Implementacion de Politicas PDF

IMPLEMENTACIN
DE POLTICAS EDUCATIVAS
Los concursos de oposicin
y la Alianza por la Calidad de la Educacin
Pedro Alejandro Flores Crespo

Dulce Carolina Mendoza Czarez
GERNIKA
D.R.
IMPLEMENTACIN DE POLTICAS EDUCATIVAS

Los concursos de oposicin y la Alianza por la Calidad
de la Educacin
Pedro Alejandro Flores Crespo
Dulce Carolina Mendoza Czarez
D.R.
Universidad Iberoamericana, A.C.

Prol. Paseo de la Reforma No. 880
Col. Lomas de Santa Fe
01219, Mxico, D.F.
59 50 43 30 y 59 50 76 00
3-mail: publica@ibero.mx
D.R.
Ediciones Gernika, S.A.

Latacunga No. 801
Col. Lindavista
07300 Mxico, D.F.
( y Fax: 55 86 52 62 y 55 86 83 24
e-mail: gernika_gernika@yahoo.com
ISBN: 978-607-9083-23-6
Primera edicin, 2012
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra,
por cualquier medio, sin la autorizacin escrita de los
titulares de los derechos patrimoniales.
Diseo grfico
Ofelia Fandio Ugalde
Diseo de la portada
Pedro Testas Bousas
Cuidado de la edicin
Mara de los ngeles Gonzlez Callado
Impreso y encuadernado en Mxico
Printed and bound in Mexico
CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I.
Planteamiento del problema y justificacin . . . . . . . . . . 11
II.
Propsito general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Objetivos particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
III.
Apuntes metodolgicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
IV.
Estructura del libro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
CAPTULO 1
Marco terico. La implementacin de polticas . . . . . . . . . . . 21
I.
Tres lecciones para el estudio de los procesos

de implementacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
II.
Implementacin de polticas. Definiciones y debates . . . . . 25
III.
1.
Debates sobre la implementacin. . . . . . . . . . . . . 28
2.
Entre el cielo y la tierra. La contribucin

de los sintetizadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
El Enfoque de las Coaliciones Promotoras . . . . . . . . . . 45

1.
Conceptos bsicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.
Crticas al enfoque basado en coaliciones . . . . . . . . 54
3.
ltimos desarrollos al enfoque basado

en coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
4.
Por qu utilizar el enfoque basado

en coaliciones de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
IV.
La implementacin de polticas educativas en Mxico.

El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
V.
Consideraciones finales sobre cmo estudiar

la implementacin de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . 79
CAPTULO 2
La Alianza por la Calidad de la Educacin. Elementos
para un anlisis de poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
I.
La Alianza por la Calidad de la Educacin.

Entre lo deseable y lo urgente. . . . . . . . . . . . . . . . . 83
II.
Bilateralidad versus lo pblico.

Ilustraciones de la planeacin educativa. . . . . . . . . . . . 86
III.
Los pactos polticos en el desarrollo

educativo de Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Por qu surgi la ACE?,
qu fue lo que empuj su creacin? . . . . . . . . . . . . . 89
IV.
El componente intelectual en el diseo de las polticas. . . . 94
V.
En busca de la legitimidad perdida.. . . . . . . . . . . . . . 96
VI.
Construccin subjetiva de las polticas.

Percepciones y opinin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . 100
VII. Los primeros tropiezos de la Alianza.

Una exploracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
CAPTULO 3
La implementacin de los concursos de oposicin.
Formacin de coaliciones dentro de un ambiente corporativo . . 111
Introduccin
I.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Descripcin de coaliciones promotoras. . . . . . . . . . . . 114
1.
Coalicin Gobierno Federal-Burocracia SNTE (GF-BS) 114

a.
Gobierno federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
b.
El Sindicato Nacional de Trabajadores

de la Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
c.
Recursos de la coalicin. . . . . . . . . . . . . . . 122

i. . Autoridad legal . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
ii. . Opinin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . 126
iii. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
iv.. Movilizacin de grupos. . . . . . . . . . . . . 127
v. . Recursos financieros . . . . . . . . . . . . . . 128
vi.. Liderazgos hbiles . . . . . . . . . . . . . . . 129
2.
Coalicin disidente del magisterio . . . . . . . . . . . 130

a.
Ideologa y creencias de poltica . . . . . . . . . . 133
b.
Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
3. Otras coaliciones promotoras . . . . . . . . . . . . . . . 137

II.
Meritocracia. Se elige a los mejores docentes a partir

de un examen de seleccin? . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
III.
Normas y leyes.
Bases de la estructuracin de las polticas . . . . . . . . . . 141
IV.
Primeros concursos. Ilustraciones de una planeacin

corporativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
V.
Segundo concurso. Ms actores, menor simulacin? . . . . 151

1. Anexos tcnicos: punto de negociacin poltica,
y la calidad educativa?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
VI.
La participacin de Transparencia Mexicana . . . . . . . . 156
VII. rgano de evaluacin independiente

con carcter federalista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
VIII. Diseo del examen. El mrito y la prdida

de oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
1.
IX.
X.
Criterios de calificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Evaluacin como parte de la implementacin . . . . . . . . 167

1.
Resultados del primer examen . . . . . . . . . . . . . 168
2.
Resultados del segundo concurso . . . . . . . . . . . . 169
3.
Comunicacin de resultados y tensiones

entre actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
4.
Conflictos en los estados. . . . . . . . . . . . . . . . . 180

a.
Accin y pensamiento: hacia la composicin

de nuevas coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . 183
b.
Reacciones. El caso de Quintana Roo . . . . . . . 187
c.
Conflictos con los estudiantes normalistas . . . . . 187
Creencias, intereses y derechos de los maestros . . . . . . . 189

1. Neoliberalismo y privatizacin de la educacin . . . . . 190
2. Razones del rechazo. Ms all de los intereses . . . . . 192
XI.
3.
Es compatible la conquista de los derechos laborales

con la calidad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
4.
Flexibilidad legal: a quin le sirve?. . . . . . . . . . . 198
Cambios en la ley del ISSSTE . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
XII. Control, incumplimientos y simulacin . . . . . . . . . . . 204

XIII. Mala comunicacin y formacin inicial.
Resultados no esperados. . . . . . . . . . . . . . . . . 207
CONSIDERACIONES FINALES
REFERENCIAS
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
A Josefina y Jos Guadalupe, por su historia

de la cual soy parte.
PFC
A mi abuela Cuquita, por sus enseanzas.

DCM
AGRADECIMIENTOS
a presente publicacin no hubiera sido posible sin el apoyo
financiero de investigacin otorgado por la Universidad Iberoamericana-Ciudad de Mxico, a travs del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin (INIDE).
Agradecemos a los dos revisores annimos que calificaron la
propuesta inicial del proyecto. Con sus comentarios logramos

profundizar ms en la problemtica que envuelve a la Alianza
por la Calidad de la Educacin.
Gracias a los informantes quienes generosamente nos
brindaron parte de su tiempo y compartieron sus conocimientos
y opiniones. Esto nos ayud a comprender mejor los procesos de
implementacin de polticas educativas en Mxico. De igual modo, agradecemos al doctor Aldo Muoz Armenta, por su valiosa
ayuda para identificar a los informantes e incluso, contactarlos.
Vaya tambin nuestro reconocimiento y gratitud a Vernica
guila por apoyarnos en la gestin administrativa del proyecto
as como a Francisco Loera por haber transcrito las entrevistas
con gran esmero.
Este trabajo tambin se pudo afinar gracias a los comentarios y
crticas surgidos en diversos seminarios realizados en la Universidad Pedaggica Nacional (UPN), el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente ( ITESO ), el Tecnolgico de
Monterrey-Campus Estado de Mxico, la Universidad de Colima
9
P EDRO A. F LORES C RESPO
D ULCE C. M ENDOZA C ZAREZ
y desde luego, en el INIDE, Aurora Loyo, Miguel Bazdrech, Alberto Minakata, Gabriela Flores, Miguel ngel Vertiz, David Pedroza,
Carlos Ornelas, Claudia Santizo, Jaime Moreles, Carlos Muoz
Izquierdo y Manolo Bravo, entre muchos otros colegas y estudiantes, contribuyeron a que este trabajo adquiriera una mayor claridad y precisin.
De manera especial agradecemos al Comit Editorial de Ediciones Gernika, integrado por seis acadmicos de las ciencias sociales, por revisar el documento y haber acordado por
unanimidad su publicacin.
Desde luego, todos estos agradecimientos no nos eximen de
los errores que an pudiesen existir y que slo son atribuibles a los
autores.
PEDRO A. FLORES CRESPO
DULCE C. MENDOZA CZAREZ
10
INTRODUCCIN
I. Planteamiento del problema

y justificacin
pesar de los lentos avances, y en algunos casos retrocesos,
que son posibles de observar en la educacin bsica de Mxico, el

estudio de la implementacin de polticas en este nivel es escaso.
Cada sexenio se anuncian grandes y revolucionarios planes que
supuestamente cambiarn el curso de la historia educativa del
pas y, sin embargo, al paso del tiempo, la decepcin es proporcional al tamao de la grandilocuencia de sus anunciantes. Pese a
ello, la bsqueda de las causas de estos fracasos no se hace con la
suficiente prontitud para enmendar los errores.
El hecho de que una poltica o un programa educativo no
rinda los beneficios para los cuales est diseada, es grave por
muchas razones. La primera de ellas es que se puede dejar a millones de nias, nios, jvenes y adultos sin la oportunidad de lograr aprendizajes significativos y sin la posibilidad de acrecentar
su potencial humano. La segunda es que la percepcin sobre el
funcionamiento de nuestra democracia se demerita. Merilee S.
Grindle advierte que:
11
[] en las nuevas democracias de Amrica Latina, si no se

atiende la brecha de la implementacin se puede debilitar la
aprobacin ciudadana del desempeo gubernamental,
provocar decepcin cuando las polticas prometidas no son
efectivamente ejecutadas, o peor, llevar a un cinismo sobre la
democracia en general (Grindle, 2009:34).
En aras de contribuir a que la implementacin de polticas se

vaya consolidando como un campo de estudio propio y pueda indicar lecciones fundadas de poltica, esta investigacin se propuso analizar el proceso de implementacin de algunas acciones
contempladas en la poltica de profesionalizacin docente, en el
marco de la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), a partir del Enfoque de Coaliciones Promotoras (ECP) el cual fue desarrollado por Paul Sabatier (1988).
De acuerdo con nuestra revisin de literatura, en el mbito de
la educacin bsica de Mxico no ha habido una aplicacin similar con esta perspectiva de anlisis. Sin embargo, vale la pena resaltar que existen estudios de implementacin muy valiosos que
buscaron aplicar modelos terico-analticos como el de Prez
(2005) y Garca (2008). Ambas autoras utilizan el modelo de comunicacin de Goggin et al., el cual es considerado dentro de la
corriente sintetizadora para conocer la forma en que se pusieron en marcha dos programas de la Administracin federal
2001-2006: Enciclomedia y el Programa de Escuelas de Calidad.
Anteriormente, Leonardo lvarez (2000) trat de identificar los
determinantes de un proceso de implementacin de la reforma
educativa en el estado de Aguascalientes. En este ltimo caso,
lvarez recurre a las tesis de los top-downers Pressman y Wildasky,
padres fundadores del campo de la implementacin para inter12
I NTRODUCCION
pretar sus observaciones, aunque tambin retoma el concepto de

implementacin adaptativa de Paul Berman.
Es curioso que ninguno de estos autores mexicanos haya hecho
una clara alusin a las ventajas que representa el enfoque de redes
para el anlisis de la implementacin a pesar de que hablan de actores mltiples y diferentes niveles de gobierno. Algo sintomtico
en el estudio de lvarez, es que se tiende a personalizar el anlisis
y a dejar de lado las posibles pautas o rutas de colaboracin, conflicto e interaccin entre distintos grupos de actores.
Justa Ezpeleta (2004) tambin ha incursionado en la bsqueda de cmo se han puesto en marcha ciertas innovaciones en el
sistema educativo mexicano. El aporte principal de su trabajo est en que se centra en las escuelas y en resaltar la reformulacin
de las polticas educativas al momento en que stas entran en
contacto con el entramado institucional del nivel escolar. Ezpeleta habla de las creencias de los maestros y de cmo el macro contextual condiciona la puesta en marcha de innovaciones
educativas en las escuelas. Esta acadmica sugiere que no es adecuado separar las innovaciones tcnico-pedaggicas de los contextos y procesos institucionales.
La seleccin de autores como Prez (2005), Garca (2008), lvarez (2000) y Ezpeleta (2004) en este trabajo no es arbitraria. El criterio para seleccionarlos como punto de referencia estriba en que en
sus estudios consideran explcitamente a la implementacin como
una etapa de las polticas educativas digna a ser analizada.
Desde luego que existe un considerable nmero de investigadores que han aportado grandes conocimientos en el campo
de las polticas pblicas educativas y de manera indirecta en el
de la implementacin de las mismas. Entre ellos, citamos a
Eduardo Ibarra (2001), por sus estudios sobre los saberes de la
13
organizacin; a Pablo Latap Sarre (2004), por su aguda mirada al desarrollo de las polticas de Estado en educacin bsica y
a Carlos Ornelas (2008), por sus estudios sobre el federalismo y
la descentralizacin.
De Latap (2004) hay que aprender el lugar que este autor le
otorga a la ley como base para la continuidad de las polticas,
mientras que de Ornelas se puede recuperar su frrea crtica a
los enfoques top-down de implementacin de polticas, as como
la deteccin de elementos no tangibles que recrean y construyen
las polticas (e.g. confianza, credibilidad, percepcin) (Ornelas,
2008). Estos elementos son de vital importancia al momento de
poner en marcha cualquier poltica o programa educativo. Partir
del conocimiento generado por estos destacados autores y proponer una nueva forma de analizar el proceso de implementacin de la Alianza por la Calidad de la Educacin es el propsito
central de este estudio.
Por qu la Alianza por la Calidad de la Educacin?
El 15 de mayo de 2008, el gobierno federal, a travs de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), present el programa Alianza por
la Calidad de la Educacin, con la finalidad de impulsar una
transformacin en la calidad del sistema educativo nacional. Este
acuerdo poltico ha suscitado diversas reacciones entre la opinin
pblica, entre las cuales se conjugan desde esperanzas de cambio
real, hasta suspicacias sobre el contenido y resultados del acuerdo,
ya que la ACE incluye programas y polticas que ya se venan ejecutando de tiempo atrs, como son la promocin de la participacin
social y el cambio de enfoque en los aprendizajes.
Pero lo ms interesante e incluso podramos decir problemtico de este acuerdo son algunas estrategias de la poltica
14
I NTRODUCCION
de profesionalizacin docente, de manera especial los concursos de oposicin para obtener una plaza en el nivel de educacin bsica. Lamentablemente, es necesario acotar que en
Mxico no se compite por un puesto de maestro con base en la capacidad acadmica o intelectual, sino que esta posicin se compra o hereda de padres a hijos, y en el peor de los casos, se
negocia con un grupo del sindicato. Son entonces los concursos
de oposicin, como parte de la poltica de profesionalizacin
docente, la accin que se analizar a partir del enfoque de coaliciones promotoras.
Otra de las justificaciones para emprender este estudio tiene
que ver con el propsito enunciado en la lnea de investigacin
sobre el Anlisis de Poltica Pblica en Educacin (APPE), que
consiste en desarrollar estudios que contribuyan a comprender, y
de manera significativa, a elevar la efectividad de las polticas
educativas. Esta lnea de investigacin se encuentra adscrita al
Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin
de la Universidad Iberoamericana y se relaciona directamente
con otros proyectos de investigacin como el de Educacin Bsica y Sociedad.
II. Propsito general

El objetivo general de este proyecto de investigacin es analizar el
proceso de implementacin de una poltica de la Alianza por la
Calidad de la Educacin, a partir del Enfoque de las Coaliciones
Promotoras (Advocacy Coalition Framework, Sabatier y Jenkins-Smith, 1988), y con ello verificar la pertinencia de los enfoques de redes en el contexto poltico y social de Mxico.
15
Objetivos particulares
Identificar qu tipos de coaliciones se formaron a partir de
la puesta en marcha de la Alianza por la Calidad de la Educacin y analizar sus interacciones, nivel de coordinacin,
conflicto y negociacin.
Explorar los distintos factores que podran condicionar la

efectividad de los acuerdos para impulsar polticas y programas educativos en el nivel de educacin bsica de Mxico.
Analizar las ventajas y limitaciones de los enfoques de poltica basados en redes (policy networks) cuando se aplican en un
contexto poltico marcado por el corporativismo.
Explorar posibles repercusiones del diseo de la poltica de

profesionalizacin docente en su proceso de implementacin.
Contribuir a que la implementacin de poltica se constituya como un campo de estudio propio.
III. Apuntes metodolgicos

Este estudio adoptar un enfoque exploratorio-analtico. Para
ello, primeramente se har una revisin biblio-hemerogrfica sobre la Alianza por la Calidad de la Educacin, se analizarn iniciativas previas, antecedentes polticos y de poltica pblica, y se consultarn otras investigaciones relacionadas con el tema. Una vez
analizada esta informacin, se proceder a configurar la muestra
de informantes. Pretendemos con ello que sta sea lo ms diversa
posible, para as mostrar distintas perspectivas (Hernndez y
colaboradores, 2008: 567) que representen la complejidad que
16
I NTRODUCCION
implica poner en marcha un acuerdo poltico de grandes repercusiones, y por lo mismo, controvertido.
La seleccin de informantes se hizo principalmente bajo el
criterio de especializacin en el problema tratado. Los informantes clave incluyeron: autoridades centrales (Subsecretara de
Educacin Bsica), autoridades estatales (secretarios de Educacin de los estados o funcionarios de nivel medio-alto), periodistas, comentaristas (personajes de la comentocracia), lderes y
miembros de secciones sindicales, maestros (tanto institucionales como disidentes del SNTE), legisladores y representantes de
organizaciones no gubernamentales.
El propsito de esta seleccin consisti en tratar de conocer
tanto el nivel de coordinacin, como el sistema de creencias y
percepciones. Despus de realizar los contactos respectivos, el
nmero de informantes alcanz la cifra de trece. Vale la pena
destacar que s se logr una muestra diversa, lo que es posible
constatar en el Cuadro 1.
Una vez elegidos los informantes, se dise un guin de entrevista con preguntas abiertas sobre las siguientes categoras: el
origen y naturaleza de la ACE, la relacin con el Programa Sectorial de Educacin (PSE, 2007-2012), la intervencin de actores
polticos clave, las bondades y limitaciones del acuerdo, los factores para acrecentar su efectividad e impacto, sus perspectivas de
desarrollo y continuidad, y una exploracin de los conflictos que
gener entre los actores, as como de sus causas.
Las entrevistas fueron transcritas en su totalidad y a partir de
ah se elabor el reporte de investigacin. En el caso del informante EM1 se recurri dos veces a entrevistarlo con la intencin
de verificar la informacin recopilada con antelacin.
17
Cuadro 1
Informantes clave
Clave
Sector
Entidad federativa
DO1
Docente
Estado de Mxico
DO6
Docente
Estado de Mxico
DO3
Docente
Estado de Mxico
DO4
Docente
Estado de Mxico
DO7
Directora de escuela primaria
Estado de Mxico
DO2
Directora de escuela primaria
Estado de Mxico
SI1
Dirigente sindical
Estado de Mxico
FU1
Funcionario sindical
Distrito Federal
FU2
Funcionario SEC
Estado de Mxico
10
FU3
Funcionaria SEC
Estado de Mxico
11
DI1
Disidencia sindical
Distrito Federal
12
DI2
Disidencia sindical
Morelos
13
EM1
Organizacin de la sociedad civil
Distrito Federal
IV. Estructura del libro

El reporte se divide en tres captulos principales. El primero presenta el marco terico sobre implementacin de las polticas pblicas en educacin, haciendo nfasis en la diferencia entre esta
fase del proceso y la de evaluacin. Asimismo, se presenta el debate entre los top-downers y los bottom-uppers para luego dar paso a las
tesis de los sintetizadores. Con esto, se explican los componentes
del Enfoque de las Coaliciones Promotoras (ECP) de Sabatier y
Jenkins-Smith (1988) y se resaltan sus potencialidades y limitaciones. Habiendo repasado la teora, se discuten los principales tra18
I NTRODUCCION
bajos sobre implementacin de polticas pblicas educativas en

Mxico, con la intencin de contribuir en la literatura sobre este
tema del conocimiento educativo.
El captulo segundo presenta una panormica general de la
Alianza por la Calidad de la Educacin, describe sus ejes, comenta el marco de su nacimiento y discute la necesidad de impulsar
pactos supra programticos para impulsar polticas educativas
en el nivel bsico de educacin. Este captulo presenta, adems,
tres recursos analticos de la ACE. El primero es el componente
intelectual que subyace en este acuerdo, el segundo es la legitimidad de sus creadores, y en el tercero se habla de la construccin subjetiva de las polticas a partir de comentarios de
acadmicos y lderes de opinin. La ltima parte apunta ya hacia
algunos factores que impidieron la efectiva implementacin de
este programa.
En el tercer captulo se presenta la aplicacin del ECP en el caso de la Alianza por la Calidad de la Educacin. Es la parte ms
sustantiva del reporte de investigacin, ya la vez la ms rica en
hallazgos y relaciones entre teora y evidencia. Analiza la formacin de las coaliciones promotoras en el contexto nacional, e
identifica diversos factores que constrien el proceso de implementacin de los concursos de oposicin contemplados en la
poltica de profesionalizacin docente. Se argumenta que bajo
ciertas condiciones, las creencias pueden ser buenos descriptores de las conductas de los actores, pero que los intereses de los
mismos tambin estn presentes. Parece haber una imbricacin
presente entre ambas dimensiones y esto constituye un hallazgo
importante para la literatura en implementacin de polticas.
Por ltimo, la seccin de consideraciones finales muestra las
principales lecciones que se obtuvieron a travs del presente es19
tudio sobre la fase de implementacin de la Alianza por la Calidad de la Educacin, mediante un marco terico analtico
basado en redes de poltica.
El avance en trminos de los procesos de poltica pblica que
dej este proyecto de investigacin, constituye una base para el
diseo de otros ms ambiciosos que incorporen, de manera ms
sistemtica y profunda, la funcin de las relaciones intergubernamentales en los procesos de implementacin, as como la variabilidad regional y poltica de las diversas entidades
federativas del pas.
20
CAPTULO 1
Marco terico
La implementacin de polticas
I. Tres lecciones para el estudio

de los procesos de implementacin
s curioso que entre ms se cuestiona el modelo etpico de po-
lticas1 (formulacin, implementacin, evaluacin), el inters por

la fase de la implementacin aumenta. Ello responde tanto a razones de tipo analtico-epistemolgico como a prcticas. Por qu
una poltica pblica o decisin poltica no logr los resultados esperados? Qu hay entre la poltica declarada y la real y cmo podemos conocer ese espacio para tratar de controlar su grado de
efectividad?
La implementacin como campo de estudio, desde hace alre-
dedor de cuatro dcadas, ha experimentado una constante evolucin y ha dado origen a interesantes debates y tesis. Uno de
Aqu se retoma la siguiente definicin de poltica: Curso de accin que implcita y explcitamente surge primordialmente desde el gobierno pero que es
constantemente recreado por los diversos actores sociales y polticos con el
propsito de cumplir con las finalidades que el Estado se va fijando (Flores
Crespo, 2008).
21
ellos, es la polmica que se presenta entre los exponentes del modelo arriba-abajo (top-downers) y el oponente de los abajo-arriba
(bottom-uppers) que analizaremos ms adelante aunque desde
luego no podemos dejar de lado que desde el punto de vista analtico, la implementacin ha dado origen a importantes consideraciones tericas que, en pases como Mxico, pueden ser muy
ilustrativas y relevantes. Repasamos a continuacin tres lecciones del campo de la implementacin que podran ser de relevancia para el contexto mexicano.
En 1978, Paul Berman observ que aun cuando los planificadores sociales dediquen grandes esfuerzos para desarrollar brillantes ideas orientadas a resolver los problemas de carcter
social, eso no bastaba. Se haca indispensable pensar en su implementacin, dado que las polticas no slo parten de la voluntad de una autoridad, sino que tambin son producto de la
relacin que sta tiene con su entorno institucional (Berman,
[1978] 2003). La implementacin, agrega Aguilar (2003), reivindica la cotidianeidad social y el ambiente en donde se formulan
las polticas.
Estas observaciones invitaran, en un contexto como el mexicano, a empezar a cuestionar la idea de que es la mxima autoridad la que hace y realiza una poltica (policy). No obstante,
esto parece no comprenderse del todo, quiz como un reflejo
del voluntarismo que en ocasiones le imprimen los funcionarios a sus propuestas de poltica educativa, como ya lo ha hecho
notar el Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE, 2007).
Adentrarse en los procesos de implementacin hace pensar seriamente en lo incontrolable de los ambientes polticos y de polticas, de ah la necesidad de utilizar, probar empricamente, y
22
M ARCO
TERICO.
LA
IMPLEMENTACIN DE POLTICAS
desarrollar, marcos terico-analticos ms consistentes con las

nuevas realidades.
Otro punto que resalta en los estudios de implementacin y
que es relevante para Mxico es la necesidad del consenso, es decir, la inminencia de crear mecanismos para la resolucin de conflictos entre los distintos actores y lograr as que las polticas se
implementen y den buenos resultados para las mayoras. Esto,
por simple que parezca, tiene una fuerte relacin con la constitucin de un orden y una gobernabilidad democrtica que en Mxico han tardado en llegar. Rein y Rabinovitz confirman esta
observacin cuando sostienen que la poltica es el resultado del
compromiso entre los diversos grupos de inters e incluso, sugieren que debe existir un imperativo consensual que rija el proceso de implementacin ya que el poder que determina la poltica se
encuentra muy disperso ([1978] 2003: 181). La implementacin
representa entonces un esfuerzo de entendimiento entre los diversos actores que operan en distintos niveles de gobierno, con el
propsito de concretizar un plan.
Un tercer punto es que el estudio de la implementacin de
polticas puede tornarse fascinante ya que motiva a conocer ms
a fondo otras reas del conocimiento como la de las organizaciones, la conducta humana, la complejidad2 y la causalidad. Adems, el campo de estudio de la implementacin presenta
Segn Edgar Morin, [] hay complejidad cuando los diferentes elementos

que constituyen un todo (como el econmico, el poltico, el socilogo, el sicolgico, el afectivo, el mitolgico) son inseparables y existe un tejido interdependiente, interactivo e interretroactivo (sic) entre el objeto del
conocimiento y su contexto, las partes y el todo, el todo y las partes, las partes
entre ellas. Por ello, la complejidad es la unin entre la unidad y la multiplicidad (Morin, 2008: 37). Es precisamente ese carcter de interdependencia,
interactividad, interrelacin y multiplicidad de factores, el que el campo de
la implementacin de polticas captura.
23
distintos retos intelectuales que van desde lo epistemolgico hasta lo metodolgico. En este sentido, Van Meter y Van Horn observan que:
[] el proceso de implementacin de polticas es dinmico, de
tal manera que factores capaces de afectar la ejecucin de una
poltica en sus etapas iniciales, pueden tener muy poca
relevancia en algn momento posterior. En consecuencia, es
fundamental que el estudio de la implementacin sea
diacrnico (Van Meter y Van Horn, [1975] 2003: 130).
Estos autores tambin hablan de una problemtica del campo

de la implementacin de polticas que est relacionada con sus
contornos o linderos. De ah que frecuentemente se confunda el
anlisis de la implementacin con el de la evaluacin de polticas. En este sentido, no hay que olvidar la distincin que hace
Dolbeare, quien afirma que los estudios de impacto preguntan
qu ocurri?, en tanto que los estudios sobre la implementacin por qu ocurri de esta manera? (citado en Ibid: 101). Sobre este punto, estos estudiosos sealan que ambas etapas del
proceso de poltica pueden operar simultneamente o no, incluso, puede darse el caso de que una poltica sea puesta en prctica con gran eficiencia y que, a pesar de ello, no logre un impacto
sustancial, sea porque fue errneamente concebida o porque sucedieron circunstancias imprevistas. (Ibidem).
Hill y Hupe (2006) identifican el objeto de estudio de la implementacin, as como el de la evaluacin, y allanan el camino
metodolgico al hacer explcita la accin investigativa (researchact)
que se puede utilizar en ambas fases del proceso de poltica.
(Vase Cuadro 2).
24
M ARCO
TERICO.
LA
Cuadro 2
Objeto y accin investigativa
Objeto
Accin investigativa
I m p l e m e n t acin
Proceso/conducta
Resultados de salida (outputs)
Resultados
Conexiones causales
Descripcin
Explicacin
Construccin terica y pruebas
Juicios analticos
Evaluacin
Vnculos entre resultados

y valoraciones
Juicios de valor
Fuente: Traducido de Hill y Hupe, 2006: 12.
La necesidad de comprender ms ampliamente los ambientes polticos y de polticas, de perfeccionar los mecanismos de
consenso entre actores y con ello, de gobernabilidad democrtica, as como de hacerle frente a los retos intelectuales que los procesos de implementacin generan, constituyen tres buenas
razones para que en Mxico los analistas de polticas nos adentremos en este fascinante campo de estudio.
II. Implementacin de polticas.

Definiciones y debates
Luis F. Aguilar seala en el Estudio Introductorio de la obra
coordinada por l, La implementacin de las polticas, en la que colaboran diversos especialistas en el tema, que hay un espacio intermedio entre la declaracin de intenciones y la declaracin de
resultados que es necesario reivindicar y recuperar. Ese espacio
se refiere al conjunto de acciones que transformaron las intenciones en resultados observables. Ms adelante, este mismo autor ofrece una definicin mucho ms elaborada y sostiene que:
la implementacin es un proceso organizacional dinmico cuya
configuracin resulta de las recurrentes interacciones entre las
25
metas, los mtodos del proyecto y el contexto institucional

(Aguilar, 2003: 44 y 83).
Por su parte, Van Meter y Van Horn complementan lo dicho
por Aguilar y sealan que la implementacin de polticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblicos y privados, con miras a la realizacin de objetivos previamente
decididos (Van Meter y Van Horn, [1975] 2003: 99). Esta definicin cuenta con la ventaja de hacer nfasis en dos elementos. El
primero es que las acciones son productos de individuos o grupos, y el segundo, que esos grupos pueden pertenecer tanto a la
esfera pblica como a la privada.
Para Berman, el anlisis de la implementacin cuestiona la
validez de la teora y presupone que P no necesaria ni invariablemente conduce a R, y reformula su idea de la siguiente manera:
En pocas palabras, el anlisis de la implementacin es el
estudio de por qu las decisiones provenientes de la autoridad
(sean stas polticas, planes, leyes u otras) no conducen
necesariamente al logro de los resultados previstos (Berman,
[1978] 2003: 286).
En la definicin de Berman sobresale el trmino autoridad

que no necesariamente se personifica sino que se mantiene en
formas normativas (leyes) o programticas (planes). En este sentido, Paul Sabatier y Daniel Mazmanian sealan que la implementacin es:
[] el cumplimiento de una decisin poltica bsica. sta se
plasma por lo general en un estatuto, aunque tambin puede
presentarse en forma de rdenes ejecutivas determinantes o
como decisiones de los tribunales. En el mejor de los casos, esa
decisin identifica el (los) problema (s) que debe (n) atacarse;
26
M ARCO
TERICO.
LA
estipula el (los) objetivo(s) a lograr y estructura el proceso de

implementacin de diversas maneras. En el caso de una ley
que regula el comportamiento econmico de los actores
privados, el proceso de implementacin pasa normalmente a
travs de varias etapas. Comienza con la aprobacin de la ley
bsica; despus pasa por la produccin de resultados (es decir,
de decisiones) por parte de las instancias encargadas de la
implementacin, por el acatamiento de los grupos objetivo a
esas decisiones, por los impactos reales de los resultados,
tanto los deseados como los no deseados por los impactos
percibidos de las decisiones de la instancia y, finalmente, por
las revisiones importantes efectivas o tentativas a las que se
someta la ley bsica (Sabatier y Mazmanian, [1981] 2003: 329).
Es notable el peso que estos ltimos autores citados le otorgan

a la ley en el proceso de implementacin de polticas. Coincidente con esta visin, John (1998) observa que ste es un trmino
que describe las etapas poslegislativas en la toma de decisiones.
Los puntos de vista de estos investigadores nos llevan a reflexionar en las diferencias contextuales que se pueden presentar entre
pases como Estados Unidos y Mxico; por ejemplo, en nuestro
pas la normatividad se aleja constantemente de la normalidad.
Sin sustento legal, se tratan de poner en marcha polticas como
es el caso de la poltica de formacin docente de la Alianza por la
Calidad de la Educacin3 y quiz esto nos lleve a variar los acercamientos analticos sobre los procesos de implementacin de
polticas en democracias frgiles.
3
De acuerdo con uno de los revisores externos de la presente investigacin, la

Alianza por la Calidad de la Educacin es un acuerdo poltico sobre la poltica educativa y slo cuando se transforma en programa se podra considerar
su formalizacin legal.
27
Merilee S. Grindle (2009) parece ir en contrasentido de los

tericos anteriores al afirmar que las polticas pblicas pueden
surgir en un sentido legal y formal, pero esto no asegura que sern efectivamente ejecutadas. El caso de la Alianza ilustra este
punto, pues contrario a otros acuerdos, no parti ni se estructur, dira Sabatier, a partir de ordenamientos legislativos. (Vase
Captulo 3 para mayores detalles).
Regresando al campo conceptual, otro punto que es importante comentar es que en su definicin, Sabatier y Mazmanian,
tambin describen el proceso que debe acompaar la implementacin y que en sus palabras, incluye: la aprobacin de la ley bsica, el acatamiento de los grupos, los impactos y la revisin de
esa ley. Quiz, con ello desean introducir una visin normativa
del cmo realizar los procesos de implementacin de polticas
debemos recordar que fueron considerados en un tiempo como
top-downers sin embargo, su visin, como lo veremos ms adelante, vari con el tiempo.
Repasemos ahora el debate entre los top-downers y los bottom-uppers, as como los resultados de su polmica.
1. Debates sobre la implementacin

Michael Hill y Peter Hupe (2006) nos recuerdan que la implementacin ha existido desde mucho antes de que surgieran los estudios que se refieren directamente a ella. Sin embargo, si tuviramos que dar una fecha del inicio de este campo de estudio
podramos hablar de principios de la dcada de los aos setenta
del siglo pasado y en especfico, de los trabajos seminales de Pressman y Wildavsky (1973), quienes son considerados como los padres fundadores del campo. Esta denominacin no es gratuita,
28
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LA
pues segn Aguilar, su principal mrito reside en haber introducido distinciones conceptuales fundamentales, haber acotado el objeto de estudio y haber construido las primeras categoras e hiptesis que derivaron en un aporte terico para comprender mejor
el problema-proceso de la implementacin (Aguilar, [1993]
2003: 42).
En los primeros aos de los estudios sobre implementacin,
se suscit un marcado debate entre las perspectivas de arriba-abajo (top-down) y de abajo-arriba (bottom-up). De acuerdo con
Hill y Hupe (2006) el debate se centr en cuestiones metodolgicas y respondi a inquietudes sobre la rendicin de cuentas, es
decir, sobre el requerimiento que tienen los representantes del
poder de dar respuesta e informacin a sus representados en relacin con el ejercicio del poder y sus obligaciones (McLean,
1996). Por ello, mencionamos anteriormente, que el estudio de
los procesos de implementacin devela ciertas condiciones de
los regmenes que aspiran a ser democrticos.
Pero volviendo al debate sobre la implementacin, las ideas
que sostienen la perspectiva de arriba-abajo se fincan en el hecho
de que el proceso de poltica sigue una secuencia lineal. Por esta
razn, Hill (2005) afirma que este modelo encuentra sus races en
los que se fundamentan en etapas, de ah que exista una clara diferencia entre la formulacin de una poltica y su implementacin.
Este bsico reconocimiento posiblemente cuestionado por algunos de sus crticos fue importante para el campo del anlisis de
polticas, pues anteriormente se asuma que el proceso de poner
en marcha ciertas acciones era directo y sin grandes obstculos, de
ah que con la separacin analtica de las fases del proceso de una
poltica, se devel una nueva e impugnable dimensin de anlisis.
29
Hill y Hupe (2006) tambin observan que los promotores de

la perspectiva arriba-abajo estaban preocupados porque sus estudios revelaran cmo cerrar la brecha entre la formulacin y
los resultados de salida (outputs)4 de las polticas. Sabatier y Mazmanian ilustran muy claramente este punto cuando afirman, en
su trabajo de 1981, que la funcin central del anlisis de la implementacin consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el
proceso. Estos mismos autores identifican distintos factores
agrupados en tres categoras, precisiones que allanan el camino
metodolgico:
1.
La tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el

estatuto;
2.
La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente

el proceso de implementacin;
3.
El efecto neto de las distintas variables polticas en el apoyo a los objetos estatutarios (Sabatier y Mazmanian, [1981]
2003: 329).
Pressman y Wildavsky, como exponentes de la corriente arri-
ba-abajo, utilizaron la lgica formulista para explicar los procesos de implementacin. Ellos consideran, como narra Hill
(2005), que una implementacin exitosa depende de los lazos o
puntos de encuentro entre las distintas organizaciones y las
agencias a nivel local, por tanto, si esto es as, el grado de cooperacin de todas esas agencias tiene que ser de cerca del cien por
ciento. En el caso de que fuera de este modo, haba entonces un
30
Los outputs se traducen aqu como resultados de salida de las polticas,

mientras que los outcomes son las cosas logradas, cualquiera que hayan sido
los objetivos de las mismas. (Ersson, citado en Hill y Hupe, 2006: 9).
M ARCO
TERICO.
LA
dficit en la implementacin y con ello, sugeran, que sta poda ser analizada matemticamente.
El tono preceptivo tambin est presente en los anlisis de
los partidarios del modelo arriba-abajo, como en Pressman y
Wildavsky, quienes apuntan que entre ms larga sea la cadena
de causalidad que determina una implementacin exitosa, mayores sern las relaciones entre los distintos puntos de encuentro, y esto complica, necesariamente, la implementacin. Sin
embargo, un estudioso de la complejidad, quiz, no encontrara un razonamiento firme para esta afirmacin, as, Laurence
OToole ha sealado, de hecho, que bajo ciertas condiciones,
la complejidad puede facilitar la implementacin ([1989]
2003: 452).
Adems del tono formulista y preceptivo, otra caracterstica
que es reconocible y muy valiosa en la perspectiva arriba-abajo, es la integracin de teoras como la de la organizacin, la burocracia y las relaciones intergubernamentales en el campo de la
poltica pblica. Tal es el caso de investigadores como Donald
Van Meter y Carl Van Horn ([1975] 2003), quienes en su modelo
incluyen factores como la comunicacin inter-organizacional y
las caractersticas de las agencias de implementacin para estudiar el proceso de implementacin de polticas.
Sin embargo, las crticas a la perspectiva de arriba-abajo,
pronto aparecieron y lo hicieron con una visin radicalmente
distinta que se comprueba de inicio con el trmino bajo el cual
diferentes autores se adscribieron: bottom-uppers (abajo-arriba).Es posible preguntarnos qu no haba una salida intermedia? Los sintetizadores (synthesizers) fueron esa salida que analizaremos ms adelante.
31
Es importante recordar aqu que los promotores del modelo

abajo-arriba sostenan que, a diferencia del enfoque contrario,
en su propuesta se evitaba hacer consideraciones predeterminadas sobre el proceso de implementacin (Hill, 2005). Bajo este
enfoque, es menos probable hacer suposiciones sobre causa-efecto, jerarquas, relaciones estructurales entre actores y
agencias, y sobre lo que debe estar pasando entre stas (Hill,
2005). Estos tericos adoptaron una posicin menos normativa
que los exponentes de la posicin arriba-abajo, pero no menos
rigurosa. Michael Lipsky introdujo, por ejemplo, un trmino a
los estudios de poltica que hasta la fecha se sigue utilizando:
burcratas de ventanilla (street-level bureaucrats), es decir, de
menor nivel jerrquico.
La perspectiva de implementacin de abajo-arriba no omite
en sus anlisis la brecha de implementacin que ellos mismos
identificaron y que, mediante sus estudios, pretendan eliminar
dando recomendaciones de poltica. Como bien afirman Hill y
Hupe (2006), esta propuesta fue de corte explicativo, pues sostienen que esa brecha es el producto de una inevitable quizs
deseable participacin de otros actores en las etapas tardas del
proceso de poltica. Congruentes con tal visin, autores como
Barrett y Fudge sealaron que la poltica est mediada por la accin de los actores, quienes pueden operar bajo diferentes suposiciones que las que tienen los formuladores de una poltica.
Esto, inevitablemente, reinterpreta, modifica y en ocasiones hasta subvierte la propia poltica (Barrett y Fudge citados en Hill y
Hupe, 2006: 55).
El enfoque de abajo-arriba asume una posicin ms realista
(Hill, 2005: 184) que normativa y considera que la implementacin de polticas es un continuo en donde existen procesos de
32
M ARCO
TERICO.
LA
aprendizaje, adaptacin y reformulacin (John, 1998). Quiz

una de las contribuciones de este modelo haya sido la necesidad
de poner atencin a un nivel de gobierno ms real que el de la alta jerarqua, en donde existen rutinas o intentos de los burcratas de menor nivel por rebasar la incertidumbre que generan
las decisiones de los altos funcionarios y la presin del trabajo
cotidiano. El resultado de todas esas interacciones da como resultado las polticas, segn hace notar Lipsky (citado en Hill y
Hupe, 2006: 52).
Sin embargo, el debate sobre la implementacin no termin
con las propuestas de los tericos representantes del modelo
arriba-abajo. La realidad mostr que hay problemas mucho ms
complejos, por lo que la necesidad de desarrollar modelos interpretativos ms profundos y consistentes se hizo patente. Llegaron entonces los sintetizadores.
2. Entre el cielo y la tierra.

La contribucin de los sintetizadores
Como su nombre lo indica, este grupo de tericos de la implementacin trataron de reconciliar ambos modelos: arriba-abajo y
abajo-arriba. Sus principales precursores fueron Richard Elmore,
Randall Ripley, Grace Franklin, Jan-Erik Lane, Malcolm Goggin,
Ann Bowman, James Lester, Laurance OToole, Dennis Palumbo,
Donald Calista, Robert Stoker, Ricjard Matland, Walter Kickert,
Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan, Bo Rothstein, y un autor ya conocido, Paul A. Sabatier.
Como se puede notar, en esta lista de tericos, tomada del libro de Hill y Hupe, (2006) no aparecen nombres de autores latinoamericanos o mexicanos. De ah la necesidad de desarrollar
33
estudios sistemticos sobre la implementacin en estos pases, y

con ello, emprender una interlocucin crtica con autores clsicos en este campo de estudio.
Sintetizadores, como Elmore, buscaron cambiar el propsito
del anlisis sobre el tema de la implementacin y sugieren que en
lugar de buscar primordialmente el control de tal proceso, se comprendiera ms a fondo qu ocurre adentro de un sistema de polticas pblicas. Fue el precursor del anlisis retrospectivo
(backward mapping)5 que se opone al anlisis prospectivo de la implementacin, el cual refuerza el mito de que el proceso de poner
en marcha las polticas se controla desde arriba. Sin embargo,
Elmore coincide con el modelo arriba-abajo, en el sentido de que
su anlisis o mapeo retrospectivo mantiene el deseo de incidir
en el proceso de implementacin y en los resultados de las decisiones ([1980] 2003: 255-6). Las premisas del anlisis retrospectivo son las siguientes:
v
El anlisis del proceso de implementacin no parte de la

cspide, sino de la ltima de las etapas posibles que es el
punto en donde se cruzan las acciones administrativas con
las decisiones privadas.
No comienza con una aclaracin de intenciones, sino con la

definicin del comportamiento especfico que, en el nivel
ms abajo del proceso de implementacin, genera la
necesidad de una poltica.
Slo despus de que ese comportamiento ha sido descrito,

se atreve el anlisis a establecer el objetivo; ste se define en
un primer momento como un conjunto de operaciones y
Luis F. Aguilar lo traduce como diseo retrospectivo. En este trabajo preferimos usar el trmino anlisis y no el de diseo para no confundirnos con
la etapa de polticas previa a la implementacin.
34
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LA
despus como el conjunto de efectos y resultados a los que

darn lugar aquellas operaciones.
v
Despus de haber establecido con precisin el objetivo correspondiente al nivel inferior del sistema, el anlisis retrocede a travs de la estructura de las instancias responsables
de la implementacin, planteando en cada nivel dos preguntas: Qu capacidad tiene esta unidad para afectar el
comportamiento al que apunta la poltica? y qu recursos
requiere esta unidad para lograr ese efecto?
En la ltima etapa del anlisis, el analista o el funcionario

responsable formula una poltica que canalice los recursos
hacia aquellas unidades organizativas que tengan la capacidad de lograr el mayor efecto posible (Ibid: 256).
Elmore defiende su postura afirmando que la solucin anal-
tica que presupone el diseo retrospectivo:

[] enfatiza la necesidad de dispersar el ejercicio del control y
presta especial atencin a factores sobre los que quienes deciden las polticas slo pueden ejercer una influencia indirecta:
el conocimiento y la capacidad de resolver problemas con los
que cuentan los administradores de ms bajo nivel, la estructura de incentivos en la que operan los sujetos de la poltica, las relaciones de negociacin entre los actores polticos en diferentes niveles del proceso de implementacin y el uso
estratgico del financiamiento para influir en las decisiones
discrecionales.
Es importante no perder de vista la idea de que la implementacin de una poltica ocurre en diferentes niveles, lo cual marca
una contribucin significativa de los sintetizadores y resalta la
necesidad de ampliar el enfoque al momento de emprender es35
tudios de implementacin en contextos como el mexicano, caracterizado por un esquema corporativo para decidir polticas y
profundamente complejo para ponerlas en marcha.
Otra de las contribuciones de los sintetizadores fue retomar la
idea del anlisis de redes, y en especfico, la necesidad de analizar la coordinacin y colaboracin entre los distintos actores y la
forma en que esta conjuncin de esfuerzos e intercambios facilitan o complican la implementacin. En este sentido, se puede
encontrar el trabajo de Scharpf ([1978] citado en Hill y Hupe,
2006). Si hablamos de redes y colaboracin, significa entonces
que estamos situados en un contexto ms o menos plural y esto es
un punto que tiene que ser discutido a la luz de los contextos latinoamericanos marcados por el corporativismo.
Por otra parte, Ripley y Franklin (1982), clasificaron la naturaleza de las polticas pblicas en cuatro categoras: distributiva,
regulatoria-competitiva, regulatoria-protectora y redistributiva, para
apoyar la identificacin de los factores que pueden influir en un
proceso de implementacin exitoso. Pese a este esfuerzo de clarificacin, algunos otros acadmicos como Ingram y Scheneider
afirman, con razn, que estos tipos de polticas pueden mezclarse entre s (citado en Hill y Hupe, 2006).
A finales de la dcada de los aos ochenta, Jan-Erik Lane empez a observar que los procesos de implementacin tienen tambin un componente intangible, pero muy potente, que los
puede hacer efectivos. Los anlisis de la implementacin ya no
slo tendran que poner atencin en las reglas explcitas o en los
ordenamientos jurdicos, sino que ahora habra que pensar en la
responsabilidad y en la confianza. Bajo esta idea, el proceso de
implementacin es una combinacin de ambos valores. La responsabilidad se refiere a la relacin entre objetivos y resultados y
36
M ARCO
TERICO.
LA
si se introduce la nocin de la implementacin como una poltica

lograda (policy accomplishment), se pueden hacer evaluaciones y
originar ejercicios para llamar a cuentas a polticos y administradores. Por otra parte, la confianza hace alusin al proceso de poner en prctica las polticas (implementation as policy execution) en
donde se reconoce y otorga cierto grado de libertad a polticos y
ejecutores para optar por alternativas orientadas al cumplimiento de metas (Lane citado en Hill y Hupe, 2006).
A principios de los aos noventa, Goggin, Bowman y Lester
quisieron llevar el campo de la implementacin hacia un estadio
cientfico, mediante el cual se pudieran hacer predicciones (Hill
y Hupe, 2006). Para ello, se dise un modelo de comunicacin que propona analizar la implementacin a travs de la formulacin de diversas hiptesis y por medio de la identificacin
de variables que medan la aceptacin o el rechazo de los distintos mensajes emitidos por las capas de gobierno (layers). Entre las
hiptesis que estos autores formularon se encontraba la
siguiente:
Entre ms legtimos y crebles sean los mensajes enviados por
los cuerpos de apoyo del Estado y los locales ante los ojos de sus
oficiales, ms probable es que avance la implementacin de
manera rpida y sin modificaciones (Goggin et al., citado en
Hill y Hupe, 2006: 68).
Pese a que estos autores toman en cuenta los distintos niveles

de gobierno, sus acercamientos al estudio de la implementacin
recuerdan las tesis de los representantes del modelo arriba-abajo. El prototipo de organizaciones expuesto por Goggin, interesantemente, ha sido utilizado por dos acadmicas mexicanas
para explicar los procesos de implementacin de programas
37
educativos: Enciclomedia (Garca, 2008) y Escuelas de Calidad

(Prez, 2005). Ms adelante analizaremos estos trabajos.
Otro de los sintetizadores que han sido claves en el desarrollo
del campo de la implementacin es Laurence OToole, Jr. En su
trabajo, Recomendaciones prcticas para la implementacin de las polticas que involucran a mltiples actores: una evaluacin del campo,6
subraya varios puntos importantes. El primero de ellos y quizs
el ms relevante es la necesidad ampliar el estudio de la implementacin hacia otras disciplinas, pues difcilmente los problemas pueden ser abordados por una sola especialidad terica o
acadmica ([1989] 2003: 458). Entre las mltiples perspectivas
que menciona este autor se encuentran las teoras de la ciencia
poltica, de las organizaciones y de las relaciones entre organizaciones, especialmente algunas de sus variedades como el anlisis
de costos de transaccin, la teora del intercambio y de la dependencia del poder, las teoras de las relaciones intergubernamentales, las de la eleccin pblica y el corporativismo, la teora de la
agencia y las investigaciones en torno a la disposicin de
obedecer.
En segundo trmino, OToole observa un carcter ms proverbial que heurstico en las recomendaciones incluidas en los
estudios de implementacin. Afirma que as como se podan hacer en un sentido, lo opuesto era tambin vlido, cayendo, por
ende, en una terrible contradiccin y en un riesgo para tomar decisiones basadas en tal evidencia.
En un trabajo posterior al aqu mencionado, OToole Jr. hace
mencin de un punto que es de particular relevancia para los es6
El artculo original se public en 1989 bajo el ttulo: Policy Recommendations for Multi-actor Implementation: An Assessment of the Field, en Journal of Public Policy, Vol. 9, No. 1, pp.181-210.
38
M ARCO
TERICO.
LA
tudios de implementacin. Sostiene que las teoras sobre la implementacin de polticas surgidas en el Oriente resultan
limitadas para los dems pases (citado en Hill y Hupe, 2006:70).
El tema de la pertinencia de la teora de la implementacin no
debe dejarse de lado y el caso del sistema de educacin mexicano
ilustra este punto.
En otro sentido, Palumbo y Calista contribuyen al debate al
tomar la idea de Lipsky sobre los burcratas de ventanilla y sugerir que ellos tambin pueden ser formuladores de la poltica.
Los ejecutores estn, por lo tanto, involucrados en cada fase o
etapa del ciclo de poltica, como Hill y Hupe hacen notar (2006).
Esta propuesta posee algunas ventajas ya que refuerza la idea de
que la implementacin es un ejercicio dinmico, cclico no lineal y en donde ciertos actores pueden hacer valer sus identidades mltiples para realizar una puesta en marcha efectiva.
Como ya se ha discutido arriba, una de las contribuciones de
los sintetizadores fue poner atencin en los distintos niveles de
gobierno en donde ocurre el proceso de implementacin. ste
fue el caso de Robert Stoker, quien se aboc al estudio de la autoridad y cmo se ejerce. Inicia su trabajo con la siguiente observacin: Lograr la implementacin de las polticas en un sistema
federal de ejercicio del poder, significa superar una competencia
entre valores (Stoker, [1989] 2003: 373). Para este autor, el problema central consiste en determinar la manera en la que los
participantes en la implementacin pueden llegar a colaborar
eficazmente para alcanzar los objetivos de la poltica, dentro de
un contexto en que la autoridad se encuentre ampliamente difusa (Ibid: 409).
El trabajo de Stoker es importante pues acua el trmino rgimen de implementacin que se refiere a un arreglo entre los
39
participantes en la implementacin, que identifica los valores que

deben acatarse durante todo ese proceso y proporciona un marco
organizativo para la promocin de valores (Ibid: 376).
El federalismo es medular en los estudios de Stoker, ya que establece la diferencia entre autoridad centralizada, compartida y difusa (centralized, shared, y diffuse) y sugiere que un rgimen federalista:
[] debe conciliar las preferencias contrapuestas en torno al
liderazgo centralizado o a la autoridad dispersa durante la
implementacin. ste es un problema tpico de las polticas
que elabora un gobierno nacional en un Estado federal
caracterizado por una economa poltica liberal (Ibid: 377).
El trabajo de Stoker liga muy bien con la obra de Carlos Ornelas y muchos otros autores que han estudiado el federalismo educativo de Mxico. De hecho, la descentralizacin ha sido un tema
recurrente en los estudios de poltica pblica en nuestro pas,
aunque poco se sabe de cmo la descentralizacin acta como variable interviniente en los procesos de poltica. El libro de Ornelas, Poltica, poder y pupitres (2008) parece estar orientado en este
sentido. Pero los vnculos entre teora y prctica se presentarn
en el siguiente captulo, aqu slo se desea llamar la atencin en
el sentido de que hay otras marcos de anlisis sobre la implementacin que poco se han explorado en la realidad del sistema educativo mexicano.
Una leccin importante de los sintetizadores fue que recuperaron la idea de que hay mltiples actores desempeando un papel central en los procesos de implementacin que participan en
distintas capas gubernamentales (layers); incluyendo desde las
posiciones ms altas del gobierno hasta las de los burcratas de
ventanilla. Asimismo, los sintetizadores empezaron a incluir
40
M ARCO
TERICO.
LA
factores no meramente tangibles como los valores y la confianza

en sus modelos explicativos.
Derivado de todos estos desarrollos, la metfora de las redes
de poltica, encaj perfectamente. Por ello, Klijn y Koppenjan
afirman que el supuesto central del enfoque de redes es que la
poltica (policy) se hace por medio de la interaccin compleja entre un nmero extenso de actores, y esta interaccin ocurre dentro de redes de interdependencia (2000, citados en Hill y Hupe,
2006: 77).
De esta forma, siguiendo a Hill y Hupe, la cooperacin es una
condicin necesaria para alcanzar resultados satisfactorios, claro,
sin que esto signifique la ausencia de conflicto. La tensin entre la
interdependencia de actores y la diversidad de metas e intereses
est siempre presente, pero en algn momento se tiene que resolver. Por ello, el grado de cooperacin es clave para explicar el
xito o fracaso de las polticas (Ibid: 78).
La nocin de redes de poltica contrasta entonces con la idea
de que un solo actor sea ste el gobierno, el sindicato, o los
medios de comunicacin dirige los destinos de los asuntos pblicos. Esto no implica exculpar de responsabilidades a ningn
actor, ms bien, el reconocimiento a su multiplicidad es un punto ontolgico que posibilita ampliar la perspectiva en los estudios sobre poltica educativa. Si suscribimos esta idea, los
procesos de poltica y sus resultados no pueden ser evaluados en
trminos de los objetivos de un solo actor, como bien sealan Hill
y Hupe (2006).
Otro de los sintetizadores, que ha realizado interesantes
aportes a la literatura del tema que nos convoca es Bo Rothstein.
De este autor sobresale su inters por la justicia y esto, en los procesos de implementacin, tiene que ser prioritario. Su pregunta
41
medular se centra en cmo tendran que estar organizados los

sistemas pblicos para asegurar bienestar social. En ello, los estudios de implementacin podran ser esclarecedores.
Rothstein, siguiendo a Hill y Hupe, tambin cuestiona la literatura sobre implementacin e identifica en ella tres errores fundamentales. El primero es que hay una tendencia a analizar
programas que fracasan como fue el caso de Pressman y Wildavsky, el segundo es que hay un inters por programas muy
complejos y ambiciosos cuando se posee poco conocimiento sobre
stos, y el tercero y ltimo, es que la investigacin sobre la implementacin ha adoptado una perspectiva extremadamente mecanicista y racionalista del proceso de implementacin (Rothstein,
citado en Ibid: 80).
En sus propuestas de anlisis, Rothstein confirma que la implementacin devela ciertos rasgos de las democracias modernas.
Este autor propuso tomar en cuenta los mecanismos de rendicin
de cuentas, legitimidad y confianza. Estos dos ltimos valores,
afirma, han sido omitidos en los estudios sobre implementacin y
esto es grave porque sin la confianza ciudadana en las instituciones que ponen en marcha las polticas pblicas, la implementacin corre el riesgo de fracasar (Ibid: 81). Sobre cmo dotar a las
polticas de legitimidad, Rothstein identifica seis modelos: legal
burocrtico, profesional, corporativo (corporatist), orientado al usuario,
orientado al poltico y aleatorio (lottery-based).
La legitimidad y la confianza son dos factores que podran ser
retomados para el anlisis de implementacin de la Alianza por la
Calidad de la Educacin, que como ya se mencion, es un acuerdo
poltico surgido de dos actores en un rgimen corporativista, puesto en marcha en un contexto de actores mltiples.
Sin embargo, aunque los aportes de Rothstein pueden ser iluminadores, este trabajo pretende aplicar el enfoque desarrolla42
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TERICO.
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do por Sabatier y Jenkins-Smith (1988), tambin sintetizadores,

que hace nfasis en las coaliciones de apoyo (Advocacy Coalitions
Framework, ACF) y que ser explicado en el siguiente punto.
Antes de ello, presentamos en el Cuadro 3-A los principales autores que han contribuido al desarrollo del campo de la implementacin desde 1973. El Cuadro 3-B, por su parte, muestra los
enfoques tericos prevalecientes en el estudio de la implementacin. Aqu es importante hacer notar el nfasis que han puesto la
mayora de los autores en el enfoque de redes.
Cuadro 3-A
Contribuciones al estudio de la implementacin
Ao
Top-downers
1973
Pressman y Wildavsky
1975
Van Meter y Van Horn
1977
Bardach
1978
Gunn
1979
Sabatier y Mazmanian
Bottom-uppers
Elmore /Scharp
1980
Lipsky / Elmore
1981
Hjern y Porter
Barrett y Fudge
1982
Hjern y Hull
1984
Sintetizadores
Ripley y Franklin
Hogwood y Gunn
1986
Sabatier
OToole
1987
Lane
1990
Gogginet et al.
Palumbo y Calista
1991
Stoker
1995
Matland
1997
Kickertet et al.
1998
Rothstein
Fuente: Hill y Hume (2006).
43
Cuadro 3-B
Enfoques tericos en el estudio
Enfoque
Postura
metodolgica
positivista
nfasis
en redes
nfasis en el tipo
de poltica
Primordialmente descriptivo
*
Pressman y Wildavsky
Van Meter y Van Horn
Lipsky
Elmore
Scharp
Kickert
*
*
Ripley y Franklin
Sabatier
Gogginet et al.
Palumbo y Calista
Stoker
Matland
Esencialmente precriptivo
*
Bardach
Gunn
Rothstein
Mixto
Sabatier y Mazmanian
Hjern y Porter
Barrett y Fudge
OToole
Lane
Fuente: Tomado de Hill y Hupe (2006)
44
*
*
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TERICO.
LA
III. El Enfoque de las Coaliciones

Promotoras
El Enfoque de las Coaliciones Promotoras (de aqu en adelante,
ECP)
fue desarrollado por Paul A. Sabatier y por Hank C. Jen-
kins-Smith en 1988, y es considerado dentro del marco de los sintetizadores ya que integra elementos tanto de la perspectiva arriba-abajo como de la de abajo-arriba y de la de la normatividad y la
ley, poniendo nfasis en los actores y en las creencias de los mismos.
Para Peter John (1998), el ECP retoma los supuestos clsicos del
enfoque de redes y, en especfico, considera al proceso de poltica
como un continuo. Al tener la nocin del proceso de poltica como
un flujo de acciones y no como una serie de etapas, se facilita,
como bien observa Parsons (1995) el mapeo de este proceso lo que
permite visualizar cmo las distintas fases de los ciclos de poltica
se interrelacionan. Este aserto podr verse ilustrado en este trabajo. (Vanse Captulos 1 y 3).
Por otro lado, siguiendo a John, el concepto de coalicin desarrollado por Sabatier rebasa al de redes ya que en el primero
los participantes de la poltica negocian y forman alianzas. Es decir, las coaliciones representan un conjunto ms amplio de procesos que los que normalmente evoca la metfora de la red. Entre
este conjunto de procesos est tambin el conflicto (John, 1998).
De hecho, en su explicacin sobre el ECP, Sabatier y Weible
(2007) afirman que este enfoque fue creado para poder lidiar
con problemas maliciosos (wicked problems) que involucran metas
en conflicto, disputas de carcter tcnico, y mltiples actores de
diversos niveles de gobierno.
45
Tambin hacen notar que el ECP ha sido mayormente aplicado en Europa y en Estados Unidos y pocos investigadores lo han
usado en Asia, frica y otros pases de Amrica, lo cual abre un
campo frtil de estudio en pases como Mxico. Ante esto, tendramos que preguntarnos porqu ha sido as, no se conoce el
modelo lo suficiente en los crculos acadmicos?, la realidad de
los contextos latinoamericanos no permite el uso de las metforas basadas en redes y coaliciones dadas las caractersticas verticales y autoritarias del Estado?
Sabatier y Weible (2007) reconocen que su enfoque ha sido
criticado por parte de los supuestos pluralistas que dieron origen
a la literatura de implementacin de polticas en Estados Unidos
de Amrica. John (1998), incluso afirma que existen pases europeos en los que las comunidades de poltica son cerradas y que
los analistas de las mismas, as como los periodistas, no interactan ni juegan un papel destacado en los procesos de poltica, tal
y como proponen Sabatier y Jenkins-Smith. Estos tericos han
respondido a las crticas diciendo que se ha revisado el modelo
original para poder adaptarlo a las realidades de pases europeos con regmenes corporativos y a las de pases en desarrollo
con gobiernos autoritarios.7 Sabatier, por su parte, al introducir
en el ECP la estructura de oportunidades de coalicin (coalition
opportunity structure), trata de responder a los sealamientos,
pues el enfoque puede ser aplicado en un contexto como el mexicano. Ms adelante, en la seccin titulada Nuevos desarrollos
sobre el ECP , se explican los elementos de esta estructura.
7
46
En la visita del maestro Sabatier a Mxico, en septiembre de 2008, diversos

acadmicos le pidieron que elaborara una justificacin sobre si su enfoque
podra ser pertinente para Mxico o no, dada la vigencia del modelo corporativo para hacer e implementar polticas.
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TERICO.
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De acuerdo con Sabatier y Weible, el ECP se sustenta en tres pilares bsicos. El primero es una posicin a nivel macro que sugiere
que el diseo de polticas ocurre entre especialistas dentro de un
subsistema de poltica (policy subsystem), pero que su conducta est
influida por factores ms amplios del contexto poltico y socioeconmico.
El segundo, parte de una posicin micro, es decir, desde el nivel del individuo, y ms especficamente de la psicologa social, y
el tercero, se refiere a un nivel intermedio o meso, bajo el cual se
puede tratar mejor la multiplicidad de actores de un subsistema si
se les agrega en coaliciones promotoras.
Estos pilares, segn Sabatier y Weibler (2007), afectan la variable dependiente, las creencias y el cambio de las polticas (policy
change) a travs de dos caminos: por un lado el aprendizaje de las
polticas y por otro, las perturbaciones externas.
Un aspecto que sobresale del ECF es el desarrollo conceptual
que elabora para explicar fenmenos de poltica. Repasamos a
continuacin los conceptos clave de este enfoque para poder dimensionarlo en su justa dimensin.
1. Conceptos bsicos
Subsistema de poltica. Para Sabatier y Weible (2007) es importante
centrarse en las instituciones que estructuran la interaccin entre
actores. Por lo tanto, un subsistema de poltica se conforma de una
dimensin funcional o sustantiva (e.g. la educacin) y de una territorial (Mxico). Dentro de este subsistema existe un alto grado de
especializacin y se pueden identificar un mayor nmero de actores de los que el politlogo Hugh Heclo describa en su tringulo
de acero (iron triangle) y que eran legisladores, agentes de dependencias oficiales y lderes de grupos de inters. Sabatier, al contra47
rio, abre el espacio de las polticas a periodistas especializados en

el rea, investigadores, e incluso representantes del Poder Judicial (judicial officials).
Como es posible observar, el peso que Sabatier le asigna al conocimiento y a la ley en los proceso de polticas es importante.
Para este autor, la informacin cientfica y tcnica es la fuerza con
la cual las creencias de los actores pueden modificarse. En resumen, un subsistema de poltica para Sabatier no slo est compuesto por aquellos que toman las decisiones, sino tambin por
aquellos actores que estn involucrados con el problema que busca atender la poltica en cuestin (Parsons, 1995).
Las creencias (beliefs) son un concepto central del Enfoque de
las Coaliciones Promotoras. Sabatier y Weible (2007) sealan que
los participantes de poltica tienen fuertes creencias que buscan
convertir en polticas. Las creencias son, para el primero, mejores
elementos para explicar la conducta y colaboracin de los actores,
y a partir de ello para poder analizar las polticas. Esta postura es
sugestiva pues no slo involucra a los intereses de las elites polticas, sino que tambin da relieve a las creencias como impulsoras
de la accin individual y colectiva. En este sentido, ambos tericos
son claros al marcar una diferencia con la teora de la accin racional (rational choice) que supone a los individuos como meros agentes en la bsqueda de la maximizacin de beneficios econmicos.
La nocin de individuo en el ECP es ms amplia, pues se seala, en
primer trmino, que las creencias normativas deben ser estudiadas empricamente y enseguida, que stas no excluyen, a priori, la
posibilidad de una conducta altruista.8
48
Una postura similar es adoptada por el economista-filsofo Amartya Sen en

su ensayo clsico: Rational Fools. A Critique of the Behavioral Foundations
of Economic Theory, en Philosophy and Public Affairs, 6 (4), 317-344,1977.
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TERICO.
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El marco explicativo del ECP toca distintas aristas y por ello,

posee ventajas para considerarlo como referente terico-analtico en el anlisis de poltica. En este sentido, el ECP manifiesta la dificultad de cambiar las creencias normativas y la tendencia de los
actores a relacionarse con el mundo mediante un conjunto de
filtros perceptivos que son compuestos por creencias prexistentes muy difciles de alterar (Sabatier y Weible, 2007: 194).
Estos filtros desempean un papel importante en el comportamiento de los actores y en ltima instancia, en el desarrollo de
las polticas.
Por ejemplo, otro de los conceptos acuados por Sabatier es
el del devilshift (satanizacin) que se refiere a la inclinacin de los
actores a mirar a sus oponentes como poco confiables, incluso
ms maliciosos y ms poderosos de lo que probablemente son en
realidad. Esto, segn Sabatier y Weible, refuerza los lazos entre
los miembros de una coalicin y exacerba el conflicto entre coaliciones en competencia.
Como se puede notar, en el ECP, la confianza es un elemento
explicativo dentro del anlisis de las polticas, as como el conflicto entre coaliciones. Estos son dos puntos que se van a ilustrar de
manera muy clara en el caso de la implementacin de la Alianza
por la Calidad de la Educacin (vase Captulo 3). Pero sigamos
con el repaso conceptual.
El ECP propone tres tipos de sistemas de creencias: creencias
profundas (deep core beliefs), creencias centrales de polticas (policy
core beliefs) y creencias secundarias (secondary beliefs).
Creencias profundas. Este tipo de creencias abarcan a todo el
subsistema de poltica, son muy difciles de cambiar e incluyen
supuestos ontolgicos y normativos generales acerca de la naturaleza humana, la importancia de la igualdad y la libertad, as co49
mo el bienestar hacia determinados grupos sociales. Tambin

incorporan el papel que debe jugar el gobierno en contraposicin al mercado y quin debe participar en la toma de decisiones
gubernamental. Sabatier y Weible (2007) sealan que, por ejemplo, la divisin entre izquierda y derecha entra en este tipo de
creencias.9
Creencias centrales de poltica. Son una derivacin de las anteriores y tambin incluyen a todo el subsistema de poltica. Sabatier y Jenkins-Smith identifican algunos componentes de este
tipo de creencias como son: la prioridad de diferentes valores relacionados con la poltica, para quin cuenta el bienestar, la relativa autoridad que tienen los gobiernos y los mercados, el papel
que juega la ciudadana, las autoridades electas, los servidores
pblicos, los expertos y la seriedad de los problemas, as como las
causas de stos (citados en Ibid.).
Al igual que las precedentes, estas creencias son difciles de
cambiar en virtud de que incluyen a todo el subsistema y enfrentan elecciones bsicas de poltica. Pese a su similitud, no siempre
hay correspondencia entre la creencia profunda y la central de poltica. Por ejemplo, sostienen Sabatier y Weible, los grupos conservadores privilegian soluciones de los mercados (creencia
profunda), pero reconocen sus fallas en algunas reas como en la
contaminacin del agua y por lo tanto, sugieren una mayor intervencin gubernamental (creencia central de poltica).
9
50
Valdra la pena tomar con cautela la divisin establecida entre izquierda y derecha en pases como Mxico, en donde, a excepcin de algunos temas de poltica como la despenalizacin del aborto o los matrimonios gay, no es del
todo clara tal divisin. Hubo gobiernos de centro-izquierda que, por ejemplo, adoptaron polticas conservadoras en algn periodo de la historia y en
cambio, gobiernos supuestamente de derecha, que impulsaron una agenda
netamente liberal (e.g. ciudanizacin versus corporativismo, combate a la
discriminacin, transparencia pblica).
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TERICO.
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Las creencias centrales de poltica representan una gua metodolgica para la aplicacin del ECP, pues al operacionalizar dos
o tres de ellas, se pueden identificar dos coaliciones (Sabatier y
Weible, 2007). A nuestro juicio, la identificacin de estas creencias es un paso sustantivo para emprender un anlisis sistemtico
de polticas, ya que tambin pueden ser de tipo preferencial, dada la pugna entre coaliciones la cual comnmente ocurre por
preferencias divergentes en trminos de propuestas de poltica
(e.g. incluir o no al sector privado en el otorgamiento de servicios
educativos).
Para Sabatier y Weible (2007), estas creencias son normativas, proyectan una imagen de cmo debera ser el subsistema
de poltica, ofrecen la visin que gua la conducta estratgica de
la coalicin y ayudan a unir o a dividir la coalicin (Ibid: 195)
Creencias secundarias. Este tipo de creencias no abarcan a todo el subsistema de poltica, son susceptibles de modificarse y
se refieren a las reglas, aplicaciones presupuestarias dentro de
programas especficos, a la seriedad de un problema y a sus causas dentro de un contexto local, as como a las orientaciones para la participacin pblica dentro de un ordenamiento (statute)
especfico.
Coalicin promotora. Las premisas bsicas de la nocin de coaliciones implican, en primer lugar, que las creencias y conductas
de los poseedores de inters (stake holders)10 estn puestas dentro de redes informales, y en segundo, que el diseo de polticas
est en parte estructurado por las redes entre participantes de
poltica clave (Sabatier y Weible, 2007). Estos participantes, segn Sabatier y Weible, luchan por traducir componentes de sus
10
Recuperamos la traduccin de Maura Rubio: poseedores de inters.

51
sistemas de creencias en polticas, antes de que sus oponentes lo

hagan, y para tener posibilidades de xito buscan aliados, comparten recursos y desarrollan estrategias complementarias
(2007). Estos supuestos son los que finalmente resaltan la utilidad del enfoque de redes.
El ECP sugiere entonces que los participantes de polticas buscarn aliados con personas que posean las mismas creencias centrales de polticas y entre stos puede haber legisladores,
representantes de instituciones oficiales, lderes de grupos de inters, jueces, investigadores, e intelectuales que se ubiquen en
distintos niveles de gobierno. Si esta unin presenta un grado no
trivial de coordinacin se puede hablar entonces de que se form
una coalicin promotora (Ibidem).
De este punto se desprende una pregunta emprica: cmo estimar ese grado de coordinacin? Sabatier y Weible (2007) no hacen una elaboracin detallada de este punto, slo se limitan a
mencionar que la coordinacin involucra trabajar en conjunto para lograr objetivos de poltica similares y ponen un ejemplo sobre
el grado de coordinacin: Si se desarrolla un plan en comn y busca implementarse, el grado de coordinacin es fuerte. En cambio,
si slo se monitorea lo que el aliado hace y se emprenden estrategias comunes o complementarias, se puede decir que el grado de
coordinacin es dbil (Ibidem).
El ECF, segn estos mismos tericos, sostiene que las coaliciones promotoras o de apoyo ofrecen la herramienta ms til para integrar la conducta de cientos de organizaciones e individuos
que participan en un subsistema de poltica por periodos de una
dcada o ms (Ibid: 196). Por qu establecen este espacio de
tiempo? Es otra incgnita ms del ECP.
52
M ARCO
TERICO.
LA
Esta premisa del enfoque, como ya se explic en el captulo

introductorio de la presente obra, no fue tomada en cuenta para
nuestro estudio, aunque vale la pena recordar dos puntos. El primero es que la profesionalizacin docente que es la poltica que
aqu se analiza lleva desarrollndose ms de diez aos si tomamos como punto de referencia el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica de (ANMEB), establecido en
1992. El segundo estriba en el hecho de que este proyecto, por la
limitacin de recursos, tuvo caractersticas exploratorias y plantea ser el inicio de un estudio de implementacin de polticas
ms amplio y sistemtico.
Como ya se mencion anteriormente, las creencias profundas
y centrales de poltica son difciles de cambiar de manera voluntaria. Se requiere de una fuente externa para que varen, y por lo
tanto, ocurra un cambio mayor en la poltica. Estas fuentes de
cambio externas incluyen, para Sabatier y Weible (2007), cambios en los regmenes polticos, en las condiciones socioeconmicas, desastres y otras situaciones extremas en otros subsistemas.
Tales shocks pueden modificar agendas y el foco de atencin pblica, as como atraer la atencin de decisores clave. Para Sabatier
y Jenkins-Smith el efecto ms importante de estas perturbaciones
externas es la redistribucin de recursos, as como la apertura o
clausura de pistas dentro del subsistema de poltica, las cuales
pueden llevar al reemplazamiento de las coaliciones predominantes por alguna coalicin minoritaria (citados en Sabatier y
Weible, 2007).
Otra forma de alterar la conducta de los participantes de poltica, segn los autores anteriores, estriba en el aprendizaje de poltica, (policy-oriented learning) el cual se puede definir como una
serie de alteraciones consistentes de pensamiento y disposicio53
nes conductuales que son resultado de la experiencia o de informacin reciente que tiene que ver con el mantenimiento o la
revisin de los objetivos de la poltica misma. El aprendizaje de
poltica, refuerzan Jenkins-Smith y Sabatier (1993), es un proceso de bsqueda y adaptacin motivada por el deseo de ver concretizadas las creencias centrales de una poltica.
2. Crticas al enfoque basado en coaliciones

Como ya se ha mencionado anteriormente en este texto, una de
las crticas recurrentes del enfoque de redes y del ECP se fundamenta en la posibilidad de que este tipo de acercamientos puedan
ser utilizados en sistema polticos verticales, autoritarios y corporativos como el mexicano. Ya Sabatier ha reconocido que el supuesto pluralista en las primeras versiones del ECP fue limitado y
por ello, elabor mejor sus tesis.
Sin embargo, en este punto se podra argumentar que poner
en duda la utilidad de enfoques de este tipo lleva implcita la premisa de que en la cspide existe un actor decidiendo la poltica, y
por lo tanto, no es posible que otros grupos o individuos puedan
tener la capacidad de afectar tales decisiones. Lo primero que
debemos de tomar en cuenta en este sentido es que hay polticas
cuyo ambiente tiende a ser ms plural que otros, por ejemplo, y
como bien cita Parsons (1995), la poltica de defensa de una nacin parece no presentar un nmero nutrido de actores al momento de decidir si se desea bombardear o no a otro pas. En
cambio, diramos nosotros, la poltica educativa s se desarrolla
bajo un contexto dentro del cual participan distintos actores.
Otro punto para valorar la crtica a la no aplicabilidad del ECP
en contextos corporativos como el de Mxico es que si las polti54
M ARCO
TERICO.
LA
cas fueran resultado de un solo actor, requeriramos slo acercamientos basados en la perspectiva arriba-abajo. Sin embargo, si
uno se mueve a una perspectiva ms plural, en la que se reconoce
que en la formulacin de las polticas se deben considerar las
condiciones de los actores que se encargarn de implementar
los programas, como afirma el Consejo de Especialistas para la
Educacin (COESE, 2006: 119), entonces requerimos de una
perspectiva de anlisis ms amplia.
El hecho de que el COESE, rgano de asesora del secretario
de Educacin Pblica, reconozca la necesidad de incorporar a los
maestros en los procesos de poltica, impulsa a renovar los modelos analticos con el propsito de adecuarlos mejor a la realidad.
Esto no significa afirmar que no existan modelos de hechura de
polticas impregnados de rasgos autoritarios, lo que se desea enfatizar es que rehuir a la aplicacin del enfoque de redes en la
realidad de Mxico nos puede dejar sin la posibilidad de comprender mejor nuestras polticas educativas y de avanzar en el
conocimiento.
Se puede sostener tambin que el ECP, al utilizar la nocin de
coalicin, captura rasgos comunes como la cooperacin y el conflicto entre los actores con el nimo de lograr objetivos sociales y
de inters pblico. Entonces, creer, perseguir intereses y actuar,
entre otras muchas cosas, son prcticas de cualquier actor por
ms cerrado que sea un rgimen. Ahora, claro que hay diferencias entre pases como Estados Unidos de Amrica y Mxico, pero stas residen principalmente en la forma en cmo se procesan
las divergencias y coincidencias que producen esas creencias.
Esto, en ltima instancia, es lo que hace variar los resultados de
los anlisis de polticas de un contexto a otro.
55
Por otro lado, en los regmenes centralizados, autoritarios y

corporativos podr haber un nmero de coaliciones probablemente menor que en contextos democrticos modernos, pero
aun as, los hallazgos pueden ser muy ilustrativos para el campo
del anlisis de polticas. Esto es, precisamente, lo que este estudio busca mostrar. Analizar la implementacin de polticas complejas (profesionalizacin de profesores) en ambientes
corporativos a partir de la formacin de coaliciones promotoras.
Pero siguiendo con las crticas al ECP, tambin se ha dicho que
esta perspectiva ofrece una justificacin limitada con respecto al
hecho de que los actores con creencias centrales de polticas similares (policy core beliefs) se coordinen en forma de coalicin. Esta
crtica de Schlager fue refutada, segn Sabatier y Weible (2007),
con apoyo de evidencia emprica. Otros autores como Wayne Parsons (1995) cuestionan la posicin que tiene el ECP frente a teoras
ms complejas sobre el poder tales como los modelos de la no decisin (non-decision-making) o de manera ms radical, el neomarxismo. Por su parte, Parsons tambin cuestiona que las creencias
sean un buen descriptor de las conductas individuales y colectivas,
y que stas puedan modificarse mediante un proceso racional de
aprendizaje como Sabatier sugiere. Parsons sostiene que puede ser
que el sistema de creencias de las coaliciones tambin cambie por el
deseo de mantener los intereses. A esta crtica, Sabatier y Weible
(2007) responden con el mismo argumento emprico.
Estudios de otros autores han mostrado que los grupos que
privilegian en mayor medida los intereses sobre las creencias
son grupos econmico-empresariales y no colectividades motivadas por una posicin poltica. Aunque la defensa emprica
que ofrecen Sabatier y Weible es vlida, se requiere una mayor
discusin sobre la conjugacin de los intereses con las creen56
M ARCO
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cias. Este estudio arroja luz sobre la imbricacin entre ambos

(Vase Captulo 3).
Otra de las crticas que ha recibido el ECP es que no abunda en
el cmo resolver el problema de los parsitos o free riders, que
como se recuerda son aquellos actores que se benefician de la actividad colectiva sin tener que pagar los costos. Sabatier y Weible
(2007) toman el punto y argumentan que en el ECP s existen
consideraciones para lidiar con este fenmeno.
Primero, sostienen, los costos de transaccin de participar
en una coalicin son relativamente bajos en comparacin con
otras formas de conducta colectiva y esto se debe a que existe un
sistema de creencias compartido, una alta confianza y voluntad
por compartir los costos de manera equitativa. Segundo, al
existir la satanizacin, los participantes de poltica buscarn
aliados comunes para conjuntar recursos y mantener sus alianzas en el tiempo, por lo tanto, la posibilidad de potenciar los deseos de los parsitos se reduce, y tercero y ltimo, al haber una
coordinacin dbil de la coalicin (e.g. monitorear la accin de
los aliados y actuar en consecuencia) se reducen los costos de
participar en ella y de ah la amenaza del parasitismo. Sobre
todos estos puntos, dicen Sabatier y Weible (2007) hace falta un
mayor trabajo emprico.
Peter John (1998) tambin ha expresado una lcida crtica al
ECP desarrollado por Sabatier y sus colegas. La primera la funda-
menta en que a pesar de que Sabatier se propone explicar el cambio en la poltica, sus premisas apuntan ms en el sentido de
describir la estabilidad aun cuando las coaliciones estn activas y
en conflicto unas con otras. Si los shocks o perturbaciones externas causan ese cambio en la poltica, como Sabatier sugiere, en-
57
tonces, afirma John, nos quedamos en un nivel meramente

descriptivo ms que explicativo o causal.
John es certero cuando sostiene que aun cuando se diga que
el enfoque de Sabatier es integrador, pues considera a las condiciones socioeconmicas y a las redes de poltica, omite mencionar a las instituciones y a las elecciones individuales. Sabatier,
contina John (1998), considera a los individuos como una caracterstica ms de los subsistemas de poltica y a expensas de sus
creencias, sin pensar que esos individuos podran ser tambin
constructores de su propio rumbo dentro de la coalicin. Si esto es
verdad, entonces es claro que el aspecto de agencia individual se
desdibuja en el enfoque de Sabatier y esto tendra que debatirse,
pues es claro que tanto l como sus seguidores rebasaron los enfoques clsicos sobre la conducta de los agentes econmicos (teora de la eleccin racional) al centrarse en las creencias de los
participantes de poltica y en sus manifestaciones de altruismo.
3. ltimos desarrollos al enfoque basado

en coaliciones
Algo muy destacado de Sabatier y sus colaboradores es que han
usado las certeras crticas de distintos analistas para reformular su
enfoque. De hecho, Sabatier y Weible (2007) sealan que desde
1999 ha habido tres cambios sustanciales al enfoque basado en las
coaliciones de apoyo. El primero es en relacin con el contexto sobre el cual operan, el segundo es la tipologa de sus recursos y el
tercero es la introduccin de dos nuevas rutas para explicar cambios mayores en la poltica. Veamos cada una a detalle.
Estructura de oportunidades de las coaliciones. Con esta modificacin a su modelo, Sabatier trata de aminorar las crticas hacia las
58
M ARCO
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bases pluralistas que le dieron origen al ECP y adems, busca el

camino para que su enfoque pueda ser aplicado en diversos contextos, sin importar si son democracias consolidadas o regmenes autoritarios.
El esquema original del ECP presentaba dos series de variables externas al subsistema de poltica. Las primeras consistan
en parmetros estables que incluan los recursos constitucionales, la estructura social y los recursos naturales; y las segundas los
eventos externos, entre los que podamos encontrar a la opinin
pblica o a los movimientos bruscos en la economa. Ambos conjuntos de variables o factores afectan los recursos y los lmites del
subsistema de actores y con ello, el diseo de polticas. Recientemente, Sabatier propuso una nueva categora de variables llamada estructura de oportunidades de las coaliciones (coalition
opportunity structure) que pueden mediar entre los parmetros estables y el subsistema.
Esta estructura de oportunidades est compuesta por dos elementos clave:11
1.
El grado de consenso necesario para introducir cambios

mayores de poltica, y
2.
La apertura del sistema poltico.

Sobre el primer elemento, Sabatier y Weible sostienen que
entre ms alto sea el grado de consenso requerido, mayor ser el

incentivo de las coaliciones para ser inclusivas, para buscar el
compromiso, para compartir informacin con el oponente, y en
trminos generales, para minimizar la satanizacin. Sobre el se11
Sabatier y Weible (2007) reconocen que estos dos elementos son retomados
de Arend Lijphart, y ms especficamente de su trabajo intitulado: Patterns of
Democracy: Government forms and Performance in Thirty-six Countries, 1999,
New Haven, Yale University Press.
59
gundo elemento, los autores sealan que la apertura del sistema

poltico est en funcin de otras dos variables: la primera, el nmero de rutas para la toma de decisiones con respecto a cualquier cambio mayor de poltica, y la segunda, la accesibilidad a
las mismas.
Es en esta parte en la que Sabatier hace una mencin explcita
a los regmenes corporativos y junto con Weible, sealan:
[] el ECP puede ser utilizado para analizar regmenes
corporativos, sin embargo, las coaliciones promotoras
tendern a incluir menos actores y las normas de compromiso
crearn incentivos tanto para moderados como para arreglos
que busquen el rompimiento entre coaliciones (2007: 200).
El Cuadro 4 muestra una tipologa de la estructura de oportunidades de las coaliciones, en donde se trata de capturar la tradicin corporativista dentro del ECP.
Cuadro 4
Tipologa de las estructuras de oportunidad
de las coaliciones
Grado de consenso necesario para introducir cambios mayores de polticas
Apertura
del sistema
poltico
Alto
Medio
Bajo
Alto
Medio
Pluralista
Pluralista
Corporativo reciente
Modelo Westminster
Corporativismo tradicional
Bajo
Autoritario
Fuente: Traducido de Sabatier y Weible, 2007.
El segundo cambio, ms reciente, introducido por Sabatier al

ECP se refiere a la tipologa de los recursos de las coaliciones. La
justificacin de ello es que, segn Sabatier y Weible (2007) casi

60
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LA
siempre se operacionalizan los sistema de creencias y raras veces

los recursos de las coaliciones, los cuales afirman son claves, pues
pueden ser utilizados para influir la poltica.
Estos mismos tericos identifican seis tipos de recursos:
1. Autoridad formal y legal para tomar decisiones de poltica. La capacidad para ser miembro potencial de una coalicin proviene
de la posicin legal de autoridad que se tenga. A diferencia de las
coaliciones minoritarias, una coalicin mayoritaria est compuesta por ms miembros en una posicin de autoridad formal y
sus recursos especficos pueden ir desde hacer los nombramientos en puestos clave hasta realizar cabildeo.
2. Opinin pblica. Las encuestas de opinin o sondeos ofrecen apoyo a las posiciones que las coaliciones tomen sobre un determinado asunto. Una poblacin que las apoye tender a usar el
voto para elegir a los representantes de tales ideas y creencias.
Una estrategia comn de las coaliciones promotoras es invertir
tiempo considerable en ganar adeptos en la opinin pblica. De
ah la importancia del apartado sobre la construccin subjetiva
de las polticas en el caso de la Alianza por la Calidad de la Educacin, mencionado en el Captulo 1 de la presente obra, y en especfico, de la posicin de distintos comentaristas y
comunicadores sobre este acuerdo poltico.
3. Informacin. La informacin se utiliza para ganar batallas
polticas. Utilizar informacin de manera estratgica contribuye a solidificar la afiliacin a una determinada coalicin y es un
recurso valioso para persuadir y convencer. Este punto, como
puede deducirse, es congruente con la posicin de Sabatier de
darle a los investigadores y al conocimiento un lugar central en
el ECP. Sin embargo, esto no es tan simple como pareciera. Para
que el conocimiento o la informacin tcnica y cientfica se uti61
lice de manera estratgica se requieren ciertas condiciones democrticas, polticas y organizacionales que los regmenes
corporativos o autoritarios no pueden asegurar del todo. (Flores Crespo, 2004).
4. Grupos de movilizacin. Las elites polticas suelen utilizar a
miembros de agrupaciones afines a sus creencias para organizar
actividades polticas como manifestaciones y bsqueda de financiamiento. Las coaliciones con recursos financieros mnimos utilizan en gran medida este recurso por ser poco costoso, y muy
redituable en trminos polticos.
5. Recursos financieros. Este recurso es un medio para la obtencin de otros recursos, entre ellos, contratar grupos de especialistas, think tanks, (fbricas de ideas) o publicidad. Este parece ser
el caso del Comit Ejecutivo Nacional del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin (CEN-SNTE), que ha sabido utilizar
sus cuantiosos recursos para logar apoyo de intelectuales y expertos a travs de la Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro,
por ejemplo, y labrarse una imagen diferente mediante programas de televisin como Todo mundo cree que sabe que se
transmite en uno de los canales abiertos ms vistos en Mxico.
6. Liderazgo hbil. Los lderes hbiles ayudan a darle visin a
las coaliciones, saben utilizar los recursos estratgicamente y
atraen nuevos recursos.
Sabatier y Weible (2007) reconocen que conceptualizar estos
recursos es relativamente fcil, pero operacionalizarlos es difcil.
Este trabajo tratar de avanzar en este sentido, aunque, como se
ver en el Captulo 3, se encontr que la informacin disponible
para el caso de Mxico es escasa. Esto muestra una restriccin
ms al aplicar el ECP en sociedades con tradiciones autoritarias y
con una cultura de la transparencia dbil.
62
M ARCO
TERICO.
LA
Por ltimo, el tercer y ltimo desarrollo propuesto recientemente por Sabatier y Weible (2007), con el objeto de mejorar los
elementos del ECP, son las rutas alternativas para introducir cambios mayores de poltica. Como se recordar, la versin original
del enfoque enfatiza que slo los shocks o perturbaciones externas son las causas de los cambios mayores de poltica. La lgica
detrs de ello, es que este tipo de cambios dentro de un subsistema de poltica son imposibles por el velo de percepciones (perceptual blinders) que se tienen, as como por la satanizacin que se
hace de los oponentes de poltica. Estas perturbaciones externas
estn, como puede deducirse, fuera del alcance de los actores del
subsistema.
Sin embargo, estos tericos recapacitan en su anlisis y agregan que a estas perturbaciones externas se pueden sumar los
shocks internos que ocurren desde dentro de los subsistemas. Fieles
a su capacidad explicativa, observan que hay dos ramas de estas
perturbaciones internas. La primera se relaciona directamente
con los shocks externos y se denomina perturbaciones internas y
externas orientadas a redistribuir recursos polticos clave; sealan que al redistribuirse los recursos se puede inclinar la estructura de poder del subsistema de poltica de una coalicin
dominante y de una o ms coaliciones minoritarias hacia dos o
ms coaliciones en competencia, o totalmente lo contrario, hacia
una coalicin dominante diferente con ms de una coalicin minoritaria tambin variada.
Sobre la segunda consideran que es una especie de fuente para corroborar creencias centrales de poltica dentro de una coalicin minoritaria pero incrementando las dudas dentro de la
coalicin dominante. Aseguran que las perturbaciones internas
que indican grandes fallas de las polticas y conductas de la coali63
cin dominante afectan fuertemente el sistema de creencias de

los participantes de poltica. En cambio, para la coalicin minoritaria, los shocks internos producen una confirmacin de sus
creencias centrales de poltica en cuestiones como por ejemplo,
las causas y la seriedad de los problemas del subsistema de poltica. Esto, prosiguen estos autores, galvaniza la afiliacin (membership) de las coaliciones minoritarias y, en cambio, para la coalicin
dominante los shocks internos incrementan las dudas acerca de
sus creencias centrales de poltica y ponen en duda la efectividad
de sus polticas (Sabatier y Weible, 2007). En sntesis, los shocks
internos cuestionan las creencias centrales de poltica de las
coaliciones dominantes mientras que tales creencias son menos
claras en el caso de una perturbacin externa.
Pero independientemente de los shocks internos descritos por
Sabatier y Weible, existe otra ruta alternativa para introducir
cambios mayores de poltica, a la que denominan acuerdos negociados (negotiated agreements). Con ello, estos autores refinan el
ECP para
ser utilizado en contextos donde el consenso no es co-
mn pero s la disputa.
Conocedor de distintas vetas tericas, Sabatier se apoya en la
literatura sobre la resolucin alternativa de disputas (alternative
dispute resolution ) (ADR) para sugerir que su enfoque y el ADR
comparten los siguientes supuestos: Los individuos se agrupan
en coaliciones que comparten creencias similares e intereses,
aun cuando pueden interpretar la informacin de diferente manera, desconfan de la habilidad de sus oponentes para negociar
equitativamente y mantener sus promesas en pie, y adems, sospechan de la habilidad de sus oponentes para comprender sus
propios propsitos e intereses (Ibid).
64
M ARCO
TERICO.
LA
Dentro de la ruta de los acuerdos negociados de una poltica,

se pueden tambin encontrar elementos particulares tales como:
incentivos para negociar con seriedad, agrupacin por intereses
especficos, liderazgo, reglas para llegar al consenso en donde es
posible que se presente el poder de veto, financiamiento, tiempo
de negociacin, compromiso de los participantes, evidencia emprica, la importancia de construir confianza entre los
participantes y rutas alternativas para el acuerdo.
Como se puede observar, estos nuevos desarrollos introducidos por Sabatier recientemente, parecen responder a algunas de
las crticas presentadas anteriormente (Vase Seccin 2). Al reconocer que existen shocks internos como causas del cambio de poltica y que estos ocurren desde dentro de los subsistemas, se
elimina la crtica determinista de que los actores estn a expensas
slo de sus creencias (John, 1998). Asimismo, al sugerir que existen estructuras de oportunidades en las coaliciones, se responde
al cuestionamiento de que el ECP pone poca atencin a los marcos
institucionales y que slo puede ser aplicado a regmenes democrticos y profundamente plurales.
Pese a esta lcida y honesta defensa, prevalecen puntos sin resolver que a continuacin mencionamos. Primero, aunque se le
otorgue un espacio al corporativismo mediante la estructura de
oportunidades de las coaliciones, Sabatier an no es del todo claro en cmo el conocimiento y la informacin tcnica y cientfica
pueden influir eficazmente en el sistema de creencias. Ya se mencion que el uso del conocimiento en sistemas cerrados y autoritarios presenta fuertes complicaciones (Flores Crespo, 2004).
Segundo, si existen shocks internos dentro del subsistema de poltica, que parecen ocurrir ms frecuentemente, no se sabe si se
mantiene el principio de que el ECP es til para analizar los cam65
bios de polticas en un periodo de tiempo largo: diez aos o ms.

Parece ser que un ajuste en este sentido sera pertinente.
Y tercero, adems de su capacidad descriptiva y explicativa-causal del cambio de poltica, Sabatier no se manifiesta decididamente sobre si el ECP puede ser una herramienta prctica
para los hacedores de poltica, como bien apunt Weible (citado
en Sabatier y Weible, 2006). Sobre este punto, Parsons (1995) observa que el ECP s puede tener implicaciones normativas en el
sentido de cmo debera o podra ser el sistema de diseo de polticas. Desde nuestra perspectiva, este ltimo punto es muy relevante, por lo tanto, este estudio tratar de lanzar algunas ideas
para incentivar la reflexin, ya que el caso de la Alianza por la
Calidad de la Educacin en particular, y el subsistema de educacin bsica en Mxico en general, lo propician.
4. Por qu utilizar el enfoque basado

en coaliciones de apoyo
Las razones para utilizar el enfoque de las coaliciones promotoras
en este estudio son bsicamente dos. Una es de naturaleza epistemolgica y otra es la congruencia entre el objeto de estudio la implementacin de un acuerdo poltico entre dos actores orientado
a impulsar polticas con el propsito de mejorar la educacin bsica que involucra a una multiplicad de actores para su concrecin
y el modelo analtico (ECP).
Al utilizar el modelo de Sabatier y colaboradores se busca
marcar una diferencia analtica. Nuestro propsito es mostrar las
limitaciones de los clsicos modelos estatocntricos para analizar las polticas. Estos modelos, como se recuerda, consideran a
las acciones pblicas como el mero resultado de un actor, que ge66
M ARCO
TERICO.
LA
neralmente, se ubica en la cspide del sistema educativo mexicano. En estos y otros modelos interpretativos se colocan a los
intereses como la causa principal de la falla de las polticas, sin
embargo, habr que ir ms all y buscar una dimensin de anlisis ms amplia que la moral de los actores y sus intereses para explicar la accin colectiva y el cambio en las polticas. El ECP
ofreci, por lo tanto, esta posibilidad al concentrarse en las
creencias de los actores como descriptores principales de tal
accin.
En relacin con la congruencia del problema a estudiar la
implementacin de la poltica de profesionalizacin docente de
la Alianza por la Calidad de la Educacin y el modelo analtico,
podemos decir que la naturaleza de la ACE captura algunos de los
supuestos clsicos del ECP. Por ejemplo, mencionamos la contraposicin de las elites polticas, la verticalidad de la formulacin
pero el descuido analtico de mirar a los burcratas de a pie o de
ventanilla, que en este caso podran ser desde los maestros hasta
los representantes de las oficinas gubernamentales. La opinin
pblica que es un recurso de las coaliciones tambin se forj
una imagen de la ACE y quizs por ello, de manera anticipada, le
rest posibilidades de xito. Sin embargo, por otro lado, hubo
quienes tambin pensaron que era la reforma ms importante del
pas en materia educativa (Rubio, 2008; Reyes Heroles, 2008).
Estas manifestaciones refieren a creencias y no slo a intereses.
Sabatier, adems utiliza recursos explicativos que en el caso
de la educacin bsica de Mxico (el subsistema de poltica, en
este caso) son patentes pero pocas veces estudiados con sistematizacin, como la desconfianza entre los participantes de poltica. Recordemos que el destacado especialista Pablo Latap Sarre
(2009) expres que aunque la ACE inclua propsitos loables, el
67
acuerdo sera ineficaz por la deslealtad de la burocracia sindical

que recurrentemente ha fallado a la palabra empeada.
IV. La implementacin de polticas

educativas en Mxico. El camino recorrido
Michael Hill y Peter Hupe (2006), acertadamente, afirman que
la implementacin de polticas es un campo de estudio elusivo.
Muchos estudiosos hablan del tema pero pocos lo analizan directamente. Hill y Hupe tambin sealan que, en general, se pueden encontrar dos funciones en el campo de la implementacin.
Una que busca explicar qu ocurre y otra modificar lo que ocurre. La primera es de ndole meramente comprensiva y la segunda normativa.
Lo elusivo del campo de la implementacin, as como sus dos
funciones parecen estar presentes en el destacado trabajo de diversos especialistas que se han encargado de las polticas educativas de Mxico. Esto significa, por un lado, un aliciente, pero
por otro, implica una relativa dificultad pues se pueden incluir,
en la revisin bibliogrfica, variados escritos y con ello, perder el
hilo conductor de la discusin y ser poco justos con autores que
hablan de modo tcito de elementos de implementacin.
En nuestra revisin de literatura, se identificaron investigaciones que hacen explcito el estudio de la implementacin
(lvarez, 2000, Ezpeleta, 2004; Prez, 2005; Garca, 2008) y un
nmero importante de autores que se encargan de problemas
educativos de modo ms amplio, que nos sealan importantes
lecciones en trminos de la puesta en marcha de las polticas pero de modo tcito. Entre ellos, los ms destacados son Pablo La68
M ARCO
TERICO.
LA
tap Sarre (2004), Carlos Ornelas (2008) y un interesante estudio

sobre los saberes de la organizacin de Eduardo Ibarra (2001).
Hagamos un repaso de estos trabajos, valoremos su importancia
y veamos cmo este estudio puede contribuir al conocimiento
generado en el campo de la implementacin de las polticas
pblicas.
Empecemos por lo macro. La obra de Pablo Latap Sarre en el
campo de las polticas educativas es vasta y destacada. Latap fue
un autor polifactico y se aventuraba a tratar distintos temas que
iban desde la educacin cvica y tica hasta el financiamiento
educativo. Fue un hombre visionario y por lo tanto, entendi que
hacer la crtica pblica de las acciones gubernamentales era un
requisito bsico de nuestra construccin democrtica. Sin embargo, no se encerr en su torre de marfil, vivi su momento
histrico. Tampoco se retrajo pblicamente, de tal modo que decidi desempear el papel de asesor de diversos secretarios de
Educacin Pblica. De sus observaciones y reflexiones se origin
un texto clave: La SEP por dentro (2004), el cual da cuenta de cuatro polticas que han sido estables en el tiempo y que formaron el
Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
(1992). Estas polticas fueron la federalizacin o descentralizacin, la renovacin curricular, la profesionalizacin docente y la
participacin social.
Acercndose al terreno de la implementacin, Latap describe el contexto del ANMEB, su gnesis, contenidos y polticas. Habla de las negociaciones de este Acuerdo, especficamente, de las
posiciones que adoptaron tanto el SNTE como la SEP al respecto.
Tambin seala, muy puntualmente, los vicios y resistencias de la
burocracia sindical, y para contextualizar mejor la actuacin de
este grupo, toca el tema del corporativismo gremial y comenta
69
algunos acontecimientos nacionales que contribuyeron al reacomodo del sindicalismo oficialista. Latap (2004) tambin habla
de factores ideolgicos contextuales macro para poder comprender las polticas estudiadas. La modernizacin emprendida a
principios de la dcada de los aos noventa marc creencias profundas y centrales de poltica, en trminos de Sabatier.
Pero quiz lo ms atractivo de este libro son los testimonios de
los ex secretarios, que Latap pudo obtener con gran precisin al
ser l mismo asesor de varios de ellos, pero sobre todo, un conocedor profundo y crtico de la poltica educativa mexicana. Al
analizar comparativamente las opiniones de los entrevistados
y revisar investigaciones independientes, llega a importantes
conclusiones en relacin con el anlisis de poltica. Se mencionan
aqu las que tienen que ver con la poltica de profesionalizacin
docente y las concernientes al proceso de polticas educativas.
Sobre qu factores han evolucionado las acciones para tratar de mejorar las condiciones de los profesores de educacin
bsica? Segn Latap, esta poltica est llena de tensiones entre
la burocracia sindical y la autoridad educativa, que marcan una
base para comprender mejor la Alianza por la Calidad de la
Educacin.
Las tensiones identificadas por Latap (2004) incluyen la disparidad entre el nmero de docentes formados y la necesidad real
de su incorporacin al mercado de trabajo, la matriculacin de estudiantes de docencia en las instituciones acadmicas que los forman sin las debidas cualificaciones, la predominancia de intereses
polticos en cuestiones netamente acadmicas como es la definicin de programas de licenciatura y posgrados, la discrecionalidad para asignar plazas y la regresiva politizacin de las escuelas
normales, entre otros.
70
M ARCO
TERICO.
LA
Latap cierra su libro tratando de explicar la estabilidad de las

cuatro polticas incluidas en el ANMEB y seala que los factores que
las dotaron de continuidad fueron: el compromiso poltico de los
actores involucrados, las coyunturas especiales, la base legal, y la
posicin del Legislativo.
El argumento central de su obra seala que pese a que hay una
inusitada continuidad a lo largo de tres sexenios en materia de federalizacin, renovacin curricular, magisterio y participacin social, esta continuidad es, hasta cierto punto, de carcter
enunciativo. La evolucin de cada una de estas acciones ha sido,
segn Latap, bastante diferente (Latap, 2004). Esto apuntara
a elaborar una tesis sobre procesos diferenciados de implementacin de polticas.
En resumen, con este libro, el anlisis de polticas se enriquece
porque captura la visin de quienes toman las decisiones en el ms
alto nivel y con ello se pueden comprender muchas de sus racionalidades, deseos, restricciones y creencias. La Sep por dentro cumple
con su propsito cabalmente, aunque el trabajo de Latap podra
extenderse en un futuro si se entrevista no slo al personaje que
encabeza la Secretara de Educacin Pblica sino tambin a los burcratas de a pie que, en la literatura sobre implementacin, son
clave para comprender el desarrollo de las polticas.
Un autor que en parte emprende esta tarea es Carlos Ornelas,
(2008) quien escribi un texto clave en el campo de las polticas
educativas titulado: Poltica, poder y pupitres. Desde su nombre, el
autor seala en su obra los distintos niveles o capas (layers) de gobierno en donde se concretizan las acciones pblicas. Adems,
Ornelas toma como caso de estudio diez estados de la Repblica:
Nuevo Len, Chihuahua, Jalisco, Estado de Mxico, San Luis Potos, Puebla, Veracruz, Tabasco, Zacatecas y Oaxaca, lo que con-
71
tribuye a resaltar importantes lecciones para el estudio de la

implementacin en contextos diferenciados.
Aunque Ornelas (2008) no adopta explcitamente un modelo
para explicar la implementacin de la poltica de descentralizacin, parece cuestionar el enfoque arriba-abajo al sealar:
La ejecucin de estrategias conforme a planes rigurosos es impracticable, hay negociaciones y sucesos que hacen cambiar de
rumbo, modificar proyectos, ajustar planes o dar marcha
atrs; son efectos de las reglas del juego poltico (Ornelas,
2008: 85).
Ornelas se propone verificar mediante diversas tcnicas y esquemas de poltica (politics), si el federalismo, como una estrategia de gestin, ha producido algn efecto en el aprendizaje de
los alumnos y cmo cada entidad lo ha recreado a partir de la
propuesta del ANMEB de 1992. Al igual que Latap (2004), Ornelas dedica buena parte de su discusin a comprender el papel
que desempea el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin en el desarrollo de la poltica de descentralizacin. A este
respecto, Ornelas es particularmente crtico y sugiere desmantelar las redes de intermediacin burocrtica, recuperar la soberana de los estados para que stos diseen sus propias reformas
educativas, y que el Presidente de la Repblica desconozca al
SNTE
y se le cierre el flujo de recursos que, como se sabe, est
marcado por una injustificable opacidad. Ornelas tambin plantea darle autonoma a los maestros, seleccionarlos con bases
meritocrticas, no corporativistas,12 ampliar los programas
12
72
Esta propuesta, como se sabe, forma parte de la Alianza por la Calidad de la

Educacin que firmaron el titular del Ejecutivo y la burocracia del SNTE el
15 de mayo de 2008. Es lgico, por lo tanto, que no se presente en el libro de
Ornelas un anlisis pormenorizado.
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TERICO.
LA
compensatorios, asentarlos en la vida comunitaria, y establecer programas nuevos de educacin no formal para nios, jvenes y adultos.
En resumen, Ornelas se manifiesta por un cambio de reglas,
normas y valores, es decir una nueva institucionalidad, que siente las bases de una eficiente gobernabilidad del subsistema de
educacin bsica del pas. Su propuesta es valiosa y digna de consideracin pues combina el politics con la policy e integra, como ya
se dijo, tres planos de decisin que son la federacin, los estados
que la conforman y las escuelas, que a su vez son atravesados por
las anquilosadas prcticas de la burocracia sindical. Lo que parece comn entre Ornelas y Latap es su atencin en los intereses
de grupo de esta burocracia sindical para explicar muchas de sus
acciones y de los resultados de poltica pblica.
Pero independientemente de los intereses de grupo que persigue la burocracia del SNTE, Ornelas (2008) tambin identifica
aspectos tales como: lo que no existe en la norma pero que est
institucionalizado, dependencias unificadas slo en lo formal,
incentivos llamados marchmetros, vertientes clandestinas
de fondos pblicos, la finta de los polticos cuando negocian, y
por consiguiente, la desconfianza entre los participantes de la
poltica. Todos estos elementos requieren, desde nuestra perspectiva, una reinterpretacin justa dentro de los modelos o marcos analtico-tericos de poltica y pensamos tambin que la
aplicacin del enfoque de las coaliciones promotoras de Sabatier
podra enriquecer el lcido trabajo que autores como Latap y
Ornelas as como muchos otros han realizado en el subsistema
de la educacin bsica de Mxico.
A diferencia de los dos exponentes ya mencionados, algunos
autores como lvarez (2000), Ezpeleta (2004), Prez (2005) y
73
Garca (2008), han incorporado explcitamente en sus trabajos el

estudio de la implementacin de algunas polticas y programas y
han utilizando tambin marcos analtico-tericos en sus investigaciones como el modelo de comunicacin de Goggin y colaboradores. Repasemos a continuacin el contenido de estos
trabajos.
En su estudio sobre la implementacin de una reforma educativa en el estado de Aguascalientes, Leonardo lvarez (2000)
muestra temas interesantes como la importancia de contar con
autoridades estatales y locales (liderazgo) capaces de conducir
reformas educativas. Resalta tambin la multiplicidad de actores
que sustentan el proceso de implementacin y sobre todo, la funcin de las coordinaciones de zonas de educacin bsica para
contrarrestar el poder de los grupos sindicales. Menciona tambin la presin social de los habitantes de algunos municipios hacia sus autoridades presidentes municipales en especfico para
mantener las escuelas en buen estado.
Para lvarez hay seis condicionantes del xito en el proceso
de implementacin de la reforma educativa en Aguascalientes, a
saber:
1.
Condiciones externas que se traducen en polticas nacionales congruentes con el programa estatal;
2.
Conexin poltica;
3.
Claridad de rumbo;
4.
Buenas propuestas;
5.
Estabilidad poltica-social;
6.
Buenas relaciones presidente-gobernador.

Como se puede observar, muchos de estos factores refieren a
un nivel ms macro que intermedio, el cual fue claramente refe74
M ARCO
TERICO.
LA
rido en su estudio, pero no incorporado como fuente de consideraciones finales. En su anlisis, lvarez habla muy sucintamente
de referentes tericos derivados del trabajo de Pressman y Wildavsky, que son considerados dentro de la corriente arriba-abajo, y retoma de Paul Berman los procesos de implementacin
adaptativos. Es de este ltimo autor de quien recoge algunas
ideas para interpretar los resultados de su estudio.
Una limitante de este trabajo es que se concentra slo en describir la accin de ciertos actores no de redes o coaliciones lo
cual conlleva, en cierto modo, el problema de caer en la personalizacin para explicar el proceso de implementacin. Esto se corrobora cuando lvarez se pregunta: y qu pasa si cambian los
personas o el estilo de gestin?, al tiempo que se responde: las
instituciones cuentan pero tambin las personas (lvarez, 2000:
296). Al centrarse slo en los actores clave, aumenta el riesgo de
sobredimensionar su accin.
Justa Ezpeleta (2004) es otra destacada acadmica que ha incursionado en el anlisis de cmo se han puesto en marcha ciertas innovaciones en el sistema educativo mexicano. El valor de su
estudio para efectos del presente anlisis se encuentra, entre
otros muchos, en que se focaliza en las escuelas y en resaltar la reformulacin de las polticas educativas al momento en que stas
entran en contacto con el entramado institucional del nivel escolar. Esta autora habla de las creencias de los maestros y de la credibilidad que las propuestas deben tener, lo que la acerca a
tericos de la implementacin, como Sabatier.
De su trabajo se desprenden importantes lecciones que refieren a cmo el macro contexto condiciona la puesta en marcha de
innovaciones educativas en las escuelas. Ezpeleta sugiere que no
es adecuado separar las innovaciones tcnico-pedaggicas de los
75
contextos y procesos institucionales. Estas innovaciones, por lo

tanto, adquieren un carcter poltico (2004: 406).
La autora tambin advierte de algunas caractersticas dignas
de tomarse en cuenta en los procesos de implementacin, entre
las que se encuentran, la radicalidad de las propuestas, es decir,
pretender cambiar de raz algunos aspectos sustantivos del trabajo escolar, as como la densidad que se refiere a cambios que
tienden a ser profundos en los diferentes rdenes y niveles de vida escolar. Otras caractersticas son la urgencia que es una expresin de una dinmica poltica (a nivel del Estado) acelerada
por lgicas econmicas y la bsqueda de resultados, que en
educacin pueden verse en el mediano y largo plazos (Ezpeleta,
2004: 421).
Son indiscutibles los aciertos del anlisis de Ezpeleta al centrarse en la escuela e identificar factores condicionantes de las innovaciones que por cierto pueden ser fcilmente operacionalizables sin embargo, su estudio parece suscribir una definicin de implementacin limitada al afirmar que es una actividad poco visible para el pblico ya que compromete a las
instancias internas de la administracin (Ibid: 421). Si los participantes de poltica no estuvieran atentos a lo ocurrido con ciertas polticas, quizs los procesos de poltica en general, y la
implementacin en particular, no crearan tantas contradicciones,
conflictos y tensiones. El ejemplo de ello es la Alianza por la Calidad de la Educacin sobre la cual periodistas, analistas y comentaristas han puesto su ojo crtico, y los maestros han protestado
interrumpiendo labores. (Vase en los captulos 1 y 3 de este trabajo las secciones sobre opinin pblica y el conflicto en Morelos, respectivamente).
76
M ARCO
TERICO.
LA
Centrada tambin en las escuelas, Mara G. Prez (2005) es

otra autora que analiza de manera sistemtica la implementacin
del Programa de Escuelas de Calidad (PEC). Su trabajo destaca de
manera especial por tres razones. La primera es que utiliza un modelo terico-analtico de un grupo de sintetizadores (el modelo de
comunicacin de Goggin et al.); la segunda es que trata de ver cmo los actores locales recrean una poltica de carcter intergubernamental y la tercera es que incorpora a la percepcin y a la
comprensin del contenido del PEC como variables dependientes
de la implementacin. Mediante una metodologa cualitativa, encuentra que las escuelas con experiencia en trabajo en equipo y toma de decisiones colectivas, tienen menor probabilidad de
enfrentar obstculos en el proceso de implementacin.
Utilizando el mismo modelo analtico, Vernica Garca
(2008), por otra parte, se aboca a analizar el proceso y los resultados de la operacin de otro programa estrella de la Administracin 2001-2006: Enciclomedia. Garca sigue los pasos de su
colega Prez y utiliza un acercamiento cualitativo y de caso de estudio. Analiza cuatro escuelas en el Estado de Tabasco de acuerdo con su tipo: urbana matutina, urbana vespertina, rural e
indgena. El mtodo de comparacin arroja interesantes observaciones. La primera es que en la escuela indgena, pese a haber
una estructura organizativa dbil as como incapacidad administrativa, exista un fuerte compromiso del sujeto (maestros) que
ejecutaban el programa Enciclomedia. Garca tambin encuentra espacios vacos de ciertos actores que deban estar involucrados en este programa y por razones que no explica, no lo
estn. Por ejemplo, afirma que el supervisor es un personaje
casi ausente en el discursos de los operadores. Esto lleva a Garca (2008) a utilizar sus hallazgos como fuente de prescripcio77
nes: la asignacin de puestos directivos debera basarse en

competencias, y no en otro tipo de polticas como carrera magisterial, sindicato, antigedad, influencia, entre otras (Garca, 2008: 197).
En su interesante artculo derivado de su tesis doctoral Garca (2008) cuestiona, al igual que lo hace Ornelas (2008) la perspectiva arriba-abajo en el estudio de la implementacin de
polticas educativas en Mxico y expresa:
Pese a las buenas intenciones que puedan tener los
diseadores de una poltica, el camino que recorre sta, desde
que se formula hasta que se pone en prctica, es largo y a veces
accidentado, y termina sufriendo modificaciones que no son
acordes con las aspiraciones de sus impulsores (Ibid: 198).
Un aspecto que sobresale del trabajo de Garca es la reflexividad de determinados actores, como los maestros, ante el fracaso
de la implementacin del programa Enciclomedia. Esta reflexividad se puede notar porque:
[] los profesores pudieron darse cuenta de la necesidad de
obtener conocimiento en informtica [] descubrieron o confirmaron que la tecnologa es un poderoso instrumento que
puede facilitar su desempeo profesional y personal [y] sintieron que eran objeto de atencin por parte del Sistema de Educacin Media (SEM) al ofrecerles esta herramienta tan costosa,
lo que los hizo involucrarse (Ibid: 200).
Como es posible observar de este breve repaso de las obras

de algunos acadmicos que han tocado el tema de la implementacin, ha habido intentos de aplicacin de modelos terico-analticos que pueden considerarse dentro de la corriente
sintetizadora (Prez, 2005; Garca, 2008), sin embargo, ninguno
78
M ARCO
TERICO.
LA
hizo explcito que en sus anlisis se utiliza el enfoque de redes y

se tendi a focalizar en actores especficos (lvarez, 2000). Tambin es evidente el cuestionamiento a los enfoques arriba-abajo
para comprender los procesos de implementacin de polticas
educativas en Mxico (Ezpeleta, 2004; Ornelas, 2008; Garca,
2008).
Adems de darle importancia a la ley como una fuente que estructura o provee continuidad a las polticas (Latap, 2004), algunos autores fueron enfticos en incorporar otros elementos
explicativos en los procesos de implementacin que no son del
todo tangibles (e.g. confianza, credibilidad, percepcin) (Prez,
2005; Ornelas, 2008) Todas estas son lecciones importantes para
emprender estudios sobre implementacin tratando de resarcir
algunos de los vacos aqu mencionados.
V. Consideraciones finales sobre cmo

estudiar la implementacin de polticas
La evolucin de los estudios sobre implementacin necesita ubicarse no slo en trminos de desarrollo acadmico sino tambin dentro de una perspectiva que aborde el rol del gobierno en el proceso
de poltica pblica. Por tanto, se resalta la evolucin que ha existido
del gobierno a la gobernanza. Existen muchas definiciones sobre
gobernanza, pero aqu se retoma la de Hill y Hupe (2006).
La gobernanza se ocupa de crear las condiciones para ordenar reglas y la accin colectiva, a menudo incluye agentes del sector privado y del sector no lucrativo as como del sector pblico.
La esencia de la gobernanza es que se enfoca en los mecanismos
79
de gobierno: subsidios, contratos, arreglos y no solamente en la

autoridad y las sanciones del gobierno.
Una cuestin central que surge es responder en qu sentido
afectan las nuevas formas de gobernanza a los estudios sobre implementacin y los hace ms o menos relevantes (Hill y Hupe,
2006). Para estos autores, ms all de una perspectiva jerrquica
sobre el uso de la autoridad, el concepto de gobernanza abre la
visin sobre una manera ms horizontal de gobernar y esto, necesariamente, tiene implicaciones para la puesta en marcha de
programas y polticas. Hay, por ejemplo, una mayor atencin en
las relaciones de dependencia que implican que el gobierno central no necesariamente tiene que hacer todo por s solo. Dentro
del paradigma de la gobernanza, se releva el manejo de las redes
en el cual el gobierno interacta con una variedad de actores pblicos y privados (Hill y Hupe, 2006)
Adems de marcar esta advertencia sobre la gobernanza, Hill
y Hupe sealan otro punto clave para ubicar mejor los estudios
de la implementacin en pocas actuales. De acuerdo con ellos,
es central definir una variable dependiente en los estudios de implementacin. Diversos estudios utilizan los outcomes como variable dependiente, esto se logra si los objetivos de poltica
fueron explcitos (Hill y Hupe, 2006). Algunos ejemplos de
variables dependientes son:
80
Niveles de desempleo
Trabajo infantil
Igualdad de oportunidades educativas
Niveles de contaminacin
Niveles de delincuencia
Accidentes en carretera
M ARCO
TERICO.
LA
Sin embargo, hay factores independientes del estudio de implementacin que pueden afectar esas variables. Se han realizado importantes esfuerzos por establecer una lista de variables
independientes que afectan la efectividad de las polticas. Algunas de ellas se pueden agrupar en las siguientes categoras:
v
Caractersticas de la policy.
Formulacin de poltica.
Temas relacionados con las capas de gobierno (layers) en los

procesos de transferencias de polticas o lo que se podra denominar como administracin pblica vertical.
Factores que afectan las respuestas de las agencias de implementacin como organizacin, disposicin, conductas de
los burcratas de a pie.
Relaciones inter-organizacionales horizontales (relaciones

entre organizaciones paralelas que se requieren para colaborar en la implementacin).
El impacto de las respuestas de aquellos actores afectados

por la policy.
Factores macro ambientales amplios.

Algunos de estos factores van a tratar de ser incluidos en este
estudio.
81
CAPTULO 2
La Alianza por la Calidad
de la Educacin. Elementos
para un anlisis de poltica
I. La Alianza por la Calidad

de la Educacin.
Entre lo deseable y lo urgente
l 15 de mayo de 2008 el presidente de la Repblica, Felipe
Caldern, y la presidenta del Sindicato Nacional de Trabajadores

de la Educacin, Elba Esther Gordillo, firmaron la Alianza por la
Calidad de la Educacin, con el objetivo de propiciar e inducir
una amplia movilizacin en torno a la educacin, a efecto de que
la sociedad vigile y haga suyos los compromisos que reclama la
profunda transformacin del sistema educativo nacional. 1
Para lograr tal propsito, la Alianza se propuso operar me-
diante cinco ejes y diez procesos. Cada eje adopta un tema social
o educativo y lo describe. En esta descripcin se pueden encon-
SEP-SNTE (2009), Alianza por la calidad de la educacin, documento disponible

en http//alianza.sep.gob.mx , consultado el 18 de marzo de 2009.
83
trar, en los dos primeros ejes, objetivos especficos mientras que

en los tres restantes aparece un sustento normativo.
As, el Eje 1 busca [] garantizar que los centros escolares
sean lugares dignos, libres de riesgos, que sirvan a su comunidad, que cuenten con la infraestructura y el equipamiento necesarios y la tecnologa de vanguardia, apropiados para ensear y
aprender.
El Eje 2 pretende [] garantizar que quienes dirigen el sistema educativo, los centros escolares y quienes ensean a nuestros
hijos sean seleccionados adecuadamente, estn debidamente
formados y reciban los estmulos e incentivos que merezcan en
funcin del logro educativo de nias, nios y jvenes.
El Eje 3 considera que [] la transformacin de nuestro sistema educativo descansa en el mejoramiento del bienestar y desarrollo integral de nias, nios y jvenes, condicin esencial
para el logro educativo.
El Eje 4 establece que [] la escuela debe asegurar una formacin basada en valores y una educacin de calidad, que propicie la construccin de ciudadana, el impulso a la productividad y
la promocin de la competitividad para que las personas puedan
desarrollar todo su potencial.
Y por ltimo, el Eje 5, establece que [] la evaluacin debe
servir de estmulo para elevar la calidad educativa, favorecer la
transparencia y la rendicin de cuentas, y servir de base para el
diseo adecuado de polticas educativas (SEP, 2009: http://alianza.sep.gob.mx/).
Estos cinco ejes aparecen descritos en el Cuadro 5 con las respectivas lneas que los conforman.
Para comprender mejor este acuerdo poltico dentro del
marco de la poltica educativa de Mxico, es necesario comen84
4. Ingreso y promocin.
5. Profesionalizacin.
6. Incentivos y estmulos.
Profesionalizacin
de los maestros y autoridades
educativas
Modernizacin
de los centros escolares
1. Infraestructura y equipamiento.
2. Tecnologas de la Informacin
y la comunicacin.
3. Gestin y participacin social.
Eje 2
Eje 1
7. Salud, alimentacin
y nutricin.
8. Condiciones sociales
para mejorar el acceso,
permanencia y egreso
oportuno.
9. Reforma curricular.
Eje 4
Formacin integral
de los alumnos para la vida
y el trabajo
Eje 3
Bienestar y desarrollo
integral de los alumnos
Cuadro 5
Componentes de la ACE
Eje 5
10. Evaluacin.
Evaluar para mejorar
tar dos puntos antes de analizar el proceso de implementacin.

El primero es la bilateralidad del Acuerdo, y el segundo se refiere a la recurrente necesidad de establecer pactos para impulsar
polticas y programas en la educacin bsica de Mxico.
II. Bilateralidad versus lo pblico.

Ilustraciones de la planeacin educativa
En primer lugar, habra que mencionar el hecho de que la ACE
surge seis meses despus de que se dio a conocer el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 (PSE),2 que como afirm el Presidente Caldern fue elaborado en teora tomando en cuenta el
Plan Nacional de Desarrollo y el de Visin Mxico 2030, as como
los resultados de una amplia consulta con actores relevantes del
sector que han aportado elementos de diagnstico y de accin.3
La ACE, en cambio, nace de la bilateralidad entre el Comit Ejecutivo Nacional del SNTE, en especfico de su presidenta y del Presidente de la Repblica, como bien observ el investigador de El
Colegio de Mxico, Alberto Arnaut (2009).
Pese a esta bilateralidad, la ACE sugiere la existencia de un
marco plural para desarrollarse. Por ejemplo, se dice que la
Alianza concibe al federalismo educativo como el espacio en
que los diferentes actores habrn de participar en la transformacin educativa, se espera que con este acuerdo se emprenda un
proceso de trabajo corresponsable y se propone avanzar en
2
3
86
Publicado el 17 de enero de 2008.

Mensaje del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el PSE, 10 de
enero de 2008, p. 5, disponible en http://www.oei.es/quipu/mexico/programa_sectorial_educacion_mexico.pdf.
LA
ALIANZA POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
una agenda de compromisos que, en conjunto, articulen una estrategia clara e incluyente para hacer de la educacin una Poltica de Estado efectiva (SEP, 2009: http://alianza.sep.gob.mx/).
Por la forma en como nace, es difcil pensar que la ACE hubiera
podido construir ese marco de corresponsabilidad para apoyar su
implementacin y desarrollo. Este es precisamente el objetivo de
este proyecto. Analizar la implementacin a partir de las coaliciones de apoyo (Advocacy Coalition Framework, Sabatier, P. y Jenkins-Smith, 1988) surgidas dentro de un contexto de polticas
marcado, por un lado, por un corporativismo y por otro, por movimientos polticos derivados de una transicin democrtica.
Habra que recordar que el corporativismo es un modelo de organizacin gubernamental mediante el cual se intenta unificar
a la sociedad a travs de corporaciones y cada una de stas tiene el
monopolio de la representacin de grupos particulares como pueden ser los trabajadores, los profesionales o los empresarios (Dunleavy y OLeary, 1987). Para Iain McLean (1996) la nocin central
del corporativismo reside en la existencia de un sistema de intermediacin de intereses que permite la unin de los generadores
de stos con el Estado. Dentro de este modelo, prosigue el mismo
autor, se reconoce explcitamente a esos generadores de intereses
u organizaciones dentro de los procesos de diseo de las polticas.
Este reconocimiento, afirma McLean, ocurre tanto en trminos de
la negociacin de las polticas como en asegurar la conformidad
de esas organizaciones con las polticas acordadas (policy agreed).
Pese a que en Mxico el trmino corporativismo tiende a
usarse de manera peyorativa, este modelo de organizacin gubernamental puede ser defendido desde diversos ngulos, como hace notar McLean. Esta defensa reside en su efectividad
para hacer cumplir metas econmicas previamente fijadas (cre-
87
cimiento, baja inflacin, bajo desempleo), sin embargo, se reconoce tambin que esta forma de gobierno podra generar
consecuencias polticas no deseadas. Si bajo el corporativismo
se enfatiza una representacin funcional ms que territorial, o
se minimizan las legislaturas para crear nuevos cuerpos de decisin no elegidos, se hace patente una falta de legitimidad
(McLean, 1996).
La historia del Mxico del siglo XX, segn Rubio y Jaime
(2007), es la historia del corporativismo, quienes afirman que fue
creado para ejercer el control de las masas y permitir un intercambio de disciplina y lealtad a cambio de beneficios para los liderazgos de organizaciones dedicadas a ese control. Estos autores
diferencian entre el viejo corporativismo y el nuevo, en funcin de su impacto en el crecimiento econmico, muy en la lnea
de lo que plantea McLean (1996). Mientras el viejo corporativismo que parece ir desde los tiempo posrevolucionarios hasta la
transicin democrtica del 2000 era un instrumento del poder
para mantener el control en aras de hacer avanzar el desarrollo
econmico del pas, el nuevo, se ha convertido en un mecanismo de negociacin y extorsin que impide el desarrollo econmico del pas (Rubio y Jaime, 2007: 45).
Un punto que sera interesante discutir es porqu se mantiene y renueva esta forma de gobierno, aun cuando en Mxico, ya
no rinde los beneficios econmicos esperados, al contrario, parece ser cada vez ms oneroso.4 El mantenimiento del modelo corporativo resalta el peso de los intereses y las creencias que poseen
4
88
Como un simple acercamiento a este punto, Sergio Aguayo y Alberto Serdn

estiman que la dirigente del SNTE, Elba Esther Gordillo, ha manejado entre
345 mil millones de pesos y un billn 611,771 millones de pesos en el periodo 2007-2009, suplemento Enfoque del diario Reforma, 13 de diciembre
de 2009, pp. 6-10.
LA
las burocracias gobernantes, independientemente de qu resultados genere para las mayoras.
III. Los pactos polticos en el desarrollo

educativo de Mxico
Por qu surgi la ACE?,
qu fue lo que empuj su creacin?
Ms all de la problemtica general y particular que enfrenta el
sistema educativo mexicano, es importante aclarar que la poltica
de educacin bsica ha recurrido generalmente al establecimiento de pactos o acuerdos entre los diversos actores sociales para desarrollar estrategias y acciones.
El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica de 1992, despleg una gran capacidad de recursos, involucr actores, y gener marcos legales que finalmente, terminaron por estructurar las polticas, como dira Sabatier.5
Otros pactos, como el Compromiso Social por la Calidad de
la Educacin (CSCE) de 2002, presentaron propsitos generales
con un contenido ms simblico que real, es decir, con el Compromiso se pretenda transmitir el mensaje de que la SEP y la burocracia del SNTE podan lograr una concertacin poltica. Este
5
Para un anlisis pormenorizado del ANMEB, vase Latap (2004) y Ornelas

(2008). Uno de los dictaminadores annimos del presente proyecto seala que
la Alianza no es propiamente una continuacin del ANMEB ni del CSCE pues el
primero implic la descentralizacin de los servicios educativos y su consecuente reglamentacin (Ley General de Educacin), en cambio el Compromiso fue un arreglo informal, no reglamentado que no oblig a los actores
involucrados a cumplir. Por lo tanto, nadie cumpli el CSCE y en cambio, dijo,
en el ANMEB, todos cumplieron.
89
simbolismo en realidad no debera existir, pero dada la fuerza de

veto del segundo actor (el SNTE) sobre cualquier reforma educativa, en Mxico, es necesario anunciar pblicamente que hay un
compromiso mutuo por la educacin del pas. Felipe Caldern
refrend tal simbolismo al anunciar la Alianza y expres que es
muy alentador que dos actores importantes del sector, el magisterio y el gobierno federal, se hayan puesto de acuerdo (2008:
http//www.sntesecc25.org/).
El CSCE de 2002, vale la pena recordar, contemplaba dos propuestas muy importantes. La primera consista en extender la
jornada escolar a horario completo, y la segunda que el SNTE
asuma el compromiso de impulsar medidas para el acceso a los
cargos de docentes, direccin, supervisin y jefaturas de sector
mediante exmenes de ingreso y concursos de oposicin (CSEC
2002). Al ser anunciada la Alianza por la Calidad de la Educacin, se present una transposicin con las propuestas del Compromiso Social por la Calidad de la Educacin, lo cual, segn
Ivn Barrera (2009), origin un efecto negativo en los estados en
donde ya se aplicaban los exmenes de oposicin desde antes de
la ACE. Barrera prosigue su anlisis y afirma que se tuvo que aplazar la aplicacin de evaluaciones propias de las entidades federativas hasta que se tuvieran los resultados del concurso nacional.
Segn este autor, estos estados fueron Baja California, Colima,
Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatn. El nico estado que realizaba concursos de oposicin previamente y no
tuvo contratiempos importantes fue Nuevo Len (Barrera,
2009:123).
Es clave que en estudios futuros se analice cmo se relacion
el CSCE con la ACE en las entidades arriba mencionadas, pues con
ello podramos conocer, de manera ms puntual, los grados de
90
LA
factibilidad necesarios para instrumentar polticas, las capacidades de los cuerpos tcnicos estatales, las relaciones intergubernamentales, y la repercusin de estos cambios en el mejoramiento
de la calidad de la educacin bsica.
Otro aspecto que llama la atencin es que el componente de
educacin bsica del CSEC sigue vigente a pesar de la introduccin de la Alianza. El 26 de noviembre de 2008, la entonces secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, inaugur el
Congreso Nacional del Compromiso Social por la Calidad de la
Educacin que fue convocado por empresarios, instituciones
educativas, centros de investigacin, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil. Ah afirm: La Alianza por la Calidad de
la Educacin se seguir cumpliendo como lo ha venido haciendo
hasta ahora y para el prximo ao, por vez primera, directores y supervisores realizarn exmenes de oposicin, para lograr un espacio en las aulas del pas. ( SEP, 2008 nfasis agregado).
Si el CSCE de 2002 plane poner a concurso las plazas de docentes, directores, supervisores y jefes de sector, por qu entonces
la ex secretara dijo que por primera vez esto ser posible? A
qu grado se cumpli el compromiso hecho por el SNTE en 2002?
Qu dificultades y qu incentivos existieron en 2008 para que el
sindicato volviera a hablar de introducir mecanismos de seleccin
y promocin de personal basados en el mrito?
Ante su creciente desprestigio, la burocracia del SNTE quiz
busc un medio de legitimidad social y poltica.6 Sobre este punto se hablar el siguiente apartado. Aqu lo que se desea destacar
6
Una hiptesis en este sentido ya haba sido enunciada por investigadores

como Carlos Muoz Izquierdo (2008), quien afirmaba que la profesora Gordillo simul los acuerdos para proyectar la imagen de ser una dirigente dispuesta a modernizar el proceso de seleccin, eliminando las corruptelas
gremiales y las interferencias burocrticas.
91
es que dos acuerdos de naturaleza y acciones similares dirigidos a

la educacin bsica (CSCE y ACE) coexistan sin que se haga evidente su ajuste y complementariedad. Esto cuestiona los procesos de planeacin educativa pues sugiere una duplicacin de
funciones y muy probablemente de recursos. Para visualizar esta
duplicacin, el Cuadro 6 muestra algunas coincidencias entre el
Compromiso y la ACE en la parte de su diseo.
Cuadro 6
Similitudes entre el Compromiso 2002 y Alianza 2008
Propuestas del CSCE
Adecuadas condiciones de trabajo. Suponen un ambiente escolar saludable y seguro en el que alumnos, profesores y directivos puedan desarrollar todo su potencial creativo; un ambiente en el que dispongan de infraestructura digna;
equipamiento suficiente, material de apoyo y acceso a la tecnologa [...]
ACE
Ejes 1,3
Transformar la gestin. Supone un proyecto escolar con objetivos de enseanza

y de aprendizaje ambiciosos y mensurables [...]
Eje 1
[...] enriquecer el currculo incorporando actividades que podran ser el desarrollo del gusto por la lectura, la educacin fsica y artstica [...]
Eje 4
Concursos de oposicin para docentes, directores,

supervisores y jefes de seccin.
Eje 2
[...] participacin de los padres de familia para hacer de cada hogar un centro
de aprendizaje e involucrar a las familias en las actividades de la escuela [...]
Eje 1
Otro aspecto que es importante mencionar aqu es que la ACE

parece dinamizar lo propuesto en el Programa Sectorial de
Educacin (PSE, 2007-2012). Por ejemplo, en lo referente a la formacin inicial de profesores, este ltimo documento no especifica grandes cosas, pero la ACE, al evaluar indirectamente a los
egresados de las escuelas normales, pone de relieve el tema de la
efectividad de las mismas. Esto era necesario por las graves fallas
con que han operado las instituciones formadores de maestros, y
entre las que se encuentra, segn Latap:
92
LA
[] una gran heterogeneidad en los criterios y procedimientos de admisin de los estudiantes y no se respetan las evaluaciones; hay procesos viciados para la designacin de directores y discrecionalidad para asignar las plazas disponibles
para docentes, y en general, un anquilosamiento de las plantas de profesores; la contratacin automtica de los egresados
como profesores de las propias normales en muchas escuelas
ha generado endogamia y consolidado feudos polticos; la
contratacin de maestros interinos [] para zonas rurales,
indgenas y urbano-marginadas [] se ha traducido en aumento de las inequidades y, finalmente, las escuelas normales
operan con muy altos costos universitarios. (Latap, 2004:
299-300).
Todos estos problemas demandaban una clara expresin de

la SEP en su Programa 2007-2012, y sin embargo, se abordaron
de manera tangencial; quiz en virtud de la influencia que la burocracia sindical ejerce sobre esta institucin y el riesgo de movilizacin poltica y conflictividad social que puede generar. La
SEP,
consciente de ello, probablemente no dese tocar el punto
para no generar mayor confrontacin con la dirigencia sindical,

pero la autoridad educativa, al cuidarse de la reaccin de otro actor, tambin descuid un aspecto clave de la poltica de educacin bsica del pas, que con la introduccin de la Alianza se hizo
evidente.
Estas inconsistencias entre el PSE y la Alianza hacen pensar, por
un lado, en los puntos que aglutinan o enfrentan a los dos actores principales del sistema educativo a nivel bsico y por otro, en la
existencia de caminos divergentes para fijar la agenda educativa
del sexenio 2006-2012. Es lgico que estas incongruencias cuenten al momento de ejecutar las polticas y los programas. Adems,
93
es necesario estudiar de manera ms cautelosa los acuerdos supra

programticos y la forma en cmo stos ubican temas, conjuntan
actores y propician cambios estructurales dentro de los sistemas
educativos.
IV. El componente intelectual

en el diseo de las polticas
Uno de los factores que ms condicionan la implementacin de
las polticas es su diseo y planeacin, como lo demuestra la literatura. Un mal diseo conlleva un proceso de ejecucin complicado. Claro, esta regla no es inmutable. El proceso de implementacin puede arrojar informacin que puede ser aprovechada para
corregir, sobre la marcha, el diseo original de una poltica o de
un programa.
De acuerdo con uno de nuestros informantes (FU1), la ACE,
ms all de sus contenidos y propuestas, constituye una respuesta de la burocracia sindical al intento de la entonces secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, de
minimizar el papel del SNTE en la formulacin del plan sectorial. Sin embargo, algo es evidente con la ACE. El sistema de
creencias contenido en el ANMEB de 1992 no consider los concursos de oposicin. Con la ACE, ese sistema de creencias vari,
por lo que en cierta medida puede verse como una actualizacin del acuerdo de 1992.7
Como es posible observar, la fuente de poder no slo se circunscribe a la capacidad de movilizarse poltica o popularmente o a sus
7
94
Agradecemos a la doctora Claudia Santizo que nos haya ayudado a construir

este argumento.
LA
recursos tangibles y monetarios.8 Hay un recurso no material que

el SNTE utiliza frecuentemente y es su aptitud para generar propuestas alternativas y construir discursos modernos. El SNTE ha
entrado ahora al terreno intelectual y aqu entra en competencia
con un ministerio que debera ser el del pensamiento, la SEP.
En voz de uno de nuestros entrevistados, el PSE 2007-2012
propuesto por la SEP naci muerto desde la mirada de los principales actores y la SEP no tuvo ni la fuerza poltica suficiente ni la
claridad de objetivos programticos de poltica pblica para irse
slo con su plan sectorial (FU1). De ah que la ACE empezara a cubrir un espacio de propuesta educativa que la autoridad educativa
no tuvo la capacidad de construir. El PSE, como se recodar, recibi severas crticas desde distintos ngulos. Manuel Gil (2008),
por ejemplo, observaba que el tan esperado programa sectorial,
no provena de una consideracin clara, equilibrada y culta en la
materia, que se idolatraban los indicadores y que presentaba una
conjuncin deshilvanada de programas viejos y nuevos.
Por su parte, el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo
de la Educacin (INIDE) de la Universidad Iberoamericana realiz
un ejercicio de anlisis del PSE, en el cual, de modo general, se dijo
que tal documento careca de un diagnstico de la situacin educativa nacional y de un captulo filosfico que orientara el rumbo
del sector educativo durante el sexenio. Ante la falta de diagnstico, concluyen los investigadores, no se sabe a qu responden los
objetivos y las metas. (INIDE, 2008: 7).
El poder tambin reside en lo imaginativo que un actor puede
ser para ofrecer y persuadir polticas. Entonces, ante un pobre
programa sectorial y esquemas de planeacin educativa divididos
por parte de la Secretara de Educacin Pblica, las posibilidades
8
Vase nota al pie 16.

95
de posicionar una agenda propia por parte del SNTE se hicieron

realidad. La Alianza por la Calidad de la Educacin lleg entonces
para construir una poltica educativa de Estado, en palabras del
presidente Felipe Caldern.
V. En busca de la legitimidad perdida

El presidente Felipe Caldern (2006-2012) lleg al poder con una
diferencia mnima de votos, con respecto a su opositor ms cercano. Fue una eleccin sumamente competida y para los contrincantes de Caldern, existi un fraude electoral que hasta el momento, no se ha podido esclarecer. Ante este escenario, la
bsqueda de la legitimidad era primordial y esto tena que ocurrir
con el ejercicio del poder y ms especficamente, con la introduccin de polticas y propuestas orientadas a la resolucin de los
problemas sociales ms graves. Por la fuerza real de cambio y
transformacin, se pens que la educacin sera una de las prioridades de su Administracin; sin embargo, esto no fue as. Se prioriz en la agenda pblica la lucha contra el crimen organizado y
otros temas de ndole netamente econmica.
La ACE represent para el Ejecutivo, entre otras cosas, la posibilidad de legitimarse mostrando estrategias educativas populares y, hasta cierto grado, radicales y modernas (e.g. el hecho de
concursar las plazas en lugar de que se negocien entre privados).
Lo cuestionable de esta propuesta es que el Ejecutivo tom como
gran interlocutor al Comit Ejecutivo Nacional del SNTE, cuando
es poco claro en qu reside su autoridad para otorgarle legitimidad a las polticas. El resultado fue un programa educativo desarticulado y pobre, como vimos en secciones anteriores.
96
LA
La legitimidad tiene una relacin estrecha con la autoridad y el

ejercicio del poder. Para McLean (1996), la legitimidad es una
propiedad de los regmenes para utilizar ciertos procedimientos
con el propsito de sugerir y aprobar leyes que sean generalmente
aceptables. Marshall (1998) complementa esta definicin y dice
que la legitimizacin o legitimidad se refiere a un proceso por el
cual el poder no slo se institucionaliza, sino que, an ms importante, se encuentra moralmente cimentado. Dolf Sternberger
(1968) habla de la legitimidad como la base del poder gubernamental y la forma en cmo se ejerce, bajo la conciencia de que el
gobierno tiene ese derecho de gobernar y bajo el reconocimiento
que hacen los gobernados del mismo.
La burocracia sindical supo leer bien el momento y utiliz a la
Alianza para limpiar su imagen ante la sociedad mexicana y la comunidad internacional que la han criticado fuertemente por representar un freno para la introduccin de cambios educativos
verdaderos. En abril de 2008, el peridico Reforma public una
nota en la que durante el Foro Econmico Mundial se responsabiliz al SNTE de bloquear reformas tendientes a incrementar la calidad del gasto educativo y a asegurar el acceso equitativo a la
educacin.9
Como parte del proceso de legitimizacin de la ACE y de sus autores principales, el 27 de junio de 2008, la SEP pidi apoyo al
Banco Mundial para impulsar el Acuerdo. En especfico, se requera su intervencin, en voz de la entonces secretaria de Educacin
Pblica, en los siguientes cinco puntos:
1.
9
Asesoramiento de expertos.
Dayna Mer, Frena SNTE avances, asegura Foro Mundial. Otras notas, en
tono de denuncia, de este mismo medio refieren a los aumentos considerables que la SEP le otorgaba a la Presidencia del SNTE. Vanse las notas de Sonia del Valle, Deja SEP contenta a Elba y Obtiene SNTE doble aumento.
97
2.
Elaboracin de estudios especficos.
3.
La participacin conjunta en el sistema de seguimiento de

la Alianza con el propsito de mejorar y adecuar las acciones a lo largo del tiempo.
4.
Acompaamiento en la preparacin de reuniones peridicas, y
5.
Contar con un informe anual sobre el cumplimiento del

programa desde la perspectiva del Banco Mundial.
Este esfuerzo de la SEP en teora tendra que generar un ges-
to de agradecimiento por parte de la burocracia sindical, que ya

no slo es una organizacin que dice defender los derechos de los
trabajadores, sino que ahora, gracias a la SEP, se convirti en autoridad. Coincidimos plenamente con Carlos Ornelas en el sentido de que en la educacin deben mandar los gobernantes
elegidos por medios democrticos, no los cuadros sindicales.
(2008: 255). El SNTE no posee legitimidad alguna para impulsar
polticas.
Siguiendo con el tema de la legitimizacin, un profesor disidente entrevistado para este estudio, expres lo siguiente:
[] la SEP y la burocracia sindical crearon un discurso legitimador que jal programas de un lado y de otro lado [as], la
Alianza representa que tu hijo tenga desayunos escolares [y] yo
no veo ningn programa de salud ni de alimentacin ms all
de los que hemos tenido a lo largo de estos aos, pero ese lenguaje construyeron (DI1).10
10
98
Eduardo Andere, analista educativo, coincide con la visin del lder opositor
entrevistado y expresa que la Alianza es una simulacin pues muchos de sus
programas, ya existan y slo los agruparon para darle una gran forma y un
nombre (citado en la nota de Sonia del Valle, Complican alianza educativa,
Reforma, 23.11.09).
LA
En clara coincidencia con el propsito legitimador de la burocracia sindical, otro de nuestros informantes asegur: Con la ACE
se aplacaron exigencias, al SNTE esto le convino mucho, se baj la
presin, [pues] en los peridicos ya no estn duro y dale [con la necesidad de elevar] la calidad educativa porque ya hay un plan
(FU1). Incluso, la participacin de otros actores en la vigilancia de la
ACE, como el Consejo Ciudadano de Contralora Social, fue benfi-
ca para el SNTE pues esto, segn otro entrevistado, ayudara a mediar su propia imagen delante de las bases (EM1)
La ACE adquiri grado de Plan Educativo Nacional repitiendo
los vicios del PSE 2007-2012. No se present un diagnstico detallado que diera sustento al Acuerdo, las metas fueron desproporcionadas, (vase Cuadro 3), naci sin un esquema planeado de
financiamiento y adems dio origen a un grupo sin legitimidad.
El poder de la burocracia sindical para introducir la Alianza
se explica por al menos tres aspectos:
1.
La falta de claridad en las propuestas de la autoridad educativa (SEP),
2.
La manera de planear y disear los programas sectoriales

en donde imper una percepcin negativa hacia la burocracia sindical, y
3.
La necesidad de legitimidad de sus dos autores (Ejecutivo

Federal y CNE-SNTE).
Frente a lo anterior, las preguntas que nos hacemos son:
quin est logrando mejores resultados en trminos de legitimidad poltica? quin est pagando los costos de la implementacin?, y lo ms importante, es la Alianza es el mejor camino para
producir los beneficios educativos y sociales que se pretenden?
Ms adelante se tratar de dar respuesta a estas interrogantes.
99
VI. Construccin subjetiva de las polticas.

Percepciones y opinin pblica
Habiendo discutido algunos puntos relacionados con la planeacin educativa y en especfico, con el diseo de la Alianza, es necesario ahora comentar cmo fue recibido este pacto por algunos actores sociales bajo el entendido de que las polticas tambin se
construyen y desarrollan mediante la subjetividad. Las percepciones de determinados actores sobre las polticas y sus iniciadores
pueden explicar en algn sentido las conductas de stos y con ello,
el cambio que las mismas experimentan.
Mirar el caso de la Alianza bajo esta ptica es revelador porque enfrent a dos posiciones claras: una netamente pesimista y
otra que tenda al optimismo.
Analicemos los puntos de vista de los primeros. Pablo Latap
Sarre, como ya se mencion anteriormente, destacado investigador y asesor de varios ex secretarios, asegur que aunque muchos
puntos o programas de la ACE estaban adecuadamente seleccionados, el acuerdo mismo ser ineficaz debido a que el SNTE, como lo ha demostrado, no procede con lealtad a cumplir sus
compromisos, sino que utiliza la alianza para sus fines polticos
(2009: 40).
Por su experiencia y conocimiento del sistema educativo
nacional, hay buenas razones para tomar en cuenta la voz de
Latap. Efectivamente, el SNTE no cumpli de modo general con su compromiso establecido en el ao 2002, de poner a
concurso las plazas de docente, director, supervisor y jefe de
sector. Se deber esto a la poca capacidad de negociacin de
100
LA
la burocracia sindical o es un reflejo de su deslealtad ante los

compromisos pactados?
Los actores como los individuos estn en constante reflexin, interaccin y reacomodo, y sus acciones pueden explicarse
en la medida que cambian sus condiciones y contextos, aun cuando mantengan sus intereses. Esto es lo que hace al anlisis de poltica educativa un campo de estudio dinmico. Sin dejar de
reconocer los intereses de actores como la burocracia sindical, este
estudio desea ir ms all estudiando lo que hace no slo un actor,
sino cmo ese actor se relaciona con otros y cmo esta interaccin
produce ciertos efectos en los procesos de implementacin de
programas y polticas educativas.
Una forma de comprender ms a fondo lo que ocurre en
nuestro sistema educativo consiste en utilizar algunos conceptos
de las ciencias sociales y polticas, aplicndolos a la realidad concreta. Por ejemplo, las percepciones de las elites polticas sobre
sus adversarios, junto con sus implicaciones, han sido estudiadas
por especialistas como Paul A. Sabatier, quien como ya mencionamos acu el concepto llamado satanizacin (devilshift). A
nuestro juicio, constituye un concepto til para el anlisis de la
poltica pblica pues puede indicar rutas de comportamiento y
accin de los autores que a su vez, podran repercutir en los procesos de cambio de las polticas.
Sabatier, Hunter y McLaughlin (1987) indican que entre ms
malvolos y poderosos veamos a nuestros adversarios, mayores
probabilidades tenemos de utilizar medidas cuestionables para
preservar nuestros propios intereses, y esto, a su vez, contribuye
a una reaccin de esos adversarios quienes echarn mano de medios poco escrupulosos y as el conflicto se ampliar. Es decir, a
partir de una percepcin negativa se originan una serie de accio101
nes e interrelaciones que pueden estar orientadas al

cumplimiento de propsitos personales ms que generales.
Repasemos el ejemplo de satanizacin en Mxico. En secciones anteriores se ha hablado de cmo la SEP quiso minimizar la
participacin directa del SNTE en la elaboracin del PSE 2007, lo
que gener que la burocracia sindical reaccionara proponiendo
la Alianza.11 Aunque esta propuesta puede representar los intereses y las creencias de diversos actores, uno de sus principales
problemas es que en su formulacin slo intervinieron dos: el
primero, (CNE-SNTE), extralimitndose en sus funciones y el segundo, (Presidente), sin mucho conocimiento aparente de las
complejidades del sistema educativo mexicano. Adems, la
Alianza fue incapaz de rebasar la pobreza conceptual y de diseo
del PSE pues, como bien afirma Loyo, recurre a una visin burocratizada para apuntalar temas como la evaluacin y carece de
un proyecto educativo bien sustentado (Loyo, 2008: 17). El devilshift en el caso mexicano, sali bastante caro.
Latap (2009) y Loyo (2008) cuestionan la Alianza por la calidad moral de sus autores, la forma vertical como se introdujo y su
subyacente orientacin burocrtica. Pero en este escenario aparecieron tambin voces optimistas que pensaban que el pas haba dado un vuelco extraordinario con el anuncio de la Alianza,
pues el gobierno retomaba su autoridad (Rubio, 2008). Para este
autor, la Alianza era una reforma que de consolidarse, podra ser
la reforma ms trascendente de esta generacin porque
introduce, en su visin, tres cambios radicales, a saber:
11
102
Esto no significa afirmar que la Alianza representa solamente los intereses

del sindicato, sin embargo, no los perjudica.
LA
[] en primer lugar, en franco contraste con el pasado, se hace

depender el aumento del salario de los maestros del desempeo del alumno. Es decir, con este acuerdo, los maestros ya no
elevarn su salario por la fuerza de su poder monoplico, sino
a partir de los resultados que arrojen exmenes estandarizados [] Un segundo componente del arreglo consiste en la llamada carrera magisterial, el proceso de actualizacin y desarrollo de los maestros, se fundamentar en el aprendizaje y
actualizacin en ciencias, lenguaje y matemticas y tendr lugar en las mejores universidades del pas. Los maestros sern
evaluados y ya no ser el sindicato quien ofrezca los cursos o
determine los resultados. Todo queda enfocado al desempeo
de los alumnos. En tercer lugar, quiz el tema ms trascendente en trminos polticos, las plazas de profesores sern decididas por medio de concurso de oposicin y ya no en la forma
tradicional, por los mecanismos de control sindical. (Reforma,
18 de mayo de 2008).
Lejos de entrar a comentar la validez y factibilidad tcnica que

tiene establecer estmulos a los maestros, basados en el desempeo del alumno, lo interesante aqu es que el optimismo de Rubio
reside en la posibilidad de que el SNTE pudo haber aceptado ceder
algunos espacios de poder que antes de la ACE detentaba.
Otro reconocido lder de opinin, Federico Reyes Heroles, escribi en el mismo peridico que la Alianza por la Calidad Educativa era, hasta ese tiempo (octubre de 2008), la reforma ms
profunda de la gestin del presidente Caldern, un parteaguas en la historia contempornea y un hecho indito de la poltica, pues se enfrentaba a uno de los brazos corporativos del
autoritarismo. La posicin de Reyes Heroles es contraria a la de
103
Latap en el sentido de que el primero sugiere no descalificar el

acuerdo por uno de sus autores y expresa:
La poltica es el arte de avanzar con los interlocutores reales,
no los que hubiramos seleccionado en un concurso de probidad, tampoco los que ms nos simpaticen. Los interlocutores
son los que nos impone la realidad (Reyes Heroles en Reforma,
21.10.08).
El punto que omite Reyes Heroles es reconocer que la burocracia del SNTE no ha cumplido acuerdos previos, como vimos
arriba, y por ello Latap es escptico a que ahora lo haga. Aunque
el tiempo parece estarle dando la razn a este ltimo, en el sentido de que la Alianza est resultando ineficaz, es necesario conocer ms a fondo las causas de esta ineficiencia y no quedarse slo
con la explicacin basada en la calidad moral de los autores.
VII. Los primeros tropiezos de la Alianza.

Una exploracin
Esta seccin presenta los puntos de vista de algunos actores clave
que tratan de explicar por qu la ACE ha enfrentado resistencia en
su implementacin, sin embargo, en el Captulo 3 ahondaremos
en algunos factores que han impedido la puesta en marcha de
este Acuerdo con base tambin en los testimonios de los actores
entrevistados para el presente estudio.
A julio de 2009, 22 gobiernos estatales haban refrendado la
ACE pero como observa Silvia Ruiz (2009), algunos de sus compo-
nentes estaban estancados y las explicaciones de ello empezaron a

surgir. Emilio Zebada, presidente de la Fundacin SNTE, seal:
104
LA
Como sucede con toda gran reforma, resulta casi imposible

que en su proceso de instrumentacin no se registren desencuentros. La relacin fluida y el armnico trato entre el SNTE y
la Secretara de Educacin Pblica (SEP) -de otros tantos- brillaron por su ausencia, en particular durante la primera parte
de la pasada gestin de la direccin educativa del pas.
(Zebada, 2009: 7).
Despus de la salida de Josefina Vzquez Mota de la SEP, Zebada fue claro en el sentido de que la ex secretaria de Educacin
Pblica, haba retrasado la Alianza y que su reemplazo con Alonso
Lujambio iba a traer mejores resultados pues es una persona
comprometida en resolver las cosas y en llevar buenas relaciones
con todos los actores polticos. Y prosigue: Tengo plena confianza en que uno de los ejes, de sus convicciones [de Lujambio] es llevar una buena relacin con la dirigencia del SNTE, cosa que es
esencial para que la Alianza avance. 12
Las preguntas que surgen son en qu consiste esa buena relacin con la dirigencia sindical?qu recursos de negociacin
tendrn que utilizar los titulares de la SEP para ello? y cules sern las consecuencias para la educacin de las nias, nios y jvenes del pas?13 Un libro que nos permite responder parcialmente
a esta pregunta es, La SEP por dentro de Pablo Latap, quien seala
12
13
Entrevista realizada por Nayeli Roldn, Milenio, 14 de mayo de 2009.

El 13 de enero de 2010, Alonso Lujambio separ de sus cargos a Miguel Szkely y a Jorge Santibez, subsecretario de Educacin Media y titular de la
Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas, respectivamente. Una de las lecturas de este movimiento fue que sacrificando a estos funcionarios, que al parecer no tenan una buena relacin con la dirigencia del
SNTE, se podra mejorar la comunicacin no slo al interior de la institucin
sino tambin con el magisterio y las entidades federativas, segn Zebada
(2010).
105
que hay por lo menos dos actitudes de los secretarios de educacin ante la fuerza poltica del SNTE:
Una (que parecen asumir [Fernando] Solana y [Jos A.] Pescador) que parte de la aceptacin de que existe un ambiente de
hostilidad latente y, en consecuencia, adopta estrategias de
confrontacin en asuntos que, a su juicio, lo ameritan. Otra,
ms pragmtica (que sera la de [Miguel] Limn Rojas), que
antepone el arreglo poltico con el fin de poder realizar acciones que se consideran importantes. (Latap, 2004: 330).
En el caso Reyes Tamez, que es el cuarto ex secretario entrevistado, Latap resalta la intencin de ste de convencer a los dirigentes de la necesidad de cambiar en sus valoraciones y
actitudes porque la educacin del pas as lo exige. Esto, claro,
sin dejar de reconocer la necesidad de dialogar con el SNTE, de
tener altas y bajas en esa relacin, y de ser muy respetuosos de
la vida sindical. (Tamez citado en Latap, 2004: 336).
Los secretarios de Educacin Pblica del segundo gobierno
panista (2007-2012) no parecen estar apegados a la primer actitud descrita por Latap de los ex secretarios pristas, ni tampoco
parecen haber retomado la actitud persuasiva de Tamez. Ms
bien rebasaron al ex secretario Limn en su pragmatismo y no
slo ello, Josefina Vzquez Mota y Alonso Lujambio se encargaron de legitimar, como afirm Latap (2009), poltica y pblicamente el contubernio entre la SEP y la burocracia del SNTE. Lo
curioso es que el maridaje pblico que este gobierno decidi establecer con el SNTE (Latap, 2009: 40), no parece estar dando
los resultados esperados.
Para Silvia Ruiz (2009), las trabas que enfrent el pacto entre
el Presidente y la dirigencia sindical en materia educativa res106
LA
ponden a varios factores entre los que se encuentran, en primer

lugar, las movilizaciones de los maestros en los estados de Quintana Roo, Guerrero, Oaxaca y Morelos, en donde se interrumpieron las clases del 18 de agosto al 6 de noviembre de 2008, y en
segundo lugar los desencuentros en las mesas de negociacin
entre las autoridades de la SEP y la representacin del SNTE. LA
Comisin Rectora SEP-SNTE, segn Ruiz, dej de sesionar de septiembre de 2008 a febrero de 2009 cuando se reiniciaron las reuniones de trabajo para desahogar pendientes, sin embargo, los
trabajos se volvieron a interrumpir nuevamente con la salida de
Vzquez Mota el 4 de abril de 2009 y ya con Alonso Lujambio al
frente de la SEP, hubo un acercamiento el 21 de abril de ese mismo ao (Ruiz, 2009: 13).
A estos factores se agrega ahora la falta de capacidad de Alonso Lujambio. En noviembre de 2009, Emilio Zebada, presidente de la Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro, comentaba
que el titular de la SEP prefiri dejar que el avance de la Alianza
dependiera de la gestin de las inercias administrativas y recomend que para que el acuerdo avance, se requiere un mayor liderazgo, una coordinacin con los gobiernos de los estados,
destrabar acuerdos con el SNTE, y un mayor respaldo positivo y
constructivo de los organismos ciudadanos y de rganos internacionales como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos ( OCDE ) o el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), que en un principio apoyaron la Alianza (Sonia
del Valle, Reforma, 29 de noviembre de 2009).
En la propuesta de Zebada subyace la pregunta: Cmo hacer que un acuerdo como la ACE, que fue originado por dos actores, detone y se asiente para su desarrollo en un mbito pblico y
plural? Si el origen de un acuerdo fue entre pocos autores, cmo
107
inscribirlo en la lgica democrtica y del consenso? Estas preguntas son de ndole prctico y podran ser respondidas por los
funcionarios, sin embargo, lo que es importante sealar aqu es
que los obstculos que enfrenta la ACE conducen a poner en cuestionamiento la hiptesis de que la cercana del gobierno con la
direccin del SNTE es benfica para impulsar eficazmente propuestas de alcance nacional.
Si bien todos estos factores son importantes para estudiar la
implementacin de las polticas, tambin se les puede considerar como reacciones a la Alianza y sus incumplimientos. Y qu
dijeron los optimistas?
Algunos comentaristas que calificaban a la ACE como reforma trascendente, recompusieron su visin. En agosto de 2009,
Luis Rubio escribi que la Alianza no ha podido prosperar por
los conflictos de maestros en Morelos, pero sobre todo por la
prdida de poder sindical que la Alianza entraaba e introduce,
en su explicacin, la variable electoral y la responsabilidad del
Poder Ejecutivo:
El paso de los meses confirma la hiptesis de que el presidente
opt por la relacin poltica y electoral con el sindicato por encima de la transformacin educativa, quiz el nico proyecto
de su gobierno que era susceptible de trascender. La evidencia
de que la SEP ha vuelto a ser del dominio nico del sindicato es
tan contundente que no deja lugar a lecturas alternativas. Pattico. (Rubio en Reforma, 30-VIII-09).
Si fuera verdad que las movilizaciones en Morelos frenaron la

Alianza, entonces por qu en 2009 se asignaron 263 plazas por
medio del concurso en esa entidad? (Vase el Captulo 3). Adems,
la prdida del poder sindical era un factor que desde el inicio estu108
LA
vo presente pero que curiosamente, Rubio no mencion en sus primeros escritos sobre la Alianza, ni advirti cmo poda expresarse.
Explicar los procesos de implementacin con base en los efectos que genera una poltica (marchas, protestas, movilizaciones,
muestra de malos entendidos) es valioso pero limitado, por consiguiente es necesario indagar porqu surgen esos efectos, qu
est detrs de ellos, qu incentivos presentan los actores para
apoyar o no programas como la Alianza, y sobre todo, qu creencias e intereses podran aglutinar a los actores en pos de la calidad educativa de un pas como Mxico. Estos puntos se
profundizan en los siguientes captulos.
109
CAPTULO 3
La implementacin
de los concursos de oposicin.
Formacin de coaliciones dentro
de un ambiente corporativo
Introduccin
e acuerdo con el Consejo de Especialistas para la Educacin
(CEPE), la palabra que mejor define las polticas que son necesa-
rias para el profesorado es la de profesionalizacin, entendiendo

por sta:
[] la capacidad, la facultad, la responsabilidad y el compromiso que debern tener todos los profesores para tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de
poltica general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos
que formen la esencia de su desempeo laboral. (CEPE,
2006: 83).
Para lograr la profesionalizacin del magisterio intervienen

diversos factores que van desde los individuales e institucionales
hasta los polticos, econmicos y legales. Por ello se considera
111
que esta poltica es una de las ms complejas del sistema educativo mexicano, adems de que en ella intervienen los intereses de
dos poderosas burocracias: la SEP y el SNTE.
Como se analiz en el Captulo 2, las polticas que se han instrumentado para la profesionalizacin de los maestros han estado
enmarcadas en tres pactos polticos: el Acuerdo Nacional para la
Modernizacin de la Educacin Bsica, el Compromiso Social por
la Calidad de la Educacin y el ms reciente, la Alianza por la Calidad de la Educacin.
En el marco de la poltica de profesionalizacin docente de la
ACE se asumieron los siguientes compromisos: la creacin del Sis-
tema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional

de Maestros en Servicio; la certificacin de competencias profesionales; el fortalecimiento de la profesionalizacin de los docentes de las escuelas normales; la creacin de cinco centros
regionales de excelencia acadmica y la reformulacin de los lineamientos del programa Carrera Magisterial a partir de tres factores: aprovechamiento escolar (medidos a travs de
instrumentos estandarizados aprobados por el Sistema Nacional
de Evaluacin de la Educacin), cursos de actualizacin (certificados de manera independiente) y desempeo profesional.
Pero quiz el acuerdo ms trascendente que contempla es que
el ingreso y promocin de los docentes y autoridades educativas
para todas las nuevas plazas y vacantes definitivas se diera a partir
de concursos de oposicin. Con ello se esperaba seleccionar y promover al personal ms calificado para desempearse en la educacin bsica en Mxico y as eliminar lo que en palabras del actual
secretario de Educacin son prcticas nada pertinentes para la
calidad de la educacin como la compra, la herencia o la transa de
la plaza (Alonso Lujambio entrevistado por Serrano, 2009: 44).
112
LA
IMPLEMENTACIN DE LOS CONCURSOS DE OPOSICIN
En el Cuadro 7 se pueden apreciar los acuerdos sobre ingreso

y promocin de docentes presentados en el marco de la Alianza.
Es relevante sealar que en dichos acuerdos se omiti establecer
metas cuantitativas; por ejemplo, no se especifica el porcentaje
de plazas a concurso, de qu tipo son y su distribucin por entidad federativa.
Cuadro 7
Metas del Eje 2 de la Alianza
Eje/Proceso
1. Profesionalizacin de los
maestros y de las autoridades
educativas.
i.
Ingreso y promocin.
Acuerdo
Metas a partir del ciclo

escolar 2008-2009
Ingreso y promocin de
todas las nuevas plazas y
todas las vacantes definitivas por la va del concurso nacional pblico
de oposicin convocado
y dictaminado de manera independiente.
Utilizar un mecanismo
transitorio acordado
y supervisado bilateralmente
El acceso a funciones directivas en el mbito estatal

se realizar por la va de
concursos pblicos de
oposicin
A partir del ciclo 2009/10

la convocatoria y la dictaminacin de los concursos
correra a cargo de un rgano de evaluacin independiente con carcter de
federalista
Fuente: Elaboracin propia con base en datos disponibles en: http://alianza.sep.gob.mx/pdf, consultado el 15 de noviembre de 2009.
En este captulo se presenta la aplicacin del modelo de coaliciones promotoras desarrollado por Paul Sabatier a algunos
eventos particulares de la poltica de profesionalizacin docente
que incluye la Alianza por la Calidad Educativa. Como se mencion
en el Captulo 1, los trabajos que utilizan el enfoque de redes o coaliciones promotoras en Mxico son escasos. Pensamos que un acercamiento de este tipo podra enriquecer la comprensin de los
procesos de poltica educativa en Mxico.
113
Una forma de aplicar el enfoque de Sabatier consiste en identificar las caractersticas de las coaliciones, sus recursos y sus creencias centrales de poltica. Como se recordar, una coalicin est
formada por actores que mantienen un grado de coordinacin no
trivial y que comparten creencias similares las cuales buscan convertir en polticas (Sabatier y Weible, 2007).
En tal sentido, en el caso de los concursos de oposicin se pueden identificar al menos dos coaliciones promotoras: 1. Gobierno
Federal-Burocracia del SNTE (GF-BS), y 2. La coalicin disidente
del magisterio.1 Cabe sealar que por su trascendencia para la implementacin de los concursos de oposicin las creencias centrales de poltica de la coalicin GF-BS sern descritas al principio del
siguiente apartado.
I. Descripcin de coaliciones promotoras

1. Coalicin Gobierno Federal- Burocracia
del SNTE (GF-BS)2
Esta coalicin se forma por dos actores: el gobierno federal y la
burocracia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, los cuales a pesar de que difieren sustancialmente en la naturaleza de su poder y responsabilidades, comparten creencias y re-
114
Cabe aclarar que este estudio identific otro tipo de actores como las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos de los estados, los cuales estn actuando en los procesos de implementacin pero nuestra informacin es
insuficiente para corroborar en que medida estn formando coaliciones.
A lo largo del texto nos referiremos tambin a la coalicin entre el gobierno
federal y la burocracia sindical como la coalicin SEP-SNTE o bien, como coalicin dominante.
LA
cursos de poltica bajo los cuales es posible comprender su

comportamiento y categorizarlos como una coalicin.
Uno de los rasgos que nos lleva a considerar al GF y a la BS como una coalicin, es su relativa estabilidad a travs del tiempo.
Como ya lo hemos sealado anteriormente, el establecimiento
de estas alianzas y acuerdos de colaboracin no es una novedad.
A lo largo de la historia los diversos gobiernos, particularmente
los secretarios de Educacin de cada gobierno, han recurrido a
negociaciones con el sindicato con el fin de otorgar viabilidad a
sus propuestas en materia educativa. En relacin con este punto
Pablo Latap considera que:
El sindicato [] es hoy el interlocutor dominante y a veces insustituible ante el gobierno. Su poder permea a la propia SEP al
grado de que a veces un secretario no sabe a ciencia cierta si est
trabajando con funcionarios leales al gobierno o con miembros
solapados del SNTE. La actual situacin no ha sido producto slo
de la habilidad de los dirigentes sindicales, sino tambin de la
complicidad de los sucesivos gobiernos. (2009: 39).
En el gobierno de Felipe Caldern, se potenci el poder de la

burocracia sindical para la definicin y puesta en marcha de las
polticas educativas.3 Con la Alianza fue mucho ms evidente el
maridaje entre ambas instituciones (Latap, 2009) y la extralimitacin en las funciones del sindicato. Por ejemplo, como va3
Los organismos internacionales tambin perciben el poder que ejerce la burocracia sindical sobre la SEP. En un reciente comunicado de prensa, el relator de la UNESCO, Vernor Muoz, afirm que existe una subordinacin de
la SEP al SNTE. Ante lo cual el secretario de Educacin, Alonso Lujambio
protest enrgicamente, sin reparar en las coincidencias sobre el derecho
a la educacin que se pueda tener con el relator. Informacin disponible en:
http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/02/22/sep-rechaza-subordinacion-ante-snte, consultado el 17 de febrero de 2010.
115
rios autores lo han mencionado, no se entiende por qu la SEP

puso a discusin del sindicato la elaboracin de algunos ejes de
la Alianza (e.g el Programa de Mejoramiento a las Escuelas) cuando sta es una responsabilidad del Estado. Ante los ojos de algunos
comentaristas como Carlos Ornelas, la nica poltica que debi haber sido objeto de discusin y negociacin con el SNTE es el Eje 2,
referente a la profesionalizacin de los docentes, pues presenta temas centrales de discusin entre un sindicato y un patrn.
La coalicin GF-BS se ha mantenido con un fuerte grado de
coordinacin entre sus dos miembros; pero cules son las caractersticas que mejor describen esta unin?
a. Gobierno federal
El gobierno federal del periodo 2006-2012, eman del Partido
Accin Nacional (PAN) y pertenece al ala conservadora de la clase
poltica mexicana. El PAN se autodenomina como un partido con
una ideologa democrtica y comulga con los valores cristianos.
Tradicionalmente se le ha ubicado como partido de centro derecha y por primera vez en la historia poltica de Mxico ocup la
Presidencia durante el periodo 2000-2006. El PAN, continu gobernando al pas a partir de las controversiales elecciones de 2006
bajo la Presidencia de Felipe Caldern.
Caldern gan las elecciones de 2006 con un margen muy pequeo respecto a su adversario ms cercano en votacin, el candidato del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Andrs
Manuel Lpez Obrador. Como se cita en las siguientes lneas, para
diversos medios de comunicacin, el triunfo del PAN en los comicios del 2006 se debi a la activa participacin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin:
116
LA
El 2 de julio de 2006, el ejrcito de maestros de Gordillo Morales fue determinante en el resultado electoral por la Presidencia de la Repblica, pues le garantizaron a Felipe Caldern el
medio milln de votos que necesitaba para alcanzar una mnima diferencia en su favor. (El Universal, 12-08-2007).4
Y de acuerdo a la propia opinin de la lideresa del SNTE, Elba

Esther Gordillo:
El magisterio tiene un poder social y, en esa medida, es garante de la gobernabilidad del pas. El pas se haba polarizado,
[por los comicios de 2006] lo que estaba en juego era el futuro
del pas y desde el ao 2000 la alianza del SNTE va ms all de
partidismos; es con el Estado mexicano. La decisin de apoyar
a Caldern fue la correcta. (Ibidem).
De acuerdo con Aldo Muoz (2008), la evidencia ms significativa de la movilizacin del SNTE a favor del candidato panista provino de la Asociacin Ciudadana del Magisterio, la cual report que:
[] la Secretara de Finanzas del SNTE gast 51 millones de pesos al mes desde que iniciaron los comicios presidenciales, hasta
las elecciones del 2 de julio con el propsito de financiar una red
electoral de apoyo a la campaa presidencial de Accin Nacional. (Muoz, 2008: 408).
El decidido apoyo del SNTE a la candidatura de Caldern tuvo

amplias recompensas ya que este ltimo cedi a la burocracia sindical la rectora de la educacin bsica en Mxico durante el sexenio 2006-2012. Muestra de ello es que el ex subsecretario de
Educacin Bsica, Fernando Gonzlez Snchez, es yerno de la l-
Informacin consultada el 14 de febrero de 2009, disponible en:

http://www.eluniversal.com.mx/primera/29412.html, .
117
der vitalicia del SNTE.5 Pero, adems de lo anterior, Muoz (2008)

seala que:
[] en el terreno legislativo, el SNTE obtuvo 15 diputaciones (nueve
por Nueva Alianza, tres por el PAN y tres por el PRI) y tres senaduras
(una por cada una de estos tres ltimos partidos; [as como] las direcciones de la Lotera Nacional y del ISSSTE, la titularidad del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y en el espacio sindical, el apoyo
presidencial para la reeleccin de la lideresa magisterial hasta el ao
2012. (2008: 408).
Dejar en manos de la burocracia sindical el control de la educacin bsica, refleja por un lado, la abdicacin del gobierno a
sus funciones en aras de un poder poltico mayor (la Presidencia de la Repblica) y el inters del sindicato por ampliar sus recursos econmicos y sus esferas de poder poltico. Pero, ms all
de sealar la forma arbitraria en que se reforz la coalicin del
gobierno federal con la burocracia sindical, lo que importa en
este estudio es ir resaltando las creencias y recursos que poseen
ambos actores, para a partir de ah identificar algunos factores
explicativos de los avances y retrocesos en la implementacin
de los diversos acuerdos de la poltica de profesionalizacin docente. Toca el turno de describir las caractersticas de la burocracia del SNTE.
118
Fernando Gonzlez Snchez renunci a este cargo el 11 de enero de 2012,

argumentando el proyecto personal de contender por un escao en el Senado de la Repblica por el estado de Sinaloa, originalmente por la coalicin
Partido Revolucionario Institucional-Partido Nueva Alianza, este ltimo
fundado por el SNTE al frente de la maestra Elba Esther Gordillo. Al disolverse la coalicin muy probablemente ser el candidato de este ltimo instituto
poltico en las elecciones federales del 2012.
LA
b. El Sindicato Nacional de Trabajadores

de la Educacin
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin nace oficialmente en 1943 y desde entonces ha sido uno de los pilares del
corporativismo en Mxico. A la fecha cuenta con ms de un milln
doscientos mil agremiados entre los que se encuentran:
[] trabajadores de base, permanentes, interinos y transitorios al servicio de la educacin, dependientes de la Secretara
de Educacin Pblica, de los gobiernos de los Estados, de los
municipios, de empresas del sector privado, de los organismos
descentralizados y desconcentrados, as como los jubilados y
pensionados del servicio educativo de las entidades citadas.6
Su organizacin se da con base en 56 secciones sindicales que

se distribuyen a lo largo de todo el pas; adems, cuenta con alrededor de siete mil delegados.
Como todos los sindicatos, la facultad principal del SNTE es
defender los derechos laborales de sus agremiados; no obstante,
la burocracia sindical se ha convertido en un fiscal de la vida laboral de los profesores e incluso ha llegado a afectar su desempeo y organizacin. En opinin de Pablo Latap:
[] el control del sindicato sobre los maestros ha disminuido sus
capacidades, expropiando sus derechos profesionales y tcnicos,
pues los docentes dependen del sindicato en cuanto a su plaza,
expectativas de promocin, cambios de adscripcin, evaluacin,
prestaciones, crditos, pensiones, becas, compras de terrenos, viviendas; tambin su libertad profesional, su creatividad pedaggica y sus legtimas aspiraciones a participar en la direccin de la
6
Informacin disponible en: www.snte.org, consultada el 13 de febrero de 2010.

119
educacin y a disfrutar de mayor autonoma en su prctica pedaggica son controladas por el sindicato. (Latap, 1988: 41).
Al preguntarle a una maestra en servicio perteneciente a la

seccin 17 del Estado de Mxico, acerca de los beneficios que
identificaba por estar sindicalizada, ella respondi:
La verdad, yo no le veo ningn beneficio a pertenecer al sindicato. Si eres un buen trabajador, si eres un buen maestro y si
cumples con lo que te corresponde nadie te felicita, nadie te
dice vas muy bien. Pero si eres un maestro holgazn, que no
cumple, que se mete en problemas, que viola nios, entonces
s, el sindicato sale y te respalda. Desde esa perspectiva no le
veo ningn beneficio ni tampoco desde la perspectiva de los
beneficios que ellos consiguen para nosotros. Por ejemplo, supuestamente nosotros, los maestros tenemos nueve das econmicos al ao, en el Estado de Mxico son 15 das econmicos que tienes opcin de pedir por situaciones diversas que se
te presenten: problemas familiares, salud, etc. Y nos dicen [los
dirigentes sindicales] que eso es un beneficio, pero finalmente,
si te pones a analizar bien todo, son los das 31 de cada mes que
no te pagan, entonces al final tu los utilizas, pero cuando te jubilas o te quieres retirar, te dicen perate maestro: utilizaste
durante tus 30 aos de servicio tantos das y eso corresponde a
un ao ms de servicio o a dos aos ms, entonces beneficio
tampoco es. (D04).
El testimonio anterior revela cmo los derechos de los trabajadores pueden estar siendo utilizados por el SNTE como un recurso de control y sometimiento. Lo que importa no parece ser
beneficiar al maestro sino a la burocracia sindical.
Siguiendo con esta lnea argumentativa, a continuacin se
presenta la opinin expresada por el dirigente de una organiza120
LA
cin civil en la cual se ilustra la naturaleza del poder del SNTE y se

le compara con las bases que dan identidad y enmarcan las funciones de la SEP:
[La SEP y el SNTE] son dos organizaciones que se encuentran
pero cada una tiene la fuente de su poder y un fundamento
distinto. En la SEP por ejemplo, la accin de cualquier funcionario de alto nivel, como lo marca el orden jurdico nacional,
tiene que estar motivada y montada en la ley. [] por puro diseo institucional, cualquier decisin de alto nivel de la SEP
implica la resolucin de un montn de factores tcnicos, formales, que toman tiempo, energa y la dedicacin de equipos.
Pero cuando se enfrentan con el SNTE, ste no tiene que hacer
ninguna de estas consultas, ajustes, confirmaciones, en absoluto. No rinde cuentas, el uso de los recursos no tiene que pasar por ninguna auditora externa, no hay penalizacin administrativa y o jurdica para alguna mala accin, cosa que si
la tiene la SEP [] Incluso el sindicato siendo una asociacin
gremial no tiene ni siquiera lo que le llaman la responsabilidad con su contingente, no es que vuelve a las bases alguna
decisin que se tom en su nombre, o hay una directa disidencia pero no hay una discusin posterior para decir a ver
cmo nos fue. Entonces, justamente cuando los funcionarios
se sientan a la mesa con los representantes sindicales, estn
en una posicin muchsimo ms limitada que la que tienen
sus contrapartes. (EM1).
La coalicin dominante que define las polticas educativas en

Mxico se conforma por dos participantes de poltica que difieren
en sus fuentes de poder y responsabilidades. A pesar de ello, ambas burocraias parecen olvidar la naturaleza de sus funciones; un
121
gobierno federal que renuncia a la capacidad rectora de la poltica

educativa, facultad que la sociedad mexicana le confiri, y un sindicato que busca ampliar su poder poltico y que no siempre tiene
como agenda prioritaria el bienestar de sus agremiados, mucho
menos el de los nios.
c. Recursos de la coalicin
La coalicin gobierno federal-burocracia sindical, cuenta con todos los recursos polticos que Sabatier y Weible (2007) consideran
relevantes para influir en la implementacin de las polticas: autoridad legal, liderazgo, capacidad de influir en la opinin pblica,
grupos movilizables, y recursos financieros. Se describen a continuacin cada uno de ellos.
i. Autoridad legal
Una de las burocracias de la coalicin dominante, la Secretara de
Educacin Pblica, es la principal autoridad que rige al sistema
educativo nacional. Sus facultades estn establecidas en la Ley General de Educacin (LGE). En este sentido, segn el Artculo 12 de
dicha ley, las funciones que le corresponden de manera exclusiva
a la autoridad educativa federal son:
I.
Determinar para toda la Repblica los planes y programas

de estudio para la educacin preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin de maestros
de educacin bsica a cuyo efecto se considerar la opinin
de las autoridades educativas locales y de los diversos secto-
122
LA
res sociales involucrados en la educacin en los trminos del

artculo 48,7
II.
Establecer el calendario escolar aplicable en toda la Repblica para cada ciclo lectivo de la educacin preescolar, la
primaria, la secundaria, la normal y dems para la formacin de maestros de educacin bsica,
III.
Elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos, mediante procedimientos que permitan la participacin de los diversos sectores sociales involucrados en la
educacin,
IV.
Autorizar el uso de libros de texto para la educacin preescolar, la primaria y la secundaria,
V.
Fijar lineamientos generales para el uso de material educativo para la educacin preescolar, la primaria y la secundaria,
VI.
Regular un sistema nacional de formacin, actualizacin,

capacitacin y superacin profesional para maestros de
educacin bsica,
VII. Fijar los requisitos pedaggicos de los planes y programas de

educacin inicial que, en su caso, formulen los particulares,
VIII. Regular un sistema nacional de crditos, de revalidacin y
de equivalencias, que faciliten el trnsito de educandos de
un tipo o modalidad educativa a otro,
IX.
Llevar un registro nacional de instituciones pertenecientes

al sistema educativo nacional.
Como lo han hecho notar distintos autores (e.g Ornelas, 2008), a pesar de que
desde el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin se puso en
marcha el federalismo educativo, las autoridades estatales an no tienen la
facultad de definir los planes y programas de estudio para la educacin bsica y normal.
123
X.
Fijar los lineamientos generales de carcter nacional a los

que deban ajustarse la constitucin y el funcionamiento de
los consejos de participacin social a que se refiere el captulo VII de esta Ley,
XI.
Realizar la planeacin y la programacin globales del sistema educativo nacional, evaluar a ste y fijar los lineamientos
generales de la evaluacin que las autoridades educativas
locales deban realizar;
XII. Fomentar, en coordinacin con las dems autoridades competentes del Ejecutivo Federal, las relaciones de orden cultural con otros pases, e intervenir en la formulacin de programas de cooperacin internacional en materia educativa,
cientfica, tecnolgica, artstica, cultural, de educacin fsica
y deporte, y
XIII. Las necesarias para garantizar el carcter nacional de la
educacin bsica, la normal y dems para la formacin de
maestros de educacin bsica, as como las dems que con
tal carcter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables. (LGE, Artculo 12).
Segn Latap (2004), las relaciones que establece el secretario
de Educacin con el Presidente de la Repblica y los miembros
del gabinete son otro importante recurso de poder con el que
cuenta la SEP.
En cambio, aunque las atribuciones legales del SNTE se deberan limitar a la regulacin de los asuntos laborales de los trabajadores, sus facultades se han excedido. Segn Lucrecia
Santibez (2008), el SNTE prcticamente cogobierna el sistema
educativo por su participacin en diversas dependencias al interior de la SEP tanto a nivel federal como estatal y a partir de su
124
LA
poder de veto de las iniciativas educativas ms importantes. Un

ejemplo de la magnitud del poder del SNTE fue su negativa a la
reforma de la educacin secundaria (Aldo Muoz, 2008).
Las reas de influencia del SNTE incluyen los principales espacios de decisin sobre el sistema educativo mexicano. Esto refleja
la visin estratgica de los lderes sindicales para ubicarse y controlar reas de autoridad formal que pueden afectar su dominio.
Por ejemplo, en opinin de Santibez (2008), el sindicato tiene y
ha tenido una presencia importante en los procesos legislativos y
al interior de la SEP. Segn esta autora, en los ltimos diez aos, el
SNTE ha
participado de manera importante en las comisiones de
educacin del Congreso de la Unin, especialmente en la Cmara

de Diputados ya que en tres de las cuatro ltimas legislaturas la
mitad o ms de los miembros de la mesa directiva reportan su pertenencia al SNTE (Santibez, 2008:428)8
Los espacios de poder del sindicato en la SEP son incluso ms
evidentes, ya que cuenta con su presencia en las comisiones mixtas, en la estructura, en los mandos medios y altos de la SEP, y en
los comits tcnicos y juntas directivas (Santibez, 2008). Segn
Santibaez, esto es un problema porque:
[] el sindicato dar prioridad a sus intereses en trminos de
membresa (con la creacin de plazas, inamovilidad de empleados, etctera), sueldos y prestaciones. Adems buscar
mantener su posicin privilegiada en el sector educativo a tra8
Las ltimas cuatro legislaturas a las que hace referencia Santibez (2008)
son las LVII, LVIII, LIX y LX, que comprenden los periodos: 1997-2000,
2000-2003, 2003-2006 y 2006-2009, sin embargo, la autora no especfica
cuales son las tres legislaturas en las cuales los pertenecientes al SNTE han
sido mayora. Adems de esto, en las elecciones de 2009 se present un cambio en la legislatura. Habra que investigar cmo qued ubicado el sindicato
en la nueva Comisin de Educacin.
125
vs de su participacin en comisiones mixtas y mandos medios

y altos. Por ltimo tratar de mantener control sobre la estructura (especialmente directores y supervisores [] Cualquier
iniciativa de reforma que atente contra los puntos centrales de
la agenda del SNTE, ya sea desde el Congreso o desde la propia
SEP, tendr pocas probabilidades de xito. (Santibez, 2008:
438).
En sntesis, al operacionalizar los recursos de autoridad legal

de la SEP y del SNTE podemos advertir que muchos de sus miembros ocupan posiciones estratgicas de mando en espacios pblicos, lo cual, de acuerdo con Sabatier y Weible (2007), es una de las
caractersticas ms importantes de una coalicin dominante.
ii. Opinin pblica

La coalicin GF-BS cuenta con recursos econmicos suficientes
para poder influir en la opinin pblica. El mecanismo principal
que utiliza para ello son los medios masivos de comunicacin. Por
ejemplo, frecuentemente vemos en las televisoras anuncios de los
logros educativos del gobierno federal, de la SEP y de los profesores del SNTE. Adems, subvenciona con publicidad el programa
Todo el mundo cree que sabe en la televisin abierta (Canal 2),
que se transmite semanalmente, y con ello se busca reivindicar la
imagen del SNTE ante los ojos de la opinin pblica.9
126
Para ver una crtica ms amplia sobre este programa y los actores involucrados en su realizacin ver el artculo intitulado Todo el mundo cree que sabe
de Pedro Flores Crespo. El texto est disponible en la direccin:
http://www.campusmilenio.com.mx/362/opinion/pfc.html, consultado el 25
de marzo de 2010.
LA
iii. Informacin
La coalicin dominante dispone de recursos de informacin privilegiados que no estn al alcance de otros participantes de poltica
ni del resto de las coaliciones promotoras. Esto corrobora que la
operacionalizacin y el anlisis de los recursos de las coaliciones y
los actores en contextos corporativos y cerrados se complica (Sabatier, 2007). Por ejemplo, las bases de datos sobre el movimiento
de las plazas de educacin bsica son un misterio nacional para todos aquellos que no pertenezcan a la coalicin dominante.
En este sentido, vale la pena mencionar que con al nimo de
saber cmo haba evolucionado el nmero de plazas del primero
al segundo concurso, y su distribucin por entidad federativa, solicitamos informacin a la Subsecretaria de Educacin Bsica de la
SEP y aunque su respuesta no fue negativa nos sugirieron consultar
un portal que no contena la informacin que buscbamos.
iv. Movilizacin de grupos

Segn una funcionaria entrevistada, los docentes apoyan las manifestaciones pblicas de descontento del sindicato porque ste
organiza un mitin y les da un cheque de estmulo para que asistan;
en otras palabras, el SNTE les da dinero o los invita a desayunos y
esa es su forma de cooptacin. (FU3) Tal y como muestran los testimonios presentados por Carlos Ornelas (2008) en su libro Poltica, poder y pupitres existe un sistema de estmulos sui generis llamado marchmetro que el SNTE utiliza para llamar a los maestros a
las movilizaciones de carcter poltico.
Por otro lado, adems del inters por recibir un estmulo econmico, la participacin de los docentes en las movilizaciones
127
podra explicarse porque, como seala Aldo Muoz, los maestros no tienen posibilidades de superarse y ascender por cuenta
propia, por lo que les resulta ms rentable sumarse a campaas
electorales o a acciones de proselitismo poltico sindical, que
participar en cursos de actualizacin o mantener un expediente
laboral que exprese puntualidad y compromiso con los educandos. (Muoz, 2008: 410).
Frente a lo anterior, la SEP tendra algn recurso de grupo
movilizable? Este punto no es del todo claro, ya que esta estrategia es utilizada en mayor medida por elites polticas que no tienen recursos suficientes para influir en el proceso de
implementacin de las polticas (Sabatier y Weible 2007).
v. Recursos financieros
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico otorga anualmente
un presupuesto autorizado por el Congreso a la SEP para la
operacin del sistema educativo nacional y para la organizacin
de la propia Secretara. De acuerdo con el presidente Felipe Caldern, en 2009, este presupuesto ascendi a 480 mil millones de
pesos, lo cual represent un incremento del 12 por ciento de lo
ejercido en 2008.10
Operacionalizar los recursos financieros del SNTE es un problema, ya que como se ha mencionado anteriormente, este organismo gremial no est obligado a la rendicin de cuentas. A
pesar de ello, Ricardo Raphael ha sealado que de acuerdo a informacin obtenida por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI):
10
128
Informacin disponible en http://presidencia.gob.mx/prensa/?contenido=407735 , consultado el 17 de marzo de 2008.
LA
[] al SNTE se le entregan anualmente alrededor de 900 millones de pesos por conceptos de cuotas cobradas sobre la ficha de
pago de los profesores.
[Adems,] otra fuente de ingresos son los abultados intereses
que se producen por los diversos instrumentos financieros
donde la direccin magisterial suele invertir sus dineros. (Raphael, 2007: 243).
Segn el propio Raphael, el producto de estas inversiones llega a ser de 280 millones de pesos mensuales; sin embargo, esta
informacin como menciona el autor, no se puede corroborar.
Las cuotas sindicales podran ser un punto dbil o un elemento de presin para el sindicato si la autoridad educativa
quisiera modificar la forma como se estructuran y recaudan, pero como bien afirma Jos ngel Pescador, ex secretario de Educacin, este recurso nunca se ha querido utilizar por las
implicaciones polticas a las que podra conducir esta medida.
(Citado en Latap, 2004).
vi. Liderazgos hbiles

El liderazgo ms notorio dentro de esta coalicin es el de la maestra Elba Esther Gordillo. Sobre este punto, Aldo Muoz (2008)
considera que en el SNTE existe un liderazgo oligrquico, personalizado y fuertemente vertical representado en la figura de su lder vitalicia, el cual sustenta las funciones polticas que cumple el
SNTE
en el aparato educativo y en la competencia electoral.
Sin embargo, no todos los docentes tienen una visin positiva de sus lderes sindicales, en opinin de una directora que entrevistamos:
129
No ha habido ahorita quizs un lder que nos motive a seguirlo

por el bien de los nios o por el bien de la educacin. Sino que
nuestros lderes sindicales lo que hacen es llevarnos hacia otra
cosa: la servidumbre hacia ellos mismos, porque a veces hasta
creo que somos parte de la servidumbre de ellos. (D07).
Esta percepcin de la maestra entrevistada sobre los lderes

sindicales, va en coincidencia con los resultados de una encuesta
realizada por el doctor Ulises Beltrn, en la cual se evidenci que
siete de cada diez maestros adscritos al sistema de educacin bsica opinan que la actuacin poltica de la lder del SNTE ha sido
mala o psima (citado en Raphael 2007: 282).
En conclusin, la coalicin dominante posee una gran cantidad de recursos polticos, los cuales segn la perspectiva arriba-abajo podran otorgarle una capacidad estratgica para
controlar y definir la implementacin de las polticas; sin embargo como corroboramos en este estudio, esto no ha sucedido as.
Diversos factores han limitado la puesta en marcha de los concursos de oposicin lo que sugiere la necesidad de observar no
slo a los actores en la cspide del sistema educativo, sino al resto
de coaliciones promotoras y participantes de poltica que intervienen en el proceso.
2. Coalicin disidente del magisterio

Los movimientos disidentes dentro del SNTE se han organizado
en contra del sindicalismo corporativo y de sus lderes oficialistas
[quienes] han traicionado los intereses de los trabajadores a cambio de puestos polticos en el gobierno y prebendas econmicas
(Lpez, 2009: 9). Segn Aurora Loyo, la corriente disidente ms
130
LA
importante es la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la

Educacin (CNTE) (citado en Muoz, 2008).
La CNTE surgi en 1979, cuando diversos contingentes de
maestros de los estados de Michoacn, Guerrero, Tabasco, Morelos, Chiapas y Oaxaca convocaron al Primer Foro Nacional de
Trabajadores de la Educacin y Organizaciones Democrticas
del SNTE que se llev a cabo el 17 y 18 de diciembre en la ciudad
de Tuxtla Gutirrez, Chiapas (Lpez, 2009), con el fin de demandar los siguientes puntos:
v
Aumento de un 30 por ciento emergente al salario magisterial base a partir del primero de enero de 1980.
Descongelamiento del sobresueldo.
Democratizacin del SNTE.
Realizacin de congresos en todas las secciones del pas, exigiendo procedimientos democrticos y respetando la voluntad de la base (Lpez, 2009: 26).
De acuerdo con Lpez (2009), las demandas se originaron en
los estados ms pobres del pas, en donde la miseria y la explotacin orillaron a los maestros a diversas formas de lucha y resistencia contra la prepotencia de las autoridades. Estas demandas
de la CNTE se han modificado y/o complementado a lo largo del
tiempo pero la que ha permanecido prcticamente inalterable es
la de democratizar al SNTE.
Por otra parte, entre los logros ms importantes de la CNTE
destacan que entre 1978 y 1981 gan tres secciones sindicales: la
22 en Oaxaca y la 7 y 40 de Chiapas. De acuerdo a Lpez (2009),
la importancia de la insurgencia magisterial en este periodo radica en que cuestion profundamente el control que ejerce el
Estado al SNTE a travs del charrismo sindical (sometimiento
131
ante el gobierno). A diez aos de su nacimiento, en 1989, la CNTE

logr la direccin de la Seccin 9, la cual segn Ornelas es la
ms poderosa del SNTE por estar en el Distrito Federal y por el
nmero de sus integrantes (Ornelas, 2008: 64).
No obstante, segn Muoz (2008), la fortaleza de la CNTE a
nivel nacional se ha ido desdibujando, ya que desde la dcada de
los aos noventa apenas si ha podido controlar la seccin 22 de
Oaxaca y las secciones 18 de Michoacn y 14 de Guerrero, aunque tiene una presencia fundamental en el Distrito Federal y en
Chiapas. De acuerdo a uno de nuestros entrevistados, el escaso
crecimiento de la CNTE se explica por dos factores principales: la
represin que ha enfrentado por parte del Estado mexicano y la
carencia de recursos financieros:
[] como te habrs podido dar cuenta yo sal de dos turnos y
ahorita estoy trabajando aqu [en la Seccin 9 democrtica del
DF]. No tenemos los tiempos, no tenemos las condiciones econmicas que quisiramos para que esto avanzara. Ha sido mucho de cmo subsistes, cunto aportas de tu dinero para que
esto vaya avanzando. Nosotros no tenemos los millones que
Elba Esther Gordillo nos roba, ellos recaudan alrededor de
120 millones de pesos mensuales en cuotas [...] Entonces, se
renen varios factores para imposibilitar el avance: ha sido
una poltica de Estado que nos estn dando hasta con la cubeta (DI1).
Pese a los limitados recursos polticos de la CNTE por las

pocas secciones sindicales que controla se trata de un grupo
que ha obtenido el apoyo de padres de familia, sindicatos independientes y diversas organizaciones sociales. (Muoz,
2008: 387).
132
LA
a. Ideologa y creencias de poltica

La coalicin disidente del magisterio ha permanecido por ms de
treinta aos a pesar de que los sueldos y prestaciones de los maestros han mejorado sustancialmente (Loyo, 2008). Entre 1996 y
2004, estos aumentos salariales fueron superiores incluso a
aquellos recibidos por los docentes del resto de los pases miembros de la OCDE (Santibez, 2008). Una de las principales razones por las que naci la CNTE fue precisamente por la demanda
de incrementos salariales para el magisterio, pero al haberse
atendido tal demanda, es relevante preguntarnos: Qu sustenta
su sobrevivencia? Aqu es donde las creencias parecen un buen
descriptor de la accin.
La creencia ms relevante que comparten los maestros disidentes es la necesidad de una democratizacin del SNTE. Se trata
de una creencia de poltica preferencial, en el sentido de Sabatier y Weible (2007), porque es la principal fuente de subdivisin
de los maestros sindicalizados. Adems, es una creencia normativa y es la principal gua de la conducta estratgica de la CNTE. Para
ilustrar el punto, leamos el testimonio de un maestro disidente.
Aunque parezca poco, nosotros llevamos aos en esta lucha y
no dejamos que Elba Esther nos imponga una direccin, sino
que queremos elegir la nuestra. [] Tenemos que defender el
derecho de los trabajadores a eleccin. Esa es otra de las arbitrariedades laborales que hay contra nosotros: no nos dejan
elegir a nuestros representantes sindicales, no existe eso, ellos
lo acaparan todo, ellos lo definen todo. La ley, por desgracia
en el pas est mucho al servicio del inters econmico poltico
y en este caso sindical; no se imparte justicia por quien tiene la
133
razn, por quien tiene el argumento sino por quien tiene el poder y los nexos en la clase poltica. (DI1).
Para la consecucin de esta y otras demandas los maestros disidentes han establecido redes de colaboracin con otros sindicatos,11 padres de familia y polticos de izquierda (Muoz, 2008). No
obstante, de acuerdo con Muoz (2008), la alianza con los partidos polticos ha generado que las demandas de la coalicin disidente vayan ms all de lo educativo. En el lenguaje de Sabatier,
esto apunta hacia coaliciones distintas fuera del subsistema de poltica que estamos analizando.
Por otra parte, entre las creencias profundas de los maestros
disidentes destaca su visin de la educacin como un asunto pblico. Esta creencia define el papel que debera desempear el gobierno en contraposicin al mercado y quin debe de participar
en la toma de decisiones gubernamentales (Sabatier y Weible,
2007). Los maestros de la CNTE rechazan las polticas neoliberales que ellos entienden como: la privatizacin de la educacin, la
influencia de los organismos internacionales en la definicin de
las polticas educativas, y la conduccin del sistema por los intereses del mercado. Sobre esto un docente miembro de la Seccin 9
democrtica, opin:
Nosotros concebimos una educacin integral, humanstica y
ellos estn trasladando mucho los conceptos empresariales a
la educacin, hablan de una educacin eficiente en funcin
slo del aparato productivo. Pero aqu viene otro problema,
con el aparato productivo la generacin de riqueza no es repartida entre todos los sectores de la sociedad, se la est que11
134
Recientemente se pudo apreciar la alianza de la CNTE con diversos sindicatos para protestar por los nuevos reglamentos de la Ley del ISSSTE aprobada
en marzo de 2008.
LA
dando una sola parte. Entonces son muchas cuestiones y este

asunto de las competencias pues se han brincado mucho
para ese lado: necesitamos agentes capaces de responder a las
exigencias el mercado y t diras pues si lo ves as puede que
se tenga alguna razn, el problema es cuando llega la hora de
la reparticin de la riqueza generada. Son muchos problemas
que tenemos. (DI1).
El hecho de que este informante relacione las competencias con

una agenda de mercado requiere ser analizado con mayor detenimiento. El conocimiento generado por los acadmicos puede contribuir en este sentido. De ah la importancia que las coaliciones
disidentes cooperen con otros actores como los acadmicos. Asimismo, esto es congruente con los postulados de Sabatier y Weible
(2007) cuando le otorgan un peso central a la investigacin para corroborar o refutar las creencias centrales de poltica.
Asimismo, es importante resaltar que la ideologa de la coalicin disidente del magisterio podra limitar su posibilidad de
coordinacin con otros actores. Sobre este punto un profesor disidente nos coment:
Con los empresarios no existe ningn tipo de relacin. Tiene
que ver mucho con la concepcin de educacin que se tiene y
con la construccin del proyecto educativo, ellos han planteado, por ejemplo, el asunto de los bonos en educacin, es una
forma de privatizacin de la educacin que ya tiene mucho,
entonces son visiones opuestas y eso ha hecho que no haya relacin con ellos. (DI1).
Ante esta acendrada creencia, el establecimiento de mecanismos de colaboracin entre la CNTE y la clase empresarial es poco
probable a menos que surja otra creencia central de poltica que
los aglutine. Como se ver ms adelante, esto no significa que la
135
coalicin disidente no haya establecido coaliciones con otros actores; por ejemplo, las creencias de poltica de los maestros disidentes de Morelos son compartidas por un grupo de acadmicos de la
UNAM,
lo cual posibilit el establecimiento de una coalicin pro-
motora entre ambos. Esto se analiza manera ms puntual en secciones posteriores.12
b. Recursos
La influencia de la coalicin disidente del SNTE se ve restringida
por los escasos recursos polticos que posee, en comparacin con
los de la coalicin dominante. La CNTE carece de una autoridad
legal para disear polticas educativas, e inclusive, de acuerdo con
Muoz (2008), su reconocimiento oficial como un sindicato disidente es inviable ya que los gobiernos federales o estatales difcilmente le daran el registro sindical a los disidentes y menos an si
tienen un carcter de independientes. (2008: 386). Adems, la
coalicin disidente cuenta con pocos recursos financieros y aunque la CNTE tiene liderazgos personalistas fuertes difcilmente se
puede hablar de una figura como Elba Esther en el caso del Comit Nacional, que mantenga el control indiscutible en alguna seccin controlada por esta corriente sindical. (Muoz, 2008: 411).
Aunado a lo anterior, cuando se explor en este estudio la posibilidad de que los disidentes tuvieran una voz a travs de un
medio de informacin impreso, la reaccin del reportero con el
que hablamos fue la siguiente: Si entrevistamos a maestros disidentes se nos cae la nota. Segn una maestra en servicio: La
12
136
Para una descripcin ms detallada del sistema de creencias de la coalicin

disidente ver la Seccin X de este trabajo: Creencias, intereses y derechos de
los maestros, y en particular el Cuadro 14.
LA
nica percepcin que tengo de la Coordinadora es que son un

grupo de conflicto pero nada ms, no tengo conocimiento sobre
por qu estn luchando o porqu derechos (DO4).
A pesar de estos testimonios negativos en relacin a la coalicin disidente del magisterio, la demanda de la CNTE por lograr
una democratizacin sindical, es una creencia de poltica capaz de
posibilitar coaliciones con otros participantes de poltica, por
ejemplo, con intelectuales, investigadores y acadmicos.
El principal recurso poltico con el que cuenta la CNTE son los
grupos de movilizacin. Segn una maestra disidente, los aciertos
de la lucha sindical de la CNTE a lo largo de la historia han sido:
La combinacin, creacin y uso de distintas formas de lucha: mtines, bloqueos, manifestaciones, paros escalonados e indefinidos, plantones, caminatas, marchas masivas con sus variantes que
en ms de una ocasin desbordaron el Zcalo y el uso de distintos
tipos de prensa en la difusin del conflicto y la creatividad de los
maestros para hacerse de recursos econmicos y poder sostener
este movimiento (Lpez, 2008: 111).
A pesar de contar con recursos de movilizacin, la CNTE ha tenido, en general, una influencia reducida en el diseo y la implementacin de las polticas educativas.
3.
Otras coaliciones promotoras
Las coaliciones promotoras que describimos en este apartado no

son los nicos actores relevantes en la implementacin de los concursos de oposicin. Existen otros participantes de poltica como
los gobiernos de los estados y las organizaciones de la sociedad civil (OSC), entre otros, que tienen una intervencin activa en el proceso de implementacin de los concursos.
137
Es evidente que, tanto los gobernadores como las Organizaciones de la Sociedad Civil establecen redes de coordinacin entre
ellos. En el caso de los estados existe un espacio institucionalizado
para expresar la voz de las autoridades de las entidades federativas que es el Consejo Nacional de Autoridades Educativas
(CONAEDU) y para las organizaciones de la sociedad civil existe el
Consejo Ciudadano Autnomo por la Educacin (CCAE). Aunque ambas instancias podran ser analizadas como coaliciones
promotoras, nuestra informacin, tanto documental como emprica, es insuficiente para dar cuenta de esto.
Lo anterior no significa que la intervencin de los gobiernos
de los estados y de algunas OSC sea obviado en nuestro estudio,
ya que como se ver en el siguiente captulo, estos actores son incluidos como participantes de poltica (con creencias y recursos independientes) pero no al nivel de coaliciones promotoras.
II. Meritocracia. Se elige a los mejores

docentes a partir de un examen
de seleccin?
La creencia central de poltica que subyace en el diseo de los concursos de oposicin es la de lograr mediante el mrito individual una posicin o puesto pblico. En el caso de los profesores
de educacin bsica esta exigencia es clave pues se trata de la formacin de las nias y nios mexicanos.
Segn Goldthorpe (1997) la meritocracia ha sido una demanda creciente de las clases medias, las cuales han postulado que los
puestos de responsabilidad al servicio del Estado sean asignados
a partir de competencias demostrables de los individuos y no por
138
LA
nepotismo, corrupcin o compra de los puestos. El acceso a las

posiciones pblicas debe darse entonces por los logros educativos de las personas, por su xito en exmenes y por la conclusin
exitosa de formas prescritas de capacitacin y entrenamiento
(Goldthorpe, 1997)
Asimismo, la nocin de meritocracia implica que el talento y la
capacidad de las personas son los factores determinantes para tener xito y ascender en la escala social. De acuerdo con Hayek:
Es benfico para el funcionamiento de las sociedades que los
individuos consideren que su bienestar depende de su propio
esfuerzo y de sus decisiones [] aunque existe el riesgo de una
exagerada confianza en las propias habilidades. (Citado en
Goldthorpe, 1997: 676).
A pesar de los efectos sociales positivos de la meritocracia (e.g

la motivacin de los individuos y el desarrollo de su capacidad)
hay un problema central para su consecucin; definir qu representa el mrito y ms an, asegurar los criterios pertinentes para
evaluarlo.
Es posible considerar como mediciones proxy del mrito al
nivel educativo de las personas (como un indicador de su conocimiento), sus habilidades (lectura, escritura) y su flexibilidad
mental y capacidad de aprender. (Thorow 1972, 1984 citado en
Goldthorpe, 1997). Adems, en las sociedades posindustriales
se ha incrementado el uso de evaluaciones de tipo cualitativo
que incluyen aspectos tales como la personalidad (e.g. disposicin de trabajar en equipo) y el estilo de vida de las personas
(e.g. facilidad para viajar), las cuales buscan identificar cualidades como la lealtad, el compromiso, y la adaptabilidad. (Goldthorpe, 1997).
139
Los indicadores anteriores son pertinentes para estimar el mrito de las personas, pero no existe un consenso social sobre su utilizacin. La medicin del mrito puede variar dependiendo de los
contextos y/o de los sectores sociales y econmicos que se estn considerando. Lo que es importante resaltar en este reporte es que la
propuesta de asignacin de las plazas docentes de la Alianza por la
Calidad de la Educacin, se sustenta en la identificacin del mrito
de los aspirantes y el mecanismo que se utiliz para evaluarlo fue un
examen de seleccin. La primera parte (identificacin del mrito)
despert la simpata y el apoyo de distintos actores aunque la forma
de medir ese mrito (exmenes estandarizados) gener lo contrario. Esto se discutir ms adelante.
Pocos negarn que un examen de ingreso al servicio docente
de la educacin bsica, es un criterio ms moderno y pertinente
para la asignacin de plazas que las prcticas discrecionales y
clientelares de la burocracia sindical. Sin embargo, para que este
instrumento de evaluacin contribuya a la seleccin efectiva de
los mejores maestros es necesario garantizar su validez y confiabilidad. Esto implica, que el examen sea diseado con estndares elevados de calidad metodolgica y tcnica, de forma que los
aspectos y dimensiones de inters sean revelados en forma completa y adecuada, como menciona el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE) sobre otros mecanismos de evaluacin.
(INEE, 2006: 5)
Por las razones anteriores, la iniciativa de asignar plazas a
partir de un examen de seleccin es intrnsecamente valiosa,
pero el uso de este mecanismo despierta varias interrogantes;
por ejemplo: Con qu criterios se dise el examen de ingreso al servicio docente? Qu competencias se priorizaron?
Cules fueron las caractersticas de las preguntas y cules las
140
LA
ponderaciones para calificar las mismas? Contribuye el examen introducido por la SEP a definir un perfil del maestro de
educacin bsica? Cmo fue el proceso de evaluacin de los
aspirantes? En lneas posteriores se respondern algunos de
estos cuestionamientos.
III. Normas y leyes.

Bases de la estructuracin de las polticas
En la literatura sobre implementacin de polticas uno de los aspectos centrales de la perspectiva arriba-abajo son las leyes, estatutos y ordenamientos jurdicos y judiciales. En este sentido, la
Alianza nos ofrece interesantes lecciones pues, segn Barrera
(2009), no existe ningn instrumento jurdico verdaderamente
vinculante que asegure que permanezca la realizacin de los concursos de oposicin derivados de la Alianza.13 Su permanencia depende de factores menos tangibles de la coalicin dominante.
Curiosamente, lo que s est estipulado en la ley, es que el
SNTE tiene la facultad de asignar la mitad de las plazas de nueva
creacin de manera libre y segn mejor le convenga. Esta prerrogativa de la burocracia sindical se menciona como sigue en Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE):
Las plazas de ltima categora de nueva creacin o las disponibles en cada grupo, una vez corridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocurrieren, y previo estudio
13
Ivn Barrera escribe esto en el informe Contra la Pared: estado de la educacin

en Mxico 2009, publicado por la asociacin Mexicanos Primero, que es una
iniciativa ciudadana independiente y plural, respaldada por empresarios
mexicanos.
141
realizado por el Titular de la Dependencia, tomando en cuenta la opinin del Sindicato, que justifique su ocupacin, sern
cubiertas en un 50% libremente por los Titulares y el restante
50% por los candidatos que proponga el Sindicato. (LFTSE, Captulo 3, Artculo 62).
Esto significa que el sindicato puede otorgar las plazas por

mecanismos distintos al mrito de los aspirantes ya que la ley as
se lo permite. En otras palabras, aunque en la Alianza se establece el compromiso de asignar las nuevas plazas docentes a travs
de concursos de oposicin, al no cambiar la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado no se modifica la relacin de poder.
Adems de lo anterior, existen otro tipo de reglamentos muy
particulares que estn relacionados con la seleccin de los nuevos trabajadores de la educacin; por ejemplo, en el Artculo 43
de la LFTSE se menciona que:
Son obligaciones de los titulares a los que se refiere este artculo
preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes
y antigedad, a los trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren; a quienes representen la nica fuente de
ingreso familiar; a los Veteranos de la Revolucin; a los supervivientes de la invasin norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado servicios y a los que acrediten
tener mejores derechos conforme al escalafn. (Artculo 123,
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado).
De acuerdo con Flores Crespo (2009), estas son aberraciones

legales y si los legisladores y los partidos no actan para modificarlas:
[] son cmplices de la mala calidad educativa, ya que dejan
que las leyes privilegien a una casta (sindicalizados, veteranos,
142
LA
supervivientes, etctera) sobre otras personas que pueden tener mayores capacidades intelectuales para dedicarse de manera ms profesional a la educacin.
Los legisladores pueden darle rumbo a las polticas, tanto

asignando recursos a proyectos especficos como la Alianza por
la Calidad de la Educacin, como proponiendo iniciativas, discutiendo leyes y aprobando reformas legales. En este sentido, no
olvidemos que, como reporta Observatorio Ciudadano de la
Educacin (2009), el 30 de octubre de 2008, el grupo parlamentario del Partido Accin Nacional propuso una iniciativa para
modificar la Ley General de Educacin y agregar a las atribuciones de la SEP la de fijar los lineamientos generales de carcter nacional para la asignacin de plazas vacantes y de nueva creacin,
mediante la aplicacin de exmenes de oposicin sujetos a mecanismos transparentes, imparciales y legales, que acrediten la
preparacin acadmica y pedaggico para el ejercicio de las funciones docentes. (OCE, 2009: 29). Quiz, detrs de esta propuesta estuvo Santiago Creel, senador de la repblica y figura central
del PAN, quien expres:
Debemos transformar lo que ha sido este camino de la Alianza
por la calidad educativa en ley, que no sea slo un acto voluntario del sindicato ni gobierno lo que vaya determinando el xito
o el avance de esa naturaleza, sino que sea obligatorio el proceso evaluatorio de maestros y alumnos.14
Pese a que tena el respaldo de todo el Consejo Poltico Nacional del PAN, la iniciativa de Santiago Creel no prosper y sera
bueno buscar, en investigaciones futuras, las explicaciones a ello.
14
Alejandro Snchez, Creel logra respaldo para contener a Elba, Excelsior, 5

de marzo de 2010.
143
Que la Alianza emprenda una poltica buscando sobreponerse a

un ordenamiento legal como el que marca la LFTSE es un atributo
interesante para el anlisis de su proceso de implementacin.
IV. Primeros concursos. Ilustraciones

de una planeacin corporativa
Aunque se esperaba que los procesos de negociacin para definir
las bases de los concursos fluyeran relativamente rpido entre la
SEP y la dirigencia sindical, este punto, como bien observ Barre-
ra (2009), se complic por fuertes discrepancias entre ambas

partes. La Alianza sali a la luz el 15 de mayo de 2008 y el 27 de
julio del mismo ao se dieron a conocer las primeras convocatorias para el ingreso al servicio docente por la va de los concursos
de oposicin. Sobre el diseo de los concursos, valdra la pena
resaltar varios aspectos para comprender mejor el proceso de
implementacin:
1.
La participacin de los estados en los concursos,
2.
El organismo evaluador, y
3.
La participacin de una organizacin no gubernamental,

Transparencia Mexicana, que fungi como observador del
proceso.
Analicemos el primer aspecto.
Es necesario resaltar que a pesar de lo previsto en el plan de
trabajo de la Alianza, no todas las nuevas plazas y vacantes se sometieron a concurso. De tal manera, en la primera convocatoria
se propuso que:
v
Se concursaran las plazas no escalafonarias, tanto las de jornada como las de hora-semana-mes.
144
LA
v
Se concursaran cien por ciento de las plazas federales de

nueva creacin; entre setenta y ochenta de las plazas federales con vacante definitiva; el treinta de las plazas estatales de
nueva creacin; y el cincuenta por ciento de las plazas estatales con vacante definitiva. Es importante destacar que el
restante cincuenta por ciento de las plazas no sometidas a
concurso son asignadas directamente por el SNTE (Barrera,
2009: 120 nfasis agregado).
Como se puede observar en la Tabla 1, slo se sometieron a
concurso 6,394 plazas estatales y federales en la primera convocatoria. De acuerdo con Barrera (2009) esto significa un poco ms de
17 por ciento del total de plazas liberadas al ao (36,764), el porcentaje restante, y mayor, se ocuparan mediante los mecanismos
tradicionales de asignacin. (Barrera, 2009: 120).
Esta investigacin corrobor lo planteado por Barrera. Haba
un mecanismo dual para asignar las plazas: una era el concurso y
la otra las clsicas prcticas clientelares. Los testimonios de una
maestra y de una directora de una escuela primaria en el Estado
de Mxico son elocuentes al respecto:
Las plazas se siguen vendiendo. Conozco personas muy cercanas que estn por jubilarse y que todava estn con los estatutos anteriores y tienen el derecho de heredar o vender
su plaza. En el caso de una persona conocida, como no tena
personas cercanas ni familiares a quien dejrsela la vendi
[] Y en mi caso particular, yo vengo de otro estado [Veracruz] y me vine a incorporar a otro estado [Estado de Mxico] con una nueva plaza. Primero fui a mi sindicato a hacer
un cambio de estado pero resulta que para eso se tardan ms
de un ao y como me encontr con muchas trabas tuve que
pedir un favor. (D04).
145
En este testimonio destaca la capacidad de negociacin de la

burocracia del SNTE para establecer lazos entre entidades federativas. En el siguiente testimonio, se muestra la opinin del directivo de una escuela, en donde se pone de manifiesto que los
sistemas de asignacin de plazas inter-generacionales siguen
operando.
Los hijos [de los maestros] que solicitan plazas en esta escuela,
todos tienen preparacin como docentes, terminaron su educacin con licenciatura en educacin primaria. Entonces no
hay problema. Hacen bachillerato, entran a la UPN o a la normal y terminan sus estudios. Ya que estn titulados y si el maestro se jubila, solicita que se le apoye y se le d la plaza a su hijo. Pero
[los hijos] tienen el perfil. No estamos metiendo otros perfiles
a la educacin. (DO2).
El hecho de que existan dos caminos para lograr una plaza,

podra desincentivar a los maestros a apoyar los concursos de
oposicin en particular, y en general a la Alianza. El siguiente
testimonio de una autoridad educativa estatal confirma que:
Ha habido desencanto porque no se estn concursando todas
las plazas que existen. Por ejemplo, las plazas interinas y hay
un margen considerable de stas (ver. Art. 43 de plazas interinas) [] Es muy dinmico el movimiento de las plazas: estn
las de los profesores que se jubilan, los que se mueren o cambian de residencia y las plazas de programacin detallada que
tiene la SEP. Adems, hay vaguedades en el nuevo ingreso al
entrar ya que los interinatos se siguen dando a los hijos de los
docentes. (FU3).
Lo manifestado en los testimonios anteriores, adems de evidenciar ineficacias en la implementacin de la poltica de profe146
LA
sionalizacin de docentes, agudiza la necesidad de hacer

pblicas las estadsticas sobre las plazas para profesores directores y autoridades educativas. Se desconoce cuntas plazas hay,
cul es su distribucin por entidad federativa y, sobre todo, la periodicidad con la que estas se renuevan. Al tener acceso a este recurso de informacin, las coaliciones promotoras y en general
los participantes de poltica, podran generar un contexto de
exigencia pblica ms slido que abone hacia un proceso de implementacin menos difcil.15
Pero entrando al terreno de la intergubernamentalidad, es
necesario preguntarnos: Qu estados apoyaron los acuerdos sobre ingreso y promocin de la ACE? Segn informacin proporcionada en la Cuadro 8, tan slo siete estados sometieron plazas
estatales a concurso en la primera convocatoria. Estos estados
fueron: Guanajuato (417), Jalisco (357), Nuevo Len (286), Yucatn (170), Chiapas (157), Sonora (60) y Aguascalientes (1). En
conjunto, las siete entidades federativas concursaron 1,407 plazas de las cuales 33 por ciento fueron para profesores de nuevo
ingreso y 67 por ciento para docentes en servicio. El resto de las
entidades federativas no incorporaron plazas estatales al primer
concurso y en los estados de Michoacn y Oaxaca no se concursaron ni siquiera las plazas federales.
Por otro lado, en Coahuila se bloquearon algunas de las sedes
de los exmenes por lo que la aplicacin de los mismos se tuvo
que posponer (Barrera 2009). Estas manifestaciones de rechazo
resaltan la importancia de estudiar los procesos de implementacin de polticas bajo marcos de anlisis que logren capturar lo
15
Al estar escribiendo estas notas, se tiene noticia que el 30 de junio se dar a

conocer el Registro Nacional de Escuelas, Alumnos y Maestros (Rename) que
ofrecer informacin sobre el nmero de maestros.
147
0
0
Baja California
Baja California
0
0
157
0
0
0
417
0
0
357
0
0
0
0
0
110
0
0
0
291
0
0
250
0
0
0
0
0
47
0
0
0
126
0
0
107
0
0
0
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Guanajuato
Campeche
Sur
0
0
Aguascalientes
Total plazas
estatales
Docentes en
servicio
Plazas estatales
Nuevo ingreso
Entidad
24
207
96
81
24
21
64
93
16
18
46
15
Nuevo ingreso
21
86
824
102
259
23
21
61
937
14
53
13
Docentes en
servicio
45
293
1,277
102
757
47
42
125
1,187
30
25
101
28
Total de plazas
Contina en pgina siguiente
45
293
920
102
340
47
42
125
1,030
30
25
99
28
Total plazas
federales
Plazas federales
Cuadro 8
Distribucin de la cantidad de plazas a concurso por entidad federativa
2008-2009
0
286
0
0
0
0
0
0
60
0
0
0
0
170
0
1,407
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
170
0
934
174
0
0
0
0
0
0
60
0
0
0
0
0
0
473
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
1,373
358
35
31
16
16
20
14
53
44
Nuevo ingreso
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos proporcionados por Barrera (2009).
Nuevo Len
Nayarit
112
Total plazas
estatales
Docentes en
servicio
Nuevo ingreso
Plazas estatales
Entidad
3,572
21
38
356
39
31
19
124
23
56
72
352
Docentes en
servicio
4,945
21
38
714
74
62
35
140
43
70
125
396
Total plazas
federales
Plazas federales
6,394
21
208
714
80
10
129
40
148
47
76
145
682
Total de plazas
ocurrido en los distintos planos (layers) de gobierno y de poder.

La Alianza resalt esta necesidad, pues distintos gobiernos estatales se mostraron inconformes con su diseo y operacin.
Veamos el testimonio de un funcionario del gobierno de
Zacatecas.
[Con la Alianza] se dio un pacto unilateral y obviamente estamos frente a un problema [] la implementacin de la Alianza
s necesita a los estados, pero si vamos a ser empleados o simples pagadores de sus proyectos y programas, indudablemente esto va a tener poco xito. (Flavio Campos, secretario de
Educacin del estado de Zacatecas, en entrevista, Reforma;
29-VII-2008).
Este testimonio ilustra lo sostenido por algunos tericos de la

implementacin, sobre todo aqullos ligados al modelo abajo-arriba. Como se mencion en el Captulo 2, quiz una de las
contribuciones de este enfoque ha sido la necesidad de poner
atencin a un nivel de gobierno ms real que el de la alta jerarqua, en donde existen rutinas, intentos de los burcratas de a
pie para rebasar la incertidumbre que generan las decisiones de
los altos funcionarios y la presin del trabajo cotidiano.16 El resultado de todas esas interacciones es lo que forma las polticas,
segn Lipsky (citado en Hill y Hupe, 2006).
Por su parte, el gobernador de Coahuila calific el primer
concurso de la Alianza como una burla grosera de la SEP al concursar slo 40 plazas para atender a 40 mil maestros, y enftizo:
Slo se respaldar el acuerdo si se sujeta a una serie de estnda16
150
En opinin de uno de los revisores externos de este estudio, en los estados

tambin puede existir un estilo de hacer poltica de arriba-abajo. Este punto requiere mayor investigacin emprica.
LA
res de transparencia y ampla sus beneficios para los maestros

coahuilenses recin egresados (Humberto Moreira, gobernador de Coahuila, Reforma, 2008).
Con qu incentivos contaban los estados de la federacin para apoyar la Alianza y sus concursos si los gobiernos estatales no
fueron considerados en el diseo de la misma? Adems, era muy
difcil que la coalicin dominante SEP-SNTE impulsara una ejecucin exitosa, ya que por un lado, se le cuestionaba su autoridad, y
por otro, no contaba con un recurso legal para impulsar la participacin de las entidades federativas.
Otro punto de anlisis en el proceso de implementacin es
que anteriormente a que surgiera la Alianza, en algunos estados
ya se haban introducido concursos para asignar plazas. De
acuerdo con la Secretara de Educacin Pblica (2005) a finales
de la administracin de Vicente Fox:
[] 15 estados aplican y perfeccionan procedimientos de evaluacin para la asignacin de plazas [] Por lo que se refiere a
los concursos de oposicin algunos estados registran avances en
el establecimiento de acuerdos con las correspondientes secciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin.
(SEP, 2005: 195-196).
Uno podra pensar que la Alianza se quiso empalmar con estos mecanismos para operar, y que por lo tanto, su implementacin pudo haber sido ms eficaz. No obstante, uno de nuestros
informantes afirm lo siguiente:
Los estados que ya tenan un proceso [previo de realizacin] de
concurso de oposicin sufrieron una recada en eficacia [con la
introduccin de la ACE]. El concurso ahora es peor que como
sola ser porque tienen que esperar a las convocatorias nacio151
nales. Decisiones que antes se tomaban en lo interno ahora tienen que ser de manera ampliada, muchos de ellos tenan instrumentos que consideran que eran ms completos, ms
precisos, incluso ms exigentes que a los que se est recurriendo
ahora. Entonces, para los estados que ya tenan un concurso, el
concurso nacional result ser un retroceso. Por otra parte, para
los que no tenan un concurso, se experiment como una amenaza a la gobernabilidad, especialmente aquellos estados que seguan teniendo el trato con las normales de garantizar una plaza
[a sus egresados], aunque no estuviese ligado a las necesidades
educativas planeadas, como el caso de Guerrero en el que haba
este compromiso histrico que incluso est reflejado en algunos
documentos oficiales de que todo egresado de cualquier normal del estado tendra garantizada su plaza, con todas las caractersticas de las plazas, con su definitividad por ejemplo.
(EM1 itlicas agregadas).
De acuerdo con Barrera (2009) los estados que se vieron perjudicados por la introduccin de la Alianza fueron: Baja California, Colima, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y
Yucatn. La excepcin fue el estado de Nuevo Len, pues a pesar
de que ya realizaba concursos no enfrent mayores dificultades.
En estos estados se sugiere un estudio futuro sobre implementacin para indagar las causas de estos avances y retrocesos. Es
tambin importante hacer notar que el testimonio arriba presentado corrobora la falta de incentivos (gobernabilidad) de los
gobiernos de los estados para impulsar la Alianza.
Qu aprendizajes podemos recoger de la evidencia aqu recopilada? En primer lugar que el grado de efectividad en la implementacin de la Alianza responde a un problema de diseo
152
LA
de polticas. No haber incluido a las entidades federativas en el

proceso de polticas gener problemas. Si el Presidente de la Repblica y los dirigentes sindicales crean que unindose podan
echar a andar sus propuestas por muy valiosas que fueran los
ejecutores de las mismas se encargaron de cuestionar tal visin.
Esto corrobora que, en algunos casos, el corporativismo no es tan
eficiente como algunos tericos lo piensan.
V. Segundo concurso.
Ms actores, menor simulacin?
De 2008 a 2009 hubo un cambio importante en trminos de implementacin de la Alianza. La participacin de las entidades federativas se increment de siete a 13 y los estados que se incorporaron fueron Chihuahua, Durango, Nayarit, Quertaro, Veracruz
y Zacatecas. Adems, el nmero de plazas tanto federales como
estatales que se sometieron a concurso tambin ascendi. La cantidad de plazas federales de jornada completa que se concursaron
pas de 4,945 en 2008 a 12,246 en 2009, mientras que las plazas
estatales de jornada concursadas pasaron de ser 1,449 en 2008 a
4,387 en 2009 (Barrera, 2009). La tasa de cambio fue de 142 por
ciento en la cantidad de plazas federales y de 202 por ciento en las
estatales.
Si bien el avance en trminos cuantitativos es indiscutible, los
problemas persistan. Por ejemplo, ms de la mitad de las entidades federativas no concursaron plazas estatales en la segunda
convocatoria y, nuevamente, tanto en Michoacn como en Oaxaca no se concursaron ni siquiera las plazas federales. Para Barrera (2009) la baja participacin de los estados expone de nuevo
153
la fragilidad de este arreglo y la influencia que ejercen las secciones sindicales del SNTE y los sindicatos disidentes en el resto de
los estados. (Barrera, 2009: 129).
Para el segundo concurso, parece que se aprendi una leccin:
era importante incorporar a las entidades federativas en este
acuerdo y olvidar que en el anuncio de la Alianza se portaban
como principales impulsores el Presidente de la Repblica y la dirigencia sindical. Dio buenos resultados este movimiento? En
qu trminos fue benfica la inclusin de los estados? Analicemos
el punto.
1. Anexos tcnicos: punto de negociacin

poltica, y la calidad educativa?
Al hacer una revisin de las convocatorias por estado, se puede
observar que los requisitos para participar en los concursos son
variables. Por ejemplo, para el segundo concurso, en algunos estados como Colima y Guerrero, adems de la acreditacin del
examen de conocimientos, se les solicit a los aspirantes un certificado mdico de buena salud, en Chihuahua se le puso lmite a la
edad (menor de 45 aos), en Morelos se les exigi una carta de no
antecedentes penales y en Sonora, adems de realizar un examen
psicomtrico se les solicit que acrediten no tener adicciones a
partir de una evaluacin que estar a cargo de instituciones de seguridad social en el Estado. En otras palabras, en Sonora al
igual que en Baja California se pidi a los aspirantes un examen
antidoping.17 Tambin, en algunos casos, variaban las escuelas de
procedencia de los aspirantes. De esta forma y como comunic la
17
154
Informacin disponible en http://www.concursonacionalalianza.org/?p=

anextec
LA
prensa, haba casos en que jvenes aprobaban el examen pero se

les informaba que quedaba sin efecto su contratacin por no cubrir el perfil acadmico. La razn? La maestra no haba egresado de la Nacional de Educadoras de Jardines de Nios (Mirtha
Hernndez, Reforma, 13-IX-09).
El hecho de que varen los requisitos por estado hace pensar
que las negociaciones locales introducen particularidades a la
poltica de profesionalizacin docente. Esto resarce el hecho de
haber excluido a los estados en el diseo de los concursos, pero
tambin apunta hacia un problema: que la negociacin est basada en factores ajenos al mrito acadmico para lograr una plaza.
Si cada estado estipula sus propias reglas para abrir las convocatorias se resuelve un conflicto entre estados y secciones sindicales, pero no se abona el camino hacia la calidad acadmica pues
se rompe un principio de equidad entre entidades y sus participantes. Adems, se abre a evidentes polmicas como la siguiente
que una maestra comenta:Pasar el examen de oposicin no es
garanta de que obtengas una plaza, porque si el psicomtrico no
lo pasaste pues ya te fregaste, ya te atoraron y nunca te dan revisin de examen. (DO4).
La negociacin basada en intereses propios de los estados ms
que en un principio meritocrtico, la confirma Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE) al afirmar que el concurso de 2008:
[] fue manejado por las secciones sindicales en acuerdo con los
gobernadores y en muchos casos se decidi limitarlo para ciertos
aspirantes y no dar amplia difusin a las convocatorias para controlar el flujo de los eventuales interesados. (OCE, 2009b). Es decir, los concursos resuelven un problema poltico y de
gobernabilidad del sistema educativo a costa de la calidad educa-
155
tiva. Con estos antecedentes, se corre el riesgo de alterar el sistema de creencias que busca promover la ACE.
VI. La participacin
de Transparencia Mexicana
Con el nimo de dotar a la Alianza de legitimidad y consenso, valores que no tena en su origen, la coalicin dominante SEP-SNTE
invit a una organizacin no gubernamental, Transparencia Mexicana (TM), a que diera seguimiento a los compromisos de la
Alianza. De acuerdo con el ex titular de la Unidad de Planeacin y
Evaluacin de Polticas Educativas ( UPEPE):
La dirigencia sindical a nivel central hizo una apuesta a la
transparencia, en ningn momento se puso en la mesa no difundir la informacin [de los concursos]; era bastante predecible que al difundirla el sindicato se sintiera en el banquillo de
los acusados, pero todo lo contrario, estuvo Transparencia
Mexicana con nosotros todo el tiempo que dur el proceso [de
los concursos].18
TM particip
de distintas manera en la Alianza. El presidente
del Consejo Rector de esta institucin, Federico Reyes Heroles, calific pblicamente a la ACE como la reforma ms profunda del
presidente Caldern.19 TM tambin certific a observadores para
monitorear el proceso de los concursos y adems, fue invitado
18
Maira Pavn, Un paso irreversible en la transformacin del profesorado,
19
(entrevista a Jorge Santibaez), revista Educacin 2001, No. 1690, 2008.

Federico Reyes Heroles, Reforma, 21 de octubre de 2008.
156
LA
para formar parte del Consejo Autnomo Ciudadano para el seguimiento de la Alianza junto con otras OSC.20
Pese a que TM se presenta como una organizacin no gubernamental que enfrenta los problemas de la corrupcin de manera integral21 su mera inclusin en el pacto de la Alianza no ha bastado
para desterrar la mala imagen que envuelve a la burocracia sindical. Para Rodolfo Ramrez, integrante de la agrupacin civil Educacin y Cambio,22 la inclusin de Transparencia Mexicana no basta
para convencer a los maestros de que confen en el [nuevo] mecanismo de asignacin de plazas. Sobre esto una maestra opin:
Se dice que una asociacin civil sin fines de lucro pero que
cobra por sus servicios, llamada Transparencia Mexicana
acompaar la instrumentacin de las acciones de la Alianza. [Pero] los concursos de oposicin tampoco son garanta
para extirpar la corrupcin en la asignacin ya que sta proviene de los grupos de poder que controlan el SNTE y los charros
sindicales. El SNTE seguir teniendo injerencia en el proceso.
(Arriaga, 2008).
Incluir a distintos actores en el estudio de la implementacin conduce a considerar los enfoques sintetizadores. Adems,
como ya se mencion en el Captulo 2, uno de los aportes de los
tericos de la implementacin circunscritos a la perspectiva
20
21
22
Segn Nurit Martnez este Consejo tena entre sus objetivos: asegurar el
monitoreo ciudadano y la contralora social en la reforma educativa; fomentar la participacin ciudadana y de las organizaciones sociales en el diseo,
seguimiento y evaluacin de la poltica educativa, El Universal, 21 de mayo
de 2008.
http://transparenciamexicana.org.mx/quienessomos/transparenciamexicana, consultado el 6 de abril de 2010.
Sonia del Valle, Ven bajo prueba control de SNTE, Reforma, 13 de septiembre de 2008.
157
sintetizadora es que hay factores ms all de las reglas u ordenamientos que pueden acrecentar la efectividad de la implementacin. Estos factores son relativamente intangibles como la
confianza o la percepcin que se tiene sobre el grado de poder e
influencia de los participantes de las polticas (vase la satanizacin o devilshift de Sabatier). En el caso de la maestra citada arriba es claro que la inclusin de TM no puede borrar la imagen con
la que algunos maestros perciben el papel desempeado por la
burocracia del SNTE. Algo ms es necesario para construir la confianza y con ello, la cooperacin entre actores que buscan objetivos de poltica similares.
La construccin de confianza y colaboracin en los actuales
procesos de poltica en Mxico es un tema que es necesario analizar con mayor detenimiento. El caso de TM ejemplifica este punto. Recientemente, algunos comentaristas como Juan Pardinas
han cuestionado si Federico Reyes Heroles, presidente del Consejo Rector de TM, expresa juicios realmente independientes.23
Adems, en nuestra investigacin se identific alguna evidencia de que hubo una ruptura hacia dentro del Consejo Ciudadano que se propona hacer el seguimiento de la Alianza por
desavenencias entre TM y el resto de las organizaciones de la sociedad civil. Una fuente de estos desencuentros fue que, hasta la
23
158
Esto fue a raz de que el martes 23 de febrero de 2010, Federico Reyes Heroles,
elabor junto con Hctor Aguilar Camn y Jorge Castaeda, un comunicado
intitulado No a la generacin del no en el cual se pronunciaron en contra de
los legisladores y fuerzas polticas que frenan la implementacin de las reformas propuestas por el Ejecutivo federal. Esta iniciativa, suscrita por un amplio
grupo de ciudadanos, despert suspicacias en diversos analistas: por ejemplo,
en opinin de Juan Pardinas: A los ojos de algunos, el simple hecho de coincidir con la propuesta presidencial transform a un grupo de ciudadanos independientes en porristas incondicionales del gobierno. Juan E. Pardinas, La
pedagoga autoritaria, Reforma, 28 de febrero de 2010.
LA
fecha, TM no ha publicado un reporte sobre el seguimiento de la

Alianza y sus procesos de implementacin, tal como se haba
planeado.
VII. rgano de evaluacin

independiente con carcter federalista
De acuerdo con la primera convocatoria, la evaluacin de los exmenes se iba a efectuar a partir de un mecanismo transitorio, el
cual estara acordado y supervisado por la SEP y el SNTE, y a partir
del ciclo escolar 2009-2010, la convocatoria la elaborara un
rgano de Evaluacin Independiente con Carcter Federalista
(OEIF). Con esta instancia se esperaba tambin que se redujeran
las crticas al hecho de que la Secretara de Educacin Pblica y la
burocracia sindical fueran juez y parte en los concursos, pues,
como deca Jos ngel Pescador, ex secretario de Educacin Pblica, esto no era garanta de que los mejores maestros iban a ser
elegidos.24
La desconfianza de que participara la burocracia del SNTE en
este proceso estaba presente no slo entre maestros y funcionarios, incluso legisladores se manifestaron en este sentido. Tonatiuh Bravo, ex presidente de la Comisin de Educacin de la
Cmara de Diputados, expres su preocupacin por la participacin del sindicato en la seleccin de los maestros y puntualiz
que en este tipo de concursos participan especialistas para dejar
24
Citado en Sonia del Valle, Desconfan de SEP-SNTE. Reforma, 29 de julio

de 2008.
159
a un lado los intereses tanto administrativos como gremiales,

nunca participa el sindicato(Ibidem.).
Fue hasta el 13 de julio de 2009 que la coalicin mayoritaria
SEP-SNTE da a conocer la creacin del OEIF que se dijo que tendra
autonoma tcnica en el ejercicio de sus funciones y que su objetivo sera dictaminar tcnica y acadmicamente los criterios de
acreditacin contenidos en las convocatorias nacionales para el
concurso de plazas docentes, las caractersticas de las evaluaciones
estatales, las bases de datos con los reactivos propuestos para integrar los exmenes nacionales y las guas de estudio.
El OEIF estara integrado por setenta especialistas repartidos
de la siguiente manera: 32 por el SNTE, tres por el CEN del SNTE,
32 por las entidades federativas uno por cada autoridad educativa estatal y la Administracin Federal de Servicios Educativos del
Distrito Federal y tres por la SEP .25 Como se puede ver, 38 de los
70 miembros de la Comisin son designados por la SEP y el SNTE.
Con ello esta coalicin controla ms del 50 por ciento del total de
los integrantes de este rgano de evaluacin y por lo tanto, no
queda claro con respecto a quin adquiere su carcter de independiente. Asimismo, aunque se incluyeron a representantes de
las entidades federativas y se estipul que no fueran autoridades
de las Secretaras de los estados ni dirigentes sindicales, esto se
vuelve complicado pues se habla de que habr 32 especialistas por
cada autoridad educativa estatal.
Los nombres de los especialistas que conforman el OEIF ya se
hicieron pblicos y esto podra servir para crear la confianza en
este rgano tcnico o para saber si el trmino de independiente no aplica en este caso. Esta observacin no es trivial. Los esta25
160
Cfr. http:www.concursonacionalalianza.org/docs/folletoOEIF.pdf, consultado el 19 de febrero de 2008.
LA
dos, a travs de sus Secretaras pueden estar vinculados

fuertemente con la dirigencia del SNTE. (Vase Santibez, 2008
y Ornelas, 2008 y sus tesis sobre la colonizacin de la SEP por parte de la dirigencia sindical).
VIII. Diseo del examen.

El mrito y la prdida de oportunidades
La Alianza propuso el diseo y aplicacin de un examen para,
supuestamente, as seleccionar a los mejores maestros y otorgarles una plaza de trabajo. Con ello se quera demostrar que aquellos aspirantes a profesores de educacin bsica deban de mostrar las habilidades necesarias para ensear. Habra un examen
por cada tipo de plaza a concursar. Para los docentes en servicio
se aplicaron 19 versiones diferentes de exmenes y para los aspirantes de nuevo ingreso al servicio docente se cont con 17 versiones (Barrera, 2009). De acuerdo con la Secretara de Educacin Pblica, en todos los exmenes se consideraron las
siguientes dimensiones:
v
Dominio de los contenidos programticos: propsitos y enfoque de la enseanza en el nivel educativo y conocimiento
disciplinario.
Competencias didcticas: conocimiento de formas y estrategias para favorecer el aprendizaje y su evaluacin, as como
de materiales para la enseanza.
Habilidades intelectuales especficas: redaccin y comprensin lectora.

La seleccin de los reactivos para evaluar estas tres dimensio-
nes se efectu a partir del banco de evaluaciones piloto que se lle161
varon a cabo en siete entidades federativas. Pese a este acierto

tcnico, la ponderacin que tena cada una de las tres dimensiones mencionadas en la calificacin final de los exmenes no se hizo explcita en las convocatorias. Al tener este tipo de omisiones
es posible que surjan voces de rechazo, pero, el cuestionamiento
tambin incluye al mrito y a la evaluacin de los profesores?
Uno de los hallazgos ms sobresalientes de esta investigacin
es que los distintos participantes de poltica, incluyendo a los
profesores entrevistados, no presentaron rechazo a la idea del
mrito que subyace en los concursos de oposicin. Los maestros
entrevistados manifestaron estar de acuerdo con demostrar sus
competencias a partir de evaluaciones y que sean los mejores
quienes ocupen las plazas. Veamos los testimonios.
Yo si estoy de acuerdo en que se compita por la plaza. Hay gente muy capacitada que lo puede hacer. Yo pude haber competido por una plaza, pude haber presentado un examen de oposicin y estoy muy segura que lo hubiera pasado, porque tengo
la capacitacin necesaria y suficiente para poder obtener una
plaza (DO1).
[] el hecho de que haya concursos para obtener una plaza s
se ve muy bien [] muy profesional (DO3).
Nosotros no le tememos al asunto de la evaluacin, el asunto es
cmo lo implementan ellos [Coalicin SEP-SNTE]. Esto es importante mencionarlo porque despus todo, el mundo cree
que nosotros no queremos evaluarnos o no queremos la evaluacin. Lo que no queremos son esos criterios. Por ejemplo, en el
examen slo son preguntas estandarizadas, es su nico mecanismo para decir si un maestro tiene una plaza o no la tiene, si
es merecedor o no de eso. Y en el caso de la probable certifica162
LA
cin de los maestros, tambin tiene que ver con los exmenes
estandarizados, o sea, no te evalan en un contexto amplio en
donde t tengas que presentar un proyecto ah en la escuela
con el apoyo de la comunidad, no slo de la comunidad en general, tambin de la comunidad escolar, alumnos, los dems
maestros; es decir, no presenta ese tipo de criterios un examen
estandarizado. Y a nosotros francamente nos parece reduccionista el criterio (DI1).
Si somos honestos, el examen no est enfocado a los conocimientos que realmente se necesitan o en las competencias que
verdaderamente se necesitan tener para estar frente a un grupo
[] Yo estoy totalmente en contra del examen, lo que preguntan no es acorde a mi formacin ni a mi prctica docente []
(DO6).
Que exista una creencia central (en el mrito) que unifique actores en torno a un programa o a una poltica muestra la validez de
considerar a las creencias y no slo los intereses como buenos
descriptores de la conducta de los actores y con ello, poder comprender mejor el cambio en la poltica, tal como afirma Sabatier.
El proceso de implementacin de la ACE sufri un shock interno, en palabras de Sabatier y Weible (2007). Al haber grandes fallas en las polticas y conductas de la coalicin dominante
(SEP-SNTE), como no haber incluido actores importantes como
los gobiernos de los estados en el diseo del acuerdo, excesivo
control de la coalicin dominante en los procesos de evaluacin,26 mecanismos duales para asignar plazas, incumplimiento
en la asignacin a aquellos maestros que ganaron los concursos,
26
El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) fue excluido

del diseo de los exmenes o de formar parte del OEIF de manera ms central.
163
entre otros, afect fuertemente el sistema de creencias de los participantes de poltica. En cambio, dicen Sabatier y Weible (2007),
para la coalicin minoritaria, los shocks internos producen una
confirmacin de sus creencias centrales de poltica en cuestiones
como, por ejemplo, las causas y la seriedad de los problemas, en
este caso, la nociva injerencia de la burocracia del SNTE en los
asuntos estrictamente educativos.
Estos shocks internos, prosiguen los autores, galvanizan la afiliacin de las coaliciones minoritarias y, en cambio, para la coalicin dominante incrementan las dudas acerca de sus creencias
centrales de poltica (e.g. unindose Presidente, SEP y SNTE sus
polticas educativas son, en automtico, efectivas) y ponen en duda la efectividad de sus polticas (la Alianza y las acciones que de
ella se desprenden).
Otro punto del ECP que ilustra el caso de la Alianza es el uso
del conocimiento especializado que implica disear e implementar polticas relacionadas con la evaluacin del mrito acadmico. Como se advierte en los testimonios de los profesores
entrevistados, es cuestionable la utilizacin de exmenes estandarizados como instrumento principal para probar el mrito y
asignar plazas.
Permite un examen estandarizado seleccionar a los mejores
maestros? Son pertinentes y suficientes los rubros que se evalan en el examen de ingreso al servicio docente? El examen fue
diseado con rigurosidad tcnica? Los exmenes estandarizados
representan un criterio limitado para evaluar la labor docente y a
partir de ah, asignar un puesto de trabajo. Sera necesario buscar una evaluacin ms integral de su desempeo. En esta misma
lnea, la UNESCO sugiere que cualidades personales, tales como
el rigor moral, el sentido de la responsabilidad y de solidaridad,
164
LA
la motivacin, la predisposicin para el trabajo en equipo y la aptitud para comunicar son condiciones necesarias (UNESCO,
2006 citado en Gmez, 2008: 13).
1. Criterios de calificacin
Una de las cuestiones ms graves sobre el diseo de los concursos
de oposicin es que la coalicin mayoritaria omiti establecer un
nivel mnimo de conocimientos para ingresar al servicio docente.
Qu nmero de aciertos podra referir el perfil adecuado de un
docente para formar a la niez? De acuerdo con Jorge Santibez:
[] en las convocatorias se acord elegir a los aspirantes que
obtuvieran setenta por ciento o ms [de aciertos] respecto al
puntaje ms alto obtenido en cada entidad. Si en una entidad
un maestro contest correctamente las 80 preguntas del examen, se aceptar a aquellos que acertaron en 56 de las 80 preguntas; pero si en otra entidad el mejor maestro es quien contest 40 preguntas, ah se contratar a aquellos que hayan
acertado hasta 29 preguntas.27
Con este modo de evaluar, profesores que obtuvieron una calificacin mnima y que fueron los nicos en el concurso como es el
caso de Chihuahua lograron la plaza (Barrera, 2009).
Lo ideal hubiera sido establecer un mnimo nacional y a partir
de ah, evaluar a los docentes. Claro, esto hubiera implicado un
mayor nmero de docentes rechazados, pero tambin hubiera
sido claro que lo que se desea, primordialmente, es seleccionar a
los maestros mejor calificados para formar a las nias y nios del
pas. Al no fijar un nivel mnimo de conocimientos en el examen
27
Jorge Santibez, ex director de la Unidad de Planeacin de Polticas de la

SEP, entrevista para el diario Reforma el da 30 de julio de 2008.
165
para acceder a una plaza, como se hizo en la primera convocatoria, se logr solamente asignar plazas por medio de un mecanismo diferente a la palanca, pero se dej de lado el hecho de
cumplir con el mrito y la calidad.
Este error tcnico trat de corregirse en la segunda convocatoria, en donde ya no se relativizaron los resultados de cada
maestro con respecto a la calificacin ms alta, sino que el OEIF
acord que el porcentaje mnimo de aciertos para acceder a una
plaza sera del 30 por ciento, es decir, al menos 24 aciertos para
el conjunto de los 80 tems (Barrera, 2009: 130). Entonces, de
110 reactivos,28 80 eran elegidos para la evaluacin y a partir de
ah se fijaron tres niveles de desempeo:
1.
Aceptable, que se refiere a una calificacin igual o mayor al

punto de corte;
2.
Requiere nivelacin acadmica, que significa que el docente

obtuvo una calificacin menor al punto de corte, pero mayor al 30 por ciento de aciertos; y
3.
No aceptable, calificacin igual o menor al 30 por ciento de

aciertos.
Aquellos profesores que logren el nivel de aceptable sern los
que obtengan la plaza, pero como apunta Barrera (2009), slo en

el caso de que la disponibilidad de plazas sea mayor a la cantidad
de sustentantes en nivel aceptable, se recurrir a aquellos que hayan obtenido el resultado requiere nivelacin acadmica.
Aquellos que no alcanzaron el nivel fijado por el OEIF, es decir, la
categora no aceptable no podrn ser contratados.
28
166
Los treinta reactivos restantes se utilizaban para un ejercicio de validacin o

piloteo, por eso, no cuentan.
LA
Esta accin de la coalicin dominante ilustra otro de los conceptos del ECP y que se nombra como policy-oriented learning. Para
Sabatier y Weible (2007) el aprendizaje de poltica es, junto con los
shocks externos al subsistema, una forma de alterar la conducta de
los participantes de poltica. Esto representa una bsqueda y
adaptacin para concretizar las creencias centrales de poltica.
Este aprendizaje no debe subestimarse pero podemos afirmar,
junto con Ivn Barrera, que aunque se corrigi el error tcnico de
la primera convocatoria los problemas persisten pues el nuevo
mtodo contina permitiendo el ingreso a docentes con conocimientos insuficientes, (2009: 129) dado que, entre otras cosas, la
puntuacin establecida por el OEIF es muy baja (30% del total de
aciertos). Esto representa, que el propsito de impulsar la calidad
que podra ser el elemento aglutinador de los distintos actores
involucrados en el nivel de educacin bsica se desdibuje.
IX. Evaluacin como parte

de la implementacin
En secciones anteriores se ha logrado develar ciertas particularidades en el diseo de los concursos de oposicin: ausencia de actores clave en el diseo, variabilidad en los requisitos de ingreso
por cada entidad federativa, opacidad en los criterios del examen,
criterios de calificacin poco pertinentes, incumplimiento de algunos actores de orientacin civil, y control excesivo del proceso
de evaluacin por parte de la coalicin mayoritaria
SEP-Burocracia
sindical.
Una tesis recurrente en los estudios sobre implementacin es

la que indica que un mal diseo afecta la puesta en marcha de las
polticas. Uno de los propsitos de esta investigacin es explorar
167
en qu medida esta tesis se comprueba o no en el caso de la Alianza, a la par que se pretende analizar el grado de interaccin de actores y coaliciones promotoras en la implementacin de los
concursos de oposicin.
1. Resultados del primer examen

El 11 de agosto de 2008 se efectu el primer examen para docentes en servicio y de nuevo ingreso. Tres das despus, la SEP dio a
conocer los resultados. De los 73,992 sustentantes que presentaron el examen, 67 por ciento no lo acredit. Del total de acreditados 24,408 el setenta por ciento lo acredit con menos del setenta por ciento de respuestas correctas y nicamente 7,421 sustentantes, acreditaron el examen con setenta por ciento o ms de las
respuestas correctas.
Asumiendo que el instrumento de evaluacin fuera preciso, esto
significa que tan slo el diez por ciento de todos los sustentantes tiene los conocimientos y habilidades necesarias para ocupar una plaza como docente en la educacin bsica. Sin embargo, al haber sido
acreditados sustentantes que no cumplieron con los requisitos mnimos de ingreso, es decir, que no alcanzaron setenta por ciento o
ms de aciertos en el examen, se incumple que al aula ingresen los
mejores docentes.
Esta situacin se agudiza al analizar lo que ocurri en las entidades federativas. Los estados que tuvieron los porcentajes ms
altos de acreditacin de sustentantes que no alcanzaron el setenta
por ciento de las respuestas correctas fueron Guerrero, Tlaxcala,
Nayarit, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Baja California Sur. En estas entidades ms de ochenta por ciento de los aspirantes fueron
aceptados a pesar de que no alcanzaron el mnimo de aciertos ne-
168
LA
cesarios para acreditar el examen. (Ver Cuadro 9). Es esto una

alianza por la calidad?
Dando por sentado que un examen refleje la calidad del docente supuesto muy controversial estos datos pueden tambin
leerse de la siguiente manera: El setenta por ciento de los sustentantes de nuevo ingreso, as como el sesenta por ciento de los docentes en servicio no acreditaron el examen. (Ver Cuadro 10). Las
repercusiones sociales de ello son graves, pues se le otorga o mantiene la plaza una persona sin el mrito reflejado en un examen.
2. Resultados del segundo concurso

El segundo concurso de oposicin para asignacin de plazas al
servicio docente se llev a cabo el 15 de agosto de 2009. Las estadsticas indican que se present un incremento del 67 por ciento
en la cantidad de sustentantes respecto al primer concurso celebrado el ao anterior. Este incremento nos hace pensar que pese a
los incumplimientos y fallas que ha registrado la Alianza, hay un
mayor nmero de maestros optando por utilizar este medio para
lograr una plaza. Las preguntas que surgen son: quines son estos demandantes?, de qu estados provienen?, cul es su relacin con las dirigencias sindicales?
Pero volviendo a la descripcin del segundo concurso, 66 por
ciento de las nuevas plazas que se concursaron fueron para aspirantes de nuevo ingreso y el 34 por ciento para docentes en servicio. Adems, como se mencion en la seccin previa se modific el
criterio para asignar la calificacin y en lugar de presentar los resultados en trminos de acreditados o no acreditados ahora se habla de resultados aceptables, no aceptables y que requieren
nivelacin.
169
Michoacan
69
63
0
4,578
6,603
2,749
Jalisco
Mexico
1,744
69
1,838
Hidalgo
2,649
330
Guerrero
73
6,323
Guanajuato
63
1,510
55
2,403
Durango
42
183
1,460
Distrito Federal
55
607
60
2,104
618
66
51
45
220
1,276
66
61
2002
650
60
1458
1,851
Valor
No acreditados
4,602
1,133
Chihuahua
3,509
Coahuila
1,264
1,933
Campeche
2,809
490
Baja California Sur
Chiapas
3,297
Colima
2,433
Baja California
Sustentantes
Aguascalientes
Entidad
614
1,367
549
133
1,025
637
541
308
474
431
1,032
495
215
878
723
Valor
61
68
68
90
60
71
63
60
49
70
73
75
80
68
74
Con menos del 70%

de respuestas correctas
391
658
262
14
696
256
312
207
484
183
373
162
55
417
252
Valor
39
32
32
10
40
29
37
40
51
30
27
25
20
32
26
Con igual o ms
del 70 %
Acreditados
37
31
31
45
27
37
58
45
34
49
40
34
55
39
40
1,005
2,025
811
147
1,721
893
853
515
958
614
1405
657
270
1295
975
Valor
Total
Cuadro 9
Resultados de los aspirantes a ocupar plazas docentes en el primer concurso de oposicin
2008-2009
73,992
Totales
Fuente: Adaptado de Barrera (2009).
1,329
768
Tamaulipas
Zacatecas
2,987
Tabasco
3,679
3,175
Sonora
Yucatn
2,333
Sinaloa
679
1,421
San Luis Potos
7,438
1,885
Quintana Roo
Veracruz
1,364
Quertaro
Tlaxcala
1,746
Puebla
2,487
Nuevo Len
0
1,114
Nayarit
Oaxaca
2,002
tblMorelos
Entidad
Sustentantes
67
64
495
49,584
85
2,536
60
70
2,209
71
70
1,623
799
65
919
2,627
63
1,182
71
54
739
80
57
1,000
485
5,921
66
62
736
1,552
76
1,520
No acreditados
16987
371
654
1,076
170
234
394
764
510
371
538
382
653
623
331
494
70
70
62
71
88
86
87
79
72
74
77
61
88
67
88
72
7,421
159
398
441
24
39
57
202
200
131
165
243
93
312
47
188
30
30
38
29
12
14
13
21
28
26
23
39
12
33
12
28
Con igual o ms
del 70 %
Acreditados
Con menos del 70%
24,408
530
1,052
1,517
194
273
451
966
710
502
703
625
746
935
378
682
Total
33
40
29
20
29
36
15
30
30
35
37
46
43
38
34
34
19,261
73,992
Docentes en servicio
Total
4,918
(63%)
16,987
(60%)
49,584
(72%)
11,515
12,069
(70%)
Con menos del 70%

38,069
No acreditados
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Barrera (2009).
54,731
Sustentantes
De nuevo ingreso
Tipo de sustentante
7,367
(37%)
2,828
(28%)
4,539
Con igual o ms del 70%

Acreditados
Cuadro 10
Acreditados de acuerdo con el tipo de aspirante
(2008-2009)
24,408
(40%)
7,746
(30%)
16,662
Total
LA
Los resultados del examen indican que la mayora de los sustentantes, es decir, el setenta por ciento, requiere nivelacin.
Slo se acept al 25 por ciento de las personas que realizaron el
examen, lo cual significa que seran asignadas 31,086 nuevas
plazas (6,678 plazas ms que en el primer concurso); mientras
que cuatro por ciento de los sustentantes fue considerado como
no aceptable. (Ver Cuadro 11).
Las entidades federativas que tuvieron los porcentajes ms altos
de candidatos aceptados fueron Guerrero con el 58 por ciento,
Nuevo Len con el 51y el Estado de Mxico con el 39. En contraste,
en Tabasco slo fueron aceptados el 9.6 por ciento de los concursantes, en Nayarit el 6.2 y en Veracruz el 5.8.
Por otra parte, la mayor cantidad de aspirantes el 36 por ciento que fueron aceptados tienen como grado de escolaridad un
posgrado. Asimismo, tanto para aspirantes de nuevo ingreso
como para docentes en servicio, se observa que a mayor escolaridad del aspirante, mayor es su probabilidad de tener un resultado
ms alto en el examen y de ser aceptado. (Ver Cuadro 12).
Del total de candidatos a nuevo ingreso 81,690 que presentaron el examen, ochenta por ciento tiene como grado de escolaridad
ms alto la licenciatura concluida y est titulado: 65,443 docentes.
De stos, tan slo el 21 por ciento fue aceptado. Asimismo, del total
de docentes en servicio que presentaron el examen, tambin la mayora 81por ciento tiene como grado mximo de estudio la licenciatura y est titulado, slo que en este caso, el 28 por ciento fue
aceptado. (Ver Cuadro 12).
173
2,683
5,529
680
3,290
6,282
1,031
3,141
2,758
5,280
3,849
4,041
8,234
814
2,330
14,308
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Edo. de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Presentaron Examen
Aguascalientes
Entidad
1,713
512
10,282
307
474
3,394
6,429
1,608
2,304
2,953
1,594
3,481
734
1,770
946
1,711
1,831
1,150
773
241
2,529
627
4,805
506
161
1,296
4,256
2,138
472
1,130
Requiere Nivelacin
Aceptable
632
105
33
197
143
162
88
42
160
17
181
134
13
143
73
No Aceptable
Cuadro 11
Resultados en el segundo concurso nacional de plazas docentes 2009-2010
3,269
3,546
7,336
1,740
3,683
2,619
4,992
2,841
5,014
2,658
1,191
7,196
4,673
2047
12,3856
Nayarit
Nuevo Len
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
87,741
1,280
31,086
3,568
687
865
260
5,296
1,684
911
3,594
861
1,476
1,857
843
1,889
935
2,836
697
623
3,597
1,374
356
1,210
4,996
2,071
1,655
2,400
666
1,805
4,773
Requiere Nivelacin
1,635
Aceptable
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos disponibles en:

http://wwww.concursonacionalalianza.org/?p=rresult, consultado el 21de febrero de 2009.
6,801
Presentaron Examen
Morelos
Entidad
5029
80
194
424
66
113
485
141
185
107
150
10
269
86
203
393
No Aceptable
Total
5,372
2,048
Posgrado
no titulado
Posgradotitulado
3,326
1,236
87,741
752
31,086
71,895
11,284
RN
1,902
23,919
4,513
Resultados Globales
5,029
18,661
232
685
144
60
14,259
3,485
4,014
811
NA
Nota: A= aceptable; RN= Requiere Nivelacin y NA= No aceptable
59,277
549
1,566
48,377
8,785
RN
3,552
39
90
2,807
616
NA
12,425
520
1,217
9,660
1,028
28,464
687
1,760
23,518
2,499
RN
Resultados para
docentes en servicio
Resultados para
docentes de nuevo ingreso
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos disponibles en:

http://www.concursonacionalalianza.org/?p=rresult, consultado el 21 de febrero de 2009.
123,856
99,828
Licenciaturatitulado
Totales
16,608
Aspirantes
Licenciatura
no titulado
Escolaridad
Generales
Cuadro 12
Resultados segn nivel de desempeo por escolaridad y tipo de concurso
1,477
21
54
1,207
195
NA
LA
3. Comunicacin de resultados
y tensiones entre actores
La evaluacin, como bien afirma el grupo de trabajo sobre Estndares y Evaluacin del Programa de Promocin de la Reforma
Educativa en Amrica Latina (PREAL), debe impulsar la conciencia
de una responsabilidad compartida, en la que todos los actores se
comprometan con la educacin y por ello, debe evitarse utilizarla para culpar a actores especficos por los problemas detectados
en las distintas reas.29
Culpar al magisterio de la mala calidad educativa gener una
confrontacin hacia dentro de la coalicin dominante
(SEP-CNE/SNTE).30 Jorge Santibez, en un tiempo responsable
de negociar las convocatorias para el concurso de plazas, reconoci que la primera diferencia fuerte con el sindicato ocurre
cuando se publican los resultados del primer concurso de asignacin de plazas, y entonces el SNTE se molesta por la informacin que se difunde y que, en algunas lecturas, culpabiliza a los
docentes del estado de la educacin.31
29
30
31
Selecciones que iluminan el cambio educativo, Revista AZ, no.27, noviembre, p. 33.
Diversas notas periodsticas confirman este argumento. Vase: Pagan los
alumnos por malos maestros en donde se deca que los nios de profesores
reprobados obtenan tambin pobres resultados en la prueba PISA. Nota de
Sonia del Valle en Reforma (16.08.08)
Karina Avils, La Jornada, 25 de enero de 2010. Esto contrasta con la versin
dada por Jorge Santibez, quien en entrevista con Maira Pavn para la revista Educacin 2001, dijo que: La dirigencia sindical a nivel central hizo una
apuesta a la transparencia, en ningn momento se puso en la mesa no difundir la informacin, No. 160, p. 9, 2008. No hay que olvidar que en la primera convocatoria (2008-2009), del total de docentes que presentaron el
examen, 68 por ciento (23 mil) lo reprob.
177
Ante ello, la postura de la lideresa del SNTE fue victimizar al

magisterio ya que manifest que los bajos resultados que obtuvieron los maestros y normalistas en los exmenes son causados
por el mal funcionamiento de la SEP:
El maestro es vctima de una mala planeacin, de malas curriculas y una falta de visin de qu maestro se quiere, cmo se quiere y cmo se puede formar [] Repruebo totalmente la visin
que reprobaron. Lo que s est demostrando el examen es que
las instituciones formadoras de maestros tienen un serio dficit para la formacin de los mismos al grado de que los maestros en algunas actividades y algunos mdulos no dominaron
los conocimientos.32
Tiene razn la lder magisterial al afirmar que las escuelas formadoras de profesores (normales) tienen serios problemas. Ya en
el Captulo 2 se revisaron algunas de estas fallas y se enfatiz que el
PSE 2007-2012 no propona una estrategia de mejora bien articu-
lada y que fuera central para esta administracin. Pero lo interesante de este debate entre la SEP y el SNTE son los cabos que se
dejan sueltos en la implementacin de los programas y las polticas. Al etiquetar a los docentes como reprobados se podra deteriorar la imagen social del magisterio y podran generarse efectos
negativos en la autopercepcin de los propios maestros y aspirantes a serlo. Por ello, es valioso que la lder vitalicia del SNTE se pronuncie en contra de esta accin, sin embargo, su postura de
responsabilizar a la SEP por los resultados en los exmenes es parcial, incompleta.
Si bien es cierto que la Secretara de Educacin es la institucin
legalmente responsable de la definicin y puesta en marcha de las
32
178
Staff Reforma,Atribuye Elba a SEP resultados, 20 de agosto de 2008.
LA
polticas educativas, tambin lo es que el sindicato ha participado

de manera desmedida en el ejercicio de estas funciones, a pesar de
que estn fuera de su mbito de competencia. Esto ilustra un argumento valioso para que la SEP piense dos veces antes de involucrar
a la burocracia sindical en la formulacin de las polticas y el cmo
en caso de hacerlo. Mientras unos pagan con legitimidad y votos las malas acciones, otros transfieren facturas y promueven su
imagen de adalides. La burocracia sindical no asume pblicamente su responsabilidad compartida sobre el desenvolvimiento del
sistema educativo mexicano cuando es, sin duda alguna, un actor
responsable de la formacin de los maestros.33
Por ltimo, es necesaria una aclaracin. Si bien por un lado se
requiere transparencia para que la sociedad conozca qu maestro
cumple con los estndares mnimos para formar a las nias y nios del pas, tambin se requiere preguntarse si un examen est
tan bien hecho como para reflejar, de manera confiable, la calidad
docente, e imaginacin para comunicar los resultados de la evaluacin que puedan generar apoyos, coincidencias y en ltima
instancia, acciones correctivas.
Estas acciones, en un contexto abierto, podran tener consecuencias administrativas y laborales como la de capacitar mejor a
los profesores de ah la importancia de la reforma a las escuelas
normales o incluso, condicionar la contratacin (Barrera, 2009) o
rescindir los contratos de los docentes mal evaluados. Esto ltimo,
lgicamente, podra generar un rechazo por parte de cualquier sindicato y es aqu en donde las autoridades educativas se encuentran
frente a un reto mayor: Impulsar la calidad educativa mediante la
33
Estas circunstancias resaltan la necesidad de definir qu se quiere lograr con

las evaluaciones a los maestros. Se utilizarn las evaluaciones para sancionar
o para detectar reas de mejora?
179
formacin del profesorado y al mismo tiempo no afectar sus derechos laborales que en teora se encuentran protegidos por uno de
los sindicatos mejor equipados para convertir errores del gobierno
en un poderoso recurso de negociacin y presin poltica.
4. Conflictos en los estados

La negociacin entre la coalicin dominante (SEP-CNE/SNTE) y algunas entidades federativas para poner a concurso las plazas de
profesores de educacin bsica enfrent serios conflictos, lo cual,
hizo de la implementacin de polticas un campo de amplia relevancia. Estos conflictos sugieren la necesidad de utilizar, en la explicacin de los procesos de implementacin, un enfoque que enfatice la interaccin entre actores de distinta naturaleza y en
diferentes niveles (o capas) de gobierno.
Los gobiernos de los estados han tenido una presencia creciente en los procesos de polticas pblicas en Mxico. Con la constitucin de la Comisin Nacional de Autoridades Educativas
(CONAEDU), se crea un valioso espacio de interlocucin entre la
SEP y las entidades federativas
y con ello, se empieza a reconfigu-
rar un nuevo esquema de poder dentro del sistema de educacin.

Este esquema, desafortunadamente, no ha sido analizado de manera profunda por los especialistas en educacin, tal como lo hace
notar Ornelas (2008).
En el caso de la ACE, la participacin de los estados es central.
De acuerdo con uno de nuestros informantes (FU1) en Coahuila
se presentaron dificultades burocrticas, administrativas, presupuestales y normativas pero stas no fueron tan graves ni de conocimiento pblico como lo que ocurri con los estados de
Morelos, Guerrero, Quintana Roo, Michoacn y Oaxaca.
180
LA
Por la prensa y la radio pudimos observar que durante los meses de agosto y octubre de 2008 una gran cantidad de maestros
protest pblica y abiertamente con marchas y paros en contra
de la Alianza por la Calidad de la Educacin. El conflicto ms
agudo se present en el estado de Morelos, conflicto que se inici
el 18 de agosto de 2008. A partir de esa fecha y hasta el 6 de noviembre del mismo ao, los maestros de la seccin 19 del SNTE
realizaron un paro de sus labores, toma de oficinas regionales,
movilizaciones a la capital del pas y bloqueos a los accesos de la
ciudad de Cuernavaca con el fin de manifestar su rechazo a la
Alianza.
De acuerdo con la prensa, los factores principales que explican
el rechazo de los docentes a la Alianza son que violenta los derechos
laborales de los trabajadores, busca la privatizacin de la educacin, hay imparcialidad en los procesos de evaluacin e impide la
venta y herencia de plazas.34 Sobre el punto de derechos laborales,
un destacado profesor disidente explica:
No puede ser que un maestro con 17 aos de servicio tenga el
mismo derecho de concursar por una plaza que uno que slo
tiene dos. Por eso, la Alianza lesiona los derechos de los trabajadores y no se trata de estar en contra del concurso de oposicin,
sino de que haya distintos mecanismos que tomen en cuenta los
derechos de los trabajadores, como el de antigedad.35
34
35
Los docentes entrevistados no revelaron que su oposicin a la ACE fuera porque les impide la venta y herencia de plazas. Un anlisis ms profundo sobre
esto aparece en la seccin intitulada Afectacin de intereses de los docentes del presente libro.
Sonia del Valle, Paran docentes contra la Alianza, Reforma, 24 de septiembre de 2008.(Entrevista a Francisco Bravo, profesor disidente del Distrito
Federal).
181
Una de las crticas ms recurrentes de los maestros de Morelos entrevistados para este trabajo fue que la ACE era limitada
para resolver las negociaciones entre los directores y los maestros de las escuelas para ascender en el escalafn. Una persona
de este grupo de informantes (DO1) enfatiz lo que fue un hallazgo comn en este trabajo: [] no tenemos miedo a la evaluacin, pues el tiempo de servicio me respalda, el punto en
desacuerdo se encuentra en cmo realizar esa evaluacin y asegurar entonces que sea el mrito el factor preponderante para
ocupar una plaza.
Sin embargo, para algunos actores cercanos al SNTE, como el
presidente de la Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro,
Emilio Zebada, la disputa en Morelos fue poltica y nada tiene
que ver con la ACE, ni siquiera con la cuestin de los concursos de
acceso a las plazas.36 [] fue un movimiento local, focalizado a
dicho estado que no pona en entredicho la validez de la dirigencia nacional del SNTE.37 Pese a esta declaracin, el 24 de septiembre de 2008 hubo una mega marcha en el Distrito Federal con
docentes provenientes de varios estados de la Repblica entre los
que destacan los de Morelos, Distrito Federal, Estado de Mxico,
Quintana Roo, Michoacn Tlaxcala, Guerrero Chiapas y Quertaro. En esas demostraciones se demand la destitucin de Elba
Esther Gordillo como presidenta vitalicia del sindicato.38
Adems de cuestionar la legitimidad de la dirigencia sindical,
a raz del movimiento magisterial de Morelos, ocurrieron dos he36
37
38
182
Emilio Zebada, El debate se ACE,AZ Revista de Educacin y Cultura, No. 15,

noviembre de 2008,p. 15.
En entrevista con Carmen Aristegui, CNN. Disponible en http://www.youtube.com/watch?v=Y95Lm8UEd5c
Reforma,Dan clases de caos por plazas eternas, 24 de septiembre de 2008.
LA
chos que no pueden subestimarse. El primero, la recomposicin

de fuerzas polticas hacia adentro del estado de Morelos a partir
de la cerrazn del gobierno panista a escuchar a los maestros,39 y
el segundo, la adhesin de un grupo de acadmicos del Centro
Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico a la causa magisterial.
a. Accin y pensamiento: hacia la composicin

de nuevas coaliciones
El 27 de junio de 2009, 24 acadmicos de diversas instituciones
educativas, la mayora de ellos del CRIM, firmaron un pronunciamiento a favor de la cancelacin de la Alianza y en defensa de los
maestros de Morelos.
[La Alianza] atenta contra los fines de la educacin pblica
asentados en el Art. Tercero Constitucional; que impone procedimientos de regulacin al sistema educativo al margen de
las responsabilidades del Estado establecidas por la Constitucin Poltica Mexicana; que ignora y desconoce el papel del
docente como profesional de los procesos educativos; que reduce la formacin integral del estudiante a mecanismos de desarrollo de competencias; que promueve una concepcin del
educando como mero receptor pasivo de informacin fragmentada e inconexa, y que coarta su creatividad; que sustituye
los procesos complejos de evaluacin interna del aprendizaje
por simples mecanismos externos de medicin, acreditacin y
39
Segn nuestra informante, al no ser recibidos ni escuchados por el gobierno

del estado y con las elecciones para renovar el Congreso encima, la consigna
de los maestros fue ni un voto al PAN.
183
certificacin, en manos de empresas privadas, que imponen

un tratamiento homogeneizante una poblacin diversa.40
La posicin de los acadmicos de la Unibversidad Nacional

Autnoma de Mxico es digna de analizarse y comentarse a la luz
de nuestro marco analtico: las coaliciones promotoras de Paul A.
Sabatier. Con el pronunciamiento de los universitarios aparece
un actor ms en el entramado de la poltica pblica. Gracias a esto, hay una mayor interaccin entre actores distintos y esto resalta la necesidad de analizar las polticas mediante la metfora de
redes de poltica. Dentro de estas redes, surge la cooperacin
con el propsito de lograr ciertos fines y para ello, son necesarias
las creencias (Sabatier y Weible, 2008).
Como se pudo ver en el Captulo 1, segn Sabatier y Jenkins-Smith las creencias centrales de poltica son derivaciones de
las creencias profundas y se refieren a cuestiones tales como: la
prioridad de diferentes valores relacionados con la poltica; el inters por alcanzar el bienestar; la relativa autoridad que tienen los
gobiernos y los mercados; el papel que juegan la ciudadana, las
autoridades electas, los servidores pblicos y los expertos; y la gravedad de los problemas, as como sus causas. (Citados en Sabatier
y Weible, 2007).
Los elementos de las creencias centrales de poltica descritos
por los tericos de las polticas pblicas, pueden encontrarse en el
pronunciamiento de los acadmicos de las UNAM. En primer lugar,
se encuentra una idea de la evaluacin que no es simplemente medicin o certificacin; en segundo, el supuesto de que las empresas
privadas deben estar limitadas para participar en los asuntos edu-
40
184
Informacin consultada el 8 de marzo de 2008, disponible en:

http://132.248.35.1/ec/Foroed/Pronunciamiento.html
LA
cativos; y en tercero, una concepcin distinta del papel desempeado por el docente. Adems, curiosamente, el pronunciamiento
de apoyo a los maestros de Morelos seala que la ACE opera al
margen de lo que establece la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
En resumen, acadmicos y maestros pueden ser considerados
participantes de poltica que podran establecer una coalicin
estable en el tiempo, pues comparten algunas creencias centrales de poltica, sin embargo, el grado de cooperacin no es del
todo claro. Al ser ste un estudio exploratorio, no se pudo averiguar ms en este sentido, lo cual valdra la pena analizar ms
profundamente en investigaciones futuras.
Pero la posible formacin de una nueva coalicin y la aparicin de fuertes conflictos no fueron parte del aprendizaje de poltica para la coalicin dominante (SEP-SNTE). Si se buscaba que
la ACE tuviera una implementacin exitosa quiz se debera trabajar, desde la coalicin dominante, en hacer coincidir las creencias centrales de poltica de los maestros con las que destacaban
los funcionarios como la ex secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, quien expres:
Es un reclamo de millones de padres de familia que sea el mrito y el esfuerzo lo que est presente en las aulas. Por eso haremos todo lo posible y lo seguiremos haciendo para que prcticas
como la venta de plazas se erradiquen de por vida de la agenda
educativa del pas [] Nadie tiene una propiedad patrimonialista porque las plazas le pertenecen al Estado Mexicano y deben de ser para quienes mejores mritos tengan.41
41
Sonia del Valle, Frenar la SEP venta de plazas, Reforma, 23 de septiembre

de 2008.
185
Bajo la creencia de frenar el patrimonialismo reflejado en la

venta y manejo amaado de plazas, la SEP encontr resonancia
en una organizacin de la sociedad civil, Mexicanos Primero, la
cual alent a la secretaria Vzquez Mota a no dar marcha atrs en
la evaluacin de los maestros. Lorenzo Gmez-Morn, ex presidente de esa organizacin y ex subsecretario de Educacin Bsica, seala que la venta y herencia de plazas no son derechos
laborales de los maestros sino practicas aejas de corrupcin y
trfico de influencias que no justifican que los docentes dejen sin
clases a miles de nios y nias mexicanos.42
Mientras los docentes de Morelos desarrollaban un sistema
de creencias basado en la defensa de la educacin pblica, la SEP
pareca encaminarse en ese mismo sentido, pero lo curioso es
que no coincidieron en lo que Sabatier y Weible (2008) denominan creencias secundarias, mismas que pueden ser modificadas
con mayor facilidad, sin embargo, esto no ocurri.
Aunque hubo diversos intentos de negociacin con los maestros de Morelos para que regresaran a clases, los docentes no cedieron durante tres meses. Entre los acuerdos principales que se
les propusieron destacan: una revisin completa de la ACE y el
pago completo de los salarios. Pero ambas ofertas fueron recurrentemente rechazadas.43 El conflicto se detuvo, aparentemente, en el mes de noviembre de 2008 a partir de la intervencin del
Ejrcito en el estado.
42
43
186
Staff Reforma,Exigen no dar revs a la Alianza, 16 de septiembre de 2008.

Daniela Rea y Hctor Gonzlez, Rechazan pago, quieren controlar plazas,
Reforma, 13 de septiembre de 2008.
LA
b. Reacciones. El caso de Quintana Roo

La Alianza por la Calidad de la Educacin, como pacto poltico y de
polticas, gener diferentes reacciones en los estados de la Repblica. En algunos de ellos la respuesta sorprendi ms que en otros.
En Quintana Roo, por ejemplo, se llev a cabo un paro laboral de
maestros, lo cual extraa pues esta entidad, como bien lo seala
Rodolfo Ramrez, ha sido muy disciplinada a la dirigencia nacional del magisterio.44 La resolucin del conflicto dej ver cul era el
elemento central de la polmica: la prdida por parte de los maestros de la posibilidad de vender o heredar su plaza. Ante esto el gobierno quintanarroense otorg a los maestros en proceso de jubilacin un bono por 120 mil pesos y la garanta de un interinato para
sus hijos mientras lograban obtener una base a partir de los concursos de oposicin.45
Como es posible observar, el proceso de rompimiento con
prcticas aejas, entre otras el patrimonialismo, es muy complejo y esto debe ser tomado en cuenta para valorar, en su justa dimensin, las bondades y limitaciones de la ACE.
c. Conflictos con los estudiantes normalistas46

Egresados de escuelas normales de diversos estados de la Repblica manifestaron su inconformidad y rechazo a los concursos de
44
45
46
Sonia del Valle, Ven bajo prueba control del SNTE, Reforma, 13 de septiembre de 2008.
Sergio Caballero, Doblan docentes a Quintana Roo, Reforma, 24 de septiembre de 2008.
En esta investigacin no entrevistamos a ningn estudiante de la Escuela
Normal de Maestros, la informacin que presentamos es resultado de un
anlisis hemerogrfico, basado principalmente en el diario Reforma durante
los meses posteriores a la primera convocatoria.
187
oposicin para ingresar al servicio docente. Entre las principales

razones argumentaron que no se les tom en cuenta en el diseo
de la poltica y que no cualquier persona tiene la formacin y la capacidad para transmitir el conocimiento en el aula. En opinin de
un estudiante de la licenciatura en Historia de la Normal: No tenemos miedo de competir por una plaza, el problema es que no
todos los que son licenciados estn capacitados para dar clases.47
El argumento de este estudiante para rechazar la ACE est basado en un supuesto que slo el examen de ingreso puede contradecir. Si un licenciado est capacitado o no para dar clases es
algo que una evaluacin integral debera determinar. Restringir
de manera exclusiva el acceso a las convocatorias a maestros normalistas es un hecho que no parece estar dirigido a la equidad y a
la calidad de la educacin. De hecho, la mayora de los estados
establecieron, en sus anexos tcnicos, que los concursantes deberan tener formacin magisterial para poder obtener una plaza
docente y por ello, restringieron las convocatorias a determinadas instituciones educativas.
Esta postura fue cuestionada por organizaciones no gubernamentales como Mexicanos Primero (2009), que consider recomendable abrir las convocatorias a los egresados de cualquier
institucin de educacin superior de la Repblica, ya que esto
permitira promover la movilidad laboral, facilitar el intercambio de experiencias y la innovacin, suscitar la mejora de la calidad educativa de las instituciones estatales y en el mediano plazo
podra contribuir a la reduccin de las inequidades educativas
entre los estados.
47
188
Sonia del Valle, Rechazan normalistas el concurso, Reforma, 19 de junio de

2008. (Texto de Jess Cullar).
LA
En este mismo sentido, una funcionaria estatal, entrevistada

para este trabajo, declar que:
La convocatoria de los concursos est cerrada a las escuelas
normales y a las universidades pedaggicas. Parece no importar la calidad de la educacin. Deberan abrirla para que vengan los mejores maestros. De donde vengan los mejores pero
que vengan! (FU3).
En sntesis, la postura de los normalistas no fue de rechazo total hacia los concursos de oposicin, aunque s a una convocatoria abierta, quiz por el temor de tener menores probabilidades
de obtener un beneficio propio. Este punto refleja una clara sobreposicin de creencias (meritocracia) con intereses (lograr una
plaza en mejores condiciones de competencia). Este punto fue
resaltado por Wayne Parsons (1995) en su crtica al modelo de las
coaliciones promotoras desarrollado por Sabatier, por lo que es
necesario pensar ms detenidamente en la imbricacin entre
creencias e intereses.
X. Creencias, intereses y derechos

de los maestros
En teora, los maestros deberan estar adscritos mayoritariamente
a la coalicin GF-SNTE, no obstante, como se explorar en esta seccin, su pertenencia al sindicato no significa que estn representados. La adhesin al SNTE es obligatoria y no voluntaria como debiera ser.
Pero a pesar de esta forma de organizacin vertical, el magisterio no es un ente monoltico. Dentro de l existen distintas corrientes y, por tanto, diversas ideologas, creencias y formas de
189
concebir la educacin. Este reconocimiento bsico es til pues

permite la aplicacin del enfoque de las coaliciones promotoras, que como ya mencionamos, es un marco de anlisis para estudiar la accin de los actores y el cambio de la poltica. (Ver
Captulo 1).
1. Neoliberalismo y privatizacin
de la educacin
Para diversos maestros y normalistas la Alianza por la Calidad de
la Educacin, y sus iniciativas, forman parte de una serie de polticas neoliberales impulsadas desde la dcada de los ochenta. 48
El neoliberalismo es un trmino que en Mxico se ha utilizado profusa y vagamente. En este trabajo, los maestros incluyen
en este concepto aquellas prcticas entre las que destacan la privatizacin de la educacin, la reduccin del presupuesto educativo, la individualizacin, la evaluacin a travs de exmenes
estandarizados y la influencia de los organismos internacionales
en el diseo de las polticas. Asimismo, atribuyen a las polticas
educativas neoliberales impactos negativos en el sistema educativo nacional:
En Mxico, 25 aos de polticas educativas neoliberales que
prometieron aumentar la calidad de la educacin no slo no
han cumplido sino que han generado un deterioro significativo en el proceso de enseanza-aprendizaje, una desestructuracin de los sistemas educativos, han inhibido la capacidad
48
190
El neoliberalismo se expresa en tres polticas principales: austeridad fiscal,

privatizacin y liberalizacin de los mercados. De acuerdo con Stiglitz (2002)
estos fueron los tres pilares aconsejados por el Consenso de Washington para
responder a los problemas de los pases latinoamericanos durante las dcadas de los aos ochenta y noventa del siglo XX.
LA
creativa de maestros y estudiantes, han marginado a las comunidades de las decisiones fundamentales y han incrementado
la presencia del capital privado en la conduccin del sistema
educativo nacional. (Arriaga, 2008).
Refugiados en esta ideologa, tanto maestros disidentes como

institucionales, manifestaron su rechazo a los concursos de
oposicin, incluidos en la ACE, en virtud de que:
[] es un paso ms en la privatizacin de la educacin al dejar
en manos de una asociacin civil [Transparencia Mexicana] la
vigilancia de la aplicacin de las medidas a instrumentar, y en
otra asociacin civil [Centro Nacional de Evaluacin para la
Educacin Superior, A. C. (CENEVAL)] la aplicacin de evaluaciones y certificaciones de los maestros. (Arriaga 2008).
Para Arriaga, quien simpatiza con el movimiento magisterial

en Morelos contra la ACE, la educacin se privatiza porque en los
concursos de oposicin intervienen Transparencia Mexicana y el
Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior. Pero, realmente se privatiza la educacin bsica porque intervienen en actividades de evaluacin y monitoreo dos asociaciones
civiles especializadas?
La privatizacin, en sentido estricto, ocurre cuando el control
y la posesin de los bienes pblicos pasa a manos de particulares
y/o de empresas privadas y este no es el caso de la Alianza. De manera paralela, podra afirmarse que el hecho de que particulares
trafiquen con las plazas de trabajo del magisterio nacional, siendo que stas pertenecen al Estado mexicano, significa un rechazo a lo pblico. Poseer una plaza y transar con ella s es una
forma de privatizacin aunque desde luego fuera del marco
191
normativo y esto es precisamente lo que hacen tanto el

sindicato como algunos maestros.
En relacin con organizaciones civiles como el CENEVAL o TM,
se puede decir que ambos son organismos especializados, el primero fue formado a instancias del gobierno mexicano y de las
instituciones pblicas de educacin superior, y el ltimo acta
con un propsito de independencia. Ambas instituciones son un
ejemplo de que distintos actores operan las polticas pblicas y
por ello nos encontramos frente a un esquema distinto al estatocntrico. Si el gobierno tuviera sus propias agencias de monitoreo y vigilancia, no estaramos hablando de un rgimen poltico
relativamente democrtico como el mexicano sino de uno dictatorial al estilo de pases como Cuba o Venezuela, en donde incluso no se permiten los observadores externos.
Por tanto, la ideologa y la forma de actuar de algunos maestros
no son inocuas. Sus creencias activan predisposiciones y acciones y
por ello hay que tomarlas en consideracin en los procesos de implementacin, tal como lo sugieren Sabatier y Weible (2008). Reiteramos: la imbricacin entre creencias e intereses tambin debe
ser considerada para poder explicar la accin de los actores, y en
ltima instancia, los cambios de la poltica.
2. Razones del rechazo.

Ms all de los intereses
En el primer captulo de esta obra se habl de los recursos de las
coaliciones como un medio para influir en los procesos de poltica
pblica. Entre estos recursos se encuentra la opinin pblica. Segn Sabatier y Weible (2008), a travs de ella se trata de ganar
adeptos y apoyo para la coalicin.
192
LA
En el caso de la ACE, la opinin pblica fue un recurso importante, como se mostr en el captulo mencionado. Al momento
de ser anunciada la Alianza, la coalicin dominante cont con el
apoyo de diversos comentaristas que sugirieron que la ACE enfrentaba resistencias por el lado de los concursos de oposicin.
Estos concursos, se pensaba, ponan en riesgo el patrimonio
mal entendido de los profesores y por eso protestaban. Segn
Carlos Elizondo, los maestros tenan la percepcin de que perdan la posibilidad de heredar o vender su plaza. Si alguien
quiere quitarme el jardn de mi casa pues protestara porque es
parte de mi patrimonio. Lo curioso es que esa defensa la hagan
con el grito de que se est privatizando la educacin.
Si bien hay maestros que desean convocatorias cerradas para
probablemente ubicarse mejor en la competencia, como vimos
en secciones anteriores, el inters por mantener una plaza no
surgi tan claramente con la informacin aqu recabada. De hecho, una gran mayora de los informantes, e incluso lderes magisteriales de Morelos (D12), dijeron no temer a los concursos.
Conocer en qu se basa su rechazo es entonces una oportunidad
para replantear la estrategia de la ACE y mejorar el proceso de
implementacin.
De acuerdo con nuestra informacin, los profesores rechazan
la ACE por razones de tipo tcnico y de transparencia. Por un lado, cuestionan fuertemente el diseo y las caractersticas del examen, y por otro, el diseo cupular de estas estrategias para
otorgar plazas. Con el antecedente histrico que tiene el SNTE en
materia de rendicin de cuentas, se presuma que una parte de la
coalicin iba a incumplir. Esto, como recordamos, lo previ Latap (2009).
193
El hecho de no cooperar en la implementacin y en el desarrollo de una poltica como la de formacin de docentes por
cuestiones tcnicas y de transparencia tiene cierto sentido. Adems, este rechazo muestra tambin que no slo los intereses son
los nicos predictores de la conducta y accin de los participantes de poltica. Al decir esto, el enfoque de las coaliciones promotoras podra despertar un inters de tipo normativo, es decir, se
podra pensar en cmo utilizar el ECP para elevar la efectividad
de los procesos de implementacin? Sobre este punto, que ya haba sido detectado por otros autores, se hablar ms adelante.
3. Es compatible la conquista de los

derechos laborales con la calidad?
La informacin recabada para este estudio mostr que adems de
las creencias y los intereses, la afectacin de los derechos laborales
podra poner en riesgo la implementacin y desarrollo de algunas
polticas como la profesionalizacin docente y en concreto, la
Alianza. De acuerdo con uno de nuestros informantes, la ACE
atenta contra los derechos laborales de los maestros por no tomar
en cuenta la antigedad o los aos de servicio.49
La alianza no soluciona el problema de los maestros, pero s introduce factores bastante violatorios de nuestros derechos, por
ejemplo, el asunto de la antigedad. T sabes que en todo em49
194
En el artculo 50 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se entiende por antigedad: El tiempo de servicios prestados a la dependencia
correspondiente, o a otra distinta cuyas relaciones laborales se rijan por la
presente Ley, siempre que el trabajador haya sido sujeto de un proceso de
reasignacin con motivo de la reorganizacin de servicios, o de los efectos de
la desconcentracin administrativa aun cuando la reasignacin tuviere lugar
por voluntad del trabajador.
LA
pleo la gente que va creando antigedad va creando derechos

y aqu es uno de los que nos rompen: el derecho de antigedad. Porque con este examen le estn haciendo lo mismo al
maestro que tiene 14 o 15 aos de servicio que al que tiene uno
o dos por la disputa de una plaza (DI1).
En efecto, en el artculo 50 de la Ley Federal de Trabajadores

al Servicio del Estado (LFTSE) se considera que la antigedad
junto con la aptitud, los conocimientos, la disciplina y la puntualidad es uno de los factores centrales para el ascenso y promocin de los docentes. Pese a este ordenamiento legal, la
acumulacin de aos de servicio es obviada en los concursos de
oposicin que se desprenden de la ACE. Como era de esperarse,
esta situacin ha generado tensiones entre los maestros. Este
punto es ilustrado por otro de nuestros entrevistados.
Hace un ao que se hizo el primer concurso gan la plaza y resulta que primero me mandaron a trabajar interinamente en
una supervisin en primarias de mi comunidad, entonces por
reclamos de otros maestros, dijeron: l viene llegando, no tiene antigedad por qu se queda en la supervisin? A raz de
eso me mandan a trabajar aqu [como profesor de segundo
ao de escuela primaria]. (Itlicas agregadas DO1).
Omitir la antigedad se convirti en una fuente de conflicto

entre los maestros. Aparte de ello, no hacerle caso a lo que estipula
la ley es, por un lado, una prctica regresiva en cualquier proceso
de poltica y por otro, un impedimento que echa para atrs el esfuerzo al profesor de haber presentado y aprobado el examen
de admisin. Con esto queda demostrada la mala planeacin de la
ACE, que en cierto sentido, tiende a afectar la fase de implementa-
cin y sobre todo, la calidad educativa. Si este maestro reuna cier-
195
tas caractersticas para ocupar una plaza y por presin del grupo
de maestros lo cambiaron de estatus, en dnde est el compromiso con aumentar la calidad de la educacin mediante la aplicacin
del mrito acadmico?
Omitir los aos de servicio, por otro lado, contradice uno de
los requisitos necesarios para ascender en la carrera magisterial
(CM). Sobre esto vale la pena aclarar que una situacin es que la
antigedad est estipulada en la ley y otra que por s misma sea un
factor ptimo. Lo primero tiene que tomarse en cuenta para el estudio de la implementacin, mientras que lo segundo puede ser
cuestionado a partir de la investigacin. Para Carlos Muoz
Izquierdo, la variable antigedad en la CM ha tenido una importancia desmedida en la distribucin de los incentivos a los docentes (Muoz Izquierdo, 2009: 14) y no es claro que esta variable
impacte claramente en el proceso de enseanza-aprendizaje. Al
contrario, hay evidencia que podra ser utilizada para cuestionar a
la antigedad como un factor de cambio. De acuerdo con una directora de educacin primaria, entrevistada para este estudio,
manifest lo siguiente:
[] hay maestros en servicio con muchos aos dando clases
pero, cuando adoptan formas de trabajo se quedan con esa
bandera toda la vida y es difcil hacerlos cambiar, cambiarles la
rutina. [] si hay una propuesta diferente a veces les cuesta
trabajo comprenderla. Ahorita estamos tratando de implementar la reforma educativa pero como los maestros estn
acostumbrados al plan del 93, no se han tomado la molestia de
ver la nueva reforma. (DO7).
La resistencia a la implementacin de nuevas polticas por parte de los maestros de mayor edad no implica que stos sean menos
productivos o ineficientes en comparacin con los maestros ms
196
LA
jvenes.50 El problema, segn Muoz Izquierdo (2010), es atribuir

la eficacia de los docentes a un solo factor: la edad. La eficacia de
los maestros, segn Muoz Izquierdo, puede ser comparada con
un rompecabezas, en el que se mueven varias piezas cuando el sujeto mueve una de ellas.
Si la investigacin educativa demuestra que la antigedad no
tiene un peso preponderante en la eficacia del maestro, o si en
conjuncin con otros factores no hace la diferencia, ste es un
tema que podra utilizarse para introducir cambios en la ley. El
problema aqu es que la ACE omite poner atencin a lo que estipula la LFTSE y esto abre la puerta a contradicciones institucionales
que perjudican a los maestros. As, es muy difcil que una coalicin
reciba el respaldo que se requiere para impulsar polticas efectivas
de profesionalizacin docente.
Si una leccin podemos extraer de la literatura en implementacin (Captulo 1) es que las leyes son fundamentales en los procesos de implementacin y en el caso de Mxico se demuestra que
hay una clara omisin (desprecio?) por los marcos jurdicos que
pueden, como dice Sabatier, estructurar las polticas. Esta omisin representa tambin una valiosa oportunidad para ahondar
50
Para un estudio ms amplio sobre la relacin entre vejez y profesin acadmica vase Mendoza (2008). En esta investigacin, la autora delinea algunos
aspectos relacionados con los profesores de mayor antigedad de una universidad pblica e identifica el reto de que este segmento de docentes mantenga: una buena salud, una valoracin adecuada de su antigedad, un
mayor reconocimiento a su labor, e incentivos para una jubilacin digna. De
ah la necesidad de investigar con mayor profundidad posibles problemas de
adaptacin a los programas de poltica pblica, y en general, el reto de recuperar su experiencia de aos y aos de trabajo acadmico. Por otro lado,
Mendoza (2008) seala la trascendencia de que los funcionarios implementen programas de desarrollo humano e institucional para mantener la vitalidad de los acadmicos. Habra que analizar en qu medida estos factores,
asociados con los profesores de mayor edad, se repiten en otros niveles educativos y contextos.
197
en los estudios sobre implementacin tomando como foco central

la relacin entre efectividad de las polticas e idoneidad con los
marcos legales.
4. Flexibilidad legal: a quin le sirve?

Otro punto ntimamente ligado con la suficiencia legal es el uso de
los contratos temporales a los profesores y que la Alianza, mediante sus polticas, no parece resolver de manera directa. Esto acarrea
diversos cuestionamientos al nuevo pacto poltico suscrito por la
coalicin dominante (CEN/SNTE-SEP). En este sentido, uno de los
maestros entrevistados opin que al haber programas especiales
como el de Escuela Siempre Abierta dentro de la Alianza se
acenta el uso de los contratos temporales y reflexiona:
Esto no debera existir. Nosotros somos trabajadores del apartado A del artculo 123, entonces estos contratos son anticonstitucionales, nosotros no nos manejamos por contratos, estos
seran slo los del apartado B. [] Los maestros ahora tienen
contratos de tres meses, seis meses, nueve meses y se los estn
renovando a criterio en muchas ocasiones del director cuyo
criterio tiene que ver si le rinden o no fidelidad en muchos sentidos: tanto sindical como laboral y con los asuntos que surgen
en las escuelas mismas. Es decir, si ven que un maestro no les
causa problemas, que no protesta pues ellos dicen: es uno de
nosotros [] el maestro tiene inestabilidad laboral, inseguridad en el empleo y esto es parte de la flexibilidad laboral que se
est dando. (DI1).
Varias observaciones se pueden desprender del testimonio

anterior. En primer lugar, el magisterio se rige en primera instancia por el apartado B del artculo 123 de la Constitucin, es
198
LA
decir por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ya

que el patrn de los maestros es el Estado y no los particulares.
No obstante, en el artculo 11 de dicha ley se menciona:
En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se
aplicarn supletoriamente, y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, las leyes del orden comn, la costumbre, el uso, los principios generales de
derecho y la equidad.51
Esto significa que en los aspectos no regulados por el apartado

B, puede entrar a legislar el apartado A, es decir, la Ley Federal del
Trabajo. En relacin con los contratos temporales, la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado no incluye alguna norma, por
lo que el SNTE y la SEP pueden recurrir al apartado A del artculo
123, en donde s estn contemplados, (ver artculos del 35 al 37)
sin que ello implique caer en prcticas anticonstitucionales como
afirma el profesor arriba entrevistado.
Esta flexibilidad legal no parece estar orientada al beneficio de
los maestros sino de la burocracia sindical que dice representarlos.
La pregunta es por qu un sindicato no se deslegitima cuando
afecta los intereses de sus agremiados? La respuesta la sabe el grupo dirigente: Las pinzas desde donde pende la fuerza de este actor
se encuentran arriba, por eso el CEN del SNTE ha querido concebirse como autoridad educativa y gobiernos como el de Felipe
Caldern (2007-2012) lo han aceptado sin tomar en cuenta el perjuicio que esto ocasiona a la educacin nacional.
Sin embargo, el cambio de identidad de sindicato a patrn lleva
riesgos. La defensa de los derechos laborales de los maestros en el
contexto actual de Mxico es en algunos puntos incompatible con
51
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, disponible en http://leyco.org/mex/fed/111.htlm

199
el derecho a la educacin. He aqu el argumento para no permitir

que esta burocracia siga siendo parte de una coalicin dominante.
A medida que se vea como autoridad, el CEN del SNTE tender a
deslegitimarse cada vez ms.
Siguiendo con el punto de deslegitimizacin, este estudio
pudo corroborar que la ACE no cumple con el objetivo principal de
otorgar plazas mediante un concurso. Lo que en ocasiones se ha
otorgado son interinatos ilimitados a los docentes, despus de que
stos presentan el examen de seleccin. Esto constituye un elemento ms para presuponer que la Alianza no podr recibir un
respaldo generalizado de los profesores y con ello, la implementacin se podra complicar ms de lo previsto.
XI. Cambios a la ley del ISSSTE

Una leccin valiosa de analizar la Alianza por medio de un modelo sintetizador de implementacin, consisti en no perder de vista
la interaccin entre los factores estructurales que arropan tal
acuerdo y la dimensin micro. Entre los primeros factores se encuentra, en este caso, una ley federal de gran relevancia: la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
Como se sabe, en marzo de 2007, la Cmara de Diputados
aprob la nueva ley del ISSSTE con 313 votos a favor de legisladores del PRI, PAN, Panal, PVEM y Alternativa, y 146 en contra del
PRD, PT y Convergencia.52
A pesar de que esta nueva ley puede
considerarse como una de las reformas legislativas ms impor52
200
http://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/266453.aprueban-diputados-nueva-ley-del-issste.html
LA
tantes del gobierno de Felipe Caldern, enfrent el rechazo de

una cantidad considerable de trabajadores al servicio del Estado.
Una vez que los diputados aprobaron esta iniciativa:
[] protestaron [pblicamente] alrededor de 7 mil integrantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin, Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico (STUNAM), el Sindicato Mexicano de
Electricistas (SME), el sindicato del ISSSTE, trabajadores del Gobierno del DF, el Frente Popular Francisco Villa y la APPO de
Oaxaca. (Ibidem)
Pese a la movilizacin, esta red de protesta sindical se desvaneci, lo que sugiere un tema de anlisis futuro. As, sin mayor
oposicin, las propuestas de ley establecidas para modificar la
anterior ley del ISSSTE fueron aprobadas. Entre los principales
cambios es posible observarlos siguientes:
Se crea un rgano desconcentrado, el
PENSIONISSSTE,
el
cual funcionar como una Afore para empleados del ISSSTE

quienes tendrn cuentas individuales y podrn migrar despus a nuevas Afores.
Para las personas jubiladas no hay cambios y continuarn

cobrando su pensin y recibiendo servicios mdicos como
hasta ahora.
Para los trabajadores en activo hay dos opciones que se contemplan en la nueva Ley. La primera sera quedarse con el
actual rgimen, pero ir incrementando en forma gradual la
edad mnima de jubilacin empezando en 2010 cuando los
hombres se jubilaran slo a partir de los 51 aos de edad y
las mujeres a partir de los 48 aos. La edad de jubilacin ira
201
subiendo ao con ao para alcanzar un mximo de 60 aos

de edad para los hombres y 58 para las mujeres como requisito para jubilarse. La segunda opcin es la entrega de un
bono de reconocimiento de derechos pensionarios para
quienes decidan acogerse al nuevo rgimen y que beneficia
sobre todo a aquellos trabajadores con menos de 15 aos de
servicio y que con el esquema actual no tienen posibilidad
de jubilacin. As, al final de su vida productiva estos
trabajadores tendran al menos una pensin mnima
garantizada.
Los nuevos trabajadores del
ISSSTE
que se contratarn a
partir de la vigencia de la reforma, entrarn directamente

bajo las nuevas reglas de la reforma, cotizando en el recin
formado PENSIONISSSTE con la posibilidad de emigrar a
otras Afores en futuro determinado.
Estas modificaciones surgieron porque financieramente, el
ISSSTE se estaba convirtiendo en una institucin inviable, lo cual
se explica, en parte, por los cambios en la estructura poblacional

de Mxico, ya que:
[] la esperanza de vida en 1975 era de 65 aos, en 2000 de 75
aos y en 2005 de 77 aos. Si a esto se le suma el hecho de que
empleados del ISSSTE se retiraban con 30 aos de servicio sin
tomar en cuenta su edad, el resultado es que cada ao hay ms
personas que viven ms y por lo tanto, cobran pensin, aumentando el costo.
Los clculos pueden ser correctos y hasta justificarse, sin embargo, el cambio en estas leyes tiene repercusiones en un nivel
ms concreto. Una de las maestras entrevistadas cuestion estas
202
LA
modificaciones a la ley del ISSSTE afirmando de manera contundente lo siguiente:

[] ahora resulta que tengo que trabajar hasta que tenga 58
aos y treinta aos de servicio para poder retirarme. [] Yo no
s porqu mi sindicato nunca reclam ante esto. Si la idea es
elevar la calidad, pues a los 58 aos un maestro ya est cansado
y fastidiado [] (DO4).
Aqu vuelve a aparecer la relacin entre la edad y el desempeo del profesor que anteriormente ya fue comentada. Los nuevos maestros que, sern seleccionados en los concursos de
oposicin, ingresarn automticamente con la nueva ley del
ISSSTE, lo cual significa que los docentes tendrn que tener trein-
ta aos de servicio y 58 aos de edad las mujeres y 60 aos de

edad los hombres, para poder tener acceso a la jubilacin
completa.
Habr que analizar con mayor profundidad el impacto que
estas nuevas leyes tendrn en la profesionalizacin docente y la
calidad educativa. Estos cambios legales refieren a los shocks externos de los que hablan Sabatier y Weible (2007) e inciden en el
subsistema de poltica y en la distribucin de recursos de las polticas. Las repercusiones de estos shocks o perturbaciones generan
cambios en el sistema de creencias de poltica, tanto en las profundas como en las centrales.
En resumen, una de las implicaciones de la nueva reforma a la
ley del ISSSTE es que al incrementarse los requisitos para la jubilacin de los docentes, en el largo plazo, el movimiento de las
plazas ya no ser tan dinmico, como se presenta actualmente.
Esto complicar la asignacin automtica de plazas disponibles
en el futuro.
203
XII. Control, incumplimientos

y simulacin
Aunado a las fallas tcnicas presentadas en las formas de evaluacin, a la opacidad sobre el proceso de seleccin, a la vaguedad legal, y a los incumplimientos de otorgar plazas en lugar de interinatos, los concursos de oposicin contenidos en la Alianza
cometen un error ms que la reportera del peridico Reforma, Sonia del Valle, seala, y es que a pesar de que se presente el examen
y se apruebe, no se entregan las plazas.
El Cuadro 13 muestra el grado de incumplimiento en la asignacin de plazas por entidad federativa, sobresale que 14 estados
tienen tasas de incumplimiento mayores a cincuenta por ciento y
de stos, cinco registran un indicador de incumplimiento del cien
por ciento. Es curioso tambin observar que el estado de Nuevo
Len asign un mayor nmero de plazas del que debera por medio del concurso, lo que levanta suspicacias relacionadas con el
impacto que tiene esta medida sobre la calidad educativa. Es decir,
se pudieron otorgar plazas sin un mecanismo de seleccin riguroso y, como se mencion en secciones anteriores, esto significa que
siguen existiendo distintos mecanismos para asignarlas.
De la informacin proporcionada en el Cuadro 13 surgen varias observaciones: la primera es que no se concursaron todos los
puestos como era el objetivo de la Alianza, la segunda, que en algunos estados persisten mecanismos duales para asignar plazas
(unos basados en el concurso y otros en mtodos tradicionales), y
la tercera, y quiz la ms grave, es que no se entregaron las plazas
a pesar de que los maestros acreditaron el examen.
204
LA
Cuadro 13
Avances en la asignacin de plazas por entidad federativa
Estado
Maestros aceptados
Plazas asignadas
Tasa de
incumplimiento*
161
100%
Coahuila
1,295
100%
Distrito Federal
Baja California Sur
1,714
100%
Sonora
844
100%
Yucatn
911
100%
Sinaloa
1,210
119
91%
Zacatecas
687
64
91%
Chiapas
1,157
128
89%
Morelos
1,640
263
84%
San Luis Potos
624
127
80%
Campeche
709
214
70%
Durango
734
217
70%
Jalisco
512
149
70%
1,230
387
69%
Baja California
Aguascalientes
473
242
49%
Hidalgo
3,394
1,738
49%
Tlaxcala
262
146
45%
Puebla
2,071
1,172
44%
Colima
244
150
38%
Nayarit
665
420
37%
Mxico
1,595
1,086
32%
Tabasco
938
662
30%
Chihuahua
Veracruz
Quintana Roo
Guanajuato
958
688
29%
1,476
1,057
29%
697
570
19%
1,607
1,403
13%
205

Estado
Maestros aceptados
Plazas asignadas
Tasa de
incumplimiento*
Tamaulipas
861
766
12%
Guerrero
485
440
10%
Quertaro
357
322
10%
1,805
2,057
0%
Michoacn
---
Oaxaca
---
Totales
31,316
14,587
54%
Nuevo Len
Fuente: Adaptado de Sonia del Valle, Complican alianza educativa, Reforma; 23 de

noviembre de 2009 con datos de la SEP.
* Se obtiene restando el nmero de plazas asignadas al nmero de maestros aceptados y dividiendo el resultado entre ste ltimo.
Sobre este ltimo punto esta investigacin revela que a dos

aos de la puesta en marcha de la Alianza, los incumplimientos
en la asignacin de plazas han generado descrdito y suspicacias. Segn nuestros entrevistados:
[] (los concursos de oposicin) son como un juego de doble
palabra; te dicen, vas a luchar a concursar por una plaza, pero
finalmente a la hora de la hora el sindicato decide a quin se le
queda la plaza, lo que hacen es ubicar a los que a ellos les conviene. (D04).
Todava no tengo mi plaza. Me dieron una clave 95 que a fin de
cuentas es un interinato ilimitado, o sea nadie va a reclamar
esa plaza, pero realmente as no puedo decir que tengo una
plaza o que es ma totalmente. Tengo que hacer todava una
serie de trmites. Entonces, no estoy de acuerdo con los concursos de oposicin. (DO1).
No siempre un maestro que gana una plaza, que pasa el examen, gana la plaza, tiene que esperarse a que se destinen re206
LA
cursos presupuestales, en uno de los casos; en otros, las plazas

se convierten en interinatos. (DO3).
Ante esta realidad, cmo se esperaba que el magisterio apoyara el acuerdo entre el Presidente de la Repblica y la dirigencia
sindical?
XIII. Mala comunicacin y formacin

inicial. Resultados no esperados
Independientemente del incumplimiento por parte de la coalicin dominante para entregar las plazas, el proceso de implementacin revel lo que los tericos de la implementacin, como Hill y
Hupe, denominan como outcome, o resultado no esperado y que
consiste en el mal manejo de informacin en relacin con los resultados de los exmenes presentados por los docentes.
Como ya se dijo en secciones previas, la prensa escrita cabece algunas notas de la siguiente manera: Revela un desastre
examen docente,53 Exhibe examen a profes,54 Reprueba examen 68% de maestros,55 Falla la formacin docente, acepta
SEP ,56
Maestros reprobados y de panzazo.57 Qu efectos tu-
vo esta estrategia de comunicacin? A pesar de que no se recopi53

54
55
56
57
Sonia del Valle, Revela un desastre el examen docente, Reforma, 15 de

agosto de 2008.
Mirtha Hernndez, Exhibe examen a profesores, Reforma, 16 de agosto de
2008.
Sonia del Valle, Reprueba examen 68% de maestros, Reforma, 15 de agosto
de 2008.
Karla Portugal, Falla la formacin docente, acepta SEP, Reforma 16 de agosto de 2008.
Kurith Martnez, Reprueban maestros y de panzazo, El Universal, 31 de
marzo de 2010.
207
l informacin con las autoridades o con lderes sindicales sobre

este punto, los docentes aqu entrevistados expresaron su oposicin de la siguiente manera.
A pesar de que yo hice el examen y lo pas aunque es un examen extremadamente difcil nos satanizaron a los maestros
de burros e ignorantes al ver cuntos pasamos el examen. Nos
satanizaron muchsimo, no somos tan burros como aparecemos en los peridicos pero ellos [SEP- SNTE] manejan otros estndares. (DO1).
La nica desventaja que veo [con los concursos] es que se ha
tratado de minimizar al magisterio. Si yo estoy haciendo una
evaluacin para un maestro que supuestamente ya est en servicio, simplemente por la actividad que ya tiene no es fcil que
repruebe un examen [] Ya su experiencia le va a dar la respuesta a muchas situaciones. Ahora, tampoco estoy de acuerdo
en que esto se maneje en medios masivos, porque qu va a pasar entonces con esos padres que dicen: bueno si yo tengo a mis
hijos en esta escuela, y que tal si a lo mejor ellos tambin hicieron examen y salieron reprobados, qu es lo que van a hacer
con mis hijos? Porque ellos no preguntan y dicen a lo mejor
son dos tres de la escuela o uno o ni siquiera son de esta escuela, sino dicen: el magisterio. (DO2).
Reiteramos, se requiere transparencia para que la sociedad

conozca qu maestro cumple con los estndares mnimos para
formar a las nias y nios del pas, pero tambin hay que preguntarse si un examen est tan bien hecho como para reflejar, de manera confiable, la calidad docente y si con esta informacin se
puede delinear una agenda educativa ms coherente.
208
LA
En este sentido, otro de los outcomes de los concursos de oposicin, fue recordar la deficiente calidad con la que an operan las
escuelas formadoras de maestros de educacin bsica en Mxico.58 Segn afirman dos de los informantes de este estudio:
[] hacer un examen de oposicin es ideal pero eso quiere decir entonces que los maestros que pasan por las normales no
estn bien preparados es de ponerse a pensar. Si no estn
bien preparados por qu no se reorientaron primero los programas acadmicos en las normales? (DO3).
Si quieres aplicarle un examen de oposicin a los que quieren
una plaza, primero frmalos bien, primero revisa si estn bien
formados, cumple al menos con tres de las competencias, con
tres de las caractersticas que te pide el perfil de egreso porque
muchos no cubrimos ni dos ni tres, y me incluyo porque saliendo de mi licenciatura yo me fogue en la prctica, en los libros
que fui leyendo y en los cursos que tom, porque yo me quise ir
actualizando porque de audicin no saba absolutamente nada
y eso que soy especialista en audicin y lenguaje, entonces habra que revisar primero si los chavos que salen de las normales, o de las universidades pedaggicas, o de las instituciones
que forman maestros, cubren el perfil (DO4).
En el Captulo 1 ya se seal la problemtica de las escuelas

normales. Recopilando informacin de distintas fuentes, Latap
58
Segn Arredondo, (2007) la Secretara de Educacin Pblica reconoce como

instituciones formadoras y actualizadoras de docentes a las escuelas normales, a la Universidad Pedaggica Nacional y sus unidades en las entidades federativas, a los Centros de Actualizacin del Magisterio, a los Centros de
Maestros y a los asesores que colaboran en el Programa Nacional para la
Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio
(PRONAP), as como a las universidades e instituciones pblicas y privadas
que ofrecen programas para la formacin de profesionales de la educacin.
209
(2004) es muy claro al apuntar que estas instituciones no cuentan

con una planeacin de crecimiento y desarrollo adecuados, que
los directores se designan por criterios polticos ms que acadmicos, que la contratacin automtica genera endogamia, y que
financieramente son incosteables.
Si algo bueno tiene la Alianza es generar estos outcomes que
pueden poner en la mesa de discusin asuntos centrales de una
agenda educativa como son el caso de las escuelas normales y el
mejor uso de los resultados de la evaluacin. Un anlisis de los
resultados de los concursos de oposicin sera ptimo para introducir cambios radicales en estas organizaciones, las cuales, desde
1992, forman parte de la poltica de profesionalizacin docente
que es considerada como una poltica de Estado.59 Pese a este
estatus, los resultados son totalmente insatisfactorios.
Las escuelas normales son clave en el anlisis de implementacin de la poltica de profesionalizacin docente. En
primer lugar, es en ellas donde se forman una cantidad sustantiva de profesores; enseguida, son estas escuelas las que
histricamente han impulsado movimientos polticos y magisteriales bajo ideologas muy especficas, y por ltimo, representan un tema sensible para la burocracia del SNTE y la
autoridad educativa.
59
210
Una poltica de Estado, segn Latap, consiste en ciertos modos constantes

de proceder a los que se les otorga prioridad. Este concepto se asocia con los
siguientes requisitos: Que el Estado, a travs de varios de sus rganos, se involucre en su propuesta y formulacin; que cuente con alguna base en la legislacin; que no dependa exclusivamente de la voluntad del gobierno en
turno, o al menos no slo del Poder Ejecutivo; que el pblico, particularmente los grupos ciudadanos afectados por ella la conozcan y en trminos generales la acepten, y que exista alguna forma de rendicin de cuentas por parte
de las autoridades responsables de aplicarla. (Latap, 2004: 49).
LA
Para poder comprender ms a este grupo de instituciones, las

cuales forman parte de la coalicin promotora dominante, hagamos un breve repaso de sus reformas.
Desde la firma del ANMEB en 1992, afirma Latap, se contempl que los gobiernos de los estados de la Repblica deberan
integrar:
[] un sistema de formacin del magisterio con un modelo comn, con opciones orientadas a la prctica preescolar, primaria y secundaria y que el gobierno federal expedira las pautas
para la reforma de la educacin normal, simplificando sus requisitos y reduciendo las plazas. (Latap, 2004: 282).
La iniciativa plasmada en el ANMEB fue sumamente valiosa,

no obstante, segn este mismo autor, fue hasta 1996 cuatro aos
despus cuando la SEP decidi que las normales deberan transformarse. Y, a pesar de que las bases en las que se apoy esta decisin estuvieron escasamente documentadas, (Latap, 2004) de
ah fue que surgi el Programa para la Transformacin y el Fortalecimiento Acadmico de las Escuelas Normales (PTFAEN). (Barba, 2008: 3)
Posteriormente, entre 1997 y 2000 se efectuaron reformas curriculares en las licenciaturas de educacin preescolar, primaria,
secundaria y educacin fsica. Sobre la reforma a la licenciatura
en educacin secundaria, Latap menciona que en la memoria
del sexenio 2000-2006 se considera que su eficacia ha sido
bastante relativa ya que:
[] en muchas escuelas [normales] no se realiza trabajo en
equipo, [hay un escaso conocimiento] del proceso de aprendizaje de los alumnos, las evaluaciones se hacen por trmite, hay
una dbil vinculacin del maestro con la escuela como institu211
cin, falta una verdadera tradicin pedaggica, y escasa comunicacin con los supervisores, directores y dems maestros []
(Latap, 2004: 284-285).
Durante el gobierno de Vicente Fox, se continu impulsando

al PFTAEN y se implement el Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales (PROMIN) (SEP, 2005). De
acuerdo con la SEP (2005), la estrategia central de este programa
es el fortalecimiento de los procesos de planeacin y evaluacin
de las escuelas normales que permita articular las diversas actividades institucionales y, sobre todo, la innovacin educativa para
lograr una mejora continua, de ndole tanto organizativa como
pedaggica curricular.
En una investigacin llevada a cabo por Bonifacio Barba en el
estado de Aguascalientes, se encontr que la reforma a las normales contemplada en el PFTAEN fue valorada como necesaria y
en general, fue bien recibida por los actores magisteriales entrevistados, pero en la prctica su aplicacin est influida por factores
estatales e institucionales que la condicionan y la adaptan
restndole alcance y eficacia. (2008 itlicas agregadas). Algunos
de los obstculos del PFTAEN fueron los siguientes:
El cambio de Gobierno Federal en el 2000 le rest eficiencia a
la operacin del PFTAN [] La comprensin del enfoque conceptual de los nuevos planes y programas y la consecuente modificacin de los estilos de docencia no han sido asuntos fciles
de lograr [] El propsito de que las Normales tuviesen autonoma no se ha promovido pues predomina el control administrativo por parte de las autoridades educativas del estado y
la nueva forma de gestin no se ha comprendido. Las autoridades federales no han completado un aspecto esencial para la
212
LA
reforma, la actualizacin de la normatividad laboral, a causa de presiones del SNTE. Por lo anterior, se generan ambientes contrarios a los propsitos del PTFAEN a causa de la obsolescencia de
los reglamentos, adems de que se dificulta el trabajo directivo
en las Normales, por ejemplo, en lo tiene que ver con la organizacin y la supervisin del trabajo, de forma que todos colaboren y sean responsables. (Ibid: 6-9 itlicas agregadas).
Lo expresado por Barba es de mucha importancia para este

proyecto debido a por lo menos dos cuestiones. La primera, su
estudio resalta el peso de la normatividad laboral en los procesos
de implementacin, lo cual coincide plenamente con la teora de
la implementacin revisada en el Captulo 1, y la segunda estriba
en que este autor identifica, sin hacerlo explcito, una incongruencia entre los distintos niveles de gobierno federal y estatal cuestin que tambin debe ser analizada con mayor
detenimiento en futuros estudios sobre la implementacin de
polticas educativas.
Si la reforma a las normales en el mbito de una entidad federativa no est dando los resultados esperados, podr la Alianza
ser efectivamente implementada cuando hay un antecedente de
esta naturaleza? Como ya se mencion en el segundo captulo, la
ACE hace mencin de la formacin inicial de los docentes de ma-
nera muy escueta y vaga. Slo apunta: fortalecer la profesionalizacin de los docentes de las escuelas normales y la creacin de
cinco centros regionales de excelencia acadmica.
Dado que la Alianza pretende ser un acuerdo que busca impulsar la calidad de la educacin en Mxico, el tema de la educacin del magisterio tendra que ser toral. El repaso de las
reformas fallidas en este sector del sistema educativo nacional,
213
especialmente en las escuelas normales, muestra lo complejo

que resulta introducir cambios en mbitos especficos de la poltica de profesionalizacin docente. Esto sirve tambin para justificar el uso de otros lentes de anlisis de polticas ms all de una
mera perspectiva de arriba-abajo.
Al igual que la formacin inicial, la preparacin de los docentes en servicio es clave. Con el propsito de conocer en qu se basara el apoyo de los docentes en servicio como participantes de
poltica a la Alianza, una maestra respondi:
Yo necesitara que mi sindicato le respondiera verdaderamente
a la persona que trabaja, al maestro que s le echa ganas, al maestro que est innovando en el saln de clases y que realmente lucha por las cosas que s son necesarias como la actualizacin []
Cuando menos a m s me gustara capacitarme en cosas de
vanguardia y no en cosas que no tienen sentido (DO4).
Por un inters legtimo el de prepararse esta maestra

apoyara al SNTE y podra ser parte de la coalicin dominante, sin embargo, esto no ocurre. Existe descontento sobre la
actualizacin que reciben los docentes, como se puede leer
enseguida.
Cada fin de mes nos dan un taller [en el centro de maestros60],
el taller general de actualizacin, pero lo imparten los mismos
compaeros de la zona que estn trabajando y que en las tardes se ponen a leer o a hacer una investigacin y al da siguiente te dicen: a ver, vamos a hacer esto. Entonces, se nota la
poca preparacin que tienen [] yo creo que tendran que ser
60
214
Segn la SEP (2005) los centros de maestros son espacios para apoyar la formacin permanente de los docentes y establecer vnculos con las escuelas. En
2004 haba 558 centros en todo el pas.
LA
personas dedicadas cien por ciento a la tarea de preparacin y

capacitacin de personal porque si seguimos con los mismos,
no funciona. (DO1).
Los centros de maestros no estn muy actualizados que digamos. T vas al centro de maestros y ah estn los maestros que
tuvieron un cambio por actividad, ya sea porque tuvieron un
accidente o una enfermedad, lo cual no es demeritorio, pero
no es gente que est muy comprometida por actualizarse y
para poder actualizarte a ti. (DO4).
Los testimonios anteriores nos ofrecen evidencia de que la

Alianza no est respondiendo a los intereses legtimos de profesionalizacin de los maestros y esto tiene repercusiones en el
apoyo que pudieran brindarle a tal acuerdo. Si esto es verdad, el
proceso de implementacin puede complicarse.
Lo interesante de estas opiniones es la evidente prdida de legitimidad de un sindicato hacia sus agremiados, y si se subvala
esta percepcin frente a los poderosos recursos que tiene la burocracia sindical, la posibilidad de formar una coalicin promotora
de polticas ms efectiva tambin se diluye. He aqu otro argumento para que la autoridad educativa se oponga a que se borre
la lnea que divide la personalidad de un sindicato de maestros y
la que poseen los hacedores de poltica.
Tanto el hecho de no responder de manera seria a los intereses
de profesionalizacin de los docentes, como la expresin de
creencias centrales de poltica de tipo preferencial, como diran Sabatier y Weible (2007) dividen a la coalicin. Recordando,
la pugna entre coaliciones ocurre comnmente por preferencias
divergentes en trminos de propuestas de poltica. Estas creencias
centrales de poltica de tipo preferencial aparecieron en el caso de
215
la Alianza con la estrategia de realizar concursos previos a la convocatoria anual para asignar plazas.
El 7 de marzo de 2010, la coalicin dominante llev a cabo concursos intermedios para asignar plazas docentes en los estados de
Aguascalientes, Baja California, Hidalgo y Nuevo Len. De acuerdo con la periodista Sonia Del Valle, la entonces secretaria de Educacin Pblica, Josefina Vzquez Mota, concurs 2 mil 110 plazas
de primaria a maestros en servicio y 6 mil 770 horas para telesecundaria en estas cuatro entidades, sin respetar la lista y orden de
prelacin que hay en Aguascalientes, Baja California e Hidalgo.61
Aunque la noticia sorprendi, ms lo hizo la escasa difusin
que tuvieron estas convocatorias y que se priorizara en ellas la
participacin de los maestros con contratos temporales, es decir, los que estn trabajando por honorarios. A qu se debi tal
medida? Segn se dijo, el SNTE presion a la SEP para que apoyara las evaluaciones intermedias y sometiera las plazas a concurso amenazndola con el estallido de un conflicto si no lo
haca. (EM1).
Fue pblico que los concursos intermedios no contaron con la
aprobacin de todos los miembros del OEIF y slo tuvieron el aval
de una comisin de dicho rgano. Segn reporta la comunicadora
citada, las organizaciones civiles encabezadas por Transparencia
Mexicana, no participaron como observadoras de los concursos
intermedios. Si para entonces la Alianza estaba tambalendose en
su base de confianza, con esta estrategia se cay.
61
216
Sonia Del Valle, Abre SEP plazas: crecen aprobados, Reforma,2010.
Creencias profundas
Gobierno de derecha y un sindicato

que busca ampliar su
poder poltico.
En contra del neoliberalismo (privatizacin de la educacin,

influencia de organismos internacionales en la poltica
educativa)
Coaliciones
y participantes
de poltica
Coalicin Gobierno
Federal- Burocracia
Sindical
Maestros entrevistados y egresados de

las normales
Sin
informacin
Sin
informacin
Creencias
centrales
de poltica
En contra del diseo

cupular de polticas
Viabilidad de la poltica slo con dos actores
Corporativismo.
Evaluacin integral
a los docentes
Evaluacin a travs
de exmenes estandarizados
Creencias centrales de poltica preferenciales
Movilizaciones polticas expresadas en

marchas y paros de labores
Autoridad legal
Recursos financieros
Opinin pblica
Movilizaciones
Liderazgo
Recursos
Defensa de derechos laborales: antigedad y

asignacin de plazas
Inclusin de una OSC

para monitorear los
concursos., Creacin de
un rgano independiente para evaluar los
concursos
Creencias secundarias
Cuadro 14
Aplicacin del ECP en el caso de la poltica de profesionalizacin docente
Creencias profundas
Indicios de afinidad
con corrientes socialistas. En contra del
neoliberalismo y la
privatizacin de la
educacin
Promover cambios
en la cultura cvica
Coaliciones
y participantes
de poltica
Coalicin disidente
del magisterio
Participante de poltica: Organizacin

de la Sociedad Civil
Sin
informacin
Sin
informacin
Creencias
centrales
de poltica
Participacin social en
la educacin
Rechazo a la participacin de los empresarios en los concursos
Prioridad a la defensa
de los derechos laborales de los trabajadores
Democratizacin del
SNTE
Evaluacin a travs
de exmenes estandarizados
Evaluacin integral
a los docentes
Creencias centrales de poltica preferenciales
A partir de diversos instrumentos de participacin ciudadana
Defensa de derechos laborales: antigedad y

asignacin de plazas
Creencias secundarias
Recursos financieros
Opinin pblica
Movilizaciones polticas expresadas en

marchas y paros de labores
Recursos
CONSIDERACIONES FINALES
a Alianza por la Calidad de la Educacin, como un acuerdo
poltico para elevar los niveles de educacin bsica en Mxico, ofre-
ce al menos siete importantes lecciones para el anlisis de poltica.

En primer lugar, muestra que para impulsar polticas pblicas
se necesitan instrumentos de poltica que se ubican por arriba de
los planes de desarrollo educativo de los gobiernos federales y estatales. En trminos de implementacin, esta creencia pone el esfuerzo de las autoridades educativas y sindicales en un contexto
poltico, legal, y administrativo incierto. No hay claridad sobre
factores clave como el financiamiento, por ejemplo. Tampoco
pone en evidencia cmo incrustar un acuerdo bilateral dentro de
un entramado intergubernamental e intersectorial, como el que
sugiere la Alianza, cuando en el diseo no se involucraron actores
clave como los gobiernos de los estados y otras dependencias gubernamentales y no gubernamentales.
Recurrir a un acuerdo supra programtico fue una necesidad
tanto del gobierno federal como del grupo dirigente del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin ante las pobres propuestas de poltica educativa del primero y la falta de reconocimiento social del segundo. Ambos actores buscaban legitimidad y
la Alianza ofreca elementos para este propsito.
Vale la pena resaltar que aunque los gobiernos de los estados
no participaron directamente en el diseo de la poltica de profesionalizacin docente, la coalicin mayoritaria negoci con ellos y
con sus respectivas secciones sindicales, una parte clave para la
operacin de los concursos de oposicin: las reglas de las convoca219
torias, que se presentaron en los anexos tcnicos. Si bien esto resolvi un problema de representacin poltica, se fragment el
principio de equidad entre las entidades pues cada estado fij sus
propios requisitos de ingresos. Con ello, se rompi la idea de privilegiar el mrito acadmico para obtener una plaza, as como la
posibilidad de aglutinar actores para formar una coalicin que
apoyara la implementacin de algunas estrategias de la Alianza
por la Calidad de la Educacin.
Un segundo aprendizaje del anlisis de la ACE es que podr ser
un acuerdo cupular en su diseo e impulso, pero el proceso de ejecucin indica un complejo ambiente formado por actores mltiples que operan y actan en distintos niveles de gobierno. Esto
evidencia la necesidad de recurrir al enfoque de redes de poltica
como herramientas de anlisis de los procesos de implementacin. El estudio aqu presentado no pretendi mirar slo el inters
de un solo actor o juzgar la calidad moral de los actores, quisimos
comprender mejor la interrelacin entre ellos, sus niveles de cooperacin, las razones que subyacen al conflicto y sus creencias
como una forma para rastrear su conducta y as explicar el cambio
en la poltica de profesionalizacin docente.
A pesar de que la informacin recabada no fue suficiente para
considerar a los gobiernos de los estados como una coalicin,
pudimos identificar movimientos en el nivel de gobierno estatal
que requieren un mejor anlisis en el futuro. En la primera convocatoria, slo siete estados pusieron plazas a concurso para la segunda, ya eran 13. Si bien el nmero no representa ni la mitad de
las entidades federativas del pas, el incremento sugiere que existe
un proceso de negociacin intergubernamental para implementar algunas acciones en la poltica de profesionalizacin docente.
Esto tendr que analizarse con mayor detenimiento, sobre todo,
en estados en donde ya existan los concursos antes de la puesta en
220
C ONSIDERACIONES
FINALES
marcha de la Alianza: Baja California, Colima, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Nuevo Len y Yucatn.
Aunado a la participacin de los estados, este estudio tambin
mostr una clara y decidida participacin de dos organizaciones
de la sociedad civil en el proceso de implementacin de la ACE. La
primera fue Transparencia Mexicana y la segunda, Mexicanos Primero. Ambas organizaciones formaron parte del Consejo Ciudadano Autnomo para el Seguimiento y Contralora Social de la
Alianza cuyo objetivo era monitorear los avances de dicho acuerdo. Este Consejo, como se sabe, estuvo, en sus inicios formado por
15 organizaciones de la sociedad civil y actualmente agrupa a organismos como el Consejo Coordinador Empresarial, la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana y la Confederacin de
Cmaras Industriales, as como a algunos acadmicos y comunicadores reconocidos. Como podemos observar, incluye multiplicidad de actores y esto sugiere lo que han resaltado los tericos de la
implementacin: para poder implementar una poltica es necesario generar imperativos consensuales, los cuales se logran a partir
de la colaboracin entre distintos actores. De ah la importancia
de aplicar enfoques de redes de poltica.
Tercera leccin. A pesar de que la coalicin mayoritaria
SEP-SNTE
cont con considerables recursos de poltica, autori-
dad legal, opinin pblica, informacin, recursos financieros, liderazgos algunas polticas y programas de la ACE carecieron de
un proceso de implementacin efectivo durante el periodo estudiado. El caso de los concursos de oposicin para la obtencin de
una plaza, que es parte medular de la poltica de profesionalizacin docente, es prueba de ello.
Sin embargo, las fallas sealadas en la implementacin no se explican solamente por la calidad moral de un actor, como lo sugiere
221
Latap (2009), sino por una serie de deficiencias legales, administrativas, tcnicas, de gestin y polticas. Por ejemplo, que en la ley se
estipule que el grupo dirigente del SNTE puede asignar cincuenta
por ciento de las plazas de nueva creacin, que en lugar de plazas se
les asignen interinatos, que se oculte informacin sobre el diseo y
validez del examen, y que varen los requisitos para participar en
las convocatorias de acuerdo con el nivel de negociacin con las secciones sindicales. Todo esto hace que se borre de la mente de los
maestros la confianza en los concursos de oposicin.
Pese a ello, la valoracin positiva del mrito como un elemento
para obtener un puesto pblico est presente en los maestros, directivos, funcionarios y cuerpo disidente aqu entrevistados. Esta
creencia muestra que no slo los intereses pueden ser buenos predictores de la conducta de los actores, lo cual no implica que el inters de transar con una plaza desapareci. Lo que se desea
enfatizar es qu tanto intereses como creencias estn imbricados.
Si reconocemos esto, podemos ampliar nuestra comprensin del
ambiente entre actores e instituciones y as asimilar mejor los procesos de poltica, sus posibles cambios y transformaciones.
Fuertemente relacionado con el punto anterior, est el hecho
de que si analizamos la Alianza bajo el Enfoque de las Coaliciones
Promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith (1988), se comprueba
que la ideologa juega un papel muy importante en el desarrollo
de las polticas y los programas educativos.
Este estudio revel que la otra coalicin identificada, que se
nombr como minoritaria, y que representa la disidencia magisterial, posee relativamente menos recursos de poltica que la coalicin mayoritaria pero tuvo una participacin importante en el
proceso de implementacin de la Alianza. Se fren, por ejemplo,
la ACE en dos entidades federativas: Michoacn y Oaxaca y en
otros estados se pidi su cancelacin como en Morelos. El rechazo
222
C ONSIDERACIONES
FINALES
a la Alianza se justificaba por cuestiones relacionadas con la transparencia quin elabor el examen, quin lo califica, con cuestiones tcnicas cmo se hizo el examen, un examen no refleja el
mrito, se requieren evaluaciones integrales, con la forma vertical en que se dise el acuerdo y con posturas ideolgicas.
Especficamente, en este ltimo sentido, encontramos un rechazo a lo que los maestros llaman neoliberalismo, pues afirman que la ACE promueve la privatizacin de la educacin
pblica. Tal creencia tiende a separar a los docentes de otros actores, como los empresarios que, en algn sentido, podran
apoyar causas como la transparencia y la rendicin de cuentas.
El sistema de creencias de los actores, aseguran Sabatier y Weible (2007), puede modificarse tanto por los shocks externos al subsistema de poltica, (en este caso, la educacin bsica) como por
un constante uso de la informacin cientfica y la investigacin. En
este sentido, vale la pena mencionar que, en Morelos, este estudio
identific algunas rutas para la formacin de posibles coaliciones
entre especialistas de la educacin y profesores disidentes. Ambos
se vieron unidos por la creencia de que la ACE se desprende de una
raz neoliberal y por lo tanto, negativa cuestin que tendra
que ser puesta a discusin ms amplia.
Pese a las posibilidades analticas que ofreci para este trabajo
el enfoque de las coaliciones promotoras, se detectaron dos limitaciones. La primera tiene relacin con la aplicabilidad del enfoque
en contextos corporativos. A pesar de que Sabatier introduce la estructura de oportunidades de la coalicin en el ECP para hacerle
frente a esta crtica, el caso de la Alianza mostr que es difcil operacionalizar los recursos de las coaliciones cuando prevalece una
cultura de la opacidad y la no transparencia. Por otro lado, Sabatier tampoco abunda mucho sobre las condiciones polticas y orga223
nizaciones que deberan existir para que la informacin cientfica

y tcnica impacte y modifique el sistema de creencias centrales de
poltica. En pases como Mxico, es evidente que la relacin entre
la investigacin educativa y los procesos de formulacin de polticas es dbil y fragmentada y esta pobreza tcnica se reflej cuando
la coalicin dominante dise y calific los exmenes de los primeros concursos de oposicin.
La segunda limitacin es que Sabatier afirma que los intereses
describen la conducta de los actores, preponderantemente orientados a aumentar las ganancias econmicas, pero el caso de la
Alianza muestra que actores polticos tambin tienen esos intereses, no slo un sistema de creencias o ideologas. La superposicin
de los intereses con las creencias, en el caso de los docentes, es uno
de los hallazgos ms interesantes.
Una cuarta leccin de estudiar la ACE con los lentes de la policy es
que el objetivo de lograr la calidad educativa por medio de la profesionalizacin docente y ms especficamente, de un concurso relativamente abierto para obtener una plaza, enfrenta a las tres
burocracias de mayor peso en el subsistema de educacin bsica: la
Secretara de Educacin Pblica, la organizacin sindical del magisterio, tanto la oficial, representada en el SNTE, como el grupo
disidente agrupado en la CNTE,y los gobiernos de los estados. Este
no es un asunto menor ni sencillo o fcil de manejar, como lo demuestran los hechos. El nivel de conflicto es considerable y la Alianza lo mostr claramente. Las negociaciones se paralizaron, se
despidieron funcionarios de alto nivel y se trabaron importantes
acuerdos. Todo esto repercuti en el proceso de implementacin.
Conciliar la calidad educativa que deben recibir todos los nios
y jvenes inscritos en el subsistema de educacin bsica de Mxico,
con la defensa de los derechos laborales de los profesores (como la
antigedad para ser promovido o la permanencia en el puesto a pe224
C ONSIDERACIONES
FINALES
sar de mostrar incapacidad), nos demanda pensar y discutir ms a

fondo nuevas formas de resolucin de conflictos entre las elites polticas encargadas de disear e implementar polticas.
En este sentido, la contribucin de los especialistas, las agencias
autnomas de evaluacin, las organizaciones orientadas a promover la transparencia y los medios de comunicacin tienen un papel
central para comunicar efectivamente los resultados de los exmenes, resaltar la problemtica de la calidad educativa de manera ms
precisa e impulsar mecanismos de exigencia pblica con el propsito de asegurar el derecho a la educacin de calidad para todos, as
como el justo reconocimiento al maestro dedicado y profesional.
La quinta leccin de la Alianza, al ser analizada por medio de
un marco terico de la implementacin, revela efectos no esperados, (outcomes) los cuales ponen al descubierto temas imprescindibles para el desarrollo educativo del pas. Por ejemplo,
sorprendentemente, un mayor nmero de profesores estn optando por presentar el examen, y adems, parece haber una relacin directa entre el nivel de escolaridad de los sustentantes y la
probabilidad de obtener un buen resultado en el examen. Todos
estos puntos son materia de los especialistas, quienes podran sugerir esquemas de evaluacin ms consistentes e integrales para
capturar las cualidades positivas de los profesores y as, asignarles
una plaza para formar a los ciudadanos que el pas requiere.
Otro tema que la Alianza resalt, al ser estudiada en su fase de
implementacin, fue la urgente necesidad de reformar las Escuelas
Normales a partir de los resultados presentados por los exmenes
utilizados en los concursos. La autoridad educativa tiene aqu un
potencial de cambio en virtud de las terribles deficiencias de las instituciones mexicanas de formadores de maestros.
Sexta leccin. La informacin recabada permite afirmar que impulsar de modo veraz y confiable la creencia en el mrito acadmico
225
para lograr una plaza, abre una buena oportunidad para la autoridad
educativa de buscar el apoyo de actores diversos y con ello, formar coaliciones para impulsar polticas de profesionalizacin docente.
Pero hay otra ruta interesante para la construccin de coaliciones. Si se permite que la burocracia sindical borre su identidad y
pase de ser un organismo defensor de derechos laborales de los trabajadores a una autoridad educativa, el efecto del descrdito ante
los agremiados puede incrementarse. A qu grado es importante
este efecto? Al grado en que los trabajadores estn facultados por la
ley para exigirle a sus representantes sindicales rendicin de cuentas y transparencia, sin sufrir alguna consecuencia.
La sptima y ltima leccin tiene una fuerte resonancia con la
necesidad de comprender la realidad poltica y de polticas de Mxico. Adentrarse en el estudio de la implementacin de polticas educativas represent tambin incursionar en la indagacin de algunos
rasgos de nuestro sistema democrtico.
La forma en cmo se llega o no a la construccin de un imperativo consensual para poder implementar una poltica, los filtros
perceptuales en palabras de Sabatier el cmo los actores construyen su realidad, la analizan y buscan intervenir en ella, la legitimidad de un gobierno con una capacidad intelectual mermada, la
autoridad ejercida por una burocracia que se mueve a sus anchas
dentro del solapamiento institucional, la confianza de los maestros,
el vigor pero tambin la sobreideologizacin de algunos cuerpos
disidentes, la radicalidad o devilshift (satanizacin) de algunos especialistas para mirar la realidad educativa, y el fugaz comentario de
los creadores de opinin pblica, son todos elementos muy significativos del contexto que recrea y construye nuestras polticas educativas; pero sobre todo, representan motivaciones para seguir el
camino del anlisis de polticas con mayor inters.
226
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231
IMPLEMENTACIN DE POLTICAS EDUCATIVAS

Los concursos de oposicin y la Alianza
por la Calidad de la Educacin
se termin de imprimir en la ciudad de Mxico
en los talleres de Ediciones Gernika
en agosto de 2012.
La edicin consta de mil ejemplares.

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IMPLEMENTACIN

Pedro Alejandro Flores Crespo

IMPLEMENTACIN DE POLTICAS EDUCATIVAS

Universidad Iberoamericana, A.C.

Ediciones Gernika, S.A.

Planteamiento del problema y justificacin . . . . . . . . . . 11

Estructura del libro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Tres lecciones para el estudio de los procesos

Implementacin de polticas. Definiciones y debates . . . . . 25

Debates sobre la implementacin. . . . . . . . . . . . . 28

Entre el cielo y la tierra. La contribucin

El Enfoque de las Coaliciones Promotoras . . . . . . . . . . 45

Crticas al enfoque basado en coaliciones . . . . . . . . 54

ltimos desarrollos al enfoque basado

Por qu utilizar el enfoque basado

La implementacin de polticas educativas en Mxico.

Consideraciones finales sobre cmo estudiar

La Alianza por la Calidad de la Educacin.

Bilateralidad versus lo pblico.

Los pactos polticos en el desarrollo

El componente intelectual en el diseo de las polticas. . . . 94

En busca de la legitimidad perdida.. . . . . . . . . . . . . . 96

Construccin subjetiva de las polticas.

VII. Los primeros tropiezos de la Alianza.

Descripcin de coaliciones promotoras. . . . . . . . . . . . 114

Coalicin Gobierno Federal-Burocracia SNTE (GF-BS) 114

Gobierno federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

El Sindicato Nacional de Trabajadores

Recursos de la coalicin. . . . . . . . . . . . . . . 122

Coalicin disidente del magisterio . . . . . . . . . . . 130

Ideologa y creencias de poltica . . . . . . . . . . 133

3. Otras coaliciones promotoras . . . . . . . . . . . . . . . 137

Meritocracia. Se elige a los mejores docentes a partir

Primeros concursos. Ilustraciones de una planeacin

Segundo concurso. Ms actores, menor simulacin? . . . . 151

La participacin de Transparencia Mexicana . . . . . . . . 156

VII. rgano de evaluacin independiente

VIII. Diseo del examen. El mrito y la prdida

Criterios de calificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Evaluacin como parte de la implementacin . . . . . . . . 167

Resultados del primer examen . . . . . . . . . . . . . 168

Resultados del segundo concurso . . . . . . . . . . . . 169

Comunicacin de resultados y tensiones

Conflictos en los estados. . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Accin y pensamiento: hacia la composicin

Reacciones. El caso de Quintana Roo . . . . . . . 187

Conflictos con los estudiantes normalistas . . . . . 187

Creencias, intereses y derechos de los maestros . . . . . . . 189

Es compatible la conquista de los derechos laborales

Flexibilidad legal: a quin le sirve?. . . . . . . . . . . 198

Cambios en la ley del ISSSTE . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

XII. Control, incumplimientos y simulacin . . . . . . . . . . . 204

A Josefina y Jos Guadalupe, por su historia

A mi abuela Cuquita, por sus enseanzas.

a presente publicacin no hubiera sido posible sin el apoyo

propuesta inicial del proyecto. Con sus comentarios logramos

P EDRO A. F LORES C RESPO

D ULCE C. M ENDOZA C ZAREZ

I. Planteamiento del problema

pesar de los lentos avances, y en algunos casos retrocesos,

que son posibles de observar en la educacin bsica de Mxico, el

P EDRO A. F LORES C RESPO

D ULCE C. M ENDOZA C ZAREZ