'amnagement. Autrement dit, alors mme que les
concessions d'amnagement n'taient transfres que progressivement
la nouvelle structure, celle-ci devait se doter des moyens lui permettant
d'tre immdiatement oprationnelle ds le transfert juridiquement act.
L'obligation de mise en concurrence intervenue postrieurement
la cration de CPA, allongeant les dlais dans lesquels ces concessions
d'amnagement taient transfres, a conduit une remise en question du
plan d'affaire sur la base duquel avait t constitue la socit et un
dsquilibre, certes srieux, entre charges et produits sur les premiers
exercices, mais un dsquilibre uniquement conjoncturel, indpendant
des conditions de march mme si leur dgradation a accentu cette
difficult.
L'agglomration de Cergy-Pontoise en a tir toutes les
consquences en 2009 et 2010 en procdant la recapitalisation de la
socit dans le mme temps o elle mettait en place une organisation
optimise sur le plan de mutualisation entre les services communautaires
et CPA et o, surtout, elle transformait la socit d'conomie mixte en
socit publique locale d'amnagement pour lever l'obstacle de
l'obligation de mise en concurrence, inadapte la situation spcifique
de reprise des oprations d'amnagement conduites prcdemment par
l'tablissement public d'amnagement de la ville nouvelle et contraire aux
intrts de l'agglomration.
Ce faisant, la communaut d'agglomration renonait la
possibilit pour son outil local d'amnagement de se porter candidate
la ralisation d'oprations d'amnagement urbain en dehors de
l'agglomration de Cergy-Pontoise qui aurait pu tre pertinent tant pour
son quilibre financier que pour son assise professionnelle. Cependant,
l'ampleur des programmes d'amnagement poursuivre et engager
Cergy-Pontoise assuraient Cergy-Pontoise amnagement un volume
d'activit suffisant pour assurer son quilibre financier comme les
exigences professionnelles attendues d'un tel outil d'amnagement.
2- Au-del des raisons exposes ci-avant des rsultats dficitaires
des premiers exercices, l'adossement de Cergy-Pontoise Amnagement
une communaut d'agglomration puissante matrisant un important
programme d'amnagement urbain, les mesures adoptes en 2009 et
notamment le changement de statut opr, la rorganisation et l'effort de
mutualisation des tches avec les services de la CACP mis en uvre, ont
assur un redressement rapide de la socit.
Cour des comptes

418
COUR DES COMPTES
Le capital social de Cergy-Pontoise Amnagement a t

intgralement reconstitu ds 2013 et les fonds propres devraient
atteindre 2,8 M la fin de l'exercice 2014. La socit fait tat de cinq
annes de rsultats bnficiaires depuis l'exercice 2010 et prsente un
bnfice cumul de 2010 2014 de prs de 1,2 M, soit un taux de
rentabilit du capital sur 5 ans de prs de 9 %.
Avec ces rsultats, la CACP a d'ores et dj valoris ses
investissements dans la structure : les 22 116 actions qu'elle dtient
reprsentent un montant de 2,478 M pour une mise de fonds (capital
initial et augmentation de capital) de 2,211 M. De plus la trsorerie
globale des oprations s'lve ce jour la somme de 22 M et celle de
la socit 2,6 M.
En dfinitive, seule l'inadaptation du statut choisi l'origine lors
de la constitution de la socit explique les difficults rencontres dans
ses premires annes d'activit. il convient ce propos de se rappeler
qu'en 2004, anne de cration de Cergy-Pontoise Amnagement, rien
n'interdisait l'actionnaire majoritaire d'une socit d'conomie mixte de
lui confier des oprations d'amnagement sans mise en concurrence. Par
ailleurs, le nouveau statut de socit publique locale d'amnagement
n'tait en pratique pas mis en uvre et souffrait donc d'incertitudes. C'est
donc juste raison, dans le contexte de l'poque, que ce statut n'a pas t
choisi par les lus communautaires.
Le choix de disposer d'un outil local d'amnagement propre, le
statut aujourd'hui retenu de socit publique locale d'amnagement et
l'organisation retenue par la communaut d'agglomration de CergyPontoise constituent l'vidence aujourd'hui, au-del de son modle
conomique efficace, une formule adapte aux spcificits de
l'agglomration de Cergy-Pontoise et la poursuite avec succs de son
ambitieux projet de dveloppement urbain, essentiel l'affirmation de la
Confluence Seine Oise dans le Grand Paris.
Ces choix s'inscrivent dans l'histoire de cette ville nouvelle o les
enjeux de l'amnagement urbain sont d'une ampleur ingale par rapport
d'autres territoires et o la culture publique de l'amnagement reste
trs forte. Ils conjuguent la souplesse et l'agilit oprationnelle d'une
socit commerciale de taille intermdiaire totalement engage dans la
conduite des projets du territoire, tout en assurant la pleine matrise par
les lus communautaires et les maires de la stratgie urbaine et de sa
mise en uvre dans un cadre procdural et financier scuris .
La responsabilit finale et le risque financier associ des
oprations d'amnagement sont ports par la communaut
Cour des comptes

419
d'agglomration par ailleurs actionnaire principal de la socit

d'amnagement. C'est elle qu'il revient de mesurer et de contrler ces
risques. En l'tat des rsultats actuels de la socit, du rsultat positif de
la consolidation des bilans des oprations d'amnagement, ces risques
sont parfaitement matriss et les engagements pris par la communaut
d'agglomration dans son plan local de l'habitat sont tenus.
C'est dire que Cergy-Pontoise Amnagement rpond aujourd'hui
pleinement aux missions pour lesquelles cette socit a t cre en 2004.
C'est dire aussi que les recommandations de la Cour qui pourraient
conduire sa remise en question au profit d'outils de dimension
rgionale sont parfaitement inadaptes au contexte particulier des
oprations d'amnagement des villes nouvelles. Ce serait au demeurant
un retour en arrire vers un pass rvolu comme l'aurait t la
proposition de l'tat en 2002 de faire reprendre les oprations
d'amnagement de Cergy-Pontoise par I'AFTRP.
Le combat pour le retour au droit commun et l'exercice plein et
entier des responsabilits d'amnagement et de dveloppement de la ville
nouvelle de Cergy-Pontoise par nos collectivits locales tait un combat
juste et le bilan plus que positif du retour au droit commun obtenu en
2004 tmoigne de sa pertinence. Toute tentation ou tentative de retour en
arrire, y compris par une mise en cause errone de la viabilit, de la
comptence et de l'efficacit de l'outil local d'amnagement dont s'est
dot l'agglomration de Cergy-Pontoise doit tre et sera carte.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LTABLISSEMENT

PUBLIC FONCIER DLE-DE-FRANCE
LEPF le-de-France est un oprateur strictement foncier et nest
pas amnageur. Il est nanmoins concern par la question des oprateurs
publics damnagement, dans la mesure o il ralise environ la moiti de
son activit en anticipation de lamnagement.
LEPF le-de-France observe que, au-del de la rorganisation et
de la consolidation des oprateurs damnagement, cest sans doute le
modle conomique de lamnagement public lui-mme qui est
questionner dans un contexte o :
- le recyclage de la ville sur elle-mme, sur des primtres souvent
btis et occups, donc sur des tissus urbains vivants, rend les
oprations plus complexes et risques,
Cour des comptes

420
COUR DES COMPTES
- la situation financire de la puissance publique (tat et collectivits)

limite sa capacit de subvention des oprations.
Lanticipation et la rgulation foncires sont plus que jamais
ncessaires alors que le projet de rseau du Grand Paris et la cration
dune Mtropole appellent une relance des projets.
Cest pour cela que lEPF dle-de-France a prvu de dployer des
dispositifs de rserves foncires en tissu urbain, sous forme de filiales
foncires publiques, linstar de celle dj cre sur le territoire de
Plaine Commune. Ces structures ont lavantage dcraser les cots
fonciers grce la consolidation des loyers sur le long terme. Cest lun
des axes stratgiques du Grand EPF rgional issu de la fusion des quatre
tablissements actuels.
La constitution de ce Grand EPF est en route, tant sur le plan
institutionnel quorganisationnel, et sera effective dans le calendrier
prvu.
RPONSE DU PRSIDENT DE LOBSERVATOIRE RGIONAL

DU FONCIER EN LE-DE-FRANCE
Je tiens au pralable souligner la qualit de ce chapitre qui
analyse la fois les causes du ralentissement du nombre doprations
damnagement, les outils dont disposent les collectivits territoriales et
leurs oprateurs publics pour les mettre en uvre, les difficults
rencontres et prose des pistes pour en limiter les risques techniques,
juridiques et financiers.
Je partage galement le constat que vous dressez doprateurs
locaux nombreux et disperss dont les dfis relever en matire
dintervention foncire sont de plus en plus complexes, dans un contexte
institutionnel encore incertain qui risque de freiner durablement la
production urbaine en le-de-France si des mesures rapides ne sont pas
mises en place.
Jai bien not la recommandation que vous formulez de confier
lORF une mission dobservation des prix fonciers. Cest bien la voie que
nous poursuivons avec lobjectif de renforcer notre dispositif danalyse
des marchs fonciers partir du suivi des prix selon les diffrents
segments de marchs (foncier agricole, foncier pour lagrment,
foncier urbain bti ou non, foncier pour le recyclage).
Cour des comptes

421
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE DELTAVILLE

Lenjeu pour la premire couronne, Le Grand Paris est la
requalification urbaine, la nouvelle ville sur lancienne ville.
Aujourdhui ces projets sont quasiment impossibles raliser dans
les logiques urbaines proposes par les collectivits territoriales, sauf
solliciter trs fortement de la participation publique, ce qui parat de plus
en plus hypothtique eu gard leur capacit conomique.
Ce fait est li la sous intensit urbaine propose par les
Communes ou EPCI etc.
Lintensit urbaine, repousse par presque tous les dcideurs,
permettrait pourtant, dune part une rponse conomique en quilibrant
les oprations, et dautre part une rponse environnementale
ltalement urbain.
Aujourdhui le systme dcisionnel ne fonctionne pas avec les
besoins de rponse davenir dune mtropole, qui abritera dici une
cinquantaine dannes, prs de 15 millions dhabitants. La
dcentralisation en milieu dense et qui a fort besoin de dveloppement est
en inadquation avec les objectifs de mtropole.
Lenjeu est dimportance. Paris sessouffle et les rponses
urbaines ne sont plus en prospective avec des chelles temps
incommensurables par rapport aux nombreux besoins (transport,
logement, service, etc.). Le dveloppement urbain nest plus en mode
avenir, ou futur, il ne pallie mme plus aux retards pris dans presque
toutes les composantes.
Le risque est le dpart dune partie de la population vers dautres
capitales ou mtropoles plus fonctionnelles, avec un fort accroissement
de la pauvret.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA SADEV 94

Sadev 94, socit dconomie mixte damnagement des villes et
du dpartement du Val-de-Marne, intervient depuis 28 ans sur le
territoire francilien, et particulirement dans le Val-de-Marne. Elle
effectue des missions importantes damnagement, de constructions et
dtudes puisquelle est partenaire de 27 collectivits territoriales, ralise
un chiffre daffaires annuel de 70 80 M et dispose, dans ses contrats
en cours, denviron 2 000 000 m de surface de plancher dvelopper.
Cour des comptes

422
COUR DES COMPTES
Par consquent, les diverses problmatiques souleves par le

projet dinsertion intitul les oprateurs publics locaux damnagement
en le-de-France : un avenir conforter , trouvent une rsonnance
particulirement forte dans nos actions.
Il convient, tout dabord, de souligner que toutes les catgories
doprateurs ne rencontrent pas exactement le mme type de contraintes.
En effet, certains dentre eux sont soumis aux rgles de la concurrence
inscrites dans le code des Marchs Publics, dautres en sont exonrs.
Cette situation peut engendrer des diffrences notables en matire de
prise en risques de ceux qui y sont soumis, ayant de ce fait, la
proccupation de rester comptitifs et, ainsi, doivent estimer, souvent trs
en amont des transactions, et de manire trs serres, les cots de
matrise foncire, de mise en tat des sols et de participation des
collectivits concdentes.
linverse, ils doivent, malgr les alas du march immobilier,
optimiser les produits issus des cessions de charges foncires, au risque
de les surestimer du fait de lvolution du contexte conomique. Si cette
situation prsente lavantage dobliger les socits dconomie mixte
damnagement une grande rigueur dans leurs prvisions, source de
prservation des financements publics, elle nen entrane pas moins, une
certaine distorsion de concurrence.
Le projet dinsertion constate, tout dabord, lexistence de
nombreux oprateurs publics en Ile-de-France et, particulirement sur le
territoire de la future Mtropole du Grand Paris. En considration de
laccroissement de la complexit technique et financire des oprations,
du renchrissement des cots fonciers, de la sous-capitalisation de
certains oprateurs, il prconise un resserrement de leur nombre. Dans le
cas particulier du Val-de-Marne, il existe 10 entreprises publiques
locales (SPL ou SEM), deux tablissements Publics dAmnagement
(EPA MARNE et EPA ORSA), auxquels il convient dajouter lAgence
Foncire et Technique de la Rgion Parisienne.
lexception de Sadev 94 qui compte 18 collectivits territoriales
dans son capital, les autres EPL ont un champ dintervention
spatialement plus limit. Sadev 94, pour ce qui la concerne, intervient,
bien entendu pour le compte de la quasi-totalit de ses actionnaires
publics et mme au-del.
Ainsi loffre oprationnelle et les comptences en ingnierie
technique et financire de Sadev 94 la font percevoir par les collectivits
territoriales comme une structure, dans le mme temps, proche des
attentes des lus locaux et de dimension mtropolitaine, voire rgionale.
Cour des comptes

423
Sa taille, le montant de ses fonds propres (environ 43 M), ses

comptences lui permettent daffronter les multiples difficults invitables
dans la conduite longue doprations damnagement complexes.
Ainsi, linstar de nos confrres, nous sommes confronts au
renchrissement des cots fonciers qui non seulement rsulte des
mcanismes de la loi de loffre et de la demande, mais, en outre, est
aggrav par des prtentions financires excessives de la part des
vendeurs des biens situs sur les territoires oprationnels. En effet, nous
constatons, de manire de plus en plus frquente, que ceux-ci valorisent
leur bien en considration des constructibilits nouvelles, issues de
lopration damnagement elle-mme, ignorant totalement les
contraintes dune opration publique damnagement en matire de
financement despaces et dquipements publics.
En matire de portage foncier, les pistes voques par le projet
dinsertion (pr-commercialisations, partage des rsultats, cration de
filiale de portage) nous semblent opportunes, la premire ayant dj t
utilise par Sadev 94, les deux autres tant en cours danalyse pour mise
en uvre. Nous sommes actuellement, bien entendu, touchs par le
ralentissement de la fluidit du march de limmobilier. Toutefois, la
qualit du territoire dintervention qui est le ntre, la volont de
maintenir le cot des charges foncires un niveau acceptable par le
march, nous a permis entre 2008 et 2014, de commercialiser 709 000 m
de charges foncires, soit une moyenne annuelle de plus de 101 000 m ;
dont 397 300 m (56 %) ont t consacrs limmobilier rsidentiel,
permettant ainsi, pour notre seul territoire dintervention, la ralisation
denviron 870 logements chaque anne.
Nanmoins, le constat de laversion des promoteurs immobiliers
lengagement dans les oprations plus risques est patent, notamment
dansle domaine de limmobilier dentreprise pour lequel nous constatons
un net ralentissement des cessions de charges foncire. Cela a conduit
Sadev 94 renforcer son intervention dans le domaine de la construction
prive afin de sassurer des ressources complmentaires sans, pour
autant, placer la socit en zone de risque, notre intervention seffectuant
dans le cadre de Ventes en ltat Futur dAchvement avec un contrat de
rservation sign pralablement au dmarrage des travaux.
Nous partageons le constat daccroissement des difficults de la
conduite des oprations du fait de linstabilit lgislative et normative
laquelle nous sommes confronts depuis plusieurs annes. cette
complexit, il conviendrait dajouter les difficults lies la croissance
exponentielle des contentieux et, surtout, la longueur des procdures
juridiques qui en dcoulent. Peut-tre serait-il opportun de suggrer au
Cour des comptes

424
COUR DES COMPTES
lgislateur dimaginer un dlai impratif pour juger les contentieux en

dernire instance ce qui permettrait dviter des portages fonciers
excessifs qui psent parfois lourdement sur les budgets des oprations
concernes. Celles-ci sont de plus en plus nombreuses. Elles mriteraient
une attention particulire compte-tenu de leur caractre dintrt
gnral, voire dutilit publique.
Le projet dinsertion pointe galement lintrt du statut des
Socits Publiques Locales. Si, en effet, elles runissent un certain
nombre davantages, elles prsentent linconvnient de disposer de
territoires dintervention plus limits que les socits dconomie mixte et
sont donc prives de lavantage de disposer de multiples expriences
diversifies. Celles-ci permettent daccroitre le professionnalisme de
lingnierie technique et financire, source de solutions innovantes aux
problmatiques que posent certaines oprations.
En conclusion, et sans remettre en cause la pertinence des
recommandations de la Cour des Comptes, il me semble utile dappeler
lattention sur la richesse que constitue la diversit des expriences et des
pratiques des divers oprateurs intervenant sur le territoire de la future
Mtropole du Grand Paris. Cette diversit constitue un atout pour le
territoire, grce lexprience et au professionnalisme acquis par ces
outils damnagement dont la bonne connaissance des territoires
dintervention, de leurs lus locaux et de leurs habitants une garantie
didentification de solutions adaptes chaque cas despce. Si le
surnombre doprateurs nest pas souhaitable, luniformit ne lest pas
davantage.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA SOCIT DTUDE

DE MATRISE DOUVRAGE ET DAMNAGEMENT PARISIENNE
(SEMAPA)
Sur la prsentation :
Le projet dinsertion cite des oprations qui ont dbut en 2000 et
2006, qui ont connu une conjoncture conomique particulire. Il est
important de noter que le long terme est la caractristique principale de
l'amnagement, l'horizon de l'opration PRG (130ha, 2.455.000m
constructibles) dpasse 30 ans (1991-2024).
La "comptence d'amnagement" actuellement exerce par les
communes pour l'essentiel, a vocation voluer dans le cadre de la
mtropolisation qui reprsentera une nouvelle chelle pour des
Cour des comptes

425
oprations d'amnagement ; l'chelle communale (celle des oprations en

cours) restera toujours pertinente pour certains projets dont l'initiative et
la gestion sont mieux traits prs des habitants et usagers.
Le schma voqu dans cette prsentation pour l'quilibre
conomique reste pertinent dans son principe, mme si cet quilibre est
rendu plus difficile par la conjoncture, car la logique conomique de
l'amnagement reste dtermine par les prix de l'immobilier pour les
produits (programme constructible) et ceux des travaux publics pour les
charges (amnagements) ; le changement du cadre conomique doit
s'accompagner d'une adaptation de la programmation des
amnagements, et de la constructibilit lorsque cela est possible, afin de
rtablir lquilibre.
Sur le rseau des oprateurs et sa dispersion :
La majorit des oprations sont d'intrt local et gres par des
SEM ou SPL dont chacune a pour actionnaire de rfrence la collectivit
concerne par le territoire des oprations. La situation tmoigne ainsi de
l'implication des communes plus que d'une dispersion des acteurs. La
cration d'EPCI a permis des regroupements en cohrence avec
concern ; la cration de GIE offre par ailleurs la possibilit de
rationaliser les charges pesant sur des socits intervenant dans des
primtres homognes.
Sur les missions des amnageurs :
Les amnageurs sont des oprateurs conomiques et ont grer le
risque inhrent toute activit conomique ; les risques attachs aux
oprations est en proportion de la taille des charges d'quipement et des
produits de la constructibilit. Ce risque peut donc tre gr par
l'adaptation des programmes d'quipement et de constructibilit.
Une opration damnagement peut conduire un engagement
financier plus ou moins important pour une collectivit et ncessiter sa
participation financire. Il faut cet gard noter que la participation de
la collectivit complte les recettes immobilires qui limitent le cot des
quipements pour la collectivit.
Lquilibre des oprations suit une logique d'ensemble et
s'apprcie rellement en fin d'opration ; au cours de celle-ci le
dsquilibre
de trsorerie entre les recettes et les produits qui les prcdent ncessite
un financement. Ce financement n'est pas ncessairement public, la dure
pluriannuelle des oprations n'tant pas en cohrence avec l'annualit
budgtaire des collectivits.
Cour des comptes

426
COUR DES COMPTES
Sur la maitrise foncire :

Les moyens juridiques permettant de sassurer la matrise foncire
sont combiner avec une programmation des acquisitions pour limiter le
portage financier.
Sur la sous-capitalisation :
La capitalisation des oprateurs peut tre faible compare au
besoin de financement des oprations. En effet plusieurs annes sparent
les dpenses des recettes, gnrant un besoin de financement important.
Ce financement n'est pas ncessairement public, des emprunts bancaires
sont possibles pour les oprateurs, si la collectivit apporte sa garantie
dans la limite fixe par la Loi.
Sur les blocages et la crise :
Comme le note le projet dinsertion, le partage des risques et
profits avec les propritaires est susceptible de rduire la plus-value
recherche par l'amnageur la revente du foncier, plus-value qui est
ncessaire pour couvrir les cots d'quipement. Ces partenariats doivent
prserver une part suffisante de la plus-value gnre par les
quipements supports par les amnageurs.
En dehors de ce partage, un accord avec les propritaires sur le
rythme des acquisitions permet une prise de risque progressive, le foncier
de lopration ntant ainsi pas totalement engag de manire
irrversible, et limite le cot financier du portage, qui peut tre
extrmement lourd. Ce type de partenariat est possible avec de grands
propritaires ; il est mis en uvre par la SEMAPA avec RFF, SNCF et la
Ville de Paris dans le cadre dune convention portant sur lensemble des
terrains de la ZAC Paris Rive Gauche, qui couvre environ 130 hectares.
Dans le mme esprit, la SEMAPA a sign une convention similaire avec
l'APHP.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE SEMARELP

Nous vous informons que ce rapport nappelle pas dobservations
particulires de notre part.
Cour des comptes

427
RPONSE DE LA DIRECTRICE GNRALE DE SEQUANO

Aprs en avoir pris connaissance, je me permets dapporter un
lment de contexte au paragraphe intitul 2. Remdier la souscapitalisation .
Lquilibre conomique des oprations damnagement est assur
principalement par les recettes de vente de terrains btir et droits
construire associs, et dans une moindre mesure par les subventions et
les participations des collectivits.
Compte tenu du dcalage dans le temps de ces recettes, la mise en
place demprunts savre souvent indispensable pour assurer
lavancement oprationnel des projets. Squano Amnagement sollicite
alors systmatiquement la garantie des collectivits concdantes sur les
emprunts souscrits hauteur de 80% ( ce jour, un seul emprunt est
garanti 65%).
Cest dans ce contexte, que le ratio rapportant les dettes aux fonds
propres peut paratre lev si on le compare celui dautres activits
prives, celui-ci ne tenant pas compte dune part, de cette garantie des
collectivits hauteur de 80 %, et dautre part des recettes de
commercialisation.
Ainsi, lors de demande demprunt, la capacit financire des
Entreprises Publiques Locales est apprcie au vu de trois paramtres :
fonds propres, recettes de commercialisation, part de lemprunt non
garantie par la collectivit concdante.
Cest cette apprciation globale qui nous permet aujourdhui de
mobiliser des emprunts sur nos oprations damnagement.
RPONSE DE LA FDRATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES

LOCALES DLE-DE-FRANCE (EPL)
Jai pris connaissance avec beaucoup dintrt de ce rapport
auquel je souhaite apporter ma contribution en qualit de Prsident du
mouvement Epl francilien.
Depuis 1997, la Fdration rgionale des Epl dIle-de-France
rassemble des lus dirigeants dEntreprises publiques locales de toutes
les sensibilits politiques. Elle est lunique reprsentant des 163 Socits
dconomie mixte (Sem) et Socits publiques locales (Spl) de la rgion
capitale. Ces Epl interviennent quotidiennement dans lensemble des
Cour des comptes

428
COUR DES COMPTES
champs de comptences des collectivits locales et tous les chelons

territoriaux.
Tous secteurs dactivit confondus, les Epl franciliennes comptent
plus de 10 000 salaris et ont gnr en 2013 plus de 3,6 milliards
deuros de chiffre daffaires. Pour les seuls secteurs de limmobilier et de
lamnagement, les Epl franciliennes reprsentent un chiffre daffaires
annuel de plus de 1,8 milliards deuros et 181 000 logements grs. Avec
la programmation de prs de 45 000 logements sur la priode 2010
2013, dont plus de 16 000 dores et dj livrs, et 70 000 nouveaux
logements prvus dici 2017, les Epl damnagement franciliennes
participent pleinement leffort collectif pour atteindre lobjectif
rgional de 70 000 nouveaux logements par an et sont aujourdhui le
premier amnageur francilien. Cres et diriges par les lus, les Epl
sont une composante part entire de la modernisation de laction
publique locale travers le dveloppement dune gamme doutils
rpondant aux besoins actuels des collectivits, tant en matire de
partenariats public priv (Sem et Semop) que de partenariats public
(Spl), tout en garantissant la matrise politique et publique.
la veille de la cration effective de la Mtropole du Grand Paris
et au moment o la carte intercommunale en grande couronne est en
cours dachvement, la Fdration rgionale des Epl Ile-de-France tient
rappeler que les Epl constituent des solutions efficaces et comptitives
pour la mise en uvre oprationnelle de laction publique locale,
notamment en matire damnagement.
Comme votre rapport le relve, leur efficacit nest plus
dmontrer. Par ailleurs, la Fdration tient faire remarquer que les Epl
privilgient la mobilisation des ressources locales, sont cratrices
demplois de proximit, et sont par nature non dlocalisables. Enfin,
lassise financire des Epl franciliennes a permis, depuis 2008,
dabsorber une situation critique de lamnagement francilien et
dassurer un rle damortisseur au profit des territoires.
Aussi, la Fdration rgionale des Epl Ile-de-France, tient-elle
rappeler que :
- toute recomposition du paysage de lamnagement francilien ne
peut tre engage sans concertation avec les collectivits
territoriales en charge de lexercice des comptences dcentralises
et avec les dirigeants des Epl leur service ;
- les Epl, outils modernes et plastiques, sauront sadapter la
nouvelle donne territoriale sous limpulsion des lus locaux et en
mobilisant tous les leviers leur disposition.
Cour des comptes

429
- pour une mise en uvre rapide et oprationnelle des objectifs en

matire de construction de logements, la proximit demeure un atout
dcisif ainsi que lappui sur les outils locaux damnagement
existants. Les objectifs ambitieux assigns au Grand Paris ne seront
pas atteints sans la mobilisation des Entreprises publiques locales.
- il subsiste des interrogations sur la traduction oprationnelle des
intentions du Gouvernement, et notamment concernant la cration de
Grand Paris amnagement, oprateur unique de lEtat en rgion, et
la mise en place dune OIN multi-sites sur une quarantaine de
territoires sur lesquels uvrent dores et dj quotidiennement des
Epl. Des prcisions sont ncessaires concernant larticulation avec
les autres oprateurs publics et privs de lamnagement en rgion
au risque de crer une situation dimmobilisme qui serait
contreproductive et viendrait fragiliser les outils existants.
Enfin, votre rapport invite la Mission de prfiguration de la
Mtropole du Grand Paris anticiper les dcisions prendre sagissant
des Epl damnagement, de leurs comptences, de leurs actionnaires et
oprations dont elles ont la charge . Cest pourquoi, ds janvier 2014, le
mouvement Epl rgional a souhait contribuer aux travaux de la Mission
en participant au Conseil des partenaires socio-conomiques. La
Fdration rgionale a t entendue par le Prsident de Paris mtropole,
le Prfet de la rgion Ile-de-France et le Prsident du CESER Ile-deFrance en tant coopte pour siger aux cts des 59 autres membres qui
composent cette instance reprsentative de la socit civile.
ce titre, la Fdration rgionale entend apporter toute
lexpertise de ces membres et contribuer aux propositions qui seront
transmises au Conseil des lus.
Cour des comptes

Cour des comptes

Chapitre IV
Enseignement suprieur et sport
1. Le rseau des uvres universitaires et

scolaires : une modernisation indispensable
2. La politique publique de lutte contre le dopage
dans le sport : donner une nouvelle impulsion
Cour des comptes

Cour des comptes

1
Le rseau des uvres universitaires et
scolaires : une modernisation
indispensable
_____________________ PRSENTATION_____________________
En 1960, la France comptait 310 000 tudiants. Elle en compte
2,4 millions en 2013, dont 12 % dtudiants trangers. Lamlioration
des conditions de vie tudiante est une priorit budgtaire au mme titre
que lenseignement et la recherche, avec lobjectif de garantir tous les
tudiants un gal accs aux tudes suprieures et une mme chance de
russite dans la filire de leur choix.
La politique en faveur de la vie tudiante peut revtir de multiples
aspects : aides financires, logement, restauration, transports, sant,
animation des campus, action culturelle ou encore accueil des tudiants
trangers. Parmi les nombreux acteurs qui interviennent dans ce
domaine, la Cour a centr son enqute sur loprateur historique quest
le rseau des uvres universitaires et scolaires.
Depuis la loi du 16 avril 1955, laction de ltat est
principalement porte par le Centre national des uvres universitaires et
scolaires (CNOUS) et les 28 centres rgionaux des uvres universitaires
et scolaires (CROUS), tablissements publics nationaux placs sous la
tutelle du ministre charg de lenseignement suprieur.
Les CROUS interviennent dans lattribution des bourses, grent
les restaurants et les rsidences universitaires et conduisent des actions
dans le domaine de laide sociale et de la culture. Leur budget consolid
slve 1,33 Md en 2013. Subventionns par ltat hauteur de
478 M, ils disposent aussi dimportantes ressources propres (739 M) et
emploient 11 936 agents.
Les difficults rencontres par le rseau, malgr leffort financier
croissant de ltat, ont conduit la Cour contrler le CNOUS et les
CROUS de Bordeaux, Crteil, Rennes et Dijon, en compltant cette
enqute par un questionnaire transmis aux 24 autres tablissements.
Cour des comptes

434
COUR DES COMPTES
Lenqute de la Cour sur ce rseau, marqu par son histoire et sa

singularit (I), a mis en vidence un contrle dassiduit sur les bourses
trs insuffisant, en dpit de la priorit budgtaire dont elles bnficient
(II), les lacunes de loffre de logement aux tudiants (III) et le dficit du
service de restauration universitaire (IV). La Cour appelle en
consquence une rorganisation en profondeur (V).
I - Des oprateurs historiques de ltat en

matire de vie tudiante
Le rseau des CROUS a t mis en place en 1955 en vue
damliorer les conditions de vie tudiante. Il ne gre cependant pas
lensemble des services rendus aux tudiants et doit travailler en
coopration avec les tablissements denseignement suprieur et les
collectivits territoriales. Laugmentation des financements publics
saccompagne ainsi dune multiplicit dacteurs au niveau local.
A - Une organisation hrite des initiatives tudiantes

Institus en 1955, les CROUS sont issus des mouvements
dentraide tudiante qui se sont dvelopps au lendemain de la premire
guerre mondiale. Leur taille est ingale selon les acadmies mais leur
organisation est identique, avec une gestion en rgie directe des activits
dhbergement et de restauration universitaires.
1 - De laction associative lmergence dtablissements publics

nationaux
Laction des associations a prcd celle de ltat en matire de
vie tudiante, avec la cration des premiers foyers et restaurants
universitaires ds 1919. Ces activits, gres initialement de manire
autonome par les tudiants eux-mmes, ont t progressivement
soutenues par les pouvoirs publics. En 1936 a t institu un comit des
uvres en faveur des tudiants , transform en 1947 en comit
suprieur des uvres en faveur de la jeunesse scolaire et universitaire .
Cour des comptes

LE RSEAU DES UVRES UNIVERSITAIRES ET SCOLAIRES : UNE

MODERNISATION INDISPENSABLE
435
Dans chaque acadmie ont alors t mis en place des centres rgionaux,
sous la forme dassociations selon la loi de 1901.
Avec la loi du 16 avril 1955, la vie tudiante est passe du champ
associatif au secteur public. La loi a institu un rseau de 16 CROUS sous
la forme dtablissements publics caractre administratif, dont la
prsidence du conseil dadministration est assure par le recteur
dacadmie. Un dcret du 5 mars 1987 est ensuite venu prciser les
missions des CROUS, dont le nombre est pass 28 (un par acadmie)232.
Celles-ci sont trs larges : les CROUS assurent les prestations et les
services propres amliorer les conditions de vie et de travail des
tudiants () 233.
2 - Des missions centres sur trois activits principales

En pratique, les CROUS ne grent pas lensemble des services aux
tudiants et se concentrent sur trois activits principales : lattribution des
aides directes (bourses et aides durgence), le logement et la
restauration, qui reprsentent 162 500 lits et plus de 600 restaurants et
caftrias. ct de ces activits, qui mobilisent lessentiel de leurs
ressources, ils disposent de services daction sociale et de soutien aux
initiatives culturelles tudiantes, comptences quils partagent avec les
tablissements denseignement suprieur. Ils ont galement assur,
jusquen 2012, la prise en charge des boursiers des gouvernements
franais et trangers, activit transfre depuis Campus France.
232
Les acadmies de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane relvent dun seul

CROUS (Antilles-Guyane).
233
Article 14 du dcret du 5 mars 1987 relatif aux missions et l'organisation des
uvres universitaires.
Cour des comptes

436
COUR DES COMPTES
Carte n 1 : effectifs des CROUS rapports la population tudiante

en 2013 (en ETP)
Source : Cour des comptes, daprs donnes du CNOUS
Le rseau emploie 11 936 agents en quivalent temps plein (ETP)

au 31 dcembre 2013, dont les trois quarts sont des personnels ouvriers,
contractuels de droit public affects lhbergement et la restauration.
La gestion des bourses est assure par des personnels administratifs, dans
une logique de prestation sociale.
Lorganisation, fonde sur la gestion en rgie directe de
lhbergement et de la restauration, est identique dans tous les CROUS.
Leurs moyens humains, rapports la population tudiante, sont toutefois
ingaux. Les effectifs par tudiant sont plus importants dans les CROUS
de petite taille, en raison des cots fixes quentrane lexistence dun
tablissement public.
Il existe aussi des diffrences entre acadmies de taille comparable.
Parmi celles qui comptent plus de 100 000 tudiants, les CROUS de
Rennes et Bordeaux ont plus de personnel que ceux de Nantes, Toulouse
ou Crteil. Le CROUS de Lille est mieux dot en emplois que le CROUS
de Lyon, qui gre pourtant davantage dtudiants.
Cour des comptes


437
3 - Un positionnement ambigu du CNOUS

La structure du rseau, hritage de son pass associatif, nest pas
exempte dambiguts. Les CROUS sont placs sous la tutelle du ministre
charg de lenseignement suprieur, mais sont en ralit pilots et
contrls par un autre tablissement public administratif, le CNOUS, qui
joue un rle de tte de rseau face des tablissements autonomes dont il
nassure pas la tutelle.
Le ministre ne formule pas dorientations stratgiques pour le
rseau des CROUS, ni pour la vie tudiante, et se concentre sur la
rglementation et le suivi des bourses234. Le CNOUS rpartit la
subvention de fonctionnement et dinvestissement entre les CROUS,
assure le contrle budgtaire et comptable, lassistance aux
tablissements en difficult et le contrle de gestion. Il joue aussi un rle
dharmonisation des pratiques.
Ces missions reposent cependant sur une base rglementaire
fragile. Le dcret du 5 mars 1987 prvoit que le CNOUS effectue des
tudes, contrle la gestion des CROUS, propose au ministre les mesures
destines amliorer les prestations du rseau et dtermine les catgories
de personnes autres que les tudiants susceptibles den bnficier. Il ne
mentionne nulle part une mission de pilotage stratgique ou dallocation
des moyens.
Le CNOUS reste depuis des annes dans lattente dune
clarification de ses missions et ne dispose pas des moyens juridiques et
financiers pour assurer pleinement le pilotage du rseau. Il a sign un
contrat dobjectifs 2010-2013 avec le ministre, mais ce contrat na pas
fait lobjet dune dclinaison au niveau des CROUS235.
B - Des choix diffrents dans les pays europens

La prise en charge des services aux tudiants par des
tablissements publics nationaux est peu rpandue en Europe, o il
nexiste pas de modle unique. Selon les pays, la vie tudiante relve en
tout ou en partie de ltat, des universits, des rgions ou des individus.
234
Le contrat dobjectifs 2010-2013 conclu entre le ministre et le CNOUS ne fait que

reprendre les lignes directrices du projet dtablissement du rseau.
235
Le ministre charg de lenseignement suprieur a indiqu que le dcret du 5 mars
1987 allait tre rvis, afin de clarifier le rle du CNOUS par rapport aux CROUS.
Cour des comptes

438
COUR DES COMPTES
LAllemagne prsente nanmoins un rseau des uvres universitaires

comparable au systme franais, avec pour diffrence principale le fait
que lenseignement suprieur est une comptence dcentralise dans les
Lnder.
Les services rendus aux tudiants : lexemple de lAngleterre, de la
Sude et de la Suisse
Dans une note publie en 2012, le Centre danalyse stratgique
prsente une typologie des champs dintervention des universits
anglaises, sudoises, suisses et japonaises236. Dans tous les pays tudis,
les services dits pri-universitaires (accompagnement pdagogique,
orientation, insertion professionnelle) relvent des universits, qui
soutiennent galement les activits associatives et culturelles. Le Centre
danalyse stratgique constate, en revanche, un engagement variable dans
les services dits para-universitaires comme le logement, la restauration,
la sant ou les transports.
En ce qui concerne les pays europens, la plupart des universits
anglaises proposent une offre exhaustive de services, apprhends comme
des services commerciaux (rsidences, restauration, commerces, garderies,
etc.). En Sude au contraire, le logement, la sant et le sport sont
considrs comme relevant des individus, la faible implication des
universits tant compense par lactivit des organisations tudiantes. En
Suisse (Canton de Genve), les services para-universitaires sont en partie
organiss par les universits, qui proposent une offre de logement et de
restauration, mais de manire limite.
Le rseau des Studentenwerke allemands

Le Deutsches Studentenwerk, fond en 1921, regroupe
58 tablissements publics appels Studentenwerke (SW), qui sont issus,
comme les CROUS, de mouvements dentraide tudiante et qui dpendent
des Lnder. Les SW proposent des services dans six domaines principaux :
conseil (psychologique, social ou juridique), restauration, hbergement,
aides financires, suivi des tudiants trangers et culture.
236
Centre danalyse stratgique, Quels services rendus aux tudiants par les
universits ?, note danalyse 292, octobre 2012.
Cour des comptes


439
Les Studentenwerke grent aussi des crches et proposent plus

frquemment que les CROUS des services complmentaires payants :
parkings, location de linges et dustensiles de cuisine, ou encore formules
de sjour pour les tudiants internationaux en change. Ils ouvrent aussi
davantage la possibilit de louer des appartements en colocation. Enfin,
alors que le ticket de restauration universitaire est fix au niveau
national en France, chaque SW arrte librement ses prix, qui restent des
tarifs sociaux.
C - Une priorit budgtaire

Dans le cadre de la loi du 23 avril 2005 dorientation et de
programme pour lavenir de lcole, la France sest fix lobjectif de
conduire 50 % dune classe dge un diplme de lenseignement
suprieur dici 2015. La qualit des conditions de vie tudiante est
considre comme un facteur essentiel de russite dans les tudes et
constitue une priorit nationale partage par les gouvernements
successifs.
1 - Le budget des CROUS : une forte part de ressources propres

Leffort de ltat est principalement port par le programme 231
Vie tudiante, qui relve du ministre charg de lenseignement suprieur.
Les crdits du programme ont fortement augment, passant de 1,93 Md
en 2008 2,33 Md en 2013, en raison essentiellement des bourses sur
critres sociaux (1,78 Md). Les subventions de fonctionnement
(300,6 M) dinvestissement (92 M) et les dotations relatives aux aides
directes aux tudiants (85,4 M) verses au rseau des CROUS se
montent 478 M en 2013.
Cour des comptes

440
COUR DES COMPTES
Graphique n 1 : recettes et dpenses des CROUS en 2013
Autres
8 M
Autofinancement
45 M
Dotations
dinvestissements de
ltat 92 M
Autres ressources
dinvestissement 93 M
Source : Cour des comptes, daprs Rapport annuel de performances 2013
Le budget consolid des CROUS slve 1,33 Md, dont

1,12 Md de charges de fonctionnement et 215 M allous aux
investissements du rseau. Les recettes proviennent principalement de
ressources propres issues de ses activits dhbergement et de restauration
(739 M) et de ltat (478 M).
2 - Les bourses sur critres sociaux : un effort financier important

Le budget des CROUS nintgre pas tous les crdits lis leurs
activits. Avec une enveloppe de 1,78 Md, les bourses sur critres
sociaux, qui reprsentent lessentiel des crdits du programme 231 Vie
tudiante, ne transitent pas par le budget des CROUS, les crdits tant
dlgus aux recteurs.
Sous leffet des nombreuses rformes qui se sont succd depuis
2008, les montants distribus sont en augmentation et le nombre de
bnficiaires a t largi. Les boursiers sur critres sociaux reprsentent
aujourdhui 35 % des effectifs des formations habilites recevoir des
Cour des comptes


441
boursiers237 et 26,5 % de lensemble des tudiants, contre 21,5 % en 2008.

Entre 2008 et 2013, la dpense a augment de 37 %.
Tableau n 2 : volution du nombre de boursiers
entre 2008 et 2013
2007-2008
2012-2013
Evolution 2008/2013
Nombre de boursiers
481 044
634 790
32,0%
Nombre d'tudiants
2 238 722
2 395 186
7,0%
21,5%
26,5%
% boursiers
Dpense en M
36,8%
1 298,90
1 776,8
Source : Cour des comptes, daprs Rapports annuels de performances 2008-2013
3 - Le soutien au logement tudiant

Les financements publics, directs ou indirects, sont galement
croissants dans le domaine du logement tudiant. La construction de
rsidences tudiantes conventionnes a mobilis en moyenne 360 M par
an entre 2007 et 2012, dont des prts du ministre charg du logement et
des subventions des collectivits territoriales. Les aides au logement
verses aux tudiants taient values 1,5 Md la fin de lanne 2011.
Les caisses dallocations familiales versent directement ces aides aux
CROUS pour les tudiants quils hbergent, celles-ci tant comptabilises
en ressources propres.
D - Une multiplicit dacteurs et un enchevtrement des

comptences
La dmocratisation de laccs aux tudes suprieures et
linternationalisation des formations ont entran une hausse du nombre
dtudiants. En 2012-2013, la France compte 2,4 millions dtudiants,
huit fois plus que dans les annes soixante. Lamlioration des conditions
de vie tudiante est devenue un enjeu de masse, qui mobilise de multiples
acteurs avec des finalits diffrentes.
237
Formations relevant du ministre charg de lenseignement suprieur : diplmes

nationaux de licence et de master, STS et CPGE publiques ou prives sous contrat,
prparations intgres, coles dingnieurs, coles de commerce.
Cour des comptes

442
COUR DES COMPTES
Au 31 dcembre 2013, toutes les universits ont accd

lautonomie et sont appeles se regrouper en communauts
duniversits et tablissements avec la loi du 22 juillet 2013 relative
lenseignement suprieur et la recherche. En matire de vie tudiante,
leur proccupation se limite encore souvent la vie culturelle et
associative sur le campus, la sant, au sport et laccueil des tudiants
internationaux.
Les collectivits territoriales ont par ailleurs intgr la vie
tudiante comme une composante de lattractivit de leurs territoires et
sont devenues des partenaires obligs. Les rgions financent la
construction ou la rnovation de rsidences universitaires travers les
contrats de projets tat-rgion. Les tablissements publics de coopration
intercommunale dfinissent les programmes locaux de lhabitat et les
communes disposent du foncier. Rgions, dpartements et communes
proposent enfin des bourses ou des prts dhonneur aux tudiants, selon
des critres quils dterminent.
Dans ce contexte, les CROUS grent chacune de leurs activits
selon les orientations fixes par le ministre et le CNOUS et en relation
avec leurs partenaires locaux, mais la multiplicit des acteurs ne permet
pas llaboration dune stratgie globale de vie tudiante. Les bourses, le
logement et la restauration ont chacun leur propre logique de gestion.
II - Les bourses sur critres sociaux : un

contrle dassiduit renforcer
Les aides directes verses par ltat aux tudiants reprsentent prs
de 2 Md en 2013. Les bourses sur critres sociaux, qui slvent
1,78 Md, constituent llment central de ce dispositif. la diffrence
des aides au logement, qui dpendent des ressources de ltudiant, les
bourses sont verses en fonction du revenu des familles.
A - Un circuit de gestion et de paiement complexe

Le circuit dinstruction et de paiement des bourses sur critres
sociaux est complexe. Il fait en effet intervenir quatre acteurs : les crdits
sont grs par les recteurs dacadmie ; les demandes sont instruites par
les CROUS ; le paiement est assur par les directions rgionales des
Cour des comptes


443
finances publiques (DRFIP) ; les tablissements denseignement

suprieur sont chargs de contrler lassiduit des tudiants boursiers.
Les bourses sur critres sociaux
Les boursiers sont rpartis en neuf chelons, les chelons 0 bis 7
ouvrant droit une bourse et lchelon 0 permettant seulement dtre
exonr des frais de scolarit et de la cotisation la scurit sociale
tudiante. La rpartition des tudiants entre les chelons dpend des
ressources du foyer, de lloignement entre le domicile et le lieu dtudes
et du nombre denfants charge.
La mise en place du dossier social tudiant unique (DSE)238
partir de 2008 sest accompagne de la mensualisation du versement des
bourses. Le traitement des demandes sest amlior, grce linterfaage
des logiciels des CROUS et des tablissements denseignement suprieur,
et la date du premier versement a t avance au mois de septembre.
Lobligation dassiduit, qui est la contrepartie du bnfice des
bourses, est inscrite dans le dcret du 16 avril 1951 relatif au paiement des
bourses d'enseignement suprieur. Une circulaire annuelle du ministre
prcise quelle stend aux examens et aux cours, mais aussi aux travaux
dirigs (TD), travaux pratiques (TP) et stages obligatoires, sous peine pour
ltudiant de devoir reverser sa bourse.
Les CROUS, qui sont identifis par les tudiants comme leurs
interlocuteurs de rfrence, assurent en pratique une partie des missions
du rectorat, commencer par la prparation des dcisions dattribution et
la liquidation de la dpense. Le rle des recteurs se limite souvent au
mandatement des crdits et la signature des courriers prpars par les
CROUS. Cette organisation dresponsabilise aussi les tablissements
denseignement suprieur.
B - Un contrle dassiduit renforcer

1 - Des pratiques htrognes et peu efficaces
En cours danne universitaire, les CROUS transmettent aux
tablissements les listes des boursiers qui les concernent, quil appartient
238
Le DSE permet ltudiant, travers une procdure unique, de faire chaque anne
une demande de bourse et de logement en rsidence du CROUS.
Cour des comptes

444
COUR DES COMPTES
aux tablissements de retourner en dsignant les tudiants non assidus

aux cours ou aux examens. En pratique, la dfinition de lassiduit varie
entre les tablissements denseignement suprieur et au sein mme de
chaque tablissement.
Dans les classes prparatoires aux grandes coles et les sections de
techniciens suprieurs, le dfaut dassiduit se mesure le plus souvent en
demi-journes ou en heures dabsence, avec des seuils variables239. Les
pratiques sont encore plus htrognes dans les universits. Le contrle
de prsence aux cours magistraux nest jamais effectu, celui aux TD et
TP relve des units de formation et de recherche, et de nombreuses
universits ne contrlent que la prsence aux examens.
La dfinition mme de la prsence aux examens est fluctuante :
tous les examens, plusieurs, un seul ou moyennant lobtention dune
note suprieure zro. Certaines universits dclarent contrler la
prsence aux TD et TP, alors que pour dautres, il suffit ltudiant pour
tre considr comme assidu de stre prsent un seul examen y
compris en rendant une copie blanche (cas relev en Bretagne). Enfin,
certaines universits ou composantes duniversits refusent toujours de
faire remonter les absences des tudiants, situation releve dans les
acadmies de Paris ou Crteil.
Les divergences concernent aussi le nombre de mois de bourse que
ltudiant doit reverser lorsquil est dclar non assidu. Les montants
effectivement recouvrs sont trs faibles par rapport aux bourses
verses240.
2 - Plusieurs pistes de rforme possibles

La situation actuelle introduit une ingalit de traitement entre les
boursiers et encourage les fraudes. En labsence de contrle srieux de la
part des tablissements, le ministre ne peut pas valuer la proportion
dtudiants inscrits dans lenseignement suprieur dans le seul but de
bnficier dune bourse. La mise en uvre dun rel contrle dassiduit
comporte aussi un intrt financier, dans la mesure o les montants
239
Dans lacadmie dAmiens par exemple, le critre de non assiduit varie entre 15
et 40 demi-journes dabsences non justifies par semestre, ou entre 30 heures et
60 heures d'absence.
240
Les crdits rcuprs dans le budget des acadmies reprsentent moins de 0,2 %
des bourses verses en 2013. Trois CROUS ont indiqu ne jamais demander de
reversement.
Cour des comptes


445
recouvrs dans chaque acadmie peuvent tre rendus disponibles pour

payer de nouvelles aides.
Pour faire appliquer les dispositions de la circulaire, le ministre
doit sassurer que toutes les universits instituent un contrle de prsence
aux TD et TP, en traitant part les tudiants inscrits en contrle terminal,
en double diplme ou qui suivent un enseignement distance. Le contrle
de prsence aux cours magistraux semble toutefois impossible raliser
dans le premier cycle.
Une solution plus modeste, qui constituerait au moins un progrs
par rapport la situation actuelle, serait de limiter lobligation dassiduit
la prsence aux examens, en dfinissant le taux de prsence exig. Une
troisime piste consisterait remplacer le contrle de la prsence par un
contrle des rsultats, en imposant lobtention dun certain nombre de
crdits ECTS (European Credits Transfer System) chaque semestre, ou
encore une note minimale, mme trs basse, tmoignant de la
participation de ltudiant aux cours241.
III - Une offre de logement tudiant insuffisante

et mal rpartie
Le parc immobilier du rseau comprend 162 547 places, dont
84 435 en cits universitaires. Les CROUS proposent une offre varie
allant de la chambre traditionnelle de 9 m2 des appartements plus
modernes dots du confort individuel, qui ouvrent droit diffrentes aides
au logement. Le rseau loge en moyenne 60 % dtudiants boursiers,
25 % dtudiants trangers et 15 % de non boursiers. Les tarifs des
logements sont fixs localement par le conseil dadministration de chaque
CROUS. Les critres dattribution sont rglements au niveau national et
prennent en compte, comme pour les bourses, des ressources des familles.
241
La circulaire du ministre tablit un lien entre aide sociale et russite, mais de

faon trs attnue. La 3e anne de bourse ne peut tre accorde que si l'tudiant a
valid au moins 60 crdits ECTS, deux semestres ou une anne. Le cursus licence ne
peut donner lieu plus de cinq droits bourse, et un tudiant ne peut utiliser que sept
droits bourse durant la totalit de ses tudes suprieures.
Cour des comptes

446
COUR DES COMPTES
A - Une faible part des tudiants logs par les CROUS

1 - Un dcalage croissant entre loffre de logement social et la
dmographie tudiante
Depuis les annes 1960, on constate un dcalage progressif entre
loffre de logement propose par les CROUS et lvolution de la
population tudiante. En 1960, 35 % des tudiants des universits taient
logs dans les cits universitaires. Dans les annes 1980, 50 000 places
ont t construites par des organismes HLM et gres par les CROUS,
alors que la population tudiante doublait durant cette mme priode.
Depuis la fin des annes 1990, seuls 7 % des tudiants sont logs par les
CROUS.
Comme lindique la dernire enqute de lObservatoire de la vie
tudiante, le premier mode de logement des tudiants en France reste le
parc priv, le domicile parental arrivant en deuxime position. Seuls 11 %
des tudiants logent en rsidence universitaire, quelle soit publique ou
prive.
Cour des comptes


447
Graphique n 2 : les modes de logement des tudiants en France
Source : enqute conditions de vie des tudiants 2013 . Observatoire de la vie tudiante
2 - Un bilan contrast du plan Anciaux

Pour remdier la pnurie de logements et la vtust de certaines
rsidences, un premier plan gouvernemental faisant suite au rapport sur le
logement tudiant labor en 2004 par le dput Jean-Paul Anciaux, a
fix deux objectifs au rseau des CROUS : construire 5 000 logements
neufs par an et rhabiliter 7 000 places par an durant dix ans. En 2012 un
nouveau plan gouvernemental, intgr la loi du 18 janvier 2013 pour la
mobilisation du foncier public en faveur du logement social, a fix un
objectif de cration de 8 000 places par an, soit 40 000 logements
tudiants sur cinq ans, pour lensemble des oprateurs conventionns.
Lvolution du parc na pas suivi le rythme annonc. Entre 2004 et
2013, 26 368 places ont t cres, soit une moyenne annuelle de
2 637 places, loin de lobjectif initial de 5 000 places par an242. La
construction de logements sest toutefois acclre depuis 2007.
De la mme manire, les rhabilitations ont pris du retard par
rapport aux objectifs fixs au rseau des CROUS (70 000 chambres
242
Donnes du CNOUS, base de donnes suivi du plan Anciaux .
Cour des comptes

448
COUR DES COMPTES
rhabilites en dix ans, soit 7 000 par an). En 2013, le total des
rhabilitations effectues slve 50 553 places. Ce bilan contrast
sexplique par la raret du foncier dans certaines rgions, des difficults
dans la coordination des acteurs locaux, mais aussi par une concurrence
accrue des oprateurs publics et privs du logement tudiant.
3 - Un dveloppement de loffre publique et prive

Les CROUS sont confronts la concurrence doprateurs publics
et privs, qui ne sont pas soumis aux mmes contraintes et naccueillent
pas le mme public. Cette concurrence est particulirement forte en lede-France, notamment en matire de matrise du foncier.
Les bailleurs sociaux interviennent dans le secteur du logement
tudiant. Le ministre charg du logement a ainsi financ en moyenne
5 716 logements sociaux tudiants par an depuis 2007, dont la moiti
seulement est gre par les CROUS.
Les rsidences de services prives se sont aussi fortement
dveloppes. Depuis le dbut des annes 1990, plus de 120 000
logements ont t crs. Ces rsidences ont bnfici de dispositifs de
dfiscalisation trs favorables, parmi lesquels le dispositif CensiBouvard 243.
Les bailleurs privs peuvent accueillir un public plus diversifi que
les CROUS pour rentabiliser leurs rsidences (accueil temporaire de
publics non tudiants ou de jeunes travailleurs). Ils nont pas appliquer
un tarif social, et la gnralisation des aides au logement presque tous
les tudiants scurise leurs ressources. Enfin, les dispositifs de
dfiscalisation ne saccompagnent daucune obligation de construction
dans les zones dficitaires en logement.
B - De fortes ingalits territoriales

Au regard de la dmographie tudiante et des objectifs du rseau,
loffre de logement des CROUS semble insuffisante, alors que les
243
Dispositif accordant une rduction dimpt aux contribuables qui investissent dans
certaines rsidences (rsidence de tourisme, pour tudiants ou pour personnes ges
ou handicapes avec services).
Cour des comptes


449
investissements raliss depuis 2004 nont pas t rservs aux zones

dficitaires.
Carte n 2 : le besoin de logements tudiants en France (fin 2013)
Les acadmies fortement dficitaires restent celles de Paris,

Crteil, Lyon et Lille, qui taient dj identifies comme prioritaires ds
2004. Lanalyse de loffre de logement rapporte au nombre dtudiants
et de boursiers fait ressortir de fortes disparits, les plus grands ples
universitaires accusant les dficits doffre les plus importants244. Les plans
244
Le besoin en logement tudiant par acadmie est lcart entre lobjectif fix aux
CROUS, qui est de loger 10 % des tudiants et 30 % des boursiers, et le nombre de
places offertes au 31 dcembre 2013.
Cour des comptes

450
COUR DES COMPTES
dinvestissement nont pas permis de corriger les ingalits territoriales.

Ainsi, en 2013 le CROUS de Paris disposait dune offre de logement
proche de celle du CROUS de Rouen, qui accueille six fois moins
dtudiants. Au 31 dcembre 2013, le CROUS de Paris dispose de
5 534 places pour 327 437 tudiants et le CROUS de Rouen de
5 350 places pour 54 668 tudiants.
De la mme manire, le nombre de logements disponibles dans
lacadmie de Crteil (4 478 places), qui accueille la plus forte proportion
dtudiants dfavoriss, est proche de celui des acadmies de Caen
(4 594 places) ou Poitiers (4 416 places). Les constructions nouvelles des
CROUS de Crteil, Lyon et Lille ne reprsentent que 8 % du nombre de
places construites depuis 2004245, alors que des rsidences nouvelles ont
t construites dans des zones moins dficitaires246 ou sur des sites
loigns des ples universitaires. La situation financire de certains
CROUS a parfois t un obstacle la ralisation de nouvelles oprations.
De fortes ingalits territoriales dans laccs au logement :
lexemple du CROUS de Crteil
Le CROUS de Crteil accueille 133 000 tudiants dont une forte
proportion dtudiants relevant des chelons de bourses les plus levs et
une part importante dtudiants trangers. Alors que les besoins sociaux de
cette acadmie sont importants, il compte moins de logements que les
CROUS de taille quivalente (4 478 places contre 9 879 places pour les
122 000 tudiants de Toulouse, 8 473 places disponibles pour les 118 000
tudiants de Nantes).
Il connat par ailleurs des difficults financires rcurrentes. Malgr
les nombreux audits et plans de redressement, son fonds de roulement
comptable reste ngatif depuis dix ans. Ses rsultats financiers entranent
une absence de marge de manuvre en investissement et une interdiction
de recourir lemprunt. Les recettes dhbergement du CROUS sont
limites par la situation sociale des tudiants de lacadmie. Entre 2008 et
2013, 5,2 M ont t admis en non-valeur au titre des loyers
irrcouvrables.
245
Le nombre de places totales construites dans ces trois acadmies est de 2204 de
2004 2014.
246
Le CROUS dAmiens a augment son parc de 21 % depuis 2004 ; le CROUS de
Rouen de 26 %. Dans une zone tendue en termes doffre de logement comme
lacadmie de Crteil, certaines rsidences construites depuis 2004 au Pr saint
Gervais, Bondy, dans le secteur du sud Seine et Marne et de Snart sont loignes
des grands ples universitaires de lacadmie.
Cour des comptes


451
Les situations de maintien illgal dans les lieux taient nombreuses

(jusqu 800), des rsidences ont t squattes (dont celle de Cachan en
2006). La localisation lintrieur ou proximit de zones urbaines
sensibles a parfois entran un certain nombre de dgradations,
dintrusions ou doccupations illgales. Afin dy remdier, le CROUS
finance aujourdhui sur ses ressources propres des prestations de scurit
pour un montant annuel estim 800 000 . Compte tenu de linscurit
rgnant dans le quartier, il a dcid de quitter le site de la rsidence du
Palais Crteil.
Les cots de construction en le-de-France ont par ailleurs
fortement augment depuis 2007 et sont suprieurs ceux constats en
province. Le contexte de la construction de logement social est fortement
concurrentiel et le soutien financier des collectivits territoriales est aussi
moins important que dans dautres rgions. Lensemble de ces facteurs
expliquent quaujourdhui le CROUS de Crteil ne loge que 3 % des
tudiants de lacadmie. Ltablissement a trs nettement redress la
gestion de ses rsidences mais peine encore aujourdhui dvelopper son
parc.
Lexemple de Crteil, qui aurait d tre une acadmie prioritaire,
montre que lexistence dun rseau dtablissements pilots au niveau
national ne garantit pas une galit daccs aux services de la vie
tudiante. Des subventions exceptionnelles ont t verses, mais une
rflexion plus large doit tre mene sur la prquation des ressources du
rseau en fonction des besoins sociaux et des situations locales
particulires.
Cependant, certains CROUS, qui prsentaient un parc insuffisant et

vtuste en 2004, ont su mener de front des programmes de rhabilitation
et des projets de constructions neuves. Le CROUS de Bordeaux a ainsi
cr 3 754 places en dix ans, tout en maintenant ses quilibres financiers.
Il a bnfici du soutien financier des collectivits territoriales, au
premier rang desquelles la rgion, mais il a aussi diversifi les types de
montage et procd un programme de dmolitions-reconstructions
plutt qu de simples rhabilitations. Enfin, laction du CROUS de
Bordeaux sest fonde sur une coordination des acteurs locaux et de leurs
financements travers le contrat de projets tat-Rgion et sur une analyse
fine des besoins par ville universitaire, ralise ds 2005 par la rgion. La
monte en puissance de lintervention des collectivits territoriales et de
leurs financements, sur la base de diagnostics territoriaux, a t un
lment dterminant pour le dveloppement du logement tudiant dans
cette acadmie.
Cour des comptes

452
COUR DES COMPTES
C - Un quilibre financier fragile

Lobjectif du rseau est dquilibrer financirement lactivit
dhbergement. Le chiffre daffaires de lhbergement a augment de
30 % entre 2008 et 2013, passant de 328,6 M 428,2 M. Si lquilibre
financier de lactivit sest amlior grce aux nouvelles constructions et
rhabilitations, dix-huit CROUS dgagent encore un dficit dexploitation
en 2013. Le rseau reste par ailleurs trs dpendant des aides au logement
et connat plusieurs difficults.
1 - Un mode de financement dpendant des aides au logement

Les logements sont attribus sous condition de ressources, en
fonction de la demande. Les boursiers reprsentent en moyenne 60 % des
tudiants logs, mais les CROUS accueillent aussi 15 % dtudiants non
boursiers et 25 % dtudiants trangers. Lquilibre de lactivit dpend
fortement des aides au logement (ALS ou APL), aides personnelles
verses sous conditions de ressources aux tudiants et destines limiter
le montant du loyer restant leur charge. Ces aides verses directement
aux CROUS par les caisses dallocations familiales pour le compte des
bnficiaires reprsentent 30 % 50 % du chiffre daffaires des
tablissements contrls par la Cour. Dans les rsidences rhabilites, la
hausse des loyers est compense par un montant plus lev dALS, qui
limite leffort financier supplmentaire de ltudiant.
2 - Des relations dsquilibres avec les bailleurs sociaux

Le parc des CROUS comprend, en dehors des chambres et studios
en cit universitaire traditionnelle, des logements en rsidences HLM
conventionnes qui se sont dvelopps partir des annes 1980. Ces
logements sont construits par des bailleurs sociaux sur des terrains dtat,
travers des procdures de baux emphytotiques ou dautorisations
doccupation temporaire du domaine public. Les bailleurs sont alors
propritaires de la rsidence, le CROUS acquittant un loyer comprenant
le remboursement de lemprunt contract par le bailleur, des frais de
gestion ainsi quune provision pour grosses rparations. la fin de la
convention, une fois le remboursement de lemprunt termin, ltat peut
devenir propritaire de la rsidence, en gnral au bout de 25 35 ans.
Cour des comptes


453
Cette procdure permet au CROUS de ne pas assumer la matrise

douvrage des oprations, mais ne transfre pas le risque financier en cas
de chute du taux doccupation de la rsidence. Dans ce type de montage
les CROUS sengagent sur des dures trs longues, et doivent
comptabiliser les loyers venir comme des engagements hors bilan. Ils
peinent aussi parfois faire entretenir leurs rsidences par les bailleurs
sociaux propritaires, alors mme quils leur versent une quote-part
annuelle de redevance cet effet, ce qui reprsente terme un risque
financier majeur pour le rseau.
Le rseau na par ailleurs pas mis en place une stratgie pour
entretenir le patrimoine.
3 - Lenjeu du taux doccupation

Le taux de vacance des logements tudiants est suprieur celui
des autres logements sociaux car ils ne sont pas occups en continu, les
tudiants ayant la possibilit dabandonner leur chambre pendant les
vacances dt. Les nouveaux rythmes universitaires jouent galement sur
loccupation des rsidences. Lquilibre dexploitation de lhbergement
dpend en effet de la capacit des CROUS maintenir un taux
doccupation constant, alors que les stages et les sjours ltranger se
dveloppent et que les tudiants sont de plus en plus mobiles en cours
danne. Si les besoins en logement ne sont pas remplis dans les grandes
villes tudiantes, lenjeu est diffrent dans les villes moyennes o les
CROUS sont souvent confronts la baisse des taux doccupation en
cours danne. Plusieurs CROUS ont ainsi t amens abandonner des
rsidences pour maintenir leur quilibre financier247.
Le taux doccupation est influenc par dautres facteurs, comme
ltat des chambres, leur loignement par rapport aux ples universitaires
ou le loyer demand. Il nexiste pas de politique tarifaire au sein du
rseau, chaque CROUS tant libre de fixer ses tarifs, dans le respect des
plafonds fixs par le ministre du logement pour les rsidences
conventionnes. Dans le cas des rsidences construites par des bailleurs
sociaux, les loyers ne sont pas dtermins en fonction des tarifs du
march priv ou de ltat du logement, mais dpendent du cot de la
construction, de lemprunt contract par le bailleur et de la qualit du
montage financier.
247
Les CROUS de Bordeaux, Aix-Marseille, Amiens, Besanon, Limoges, Lyon,

Montpellier, Orlans-Tours, Toulouse ont rsili des conventions de gestion.
Cour des comptes

454
COUR DES COMPTES
Si en le-de-France et dans les grandes villes universitaires, les

loyers proposs par les CROUS restent modrs, dans certaines villes
moyennes, o la tendance est la baisse des loyers de petites surfaces, les
tarifs proposs par les CROUS peuvent tre trs proches du march
locatif priv (cas relevs au Creusot, Auxerre, Prigueux, Pau ou encore
Saint-Brieuc).
Lexemple des CROUS de Dijon, Crteil et Bordeaux
Dans lacadmie de Crteil, sept rsidences affichent un dficit
dexploitation en 2012 : Fontainebleau et Frida Khalo Bobigny, Moissy,
Boissy-Saint-Lger et les deux rsidences de Crteil, enfin, la rsidence
internationale de Saint-Denis. Ces dficits sexpliquent selon les cas par
un trop grand loignement par rapport aux ples universitaires, par des
charges lies la scurisation des sites ou par une redevance leve,
comme Crteil par exemple.
Dans lacadmie de Dijon, de fortes diffrences existent entre les
logements situs sur le campus dijonnais, qui ont une bonne rentabilit, et
certaines rsidences au Creusot ou Auxerre, au dficit prononc. Le taux
doccupation nest quun des facteurs de ce dficit, les recettes devant
aussi tre compares aux charges supportes par le CROUS et au loyer
vers au bailleur social. En 2012 le CROUS compte ainsi deux locations
trs dficitaires Auxerre, o les recettes ne couvrent pas les loyers verss
au propritaire ni les charges courantes.
Le CROUS de Bordeaux a dnonc certaines conventions non
rentables dans le cadre de locations simples, comme Dax. Sur le secteur
de Pau, des Pays de lAdour et des Landes, le taux doccupation baisse
compte tenu du niveau des loyers proposs trs proches de ceux du
march, de la concurrence de rsidences prives et dune demande
tudiante moins leve. Le logement des tudiants au domicile parental est
en effet plus courant sur ces sites qui proposent beaucoup de formations de
premier cycle.
Au vu de ces constats, il est donc essentiel pour le rseau de revoir

lensemble des relations contractuelles avec les bailleurs sociaux
propritaires des rsidences. Par ailleurs, le plan dinvestissement pour le
logement doit financer exclusivement les zones dficitaires et tenir
compte dune analyse locale de la couverture des besoins.
Cour des comptes


455
IV - La restauration universitaire : un dficit

croissant
Contrairement aux bourses et au logement, la restauration est
ouverte tous les tudiants. Le prix du ticket, fix au niveau national, est
de 3,20 depuis le 1er aot 2014 et donne droit un repas complet.
ct des restaurants universitaires traditionnels (RU), les CROUS ont
dvelopp de nombreuses caftrias dans les locaux universitaires. Dans
certaines villes o les CROUS ne sont pas prsents, les tudiants
bnficient galement de repas servis dans des restaurants dits agrs
(lyces, hpitaux, foyers de jeunes travailleurs, etc.) contre le prix du
ticket acquitt par ltudiant et une subvention dquilibre du CROUS.
Le dficit de la restauration saccrot, et est la principale cause des
difficults financires que rencontrent les CROUS.
A - Une frquentation en baisse et de plus en plus

saisonnire
La frquentation des restaurants ne cesse de baisser. Le nombre
dquivalents-repas tudiants servis est ainsi pass denviron
52,9 millions en 2008-2009 45,9 millions en 2013-2014248, et la part de
la restauration dans les activits des CROUS diminue par rapport
lhbergement. En 2012, la restauration (196 M) ne reprsente que 32 %
du chiffre daffaires total des CROUS, contre 36 % en 2008. La hausse du
prix du ticket de RU de 14 % en six ans (il valait 2,80 en 2008) ne
parvient pas compenser la baisse de la frquentation.
Les principales raisons tiennent la fois la prfrence
croissante des tudiants pour la restauration rapide au dtriment du repas
classique et la modification des rythmes universitaires. Avec la mise en
place du systme licence-master-doctorat (LMD) et la semestrialisation
des tudes, les cours luniversit sinterrompent ds la fin du mois
davril, les mois de mai et juin tant occups par les examens. Les
CROUS ralisent dsormais 70 % de leur chiffre daffaires entre
septembre et fvrier.
248
Source : MENESR, Repres et rfrences statistiques sur les enseignements, la

formation et la recherche, 2014, p. 365.
Cour des comptes

456
COUR DES COMPTES
Graphique n 3 : quivalents-repas servis par mois en 2012-2013249
La semaine tend par ailleurs se resserrer sur trois jours, avec des
pauses mridiennes courtes qui occasionnent des files dattente.
B - Une diversification des prestations sans rflexion

pralable
Face la baisse de la frquentation, les CROUS orientent leurs
efforts dans deux directions : la reconqute du public tudiant dune part,
travers lamnagement des structures et la diversification des
prestations, et le dmarchage de nouveaux publics dautre part.
Pour limiter les files dattente et diversifier loffre, des stands de
ptes, grills, pizzas ou chanes thme ont t mis en place dans les
restaurants traditionnels. Les caftrias se sont fortement dveloppes et
dautres formules innovantes sont exprimentes250. Ces volutions
saccompagnent dune diversification des tarifs qui nest pas toujours
bien accepte par les associations tudiantes.
Les CROUS dveloppent en parallle des offres qui les mettent en
concurrence avec la restauration prive. Afin de diversifier leurs publics,
249
Lquivalent repas sobtient en divisant les recettes de la restauration par le prix du

ticket de RU. Cet indicateur a une limite : le tarif tudiant tant infrieur aux tarifs de
la restauration non tudiante, cela conduit surestimer le nombre dquivalents-repas
de la restauration non tudiante.
250
Commande en ligne, food trucks mobiles ou piceries de proximit, cration
dunits centrales de production de sandwichs ou de plats emporter et promotion de
loffre pour remdier au dficit dimage dont souffrent les CROUS.
Cour des comptes


457
ils proposent des prestations de type traiteur (pauses cafs, cocktails,

buffets, livraison de plateaux repas) destines aux administrations ou
aux entreprises. La restauration non tudiante et exceptionnelle progresse
et reprsente 47 M en 2013, soit 24 % des recettes de la restauration. Les
distributeurs automatiques apportent par ailleurs 6 M de recettes par an.
Ces activits loignent les CROUS de leur mission historique. En
outre, le choix dinvestir le segment trs concurrentiel de la restauration
rapide, tout en maintenant la gestion en rgie directe des structures, na
donn lieu aucune rflexion pralable sur son bien-fond et son cot de
gestion.
C - Des implantations lourdement dficitaires

En dpit des efforts dploys pour reconqurir le public tudiant,
certains restaurants restent lourdement dficitaires, notamment dans les
villes moyennes. Les universits ont eu tendance crer des antennes
dlocalises dans une logique damnagement du territoire, avec le
soutien des collectivits territoriales. Limplantation dunits de
restauration a suivi, sans tenir compte dun seuil minimum de
frquentation.
1 - Des structures surdimensionnes par rapport au besoin

Chaque contrle a conduit la Cour identifier une ou plusieurs
structures de restauration dont le dficit contribue dgrader la situation
financire de lactivit.
Les restaurants du centre-ville de Rennes : une implantation dans une
zone trop concurrentielle
Le CROUS de Rennes compte trois RU dans le centre-ville de
Rennes. La Brasserie Hoche (179 places) est situe 500 mtres du RU
Fougres (598 places), lui-mme situ 500 mtres du RU Duchesse Anne
(470 places). Ces restaurants trop proches les uns des autres se font
concurrence, et la frquentation des RU Fougres et Duchesse Anne
diminue tous les ans.
Cour des comptes

458
COUR DES COMPTES
Le restaurant de Saint-Brieuc : une implantation trop loigne des

lieux dtude
Ce RU de 380 places a t construit en 1995 dans les locaux dune
ancienne gare, situe plus dun km de lIUT et du campus universitaire
qui regroupent la majorit des tudiants de la ville. Le restaurant a servi
53 500 quivalents-repas en 2013, contre 69 000 en 2008, soit une baisse
de 22 %. Sa frquentation est en dclin et son taux de couverture des
dpenses par les ressources propres est le plus mauvais de Bretagne
(45 %).
Les restaurants de lacadmie de Crteil : des implantations adosses
des units denseignement trop petites
Les units de Villetaneuse, Marne-la-Valle, Saint-Denis, Bobigny,
proches des grands ples universitaires, enregistrent un nombre de
passages en caisse en forte croissance, tandis que les sites de Seine et
Bivre, et de Fontainebleau voient leur frquentation nettement diminuer.
Certaines structures prsentent mme un nombre de passages en caisse
infrieur 11 000 par an. Tel est le cas notamment des RU de Montreuil,
Tremblay-en-France et Torcy, de la caftria de lIFSI, de la caftria
Val dEurope et du comptoir de lArchipel.
Le restaurant du Creusot : une construction surdimensionne par
rapport au besoin
Au Creusot, troisime ville tudiante de Bourgogne, le CROUS
grait un RU situ 15 minutes pied des lieux denseignement et, de ce
fait, peu frquent. Louverture en 2012 dun nouveau restaurant, plus
proche des lieux dtude, a t soutenue par les collectivits territoriales.
Son dimensionnement (250 places) a cependant t tabli sur des
hypothses trop optimistes, avec un objectif de 500 550 repas par
service.
Ces estimations reposaient galement sur lespoir de capter une
clientle non tudiante, alors que loffre de restauration collective tait
dj importante. Aujourdhui, la frquentation se situe autour de 200 repas
par jour. Le surdimensionnement du restaurant occasionne des surcots
que le CROUS doit assumer, car sil a bnfici de subventions
dinvestissement des collectivits pour construire le restaurant, il ne reoit
pas de subventions de fonctionnement. Sy ajoute le loyer de lancien
restaurant, que le CROUS continue de payer.
Cour des comptes


459
2 - Des dcisions trop longtemps diffres dans les villes moyennes

Les restaurants traditionnels peuvent parfois tre convertis en
locaux multiservices intgrant une unit de restauration rduite, un espace
associatif, des services courants ou un accueil administratif et social251.
Cependant, dans un contexte budgtaire contraint, ltat doit aussi
envisager la fermeture des structures de restauration mal situes ou
surdimensionnes. Or, si les CROUS ont abandonn un certain nombre de
caftrias non rentables, la fermeture de restaurants est beaucoup plus
rare.
Des solutions existent pour mutualiser les capacits de production
et maintenir une offre tarif social dans les villes moyennes ou les petites
villes, travers des conventions passes avec dautres organismes publics
grant de la restauration et facturant au cot marginal. En 2013, les 213
restaurants agrs par le rseau ont servi plus de 3,2 millions de repas,
pour une dpense des CROUS de 4,14 M. La subvention dquilibre
slve ainsi 0,91 en moyenne par repas, contre un cot moyen de
5,36 pour un repas prpar au CROUS252.
D - Un cadre demploi trop rigide des personnels

ouvriers
Les CROUS emploient 8 021 personnels ouvriers en CDI253, dont
60 % travaillent dans la restauration. Lorganisation du temps de travail
est encadre par des dispositions applicables aux personnels ouvriers
des uvres universitaires et scolaires (DAPOOUS). Le temps de travail
journalier peut tre modul (entre cinq et dix heures par jour), mais le
temps de travail hebdomadaire doit tre compris entre 32 et 43 heures.
Or, les variations de frquentation des restaurants universitaires sont
beaucoup plus importantes. Le rseau des CROUS est aussi lun des rares
251
Le CROUS de Bordeaux conduit ainsi un projet de restructuration dun ancien

restaurant universitaire en espace multi-services sur le campus bordelais. Il en va de
mme pour les CROUS de Grenoble et Montpellier.
252
Ce cot moyen est par ailleurs incomplet. Les calculs effectus par la Cour pour le
CROUS de Dijon ont ainsi fait apparatre un cot plus proche de 7,25 par repas, au
lieu des 6,23 affichs par ltablissement.
253
ETP au 31 dcembre 2013.
Cour des comptes

460
COUR DES COMPTES
secteurs de la restauration collective o les agents travaillent temps

complet, avec des mtiers trs segments254.
Face une activit de plus en plus cyclique et un cadre demploi
rigide, les CROUS dveloppent des emplois prcaires. Le nombre total
dagents en contrats dure dtermine (CDD) est pass de 1 239 ETP en
2008 1 482 ETP en 2013. Le dveloppement des CDD peut profiter
lemploi tudiant, comme cela a t constat Bordeaux ou Crteil.
Mais ce nest pas systmatique et au niveau de lensemble des CROUS, le
recours lemploi tudiant baisse les CDD tudiants ne reprsentent
que 681 ETP en 2013, contre 721 ETP en 2008255.
Pour freiner cette tendance, il est indispensable dassouplir le cadre
de gestion des personnels ouvriers en autorisant le recrutement dagents
temps incomplet, en rduisant le nombre de fiches-mtiers et en
dveloppant la polyvalence entre les activits dhbergement et de
restauration. Le recours systmatique la gestion en rgie directe, au
moment o les CROUS dveloppent des activits de restauration rapide et
de traiteur, doit aussi tre remis en question.
V - Une rorganisation ncessaire

Il ressort des contrles de la Cour que lexistence dun rseau
dtablissements publics nationaux ne garantit pas un gal accs aux
services de vie tudiante. Loffre de logement reste ingalement rpartie
sur le territoire. Le contrle dassiduit des tudiants boursiers est
htrogne. Les situations financires des CROUS sont disparates et
certains tablissements en difficult ne peuvent garantir le mme niveau
de services.
Le rseau peine aussi sadapter aux mutations de lenseignement
suprieur. Lanne universitaire sest raccourcie et les tudiants sont
devenus plus mobiles en raison du dveloppement des stages et des
sjours ltranger. Les besoins ont donc volu, tandis que
lorganisation et les modes de gestion du rseau sont rests inchangs.
Face des activits de plus en plus saisonnires, les CROUS privilgient
toujours la rgie directe et lemploi de personnels temps complet. La
254
255
On ne compte pas moins de 18 fiches-mtiers pour les personnels de restauration.

Source : bilans sociaux consolids du rseau.
Cour des comptes


461
faible capacit dinvestissement du rseau limite ses possibilits dadapter

ses structures.
Dans le contexte actuel des finances publiques, lorganisation et les
modes de gestion des CROUS doivent tre adapts pour dgager des
conomies de fonctionnement.
A - Rformer les modes de gestion et dgager des

conomies dchelle
1 - Des situations financires proccupantes
Les dpenses de fonctionnement des CROUS augmentent plus vite
que leurs recettes et leur rsultat a t divis par deux en cinq ans, passant
de 34 M en 2008 17 M en 2013. Lhbergement et la restauration
sont deux activits distinctes, qui rpondent des logiques conomiques
diffrentes, mais lquilibre budgtaire des CROUS est global.
Lexcdent de lhbergement est donc absorb par le dficit de la
restauration, ce qui menace terme la capacit du rseau investir et
entretenir son patrimoine, y compris les rsidences tudiantes.
Tableau n 3 : volution du budget consolid du rseau (en M)
2008
2013
Dpenses de fonctionnement
397,07
429,46
Personnel
Fonctionnement
Total dpenses
Subventions de ltat
490,25
686,34
887,32
1 115,80
Recettes de fonctionnement
339,49
386,31
Evolution 2013/2008
8%
40%
26%
14%
2,63
8,18
211%
Ressources propres et autres
579,59
738,58
27%
Total recettes
921,71
1 133,07
23%
34,39
17,28
-50%
Autres subventions
RESULTAT
Source : Cour des comptes, daprs Rapports annuels de performances 2008-2013
La consolidation des donnes cache en outre des disparits. Depuis

2008, sept CROUS en dficit ont fait lobjet dun plan de retour
lquilibre (Antilles-Guyane, Clermont-Ferrand, Crteil, Grenoble,
Limoges, Reims et Rennes). Plusieurs dentre eux, en particulier Crteil
et Antilles-Guyane, doivent en mme temps accueillir une forte
Cour des comptes

462
COUR DES COMPTES
proportion dtudiants issus de milieux dfavoriss. Dautres

tablissements, dont Paris, Bordeaux, Aix-Marseille ou Nantes, sont dans
une situation financire plus confortable.
Les CROUS ont enfin contract vis--vis des bailleurs sociaux des
engagements hors bilan hauteur de 1,12 Md. Ceux-ci napparaissent
pas dans les comptes des CROUS, mais entranent des dpenses de
remboursements annuels qui ont un impact sur leur quilibre financier. Ils
peuvent donc tre assimils de la dette indirecte.
2 - Rformer les modes de gestion

Pour garantir lquilibre financier de lhbergement, les rgles de
gestion des rsidences doivent tre assouplies. Les CROUS doivent
notamment diversifier leurs publics et dvelopper les courts sjours afin
doptimiser leurs taux doccupation. Laccueil des publics extrieurs est
actuellement encadr par une dcision du CNOUS de 2011 et limit la
sphre de lducation nationale et de la fonction publique256.
En outre, les CROUS ne construisent gnralement pas les
rsidences quils grent, mais supportent lintgralit du risque financier.
Ils paient des frais de gestion levs aux bailleurs propritaires ainsi que
des provisions annuelles pour lentretien des rsidences, sans que les
travaux soient toujours effectus. Les bailleurs peuvent rengocier leurs
prts sans revoir en consquence la redevance paye par les CROUS.
Compte tenu des engagements hors bilan en jeu, les relations avec les
bailleurs sociaux doivent tre rquilibres.
Dans lactivit de restauration, secteur par essence concurrentiel,
une rflexion doit tre mene sur le mode de gestion des nouvelles
structures, qui pourrait inclure, selon les sites, des cooprations avec
dautres collectivits publiques ou des dlgations de service des
entreprises prives. La Cour a constat quaucune tude comparative de
cots navait t mene en la matire257. La cration de nouvelles
256
Fonctionnaires, stagiaires de la formation continue, associations et syndicats

dtudiants ou dagents publics, passagers ou personnels dentreprise ayant traiter
avec les CROUS ou les tablissements denseignement suprieur, participants des
changes internationaux, lves en voyage scolaire.
257
Au sein du rseau, trois marchs avec des entreprises prives ont t recenss, pour
un cot moyen par repas compris entre 5,14 et 7,50 . Ce prix est dans la fourchette
du prix de revient en cots complets des repas produits par les CROUS.
Cour des comptes


463
structures, compte tenu de leur poids pour le budget de ltat, devrait tre
revue sur la base de ce type dtudes.
3 - Revoir lorganisation pour dgager des conomies

Lorganisation actuelle des CROUS, calque sur le dcoupage
acadmique, apparat aujourdhui dconnecte des bassins de vie
universitaire. La rforme territoriale, qui est en projet, dessine une
nouvelle organisation des territoires et des comptences des rgions.
Sagissant du monde universitaire, des fusions duniversits et des
regroupements sont en cours. Dans ce contexte, le rseau des uvres ne
peut faire lconomie dune rflexion sur sa propre organisation
territoriale.
Les CROUS se sont dj engags dans des mutualisations de
moyens. Six plateformes interrgionales dachats ont t cres et le
CNOUS travaille la mise en place de marchs publics nationaux. Une
plateforme dinstruction des dossiers de bourses commune la rgion lede-France est galement exprimente depuis 2012.
court terme, le regroupement de certains CROUS permettrait de
dgager des conomies sur les fonctions support des services centraux
(finances, ressources humaines, immobilier) sans supprimer les accueils
de proximit. Cette option concerne particulirement les CROUS de
Dijon et Besanon et ceux de Caen et Rouen, situs dans des acadmies
o les universits se sont engages dans un processus de regroupement
interrgional. Un autre regroupement est envisag entre les universits
des rgions Bretagne et Pays de la Loire, qui pourrait conduire la fusion
des CROUS de Rennes et Nantes.
Le contrle du CROUS de Crteil a par ailleurs montr que les
problmatiques spcifiques lle-de-France plaidaient pour une fusion
des CROUS de Versailles, Paris et Crteil ou pour une mutualisation de
leurs moyens, notamment en termes de logement tudiant. Lorganisation
des CROUS par acadmie, qui date de 1971, est devenue inadapte alors
que la gestion du logement et limplantation de nouvelles rsidences
sapprhendent lchelle rgionale. Les difficults structurelles des
CROUS de Versailles et Crteil contrastent avec la situation financire
trs favorable du CROUS de Paris. De tels regroupements faciliteraient la
prquation des moyens et une coordination des stratgies de
dveloppement.
Cour des comptes

464
COUR DES COMPTES
B - Vers un transfert des activits des CROUS

Deux pistes dvolutions pourraient tre explores plus long
terme : confier les missions du rseau aux communauts duniversits et
tablissements (COMUE), ou dcentraliser et confier les comptences des
CROUS aux conseils rgionaux la suite de la nouvelle rforme
territoriale.
Les rgions simpliquent dans le logement tudiant et grent dj
les personnels techniciens, ouvriers et de services des lyces. Toutefois,
llaboration dun projet commun de vie tudiante au niveau des
tablissements denseignement suprieur peut seule permettre de
dvelopper une stratgie complte de russite ducative et une vision
globale des services rendus aux tudiants. La loi du 22 juillet 2013
relative lenseignement suprieur et la recherche va dans ce sens, en
prvoyant llaboration dun projet commun d'amlioration de la qualit
de la vie tudiante dans chaque COMUE. Ce domaine reste toutefois au
second plan par rapport aux cooprations qui se nouent en matire de
recherche et de formation.
lheure actuelle, le calendrier universitaire a un impact sur
lquilibre conomique de la restauration, mais les universits, qui nont
pas la charge de cette activit, ne sont pas incites prendre les mesures
propres encourager la frquentation des restaurants. Il en va de mme
pour le contrle dassiduit des tudiants boursiers, pour lequel les
tablissements denseignement suprieur sont dresponsabiliss.
Limbrication des comptences en matire daide sociale et
daction culturelle nuit la lisibilit de loffre et cre des doublons. Le
soutien aux associations tudiantes est pris en charge la fois par les
services daction culturelle des CROUS et par les universits travers le
Fonds de solidarit et de dveloppement des initiatives tudiantes
(FSDIE). En matire daction sociale, les CROUS grent un fonds
national daide durgence et emploient 175 assistantes sociales. Les
universits disposent de leurs propres services sociaux, qui peuvent tre
ou non regroups avec ceux des CROUS en services communs. Une part
du FSDIE peut tre affecte de laide durgence, sans coordination avec
les versements effectus par les CROUS.
Enfin, lamlioration de laccueil des tudiants trangers passe par
une bonne coordination entre les universits, Campus France et le rseau
des uvres, qui loge 25 % dtudiants trangers dans son parc et qui a
conserv des services tudiants internationaux dans les CROUS de
Cour des comptes


465
taille importante comme Paris, Lyon, Aix-Marseille, Lille ou Bordeaux et

des cellules internationales dans les tablissements de taille moyenne.
Une fois les regroupements stabiliss, lintgration des activits
des CROUS au sein des communauts duniversits et tablissements
permettrait de mieux contrler lassiduit des boursiers, de supprimer les
doublons inutiles, et doffrir un interlocuteur unique aux tudiants.
Les CROUS peinent sadapter aux nouveaux rythmes
universitaires et lorganisation en rseau ne garantit pas un gal
traitement des tudiants sur le territoire. Le contrle dassiduit, qui est
la contrepartie du bnfice des bourses, est notamment conduit de faon
inefficace et inquitable.
En matire de logement tudiant, les CROUS ont dvelopp leur
parc mais loffre est insuffisante et mal rpartie et lquilibre financier de
cette activit reste fragile. La restauration universitaire est devenue une
prestation coteuse, dont le dficit saccrot. Le cadre national de gestion
des personnels ouvriers nest plus adapt au caractre cyclique de la
restauration, et conduit les CROUS crer des emplois prcaires.
long terme, seule une meilleure implication des tablissements
denseignement suprieur et de leurs groupements peut conduire
llaboration dune conception globale des services rendus aux tudiants
sur un mme territoire.
Le dficit de la restauration et lquilibre fragile de lhbergement
ncessitent toutefois des rformes structurelles court terme. Ces
constatations conduisent la Cour en consquence formuler les
recommandations suivantes :
1. rformer la dfinition et la mise en uvre du contrle
dassiduit des tudiants boursiers ;
2. concentrer les nouvelles constructions
universitaires sur les zones dficitaires ;
de
rsidences
3. revoir les relations contractuelles avec les bailleurs sociaux

pour assurer lentretien du patrimoine ;
4. fermer les installations dhbergement et de restauration trop
peu frquentes ;
5. assouplir le cadre de gestion des personnels ouvriers ;
6. fusionner les CROUS dle-de-France.
Cour des comptes

Cour des comptes

Rponses
Rponse de la ministre de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche .................................................................... 469
secrtaire dtat charg du budget auprs du ministre............................ 473
Rponse du prsident de la confrence des prsidents dUniversit ....... 474
Rponse du directeur du Centre national des uvres universitaires et
scolaires (CNOUS) ................................................................................. 478
Rponse du directeur du CROUS dAix-Marseille................................. 494
Rponse du directeur du CROUS dAmiens-Picardie ............................ 498
Rponse de la directrice du CROUS dAntilles Guyane ........................ 499
Rponse de la directrice du CROUS de Besanon ................................. 499
Rponse du directeur du CROUS de Bordeaux ...................................... 499
Rponse de la directrice du CROUS de Caen ......................................... 499
Rponse du directeur du CROUS de Clermont-Ferrand ......................... 499
Rponse du directeur du CROUS de Versailles...................................... 500
Rponse commune des CROUS de Crteil-Paris-Versailles .................. 505
Rponse du directeur du CROUS de Grenoble....................................... 515
Rponse du directeur du CROUS de La Runion ................................... 519
Rponse du directeur du CROUS de Lille .............................................. 519
Rponse du directeur du CROUS de Lyon Saint-tienne ...................... 519
Rponse du directeur du CROUS de Montpellier ................................... 519
Rponse du directeur du CROUS de Nantes .......................................... 520
Rponse de la directrice du CROUS dOrlans-Tours ........................... 520
Rponse du directeur du CROUS de Rouen ........................................... 520
Rponse de la directrice du CROUS de Toulouse-Midi-Pyrnes ......... 520
Cour des comptes

468
COUR DES COMPTES

Directeur du CROUS de Corse
Directeur du CROUS de Dijon
Directeur du CROUS de Limoges
Directeur du CROUS de Nancy-Metz
Directeur du CROUS de Nice
Directeur du CROUS de Poitiers
Directeur du CROUS de Reims
Directeur du CROUS de Rennes
Directeur du CROUS de Strasbourg
Cour des comptes


469
RPONSE DE LA MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE, DE

LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE
Je souhaite en premier lieu rappeler les progrs raliss et les
rsultats obtenus par le rseau des uvres tant en matire defficacit et
defficience quen matire de services rendus aux tudiants dont faisaient
tat les prcdents rapports de la Cour. Il a gr avec efficacit :
- laugmentation importante du nombre des boursiers, qui sont
passs de 527 090 en 2008 640 950 en 2013, tout en amliorant les
dlais dinstruction des dossiers et de mise en paiement des bourses ;
- quatre rformes des aides aux tudiants, sur la priode 2008
2014 ;
- la mutualisation entre les CROUS notamment en matire dachat,
de norme de construction de rsidence et de partage dun systme
dinformation modernis, qui a t source dconomies.
Par ailleurs, le rapport indique que le ministre ne formule pas
dorientation stratgique pour le rseau des CROUS, ni pour la vie
tudiante .
Or, mon dpartement ministriel a donn ces derniers mois des
orientations stratgiques aux tablissements denseignement suprieur et
au rseau en matire de politique de sant, de dveloppement de
lengagement tudiant, de dveloppement des pratiques culturelles des
tudiants, de dveloppement de lemploi tudiant ou de politique daide
sociale.
En outre, il a fait inscrire dans la loi du 22 juillet 2013 relative
lenseignement suprieur et la recherche (articles L. 718-4 et L. 7185 du code de lducation) que, sur un territoire donn, les tablissements
publics denseignement suprieur relevant du MENESR et les organismes
de recherche partenaires coordonnent leur offre de formation et leur
stratgie de recherche et de transfert. Cette coordination porte galement
sur la vie tudiante. L'tablissement d'enseignement suprieur charg
d'organiser la coordination territoriale labore avec le rseau des uvres
universitaires et scolaires un projet d'amlioration de la qualit de la vie
tudiante et de promotion sociale sur le territoire, en associant
l'ensemble des tablissements partenaires.
Pour accompagner cette dmarche, le ministre a adress une note
mthodologique aux tablissements en leur rappelant que la vie tudiante
doit tre entendue dans une acception globale : la restauration, le
logement, la politique sociale et de sant, les projets relatifs
Cour des comptes

470
COUR DES COMPTES
l'amlioration des rythmes tudiants (quotidien, avec la pause

mridienne, comme hebdomadaire et annuel), au transport, aux pratiques
culturelles et sportives ou encore le dveloppement de la participation et
de l'engagement tudiants.
Par ailleurs, la diversit de la population estudiantine doit amener
les tablissements intgrer dans leur projet les tudiants en situation de
handicap et les tudiants trangers.
Sagissant des missions du CNOUS, celles-ci ne sont, comme le
relve la Cour, quimparfaitement prcises par le dcret n87-155 du 5
mars 1987 relatif aux missions et lorganisation des uvres
universitaires. Une clarification des missions est donc ncessaire et le
MENESR rcrira, dici la fin de lanne 2015, le dcret du 5 mars
1987. Le CNOUS sera clairement investi dune mission de pilotage du
rseau : coordination des CROUS, fixation des objectifs, rpartition des
moyens et valuation des rsultats.
La Cour prsente lhypothse dun transfert des activits des
CROUS vers les communauts duniversits et dtablissements
(COMUE), voire une dcentralisation vers les rgions. De tels transferts
seraient en contradiction avec la recherche dconomies dchelle par
laffirmation du pilotage renforce du CNOUS sur le rseau, la
mutualisation des marges, voire la fusion de certains CROUS. En
revanche une meilleure coordination avec lensemble des acteurs de la
vie tudiante est ncessaire au bnfice des tudiants. Cest dans cet
esprit que la loi du 22 juillet 2013 a prvu que les tablissements
denseignement suprieur, une fois regroups par site, laborent et
mettent en uvre avec le rseau des uvres, en y associant les
collectivits, un schma directeur de la vie tudiante.
Les recommandations formules par la Cour en conclusion de son
projet dinsertion appellent de ma part les observations suivantes.
Sagissant de lassiduit des tudiants boursiers, elle a fait lobjet
dobservations dans les diffrentes tudes conduites ces dernires annes
sur le systme des aides directes aux tudiants. Plusieurs rapports,
dont le rapport de 2006 de la mission daudit de modernisation sur la
gestion des bourses de lenseignement suprieur, le rapport CIMAP de
2013 sur les aides sociales et fiscales en faveur des tudiants, le rapport
daudit sur le processus dallocation et de comptabilisation des bourses
de lenseignement suprieur et le rapport de la Cour sur les comptes et la
gestion du CNOUS, soulignent les dysfonctionnements lis aux contrles
de lassiduit, lhtrognit de lapplication des rgles, linefficacit de
certains contrles et une disparit dans les remboursements des indus.
Cour des comptes


471
Le ministre a adress un courrier lensemble des recteurs

et vice-recteurs le 21 juillet 2014 afin de leur rappeler les enjeux dun
contrle dassiduit efficient tout au long de lanne et de mettre en place
un contrle de linscription pdagogique des tudiants au dbut du
premier semestre : tout tudiant nayant pas procd son inscription
pdagogique la date qui leur semblera la plus pertinente (au plus tard
avant la fin du premier semestre de lanne universitaire) compte tenu
des pratiques des tablissements devra voir le paiement de sa bourse
immdiatement suspendu de faon limiter les paiements indus et des
ordres de reversement portant sur plusieurs mensualits.
Des runions sont prvues avec les matrises duvre des
applications grant dune part, la scolarit des tudiants et, dautre part,
les demandes de bourse afin dorganiser une meilleure communication
entre elles et dassurer une information immdiate du CROUS en cas de
manquement dun tudiant boursier son obligation dassiduit.
Quant la prconisation de concentrer les nouvelles
constructions de rsidences universitaires sur les zones dficitaires , la
principale proccupation du MENESR en matire de logement tudiant
est de combattre la pnurie dans les zones de tension (acadmies
dficitaires privilgies), en construisant de nouveaux logements pour les
tudiants et en dveloppant de nouveaux mcanismes pour diversifier une
offre rpondant lensemble des demandes.
Conformment lengagement du Prsident de la Rpublique, le
Gouvernement a fix un objectif de production de 40 000 places nouvelles
pendant le quinquennat, prioritairement au sein des rgions o le
dsquilibre entre offre et demande de logements tudiants est le plus
marqu.
Dans le cadre du plan 40 000 logements , le parc des
rsidences universitaires des Crous est sollicit pour 30 000 de ces
nouveaux logements qui se rpartiront gographiquement en priorit
dans les six rgions o le dficit de logements par rapport au nombre
dtudiants est le plus fort : le- de-France, Aquitaine, Provence-AlpesCte-Dazur, Midi-Pyrnes, Rhne-Alpes et Nord-Pas-de-Calais.
Dans chaque rgion, le prfet de rgion et le ou les recteurs
dacadmie ont t invits mettre en place une instance de pilotage afin
dorganiser la mutualisation des informations sur loffre existante et la
production de logements pour les tudiants ainsi que la mobilisation de
toutes les parties prenantes du logement tudiant.
Enfin, il est prciser que les obstacles la ralisation de
nouvelles oprations de construction ne tiennent pas la situation
Cour des comptes

472
COUR DES COMPTES
financire des CROUS, mais au dsistement de certaines collectivits

territoriales pour le logement tudiant et la lenteur de certains
processus de dlivrancedes autorisations de construire.
Le MENESR prendra en considration les deux recommandations
visant revoir les relations contractuelles avec les bailleurs sociaux
pour assurer lentretien du patrimoine et assouplir le cadre de
gestion des personnels ouvriers lors de llaboration du contrat
dobjectifs de loprateur.
Sagissant de la proposition de fermer les installations
dhbergement et de restauration trop peu frquentes , il est important
de rappeler que le rseau des uvres sest engag dans des rformes
touchant lharmonisation de bonnes pratiques, loptimisation et la
mutualisation des achats alimentaires et des produits industrialiss,
lharmonisation des rfrences, la professionnalisation des acteurs
concerns, la mise en place de nouveaux modles conomiques et la
rationalisation de la cartedes restaurants universitaires (RU).
Une restauration diversifie, rpondant aux nouvelles attentes des
tudiants ainsi quaux besoins dautres composantes de la communaut
universitaire, doit tre dveloppe.
Concernant la rationalisation de la carte des RU, il est
actuellement procd par le CNOUS une analyse au cas par cas de la
situation des structures de restauration dont le modle conomique est
fortement et durablement dficitaire, la frquentation tudiante faible, ou
le cot de rhabilitation trop lev. La fermeture de certaines de ces
structures sera envisage. En revanche, pour dautres structures,
plusieurs leviers devront tre mobiliss afin de rduire fortement leur
besoin de financement.
Enfin, sur la question de la fusion des CROUS dle-de-France, la
mutualisation de certaines missions des CROUS franciliens est dj
effective. Cest ainsi qua t mise en place en le-de-France une plateforme commune pour le dossier social tudiant, que les trois CROUS
franciliens ont regroup leurs achats de denres alimentaires et quune
approche conjointe sur le logement tudiant se met en place.
Plus globalement est actuellement ltude une mutualisation des
fonctions supports entre certains CROUS mtropolitains.
La nouvelle organisation territoriale de la Rpublique,
actuellement en cours de configuration, aura des consquences sur
lvolution du rseau des uvres universitaires et scolaires et pourra
entraner des fusions.
Cour des comptes


473

BUDGET AUPRS DU MINISTRE
Nous avons pris connaissance avec un grand intrt de lanalyse et
des propositions de la Cour. A cet gard, nous appuyons vos
prconisations sur la ncessit dune part, damliorer la cohrence et
lefficacit de lorganisation du rseau des uvres, et, dautre part,
damliorer lefficience des activits des centres rgionaux des uvres
universitaires et scolaires (CROUS).
Tout dabord, la Cour met un certain nombre de
recommandations relatives lvolution de la gouvernance et de
lorganisation du rseaudes uvres. Il nous apparat en effet essentiel
que la politique dela ville tudiante sadapte pleinement aux
restructurations actuellesdu secteur de lenseignement suprieur,
notamment la cration de communauts duniversits et
dtablissements (COMUE). Toutefois, pralablement toute
rorganisation territoriale du rseau des uvres, il nous semble
ncessaire de renforcer le pilotage qui doit en tre fait par le centre
national des uvres universitaires et scolaires (CNOUS), ce qui sera fait
travers la rnovation du dcret statutaire de ltablissement. Ce
chantier actuellement en cours permettra dassurer une vision consolide
de la situation financire du rseau et den amliorer sa gestion globale.
Cette rflexion ne devra toutefois pas se faire au dtriment de la
mise en uvre rapide de rationalisations de sites dj bien identifis,
comme vous le proposez dailleurs pour certains CROUS. Des analyses
approfondies seront lances ds 2015 pour tudier la faisabilit de
certains rapprochements dont vous faites tat juste titre.
Nous souscrivons entirement au diagnostic tabli par la Cour sur
la gestion des aides directes aux tudiants, suggrant en particulier le
renforcement du contrle dassiduit des tudiants boursiers. Les pistes
damlioration que vous prsentez auront dailleurs vocation tre
discutes avec le ministre, avec pour objectif une application ds la
rentre 2015.
Nous rejoignons galement lanalyse apporte par la Cour sur les
activits marchandes du rseau. Sur le logement tudiant, les efforts
visant amliorer lquilibre financier de lactivit doivent tre
poursuivis pour dune part, rnover les modalits de gestion des
rsidences tudiantes, et, dautre part, rquilibrer loffre de logement
sur le territoire,ce qui suppose la fois de concentrer les constructions
Cour des comptes

474
COUR DES COMPTES
nouvelles dans les zones dficitaires et de fermer les rsidences trop peu
frquentes.
Sur la restauration tudiante, la ncessaire refonte de son modle
conomique doit amener envisager la fois la mise en uvre de
nouveaux types de gestion (exprimentation, mutualisation) et la
fermeture des structures dficitaires.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA CONFRENCE DES

PRSIDENTS DUNIVERSIT
La CPU partage un certain nombre des recommandations mises
par ce projet mais souhaite nanmoins apporter quelques prcisions et
clairages complmentaires ceux de la Cour.
Le rseau des uvres universitaires et scolaires a fait de
lamlioration de son image un axe de son projet stratgique lhorizon
2020. Il est incontestable quil reste du chemin parcourir pour que
limage vieillotte des CROUS, soit compltement gomme.
Nanmoins, au quotidien, sur les campus, les tablissements
denseignement suprieur sont tmoins des transformations engages
depuis plusieurs annes par le rseau des uvres : ces transformations
permettent d'amliorer le service rendu la communaut universitaire et
de donnerune nouvelle image des CROUS.
Je me permettrais de citer quelques exemples :
- la qualit de la restauration sest nettement amliore, les points de
vente se sont diversifis et adapts aux attentes et aux besoins des
tudiants comme des personnels des tablissements ;
- la politique de rnovation des rsidences universitaires a t
amplifie et si, ainsi que le souligne la Cour, le bilan du plan
"Anciaux" est contrast le rseau n'en est pas le principal
responsable ;
- les activits de tutorat et daccompagnement des tudiants vers la
russite acadmique ont t multiplies ;
- de nouveaux services, utiles aux tudiants et en partenariat avec les
universits ont t dvelopps, tels que les espaces multi-services, les
guichets daccueil au sein des campus ou encore le dveloppement
des lieux culturels.
Cour des comptes


475
Voici les sujets qui suscitent des observations de notre part :
CROUS et organisation territoriale
La Cour invite, juste titre, le rseau des uvres rflchir

son organisation territoriale . Cette question a t voque entre la
CPU et les directeurs de CROUS, runis par le CNOUS, en septembre
2014.
Le contexte est effectivement propice un tel questionnement avec
la mise en place d'une nouvelle carte des rgions et la cration des
communauts d'universits et dtablissements (COMUE) en application
de la loi du 22 juillet 2013. La CPU estime que la lettre et lesprit de la
loi prcite doivent favoriser une convergence des stratgies des CROUS
et des tablissements denseignement suprieur. En effet le nouvel article
L. 718-4 du code de l'ducation prvoit que "l'tablissement
d'enseignement suprieur charg d'organiser la coordination territoriale
() labore avec le rseau des uvres universitaires et scolaires un
projet d'amlioration de la qualit de la vie tudiante et de promotion
sociale sur le territoire. Ce projet doit prsenter une version consolide
des besoins des tablissements d'enseignement suprieur implants sur le
territoire en matire de logement tudiant, de transport, de politique
sociale et de sant et d'activits culturelles, sportives, sociales et
associatives".
La mise en place de schma directeur de la vie tudiante implique
de plus une concertation avec les collectivits territoriales des
universits.
Cette rdaction suppose la coordination des stratgies des
tablissements denseignement suprieur organise autour des COMUE
ou regroupements duniversits d'une part et du rseau des uvres
universitaires d'autre part, coordination ncessaire une plus grande
efficacit des politiques de vie tudiante.
Ces rapprochements stratgiques devraient favoriser une rflexion
approfondie notamment avant toute dcision relative louverture ou au
devenir de sites dlocaliss ne permettant pas aux tudiants de bnficier
de dispositifs de vie tudiante bnfiques lpanouissement et la
russite acadmique ou difficiles grer par les CROUS. En effet, les
CROUS devront tre informs en amont des modifications dimplantation
de formations, dcides en lien avec les volutions de la carte des
formations des tablissements car si la dcision autonome de cration de
formation ne saurait dpendre de la seule offre de services, le dficit
danticipation et de coordination a en effet pu conduire des dcalages
Cour des comptes

476
COUR DES COMPTES
entre loffre de services par le rseau des uvres et les besoins effectifs
de certains tudiants.
Le rapport pose la question de la pertinence de lorganisation des
CROUS par acadmie : cette question est en effet lgitime lheure o
les universits se regroupent en 25 ensembles sur le territoire national et
o le nombre de rgions est appel diminuer. Face ce constat, il
serait sans doute plus efficace denvisager une organisation des CROUS
en fonction des regroupements duniversits afin dtre en phase avec le
potentiel universitaire des territoires.
Travail collaboratif entre CROUS et universits
Au-del de ces projets d'amlioration de la qualit de la vie
tudiante, les volutions rcentes amnent les universits et les CROUS
approfondir leur travail commun.
On peut faire tat de :
- laccord-cadre CPU/CNOUS sign en janvier 2013 qui propose des
collaborations sur tous les sujets de vie tudiante et qui est appel
tre dclin au sein des territoires ;
- la constitution des regroupements territoriaux et la passation des
premiers contrats de site qui conduisent les tablissements
denseignement suprieur dfinir des projets stratgiques
lchelle de ces regroupements. Visant la russite acadmique, les
politiques de vie tudiante forment un important volet de ces projets.
D'ores et dj plusieurs universits associent trs troitement les
CROUS ces rflexions, et cette dynamique de collaboration est en
train de se diffuser dans tous les territoires ;
- le cahier des charges de lappel projets Idex/I-Site dans le cadre
du PIA2 fait une place importante aux questions de vie tudiante :
ceci favorise un travail partenarial entre CROUS et tablissements,
certains directeurs rgionaux des uvres prsidant, par exemple, le
groupe de travail vie tudiante dans la prparation des rponses
des tablissements denseignement suprieur cet appel projets.
Oprateur de la vie tudiante, le rseau des uvres est partie
prenante du service public de lenseignement suprieur. En effet, l'article
L. 123-2 du code de l'ducation prcise que le service public de
l'ducation contribue l'amlioration des conditions de vie tudiante,
la promotion du sentiment d'appartenance des tudiants la communaut
de leur tablissement, au renforcement du lien social et au dveloppement
des initiatives collectives ou individuelles en faveur de la solidarit et de
l'animation de la vie tudiante .
Cour des comptes


477
Dans ce cadre, le rseau des uvres a dvelopp les comptences

utiles la bonne ralisation de ces objectifs, en lien de plus en plus troit
avec les universits, notamment leur commission de la formation et de la
vie universitaire. Larticle L. 712-6-1 du code de lducation indique ce
titre que la commission formation et vie universitaire du conseil
acadmique (...) adopte les mesures de nature amliorer les conditions
de vie et de travail (...) notamment les mesures relatives () aux uvres
universitaires et scolaires .
De plus, lexistence dans les universits et dans les CROUS de
vice-prsidents tudiants facilitent les changes.
La CPU, au vu de la pluralit dobjectifs et de missions confis
aux tablissements d'enseignement suprieur, se flicite qu'ils puissent
disposer, leurs cts, dun oprateur dot de comptences spcialises.
La question nest pas de savoir si les CROUS doivent intgrer les
universits mais comment les relations entre les deux peuvent tre
optimises.
Universits et contrle dassiduit des tudiants boursiers
Aujourdhui les contrles dassiduit sont principalement raliss
partir des tudiants prsents aux examens. Le contrle de l'assiduit qui
relve de la responsabilit des tablissements pose en premier lieu le
problme de sa dfinition (prsence aux examens ?, prsence aux TD et
aux TP?...). La dfinition de lassiduit, et donc des modalits de son
contrle donnent effectivement lieu des pratiques htrognes. Lenjeu
est dabord damliorer laccompagnement pdagogique de tous les
tudiants, car l'assiduit est une des conditions de leur russite alors que
labsentisme manifeste souvent une difficult sintgrer au cursus.
Limpact sur le versement ou non des bourses n'est qu'une des
facettes du problme, mais la CPU est favorable ce que laide verse
aux tudiants pour financer leur russite ait pour contrepartie leur
engagement dans un parcours studieux. Elle a engag une concertation
avec le ministre en vue de clarifier la dfinition de l'assiduit, les
modalits de son contrle et favoriser la bonne information des
CROUS, pour que ceux-ci, au bout de la chane, puissent traiter
correctement et rapidement les dossiers des tudiants boursiers ne
procdant pas leur inscription pdagogique ou ceux des tudiants
n'assistant pas aux examens.
Cour des comptes

478
COUR DES COMPTES
Universits, CROUS et rythmes universitaires

Les rythmes tudiants sont corrls ceux des universits, que ce
soit dans la journe (pause mridienne), dans la semaine ou dans lanne
(priodes de rvisions, dexamens, de stages, etc.).
Ces rythmes ont donc un impact sur la qualit de la prestation
rendue, sur les quilibres conomiques des CROUS ainsi que sur
lorganisation des services proposs par les CROUS aux tudiants :
logement, service social, service culturel, restauration.
Sur ce dernier point, les CROUS, souvent en lien avec les
universits, ont conu et dploy une offre de restauration diversifie ,
installant des structures plus lgres que les restaurants universitaires
traditionnels . Le dveloppement de caftrias, par exemple, a
galement permis damliorer les conditions de vie et dtude des
tudiants des sites dits dlocaliss , loigns des campus voire des
villes universitaires rpondant ainsi pleinement la mission de service
public des CROUS dcrite prcdemment.
Une coordination plus importante entre les universits, les CROUS
et les collectivits territoriales est ncessaire. La dmonstration dun
volontarisme politique et administratif, travers les contrats de site par
exemple, sera certainement incitative.
Pour conclure et dans lesprit de laccord cadre CPU/CNOUS, les
mutualisations vont tre renforces entre CROUS et tablissements
denseignement suprieur, coordonnes lchelle territoriale, au
bnfice de lensemble des tudiants.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CENTRE NATIONAL DES

UVRES UNIVERSITAIRES ET SCOLAIRES (CNOUS)
Je tiens souligner que la rponse qui vous est adresse est celle
de lensemble du rseau des uvres universitaires et scolaires. Le Cnous
et les 28 Crous ont en effet adopt une dmarche concerte et coordonne
afin de rpondre aux observations de la Cour des comptes.
En consquence, la rponse du Centre national des uvres
universitaires et scolaires excde, de manire logique, le nombre limitatif
de pages indiqu par la Cour. En complment de la rponse du Cnous,
vous sont galement communiqus un nombre limit de rponses de
directeurs de Crous, visant appuyer et illustrer sur certains points les
constats et arguments prsents par la rponse de la tte de rseau. La
Cour des comptes


479
coordination des rponses assure par le Cnous vous permettra de

disposer dun volume de rponses sensiblement moindre quil ne laurait
t si vous avaient t adresses les rponses circonstancies des 28
Crous et du Cnous.
Au-del de ces lments relatifs la mthode adopte, le projet
dinsertion de la Cour sinscrit en cohrence avec les orientations
stratgiques poursuivies par le rseau : la modernisation juge
indispensable par la Cour est dj engage depuis plusieurs annes et ne
cesse de sacclrer. Cest dailleurs parce que ces volutions sont
luvre que le rseau partage aisment plusieurs des recommandations
formules par la Cour.
Il est toutefois profondment regrettable que le rapport fasse
abstraction de limportance des efforts accomplis et des progrs raliss
depuis plusieurs annes, et ce dautant plus que les contrles de la Cour
sur lesquels se fonde le prsent projet dinsertion les avaient salus. Par
ailleurs, certaines observations portent des apprciations contestables et
de surcrot mal tayes.
Jattire plus particulirement votre attention sur la demande du
rseau relatif au titre du dveloppement consacr la stratgie de
diversification de loffre de restauration mise en place par le rseau des
uvres ( une diversification des prestations aux limites du service
public ), ainsi quau dernier paragraphe de ce dveloppement. Je vous
demande de bien vouloir modifier les formulations retenues.
Comme la rponse le souligne de manire circonstancie, cette
apprciation porte par la Cour est dautant plus contestable quelle
nest pas argumente. Sa publication pourrait tre prjudiciable au
rseau, en tant quelle contredit radicalement la stratgie mise en uvre
pour amliorer lquilibre conomique de lactivit restauration, en
application des orientations fixes au rseau par les ministres chargs
de lenseignement suprieur et du budget.
La rponse adresse la Cour des comptes par le Centre national
des uvres universitaires et scolaires (Cnous) est celle de lensemble du
rseau des uvres universitaires et scolaires, compos du Centre
national et des 28 Centres rgionaux des uvres universitaires et
scolaires (Crous), qui ont adopt une dmarche concerte et coordonne
afin de rpondre aux observations du projet dinsertion de la Cour
consacre au rseau des uvres universitaires et scolaires.
En son nom, le Cnous signale que la modernisation juge
indispensable par la Cour est, fort heureusement, dj engage depuis
plusieurs annes. Il lui est donc ais dapprouver plusieurs
Cour des comptes

480
COUR DES COMPTES
recommandations formules par la Cour : elles sont en cours de

dploiement, ce quatteste notamment les orientations stratgiques
adoptes par ltablissement et son dernier bilan dactivit.
Le rseau regrette en corollaire que le rapport fasse abstraction de
limportance des efforts accomplis et des progrs raliss depuis
plusieurs annes. Ces regrets sont dautant plus profonds que ces efforts
avaient t salus par les contrles de la Cour sur lesquels se fonde le
prsent rapport. Par ailleurs, certaines observations du rapport portent
des apprciations contestables et de surcrot mal tayes.
Le travail systmatique engag par le rseau permet non
seulement de conduire de vritables rformes structurelles, mais aussi de
rpondre aux besoins daccompagnement des tudiants, tels quexprims
par leurs reprsentants, les chefs dtablissements denseignement
suprieur et le ministre charg de lenseignement suprieur et de la
recherche. Compte tenu de son impact majeur sur la russite dans les
tudes, lamlioration des conditions de vie tudiante est une priorit des
politiques publiques, rgulirement raffirme.
Le rseau des uvres universitaires et scolaires, oprateur
historique de ltat au service de la vie tudiante
* Des missions historiquement centres sur trois activits
principales mais largies de nouveaux services de vie tudiante
Si les missions des Crous sont centres sur les activits principales
que constituent lattribution des aides financires directes aux tudiants,
le logement et la restauration, les Crous ont dvelopp de nombreux
autres services afin damliorer les conditions de vie des tudiants. Outre
les services daction sociale et de soutien aux initiatives culturelles, les
Crous facilitent la recherche demplois tudiants compatibles avec le bon
droulement des tudes, soutiennent les initiatives tudiantes et la vie
associative, encouragent la pratique sportive, dveloppent des dispositifs
afin de faciliter laccs au logement de tous les tudiants. La centrale du
logement tudiant du rseau des uvres (Lokaviz) permet aux tudiants
de trouver un logement adapt leurs besoins, en proposant une vaste
offre de logements tant dans les rsidences gres par les Crous que dans
le parc priv. Dernier dispositif en date, la Caution Locative tudiante
(Cl), qui a t gnralise lensemble du territoire la rentre
universitaire 2014-2015, permet aux tudiants qui sont dpourvus de
garants personnels de bnficier de la garantie de ltat et de surmonter
ainsi un obstacle majeur rencontr dans le cadre de la recherche dun
logement.
Cour des comptes


481
* La ncessaire rvision des textes statutaires pour clarifier le

positionnement du Cnous vis--vis des Crous
Tte de rseau des Crous, le Centre national des uvres
universitaires et scolaires (Cnous) est charg danimer, de piloter et de
contrler le rseau des Crous.
Le Cnous partage lapprciation gnrale de la Cour : une
rvision des textes statutaires est ncessaire, afin de clarifier le
positionnement du Cnous vis--vis des Crous, et dasseoir solidement sur
le plan juridique les missions de pilotage et de contrle assures
actuellement par la tte de rseau. Cela permettra au Cnous de disposer
des leviers ncessaires lexercice de ces missions. Ces volutions
conduiraient formaliser lexistence dune tutelle dlgue, exerce par
le Cnous sur les Crous, surla demande et pour le compte du ministre
charg de lenseignement suprieur et du ministre charg du budget.
Cette rvision du dcret du 5 mars 1987 permettra galement de
dfinir la notion de rseau des uvres universitaires et scolaires, qui
existe en pratique notamment en loi de finances mais na pas de
fondement juridique et de prciser le champ des missions et des publics
qui en sontles bnficiaires.
Lobjectif des ministres de tutelle est de prendre le nouveau
dcret au cours de lanne 2015.
Des moyens financiers importants consacrs la vie tudiante,
donnant la priorit aux aides directes aux tudiants
Le rapport souligne limportance des moyens financiers engags
par ltat dans le cadre du programme 231 Vie tudiante , pour un
montant total de 2,33 Mds en 2013. Les efforts financiers raliss ont
toutefois privilgi les aides directes (bourses sur critres sociaux), les
aides
indirectes
(logement
et
restauration
principalement)
connaissant une volution plus contraste depuis 2011. Cest pourquoi il
conviendrait de modifier le dernier paragraphe de lintroduction, qui
laisse penser que leffort financier croissant de ltat a port sur le
budget du rseau des uvres universitaires, alors quil a en ralit
concern les aides directes aux tudiants. Le rseau na pour sa part pas
bnfici dune hausse des dotations de ltat au cours des dernires
annes. primtre constant, et comme de nombreux oprateurs, il a, au
contraire, vu se rduire le concours de ltat son fonctionnement.
Outre les subventions du programme 231, le rseau reoit
galement dautres dotations de ltat, au titre de la gestion et du
paiement des bourses sur critres sociaux attribues par le ministre de
Cour des comptes

482
COUR DES COMPTES
la culture (25,5 M ), la gestion des aides aux concours enseignants

(20 M ) jusquen juin 2013 puis le versement des bourses de service
public emplois davenir professeur, qui lui a succd.
Le tableau 1 prsentant les recettes et dpenses des Crous intgre
au sein des 386 M de subventions de fonctionnement de ltat 85,4 M
daides directes aux tudiants gres par les Crous pour le compte des
diffrents ministres, qui ne font pas partie de la subvention de
fonctionnement du rseau. Les 93 M prsents comme relevant
dautres subventions dinvestissement incluent en ralit 30 M de
subventions dinvestissement et 63 M dautres ressources qui ne
sauraient tre assimiles de la subvention : il sagit des emprunts
contracts par les Crous et des dpts de garantie des tudiants logs en
rsidence universitaire, dpts qui leur sont rembourss lissue de leur
bail.
Un soutien financier au logement tudiant, recouvrant des ralits
trs diverses
Le logement tudiant fait lobjet dun important soutien financier
public, compte tenu de limportance de faciliter laccs pour ltudiant
un logement adapt et abordable, pour que ce dernier puisse poursuivre
ses tudes dans des conditions satisfaisantes et propices la russite.
Si le soutien est rel, il recouvre toutefois des ralits sensiblement
plus diverses que ne le laisse penser le rapport.
La construction et la rhabilitation de logements tudiants
bnficient de subventions de ltat, dans le cadre des dotations
accordes au rseau des uvres sur le programme 231 et des contrats de
plan tat rgions (CPER) ainsi que de subventions des collectivits
territoriales.
La majeure partie des constructions de logements tudiants repose
toutefois, comme le logement social classique, sur lemprunt travers les
aides la pierre (prts locatifs sociaux PLS ou, trs
minoritairement, prts locatifs usage social PLUS). Ces prts,
contracts par les bailleurs sociaux dsigns comme matres douvrage
par le Crous dans le cadre de procdures dautorisation doccupation
temporaire (AOT) du domaine public, sont rembourss par les Crous
dans le cadre des loyers verss aux bailleurs.
Enfin, les 7,4 % dtudiants logs dans les rsidences gres par
les Crous bnficient des aides personnelles au logement dans les
conditions de droit commun, comme lensemble des tudiants
dcohabitants, quils soient logs dans le parc priv ou public. Ces aides
Cour des comptes


483
sont destines limiter le montant du loyer restant la charge de

ltudiant.
Compte tenu de leur nature daide personnelle et de leur montant
dpendant des ressources de ltudiant, ces aides ne peuvent donc en
aucun cas tre prsentes comme un financement public accord aux
Crous.
La ncessit dune meilleure coordination des diffrents acteurs de
la vie tudiante
Une pluralit dacteurs est logiquement implique dans le champ
de la vie tudiante. Sous leffet, notamment, de la massification et de la
diversification des profils, les problmatiques de vie tudiante se sont
largies : la sant, les transports, laccs la culture, le soutien aux
initiatives tudiantes sont des dimensions que la puissance publique, dans
sa pluralit, a dcid dinvestir afin doffrir tous les tudiants les
mmes chances de russite. Aux cts des oprateurs historiques de la
politique de vie tudiante que sont les Crous, tablissements
denseignement suprieur et collectivits territoriales se sont mobilises,
ingalement selon les territoires.
La multiplication des oprateurs de services aux tudiants que
parat regretter la Cour est la consquence logique de la massification de
lenseignement suprieur et de la diversification des profils tudiants.
Lamlioration de lefficacit des politiques publiques ne viendra pas
dune rationalisation par la disparition de certains acteurs, mais par une
meilleure coordination entre eux. Le rseau des uvres entend assumer
son rle central doprateur de la vie tudiante, en sappuyant sur le
nouveau contexte lgislatif et rglementaire.
La loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et
la recherche a en effet prvu que les tablissements denseignement
suprieur, une fois regroups tels que programms par site, laborent et
mettent en uvre en partenariat avec les Crous des schmas
damlioration de la vie tudiante. Le rseau des uvres, porteur de
nombreux services de vie tudiante, souhaite sinvestir activement dans
les politiques de site progressivement mises en place, dvelopper ses
activits, contribuer sur certains sites des exprimentations exemplaires
et rpondre ainsi aux attentes des tudiants et de leurs partenaires. Il se
positionne ainsi non seulement en oprateur mais aussi en agenceur de
services de vie tudiante, en troite coordination avec ses partenaires.
Cour des comptes

484
COUR DES COMPTES
Un contrle dassiduit renforcer

Un suivi plus rigoureux de lassiduit de lensemble des tudiants,
quils soient ou non boursiers, contribue la russite dans les tudes. Il
permet en effet de reprer les situations ventuelles de dcrochage et de
dfinir un accompagnement pdagogique adapt au regard des difficults
constates.
Contrairement ce que peut laisser penser le projet de rapport, le
rseau des uvres universitaires nest pas en charge du contrle
dassiduit. Il ne relve videmment pas de sa comptence de dfinir ce
quest lassiduit sur le plan pdagogique. Son intervention se situe en
aval du processus. Ce sont les tablissements denseignement suprieur
qui ont seuls la capacit de vrifier lassiduit des tudiants, dont les
boursiers. Cette tape est videmment pralable et dcisive. Les Crous en
sont totalement tributaires. De mme, lmission des ordres de
reversement des bourses relve de la comptence des recteurs en tant
quordonnateurs, qui dcident galement des annulations partielles ou
totales de la dette.
Le ministre charg de lenseignement suprieur sest engag
mieux dfinir la notion dassiduit et de systmatiser lapplication des
textes, actuellement trs incertaine et htrogne. Il associe au travail
engag lensemble des acteurs, y compris le rseau des uvres
universitaires. Le rseau entend simpliquer activement aux cts des
Recteurs et des tablissements denseignement suprieur afin de faciliter
la mise en uvre plus harmonieuse, plus rigoureuse et donc plus
quitable du contrle dassiduit, au regard des insuffisances
actuellement constates.
Une offre de logements tudiants en dveloppement et une activit
dont lquilibre financier sest sensiblement amlior
Des efforts majeurs engags en vue de rhabiliter et dvelopper le
parc de logements tudiants
Face la dmocratisation de laccs aux tudes suprieures et la
forte croissance de la population tudiante en rsultant, loffre sociale de
logements tudiants demeure encore trop modeste dans plusieurs zones
tendues. Les difficults sont nombreuses. Elles ne sont pas spcifiques au
logement tudiant, mais concernent lensemble du logement social,
comme la Cour la observ dans plusieurs de ses publications. Les Crous
dplorent en outre la faiblesse des leviers juridiques dont ils disposent
pour raliser leurs objectifs.
Cour des comptes


485
Ltat des lieux prsent par le rapport met, cela dit, peu en
vidence limportance des efforts engags pour accrotre loffre de
logements et sa qualit. Si les objectifs ambitieux fixs dans le cadre du
plan Anciaux nont pas t pleinement atteints, le rseau des uvres a
rhabilit 70 % des rsidences existantes et construit 62 % des logements
prvus depuis 2006. A titre dexemple, le protocole conclu entre le
CNOUS, le CROUS de Bordeaux, ltat et la Rgion Aquitaine sur la
priode 2008-2013 a ainsi considrablement acclr la construction de
logements tudiants sur ce territoire. Avec le soutien dtermin de la
Ville de Paris, le Crous de la capitale a vu son parc de logement tripler
en dix ans, mme si les besoins inassouvis demeurent considrables.
Depuis 2012, dans la continuit du plan Anciaux, le gouvernement
a fix un objectif de construction ou de mise en chantier de 40 000 places
nouvelles dici 2017-2018, tous oprateurs confondus, et prioritairement
au sein des six rgions o le dsquilibre entre offre et demande de
logements tudiants est le plus marqu : Ile-de-France, Aquitaine,
Provence-Alpes-Cte-Dazur, Midi-Pyrnes, Rhne-Alpes et Nord-Pasde-Calais. Dans le cadre de ce plan, le rseau des uvres a programm
la construction de 26 000 29 000 logements nouveaux, concentre sur
les zones tendues. La recommandation de la Cour porte ainsi sur une
action dj engage.
En revanche, le Cnous partage les interrogations de la Cour sur la
pertinence des dispositifs trs favorables aux rsidences prives et qui
pourraient tre mieux cibls.
Un quilibre financier de lactivit dhbergement en amlioration
nette
Le rapport prsente de faon trs contestable lquilibre financier
de lactivit dhbergement des Crous comme fragile et dpendant des
aides au logement.
Laugmentation du chiffre daffaires de 328,6 M 428,2 M
entre 2008 et 2013, soit 30 % (et non 27 % comme indiqu par le
rapport) tmoigne de lamlioration sensible de lquilibre financier de
lactivit, de mme que la progression du taux de couverture des
dpenses par les ressources propres. Seuls 9 Crous conservent encore un
dficit dexploitation en hbergement en 2013. Dans le mme temps, tant
les aides personnelles au logement que lindice de rvision des loyers ont
peu progress.
Les aides au logement, APL et ALS, ne sauraient en aucun cas tre
assimiles un mode de financement de lactivit dhbergement des
Crous. Il sagit daides personnelles, verses sous conditions de
Cour des comptes

486
COUR DES COMPTES
ressources aux mnages modestes, y compris les tudiants dcohabitants,

quils soient logs dans le parc public ou priv. Comme la Cour ellemme la soulign plusieurs reprises dans le cadre de ses rapports
publics annuels, ces aides poursuivent avant tout une finalit sociale et
visent rduire le taux deffort net des bnficiaires, en diminuant le
montant du loyer restant leur charge. Elles constituent, dans le cadre
de la politique du logement, un instrument de soutien la demande
quelles contribuent solvabiliser. Compte tenu de lexistence dun
march du logement, toute action sur la demande a des effets sur loffre
et rciproquement ; les bailleurs privs et sociaux, dont les Crous, en
sont les bnficiaires indirects, au mme titre que les diffrents acteurs
du secteur du btiment.
Dans ce contexte, lquilibre conomique de lactivit
hbergement des Crous repose non sur les aides financires dont peuvent
bnficier les tudiants, mais sur la capacit du rseau proposer une
offre de logements adapte aux attentes des tudiants en termes de
confort, de montant de loyers et de proximit des sites universitaires,
ainsi que sur loptimisation du taux doccupation des logements
tudiants. Lvolution des rythmes universitaires (mobilit plus forte des
tudiants, dveloppement des stages et sjours ltranger, absence
dallongement de la dure effective de lanne universitaire malgr
loctroi du dixime mois de bourse) conduit un taux doccupation la
baisse au cours du 2me semestre de lanne universitaire et trs faible
durant lt. Ce qui amne les Crous dvelopper lhbergement pour
courts et moyens sjours, avec une diversification des publics accueillis,
en particulier pendant la priode estivale.
La ncessit de rquilibrer les relations avec les bailleurs sociaux
et de dfinir une stratgie de maintenance du patrimoine
Le rseau partage le constat du dsquilibre frquent des relations
entre bailleurs sociaux et Crous, au dtriment de ces derniers. Dans
certains cas, les Crous font face une inexcution contractuelle de ses
obligations par le bailleur social, notamment en ce qui concerne la
procdure de gestion des provisions destines assurer lentretien du
patrimoine (provisions pour renouvellement des composants, qui se sont
substitues aux provisions pour grosses rparations).
Un groupe de travail runi ds 2009 par le CNOUS avec le
concours de lUnion sociale pour lhabitat (USH) a permis une premire
vague de rengociation avec les bailleurs sociaux sur des bases
transparentes afin notamment dobtenir un meilleur suivi de la gestion
des provisions dans les conventions existantes.
Cour des comptes


487
Le travail ainsi engag se poursuit au sein du rseau pour tablir

une nouvelle convention-type de location, tenant compte des difficults
constates dans le cadre des conventions en vigueur et pour poursuivre la
rengociation des conventions actuellement en vigueur.
Le rseau a enfin pleinement conscience de lenjeu majeur que
constituent llaboration et la mise en uvre de plans pluriannuels de
maintenance de son patrimoine immobilier et entend en faire une priorit.
Une stratgie de restauration visant mieux rpondre aux attentes
des tudiants tout en amliorant lquilibre conomique de lactivit
Une tendance la baisse de la frquentation tudiante face
lvolution des rythmes universitaires
La tendance la baisse de la frquentation de la restauration
universitaire est sensiblement moins prononce que le projet de rapport
ne le laisse supposer. Les modalits de calcul des quivalents-repas ayant
t modifies depuis 2008258. Cet indicateur nest pas pertinent pour
analyser la frquentation des restaurants universitaires ; par ailleurs, la
diminution de la part relative de la restauration dans le chiffre daffaires
total des Crous par rapport lhbergement est lie la hausse
sensiblement plus rapide du chiffre daffaires de cette dernire activit :
alors que le chiffre daffaires de la restauration a augment de 5 % entre
2008 et 2013 (de 185,96M en 2008 195,47 M en 2013), celui de
lhbergement sest accru de 30 % sur la mme priode (de 328,6 M
428,2 M ).
Depuis plusieurs annes, la hausse du chiffre daffaires de la
restauration universitaire reste faible, de lordre de 1 2% par an, avec
une rosion marque de la restauration dite traditionnelle, cest--dire
un plateau repas complet au prix du ticket tudiant.
Nous assistons de fait une volution de la restauration
universitaire dun modle de collectivit une activit saisonnire
(presque du chiffre daffaires en 6 mois) et de type nomade (environ
25% des tudiants ont une pause mridienne infrieure 45 minutes), du
258
La Cour des comptes a calcul les quivalents-repas en divisant lensemble des

recettes de la restauration par le tarif tudiant, sans prendre en compte le
changement de mthodologie intervenu entre 2008-2009 et 2013-2014. Les
quivalents-repas sont dsormais calculs en divisant les seules recettes de la
restauration tudiante par le tarif tudiant, afin de ne pas prendre en compte les
recettes de la restauration administrative et exceptionnelle, qui ne concernent pas le
public tudiant.
Cour des comptes

488
COUR DES COMPTES
fait de la modification des rythmes universitaires et de la mobilit

tudiante.
Cest ces volutions que le rseau des uvres entend rpondre
travers sa stratgie de diversification de loffre de restauration et
douverture de nouveaux publics.
Une stratgie de diversification de loffre de restauration pour
mieux rpondre aux attentes des tudiants et amliorer lquilibre
conomique de lactivit
Lvolution du mode de vie de la population estudiantine, les
rythmes universitaires et notamment la problmatique de la pause
mridienne de plus en plus courte ncessitent une adaptation
permanente de loffre de restauration, qui doit rpondre des contraintes
temporelles trs fortes. Le dveloppement de petites units de
restauration rapide repose sur une stratgie rflchie et dlibre,
dailleurs prsente dans le cadre du projet stratgique 2020 du rseau
des uvres : toute nouvelle structure de restauration cre doit tre
conomiquement quilibre. La stratgie de diversification de loffre de
restauration est pleinement en adquation avec la demande tant des
tudiants que de la communaut universitaire et repose sur une recherche
defficacit conomique qui permet de limiter le dficit de lactivit de
restauration dans son ensemble.
La ncessaire rduction du besoin de financement des structures
lourdement dficitaires
Conscient de la ncessit de rduire le dficit de la restauration, le
rseau conduit actuellement une analyse systmatique du besoin de
financement, structure par structure, afin didentifier lensemble des
structures de restauration les plus dficitaires.
En fonction des spcificits des structures ainsi identifies,
plusieurs actions pourront tre mises en uvre. La fermeture des units
les plus dficitaires peu frquentes est envisager, mais ne peut tre
dcide quau cas par cas, car elle peut savrer non opportune dans
certaines configurations : seule unit de restauration sur une zone
potentiel tudiant non ngligeable ; unit assurant, au-del de ses
propres besoins, la production pour dautres units satellites dont la
performance conomique est meilleure ; impossibilit de redployer les
personnels sur dautres units de restauration, rendant ainsi ngatif le
bilan conomique de la fermeture. Pour les structures de restauration
fortement dficitaires qui ne peuvent tre fermes, plusieurs leviers seront
mobiliss: redimensionnement des outils au regard de la frquentation,
Cour des comptes


489
mutualisation de certaines fonctions, diversification des offres etc, et ce

afin de rduire le besoin de financement de la structure.
La mutualisation des structures de restauration avec dautres
acteurs publics constitue une opportunit intressante notamment dans
les villes moyennes, compte tenu de la part des cots fixes inhrents
cette activit. Cette mutualisation peut conduire les Crous, soit
accueillir des publics autres qutudiants au sein de ses propres
structures de restauration, soit agrer des structures de restauration
gres par dautres organismes qui accueillent alors des tudiants en
complment de leurs usagers. La prexistence ou non dune structure de
restauration du Crous sur le site est bien sr un critre dterminant en la
matire.
Dans ce cadre, le Cnous se flicite que la Cour reprenne son
raisonnement et promeuve son tour la restauration agre. Dans la
mesure o lagrment est accord une structure prexistante, qui va
accueillir des tudiants titre complmentaire, la subvention que versera
le Crous est limite un cot marginal rduit. Lagrment peut donc
constituer une solution adapte et prfrable louverture dune nouvelle
structure de restauration spcifique au Crous, lorsquil sagit de
permettre laccs une restauration tarif social pour les tudiants
loigns des ples universitaires.
En revanche, lexternalisation de la gestion du service public de
restauration tudiante, notamment travers la mise en place de
dlgations de service public, ne constitue pas une solution
conomiquement avantageuse. Le cot de revient total du repas factur
par le dlgataire apparat suprieur celui dune production par le
Crous. La situation exceptionnelle observe par la Cour lISAT, dans la
Nivre, doit tre correctement analyse : si, pour le Crous, le cot de la
DSP se trouve effectivement limit, cest parce que dautres acteurs
publics apportent leur concours. Au total, pour les finances publiques,
cette DSP savre dans ltablissement considr plus onreuse que ne
laurait t une production par le Crous.
Un cadre demploi des personnels ouvriers offrant des marges de
manuvre limites, mieux exploiter
Le cadre demploi des personnels ouvriers est un quasi-statut, dont
les ventuels assouplissements doivent tre valids par les trois
ministres comptents, en charge de lducation nationale et de
lenseignement suprieur, de la fonction publique et du budget. Ds lors,
le rseau nest pas en capacit de dcider dassouplissements de son
propre chef. Le Cnous dplore dailleurs que la lenteur de la prise de
Cour des comptes

490
COUR DES COMPTES
dcisions a, plusieurs fois dj, pnalis fortement les ngociations

sociales quil entendait conduire pour gagner en efficacit grce des
volutions du cadre demploi.
Etablies au niveau national en concertation avec lensemble des
organisations syndicales reprsentatives, les fiches-mtiers ne constituent
pas un obstacle la bonne gestion des ressources humaines du rseau.
Elles refltent la ncessit de tenir compte dune part de la spcialisation
rendue ncessaire par la nature et la technicit des tches et dautre part
de la grande diversit des activits de restauration des Crous
(restauration assise classique mais aussi restauration rapide, multiservices et activit traiteur).
Afin de favoriser une meilleure adaptation du dispositif des
emplois au caractre cyclique et saisonnier de lactivit de restauration,
le rseau entend dvelopper davantage lannualisation du temps de
travail ainsi que la polyvalence des personnels, afin de renforcer
lefficacit et la performance conomiques de ces structures. Lemploi
temporaire tudiant est galement privilgier afin de faire face aux pics
dactivit, par rapport aux contrats dure dtermine.
Une rorganisation dj engage depuis plusieurs annes, et qui
se poursuit avec dtermination
Pleinement conscient des mutations que connat le paysage de
lenseignement suprieur et des efforts quimpose la situation des
finances publiques, le rseau des uvres universitaires adapte en
profondeur son organisation et ses modes de gestion et entend poursuivre
les transformations structurelles ainsi engages. Le rseau regrette que le
rapport fasse si peu tat des restructurations en cours depuis plusieurs
annes, la diffrence des contrles sur lesquels il se fonde.
Des situations financire htrognes
Contrairement aux chiffres retenus par le rapport, le rsultat
consolid des 28 Crous tait infrieur en 2008 au rsultat 2013 : 5, 795
M en 2008 contre 17 M en 2013. Outre le fait que le primtre des
aides directes dont la gestion est confie au rseau a sensiblement volu
sur cette priode, lvolution des dpenses un rythme plus rapide (+26
%) que celle des recettes (+23 %) est en pratique due la baisse de
subvention pour charges de service public.
Comme lindique la Cour, la situation financire des Crous est
htrogne. Au sein des Crous ayant fait lobjet de plans de retour
lquilibre depuis 2008, certains Crous ont redress durablement leur
quilibre conomique (Clermont-Ferrand, Grenoble), tandis que la
Cour des comptes


491
situation dautres Crous demeure fragile. Fin 2013, 4 Crous prsentaient

un dficit de fonctionnement, pour un montant total de 1,240M . Le
Cnous accompagne les Crous en difficult, la mise en uvre de plans de
retour lquilibre tant associe, autant que ncessaire, au versement
de subventions exceptionnelles de fonctionnement et des dotations
dinvestissement accrues, lorsque ces dernires contribuent efficacement
au redressement structurel du Crous concern.
Les mutualisations entre Crous, un outil efficient pour adapter le
rseau aux contraintes conomiques et aux volutions de lenseignement
suprieur
Outre loptimisation du taux doccupation des rsidences travers
laccueil de nouveaux publics et le dveloppement des courts sjours et la
stratgie de diversification de loffre de restauration prcdemment
voques, le rseau des uvres conduit une politique de rationalisation
des cots visant favoriser lefficience de ces activits.
La professionnalisation et la mutualisation des achats mise en
place depuis trois ans commencent porter ses fruits. Aprs la mise en
place de marchs inter-rgionaux en 2012, le rseau des uvres a conclu
plusieurs marchs nationaux mutualiss en matire dachats alimentaires
et para-alimentaires, domaine prioritaire puisquil reprsente prs de
100 M par an. Cette dmarche est progressivement tendue aux autres
segments dachats, comme en tmoigne ladhsion des Crous au march
du gaz port par lUGAP en 2014.
De mme, le rseau vise conforter lacclration du rythme
dinstruction et de paiement des bourses constate depuis plusieurs
annes, tout en amliorant sa productivit. A cette fin, il a mis en place la
dmatrialisation du dossier social tudiant dans lensemble des
acadmies depuis janvier 2014. Cette dmatrialisation permet de
simplifier et optimiser le traitement des dossiers et de faciliter la relation
avec ltudiant, en rduisant les temps de rponse de faon significative.
La mutualisation de la gestion des bourses sur critres sociaux entre les
Crous est galement favorise : Les trois Crous franciliens disposent
dune plateforme commune dinstruction et de traitement des dossiers de
demandes de bourses, tandis que dautres Crous sengagent dans la
mutualisation du traitement des mails ou de la rponse aux appels
tlphoniques des tudiants (mise en place dune plateforme tlphonique
mutualise entre les Crous de Lyon, Grenoble et Clermont-Ferrand). Les
gains de productivit attendus permettent damliorer laccueil et les
services ltudiant.
Cour des comptes

492
COUR DES COMPTES
Afin de sadapter la recomposition du paysage de lenseignement

suprieur mais aussi lvolution de la carte des rgions actuellement en
cours, le rseau des uvres retient une approche fonctionnelle plutt
quinstitutionnelle. Cette approche est dautant plus judicieuse que les
volutions actuelles ne sont pas stabilises et ne constitueront pas
ncessairement in fine un contexte institutionnel homogne, notamment
lorsque les regroupements dtablissements ne correspondront pas aux
nouvelles rgions.
Aussi le Cnous estime que la recommandation prconisant la
fusion des trois Crous franciliens mconnat les obstacles techniques et
politiques auxquels pourrait se heurter une telle volution. Il entend en
revanche intensifier les mutualisations entre les Crous, au-del des
actions dj entreprises. Ceci savre particulirement en Ile-de France,
o sorganisent de nouveaux services communs et sont amnages des
units de production mutualises. Le mouvement est aussi encourag
dans dautres rgions, surtout lorsque ceci favorise une convergence
stratgique avec les regroupements dtablissement denseignement
suprieur voire les futurs conseils rgionaux.
La Cour promeut la fusion de trois Crous au motif de la ncessit
dune prquation des moyens financiers. Le Cnous partage la finalit,
mais observe quelle peut tre atteinte sans volution institutionnelle. Les
nouveaux critres de la rpartition de la subvention de fonctionnement,
qui prennent en compte les trajectoires de performance des Crous mais
aussi la situation socio-conomique des tudiants des diffrentes
acadmies, ont permis la subvention du Crous de Crteil daugmenter
de 8 % en 2015, aprs avoir t stabilise en 2014, dans un contexte de
forte diminution de la subvention totale du rseau. La subvention
attribue au Crous de Paris a, pour sa part, baiss deux annes
conscutivement.
Des partenariats avec les tablissements denseignement suprieur
regroups renforcer dans le cadre des politiques de site
La Cour voque un possible transfert des services de la vie
tudiante vers dautres acteurs que les Crous, pistes dvolutions
radicales qui ont dj t examines et abandonnes par le pass.
Ainsi, voici prs de vingt ans, les universits avaient men une
vritable offensive pour intgrer les Crous en leur sein. Elles ne
soutiennent plus cette ambition aujourdhui. Leur lente appropriation des
responsabilits et comptences largies les amne mieux cerner des
difficults de gestion quelles msestimaient prcdemment. Dans un
contexte de fortes contraintes budgtaires, les moyens dvolus la vie
Cour des comptes


493
tudiante pourraient de surcrot risquer dtre redploys vers dautres

champs dintervention, dstabilisant les dispositifs dont lutilit est
reconnue.
Lessor des regroupements dtablissements constitue nanmoins
un contexte institutionnel nouveau, quil convient de prendre en compte.
A moyen terme, il est dsormais possible desprer une relle
coordination de lenseignement suprieur et de la recherche dans chaque
territoire, pour une efficience accrue de la dpense publique et une
simplicit dinformation et daccs amliore pour les usagers. Leur
regroupement conforte en outre la responsabilit territoriale des
tablissements coordonns, facteur favorable une meilleure prise en
compte des besoins sociaux des tudiants.
Pour autant, ces regroupements dtablissements ne recouvriront
pas lensemble du primtre dintervention des Crous, puisque ces
derniers exercent leurs missions envers lensemble des tudiants, quels
que soient leurs tablissements et tout au long de leur parcours de
formation.
Dans ce nouveau cadre institutionnel en construction progressive,
les efforts des tablissements denseignement suprieur sont
prioritairement et logiquement orients vers la conception dune stratgie
matrise et raliste en matire de formation, de recherche et de
valorisation. Ils ne cherchent donc pas se saisir de nouvelles
comptences actuellement hors de leur champ. La technicit et les
spcificits de la gestion des missions exerces par les Crous sont bien
identifies par les tablissements, qui sont conscients de lintrt de
dmarches partenariales intensifies, mais respectueuses des singularits
des acteurs.
Lexpertise et la qualit de gestion des Crous tant de mieux en
mieux reconnues par les tablissements denseignement suprieur, ces
derniers nhsitent pas mutualiser leurs moyens avec ceux des Crous
lorsque cela est justifi, voire leur dlguer certaines missions relevant
de leur champ de comptence : lexistence dun service social unique
plac sous la responsabilit du Crous et rassemblant les assistantes
sociales du Crous et celles des universits dans trois acadmies (AixMarseille, Montpellier et Paris), la dlgation de crdits par les
tablissements de nombreux CROUS au titre du volet social du
FSDIE259 ou le projet visant confier la gestion dun centre de sant au
Crous de Lyon sont autant dillustrations de cette situation.
259
Fonds de solidarit et de dveloppement des initiatives tudiantes.
Cour des comptes

494
COUR DES COMPTES
La loi n2013-660 du 22 juillet 2013 relative lenseignement

suprieur et la recherche dfinit un cadre propice la dfinition dune
stratgie partenariale et concerte en matire de vie tudiante : elle
prvoit que les schmas damlioration de la vie tudiante soient
labors par les tablissements regroups, en association avec les Crous.
Le Cnous et le Crous sinscrivent de manire volontariste dans
cette nouvelle donne. Ils se proposent dassister les regroupements
dtablissements dans llaboration de leur stratgie pour la vie tudiante
et la vie de campus et, au moment de leur mise en uvre, de jouer leur
rle doprateurs et dagenceurs de dispositifs.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DAIX-MARSEILLE

Je vous informe que la rponse du CNOUS reflte parfaitement
mon point de vue sur les diffrents dveloppements contenus dans le
rapport de la Cour. Jajoute cette rponse un certain nombre de
considrations sur la thmatique du logement.
La Cour constate que, pour le dveloppement de loffre de
logements, les CROUS font face une concurrence importante
doprateurs publics et privs, dont les locataires bnficient des aides au
logement au mme titre que les tudiants logs par le CROUS, et elle
relve que ces bailleurs ne sont pas soumis aux mmes contraintes que
les CROUS.
Nous partageons les analyses de la Cour sur ce point :
Le financement des oprations conduites depuis le milieu des
annes 80 est un financement de droit commun, assur par les outils de
financement du logement social, et ne donne de fait au dpart aucun
avantage particulier aux CROUS par rapport aux autres intervenants
dans le secteur. Mme si certains CROUS peuvent ponctuellement, dans
les zones les plus tendues, bnficier de prts aids plus intressants que
le PLS, les oprations de constructions de logements tudiants sont en
gnral finances par le PLS, ouvert toute personne morale, publique
ou prive.
Cependant, mme dans les cas de figure les plus favorables, cest
seulement lorsque des subventions sont mises en place par ltat et/ou les
collectivits locales au travers du CPER ou via des dispositifs
spcifiques, que les CROUS bnficient dun rgime plus favorable que le
droit commun, pouvant alors la fois pratiquer des loyers plus
favorables aux tudiants, infrieurs aux plafonds autoriss par la
Cour des comptes


495
rglementation, tout en bnficiant de conditions dquilibre

dexploitation satisfaisantes, si le montant des subventions est assez
lev : cet gard, le rapport ANCIAUX de 2004 prconisait (cf p. 42)
un montage financier pour les constructions neuves mobilisant 30% de
subventions et 70% de prts aids. Les CROUS disposeraient de tous les
atouts pour faire face la concurrence dautres oprateurs et voir leur
activit hbergement trs bien quilibre, si ces prconisations taient
toujours respectes. Les taux de subventionnement dont bnficient les
oprations portes par les CROUS sont en gnral infrieurs, mais mme
avec 20 25% de subventions, voire moins en fonction du prix de revient
de lopration, les CROUS grent leurs nouvelles rsidences sur des
bases financirement saines.
A linverse des CROUS, dautres oprateurs privs du logement
social pour tudiants ont une acception plus large du public cible, ce qui
leur permet de limiter la vacance des logements, au risque de dnaturer
lobjet mme des programmes immobiliers quils exploitent. Ils usent
galement de mthodes bnfiques leur quilibre dexploitation, mais
certainement pas lintrt des tudiants et de leurs familles (accorder
aux no-bacheliers des logements dbut juillet en en exigeant le paiement
en juillet, alors quils ne seront occups que dbut septembre).
La Cour relve galement des relations dsquilibres entre les
CROUS et les bailleurs sociaux qui ont construit des rsidences dans le
cadre de baux emphytotiques et dautorisations doccupation
temporaires du domaine public partir des annes 80. Ceux-ci facturent
au CROUS des frais de gestion et des provisions pour grosses
rparations, alors quils nhonorent pas toujours correctement leurs
obligations contractuelles de propritaires (articles 1719 1721 du code
civil), tout en ne prenant aucun risque financier, puisque le CROUS est
un locataire solvable, qui supporte intgralement la vacance des
logements.
Nous partageons ce constat, qui mrite quelques explications :
Lorsque les premiers montages dcrits par la Cour sont apparus
au milieu des annes 80, ils correspondaient la ncessit de relancer la
production de logements tudiants sans recourir aux mcanismes des
annes 60 et du dbut des annes 70, trs coteux pour les finances
publiques, puisque les constructions massives de ces dcennies avaient
t finances par lEtat dabord directement, puis par le biais de
bailleurs sociaux rembourss de leurs investissements par des fonds
publics. Le dfaut majeur de ce systme initial tenait dans labsence de
mise en place des outils juridiques et financiers de nature garantir la
prennit du patrimoine, do la dgradation de ltat du parc immobilier
Cour des comptes

496
COUR DES COMPTES
et les besoins massifs en rhabilitation constats partir des annes 90,

qui ont conduit la mise en place du plan ANCIAUX dans sa dimension
de rhabilitation du parc existant de cits universitaires.
Les montages mis en place partir des annes 80 sont des
mcanismes de droit commun, copis sur ceux du logement social
familial, moins coteux pour les finances publiques, et qui sont censs
permettre dassurer la prennit du patrimoine, travers la mise en
place de provisions dun montant lev, puisquau terme de quelques
annes (dix au plus), le taux de provision slve le plus souvent 1% du
cot de revient de lopration, reprsentant ainsi avec le temps des
sommes importantes.
La Cour mentionne les frais de gestion pays par les CROUS. Il
est frquent que ceux-ci atteignent 0,3% du cot de revient de
lopration : rapprochs des loyers pratiqus par les CROUS, ces frais
de gestion correspondent souvent lquivalent de 5% de remplissage
annuel de la rsidence, et psent donc de manire plus que marginale sur
lquilibre de gestion.
Les provisions pour grosses rparations ( PGR , pour
renouvellement des composantes et pour gros entretien, aujourdhui) sont
trs souvent lobjet de difficults tant pour lobtention des bilans
comptables que pour la programmation et la ralisation des travaux
ncessaires.
On ajoutera parmi les difficults, non mentionnes par la Cour, le
fait que nombre de conventions, tablies il y a 20 ans et plus, ne sont pas
bases sur la transparence des cots et des emprunts mobiliss par les
bailleurs, mais sur un forfait de facturation, dont le montant initial et les
conditions dvolution sont dfavorables aux CROUS par rapport la
ralit des cots que connaissent les bailleurs.
Lensemble de ces constats est en grande partie li une expertise
insuffisante du rseau des uvres universitaires au moment de
llaboration des premiers montages sous rgime de bail emphytotique.
Les conventions de location signes lpoque lient les parties pour des
dures longues, et leur rengociation, qui repose seulement sur la bonne
volont des co-contractants, ne va jamais de soi.
Face ces situations, les CROUS ont toutefois ragi.
De manire ponctuelle : aprs un contrle de la Chambre
rgionale des comptes du Languedoc-Roussillon, le CROUS de
Montpellier a obtenu la restitution de lensemble des PGR constitues
pour son parc de rsidences construites par lOPAC de Montpellier.
Cour des comptes


497
Dans le cadre dune rsidence livre en 2011 sous le rgime dAOT, le

CROUS dAix-Marseille a sign une convention de location stipulant que
les provisions sont constitues par le CROUS lui-mme, qui assure les
obligations du propritaire. Dans les deux cas, les CROUS constituent
donc eux-mmes les provisions, quils grent, en veillant assurer la
maintenance de leur patrimoine.
De manire quasi-systmatique, les termes des conventions de
location qui ont t conclues dans les annes 2000 et au-del sont plus
protecteurs pour les CROUS qui ont accru leur expertise, recourant si
ncessaire des experts immobiliers (notaires, etc.) pour scuriser leurs
documents contractuels ; les conventions au forfait ont fait place des
conventions la transparence, elles prvoient que les montants de
provisions non utilises par les bailleurs au terme de la dure de la
convention sont reverss au CROUS, ce qui limite les risques de
thsaurisation des provisions ainsi constitues au profit des bailleurs.
Enfin, la solution la plus radicale pour sortir de la relation parfois
difficile avec les bailleurs sociaux dans le cadre doprations de
construction sur foncier dtat, mais aussi pour rduire les cots
dinvestissement et de fonctionnement consiste dans la construction des
nouvelles rsidences parles CROUS eux-mmes, en choisissant la voie de
la matrise douvrage directe.
Cette solution mise en uvre ds 2012 par le CROUS dAixMarseille pour deux oprations de construction (137 et 350 logements)
permet de garantir la matrise des cots et dviter, 1) des frais de
portage financier au moment de linvestissement initial, 2) les frais de
gestion pendant la dure des remboursements, 3) les litiges possibles sur
la question des provisions, puisque cest le CROUS qui provisionne luimme les sommes ncessaires la maintenance et au gros entretien de
son patrimoine immobilier. Une telle approche est donc bnfique pour
les finances du CROUS, ds lors que lon considre que lendettement,
rel, qui le touche, doit tre compar lendettement hors-bilan
mentionn par la Cour, qui est aussi indiscutable et porteur de risques
pour ltablissement que lendettement retrac au bilan.
La mise en uvre dune solution aussi innovante ne peut toutefois
tre mise en uvre que par des tablissements o les besoins en
logements sont importants, car elle ne simprovise pas et demande des
comptences importantes en montage dopration, aussi bien sur le plan
administratif, juridique, financier que technique. La possibilit de recours
lemprunt par le CROUS est, quant elle, scurise par lexpertise
mene en amont par les services de la DRFIP qui valident ou non cette
possibilit.
Cour des comptes

498
COUR DES COMPTES
Lligibilit directe des CROUS aux outils de financement du

logement social, au PLS en particulier, est de droit commun, mais elle
nest de fait pas encore formalise par une convention de
conventionnement spcifique passe entre ltat et le CROUS pour
louverture du droit laide personnalise au logement. Malgr
ladoption de la loi ALUR du 26 mars 2014, il nexiste pas, ce jour, de
convention de conventionnement tat-CROUS spcifique au logement
tudiant pour les CROUS qui construisent en matrise douvrage directe,
et ce vide rglementaire est prjudiciable au montage des oprations.
Il nen demeure pas moins que la solution de la matrise douvrage
directe pour la construction neuve nest pas appele devenir le mode
opratoire par dfaut, et que le recours des oprateurs, bailleurs
sociaux ou quivalent, restera la rgle. A cet gard, sagissant plus
globalement du retard pris dans la production de logements, et de la
lenteur des oprations de constructions, il convient de mentionner ici un
facteur dalourdissement des procdures dtablissement des AOT, dont
le rseau souhaite une modification importante : tout projet de
construction dans le cadre dune AOT dont le montant dpasse 3 M doit
faire lobjet dun avis du ministre de lducation nationale, de
lenseignement suprieur et de la recherche, et du ministre de
lconomie et des finances, ce qui correspond des projets dune
envergure ridicule, de moins de 50 logements en gnral : quasiment tous
les projets ports par les CROUS dpassent cette jauge. Le rseau
souhaite que le seuil de transmission des dossiers soit port 20 M,
sachant que les services dconcentrs des ministres (DRFIP travers
les services de France Domaines et du Contrle financier en rgion,
dune part, rectorat de lautre) disposent de lexpertise et des moyens
ncessaires pour analyser les projets dAOT.
Ainsi, il apparat que la poursuite de lactualisation et de la
simplification de la rglementation savre indispensable pour que les
CROUS satisfassent les besoins sociaux et les objectifs politiques en
matire de production de logements neufs.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DAMIENS-PICARDIE

Je vous informe que ma rponse est contenue dans la rponse
apporte par le directeur du CNOUS.
Cour des comptes


499
RPONSE DE LA DIRECTRICE DU CROUS DANTILLES

GUYANE
Je vous prie de bien vouloir noter que la rponse du CROUS des
Antilles et de la Guyane est intgre dans la rponse globale qui vous est
transmise par le Centre National des uvres Universitaires et Scolaires.
RPONSE DE LA DIRECTRICE DU CROUS DE BESANON

Je vous informe que la rponse du CNOUS qui a adopt une
dmarche concerte et coordonne pour rpondre aux observations du
projet dinsertion de la Cour, reflte mon point de vue sur les diffrents
dveloppements contenus dans le rapport.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE BORDEAUX

Jai lhonneur de porter votre connaissance que les observations
du CROUS de Bordeaux seront incluses dans la rponse apporte par le
Centre National des uvres Universitaires et Scolaires.
RPONSE DE LA DIRECTRICE DU CROUS DE CAEN

Jai lhonneur de vous informer que je nai aucune observation
formuler sur le projet Le rseau des Crous et la vie tudiante : une
modernisation ncessaire et que je souscris entirement aux
observations qua apportes le CNOUS sur le fonctionnement du rseau.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE CLERMONTFERRAND

Ce projet dinsertion nappelle pas de commentaires de ma part.
Cour des comptes

500
COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE VERSAILLES

Sur le positionnement territorial des Crous en
France
rgion le-de-
La Rgion partenaire financier dans le domaine du logement et de la

restauration
- La Rgion d'le-de-France est effectivement un partenaire
important pour le financement complmentaire du logement et s'est dot
d'un schma Rgional de dveloppement pour le logement ... des jeunes.
Cette nuance a son importance ds lors que les mcanismes de
financement (PLAI) ne sont pas mobilisables par les Crous,
contrairement aux bailleurs sociaux qui peuvent ainsi financer plus
aisment des oprations.
- Par ailleurs, le cahier des charges, en change de la subvention
rgionale est tellement contraignant, quil serait parfois plus judicieux de
s'en passer. De plus, il nous conduit favoriser les financements PLS ...
moins avantageux pour les tudiants dfavoriss. Le reste charge est
trs important pour le budget d'un tudiant.
- La Rgion, les communes et les EPCI sont plutt favorables pour
les constructions de rsidences insres dans le tissu urbain, souvent des
quartiers difficiles peu attractifs pour nos tudiants. Si lgitime soit
elle, cette politique est peu propice une gestion quilibre des
structures o les cots lis la suret sont dmesurs et insupportables
tant pour le Crous que pour les tudiants. Malgr la tension de la
demande observe sur certains secteurs, nous refusons certaines
propositions.
- La Rgion et parfois les Communes (ou EPCI), dans le cadre du
dveloppement de l'enseignement suprieur financent et construisent des
structures d'enseignement ainsi que de restauration : Meaux, Melun,
Montreuil, Tremblay, Serris, quartier du stade Crteil etc. Le Crous est
souvent impos comme gestionnaire, sans tre associ une tude de
march (en ralit ce sont les chiffres optimistes des universits qui sont
retenus), sans pouvoir d'intervention sur la dfinition du mode de
production et de distribution. Au final ces structures sont sur calibres
ou inadaptes et ne correspondent pas aux attentes des tudiants. Ces
structures sont lourdement dficitaires malgr nos efforts pour
rationaliser la gestion.
Cour des comptes


501
Des liens avec les communes et EPCI assez difficiles renouer

La gestion des situations de squats : Cachan, Villiers-sur-Marne,
Antony et de rsidences insalubres, fortement mdiatises restent trs
prsentes dans la mmoire des lus locaux qui sont au mieux mfiants
lgard des Crous d'le-de-France et certains prfrent favoriser les
bailleurs sociaux privs tels ARPEGE, FAC HABITAT ou ESPACIL.
Comme le souligne la Cour, les CROUS d'le-de-France
rencontrent des difficults en matire de dveloppement immobilier o les
montages fonciers, oprationnels et financiers sont d'une grande
complexit et requirent diverses ingnieries difficiles recruter et trop
lourdes financirement pour un seul CROUS.
De plus, le modle conomique propos : financement de droit
commun, les exigences des collectivits locales envers les amnageurs
qui alourdissent les cots de production de logement, le cot du foncier
avec souvent sa dpollution, les conventions dites forfaitaires qui sont au
dsavantage des Crous (surtout lorsque les taux d'intrts sont bas) sont
autant de facteurs qui expliquent l'quilibre conomique souvent dficient
de nos conventions.
Une mutualisation au niveau des CROUS d'le-de-France.
(nationale?) de la fonction dveloppement immobilier serait de
nombreux gards source de cohrence, d'conomies, de scurisation
juridique et financire des oprations.
Sur les politiques de site et les actions de coopration en cours
Les trois Crous ont mis en place des sites visant tre au plus prs des
tudiants.
Si les services d'accueil de la vie tudiante sont moins dvelopps
que dans les autres acadmies, nous avons nanmoins mis en place
des plates-formes d'accueil et des services locaux qui maillent le
territoire, dont celui de Saint Denis. Ce dernier point d'accueil, sans
doute moins spectaculaire que d'autres en France, prouve son efficacit
sur un territoire extrmement sensible et souvent abandonn par les
services publics. C'est la raison pour laquelle, nous avons redploys une
partie des postes conomiss lors de la mutualisation du traitement
des dossiers de bourses (back office).
La plateforme des bourses
La plateforme est en place depuis trois ans et les rsultats sur le
traitement des dossiers de bourses s'amliorent notablement. Un travail
de collaboration permanente existe entre les trois Crous pour
Cour des comptes

502
COUR DES COMPTES
effectivement amliorer les dlais de paiement encore trop longs et

l'harmonisation des interprtations juridiques sur les situations
particulires.
Enfin, il reste encore introduire une cellule mutualise
temporaire de rponse au tlphone et aux mls.
Des cooprations en matire dadmission des tudiants dans les

rsidences recrutement rgional
Les trois Crous de la Rgion dle-de-France se sont organiss

pour offrir aux tudiants, en majorit du Crous de Paris des studios, sans
tenir compte des frontires acadmiques. Cette exprience se prolonge
depuis deux ans et trouv des limites avec la pnurie de logements.
Cependant, de nouvelles opportunits apparaissent comme :
- sur des secteurs comme les hauts de Bivre ou du Val de Bivre,
riches en logement et moins tendus en offre universitaire.
- La construction de nombreuses rsidences, trs grande
proximit des Campus de Nanterre et de Saclay notamment devrait
librer des logements dans d'autres rsidences places prs de transports
en commun rapides pour se rendre sur Paris.
- Plusieurs projets sont en cours d'tude sur la premire couronne
de Paris et proximit de lignes de mtro desservant Paris.
Si la situation en matire de logement reste tendue, la production
de logement dans le cadre du plan 40000 logements tudiants devrait
l'horizon 2017/2018 se dtendre significativement. D'o notre prudence
pour ne prendre en gestion que des structures bien situes au regard soit
des sites universitaires, soit au niveau des transports en commun rapides.
Sur la ncessaire volution de l'organisation des activits du
rseau des uvres en Rgion d'le-de-France.
Sur l'organisation ...
La ncessit de dpasser les frontires acadmiques ainsi que la
ncessit de faire porter un effort particulier sur la Rgion d'le-deFrance, objectifs qui font consensus, peuvent prendre plusieurs formes :
- une coopration simple mais intensifie entre les 3 CROUS, sans
qu'il soit ncessaire de crer une structure ad hoc, permettrait de
respecter les territoires d'intervention de chaque tablissement, de
profiter du savoir-faire des organisations en place et des partenariats de
proximit avec les tablissements d'enseignement suprieur, tout en
surmontant , sur des projets prcis, les frontires acadmiques ; cette
Cour des comptes


503
hypothse est cependant limite en ce qui concerne le portage politique

au niveau rgional ainsi que l'intgration dans les logiques de COMUE.
De plus, il n'est pas certain qu'elle apporte une rponse suffisamment
forte aux dfis poss par la situation en le-de-France ;
- une coordination passant par une structure lgre (structure de
mutualisation ou de chapeautage , (hirarchique ou non) qui prserve
les territoires d'intervention classiques et les prrogatives actuelles
de chaque CROUS tout en permettant une meilleure lisibilit au niveau
rgional ; cette structure de coordination peut tre l'manation des
3 CROUS franciliens et/ou hberge et pilote par le CNOUS ; les
principaux avantages de cette solution mdiane concernent
essentiellement les bnfices que l'on peut attendre d'une mutualisation
d'un certain nombre de moyens rares (comptences spcifiques
notamment) ainsi que de la crdibilit que ses membres pourraient
acqurir auprs des dcideurs ; les inconvnients tiennent essentiellement
aux risques inhrents la cration d'une superstructure non
rellement dcisionnelle, notamment en ce qui concerne la lisibilit de
son positionnement ainsi que de sa capacit coordonner son action
avec les quipes des 3 CROUS.
Une dernire solution, peut-tre plus la mesure des enjeux de la
reconfiguration du paysage de l 'enseignement suprieur franais et du
ncessaire plan de rattrapage massif des infrastructures de la vie
tudiante en Ile-de-France, consisterait restructurer totalement
l'organisation du Rseau des uvres en Rgion le-de-France en crant
un CROUS rgional, dot d 'un certain nombre d'antennes fortes (sur le
modle des CROUS) diriges par un personnel d'encadrement suprieur,
au cur mme des nouveaux bassins d'enseignement rgionaux en
cration.
Cette restructuration totale de notre action permettrait de ne plus
tre tributaire d'un niveau de dcision intermdiaire (l'acadmie) la fois
trop large pour tre efficace localement, trop faible pour peser
rgionalement et trop peu lisible pour nos partenaires comme pour les
tudiants.
Les avantages immdiats d'une telle rorganisation sont
considrables, en ce qui concerne la lisibilit, le portage politique et la
coordination des projets l'chelle de la Rgion. On peut galement
attendre de rels bnfices en matire de proximit des bassins
d'enseignement et des partenaires locaux, d'adaptation de l'organisation
du Rseau la nouvelle donne de l'enseignement suprieur francilien et
de renforcement de la position du Rseau des uvres au plus prs des
tudiants.
Cour des comptes

504
COUR DES COMPTES
Cependant, cette structure, pour fonctionner, ncessiterait un

portage politique fort de l'tat, et il semble ncessaire que son Conseil
d'administration soit prsid par un reprsentant de l'Etat fort poids
politique , comme pourrait l'tre un Recteur Rgional pour
l'Enseignement Suprieur, sur le modle, d'une certaine manire, du
Prfet de Rgion.
Les risques lis la cration de ce CROUS dle-de-France
sont les risques classiques de toute rorganisation d'ampleur
(dstabilisation de l'existant, difficults retrouver des mthodes de
travail prouves), mme si l'amlioration quasi-immdiate de la
lisibilit de la nouvelle organisation auprs des collectivits locales, des
COMUE, universits, grandes coles et des tudiants peut en attnuer les
effets.
De la mme manire, la relation avec les partenaires de
l'enseignement secondaire (STS et CPGE essentiellement) devra tre
repense dans la mesure o leur fonctionnement restera acadmique
(celui des tablissements d'enseignement suprieur ne l'tant, d'ores et
dj plus).
Cependant, il semble vident que si cette solution est adopte, elle
devra tre porte politiquement au plus haut niveau et devra prendre
place dans un plan global de dveloppement et de restructuration de la
vie tudiante en rgion parisienne, l'objectif tant de redevenir lisible et
fort rgionalement tout en amliorant, dans le mme temps, la ractivit
et la gestion des quipes au plus prs du terrain, en cohrence
institutionnelle et territoriale avec nos partenaires universitaires. Enfin,
il semble que, contrairement aux deux prcdentes propositions, cette
solution d'un CROUS d'le-De-France ne puisse pas rellement tre
hberge ou prise en charge par le CNOUS, du fait notamment de
ses comptences en matire d'allocation des moyens et du ncessaire
quilibre qu'il doit entretenir entre les diffrents CROUS du territoire.
Les gains attendus ...
Si la dernire solution est l'vidence la plus complique mettre
en uvre statutairement et oprationnellement parlant, elle offre les
perspectives de gains les plus importants sur les services supports. Ces
gains portent essentiellement sur la suppression des doublons. Par
exemple :
Les services supports peuvent tre regroups dans un lieu unique et
accessible, avec des comptences accrues et une meilleure
capitalisation des expriences et des savoirs.
Cour des comptes


505
Profiter des gains de productivit lis aux interfaces dans tous les
domaines : comptable, restauration, hbergement, montique etc.
Une mutualisation sur un primtre plus important des charges lies
aux territoires difficiles en matire de sret et de scurit.
Une mutualisation accrue en matire de production des repas sur un
dcoupage territoire plus pertinent et gomtrie variable.
Regrouper en une cellule le dveloppement immobilier des trois
anciens Crous en matire de logement et de restauration.
Regrouper en une cellule la maintenance immobilire du patrimoine
pour conduire un vritable plan pluriannuel d'entretien et de
maintenance des structures.
Regrouper la direction des systmes d'information en vue de
coordonner les multiples rseaux et en optimiser les cots.
Etc.
La dernire solution, intgration des trois Crous est la plus
pertinente au regard de la recomposition du paysage de l'enseignement
suprieur et plus solidaire au regard de l'implantation des trois Crous
actuels.
RPONSE COMMUNE DES CROUS DE CRTEIL-PARISVERSAILLES

1 Mutualisation et coordination en le-de-France
Le contrle du CROUS de Crteil a par ailleurs montr que les
problmatiques spcifiques lIle-de-France plaidaient pour une fusion
des CROUS de Versailles, Paris et Crteil ou pour une mutualisation de
leurs moyens, notamment en termes de logement tudiant. Lorganisation
des CROUS par acadmie, qui date de 1971, est devenue inadapte alors
que la gestion du logement et limplantation de nouvelles rsidences
sapprhendent lchelle rgionale.
Les frontires acadmiques qui ont longtemps prvalu nont pas
empch une approche rgionale sur plusieurs sujets cruciaux et ce,
depuis le dbut des annes 2000.
Cour des comptes

506
COUR DES COMPTES
1.1 Mutualisation
1.1.1 Politique de site et accueil de proximit
Outre la facilit daccs du Crous de Paris en raison de la
centralit de son implantation, les Crous de Crteil et Versailles ont cr
des plateformes daccueil de proximit adosses aux principaux sites
universitaires pour un maillage territorial efficace. Ces structures sont
rendues possibles non pas par la cration de postes supplmentaires mais
grce aux optimisations ralises en mutualisant les ressources sur
dautres domaines dactivit.
1.1.2 Mutualisation de linstruction des dossiers de demande de
bourse sur critres sociaux
La procdure dinstruction des dossiers de bourse est une
procdure uniforme, rgie par des textes explicites. Outre une bonne
matrise rglementaire, le traitement des dossiers ncessite donc
dacqurir certains automatismes. Partant de ce constat et des
perspectives offertes par lvolution des outils numriques, les Crous
franciliens ont cr une plateforme de traitement centralise dont les
rsultats samliorent danne en anne mme si des progrs sont encore
ralisables.
Un travail de collaboration permanente existe entre les trois Crous
pour effectivement amliorer les dlais de traitement et harmoniser les
interprtations juridiques sur les situations particulires.
Enfin, des tudes ont t engages afin de proposer dans les
meilleurs dlais une solution mutualise daccueil dmatrialis (appels
tlphoniques et courriels).
1.1.3 Schma rgional et dveloppement de loffre de logement
Historiques contrasts
Implantations historiques peu entretenues dans lacadmie de
Versailles malgr un accompagnement des collectivits locales prnant
un amnagement territorial raisonn.
Dveloppement trs tardif mais rapide Paris soutenu trs
fortement par une collectivit trs engage et disposant de moyens
importants.
Dveloppement rapide mais conomiquement risqu Crteil avec
des collectivits moins engages, disposant de peu de moyens et avec une
concurrence froce entre oprateurs dans une logique damnagement du
Cour des comptes


507
territoire parfois peu compatible avec une logique de seuil dquilibre

pour des services de qualit.
Ces trois situations bien distinctes ont conduit les trois Crous
une rflexion globale sur les rponses apporter de faon mieux
couvrir la rgion la plus dynamique et attractive de France tout en tirant
les leons des checs et cueils davant 2004. Tous les constats et
recommandations qui ont dcoulent ont t mises en avant loccasion
de llaboration du Schma Rgional du Logement tudiant soutenu par
le Cnous.
Schma rgional du logement tudiant
Etabli en 2008, ce schma, outre la cartographie de loffre et les
exigences de qualit quil fixe, institue les modalits daccompagnement
de la rgion pour le dveloppement de loffre de logement pour tous types
doprateurs. En 2011, une actualisation de la dlibration rgissant
laction rgionale vient renforcer laccompagnement des Crous avec
linstitution dune prime aux logements grs par les Crous de 500 par
logement en plus des 4600 (en PLS) ou 8000 (en PLUS) dj prvu au
titre de laide la pierre.
Plusieurs critres dterminant sont mise en avant par les Crous et
font depuis rfrence pour les choix dimplantation de nouvelles
structures : temps de dplacement entre lieu de rsidence et lieu dtude
infrieur 30 ou 45 minutes selon la densit des transports en commun,
environnement conomique et culturel riche pour favoriser
lpanouissement en dehors des heures de cours, nombre de logements
suffisant lchelle dun site ou dun quartier pour assurer une prsence
physique, un accompagnement et des services de qualit moindre cot
pour les tudiants logs.
Modalits
dinvestissement
de
financement
et
prquation
des
moyens
Le contexte difficile pour les finances publiques et laugmentation

importante des cots de construction et de foncier ont conduit le Cnous
oprer ds 2007 des ajustements des moyens dinvestissements donns
par le MENESR pour compenser les disparits de financement par les
acteurs locaux entre les trois Crous. Ainsi le Crous de Paris (soutenu par
la Ville de Paris) est moins aid que le Crous de Versailles (soutenu par
les dpartements des Hauts-de-Seine et des Yvelines ainsi que par la Ville
de Versailles et bnficiant de lessor de Saclay) lui-mme moins aid
que le Crous de Crteil, sachant que les collectivits de lEst sont dans
des situations financires parfois trs tendues.
Cour des comptes

508
COUR DES COMPTES
Le dialogue et la coordination entre le Cnous et les trois Crous ont

ainsi permis de gommer les disparits territoriales en matire
dinvestissement afin de permettre aux trois tablissements de se
dvelopper un rythme soutenu.
Le dveloppement du logement en le-de-France est par ailleurs
tributaire dun foncier onreux dont le cot reprsente parfois jusqu
20 % du cot de revient dune opration. Selon lobservatoire rgional
du foncier ce cot est proche de 1500 /m2 en premire couronne et
proche de 500 /m2 en grande couronne.
Les financements de droits communs utiliss pour le logement
tudiant, malgr les avantages fiscaux quils procurent (TVA taux
rduit et exonration de taxe foncire sur les proprits bties) ne
permettent pas toujours dabsorber ces surcots.
Pour y remdier en partie, le recours au Prt Locatif Usage
Social (PLUS) est autoris en le-de-France. Il prsente lavantage de
loyers de sortie plus faibles pour ltudiant et dun subventionnement
plus important par ltat ou les dlgataires des aides la pierre.
cueils qui demeurent
plusieurs reprises, hors Paris, les Crous se sont retrouvs en
concurrence avec dautres oprateurs sur des projets de rsidences pour
tudiants. Plutt que de porter sur la qualit de service offerte aux
tudiants, ces mises en concurrence ont port sur des niveaux de
redevance ou de charge foncire alors mme que le contexte tait celui
du respect de loyers plafonns imposs par la rglementation du
logement social.
Les opportunits foncires pertinentes restent rares.
La perception ngative du logement tudiant par certains lus
locaux, consquence dune couverture mdiatique large du squat de
Cachan ou des logements dgrads de la rsidence dAntony, reste un
handicap en particulier dans lest francilien.
Les contreparties demandes pour les aides la construction
accordes par la Rgion ne font pas toujours lobjet dune mesure
dimpact. Le cahier des charges qui accompagne la subvention rgionale
apparat souvent si contraignant quil est parfois plus simple de sen
passer avec pour consquence une augmentation des redevances
demandes aux tudiants.
Cour des comptes


509
volution des critres dadmission

Le Crous de Paris, en raison de la faiblesse de son offre, a
longtemps limit les possibilits daccueil des tudiants en licence,
naccueillant ces derniers qu partir de la troisime anne. Le
doublement de loffre entre 2004 et 2012 a t loccasion de revoir ces
critres pour les aligner sur ceux des autres Crous afin daccueillir tous
les tudiants ds leur premire annes dtudes.
Ainsi, les trois Crous se sont organiss pour offrir aux tudiants
des solutions de logement en saffranchissant des frontires acadmiques.
Cette exprience se prolonge depuis deux ans avec de bons rsultats
mme si le manque de logements limite les capacits daction.
De nombreuses opportunits nouvelles verront le jour dans les
cinq dix prochaines annes, en grande partie grce au fort
dveloppement des modes de transports et au dveloppement de nouveaux
grands ples pluridisciplinaires fort potentiel.
Rsidences dintrt rgional
Depuis lorigine certaines rsidences universitaires, au premier
rang desquelles figure la Rsidence Jean Zay Antony, ont permis
daccueillir des tudiants des trois acadmies, traduisant ainsi leur
vocation rgionale.
Dautres rsidences de ce type verront le jour en premptant du
foncier dans les ZAC de la premire couronne maintenant que le
logement tudiant est de plus en plus souvent pris en compte dans la
rflexion amont sur lamnagement de ces nouveaux quartiers comme
complment indispensable au logement familial en termes de mixit des
publics.
1.1.4 Restauration
Loffre de restauration pour tudiants en le-de-France est trs
varie comme le fait remarquer la Cour. Cette diversit permet
denvisager des optimisations sur plusieurs domaines :
- La production de plats chauds grce aux cuisines centrales ;
- La production de salades et sandwich sur une unit de
production centralise ;
- Une souplesse dimplantation de distributeurs automatiques soit
en rgie soit via un prestataire. ;
- Une gestion de proximit lapprovisionnement pour les sites se
situant aux limites inter acadmiques.
Cour des comptes

510
COUR DES COMPTES
La Rgion et parfois les Communes (ou EPCI), dans le cadre du

dveloppement de lenseignement suprieur financent et construisent des
structures denseignement ainsi que de restauration : Meaux, Melun,
Montreuil, Tremblay, Serris, quartier du stade Crteil etc. Le Crous est
souvent impos comme gestionnaire, sans tre associ une tude de
march (en ralit ce sont les chiffres optimistes des universits qui sont
retenus), sans pouvoir dintervention sur la dfinition du mode de
production et de distribution. Au final ces structures sont
surdimensionnes ou inadaptes et ne correspondent pas aux attentes des
tudiants. Ces structures sont lourdement dficitaires malgr nos efforts
pour rationaliser la gestion.
L encore, pour contrer ces logiques damnagement du territoire
difficiles assumer sur le plan conomique, le Cnous et les Crous ont
envisag une dmarche dagrment pralable afin de valider en amont
les nouvelles implantations en fonction dtudes de faisabilits
conomiques plus pousses.
1.1.5 Achats
Sous limpulsion du Cnous, les Crous se sont organiss en six
groupements interrgionaux pour les achats alimentaires partir de
2010. Fort des premiers rsultats, des diffrentes tudes demandes par
le comit de Pilotage Achats et lexpertise de lacheteur recrut en 2013,
cette dmarche a t intensifie par la mutualisation nationale des achats
et la cration dune cellule ddie.
Lle-de-France fait figure de moteur dans ce processus dune part
parce que les achats franciliens sont les plus performants et dautre part
parce que le Crous de Crteil est porteur juridique des marchs
nationaux pour lalimentaire et le pri alimentaire.
1.1.6 Formation
La proximit gographique entre les Crous franciliens, le Crous
dOrlans-Tours et le centre national de formation situ Tours a
favoris la mise en place de formations communes en particulier sur les
domaines de la restauration et de la prparation aux concours et
examens. Chaque Crous dispose en effet de salles de formation ddies,
situes proximit immdiate des lieux de restauration.
titre dexemple, en 2014, les formations mutualises entre le
Crous de Versailles, le Crous d'Orlans-Tours et le Crous de Crteil ont
t les suivantes:
- les nouvelles techniques de cuisson
Cour des comptes


511
- les bases de la cuisine

- cuisine perfectionnement
- ptisseries et desserts en restauration collective
- management des personnalits difficiles
Ont par ailleurs t mutualises avec le CNOUS les formations
suivantes :
- prparation au concours SAENES
- prparation au concours Adjoint administratif
1.1.7 Contrle interne comptable et financier
Pour la mise en place du contrle interne comptable et financier
les Crous franciliens, sadossant sur le partenariat existant entre le
Crous de Paris et la Direction Rgionale des finances publiques dle-deFrance, ont adopt une mthodologie commune puis se sont rpartis les
rles en fonction des comptences prsentes dans chaque tablissement.
Ainsi :
- Le CROUS de Crteil a hrit des questions de ressources
humaines, de paye et de commande publique (en cho son rle de
coordonnateur des achats rgionaux et nationaux) ;
- Le CROUS de Paris a hrit des aides directes (bourses, FNAU,
...) avec laide des quipes de Versailles et de Crteil autant que de
besoin, en raison de lhbergement de la plateforme de traitement des
dossiers de bourses.
- Le CROUS de Versailles sest charg des conventions et
engagements hors bilan en raison notamment de son fort et rapide
dveloppement sur le site de Saclay lamenant traiter quotidiennement
de ces sujets.
1.2 Coordination
Un comit des directeurs de Crous franciliens a t institu dbut
2014. Il se runit environ toutes les six semaines afin de faire le point sur
les projets structurants et avances obtenues sur les diffrents champs
dintervention des trois Crous.
Afin doptimiser les interventions de chacun, et en complment des
mutualisations dj ralises, une rpartition complmentaire des rles a
t effectue donnant :
- Crteil le pilotage du dveloppement de loffre de logement ;
Cour des comptes

512
COUR DES COMPTES
- Paris le pilotage des relations institutionnelles en vue de la mise

en place dun schma rgional de la vie tudiante ;
- Versailles le pilotage des tudes de dveloppement et de
diversification de loffre de restauration.
Des runions trimestrielles avec la direction du Cnous sont
organises en parallle afin de coordonner les interventions qui peuvent
savrer ncessaires auprs dacteurs et institutions nationales ou
rgionales.
Les autres sujets traiter sont tudis au fur et mesure en
fonction des urgences ou dun ordre de priorit dbattu entre les
directeurs.
1.3 Proposition de la Cour dune fusion des Crous dle-deFrance : Une volution tudier pour accompagner la refonte de la
carte institutionnelle francilienne
Plusieurs rformes importantes doivent conduire la rflexion sur
lvolution des Crous franciliens : dune part la cration de la Mtropole
du Grand Paris, dautre part la premire phase de la refonte de la carte
territoriale et enfin la loi de juillet 2013 sur lenseignement suprieur et
la recherche instituant les COMmunaut dUniversits et
dtablissements (COMUE).
Une coordination et des mutualisations qui permettent
aux trois tablissements de conduire une politique commune et partage
pour garantir lgalit de traitement entre les tudiants des trois
acadmies
Il est important de noter que, compte-tenu de la coordination
pousse et des mutualisations dj engages, lexistence de trois Crous
en le-de-France ne constitue en aucun cas un frein au progrs et
lgalit de traitement des tudiants de chaque acadmie tout en tenant
compte des contextes locaux.
En effet sur de nombreux sujets structurants, les Crous franciliens
ont adopt une dmarche de prsentation commune et concerte
permettant aux partenaires institutionnels de considrer que la parole et
la politique des Crous en le-de-France est unique et totalement partage.
Le premier exemple significatif est lapproche rgionale pour
les achats alimentaires qui fait des Crous franciliens les plus performants
en la matire.
Un second exemple significatif est celui des ngociations et
propositions faites dans le cadre du CPER 2014-2020. Plutt que faire
Cour des comptes


513
une rponse par Crous, les trois directeurs ont prsent de faon
conjointe les priorits rgionales tout en rappelant chaque fois les
territoires impacts en priorit. En complment, cette approche rgionale
unique comprenait des projets dintrt rgional notamment en matire
de dveloppement de loffre de logement pour les tudiants.
Si volutions institutionnelles il doit y avoir, elles peuvent se faire
en plusieurs phases.
1.3.1 Premire tape : une coordination renforce
La coordination entre les 3 CROUS sintensifie de faon continue,
sans quil soit ncessaire, court terme, de crer une structure ad hoc.
Cela permet de respecter les territoires dintervention de chaque
tablissement, de profiter du savoir-faire des organisations en place et
des partenariats de proximit avec les tablissements denseignement
suprieur, tout en surmontant , sur des projets prcis, les frontires
acadmiques.
La mise en place des COMUE, qui sont pour la plupart inter
acadmiques, pourrait cependant pousser ce dispositif dans ces
retranchements moyen terme.
1.3.2 Premire phase bis : une tude dimpact approfondie sur la
mutualisation
Avant toute volution institutionnelle, des tudes approfondies
doivent tre menes afin de prciser les scnarios de mutualisation
possibles et leur impact :
- Ples de comptences limage de la plateforme de traitement
des bourses ;
- Centre de ressources informatiques ;
- Gestion immobilire ;
- Achats limage de la coordination nationale dj prise en
charge par Crteil pour les achats alimentaires.
- Etc...
Un second volet doit concerner les consultations institutionnelles
indispensables : Prfecture de Rgion, recteurs dacadmie, Ministre de
lducation Nationale, de lEnseignement Suprieur et de la Recherche.
Un troisime volet doit concerner la gestion prvisionnelle des
emplois et comptences.
Cour des comptes

514
COUR DES COMPTES
1.3.3 Seconde tape tudier et prparer : une reconfiguration

institutionnelle
Une option considrer moyen ou long terme, peut-tre plus la
mesure des enjeux de la reconfiguration du paysage de lenseignement
suprieur franais et du ncessaire plan de rattrapage massif des
infrastructures de la vie tudiante en le-de-France, consisterait
restructurer totalement lorganisation du Rseau des uvres en Rgion
Ile-de-France en crant un CROUS rgional, dot dun certain nombre
dantennes fortes tenant compte la fois de la refonte de la carte
territoriale et des nouveaux bassins denseignement rgionaux en
cration, diriges par un personnel dencadrement suprieur, au cur
mme.
Les avantages
considrables :
dune
telle
rorganisation
peuvent
tre
- lisibilit
institutionnelle
vis--vis
des
tablissements
denseignement suprieur et des collectivits territoriales,
- portage politique simplifi,
- et coordination des projets lchelle de la Rgion.
De nombreux prrequis doivent tre traits avant denvisager ce
scnario :
- Un portage politique fort de lEtat est ncessaire.
- Une modification du dcret de 1987 rgissant lorganisation du
CNOUS et des CROUS.
- Une gestion prvisionnelle des emplois et des comptences
lchelle rgionale.
- Une formalisation de la cartographie des mutualisations dj
lance par les trois Crous.
2 Elments danalyse complmentaires
2.1 Les caisses dallocations familiales versent directement ces
aides aux CROUS pour les tudiants quils hbergent, celles-ci tant
comptabilises en ressources propres.
Ces aides sont servies sous la pratique du tiers payant institue
par la loi Besson du 31 mai 1990 (cest la rsidence qui peroit les
aides), ltudiant ne sacquittant que de la part nette dont il demeure
redevable.
Cour des comptes


515
2.2 Certaines universits ou composantes duniversits refusent

toujours de faire remonter les absences des tudiants, situation releve
dans les acadmies de Lille, Paris ou Crteil.
Une commande prcise a t formule par le MENESR pour
rsoudre les difficults rencontres.
2.3 Le parc immobilier du rseau comprend 162 547 places,
dont 84 435 en cits universitaires.
Cette distinction est-elle encore pertinente ? Il serait plus
intressant de distinguer les typologies offertes afin de souligner la
notion de parcours rsidentiel propos aux tudiants tout au long de leur
cursus.
2.4 De fortes ingalits territoriales dans laccs au logement :
lexemple du CROUS de Crteil
Cf. prconisations
mutualisation.
et
mesures
dveloppes
grce
la
2.5 Le rseau reste par ailleurs trs dpendant des aides au

logement et connait plusieurs difficults.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE GRENOBLE

Cette rponse fait suite la piste dvolution voque et qui
consisterait confier les missions du rseau aux communauts
duniversits et dtablissements .
Au regard de la situation connue sur les sites universitaires de
lAcadmie de Grenoble, le transfert dactivits du Centre rgional des
uvres universitaires et scolaires de Grenoble (CROUS) vers la
Communaut dUniversits et dtablissements Universit Grenoble
Alpes (COMUE) peut induire certaines difficults quant la lisibilit du
dispositif daccompagnement social. Le CROUS, dans lexercice de ses
missions destination de lensemble des tudiants, intervient au-del du
primtre des regroupements dtablissements denseignement suprieur.
lchelle acadmique, par exemple, les tudiants boursiers sur
critres sociaux relevant dautres tablissements260 que ceux regroups au
sein de la COMUE reprsentent ainsi 28 % de lensemble des
bnficiaires de ces aides financires la rentre 2014. Le CROUS est
260
Essentiellement les formations post-baccalaurat dans les EPLE
Cour des comptes

516
COUR DES COMPTES
aujourdhui clairement identifi comme loprateur des diffrents

dispositifs daccompagnement social destination des tudiants quel que
soit leur tablissement et tout au long de leur parcours de formation.
Lexistence de longue date dun service social unique rattach au
CROUS et la dlgation de crdits par les tablissements au CROUS, au
titre du volet social du FSDIE261, participe galement la cohrence et
la lisibilit de ces interventions (aides financires, conseil, coute,
accompagnement social) en faveur des tudiants.
Ce dispositif galement en place dans dautres Acadmies,
gagnerait tre gnralis lchelle nationale pour viter la
superposition des dispositifs daccompagnement social des tudiants et
les risques induits de doublons, de distorsions de traitement et de
transfert des tudiants entre services sociaux.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles sest construite une
politique de site partenariale en matire de vie tudiante lchelle du
site grenoblois tendent dmontrer que cette voie peut tre poursuivie
paralllement la construction progressive des regroupements des
tablissements denseignement suprieur.
Lvolution institutionnelle est en effet aussi spectaculaire
quinacheve. Lappropriation par les tablissements des responsabilits
et comptences largies est encore rcente. Ce chantier trs sensible
avance par tape, dans un contexte financier dlicat, qui amne oprer
des choix drastiques, dont on ne peut supposer, quils seraient, en cas
dintgration du CROUS, couramment favorables aux enjeux de la vie
tudiante, vu la structuration et la tradition universitaires.
Quant aux regroupements, ils prennent de multiples formes. Les
acteurs de lacadmie de Grenoble ont fait le choix dutiliser lensemble
des instruments prvus par la loi 2013-660, soit la fusion de trois
universits, lassociation de la quatrime et la cration dune
communaut dtablissements. La mise en uvre de ces intentions
rclamera naturellement plusieurs annes. Compliquer par le
positionnement du CROUS les mouvements en cours pourrait conduire
fragiliser la dmarche engage.
La difficult placer le changement sur un registre institutionnel
nempche en rien, au contraire, la maturation dune stratgie concerte
et mme commune dans le champ de la vie tudiante. Plusieurs
initiatives, de porte variable mais permettant dafficher une relle
convergence de vues entre le CROUS et les tablissements
261
Fonds de solidarit et de dveloppement des initiatives tudiantes
Cour des comptes


517
denseignement suprieur regroups au sein du PRES et dsormais de la

COMUE, ont dj t mises en uvre.
Une charte sur la qualit de laccueil et de la vie de ltudiant262
affiche les objectifs partags (dfinir la politique de vie tudiante en
concertation et avec ltudiant citoyen, faciliter lintgration de ltudiant
lUniversit et dans la Cit, offrir un cadre de vie et des services de
qualit, contribuer lpanouissement de ltudiant, conforter ltudiant
dans son rle dacteur et de citoyen, valuer pour une amlioration
continue) et les engagements des diffrentes parties prenantes. Le
CROUS a renforc en 2014 sa participation au dispositif daccueil
Bienvenue Grenoble destin aux tudiants primo-entrants . La
mise en place dun guichet daccueil au sein dune rsidence tudiante
dans le centre de Grenoble (en plus de celui situ sur le domaine
universitaire de Saint Martin dHres) a permis de faciliter les
dmarches des tudiants.
Le soutien aux initiatives tudiantes et la programmation dune
offre culturelle ddie fait lobjet dune coordination entre les diffrents
acteurs (COMUE, CROUS, institutions culturelles, rseau associatif). Les
appels projets tonnez-vous et Culture-Actions , destins
accompagner les initiatives tudiantes et ports respectivement par la
COMUE et le rseau des uvres universitaires, permettent une relle
complmentarit des interventions.
Un projet de Maison des services de ltudiant sur le domaine
universitaire est en cours de dfinition. Ce lieu est destin accueillir les
diffrents services de la COMUE, du CROUS et de manire ponctuelle
dautres partenaires (Prfecture, CAF,) en relation directe avec les
tudiants et portant sur tous sujets relevant du domaine parauniversitaire .
Cette dmarche partenariale sest structure depuis la signature
de la convention dassociation tablie en juillet 2010 entre le CROUS et
le PRES Universit de Grenoble. Ladoption des statuts de la COMUE263
a confirm la place du CROUS dans les instances de pilotage de ce
regroupement des tablissements denseignement suprieur et
organismes de recherche.
262
Signe en mai 2013 entre lUniversit de Grenoble, Grenoble-Alpes-Mtropole, la

Ville de Grenoble et le CROUS.
263
Statuts adopts lors du CA de la COMUE le 16 juillet 2014.
Cour des comptes

518
COUR DES COMPTES
Le CROUS est reprsent au conseil dadministration et au conseil

acadmique de la COMUE par son Directeur dsign en tant que
personnalit qualifie, ainsi qu la Commission vie tudiante laquelle
sige galement le Vice-Prsident tudiant du CROUS.
Le Prsident de la COMUE est membre du CA du CROUS parmi
les personnalits qualifies dsignes par le Recteur.
Au-del de la participation aux instances de la COMUE, le
CROUS est sollicit de manire permanente par les responsables
universitaires pour lvaluation et la redfinition de la politique de site en
matire de vie tudiante. Lvaluation conduite par lAERES sur la
politique de site ces derniers mois, lidentification des besoins
prioritaires en termes de projets immobiliers structurants (Opration
Campus et CPER) et de dispositifs innovants (Projet IDEX PIA 2)
illustrent la volont des responsables universitaires dimpliquer le
CROUS. La rflexion engage trs rcemment entre la Vice-Prsidence
charge de la Vie universitaire de la COMUE, la direction du CROUS et
les responsables des sites universitaires extrieures lagglomration
grenobloise (Valence, Universit de Savoie Mont-Blanc) sinscrit dans le
prolongement de cette dmarche partenariale. Il sagit en loccurrence
de dfinir une mthodologie dlaboration du projet territorial
damlioration de la qualit de la vie tudiante prvue par la loi 2013660 et de proposer une structuration du pilotage de la politique de site
dans ce champ dintervention, dans la perspective de la fusion des trois
universits programme lchance du 1er janvier 2016 et de
linstallation de lUniversit de Grenoble Alpes.
Fond la fois sur un accord de volont entre les responsables
universitaires et les directions successives du CROUS mais aussi sur les
dispositions lgislatives en vigueur ce partenariat parat suffisamment
ancr pour que de nouvelles actions participant lamlioration des
conditions de vie tudiante soient mises en uvre sans pour autant
confier les missions du rseau aux communauts duniversits et
dtablissements. Au moment o la COMUE doit prioritairement dfinir
ses orientations stratgiques lchelle du site en termes de formation de
et de recherche et structurer sa gouvernance, ladjonction des missions
dvolues au CROUS, en tout ou partie, pourrait in fine dtriorer, en les
faisant passer au second plan de leurs proccupations, loffre de services
participant lamlioration des conditions de vie matrielle des
tudiants.
Cour des comptes


519
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE LA RUNION

Je vous informe que le CROUS de La Runion na aucune
observation formuler en sus de la rponse prsente par le Centre
National des uvres Universitaires et Scolaires.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE LILLE

Je souhaite, par la prsente, apporter une rponse linsertion
intitule Le rseau des CROUS et la vie tudiante : une modernisation
ncessaire destin figurer dans le prochain rapport public annuel de
la Cour des Comptes.
Le Crous de Lille est mieux dot en emplois que le Crous de
Lyon, qui gre pourtant davantage d'tudiants .
Observation : L'analyse du nombre d'emplois devrait se dfinir en
tenant compte d'une part du nombre d'tudiants et du nombre d'tudiants
boursiers et d'autre part de la dispersion des sites universitaires.
Pour le reste du rapport, les lments du CROUS de Lille sont
contenus dans la rponse du CNOUS.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE LYON SAINTTIENNE

Ayant particip aux diffrentes rponses apportes par le rseau
des uvres universitaires sur votre rapport sur le rseau des CROUS et
la vie tudiante : une modernisation ncessaire , celui-ci nappelle
aucun commentaire de ma part.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE MONTPELLIER

Jai lhonneur de vous informer que les observations du Crous de
Montpellier sont contenues dans la rponse dtaille prsente par le
Centre National des uvres Universitaires et Scolaires (CNOUS).
Cour des comptes

520
COUR DES COMPTES
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE NANTES

Je vous informe que je ne souhaite pas faire dobservation, me
reconnaissant dans la rponse du Centre National des uvres
Universitaires et Scolaires.
RPONSE DE LA DIRECTRICE DU CROUS DORLANS-TOURS

Linsertion au rapport public annuel 2015 sur le rseau des
uvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable
napporte pas de ma part de rponse particulire.
RPONSE DU DIRECTEUR DU CROUS DE ROUEN

Jai lhonneur de vous informer que je nai pas dobservation
formuler au titre de linsertion relative au rseau des uvres
Universitaires et Scolaires au rapport public annuel de la Cour des
comptes.
RPONSE DE LA DIRECTRICE DU CROUS DE TOULOUSE-MIDIPYRNES

En qualit de directrice du Crous de Toulouse Midi-Pyrnes, je
vous informe que la rponse du CNOUS reflte parfaitement mon point
de vue sur les diffrents dveloppements contenus dans le rapport de la
Cour. Jajoute cette rponse un certain nombre de considrations sur la
thmatique de la restauration. Les mesures prises par le Crous de
Toulouse illustrent en effet la stratgie mise en place par le rseau des
uvres pour adapter son offre de restauration aux attentes de ses publics
et amliorer lquilibre conomique de lactivit restauration.
Le constat : une situation financire dgrade en 2009
Le Crous de Toulouse constatait depuis lexercice budgtaire 2006
un dficit rcurrent dexploitation, aggrav pour les annes 2008 et 2009
par une insuffisance dautofinancement (IAF).
Une des premires consquences tait la diminution de ses fonds
de rserve, synonyme dappauvrissement de ltablissement.
Cour des comptes


521
Dficits successifs de fonctionnement, IAF, baisse des fonds de

rserves disponibles soulignaient ltat dextrme fragilit financire de
ltablissement tant pour faire face aux dpenses exceptionnelles
durgence que pour accompagner sa politique dinvestissements
immobiliers.
En matire de restauration, les indicateurs de gestion mettaient en
vidence la fragilit conomique de lactivit alors constate,
ltablissement ayant une performance infrieure celle des Crous de
taille quivalente (taux de couverture des dpenses par les ressources
propres de 56,9 % contre 58,4 %).
Face cette situation, le Crous de Toulouse a labor une
stratgie reposant sur un plan ambitieux de redressement de sa situation
financire afin, dune part, dassurer la prennit de la structure, et
dautre part, de retrouver les marges de manuvre financires
ncessaires laccompagnement de son dveloppement. Ce plan de
redressement a t adoss au contrat dobjectifs et de moyens conclu
avec le Cnous pour la priode 2011 2013. La mise en uvre des actions
a dbut en septembre 2010.
Ce plan a port sur lensemble des secteurs dactivits du Crous
de Toulouse en mobilisant tous les leviers dactions, impliquant tous les
acteurs internes, au travers de mesures transversales porte gnrale et
de mesures spcifiques sur le secteur de la restauration, et les acteurs
externes (tudiants, tablissements denseignement suprieur).
Laudit initi en 2010 a permis de complter le diagnostic sur
lactivit restauration et de dfinir un plan dactions contribuant au
redressement des rsultats conomiques.
La stratgie : politique de matrise des cots et diversification de
loffre de restauration
Mesures transversales porte gnrale visant assurer une
meilleure matrise des dpenses
- Mise en place dune politique de rduction des cots de
fonctionnement travers loptimisation de la politique dachats
Lanalyse financire 2009 montrait un drapage des cots de
fonctionnement, hors masse salariale qui, elle, tait en revanche
matrise.
Les obligations de maintenir correctement et en scurit le
patrimoine de ltablissement savraient trs onreuses au niveau, par
exemple, des contrats de maintenance.
Cour des comptes

522
COUR DES COMPTES
En consquence, le Crous a mis en place une politique dachats

performante garantissant ltablissement les meilleures conditions
conomiques, tout en prservant la qualit des produits et services.
Lachat de denres alimentaires a t trait dans un cadre daction
particulier avec pour porteur la cellule daide au pilotage et dappui
lactivit restauration cre la rentre 2010.
Un groupe de travail a t charg : didentifier toutes les
opportunits dconomies dachats sur tous les segments, de mettre en
place des outils et des mthodes dachats, de dfinir les besoins en
formation pour dvelopper les comptences et le professionnalisme des
acteurs de lachat, et de proposer des pistes pour une politique dachat
responsable.
- Mise en place dune GPEEC favorisant une bonne maitrise de
la masse salariale
Le schma directeur de la restauration universitaire, tabli en
avril 2010, avait mis un certain nombre de prconisations pour
optimiser lexploitation du secteur restauration dans le domaine des
ressources humaines.
Lobjectif primordial tait daccrotre le chiffre daffaires, sans
augmentation de la masse salariale.
Afin de mieux matriser lvolution de la masse salariale et
amliorer la productivit, le Crous de Toulouse a mis en place une
politique volontariste en matire de ressources humaines et a labor un
schma de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et des
comptences (GPEEC). Cette GPEEC sinscrit dans le cadre dune
dmarche stratgique et dynamique partage impliquant tous les acteurs
de ltablissement et dsormais structure dans sa mthode et ses
objectifs, dans le cadre dun dialogue social constructif et de qualit.
Ltablissement avait d aussi faire face une baisse dactivit de
la restauration en raison de mouvements sociaux importants qui ont
entran la fermeture du restaurant universitaire du Mirail durant
plusieurs semaines et une baisse significative du chiffre daffaires du
restaurant universitaire Rangueil II.
Malgr ces lments conjoncturels dfavorables, le Crous de
Toulouse sest engag dans une politique de matrise de la masse
salariale, par diverses actions, notamment en recourant la
mutualisation des moyens.
Cour des comptes


523
Le schma directeur de la restauration avait relev la ncessit

dorganiser un dispositif de gestion des remplacements et une
rorientation de postes (40).
En consquence, le primtre des units de gestion restauration a
t repens, et une rflexion sur la cration de bassins largis de
remplacements a t conduite.
Afin dviter des crations de postes et de nouveaux recrutements,
et pour faire face louverture de nouvelles structures ou au
dveloppement de structures existantes, il a t procd des
redploiements de personnels.
Pour faire face des situations exceptionnelles (surcrot de
travail, prestations exceptionnelles), le Crous de Toulouse a encourag la
mutualisation des moyens en personnels chaque fois que cela tait
possible. Ce dispositif qui impulse la poly-comptence et la mobilit est
un atout pour les personnels.
Cette matrise de la masse salariale a t permise par la gestion
rigoureuse des postes vacants et du maintien des postes gels .
Le Crous de Toulouse poursuit ainsi une politique demploi
soucieuse dadapter en permanence le nombre et la qualification des
agents lvolution des besoins des units de gestion au regard du
niveau dactivits de ces dernires.
- Renforcement du pilotage, du contrle et de lvaluation
Paralllement la mise en place dune gestion plus efficace des
ressources humaines, le Crous de Toulouse fait voluer cette
organisation dans un souci de performance et defficacit, en renforant
les fonctions de pilotage et dvaluation :
Renforcer la fonction financire dans sa dimension contrle de
gestion. la rentre 2009, a t cre une nouvelle direction du budget,
du contrle de gestion et de la mesure de la performance qui regroupe
trois missions : laboration et suivi du budget ; contrle de gestion sur
les secteurs restauration / hbergement ; service financier des oprations
immobilires et de contractualisation.
Ce contrle de gestion est global (couvrant lensemble des
activits du Crous et prsentant des indicateurs quantitatifs et qualitatifs,
fiable (rpondant un objectif de qualit de linformation produite qui
doit tre sincre et exacte) et performant (fournissant une information de
qualit en temps rel avec un objectif dautomatisation de la production
dindicateurs excluant le retraitement des informations). Le carnet de
Cour des comptes

524
COUR DES COMPTES
bord mensuel mis en place depuis janvier 2011 regroupe les indicateurs
pertinents pour mesurer la performance de ltablissement.
Renforcer la fonction communication qui doit tre le matre
duvre dun nouveau plan de communication interne et externe et dune
stratgie marketing (crer une image positive du Crous, une marque, un
label).
Resserrer lorganigramme des services centraux pour gagner
en conomies dchelle et en performance tout en faisant merger des
fonctions nouvelles
Retravailler les primtres des units de gestion pour crer des
units de gestion de taille suffisante afin que le directeur puisse exercer
pleinement ses missions managriales au service dune politique
dtablissement.
Dvelopper une culture du rsultat et de la performance
travers des plans de formation ddis, une communication repense et la
mise en place dun management participatif sur objectifs.
Poursuivre la construction dun nouveau cadre dlaboration et
de suivi budgtaires ax sur une responsabilisation accrue des directeurs
dunits de gestion dans latteinte dobjectifs. Cette autonomie de gestion
accrue au niveau des units de gestion se combinera avec un dialogue de
gestion renforc et permanent au niveau central reposant sur un contrle
de gestion, vritable outil de pilotage et financier.
Redfinir la taille critique des units de gestion. La taille
rduite de certaines units de gestion nuit en effet aux capacits de
pilotage, dadaptation et dvolution de la structure, en limitant ses
marges de manuvre en matire dconomie dchelle, de mobilit et de
polyvalence des personnels.
Mesures conduisant une diversification de loffre de
Restauration destine aux tudiants et la communaut universitaire
dans son ensemble
- La modernisation de loffre de restauration
Afin de reconqurir le public tudiant et dvelopper le chiffre
daffaires, le Crous de Toulouse a procd louverture de structures
nouvelles, la rnovation et la reconstruction de structures de
restauration existantes et au dveloppement dactivits et de nouveaux
services au sein des structures actuelles.
Le schma directeur de la restauration a permis didentifier pour
chaque structure les perspectives de dveloppement envisageables,
Cour des comptes


525
compte tenu de la capacit daccueil, des moyens mobilisables en

personnel et en quipement et du public prsent sur la zone de
chalandise.
- Rnovation des structures de restauration
Projet RU Mirail (rentre 2012)
La mise en service dun nouveau restaurant sur le site de
lUniversit de Toulouse II Le Mirail est une opration inscrite au CPER
2007/2013. La localisation au cur du campus et la diversit des services
prvus dans ce programme (restaurant tudiant, caftria, espace ddi
aux personnels et aux prestations exceptionnelles) a permis de constater
aujourdhui une relle progression du volume dactivit sur ce site.
- Cration de structures de restauration nouvelles
Brasserie IUT Auch (rentre 2010)
Mise en service dune brasserie sur le site dAuch la rentre
2010 grce au soutien des collectivits et de lUniversit Paul Sabatier.
LEsplanade (novembre 2012)
Ouverture dun restaurant table dhtes pour les personnels et les
tudiants proposant une prestation soigne dans un cadre chaleureux et
ouvert.
- Diversification de loffre en caftria
Loffre des prestations a volu en tenant compte de lvolution
des rythmes universitaires et du raccourcissement de la pause
mridienne, tout en intgrant les nouvelles tendances de la restauration
rapide. La mise en place de produits tels que les pasta box , les
viennoiseries cuites sur place, les nouvelles gammes de sandwichs (wrap,
bagel,) se gnralise sur lensemble des caftrias. Les points de vente
emporter existants sont dynamiss (Arsenal, Rangueil 1, distribution
mobile ct RU). Cette diversification de loffre de restauration a permis
de mieux rpondre aux attentes des tudiants.
- Dveloppement des prestations exceptionnelles
Le Crous de Toulouse sest galement engag dans la conqute de
nouveaux publics, en dveloppant son offre de restauration destine aux
personnels de la communaut universitaire (restauration administrative
et prestations traiteur). Les prestations exceptionnelles en relation avec
le milieu universitaire ont permis de valoriser les comptences des
professionnels de la restauration et de rduire le dsquilibre
conomique de lactivit de restauration destine aux tudiants.
Cour des comptes

526
COUR DES COMPTES
- Lamlioration sensible de lquilibre conomique de lactivit

restauration
La stratgie et le plan dactions mis en uvre afin damliorer la
performance de lactivit restauration ont port leurs fruits.
Le taux de couverture des dpenses par les ressources propres a
sensiblement augment, passant de 56,9 % en 2009 64,2 % en 2013.
Cela a permis de rduire le besoin en financement de lactivit
restauration : le besoin en subvention par repas servi a diminu, passant
de 2,34 en 2010 2,11 en 2013.
Lobjectif, aujourdhui, a donc pu tre largement atteint en
mobilisant et responsabilisant tous les acteurs en interne, et en associant
les usagers tudiants et universitaires dans une logique de partenariat
troit.
Cependant, il convient de poursuivre ces changes avec les
tablissements denseignement suprieur afin damliorer le
fonctionnement de nos structures et toutes les offres proposes et
complmentaires sur les campus. Les amnagements du temps des
tudiants sont souvent concentrs autour de la pause mridienne et sur un
calendrier annuel dactivits de plus en plus contraint.
Cour des comptes

2
La politique publique de lutte contre le
dopage dans le sport : donner une
nouvelle impulsion
_____________________ PRSENTATION_____________________
La politique de lutte contre le dopage dans le sport sest
construite, en France comme dans les autres grandes nations sportives et
au plan international, en raction des affaires de dopage ayant affect
de grandes comptitions internationales (Tour de France, jeux
olympiques dt et dhiver, championnats du monde). Six lois
successives ont, depuis 1965, cr un corps de rgles runies dans le
code du sport associant prvention, contrle, sanctions et rpression des
trafics, et coordonnant les rles respectifs de ltat, de lAgence
franaise de lutte contre le dopage (AFLD), autorit publique
indpendante issue de la loi du 5 avril 2006, et du mouvement sportif. En
dernier lieu, la loi du 1er fvrier 2012 visant renforcer l'thique du sport
et les droits des sportifs ratifie et complte les dispositions de
lordonnance du 14 avril 2010 de transposition dans le code du sport des
volutions du code mondial antidopage et tend les prrogatives de
lAFLD en matire de coopration internationale et dans les domaines de
la prvention et de la lutte contre les trafics de produits dopants.
La Cour avait contrl, sur les exercices 1999 2006, les
structures appeles fusionner dans lAFLD, savoir le conseil de
prvention et de lutte contre le dopage (CPLD) et le Laboratoire national
de dtection du dopage (LNDD) install Chtenay-Malabry, et en avait
tir un rfr au ministre de la sant, de la jeunesse et des sports dat du
29 octobre 2007.
Elle revient sur ce sujet en cherchant apprcier lefficience et
lefficacit de lorganisation et des modes de contrle de lAFLD, qui a
bnfici dune subvention de 7M de ltat en 2013, et valuer
ladquation entre la politique de contrle, la politique de prvention et
la politique de lutte contre le trafic de produits dopants.
Cour des comptes

528
COUR DES COMPTES
La France doit ajuster son dispositif aux nouveaux enjeux de la

lutte antidopage (I). Elle doit faire progresser ses pratiques de contrle et
les rendre plus efficientes (II). Elle doit aussi donner un nouvel lan sa
politique de prvention qui sappuie sur des outils obsoltes et des
fdrations sportives ingalement impliques (III). Elle doit enfin
rorganiser le renseignement en matire de lutte contre les trafics de
produits dopants et larticuler avec la politique de contrle (IV).
I - Une mission de service public ajuster aux

nouveaux enjeux de la lutte antidopage
La lutte contre le dopage obit un corps de rgles internationales
et nationales qui ne cesse de stoffer. Elle sapplique essentiellement aux
sportifs de haut niveau, professionnels ou amateurs, mais aussi
lensemble des sportifs licencis264, ainsi qu leur entourage.
Le code du sport pose le principe que lorganisation du sport est
une mission de service public265. Cest dans le cadre de cette mission que
la politique de lutte contre le dopage est structure.
Le dispositif franais mobilise de nombreux acteurs, aux statuts et
aux objectifs diffrents :
- lAgence franaise de lutte contre le dopage (AFLD) avec son
laboratoire, situ Chtenay-Malabry, et son comit dorientation
scientifique, autorit publique indpendante la fois de lautorit
ministrielle et du mouvement sportif, a principalement des missions
de contrle et danalyse, des comptences disciplinaires et participe,
aux termes de la loi du 1er fvrier 2012 visant renforcer lthique
du sport et les droits des sportifs, la politique de prvention ;
- les administrations publiques charges du sport (direction des sports
et directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion
264
Il sy ajoute quelques sportifs non licencis inscrits aux manifestations sportives

agres.
265
Cf. CE. Sect. 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises des articles
de sport. Rec. p. 576. Les actions de lagence concernent donc lensemble des
sportifs.
Cour des comptes

LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE DOPAGE DANS LE SPORT : DONNER

UNE NOUVELLE IMPULSION
sociale) interviennent dans la prvention et participent

lorganisation des contrles et la lutte contre les trafics266 ;
529
- les administrations rpressives charges de la lutte contre le dopage

(loffice central de lutte contre les atteintes lenvironnement et la
sant publique, la direction nationale du renseignement et des
enqutes douanires et le service national des douanes judiciaires)
sont comptentes sous lautorit du juge en matire de lutte contre
les trafics de produits dopants ;
- le comit national olympique et sportif franais et les fdrations
sportives, qui mettent respectivement en pratique le droit cr par le
Comit international olympique (CIO) et leur fdration
internationale, apportent leur concours en matire de prvention du
dopage.
De leur collaboration dpend lefficacit du systme franais.
266
Le centre national du dveloppement du sport subventionne les antennes mdicales

de prvention du dopage et le Comit national olympique et sportif ( hauteur de
9 M).
Cour des comptes

530
COUR DES COMPTES
Image n 1 : organisation de la lutte contre le dopage en France
A - La place centrale de lAgence mondiale antidopage

LAgence mondiale antidopage (AMA), fondation de droit priv
suisse cre le 10 novembre 1999, est administre conjointement par le
mouvement sportif et les tats. Elle est charge dtablir le code mondial
antidopage qui saccompagne de cinq standards internationaux267
destins harmoniser les diffrents domaines de la lutte contre le dopage.
La loi du 5 avril 2006 rvise relative la lutte contre le dopage et
la protection de la sant des sportifs a traduit en droit franais les
267
Ces normes appeles standards sont les suivantes : contrle du dopage ; travail
des laboratoires ; liste des substances et mthodes interdites ; autorisations dusage
des fins thrapeutiques ; protection des renseignements personnels.
Cour des comptes


531
consquences juridiques du code mondial antidopage, notamment le

principe de la reconnaissance mutuelle des sanctions et les modalits de
coopration de lAFLD avec les fdrations internationales.
Un processus de rvision a dbouch sur ladoption d'une nouvelle
version du code lors de la quatrime confrence mondiale sur le dopage
dans le sport Johannesburg, le 15 novembre 2013. Cette nouvelle
version, qui est applicable compter du 1er janvier 2015, fait lobjet dun
projet de loi dhabilitation permettant au Gouvernement de procder par
voie dordonnance268.
Les modifications apportes au code mondial ne modifient pas
l'conomie gnrale du dispositif, mais visent renforcer lefficacit du
contrle et largir la gamme des sanctions, tout en veillant leur
proportionnalit. Il sagit ainsi de mieux permettre la prise en compte de
preuves indirectes, de dvelopper le partage d'informations, d'amliorer la
coopration entre les fdrations sportives et les institutions intervenant
dans la lutte contre le dopage et de confrer un pouvoir d'enqute propre
l'Agence mondiale antidopage. Le dlai de prescription des sanctions
disciplinaires est port de huit dix ans. Les organisations nationales
antidopage sont habilites effectuer des contrles en dehors des sites o
se droulent les manifestations sportives internationales.
Le nouveau code offre de nouvelles possibilits dapprhender les
complicits ou les systmes organiss de dopage en prenant en
considration l'entourage des sportifs. L'chelle des sanctions est largie,
avec une exclusion pouvant aller jusqu' quatre annes contre deux
actuellement pour une premire infraction. Des garanties supplmentaires
sont apportes quant au respect des droits des sportifs.
B - La ncessaire conciliation de ce corps de rgles avec

la mission de service public
Ltat a construit sa politique en assignant au mouvement sportif
une mission de service public et en confiant aux fdrations sportives
lorganisation de la pratique dune ou plusieurs disciplines pour tous les
niveaux : sport pour tous, sport de haut niveau, sport professionnel, le cas
chant dans le cadre de ligues auxquelles les fdrations dlguent
lexercice de missions de service public. Il est donc normal que la
268
Le projet de loi qui fait lobjet dune procdure acclre a t adopt par le Snat
le 14 octobre 2014 et transmis lAssemble nationale.
Cour des comptes

532
COUR DES COMPTES
politique de lutte contre le dopage se structure avec la participation active

des fdrations sportives et des ligues professionnelles.
Le dopage a pris une nouvelle dimension avec les progrs
constants de la pharmacologie et les facilits quoffrent Internet et le
commerce en ligne pour se procurer des produits dopants. Ltat consacre
des moyens limits la politique de lutte contre le dopage (7 M en
subvention lAFLD et 1,27 M pour la politique de prvention). Les
contraintes des finances publiques lui interdisent daugmenter son effort
financier au service de cette politique. Lenjeu est donc bien den
renforcer lefficacit et lefficience dans le respect de nos engagements
internationaux.
II - Une politique de contrle adapter

Autorit publique indpendante, lAgence franaise de lutte contre
le dopage (AFLD) nest pas soumise la tutelle du ministre charg des
sports et est indpendante du mouvement sportif. Elle est charge de
dfinir la stratgie des contrles antidopage et de la mettre en uvre sur
le territoire national en cohrence avec le cadre normatif international269.
Elle est finance par une subvention du programme 219 Sport (7 M en
2013), dispose de ressources propres hauteur de 1 M, et consacre
0,5 M de son budget la recherche. Elle exerce galement un pouvoir de
sanction administrative en complment de laction disciplinaire de
premire instance et dappel des fdrations sportives. Les sanctions
pnales ne concernent que les trafics de produits dopants et leur dtention
sans raison mdicale justifie (article L. 232-26 du code du sport).
A - Une comptence strictement limite, un modle

original
Depuis la loi du 5 avril 2006, lAFLD ne peut plus organiser de
contrles lors de comptitions internationales se droulant en France, sauf
269
Elle est comptente pour les manifestations sportives, organises ou autorises par
les fdrations agres, et les entranements se droulant sur le territoire national.
Hors du territoire national, elle peut se rapprocher dune agence nationale antidopage
ou de lAMA pour demander que soient pratiqus des contrles lentranement sur
des sportifs franais sentranant ltranger.
Cour des comptes


533
de manire limite, en coordination avec les fdrations internationales

comptentes ou lAMA270.
Un accord de coopration a ainsi t sign avec lUnion cycliste
internationale (UCI) pour effectuer des contrles antidopage lors des
grandes comptitions cyclistes inscrites au calendrier international se
droulant en France (Paris-Nice, Paris-Roubaix, Critrium du Dauphin,
Tour de France). Il demeure le seul de cette ampleur ce jour alors que
des comptitions internationales sont organises chaque anne dans de
nombreuses disciplines sportives. En 2013, lAFLD na ralis la
demande des fdrations internationales que 3 contrles en natation, 14
en triathlon, 138 en rugby, mais 703 pour le cyclisme.
L'AFLD figure au nombre des 135 organisations nationales antidopage (ONAD) qui mettent en uvre les principes du code mondial
antidopage. Elle prsente cependant des particularits.
En premier lieu, elle exerce la fois des missions de contrle et
danalyse. Le rattachement du laboratoire accrdit lorganisme de
contrle est singulier. En Europe, hormis en Espagne, en Roumanie et au
Portugal, les laboratoires sont des organismes autonomes ou adosss des
universits (Cologne, Gand, Londres) ou des centres hospitalouniversitaires (Lausanne, Oslo, Stockholm).
En second lieu, lagence exerce un pouvoir disciplinaire
complmentaire et subsidiaire celui des fdrations sportives, alors que
nombre dagences antidopage nen disposent pas (Allemagne,
Luxembourg, Suisse, etc.)271.
Les deux principales missions de lagence, savoir les activits de
contrle et danalyse, sont exerces par deux dpartements qui
bnficient dune indpendance fonctionnelle.
270
Elle est alors seulement prestataire de services dans le cadre dune convention
pralable qui fixe ses conditions dintervention et les modalits de prise en charge
financire.
271
Elle est comptente pour infliger des sanctions aux non licencis participant des
manifestations sportives ou des entranements et aux licencis relevant du pouvoir
disciplinaire, en premire instance et en appel, d'une fdration sportive, lorsque celleci n'a pas statu dans les dlais prvus. Dans les autres cas, elle peut rformer les
dcisions prises par les fdrations sportives ; le motif principal dauto-saisine de
lagence est alors celui de linadquation de la peine au regard des faits.
Cour des comptes

534
COUR DES COMPTES
B - Des modalits de contrle redfinir

Lefficacit des contrles antidopage est difficilement mesurable
en labsence de stratgie adapte et de matrise des cots associs.
1 - Une redfinition de la stratgie

a) Des contrles mens sur un champ trs large
La lutte contre le dopage sadresse dabord au sport dlite, cest-dire deux cibles : une premire de 20 700 sportifs (ou anciens sportifs)
dlite272 ; et une deuxime, appele groupe cible , et constitue chaque
anne par lagence de quelques centaines de sportifs choisis au sein de la
premire cible273. Les contrles de ce groupe soumis des rgles de
surveillance spcifiques274 peuvent tre diligents pour lessentiel, en
comptition ou lentranement en vue des comptitions275.
Toutefois, pour lagence, conformment au code du sport, la lutte
contre le dopage doit galement servir des proccupations de sant
publique. Elle sadresse donc aussi une cible trs large de 17 millions de
sportifs licencis. Ce choix, que tous les pays n'ont pas fait, justifie de
procder annuellement un nombre important de prlvements urinaires
272
Sportifs de haut niveau, espoirs ou professionnels ou encore ayant fait lobjet
dune sanction disciplinaire pour dopage lors des trois dernires annes.
273
En 2013, 429 sportifs dont 74 skieurs, 54 licencis de la fdration franaise des
sports de glace et 46 footballeurs ont ainsi fait partie du groupe cible. La liste de ces
sportifs est arrte par le collge de lAFLD.
274
Chaque sportif appartenant au groupe cible doit, en principe, tre contrl
plusieurs fois dans lanne, et fournir des renseignements prcis et actualiss chaque
trimestre sur sa localisation, permettant la ralisation de contrles. Il doit dgager un
crneau horaire de soixante minutes, compris entre 6 heures et 21 heures, au cours
duquel il sera disponible pour un contrle.
275
La cycliste Jeannie Longo-Ciprelli a form un recours auprs de la Cour
europenne des droits de lhomme (CEDH) contre son inscription dans le groupe cible
et les obligations de localisation associes cette inscription en tant quelles
porteraient atteinte au droit au respect de sa vie prive et familiale (article 8 1 de la
convention europenne des droits de lhomme).
Cour des comptes


535
ou sanguins, valu par l'agence un minimum de 10 000 par an276, afin

dasseoir la crdibilit de lensemble de son action, face une action
prventive trs faible mene par le ministre charg des sports et les
fdrations sportives. Deux tiers des prlvements sont raliss sur la
cible la plus large des sportifs licencis de tout niveau277, et un tiers sur
les sportifs espoirs , de haut-niveau ou professionnels.
Cette rpartition, qui a des consquences importantes en termes
d'organisation et de cot des contrles, devrait reposer sur une analyse de
risque et de comportement servant de guide au programme annuel de
contrle. De plus, les contrles sur la cible la plus large devraient tre pris
en compte travers la relance souhaitable de la politique de prvention du
dopage par le ministre.
b) La dfinition indispensable dune stratgie par cible

Lagence ne diffrencie pas suffisamment sa stratgie de contrle
pour chacune des trois cibles (le groupe cible, les sportifs d'lite et les
autres licencis), et ses indicateurs de performance sont inadapts. En
2013, les contrles de l'AFLD ont t raliss pour 66 % en comptition
et pour 34 % hors comptition. Ces chiffres, qui ne distinguent pas les
cibles, sont sans doute peu comparables aux chiffres dagences dautres
pays dont les contrles visent essentiellement le sport de haut-niveau et le
sport professionnel278.
Le taux de rsultats positifs279, qui slve 2,3 %, nest pas
vritablement significatif puisque son augmentation peut aussi bien
traduire une plus grande efficacit dans la dtection du dopage quune
276
Lagence a ralis 11 040 prlvements antidopage en 2013 (77 % de prlvements

urinaires et 22 % de prlvements sanguins). Les disciplines les plus frquemment
contrles sont le cyclisme (19,3 %), lathltisme (14,3 %), le football (10,9 %) et le
rugby (9,3 %).
277
Il sy ajoute les sportifs non licencis participant une manifestation sportive
agre.
278
Ainsi lagence amricaine USADA a contrl 4 640 athltes dans 21 sports en
2013, ralisant 3 160 prlvements en comptition (34 %) et 6 037 hors comptition
(66 %). Elle nest cependant pas comptente pour contrler les sportifs professionnels
ni les licencis de tous niveaux.
279
Ce taux inclut les cas dclars positifs, les soustractions et oppositions aux
contrles et le dfaut de localisation. Ces infractions sont sanctionnes. Pour ne pas
s'tre rendu disponible trois contrles antidopage en moins de 18 mois, le champion
du monde franais du triple saut Teddy Tamgho a t suspendu un an par la fdration
franaise dathltisme.
Cour des comptes

536
COUR DES COMPTES
augmentation du phnomne de dopage. Il lest dautant moins quil

englobe trois cibles aux taux de contrle trs diffrents, rendant les
comparaisons internationales inoprantes avec les pays qui concentrent
leur lutte contre le dopage sur le sport dlite.
La mise en place dune vritable stratgie de contrle par cible
devient indispensable la fois pour des raisons defficacit, mais aussi
pour des raisons de cot280.
En ce qui concerne le groupe cible, cette stratgie est en cours de
dfinition la suite de lintroduction en droit franais dune nouvelle
technique, dite du profil biologique . En matire de contrles, la
mthode analytique directe, qui recherche les traces de produits dopants
dans les urines ou dans le sang, vise apporter la preuve du dopage. Les
sportifs qui font partie de l'lite peuvent recourir des protocoles de
dopage de plus en plus sophistiqus qui utilisent de nouveaux produits
dopants ou visent maintenir les traces de produits dopants dans les
limites autorises. Le profil biologique permet de suivre tout au long
de l'anne certaines caractristiques biologiques du sportif afin den
dceler les volutions anormales, ce qui permet alors de procder des
contrles cibls pour mettre en vidence lutilisation dune mthode ou
substance prohibe. Il appartient lAFLD de tirer les consquences de la
mise en place progressive281 de cette nouvelle mthode dans sa stratgie
de contrle et de matrise de ses cots.
Pour les sportifs dlite, lAFLD met en uvre des contrles
faisant essentiellement appel aux mthodes analytiques directes. Le
recours aux mthodes de renseignement visant contrler mieux plutt
que contrler plus282, linstar de lagence britannique United Kingdom
Anti-Doping (UKAD), lONAD amricaine (USADA) ou australienne,
permettrait de mener une politique active de ciblage sur cette population.
Le directeur des contrles de lagence, sappuyant sur un rseau
dinformateurs personnels, peut, selon les cas, diligenter les contrles
directement, ou par lintermdiaire des correspondants rgionaux du
ministre charg des sports. Ce mode de fonctionnement nest pas
280
En 2013, le cot moyen global des contrles et analyses antidopage en comptition

tait de 541 par contrle, alors que le cot moyen global des contrles et analyses
hors comptition tait de 235 .
281
Seul le module hmatologique du profil biologique est dj en usage, les modules
endocrinien et strodien tant en phase finale de dveloppement au niveau
international.
282
Le programme des contrles de lagence britannique, UKAD, est tabli par la
directrice du dpartement du renseignement en partenariat avec la personne charge
des tests.
Cour des comptes


537
optimal. Il repose, en effet, sur les informations recueillies par une seule
personne, et les informations changes avec le rseau des organismes
luttant contre les trafics de produits restent trs cloisonnes et sont donc
peu exploites. En avril 2014, lAFLD a recrut pour son dpartement des
contrles un huitime agent, ingnieur au sein du laboratoire scientifique
de la police nationale, pour renforcer sa capacit denqute et de collecte
des renseignements, dans le cadre de la mise en place du nouveau
standard international pour les contrles et les enqutes (SICE) de
lAMA, applicable au 1er janvier 2015.
La consolidation des mthodes de renseignement est essentielle
pour orienter utilement la stratgie de contrle de lagence,
particulirement sur les sportifs de haut niveau et espoirs (20 700 sportifs)
et sur le groupe cible.
Quant aux autres licencis, la stratgie de contrle doit tre adapte
une cible large, les oprations de sensibilisation aux conduites dopantes
lors dpreuves sportives de masse devant tre compltes par des actions
de contrle hors comptition mieux cibles.
2 - Une meilleure matrise des cots associs

a) Une rforme du rseau des conseillers interrgionaux parachever
LAFLD sappuie, pour effectuer ses contrles, sur les agents des
services dconcentrs du ministre charg des sports, mais ne leur donne
pas toujours de directives adaptes aux disciplines prsentes dans leur
rgion, ce qui peut gnrer des cots inutiles.
Jusquau 1er septembre 2014, les correspondants rgionaux
antidopage exeraient leurs missions temps partiel, leur implication tait
trs variable et leur activit de contrle pouvait mme tre rsiduelle. Or
cette fonction exige une expertise de plus en plus pousse et un
investissement accru dans lactivit de recueil dinformations.
Le ministre charg des sports a donc dcid de revoir cette
organisation en crant 13 conseillers interrgionaux antidopage (CIRAD).
Ceux-ci se consacreront exclusivement lorganisation des contrles et
la coordination de la lutte contre le trafic de produits dopants, notamment
travers lanimation et le suivi des commissions rgionales antidopage.
Dans cette nouvelle organisation, il est prvu que les CIRAD ne
reoivent leurs instructions que du directeur du dpartement des contrles
Cour des comptes

538
COUR DES COMPTES
de lagence et rendent compte de leur activit de contrle tant lAFLD

quaux directeurs rgionaux. Ds lors quils se consacrent plein temps
la lutte contre le dopage, leur rattachement direct lAFLD devrait tre
envisag.
b) Une rforme du rseau des prleveurs poursuivre

Pour la ralisation de ses contrles, lAFLD dispose dun ensemble
de contrleurs qui peuvent tre soit des agents prleveurs du ministre
charg des sports, soit des mdecins ou des prleveurs agrs par lagence
et asserments.
Parmi les 341 prleveurs agrs en France, certains sont peu actifs,
voire inactifs, mais continuent de figurer dans les fichiers de lagence.
La rmunration des prleveurs reprsente un poste important de
dpenses dans le budget de lagence (1 M), mais aucune remise plat du
dispositif na t entreprise depuis son tablissement en 2007. Des pistes
de rationalisation existent : laugmentation de la part de contrles
effectus par des prleveurs non mdecins283 ou encore le recours des
prestataires privs dans le cadre dun march, comme les fdrations
internationales ou certaines agences antidopage trangres le pratiquent.
Sans exclure une refonte complte du rseau, lAFLD devrait
tout le moins sassurer dun nombre minimum de contrles par an et par
prleveur. La mise jour des listes de prleveurs et la mise en place dun
programme de formation pourraient tre lune des premires missions
confies aux CIRAD.
La rforme du rseau des prleveurs a t initie par la dlibration
du collge de lagence du 5 janvier 2012 refondant le statut des intresss.
Elle se traduit par une rduction progressive de leur effectif global et la
diminution en son sein de la proportion de mdecins. Elle doit tre mene
rapidement son terme.
283
La rmunration des prleveurs non mdecins correspond aujourdhui 75 % de

celle des mdecins.
Cour des comptes


539
C - Un cot danalyse mal suivi

Si le laboratoire danalyses de lAFLD de Chtenay-Malabry
demeure une rfrence en matire danalyses drythropotine (EPO), il
na pas optimis sa rentabilit.
1 - Un laboratoire soumis aux exigences croissantes de lAgence

mondiale antidopage
Lactivit du dpartement des analyses de lAFLD est encadre par
des standards internationaux auxquels il doit se conformer. Cependant
son efficience est mal mesure, faute dindicateurs de gestion et de
performance pertinents.
La liste des substances interdites dtecter est labore au niveau
international. Publie au Journal officiel, elle est mise jour au moins une
fois par an284. Laugmentation du nombre de substances dtecter285 et
labaissement des seuils de dtection dcids par lAMA (sauf
exceptions, comme pour le cannabis) crent des obligations accrues pour
les laboratoires. LAMA souhaite, en effet, que chaque laboratoire soit en
mesure danalyser le plus grand nombre de substances possible et de
mettre en uvre la plus large palette de tests possible.
Les volutions techniques ncessaires de la lutte antidopage ne
sont pas systmatiquement confrontes, au cours du processus de dcision
international, aux volutions de cots qu'elles entranent.
2 - Une efficience non mesure

Le laboratoire est audit tous les 15 mois par le comit franais
daccrditation (COFRAC) pour pouvoir continuer de figurer parmi les
33 laboratoires accrdits par lAMA. Cependant, ces audits sur la qualit
ne portent pas sur lefficience de la gestion et de l'organisation du
laboratoire.
284
Le 30 mai 2014, lAMA a ainsi ajout les activateurs de facteurs inductibles par
lhypoxie (HIF), le xnon et largon, la liste des interdictions 2014. La version
rvise de la liste 2014 est entre en vigueur le 1er septembre 2014.
285
La mise en place en 2015 danalyses spcialises par sport entranera une
augmentation importante du nombre de prestations danalyse.
Cour des comptes

540
COUR DES COMPTES
Le cot moyen global des contrles et des analyses peut tre

considr comme un indicateur de la qualit de gestion du laboratoire.
Cependant, ses modalits de calcul ne permettent pas de rendre compte de
lvolution relle des cots.
En labsence de donnes chiffres sur les cots des autres
laboratoires antidopage dans lUnion europenne, il est difficile dvaluer
lefficience des moyens publics allous au laboratoire franais. Celui-ci
dispose en tout tat de cause dun personnel form et suffisamment
nombreux pour rpondre aux pics dactivit286 et semble trs bien dot,
tant donn le volume danalyses quil pratique287. Compte tenu de
lvolution de ses activits, et notamment de la monte en puissance des
analyses de sang destines llaboration des profils biologiques, la
formation et la polyvalence dun personnel, souvent trs ancien, sont
devenues une ncessit.
D - Un effort de recherche dynamiser

En novembre 2010, le prsident de lAFLD soulignait limportance
du ciblage des contrles pour identifier de nouvelles substances ou
mthodes dopantes, et citait comme exemple le fait que les laboratoires
cherchaient dtecter les transfusions autologues288. La recherche en
matire de lutte contre le dopage est une comptence partage entre le
ministre charg des sports et lAFLD.
Le ministre naccorde plus de financements depuis 2009 du fait
dune rorientation de sa recherche vers le sport-sant. Pourtant selon le
code du sport, le ministre doit engager et coordonner la recherche,
alors que lagence y participe .
En ralit, lagence anime leffort de recherche au travers de son
comit dorientation scientifique (COS) qui soutient des projets de
286
Du fait de lexigut des locaux, lautomatisation nest pas autant dveloppe quil
serait souhaitable, exigeant du personnel supplmentaire par rapport dautres
laboratoires europens.
287
60 personnes travaillent au laboratoire de Cologne contre 40 personnes
Chtenay-Malabry pour un volume danalyses deux fois suprieur.
288
Le sang du sportif, prlev quelques semaines avant la comptition, est rinject
quelques jours avant celle-ci pour augmenter instantanment son nombre de globules
rouges, transporteurs de loxygne vers les muscles.
Cour des comptes


541
recherche slectionns sur appels projets289. Ce comit, dont le niveau

dexpertise scientifique est reconnu, value activement les projets de
recherche290 quil soutient, quitte les rorienter. Son champ
dinvestigation ne couvre cependant quune partie de la recherche contre
le dopage, et notamment pas les aspects psychologiques ou sociologiques.
Si le laboratoire de lAFLD respecte les critres dactivits de
recherche imposs par lAMA291, ses rsultats sont modestes compars
ceux du laboratoire antidopage de Cologne, qui affiche 40 publications
dans des revues internationales et 10 publications dans des revues
nationales en 2012.
Afin de conserver laccrditation de lAMA, ce laboratoire aux
activits essentiellement applicatives doit se donner les moyens de mener
des recherches. Pour cela, il est ncessaire quil tablisse un programme
de recherche formalis, pilote son activit de recherche, recrute du
personnel comptent (membre habilit diriger des recherches) et mette
en place des collaborations pluriannuelles avec les quipes de la
recherche publique les plus qualifies. terme, ces avances pourraient
lui permettre de bnficier, comme certains de ses homologues, dun
adossement un ple universitaire (Cologne) ou un centre hospitalouniversitaire (Lausanne), ce manque apparaissant comme un handicap
pour sa recherche, notamment pour laccueil de doctorants.
Le dveloppement de la recherche du laboratoire devrait galement
saccompagner dune spcialisation dans certains domaines de recherche
clairement identifis, de manire viter une dispersion des efforts. Si le
laboratoire reste aussi une rfrence pour un certain nombre danalyses,
en particulier lEPO, son positionnement en matire de recherche au sein
du rseau des laboratoires europens apparat aujourdhui en recul. Une
nouvelle impulsion parat donc souhaitable.
E - Des ressources propres dvelopper

La situation financire de lagence, qui est saine, laisse la
possibilit de rduire sa subvention annuelle dans le cadre de leffort
289
Le budget annuel moyen consacr la recherche dans le cadre des appels projet
prpars par le COS stablit, pour les quatre dernires annes (2010-2013), environ
290 000 .
290
En biomcanique, pharmacologie et myogense, et mtabolisme musculaire.
291
Au moins 7 % du budget du laboratoire est consacr la recherche, et six
publications ont t ralises en 2013.
Cour des comptes

542
COUR DES COMPTES
commun de rduction de la dpense publique, dont elle a t exonre

jusquen 2012.
Pour assurer le financement dun plan de dveloppement plus
ambitieux, lagence devrait accrotre ses ressources propres, aujourdhui
limites 1 M, soit environ 12 % de son budget global, en multipliant
les prestations de contrle (prlvements) ou d'analyse qu'elle ralise pour
des tiers. Ces prestations pour le compte de tiers reprsentent un chiffre
daffaires en stagnation depuis 2008.
Or la France accueille de nombreuses comptitions internationales
pour lesquelles lAFLD pourrait tre prestataire de services. Seules 5 %
des analyses effectues par le laboratoire de Chtenay-Malabry sont
factures des fdrations internationales, alors que celui-ci dispose
dune capacit danalyse excdentaire, au moins pour les analyses de
sang. Le laboratoire nest pas toujours en mesure de rpondre dans des
conditions satisfaisantes des appels doffres, et ses prestations sont
tarifes un cot lev.
Lagence doit progresser pour dvelopper une politique
commerciale lui permettant daugmenter ses prestations pour compte de
tiers.
Dune part, elle doit sattacher mieux dfinir le tarif de ses
prestations. En la matire, la grille de tarification doit tre rectifie
notamment grce la prsentation dlments de comptabilit analytique
et dindications de prospection de marchs . Dautre part, tout en
respectant leur indpendance fonctionnelle, lagence doit sattacher
coordonner les activits des dpartements de contrle et danalyse en
dfinissant un programme de contrles annuel permettant au laboratoire
de mieux connatre ses priodes de faible activit. Afin de conforter le
dveloppement de cette politique commerciale, lagence devrait se doter
dun budget par activit qui lui permettrait de mieux piloter sa
performance. Elle devrait aussi revoir ses indicateurs, qui ne mesurent pas
correctement la qualit de sa gestion ni les rsultats de ses activits.
La politique de contrle mene par lAFLD doit donc tre rvise
et la recherche intensifie, grce un dveloppement des ressources
propres de lagence, pour rendre plus efficace la lutte contre le dopage.
Elle na cependant de sens que si elle est complte par une politique de
prvention plus ambitieuse.
Cour des comptes


543
III - Un volet de la lutte contre le dopage

dlaiss : la prvention
La politique de prvention du dopage, laquelle ltat a consacr
1,27 M en 2013, relve du ministre charg des sports avec lappui du
mouvement sportif. cet gard, le ministre tarde mobiliser les
diffrents acteurs et responsabiliser le mouvement sportif.
A - Un tat dsengag
1 - Une stratgie construire
Il ressort dune enqute mene rcemment auprs des milieux
sportifs292 quils nassocient pas clairement le dopage un risque pour la
sant et que la liste des produits interdits nest pas connue de tous. Il
existe mme un vritable courant de tolrance ou dacceptation du dopage
dans lesprit du plus grand nombre.
Face cette situation, il devient ncessaire de mettre en place une
stratgie beaucoup plus ambitieuse en matire de prvention du dopage,
notamment en dfinissant les publics viss et les objectifs poursuivis.
Disposer de connaissances fiables sur le phnomne du dopage est
un pralable la mise en place de moyens efficaces en matire de
prvention contre le dopage.
Aucune tude pidmiologique permettant de dresser une
cartographie dtaille des pratiques de dopage et des consquences pour
la sant na t mene jusqu prsent. Labsence actuelle dtude
tablissant de manire irrfutable les effets nfastes du dopage sur la
sant participe au courant de tolrance constat. Les sportifs ayant une
pratique de loisir peuvent galement tre concerns par la consommation
de produits figurant sur la liste des produits dopants. Cartographier leurs
292
Enqute qualitative sur les reprsentations concernant le dopage et sa prvention

chez les sportifs et leur entourage de la Fdration nationale des observatoires
rgionaux de sant (FNORS) davril 2014 mene auprs des sportifs, parents de
sportifs, professionnels de sant en charge de sportifs, encadrants et/ou entraneurs,
lus et cadres de fdrations sportives et comits dpartementaux ou rgionaux.
Cour des comptes

544
COUR DES COMPTES
consommations en fonction du nombre dheures de sport pratiques et de

lge permettrait de savoir dans quelle mesure il est ncessaire dorienter
plus activement ou non cette politique vers les amateurs de tout niveau.
Il appartient au ministre charg des sports de clarifier les
messages diffuser et de mettre en uvre, en liaison avec le ministre de
la sant, une approche globale du sport pour tous intgrant le problme du
dopage.
En France, certains axes de prvention demeurent encore peu
explors. Ainsi, le ministre de la sant dispose dune exprience certaine
en matire de gestion des conduites risque quil serait intressant de
transposer au dopage. La communaut scolaire, habitue dlivrer des
messages de prvention dans dautres domaines, pourrait galement
contribuer cette politique publique.
Le jeune public est particulirement sensible aux messages de
prvention. Aux tats-Unis, lagence amricaine antidopage (USADA),
charge de la prvention, mne des actions spcifiques vers les jeunes
(entre 8 et 13 ans) et leurs parents pour promouvoir une pratique sportive
propre dans le respect des rgles de loyaut du sport.
2 - Des outils obsoltes

Depuis 2006, il revient ltat dengager et de coordonner les
actions de prvention du dopage. Les crdits que le ministre charg des
sports a consacrs cette action se sont levs 1,27 M en 2013, en
baisse de 16 % par rapport aux sommes dpenses en 2010. Les
principaux outils de prvention du dopage mis en place la suite des
affaires de dopage du Tour de France 1998 se rvlent inefficaces en
raison d'un dfaut de pilotage : les antennes mdicales de prvention du
dopage (AMPD) et le numro vert coute dopage prsentent des rsultats
trs insatisfaisants au point que la question de leur maintien est pose.
Les 23 AMPD, finances pour un montant de 0,53 M et places
sous la tutelle du ministre charg de sports, ont pour missions
principales les soins, linformation, le conseil, la recherche, la prvention
et la veille sanitaire. Elles dlivrent galement lattestation pralable la
restitution de licence aux sportifs qui ont fait lobjet dune sanction pour
prise de produits dopants.
Cour des comptes


545
L'activit en matire de prvention du dopage est variable d'une

antenne l'autre, mais est globalement trs faible. En dehors de lactivit
de consultations, extrmement rduite293, les AMPD peuvent mener des
actions de prvention sous forme de participation des
colloques/confrences ou de formation essentiellement au profit des
professionnels de sant et des ducateurs sportifs294.
L'absence de pilotage national est fortement ressentie par ce rseau
local, et seul le dynamisme de ces initiatives permet de maintenir et de
faire connatre l'activit de l'antenne.
Cr en 1998, coute dopage est un service d'aide spcialis,
disposant de psychologues et de mdecins du sport, et mis gratuitement
au service des sportifs et de toute personne concerne par les questions
lies au dopage. Lassociation grant ce numro vert a t dissoute fin
2013, la suite de la dmission de son prsident. Les psychologues
rpondaient essentiellement des questions techniques sur les produits
dopants, alors que leur rle consistait orienter les sportifs vers les
AMPD sil apparaissait que leur tat physique ou moral ncessitait une
prise en charge mdicale. En 2011, seuls 20 appels sur les
2 849 rceptionns ont t orients vers celles-ci.
Financ par le ministre charg des sports hauteur d'environ
0,26 M par an (soit un cot proche de 100 par appel), cet outil de
prvention est devenu inefficace, consquence de dix annes de
fonctionnement de lassociation sans suivi ni directives de
ladministration centrale.
Port par le ministre, le plan national de prvention pour la
priode 2013-2016 comporte un volet destin au grand public et un autre
en direction du mouvement sportif. Il reprend les mmes objectifs que le
plan prcdent dont les rsultats navaient pas t exploits.
B - Un mouvement sportif ingalement impliqu

Au-del du dfaut de pilotage des outils relevant directement du
ministre charg des sports, un manque de coordination apparat avec le
293
En 2013, 1 216 consultations ont eu lieu sur l'ensemble du territoire, soit une
moyenne annuelle de 47 consultations par antenne.
294
Ces actions sont trs variables suivant les sites : le nombre de participations des
confrences varie ainsi de 1 45, et le nombre de personnes touches de 0 3 500, les
actions de formation mobilisent de 50 66 % des AMPD.
Cour des comptes

546
COUR DES COMPTES
monde sportif pour mener bien cette politique publique. Labsence des
fdrations sportives au sein du comit de prvention du dopage cr
fin 2013 par le ministre ne favorise pas leur implication ni la diffusion
des bonnes pratiques mises en place par le monde sportif.
Or, aux termes du code du sport, les fdrations veillent la
sant de leurs licencis , dveloppent auprs [deux] et de leur
encadrement une information de prvention contre lutilisation des
substances et procds dopants avec lappui des antennes mdicales de
prvention du dopage , incluent dans leurs programmes de formation
destins aux cadres professionnels et aux bnvoles des actions de
prvention contre lutilisation des substances et produits dopants . Les
fdrations dlgataires assurent lorganisation de la surveillance
mdicale particulire laquelle sont soumis leurs licencis inscrits sur la
liste des sportifs de haut niveau () .
1 - Un rle du comit national olympique et sportif franais

dvelopper
Interlocuteur privilgi des fdrations sportives, le comit
national olympique et sportif franais (CNOSF) reoit de ltat une
subvention denviron 8 M, dont seulement 40 000 sont employs la
mise en uvre dactions de prvention vers le monde sportif. Le module
E-learning, quil a fait dvelopper, permet aux fdrations qui le
souhaitent de faire bnficier leurs licencis dun apprentissage des
connaissances antidopage en ligne, avec un test lissue du module. Le
CNOSF organise chaque anne un colloque national consacr la
prvention du dopage. Si le CNOSF joue un rle de sensibilisation,
dinformation et de conseil auprs des sportifs et des quipes fdrales au
moment des jeux olympiques, il pourrait dvelopper ce rle sur la dure
de lolympiade (4 ans).
Limplication des sportifs en faveur de la prvention du dopage
aux tats-Unis
LUSADA a cr en 2012 un mouvement pour un sport propre
dnomm TrueSport, destin fournir les outils permettant aux sportifs de
prendre les bonnes dcisions et viter ainsi les comportements risque.
Les ambassadeurs de TrueSport comptent parmi eux 47 mdaills
olympiques et paralympiques amricains.
Cour des comptes


547
2 - Des fdrations peu actives

Alors qu'elles sont au contact des sportifs, les fdrations
franaises simpliquent de manire trs ingale, certaines d'entre elles
estimant mme ne pas tre concernes. Les fdrations de cyclisme et
dathltisme se sont engages pleinement dans la lutte antidopage, la
suite des affaires dceles respectivement en 1998 et en 2005 parmi leurs
sportifs.
Toutes les fdrations assurent la surveillance mdicale
rglementaire (SMR) qui vise garantir la sant des sportifs de haut
niveau face une pratique intense, susceptible davoir des consquences
ngatives sur leur tat physique et psychologique. Cet outil mdical, dont
l'objet premier reste la protection de la sant du sportif, peut aussi jouer
un rle en matire de prvention individuelle du dopage. En effet, le
mdecin fdral, ayant dcel une pratique dopante chez un sportif, peut
utilement tablir un certificat de contre-indication la participation aux
comptitions sportives. Dans les clubs professionnels, cela prendra la
forme dun arrt de travail.
Certaines fdrations ont une vision active de cette surveillance, en
largissant le cercle des sportifs concerns et en utilisant lensemble de
ces rsultats d'analyse, anonymiss et structurs en banque de donnes,
comme moyen d'identification des produits sur lesquels un effort de
prvention doit tre port.
De mme, les actions de prvention vers les licencis des clubs,
non-inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau ou espoirs, sont trs
variables dune fdration lautre. Bien souvent, trs peu dactions de
prvention leur sont consacres. Certaines fdrations, ne sachant pas
comment sy prendre, expliquent avoir besoin dune aide de ltat pour
mettre en place ces actions vers leurs clubs. Mme la Fdration franaise
dathltisme (FFA), bien que trs active, estime quil ny a pas de
visibilit de laction publique dtat sur le programme daction de
prvention et de lutte contre le dopage, () les objectifs et les plans
dactions ne sont ni connus, ni partags .
Quelques projets simples pourraient pourtant tre rapidement
dvelopps par les fdrations, avec le soutien, si ncessaire, de ltat et
du CNOSF, en sinspirant dactions en cours, y compris ltranger. La
fdration franaise de cyclisme exploite de manire anonyme les
rsultats danalyses de la surveillance mdicale rglementaire pour
orienter efficacement les messages de prvention vers les sportifs dlite,
et pourrait tendre son action vers lensemble des licencis. En
Cour des comptes

548
COUR DES COMPTES
Allemagne, dix fdrations ont conditionn la dlivrance de la licence

sportive lobtention du certificat la fin du module de formation Elearning pour les comptiteurs, quel que soit leur niveau de pratique.
Le ministre a les moyens de sanctionner les fdrations qui font

preuve de peu dempressement en matire de prvention du dopage au
travers des subventions quil leur alloue (87,5 M en 2013) et des
conseillers techniques sportifs quil leur affecte (1 680 personnes,
reprsentant un cot de 110 M) dans les conventions dobjectifs.
Cependant, aucune valuation des actions mises en uvre, ni aucune
sanction en cas dinaction ne sont prvues.
La politique de prvention doit donc prendre une nouvelle
dimension. Les fdrations doivent rendre compte ltat de leurs actions
de prvention, les mdecins des fdrations ne doivent pas tre placs
sous lautorit des directeurs techniques nationaux pour viter les conflits
dintrt, les dirigeants des fdrations doivent tre sensibiliss aux
risques de mise en cause de leur responsabilit en cas daccident de sant
de leurs licencis en comptition ou lentranement.
IV - Une lutte contre les trafics intensifier

La lutte contre les trafics de produits dopants nest pas dtachable
dune politique de contrle cible et efficace et dune politique de
prvention en direction des sportifs et de leur entourage.
A - Une participation la lutte internationale contre les

trafics de produits dopants
Inscrite dans un cadre international, la lutte contre le trafic de
produits dopants relve de deux ministres qui mesurent dune manire
diffrente le rsultat de leurs actions.
Cour des comptes


549
Bien que difficile analyser, le trafic de produits dopants emprunte

la fois les circuits de distribution lgaux295 et les circuits clandestins.
Selon la direction nationale du renseignement et des enqutes
douanires296, rattache la direction gnrale des douanes et des droits
indirects (DGDDI), les principaux pays dapprovisionnement sont la
Thalande (55 % des produits saisis en 2012) et la Chine pour les
anabolisants mais galement des pays dEurope : la Grce (8 % des
produits dopants saisi en 2012), la Slovaquie (2 % des produits dopants
saisis en 2012) ou encore la Moldavie (principal pays de fabrication en
Europe). Des laboratoires existent aussi en Europe occidentale, un
laboratoire de strodes a ainsi t dmantel Laval en 2010. Le
principal vecteur utilis est lenvoi par fret express ou postal aprs un
achat sur internet via des sites hbergs, pour la plupart, ltranger.
Selon les informations donnes par les douanes, les saisies297 de
produits dopants seraient insignifiantes par rapport au volume en
circulation. Ces saisies ont eu lieu, en grande partie, au cours des
oprations PANGEA coordonnes principalement par Interpol et
lOrganisation mondiale des douanes (OMD) et destines lutter contre
la vente illicite de mdicaments sur Internet298.
B - Des rsultats difficiles valuer

La lutte contre le dopage ne figure pas parmi les indicateurs suivis
par les deux principales administrations responsables de la lutte contre les
trafics loffice central de lutte contre les atteintes lenvironnement et
la sant publique (OCLAESP) et les services comptents de la direction
gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI).
LOCLAESP est charg de lutter contre les rseaux conduisant des
activits susceptibles de porter atteinte lenvironnement ou la sant
295
Les trafics de produits dopants empruntant les circuits de distribution lgaux

reposent principalement sur un approvisionnement en pharmacie l'aide
d'ordonnances de complaisance ou d'ordonnances falsifies ou voles.
296
Informations dlivres au cours de son audition devant la commission denqute
du Snat sur l'efficacit de la lutte contre le dopage.
297
Les douanes ont saisi environ 320 000 doses en 2011 et 2012, et 550 000 doses en
2013.
298
Lopration PANGEA VII a impliqu 11 pays dont la France. Elle sest droule
du 13 au 20 mai 2014 et a conduit un grand nombre darrestations dans le monde
entier ainsi qu la saisie de milliers de mdicaments potentiellement dangereux.
Cour des comptes

550
COUR DES COMPTES
publique. Il ne dispose pas, pour sa part, de statistiques permettant

dapprcier son activit dans la lutte contre les trafics de produits dopants.
Laction de la DGDDI en matire de lutte contre les trafics de
produits dopants sinscrit avant tout dans la recherche de produits
stupfiants, psychotropes et mdicamenteux. Ainsi, le niveau
dinformation sur la nature du trafic nest pas toujours suffisant,
particulirement lorsque les produits saisis peuvent tre vendus des fins
de dopage comme dautres fins. Seule une analyse en laboratoire des
produits permettrait un classement fiable dans les outils statistiques. De
ce fait, les produits dopants peuvent tre intgrs dans des ensembles plus
vastes (mdicaments, produits contrefaits par exemple).
Dune manire gnrale, les informations sur les trafics de produits
dopants restent parcellaires. La mise en place doutils de mesure
statistiques et la mise en commun des donnes recueillies par les services
des douanes et lOCLAESP permettraient dapprcier lefficacit de la
lutte contre les trafics de produits dopants.
C - Une coordination du renseignement amliorer

Lenjeu principal concerne lamlioration de la coordination et de
lchange dinformations entre les administrations.
Malgr lexistence de partenariats entre lAFLD, lOCLAESP et la
direction nationale du renseignement et des enqutes douanires
(DNRED), ces accords ne se traduisent pas dans les faits par une
coopration trs active.
Depuis 2004, chaque rgion sest dote dune commission
rgionale de prvention et de lutte contre les produits dopants prside
par le prfet et le procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande
instance du chef-lieu de rgion. Seule la commission de la rgion
Languedoc-Roussillon a t rellement active en maintenant une instance
de coordination entre les acteurs locaux de la lutte contre les trafics de
produits dopants. En 2014, ces commissions ont vu leur composition et
leurs missions redfinies, perdant leur comptence en matire de
prvention. Leur animation et leur coordination sont assures par le
directeur des sports et le directeur des affaires criminelles et des grces.
Au niveau interrgional, la mise en place des conseillers
interrgionaux antidopage (CIRAD), qui sont chargs, temps plein, de
coordonner la mise en place des contrles et la lutte contre les trafics au
Cour des comptes


551
plan territorial, devrait permettre de veiller la bonne coordination des

services au niveau dconcentr.
Au niveau national, le ministre charg des sports a dtach auprs
de lOCLAESP un agent habitu dvelopper les relations entre services.
Ce recrutement, ralis en parallle de celui dune investigatrice rattache
au dpartement des contrles par lAFLD, devrait permettre une
meilleure coordination de la lutte contre le trafic de produits dopants.
Pour inciter les sportifs fournir une aide substantielle dans la
dcouverte ou la dtermination de violation des rgles antidopage, les
fdrations sportives peuvent rduire ou assortir de sursis les sanctions
disciplinaires prononces leur encontre. LAFLD, qui ne peut prononcer
de peine de sursis jusqu prsent, devrait pouvoir user de cette procdure
dans les mmes conditions que les fdrations au terme de la procdure
de transposition en droit franais du nouveau code mondial antidopage.
Le recueil de renseignement devrait tre facilit par cette nouvelle
disposition.
Ayant longtemps souffert dun dfaut de coordination des actions
menes par lAFLD, lOCLAESP et la DNRED, le renouvellement des
commissions rgionales est essentiel la collecte et lexploitation des
renseignements concourant lamlioration de la lutte contre le dopage.
La mise en place dindicateurs communs est un objectif poursuivre pour
mener bien cette mission.

La politique de lutte contre le dopage comporte trois volets qui
doivent se complter : les contrles sous la responsabilit de lAFLD, la
prvention et la lutte contre les trafics de produits dopants.
LAgence franaise de lutte contre le dopage (AFLD) volue dans
un environnement trs changeant. Les substances et mthodes dopantes
se perfectionnent sans cesse, le cadre normatif et les standards
internationaux auxquels lagence doit se conformer voluent rapidement
sous limpulsion de lAMA. Enfin lagence, aprs avoir conduit sur trois
ans une phase de croissance du nombre annuel de contrles, doit
dsormais diffrencier sa stratgie de contrle sur les trois cibles de
sportifs qu'elle vise (groupe cible, sportifs de haut niveau et
professionnels, licencis) et matriser ses cots.
Cour des comptes

552
COUR DES COMPTES
Dans ce contexte, lagence doit renouveler la fois ses mthodes

de gestion et ses activits pour remplir ses missions efficacement et
moindre cot pour les finances publiques. Si lagence commence sy
employer, ses efforts sont encore trop rcents et limits pour porter leurs
fruits.
Ltat doit, pour sa part, sattacher dynamiser la politique de
prvention du dopage, et de lutte contre les trafics de produits dopants en
se fixant des objectifs clairs, en collaboration avec lensemble des
acteurs.
En matire de prvention du dopage, les actions du ministre
charg des sports doivent sattacher mieux cibler la politique mettre
en uvre, et inciter fortement les fdrations dvelopper leurs actions
dans ce domaine. La lutte contre les trafics de produits dopants doit tre
plus efficace, notamment par lamlioration du recueil et des changes
dinformations.
En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
- En ce qui concerne lAgence franaise de lutte contre le dopage :
1.
tablir des stratgies de contrle plus slectives, fondes sur des

critres plus prcis selon les publics ;
2.
accrotre les actions de recherche du laboratoire antidopage grce

de nouvelles cooprations avec des organismes de recherche ou des
universits ;
3.
dvelopper les ressources propres de lagence, notamment par une

action commerciale du laboratoire plus soutenue, taye par une
meilleure analyse des cots et des prix ;
- En ce qui concerne les ministres :
4.
amliorer la coordination interministrielle en matire de prvention

du dopage en arrtant des objectifs conjoints entre ministres
concerns ;
5.
inscrire les actions de prvention dans les conventions dobjectifs des

fdrations, les valuer, et sanctionner les cas dinsuffisance si
besoin ;
6.
animer effectivement les nouvelles commissions rgionales de lutte

contre le trafic de substances ou mthodes dopantes, pour renforcer
les informations destines lagence.
Cour des comptes

Rponses
Rponse commune de la ministre de lducation nationale, de
lenseignement suprieur et de la recherche et de la secrtaire dtat
charge de lenseignement suprieur et de la recherche ......................... 554
Rponse de la ministre des affaires sociales, de la sant et des droits des
femmes ................................................................................................... 556
Rponse commune du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports et
du secrtaire dtat charg des sports ..................................................... 556
Rponse du prsident de lAgence franaise de lutte contre le dopage .. 562
Rponse du directeur gnral du Comit international olympique ......... 565
Rponse du prsident du Comit national olympique et sportif franais 565
Rponse du prsident de la Fdration franaise dathltisme ............... 567
Rponse du prsident de la Fdration franaise de cyclisme ................ 567
Cour des comptes

554
COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LDUCATION

NATIONALE, DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA
RECHERCHE ET DE LA SECRTAIRE DTAT CHARGE DE
LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE
La Cour estime que la prvention constitue un volet dlaiss de
la lutte contre le dopage . Elle considre notamment que la
communaut scolaire, habitue dlivrer des messages de prvention
dans dautres domaines, pourrait contribuer cette politique publique
et formule cette fin, en conclusion, une recommandation prconisant de
clarifier les objectifs et les publics viss par la politique de prvention
du dopage mene par le ministre charg des sports en lien avec les
diffrents acteurs publics concerns (ministres de lducation nationale
et de la sant) et les fdrations sportives .
Les observations de la Cour appellent de ma part les prcisions
suivantes.
Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites
addictives 2013-2017 comprend une action 108 visant Former les
intervenants en ducation pour la sant et les intervenants en sant
scolaire au thme des conduites dopantes et du dopage .
Le champ de ce projet intgre, outre le dopage sportif, le dopage
rcratif et la pratique de la consommation de mdicaments
dtourns de leur usage normal et utiliss comme drogues de
performances, notamment les performances scolaires.
Les formations seront dispenses par des professionnels du
ministre charg des sports auquel la loi du 5 avril 2006, relative la
lutte contre le dopage et la protection de la sant des sportifs, confre
un rle central dans lengagement et la coordination de la prvention, de
lducation et de la recherche en matire de dopage.
Lintervention des mdecins des directions rgionales de la
jeunesse, des sports et de la cohsion sociale (DRJSCS), ainsi que des
cadres des agences rgionales de sant (ARS) et des personnalits du
milieu associatif, pourra galement tre prvue.
Lobjectif est de mettre en place des formations de formateurs sur
la thmatique spcifique des conduites dopantes et du dopage, qui
permettront, dans un second temps, de former les acteurs de terrain.
Chaque acadmie devra disposer de cinq formateurs environ,
choisis parmi les corps suivants :
- les proviseurs vie scolaire (PVS) ;
Cour des comptes


555
- les inspecteurs dacadmie- inspecteurs pdagogiques rgionaux

- tablissements et vie scolaire (IA-IPR EVS) ;
ducation physique et sportive (IA-IPR EPS) ;
sciences de la vie et de la terre (IA-IPR SVT).
Les PVS et IA-IPR-EVS seront prioritaires pour cette formation,
dans la mesure o la circulaire de rentre 2014 les dsigne comme
pilotes de la cellule acadmique de la politique ducative sociale et de
sant runissant tous les conseillers techniques auprs du recteur.
Ils pourront ensuite d'autant mieux porter le message de
prvention et dispenser l'information et la formation auprs des
professeurs et des conseillers principaux dducation.
Par ailleurs, l'Union Nationale du Sport Scolaire (UNSS) a
intgr la prvention et la lutte contre le dopage et les pratiques dopantes
comme un objectif de son plan national de dveloppement du sport
scolaire 2012-2016. A ce jour, 90 % des structures territoriales de
l'UNSS ont organis au moins une action de sensibilisation sur le dopage.
Avec lappui de ses partenaires, le ministre de lducation
nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche contribue, dans
la limite de ses comptences, conforter la politique de prvention du
dopage.

BUDGET
Le 4 aot 2014 vous aviez dj saisi nos services du relev
d'observations provisoires relatif aux comptes et la gestion de l'Agence
franaise de lutte contre le dopage (AFLD) pour les exercices 2006
2013, dont le prsent projet d'insertion reprend en grande partie les
observations et recommandations.
Comme dans la rponse cette saisine, par courrier du
15 septembre 2014, nous vous indiquons souscrire pleinement vos
recommandations concernant l'agence. Ainsi en est-il, tout d'abord, de la
ncessit pour elle d'engager une rflexion sur sa politique de tarification
des analyses de son laboratoire afin d'accrotre le volume de ses
prestations pour le compte de tiers et, par voie de consquence, ses
Cour des comptes

556
COUR DES COMPTES
ressources propres. Tel est encore le cas de la ncessit d'une

collaboration troite de l'agence avec un ple universitaire ou hospitalouniversitaire afin de dvelopper ses activits de recherche et d'obtenir un
soutien et des financements externes.
Nous vous confirmons notre entire souscription ces
recommandations. Quant aux autres lments de linsertion, ceux-ci
n'appellent pas dobservations particulires de notre part.
RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES, DE LA

SANT ET DES DROITS DES FEMMES
Linsertion relative la politique de lutte contre le dopage dans le
sport fait le constat de la ncessit dintervenir en matire de prvention
du dopage ds le plus jeune ge et notamment en milieu scolaire. Je suis
trs favorable ce que cette thmatique de prvention des conduites
risque soit aborde dans une approche globale de promotion de la sant
dans le cadre des actions dj ralises en partenariat avec le ministre
de lducation nationale.
La sant des jeunes constitue une des priorits de la stratgie
nationale de sant que je conduis. Un comit interministriel a t mis en
place afin de mobiliser lensemble des dpartements ministriels sur les
divers dterminants de sant et assurer une meilleure coordination des
politiques publiques en ce sens. Le ministre charg des sports est partie
intgrante de ce comit.
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LA VILLE, DE LA

JEUNESSE ET DES SPORTS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DES SPORTS
La politique de lutte contre le dopage comporte quatre volets qui
doivent se complter : les contrles sous la responsabilit de l'AFLD, la
recherche dans le domaine du dopage, la prvention et la lutte contre les
produits dopants.
1. S'agissant de la politique de contrle
Cette politique est conduite par l'Agence franaise de lutte contre
le dopage (AFLD). Autorit publique indpendante, cette agence n'est pas
soumise ma tutelle.
Cour des comptes


557
Les recommandations de la Cour ne peuvent donc pas appeler de

ma part de commentaires particuliers.
Je tiens toutefois rappeler que les crdits inscrits au PLF 2015
au profit de l'AFLD s'lvent 7,8 M. Aprs application des rgles
gouvernementales de mise en rserve, les crdits disponibles pour
l'agence s'lveront en 2015 7,176 M. Les contraintes des finances
publiques interdisent l'Etat d'augmenter cet effort financier.
Je partage donc l'analyse globale de la Cour selon laquelle l'enjeu
est de renforcer, moyens constants, l'efficacit et l'efficience de la
politique de contrle. Je sais que l'AFLD s'y emploie. Elle bnficiera
dsormais des analyses et recommandations de la Cour pour poursuivre
les actions engages.
De la mme manire, je partage l'analyse de la Cour sur l'intrt
pour l'AFLD de dvelopper ses ressources propres. Une telle stratgie
doit lui permettre d'tre moins dpendante de la subvention verse par
l'tat, mme si celle-ci demeurera la source principale de financement de
l'Agence.
2. Sagissant de la politique de recherche
Je souhaite nuancer l'apprciation de la Cour sur l'absence de
financement allou par l'Etat depuis 2009 la recherche sur le dopage.
En matire d'aide la recherche au niveau international, je me
suis engag auprs du prsident de l'Agence mondiale antidopage (AMA)
abonder hauteur de 150 000 , d'ici mars 2016, le fonds de recherche
ddi la lutte contre le dopage mis en place l'initiative du Comit
international olympique, lequel sera gr par le comit science, mdecine
et recherche de l'AMA.
En matire de recherche au niveau national, une spcialisation de
l'effort de recherche s'est mise en place
L'animation de la recherche scientifique incombe dans les faits
l'AFLD dont le comit d'orientation scientifique (COS), fort de son
expertise scientifique reconnue, soutient des projets de recherche
slectionns sur appels projets.
L'action de l'tat doit tre, dans ces conditions, complmentaires
de celles de l'AFLD et concerner davantage les dimensions
psychologiques et sociologiques du recours au dopage.
Une tude a ainsi t commandite en 2014 la fdration
nationale des observatoires rgionaux de sant (FNORS) afin de disposer
de donnes sur les reprsentations, les attitudes et les pratiques des
Cour des comptes

558
COUR DES COMPTES
sportifs et de leur entourage en matire de dopage, ce qui permettra

d'amliorer l 'efficacit de la politique de prvention.
D'une manire plus gnrale, je partage l'analyse de la Cour selon
laquelle le ministre doit disposer de connaissances fiables sur le
phnomne du dopage, pralable la mise en place de moyens efficaces
en matire de prvention contre le dopage. C'est pourquoi j'ai dcid de
lancer deux tudes en ce sens :
- Je souhaite tout d'abord procder une revue de la littrature
scientifique sur le phnomne du dopage ; celle-ci sera ralise ds le
premier semestre 2015 ;
- Une fois cette premire tape acheve, une tude
pidmiologique sur le phnomne du dopage sera engage. Ces deux
actions sont d'ores et dj inscrites dans le nouveau plan national de
prvention.
3. S'agissant de la politique de prvention du dopage
La Cour indique que les outils mis en place sont insatisfaisants :
- les antennes mdicales de prvention du dopage (AMPD) et le
numro vert Ecoute dopage prsentent des rsultats contrasts faute d'un
pilotage satisfaisant ;
- le plan national de prvention pour la priode 2013-2016 souffre
d'une dfinition insuffisante des publics viss et des objectifs poursuivis.
Je souscris globalement ces observations et recommandations et
j'ai pris, d'ores et dj, des mesures visant amliorer l'efficacit de la
politique de prvention du dopage.
En ce qui concerne les antennes mdicales de prvention du
dopage (AMPD) et le Numro Vert-Ecoute Dopage, j'ai diligent deux
missions de l'IGJS pour dresser un bilan de l'activit de ces deux
dispositifs et mettre des prconisations. L'IGJS m'a remis son rapport
sur le Numro Vert-coute Dopage et s'apprte me remettre celui
concernant les AMPD. Je tirerai toutes les consquences qui
s'imposeront l'aune de ces deux rapports.
En ce qui concerne le plan national de prvention du dopage
2013-2016, il a d'ores et dj t modifi et enrichi. De nouvelles actions
sont venues complter le plan existant et d'autres, non-pertinentes ou
acheves, ont t supprimes. J'ai souhait que celui-ci s'articule
dsormais autour de 6 grands objectifs, dclins en actions concrtes et
adaptes aux spcificits des diffrents types de public.
Cour des comptes


559
ce titre, les publics cibls sont dornavant dfinis de faon

prcise et une distinction est opre entre le grand public (dont les
collgiens et lycens, les sportifs dits de loisir et les usagers de salle de
remise en forme) et le public sportif. Des outils de prvention spcifiques
chacun des publics cibls seront labors en 2015.
La Cour souligne en outre, d'une part, que le jeune public est
particulirement sensible aux messages de prvention et, d'autre part,
que la communaut scolaire pourrait galement contribuer la politique
de prvention contre le dopage. Je tiens prciser que le grand public, et
tout particulirement le jeune public, fait dsormais l'objet d'actions
spcifiques et constitue l'une des principales priorits du plan de
prvention. Les actions envisages seront notamment mises en uvre en
collaboration avec les quipes ducatives du ministre de l'ducation
nationale.
De la mme manire, les diffrents acteurs de la prvention sont
mieux identifis et des outils adapts chacun d'entre eux seront labors
et mis leur disposition en 2015.
En ce qui concerne le mouvement sportif, et en particulier les
fdrations, il sera davantage associ la politique de prvention mise
en place par mon dpartement ministriel.
Toutefois, cette association ne passe pas, mon sens,
exclusivement ni mme principalement par les conventions d'objectifs.
Ses modalits restent dfinir mais il est probable qu'elle prenne une
forme similaire celle des plans de fminisation mis en place en 2014.
Des actions seront en outre menes en direction des conseillers
techniques et sportifs (CTS) placs auprs des fdrations. Ainsi, le
nouveau plan national de prvention prvoit que les lettres de mission des
CTS intgreront dornavant, de faon plus systmatique, un volet
consacr la prvention du dopage. Pour les accompagner dans cette
dmarche, le plan national de prvention prvoit galement que des
modules de formation seront mis en place l'attention des CTS et que des
supports de prvention seront labors au cours de l'anne 2015.
Par ailleurs, la Cour souligne juste titre que le suivi mdical et
rglementaire (SMR), dont l'objet premier reste la protection de la sant
du sportif, peut aussi jouer un rle en matire de prvention individuelle
du dopage. C'est pour cela que j'ai souhait que des actions soient
entreprises en direction des professionnels de sant (mdecins fdraux et
mdecins du sport) qui interviennent auprs des sportifs de haut-niveau et
des Espoirs, et qui constituent un maillon essentiel de la politique de
Cour des comptes

560
COUR DES COMPTES
prvention. Ainsi, des supports de prvention seront labors leur

attention ds l'an prochain.
La Cour signale galement que certaines fdrations ont fait tat
d'un besoin d'accompagnement de l'Etat pour mettre en place des actions
vers les clubs. J'ai bien conscience que l'Etat doit tre en capacit
d'apporter son soutien aux fdrations qui en expriment le besoin. Dans
ce cadre, j'ai souhait faire voluer les missions du comit
d'accompagnement, d'valuation et de validation des outils de prvention
du dopage (CAEVOPD), de manire ce que celui-ci se concentre
davantage sur l'accompagnement des fdrations dans l 'laboration de
leurs actions. Cet objectif a d'ailleurs t intgr dans le nouveau plan
national de prvention.
En revanche, la Cour indique que certaines fdrations ont
soulign le manque de visibilit de l'action de l'Etat en matire de
prvention et de lutte du dopage, et notamment que les plans d'actions et
les objectifs ne sont ni connus, ni partags. Cette observation fait cho
celle de la Cour selon laquelle un manque de coordination apparat avec
le monde sportif.
Je souhaite cependant souligner que le mouvement sportif est
aujourd'hui reprsent au sein du comit national de prvention du
dopage par le prsident de la commission mdicale du CNOSF, ou son
directeur de la mission mdicale sport et sant, ainsi que par un
reprsentant des mdecins fdraux. En outre, les directeurs techniques
nationaux y sont galement reprsents. Je n'carte pas cependant la
possibilit de faire voluer la composition de ce comit national pour
assurer une reprsentation plus significative des fdrations.
J'ajoute que d'autres moyens pourraient tre utiliss pour mieux
associer le monde sportif la dfinition des orientations de la politique
de prvention du dopage. Ainsi, la commission thique et valeurs du
sport du Conseil national du sport pourrait s'exprimer sur ces
orientations.
Enfin, dans le cadre des travaux mens avec le mouvement sportif,
et s'agissant plus particulirement des formations E-learning , je
souhaite indiquer la Cour que le ministre charg des sports a conclu le
26 novembre 2014 une convention financire avec le CNOSF dont l'objet
est d'offrir un accs illimit l'application e-learning, rvisez vos
connaissances antidopage .
4. S'agissant de la lutte contre le trafic de substances et mthodes
dopantes
Cour des comptes


561
Je souhaite, en ce domaine, vous faire part de deux observations.

En premier lieu, la Cour relve juste titre l'importance que revt
lamlioration de la coordination et des changes d'information entre les
administrations concernes.
Plusieurs initiatives ont t prises rcemment en ce sens :
- la mise en place, depuis le 1er septembre 2014, des conseillers
interrgionaux antidopage (CIRAD), dont l'une des deux missions
consiste piloter et animer les commissions rgionales de lutte contre les
substances et mthodes dopantes (instruction ministrielle du 20 mai
2014). Leur rle est de faciliter les changes d'informations entre les
reprsentants de toutes les administrations concernes par la lutte contre
les trafics ;
- la ractivation de ces commissions rgionales, par le dcret
n2013-551 du 26 juin 2013 relatif la coopration interministrielle et
aux changes de renseignements en matire de lutte contre le trafic de
substances ou mthodes dopantes. J'ai demand cet gard aux
directeurs rgionaux de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale,
de s'assurer de leur installation dans les meilleurs dlais ;
- le recrutement, comme le soulve la Cour, d'un nouvel agent mis
la disposition de l'OCLAESP depuis le 1er septembre 2014 par le
ministre charg des sports et qui se consacre plein temps la lutte
contre les trafics de substances dopantes. Il a pour mission, notamment,
de veiller la fluidit des changes d'informations entre l'ensemble des
administrations impliques dans la lutte contre les trafics ;
- le renforcement, au niveau national, du pilotage et de la
coordination des commissions rgionales, conformment au dcret du 26
juin 2013, conjointement par le directeur des affaires criminelles et des
grces et le directeur des sports. Le comit national de pilotage, plac
sous la responsabilit de ces deux directeurs, et runissant les services
nationaux concerns, a t install le 28 novembre 2013. Il a en
particulier pour rle de suivre l'activit des commissions, d'en dresser un
bilan et d'identifier les freins qui seraient apparus dans l'change
d'informations et les relations entre les diffrentes administrations.
La Cour constate en deuxime lieu qu'ayant pour rle d'effectuer
les contrles antidopage pour le compte de l'AFLD et se consacrant
plein temps la lutte contre le dopage, les conseillers interrgionaux
antidopage devraient tre directement rattachs l'AFLD.
Il convient de rappeler que les CIRAD sont investis de deux
missions dans le champ de la lutte contre le dopage : l'organisation des
Cour des comptes

562
COUR DES COMPTES
contrles pour le compte de l'AFLD et l'animation, sous la responsabilit

de l'tat, des commissions rgionales de lutte contre les trafics de
substances et mthodes dopantes.
Les CIRAD ont succd aux correspondants rgionaux antidopage,
dont les missions taient similaires (organisation des contrles et
coordination des administrations dans le champ de la lutte contre les
trafics de substances dopantes). Ces derniers taient par ailleurs des
agents du ministre charg des sports et, ce titre, taient rattachs
hirarchiquement aux directions rgionales de la jeunesse, des sports et
de la cohsion sociale (DRJSCS). L'volution du dispositif, avec la mise
en place des CIRAD, n'a donc pas eu pour consquence de remettre
plat la position administrative de ces agents qui continuent relever de
l'tat.
En consquence, un rattachement des CIRAD l'AFLD ne
pourrait tre envisag qu' la condition de ne pas exercer de mission
dans le domaine de la lutte contre les trafics de substances dopantes, ce
qui n'est ce jour pas souhaitable.
RPONSE DU PRSIDENT DE LAGENCE FRANAISE DE

LUTTE CONTRE LE DOPAGE
LAgence franaise de lutte contre le dopage (ALFD) souscrit,
pour lessentiel, la conclusion et aux recommandations formules par
la Cour des comptes. Si elle est conduite nanmoins faire usage de son
droit de rponse, cest leffet dapporter des nuances, voire des
objections, aussi bien quant au diagnostic port par la Cour sur la lutte
contre le dopage, que sur certaines des pistes de rforme prconises.
Par ailleurs, et sur un plan diffrent, doivent tre releves des
inexactitudes dans la prsentation du cadre juridique applicable.
I.-. Le diagnostic port sur la situation actuelle de la lutte contre le
dopage en France parat, de lavis de lAFLD, trop svre.
Cela vaut tout dabord sagissant de la politique de prvention.
Les outils de cette politique, mis en place depuis la loi n 99-223 du 23
mars 1999 sils ne rpondent pas pleinement aux effets attendus, faute
dun suivi et de moyens suffisants, ne sont pas pour autant obsoltes .
La mise la disposition des sportifs dlments dinformation sur
les dangers du dopage et la liste des substances et mthodes interdites
nest nullement un objectif dpass ou prim.
Cour des comptes


563
En outre, la Cour sous-estime la ralit des efforts accomplis par

le mouvement sportif. LAFLD se flicite de pouvoir sappuyer sur le
concours du Comit national olympique sportif franais. En particulier,
lorganisation par sa Commission mdicale, chaque anne, dun
Colloque national, est un temps fort de la lutte contre le dopage.
Les fdrations sportives sont en premire ligne pour sanctionner
les manquements aux rgles, indpendamment des actions de
prvention. Les plus actives dentre elles favorisent ltablissement et le
maintien de contacts entre lAgence franaise et les fdrations
internationales.
La singularit que revt la lutte contre le dopage en France est
prsente par la Cour de faon ambigu. Elle ne saurait tre interprte
comme une exception aux incidences fcheuses.
Il en va ainsi du rattachement lAFLD dun laboratoire accrdit
par lAgence mondiale antidopage (AMA), qui constitue un atout pour
elle.
La circonstance que lAgence exerce un pouvoir disciplinaire
alors que nombre dagences antidopage nen disposent pas ne saurait
tre perue comme un handicap. Tout au contraire, la comptence
disciplinaire que lAgence exerce titre complmentaire et subsidiaire
par rapport celle des fdrations a fait la preuve de son efficacit. Le
sportif est accessible bref dlai, dans le respect de ses droits, un
rgime de sanction administrative harmonis.
Plus gnralement, mme si le modle franais de lutte contre le
dopage, caractris par une forte implication des pouvoirs publics, reste
perfectible, ne doit pas tre perdu de vue le fait que notre pays est dans le
peloton de tte en ce domaine.
II - Les pistes de rforme sur lesquelles la Cour met laccent
reoivent dautant plus aisment ladhsion de lAFLD que cette dernire
sest dores et dj engage dans la voie trace, conforte en ce sens par
nombre de prconisations du rapport de la Commission denqute du
Snat rendu public en juillet 2013.
Ainsi lAgence, qui est convaincue de la ncessit dune meilleure
matrise des cots associs aux contrles, prte son entier concours la
mise en place du rseau des conseillers interrgionaux antidopage.
De mme, le fait pour la Cour des comptes de souligner quil
appartient lAFLD de tirer les consquences de la mise en place
progressive du profil biologique du sportif, en tant que mode de dtection
indirect du dopage, ne doit pas occulter le fait quen ce domaine, cest
Cour des comptes

564
COUR DES COMPTES
lAgence qui a donn limpulsion. cet gard, il y a lieu de rappeler la

dlibration du 27 octobre 2011 tendant linstitution du passeport
biologique , reprise par la loi du 12 mars 2012 sous le vocable de
profil biologique , ladoption par le Collge, le 4 juillet 2013, davantprojets de dcret ncessaires lapplication de la loi et, tout rcemment,
les initiatives prises pour promouvoir, en sus du module hmatologique
du profil biologique, un module strodien.
De la mme faon, lAgence est persuade de la ncessit
daccrotre ses efforts en matire de dveloppement de la recherche. Elle
a fait figurer, au titre des conditions mises la dsignation du directeur
du dpartement des analyses appel remplacer lactuel titulaire qui
atteindra la limite dge, la dtention dune habilitation diriger des
recherches.
LAFLD est pleinement consciente du fait que les modes de preuve
analytiques du dopage, privilgis par le code du sport, doivent voir leur
efficacit renforce au moyen du profil biologique et prolonge grce
lutilisation dautres modes de preuve, tels que le renseignement.
Toutefois, sil existe de ce dernier point de vue une marge de progression,
on ne saurait miser exclusivement sur des preuves de ce type. Lexemple
de lAgence britannique en apporte la dmonstration. De lavis de
lAFLD, le renseignement peut et doit contribuer un ciblage judicieux
des contrles analytiques. Revtent, cet gard, une importance capitale,
les contacts nous entre reprsentants de lEtat sigeant au sein des
Commissions rgionales rorganises par le dcret du 26 juin 2013.
Tout en estimant, ainsi que le relve la Cour, que les contrles
hors comptition doivent occuper une part importante, lAgence ne peut
aller jusqu dlaisser les contrles en comptition, pour le double motif
que certaines substances ne sont prohibes qu ce stade et quun recul
de ce type de contrle ouvrirait une brche dans le dispositif.
Au bnfice des nuances indiques ci-dessus, lAFLD rejoint donc
trs largement les recommandations de la Cour. Mais elle croit devoir
sen sparer sur trois points.
Au demeurant, indpendamment des dispositions du code du sport
qui prescrivent lAFLD de dfinir et mettre en uvre les actions de lutte
contre le dopage sur un plan gnral, les stipulations de la Convention du
Conseil de lEurope du 16 novembre 1989 crent une obligation
analogue lgard des sportifs dfinis par larticle 2.1 de cette
Convention, comme les personnes des deux sexes qui participent
habituellement des activits sportives organises
Cour des comptes


565
LAgence se soucie, enfin, de lapprciation porte par la Cour sur

sa situation financire. Aprs avoir relev que lEtat consacre des
moyens limits la politique de lutte contre le dopage, la Cour nen
affirme pas moins que la situation financire de lAgence, qui est saine,
laisse la possibilit de rduire sa subvention annuelle dans le cadre
de leffort commun de rduction de la dpense publique, dont elle a t
exonre jusquen 2012.
LAgence na pu assurer au cours des dernires annes les
missions qui lui sont confies par la loi quen faisant appel son fonds de
roulement, facult qui ne peut tre regarde comme prenne.
A pu ainsi tre compense la rduction de lordre de 7 10 % du
montant de la subvention qui lui tait alloue. Face au cot prvisible du
dveloppement du profil biologique et de la ralisation danalyses
spcialises prvues par la nouvelle version du code mondial antidopage,
une rduction des crdits de lAgence affecterait gravement la crdibilit
et lefficacit de la lutte antidopage. Le contraste avec la volont de la
Cour des comptes de donner une nouvelle impulsion cette lutte nest
que trop vident.
RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DU COMIT

INTERNATIONAL OLYMPIQUE
Nous vous remercions davoir partag avec nous ce rapport, qui a
retenu toute notre attention et dont nous avons pris bonne note.
RPONSE DU PRSIDENT DU COMIT NATIONAL OLYMPIQUE

ET SPORTIF FRANAIS
Jai pris connaissance de linsertion intitule La politique
publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle
impulsion , figurant dans le rapport public annuel de la Cour des
Comptes.
Il y est notamment prcis que le CNOSF est linterlocuteur
privilgi des fdrations sportives, le comit national olympique et
sportif franais (CNOSF) reoit de ltat une subvention denviron 8 M,
dont seulement 40 000 sont employs la mise en uvre dactions de
prvention vers le monde sportif. Le module E-learning, quil a fait
dvelopper, permet aux fdrations qui le souhaitent de faire bnficier
leurs licencis dun apprentissage des connaissances antidopage en
Cour des comptes

566
COUR DES COMPTES
ligne, avec un test lissue du module. Toutefois, le nombre daccs est

limit 3 000 connections par an, alors quun accs beaucoup plus large
cette formation devrait tre envisag .
Le CNOSF mne les actions suivantes, notamment par le biais de
sa Commission mdicale prside par Alain Calmat :
- Il assure, en vertu du Code du Sport, la conduite de lensemble des
dlgations franaises qui participent des manifestations
patronnes par le Comit International Olympique : Jeux
Olympiques dhiver et dt, Jeux Olympiques de la Jeunesse dhiver
et dt, Festivals Olympiques de la Jeunesse Europenne dhiver et
dt, Jeux Mondiaux, Jeux Europens, Jeux Mditerranens, En
amont des vnements, et notamment des Jeux Olympiques, la
Commission mdicale du CNOSF fait un lient permanent entre le
CIO et les fdrations en matire dinformation sur le dopage,
notamment en ce qui concerne les substances et les procds
interdits. Au moment des vnements, le CNOSF assure le suivi des
athltes, la coordination des mdecins et des masseurskinsithrapeutes fdraux et la logistique mdicale. L encore, la
Commission mdicale du CNOSF joue un rle de sensibilisation,
dinformation et de conseil tant auprs des sportifs que des quipes
fdrales. Il convient galement de noter le rle particulirement
important du CNOSF lors des Jeux Olympiques en ce qui concerne
la localisation des sportifs.
- Le CNOSF organise chaque anne un colloque national de lutte et
de prvention du dopage, qui runit des fdrations, des
professionnels du secteur mdical et paramdical, des reprsentants
des autorits publiques, des experts, des personnalits
internationales Cette manifestation permet de partager des
informations, des expriences et des expertises sur le dopage. Le
CNOSF a ainsi organis la 14me dition de ce colloque en 2014.
- Suite la loi du 1er mars 2012, tendant faciliter l'organisation des
manifestations sportives et culturelles, il a galement particip, aux
travaux du comit de prfiguration du passeport biologique, pilots
par lAgence Franaise de la Lutte contre le Dopage. Il a notamment
coordonn la rflexion des fdrations afinque le mouvement sportif
produise des propositions dans le cadre de la mise en place de ce
dispositif.
- Comme prcis dans le projet dinsertion, le CNOSF a dvelopp un
outil E-learning sur le dopage. Laccs ce dispositif est
aujourdhui illimit. De plus, il nest nullement fait mention dun
Cour des comptes


567
autre outil ralis par le CNOSF avec le ministre en charge des

Sports et lAFLD : la mallette pdagogique le Sport pour la
sant .
- Par ailleurs, le CNOSF a accueilli en son sein, le 23 octobre dernier,
le symposium de lAgence Mondiale Antidopage sur les autorisations
usage thrapeutique.
- Au-del du CNOSF, il convient galement de noter que Tony
Estanguet, triple champion Olympique de cano et membre du CIO,
est galement membre du Comit Excutif de lAgence Mondiale
Antidopage.
Compte tenu de lensemble des actions menes, il apparat que le
CNOSF, notamment si lon valorise le temps humain pass sur ces
dossiers, consacre beaucoup plus de moyens financiers que les 40 000
indiqus dans le projet dinsertion concernant le seul module E-learning.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE

DATHLTISME
Je vous annonce que je nai aucune rponse apporter cette
insertion, et tenais souligner la qualit du document et vous en
remercier.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION FRANAISE DE

CYCLISME
Aprs lecture, ce rapport nappelle aucune remarque particulire
de la part de la Fdration franaise de cyclisme.
Cour des comptes

Cour des comptes

Annexe
Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas
pris part aux dlibrations sur les textes suivants :
Tome I - Les observations :
Volume 1 Les finances et les politiques publiques
Chapitre I Eau et nergie
- M. Bertrand, prsident de chambre maintenu, Mme Fradin-Joxe,
MM. Bertucci, Maistre, Guibert, Geoffroy, Albertini, conseillers matres,
sur Les agences de leau et la politique de leau : une cohrence
retrouver ;
- M. Guibert, conseiller matre, sur Louverture du march de llectricit
la concurrence : une construction inaboutie ;
Chapitre II - Transports
- M. Bertrand, prsident de chambre maintenu, M. Albertini, conseiller
matre, sur Les trains Intercits : sortir de lindcision ;
- M. Albertini, conseiller matre, sur Les transports urbains de
voyageurs : un nouvel quilibre rechercher ;
Chapitre III Amnagement du territoire et urbanisme

- MM. Monteils, Delaporte, Albertini conseillers matres, sur
Les oprateurs publics locaux damnagement en le-de-France : un
avenir conforter ;
Cour des comptes

570
COUR DES COMPTES
Volume 2 La gestion publique
Chapitre I Organisation administrative

- MM. Jouanneau, Delbourg, conseillers matres en service
extraordinaire, sur Les trsoreries auprs des ambassades de France :
une survivance injustifie ;
Chapitre II Conduite de projets

- M. Bertrand prsident de chambre maintenu, Mme Fradin-Joxe,
MM. Bertucci, Maistre, Mme Vergnet, MM. Boudy, Monteils, Geoffroy,
Lallement, conseillers matres, sur La refonte du circuit de paie des
agents de ltat : un chec coteux ;
- MM. Clment, Boudy, Belluteau, conseillers matre, sur Le MuCEM :
une gestation laborieuse, un avenir incertain ;
Chapitre III Modes de gestion
- M. Delaporte, conseiller matre, sur Les partenariats public priv des
collectivits territoriales : des risques matriser ;
- M. Albertini, conseiller matre, Mme Malgorn, conseillre matre, sur
La gestion directe des services deau et dassainissement ;
- M. Lallement, conseiller matre, M. Galliard de Laverne, conseiller
matre en service extraordinaire, sur La gestion par la France des fonds
structurels europens : amliorer, simplifier, valuer ;
Chapitre IV Gestion des ressources humaines

- M. Lefas, prsident de chambre maintenu, Mme Fradin-Joxe,
MM. Bertucci, Maistre, Mme Vergnet, M. Geoffroy, conseillers matres,
sur Les attributions gratuites dactions de CDC Entreprises, filiale de la
Caisse des dpts et consignations : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public ;
Cour des comptes

ANNEXE
571
Tome II - Les activits
Chapitre II - La Cour constate des progrs

- M. Vachia, prsident de chambre, MM. Babusiaux, Lefas, prsidents de
chambre maintenus, sur Les avoirs bancaires et les contrats dassurancevie en dshrence : une protection renforce des pargnants ;
Chapitre III - La Cour insiste

- M. Migus, conseiller matre, sur La gestion des chercheurs :
des amliorations encore ncessaires ;
- Mme Dardayrol, conseillre matre, M. Dors, conseiller matre, sur
La gestion du Conseil conomique, social et environnemental : une
volont de rforme, des efforts poursuivre ;
- M. Monteils, conseiller matre, sur Ltablissement public
damnagement de la Dfense Seine Arche : une remise en ordre
inacheve ;
- MM. Boudy, Belluteau, conseillers matres, sur La socit Chteau de
Versailles Spectacles : des enseignements tirer ;
- M. Vialla, conseiller matre, MM. Jouanneau, Delbourg, conseillers
matres en service extraordinaire, sur Les oprations immobilires du
ministre des affaires trangres en rgion parisienne : un bilan
satisfaisant ;
Chapitre IV - La Cour alerte

- M. Lallement, conseiller matre, M. Galliard de Laverne, conseiller
matre en service extraordinaire, sur Le rseau des sous-prfectures :
entre statu quo et exprimentation.
Cour des comptes


Cour Des Comptes - RPA2015 Tome 1 Vol1 Observations

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LE RAPPORT

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Chapitre IV Enseignement suprieur et sport ........................................431

Cour des comptes

Les rapports publics de la Cour des comptes

Cour des comptes

Cour des comptes

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Les membres de la chambre du conseil dont les noms figurent en

Cour des comptes

Auvergne, Rhne-Alpes, prside par Mme de Kersauson,

- deux formations interjuridictions (communes la Cour et aux

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Les magistrats1 et rapporteurs extrieurs2 de la Cour des comptes et

Rapporteurs : Stphanie Bigas-Reboul, conseillre

Cour des comptes

LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2015

Rapporteurs : Jean-Luc Vialla, conseiller matre,

Rapporteurs : Andr Le Mer, conseiller matre,

Chapitre III : Amnagement du territoire et urbanisme

Prsident : Nicolas Brunner, conseiller matre

Chapitre IV : Enseignement suprieur et sport

Rapporteures : Alice Bossire, auditrice,

VOLUME 2 LA GESTION PUBLIQUE

Rapporteurs : Guillaume Boudy, conseiller matre,

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Chapitre II : Conduite de projets

Rapporteurs : Gabriel Ferriol, conseiller rfrendaire

Chapitre III : Modes de gestion

Prsident : Nicolas Brunner, conseiller matre

Chapitre IV : Gestion des ressources humaines

Rapporteurs : Roch-Olivier Maistre, conseiller matre,

Cour des comptes

LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2015

TOME II LORGANISATION, LES MISSIONS, LES RSULTATS

Les avoirs bancaires et les contrats Rapporteure : Stphanie Cabossorias, auditrice

Chapitre III : La Cour insiste

Rapporteurs : Michel Clment, conseiller matre,

La gestion du Conseil conomique, social et Rapporteur : Philippe Rousselot, conseiller matre

L'tablissement public damnagement de Rapporteure : Sylvie Vergnet, conseillre matre

Le chantier de Jussieu et la conduite des

Rapporteurs : Denis Delbourg, conseiller matre en

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

Chapitre IV : La Cour alerte

Le rseau des sous-prfectures : entre statu

Un exemple dinvestissements publics

Prsident : Roberto Schmidt, prsident de chambre

Cour des comptes

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

chambre ou une autre formation comprenant au moins trois

Cour des comptes

Sur la base de ces priorits stratgiques de contrle, une

Rendu public pour la premire fois en 1832, le rapport annuel de la

Cour des comptes

COUR DES COMPTES

La premire, consacre aux finances publiques, prsente la