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El título escogido para estas notas, que pretender ser una introducción al estudio del
tratamiento de los principios de justicia tributaria material en la jurisprudencia
constitucional costarricense, no es casual y corresponde a la sencilla y preclara
explicación que el autor José Manuel Gallego Peragón hace a propósito de la ubicación
de los principios de justicia tributaria material como derivación de los principios
generales del derecho: “ Los principios generales del Derecho no son distintos de
aquellos principios normativos proclamados en las leyes, entre ellas las tributarias,
cualquier que sea su rango jerárquico, porque en ocasiones son eco o imagen de los
mismos ( verbi gratia, el principio de igualdad. ) Los principios generales del Derecho
se han identificado con los los contendis en las normas jurícas. Ello es debido a que
brotan de la experiencia viva de las relaciones sociales, y que no hay obstáculo que
imida su incorporación y cristalización en el hábeas de normas escritas.”2
Nociones introductorias
Nuestra Sala Constitucional ha dicho que los valores anteriores a la constitución son
fuente de todo el sistema normativo y las normas deben ser coherentes y respetuosas de
los principios ( valores ) bajo los cuales se organiza la sociedad : Democracia, régimen
constitucional, libertad. A esto la Sala Constitucional lo ha llamado Revisión de fondo,
en el Voto 1739 - 92 del primero de julio de 1992.
Con base en esto la Sala ha dicho que cualquier norma o acto que atente contra esos
valores o principios o bien que conduzca a situaciones absurdas dañinas o gravemente
injustas no puede ser constitucionalmente válido:
“ las normas y actos públicos, incluso privados como requisito de su propia validez
constitucional....deben ajustarse no sólo a las normas o preceptos concretos de la
constitución sino también al sentido de justicia contenido en ella”
1
Materiales preparados para el curso Derecho Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Costa Rica. Copyright 2004. Prohibida su reproducción si autorización escrita del autor.
2
GALLEGO PERAGON ( José Manuel ) “ Los principios materiales de justicia tributaria”, Editorial
Comares, Granada, 2003, pag. 57.
cumplirse también en la actuación de la norma tributaria y, por consiguiente, en la
gestión y aplicación del tributo para verificar la medida en que resultan observados los
mandatos constitucionales, sino que es preciso atender resueltamente al momento de su
aplicación”3
Como bien ha dicho la doctrina nacional, “como tales normas no son lo suficientemente
comprensivas de los principios constitucionales, se requiere hacer una revisión integral
de la estructura impositiva, partiendo de la integración de esos textos con los demás
principios y valores contenidos en la Constitución Política.”6
Dada esa falta de tratamiento por parte de nuestra Constitución es que se hace necesario
encontrar en la dogmática constitucional, las normas que regulen nuestra materia. En
general, se pueden identificar, tres áreas normativas relacionadas con materia financiera
y presentes en nuestra Carta Magna: Las normas que se ocupan de los derechos de los
contribuyentes, las normas que se relacionan con la competencia del Estado y las
normas que tienen que ver con la actuación del Poder Legislativo.
Ahora, la forma como establecemos que en materia impositiva existen una serie de
principios de corte constitucional, parte de la necesidad del reconocimiento, a nivel de
3
CASADO OLLERO G., “Aspectos Constitucionales del Derecho Financiero”, Revista de Derecho
Financiero y de Hacienda Pública, Volumen XXXIX, Número 203, Setiembre – Octubre. Madrid, 1989,
p. 1167
4
LA ROSA, S. “Constituzione, Corte costituzionale de Ordinamiento tributario”, en Diritto e Prat.
Tribut., Número 2, Primera Edición, p. 234
5
Y todo extranjero residente en el país en el supuesto de que estos tienen las mismas obligaciones y
derechos que los costarricenses.
6
Materiales preparados por el Magistrado Eduardo Sancho con motivo del Seminario Internacional de
Derecho Constitucional Tributario realizado en Ulacit, San José, Costa Rica, Junio de 1998.
nuestra Carta Fundamental, del poder tributario del Estado. Este ha sido tratado
ampliamente por nuestra Sala. Veamos en tal sentido el Voto reciente No. 5877 – 99
donde se define lo que entenderemos en adelante como la Potestad Tributaria del
Estado: “ Con anterioridad7 este Tribunal ha definido la potestad tributaria del Estado
como la atribución que tiene para exigir contribuciones a las personas o bienes que se
hallen en su jurisdicción, o bien para conceder excenciones tributarias, competencia que
no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.
De esta suerte, ha señalado que esa potestad de gravar, es el poder de sancionar normas
jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la obligación de pagar un tributo o de
respetar un límite tributario y entre los principios constitucionales de la Tributación, se
encuentran inmersos el Principio de Legalidad o bien de Reserva de Ley, el de Igualdad
o Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Los tributos deben emanar de una
Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben
abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la ley y no sólo a una
parte de ellas y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada
(artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13.) de la Constitución Política).”
En este sentido cabe recordar que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la potestad
tributaria del Estado a nivel constitucional, de manera que corresponde a la Asamblea
Legislativa la facultad de “Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, [...]”
(artículo 121 inciso 13. de la Constitución Política), constituyendo así, una obligación
para los habitantes de la República -sea, nacionales o extranjeros radicados en nuestro
país- de pagar las cargas públicas establecidas por el Estado para contribuir con los
gastos públicos, obligación que tiene rango constitucional en los términos del artículo
18 de la Constitución Política y que en virtud del principio de igualdad, consagrado en
el artículo 33, no cabe hacer excepciones ni establecer situaciones de privilegio por las
que se reconozcan exenciones de pago de los impuestos establecidos en forma
particular, correspondiendo al Poder Ejecutivo disponer la recaudación de las rentas
nacionales (artículo 140 inciso 7) de la Constitución. De lo dicho queda en claro que
existe una obligación constitucional para el pago de los impuestos y contribuciones
tributarias, pago que únicamente puede eximirse el contribuyente que se encuentre en
uno de los supuestos de excepción establecidos en las leyes correspondientes.
7
En ese sentido, el Voto 1341 – 93: “ El llamado 'Poder Tributario' -potestad soberana del Estado de exigir
contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien conceder exenciones- no reconoce
más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esa potestad de gravar, es el
poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar, la obligación de pagar un tributo o
de respetar un límite tributario”
Así entonces se podría decir que “ante la ausencia de normas constitucionales expresas
que señalen cuáles son los principios tributarios que informan al sistema, se debe
considerar que ellos están inmersos en el poder impositivo del Estado con rango
constitucional”8
“ Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos
más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como
reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria
por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que
alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en
8
SANCHO E. Op. Cit.
9
CASADO OLLERO G., “Aspectos Constitucionales del Derecho Financiero”, Op cit. , p. 1147.
10
No omitimos manifestar, como seguro ya es evidente para el lector, que los principios de no
confiscatoriedad y de capacidad económica o contributiva no son mencionados en este fallo de 1992
pero no por ello, no son considerados como principios del derecho tributario que surgen de la
inteligencia de la constitución política. De hecho, tales principios han sido desarrollados en demasía
por el órgano de control constitucional patrio, tanto el anterior, como el actual.
análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la
formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida
que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de
discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar
afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal
supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o
ilegítima.”11
Los principios de igualdad ante los tributos y las cargas públicas y de generalidad o
universalidad.
11
Voto 2197-92 de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos.
12
PEREZ ROYO (Fernando), Derecho Financiero y Tributario: Parte General, 7ª edición, Editorial
Civitas S.A., Madrid- España, 1997, pag. 37.
13
Gallego Peragòn, Op cit. 131.
los desiguales (al efecto, las sentencias números 7182-94, 1474-93, 5972-94 y 6097-
94); y segundo, en cuanto a la posibilidad constitucional de establecer situaciones
diferenciadas entre desiguales, bajo la condición de que éstas sean razonables y
proporcionadas. Así, en posteriores sentencias se ha expresado: "El principio de
igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, implica que en todos
los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos
diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda
desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha
dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto
considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal
forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad
entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad
debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto
en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohibe que se
contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso.
Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una
igualdad material o igualdad económica real y efectiva." (Sentencias números 1770-94,
de las nueve horas dieciocho minutos del quince de abril, y 1045-94 de las once horas
cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero, ambas de mil novecientos noventa y
cuatro).14
Otra cita al respecto nos llega de la sentencia del Tribunal Constitucional Español del 2
de julio de 1981: “ello no quiere decir que el principio de igualdad contenido en dicho
artículo implique en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de
cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica. Toda desigualdad no constituye
necesariamente una discriminación; la igualdad solo es violada cuando la desigualdad
está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha
justificación debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida
considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los
medios empleados y la finalidad perseguida.”
14
Sentencia 03 – 2349 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del diecinueve de marzo del dos
mil tres. En el mismo sentido, pueden consultarse los siguientes votos: 1732 – 91, 1474 – 93, 5749 – 93,
1474 – 93, 633 – 94, 1045 – 94, 1770 – 94, 2359 – 94, 3910 – 94, 4451 – 94, 4511 – 94, 5061 – 94, 5749
– 94, 5972 – 94, 6097 – 94, 7182 – 94, 319 – 95, 6125 – 96, 6644 – 99
15
Sancho, Op.cit., p. 10.
lo que a su vez implica que tal formación por parte del legislador, se haga con total
exclusión de discriminaciones arbitrarias. Sin embargo, la existencia de este principio
no impide que el Estado pueda crear regímenes de excepción tributaria en virtud de
criterios de oportunidad para, por ejemplo, incentivar ciertas actividades consideradas
prioritarias o las cuales, pueden ser eficientemente desarrolladas por el sector privado en
aras de lograr una redistribución más equitativa de la riqueza. En tal sentido se
pronunció nuestra Sala Constitucional en un recurso en que se cuestionaba el principio
de igualdad a propósito de las excenciones fiscales del depósito de libre comercio de
Golfito: “ Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de la Constitución
estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por
otros medios como sería la infraestructura y la prestación de servicios básicos, el
disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas del
país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a la
concentración de las inversiones estatales y privadas en ciertas zonas, en detrimento de
otras. Así analizado el caso, el Estado está legítimado para fomentar el desarrollo de
lugares alejados, en particulares circunstancias económico – sociales, como las de las
zona sur – pacífica del país de manera que el propósito de tales programas o legislación
como la aquí analizada, es el de, no solo evitar la desigualdad individuo versus
individuo, sino también la desigualdad entre diversos grupos humanos.”16
No es casual que al abordar el principio de igualdad, que por meras razones didácticas
ha tratado de primero, hayan constantes referencias en su tratamiento doctrinario y
jurisprudencial al principio de generalidad. Y esto es así porque el principio de
generalidad se apoya y sustenta a la vez a los principios de igualdad y de capacidad
económica dentro del conjunto armónico de principios llamados en doctrina principios
de justicia tributaria material.17 No puede hablarse de generalidad sin atender al
principio de igualdad y entendiendo a la vez que tal principio constituye, como
advierten con razón Juan Martín Queralt y otros “ un requerimiento directamente
dirigido al legislador para que cumpla con una exigencia: tipificar como hecho
imponible todo acto, hecho o negocio jurídico que sea indicativo de capacidad
económica.” 18 En igual sentido, Gallego Peragón: “ Cualquier referencia al principio
de generalidad pasa obligatoriamente por referirnos al elemento subjetivo de la
obligación tributaria, esto es, a los sujetos que están llamados por ley a contribuir con
los gastos del Estado. Se trata, pues, de un principio que se formula y afecta a todos los
miembros de una colectividad social, pero que no puede ser entendido si no es en
conexión con los principios de capacidad económica e igualdad”19
Particularmente, este principio busca evitar que el legislador afecte mediante tributos,
las personas o bienes determinados singularmente. En tal situación los tributos
adquieren carácter persecutorio y discriminatorio. La base de este principio es la
necesidad de que el legislador a la hora de diseñar los tributos lo haga utilizando
criterios de abstracción e impersonalidad. De ahí que, como bien lo trazan tanto la
16
Voto 319 – 95.
17
TORREALBA NAVAS A, “ Principios de Aplicación de los Tributos”, Investigaciones Jurídicas S.A.,
San José, Costa Rica, 2000.
18
Op cit. MARTÍN QUERALT (Juan) y otros.
19
GALLEGO PERAGON ( José Manuel ) “ Los principios materiales de justicia tributaria”, Editorial
Comares, Granada, 2003.
doctrina nacional como la extranjera20, ni la imposición ni la excención pueden ser
intuit personae.
En este orden de ideas nuestro control constitucional declaró en mediante voto 4511-94
que “No deben ser afectados personas o bienes singularmente, pues en tal supuesto los
tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho
en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya
situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto.”
Si bien, como advierte Gallego Peragón, es desde su formulación más clásica y desde
los primeros textos constitucionales que se enlaza la generalidad con la igualdad y la
capacidad económica, para afirmar categóricamente que a nadie se le debe excluir de su
obligación de contribuir con las cargas públicas ahí donde existe capacidad de pago,
hoy, por razones de política fiscal23, el principio de generalidad encuentra un “ matiz
de razonabilidad ” que justifica la no tributación ahí donde se existe capacidad
económica.
20
“ En una sociedad en la que el principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley constituye una
conquista irrenunciable, cuando se postula la generalidad en el ámbito tributario no se está luchando
contra la subsistencia de privilegios – que es algo que ya no encuentra cabida en el Estado de Derecho -,
sino que se está postulando una aplicación correcta del ordenamiento tributario, de forma que no sólo no
existan privilegios amparados por Ley, sino que tampoco puedan producirse situaciones privilegiadas al
aplicar la Ley” MARTÍN QUERALT (Juan) y otros, Curso de Derecho Financiero y Tributario, 12ª
edición, Editorial Tecnos, Madrid- España, 2001,
21
PEREZ ROYO (Fernando), Derecho Financiero y Tributario: Parte General, 7ª edición, Editorial
Civitas S.A., Madrid- España, 1997
22
LEJEUNE E., “Seis estudios sobre Derecho Constitucional e Internacional Tribuarios” , Editoriales de
Derecho Reunidas S.A., Madrid, 1985, Vol I, p. 257 .
23
Si bien no con base en razones de justicia tributaria material sino en justificaciones que tienen que ver
más con la tendencia hacia la creación de bloques territoriales de libre comercio, la OCDE ( Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico ) ha cuestionado los sistemas de subsididos e incentivos,
especialmente aquellos basados en exportación, el quiebre del principio de generalidad y particularmente
del principio de capacidad económica, ha sido una herramienta fundamental para la generación de empleo
y de encadenamientos productivos en países importadores de capital y receptores de inversión extranjera
directa.
compartido por autores clásicos del derecho financiero24, es evidente que el empleo de
los instrumentos tributarios, o mejor, del sistema tributario para el logro de fines de
política económica, genera matices en los colores primarios de la paleta de los
principios de justicia tributaria material. Y en absoluto podría afirmarse, que tales
matices convierte a incentivos y beneficios en puntos de quiebre de los principios de
justicia material pues, es precisamente mediante el otorgamiento de regímenes de
incentivos exenciones o subsidios que el legislador ( claro está, respetando las
máximas del principio de igualdad y otorgando entonces a contribuyentes en mismas
condiciones, los mismos beneficios o exenciones ), puede lograr otros fines igualmente
tutelados y exigidos por el constituyente, cómo es el caso del artículo 50 constitucional,
ancla del Estado social de derecho: “ El Estado procurará el mayor bienestar a todos los
habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto
de la riqueza”. El legislador ideal, robando la expresión de Cortéz Dominguez25, puede
construir políticas de pleno empleo, crecimiento económico y desarrollo social a partir
de la utilización del ahorro foráneo mediante la atracción de inversión extranjera
directa para el desarrollo de actividades de capital masivo que el ahorro interno es
incapaz de generar, sea por el tamaño del mercado, sea por la estructura del ahorro. Y
tal decisión, basada en la consecución de fines, igualmente tutelados por el orden
constitucional, lleva necesariamente a plantear los matices de los que hablamos
arriba.26
24
Dino Jarach “ Reconocida la equivalencia del principio de igualdad con el de capacidad contributiva, y
la importancia de ambos en el Estado moderno constitucional, resulta dramático para muchos jurista que
se ocupan de la materia permitir que los principios clásicos mencionados pasen a la sombra o sean
cancelados por el brillo de la política fiscal ( en el sentido anglosajón del fiscal policy )” Tambièn,
Fernando Sainz de Bujanda “ Inevitablemente surge así entre nosotros el terrible problema de la justicia o
injusticia de la exención tributaria con fines extrafiscales o, para decirlo con lenguaje jurídico más
próximo y directo, el de la legitimidad constitucional de este tipo de exenciones” En: JARACH (Dino),
Finanzas Públicas y Derecho Tributario, 2ª edición, Editorial Abeledo- Perrot , Buenos Aires –
Argentina, 1996
25
“ .... dadas unas ciertas estructuras económicas y políticas, el legislador puede verse obligado a manejar
el instrumento fiscal en contra del principio de capacidad económica para conseguir un mayor grado de
justica en el reparto de la renta” citado por Martín Queralt et al Op cit. Pag. 112.
26
En tal sentido, Martín Queralt et al: “ El sistema tributario se mueve, cada vez más, en un contexto
económico que obliga al Estado a utilizar el tributo como medio de política económica. Una política
económica en la que el Estado ha asumido un decidido protagonismo y que ha producido importantes
mutaciones en el ordenamiento jurídico general...”. Los autores
principios de forma comprensiva y holística, pues, conceptualmente resulta imposible
estudiarles por separado. Así , en En sentencia número 4788-93, la Sala consideró: "El
artículo 18 de la Constitución Política dispone que es obligación de los costarricenses
contribuir para los gastos públicos, lo que significa que tal deber se cumple por medio
de los tributos que el Estado establezca o autorice, según sea el caso y que en todo caso,
deben fundamentarse en los principios generales del Derecho Tributario, que están
implícitos en esa norma. Por ello se dice que el tributo debe ser justo, basado en la
contribución de todos según su capacidad económica y debe responder a los principios
de igualdad… y progresividad. Este último principio responde a una aspiración de
justicia, que se refleja en la máxima de que paguen proporcionalmente más impuestos
quienes cuentan con un mayor nivel de renta, lo que lleva implícito, desde luego, el
principio de la interdicción del tributo confiscatorio.”
La Sala ha dicho en el Voto 633-94 de las 15 :30 horas del 31-1-94 que el impuesto es
un medio de política económica y debe armonizarse con el gasto público y la coyuntura
económica, y su límite es la capacidad tributaria del particular. En este voto la Sala
estableció que el Estado puede tomar parte proporcional de los ingresos de los
particulares para sufragar sus gastos, pero sin anular por esto, la propiedad como tal :
27
FONROUGE G. “Derecho Financiero I”, Depalma, Buenos Aires, p. 307.
En similar posición se encuentra el Voto 5749 – 93 en donde la Sala declaró que “ El
Estado puede tomar parte proporcional que genere el particular, para sufragar sus
gastos, pero siempre que no llegue a anular la propiedad como tal, como sería el caso de
que el tributo absorba totalmente la renta.”
Las circunstancias que hacen que un impuesto devenga confiscatorio, tiene que ver
entonces con dos situaciones : Por un lado, la falta de razonabilidad en el monto de los
tributos que como decíamos arriba con Fonrouge viene determinado en el tiempo y en el
espacio, y por otro, la capacidad contributiva. La combinación de ambos factores, debe
establecer situaciones de imposición que no resulten confiscatorias pues de lo contrario
estaríamos en el supuesto enunciado como inconstitucional por la Sala.
Sobre el tema, el Profesor Pérez Royo ha dicho que “ desde este punto de vista
estrictamente jurídico, como ha señalado muy oportunamente la doctrina, el indicado
límite de la confiscatoriedad confunde dos planos que deben tenerse diferenciados: El
de la regulación de la contribución a los gastos públicos y el de la regulación del
derecho de propiedad.”28
Así, pareciera que debe establecerse en cada caso si, del análisis de las dos situaciones
referidas - razonabilidad del monto del tributo y capacidad contributiva- se está ante una
situación confiscatoria y esta entonces debe atacarse en alguno de esos aspectos,
razonamiento congruente con el criterio de la Sala cuando al respecto ha externado que:
28
PEREZ ROYO F., “Derecho Financiero y Tributario. Parte General.”, Civitas, Madrid, 1994, p. 40.
29
Voto 633-94.
30
TORREALBA NAVAS A, “ Principios de Aplicación de los Tributos”, Investigaciones Jurídicas S.A.,
San José, Costa Rica, 2000.
constitucionales de no confiscatoriedad y por ende la protección del principio
constitucional de propiedad privada.
El principio de progresividad
La idea de que el tributo no es solo un instrumento para financiar los gastos públicos
sino un verdadero medio de redistribución de la riqueza, es uno de los corolarios de la
Teoría de la Hacienda Pública.
Sobre este tema conviene revisar el Voto 6497 de las once horas cuarenta y dos minutos
del dos de diciembre de 1996 que en lo que nos interesa confirma la existencia de este
principio constitucional en nuestro medio:
“ No debe perderse de vista que el régimen fundamental está concebido de tal forma que
las libertades y derechos contenidos en la Carta Suprema no choquen con el sentido de
convivencia humana. Sin duda, nuestro Código Fundamental contiene principios
abiertos de interpretación lógica que son adaptables al momento actual en que las
razones de orden público interés general, bien común, entre otros, conservan su
preponderancia. El legislador ordinario puede al reglamentar los derechos y garantías
individuales, recoger los principios de bien común, de adecuado reparto de la riqueza y
de protección a terceros, previstos en la Constitución para establecer obliglaciones
propias de la actividad comercial.”