Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro Biomdico
Instituto de Medicina Social

Maycon Rogrio Grigio

Polticas Econmicas e Polticas de Sade no Brasil de 1979 a 2008: trs

dcadas de contratempos

Rio de Janeiro
2009

Maycon Rogrio Grigio

Polticas Econmicas e Polticas de Sade no Brasil de 1979 a 2008: trs dcadas de

contratempos

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para obteno do ttulo de Mestre, ao
Programa de Ps-Graduao da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. rea de
concentrao: Poltica, Planejamento e
Administrao em Sade

Orientadora: Prof. Dr. Sulamis Dain

Rio de Janeiro
2009

CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/CBC

G857 Grigio, Maycon Rogrio.

Polticas econmicas e polticas de sade no Brasil de 1979
a 2008 / Maycon Rogrio Grigio. 2009.
108f.
Orientadora: Sulamis Dain.
Dissertao (Mestrado) Universidade do Estado do Rio de
Janeiro, Instituto de Medicina Social.
1. Sistema nico de Sade (Brasil) Financiamento Teses.
2. Brasil Poltica econmica 1979-2008 Teses. 3. Sade
pblica Financiamento Brasil Teses. 4. Poltica de sade
Brasil 1979-2008 Teses. 5. Poltica tributria Brasil
Teses. 6. Previdncia social Brasil Teses. I. Dain, Sulamis.
II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Instituto de
Medicina Social. III. Ttulo.

CDU 614.008.1(81)

Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta
dissertao, desde que citada a fonte.

________________________________________
Assinatura

_________________________
Data

Maycon Rogrio Grigio

Polticas Econmicas e Polticas de Sade no Brasil de 1979 a 2008: trs dcadas de

contratempos

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para obteno do grau de Mestre, ao
Programa
de
Ps-Graduao,
da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
rea
de concentrao em Poltica,
Planejamento e Administrao de Sade

Aprovado em 22 de outubro de 2009

Banca Examinadora:

___________________________________
Prof. Dr. Sulamis Dain (Orientadora)
Instituto de Medicina Social da UERJ

___________________________________
Prof. Dr. George Edward Machado Kornis
Instituto de Medicina Social da UERJ

____________________________________
Prof. Dr. Anna Maria de Souza Monteiro Campos
Instituto de Medicina Social da UERJ

____________________________________
Prof. Dr. Ana Ceclia de S Campello Faveret
Ministrio da Sade

Rio de Janeiro
2009

AGRADECIMENTOS

Ao estudar o tema da poltica social e econmica, cresci com os contatos institucionais

e pessoais. A aproximao da rea econmica somente foi possvel pela orientao e por
leitura direcionada. Seria impossvel analisar a poltica fiscal no recorte, e muito audacioso
estudar poltica econmica, sem me beneficiar de trabalhos importantes, elaborados desde os
anos 1970. Assim, sou apenas um leitor destas fontes primrias, como Ricardo Carneiro, que
faz uma base sistemtica da macroeconomia nos ltimos 20 anos do sculo passado.
Peo perdo por omisses e esquecimentos, mas no deixarei de nomear
colaboradores. Os encontros em Umuarama, Paran, na UNIPAR, enriquecidos por dilogos e
companheirismo, me fizeram refletir sobre as relaes aqui tratadas. Os mestrandos
conviveram e eu vivi com eles as angstias e alegrias durante a construo de um novo saber.
Sulamis Dain, George Edward Machado Kornis, que me ajudaram na aquisio desta nova
perspectiva o filho para um grande salto intelectual. Ruben Araujo de Mattos, Jane Dutra
Sayd, Cid Manso Vianna, Rosngela Caetano, Adriana Aguiar, Gabriela Mosegui e Luiz
Antnio de Castro Santos, todos muitas vezes me atenderam com muita ateno e em muito
me ajudaram nesta ps-graduao. Ao Antonio, e a todos da UNIPAR, que em tudo me
auxiliaram durante os dois anos que juntos passamos, fico muito grato.
Registro tambm grande gratido aos meus pais, Terezinha e Sergio, e irmos, Cleber,
Djeimis e Junior, bero familiar de conforto e gratido para com este filho e irmo. Ao amigo
Fernando, tambm sou grato. Juntamente a eles, acrescento Simone, para dedicar este
trabalho.

RESUMO

GRIGIO, Maycon Rogrio. Polticas econmicas e polticas de sade no Brasil de 1979 a

2008: trs dcadas de contratempos. 2009. 108f. Dissertao (Mestrado em Sade Coletiva)
Instituto de Medicina Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.

Esta dissertao estuda as relaes entre a poltica fiscal e o financiamento federal da

sade nas trs ltimas dcadas 1979 a 2008 , considerando que o desconhecimento das
polticas macroeconmicas, sobretudo da poltica fiscal, que restringe os recursos do SUS,
impede a adequada compreenso de seus limites de financiamento. Para tanto, o trabalho
acompanha a evoluo dos sucessivos ajustes fiscais impostos ao pas, para os quais foram
desviados recursos de contribuies sociais destinadas s polticas de sade, previdncia e
assistncia social desde 1988. O embate entre as duas lgicas econmica e social ainda
presentes no Brasil de hoje uma explicao, seno a mais importante, para a virtual paralisia
dos avanos do SUS no campo do financiamento, em franca contradio com os avanos de
concepo do sistema, no campo da gesto e da descentralizao.
Palavras-chave: Financiamento federal do SUS. Poltica fiscal. Brasil. Seguridade social.

ABSTRACT

This research work examines the relationship between fiscal policy and federal
financing of health in the last three decades from 1979 to 2008 considering the lack of
macroeconomic policies, especially tax policy, that restricts the features of SUS, prevents the
proper understanding of its limits of funding. Thus, the work follows the evolution of
successive fiscal adjustments taxes to the country for which they were diverted resources from
social contributions, for health policies, welfare and social assistance since 1988. The clash
between the two approaches economic and social even in contemporary Brazil, is an
explanation, if not the most important one, for the virtual paralysis of the SUS progress, in the
field of finance, in a public contradiction to the progress of the systems concept, in the field
of management and decentralization.

Key words: Federal financing of the SUS. Fiscal policy. Brazil. Social security.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1

Modelo de anlise.......................................................................................

21

Grfico 1 -

Carga tributria na OCDE e no Brasil, 1994-1995....................................

54

Grfico 2 -

Evoluo da dvida lquida do setor pblico [posio de dezembro (%

do PIB)]......................................................................................................

59

Grfico 3 -

Carga tributria...........................................................................................

61

Grfico 4 -

Contribuio social sobre o lucro lquido CSLL. Brasil, 1989-2000

(em R$ bilhes, fev. 2001).........................................................................

68

Evoluo
da CSLL,
CPMF E Cofins,
Brasil:
19872000............................................................................................................

69

Gasto do MS: Cenrio de vinculao variao do PIB versus cenrio

de vinculao da CSLL, CPMF e Cofins, relao (%) existente em
1996 (39,17%) Brasil: 1996-2001..............................................................

69

Participao da CPMF e FEF nos gastos do Ministrio da

Sade..........................................................................................................

88

Grfico 8 - Evoluo das Fontes de Financiamento Ministrio da Sade...................

89

Grfico 5 -

Grfico 6 -

Grfico 7 -

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 -

Carga tributria (%do PIB), 1980-1984.....................................................

41

Tabela 2 -

Carga tributria (%do PIB), 1985-1989.....................................................

41

Tabela 3 -

As contribuies sociais em 1997..............................................................

56

Tabela 4 -

Receita disponvel do Governo Federal.....................................................

56

Tabela 5 -

Ministrio da Sade: distribuio percentual das fontes de

financiamento, 1993/1999..........................................................................

87

Ministrio da Sade: distribuio do gasto, segundo a fonte dos

recursos, 1993/1999 (em R$ milhes, dez. 1999)......................................

89

Tabela 6 -

SUMRIO

INTRODUO.............................................................................................

11

ASPECTOS CONCEITUAIS......................................................................

24

1.1

Poltica econmica: perspectiva keynesiana..............................................

24

1.2

Poltica social e seguridade..........................................................................

27

1.3

Polticas de sade: Brasil .............................................................................

29

POLTICA ECONMICA .........................................................................

32

2.1

Uma breve anlise das polticas econmicas de 1979 A 2002 no Brasil...

32

2.1.1

O padro de financiamento durante o II PND................................................

32

2.1.1.1 As dimenses do financiamento interno.........................................................

35

2.1.2

Crise: ruptura do financiamento externo........................................................

35

2.1.2.1 A crise da dvida.............................................................................................

36

2.1.2.2 Ruptura do financiamento externo e transferncia de recursos para o

exterior............................................................................................................

37

2.1.3

Restrio cambial e crescimento econmico..................................................

38

2.1.4

O desequilbrio do setor pblico.....................................................................

39

2.1.4.1 Esgotamento do financiamento externo e desequilbrio das finanas

pblicas (1980-1984)......................................................................................

40

2.1.4.2 A crise das finanas pblicas (1985-1989).....................................................

41

2.1.5

Crise monetria e hiperinflao......................................................................

42

2.1.6

Desacelerao do crescimento........................................................................

43

2.1.6.1 Instituies e atores relevantes.......................................................................

44

2.1.6.2 Os anos 1990 e a integrao da periferia........................................................

44

2.1.7

45

Abertura financeira, balano de pagamento e financiamento.........................

Abertura comercial, desnacionalizao e dinmica do crescimento..............

46

2.1.8.1 Abertura e estrutura da propriedade: desnacionalizao e privatizao........

46

2.1.8.2 Dinmica do crescimento...............................................................................

47

2.1.9

Antecedente e pr-requisitos do Plano Real...................................................

47

2.1.9.1 Impactos do Plano Real: inflao, preos relativos, cmbio e juros..............

48

2.1.9.2 Impactos do Plano Real: consumo, saldo comercial, saldo primrio,

investimentos..................................................................................................

49

2.1.9.3 Impactos do Plano Real: a dvida pblica.......................................................

49

2.2

Um pouco mais sobre a poltica econmica das dcadas de 1990 e 2000.

50

2.2.1

A hipotrofia da poltica econmica de longo prazo nos anos 1990................

50

2.2.2

O Real.............................................................................................................

51

2.2.3

Reforma tributria e da Previdncia...............................................................

53

2.2.4

A poltica fiscal em 2003................................................................................

57

O IMPACTO DA POLTICA ECONMICA SOBRE A POLTICA

SOCIAL.........................................................................................................

63

3.1

Contingncia de recursos.............................................................................

63

3.2

Seguridade Social..........................................................................................

65

3.3

Mudanas no padro de financiamento e tributao: impostos e

contribuies sociais, o nicho do OSS.........................................................

67

FINANCIAMENTO FEDERAL DO SUS..................................................

72

4.1

Aspectos constitucionais e legais do financiamento da Sade..................

72

4.2

Gesto financeira federal do SUS................................................................

80

4.3

O Financiamento do SUS: a dcada de 1990..............................................

84

4.4

Governos estaduais brasileiros: fragilidade fiscal e financeira e suas

implicaes para o processo de financiamento e regulao das relaes
intergovernamentais do SUS.......................................................................

90

2.1.8

CONCLUSO...............................................................................................

94

REFERNCIAS............................................................................................

100

11

INTRODUO

Esta dissertao foi escrita nos anos de 2008 e 2009, e ser apresentada como prrequisito para obteno do grau de Mestre em Sade Coletiva pelo Programa de Psgraduao em Sade Coletiva, rea de concentrao em Poltica, Planejamento e
Administrao de Sade do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro.
Este trabalho encaminha as relaes entre as polticas econmicas das trs ltimas
dcadas 1979 a 2008 e o financiamento federal da sade, tentando avaliar em que medida
a poltica econmica tem constitudo uma restrio ao financiamento do SUS. Nessas
dcadas, alguns momentos so particularmente relevantes em termos de polticas econmicas,
no que diz respeito ao questionado acima. Neste sentido, feita uma anlise do perodo,
buscando-se quando estas polticas econmicas restringem o financiamento federal da sade.
No so muitos os autores que conectam a questo das finanas pblicas e as polticas
fiscais macroeconmicas com a questo do financiamento da sade. Ao contrrio, a tradio
hegemnica da economia da sade volta-se para as questes microeconmicas, como as
anlises de preos e custos, as vrias modalidades de avaliao custo-benefcio, custoefetividade priorizando tais temas e desconhecendo a temtica macroeconmica que limita
os recursos disponveis para a concretizao do sistema pblico e universal de sade previsto
na Constituio de 1988.
As finanas destinadas sade no Brasil vindas do Oramento Geral da Unio tm
como objetivo apoiar o Ministrio da Sade com recursos que possam garantir o acesso
universal, integral e equitativo sade. A poltica social e seu financiamento so percebidos,
no contexto poltico-ideolgico da poltica econmica, como nus para sociedade, e como
responsveis por um desequilbrio das contas pblicas. Nesta perspectiva, apresenta-se como
natural a precedncia da poltica econmica sobre a poltica social. Isto gera um conjunto de
consequncias nefastas que afetam a capacidade de gerar recursos estveis e suficientes para o
financiamento da Sade.
De fato, evidenciar as relaes entre polticas macroeconmicas e o financiamento
federal da sade nesse recorte, apresentadas como inevitveis, e examinar os impactos no
financiamento federal do SUS provocados pelas manobras fiscais, um passo necessrio para

12

gerar a conscincia dos entraves e propor sua superao. Cabe tambm atualizar o debate para
os anos 2000, apresentando tendncias recentes e perspectivas.
A sade constitui um direito social bsico para as condies de cidadania da
populao. Em um pas desenvolvido, seus cidados so saudveis, o que depende tanto da
organizao e do funcionamento do sistema de sade quanto das condies gerais de vida
associadas ao modelo de desenvolvimento vigente.
No basta ter uma economia dinmica, com elevadas taxas de crescimento e
participao crescente no comrcio internacional, se o modelo de desenvolvimento no
contemplar a incluso social, a reverso das iniqidades entre as pessoas e as regies, o
combate pobreza e a participao e organizao da sociedade na definio dos rumos da
expanso pretendida. (BRASIL. Ministrio..., 2008, p. 5). Em documento, o Ministrio da
Fazenda (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 15-16) demonstra a importncia da sade no
desenvolvimento e crescimento econmico.1 E tambm se preocupa com a eficcia e
eficincia das polticas sociais na reduo da pobreza,2 embora a prtica concreta da poltica
econmica negue recorrentemente este reconhecimento e priorizao.
A Constituio de 1988, ao instituir a seguridade social,3 torna pblica a
responsabilidade pelos direitos sociais educao, sade, ao trabalho, moradia, ao lazer,
segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e a assistncia aos
desamparados. Tambm formaliza a competncia da Unio para legislar sobre Seguridade
Social (CF 1988, inciso XXIII do art. 2), como competncia comum da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: cuidar da sade e assistncia pblica (CF
1998, inciso II do art. 23), e no demais lembrar a redao do inciso II, artigo 24 da CF de
1988: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o
oramento.

Estudos recentes apontam a existncia de impactos negativos da desigualdade e de baixos indicadores de escolaridade e
acesso a bens e servios bsicos, como sade, sobre o investimento e o crescimento econmico. De modo geral, pases com
melhor acesso educao e sade tendem a apresentar maior renda per capita no longo prazo. Existe tambm evidncia
emprica de que economias mais desiguais apresentam maior sensibilidade a choques externos de oferta, positivos ou
negativos. Em ambos os casos, aps o choque, a taxa mdia de crescimento da economia tende a apresentar pior
comportamento quanto maiores forem os indicadores de desigualdade do pas. Dessa forma, o enfrentamento dos problemas
sociais deve ser visto como parte central do programa econmico do governo e no como componente adicional, constituindo
fator fundamental para a retomada do crescimento em bases sustentveis e socialmente mais justas. (BRASIL. Ministrio...,
2003, p. 15-16).
2
Para tanto, necessrio direcionar esforos para a sistematizao de informaes e o aperfeioamento de sistemas de
avaliao que permitam identificar as polticas com maior potencial para reduzir a desigualdade e a pobreza no Brasil.
Ressalte-se que tornar o gasto social focalizado, eficiente e eficaz um dos itens de uma poltica para a reduo das
desigualdades. (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 52).
3
[...] esta consiste justamente num pacto pelos quais os desiguais habitantes de um pas reconhecem na cidadania uma
medida de igualdade, no apenas formal, mas substantiva, que a todos capacita ao gozo do patrimnio comum de uma vida
digna e civilizada. (VIANNA, 2000).

13

O direito sade, nos termos do art. 196 da CF 88, pressupe que o Estado deve
garantir no apenas servios pblicos de promoo, proteo e recuperao da sade, mas
adotar polticas econmicas e sociais que melhorem as condies de vida da populao.
As aes e servios de sade, independentemente da esfera de governo (responsvel),
so financiados com recursos da Unio, prprios e de outras fontes suplementares de
financiamento, todos contemplados no Oramento da Seguridade Social. Os recursos so
repassados por meio de transferncias regulares e automticas, por servios, convnios,
contratos de repasse e instrumentos similares. (BRASIL. Ministrio..., 2003, p. 13). Os
recursos pblicos destinados s aes e servios de sade devem ser aplicados,
obrigatoriamente, por meio dos Fundos de Sade, sendo acompanhados na sua destinao e
utilizao.
O no-cumprimento dos limites mnimos estabelecidos pela Constituio Federal4 est
sujeito a sanes, que vo desde a reteno das transferncias do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e dos Municpios (FPM), at a interveno da Unio no estado, no Distrito
Federal e nos municpios e/ou da Unio ou dos estados nos municpios, bem como a cassao
de mandatos.
H vinte anos, o Sistema nico de Sade brasileiro apresenta dificuldades em
garantir recursos estveis e suficientes para seu financiamento. (DAIN, 2007, p. 1852). As
finanas destinadas sade no Brasil vindas do Oramento Geral da Unio5 tm objetivo

O texto da Emenda Constitucional n. 29/ 2000 estabelece a possibilidade de interveno da Unio nos estados e no Distrito
Federal, de interveno dos estados nos municpios, para assegurar a aplicao mnima de receita resultante de impostos
estaduais municipais, respectivamente, em aes e servios pblicos de sade.
5
O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e pelo Oramento de Investimento
das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos unidade, universalidade, anuidade que devem ser seguidos para
elaborao e controle do oramento que esto definidos na Constituio, na lei n 4.320/ 64, no Plano Plurianual e na Lei de
Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de
planejamento e oramento, que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e Lei Oramento Anual (LDO). O Projeto de Lei PPA define as prioridades do governo por um
perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do
primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituio Federal, o projeto de lei do PPA deve conter as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continua. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria
Anual. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional
at o dia 15 de abril. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao
do Oramento; dispe sobre alteraes na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de
fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria
para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e suas unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. A
lei oramentria disciplina todas as aes do Governo Federal. A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e
aprovado at o final de cada Legislao. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo presidente da Repblica e se
transforma em lei. A Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de
arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est
previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises
econmicas mundiais obrigam o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites
aprovados pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento, em que so autorizadas despesas no limite das
receitas arrecadadas. Disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/como_e_feito.htm.

14

apoiar o Ministrio da Sade com recursos que possam garantir o acesso universal, integral e
equitativo sade.
Teixeira e Teixeira (2003) descrevem um contexto de demanda crescente e de
restrio oramentria. Os recursos so escassos, as possibilidades de utilizao de
subterfgios de administrao financeira so limitadas e, por isso, preciso planejar as aes
a serem desenvolvidas. A poltica social e seu financiamento, como podemos verificar em
Dain (2001, 2007), so percebidos por um movimento poltico-ideolgico da poltica
econmica, como nus para a sociedade, e como responsveis por um desequilbrio das contas
pblicas, apresentando-se como natural a precedncia da poltica econmica sobre a poltica
social.
A concepo institucional do SUS espelha um novo paradigma para a organizao do
Estado e a formulao de polticas pblicas. Sua execuo no s requer, mas tambm
provoca inovaes contnuas, do ponto de vista do pacto federativo, do controle social, dos
instrumentos de gesto e negociao e da incorporao progressiva de novos segmentos do
Estado brasileiro no processo.
Para evidenciar as relaes entre poltica macroeconmica e o financiamento federal
do SUS, assumimos a estrutura institucional e decisria nacional do SUS este, como um
conjunto de interesses manifestos em torno aos encaminhamentos da questo do
financiamento, composto pelo Conselho Nacional de Sade, Ministrio da Sade, Comisso
Tripartite, CONASS e CONASEMS. Estes integram a estrutura legal do Poder Executivo
(Gesto do SUS).
A presente dissertao estudou o financiamento federal do Sistema nico de Sade
brasileiro (SUS) tendo como aspecto inovador a integrao da dimenso macroeconmica,
usualmente apresentada como campos de estudo distintos os temas da poltica tributria e
fiscal, tratando das relaes entre poltica fiscal e da Seguridade Social. Tambm examinou a
temtica da poltica pblica da Sade em sua relao com o tratamento conjuntural das
polticas fiscais de ajuste. E teve por objetivo geral:

Evidenciar, pela anlise de abrangncia nacional, as relaes entre polticas

macroeconmicas e o financiamento federal da Sade nas ltimas trs dcadas;

Examinar a poltica fiscal brasileira de 1979 a 2008; e

Descrever os impactos da poltica fiscal no financiamento federal do SUS provocados

pelas polticas macroeconmicas das trs ltimas dcadas 1979 a 2008.
A tradio hegemnica dentro da economia da sade volta-se para as questes

microeconmicas. Vianna (1998) fez um inventrio dos estudos e pesquisas sobre aspectos

15

econmicos do setor pesquisados entre 1986 e 1995. Selecionou 185 produes intelectuais
no campo de economia da sade nas seguintes reas temticas: economia e financiamento da
sade; custos; estudos de oferta e demanda; avaliao econmica; gesto; modelo assistencial;
descentralizao; produtividade, eficincia e qualidade; e reforma setorial.
No so muitos os autores que conectam a questo das finanas pblicas e as polticas
fiscais macroeconmicas com a questo do financiamento da sade. Dentre eles, Azevedo e
Melo (1997), Lima (2006, 2007), Vianna e Magalhes (2000), Dain (2000, 2007), IPEA
(2007), Ug (2005) e Gadelha (2003, 2006).
Azevedo e Melo (1997) discutem o processo decisrio no Legislativo envolvendo as
negociaes polticas sobre as propostas de reforma encaminhadas pelo Executivo federal na
primeira metade dos anos 1990 e os desdobramentos relativos Lei Kandir. Lima (2006)
aborda as relaes entre o federalismo fiscal e o financiamento do SUS no perodo de 1990 a
2002. Lima (2006) faz um breve balano do Pacto pela Sade e construo de alternativas
para a partilha intergovernamental de recursos na sade.
Os achados do trabalho de Vianna e Magalhes (2000) mostram que o sistema
tributrio opera de maneira regressiva sobre a populao, recaindo, em termos relativos
renda, mais fortemente sobre as camadas de menor renda do que sobre as classes de renda
mais elevada. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), fundao pblica
vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais e torna disponveis, para a sociedade, elementos
necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do pas. Inmeras
polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir dos
estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA.
Em Dain (2001, 2007), verificamos a evoluo do SUS do ponto de vista de seu
padro de financiamento, apresentando as relaes entre a poltica fiscal e da Seguridade
social. Ug (2005) apresenta como o modelo neoliberal de interveno no campo da poltica
social, num novo contexto internacional, ocupa o espao progressivamente a partir da dcada
de 1980. Gadelha (2003, 2006) apresenta a noo de que o complexo industrial da sade
constitui uma tentativa de fornecer um referencial terico que permita articular duas lgicas
distintas, a sanitria e a do desenvolvimento econmico. Isso porque a sade,
simultaneamente, constitui um direito de cidadania e uma frente de desenvolvimento e de
inovao estratgica na sociedade de conhecimento.
O financiamento pblico da Sade responsvel pelo entrelaamento virtuoso da
poltica social e da poltica de desenvolvimento. Do ponto de vista das relaes financeiras

16

intergovernamentais, a criao do SUS materializou o esquema tripartite de financiamento

federativo da Sade, pretendendo integrar os recursos federais do OSS e do OGU aos recursos
fiscais de estados e municpios. (DAIN, 2007, p. 1852-1853).
O desconhecimento da capacidade de alavancagem do investimento em sade faz
paralelo com as polticas macroeconmicas do Brasil. Na base das constataes feitas em
2001 pelos seis grupos de trabalho da Comisso sobre Macroeconomia e a Sade (CMS),
estabelecida pela OMS em 2000, e dos 95 estudos por eles elaborados, a Comisso concluiu
que um investimento suplementar na sade da ordem de 66 mil milhes de dlares por ano
gerar um mnimo de 360 mil milhes anuais. (ORGANIZAO..., 2003).
O surgimento e o desenvolvimento do financiamento do Sistema nico de Sade
brasileiro ocorrem em paralelo a movimentos muito acentuados de polticas econmicas de
cunho fiscal, voltadas para a estabilizao econmica e centradas no ajuste fiscal. Assim, a
poltica econmica determinante do espao da poltica social, em geral restrito. Nesta
mesma perspectiva, o trabalho problematiza os efeitos das polticas econmicas no
financiamento federal da sade, desde sua formulao e inscrio constitucional como poltica
pblica e universal de sade em 1988 at os dias de hoje.
O SUS o maior projeto pblico de incluso social em duas dcadas. Seus avanos
sobrevivem ao: drstico subfinanciamento pblico; a uma substancial participao dos
recursos pblicos no crescimento do mercado de planos e seguros privados; fragmentao
dos repasses federais; ao engessamento do oramento dos estados por conta das polticas
econmicas nacionais; regulamentao da emenda constitucional (EC-29); ao programa de
acelerao da sade; e reforma tributria, entre outras caractersticas.
Nestas trs dcadas, o Brasil pretendeu praticar a austeridade fiscal, incorrendo,
entretanto, em equvocos de conduo de poltica que resultaram em vultosa dvida pblica. A
dvida pblica no tem origem fiscal, e sim financeira. Mas houve o aceite passivo da
subtrao da receita fiscal (sobretudo das contribuies sociais destinadas ao financiamento
da Seguridade Social e da Sade) para pagamento dos encargos financeiros dessa dvida.
No plano ideolgico, os formuladores e beneficirios da poltica macroeconmica
transmitem sociedade a viso de que a varivel dficit pblico a raiz de todos os
problemas econmicos, e que tem origem fiscal, no excesso de gasto pblico, produzindo
avaliaes injustas sobre o carter perdulrio da Constituio Federal de 1988. A equivocada
poltica de juros, geradora de dvida pblica, busca um equilbrio fiscal que contingencia o
Estado de Bem-Estar. So omitidas consideraes sobre a natureza da interveno estatal na
economia, sobre a composio das despesas pblicas, ou sobre as decises econmicas dos

17

agentes beneficiados com as despesas pblicas, que tornariam clara a origem da dvida e
explicitariam os equvocos de formulao da poltica fiscal.
O momento inicial da anlise a segunda metade da dcada de 1970. Estes momentos
so escolhidos pelas circunstncias em que as polticas macroeconmicas efetuadas provocam
mudanas de rumo. As polticas efetuadas tiveram como base o cenrio econmico mundial,
refletindo para dentro da nao uma reduo do seu crescimento. Nesse perodo, temos trs
fases distintas:
1. A segunda metade dos anos 1970, marcado pela crise da ordem de Bretton Woods e a
peculiar resposta brasileira por meio do II PND, durante a qual se assiste derrocada
do nacional-desenvolvimentismo;
2.

Os anos 1980, caracterizados pelas crises da divida dos pases perifricos e a

transferncia de recursos ao exterior, cujo resultado foi a crescente desorganizao da
economia brasileira, incluindo a hiperinflao;

3. E, por fim, a dcada de 1990, na qual o trao distintivo a implantao de polticas de

liberalizao visando ao estabelecimento de um padro de crescimento centrado numa
nova insero internacional e na redefinio do papel do Estado, cujos resultados
principais foram a estabilidade inflacionria e o baixo dinamismo econmico.
Poltica, que a cincia de bem governar um povo constitudo em Estado, que no
Brasil democrtico, com poder exercido pelo poder pblico, via representante conduzido ao
poder diretamente pelo povo. A poltica social tem-se apresentado como uma poltica
fundamental para o bem-estar6 dos cidados. Quando o Estado busca, em suas realizaes, o
atendimento a necessidades sociais bsicas da populao, seja pelas garantias e aes
concernentes a assistncia social, sade, educao, segurana, etc., verifica-se a
implementao e efetivao da poltica social por parte daquele. A preocupao primordial do
Estado assegurar a perpetuao da fora fsica trabalhadora, no priorizando o social em
beneficio do empregado, mas investindo o capital recolhido em beneficio de outros.
Transferindo parte do preo da fora de trabalho que devida ao empregado, principalmente
para investir no capital privado lucrativo, denota-se uma contradio entre os relevantes fins
objetivados pela poltica social.
A poltica social e seu financiamento, naturalmente, so colocados numa sinecura por
parte de um movimento poltico-ideolgico da poltica econmica, como se fosse uma carga

6
Segundo a CF 88, art. 193, a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
social.

18

para a sociedade, sendo responsvel por uma intranquilidade das contas publicas,
apresentando uma naturalidade da superioridade da poltica econmica sobre a poltica social.
Sobre as questes de natureza estrutural, vale dizer, a poltica econmica restritiva
expanso do SUS e construo da integralidade da ateno sade, j que este
um setor do governo eminentemente gastador, indo assim de encontro lgica
macroestrutural adotada pelas polticas econmicas do perodo. Se este um fator
inquestionvel, por outro lado torna-se questionvel se, em havendo mais recursos
para a sade, estes seriam alocadas de forma a obedecer aos preceitos da equidade,
universalidade e integralidade, tal como reza a Constituio de 1988. (COHN, 2008,
p. 2.022).

O oramento reflete uma escolha de prioridades do governo em relao aos gastos

financiados com recursos fiscais. A partir das metas de supervit primrio,7 o governo
restringe o gasto com contas tpicas do campo fiscal sade, educao, segurana, assistncia
social, etc. financiado com receita vinda de impostos, contribuies e empresas. Ao aceitar
essas metas e subordinar tudo mais ao cumprimento desse pacto, estamos fazendo uma
inverso daquilo que a seguridade social prope, que primazia social: estabelecer a
relevncia social sobre todas as outras polticas.
O esgotamento das formas de financiamento, de incentivos e de proteo, responsveis
pela sustentao do desenvolvimento industrial brasileiro por mais de 50 anos, acompanhado
de crise financeira e fiscal do Estado, imobilizou sua capacidade de coordenao e de
induo. Todos os casos bem-sucedidos de avano industrial e produtivo tm um trao
comum: intencionalidade e coordenao pblica.
O II PND a resposta brasileira crise da ordem de Bretton Woods, uma alternativa
seguida pelo Brasil, marcada por uma clara opo de preservar o crescimento e ampliar a
diversificao da estrutura produtiva. Segundo Carneiro (2002, p. 53), da perspectiva dos
pases subdesenvolvidos, h dois fatores particularmente graves: a elevao do preo do
petrleo e o aumento substantivo das taxas de juros.
Diante do desequilbrio do balano de pagamentos, trs alternativas se colocavam:
reduzir a demanda domstica mediante o ajuste recessivo clssico, expandi-la custa de um
endividamento externo maior ou comprimir o consumo em favor do investimento. A opo
pela segunda alternativa, apesar de atrasar o ajustamento, atendia estratgia de legitimao
do regime militar, pois, de fato, constitua a possibilidade de preservar ao mximo os
interesses domsticos que lhes davam sustentao.
7

O supervit primrio a economia feita para pagamento de juro da dvida de um governo. Como no oramento domstico,
as contas pblicas tm receitas e despesas; quando a diferena entre esses dois itens positiva (sobra de caixa para o
governo), os recursos so usados para o pagamento de juros e quitao de parte das dvidas. Essa tentativa de reduzir o
endividamento feita com base no supervit primrio.

19

Entre 1979 e 1980, temos um novo choque do petrleo, associado contrao de

liquidez e subida dos juros. Um dficit em transaes reais, ampliado com racionamento dos
emprstimos, leva queima de reservas para o fechamento das contas externas. A partir de
ento, os juros se mantm elevados, em termos nominais e reais, e o financiamento cada vez
mais escasso, at sua ruptura em 1982.
O Brasil, dada a situao de fragilidade de suas contas externas, pagou um preo
elevado em termos de sacrifcio do seu crescimento econmico. Nesse perodo, temos etapas
da restrio do financiamento externo, desde os anos 1979-1982 com absores de recursos
reais, e os racionamentos so feitos pelo mercado , at a etapa seguinte (1983-1989), com
crescentes transferncias de recursos para o exterior para pagamento da dvida externa. O
elevado grau de mobilidade dos capitais apontado como elemento central na configurao
da ordem econmica internacional aps 1979 globalizao. Essa ordem econmica
caracteriza-se por eliminao progressiva as restries a essa mobilidade. (CARNEIRO, 2002,
p. 116).
A poltica monetria restritiva e o consequente aumento dos juros domsticos,
juntamente com o decrscimo do PIB durante o perodo, levam ao aumento dos juros da
dvida interna. Aos encargos da dvida externa, combinam-se aumento dos juros
internacionais e a maxidesvalorizao cambial de 1983. Mesmo com juros altos, o dficit
declinante, o que sups realizao de supervits primrios crescentes no perodo.
A tendncia de baixo crescimento acentua-se nos anos Collor e de Fernando H.
Cardoso. No decorrer da dcada de 1990, houve uma ao de liberalizao da economia
brasileira, tendo como grandeza mais significativa a abertura financeira. Uma consequncia
da abertura financeira foi a ampliao da substituio monetria. Houve um perodo mais
intenso da abertura da economia brasileira, aps 1994, com pouca contribuio para o
aprofundamento financeiro.
Segundo Gustavo Franco, ex-presidente do Banco Central (Bacen), 1993-1994 um
perodo imediatamente antes do final de um ciclo de vrios planos econmicos. O Brasil,
nessa ocasio, tentava combater uma das maiores inflaes presentes no mundo, com um
acumulado 20.759.903.275.651% num perodo de 15 anos abril de 1980 at 1995. Alm do
recorde mundial de imposto indireto, tivemos uma grande concentrao de renda. (TV
CMARA, 2007). O programa de estabilizao posto em prtica a partir de 1994 utiliza a
fixao do valor externo da moeda a relao de equivalncia ou taxa de cmbio da moeda
local com o, compulsoriamente, dlar como meio de alcanar a estabilidade do valor interno

20

da moeda constncia do poder de compra nominal da moeda domstica ante uma canastra
de bens.
Na interpretao heterodoxa [...] a inflao origina-se das variaes da taxa de
cmbio e seus impactos diretos e indiretos nos preos, bem como de seus efeitos na
deteriorao das contas pblicas. [...] A inflao brasileira na dcada de 1980 ilustra
com preciso essa hiptese. (CARNEIRO, 2002, p. 361).
A estabilidade da moeda traria perda lquida e certa para as finanas pblicas [...].
Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento de gastos, o governo
criou o Fundo Social de Emergncia FSE, [...] com objetivo central [...] de criar
um instrumento capaz de esterilizar os acrscimos de despesas oriundos da
estabilizao, evitando o surgimento de dficits. O seu volume total era de 20% da
receita, dos quais trs quartos correspondiam receita j existente, originaria das
transferncias automticas (receitas vinculadas), e um quarto a novas receitas
oriundas de aumento da carga tributria. Dessa forma, o FSE era essencialmente um
mecanismo de desvinculao de receita e ampliao da capacidade da Unio para
cortar gastos. (CARNEIRO, 2002, p. 365).

As polticas macroeconmicas implantadas no ano 1994 tiveram durao at 2002,

quando muda o governo federal. Na anlise das polticas econmicas nas trs ltimas dcadas,
recortando os principais momentos restritivos, verificamos que sua linearidade no seguiu
sem crtica, como apresentam a organizao de Pinto e Biasoto (2006) e de Magalhes,
Mineiro e Elias (1999).
Todos os dias temos escolhas de priorizao, como no oramento8 da Unio, que
reflete tal escolha de prioridades. As polticas sociais s aparecem como fonte de presso
sobre o oramento pelo fato de que o governo prioriza o oramento pelo supervit primrio
tornando-o restritivo. Ao se escolher colocar no final da fila o pagamento de juros e iniciar
pelo cumprimento da primazia social, ocorreria uma inverso da responsabilidade pelo dficit
pblico. Mas, como de fato o governo prioriza o pagamento de juro, a poltica social recebe o
nus de causador de dficit, responsvel por presses indevidas sobre o gasto pblico. Se o
governo construsse o oramento decidindo pelas polticas sociais, faltaria dinheiro para o
supervit primrio, ento o pagamento de juro ser responsabilizado pelo dficit pblico. Esta
dissertao est escrita na perspectiva da priorizao da poltica social.
A emergncia de um saber social associado a uma exigncia metodolgica, com
informaes passveis de serem verificadas, refutadas ou discutidas em relao ao mundo
emprico assistido no sculo XVIII. Sua demarcao cincias sociais se opera pela
8

Os oramentos estatais ou pblicos so representaes dos diversos gastos de um governo; gastos que envolvem sade,
educao, transporte, segurana e defesa, essencialmente; uma das principais funes do poder poltico definir o oramento
a partir das receitas geradas pelo imposto e outras formas de arrecadao. Essa atribuio recai tanto sobre o Poder Executivo
quanto sobre o Poder Legislativo, nas democracias: o Executivo prope a fiscaliza a execuo do oramento, e o Legislativo
analisa e o aprova. No Brasil, a partir de CF 1988, o chefe do Poder Executivo possui a competncia de iniciar as leis que
estabelecero o Plano Plurianual (PPA), a Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Oramento (LOA). No Brasil, o rgo
responsvel pela elaborao e acompanhamento do oramento pblico federal a Secretaria de Oramento Federal (SOF), do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

21

adoo de um projeto semelhante ao das cincias: desenvolver um conhecimento secular

sistemtico.
Cada forma (quantitativa ou qualitativa) de medida ou de materiais empricos possui
limites tericos (para alm de seus limites prticos) relativamente aos diferentes aspectos dos
diferentes objetos. O que conta no o tipo de dado que se utiliza, mas como se constri a
pesquisa. Tanto a pesquisa quantitativa quanto as qualitativas esto abertas aos diferentes
objetivos do pesquisador e podem participar plenamente desta finalidade. Sob certo ngulo, a
pesquisa qualitativa como tal se caracteriza to simplesmente pelo fato de se constituir
fundamentalmente a partir de um material emprico qualitativo, isto , no tratado sob a forma
de nmeros. (NASSER, 2008, p. 80-90).
A base desta pesquisa a anlise do financiamento do SUS e seu nexo com a poltica
macroeconmica, com nfase nos processos de ajuste fiscal. O trabalho examina o conjunto
de aspectos constitucionais e legais (Leis, NOBs) relevantes para a discusso proposta no
campo do financiamento da sade vis--vis a poltica macroeconmico no perodo.
Pode-se dizer que a pesquisa qualitativa se caracteriza, em geral: a) pela sua
flexibilidade de adaptao durante seu desenvolvimento; b) por usar de objeto estrutura
institucional e decisria nacional do SUS; c) por englobar dados heterogneos; d) por tentar, e
ser capaz, de descrever em profundidade vrios aspectos importantes da vida social, dando
conta do ponto de vista do interior; e) por sua abertura para o mundo emprico, a qual se
expressar, por uma valorizao da explorao indutiva do campo de observao, bem como
por sua abertura para descoberta de fatos inconvenientes (Weber), ou de casos negativos.
A pesquisa documental exige um esforo firme e inventivo, quanto ao reconhecimento
dos depsitos de arquivos ou das fontes potenciais de informao, e isso no apenas em
funo do objeto de pesquisa, mas em funo dos questionamentos. preciso prepar-los
adequadamente para evitar se precipitar em analisar, antes de realizar um inventrio exaustivo
e uma seleo rigorosa de informao disponvel.
Esta dissertao utiliza abordagem qualitativa, pois considerar que h uma relao
dinmica entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que no pode ser traduzida em
nmeros. tambm quantitativa, quando traduz em nmeros opinies e informaes para
classific-las e analis-las. Apia-se em pesquisa bibliogrfica, sendo elaborada a partir de
material j publicado livros, artigos de peridicos e internet; e pesquisa documental. Procura
demonstrar as conexes entre o financiamento e gesto do SUS e o ajuste fiscal. O processo
de ajuste afeta tanto os recursos federais do OSS (Oramento da Seguridade Social) e do
OGU (Oramento Geral da Unio) como os recursos fiscais de estados e grandes municpios.

22

IMPOSTO FEDERAL

Ajuste
fiscal.

CONTRIBUIES SOCIAIS.

ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL

PREVIDNCIA SOCIAL

Financiamento
de Longo
prazo.

ASSISTNCIA SOCIAL

SADE

Reforma
tributria

Regulamentao

IMPOSTOS
ESTADUAIS

CONSELHO
NACIONAL
DE SADE

MINISTRIO
DA SADE

FUNDO NACIONAL
DE SADE

COMISSO
TRIPARTITE

CONSELHO
ESTADUAL DE
SADE

SECRETARIA
ESTADUAL
DE SADE

FUNDO ESTADUAL
DE SADE

CONSELHO
MUNICIPAL
DE SADE
IMPOSTOS
MUNICIPAIS

pagamento
de
prestadores
pblicos e
privados em
modalidades
prospectivas
de remunerao.

COMISSO
BIPARTITE

SECRETARIA
MUNICIPAL
DE SADE
FUNDO
MUNICIPAL
DE SADE

Figura 1 - Modelo de anlise

Fonte: Dain (2008). Anotaes de aula.

O centro desta anlise o financiamento federal da Sade no Brasil nos dois ltimos
decnios do sculo passado e no incio deste. O campo temtico no qual se inscreve este
trabalho a relao entre as polticas econmicas e sociais no Brasil. A tese est centrada na
evoluo dos sucessivos ajustes fiscais impostos ao pas de 1979 a 2008, para os quais foram

23

desviados recursos que deveriam ser destinados a polticas sociais, entre as quais destacamos
a Sade.
As estratgias e aes de sade so dependentes do financiamento. O Governo
Federal, pelo Ministrio da Sade, est investido das funes de financiamento, formulao
da poltica nacional de sade e coordenao das aes intergovernamentais. Com isto, regula
as decises de estados e municpios, que tm direitos institucionalizados de participao na
formulao das regras, das polticas que lhes afetam diretamente e a prerrogativa de no aderir
poltica nacional.
No financiamento federal, um dos nveis (o mais importante) do Sistema nico de
Sade (SUS), os recursos pblicos so arrecadados para as aes e servios de sade. A
receita das Contribuies Sociais criadas para expandir os gastos universais e redistributivos
da Seguridade Social usada no pagamento de encargos financeiros da dvida pblica.
Justificado pela solvncia intertemporal, o plano de ajuste fiscal apresentado ano a ano foi
conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela reduo das despesas pblicas. Este
trabalho tenta avaliar em que medida a poltica econmica tem constitudo uma restrio ao
financiamento federal do SUS.
Desse ponto de vista, o trabalho est disposto em quatro captulos. Todos conformam
o arcabouo terico utilizado. Estes so partes da sntese e anlise da reviso bibliogrfica
realizada, apresentando o processo de aprendizado do autor sobre os temas tratados na
dissertao.
O captulo um, Aspectos Conceituais, inclui os elementos conceituais que definem
uma organizao federativa e suas implicaes para as polticas pblicas, adotando como
referencial a abordagem da cincia poltica. Em Poltica econmica: perspectiva keynesiana
com J. M. Keynes, nomeadamente com a publicao da teoria geral do emprego, juro e
moeda, que se supera pela primeira vez e de forma decisiva a interpretao da poltica
econmica liberalista. Keynes critica a poltica deflacionria, tendo a reduo das taxas de
juros como primeira medida para reagir a tendncias depressivas, juntamente com
intervenes do Estado, que tenham como efeito direto o aumento da demanda adicional. Em
Poltica social e seguridade, procura-se refletir sobre o significado desses conceitos e suas
principais caractersticas. No sculo XX, na rea das polticas sociais, emergem polticas
estatais que configuram modelos de sistemas de proteo social. O Estado de Bem-Estar
Social traduz um pacto de solidariedade, no qual o excedente de recursos advindos de
menores lucros e salrios seria destinado ao financiamento das polticas de aposentadoria,
penses, sade e educao. O subitem Polticas de sade: Brasil envolve um conjunto de

24

variveis dinmicas, que caracterizam qualquer sociedade, a depender das conjunturas

Sociais, econmicas, polticas e de governo. As polticas de sade estudam o processo de
tomada de decises pelo Estado. Cada grupo social e/ou econmico pode defender uma
prioridade, representativa da poltica de sade de um governo, que pode no ser defendida
como medida prioritria por parte da sociedade.
No captulo dois, iniciamos a anlise das polticas econmicas tendo como principal
base o estudos realizados por Carneiro (2002). O momento inicial da anlise a segunda
metade da dcada de 1970. Esses momentos so escolhidos pelas circunstncias em que as
polticas macroeconmicas efetuadas provocam mudanas de rumo. Estas polticas tiveram
como base o cenrio econmico mundial, refletindo para dentro da nao uma reduo do seu
crescimento.
No terceiro captulo, so analisadas as repercusses da poltica fiscal no Brasil para o
financiamento federal da sade no contexto dos anos 1980 e 1990. Nesse perodo, temos uma
poltica econmica de curto prazo, voltada para o ajuste fiscal, e nos anos 1990, o governo
central recompe suas receitas em funo de suas prioridades polticas a estabilidade
monetria.
No captulo quatro, ao se avaliar o financiamento pblico federal da sade e os
dispositivos constitucionais, feita uma pesquisa dos aspectos constitucionais e legais do
financiamento da sade e a gesto financeira federal do SUS. As relaes entre gesto e
financiamento, a partir da diretriz de descentralizao do SUS entre 1990 e 2002, e o
contingenciamento do Financiamento Federal do SUS concluem este captulo.
Na concluso, so retomados de forma abreviada alguns conceitos utilizados. Procurase refletir sobre os traos marcantes da poltica fiscal consolidada no Brasil no perodo de
estudo; sobre as relaes e os resultados do federalismo fiscal e o financiamento federal do
SUS. So destacadas as contribuies desta anlise e, por fim, apresentados os limites e
desafios existentes.

25

1 ASPECTOS CONCEITUAIS

1.1 Poltica econmica: perspectiva keynesiana

As primeiras anlises dos processos de produo e de distribuio de bens levadas a

efeito por especialistas (os economistas) estavam orientadas formulao de sugestes de
poltica econmica: tinham por objetivo definir as orientaes que o governo devia seguir e as
intervenes que eventualmente devia efetuar para aumentar a riqueza do pas.
Nos ltimos decnios do sculo XVIII, com Adam Smith, as novas orientaes
liberalistas9 se apresentam com o aval de uma primeira anlise cientfica do novo
processo econmico, depois desenvolvida e aperfeioada por Ricardo. (BOBBIO,
1909, p. 968-970).

Na elaborao concreta das orientaes de poltica econmica, certo compromisso se

impe entre os princpios livre-cambistas e as exigncias concretas do mundo industrial. O
xito das polticas de livre-cmbio foi favorecido pela criao de um sistema monetrio
internacional10 que, por sua vez, elas favorecem. As concepes livre-cambistas sero
acentuadas pelos economistas neoclssicos, que ho de entender o mercado como mecanismo
orientado mais que assegurar o mximo de crescimento, a garantir a maior satisfao das
necessidades individuais. Nos Estados Unidos da Amrica, o pensamento liberalista se
inspirou muito mais nas concepes darwinianas e spencerianas que nas de Bentham. Nos
EUA, as teorias liberalistas foram aplicadas com certa descontinuidade.

A poltica econmica que corresponde s novas exigncias do capitalismo industrial no pode ser aquela que foi sugerida
pelos mercantilistas. Na Inglaterra, os empresrios industriais, diferentemente dos capitalistas comerciais, so contra os
privilgios do comrcio; eles sentem a necessidade de que seja garantida a liberdade de iniciativa e, por isso, abolido o que
ainda resta dos ordenamentos das corporaes de arte e ofcios com o fim de se conseguir com novas tcnicas a realizao e a
busca de uma organizao produtiva cada vez mais eficiente. necessrio, em suma, deixar passar as mercadorias: s com
um mercado suficientemente amplo se poder intensificar a diviso do trabalho, que exige, em primeiro lugar, uma
concentrao da produo e que implica, em consequncia, certa especializao produtiva de cada uma das diversas regies
do pas, nas estruturas precedentes, constituam outros tantos mercados suficientemente autnomos e isolados. (BOBBIO,
1909, p. 968).
10
Atribuindo ao ouro o papel de moeda internacional, esse sistema tem papel de garantir o pagamento dos dbitos de um pas
ao outro e de provocar oscilaes nos preos capazes de restabelecer o equilbrio na balana de pagamentos, quando tal
equilbrio diminui em virtude do excesso importaes ou da falta de exportaes, por causa, por exemplo, de uma exagerada
elevao de salrios. O reequilbrio das relaes econmicas internacionais ser, na realidade, facilitado pelo movimento de
capitais, que,sobretudo da Inglaterra, se dirigem para outros pases, e pelos processos de colonizao. (BOBBIO, 1909, p.
969).

26

O conceito11 liberal da Poltica econmica permite definir, de uma vez para sempre,
as atribuies do Estado. O princpio sancionado pela Carta Magna da Inglaterra,
vrios sculos antes, segundo o qual os encargos fiscais no devem exceder as
necessidades do Estado e as despesas pblicas no devem superar as receitas fiscais
(princpio do equilbrio do balano), encontra assim, com o andar do tempo, a sua
justificativa. (BOBBIO, 1909, p. 970).

Bem depressa se apresentou poltica econmica uma temtica que no encontrara

respostas vlidas nas formulaes marginalistas do pensamento liberalista. Os novos
problemas surgiram da experincia das flutuaes cclicas. Deve o estado quedar-se
indiferente diante dos fenmenos de desemprego que ocorrem nas fases de depresso?. Esta
poltica (deflacionria) foi aplicada, sobretudo na Alemanha, aps a grande depresso de
1929, mas com escasso resultado. A grande depresso esteve unida crise do sistema do
ouro.12
com J. M. Keynes, nomeadamente com a publicao da Teoria geral do emprego,
juro e moeda, que se supera pela primeira vez e de forma decisiva a interpretao da poltica
econmica liberalista. Keynes critica a poltica deflacionria, tendo a reduo das taxas de
juro como primeira medida para reagir a tendncias depressivas, juntamente com intervenes
do Estado, que tenham como efeito direto o aumento da demanda adicional.
Essas intervenes podem consistir em medidas fiscais: reduo dos impostos que
aumentam a renda disponvel e determinam, em consequncia, um aumento pelo menos no
consumo, ou aumento da despesa pblica que se une ao consumo e aos investimentos
privados na configurao da demanda global. O princpio do equilbrio do balano no pode
ser aplicado s a um ano, mas h de ser entendido em relao a uma curva temporal bastante
longa, onde seja possvel compensar a poltica contra a depresso com uma poltica de
controle de expanso. O pagamento de subsdios de desemprego tambm pode contribuir para
manter em nvel elevado a demanda de bens dos particulares no mercado.
A poltica das despesas pblicas suscita problemas, que a temtica keynesiana no
considera. O crescente poder dos sindicatos e a acentuada influncia das classes mdias sobre
os partidos polticos induziram o Estado a aumentar certas despesas pblicas (sobretudo

11

A organizao da produo e a distribuio dos bens devem ser deixadas ao livre mercado; obrigao do Estado apenas
garantir assegurando o respeito aos contratos e tutelando a concorrncia que o mercado funcione efetivamente nos moldes
da anlise terica. H uma atividade econmica que o Estado deve desempenhar margem do mercado: a que visa
satisfao das necessidades sociais ou coletivas, necessidades que no podem ser satisfeitas pela demanda individual no
mercado, tais como a necessidade da defesa, a da administrao da defesa, justia e educao elementar. A aquisio dos
bens e servios necessrios ao desempenho desta atividade h de ser financiada mediante a imposio de obrigaes fiscais.
(BOBBIO, 1909, p. 970).
12
Os principais pases industriais, ao desvalorizar as suas moedas, tentavam expandir as exportaes, ou seja, exportar a crise
e a depresso. Os critrios de poltica econmica que, no sculo XVIII, tinham sido inculcados pelos economistas
mercantilistas, parecem estar novamente em voga. O regime de livre-comrcio entra assim em crise. Em muitos pases
particularmente na Itlia, criaram-se regimes autrquicos. (BOBBIO, 1909, p. 971).

27

correntes). Isso reflete, por um lado, as novas tarefas de mediao social assumida pelo
Estado e, por outro, a influncia dos principais grupos e das grandes estruturas burocrticas.
Enquanto que na determinao das polticas internas intervinham motivaes que as
teorias predominantes (keynesianas e monetaristas) desconheciam, entrava em crise, em 1971,
o sistema monetrio internacional estabelecido, em 1944, em Bretton Woods. A falta de
soluo para problemas estruturais, a rigidez crescente da despesa pblica e as dificuldades de
administrao da moeda tornaram, enfim, difcil a prpria poltica de estabilizao conjuntural
a que deveria estar orientada, segundo Keynes, tanto a poltica fiscal como a monetria. Nos
anos 1970, em meio s dificuldades econmicas evidenciadas pelo choque do petrleo,
crticas ao sistema de bem-estar social comearam a ser recorrentes.
s denncias dos setores empresariais que acusavam as polticas sociais de
responsveis pelo aumento do dficit pblico, pela volta da inflao e pelo declnio
dos investimentos, se somaram reclamaes dos prprios usurios quanto
burocratizao dos servios, queda dos valores dos benefcios e qualidade da
assistncia oferecida. Impostos progressivamente avantajados desagradavam classe
mdia, ao mesmo tempo em que as altas despesas governamentais falhavam na
eliminao dos renitentes focos de pobreza. A dcada de 80 assistiu ao agravamento
da crise, em parte tambm por conta de medidas contencionistas adotadas por
governos conservadores eleitos em vrios pases europeus e nos EUA. (VIANNA,
2000, p. 60).

A crise do Welfare State se apresenta sob pelo menos trs ngulos. O primeiro o da
crise econmica, que se manifesta em termos de recesso, reduo do PIB e aumento do
desemprego. O segundo reflete mudanas na estrutura demogrfica, reduzindo a populao
ativa em relao inativa; baixa natalidade e alta longevidade. A terceira dimenso da crise
poltica, que se expressa na insatisfao do eleitor com a atuao do Estado de BEM-estar.
Insatisfao exemplificada pelas sucessivas derrotas do Partido Trabalhista ingls antes de
Blair, dos democratas americanos nas duas eleies que precederam a de Clinton.
Os principais eixos do questionamento atual do Welfare State, porm, so
determinados pelas necessidades advindas de uma nova diviso internacional do
trabalho vis--vis o movimento de globalizao da economia, resultando num
descompasso entre a economia do bem-estar e os processos sociais vigentes nas
economias desenvolvidas. (VIANNA, 2000, p. 61).

No momento de consolidao do SUS, o modelo econmico brasileiro se encontrava

sob rdeas do ajuste macroeconmico de cunho neoliberal. O modelo de sade prvio
Constituio Federal de 1988 tinha o Estado promovedor da expanso privada. Os gastos
federais em sade no Brasil se assemelham ao modelo liberal de sistema de sade.

28

No se pode atribuir baixssima participao do setor pblico no financiamento

setorial somente ao modelo de sistema de sade sobre o qual o SUS foi construdo.
A tmida presena do Estado no gasto deve-se tambm aos planos de estabilizao
macroeconmica, adotados a partir do final da dcada de 1970 at meados de 1980,
que focalizavam o reequilbrio da balana de pagamentos. Os ajustes
macroeconmicos afetaram o SUS, pois todos os Governos adotaram a conteno de
recursos. (LIMA, 2005, p. 195).

1.2 Poltica social e seguridade

No sculo XX, na rea das polticas sociais, emergem polticas estatais que
configuram modelos de sistemas de proteo social. O Estado de Bem-Estar Social traduz um
pacto de solidariedade, onde o excedente de recursos advindos de menores lucros e salrios
seriam destinados ao financiamento das polticas de aposentadoria, penses, sade, educao.
As necessidades de financiamento das polticas universais destinadas a prover gastos
no individualizados como os servios de sade e educao, acrescentaram, de
forma estrutural, o aporte de recursos tributrios ao financiamento do seguro, feito
por contribuies sociais diretas dos trabalhadores. A receita tributria tambm
financiou a redistribuio associada garantia de patamares mnimos de bem-estar,
atravs da complementao de renda aos mais pobres (OIT, 1983). At os anos 70,
tal redistribuio foi apenas um elemento conjuntural de economias estabilizadas por
mais de duas dcadas em condies de crescimento econmico e de pleno emprego.
(DAIN, 2000, p. 24).

Esping-Andersen (1990) apresenta as diferenas entre os Welfare States. Para EspingAndersen, o aprofundamento do Estado de Bem-Estar nos pases estava amarrado amplitude
de combinao entre trs tipos bsicos de concepes de proteo social.
No modelo universal redistributivista, o Estado se configura como principal provedor
e produtor dos servios sociais; o financiamento advindo dos recursos diretos do oramento
do Estado lhes atribui carter acentuadamente redistributivo, porque esses recursos provm
dos impostos que recaem sobre os ganhos dos indivduos; e o servio mdico privado
residual, sendo o padro de acesso da populao igual.
Este modelo emana do princpio explicitado por Beveridge sobre os direitos
universais de cidadania, que invoca o papel do Estado para a solidariedade social,
independentemente do grau de necessidade dos indivduos ou de seu desempenho no
trabalho. (ESPING-ANDERSEN 1990 apud DAIN, 2000, p. 25).

No modelo meritocrtico-corporativista, caso brasileiro, a extenso dos direitos e dos

servios sociais se d a partir da situao do indivduo no mercado de trabalho.
meritocrtico porque os indivduos s tm acesso assistncia se contriburem.

29

Este modelo, institudo na Alemanha de Bismark, baseava-se na natureza

compulsria de contribuies do Estado, do empregador e do prprio trabalhador;
destinava-se a reproduzir para a proteo social as condies do mercado, baseandose em desempenho no trabalho. Nasceu como uma variante ou generalizao do
seguro privado, com direitos associados a vnculos no mercado de trabalho e
subordinao total ou parcial a uma lgica atuarial. (DAIN, 2000, p. 25).

O mrito neste segundo modelo constitui um tributo vinculado contribuio

individual de cada um. Contribuio que se vincula situao dos indivduos no mercado de
trabalho: o fato de serem trabalhadores formalmente contratados e sindicalizados, o que lhes
atribui o reconhecimento pelo Estado, devido a leis que regulam a relao entre capital e
trabalho (poltica trabalhista, poltica sindical e poltica previdenciria). Esse modelo gera
uma segmentao e diferenciao dos indivduos, interpondo barreiras para um acesso aos
servios.
O modelo de sistema de proteo social residual comanda a viso assistencialista
pobreza. Como nos Estados Unidos, o Estado se ocupa dos segmentos mais pobres, desde que
comprovem sua condio de carncia. O resto da sociedade vincula-se a instituies privadas.
O terceiro consiste na dominncia da viso assistencialista pobreza. Baseia-se
essencialmente em prova de necessidade para a concesso de benefcios, no
permitindo sua generalizao para todos os cidados. Barreiras entrada so
estabelecidas para a elegibilidade dos benefcios, que contam ademais com seus
baixos valores para caracterizar o aspecto assistencial desta cobertura. (DAIN, 2000,
p. 25).

Nos trs modelos, a presena do Estado est imbuda de um carter minimamente

redistributivo. Assim, uma vez que envolva distribuio direta ou indireta de recursos e
riquezas da sociedade entre os diferentes segmentos sociais, esse pacto de solidariedade pode
redistribuir perversamente, seja pelo padro de financiamento das distintas polticas sociais,
seja pelo acesso a esses servios.
Os modelos de hoje, formas combinadas, apresentam uma especfica relao entre as
funes do Estado, da sociedade e do mercado. A lgica do Estado a satisfao do bem
pblico vis--vis a lgica do mercado de satisfao das necessidades privadas. Ento, ao se
falar de polticas de sade, temos que verificar as trs dimenses bsicas da sociedade: o
Estado, a sociedade e o mercado. (CAMPOS et al., 2006, p. 228).
Nos dias de hoje, estes modelos se manifestam em uma equao: mais mercado e
menos Estado, ou o inverso. A depender da escolha feita, mudando o papel da
sociedade nessa equao. A responsabilidade do Estado reside em zelar pela
qualidade na prestao desses servios. O cumprimento das regras de quem tem
acesso. Isto, independentemente da presena de interesses de grupos privados /
particulares, para garantir a lgica maior de atendimento s necessidades de sade da

30

populao, entendido aqui como um bem pblico o servio de sade. (CAMPOS et

al., 2006, p. 227).

Em sociedades capitalistas modernas, as polticas sociais assumiram uma dupla

funo: em primeiro lugar, regular a relao entre capital e trabalho, definindo os limites de
ao de cada uma dessas categorias sociais fundamentais da sociedade na busca de seus
ganhos; em segundo, garantir ao Estado instrumentos geis e eficazes para regular os conflitos
sociais em limites minimamente tensos, regulando o padro de comportamento das classes
assalariadas.
O Estado, pela poltica de sade, est comprometido com a justia social. Por meio
de instrumentos, negociados socialmente, redistribui as riquezas da sociedade. O
parmetro de justia social est em constante processo de redefinio, traduzindo a
composio do jogo de foras polticas e sociais em distintas conjunturas
econmicas mais ou menos favorvel ao gasto social pelo Estado. Os mais
conservadores entendem como gasto os recursos destinados poltica de sade vis-vis os defensores da responsabilidade do Estado na garantia do acesso sade que
entendem como investimento na sociedade esses recursos. (CAMPOS et al., 2006, p.
230).

Quando geridas pelo Estado, as polticas sociais, entre as quais a sade, esto
comprometidas com a promoo da justia social. por meio delas que o Estado lana mo
dos instrumentos que so seu monoplio para redistribuir, segundo critrios e parmetros
negociados socialmente, as riquezas da sociedade.
Para o Estado, garantir que todos brasileiros tenham acesso satisfao das
necessidades de sade significa duas coisas basilares: 1) que ao Estado cabe a
responsabilidade de providenciar as condies e os recursos necessrios que garantam a todo
cidado brasileiro o acesso; e 2) que todos so reconhecidos e legitimados pela sociedade na
sua qualidade de cidados. O que caracteriza a cidadania seu carter universal, equitativo,
impessoal, e tendo como contrapartida uma srie de deveres respeito s leis. (CAMPOS et
al., 2006, p. 229).

1.3 Polticas de sade: Brasil13

Estudar polticas de sade envolve um conjunto de variveis dinmicas, que

caracterizam qualquer sociedade, a depender das conjunturas sociais, econmicas, polticas e

13

Texto elaborado a partir de Campos et al. (2006, p. 219-277).

31

de governo. As polticas de sade estudam o processo de tomada de decises pelo Estado.

Cada grupo social e/ou econmico pode defender uma prioridade, representativa da poltica
de sade de um governo, que pode no ser defendida como medida prioritria por parte da
sociedade.
Nosso objeto de estudo demonstrar as articulaes das polticas de sade com a
dimenso econmica da nossa sociedade nos marcos que caracterizam sua trajetria histrica
no pas, e que consistem nas razes dos principais desafios que o SUS enfrenta hoje. Tambm
vamos recuperar essa trajetria para elucidar o presente e as possibilidades do futuro do
sistema de sade brasileiro.
A Sade apresenta-se com tema social no Brasil no incio do sculo XX, na
emergncia do trabalho assalariado. Como estratgia da Unio, a Reforma Carlos Chagas, de
1923, tenta estender o atendimento sade em todo o pas. A Lei Eli Chaves est entre as
medidas que se constituram no embrio do esquema previdencirio no Brasil. As polticas
sociais esto entre os indicadores visveis das alteraes na sociedade brasileira a partir da
dcada de 1930.
A conjuntura de 30, com suas caractersticas econmicas e polticas, possibilitou o
surgimento de polticas sociais nacionais que respondessem s questes sociais de
forma orgnica e sistemtica. As questes sociais em geral e as de sade em
particular, j colocadas na dcada de 20, precisavam ser enfrentadas de forma mais
sofisticada. Necessitavam transformar-se em questo poltica, com a interveno
estatal e a criao de novos aparelhos que contemplassem, de algum modo, os
assalariados urbanos, que se caracterizavam como sujeitos sociais importantes no
cenrio poltico nacional, em decorrncia da nova dinmica da acumulao. Este
processo, sob domnio do capital industrial, teve como caractersticas principais a
acelerao da urbanizao e a ampliao da massa trabalhadora, em precrias
condies de higiene, sade e habitao. (BRAVO, 2001, p. 3).

A Poltica Nacional de Sade consolidou-se no perodo de 1945-1950. Os hospitais,

com natureza privada, formavam uma estrutura a partir dos anos 1950. Com o militarismo, os
problemas estruturais aprofundaram-se e por vrios propsitos, entre 1964-1974, o Estado
ampliou a poltica assistencial, intervindo na questo social.
A partir de 1966, os trabalhadores, com a unificao da Previdncia Social, participam
apenas como financiadores da previdncia. A poltica social, no perodo de 1974 a 1979, teve
por objetivo obter maior efetividade no enfrentamento da questo social, a fim de canalizar
as reivindicaes e presses populares.
Segundo Campos et al. (2006, p. 223), evidencia-se um choque entre a dimenso
poltica econmica prioridade n. 1 entendimento de grupos sociais do que vem a ser sua
necessidade de sade prioridade n. 2 e a dimenso tcnica n. 3.

32

A poltica nacional de sade enfrentou permanente tenso entre a ampliao dos

servios, a disponibilidade de recursos financeiros, os interesses advindos das
conexes burocrticas entre os setores estatal e empresarial mdico e a emergncia
do movimento sanitrio. As reformas realizadas na estrutura organizacional no
conseguiram reverter a nfase da poltica de sade, caracterizada pela predominncia
da participao da Previdncia Social, atravs de aes curativas, comandadas pelo
setor privado. O Ministrio da Sade, entretanto, retomou as medidas de sade
pblica, que embora de forma limitada, aumentaram as contradies no Sistema
Nacional de Sade. (BRAVO, 2001, p. 7).

Na dcada de 1980 apresenta-se, no plano jurdico, a promessa de afirmao e

extenso dos direito sociais, frente grave crise e s demandas de enfrentamento dos enormes
ndices de desigualdade social. As sociedades contemporneas identificam como lcus por
excelncia dos processos polticos nas sociedades o Estado e suas instituies. So estas
instncias da sociedade que detm instrumentos formuladores para implementar as polticas
de sade.

33

2 POLTICA ECONMICA

2.1 Uma breve anlise das polticas econmicas de 1979 a 2002 no Brasil14

2.1.1 O padro de financiamento durante o II PND

O surgimento e o desenvolvimento do financiamento do SUS fazem paralelos a

momentos acentuados de polticas econmicas de cunho fiscal voltadas para a estabilizao
econmica e concentradas no ajuste fiscal. A poltica de juros busca um equilbrio fiscal que
produz contingenciamento15 do Estado de Bem-Estar. Sistematizando a anlise das polticas
econmicas feita por Ricardo Carneiro, em 2002, nos aproximamos das polticas
macroeconmicas para evidenciar seu envolvimento com o financiamento federal das
polticas de sade no perodo de 1979-2002.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi inserido para atenuar os
gargalos contnuos da economia. Este era um plano para o crescimento industrial do
departamento I (produtos qumicos, fertilizantes), que refletiria reduo da dependncia
externa de petrleo e bens de capital. O II PND, em parte financiado por emprstimos
externos, reduzia os dficits em transao corrente, promovendo o fechamento do balano de
pagamentos do pas.
Ao discutir o financiamento do II PND e suas implicaes, verificamos: a importncia
dos recursos externos para economia brasileira durante o perodo; as razes pelo aumento da
dvida externa; o dimensionamento do financiamento domstico sobretudo, o controlado
pelo setor pblico e com origem em recursos fiscais e parafiscais; e, como o padro
monetrio, acomoda-se s elevaes intermitentes da inflao, por meio dos primeiros
desenvolvimentos da moeda indexada.
O ajustamento da economia brasileira, aps o primeiro choque do petrleo, foi
realizado a partir do aprofundamento do padro de financiamento, herdado das reformas de
14

Anlise das polticas econmicas a partir da segunda metade dos anos 1970 feita a partir de leitura do livro
Desenvolvimento em crise, de Ricardo Carneiro (2002).
15
Neste texto no estamos aplicando a definio de contingenciamento feita pelo Dicionrio Aurlio: poltica econmica
fundada no princpio da compensao, que visa a restringir ou suprimir a importao, estabelecendo em funo dos
contingentes, cotas legais para as mercadorias importadas (FERREIRA, 1975, p. 373), mas como uma forma de restrio do
desenvolvimento de uma poltica.

34

1964-1966. (CARNEIRO, 2002, p. 83). O Estado realizou uma ativa poltica de gastos diretos
e de sustentao de variados setores econmicos duramente atingidos pela progressiva
deteriorao

da

situao

econmica.

No

plano

domstico,

desempenhou

papel

importantssimo no fornecimento de crdito de longo prazo com taxas favorecidas ao usar a

poupana compulsria, com participao do setor bancrio domstico. O uso desses
mecanismos e instrumentos conduz a dois resultados distintos e simultneos, segundo
Carneiro (2002, p. 84): aumento da vulnerabilidade externa e a deteriorao da situao
financeira do Estado brasileiro, aparecendo com clareza as fragilidades do desenvolvimento
financeiro do pas e sua incapacidade de alavancar o desenvolvimento econmico.
O uso do financiamento externo foi muito importante no perodo de crescimento
acelerado. O esgotamento deste tambm foi um desencadeador da crise de 1980. As esferas,
interna e externa, das relaes financeiras do pas, so vistas como explicadoras da formao
e expanso da dvida externa do Brasil:
Externo, com a grande ampliao de liquidez internacional no perodo; domstica,
referente combinao do crescimento econmico com a atrofia do sistema
financeiro local, incapaz de atender demanda crescente de crdito de longo prazo.
[...] As operaes proporcionavam aos segmentos bancrios internacionais e
domsticos lucros elevados, com dispensa do segundo de constituir uma base de
captao de recursos de longo prazo. Esta linha apresentou-se como a de menor
resistncia para demanda ao crdito e com o aval da poltica econmica16.
(CARNEIRO, 2002, p. 85).

Em pequena parte dos anos 1970, a absoro dos recursos reais17 foi maior que a
financeira, evidenciado pela formao de reservas de poder de compra no utilizado em
moeda estrangeira. Entre 1979 e 1980, o novo choque do petrleo, associado contrao de
liquidez e subida dos juros, repete o ocorrido no binio 1974-1975. Um dficit em
transaes reais, ampliado com racionamento dos emprstimos, leva queima de reservas
para o fechamento das contas externas. A partir de ento, os juros se mantm elevados, em
termos nominais e reais, e o financiamento cada vez mais escasso, at sua ruptura em 1982.
Um sistema financeiro atrofiado suplanta outras razes18, estando nas evidncias
empricas como condicionador do endividamento externo. Um aspecto, abordado por
Carneiro, fundamental no processo de endividamento externo do Brasil durante o perodo do

16

Segundo Carneiro (2002, p. 85), a institucionalizao de canais de ingresso de capitais de emprstimos, pela lei n 4.131/62
(regulamentada pela lei n 4.390/64) relevante na captao, por parte das estatais e multinacionais, com juros mais baixos e
prazos mais longos que os internos e a Resoluo n 63 originava operaes bancrias de repasse que representavam uma
forma de captao do sistema financeiro privado superior aos instrumentos disponveis no mercado domstico, alm de
reduzirem substantivamente os riscos do sistema bancrio.
17
1974 1975: imediatamente aps o primeiro choque do petrleo. (CARNEIRO, 2002, p. 87).
18
falhas na matriz industrial e excessiva liquidez do sistema financeiro internacional (CARNEIRO, 2002, p. 87).

35

ajustamento estrutural, diz respeito sua crescente estatizao19, refletindo um padro de

financiamento perverso dos projetos pblicos, notadamente no caso das empresas estatais, nas
quais o rebaixamento de preos para controlar a inflao deprimia a capacidade de
autofinanciamento. Alm disso, a conteno oramentria reduzia os recursos para os projetos
em andamento, reforando a busca de financiamento externo. (CARNEIRO, 2002, p. 87 e 93).
O governo conta com o auxlio de empresas estatais e transfere fundos pblicos, via
BNDES, para o financiamento de grandes empresas de bens de capital do setor privado
nacional. Protagonizada pelas estatais e as inverses em infraestrutura, a dvida externa tem
seu perodo central de estatizao o referente ao II PND.
Carneiro (2002, p. 95) relata:
[...] como os recursos do BNDES reforado pelo PIS/ Pasep foram reservados s
empresas privadas nacionais, havia no contexto de ento trs alternativas para o
financiamento do programa pblico de inverses: o autofinanciamento, o aporte de
recursos fiscais ou o endividamento externo. Coincidindo-se fatores, falta de
reforma tributria e liquidez internacional da reciclagem do supervit da Opep, a
partir de 1976 conduz terceira alternativa.

Alm de outros fatores, o endividamento se explica por um conjunto de medidas de

poltica econmica no contexto da poltica de ajuste monetrio do balano de pagamento
, como a liberao de taxas de juros internas; a proteo ao risco cambial, com a criao de
depsitos registrados em moeda estrangeira junto ao banco central;20 e ainda, a poltica
deliberada de endividamento das empresas estatais.
Conclui Carneiro (2002, p. 96), na anlise do endividamento externo da economia
brasileira, pela crescente fragilidade da situao externa do pas aps 1974, principalmente na
sua dimenso financeira. Visualiza-se a deteriorao, pela velocidade de crescimento e pela
piora do seu perfil. Aps o segundo choque de juros (1979), a vulnerabilidade externa se
estabelece de maneira definitiva.

19

No perodo de 1973 at 1980, temos uma participao pblica na divida externa, em porcentagem, que evolui de 52 para
69,3, segundo Carneiro (2002, p. 94).
20
Na modalidade de financiamento externo atravs da resoluo 63 [...] nos intervalos das operaes sucessivas, os recursos
ficavam depositados no Banco Central, que assumia temporariamente o risco cambial e os encargos. [...] Os passivo em
bancos comerciais e de investimento passaram de 1,7% e 1,1% em 1967 para 30,4% e 17,2% em 1980, respectivamente.
(CARNEIRO, 2002, p. 96).

36

2.1.1.1 As dimenses do financiamento interno

O crescimento da dvida pblica resultou de uma conformao particular de poltica

econmica, na qual a expanso dos gastos era financiada por dvida pblica, rolada a uma taxa
de juros elevada em razo de uma estratgia especfica de ajuste de balano de pagamentos. A
rigor, Carneiro (2002, p. 102-103) relata:
[...] tanto a poltica de gastos quanto o acmulo de reservas internacionais
constituram fatores de expanso da divida pblica. Considerando que boa parte da
reciclagem das dvidas do setor privado foi realizada por linhas de crditos seletivas
ao abrigo do oramento monetrio, o setor pblico bancou o refinanciamento do
passivo do setor privado, em parte com recursos fiscais, mas preponderantemente
pela expanso da divida pblica. A acumulao de reservas internacionais constitui
um fator de presso adicional sobre a expanso da dvida, em razo da poltica de
conteno da liquidez que visava a manter taxas de juros domesticas elevadas. No
entanto, embora o crescimento das dvidas por razes puramente financeiras seja
inquestionvel, elas tambm financiaram a manuteno de um elevado patamar de
gastos correntes em consumo e investimento durante o perodo de 1974-1980.

As principais medidas de poltica econmica desse perodo, como estratgias de

restaurao das finanas pblicas, foram: a tentativa de reforma fiscal e recuperao de preos
e tarifas pblicas; a maxidesvalorizao, com o intuito de reduzir os incentivos e subsdios s
exportaes; e a prefixao das correes monetrias e cambiais, para desvalorizar a dvida
pblica.

A rpida deteriorao do cenrio externo, a partir do segundo choque do petrleo, e

a contnua perda de reservas internacionais colocaram por terra as chances de
continuidade do padro de financiamento que havia sustentado o ciclo de
crescimento precedente. (CARNEIRO, 2002, p. 106).

2.1.2 Crise: ruptura do financiamento externo

Os pases da periferia, durante a dcada de 1980, passaram pela chamada crise da

dvida. Ocorreu deteriorao da conjuntura global econmica piora nos termos de troca e
racionamento do financiamento externo , levando alguns destes a transferirem recursos para
o exterior para pagamento da dvida externa. Para verificar como isso ocorreu, Carneiro
(2002) traa a trajetria do financiamento externo, amplamente condicionada pelas
transformaes na ordem econmica internacional ocorrida durante a dcada:

37

A caracterizao da excluso dos pases perifricos do circuito de financiamento

internacional; e, para o caso brasileiro, as vrias etapas da restrio do
financiamento externo, desde os anos 1979-1982 com absores de recursos reais,
e o racionamento feito pelo mercado, - at a etapa seguinte (1983 - 1989)
crescentes transferncias de recursos para o exterior para pagamento da dvida
externa. (CARNEIRO, 2002, p. 115).

2.1.2.1 A crise da dvida

O elevado grau de mobilidade dos capitais apontado como elemento central na

configurao da ordem econmica internacional aps 1979 globalizao21: essa ordem
econmica caracteriza-se por eliminao progressiva as restries a essa mobilidade.
(CARNEIRO, 2002, p. 116). Isso se caracteriza por um aumento contnuo das transaes
cambiais e dos fluxos brutos de capitais internacionais, com crescente autonomia diante das
necessidades de financiamento corrente dos pases.
A transnacionalizao dos capitais americanos no ps-guerra bancrio e produtivo
criou fortes competidores fora do espao americano, deteriorando progressivamente sua
hegemonia produtiva e comercial. O instrumento essencial da retomada dessa hegemonia foi a
subida da taxa de juros ao final de 1979. Em sntese,
[...] permitiu aos Estados Unidos a manuteno da autonomia da sua poltica
econmica domstica. A desregulao e a liberalizao dos mercados financeiros
nos pases centrais, alm de atrarem fluxos de capitais crescentes para os Estados
unidos, fazem-se acompanhar de uma crescente denominao, em dlar, das
operaes em outros pases, consolidando essa moeda como a principal dos
mercados financeiros globalizados. (CARNEIRO, 2002, p. 118).

De incio, a globalizao caracterizou-se pela excluso da periferia, em especial a

latino-americana. Durante a dcada de 1980, os pases estiveram submetidos crise da dvida,
o que consistiu num drstico racionamento do financiamento externo. O financiamento
adicional esteve condicionado participao e ao aval de instituies multilaterais,

21

As ordens internacionais caracterizadas por maiores ou menores limitaes mobilidade dos capitais se sucedem
historicamente. A passagem de um regime a outro depende de circunstncias histricas especficas. Os controles ou as
restries mobilidade de capitais sempre tiveram custo polticos internos ou externos. Apenas em determinadas
circunstncias ou correlaes de foras esses controles se tornaram viveis. Do ponto de vista da hiptese colocada
anteriormente, a mais importante razo para o impulso globalizao e a substituio da ordem regulada de Bretton Woods
foi a mudana de posio de pases-chave no sistema internacional, especialmente os anglo-saxes no final dos anos 70.
(CARNEIRO, 2002, p. 117).

38

especialmente o FMI. De uma participao de mais de 50% dos fluxos em 1975-1979, os

subdesenvolvidos caem para 23% no perodo de 1985-1989. (CARNEIRO, 2002, p. 119).

2.1.2.2 Ruptura do financiamento externo e transferncia de recursos para o exterior

As relaes econmicas internacionais do Brasil na dcada de 1980 so marcadas pela

transferncia de recursos ao exterior, destinados a pagamento de servio e amortizao parcial
da dvida externa. A crise desse decnio aborda o Brasil pela reduo da arrecadao
tributria e o crescimento da estatizao da dvida. Nas palavras de Biasoto Jr:
No h como negar que o processo de estatizao do endividamento externo tenha
chegado, nos anos oitenta, a um estgio mximo, onde a prpria Autoridade
Monetria tomadora final de grande parte dos recursos externos. Tambm no se
pode colocar em dvida que o inusitado crescimento da dvida pblica nos anos
oitenta contou com a decisiva contribuio do crdito externo, seja devido forma
que assumiu o processo de renegociao da dvida, seja pela absoro de crditos
externos originalmente captados por agentes privados. (BIASOTO JUNIOR, 1988,
p. 82).

Uma das principais consequncias da ruptura do financiamento externo e do excessivo

endividamento foi, sem dvida, o elevado grau de estatizao da dvida externa. Um primeiro
impulso a esse endividamento extra do setor pblico ocorre nos anos 1979-1982 e, um
segundo, a partir de 1983, quando se rompe o financiamento externo. Apesar da radical
diminuio dos financiamentos lquidos, o processo de endividamento externo do setor
pblico prosseguiu por meio de dois mecanismos: Do endividamento adicional perante os
organismos multilaterais e agncias governamentais e pela absoro de dvida externa do
setor privado, atingindo 85% do total da dvida externa em 1989. (CARNEIRO, 2002, p.
134).
A economia brasileira, em face da ruptura do financiamento externo, foi obrigada a
realizar crescentes transferncias de recursos reais para o exterior. Ademais, dada a maior
parcela de dvida externa sob a responsabilidade do setor pblico, foi este ltimo que arcou
com o nus principal dessa transferncia. (CARNEIRO, 2002, p. 138).

39

2.1.3 Restrio cambial e crescimento econmico

A drstica reduo do crescimento, a estagnao do produto per capita, a regresso do

investimento e a transferncia de recursos reais sendo esta determinante da trajetria das
demais variveis econmicas so os pontos de destaque numa caracterizao da dcada de
1980. (CARNEIRO, 2002, p. 140).
Tentativas de retomar o crescimento econmico e melhorar a distribuio de renda,
realizadas em meados da dcada de 1980, esbarraram na restrio externa, ou seja, na
imperiosidade de gerar elevados supervits comerciais para fazer face ao servio da dvida.
(CARNEIRO, 2002, p. 141).
A impossibilidade da conciliao entre transferncia de recursos reais ao exterior e o
crescimento sustentado tem sua expresso maior no mau desempenho do
investimento. O investimento pblico, stricto sensu, concentrado em obras de infraestrutura, mostra crescimento desprezvel nos anos 1980. [...] O padro de
ajustamento adotado ao longo da dcada, que sempre privilegiou o corte de
investimento como mecanismo de ajuste fiscal, e, posteriormente, a crise financeira
do setor pblico, ambas decorrentes da transferncia de recursos para o exterior,
constituem a origem desse comportamento. (CARNEIRO, 2002, p. 147-148).

O esgotamento da fonte de recursos externos para investimentos das empresas estatais

e a obrigatoriedade de pagar pelo menos os juros da dvida contrada constituram as razes
para queda permanente dos investimentos nesse setor. Por estes investimentos estatais se
posicionarem nas reas de infraestrutura e insumo bsico, os privados tiveram declnio,
refletindo, em ltima instncia, ausncia de um horizonte de crescimento sustentado
(CARNEIRO, 2002, p. 148).
Outra questo importante se refere aos efeitos da nova orientao da economia e da
transferncia de recursos reais sobre a trajetria da produo, do comrcio exterior e do saldo
comercial. O desempenho do investimento se refletiu de forma negativa no comportamento
das atividades produtivas, pois estas apresentaram declnios substanciais nas taxas de
crescimento dos principais segmentos durante a dcada.
Caracterizando a dcada temos a estagnao da produo na indstria de
transformao e a preservao do crescimento agropecurio. Mesmo com queda de
preos, o barateamento da mo-de-obra e da terra, por causa da estagnao da
economia, e dos insumos, em razo da queda o preo do petrleo, permitiu ampliar a
produo sem comprimir a rentabilidade. Outro fator relevante foi a estabilidade dos
mercados para os produtos no-exportveis, decorrente da substituio da poltica de
crdito subsidiado pela poltica de preos mnimos. (CARNEIRO, 2002, p. 153157).

40

Um aspecto importante para entender a retrao rpida da produo de bens de

consumo durveis est no s no decrscimo da massa salarial e do salrio mdio, mas na
rpida acelerao inflacionria e indexao dos ttulos financeiros, associadas elevao das
taxas de juros nominais.

2.1.4 O desequilbrio do setor pblico

Nos anos 1980, apresenta-se na sua integridade o desequilbrio do setor pblico por
meio da crise do seu padro de financiamento. O principal marco dessa crise a restrio do
financiamento externo, que, aps o segundo choque do petrleo, deteriora-se crescentemente,
at culminar, em 1982, com a extino do mercado voluntrio de crdito para pases em
desenvolvimento. Essa ruptura exige, a partir de 1983, a inverso dos fluxos de recursos ou
mais precisamente, a transferncia de recursos reais ao exterior. (CARNEIRO, 2002, p. 179).
Esse constrangimento atinge duplamente as finanas pblicas, j deterioradas pelas polticas
praticadas no quinqunio anterior:
De um lado, o setor pblico intensifica sua ao para viabilizar a rpida gerao de
um supervit comercial para fazer face transferncia de recursos reais, o que
implica a ampliao da renuncia fiscal e de volume de subsdios. De outro, por ser o
principal devedor em moeda estrangeira, arca com o nus do pagamento de uma
carga de juros elevados. Nesse contexto, o ano de 1983 absolutamente crucial, em
razo da maxidesvalorizao cambial, pois esta desequilibra a capacidade de
pagamento do Estado vis--vis suas receitas, em razo do crescimento excessivo dos
encargos da dvida externa. (CARNEIRO, 2002, p. 179-180).

Conforme analisado, considera-se indiscutvel que a transferncia de recursos reais

para o exterior est no centro da deteriorao das finanas pblicas. Na transferncia de
recursos ao exterior, visualizamos a deteriorao das finanas pblicas por duplo ponto de
vista:
a) A maneira pela qual o setor pblico auxilia a gerao do supervit e, por isso
mesmo, deteriora suas condies de financiamento, [...] no pode ser reduzida
questo oramentria, mesmo que esta seja a dimenso principal de manifestao do
problema; b) Como o setor pblico, principal devedor em moeda estrangeira,
adquire as divisas do setor privado ou, mais particularmente, como financia a
aquisio dessas divisas se no produz bens comercializveis e, portanto, no as
produz diretamente. (CARNEIRO, 2002, p. 180).

41

2.1.4.1 Esgotamento do financiamento externo e desequilbrio das finanas pblicas (19801984)

Os vrios aspectos das finanas pblicas de 1980 a 1984 proporcionam uma anlise do
enfrentamento pelo Estado, nos anos 1980, como o esgotamento de financiamento externo,
desequilbrio das contas do Estado devido a polticas anticclicas pregressas e
transferncias de recurso ao exterior.
Tivemos financiamento externo at 1984. Mas sua insuficincia no perodo 1980-1984
constitui um fator de crescimento da divida pblica interna. A prpria rolagem da dvida
externa do setor pblico origina um crescimento da dvida interna de 12,8% em 1982 para
19,5% em 1984. (CARNEIRO, 2002, p. 192). Esse aumento no pode ser entendido fora do
contexto de uma poltica monetria restritiva, que visava a reduzir a absoro domstica e a
garantir a gerao do supervit comercial.
Nesse perodo (1980-1984), temos uma carga tributria bruta de 24% do PIB, pela
anlise global das Contas Nacionais (tabela 1). A acelerao da inflao aps a
maxidesvalorizao do cmbio em 1983 e a retomada do nvel de atividades, a partir das
exportaes, reduzem a carga tributria em razo da desvalorizao das receitas pelo efeito
Tanzi e da renncia fiscal. Apesar do pacote tributrio (1982-1984) aumento do IRPF e
IRPJ , e da criao do Finsocial (1982), a carga tributria continua a se reduzir, devido
recesso, inflao, e, principalmente, do drive22 exportador, que acarreta uma reduo drstica
nos impostos indiretos. A importncia da reorientao do crescimento na deteriorao da
carga tributria bruta aparece precisamente em 1984. (CARNEIRO, 2002, p. 182).
A inflao e a nova orientao do crescimento, somadas ao aumento da carga de juros,
continuavam reduzindo a carga tributria bruta e lquida. Dessa forma, a continuidade de
reduo do dficit pblico passa a exigir a reduo dos gastos pblicos para patamares
baixssimos, incluindo a realizao de novos cortes, incompatveis com as necessidades
mnimas do crescimento econmico. (CARNEIRO, 2002, p. 186). O ajustamento centrado
no corte de despesas aparece tambm no corte de investimento 40% das estatais no
perodo. (CARNEIRO, 2002, p. 187). A poltica monetria restritiva e o consequente
aumento dos juros domsticos, juntamente com o decrscimo do PIB durante o perodo,
22

A reorientao do crescimento, ou o drive exportador, difere dos outros fatores responsveis pela queda da carga tributria
bruta, porque inflao e recesso podem ser revertidas pela estabilizao, indexao de impostos e retomada do crescimento;
j o impacto da reorientao do crescimento na queda da carga tributria requer uma reforma tributria para ser anulada.
(CARNEIRO, 2002, p. 183-184).

42

levam ao aumento dos juros da divida interna. Aos encargos da dvida externa, combinam-se
aumento dos juros internacional e a maxidesvalorizao cambial de 1983. Mesmo com juros
altos, o dficit declinante, o que sups realizao de supervits primrios crescentes no
perodo.23

Tabela 1 - Carga Tributria (%do PIB), 1980-1984

CARGA TRIBUTRIA BRUTA
Imposto direto
Imposto indireto
TRANSFERNCIAS
juros dvida interna
juros dvida externa
assistncia e previdncia
subsdios
CARGA TRIBUTRIA LQUIDA

1980
24,7
11,2
13,5
12,6
0,8
0,3
7,8
3,7
12,1

1981
24,5
11,7
12,9
12,2
1,1
0,3
8,2
2,7
12,3

1982
24,0
12,6
12,5
13,2
1,2
1,1
8,5
2,5
11,8

1983
24,7
12,1
12,6
13,9
1,5
1,6
8,3
2,6
10,8

1984
21,4
11,2
10,2
12,9
2,0
1,7
7,6
1,6
8,5

Fonte: Bacen/ Depec Indicadores Macroeconmicos do Setor Pblico (1989).

A combinao simultnea de corte de gastos ativos (em especial de investimento)
com a manuteno de incentivos e subsdios (associado poltica monetria
restritiva) e aumento da carga de juros criou uma situao de profundo desequilbrio
no financiamento. (CARNEIRO, 2002, p. 192).

2.1.4.2 A crise das finanas pblicas (1985-1989)

A estagnao de crescimento, combinada com a acelerao da inflao, reduz a carga

tributria entre 1987 e 1989. (CARNEIRO, 2002, p. 193-194).
Tabela 2 - Carga Tributria (%do PIB), 1985- 1989
CARGA TRIBUTRIA BRUTA

1985
22,7

1986
24,0

1987
23,2

1988
21,9

1989
21,9

imposto direto
imposto indireto
TRANSFERNCIAS
juros dvida interna
juros dvida externa
assistncia e previdncia
subsdios
CARGA TRIBUTRIA LQUIDA

11,7
10,3
12,4
2,3
1,5
7,1
1,5
9,7

11,4
12,6
11,8
1,2
1,3
7,9
1,5
12,2

11,5
11,8
11,4
1,0
1,4
7,3
1,7
11,9

11,0
10,9
11,3
1,6
1,7
7,0
1,1
10,6

11,2
10,8
12,5
1,4
1,7
7,5
1,9
9,4

23

O dficit foi financiado pelo endividamento pblico externo e interno. Analisando cada dvida, usando como proporo o
PIB, temos, para a dvida externa, a maxidesvalorizao cambial de 30% e a assuno, pelo setor pblico, de dvida externa
de responsabilidade do setor privado por meio de depsitos de projeto referentes renegociao da dvida sob a superviso
do FMI. (CARNEIRO, 2002, p. 191).

43

Fonte: Bacen/ Depec Indicadores Macroeconmicos do Setor Pblico (1989).

A defasagem de preos e tarifas pblicas, que constitui importante subsdio ao setor

privado e fator crucial de desequilbrio das finanas pblicas, ampliou-se no perodo 19841989.
Outro fator, determinante da carga tributria lquida, a carga de juros. Os
movimentos da carga de juros esto fortemente influenciados pela relao entre a
inflao e as correes monetria e cambial que atualizam o valor do estoque da
dvida. Num perodo com vrios congelamentos de preos e alteraes na taxa de
cmbio, dado o elevado estoque da dvida, a relao entre os indexadores das
dvidas e a inflao passa a ser central na determinao da carga de juros, revelando
outra face da deteriorao do financiamento pblico. (CARNEIRO, 2002, p. 197).

Os anos 1985-1989 mostram uma magnitude crescente do dficit sugestivo de

descontrole explcito das finanas pblicas com declnio no supervit primrio sugestivo
de poltica fiscal menos contracionista em relao ao perodo de 1981-1984.
[...] considerando o crescimento da carga de juros, o ajustamento obtido em 19811984, com o supervit primrio cobrindo parcela expressiva desta, deveu-se
primordialmente ao corte de nos gastos, tendo [...] poucas chances de sustentao.
Trata-se [...] de esclarecer em que medida a gesto da poltica fiscal no perodo
1985-1989 agravou a situao das finanas pblicas, ou apenas executou uma
poltica inevitvel. (CARNEIRO, 2002, p. 198).

Com a restrio financeira sobre o setor pblico oriunda do estoque de dvidas,

indicam-se dois padres contraditrios de ajustamento nos anos 1980. Na primeira metade, o
supervit primrio fundado no corte dos investimentos e, na segunda metade da dcada, a
recuperao de gastos ativos em especial gastos correntes , no contribuindo para amenizar
as dificuldades de financiamento do setor pblico. Ademais, o Tesouro arcou com nus
crescente dos desequilbrios das empresas estatais, o que se torna fator adicional de
constrangimento aos gastos pblicos.

2.1.5 Crise monetria e hiperinflao

Que h hiperinflao nos anos finais da dcada de 1980 consenso. Nesse perodo,
mais do que o patamar quantitativo da variao de preos, interessa assinalar a perda de
relao das suas trajetrias com o comportamento dos custos, num movimento denominado
financeirizao dos preos. No mbito monetrio, por meio do desenvolvimento da moeda

44

indexada, representou indiretamente a dolarizao da nossa economia. (CARNEIRO, 2002, p.

205-206).
A centralidade da restrio externa e, mais precisamente, da transferncia de recursos
reais para o exterior, so hiptese formuladas sobre o processo inflacionrio da segunda
metade da dcada de 1980. O principal requisito para obteno de xito, dos programas de
estabilizao, era conseguir estabilizar o valor externo da moeda.
[...] a ruptura do financiamento externo e a transferncia de recursos reais para o
exterior esto na raiz da incerteza quanto evoluo da taxa de cmbio, cujo efeito
sobre as outras esferas da economia d ensejo ao desenvolvimento de um processo
hiperinflacionrio. (CARNEIRO, 2002, p. 206).

2.1.6 Desacelerao do crescimento

O exame da globalizao como ordem internacional apresenta o ncleo do sistema

monetrio internacional SMI. A nova ordem econmica internacional, pelos principais
traos do processo, estabeleceu as formas e os limites da insero dos pases perifricos.
A globalizao resulta da interao de dois movimentos bsicos: no plano
domstico, da progressiva liberalizao financeira, e, no plano internacional, da
crescente mobilidade dos capitais. Implcita nessa hiptese est a ideia de que a
globalizao produtiva, embora relevante, um fenmeno subordinado, [...] onde a
onda de inovao transformadora da produo e mercados e que promoveu um
crescimento sem paralelo do investimento direto estrangeiro tem seus limites ditados
pela dominncia da acumulao financeira. (CARNEIRO, 2002, p. 227).

Um dos principais efeitos da liberalizao financeira na dinmica capitalista a

financeirizao norma de ao dos vrios agentes24 econmicos. Quanto mais aprofundada a
liberalizao, mais a lgica especulativa toma conta dos agentes.

24

Os principais agentes do processo so investidores institucionais, empresas, os bancos aos quais correspondem, grosso
modo, os fluxos de capitais de porta-flio, investimento direto e crdito de curto e longo prazos. Todos com suas linhas
gerais, importncia, objetivo e estratgias e diferenas. (CARNEIRO, 2002, p. 229).

45

2.1.6.1 Instituies e atores relevantes

A anlise dos atores da globalizao, nas dcadas de 1980 e 1990, modifica-se pouco
em relao aos agentes, mas bastante em relao aos pases, pela incorporao macia da
periferia durante a ltima dcada. A instabilidade dos fluxos de capitais caracteriza o processo
de globalizao; um aumento da volatilidade para todos os tipos de fluxos de capitais, em
razo da dominncia da acumulao financeira sobre a produtiva. Este aspecto do sistema j
se fez presente nos anos 1980.
Na globalizao houve um crescimento substantivo das transaes brutas por vrias
razes. Uma delas decorre do fato de que a globalizao uma via de mo dupla, ou
seja, a liberalizao ampla dos fluxos de capitais implica que os pases recebem e
exportam capitais simultaneamente. [...] Outra [...] o sistema de taxas de cmbio
flexveis e juros flutuantes. (CARNEIRO, 2002, p. 237).

2.1.6.2 Os anos 1990 e a integrao da periferia

Temos duas exterioridades nos anos 1990, com o contnuo fluxo de capitais: a incluso
ou reintegrao dos pases emergentes aos mercados de capitais; e outra, a crise do Mxico,
sia, Rssia e Amrica Latina e sua possvel generalizao global.
A retomada dos fluxos de capitais em direo aos pases emergentes durante os anos
90, aps uma dcada de excluso, com predominncia ou quase exclusividade dos
fluxos privados, atinge seu valor mximo em 1996. (CARNEIRO, 2002, p. 243).

Apresentam do ponto de vista de sua composio, dois perodos: domnio do portoflio at 1993, quando o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) assume a liderana, em razo
do seu crescimento e pouca volatilidade. Uma combinao de fatores determinou a trajetria
desses fluxos. No mercado central, seriam por transformaes de duas ordens: estrutural e
cclica.
Enfatizam-se tambm os fatores de atrao nos pases receptores, como a
reorientao da poltica econmica de longo prazo na direo de sua liberalizao e
de curto prazo, pela manuteno de elevados rendimentos, principalmente pelos
altos patamares de juros. [...] A queda da taxa nominal e real de juros nos pases
centrais considerada tambm como um fator cclico relevante, embora cada vez
menos importantes na medida em que os fluxos de IDE tornam-se predominantes.
(CARNEIRO, 2002, p. 245-246).

46

Desse ponto de vista, da tica dos pases emergentes, embora as condies

macroeconmicas e de juros tenham sido inicialmente relevantes como fatores de atrao, o
processo de fuses e aquisies, incluindo a privatizao, teve maior peso. (CARNEIRO,
2002, p. 246). A atrao de capitais pelos emergentes deve-se em grande medida ao
diferencial de taxa de juros. Uma absoro financeira superior real implica acumulao de
reserva e sua aplicao a uma taxa de juros inferior da captao. A poltica de esterilizao
d origem ao dficit quase-fiscal diferena entre o juro obtido na aplicao de reservas e a
taxa de juros paga aos detentores de ttulos. Os fluxos de capitais resultaram em valorizao
real do cmbio. Polticas requeridas para evit-lo foram a razo desse resultado. A
possibilidade de realizar uma operao macia de esterilizao, capaz de manter a taxa real de
cmbio est limitada pelo constrangimento s finanas pblicas. (CARNEIRO, 2002, p.
249).

2.1.7 Abertura financeira, balano de pagamento e financiamento.

Nos anos 1990, houve uma ao de liberalizao da economia brasileira, tendo a

abertura

financeira

conversibilidade

25

como

caracterstica.

Essa

abertura

engloba

duas

dimenses:

da conta de capital do balano de pagamento e a desnacionalizao26 de

parcela expressiva das empresas do setor financeiro ramo bancrio, especialmente. Como
consequncia, observa-se a substituio monetria27. A abertura financeira, nas suas vrias
dimenses, conduz necessariamente ao enfraquecimento da moeda nacional, expresso num
grau significativo de substituio monetria. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
O rpido crescimento do passivo externo da economia brasileira resulta da abertura
financeira. Foi um desempenho com trajetria colada ao ciclo de crdito internacional,
caracterizando, ao final do processo, uma situao de grande vulnerabilidade externa.

25

O grau de conversibilidade revela a mobilidade dos capitais entre o pas e o exterior. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
Desnacionalizar diz respeito a mudanas no controle da propriedade do sistema financeiro permitidas por mudanas
permanentes ou ad hoc. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
27
Substituio monetria refere-se ao uso de moedas estrangeiras em funes que, em princpio, deveriam ser realizadas pela
moeda domstica. (CARNEIRO, 2002, p. 265-267).
26

47

2.1.8 Abertura comercial, desnacionalizao e dinmica do crescimento.

A industrializao por substituio de importao props dinamismo elevado

economia brasileira por vrios anos. Produzir com destino essencialmente ao mercado interno
germina um dinamismo maior que o padro alternativo fundado no mercado externo.
A viabilizao desse modelo teve no Estado um ator fundamental, [...] assumindo
determinadas atividades na indstria de base e infra-estrutura, [...] desinteressantes
para o setor privado, e, ao mesmo tempo, por meio de seus investimentos, oferta de
bens essenciais e mercado para os empreendimentos privados. (CARNEIRO, 2002,
p. 312-313).

O neoliberal, um paradigma de crescimento alternativo ao desenvolvimentismo,

apresenta a concorrncia como o motor primordial do processo. Uma poltica de oferta,
sintetizada na ampliao da concorrncia vis--vis a poltica de demanda ou garantia de
mercado decorrente do segundo paradigma desenvolvimentismo.
Da perspectiva do setor produtivo, as dimenses do processo de liberalizao com
maior impacto foram a abertura comercial e a desnacionalizao da propriedade da
qual as privatizaes representaram parcela significativa. (CARNEIRO, 2002, p.
309).

2.1.8.1 Abertura e estrutura da propriedade: desnacionalizao e privatizao

As estatais foram utilizadas para captao de recursos externos nos anos da dcada de
1970. Associado a isso, padeceram subtarifao de seus produtos, reduzindo sua capacidade
de investimento. As estatais tm seu quadro econmico-financeiro agravado, e nesse cenrio
surge o Plano Nacional de Desestatizao (12 de abril de 1990).
De uma perspectiva geral, pode-se afirmar que as fuses e aquisies (F&As)
traduzem uma tendncia inerente ao capitalismo, qual seja, a da centralizao dos
capitais. Desse ponto de vista, os problemas mais graves esto na rea de servios
pblicos, anteriormente estatais, que foram privatizados, atividades cuja natureza
favorece a formao de monoplios privados em substituio aos pblicos.
(CARNEIRO, 2002, p. 337).

O processo de desnacionalizao da propriedade das empresas, da perspectiva dos

pases da periferia do sistema capitalista, intensifica-se, nos anos 1990, por um crescimento
das fuses e aquisies na economia brasileira. Nesses anos,

48

[...] assistiu-se ao desmonte do antigo padro de crescimento assentado no trip

empresa estatal-empresa multinacional-empresa nacional privada [...] configurando
o realce da empresa estrangeira, onde [...] suas decises de investimento, por
insero global, so distintas das locais, ampliando a presena de oligoplios
globais no capitalismo brasileiro. (CARNEIRO, 2002, p. 340).

2.1.8.2 Dinmica do crescimento

A performance de crescimento28 da dcada de 1990, vista pela taxa de crescimento do

PIB, reflete o baixo investimento, sobretudo em construo civil no-residencial,29 inferindose desta informao o menor poder de encadeamento do investimento durante a dcada. Da
mdia de 5,4% do PIB nos anos 1970, reduzem-se para 3,7 nos anos 1980 e 2,2% nos anos
1990. (CARNEIRO, 2002, p. 341).

2.1.9 Antecedente e pr-requisitos do Plano Real

O programa de estabilizao inicia-se devido s condies de equilbrio fiscal e do

balano de pagamentos. A ausncia de crise de confiana de maior intensidade sobre a dvida
pblica parece ser um requisito para deflagrar esse tipo de programa de estabilizao. A
estabilidade fundada na ncora cambial tem como pr-requisito condies adequadas de
financiamento do balano de pagamentos e do setor pblico. Outro requisito para realizao
do programa era o relativo equilbrio fiscal. O equilbrio corrente do setor pblico era algo
mais complicado, apesar da obteno sistemtica de elevados supervits primrios nas contas
pblicas consolidadas. (CARNEIRO, 2002, p. 364).
O equilbrio intertemporal das contas pblicas, um dos sustentculos da confiana da
moeda nacional, supe uma postura do tamanho e papel do Estado na economia, refletido, por
exemplo, no montante da carga tributria e na sua distribuio. O que se pode estabelecer
que a prevalncia da ordem liberal torna mais estreitos os limites para o dficit; eleva os

28

Segundo Carneiro (2002, p. 340-341), 2,7% a.a. na dcada de 1990, um pouco acima dos 2,3% a.a. da anterior,
representando metade da taxa mdia do perodo 1930-1980 e cerca de um tero daquele do perodo de 1950-1980.
29
Reflexo do pouco dinamismo dos investimentos em infraestrutura, bem como a ampliao da participao do componente
importado nos gastos totais com mquinas e equipamentos. (CARNEIRO, 2002, p. 341).

49

custos de rolagem da dvida; e define um padro mais restrito para o equilbrio fiscal.
(CARNEIRO, 2002, p. 364).
A estabilidade da moeda traria perda lquida e certa para as finanas pblicas [...].
Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento dos gastos, o governo
criou o Fundo Social de Emergncia FSE, [...] com objetivo central [...] de criar
um instrumento capaz de esterilizar os acrscimos de despesas oriundos da
estabilizao, evitando o surgimento de dficits. O seu volume total era de 20% da
receita, dos quais trs quartos correspondiam receita j existente, originria das
transferncias automticas (receitas vinculadas), e um quarto a novas receitas
oriundas de aumento da carga tributria. Dessa forma, o FSE era essencialmente um
mecanismo de desvinculao de receita e ampliao da capacidade da Unio para
cortar gastos. (CARNEIRO, 2002, p. 365).

2.1.9.1 Impactos do Plano Real: inflao, preos relativos, cmbio e juros

A fixao da taxa de cmbio nominal permitiu que a moeda nacional recuperasse sua
funo de padro de preos.
As transformaes da economia brasileira na dcada de 1990 e, mais precisamente, a
abertura comercial e as privatizaes, foram duas principais razes para as
mudanas de preos relativos observadas na nossa economia. [...] O objetivo
implcito dos gestores da poltica econmica era obter uma queda o mais rpido
possvel da taxa de inflao e produzir um fato poltico que pudesse ser usado pelo
ex-ministro da Fazenda na sua campanha Presidncia da Repblica. (CARNEIRO,
2002, p. 372-373).

Um dos propsitos das altas taxas de juros nominais, durante os primeiros meses da
estabilizao, foi, conjuntamente com a apreciao cambial em curso, um cupom30 cambial
bem maior do que a taxa interna, garantindo o influxo de capitais.
A sustentao de taxas de juros muito altas durante um perodo muito longo,
sobretudo aps o declnio da inflao, est relacionada apreciao do cmbio. A
permanncia em patamares elevados, mesmo aps a absoro do impacto
inflacionrio da desvalorizao, constitui a melhor evidncia da importncia dos
limites externos fixao dos juros internos. (CARNEIRO, 2002, p. 379).

30

Remunerao dos capitais externos em moeda domstica que tem como piso a taxa externa. (CARNEIRO, 2002, p. 377).

50

2.1.9.2 Impactos do Plano Real: consumo, saldo comercial, saldo primrio, investimentos

Os efeitos deletrios da estabilizao sobre as contas pblicas foram significativos. Os

indicadores de dficits mostram o equilbrio fiscal (supervits operacionais) em 1993-1994
evolurem para um trajeto de dficits operacionais at 1998. Aps 1999, com a deteriorao
do financiamento externo e flutuao do cmbio, a poltica fiscal adquire um carter
francamente contracionista, via realizao de supervits primrios, que haviam desaparecido
nos primeiros anos da dcada, para compensar a carga de juros.
A anlise da poltica fiscal mostra duas etapas. Entre 1994 e 1998, o governo realiza
uma poltica neutra, ou seja, financia dficits operacionais oriundos de pagamento de juros
por meio de emisso de dvida pblica e, ao mesmo tempo, amplia gastos correntes por meio
do aumento da carga tributria.31 No segundo, 1998 e 2000, o carter restritivo, pois os
dficits operacionais so compensados por supervits primrios. (CARNEIRO, 2002, p. 392).

2.1.9.3 Impactos do Plano Real: a dvida pblica

A trajetria das dvidas interna e externa repouso da estabilidade interna e externa da

moeda foi explosiva:
Na interna, crescendo 20 pontos percentuais do PIB aps cinco de Plano Real. [...]
na ausncia de dficits primrios nas contas pblicas, a dvida originou-se da
combinao entre taxas de juros elevadas e a esterilizao da absoro de recursos
financeiros do exterior. A poltica de esterilizao implicou a emisso de dvida
interna para enxugar a liquidez oriunda do supervit da conta de capital, [...]
redundando no crescimento das reservas. O acmulo de reservas foi uma estratgia
deliberada para realizar a estabilizao com ncora cambial. A sua esterilizao era
essencial para evitar uma queda da taxa de juros ou uma apreciao excessiva do
cmbio, que terminaria por inviabilizar a entrada de capitais. Essa poltica teve,
todavia, um custo muito alto expresso no chamado dficit quase-fiscal formado
pela diferena de remunerao entre a dvida interna e as reservas internacionais.
(CARNEIRO, 2002, p. 394).
A disparidade entre taxa de juros que remunera as reservas e a dvida interna faz que
esta ltima cresa mais rapidamente. Ao final de alguns anos, o estoque de dvida
pblica no guarda mais relao com o montante de reservas. (CARNEIRO, 2002, p.
395).

31

Cabe assinalar a concentrao do aumento da carga tributria da Unio nas contribuies (Cofins, CPMF). Estas possuem
duas caractersticas importantes: o carter cumulativo e o no-partilhamento com as esferas subnacionais. (CARNEIRO,
2002, p. 392).

51

Dado que o valor interno da moeda repousa na solvncia do Estado, como saldar o
crescimento da dvida lquida do setor pblico descartando privatizaes e desvalorizaes da
divida pela inflao? Em condies de estabilidade da taxa de cmbio, o crescimento do
estoque da dvida vai depender de trs fatores: da taxa de juros real, do crescimento do PIB e
do supervit primrio. No regime de abertura financeira, pelo fato de a definio da taxa de
juros ser externa, restam as duas ltimas.
Evitar o questionamento do valor externo da moeda supe desacelerar o crescimento
econmico, o que impe realizar supervits primrios elevados ou admitir o
crescimento da dvida pblica interna para limites acima do aceitvel pelo mercado,
ou seja, significa aceitar o questionamento do valor interno da moeda. Ento a
poltica econmica de preservao da estabilidade dever ter como um de seus
elementos centrais o carter restritivo. (CARNEIRO, 2002, p. 398).

2.2 Um pouco mais sobre a poltica econmica das dcadas de 1990 e 200032

2.2.1 A hipotrofia da poltica econmica de longo prazo nos anos 1990

O controle da inflao foi o tema da poltica econmica dos anos 1990. A discusso
quanto ao longo prazo apresentou-se sob o rtulo do debate sobre as reformas (LESSA;
EARP apud MAGALHES et al., 1999, p. 99). So apresentadas duas razes a externa e a
interna para a poltica econmica de curto prazo.
Na primeira, houve uma tendncia mundial manifesta por fracasso de polticas
econmicas para impedir a regresso cclica da dcada de 1970. A economia
desenvolvimentista teve popularidade entre a ltima grande guerra e a crise de 1970. Entre as
caractersticas desta, incorporou um instrumental de anlise de projetos que davam acesso a
linhas de financiamento, e suas recomendaes de poltica econmica para sada do
subdesenvolvimento: A crise da dcada de 1970 retirou sua base de apoio e a necessidade de
reequilibrar a economia criou condies para a hegemonia do curto prazo. (LESSA; EARP
apud MAGALHES et al., 1999, p. 101).
Afloram interesses divergentes na corrida por postos vagos no aparelho do Estado com
o fim do militarismo. Economistas Funaro; Sayad; Bresser fracassaram em sua tentativa

32

Texto baseado no livro Vinte anos de poltica econmica. (MAGALHES et al., 1999).

52

de eliminar rapidamente a inflao, transformada em problema econmico prioritrio. [...] Sua

perda de legitimidade teve, pelo menos, duas consequncias graves: uma foi a retirada, da
agenda, das preocupaes com o longo prazo. (LESSA; EARP apud MAGALHES et al.,
1999, p. 103).
A redemocratizao avana com a Constituio Federal de 1988. Esta agrupou blocos
de proposies, com heterogneos interesses poucos comprometidos com a totalidade , e se
tornou o principal bode expiatrio para as mazelas econmicas nacionais, sobretudo em seus
captulos referentes ao resgate dos direitos sociais. (LESSA; EARP apud MAGALHES et
al., 1999, p. 104). Na eleio de 1989, o pas caminhava sem alternativa para a hiperinflao.
A eleio de Fernando Collor de Melo foi acompanhada de alardeada
modernizao, que consistiria em um elenco padronizado e internacionalmente
testado de medidas liberalizadoras que pretensamente deveriam elevar a
competitividade da economia. Bastaria a redefinio institucional para que o
mercado pudesse exercer livremente seu papel Modernizador. (LESSA; EARP
apud MAGALHES et al., 1999, p. 104).

O mercado livre apresenta-se como clara alternativa para o futuro. Nesta condio, os
economistas passaram a analisar polticas especficas: monetria, fiscal, cambial, industrial e
de emprego, sendo reduzida a importncia de se discutir o processo de desenvolvimento como
um todo.
Acima de tudo, o Estado ficou sob suspeita e [...] ningum se ops quando boa parte
da burocracia foi desarticulada, e com ela a capacidade de interveno estatal. O
sucesso do Plano Real, com a estabilidade monetria, conferiu legitimidade ao curto
prazo. O governo consegue impor os termos do debate econmico velocidade da
desvalorizao cambial. (LESSA; EARP apud MAGALHES et al., 1999, p.105).

Essa condio, na dcada de 1990, desmonta a estrutura governamental, que

desempenhou papel fundamental na formulao de polticas desenvolvimentistas; com as
privatizaes, os conhecimentos presentes nas estatais saem do domnio pblico.

2.2.2 O Real

Imediatamente aps seu lanamento, em 1 de julho de 1994, o Real sofreu uma forte
valorizao frente ao dlar. O entendimento de que isto era um fenmeno de mercado foi
contido dois meses aps. A partir da, diversos reparos seriam introduzidos na poltica
cambial. Uma reviravolta na balana comercial, que passaria a contribuir para a ampliao do

53

dficit de transaes corrente dado cmbio vigente, levaria a uma necessria atrao de fluxo
de capitais33 pelo pas. (CASTRO, 2007, p. 67).
Decorrente do quadro acima, a poltica monetria, incumbida de regular a taxa de
juros, teria de ser intensa e ininterruptamente acionada. Assim, o refreamento das importaes
estaria sendo obtido ao preo da conteno da economia e do desvirtuamento de um dos mais
importantes sinais de mercado (juro). A tentativa de rebaixar o juro em 1997, ao reaquecer a
economia, resultou em exacerbao do dficit externo. Frente a esse quadro, com a chegada
dos efeitos da crise asitica ao Ocidente, tivemos a freada de outubro de 1997. (CASTRO,
2007, p. 68).
A mudana abrupta do grau de exposio de uma economia competio externa
(por reduo das barreiras ao comrcio, sobrevalorizao cambial, ou ambas)
considerada, por muitos economistas, com algo a ser evitado. (CASTRO, 2007, p.
65).

O destaque conferido pela equipe econmica ao dficit fiscal34 (em contraste com o
desequilbrio externo) correspondia ao posicionamento dos centros financeiros internacionais.
A estabilidade, ao inviabilizar a corroso inflacionria dos gastos, exigiria que o dficit fosse
antecipadamente eliminado. Segundo Castro (2007), estes seriam o grande desafio e o
condicionante maior da estabilizao no Brasil, na acepo da equipe do governo.
Ainda na acepo da equipe de governo, a eliminao do dficit fiscal permitiria que,
superada a fase inicial do plano, a taxa de juros pudesse ser reduzida. Enquanto o dficit no
fosse derrotado, o governo seria obrigado a financi-lo mediante o lanamento de ttulos, o
que exigiria a manuteno de juros altos (e desviaria recursos privados para o financiamento
do gasto pblico). Desta maneira, se para os crticos a necessidade da manuteno de elevados
juros decorria do dficit de transaes corrente, o governo, enquanto pde, ignorou o dficit
externo, atribuindo ao desequilbrio fiscal o papel de vilo. (CASTRO, 2007, p. 71).35

33

Em simultneo, a necessidade de atrair capitais, na medida do necessrio para compensar o (crescente) dficit de
transao corrente reintroduzia no quadro conjuntural um importante fator de incerteza. Recriava-se com isso o risco
macroeconmico, supostamente eliminado pela vitria sobre a inflao. (CASTRO, 2007, p. 68).
34
Em face a crticas que desde cedo comearam a ser formuladas, os mentores da nova poltica lanaram mo de
argumentos: A apreciao ocorrida aps o lanamento do Plano [...] consistia em subvalorizao da moeda local pela
hiperinflao do perodo anterior; [...] Convencidas de que as preocupaes com a taxa de cmbio no tinham fundamento,
as autoridades empenhavam-se em centrar as atenes no desequilbrio fiscal; anos de prtica oramentria, sob alta
inflao, por meio do retardamento dos gastos previstos, levavam ao equilbrio ex post dos gastos e receitas pblicas.
(CASTRO, 2007, p. 70).
35
Observa-se que, alm da diversidade de diagnstico, existe aqui uma importante e delicada questo poltica: atribuir as
dificuldades ao dficit fiscal equivalia, na prtica, a responsabilizar o Congresso pelos problemas enfrentados na execuo do
Plano. (CASTRO, 2007, p. 96).

54

2.2.3 Reforma tributria e da Previdncia

conhecida a importncia na hierarquizao dos problemas econmicos, que se

atribui ao desajuste fiscal na configurao da instabilidade brasileira, e sua persistncia nas
mais variadas conjunturas polticas. A insuficincia/inadequao das receitas tributria e
previdenciria, vis--vis os gastos previstos nos oramentos, fiscal e da Seguridade Social,
eram considerados descontrolados. Isto sustenta a retrica de que o ajuste fiscal, pelas
reformas tributrias e previdenciria, resolveria o desajuste.
O ajuste fiscal tem sido essencial para a poltica de estabilizao, e as autoridades
econmicas optaram por contingncia, pela severa reduo do gasto pblico e desvinculao
de receita. Atribui-se a responsabilidade pelo crescimento do dficit s reformas tributrias e
previdencirias de 1988.
Assim, sendo ou no excesso de gastos fiscais a causa do dficit pblico36, o
equilbrio primrio nas contas pblicas e as reformas tributria e previdenciria, que
o sustentariam, aparecem como peas centrais no combate ao dficit. [...] Em duas
dcadas, 1980 e 1990, a receita pblica foi influenciada pela atividade econmica
(relao direta), taxa de inflao (relao inversa), criao de novos impostos e,
alterao de alquotas. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 176-177).

O patamar de 30% do PIB de carga tributria, alcanado em 1990, dependeu de

mudanas impostas pelo Plano Collor,37 no s no mbito de tributao, demonstrando o
potencial de arrecadao do sistema tributrio brasileiro. A comparao entre a distribuio da
carga tributria no Brasil (do PIB no Brasil) e na OCDE (do PIB na OCDE), em meados da
dcada de 1990, revela diferena significativa na tributao da renda, destinada Seguridade
Social, e na tributao sobre o patrimnio, tendo maior semelhana na carga sobre o consumo
(grfico 1), segundo Dain (apud MAGALHES et al., 1999, p.179-180).

36

Reconhecer que a prpria poltica de estabilizao engendrou um ciclo autnomo de agravamento das condies fiscais,
ciclo que independe do controle das variveis fiscais tradicionais. De fato, em grande medida, comportamento do dficit
depende da determinao da taxa de juros, cujas flutuaes afetaro tanto ou mais este dficit quanto o comportamento
perdulrio dos gastos fiscais. Na verdade, o desequilbrio fiscal tende a agravar-se em momentos que combinam crescimento
baixo ou negativo, elevada dependncia de capitais externos e rigidez baixa dos gastos tipicamente fiscais do oramento
pblico. Mas, no Brasil, este desequilbrio tambm se acentuou nos momentos ureos do Plano Real, que apresentaram taxas
de crescimento e carga tributria elevada, alm de queda nos gastos fiscais tpicos. Foi uma decorrncia do elevado patamar
das taxas de juros, imposto para equilibrar as contas externas e desaquecer a economia. Essas taxas elevaram os gastos com
os encargos financeiros da dvida pblica, no s no governo central, mas tambm nos Estados e grande municpios,
neutralizando os ganhos de arrecadao ento verificados. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 177-199).
37
...O Plano Collor determinou o corte radical dos incentivos do IPI, IR, II, e outros incentivos, e fim do anonimato; [...] isto
reduziu a economia informal aumentando a base de arrecadao tributria da Federao e previdenciria ampliou a base de
incidncia do IOF e do IR. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 178).

55

De maneira sinttica, pode-se afirmar que h desequilbrio na composio da carga

tributria brasileira. exagerado o peso dos impostos indiretos38, particularmente no
campo das contribuies sociais incidentes sobre base cumulativas, como o
faturamento e a movimentao financeira. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999,
p. 180).

Composio da carga tributria na OCDE e no Brasil, 1994-95

100%

90%

80%

70%

60%

Imposto s. renda
Outros
Consumo
Seguridade
Patrimonio

50%

40%

30%

20%

10%

0%
OCDE

Grfico 1 - Carga tributria na OCDE e no Brasil, 1994-1995

Fonte: Magalhes et al. (1999, p. 180).

No campo das contribuies sociais, o nmero de impostos excessivo. Estes

Confins, Pis-Pasep e CSLL integram o Oramento Geral da Unio, de onde so repassadas
Seguridade Social. No esto baseadas no princpio do beneficio, ou seja, no geram
expectativas de contrapartida direta, assim como os impostos em geral e contrariamente s
contribuies sociais sobre a folha de salrios, nas quais h certa correspondncia entre
contribuio e benefcios. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 198).
Do ponto de vista federativo, entre outras distores, a descentralizao de encargos
na rea da Sade e dos demais programas da Seguridade Social no encontra eco na
partilha tributria das contribuies sociais, ampliadas em 1988 para esses fins e que
esto na competncia exclusiva da Unio (embora, como parte do processo de
descentralizao, existam exigncias para a formao de fundos municipais, tanto no
plano da educao como no da sade). Isto resulta numa presso adicional por
recursos fiscais, destinados contrapartida dos recursos federais, sem qualquer

38

A relao, estabelecida ao longo do tempo, entre inflao alta e padro tributrio, explica a maior concentrao da
estrutura tributria brasileira nos impostos indiretos, principalmente sobre o faturamento, e ilustra o difcil dilema entre
ganhos de produtividade fiscal (visando ao ajuste) e correo das distores tributrias que poderiam ser priorizadas numa
nova reforma. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 181).

56

correspondncia com os critrios constitucionais de descentralizao fiscal. (DAIN

apud MAGALHES et al., 1999, p. 181-182).

A Constituio Federal de 1988, na proteo social, garante os direitos individuais e

amplia os coletivos. Para isto, associa dois modelos de financiamento (impostos e
contribuies sociais) em dois oramentos (fiscal e da Seguridade).
Garantir os direitos sociais se sobreps presena de recursos, impondo busca de
novas manancial de recursos e ampliando as receitas vinculadas aos programas que
o materializavam. Tambm neste ano, os direitos sociais relativos a sade e
assistncia se aproximaram, na hierarquia de direitos, dos benefcios
previdencirios. Passados vinte anos, o Oramento da Seguridade Social virtual.
(DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 186).

Verificamos que o Oramento da Seguridade no toma seu espao. O financiamento

da sade perdeu, de um lado, para o Oramento Geral da Unio e, de outro, para o Ministrio
da Previdncia devido ao rpido crescimento dos gastos referentes a direitos individuais.
Na competio por recursos, os programas universais, com menor capacidade de
defesa, foram sendo progressivamente isolados em sua luta pelo acesso s fontes de
receitas vinculadas pela CF a seu financiamento desde 1988. O Governo e os meios
de comunicao se encarregaram de divulgar a falsa mensagem de que tais
programas so deficitrios, e portanto, inexequveis, sem lembrar que a raiz dos
problemas que hoje os assolam foi o descaso e o desvio de novas fontes de receita,
destinadas expanso prevista nesses programas. (DAIN apud MAGALHES et
al., 1999, p. 187).

O Ministrio da Sade, responsvel pelas aes setoriais, no acessa as fontes de

receitas vinculadas para seu financiamento, arrecadadas pela Unio. A receita produzida pela
CPMF, criada para estas aes, foi um exemplo da falta de acesso do ministrio. Usando
como pano de fundo o financiamento da Seguridade Social, o Governo Federal comeou a dar
maior nfase arrecadao das contribuies sociais. Frustrou-se, assim, a dimenso
universalizante do projeto de Seguridade Social pelo desrespeito destinao constitucional39
da receita das contribuies sociais. De um lado, pela maior produtividade fiscal das bases
sobre o faturamento, em circunstncias de alta inflao; de outro, pela no-vinculao destas
fontes a partilhas constitucionais com estados e municpios. (DAIN apud MAGALHES et al.,
1999, p. 188 e 191).

39

revelia do debate e das decises sobre a Ordem Social, a instituio do Regime nico dos Servidores Pblicos estendeu
a um grande nmero de trabalhadores at ento regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) o direito a
aposentadoria integral, sem contribuio prvia e com a supresso da contribuio do empregador. (DAIN apud
MAGALHES et al., 1999, p. 199).

57

Tabela 3 - As contribuies sociais em 1997

Contribuies sociais federais
Salrios+ simples
Cofins
FGTS
Pis-Pasep
CSLL
CPMF
Total

% do PIB
5,20
2,13
1,49
0,84
0,84
0,80
11,30

% da arrecadao
17,8
7,2
5,1
2,9
2,8
2,7
38,5

Fonte: Magalhes et al. (1999, p. 191).

Tabela 4. Receita disponvel do Governo Federal

Unio

56,4%

Fiscal

15,5%

Vinculada Seguridade Social

39,9%

Fonte: Magalhes et al. (1999, p. 191).

Segundo a tabela 3, as contribuies sociais representaram, em 1997, 38,5% da carga

tributria total brasileira e 11,3% do PIB. A tabela 4 permite avaliar em conjunto os efeitos da
reforma tributria e da ampliao e diversificao das bases de financiamento da Seguridade,
que emanaram da Constituio de 1988.
Se verdade que a Unio perdeu receita tributria para estados e municpios,
intensificando a descentralizao, a perda foi mais do que compensada pela maior
disponibilidade de recursos vinculados Seguridade. Em 1999, isso era
praticamente o equivalente a 2/3 dos recursos livres da Unio para o
financiamento de suas responsabilidades de gastos. O crescimento dessas
contribuies e de impostos no vinculados (como o IOF), comparado ao pequeno
dinamismo do IR e o IPI, indica que o propalado crescimento da participao dos
estados/municpios na receita tributria total a partir de 1988 foi em grande medida
neutralizado pela explorao, por parte do governo federal, de bases de receitas no
partilhadas com governos subnacionais. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p.
191-192).

O Governo Federal atrasava o repasse dos recursos para Seguridade Social nos anos
1990, e com o alcance da estabilidade inflacionria, criou o Fundo Social de Emergncia.
Vejamos:
O manejo desses novos recursos, retidos recorrentemente pelo Tesouro e repassados
com grande atraso aos ministrios responsveis pelos gastos da Seguridade,
significou tambm, na dcada de 1990, um corte expressivo nos valores reais desses

58

programas e a frustrao das determinaes da Constituio de 1988, quanto ao

desenvolvimento dos aspectos universais da proteo social. Quando, a partir de
1994, o controle do processo inflacionrio eliminou o potencial de corte que estava
implcito no atraso da liberao de recursos repassados do Oramento Geral da
Unio ao Oramento da Seguridade, o governo central, sob a justificativa de
financiar os gastos sociais, institui o Fundo Social de Emergncia como mecanismo
de contingenciamento da despesa. O Fundo de Estabilizao Fiscal, que o sucedeu,
teve o mesmo sentido. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 193).

Um caminho mais digno para melhorar o respeito aos direitos sociais seria a exposio
clara da forma de partilha dos recursos destinados para o social. Alteraes fiscais para
garantir um supervit fiscal so lanadas pelo Governo Federal como sada para a
estabilizao.
A falta de regras na distribuio desses recursos e seu contingenciamento tornaram a
Seguridade, ento a Sade, prisioneira do processo de estabilizao. Por longo
tempo, o discurso governamental associou o xito de um ajuste fiscal estrutural a
uma reforma tributria, cujo objetivo declarado era ampliar a arrecadao. As
dificuldades na implementao de um projeto tributrio mais abrangente vm
obrigando o governo a lanar mo de alteraes emergenciais, entre as quais, a
criao (da j extinta) IPMF/CPMF, e as mudanas no IOF e no IR, com vista
mera manuteno do supervit primrio. Apesar dessas mudanas, e outras, as metas
fiscais se frustraram em 1996 e 1997, tanto em decorrncia da elevao das taxas de
juros reais internas, em resposta instabilidade nos mercados financeiros
internacionais. (DAIN apud MAGALHES et al., 1999, p. 193-197).

2.2.4 A poltica fiscal em 200340

A poltica fiscal de 2003 foi fatalmente marcada pelos eventos ocorridos em 2002.
Como se sabe, a dvida lquida chegou a 64% do PIB em setembro de 2002,
reacendendo o temor de uma possvel moratria. Nesse contexto, o Governo
Fernando Henrique Cardoso negociou, com o apoio dos principais candidatos
Presidncia da Repblica, uma extenso do programa com o Fundo Monetrio
Internacional (FMI) para 2003, como compromisso de gerao de um supervit
primrio consolidado de 3,75% do PIB no primeiro ano do futuro governo41.
(GIAMBIAGI, 2006, p. 2).

Os elementos assinalados requeriam, claramente, uma forte elevao da taxa de juros

reais, e faziam com que ela incidisse sobre uma base maior do que a do passado. A carga de
juros, portanto, impunha a exigncia de um supervit primrio elevado. O novo governo
40

Item foi desenvolvido a partir da leitura do artigo A poltica fiscal do Governo Lula em perspectiva histrica: qual o
limite para o aumento do gasto pblico. (GIAMBIAGI, 2006).
41
Uma vez definidos o resultado eleitoral e a composio do novo governo, este se viu pressionado por trs circunstncias.
Primeiro, o valor do dlar, que, depois de ter comeado o ano de 2002 em R$ 2,30, tinha atingido uma cotao de quase R$ 4
num contexto de risco-pas superior aos 2 mil pontos impactou em cheio a inflao, cuja taxa mensal chegou a ser de
mais de 3% no final do ano. Segundo, a expectativa de variao do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)
para 2003, captada nas sondagens do Banco Central (Bacen) junto a aproximadamente uma centena de instituies, tinha
dado um salto de 5,5% para11,0% em menos de dois meses, prximo do final de 2002, no clmax de incerteza que cercava as
polticas a serem adotadas a partir de janeiro. Terceiro, a dvida pblica, que j em 2001 tinha passado de 49% para 53% do
PIB, apesar da queda registrada nos ltimos meses de 2002, tinha fechado o ano (2002) em 56% do PIB.

59

tomou rapidamente cinco medidas cruciais para a superao da situao de emergncia

existente no comeo de 2003, caracterizada pela vigncia de inflao elevada, forte presso do
cmbio e risco pas altssimo: 1) reduzir a inflao revista (IPCA) de 8,5% em 2003 para
5,5% em 2004; 2) aumentar para 26,5% a taxa de juro nominal, debelando a ameaa
inflacionria; 3) passou de 3,75% para 4,25% do PIB a meta de supervit primrio do setor
pblico em 2003; 4) comprometeu-se, na Lei de Diretrizes Oramentrias de 2003, a manter a
meta de 4,25% em todo perodo de governo; 5) submeteu apreciao do Congresso duas
Propostas de Emenda Constitucional (PEC), posteriormente aprovadas42. Essas reformas
estruturais se referem previdncia social e ao sistema tributrio. (INSTITUTO..., 2001, p. 3).
O governo central teve melhora expressiva do supervit primrio nos anos 2003-2005
em relao administrao precedente, confirmando o comportamento da poltica fiscal nos
anos anteriores, em que a funo de reao das autoridades as levava a aumentar o esforo
fiscal diante de aumentos da relao dvida pblica/PIB. (MELLO, 2005). Depois de o
supervit primrio ter sido de 2,1% do PIB na mdia de 1999-2002 e de 2,4% do PIB em
2002, a varivel aumentou para 2,5% do PIB em 2003 e em torno de 3,0% do PIB nos dois
anos posteriores.
Analisando [...], nota-se que o supervit foi decorrncia da combinao da existncia
de nveis tanto de receita como de despesas maiores como proporo do PIB em
relao mdia dos anos anteriores. No caso da receita, observamos de forma
desagregada a pequena queda de receita observada em 2003 e o forte incremento da
carga tributria pelo aumento da Cofins em 2004, com a definio do novo sistema
de arrecadao com base no valor adicionado e a adoo de uma alquota, que
claramente esteve longe de ter sido neutra em termos de arrecadao. Observa-se
que a receita de Cofins por si s aumentou 0,7 pontos percentual (p.p.) do PIB entre
2003 e 2004. Alm disso, destacam-se a maior receita do PIS-Pasep beneficiada
pelo mesmo erro de calibragem da alquota por ocasio da mudana do sistema de
arrecadao para valor adicionado em 2003 e, principalmente, o forte aumento de
tributao sobre as pessoas jurdicas via Imposto de Renda (IR) e Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) em 2005. (GIAMBIAGI, 2006, p. 4).

O grfico 2, a seguir, mostra o processo de elevao da dvida pblica em perspectiva

histrica. A varivel, de 1981 a 2005, teve ciclos caracterizados de forma muito ntida.

42

Essas reformas estruturais, expostas com maiores detalhes em documento oficial da Secretaria de Poltica Econmica
(SPE, 2003), podem ser resumidas nos seguintes pontos: no caso da reforma previdenciria, aprovou-se a taxao dos
inativos; adotou-se a idade mnima para a aposentadoria de 55 anos para as mulheres e 60 para os homens para todos os
trabalhadores da administrao pblica na ativa prevista na Emenda Constitucional de 1998 apenas para os novos entrantes;
e aumentou-se o teto de benefcios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No caso da reforma tributria, renovou-se
a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), permitindo ao governo certa margem de manobra para no ser to limitado
pelo peso das vinculaes; prorrogou-se a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) de 0,38% sobre
as transaes financeiras at 2007; e, posteriormente, implementou-se a mudana na modalidade de cobrana da contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), para substituir a taxao sobre o faturamento pela tributao do valor
adicionado, o que na prtica veio a se revelar um poderoso instrumento de aumento da arrecadao a partir da vigncia da
mesma, em 2004.

60

A primeira fase foi no comeo dos anos 1980, quando a dvida pblica era
predominantemente externa. A combinao da crise da dvida, a assuno de
passivos externos por parte do governo federal e a maxidesvalorizao real de 1983
que aumentou o tamanho relativo da dvida em moeda estrangeira levou a uma
exploso do indicador, que mais do que dobrou de tamanho em termos relativos em
apenas trs anos, chegando a um pico de 56% do PIB em 1984. (GIAMBIAGI,
2006, p. 15).

A segunda fase, perodo de 1985 a 1994, segundo o grfico 2, apresenta queda da

dvida pblica. Esse perodo foi dominado por uma combinao de cinco fenmenos, segundo
IPEA (2006, p. 16):
a) a tendncia de longo prazo apreciao real do cmbio em relao ao pico de
1983-1984, no auge da crise dos mercados internacionais que sucedeu moratria
mexicana, o que contribuiu para reduzir o tamanho da dvida externa pblica; b) o
acordo da dvida externa de 1994, que representou um corte de 30% a 35% de uma
parcela da dvida externa; c) a existncia de diversos episdios de subindexao da
dvida interna, com graus variados de explicitao, nas circunstncias de altssima
inflao prevalecentes no perodo; d) um fluxo relevante de senhoriagem, de 3% a
4% do PIB, que colaborava para financiar parte substancial do dficit pblico; e e)
32% de crescimento acumulado do PIB nesse perodo, contribuindo para a reduo
do coeficiente dvida/PIB.

Em 1994, a dvida lquida do setor pblico estava em 30% do PIB. Com um

componente predominantemente interno, demonstramos que nesta segunda fase a dvida
interna se conservou em 22%. Enquanto isso, a externa caiu de 33% para quase 9% do PIB.

EVOLUO DA DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO [posio de Dezembro (% do PIB)]

55,00%

45,00%

35,00%

25,00%

15,00%

5,00%

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
-5,00%
INTERNA

EXTERNA

TOTAL

GOV. CENTRAL

EST. E MUN.

ESTATAIS

Grfico 2 - Evoluo da dvida lquida do setor pblico. Posio de dezembro (% do PIB)

Fonte: Criao prpria a partir de Giambiagi (2006, p. 15). Esse autor usou o Bacen como fonte. A evoluo da
dvida lquida do setor pblico inclui base monetria como parte da dvida interna.

61

A terceira fase do grfico 2, perodo de 1995 a 2002, demonstra aumento do

endividamento pblico. Inicia-se uma sistemtica elevao anual a partir de ento, na
proporo do PIB. Entre 2003 e 2005, tivemos uma fase de queda da dvida pblica/PIB. A
queda de 2004 foi precedida por um pico de 56% e 57%, em 2003 e 2004, respectivamente.
Vejamos o que nos apresenta o autor analisado.
O terceiro perodo, de aumento do endividamento pblico, foi inaugurado com a
piora sensvel da situao fiscal em 1995 medidas pela deteriorao do resultado
operacional de 6% do PIB em relao a 1994 combinada com o virtual
desaparecimento do financiamento via senhoriagem, que se tornou praticamente
inexpressivo aps a queda drstica da inflao. A partir de ento, a dvida pblica
elevou-se sistematicamente como proporo do PIB em todos os anos, chegando em
2002, por coincidncia, aos mesmos 56% do PIB de 1984. (GIAMBIAGI, 2006, p.
16).

A troca da dvida externa lquida por dvida interna, juntamente ao efeito dos juros
limitando a reduo da dvida total, est na gnese do aumento da dvida mobiliria federal. O
ano de 2003 apresenta uma nova elevao da dvida pblica/PIB. O patamar alcanado em
2002 repete o de 1984, 56% do PIB.
Nesse processo, houve uma substituio de dvida externa privada por dvida
pblica, medida que, na crise externa de 2001-2002, o Bacen forneceu divisas aos
devedores privados para quitarem seus compromissos no exterior, abastecendo o
mercado de cmbio para no pressionar ainda mais a cotao do dlar e, para isso,
endividou-se junto ao FMI. Somado desvalorizao real de 1999-2002, esse
processo mais do que triplicou o peso relativo da dvida externa pblica em 2002 em
relao ao vale registrado em 1997. J a dvida interna praticamente dobrou de
importncia relativa entre 1994 e 2002. (GIAMBIAGI, 2006, p. 16).

Como resultado da presso contnua pelo aumento do gasto pblico, houve, como no
poderia deixar de ser, uma nova elevao da carga tributria. Esse fenmeno pode ser aferido
de duas formas, segundo o grfico 3.
1. a receita bruta do governo central passou de 15% do PIB em 1991 para 19% do PIB
no comeo do Plano Real, em 1994; 20% do PIB no final do primeiro mandato de
FHC, em 1998; 24% do PIB no final do segundo mandato de FHC, em 2002; e 25%
do PIB em 2005;
2. a carga tributria, medida pelas Contas Nacionais, passou de 24% do PIB em 1991
para 28% do PIB em 1994; 29% do PIB em 1998; 35% do PIB em 2002; e uma
estimativa de 37% do PIB em 2005.

62

CARGA TRIBUTRIA (% do PIB) e COMPOSIO DA RECEITA DISPONVEL (%)

60,00%
55,00%
50,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
1991

1992

1993

R.B. G.C.

1994

1995

1996

C. TRIB.

1997

1998
UNIO

1999

2000

2001
EST.

2002

2003

2004

2005

MUN.

Grfico 3 - Carga tributria

Fonte: Giambiagi. (2006, p. 30). As fontes para a Receita Bruta do Governo Central (RBGC) so do STN. Para a
Carga Tributria (C. TRIB.) e a Composio da Receita Disponvel (UNIO; EST.; MUN.), IBGE. Para a Carga
Tributria de 2004-2005, estimativa do autor.
Em termos das causas desse aumento da carga tributria, as concluses dependem da
base de comparao adotada. Entre 1998 e 2003, por exemplo, a receita disponvel
resultado lquido da adio ou subtrao de receitas oriundas de outras Unidades da
Federao (UF) do Governo Central passou de 51,7% para 52,2% do total.
Entretanto, na mdia de 2001-2003, essa participao caiu ligeiramente, de 52,3%
durante 1996-2000, para 51,6% do total no referido trinio. Em linhas gerais,
portanto, razovel se falar em um movimento conjunto e simultneo de elevao
da receita tributria do Governo Central e tambm de estados e municpios, tanto a
partir do ajuste de 1999, como entre 2002 e 2005. (GIAMBIAGI, 2006, p. 30).

A associao de uma situao social ruim com o descontentamento popular devido

elevada carga tributria, segundo o autor, leva ao discurso de mais gasto social. Isto , o que a
opinio pblica entende como justa uma ao que, simultaneamente, aumente o gasto social,
mas diminua o dispndio pblico total. Entretanto, a dimenso que alcanou aquela varivel
impede que isso seja possvel. Em outras palavras, ou o gasto social, expresso como
proporo do PIB, preservado e nesse caso ser difcil obter uma reduo importante do
total ou se ataca o problema do gasto pblico como um todo e ento ser inevitvel que
isso afete tambm o gasto social. J em 1997, nos primeiros anos do Plano Real, Ohana
(1997, p. 12 apud GIAMBIAGI, 2006, p. 37) conclua que:
[...] uma grande parte do ajustamento deveria vir dos setores sociais. Um dos
maiores problemas da economia brasileira a necessidade de desenhar um novo
papel para o setor pblico nas reas sociais. Considerando que, a mdio prazo, no
h que esperar grandes ganhos de eficincia do governo, falar de reforma fiscal no
Brasil significa cortar o gasto social.

63

Aps um ajuste importante em 2003, o Governo Lula, a partir de 2004, retomou a

trajetria que caracterizou as duas gestes de governo anteriores (1995-1998 e 1999-2002),
marcadas tambm pela elevao da carga tributria.
Os ltimos dois perodos de governo registram dois marcos que definiram pontos de
inflexo importantes: 1999, quando foi feito um ajustamento primrio expressivo; e
2003-2004, quando, pela primeira vez desde 1994, a relao dvida pblica/PIB
experimentou uma queda. (GIAMBIAGI, 2006, p. 47).

O ajuste fiscal iniciado em 1999 continuou no mandato do Presidente atual. A queda

da dvida pblica/PIB em relao a 2002 e a obteno de um supervit primrio mdico de
4% a 5% do PIB de 2003 a 2006 so um balano apresentado nesse contexto.

64

3 O IMPACTO DA POLTICA ECONMICA SOBRE A POLTICA SOCIAL

3.1 Contingncia de recursos

O fato que a essncia do Plano Real : trabalhar com a taxa de juros alta blinda a
economia brasileira, criando um gasto financeiro. Pois o que a dvida pblica? o montante
da dvida multiplicado pela taxa de juros. Se a taxa sobe o custo da dvida, em termos de
amortizao em servio da dvida sobe muito. Ento o preo de estabilizao da economia
segurar uma parte da receita pblica e no gastar.

O ajuste fiscal tem sido apresentado ano a ano como necessidade premente e a
soluo proposta reitera sua dependncia de reformas tributrias e ajustes na poltica
de proteo social, assim cada vez mais distantes das aspiraes e interesses que as
motivaram nos idos dos anos 1980. (DAIN, 2001, p. 113).

Quais so as reas de gasto? Essencialmente, as reas sociais. Ento chegamos

relao entre a poltica de estabilizao e a poltica social. O preo que foi pago, e isso um
drama em vrios captulos, a partir de ento e at agora, que estamos o tempo todo claro, a
estabilizao foi feita, a inflao no voltou com uma ameaa latente que ela venha a voltar.
No conseguimos estabilizar a estabilidade. A cada momento, temos que continuar cortando
gasto social. E isso uma deciso de polticas, do governo, sobre o que a prioridade. Como
bem coloca Biasoto (1999), segundo Dain:
[...] da fcil extrapolao para o oramento pblico da necessidade da igualao
entre receitas e despesas domsticas sustentao da intrnseca ineficincia e
perdularidade da mquina pblica, o dficit ganhou contornos de inimigo da
sociedade e raiz de todos os problemas econmicos. (DAIN, 2001, p. 114).

Se o prioritrio fosse a poltica social, e se fossem honrados os compromissos com a

cidadania, por exemplo, reajustando-se as tabelas do SUS para garantir a qualidade e a oferta
de servios de sade, no sobrariam recursos no oramento para o pagamento da dvida. E
esta seria o elemento de presso sobre o dficit pblico.
Na verdade, priorizar o pagamento de juros e cortar gastos sociais exprime uma
hierarquizao das decises de gasto, pela qual o pagamento de juros tido como
inadivel. Se pudssemos alterar tais hierarquias e declarar inadiveis os direitos
sociais, no haveria dinheiro para pagar os juros. E a leitura da problemtica do
financiamento pblico seria construda de outra maneira, no mais em torno do
carter perdulrio do gasto fiscal, mas sim em torno do equvoco e da prepotncia

65

de uma poltica de juros que vem sacrificando o bom desempenho das contas
pblicas, endividando os brasileiros e comprometendo a capacidade de
financiamento das polticas sociais, tudo isso em nome de uma estabilizao fiscal
nunca concretizada. (DAIN, 2001, p. 114).

Na poltica de estabilizao, ao contrrio, comea-se pelo contingenciamento de

recursos e, a partir deste amesquinha-se a poltica social. Numa avaliao a longo prazo da
poltica social, fcil constatar que as promessas contidas na Constituio de 1988 nunca
foram totalmente realizadas. A CF 88 um pico em termos de direitos virtuais, mas uma
histria mesquinha no sentido da concretizao destes direitos. A explicao para tal
frustrao est no entrelaamento perverso que se estabeleceu desde ento entre a poltica
econmica e a poltica social.
Tirando a Previdncia, todas as outras reas de poltica social dependem do
financiamento da receita tributria para concretizar seus gastos a fundo perdido. Com vrias
finalidades competindo pela mesma receita tributria, se a poltica econmica atribui
prioridade ao pagamento dos encargos da dvida pblica, h falta de recursos estveis e
suficientes para a poltica social. De um lado temos a Constituio Federal de 1988, que cria o
oramento da seguridade social, que uma vinculao grande, de gastos compromissados
com a cidadania, vis--vis a poltica econmica Banco Central, Ministrio da Fazenda e o
Ministrio do Planejamento , ou seja, a rea dura do governo, contingnciando recursos
fiscais para honrar seus compromissos financeiros, fruto de equivocada poltica monetria.
Fernando Henrique Cardoso est pronto para deixar o ministrio depois do carnaval
se no lhe derem condio de trabalhar. O congresso tem de aprovar o fundo de
emergncia, mas tambm necessrio que se comprometa com uma reforma fiscal,
sem a qual nada possvel, afirma o ministro da Fazenda. [...] no dia 8 de fevereiro,
ele obtm sua primeira vitria. O Congresso aprova o Fundo Social de Emergncia.
Em 28 de fevereiro, o novo indicador Unidade Real de Valor URV adotado por
medida provisria. A Segunda Fase do plano anunciada. Foi a ltima medida
tomada por Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda. Ela permitir
preparar o terreno econmico para introduo da nova moeda. (LEONI, 1997, p.
315-316).

Contingncias de recursos, ou seja, retira-se uma parte da receita tributria daquilo que
seria seu gasto natural. Por esta razo, desde 1994 existe uma reserva que segue at hoje de
20% das principais receitas da Unio. No temos um contingenciamento da Previdncia
Social, mas sobre as contribuies sociais h uma cota. De outra viso, teramos um adicional
de gastos para Sade e Assistncia Social, por exemplo, se a cada ano no tivssemos
esterilizado uma parte significativa dos recursos.
O posto acima nos familiariza com o que ocorreu em 1994, diferentemente dos
exemplos de Chile e Mxico. A estabilizao dos preos no Brasil custa da esterilizao de

66

20% de gasto fiscal, em particular de natureza social, direcionando esta receita para
pagamento da dvida pblica e dos encargos financeiros a ela associados.

3.2 Seguridade Social43

A genealogia das principais caractersticas do sistema de sade brasileiro de hoje do

sculo passado. Fruto de uma poltica de Estado, ao de um poder central exercido pelas
oligarquias regionais, que instituiu normas de regulao social da relao entre o capital e
trabalho, numa poca de mudanas socioeconmica densas no Brasil. Caractersticas que
representam repto ao cumprimento das clusulas constitucionais de 1988 referentes sade,
esto na legislao previdenciria de 1923.
No se trata mais to-somente de, por meio das polticas sociais, suprir os
indivduos, cidados portadores de direito, da satisfao das suas necessidades
bsicas, mas sim de promover formas de incluso social desses indivduos. [...] O
desafio que qualquer poltica social hoje enfrenta, e as de sade [...] de como
contribuir para que grandes contingentes de nossa sociedade, excludos do mercado
de trabalho e do acesso a fontes regulares de renda para sua subsistncia, sejam
includos e participem da vida social. (CAMPOS et al., 2006, p. 237).

At 1930, o acesso era vinculado contribuio compulsria do empregado e do

empregador, complementado com financiamento do Estado, que para tanto criava novos
impostos especficos. A partir de 1930, acrescenta-se o vnculo com a legislao trabalhista,
que significava a insero do trabalhador no mercado formal de trabalho. A assistncia
mdica era previdenciria para assalariados urbanos, e ao Estado, na sade, competiam aes
de sade pblica saneamento do ambiente. Os pobres faziam uso dos hospitais
filantrpicos e as classes dominantes faziam uso dos mdicos formados no exterior.
Vrias caractersticas do sistema de sade brasileiro com as quais o SUS tem que se
defrontar so originadas na primeira metade do sculo passado. Herana de uma diviso e
consequente dualidade entre rgos governamentais no que diz respeito a definio e
implementao de sade no pas. Nos mbitos central e estadual de poder, h um duplo
comando na rea de sade o da Previdncia Social, relativo prestao de servios mdicos,
e o do Ministrio da Sade, s aes coletivas de sade pblica.

43

Texto elaborado a partir de Campos et al. (2006, p. 219-277).

67

Em decorrncia, criou-se acentuada desigualdade no que diz respeito fora

poltica, visibilidade para o pblico em geral e fora econmica entre a
assistncia mdica previdncia e a ateno sade vinculada ao Ministrio da
Sade. O comando previdencirio, vinculado inicialmente ao Ministrio da Indstria
e Comrcio, a partir de 1970 contando com um ministrio somente para a
previdncia e assistncia social, era rico, pois seus recursos eram contributivos e no
do oramento pblico. O segundo, vinculado originalmente s aes de sade de
controle e preveno, contava com parcos recursos. Esses recursos para o Ministrio
da Sade sempre eram advindos do oramento da Unio e dos demais entes da
federao. (CAMPOS et al., 2006, p. 240).

Outra herana so duas clivagens no sistema de sade. Uma oriunda diretamente do

sistema previdencirio, que diferenciava as categorias de trabalhadores por sua insero no
mercado de trabalho. A segunda diz respeito a mudanas acentuadas na estrutura da demanda
e da oferta de servios de sade que ocorrem no pas a partir da dcada de 1970, criando-se
com isso um sistema de sade, em particular de assistncia mdica, composto de dois
subsistemas: um subsistema pblico e outro privado, diferenciando o acesso aos servios
segundo a posio no mercado de trabalho e de consumo.
A partir da dcada de 1970, o setor pblico de servios de sade, vinculado ao
Ministrio de Sade, passa a ofertar assistncia mdica individual populao previdenciria
e no-previdenciria, sobretudo na rea materno-infantil. dessa poca que a prpria
Previdncia Social comprava servios de assistncia mdica sob responsabilidade do
Ministrio da Sade e/ou dos estados e dos municpios, pagando a produo, tal como fazia
com o setor privado. Assim, uma das inmeras distores que o SUS tem de enfrentar, a partir
de 1988, quando comea a ser implantado, consiste em redefinir o modelo de financiamento
do Governo Federal para estados e municpios no interior do prprio sistema pblico de
sade, para que este no se limite aos moldes de convnio com pagamento por produo.
Ainda quanto s caractersticas da descentralizao, houve inicialmente tmida
implementao desde meados dos anos 1970, no contexto de um Estado altamente
centralizado. Mesmo respaldada pela Constituio de 1988, apresenta afronta. O caso
singular na Amrica Latina, onde municpios brasileiros alaram condio de entes da
federao em 1988, juntamente com a autonomia substanciada pelo Fundo de Participao
Estadual e Municipal. Apesar disso, como o financiamento da sade em grande medida ainda
de responsabilidade do Governo Federal, ele que acaba determinando os parmetros em
que a descentralizao da sade acaba se dando, com a definio das atribuies dos estados e
municpios e seu grau de autonomia para ditar as respectivas polticas de sade. Quanto
integralidade, hierarquizao e regionalizao do sistema de sade, a regionalizao acaba se
defrontando tambm com o carter de nossa federao e das formas de financiamento da
sade, que tornam municpios e estados competitivos entre si na arrecadao de recursos.

68

As polticas de sade na sua formulao/implementao configuram-se como

processos complexos de jogos de interesses mltiplos existentes na sociedade, de confronto
de representaes sobre o que vm a ser as necessidades a as demandas de sade da
populao, ou de seus distintos seguimentos socioeconmicos.
O Estado a nica instncia da sociedade que detm os instrumentos legtimos e
competentes para redistribuir de forma efetiva as riquezas socialmente produzidas,
dentre elas a ateno sade como um direito de todos e um dever do Estado.
(CAMPOS et al., 2006, p. 244-245).

3.3 Mudanas no padro de financiamento e tributao: impostos e contribuies

sociais, o nicho do OSS

Vrios foram os mecanismos utilizados pela Unio para recompor suas receitas
tributrias e controlar o dficit decorrente dos aumentos das despesas nas esferas subnacionais
de governo. Entre elas, as mais frequentemente citadas pelos especialistas so:
Ampliao e contingenciamento das receitas destinadas ao financiamento da
Seguridade Social; corte nos investimentos pblicos; imposio de restries sobre a
gesto de recursos fiscais no nvel subnacional; implantao de um importante
programa de privatizao de empresas estatais de mbito federal e estadual. (LIMA,
2006, p. 88).

Se a estabilidade macroeconmica finalmente foi alcanada em 1994, com a

implantao do Plano Real, o preo pago foi alto demais. Todas essas medidas tiveram
impacto negativo na economia (mais explorados na literatura sobre o tema) e no
financiamento da poltica de sade. (LIMA, 2006, p. 88-89). E, segundo Rezende e Afonso
(2001), o regime fiscal duplo instaurado no ps-88 permitiu que, na prtica, o movimento de
recuperao de receitas pela Unio ocorresse.
No captulo do Sistema Tributrio Nacional, se definiram fontes de receitas
especficas de cada ente e os tributos e montantes a serem partilhados. Mas as
normas que estabelecem os recursos destinados Seguridade Social no especificam
nem os montantes a serem distribudos entre as reas Previdncia, Sade e
Assistncia Social nem a parcelas que deveriam ser destinadas ao financiamento
descentralizado da poltica social oriundas das receitas oramentrias da Unio e das
esferas subnacionais. (LIMA, 2006, p. 89).

Assim, as contribuies sociais, cuja competncia exclusiva da Unio44 e podem ser

ampliadas em funo da manuteno ou expanso das prprias aes e benefcios sociais, so
44

Com exceo das contribuies voltadas para o financiamento do sistema de aposentadorias dos funcionrios pblicos
municipais e estaduais. (LIMA, 2006, p. 89).

69

vinculadas ao financiamento de servios descentralizados sem garantias do aporte de receitas.

Isso favoreceu a concentrao do poder poltico sobre as decises relativas arrecadao e ao
destino final de fontes importantes de recursos destinados sade, e uma participao no
uniforme das esferas subnacionais no financiamento setorial, j que nem todas tm as mesmas
prerrogativas financeiras e priorizam a Sade como rea de gasto e investimento.
Durante os anos 1990, assiste-se a uma srie de alteraes na legislao tributria
federal, mais intensa na segunda metade da dcada, que privilegia a cobrana de tributos no
partilhados pelos critrios constitucionais. Entre essas medidas, destaca-se o aumento das
alquotas de impostos cumulativos e superpostos, como a Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins); a Contribuio sobre o Lucro Lquido das empresas (CSLL); e
o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PIS/PASEP); alm da implantao de novos tributos, como o caso da Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), em 1997. Essas fontes de receitas tm
como vantagem no sofrerem perda inflacionria significativa e permitirem aumento
expressivo da arrecadao tributria. (LIMA, 2006, p. 89-90).
Analisando-se o grfico 4, a seguir, que mostra a evoluo da CSLL no perodo 19892000, observa-se que tal fonte saltou de R$ 2,2 bilhes em 1989 para cerca de R$ 10 bilhes.

Grfico 4 - Contribuio social sobre o lucro lquido CSLL. Brasil, 1989-2000 (em
R$ bilhes, fev. 2001)
Dain (2001, p. 138) demonstra que a CPMF no final do perodo analisado j mais
vultosa do que a CSLL, enquanto a Cofins confirma a sua liderana, aportando mais de R$ 40
bilhes no ano de 2000. Vejamos o grfico 5.

70

Grfico 5. Evoluo da CSLL, CPMF E Cofins, Brasil: 1987-2000

Grfico 6. Gasto do MS: Cenrio de vinculao variao do PIB versus cenrio de

vinculao da CSLL, CPMF e Cofins, relao (%) existente em 1996 (39,17%) Brasil:
1996-2001
Muitas das medidas relacionadas ampliao de alquotas e a imposio de novos
tributos decorrem da no-apropriao, pela Fazenda, das contribuies sobre a folha de
salrios que, desde 1993, foram destinadas exclusivamente ao financiamento da Previdncia
social. (DAIN et al., 2001). Para se ter uma ideia da sua importncia, em 1998, a totalidade
das contribuies sociais destinadas Seguridade Social chegaram a representar R$ 91,9

71

bilhes no oramento da Unio. Deste montante, R$ 45,9 bilhes eram arrecadados pela
Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, e R$ 46 bilhes eram contribuies
arrecadadas pelo Ministrio da Previdncia Social. Ante ao decrscimo da receita de impostos
e no-apropriao total dos recursos das contribuies sociais, o governo acabou lanando
mo de outros dispositivos para ampliar sua receita disponvel.
No entanto, a recomposio de receitas e o aumento da carga tributria nacional no se
traduziram em investimentos e crescimento econmico, como gostariam alguns tributaristas.
Publicaes recentes revelam que os investimentos foram extremamente baixos e at mesmo
caram na segunda metade da dcada; o comportamento do PIB foi errtico, sendo a maior
cifra a de 5,9% em 1994; e a taxa de desemprego foi recorde em relao a perodos anteriores,
associada ao aumento da informalidade. (OLIVEIRA; REZENDE, 2005; UG; MARQUES,
2005). Assim, no serviram aos propsitos da ampliao necessria de gastos com
investimentos diretos e transferncias intergovernamentais, correntes e de capital, na rea
social. A importncia das contribuies sociais cresceu, uma vez que esses recursos foram
reapropriados da Seguridade, visando ao supervit fiscal e ao pagamento da folha de inativos
dos funcionrios pblicos federais.
Mora (1998) resume os mecanismos utilizados pela Unio para o contingenciamento e
desvio no uso dos recursos da Seguridade Social. Primeiro, no perodo inflacionrio, atravs
dos atrasos na liberao; posteriormente, com o Plano Real e a estabilizao, criou-se o Fundo
Social de Emergncia (FSE), constitudo, atravs da EC n.1, de 1 de maro de 1994, com
receitas oriundas de impostos (deduzidas as transferncias constitucionais para estados e
municpios) e de contribuies sociais (83% das receitas do Fundo, conforme a composio
da carga tributria nacional).
Proposto para durar dois anos (1994 e 1995), o FSE recriado sob a forma de Fundo
de Estabilizao Fiscal (FEF) em 1996, permanecendo em vigor at 1999. Em 2000, o FEF
reformulado e passa a se denominar Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), at os dias
atuais. Alegando necessitar sanear financeiramente a Fazenda Pblica Federal e estabilizar a
economia (justificativa para o FSE e FEF) e, em seguida, ter maior autonomia e flexibilidade
para alocao dos recursos pblicos sem prejuzo das aes da Seguridade Social (justificativa
para o DRU), o governo central, com este Fundo, retira 20% dos recursos da Seguridade
Social desde 1994. (LESSA; EARP, 1997; NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004; UG;
MARQUES, 2005).
Destaca-se, ainda, a incluso do pagamento dos Encargos Previdencirios da Unio
(EPU), antes financiadas pelo Oramento Geral, como despesas a serem arcadas pelos

72

respectivos oramentos da rea social. Ug e Marques (2005) relatam que, em 1989, os

recursos do ento Finsocial (Cofins) e da CSLL foram praticamente todos alocados para
financiar os EPU. Posteriormente, as despesas com os EPU superaram o prprio oramento
do Ministrio da Sade. Entre 1994 e 1995, a rubrica EPU recebeu, respectivamente, 16,5% e
23,3% do total das fontes da Seguridade, enquanto que a Sade, nos mesmos anos, levou
18,6% e 19,6% das fontes (LESSA; EARP, 1997). Segundo os dispositivos constitucionais, as
despesas relativas s aposentadorias dos servidores federais no dizem respeito previdncia
social da Seguridade Social, pois o regime desses trabalhadores foi mantido parte.
Com propriedade, Machado (2005, p. 285) enfatiza que ao invs de um
financiamento suficiente e solidrio para a Seguridade Social, predominam nos anos 1990 as
oscilaes das fontes, a instabilidade de receitas e a competio entre as reas da poltica
social por recursos relativamente escassos. A briga a que se refere a autora se d
fundamentalmente entre a Previdncia Social e a Sade, justamente os setores que possuem os
maiores oramentos da Unio, sendo considerados as principais fontes de despesa para a rea
fazendria.
Em pesquisa desenvolvida por Baptista (1998), fica claro que durante o perodo prconstitucional e nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, no havia consenso entre
as reas que compunham a Seguridade Social. A autora ressalta que o projeto nasce imerso
nos interesses corporativos de grupos progressistas da Sade e da Previdncia Social, o que
demonstra que as disputas entre estes dois setores so antigas.

73

4 FINANCIAMENTO FEDERAL DO SUS

4.1 Aspectos constitucionais e legais do financiamento da sade

A Constituio Federal de 1988 representou um ponto de inflexo no tratamento

concedido aos riscos sociais, por institucionalizar direitos bsicos e universais de cidadania,
como o direito sade pblica, assistncia social, ao seguro-desemprego e maior cobertura
previdenciria. A partir da Reforma Tributria de 1988, o direito sade independe de
contribuio direta do beneficirio, havendo substituio de seguro por seguridade social.
A seguridade social consiste num pacto pelo quais os desiguais habitantes de um
pas reconhecem na cidadania uma medida de igualdade formal, que a todos capacita
ao gozo do patrimnio comum de uma vida digna e civilizada. O Estado, arena
pblica, protege este pacto, guardando os direitos coletivos. (VIANNA, 2000, p. 11).

A Nova Repblica consagra uma fase de otimismo para o movimento reformista, que
se esforava para implantar um sistema de sade universal e gratuito. Vrios profissionais da
rea, egressos do movimento sanitarista, passaram a ocupar postos dirigentes no INAMPS.
Por decreto presidencial, foi convocada a VIII Conferncia Nacional de Sade em maro de
1986, com os temas Sade como Direito, Reformulao do Sistema Nacional de Sade e
Financiamento do Setor Sade. A criao da Comisso Nacional da Reforma Sanitria45
obedecia a uma das recomendaes da VIII Conferncia. O SUDS (Sistema nico e
Descentralizado de Sade) entra em vigor em 1987, atravs do Decreto n 94.657, de junho de
87, colocando em prtica muitas das propostas da VIII Conferncia nacional de Sade: o
acesso se torna universal, desaparecem as distines entre segurados e no-segurados da
Previdncia em relao ao atendimento mdico, e se passa, em princpio, a privilegiar a rede

45

A partir de proposta da 8 Conferncia, pela criao de um Grupo Executivo da Reforma Sanitria (para efetivar suas
propostas e dar continuidade discusso da sade, subsidiando a Assembleia Nacional Constituinte), foi instituda, por meio
da Portaria Interministerial MEC/MS/MPAS n. 02/86, de 22/8/86, a Comisso Nacional da Reforma Sanitria (CNRS).
Coordenada pelo secretrio-geral do Ministrio da Sade e composta por representantes de rgos governamentais,
Congresso Nacional e sociedade civil, teve por finalidade, tomando por base as concluses e recomendaes da mesma
conferncia, desenvolver uma srie de estudos e proposies para uma nova estrutura organizacional do sistema de sade,
para o aperfeioamento dos instrumentos de articulao dos setores do governo que atuavam na rea, e para a instituio de
mecanismos de planejamento plurianual no setor, buscando contemplar as necessidades dos segmentos da populao a ser
atendida. Por meio de sua Secretaria Tcnica, foi editada uma srie de publicaes com coletneas de documentos e estudos
sobre os quais se assentaram os seus trabalhos (Documentos I, II e III), com tiragens de 20.000 exemplares distribudos para
rgos de representao da sociedade, imprensa, servios de sade, parlamentares e interessados. Entre os documentos,
encontram-se inclusive uma proposta para a sade na nova Constituio brasileira e uma proposta para uma nova Lei do
Sistema Nacional de Sade. (LUCCHESE, 1996, p. 88).

74

pblica que agora integra os servios da Unio, dos estados e dos municpios e o concurso
das formas no-lucrativas da oferta privada (VIANNA, 2000, p. 150).
A Constituio de 1988 inscreveria, afinal, no artigo 196:
A sade direito de todos e dever do estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao. (BRASIL. Constituio, 2005).

A ao de unificao dos atos e servios pblicos de sade em programa de entrada

universal e de direito da cidadania foi aprovada na Constituio Federal de 1988, quando a
Sade, a Previdncia Social e a Assistncia, juntas, passaram a compor a arena da proteo
social no Brasil.
Ao combinar direitos individuais e coletivos, ou contribuintes e cidados num
mesmo programa, a nova viso de proteo social integrou padres distintos de
financiamentos, baseado em impostos e contribuies sociais e recursos de dois
oramentos, OGU e o Oramento da Seguridade Social. (DAIN, 2007, p. 1.852).

A Assemblia Nacional Constituinte, instalada em 1987, no que tange sade em

particular, criou o SUS (Sistema nico de Sade) e garantiu no Ttulo VIII (Da Ordem
Social), Captulos I (art. 193) e II (Seo I, da Seguridade Social, arts. 194 e 195; e seo II,
da Sade, arts. 196, 197, 198, 199 e 200): a) a sade como direito de todos e dever do Estado;
b) a relevncia pblica das aes e dos servios de sade; c) a universalizao do
atendimento; d) descentralizao; e) a integrao da rede pblica num sistema nico; f) a
participao do setor privado de forma complementar; g) a fixao de uma parcela de 30% do
oramento da Seguridade Social, alm de outros aportes da Unio, dos estados e dos
municpios. (VIANNA, 2000, p. 174).
Ficou definido, na CF 88, que o SUS seria financiado fundamentalmente com recursos
do Oramento da Seguridade Social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios. Na elaborao do texto constitucional, a aprovao do artigo 55 do ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) estabelecia que at que fosse aprovada a
Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), 30% do Oramento da Seguridade social (OSS),
excludo o seguro-desemprego, seriam destinados ao setor sade. E ainda na constituinte,
definiu-se que a cada ano seriam reavaliados valores no debate da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 55).
O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da seguridade
e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos
que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento que esto definidos na

75

constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na lei de Diretrizes

Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade
pelo sistema de Planejamento e Oramento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei:
Plano Plurianual (PPA); de Diretrizes Oramentrias (LDO); de Oramento Anual (LOA).46.
O OSS, como disposto no art. 195 da Constituio Federal, deve ser financiado por
toda a sociedade, de forma direta ou indireta, a partir de: (1) receitas de impostos
diretamente arrecadados pela Unio, estados e municpios; (2) receita de impostos
transferidos pela Unio e estados; (3) contribuies sociais dos trabalhadores,
incidente sobre a folha de salrios, o faturamento (Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social COFINS) e o lucro das empresas
(Contribuio sobre o Lucro lquido das empresas CSLL); (4) contribuies
sociais dos trabalhadores incidentes sobre os salrios; e (5) recursos de prognsticos
(loterias) at o ano de 1996. (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 55). 47

O OSS representava a primazia da cobertura dos direitos sociais sobre a

disponibilidade de recursos, tornando impositiva a busca de novas fontes e a ampliao das
receitas vinculadas aos programas que o integravam. Os programas universais relevaram, no
capitulo da Ordem Social, o passaporte para diversificar as fontes da Seguridade. Para o
financiamento de polticas universais, como as de Sade, adicionou-se folha de salrios
base central do financiamento previdencirio o aporte de contribuies sociais gerais.
(DAIN, 2007, p. 1.852).
As trs reas da seguridade sempre trataram seus campos administrativos e
financeiros de forma independente, apoiados em legislao infraconstitucional. O
SUS foi regulamentado pela Lei Orgnica da Sade (LOAS) Lei n 8.080, de
setembro de 1990. (DAIN, 2007, p. 1852).
A LOAS, em 1990, transformou o SUDS em SUS, onde os municpios passaram a
ser os principais captadores de recursos (e gestores da rede pblica unificada) e as
transferncias se tornaram automticas. (VIANNA, 2000, p. 174).

Em relao modalidade de transferncia de recursos federais para estados, Distrito

Federal e municpios, a legislao federal da sade prev que esses recursos deveriam
constituir transferncias automticas do Fundo Nacional de Sade aos fundos estaduais e
municipais a partir de critrios definidos por lei.

46

Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/como_e_feito.htm. Acesso

em: ago. 2008.
47
Vale lembrar que os recursos que compem o OSS no foram vinculados a cada rea que compe a Seguridade Social.
Somente os recursos do PIS/PASEP ficaram reservados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT (para custear o
programa seguro-desemprego e o abono PIS/PASEP) e aes do BNDES. A essas fontes, veio somar-se, em 1996, a CPMF,
contribuio criada para financiar a Sade. Sua alquota foi posteriormente elevada de 0,20% para 0,38%, destinando-se a
diferena (0,18%) para a Previdncia Social (0,10%) e para a Assistncia Social (0,08% - Fundo de Erradicao da Pobreza).
(JORGE et al., 2007, p. 2).

76

Constituio Federal de 1988, seguiu-se um processo de elaborao e aprovao

da legislao infraconstitucional que detalhou os princpios, diretrizes gerais e
condies para a organizao e funcionamento do sistema. A organizao bsica das
aes de sade, quanto direo, gesto, competncia e atribuies de cada esfera
de governo no SUS, foi objeto da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Esta foi
complementada, no que se refere participao da comunidade na gesto do sistema
e forma e condies para as transferncias intergovernamentais de recursos neste
mbito, pela Lei n. 8.142, de 28 de Dezembro de 1990. (LUCCHESE, 1996, p. 90).

Nesse sentido, a Lei Federal n. 8.080, de setembro de 1990, em seu art. 35,
estabeleceu os critrios para a distribuio dos recursos federais para estados e municpios,
determinando que, para o estabelecimento de valores a serem transferidos a estados, Distrito
Federal e municpios, ser utilizada a combinao dos seguintes critrios: anlise tcnica de
programas e projetos e perfil demogrfico da regio; perfil epidemiolgico da populao a ser
coberta; desempenhos tcnico, econmicos e financeiros do perodo anterior; nveis de
participao do setor sade nos oramentos estaduais e municipais; previso do plano
quinquenal de investimento da rede; ressarcimento do atendimento a servios prestados para
outras esferas de governo. Alm disso, metade dos recursos destinados a estados e municpios
dever ser distribuda pelo quociente de sua diviso pelo nmero de habitantes,
independentemente de qualquer procedimento prvio.
A Lei Federal n. 8.142, de dezembro de 1990, definiu como nico critrio a ser
seguido, enquanto no se regulamentasse o art. 35 da Lei n. 8.080, o quociente de sua diviso
pelo nmero de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prvio. Cabe
destacar que estes recursos referem-se exclusivamente queles do Fundo Nacional de Sade
(FNS)48 para custeio das aes e servios de sade e serem implementados pelos municpios,
estados e Distrito Federal. (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 56).
Do ponto de vista das relaes financeiras intergovernamentais, a criao do SUS
materializou o esquema tripartite de financiamento federativo da Sade, pretendendo
integrar os recursos federais do OSS e do OGU aos recursos fiscais de estados e
municpios. (DAIN, 2007, p. 1.853).

As diversas modalidades de transferncia de recursos federais para estados e

municpios esto sujeitas s regras e condicionantes nacionais, definidas pela legislao do
SUS existncia de conselho de sade, plano de sade e fundo de sade e em portarias
ministeriais especficas habilitao nas condies de gesto previstas estando sujeitas a

48

Fundo de Sade: conta especial onde so depositados e movimentados os recursos financeiros do SUS, sob fiscalizao do
Conselho de Sade, nas trs esferas de governo. A criao por meio de lei e o funcionamento do Fundo de sade constituem
um dos requisitos para que estados, municpios e Distrito Federal recebam, de forma regular e automtica, recursos federais
do Fundo Nacional de Sade (FNS) para a implementao de aes e servios, alocando-os em investimentos na rede de
servios e em cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e demais aes de sade. (LUCCHESE, 1996, p. 93).

77

negociao. Para todos os recursos apontados, ressalta-se a importncia das comisses

intergestores. (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 57).
A Lei Federal n. 8.080/90 define os representantes e as atribuies de cada esfera de
governo designados para o desenvolvimento das funes de competncia do Poder Executivo
na rea de sade. A direo do SUS nica no nvel nacional, sendo exercida pelo Ministrio
da Sade, onde o gestor atua em dois mbitos bastante imbricados: o poltico e o tcnico.
Podem-se identificar quatro grandes grupos de funes gestoras, nos diferentes campos de
ateno Sade, que englobam: (1) formulao de polticas e planejamento; (2)
financiamento; (3) coordenao, regulao, controle e avaliao de aes, bens e servios e
dos sistemas de sade; e (4) prestao direta de aes e servios de sade. (NORONHA;
LIMA; MACHADO, 2004, p. 64-65).
Para harmonizar as caractersticas do sistema federativo brasileiro e as diretrizes do
SUS, foram criadas na rea da sade as comisses intergestores. Na Comisso Intergestores
Tripartite, instituda por meio da Portaria Ministerial n. 1.180, de 22 de julho de 1991, em
conformidade com a recomendao do Conselho Nacional de Sade, teve funcionamento
assistemtico nos anos de 1991/1992 e se reuniu quinzenalmente do incio de 1993 at
dezembro de 1994. (NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 66).
A Lei Federal n. 8.142/90, ao dispor sobre a participao da sociedade na gesto do
SUS, define o CONASS como representante dos estados no Conselho Nacional de Sade e a
NOB 01/9349 estabelece a participao deste na CIT. Esta mesma Lei, e com o mesmo intuito,
institui duas importantes instncias colegiadas: as conferncias de sade e os conselhos de
sade. Pelo Decreto n 99.438, foi criado o novo Conselho Nacional de Sade, com base nos
princpios e diretrizes do SUS. Congrega diversos segmentos da sociedade, possui carter
deliberativo, podendo analisar e deliberar sobre assuntos de sade pblica, por resolues, que
sero adotadas pelo Ministrio da Sade.
O Captulo II da Lei Orgnica da Seguridade Social Lei n. 8.212, de 24 de julho de
1991 dispe:

Art. 16. A contribuio da Unio constituda de recursos adicionais do Oramento

Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei oramentria anual. Pargrafo nico: A
Unio responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias financeiras da
seguridade Social, quando decorrentes do pagamento de benefcios de prestao
continuada da Previdncia Social, na Forma da Lei Oramentria Anual.

49

Em abril de 1993, foi operacionalizada pela Norma Operacional Bsica SUS 01/93 (NOB SUS 01/93 Portaria MS n.
545, de 20 de maio de 1993), que estabeleceu as normas e procedimentos reguladores do processo de descentralizao da
gesto das aes e servios de sade. (LUCCHESE, 1996, p. 112).

78

Art. 17. Para pagamentos dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU) podero
contribuir os recursos da Seguridade Social, referidos na alnea d do pargrafo nico
do art. 11 desta Lei,50 nas propores do total destas despesas, estipuladas por
cronograma [...].
Art. 18. Os recursos da Seguridade Social referidos nas alneas a, b, c, e d do
pargrafo nico do art. 11 desta Lei podero contribuir, a partir de do exerccio de
1992, para o financiamento das despesas com pessoal e administrao geral apenas
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Instituto Nacional de Assistncia
mdica da Previdncia Social (INAMPS), da Fundao Legio Brasileira de
Assistncia (LBA) e da Fundao Centro Brasileira para Infncia e Adolescia
(FCBIA).
Art.19. O Tesouro Nacional entregar os recursos destinados execuo do
Oramento da Seguridade Social aos respectivos rgos e unidades gestoras nos
mesmos prazos legais estabelecidos para a distribuio dos Fundos de Participao
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 1 Decorridos os prazos referidos
no caput deste artigo, as dotaes a serem repassadas sujeitar-se-o a atualizao
monetria segundo os mesmos ndices utilizados para efeito de correo dos tributos
da Unio; 2 Os recursos oriundos da majorao das contribuies previstas nesta
Lei ou da criao de novas contribuies destinadas Seguridade Social somente
podero ser utilizados para atender as aes nas reas de sade, previdncia e
assistncia social.

Em 1992, aps o advento da Lei Complementar n. 70, de 30 de dezembro de 1991,

que instituiu a contribuio social sobre o faturamento para o financiamento da Seguridade
Social, empresas ingressaram em juzo, obtendo liminares de primeira instncia. As liminares
desobrigavam-nas do pagamento ou as autorizavam a depositar judicialmente os valores
questionados, at a deciso do mrito das aes (acima de 9.000 aes em julho de 1993) .
Isso acarretou srios prejuzos para a realizao da receita da Seguridade Social no perodo
em questo. Alegava-se toda a ordem de inconstitucionalidades:
Limitaes constitucionais quanto ao poder de instituir imps mesma base de
clculo de impostos discriminados na Constituio, bitributao em relao
contribuio para o Programa de Integrao Social, e aplicao do princpio da
anterioridade. Somente em 1994, aps o equacionamento da questo por meio de
Ao Declaratria de Constitucionalidade (ajuizada pelo Presidente da Repblica,
pela Mesa do Senado Federal e pela Mesa da Cmara dos Deputados), foi
regularizada a participao dessa fonte no OSS. (LUCCHESE, 1996, p. 103-104).

No ano de 1993 foi vetado, da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1994, o artigo que
destinava no mnimo 30% dos recursos do Oramento da Seguridade Social para a Sade,
com a justificativa de que a reprogramao oramentria do exerccio de 1993, para cobrir as
necessidades

financeiras

inexequibilidade

desse

de

atendimento

dispositivo

dos

benefcios

constitucional,

contrrio

sociais,
ao

demonstrava

interesse

pblico.

(LUCCHESE, 1996, p. 104).

50

Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Ttulo VI Do Financiamento da Seguridade Social art. 11: No mbito federal, o
oramento da Seguridade Social composto das seguintes receitas: I receitas da Unio; II receitas das contribuies
sociais; III receitas de outras fontes. Pargrafo nico: Constituem contribuies sociais: a) as das empresas, incidente sobre
a remunerao paga ou creditada aos segurados a seu servio; b) as dos empregadores domsticos; c) as dos trabalhadores,
incidentes sobre o seu salrio de contribuio; d) as das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro; e) as incidentes sobre
a receita de concursos de prognstico.

79

Segundo a Secretaria de Oramento Federal,51 o Poder Executivo props ao Congresso

Nacional, em 1994, um projeto de emenda Constituio que autorizava a desvinculao de
20% de todos os impostos e contribuies federais que formavam uma fonte de recursos livre
de carimbos. A Emenda Constitucional de Reviso n. 1, de 1 de maro de 1994, apresenta
que a mesa do Congresso Nacional, nos termos do art. 60 da Constituio Federal combinado
com o art. 3 do ato das Disposies Constitucionais Transitrias, promulga a seguinte
Emenda Constitucional:
Art.71. Fica institudo, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o Fundo Social de
Emergncia, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e
de estabilizao econmica, cujos recursos sero aplicados no custeio das aes dos
sistemas de sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de
prestao continuada, inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros
programas de relevante interesse econmico e social.

Segundo seu pargrafo nico, ao Fundo criado por este artigo no se aplica, no
exerccio financeiro de 1994, o disposto na parte final na parte final do inciso II do 9 52 do
art. 165 da Constituio. E ainda:
Art. 72. Integram o Fundo Social de Emergncia: I - o produto da arrecadao do
imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre
pagamentos efetuados, a qualquer ttulo, pela Unio, inclusive suas autarquias e
fundaes;
II a parcela do produto da arrecadao do imposto sobre propriedade territorial
rural, do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre
operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios,
decorrentes das alteraes produzidas pela Medida Provisria n. 419 e pelas Leis n.
8.847, 8.848 e 8.849, todas de 28 de janeiro de 1994, estendendo-se a vigncia da
ultima delas at 31 de dezembro de 1995;
III a parcela do produto da arrecadao resultante da elevao da alquota da
contribuio social sobre o lucro dos contribuintes a que se refere o 1 do art. 22
da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos exerccios financeiros de 1994 e
1995, passa a ser de trinta por cento, mantidas as demais normas da Lei n. 7.689, de
15 de dezembro de 1988;
IV 20% do produto de arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio,
excetuado o produto nos incisos I, II e III;
V - a parcela do produto da arrecadao da contribuio de que trata a Lei
Complementar n. 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas jurdicas a que
se refere o inciso III deste artigo, a qual ser calculada, nos exerccios financeiros de
1994 e 1995, mediante a aplicao da alquota de setenta e cinco centsimos por
cento sobre a receita bruta operacional, como definida na legislao do imposto
sobre a renda e proventos de qualquer natureza;
VI outras receitas previstas em lei especfica.
1 As alquotas e a base de calculo prevista nos incisos III e V aplicar-se-o a
partir do primeiro dia do ms seguinte aos noventa dias posteriores promulgao
desta Emenda.

51

http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/dru.htm
Cabe lei complementar estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem
como condies para instituio e funcionamento de fundos. (MANNRICH, 2000, p. 165).
52

80

2 As parcelas de que tratam os incisos I, II, III e V sero previamente deduzidas

da base de clculo de qualquer vinculao ou participao constitucional ou legal,
no lhes aplicando o disposto nos arts. 158, II, 159, 212 e 239 da Constituio.
3 A parcela de que trata o inciso IV ser previamente deduzida da base de clculo
das vinculaes ou participaes constitucionais previstas nos arts. 153, 5, 157, II,
158, II, 212 e 239 da Constituio.
4 o disps do pargrafo anterior no se aplica anterior no se aplica aos recursos
aos recursos previstos no art. 159 da constituio.
5 A parcela dos recursos provenientes do imposto sobre propriedade territorial
rural e do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, destinada ao Fundo
Social Emergncia, nos termos do inciso II deste artigo no poder exceder: I no
caso do imposto sobre propriedade territorial rural, a oitenta e seis inteiros e dois
dcimos por centos do total do produto da sua arrecadao; II no caso do imposto
e proventos de qualquer natureza, a cinco inteiros e seis dcimos por cento do total
do produto da sua arrecadao.
Art. 73. Na regulamentao do Fundo Social de Emergncia no poder ser utilizado
o instrumento previsto no inciso V do art. 59 da Constituio.

Foi criado, em 1994, o Fundo Social de Emergncia, que vigorou at 31 de dezembro

de 1999, denominado Fundo de Estabilizao Fiscal. Em 2000, foi reformulado e passou a se
chamar Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), tendo sua prorrogao aprovada pelo
Congresso Nacional at 2007.
A publicao do decreto que criou condies para a descentralizao da gesto
financeira do sistema de sade colocou como exigncia e prioridade a discusso
sobre critrios para a alocao de recursos no mbito da direo nacional do SUS.
(LUCCHESE, 1996, p. 104).

Em 30 de agosto de 1994, foi publicado o Decreto n. 1.232, que regulamentou as

condies e forma para o repasse direto e automtico dos recursos alocados ao Fundo
Nacional de Sade para os estados e municpios. Isto condicionou a transferncia de recursos
existncia de fundo de sade e apresentao de plano de sade, aprovado pelo respectivo
conselho, do qual constasse a contrapartida de recursos no oramento do estado, do Distrito
Federal ou do municpio, dispensando a necessidade de convnio ou instrumento congnere.
Determinava tambm que, at que o Ministrio da Sade que tinha o prazo de 180 dias
definisse as diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de sade (com base nas
caractersticas epidemiolgicas e de organizao dos servios assistenciais previstos no artigo
35 da Lei 8 n 080/90), a distribuio de recursos fosse feita exclusivamente segundo o
quociente de sua diviso pelo nmero de habitantes, segundo estimativas populacionais
fornecidas pelo IBGE (art.1, pargrafo 1). Alm disso, o decreto atribua Unio, por
intermdio da direo nacional do Sistema nico de Sade, o controle finalstico global sobre
o SUS, com a utilizao de instrumentos de coordenao de atividades e de avaliao de
resultados em mbito nacional.

81

4.2 Gesto financeira federal do SUS

A Constituio Federal de 1988, progressista e democraticamente inclui a

terminologia da seguridade social.
A seguridade social consiste justamente num pacto pelo qual os desiguais habitantes
de um pas reconhecem na cidadania uma medida de igualdade, no apenas formal,
mas substantiva, que a todos capacita ao gozo do patrimnio comum de uma vida
digna e civilizada. (VIANNA, 2000, p. 11).

A trajetria do SUDS, pelo deslocamento de poder do INAMPS para as Secretarias

Estaduais de Sade e todos os conflitos polticos, institucionais e burocrticos associados s
resistncias unificao e descentralizao da rede de servios, criou barreiras significativas.
Isto teve como resultados a ampliao dos custos da rede INAMPS, distores e desperdcios
de recursos e conflitos entre as instncias decisrias. Resultado desse processo foi a
paralisao do processo de implementao de sua estratgia (LUCCHESE, 1996, p. 87).
As funes do INAMPS foram repassadas ao Ministrio da Sade no incio da dcada
de 1990, assim como as responsabilidades gerenciais e financeiras pela assistncia mdica dos
hospitais pblicos, filantrpicos e conveniados, alm do comando do processo de
descentralizao dessas aes. O Ministrio da Sade no tinha acesso s fontes de receita
vinculadas a seu financiamento e arrecadadas pela Unio. (DAIN, 2001, p. 134).
O pacto social e federado entre 1987 a 1990, gerador do SUS e das Leis ns 8.080/90 e
8.142/90, gerou tambm expectativas positivas para a evoluo do financiamento da nova
poltica pblica, inclusive a contrapartida federal. Essas expectativas vm passando, nesses 21
anos, por frustrao cada vez mais indisfarvel, devido persistncia e consequncia dos
atos de todos os governos, no somente de manter o baixssimo financiamento, como tambm
propiciar desvios de rumo. Tamanha persistncia e consequncia revelam mais uma poltica
de Estado do que de Governo, cujo rumo est apontado mais para o SUS pobre para os 80%
pobres, e complementar menos pobre para os 20% clientes de planos privados, do que para o
SUS universal equitativo com adeso das camadas mdias e dos servidores de sade, tal qual
j vem ocorrendo em sociedades com maior desenvolvimento social e civilizatrio.
(SANTOS, 2008, p. 14-15).
Para viabilizar os gastos da proteo social aos cidados, foi criado o OSS, que
receberia receitas arrecadadas pelo OGU e MPS contribuio sobre folha e salrios. Este
seria um espao prprio das aes de seguridade, inclusive da Sade, reforando sua

82

competncia de assimilao de recursos originados no oramento fiscal. (DAIN, 2001, p.

132).
Em sua anlise, Santos (2008) apresenta os trs pactos que sustentam o SUS e o
desafio da Poltica Pblica de Sade. Vejamos dois destes:
O primeiro, aborda o Pacto Social Federado: 1986/1990. Este abrangeu a 8
Conferncia Nacional de Sade, a Comisso Nacional da Reforma Sanitria, a
Assembleia Nacional Constituinte (CF de 1988), o Simpsio sobre Poltica Nacional
de Sade na Cmara dos Deputados em 1989 e a Lei Orgnica da Sade em 1990.
Definiu e pactuou a Poltica Pblica de Sade e Seguridade Social, a Relevncia
Pblica, o Direito de Todos e Dever do Estado, os Determinantes Sociais da Sade,
e a Universalidade, Igualdade, Integralidade, Descentralizao, Hierarquizao /
Regionalizao e Participao. (SANTOS, 2008, p. 16).

Os recursos da Seguridade Social, j em 1989 e em 1990, foram alocados para outros

fins. Nesse ano, o Finsocial contribuiu como fonte de recursos importantes para a despesa de
encargos previdencirios da Unio, a qual no integra a Seguridade Social. (CAMPOS, 2006,
p. 268).
A C.F. 88 no assegurou uma vinculao especfica de recursos para Sade (JORGE et
al., 2007, p. 7). No final de 1990, com a aprovao da Lei Orgnica da Sade, o governo no
aplicou e desconsiderou o disposto no art. 55 do ADCT. Em 1990 e 1991, o Ministrio da
Sade recebeu 33,1% e 20,95% do total das contribuies, respectivamente. (CAMPOS,
2006, p. 268).
Em 1993, o Executivo Federal desrespeitou a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO),
que determinava o repasse para a Sade de 15,5% da arrecadao das contribuies de
empregados e empregadores (CAMPOS, 2006, p. 268). As Leis Oramentrias Anuais (LOA)
do mesmo perodo no respeitaram o disposto na LDO respectiva, o que eclodiu na crise de
financiamento da sade em 1992, sanada com emprstimo junto ao FAT. (JORGE et al.,
2007, p. 7).
Em 1993 a crise foi agravada, pois alm de no cumprir o disposto na LDO, o
Ministrio da Previdncia suspendeu o repasse dos valores arrecadados pelo INSS e os
previstos no oramento para a Sade. (CAMPOS, 2006, p. 268). Em maio de 1993, o
Ministrio da Previdncia Social, alegando problemas de caixa que resultariam em dficit
caso fossem repassados os recursos para o Ministrio da Sade, assumiu a reteno dos
recursos da Sade no Fundo de Previdncia e Assistncia Social, cujos repasses jamais foram
retomados. Assim, a fonte Contribuio sobre folha de salrios passou a ser exclusiva da
Previdncia Social, o que prejudicou a perspectiva solidria do financiamento da Seguridade

83

Social e comprometeu a aplicao do princpio constitucional da diversidade da base do

financiamento. (LUCCHESE, 1996, p. 104).
O segundo pacto que sustenta o SUS apresentado por Santos o Pacto-Federado
Social: 1993 (SANTOS, 2008, p. 16):
Aps a quebra do SUS com a retirada da fonte previdenciria, os gestores das trs
esferas de Governo (CONASEMS, CONASS e MS) retomaram e aprofundaram o
pacto federado, criando as comisses intergestores de pactuao permanente (CIT e
CIBs), aliando-se ao Legislativo para efetivar a direo nica com a extino do
INAMPS e aos conselhos de sade e ao movimento da reforma sanitria com a
discusso e aprovao do documento A ousadia de cumprir e fazer cumprir a lei.
Esta repactuao, somada ao emprstimo do MS perante o FAT, possibilitou
prosseguir a construo do SUS. (SANTOS, 2008, p. 16).

A partir desse ano, as contribuies de empregados e empregadores tornaram-se

exclusivas da rea da Previdncia. Esta medida legalizada na reforma previdenciria, no
Governo Fernando Henrique Cardoso. (CAMPOS, 2006, p. 268).
Para contornar os desequilbrios financeiros recorrentes na execuo oramentria do
Ministrio da Sade, desde 1993, recorre-se a emprstimos de recursos do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), com o aval do Tesouro Nacional e lastreado por seus ttulos, que, ano
a ano, transformam-se em dvida a pagar inscrita no Oramento do MS. (LUCCHESE, 1996,
p. 104). Sob a gesto de Jamil Haddad, o Ministrio da Sade passa ento a exigir nas
negociaes com a rea econmica o cumprimento da LDO (30% do OSS para a Sade). O
resultado foi o veto presidencial a este dispositivo na LDO de 1994. (JORGE et al., 2007, p.
7).
Na envergadura do Oramento da Seguridade Social, entre os anos de 1990 e 1993, as
despesas com os benefcios previdencirios apresentaram um crescimento de 47%, enquanto,
no mesmo perodo, as transferncias totais (Tesouro e Instituto Nacional do Seguro Social)
para o Ministrio da Sade tiveram um crescimento inferior a 3%. Alm do mais, tais gastos
previdencirios cresceram de 61,5% em 1991 para 65,3% em 1992. Dessa forma, esse
aumento dos gastos previdencirios provocou uma drstica reduo da transferncia de
recursos, permitindo o aparecimento de uma grave crise financeira do SUS. (REIS; RIBEIRO;
PIOLA, 2001, p. 5).
Em 1994/1995, com a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), formado com
parte dos recursos das contribuies sociais que compem o OSS, uma parcela das
transferncias anteriormente cobertas com recursos das contribuies foi substituda pelos
recursos do FSE (LUCCHESE, 1996, p. 104). O contingenciamento de gastos sociais pelas

84

medidas acima citadas vm esterilizando 20% de gasto fiscal, em particular de natureza

social. (DAIN, 2001, p. 117).
Por intermdio do FSE, o Governo Federal teve como objetivo aumentar o volume de
recursos desvinculados no oramento federal. Alm do mais, tentou dessa forma diminuir os
repasses obrigatrios da Unio para estados e municpios por meio do Fundo de Participao
Estadual (FPE) e do Fundo de Participao Municipal (FPM). No mbito do OSS, pretendeu
igualmente contornar a obrigatoriedade prevista na Lei n. 8.212/91 (Lei de Financiamento e
Custeio da Seguridade Social), que previa percentuais decrescentes de utilizao de recursos
de contribuies sociais para o pagamento de EPU. (REIS; RIBEIRO: PIOLA, 2001, p. 16).
Entre 1994 e 1995, as fontes destinadas ao financiamento de inativos, ou encargos
previdencirios da Unio (EPU), eram, respectivamente, 16,5% e 23,3% do total da fonte da
seguridade social. Tendiam a superar os recursos alocados ao financiamento do Ministrio da
Sade que, nos mesmos anos, absorveu 18,6% e 19,6% destas fontes, explicando a destinao
final dos recursos do Fundo Social de Emergncia. (DAIN, 2001, p. 134).
No cenrio de deteriorao da situao financeira da Previdncia, ocorria a baixa
arrecadao das contribuies sociais, reflexo do no-crescimento econmico, altas taxas de
desemprego e crescimento do mercado informal. Somado incorporao de recursos feita
pela Previdncia, esse fato gerou um constrangimento financeiro assumido pela Sade, sem
paralelo na histria recente. Na tentativa de encontrar fontes alternativas recursos, o Conselho
Nacional de Sade e a Comisso de Seguridade Social da Cmara buscaram solues
transitrias por meio da criao, em 1994, do Imposto Provisrio Sobre a Movimentao
Financeira (IPMF), que vigorou somente em 1997, como CPMF. (CAMPOS et al., 2006, p.
268).
A primeira Proposta de Emenda Constitucional (PEC 169), de autoria dos Deputados
Eduardo Jorge e Waldir Pires, foi formulada em 1993, quando o Ministrio da Sade solicitou
o primeiro emprstimo junto ao FAT. Depois disso, vrias outras propostas de vinculao
foram elaboradas e discutidas no Congresso Nacional, mas nenhuma delas sustentava a ideia
original de vinculao tanto no mbito das contribuies sociais (30%) como no do oramento
de cada nvel de governo. A ltima proposta restringiu-se a vincular somente os recursos
oramentrios da Unio, dos estados e dos municpios, materializando-se na EC 29.
(MARQUES; MENDES, 2005, p. 43).

85

4.3 O Financiamento do SUS: a dcada de 199053

Os anos 1990 evidenciam como o governo central refaz seus lucros em funo de suas
prioridades polticas a estabilidade monetria. Evidencia-se o alento do poder poltico da
Unio, ao redesenhar e reeditar, nos sucessivos governos federais democraticamente eleitos,
encanecidos exerccios de recuperao fiscal vis--vis o pacto federativo e os direitos sociais.
Noronha e Soares (2002), ao analisarem a poltica de sade no Brasil nos anos 1990,
tambm concordam que a Emenda Constitucional n 29 mais um exemplo da capacidade de
distorcer propostas antes defendidas pelos setores progressistas e transform-las em
estratgias convenientes para o projeto neoliberal.
A relevncia do papel do governo central em pases como o Brasil se expressa na
coordenao nacional do processo de descentralizao; induo do desenvolvimento
econmico; reduo da desigualdade socioeconmicas e regionais; redistribuio
financeira; e a equalizao da capacidade de gasto das esferas subnacionais. (LIMA,
2006, p. 84).

Muitos economistas consideram que, no Brasil, a rigidez oramentria54 decorre da

descentralizao de recursos no ps-88, conferindo demarcao atuao federal.
Principalmente no que se refere destinao de recursos para o desenvolvimento
econmico, tais como os investimentos em infra-estrutura, na qualificao de
recursos humanos, na criao de condies para inovao e desenvolvimento
tecnolgico. A perda de receita pela Unio ocorreu devido descentralizao das
competncias tributrias e, especialmente, pelo aumento das transferncias
obrigatrias na Constituio de 1988, pois grande parte dos seus dois principais
impostos IR e IPI ficou comprometida. (LIMA, 2006, p. 84).

No entanto, no foi somente a descentralizao e a ampliao das transferncias que

provocaram a diminuio da receita disponvel da Unio. Segundo Varsano (1996), ela
tambm ocorreu pela impossibilidade poltica de se recuperarem as condies das finanas
pblicas e da carga tributria por meio de reformas mais amplas.55 As discrepncias entre o
poder de arrecadao e de gasto podem ainda ser verificadas considerando-se as instncias
estaduais e municipais separadamente. (SERRA; AFONSO, 2001; LIMA, 2006).
Apesar de os nmeros no permitirem grandes questionamentos com relao ao
balano final da descentralizao tributria, preciso considerar que a Unio no se
53

Texto elaborado com base em Lima (2006).

A rigidez oramentria da Unio frequentemente associada sua baixa capacidade para realizar escolhas oramentrias e
realocar recursos. (LIMA, 2006, p. 84).
55
Para Varsano (1996), a Constituio de 1988 no foi a nica responsvel pelas dificuldades financeiras da Unio. Outros
fatores explicam essas dificuldades, tais como a estagnao econmica dos anos 1980, a acelerao da inflao e as
condies precrias da administrao fazendria.
54

86

comportou como um ente passivo nesse processo. Sua reao perda de receita e rigidez de
seu oramento aconteceu de forma rpida e intensa, ao ponto de alguns autores sugerirem que,
desde 1993, no tenha havido variaes mais bruscas na diviso das receitas disponveis entre
as trs esferas de governo, mais significativas no perodo de 1989 a 1993. (SERRA;
AFONSO, 2001; FAVERET, 2002; LIMA, 2006, p. 86).
As motivaes que suscitaram a reao da Unio relacionam-se ao papel ocupado pelo
ajuste fiscal na estratgia adotada para o alcance da estabilidade macroeconmica, no
estando atreladas, portanto, a qualquer plano de ordenao do processo de transferncia de
encargos, de desenvolvimento econmico ou garantia dos direitos sociais previstos na
Constituio de 1988.
O esforo anti-inflacionrio e a passagem de uma economia controlada pelo Estado
para uma economia aberta competio externa e comandada pelos agentes
privados submeteram a ao governamental da Unio e causaram srios danos
descentralizao das responsabilidades sociais, sendo o setor da sade um dos mais
afetados. (LIMA, 2006, p. 86).

Afonso e Lobo (1996) alertam que a descentralizao no Brasil56 inicia e aprofunda-se

num contexto adverso de crise poltica, econmica e social, e se deu na contramo da
prioridade atribuda estabilidade monetria. No Brasil, os fatores polticos relacionados
abertura democrtica foram preponderantes, destacando-se a reao dos governos
subnacionais aos poderes excessivos do centro, a despeito da ausncia de um plano nacional
mais elaborado, negociado e acordado entre as trs instncias de governo, que garantisse as
condies adequadas ao processo de descentralizao.
Se, em outros pases da Amrica Latina, o desenho da descentralizao fiscal ocorreu
pari passu a um projeto de conteno dos gastos pblicos de forma coerente com a poltica
macroeconmica, aqui as polticas sociais e a descentralizao fiscal foram conjuntamente
asseguradas pelos instrumentos legais e s posteriormente se tornaram pea integrante do
programa de ajuste.57 Os anos 1990 demonstraram que a descentralizao tributria no era
incoerente com a descentralizao de encargos sociais, mas, sobretudo, com o modelo de

56

Em outros pases latino-americanos, fatores econmicos alavancaram os processos de descentralizao fiscal, cujas
preocupaes primrias foram, alm de maior eficcia e eficincia alocativa, a reduo dos gastos pblicos, o ajuste das
finanas do governo central e o fomento do autofinanciamento dos governos subnacionais. Nesses casos, a descentralizao
fiscal foi incorporada desde o incio como um instrumento da prpria poltica econmica para conteno de despesas.
(LIMA, 2006, p. 87).
57
Para uma discusso acerca das diferenas e implicaes para as polticas de sade, entre os planos de estabilizao
macroeconmica adotados no final da dcada de 1970 at meados de 1980 e na segunda metade dos anos 1980 no Brasil,
consultar Ug e Marques (2005). As autoras relatam que, enquanto as polticas sociais foram atingidas apenas de forma
residual num primeiro momento devido ao aumento do desemprego e da pobreza, que diminuram a arrecadao das
contribuies sociais sobre os salrios, posteriormente passaram a constituir elementos da prpria proposta de ajuste e
equilbrio macroeconmicos adotada no Brasil.

87

atuao do Estado na economia e na proteo social implementado com a inflexo

conservadora nos anos seguintes Constituio.
A descentralizao almejada colidiu diretamente com os objetivos de liberalizao
econmica e retrao do Estado, pois os investimentos e o aumento dos gastos pblicos
necessrios universalizao da cobertura de servios essenciais como os da sade, nos
estados e municpios, eram incompatveis com o equilbrio fiscal.58 Assim, foi necessrio
estabelecer formas rgidas de controle para evitar uma ampliao ainda maior da transferncia
de recursos e das despesas nas reas sociais.
Segundo Varsano (1996 apud LIMA, 2006, p. 88):
Os estados e municpios, ainda que favorecidos pelo aumento de receita tributria,
continuaram com dificuldades financeiras diante de suas dvidas passadas e aumento
de suas despesas correntes. Segundo Abrucio (1998), essas dvidas tm origem na
reduo do controle sobre o endividamento externo estadual e municipal pelo
governo federal durante o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979) que,
visando ao apoio das elites, facilitou a obteno de emprstimos estrangeiros,
principalmente para os estados mais ricos e as capitais.

As principais fontes de despesa foram justamente nas reas de sade e educao, nas
quais as responsabilidades dessas instncias se ampliaram, e ocorreram transferncias
importantes de equipamentos e servios, alm de grandes gastos com o funcionalismo
pblico. Essa situao se consolida na dcada frente conteno de despesas pelos rgos
federais. O governo central s predomina no caso do pagamento de benefcios previdencirios
gerais dos trabalhadores e pagamentos de juros da dvida pblica, interna e externa, em parte
contradas pelas prprias esferas subnacionais como efeito da poltica macroeconmica.
Segundo Lima (2006, p. 88):
As disputas entre as reas sociais e entre estas e a Fazenda so visveis no psConstituinte e tornam-se to acirradas, que acabam inviabilizando a proposta da
montagem de um oramento nico para a Seguridade Social. Em 1993, as receitas
provenientes das contribuies salariais de empregados e empregadores passam a
financiar exclusivamente a previdncia social. Ug e Marques (2005) analisam os
motivos pelos qual a previdncia avanou sobre as fontes de receitas e despesas da
Seguridade, entre eles: 1) aumento de despesas com a expanso de benefcios e o
fraco desempenho das contribuies salariais em decorrncia do crescimento do
desemprego e das ocupaes no regidas por contratos formais de trabalho; 2)
aumento das solicitaes por aposentarias em funo de demanda formada no
perodo anterior (tempo de trabalho) e antecipaes.

58

A histria da reforma da poltica de sade no Brasil demonstra que a crescente expanso do acesso aos servios de sade,
embora de forma fragmentada e seletiva, foi acompanhada por um movimento crescente de descentralizao. O Prev-Sade,
as AIS e o SUDS so exemplos de polticas que buscaram atrelar a universalizao descentralizao. (LIMA;
MACHADO, 2004 apud LIMA, 2006, p. 87).

88

A interrupo de aporte desses recursos para a sade gera grande instabilidade no

financiamento nos anos subseqentes. Devido importncia que essa fonte tinha no
oramento do Ministrio da Sade, aumentam a dependncia da sade em relao a outros
recursos do Tesouro Nacional e a necessidade de negociaes junto s esferas econmicas do
Governo Federal. J na segunda metade da dcada, num contexto em que se agregam as
dificuldades relativas s estratgias de reapropriao dos recursos pela Unio e as
impossibilidades de obteno de novos emprstimos junto ao Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), negociada pelo ministrio a criao de uma fonte especfica de
financiamento para a sade.
No entanto, a CPMF, aprovada ao final de 1996 e implantada em 1997, no gerou o
aumento de recursos esperado, por dois motivos principais. Primeiro, com a entrada da
CPMF, decresce a importncia da CSLL e do Cofins no oramento do MS, havendo, portanto,
substituio relativa de fontes. (PIOLA; BIASOTO JUNIOR., 2001). Esses autores estimam
que, mantida a participao das demais fontes no financiamento da sade j em 1997, o MS
teria sua disposio R$ 21 bilhes, entretanto, nesse mesmo ano o gasto referido do MS foi
de R$ 19 bilhes. Esta transferncia de fonte tambm observada na tabela 5, a seguir.

Tabela 5. Ministrio da Sade: distribuio percentual das fontes de financiamento, 1993/

1999

Fonte: IPEA (2001, p. 14).

89

Em segundo lugar, em 1999, a CPMF deixa de ser exclusiva, servindo tambm para
financiar a previdncia e, em 2001, o Fundo de Combate Pobreza. (RIBEIRO; PIOLA;
SERVO, 2005). A criao dessa nova contribuio acabou levando a uma retrao de recursos
de fontes que tradicionalmente financiavam o Ministrio da Sade. Apesar de ter sido alocada
integralmente ao Ministrio da Sade, a CPMF no proporcionou uma elevao dos recursos,
pelo menos na dimenso esperada, em decorrncia da reduo da participao de outras
fontes.
A ttulo de exemplo, se mantidos os montantes que as outras fontes aportavam em
1996 R$ 19,35 bilhes , ao acrescentarmos os recursos aplicados pela CPMF [...],
o Ministrio da Sade apresentaria um nvel de dispndio total de R$ 25,8 bilhes
em 1997; R$ 27,2 bilhes em 1998 e R$ 24,3 bilhes em 1999, valores muito
superiores aos efetivamente despendidos. (INSTITUTO..., 2001, p. 16).

Grfico 7 - Participao da CPMF e FEF nos gastos do Ministrio da Sade

Fonte: IPEA (2001, p. 16).

A partir das tabelas 5 e 6, e dos grficos 7 e 8, observamos que as fontes de

financiamento das despesas do MS no apresentam padro estvel em parte da dcada de
1990. A participao das fontes de financiamento definida na Lei Oramentria. No entanto,
a execuo financeira, em termos de fonte, segue o definido na lei e geralmente no feita a
realocao final do montante a ser gasto.
Parece que h um receio de que a utilizao sistemtica de determinada fonte para
determinado rgo crie expectativa de uma espcie de vinculao. Da
provavelmente essas contnuas alteraes anuais, conforme demonstra o grfico, o
que nos permite pensar na ausncia de vontade poltica para garantir um volume

90

adequado e regular de recursos para o financiamento das polticas pblicas de sade.

(INSTITUTO..., 2001, p. 13).

Grfico 8. Evoluo das Fontes de Financiamento Ministrio da Sade

Fonte: IPEA (2001, p. 15).

Tabela 6. Ministrio da Sade: distribuio do gasto, segundo a fonte dos recursos, 1993/1999
(em R$ milhes, dez. 1999)

Fonte: (IPEA, 2001, p. 13).

91

Por intermdio do FEF, o governo federal teve como objetivo aumentar o volume de
recursos desvinculados no oramento federal. Alm do mais, tentou dessa forma
diminuir os repasses obrigatrios da Unio para estados e municpios por meio do
Fundo de Participao Estadual (FPE) e Fundo de Participao Municipal (FPM).
No mbito do OSS, pretendeu igualmente contornar a obrigatoriedade prevista na
Lei n 8.212/91 (Lei de Financiamento e Custeio da Seguridade Social), que previa
percentuais decrescentes de utilizao de recursos de contribuies sociais para o
pagamento de EPU. (INSTITUTO..., 2001, p. 14).

Outro movimento pela busca da estabilidade financeira da sade encabeado por

parlamentares, buscando a vinculao de receitas nos oramentos das trs esferas de governo
e, principalmente, dos estados. Machado (2005) relata que os embates e negociaes com a
rea econmica do governo tambm foram acirrados, como relatam os prprios ministros da
Sade poca, em entrevistas concedidas pesquisadora. Aps vrias reformulaes
proposta original, a EC n. 29 foi aprovada em 13 de setembro de 2000, sete anos aps seu
primeiro envio ao Congresso. A primeira proposta foi de autoria dos deputados Eduardo Jorge
e Waldir Pires em 1993 e, como relata Faveret (2002), emergiu como resposta interrupo
dos aportes das contribuies previdencirias Sade.
Alguns fatores que dificultam o financiamento da poltica de sade na dcada de 1990
so os mesmos, segundo Lima (2006, p. 94), que contribuem para a desconstruo da ideia
original do OSS:
Os mecanismos impetrados pela Unio para desvincular os recursos da Seguridade,
a progressiva especializao das contribuies sociais e os movimentos isolados de
diferentes setores da poltica social pela garantia de maior estabilidade de recursos.
No se pode ignorar o possvel efeito dessas medidas no financiamento das aes e
servios descentralizados do SUS, pois, mesmo aportando recursos prprios para o
setor, os governos subnacionais dependem dos recursos oriundos do oramento do
MS para suprir suas necessidades de gasto.

4.4 Governos estaduais brasileiros: fragilidade fiscal e financeira e suas implicaes para
o processo de financiamento e regulao das relaes intergovernamentais do SUS59

A rolagem e a renegociao das dvidas dos estados e de seus bancos geraram

expressivos movimentos na dvida mobiliria federal, sendo considerada uma das razes para
o desequilbrio na divida lquida do setor pblico na segunda metade dos anos 1990.60
59

Subitem elaborado a partir da anlise de Dain (2001).

A adoo das polticas para zerar o dficit, senha para a credibilidade junto aos investidores internacionais, colocou o
espao da poltica fiscal em discusso, dissociando crescentemente as aes para seu controle das verdadeiras causas de
desequilbrio das contas pblicas. Esta situao verdadeira para a segunda metade dos anos 1990, que reverte o
comportamento extremamente favorvel das contas pblicas, observado no incio da dcada.

60

92

A situao financeira dos governos estaduais pode ser compreendida luz do

processo histrico de formao da dvida. A questo do endividamento dos estados
circunscreve-se ao conflito intrnseco organizao federativa do estado brasileiro.
Sob o ponto de vista do governo federal, o controle do dficit dos estados integra
uma srie de medidas de controle macroeconmico.61

Em meados da dcada de 1990, a crise das finanas estaduais era generalizada.

Dispondo somente de instrumentos de ordem fiscal para soluo da crise, insuficiente para
reverter o quadro de desequilbrio financeiro, imps-se a formulao de outras formas de
recomposio da capacidade de pagamento dos estados, condicionadas s condies de
rolagem, que permitissem a compatibilizao entre o montante de dvida e a capacidade fiscal
dos estados.62
A impossibilidade de propor uma poltica global sancionou o sobre-endividamento dos
governos de algumas unidades da federao, pois o ajuste fiscal no acabou com o
desequilbrio financeiro, que acabou sendo transferido para Unio, fazendo com que grande
nmero destes assinassem acordos de Ajuste Fiscal e Reestruturao. Com base nesse acordo,
foi refinanciada uma parte significativa da divida estadual.
A federalizao de parte da dvida a redimensionou ao reconfigurar seu perfil,
notando-se um crescimento em termos absolutos, entre janeiro de 1998 e dezembro de 1999,
com a substituio da dvida privada pela dvida no setor pblico. Esses movimentos
contrrios refletem o processo de refinanciamento da dvida estadual, quando esta, junto aos
bancos estaduais e federais, assumida pelo Tesouro Nacional com a correspondente
transferncia de passivos. Temos ento a reduo do passivo estadual junto ao setor privado e
a mudana da estrutura do passivo no interior do prprio setor pblico, movimentos devidos
ao processo de refinanciamento. Constataram-se, com o desdobramento deste acordo, a
estabilizao da trajetria da dvida (para e comea a cair) e a promulgao da nova lei de
Responsabilidade Fiscal.
Do ponto de vista dos governos estaduais, afirma-se que a questo do endividamento
foi equacionada: perdeu-se autonomia quanto gesto fiscal; as relaes financeiras
intergovernamentais ainda conservam os desequilbrios financeiro e fiscal, apesar da

61
Lei de Responsabilidade Fiscal e Relaes Financeiras Intergovernamentais no Contexto Federativo Brasileiro. Disponvel
em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_tn/vpremio/financas/mh2tefpvptn/mhtfp.pdf. Acesso em: 06 set 2009.
62
A transformao do financiamento de curto prazo em outro compatvel com a capacidade de pagamento dos estados
suaviza o ajuste fiscal necessrio na presena de desequilbrios financeiros. O ajuste fiscal, isoladamente, no permite a
superao do problema na esfera financeira, muito embora a esfera fiscal condicione a capacidade de superao da crise
financeira, pois esta, em certa medida, define a capacidade de pagamento, pelos governos subnacionais, dos encargos da
dvida.

93

promulgao da Lei Complementar n 101 (Responsabilidade Fiscal),63 proposta pelo

Executivo Federal. Esta tem por objetivo declarado a garantia da sustentabilidade
intertemporal da poltica fiscal e, para tanto, cria regras, limites e controles com a inteno de
modificar o tratamento dado gesto pblica e a responsabilizao dos governantes por seus
atos (DAIN, 2001).
O desequilbrio financeiro dos estados refletiu a limitao dos mecanismos de controle
de endividamento dos governos subnacionais. O financiamento do governo advm de receitas
fiscais e de operaes de crdito, mas financiar diferenciais entre despesas e receitas implica
obter recurso via operao de crdito. A dvida, comprometendo receitas futuras, prejudica
sobremaneira a autonomia da gesto fiscal e a capacidade de acolher encargos de governo no
processo de descentralizao em curso, particularmente no campo das polticas.
O acordo de refinanciamento assinado entre Unio e os governos estaduais
compatibilizou as condies de financiamento capacidade de pagamento dos estados, e as
parcelas previstas por este mostram claramente as limitaes do processo de descentralizao
fiscal, que j estava minado em grande medida desde 1988, e a posio de fragilidade
financeira dos estados.
A maior presso sobre estados [...] ocorre, por sua vez, em um contexto de restrio
financeira e de implantao de estratgias de reforma administrativa voltadas para
retrao do quadro do funcionalismo pblico [...] pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Esta Lei, ao impor limites com gastos com pessoal nas trs esferas de
governo, dificulta a contratao de profissionais necessrios expanso das aes e
dos servios de sade e a remunerao de servidores em nveis salariais adequados.
(NORONHA; LIMA; MACHADO, 2004, p. 45 e 94).

O impacto mais imediato dessa renegociao tornar compulsria a adeso do estado

ao ajuste fiscal e gerao de supervit primrio para cumprimento de acordos internacionais,
sem proteg-lo das consequncias das polticas monetria, financeira e cambial, definidas de
forma exgena. Diante disso, questiona-se a possibilidade de se estabelecer limites
sustentveis intertemporais, em termos fiscais, compatveis com a atual situao do
endividamento dos estados, algo difcil, que se soma com o sacrifcio da capacidade de gasto
fiscal e de concretizao de polticas pblicas de cunho descentralizado dependentes de
transferncias federais e contrapartidas locais.

63

Esta lei complementar estabelece normas de finanas pblicas com a inteno de incrementar a responsabilidade na gesto
fiscal atravs de uma ao planejada e transparente. Segundo a lei, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe risco e
correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas (tais como
com pessoal e com a seguridade social), dvidas consolidadas e mobilirias, operaes de crditos, inclusive por antecipao
de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.

94

Assim, a fragilidade fiscal e financeira dos estados foi respondida com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, prevendo mecanismos de controle fiscal e financeiro das contas
governamentais. O cumprimento de metas entre receitas e despesas, principalmente com a
seguridade social, so estabelecidas por essa norma jurdica. Entendida como mais um
mecanismo centralizador, a Lei de Responsabilidade Fiscal subordina os estados ao governo
central, revertendo a descentralizao proposta em 1988.

95

5 CONCLUSO

O financiamento pblico da Sade revela um entrelaamento virtuoso da poltica

social e da poltica de desenvolvimento. A evoluo do Sistema nico de Sade brasileiro
ocorre em paralelo a movimentos muito acentuados de polticas econmicas de cunho fiscal
voltadas para estabilizao econmica e centradas no ajuste fiscal. Assim, a poltica
econmica determinante do espao da poltica social, em geral restrito. O embate entre as
duas lgicas econmica e social ainda presente no Brasil.
Ao querer compreender os limites do SUS do ponto de vista do seu financiamento
federal, verificamos em que medida as polticas econmicas, no perodo estudado, tem-se
constitudo em restrio.
A situao econmica vivenciada pelo pas a partir de 1988 tambm explica o
desmonte do conceito de Seguridade Social. Sem que os determinantes econmicos sejam
considerados per si os responsveis pelo desmonte do iderio da CF, todos os governos
concederam primazia s questes econmicas. Os acordos realizados com o FMI, o aumento
da carga tributria global e das taxas de juros aplicadas no perodo tambm caracterizam a
situao econmica do pas nos anos que se seguiram CF de 1988.
A poltica social e seu financiamento so percebidos, por um movimento ideolgico da
poltica econmica, como nus para sociedade; e tambm, como responsveis por um
desequilbrio das contas pblicas. Assim, apresenta-se como natural a precedncia da poltica
econmica sobre a social. Esse embate uma, seno a mais importante, explicao para a
virtual paralisia dos avanos do SUS no campo do financiamento, sobretudo o federal.
As disputas entre as reas sociais e entre estas e a Fazenda so visveis no psconstituinte, e tornam-se to acirradas que acabam inviabilizando a proposta da montagem de
um oramento nico para a Seguridade Social. Em 1993, as receitas provenientes das
contribuies salariais de empregados e empregadores passam a financiar exclusivamente a
Previdncia Social.
A poltica fiscal vem ocupando lugar de destaque no cenrio econmico e poltico
brasileiro h alguns anos. O supervit primrio passou de componente da poltica
macroeconmica a uma espcie de smbolo da governabilidade e da fora poltica da
autoridade econmica. Um debate sobre poltica fiscal, partindo da organizao institucional
do Estado brasileiro para chegar desmontagem de suas estruturas, que culmina em sua
desorganizao e de suas polticas, notadamente no que toca aos instrumentos de mobilizao

96

e canalizao de recursos econmicos para dar suporte ao desenvolvimento econmico e

social, verificado na anlise dos autores.
Ainda na anlise dos autores, verificamos os motivos pelos quais a Previdncia
avanou sobre as fontes de receitas e despesas da Seguridade, entre eles: 1) aumento de
despesas com a expanso de benefcios e o fraco desempenho das contribuies salariais em
decorrncia do crescimento do desemprego e das ocupaes no regidas por contratos formais
de trabalho; 2) aumento das solicitaes por aposentadorias, em funo de demanda formada
no perodo anterior (tempo de trabalho) e antecipaes.
Se os fatores de ordem institucional so relevantes, o contexto poltico e econmico da
dcada de 1990 exacerbou os efeitos distorcidos do sistema tributrio sobre a receita
disponvel e sobre a capacidade de gasto do Estado. Nesse sentido, o pragmtico federalismo
fiscal brasileiro, seguindo a terminologia proposta por Fiori (1995), no obedeceu expanso
do papel do Estado na proteo social e no promoveu a superao das desigualdades
regionais, tendo seguido, principalmente, os ditames da poltica macroeconmica de
estabilizao e os ajustes estruturais da economia impostos por agentes externos, organismos
multilaterais e interesses privados.
Na dcada de 1990, tivemos a formulao e aplicao de vrios dispositivos pela rea
fazendria da Unio que possibilitaram a recuperao de sua receita disponvel, vis--vis a
descentralizao tributria conquistada em 1988. A recentralizao da receita financiou as
altas taxas de juros. Pela viso de estudiosos, a desvinculao, com a criao do Fundo de
Estabilizao de Emergncia, ocorreu em nome da estabilizao da moeda, permitindo que
20% da receita de impostos e contribuies fossem livremente alocados pelo Governo federal,
inclusive para pagamento dos juros da dvida.
preciso planejar as aes a serem desenvolvidas. Autores da rea defendem que a
dvida pblica no tem origem fiscal, e sim financeira. No recorte estudado, o Brasil praticou
austeridade fiscal, incorrendo, entretanto, em equvocos de conduo de poltica que
resultaram em vultosa dvida pblica. Uma equivocada poltica de juros, geradora de dvida
pblica, buscou um equilbrio fiscal que contingenciou o Estado de Bem-Estar. Hoje, estes
impasses esto superados, e no contexto da nova crise financeira global, a posio do Brasil
at mesmo invejvel, com sua transformao em emprestador lquido de recursos ao FMI.
Na Sade, entreato, nada mudou, Do ps-88, e at hoje, prepondera a viso da sade
como fonte de despesa, afastando-a da ideia de direito social ou valor humano. Desvios no
uso de recursos da Seguridade Social, oscilaes de fontes e instabilidade no aporte de
receitas do MS marcaram o financiamento do SUS e limitaram os investimentos e

97

transferncias correntes federais realizados para os estados e municpios. Paralelamente,

houve o aceite passivo da subtrao da receita fiscal (sobretudo das contribuies sociais
destinadas ao financiamento da Seguridade Social, e da sade) para o pagamento dos
encargos financeiros da dvida. No conjunto de aspectos constitucionais e legais presentes
neste trabalho, verificamos o embasamento que a estrutura institucional e decisria do SUS
usa para produzir aes. Nesta pesquisa, foram verificadas as aes voltadas para garantir a
estabilidade do financiamento federal do sistema.
O esforo anti-inflacionrio e a passagem de uma economia controlada pelo Estado
para uma economia aberta competio externa e comandada pelos agentes privados
submeteram a ao governamental da Unio e causaram srios danos descentralizao das
responsabilidades sociais, sendo o setor da sade apresentado como um dos mais afetados,
segundo os autores analisados. As contribuies sociais so, de longe, as principais fontes de
financiamento, mas variam amplamente ano a ano: em 1995, a CSLL aportou R$ 20,3 bilhes
para o gasto total de R$41,3 bilhes e, em 2004, a CSLL aportou R$ 12,4 bilhes para o gasto
total de R$ 38,1 bilhes. A descentralizao plena de recursos e encargos sociais foi impedida
por uma poltica econmica comprometida com as variveis de controle da inflao e atrao
de capital externo.
A EC29 no define as fontes que devem financiar a Sade, e sim a variao de seu
gasto pelo crescimento do PIB nominal. No campo especfico da Sade, os repasses para o
Ministrio da Sade originrios das receitas administradas pela Secretaria do Tesouro
Nacional receitas fiscais, COFINS, CSLL apresentaram comportamento cclico e
alternncia na composio das fontes, mesmo aps instituio da CPMF e da implantao da
EC29.
A fragilidade fiscal e financeira dos estados foi respondida com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, prevendo mecanismos de controle fiscal e financeiro das contas
governamentais. O cumprimento de metas entre receitas e despesas, principalmente com a
Seguridade Social, estabelecido por essa norma jurdica. Entendida como mais um
mecanismo centralizador, a Lei de Responsabilidade Fiscal subordina os estados ao governo
central, revertendo-se a descentralizao proposta em 1988.
Aps 1999, com a deteriorao do financiamento externo e flutuao do cmbio, a
poltica fiscal adquire um carter francamente contracionista, via realizao de supervits
primrios, que haviam desaparecido nos primeiros anos da dcada, para compensar a carga de
juros. Se para os crticos a necessidade da manuteno de elevados juros decorria do dficit de

98

transaes correntes, o governo, enquanto pde, ignorou o dficit externo, atribuindo ao

desequilbrio fiscal o papel de vilo.
O SUS subfinanciado. A Emenda Constitucional n 29, promulgada em 13 de
setembro de 2000, e ainda sem regulamentao pela respectiva lei complementar, no
apresenta efeitos prticos no financiamento federal do SUS. Autores que analisaram a poltica
de sade no Brasil nos anos 1990 tambm concordam que a EC 29 mais um exemplo da
capacidade de distorcer propostas antes defendidas pelos setores progressistas e transformlas em estratgias convenientes para o projeto neoliberal.
As Constituies brasileiras que tratam do tema da sade, inicialmente no modelo
bismarquiano, e a partir de 1988, no modelo universalista welfariano, no conseguiram, de
fato, implantar um financiamento pblico da sade. Vrios autores e inmeros estudos
mostram, inclusive, que o gasto com sade no Brasil financiado pelo setor privado (despesas
com planos de sade, seguros de sade, despesas diretas realizadas pelas famlias e sistemas
de sade oferecidos pelas empresas a seus funcionrios) maior que o realizado pelo setor
pblico. Os autores apresentam que um sistema tributrio projetado para instrumentar uma
poltica de crescimento acelerado pouco pode ser til caso a prioridade da poltica econmica
venha a ser a de melhorar a distribuio de renda. Assim como um sistema, com suas
competncias altamente centralizadas no poder central, revela-se inadequado quando a
descentralizao passa a ser considerada ideal para o funcionamento de uma federao.
So reais as dificuldades de ordem institucional de nosso sistema tributrio. O sistema
tributrio brasileiro acumulou severas distores. Moderno ao final dos anos 1960, retrocede
no incio do sculo XXI. Devido a encargos do setor pblico e para atendimento das metas
fiscais, tributos cumulativos foram reinseridos. Isso acarreta, segundo pesquisadores, perda de
competitividade da produo domstica no mercado global e injustia na partilha da carga
tributria no Brasil. Uma reforma tributria, no centro da arena desde o incio dos anos 1990,
impedida pela divergncia de interesses dos envolvidos. Isto, frente sua incapacidade de
compensar desequilbrios fiscais e oramentrios mais permanentes e estruturais dos
diferentes nveis de governo, por vezes agrava-os.
Durante longo tempo, os idelogos do conservadorismo fiscal defenderam a posio
de que a principal restrio ao avano da reforma tributria residia na necessidade de manter
o supervit fiscal requerido para sustentar o equilbrio macroeconmico e a estabilidade
monetria. A vulnerabilidade externa e o baixo dinamismo econmico no governo Fernando
Henrique Cardoso, somado ao federalismo fiscal brasileiro, no abriram espao para adoo
de medidas mais ousadas que ameaassem as metas do ajuste fiscal.

99

A Reforma Tributria de 2003 aprovou a vigncia da DRU at 2007, embora os

indicadores da economia nacional da poca na Casa Civil, por cautela, exigissem que se
mantivesse vigente tal comando at que as condies macroeconmicas e as incertezas do
cenrio internacional desaparecessem. Com o novo supervit primrio acertado com o FMI,
promoveram-se cortes no Oramento da Unio de R$ 14,1 bilhes, o que reduziu a
disponibilidade dos ministrios na rea social em 12,44%, segundo estudos analisados.
A pouca nfase na capacidade desenvolvimentista gerada pelo investimento centrado
na sade dos mais desfavorecidos fez paralelo com as polticas macroeconmicas efetuadas
no Brasil no perodo estudado. Especialistas em oramentos instavam o governo federal a no
ter nenhuma contribuio social vinculada ao financiamento da sade.
Nos estudos aqui analisadas, verificamos que no ocorreu ampliao dos gastos
federais com SUS em relao ao PIB, mesmo com o aumento e a criao de novas fontes de
contribuies sociais pelo Estado. No recorte, constatam-se os sucessivos ajustes fiscais
impostos ao pas, para os quais foram desviados recursos de contribuies sociais destinados
s polticas de Sade.
A evoluo do Gasto Social Federal de 1995-2001 se divide em dois perodos:
primeiro mandato FHC, com expanso do gasto social federal maior que o crescimento
econmico e sem preocupaes com o ajuste fiscal. No segundo perodo, segundo mandato de
FHC, no gasto social fiscal predominou uma tendncia s oscilaes de acordo com o ciclo
econmico e os ajustes nos gastos, principalmente com o deslocamento da prioridade para o
pagamento dos juros da dvida pblica, o que acarretou aumento dos gastos financeiros.
Tambm foram utilizadas fontes de financiamento do gasto social, como as contribuies
sociais, a fim de enfrentar o desequilbrio fiscal financeiro, uma vez que as arrecadaes
dessas fontes cresceram frente dos gastos sociais.
Em termos absolutos, o financiamento do SUS na esfera federal, no perodo posterior
Constituio, foi condicionado por dois fatores: um deles foi o tratamento concedido
Previdncia no interior da Seguridade Social. O outro foi a poltica de austeridade fiscal
implementada pelo Governo Federal no campo social. Desde 1993, a sade deixou de contar
com os recursos das contribuies de empregados e empregadores, principal fonte de seu
custeio at ento. A partir da, a sade ficou mais dependente dos recursos do Tesouro
Nacional, isto , seu financiamento passou a depender, mais do que antes, da disponibilidade
de caixa do Tesouro Nacional e de negociaes realizadas junto esfera econmica do
Governo Federal.

100

Os avanos dos SUS sobrevivem ao modelo de gesto tambm caracterizado pelo

subfinanciamento pblico, sobretudo o federal, com fragmentao dos repasses. Assim, ao
olharmos a construo do Sistema nico de Sade a partir de seu financiamento federal,
temos a convico de que uma poltica econmica mais inclusiva e amparada na proteo
social dos cidados redistribuir a igualdade.
Os obstculos enfrentados pelo SUS, em seu financiamento, no so inerentes ao
modelo de sistema de sade em que ele se inspira. Ao contrrio, decorrem de fatores
extrassetoriais relacionados s polticas de ajuste macroeconmico que vinculam nada menos
que a metade do gasto pblico ao pagamento das despesas com juros, encargos e amortizao
das dvidas interna e externa.
Desde o incio deste sculo, os obstculos ao alargamento do financiamento federal do
SUS, se explicaram pela vinculao da metade do gasto pblico ao pagamento das despesas
com juros, encargos e amortizao da dvida pblica, que no so prprias do modelo
inspirador. Ento, a poltica de ajuste macroeconmica executada, no perodo estudado, foi
um fator extra-setorial de contratempo ao financiamento federal do SUS.
Novos tempos j se desenham claramente no campo das finanas pblicas brasileiras e
na conduo da poltica econmica. Afrouxamento da poltica fiscal com reduo das metas
de supervit primrio, queda expressiva das taxas de juros, combinados com a
normalizao do risco Brasil no sistema internacional de rating das condies de
investimento.
Ainda assim, no se percebe mudana positiva no encaminhamento de novas
condies de estabilidade e suficincia no financiamento federal do SUS, no campo das
propostas de Reforma Tributria ou de regulamentao da EC 29. Desvela-se assim, um novo
campo de consideraes, no abordadas por esta tese, sobre os pactos implcitos na rota de
relacionamento pblicoprivado seguida pelo SUS desde sua criao.
O afrouxamento da situao fiscal ainda muito recente para permitir afirmaes mais
fortes sobre os rumos do SUS na nova dcada que se aproxima. Deixamos aqui, entretanto,
nossa preocupao e perplexidade diante de novo cenrio favorvel s finanas pblicas
brasileiras e ainda to resistente a incorporar o SUS como materializao dos direitos
fundamentais da cidadania.

101

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