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DERECHO ELECTORAL:

ASPECTOS JURDICOS Y TCNICOS


CSAR LANDA ARROYO*

El problema consiste en lo siguiente: Cundo vemos al demos actuar como gobernante, o en un papel de gobernante? La respuesta es fcil: en el momento de las elecciones.>>
Giovanni Sartori

l. Aspectos juridicopolticos
1.1 Democracia y representacin
La finalidad del rgimen democrtico radica en el respeto a la libertad del
hombre y en controlar al poder. Sin embargo, frente a la imposibilidad de
realizar la utopa del autogobierno ciudadano se ha desarrollado la teora de
la representacin poltica, segn la cual el pueblo deposita en sus representantes su voluntad popular soberana, asegurando as que todas las personas
vivan en sociedad compartiendo reglas de conducta y valores colectivos.
Esos representantes son electos por el pueblo a travs de un sistema
electoral que contemporneamente se basa en el derecho de sufragio universal del pueblo, aun cuando, hasta hace muy pocas dcadas, el derecho de sufragio se hallaba restringido para los analfabetos, las mujeres y, mucho ms
antes, para quienes no tenan capacidad econmica suficiente, a juicio de la
ley. Es pues una tendencia histrica la democratizacin del derecho de su-

* Este texto ha sido elaborado sobre la base del documento preparado para una
exposicin ante un grupo de especialistas en materia electoral, realizada en Lima con
el auspicio de la Friedrich Ebert Stiftung y la Asociacin Civil Transparencia.

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fragio, a fin de que el pueblo ejerza su poder electoral de elegir a sus gobernantes.
No obstante haberse producido un proceso de democratizacin del derecho electoral, ste apenas ha contribuido a fortalecer la credibilidad del
pueblo en la democracia representativa, lo cual se ha puesto en evidencia
prcticamente cada vez que se producen golpes de Estado militares o civiles.
Ahora bien, si la soberana poltica pertenece al pueblo con capacidad
electoral para elegir o cambiar a sus representantes, ello supondra que las
potestades de las autoridades electas no son ilimitadas, y que los representantes ejercen sus atribuciones pero no por derecho propio. Sin embargo,
una vez que los ciudadanos eligen a sus representantes, stos se desvinculan
de sus electores porque se hacen representantes de toda la nacin y no slo
de los sufragantes a favor de ellos.
De all se coligen tres problemas que an persisten:
Uno, que como consecuencia de la teora de la representacin nacional
no existe mandato imperativo de la poblacin para que su voluntad sea permanentemente obligatoria o consultiva en la toma de decisiones de los representantes al Congreso y del presidente, lo que impide poner en funcionamiento mecanismos de control que puedan llegar eventualmente a la sustitucin de la autoridad electa que no responda a la voluntad popular.
Dos, que los representantes slo quedan supeditados a sus propios lmites ticos, claro que flanqueados por la Constitucin y las prximas elecciones, por cuanto las autoridades electas no son delegados ni mandatarios
de los ciudadanos, sino representantes de la nacin, que es una ficcin
juridicopoltica que reemplaza al pueblo concreto y a sus demandas bsicas.
Tres, por consiguiente, el sistema electoral -sin perjuicio del rol de
los partidos- ha constituido el soporte jurdico de la desvinculacin entre
la soberana popular ciudadana y sus representantes. Si esto es as, el derecho electoral y las tcnicas electorales tambin podran constituir una pieza
clave para cooperar a resolver este divorcio entre soberana popular y democracia representativa.

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As, en las democracias avanzadas el derecho electoral tiende a seguir


ampliando el derecho de sufragio a travs del voto de los transentes o por
correo (lo cual resuelve el problema del sufragio de los no residentes en el
pas o en su circunscripcin electoral), as como tambin han extendido el
voto a los militares, a los jvenes mayores de 16 aos y a los reos en crcel;
ms an, han hecho del voto un derecho, no una obligacin.
Si bien en el Per no se ha llegado a esos niveles de democratizacin
del derecho de sufragio, en la nueva Constitucin de 1993 s se han consagrado principios que buscan estrechar las relaciones entre el pueblo y sus representantes mediante el reconocimiento de un conjunto de derechos polticos, como la iniciativa legislativa en la formacin de las leyes, el referndum constitucional y legislativo para determinadas materias, as como la remocin de funcionarios y la revocacin del mandato de ciertas autoridades
(pero que no alcanzan a los reales detentadores del poder estatal -presidente de la Repblica, ministros, congresistas y jefes de los comandos polticomilitares).
En ta( sentido, las crticas no siempre marginales sobre nuestra democracia electoral persisten en observar la falta de motivacin y participacin
ciudadana en la vida pblica, as como la distancia que se produce entre el
Estado y la sociedad, sus autoridades y la ciudadana, sobre todo cuando el
voto ciudadano -que es concebido no como un derecho sino como una
obligacin- no se traduce en la voluntad soberana del pueblo, sino que
sustituyen sta por la voluntad soberana de la representacin.

1.2 Soberana popular y derecho electoral


Sin lugar a dudas un orden legal democrtico basado en un sistema electoral
debe ser aceptado por todos los participantes, por cuanto no se podra garantizar la vigencia de sus resultados sin el consenso previo entre las fuerzas
polticas, consenso que otorga estabilidad a los resultados electorales, adems de asegurar un mnimo de seguridad y previsibilidad en las acciones legales y polticas de los electores y los elegibles. Pero tambin se debera
asegurar la participacin organizada de la sociedad civil -sin perjuicio del
rgano electoral estatal- que con autoridad moral est por encima de las
contingencias electorales y pueda arbitrar los conflictos que se presenten.

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En esta perspectiva, la mayor democratizacin y modernizacin del


derecho electoral y de sus tcnicas pueden servir y sirven a la consolidacin
o renovacin de un sistema electoral transparente e imparcial. En tal sentido, el derecho electoral debe siempre tener en consideracin que la voluntad
y la educacin del pueblo constituyen la causa inicial y objeto final del proceso de democratizacin. De este modo, se prepara al pueblo en su doble
condicin de gobernante y gobernado.
En el Per, como en cualquier otro pas, el pueblo se organiza para
participar en la vida pblica, constituyendo para eso partidos polticos, que
son los instrumentos fundamentales, pero no nicos, para el acceso al poder
de los ciudadanos. Ms an, en los ltimos aos la crisis de legitimidad de
estas agrupaciones polticas ha dado lugar al surgimiento de liderazgos personales, usualmente sin respaldo institucional, que en la prctica vienen reemplazando a los partidos polticos en las tareas de la orientacin y conduccin de la vida poltica y social peruana.
La independencia poltica, en tal circunstancia, se ha convertido en
una conducta electoral relevante, con connotaciones pragmticas y calificadas por otros de oportunistas, por cuanto la actitud reflexiva y crtica que
caracteriza al independiente en relacin a los partidos polticos y a su obra,
no tiene necesariamente el correlato de compromiso permanente con los
asuntos pblicos, o se utiliza la nocin de independencia como una forma
de soslayar frente a la opinin pblica un perfil poltico tradicional.
Por eso, el derecho electoral y las organizaciones constitucionales
-estatales y privadas- comprometidas con el quehacer democrtico-electoral, requieren cautelar la autntica voluntad soberana de todos los ciudadanos del cuerpo electoral, as como comprometer la sana competencia de propuestas electorales entre todas las organizaciones polticas y sus lderes, tanto del gobierno como de la oposicin, quienes, adems, deberan respetar la
dignidad de todos los ciudadanos, del adversario, y someterse a las decisiones de las autoridades electorales.
Pero, junto con introducir la tica de la conviccin democrtica y, en
consecuencia, la tica de la responsabilidad en el propio derecho electoral,
la mejor garanta de desarrollar las doctrinas y formas de funcionamiento
democrticas est en educar al pueblo con el ejemplo y en cumplir con satisfacer las demandas y expectativas ciudadanas una vez que se llega al go-

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bierno. Ello, pues, debe ser tarea de las entidades estatales y privadas que
tienen que ver directamente con la educacin, pero, en particular, con la legislacin y aplicacin de las normas electorales.
Ahora bien, la democratizacin y transparencia del derecho electoral y
de su ejercicio demanda tambin de un conjunto de tcnicas electorales que
establecen los cimientos concretos de la democracia electoral y poltica.
As, definir el cuerpo electoral, el marco territorial de las elecciones, regular
el propio desarrollo de las elecciones, as como la recuperacin y el procesamiento de los resultados electorales, tiene un impacto directo en la configuracin de un rgimen poltico que desee expresar democrticamente la
voluntad popular.

2. Aspectos tecnicoelectorales
El presidente de la Repblica, de acuerdo al mandato constitucional, ha convocado, mediante decreto supremo n.o 61-94-PCM, a elecciones polticas
generales para elegir el prximo 9 de abril de 1995 al nuevo presidente de
la Repblica, vicepresidentes y congresistas. Este proceso electoral est regido por la Constitucin Poltica de 1993, la legislacin que sobre la materia
se ha dictado, como el Texto nico integrado del decreto ley n." 14250 y la
ley orgnica electoral n. 0 26337, aprobado por resolucin n. 0 043-94-JNE,
as como por la ley n." 26343 y la ley n. 26344, modificatorias del decreto
ley n. 0 14250*.
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Es del caso mencionar que en el artculo 177 la Constitucin ha consagrado un sistema electoral integrado por el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (RNIEC), que se encargar de
conducir el proceso electoral, sin considerar, por cierto, cul es el organismo rector de dicho sistema.
Sin embargo, lo que es importante dejar planteado es que el Congreso
' Estando este trabajo en imprenta el Congreso ha aprobado la ley n.o 26430,
que norma los actos gubernamentales del ciudadano que ejerza la Presidencia de la
Repblica y que postule a la reeleccin presidencial.

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Constituyente Democrtico ha dictado la mencionada ley n.o 26337, en virtud de la cual ha diferido el funcionamiento de la ONPE y el RNIEC al interpretar discutiblemente la undcima disposicin final y transitoria de la
Constitucin, segn la cual las disposiciones de la Constitucin que exijan
nuevos o mayores gastos pblicos se aplican progresivamente. Este derrotero constitucional restrictivo abre una situacin de provisionalidad normativa, por cuanto el JNE se encargar de conducir totalmente el proceso electoral de 1995, asumiendo algunas atribuciones constitucionales que corresponden a la ONPE y al RNIEC. Es decir, el JNE se encuentra sometido parcialmente a la Constitucin, debido a que el fundamento ltimo de sus atribuciones se basa en una norma con jerarqua y fuerza de ley.
Esto resulta relevante, no porque conduzca a la nulidad de origen de
las elecciones polticas generales de 1995 -como ha sostenido algn jurista-, ms an cuando esa ley de interpretacin de la Constitucin ha sido
aprobada por Consenso entre la mayora y las minoras parlamentarias;
sino porque coloca al JNE en una relacin de imprecisin frente a su rol de
directo intrprete constitucional de la legislacin electoral, a pesar de que,
de acuerdo con el artculo 9 de la ley n. 0 26303, el Jurado Nacional de Elecciones deber resolver sobre la aplicacin de las leyes durante el prximo
proceso electoral segn las normas de la Constitucin. Es decir, el JNE est
facultado legalmente para actuar como un supremo intrprete constitucional,
pero slo en materia electoral.
Ahora bien, en el marco de las circunstancias constitucionales y sobre
todo de las disposiciones legales mencionadas, cabe comentar cuatro componentes tcnicos del derecho electoral.

2.1 Cuerpo electoral


El cuerpo electoral est formado por el conjunto de ciudadanos que tienen
derecho a votar y a ser elegidos. La Constitucin y la legislacin electoral
han establecido qu ciudadanos son los que pueden votar y ser elegidos.
As, los mayores de 18 aos que gozan de su capacidad civil--es decir, que
no son incapaces- tienen el derecho de sufragio. El sufragio, si bien es un
derecho, tambin es un deber, en tanto que es obligatorio hasta Jos 70 aos

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y en caso de incumplimiento corresponde una multa. Luego de los 70 aos


el voto se convierte en facultativo.
El voto es universal, es decir, es un derecho de todas las personas;
pero la propia Constitucin ha establecido exc~pciones especficas y genricas. Especficas, cuando inhabilita a los policas y militares para gozar del
derecho de sufragar y de ser electos. Genricas, cuando establece que la
ciudadana se suspende por resolucin judicial de interdiccin, por sentencia
con pena privativa de la libertad y sentencia con inhabilitacin de los derechos polticos, quedando pues impedidos de votar quienes caigan en estos
supuestos.
Por otro lado, junto al derecho de sufragio est el derecho a ser elegido. En este sentido, el derecho electoral tiene ciertas restricciones normativas; por ejemplo, los requisitos para ocupar la Presidencia de la Repblica y
las vicepresidencias, adems de ser peruano y gozar del derecho de sufragio,
comprenden el tener ms de 35 aos, mientras que para postular al Congreso se debe tener ms de 25 aos.
Adicionalmente, la ley electoral ha establecido illl.pedimentos para
postular a dichos cargos, habindose creado un problema constitucional con
la pretendida postulacin a la Presidencia de la Repblica de la seora Susana Higuchi, esposa del presidente Fujimori, por cuanto la ley electoral establece que los familiares del Presidente, en cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad -lo cual comprende a su esposa-, no pueden postular
a la Presidencia de la Repblica, as como tampoco a las vicepresidencias o
a un cargo de congresista, a pesar de que la Constitucin no menciona ms
requisitos que los indicados en el prrafo anterior. Ms an, las nicas inhabilitaciones constitucionales para ser electos recaen en los policas y militares.
Es evidente que frente al histrico presidencialismo peruano, la prohibicin a la reeleccin del presidente y a la eleccin de sus familiares ms
prximos -mantenida en las Constituciones de 1933 y 1979- se garantiz
en la ley electoral -decreto ley n.o 14250- hoy todava vigente con algunas modificatorias y ampliatorias. Sin embargo, ante la posibilidad de la reeleccin presidencial introducida por la actual Constitucin, la inhabilitacin
legislativa de los familiares del presidente de la Repblica resulta

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discriminatoria para el derecho electoral y, en consecuencia, contraria al


principio y derecho constitucional a la igualdad ante la ley.
Si bien constitucional y legalmente ha quedado establecido el cuerpo
electoral, con las dudas razonables que el JNE tendr que resolver caso por
caso cuando se le presenten, por otro lado, no se puede desconocer que en
los ltimos procesos electorales se ha puesto en evidencia la falta de participacin ciudadana en los procesos electorales, como por ejemplo, el
ausentismo de alrededor del treinta por ciento de los ciudadanos registrados
para el referndum constitucional del 31 de octubre de 1993, debido a mltiples razones, entre las cuales se pueden priorizar problemas juridicopolticos estructurales y coyunturales, como los siguientes:
a) Crisis de motivacin ciudadana en el sistema poltico y en sus representantes, a pesar de la universalizacin del derecho de sufragio, debido
a la falta de ejercicio continuo de los valores cvicos de participacin electoral.
b) Crisis de legitimidad del sistema de la democracia representativa,
debido a la falta de eficacia y transparencia en la accin poltica de las organizaciones polticas y de sus lderes.
e) Desplazamiento ciudadano de cerca de seiscientas mil personas de
su jurisdiccin electoral -alrededor del cinco por ciento de la poblacin
electoral- por motivos de violencia poltica y econmica, siendo previsible
que un sector considerable de los desplazados sean a su vez indocumentados, es decir, no cuenten con la libreta electoral ni partida de nacimiento.

Alternativas:
a) Estudiar la incorporacin en la ley electoral, como uno de los requisitos para la inscripcin de las organizaciones polticas ante el Registro
de Partidos del Jurado Nacional de Elecciones, que stas presenten los
lineamientos de un plan o un programa de gobierno que permita a la ciudadana conocer oficialmente cules son las alternativas polticas que pone a
debate una organizacin poltica para su eleccin. A su vez, dicho plan o

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programa de gobierno podra tener la calidad de documento de supervisin


y control de la opinin pblica ciudadana, sobre las acciones de los gobernantes una vez electos.
b) Realizar campaas educativas de concientizacin cvica de los ciudadanos y de sus derechos electorales, mostrndoles las virtudes de vivir en
un rgimen democrtico, donde tanto los ciudadanos y sobre todo las autoridades del Estado deben someterse a las competencias delimitadas en la
Constitucin y las leyes, que permiten entonces ser controlados por la poblacin e incluso ser demandados judicialmente en caso de incumplimiento.
e) En funcin de la magnitud de los desplazados, se debera abrir la
posibilidad de instalar mesas de sufragio de transentes involuntarios, con
las garantas legales y administrativas que eviten la manipulacin o fraude
electoral en dichas mesas. En tal sentido, se podran establecer en las grandes ciudades del pas, con fuertes corrientes de inmigracin, como Lima que
tiene un flujo de 60000 inmigrantes anualmente, registros de transentes integrados a la red informtica electoral- hasta tres meses antes a la eleccin, eliminndolos de los padrones electorales de origen, para, luego de la
votacin, aplicar un sistema de control posterior y al azar sobre posibles casos de doble votacin, que dara lugar a una ejemplificadora sancin penal y
no slo pecuniaria.

2.2 Marco territorial de las elecciones


El tema del marco territorial de la eleccin posee una especial importancia,
por cuanto condiciona el desarrollo y los resultados electorales, en tanto que
las circunscripciones electorales --conocidas tambin como distritos electorales- se basan en la demarcacin territorial -provincial, departamental o
nacional.
Es bien sabido que, para 1995, la Constitucin ha establecido que todo
el territorio del pas se constituye en distrito electoral nico. Esta circunscripcin nacional servir tanto para la eleccin unipersonal del presidente y
vicepresidentes, como tambin para los nuevos ciento veinte congresistas.
~.nivel de las elecciones parlamentarias, el distrito electoral nico se utiliza
eXcepcionalmente en las elecciones a Congreso en Israel; sin embargo, ha

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sido un instrumento electoral en los regmenes autoritarios de Salazar en


Portugal y Mussolini en Italia.
Ahora bien, los problemas potenciales que presenta el derecho electoral, asumidos para la eleccin de congresistas y presidente y vicepresidentes, son los siguientes:
a) Establecer que el territorio nacional es un solo distrito electoral supone la eleccin de representantes en bloque en todo el pas; es decir, que la
eleccin se realiza sin asignar un nmero determinado de plazas de congresistas en funcin de las circunscripciones electorales provinciales o departamentales. Con lo cual el sistema electoral en s mismo tiende a no representar los intereses del interior del pas; por el contrario, favorece a las organizaciones polticas centralistas y concentradas en la capital de la Repblica, otorgndoles una sobrerrepresentacin parlamentaria -por ejemplo,
el ltimo Senado electo por distrito electoral nico tena ms de un ochenta
por ciento de sus miembros que haban sido electos desde Lima.
b) La existencia en el pas de ms de ciento noventa provincias y mil
ochocientos distritos, que sirven de base para la organizacin de los jurados
provinciales y las mesas de sufragio, requiere de la existencia de un organismo electoral que con carcter permanente asuma la funcin de elaborar el
mapa electoral del Estado. Eso supone que el JNE debe constituir una instancia de coordinacin estatal con las entidades encargadas de la demarcacin territorial, como el Congreso que aprueba por ley la creacin de provincias y distritos, sin considerar los criterios tcnicos del ordenamiento y
demarcacin territorial que le corresponde realizar a la Presidencia del Consejo de Ministros, que antes desarrollaba el Instituto Nacional de Planificacin y en parte el Instituto Nacional de Informtica y Estadstica, que se encargaba de registrar la informacin para efectos catastrales y censales.
e) Como quiera que las provincias y los distritos se crean por ley, el
Congreso usualmente modifica la demarcacin territorial sin plazo alguno
sobre todo en las etapas preelectorales, utilizndolos como prebendas electorales, con argumentos polticos antes que tcnicos, lo cual dificulta la organizacin oportuna de los registros electorales, la reelaboracin y eventualmente la distribucin de los padrones electorales --cuando un distrito pasa a
integrar otra provincia-, la ubicacin de las mesas electorales y el conteo
posterior en una u otra circunscripcin electoral, eventualmente.

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Alternativas:
a) El Jurado Nacional de Elecciones debera ser el organismo encargado de coordinar la elaboracin y actualizacin oportuna de los mapas de
demarcacin electoral, en funcin de los plazos de elecciones polticas generales, municipales o regionales establecidos en la Constitucin y las leyes,
salvo, en cuanto a la periodicidad, cuando se trate de consultas electorales
relativas a referndum, revocacin del mandato, entre otras actividades de
ndole electoral.
b) El Jurado Nacional de Elecciones debera coordinar estrechamente
con el Congreso, para establecer un plazo lmite prudencial despus del cual
no se deban crear por ley nuevos distritos y provincias hasta pasadas las
elecciones, salvo que la nueva demarcacin territorial no sea considerada
para las elecciones inmediatas siguientes. As, por ejemplo, con la convocatoria a elecciones el Congreso ya no debera aprobar la creacin de distritos,
provincias o regiones.
e) Estudiar la realizacin de elecciones polticas sobre la base decircunscripciones electorales mltiples -regionales, departamentales, provinciales-, sin necesidad de condicionarla a la finalizacin del proceso de descentralizacin, asegurando as la eleccin de circunscripciones y/o categoras electorales que representen los intereses y necesidades de las localidades del interior del pas.

2.3 Organizacin de las elecciones


La regulacin adecuada de la participacin ciudadana para las elecciones en
un marco territorial representativo, aun siendo muy importante, no garantiza
del todo el carcter democrtico de una eleccin si es que no se cuenta con
un Registro Electoral Nacional actualizado; muestra de ello es que, para la
votacin del referndum constitucional de 1993, la renovacin o actualizacin de los padrones electorales estaban efectuadas slo hasta 1991. Es decir, no se cont con un padrn electoral cen por ciento confiable.
Las causas fundamentales del uso de padrones electorales desactualizados se encuentran en que:

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a) En el Padrn Electoral Nacional figuran usualmente los nombres


de personas que han fallecido, que estn interdictas, que estn en prisin
como condenadas e incluso tan slo en calidad de detenidas mientras demora el proceso judicial. As, de los cerca de veinte mil internos que se
encuentran en los penales, 14 506 estn en calidad de procesados.
Asimismo, se registra como sufragantes a personas que ya no residen
en un distrito, debido a que no existe una prctica ciudadana de inscribir en
el registro electoral distrital los cambios domiciliarios voluntarios e
involuntarios (en este ltimo caso, de los desplazados y refugiados econmicos), lo cual da lugar, en consecuencia, a padrones electorales que no corresponden a la realidad. Adicionalmente, no obstante que la Constitucin y
las leyes prohben a los miembros de la Polica Nacional y de las Fuerzas
Armadas ejercer derechos polticos, por motivos de seguridad decenas de
miles de ellos se han inscrito en el registro electoral, obteniendo en consecuencia una libreta electoral, documento reservado nicamente para quienes
tienen derecho de sufragio.
b) Existe un conjunto de personas que no figuran en los padrones
electorales por estar indocumentadas. Unas, son aquellas personas que no
estn inscritas en el registro electoral, es decir, que no cuentan con libreta
electoral por razones tan diversas como realidades en el pas; por ejemplo:
desinformacin, falta de reparticiones pblicas registrales en las zonas rurales -amaznicas y andinas- o alejadas de los pueblos y caseros. Otras,
no cuentan ni siquiera con su partida de nacimiento, requisito indispensable
para obtener la libreta electoral. Finalmente, una explicacin residual de la
existencia de indocumentados es la falta de motivacin o desconfianza de
las personas para incorporarse al sistema de identificacin legal de las mismas.
e) Es sobre la base de esa informacin desactualizada y parcial que
los registros electorales distritales y sobre todo provinciales remiten al Registro Electoral Nacional la nmina formal de los inscritos, para que ste
confeccione los listados electorales de cada mesa de sufragio, para lo cual
ha contado en los ltimos tres procesos electorales con el apoyo informtico
de la compaa IBM del Per.
Ciertamente que, una vez elaborados estos padrones, no existe un con-

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troJ o verificacin posterior de los mismos, no slo por la depuracin eventual de los listados que deberan realizar los registros electorales provinciales -donde se han inscrito los ciudadanos- sino tambin por las probables
inconsistencias o errores en la confeccin informatizada de los padrones que
se han detectado en la ltima votacin, con la consiguiente remisin de padrones electorales correspondientes de una circunscripcin electoral a otra.

Alternativas:
a) ElJurado Nacional de Elecciones y el Registro Nacional Electoral
deberan coordinar las acciones administrativas necesarias que permitan
contar en cada eleccin con un padrn electoral actualizado, dictando para
tal efecto las disposiciones reglamentarias que faciliten la obtencin de la libreta electoral y permitan la regularizacin de la inscripcin registral de los
desplazados y migrantes, incorporndolos al padrn electoral de la circunscripcin de su residencia real. Asimismo, se debera exonerar de la multa a
los ciudadanos que por estar detenidos en las prisiones no pueden votar y
abrir un registro especial para los policas y militares a fin de que obtengan
una libreta electoral sin necesidad de figurar en el padrn electoral, en caso
de seguridad personal.
b) La elaboracin de los padrones electorales debera descentralizarse.
Es decir, deberan ser elaborados e impresos desconcentradamente por los
registros provinciales, por delegacin del RNE, contando para el efecto con
la asesora tcnica correspondiente y el sistema de cmputo existente para el
conteo electoral en los jurados electorales ahora provinciales. El Registro
Nacional sera el organismo nacional encargado de supervisar tcnicamente
la elaboracin de los padrones electorales, accediendo directamente a la informacin registral mediante la red computarizada.
e) Promover una campaa de informacin y educacin cvica para
que las personas obtengan sus partidas de nacimiento y se inscriban en los
registros electorales, y promover previamente, as como tambin realizar,
campaas de sensibilizacin y moralizacin de los empleados pblicos encargados de extender dichos documentos. Asimismo, se deberan establecer
instancias o comits de coordinacin permanente entre el sistema del Registro Electoral Nacional y las autoridades del Sector Salud, la Polica Nacio-

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nal y las municipalidades, para que se informe peridicamente a los registros electorales correspondientes, de los partes, certificados y actas de defuncin que expiden sus dependencias, a efectos de depurar peridicamente
los registros electorales y exigir la devolucin de la libreta electoral en los
casos en que se registren decesos.

2.4 Desarrollo y resultado de las elecciones


El acto electoral se concreta en el sufragio de los electores, la oportuna resolucin de los problemas de aplicacin de las normas electorales, la
obtencin de los resultados y la proclamacin de los candidatos electos.
Esto supone que la inscripcin de las organizaciones polticas y de sus candidatos, el despliegue del material electoral y el repliegue del mismo, la
transferencia gil y confiable de los resultados electorales, as como la
transparencia del mismo acto electoral, estn acordes a las reglas de veracidad y oportunidad de la voluntad popular.
Sin embargo, este principio de transparencia de la voluntad popular ha
sido puesto a debate indirectamente, en razn a una serie de dificultades que
se han hecho patentes en los procesos electorales inmediatamente anteriores,
tanto por parte de los candidatos y ciertos medios de comunicacin social,
como por parte de las encuestadoras de opinin; poniendo en evidencia un
uso indiscriminado de recursos impugnatorios de las decisiones electorales,
un uso ticamente discutible de los recursos econmicos de las empresas y
del Estado, as como un uso de cierto trfico de influencias -pblicas y
privadas- en las campaas publicitarias electorales.
De otro lado, en el actual proceso electoral las reiteradas modificaciones legislativas de las reglas de juego electorales, como la reprogramacin
del calendario electoral aprobado por el JNE y la incorporacin de la foto
de los candidatos en las cdulas de sufragio, cuando slo el candidato-presidente Fujimori ha sido quien ha utilizado la estrategia electoral de regalar
afiches con su imagen desde antes del inicio del proceso electoral, constituyen manifestacin de serias irregularidades que afectan la transparencia del
proceso electoral.
Pero la eficiencia del proceso electoral tambin se ha puesto en cues-

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tin por parte del JNE en los procesos electorales anteriores, por la demora
en la toma de decisiones electorales, tanto en las etapas preelectoral y
postelectoral, lo cual ha dado lugar a que los poderes privados mencionados
-medios de comunicacin y encuestadoras de opinin- se constituyan en
los voceros cuasi-oficiales -sobre todo de los resultados electorales- pero
sin la garanta de la autonoma y proteccin del inters general que slo est
asegurado por el Estado a travs del JNE.
Algunas causas de este proceso de privatizacin de los procesos electorales se encuentran en:
a) Las empresas encuestadoras en la ltima dcada han ido apareciendo, a travs de los medios de comunicacin social, como las entidades tcnicamente autorizadas para medir la voluntad electoral ciudadana, sin considerar que muchas veces administran, incluso, dicha voluntad, en una poblacin con un bajo nivel cultural y de identidad electoral. La disposicin legal que permite la difusin de la encuestas electorales slo hasta quince das
antes de la eleccin, tan slo es una medida paliativa para abordar el problema planteado.
b) Los miembros de los jurados electorales, as como los personeros
legales de las organizaciones polticas y, sobre todo, los miembros de las
mesas de sufragio, no estn formados en el derecho electoral ni capacitados
en las tcnicas electorales. Adems, las autoridades electorales asumen directa y centralizadamente responsabilidades en asuntos administrativos y
gerenciales (como en materia de abastecimiento, informtica, racionalizacin, diseo grfico, publicidad electoral, etc.) que tienen tcnicas ajenas
a su formacin o ejercicio profesional de jueces, fiscales o abogados, bsicamente.
e) Los personeros legales inician procesos contenciosos electorales
mediante impugnaciones, tachas o nulidades, tanto en la etapa preelectoral
de inscripcin de los partidos, organizaciones polticas, candidaturas, smbolos, etc., como en la etapa postelectoral de recojo de los resultados electorales, algunas veces sin fundamentos jurdicos slidos y otras veces slo para
restar votos a los contrincantes -sobre todo en el conteo del voto
preferencial para los candidatos al Congreso-, siendo tramitados dichos
procesos engorrosamente por las autoridades electorales, como si fueran
otros tantos procesos judiciales.

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d) La absolucin de las consultas y las incidencias que se producen


durante el da del sufragio electoral, quedan libradas a las decisiones de los
presidentes de las mesas de sufragio, las cuales no siempre se encuentran
acordes con el derecho electoral. Esto da lugar a que los personeros planteen impugnaciones y nulidades de actas electorales; por ejemplo, porque
todos los miembros de la mesa de sufragio no las firmaron, porque registraron el nmero de cdulas como el nmero de votos, porque introdujeron los
sobres con los resultados electorales en el nfora, entre otras razones.
Esta situacin se hace ms crtica en las zonas bajo estado de emergencia -alrededor del treinta por ciento del territorio del pas, el cual abarca casi el cincuenta por ciento de la poblacin-, donde la autoridad de los
comandos poltico-militares y/o la autoridad militar responsable de la seguridad del centro de votacin, es quien arbitra o decide en muchos conflictos
electorales sobre la campaa electoral y la votacin, respectivamente. De
modo que la seguridad y la logstica que prestan bsicamente las autoridades militares las ubica en una posicin preferente, posicin que no se subordina a las autoridades electorales.
e) Se presentan dificultades y demoras para la instalacin de los jurados electorales, incluido el JNE, debido a la adquisicin de inmuebles, bienes y servicios (como la instalacin de los sistemas de comunicacin y
cmputo). Existe tambin falta de coordinacin oportuna para la
implementacin adecuada de las mesas de sufragio con el material electoral
correspondiente. En particular, estn sumamente centralizadas las decisiones de ejecucin de los planes de distribucin y recuperacin del material
electoral a cargo de las Fuerzas Armadas, sin la debida consulta a los organismos electorales locales responsables de conducir el proceso electoral, sobre todo en las zonas marginales del pas.

Alternativas:
a) Capacitar oportunamente al personal de los jurados provinciales
electorales y sobre todo a los miembros de las mesas de sufragio, en el derecho y las tcnicas electorales, promoviendo la simplificacin administrativa, la resolucin de los procesos contenciosos electorales bajo principios
procesales ejecutivos y con capacidad resolutiva sumaria por parte de la au-

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toridad electoral -incluso bajo responsabilidad-, sin perjuicio de garantizar los derechos de los sufragantes y candidatos.
b) Renovar a los integrantes de las mesas de sufragio y convocarlos
con una anticipacin mayor a la usual. Asimismo, incentivar la participacin ciudadana de los alumnos de los ltimos aos de estudios universitarios, tanto para capacitar a los miembros de las mesas electorales y jurados
provinciales, estableciendo sistemas compensatorios en crditos -como en
el ltimo censo nacional de poblacin- o considerando el doble de tiempo
que deben realizar en el Servicio Civil de Graduandos en Derecho
(SECIGRA-DERECHO) por el tiempo que han prestado apoyo como
capacitadores electorales, como tambin ejerciendo la funcin de
orientador electoral en cada centro de sufragio -que son alrededor de
dos mil en Lima- durante el da de la votacin, para absolver las consultas
de los miembros de mesa, personeros y sufragantes.
e) El Jurado Nacional de Elecciones debera ser el ente rector de un
sistema de planificacin electoral, creando para el efecto un organismo especializado encargado de conducir autnoma y tcnicamente los procesos
electorales en cuanto al diseo, ejecucin y supervisin de los planes y programas de elaboracin, envo y repliegue del material electoral y los resultados electorales.
d) El Jurado Nacional de Elecciones debera crear un registro de las
empresas especializadas en realizar encuestas electorales de opinin pblica,
en el cual peridicamente dichas empresas deberan registrar los datos constitutivos de las encuestas que realizan: el universo de la encuesta, lugares
donde se aplic, todas las preguntas formuladas y las respuestas obtenidas,
los nombres de quienes las solicitan y financian. La publicidad de la ficha
tcnica, junto con los resultados, sera un deber de las encuestadoras y un
derecho de cualquier ciudadano para acceder al registro que para el efecto
creara el JNE.
e) El JNE debera promover que los candidatos o sus personeros legales suscriban un pacto tico-electoral, como el Pact de San Marcos, en el
cual se comprometan a no abusar del derecho y de sus vacos, y a respetar
las normas de la contienda electoral en el marco de la veracidad y simplificacin de los recursos impugnatorios que sean estrictamente necesarios.
Asimismo, en virtud de dicho pacto, se deberan comprometer a hacer un

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uso razonable y equitativo de los recursos y vnculos econmicos para la


publicidad electoral.
En todo caso, los graves conflictos electorales que surjan antes, durante y despus de la votacin, entre las organizaciones polticas en contienda,
podan ser puestos a consideracin consultiva de una institucin arbitral de
la sociedad civil, para eventualmente buscar la conciliacin pronta y equitativa, o en todo caso conocer la opinin que sobre el conflicto se expida a
pedido de los interesados.

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