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El problema consiste en lo siguiente: Cundo vemos al demos actuar como gobernante, o en un papel de gobernante? La respuesta es fcil: en el momento de las elecciones.>>
Giovanni Sartori
l. Aspectos juridicopolticos
1.1 Democracia y representacin
La finalidad del rgimen democrtico radica en el respeto a la libertad del
hombre y en controlar al poder. Sin embargo, frente a la imposibilidad de
realizar la utopa del autogobierno ciudadano se ha desarrollado la teora de
la representacin poltica, segn la cual el pueblo deposita en sus representantes su voluntad popular soberana, asegurando as que todas las personas
vivan en sociedad compartiendo reglas de conducta y valores colectivos.
Esos representantes son electos por el pueblo a travs de un sistema
electoral que contemporneamente se basa en el derecho de sufragio universal del pueblo, aun cuando, hasta hace muy pocas dcadas, el derecho de sufragio se hallaba restringido para los analfabetos, las mujeres y, mucho ms
antes, para quienes no tenan capacidad econmica suficiente, a juicio de la
ley. Es pues una tendencia histrica la democratizacin del derecho de su-
* Este texto ha sido elaborado sobre la base del documento preparado para una
exposicin ante un grupo de especialistas en materia electoral, realizada en Lima con
el auspicio de la Friedrich Ebert Stiftung y la Asociacin Civil Transparencia.
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fragio, a fin de que el pueblo ejerza su poder electoral de elegir a sus gobernantes.
No obstante haberse producido un proceso de democratizacin del derecho electoral, ste apenas ha contribuido a fortalecer la credibilidad del
pueblo en la democracia representativa, lo cual se ha puesto en evidencia
prcticamente cada vez que se producen golpes de Estado militares o civiles.
Ahora bien, si la soberana poltica pertenece al pueblo con capacidad
electoral para elegir o cambiar a sus representantes, ello supondra que las
potestades de las autoridades electas no son ilimitadas, y que los representantes ejercen sus atribuciones pero no por derecho propio. Sin embargo,
una vez que los ciudadanos eligen a sus representantes, stos se desvinculan
de sus electores porque se hacen representantes de toda la nacin y no slo
de los sufragantes a favor de ellos.
De all se coligen tres problemas que an persisten:
Uno, que como consecuencia de la teora de la representacin nacional
no existe mandato imperativo de la poblacin para que su voluntad sea permanentemente obligatoria o consultiva en la toma de decisiones de los representantes al Congreso y del presidente, lo que impide poner en funcionamiento mecanismos de control que puedan llegar eventualmente a la sustitucin de la autoridad electa que no responda a la voluntad popular.
Dos, que los representantes slo quedan supeditados a sus propios lmites ticos, claro que flanqueados por la Constitucin y las prximas elecciones, por cuanto las autoridades electas no son delegados ni mandatarios
de los ciudadanos, sino representantes de la nacin, que es una ficcin
juridicopoltica que reemplaza al pueblo concreto y a sus demandas bsicas.
Tres, por consiguiente, el sistema electoral -sin perjuicio del rol de
los partidos- ha constituido el soporte jurdico de la desvinculacin entre
la soberana popular ciudadana y sus representantes. Si esto es as, el derecho electoral y las tcnicas electorales tambin podran constituir una pieza
clave para cooperar a resolver este divorcio entre soberana popular y democracia representativa.
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bierno. Ello, pues, debe ser tarea de las entidades estatales y privadas que
tienen que ver directamente con la educacin, pero, en particular, con la legislacin y aplicacin de las normas electorales.
Ahora bien, la democratizacin y transparencia del derecho electoral y
de su ejercicio demanda tambin de un conjunto de tcnicas electorales que
establecen los cimientos concretos de la democracia electoral y poltica.
As, definir el cuerpo electoral, el marco territorial de las elecciones, regular
el propio desarrollo de las elecciones, as como la recuperacin y el procesamiento de los resultados electorales, tiene un impacto directo en la configuracin de un rgimen poltico que desee expresar democrticamente la
voluntad popular.
2. Aspectos tecnicoelectorales
El presidente de la Repblica, de acuerdo al mandato constitucional, ha convocado, mediante decreto supremo n.o 61-94-PCM, a elecciones polticas
generales para elegir el prximo 9 de abril de 1995 al nuevo presidente de
la Repblica, vicepresidentes y congresistas. Este proceso electoral est regido por la Constitucin Poltica de 1993, la legislacin que sobre la materia
se ha dictado, como el Texto nico integrado del decreto ley n." 14250 y la
ley orgnica electoral n. 0 26337, aprobado por resolucin n. 0 043-94-JNE,
as como por la ley n." 26343 y la ley n. 26344, modificatorias del decreto
ley n. 0 14250*.
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Es del caso mencionar que en el artculo 177 la Constitucin ha consagrado un sistema electoral integrado por el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (RNIEC), que se encargar de
conducir el proceso electoral, sin considerar, por cierto, cul es el organismo rector de dicho sistema.
Sin embargo, lo que es importante dejar planteado es que el Congreso
' Estando este trabajo en imprenta el Congreso ha aprobado la ley n.o 26430,
que norma los actos gubernamentales del ciudadano que ejerza la Presidencia de la
Repblica y que postule a la reeleccin presidencial.
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Constituyente Democrtico ha dictado la mencionada ley n.o 26337, en virtud de la cual ha diferido el funcionamiento de la ONPE y el RNIEC al interpretar discutiblemente la undcima disposicin final y transitoria de la
Constitucin, segn la cual las disposiciones de la Constitucin que exijan
nuevos o mayores gastos pblicos se aplican progresivamente. Este derrotero constitucional restrictivo abre una situacin de provisionalidad normativa, por cuanto el JNE se encargar de conducir totalmente el proceso electoral de 1995, asumiendo algunas atribuciones constitucionales que corresponden a la ONPE y al RNIEC. Es decir, el JNE se encuentra sometido parcialmente a la Constitucin, debido a que el fundamento ltimo de sus atribuciones se basa en una norma con jerarqua y fuerza de ley.
Esto resulta relevante, no porque conduzca a la nulidad de origen de
las elecciones polticas generales de 1995 -como ha sostenido algn jurista-, ms an cuando esa ley de interpretacin de la Constitucin ha sido
aprobada por Consenso entre la mayora y las minoras parlamentarias;
sino porque coloca al JNE en una relacin de imprecisin frente a su rol de
directo intrprete constitucional de la legislacin electoral, a pesar de que,
de acuerdo con el artculo 9 de la ley n. 0 26303, el Jurado Nacional de Elecciones deber resolver sobre la aplicacin de las leyes durante el prximo
proceso electoral segn las normas de la Constitucin. Es decir, el JNE est
facultado legalmente para actuar como un supremo intrprete constitucional,
pero slo en materia electoral.
Ahora bien, en el marco de las circunstancias constitucionales y sobre
todo de las disposiciones legales mencionadas, cabe comentar cuatro componentes tcnicos del derecho electoral.
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Alternativas:
a) Estudiar la incorporacin en la ley electoral, como uno de los requisitos para la inscripcin de las organizaciones polticas ante el Registro
de Partidos del Jurado Nacional de Elecciones, que stas presenten los
lineamientos de un plan o un programa de gobierno que permita a la ciudadana conocer oficialmente cules son las alternativas polticas que pone a
debate una organizacin poltica para su eleccin. A su vez, dicho plan o
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Alternativas:
a) El Jurado Nacional de Elecciones debera ser el organismo encargado de coordinar la elaboracin y actualizacin oportuna de los mapas de
demarcacin electoral, en funcin de los plazos de elecciones polticas generales, municipales o regionales establecidos en la Constitucin y las leyes,
salvo, en cuanto a la periodicidad, cuando se trate de consultas electorales
relativas a referndum, revocacin del mandato, entre otras actividades de
ndole electoral.
b) El Jurado Nacional de Elecciones debera coordinar estrechamente
con el Congreso, para establecer un plazo lmite prudencial despus del cual
no se deban crear por ley nuevos distritos y provincias hasta pasadas las
elecciones, salvo que la nueva demarcacin territorial no sea considerada
para las elecciones inmediatas siguientes. As, por ejemplo, con la convocatoria a elecciones el Congreso ya no debera aprobar la creacin de distritos,
provincias o regiones.
e) Estudiar la realizacin de elecciones polticas sobre la base decircunscripciones electorales mltiples -regionales, departamentales, provinciales-, sin necesidad de condicionarla a la finalizacin del proceso de descentralizacin, asegurando as la eleccin de circunscripciones y/o categoras electorales que representen los intereses y necesidades de las localidades del interior del pas.
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troJ o verificacin posterior de los mismos, no slo por la depuracin eventual de los listados que deberan realizar los registros electorales provinciales -donde se han inscrito los ciudadanos- sino tambin por las probables
inconsistencias o errores en la confeccin informatizada de los padrones que
se han detectado en la ltima votacin, con la consiguiente remisin de padrones electorales correspondientes de una circunscripcin electoral a otra.
Alternativas:
a) ElJurado Nacional de Elecciones y el Registro Nacional Electoral
deberan coordinar las acciones administrativas necesarias que permitan
contar en cada eleccin con un padrn electoral actualizado, dictando para
tal efecto las disposiciones reglamentarias que faciliten la obtencin de la libreta electoral y permitan la regularizacin de la inscripcin registral de los
desplazados y migrantes, incorporndolos al padrn electoral de la circunscripcin de su residencia real. Asimismo, se debera exonerar de la multa a
los ciudadanos que por estar detenidos en las prisiones no pueden votar y
abrir un registro especial para los policas y militares a fin de que obtengan
una libreta electoral sin necesidad de figurar en el padrn electoral, en caso
de seguridad personal.
b) La elaboracin de los padrones electorales debera descentralizarse.
Es decir, deberan ser elaborados e impresos desconcentradamente por los
registros provinciales, por delegacin del RNE, contando para el efecto con
la asesora tcnica correspondiente y el sistema de cmputo existente para el
conteo electoral en los jurados electorales ahora provinciales. El Registro
Nacional sera el organismo nacional encargado de supervisar tcnicamente
la elaboracin de los padrones electorales, accediendo directamente a la informacin registral mediante la red computarizada.
e) Promover una campaa de informacin y educacin cvica para
que las personas obtengan sus partidas de nacimiento y se inscriban en los
registros electorales, y promover previamente, as como tambin realizar,
campaas de sensibilizacin y moralizacin de los empleados pblicos encargados de extender dichos documentos. Asimismo, se deberan establecer
instancias o comits de coordinacin permanente entre el sistema del Registro Electoral Nacional y las autoridades del Sector Salud, la Polica Nacio-
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nal y las municipalidades, para que se informe peridicamente a los registros electorales correspondientes, de los partes, certificados y actas de defuncin que expiden sus dependencias, a efectos de depurar peridicamente
los registros electorales y exigir la devolucin de la libreta electoral en los
casos en que se registren decesos.
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tin por parte del JNE en los procesos electorales anteriores, por la demora
en la toma de decisiones electorales, tanto en las etapas preelectoral y
postelectoral, lo cual ha dado lugar a que los poderes privados mencionados
-medios de comunicacin y encuestadoras de opinin- se constituyan en
los voceros cuasi-oficiales -sobre todo de los resultados electorales- pero
sin la garanta de la autonoma y proteccin del inters general que slo est
asegurado por el Estado a travs del JNE.
Algunas causas de este proceso de privatizacin de los procesos electorales se encuentran en:
a) Las empresas encuestadoras en la ltima dcada han ido apareciendo, a travs de los medios de comunicacin social, como las entidades tcnicamente autorizadas para medir la voluntad electoral ciudadana, sin considerar que muchas veces administran, incluso, dicha voluntad, en una poblacin con un bajo nivel cultural y de identidad electoral. La disposicin legal que permite la difusin de la encuestas electorales slo hasta quince das
antes de la eleccin, tan slo es una medida paliativa para abordar el problema planteado.
b) Los miembros de los jurados electorales, as como los personeros
legales de las organizaciones polticas y, sobre todo, los miembros de las
mesas de sufragio, no estn formados en el derecho electoral ni capacitados
en las tcnicas electorales. Adems, las autoridades electorales asumen directa y centralizadamente responsabilidades en asuntos administrativos y
gerenciales (como en materia de abastecimiento, informtica, racionalizacin, diseo grfico, publicidad electoral, etc.) que tienen tcnicas ajenas
a su formacin o ejercicio profesional de jueces, fiscales o abogados, bsicamente.
e) Los personeros legales inician procesos contenciosos electorales
mediante impugnaciones, tachas o nulidades, tanto en la etapa preelectoral
de inscripcin de los partidos, organizaciones polticas, candidaturas, smbolos, etc., como en la etapa postelectoral de recojo de los resultados electorales, algunas veces sin fundamentos jurdicos slidos y otras veces slo para
restar votos a los contrincantes -sobre todo en el conteo del voto
preferencial para los candidatos al Congreso-, siendo tramitados dichos
procesos engorrosamente por las autoridades electorales, como si fueran
otros tantos procesos judiciales.
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Alternativas:
a) Capacitar oportunamente al personal de los jurados provinciales
electorales y sobre todo a los miembros de las mesas de sufragio, en el derecho y las tcnicas electorales, promoviendo la simplificacin administrativa, la resolucin de los procesos contenciosos electorales bajo principios
procesales ejecutivos y con capacidad resolutiva sumaria por parte de la au-
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toridad electoral -incluso bajo responsabilidad-, sin perjuicio de garantizar los derechos de los sufragantes y candidatos.
b) Renovar a los integrantes de las mesas de sufragio y convocarlos
con una anticipacin mayor a la usual. Asimismo, incentivar la participacin ciudadana de los alumnos de los ltimos aos de estudios universitarios, tanto para capacitar a los miembros de las mesas electorales y jurados
provinciales, estableciendo sistemas compensatorios en crditos -como en
el ltimo censo nacional de poblacin- o considerando el doble de tiempo
que deben realizar en el Servicio Civil de Graduandos en Derecho
(SECIGRA-DERECHO) por el tiempo que han prestado apoyo como
capacitadores electorales, como tambin ejerciendo la funcin de
orientador electoral en cada centro de sufragio -que son alrededor de
dos mil en Lima- durante el da de la votacin, para absolver las consultas
de los miembros de mesa, personeros y sufragantes.
e) El Jurado Nacional de Elecciones debera ser el ente rector de un
sistema de planificacin electoral, creando para el efecto un organismo especializado encargado de conducir autnoma y tcnicamente los procesos
electorales en cuanto al diseo, ejecucin y supervisin de los planes y programas de elaboracin, envo y repliegue del material electoral y los resultados electorales.
d) El Jurado Nacional de Elecciones debera crear un registro de las
empresas especializadas en realizar encuestas electorales de opinin pblica,
en el cual peridicamente dichas empresas deberan registrar los datos constitutivos de las encuestas que realizan: el universo de la encuesta, lugares
donde se aplic, todas las preguntas formuladas y las respuestas obtenidas,
los nombres de quienes las solicitan y financian. La publicidad de la ficha
tcnica, junto con los resultados, sera un deber de las encuestadoras y un
derecho de cualquier ciudadano para acceder al registro que para el efecto
creara el JNE.
e) El JNE debera promover que los candidatos o sus personeros legales suscriban un pacto tico-electoral, como el Pact de San Marcos, en el
cual se comprometan a no abusar del derecho y de sus vacos, y a respetar
las normas de la contienda electoral en el marco de la veracidad y simplificacin de los recursos impugnatorios que sean estrictamente necesarios.
Asimismo, en virtud de dicho pacto, se deberan comprometer a hacer un
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