La crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada de los ochenta condicion fuertemente las

finanzas pblicas, produjo una larga recesin y limit el margen de maniobra macroeconmico ms all de
ese decenio. El problema no se limitaba al excesivo nivel de endeudamiento de los pases de la regin,
sino que se asociaba sobre todo a la elevada proporcin de deuda pblica denominada en moneda
extranjera. La magnitud de la deuda externa del sector pblico, a la que se sum el hecho de que el
Estado asumi la deuda externa del sector privado, implic que la deuda externa fuera el determinante
principal de la dinmica de la deuda pblica total.
Luego de la dcada perdida, caracterizada por ajustes fiscales y externos que impidieron la recuperacin
de la regin, la relacin entre deuda pblica y PIB tendi a mejorar, al disminuir de cerca del 80% a
comienzos de la dcada de 1990 al 43% en 199713. Ello se debi a una conjuncin de factores incluida la
recuperacin econmica generalizada asociada, en parte, a la reestructuracin de la deuda en varios
pases de la regin y la consecuente reapertura de los mercados financieros14 y la tendencia a la
apreciacin de las monedas locales en varios pases de la regin. A partir de 1998 volvi a aumentar el
cociente entre deuda pblica y PIB como consecuencia del estancamiento relativo que experiment la
regin en el quinquenio siguiente, as como de las fuertes devaluaciones en algunos pases (el Brasil en
1999 y la Argentina en 2001). El grado de endeudamiento pblico en 2002, cuando finaliz un nuevo
perodo de alza del coeficiente entre deuda pblica y PIB, era algo menor que el de comienzos de la
dcada de 1990.
El mejor desempeo relativo de Amrica del Sur y Mxico en comparacin con Centroamrica a partir de la
dcada de 2000 se relaciona directamente con el impacto asimtrico que tiene el aumento de los precios
internacionales de los productos bsicos en los trminos de intercambio de las distintas subregiones. De
hecho, en 2010, cuando volvieron a mejorar los trminos de intercambio para los pases de esta subregin,
solo Amrica del Sur retom la tendencia al desendeudamiento caracterstica del perodo anterior a la
crisis. Sin embargo, no toda la mejora se debe a la evolucin favorable de los trminos de intercambio. La
existencia de reglas fiscales en varios pases de Amrica del Sur, as como la implementacin de
estrategias exitosas de administracin de pasivos (mejora del perfil de vencimientos, renegociaciones,
reestructuracin de deuda, menor descalce de tasas, desdolarizacin de pasivos, entre otras) coadyuvaron
tambin a este resultado. En tal sentido, se advierte una clara tendencia al uso ms intensivo de
instrumentos de deuda interna
Espacio fiscal y desempeo econmico
Ante las limitaciones que enfrenta el manejo de la poltica monetaria en economas con una elevada
apertura de la cuenta financiera y de capital y, en general, un grado relativamente bajo de intermediacin
financiera en comparacin con los pases desarrollados, como es el caso de prcticamente todos los pases
de Amrica Latina y el Caribe, la poltica fiscal debe desempear un rol de suma importancia16. Hay
seales positivas en el comportamiento de la poltica fiscal en la ltima dcada. En el pasado, la poltica
fiscal de los pases de la regin, al acentuar, ms que atenuar, las fluctuaciones econmicas, ha sido
frecuentemente procclica17. Esta tendencia ha cambiado, de modo tal que en la dcada de 2000 gran
parte de los pases de la regin adoptaron una postura contracclica o, en todo caso, menos procclica,
como se constata en la efectiva reaccin de los gobiernos frente a la gran recesin internacional de 2008 y
2009 (CEPAL, 2010b). Las polticas contracclicas aplicadas durante dicha crisis han sido benficas para la
estabilidad y el crecimiento. La poltica fiscal no solo se ha transformado en un factor estabilizador de las
expectativas de los agentes econmicos sino que adems se le ha otorgado un papel ms protagnico en
la creacin de empleo y el sostenimiento del dinamismo econmico de la regin. En tal sentido, el control
de las finanzas pblicas es hoy un activo significativo de la regin en su conjunto. Como se demostr en la
crisis y en el perodo posterior, los espacios fiscales bien aprovechados pueden contribuir a fortalecer el
ciclo expansivo de la regin, adems de morigerar las reversiones coyunturales y promover (por medio de
la inversin pblica) una estrategia de cambio estructural hacia la eficiencia dinmica. En otras palabras,
todo indica que la regin est en la actualidad mejor preparada que en el pasado para disear y aplicar
polticas fiscales contracclicas. Los grficos siguientes lo ilustran a partir de informacin del
comportamiento fiscal en las ltimas dos dcadas (vanse los grficos IV.12.a y IV.12.b). En ellos se
reflejan las evoluciones del gasto pblico y de la deuda pblica en las dos fases de bonanza (1991-1998 y

2003-2008) y de recesin (1999-2002 y 2008-2010). Esto permite identificar situaciones en que mediante
la poltica fiscal se adopt una posicin contracclica en sentido estricto cuando el gasto pblico y la
deuda pblica se contraen en la expansin (o aumentan en la recesin) simultneamente y en sentido
dbil cuando la deuda pblica disminuye (aumenta) y el gasto pblico crece (disminuye), siempre
expresando las variables como porcentajes del PIB.
En la implementacin de una poltica fiscal contracclica se enfrentan dos grandes desafos. El primer
desafo es conseguir el suficiente espacio fiscal para hacer frente al aumento del nivel del gasto necesario
para impulsar la demanda agregada y el crecimiento de la economa en la fase contractiva del ciclo. Este
mayor espacio fiscal puede generarse, en la poca de auge, mediante un mayor ahorro pblico que
permita administrar los impactos de choques adversos sin poner en juego la sostenibilidad financiera del
Estado (vase el captulo VI). Un segundo desafo es que el mayor espacio fiscal debe complementarse con
una mejora en la posicin externa de la economa, que permita suplementar los recursos generados
internamente con otros procedentes del exterior. Es decir, una poltica fiscal contracclica debe estar
apoyada tambin en una poltica monetaria y cambiaria conducente a contar con reservas internacionales
que eviten el estrangulamiento externo y niveles de tipo de cambio real que prevengan la emergencia de
un dficit externo no sostenible. En tal sentido, un factor relevante para explicar la capacidad de reaccin
en el perodo comprendido entre 2008 y 2009 fue la holgura externa que experiment parte importante de
la regin en el perodo anterior a la crisis, ya sea por razones exgenas (mejora en los trminos de
intercambio, condiciones financieras internacionales favorables) o endgenas (una actitud alerta frente a
los efectos negativos del exceso de endeudamiento externo en contextos de elevada liquidez
internacional, polticas de desendeudamiento externo y de acumulacin de reservas internacionales). En
otras palabras, el anlisis del espacio fiscal debe considerar la dinmica del sector externo de la economa.
Un mismo paquete de medidas contracclico puede implicar diferentes trayectorias en materia de
desequilibrio externo dependiendo del resultado de la cuenta corriente y las posibilidades de financiarlo.
De all la necesidad de realizar un anlisis integrado de las restricciones externa y fiscal, sin perjuicio de la
importancia que adquiere por s mismo el manejo sustentable de las finanzas pblicas. Existen distintas
medidas de espacio fiscal en la literatura. Unas ponen nfasis en la relacin entre el margen de maniobra
fiscal y el equilibrio financiero del sector pblico (Heller, 2005)19; otras hacen hincapi en la relacin entre
las polticas pblicas y la capacidad de movilizar recursos desde el Estado para cumplir con determinados
objetivos de desarrollo (Roy y Heuty, 2009). En las primeras, se privilegia el anlisis de la sostenibilidad de
la deuda pblica, prestando especial atencin a la eventual aparicin de inconsistencias entre acervos y
flujos; en las segundas, se pone en primer plano el problema de la disponibilidad de recursos del Estado,
en general asociada a una carga tributaria insuficiente, aunque la falta de recursos para financiar las
polticas pblicas puede tambin estar asociada a inconsistencias entre acervos y flujos.
La evolucin del espacio fiscal de las subregiones y pases de la regin (vanse el grfico IV.15 y el cuadro
IV.3, respectivamente) exhibe, a partir de 2003, una continua mejora, con la excepcin de los pases del
Caribe, cuyo espacio se ha mantenido en un nivel negativo en forma sistemtica debido a su mayor nivel
de endeudamiento y a las dificultades que enfrentan en el campo fiscal por efecto de factores exgenos,
como choques climticos o precios externos. La evolucin positiva de la regin se explica tanto por el
aumento de su crecimiento, como por las mejores condiciones externas y las polticas de
desendeudamiento (incluida la Iniciativa en favor de los pases pobres muy endeudados). Adems,
muestra el uso de la capacidad fiscal para hacer frente a la crisis, que se expresa en una reduccin de la
brecha entre el balance primario requerido y el efectivo. La gran mayora de los pases tendieron a
recuperar el espacio fiscal despus de la crisis, si bien con cierta mayor lentitud en el caso de
Centroamrica. La existencia de espacio fiscal no es suficiente para una poltica contracclica. Ms all de
la dinmica de sus indicadores, es necesario considerar su interaccin con el sector externo. Desde este
punto de vista, se observan entre los pases de la regin tendencias dispares de su capacidad para
enfrentar choques y evitar que la disponibilidad de recursos externos se transforme en una traba para la
accin contracclica y el crecimiento.
Es importante evitar situaciones de vulnerabilidad externa que obstaculicen la implementacin de polticas
fiscales contracclicas. En tal sentido, desde una perspectiva que contempla el predominio de la balanza de

pagos en la dinmica de corto plazo, la posicin externa de una economa puede resultar tan importante
como la del sector pblico. En este plano, adems de la poltica fiscal, las polticas monetaria y cambiaria
cumplen un papel fundamental debido a su incidencia en el sector externo. La dinmica de los trminos de
intercambio no siempre contribuir a fortalecer los frentes externo y fiscal simultneamente moviendo a
las economas hacia el cuadrante virtuoso. En resumen, en el campo fiscal se han hecho avances
importantes, que deben ser profundizados, tanto en trminos de la fiscalidad para la igualdad, como en
trminos de creacin de espacio fiscal y de su vnculo ms efectivo con la calidad de la inversin y su
papel en el cambio estructural. La mejora del espacio fiscal para desarrollar polticas contracclicas
requiere la aplicacin de medidas que permitan aumentar de manera sistemtica el ahorro de recursos en
las pocas de auge. En el captulo VI se discutirn los distintos instrumentos de poltica a los que se puede
recurrir para tal efecto, como los fondos de estabilizacin para acumular los ingresos transitorios derivados
de cambios favorables en los trminos de intercambio, las reglas fiscales estructurales y los distintos tipos
de estabilizadores automticos.
Poltica monetaria, tipo de cambio e inflacin 1. Inflacin, poltica monetaria y el tipo de
cambio como ancla nominal en los aos noventa
La poltica monetaria tiene un papel importante en la bsqueda de la estabilidad y el crecimiento,
actuando de forma coordinada con la poltica fiscal. En un grupo importante de pases de la regin, el
desafo en los aos noventa fue reducir los muy altos niveles de inflacin heredados de la dcada perdida
de los aos ochenta. En efecto, luego de experimentar tasas de inflacin elevadas durante los aos
setenta, ochenta e inicios de los aos noventa, incluidos varios episodios de hiperinflacin, durante la
segunda mitad de esa ltima dcada los pases de Amrica Latina y el Caribe lograron bajar el ritmo de
incremento de los precios. An en la primera mitad de los aos noventa hubo tasas de inflacin bastante
elevadas (vase el cuadro IV.4); entre 1991 y 1994 en algunos de los pases de la regin se registraron
tasas de inflacin de tres dgitos (Argentina, Per, Suriname y Uruguay) y cuatro dgitos (Brasil y
Nicaragua). Posteriormente, hacia fines de ese decenio, las tasas de inflacin tendieron a converger a un
dgito en casi toda la regin, con pocas excepciones.
En muchos casos la estabilizacin de precios se logr mediante la instrumentacin de programas
monetarios que establecieron el tipo de cambio como ancla nominal, no solo en las economas ms
pequeas de Centroamrica y el Caribe donde an tiene cierta preponderancia este tipo de rgimen
Cambio estructural para la igualdad: Una visin integrada del desarrollo CEPAL 190 monetario sino
tambin en algunas de las economas de mayor tamao de Amrica del Sur23. Estos programas se
implementaron en general junto con polticas de apertura comercial y financiera, y de desregulacin de los
mercados internos, incluidos el financiero y el laboral. La combinacin de programas de estabilizacin
basados en el tipo de cambio como ancla nominal y reformas de mercado, particularmente apertura
comercial, dio lugar a un fuerte alineamiento de los precios de los bienes y servicios transables con los
precios externos, que coadyuv al logro de la estabilizacin, pero condujo a procesos de apreciacin del
tipo de cambio significativos, especialmente en la Argentina y el Brasil. Ello aceler en algunos casos el
proceso de especializacin de la produccin y la exportacin de recursos naturales que se derivaba de las
reformas econmicas que se consolidaron en los aos noventa. Estas reformas no solo implicaban la
reduccin de la proteccin arancelaria y de otros instrumentos de poltica comercial, sino tambin el
desmantelamiento de los instrumentos de poltica industrial
Estos factores la apertura comercial y la sustitucin de oferta nacional por oferta importada, la
apreciacin de las monedas locales y la cada de los precios internacionales de los hidrocarburos y los
metales y minerales contribuyeron a reducir las presiones inflacionarias por el lado de la oferta, al
disminuir los costos laborales y de los insumos y bienes finales transables. Ello permite comprender el
hecho de que el proceso de estabilizacin se haya producido, contrario sensu, en un perodo de relativa
prosperidad econmica como el que se produjo en gran parte de la regin entre 1990 y la crisis asitica de
1997, al margen de la crisis mexicana de 1994. Aunque la reduccin de la inflacin fue un fenmeno
global, la obtencin de supervits primarios fue un logro mayor de las finanzas pblicas en la regin, que
tuvo efectos sobre la dinmica de la demanda agregada y las expectativas inflacionarias (

Hacia una mayor flexibilidad cambiaria Desde finales de los aos noventa, ha ganado aceptacin
internacional la adopcin de regmenes de metas de inflacin (Blanchard, 2008), que se caracterizan por el
anuncio oficial de una meta inflacionaria para uno o ms perodos consecutivos, con el reconocimiento
explcito de que una tasa de inflacin baja y estable es el objetivo primordial de la poltica monetaria
(Bernanke y Mishkin, 1997). En este tipo de esquema, la principal herramienta para la estabilizacin de la
inflacin es la tasa de inters nominal de corto plazo. Mediante esta tasa se procura incidir en la estructura
de tasas de inters segn plazo y, por ese medio, en las decisiones de cartera de los agentes econmicos
y en los distintos componentes de la demanda agregada a fin de sostener la actividad y el empleo en un
nivel que mantenga las expectativas de inflacin alineadas con la meta oficial31. Idealmente, los
regmenes de metas de inflacin suponen esquemas cambiarios de flotacin libre aunque, como se aprecia
ms adelante, en la prctica tienden a preponderar situaciones intermedias o de flotacin administrada.
En el marco de un rgimen de metas de inflacin, la meta oficial constituye el ancla nominal de la
economa; es por eso que, en este tipo de esquema, la credibilidad de la autoridad monetaria asume una
importancia crucial. Un supuesto bsico es que un banco central creble coadyuva a que la meta oficial de
inflacin sea internalizada por los agentes econmicos en el proceso de formacin de expectativas y toma
de decisiones de consumo, inversin y de cartera. Ello explica, a su vez, la importancia que se asigna a la
independencia o autonoma operacional de los bancos centrales en este tipo de regmenes monetarios32.
Desde esta perspectiva, otros dos conceptos importantes son los de predictibilidad y reputacin del banco
central33. En este tipo de esquema, en que la credibilidad del banco central resulta determinante para la
efectividad de la poltica monetaria, la bsqueda y consolidacin de la reputacin puede devenir en uno de
los objetivos intermedios de la autoridad monetaria. Sin embargo, existe el riesgo de que este objetivo
intermedio se convierta en objetivo final. As, por ejemplo, el afn por fortalecer su reputacin puede llevar
a las autoridades monetarias a sobrerreaccionar ante un choque de oferta transitorio como, por ejemplo,
un incremento temporal de los precios internacionales de los productos bsicos. Esto resulta en particular
relevante en una regin como Amrica Latina y el Caribe, que es relativamente ms susceptible a choques
de oferta que a perturbaciones de demanda.
Poltica monetaria y tipo de cambio en el contexto del auge de los productos bsicos
Durante la dcada de 2000, los pases de Amrica Latina y el Caribe tuvieron que enfrentar el desafo del
control de la inflacin en un contexto de crecientes precios internacionales de productos bsicos y gran
liquidez externa. No obstante, las tasas de inflacin en la regin se mantuvieron relativamente bajas,
situndose entre el 6% y el 10%, excepto en 2009, cuando se redujeron al 4,5%. En varios de los pases
que siguen metas de inflacin, en un nmero significativo de aos, los resultados obtenidos se situaron
muy cerca del tope superior de las bandas establecidas, sobrepasndolas en varios aos (vase el cuadro
IV.5). Ello se produjo en el marco de una tendencia bastante generalizada a la apreciacin cambiaria,
inducida por el contexto financiero internacional y por las propias respuestas de poltica de los pases de la
regin.
Recapitulando
En este captulo, se han discutido los principales aspectos de la evolucin de la poltica macroeconmica
en la regin en las ltimas dos dcadas, destacando sus fortalezas y debilidades. Se han logrado avances
importantes en cuanto a la construccin del espacio fiscal y el uso contracclico de las polticas fiscal y
monetaria, pero hay mucho para hacer en cuanto a vincular estrechamente la poltica industrial y la
poltica macroeconmica, para que acten en conjunto en favor del cambio estructural. En materia de
poltica fiscal, si bien no en forma generalizada an, se han introducido instrumentos anticclicos, tales
como mtodos plurianuales de presupuestacin y fondos de estabilizacin o de acumulacin de ingresos
extraordinarios (este tema se aborda en el captulo VI). Estos instrumentos, junto con la reduccin de la
deuda externa pblica como resultado, entre otros factores, de los altos precios de las exportaciones y
los programas de reduccin directa como la Iniciativa en favor de los pases pobres muy endeudados han
ido creando una mayor capacidad de accin contracclica. No ha existido para este esfuerzo un correlato
en el fortalecimiento del financiamiento de las necesidades de gasto mediante el sistema tributario. Si bien
hay progresos, la carga tributaria en la regin contina siendo inferior a la que correspondera al nivel de
desarrollo de sus pases, con una composicin caracterizada por la preponderancia de los impuestos

indirectos, de sesgo regresivo. As, a pesar de los avances mencionados, la situacin fiscal de la regin
dista an de consolidarse plenamente. Un esfuerzo en tal sentido requerir de un pacto fiscal que
establezca las bases del financiamiento equitativo y progresivo de las necesidades que conlleva el
desarrollo econmico y social.
La poltica monetaria tambin ha adquirido progresivamente un carcter contracclico, si bien en este
aspecto se mantienen entre los pases diferencias significativas, que en general estn asociadas a su
grado de desarrollo financiero. En un nmero relevante de pases la orientacin la establecen polticas
regidas por objetivos de inflacin, en que se emplea la tasa de inters como principal herramienta. En
otros, en cambio, se aplican mtodos de regulacin de los agregados monetarios para tal fin. Durante las
ltimas dos dcadas, en especial a partir de 2001, se han realizado en los pases de Amrica Latina y el
Caribe importantes progresos en la reduccin de los niveles inflacionarios, lo que representa un
significativo avance para las polticas de reduccin de la pobreza y la indigencia, dados los efectos
regresivos de la inflacin. Ello es un resultado de las lecciones aprendidas de las experiencias de alta
inflacin de dcadas previas, as como de factores externos, como las bajas mundiales de los precios de
los combustibles y los alimentos en los aos noventa y por la reduccin de los costos salariales derivada
de la significativa alza de la produccin y el comercio mundial de China. A la vez, este logro tambin fue
resultado de finanzas pblicas ms equilibradas a partir del nuevo siglo, fortalecidas tanto por las reformas
tributarias como, en varios casos, por la bonanza fiscal derivada del auge de los precios de las
exportaciones de productos bsicos. Como se ha sealado, este ltimo factor afect a las economas en
forma heterognea, y los pases centroamericanos y caribeos importadores netos de alimentos y
combustibles resultaron perjudicados en sus trminos de intercambio, lo que tambin afect
negativamente su situacin fiscal ante la necesidad de compensar los efectos sociales de esas alzas. Con
cierta independencia del rgimen monetario adoptado, se observa en la regin una tendencia de largo
plazo hacia la apreciacin real. Si bien ello se verifica en el marco de una tendencia mundial a la prdida
de valor de las monedas de reserva, en ciertos casos se ha originado en el uso directo o indirecto del tipo
de cambio nominal como herramienta antiinflacionaria. Esta tendencia a la apreciacin cambiaria plantea
una disyuntiva entre el objetivo de estabilizacin de la inflacin a corto plazo y el impulso estratgico a
sectores exportadores y nuevos sectores, incluidos los que sustituyen importaciones. Los procesos de
apreciacin real no solo afectan la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables no
tradicionales, dificultando la diversificacin de la estructura productiva, lo que compromete la estabilidad y
el ritmo de crecimiento a mediano y largo plazo, sino que pueden exponer a las economas de la regin a
dinmicas de vulnerabilidad externa que suelen conducir a situaciones de inestabilidad real. La situacin
del sector externo condiciona el espacio fiscal. Resulta importante considerar las polticas
macroeconmicas en forma integrada, e incluir en el anlisis efectos que trasciendan los mbitos
tradicionales de la poltica fiscal y monetaria, como los efectos sobre la estructura productiva y el riesgo
de la prdida de capacidades en el largo plazo. El papel de los diversos instrumentos, incluidos entre otros
la poltica cambiaria y las regulaciones macroprudenciales, as como su relacin con los objetivos de
cambio estructural e inclusin social, se discuten ms adelante.
HETEROGENIDAD
El cambio estructural que se propone en este documento, que implica dar impulso a actividades de alta
productividad, constituye claramente una poltica distributiva1. A largo plazo, el conjunto de polticas de
desarrollo econmico que impulsaran el cambio estructural virtuoso seran iniciativas distributivas en
sentido amplio, ya que modificaran la generacin de ingresos que surge del proceso productivo. Este
cambio estructural permitira crear oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad e
incrementar el nivel de empleo en general. En consecuencia, los ingresos de la poblacin aumentaran y,
al final del proceso, se lograra una distribucin ms igualitaria2. Sin embargo, a mediano y corto plazo,
una mayor demanda de trabajadores cualificados para los sectores de alta productividad en expansin
podra provocar un aumento de la desigualdad laboral y, por ende, de la desigualdad en general. En el
trnsito hacia economas ms homogneas y con un nivel mayor de productividad, el alto peso del sector
informal en los mercados de trabajo de la regin seguir siendo el principal desafo en materia de
proteccin social, que es una esfera en la que la regin todava hace frente a importantes deficiencias.

Tambin podran producirse fricciones significativas en el mercado de trabajo, que debera contar con
mecanismos de proteccin para los trabajadores ms vulnerables. Asimismo, en ese contexto de cambio
estructural, es fundamental la adecuacin de la oferta laboral a los requerimientos de la nueva demanda,
lo que afecta sobre todo a la capacitacin y la creacin de capacidades.
El objetivo ltimo contina siendo garantizar la universalidad de la proteccin social. Ello implica un triple
desafo, esto es: a) resolver las deficiencias histricas en materia de proteccin social, que se deben en
gran medida al dficit de cobertura del sistema contributivo y a las insuficiencias del sistema no
contributivo, lo que priva a muchas personas del acceso oportuno a las redes de proteccin; b) mitigar los
efectos de vulnerabilidad provocados por las fluctuaciones del crecimiento y el impacto de las crisis
econmicas; y c) proteger a la poblacin afectada temporalmente por los cambios estructurales en el
mercado de trabajo. A largo plazo, una mayor presencia de actividades de alta productividad traera
consigo importantes mejoras en materia de seguridad social. No obstante, en el perodo de transicin,
sera necesario establecer y fortalecer instrumentos redistributivos que ofrecieran garantas concretas de
proteccin. Esos instrumentos deberan atender a las particularidades y necesidades especficas de cada
sociedad, as como a los diversos grupos de la poblacin. En los captulos previos se ha evidenciado que
los patrones de inversin refuerzan un escenario de agudas brechas en materia de productividad, lo que, a
su vez, se traduce en segmentaciones estructurales del mercado de trabajo, tanto en lo que respecta al
acceso a empleos dignos como a los ingresos salariales. Esa segmentacin pone de manifiesto la elevada
incidencia del empleo informal y la baja proporcin de la poblacin protegida por la seguridad social desde
el mbito laboral, lo que provoca profundas desigualdades y vacos en materia de proteccin social3. Por lo
tanto, el elevado grado de desigualdad que persiste en la regin est relacionado con el funcionamiento
interactivo de una cadena compuesta por la heterogeneidad estructural, el mercado de trabajo y la
proteccin social. En esta secuencia, la heterogeneidad estructural es el punto de partida fundamental, ya
que es el primer eslabn de la cadena de reproduccin de la desigualdad. El mercado de trabajo opera
como espacio bisagra hacia el que se trasladan los efectos de la desigualdad estructural, donde se
distribuyen los logros de la productividad, se estratifican los empleos y los ingresos, y desde el que se
accede, tambin de forma estratificada, a la proteccin social. El tercer eslabn, la proteccin social,
refleja en buena medida lo que ocurre en los dos anteriores, pero, al mismo tiempo, segn las polticas que
se adopten en la materia, es un espacio que permite reforzar o neutralizar la desigualdad. En contraste, la
dinmica positiva que supondra la gestin del ciclo y el cambio estructural, con convergencia productiva,
permitira que la economa desarrollara sus potencialidades y, a largo plazo, que la sociedad se beneficiara
de ello de manera ms igualitaria. El principal mecanismo en el que convergen ambos procesos (el
desarrollo productivo y la igualdad social) es, sin duda, el mundo del trabajo, que se podra calificar de
motor principal de la inclusin social. Es en ese mbito donde habra que procurar que la sociabilidad
ampliada se diera en un contexto de mayor desarrollo de la capacidad de todos los miembros de la
sociedad, con mejores oportunidades para retribuir esas capacidades productivamente y mejores
condiciones para armonizar los intereses de los distintos actores del mbito laboral. Los logros en materia
de empleo no solo estn relacionados con una mayor convergencia en torno al empleo de calidad y la
consiguiente disminucin de las brechas en materia de ingresos laborales y acceso a la seguridad social,
sino que esas dinmicas estn inscritas en el marco del empleo con plena titularidad de derechos
sociales, como se seal en La hora de la igualdad (CEPAL, 2010a). Esto implica que los impactos
positivos del cambio estructural deberan articularse mediante instituciones propias del mbito laboral y la
negociacin colectiva, lo que contribuira a hacer efectivos los derechos especficos del trabajo decente y a
una apropiacin ms igualitaria de los beneficios del progreso y el aumento de la productividad. Por lo
tanto, como se plante en el documento recin mencionado, una mayor igualdad en el mbito del empleo
est relacionada, al mismo tiempo, con los ingresos y con la ciudadana. Al abordar la transicin desde una
estructura productiva altamente heterognea hasta la existencia de hogares con ingresos notablemente
desiguales, es necesario analizar lo que acontece en el mercado de trabajo, tanto en lo que atae al
empleo como a los ingresos laborales. Las diferencias de productividad se traducen en diferencias en
materia de ingresos laborales, lo que, conjuntamente con el empleo, afecta al patrn distributivo entre los
hogares. No obstante, cabe sealar que en esa transicin operan diversos factores que la convierten en
una relacin compleja, como se analizar ms adelante. Entre esos factores destacan la propiedad de los
activos productivos y no productivos4, el nivel educativo, las polticas pblicas en materia de

transferencias e impuestos, la institucionalidad laboral y la estructura familiar. En La hora de la igualdad ya

se plante la importancia de conjugar la disminucin de las brechas de productividad con su impacto
incluyente e igualitario, tanto en lo que respecta a los ingresos laborales como al acceso a los activos
productivos, as como en relacin con un conjunto de polticas sociales que tengan un efecto redistributivo,
disminuyan los riesgos de la poblacin vulnerable y promuevan el desarrollo de la capacidad en el
conjunto de la sociedad (CEPAL, 2010a). Tambin se seal que la igualdad social y un dinamismo
econmico que transforme la estructura productiva no son aspectos que estn reidos entre s, sino que es
necesario crecer con menos heterogeneidad estructural y ms desarrollo productivo, y promover la
igualdad potenciando la capacidad de las personas y movilizando energas desde el Estado. Adems, se
indic que, en materia de igualdad, el Estado debe ocuparse de aumentar la participacin de los sectores
excluidos y vulnerables en los beneficios del crecimiento. En ese contexto, la igualdad de ciudadana en
cuanto a los derechos, la voz pblica y la actuacin como sujetos plenos es el factor que vincula las
polticas con la igualdad social, y para ello es necesario un Estado que influya en la orientacin del
desarrollo y que tenga capacidad real para asignar recursos y cumplir las funciones de regulacin. En este
captulo se profundiza en las orientaciones planteadas en dicho documento, haciendo especial hincapi,
como punto de partida, en la manera en que debe operar el cambio estructural virtuoso para favorecer la
igualdad en el mbito del empleo y de los ingresos. En primer lugar, se analizan los canales de vinculacin
entre la heterogeneidad estructural y la desigualdad. El mbito del empleo resulta especialmente
importante para comprender esa relacin, por lo que se considera con ms detalle desde una perspectiva
que tiene en cuenta tanto los ciclos econmicos como la estructura productiva. Se analizan
particularmente las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, que pueden abordarse desde la
perspectiva de la desigualdad funcional del ingreso o desde la perspectiva relacionada con los ingresos
laborales de las personas. Por ltimo, se examina la evolucin de la desigualdad del ingreso en la regin
durante las ltimas dos dcadas.
La CEPAL ha destacado a lo largo de las ltimas dcadas dos caractersticas distintivas de la estructura
econmica y social de la regin: la alta heterogeneidad de la estructura productiva y los elevados niveles
de desigualdad en diversos mbitos, que suelen resumirse en elevados ndices de desigualdad de los
ingresos. Como se plante en CEPAL (2010a), la heterogeneidad estructural constituye un elemento
fundamental a considerar en la formulacin de polticas que tengan como objetivo armonizar el aumento
del crecimiento y la igualdad. En los estudios que dieron lugar al concepto de heterogeneidad estructural
se sealaba que existan tres sectores: uno tradicional, con bajos niveles de productividad e ingresos; otro
moderno, integrado por actividades fundamentalmente exportadoras y grandes empresas; y un estrato
intermedio, compuesto por sectores cuya productividad era similar a la del promedio de los pases de la
regin (CEPAL, 1964; Pinto, 1973). La heterogeneidad estructural se caracteriza por la coexistencia en una
misma economa de sectores productivos que seran caractersticos de las economas en distintos
momentos de su desarrollo, junto con un gran peso relativo de los sectores de baja productividad. En los
pases de la regin existe una estructura exportadora basada en las materias primas y poco diversificada,
con el consiguiente efecto en la estructura productiva, donde las dificultades para la propagacin del
progreso tcnico impiden superar la situacin y perpetan las brechas de productividad. La CEPAL ha
analizado la heterogeneidad estructural mediante distintos indicadores. Desde uno de los enfoques, se
hace hincapi en las diferencias de productividad de los distintos sectores de actividad, mientras que
desde otra perspectiva se analizan fundamentalmente las diferencias entre las distintas unidades de
produccin, segn el tamao de las empresas y la forma de insercin laboral (vase el recuadro V.1). Los
dos anlisis de la heterogeneidad (por sectores y por estratos productivos) resultan complementarios y
permiten comprender el fenmeno de la heterogeneidad estructural en la regin. Los ingresos de los
trabajadores son un eslabn fundamental que vincula la heterogeneidad estructural y la desigualdad del
ingreso. Para comprender ms profundamente las diferencias en materia de ingresos laborales, no solo
hay que tener en cuenta las diferencias de productividad entre los distintos sectores de actividad o
estratos productivos, sino tambin las diferencias en cuanto al desarrollo de la capacidad, que estn muy
determinadas por el origen socioeconmico de la poblacin ocupada, as como las asimetras de poder
entre los empleadores y los trabajadores, que se manifiestan en las negociaciones salariales. De hecho, las
desigualdades en materia de productividad no se dan solamente entre los sectores y estratos productivos
de la economa, sino tambin en el seno de esos estratos y sectores, donde conviven trabajadores que

tienen productividades muy diferentes, asociadas a las diferencias de nivel educativo. Por ello, es
menester armonizar la promocin del cambio estructural virtuoso (y la expansin del empleo en sectores
de mayor productividad) con un gran esfuerzo destinado a igualar las oportunidades de desarrollo de la
capacidad, tanto en el sistema educativo formal como en los sistemas de capacitacin.

Ingresos laborales y desigualdad El enfoque ms extendido en las ltimas dcadas para analizar la
desigualdad del ingreso consiste en estudiar la distribucin entre personas u hogares. Este enfoque tiene
un fundamento esencialmente microeconmico y las herramientas tericas y metodolgicas disponibles
permiten avanzar en la comprensin de los determinantes. Sin embargo, la perspectiva inicial de la teora
econmica acerca de la distribucin del ingreso parta de un enfoque agregado, donde resultaba
fundamental el anlisis de cmo se reparta el ingreso generado por la actividad econmica entre los
participantes en el proceso productivo (bsicamente, la apropiacin del ingreso por los factores
productivos). En esa lnea clsica, el peso de la masa salarial en el producto total generado por la
economa es un indicador fundamental (Atkinson, 1997).
El mercado de trabajo y su institucionalidad son el espacio de conexin entre la heterogeneidad de la
estructura productiva y las marcadas desigualdades de los ingresos de los hogares. El acceso al empleo y
los ingresos laborales son los determinantes fundamentales de la desigualdad del ingreso. En el caso del
empleo, siguiendo la lgica expuesta en los captulos anteriores, resulta fundamental su vinculacin con el
ciclo econmico, por una parte, y con la estructura productiva, por la otra.
Las dos fases expansivas presentan diferencias importantes desde el punto de vista de la dinmica del
empleo y, por ende, de la evolucin de las condiciones de vida de la poblacin. En trminos generales,
cabra esperar que una mayor tasa de crecimiento econmico se viera acompaada por un aumento de la
demanda laboral y de las tasas de ocupacin, lo que contribuira a reducir la tasa de desempleo. Sin
embargo, no siempre se produce este tipo de dinmica virtuosa. La estructura productiva, considerada
segn el tamao de los agentes econmicos, resulta decisiva a la hora de explicar la dinmica del empleo

a lo largo del ciclo. En general, en ausencia de negociaciones y polticas laborales en defensa del empleo,
las empresas ms grandes suelen reducir el empleo en la fase contractiva del ciclo y aumentar las
contrataciones en la fase expansiva. Las empresas ms pequeas, aunque muestran una mayor
resistencia a despedir trabajadores en las recesiones y una incorporacin ms lenta en las etapas
expansivas, son especialmente vulnerables a la cada de la demanda. Ms an, en las crisis econmicas,
las microempresas funcionan como refugio, por lo que la cantidad de empleo en ellas puede aumentar, ya
que concentran el trabajo independiente y, en muchos casos, el sector informal. Esto refleja el esfuerzo de
supervivencia de los trabajadores en economas que carecen de seguros de desempleo. La dinmica de la
oferta de trabajo tambin es fundamental para explicar el impacto de los procesos de crecimiento en el
empleo y, sobre todo, en el desempleo (OIT, 2000)9. La dinmica del ciclo econmico no afecta solamente
al nmero de puestos de trabajo que se generan, sino tambin a su calidad. En las fases recesivas, la
contraccin de la actividad econmica suele aumentar el desempleo y la informalidad laboral. La falta de
dinamismo econmico en la fase descendente del ciclo conduce a amplios sectores de la poblacin a
buscar medios alternativos al mercado de trabajo formal para obtener ingresos (CEPAL/OIT, 2009). Ese
aumento de la informalidad supone un deterioro de las condiciones de vida de la poblacin, ya que suele
basarse en actividades que implican una menor productividad y, por lo tanto, menores ingresos y la
ausencia o debilidad de los mecanismos de proteccin social vinculados al trabajo. Se trata, sin embargo,
de un deterioro menor de las condiciones de vida que el que resultara de una situacin de desempleo
total. Esto afecta particularmente a los trabajadores que tienen menores niveles de cualificacin e ingresos
ms bajos, a las mujeres y a los jvenes, as como a sus hogares, que suelen ser los ms afectados por las
recesiones.
Otra manera de analizar la desigualdad del ingreso en el mercado de trabajo es vincularla a las brechas de
productividad. Las remuneraciones de los trabajadores del sector informal son en promedio notablemente
inferiores a las de los trabajadores del sector formal. La comparacin de los promedios al final del perodo
indica que los trabajadores informales ganaban entre un 36% y un 80% menos que los trabajadores del
sector formal, segn el pas de que se trate (vase el grfico V.11). Al comparar los promedios simples
correspondientes a 1998 y 2010 no se detecta una tendencia uniforme entre los pases. En algunos
(Argentina, Brasil, Chile, Panam y Paraguay) la relacin entre las remuneraciones de los trabajadores del
sector formal e informal creci, lo que indica un descenso en la brecha, mientras que en otros (Costa Rica,
Ecuador, Honduras, Mxico y Uruguay) disminuy, lo que indica una profundizacin de la brecha. Estas
brechas obedecen, en parte, a las distintas caractersticas de los trabajadores de ambos sectores, en
particular el nivel educativo, la edad y los sectores de actividad. Como se muestra en el cuadro V.7, los
aos de educacin de los trabajadores del sector informal son considerablemente inferiores a los del
sector formal, aunque en la ltima dcada, en la mayora de los pases, las brechas se han acortado. En el
grfico V.12 se puede observar que la probabilidad de insertarse en el sector informal o de baja
productividad es decreciente con el nivel educativo.
A manera de recapitulacin, aunque ha habido una disminucin de la desigualdad personal del ingreso,
ello no ha supuesto una mejor distribucin funcional, que es la que resulta de la relacin entre los
propietarios de los factores productivos, en particular, entre el capital y el trabajo. En la mejora de la
distribucin personal, las polticas pblicas destinadas a cerrar las brechas educativas y salariales, as
como las polticas redistributivas, que incluyen las transferencias no contributivas, los aumentos en los
salarios mnimos y la negociacin salarial, han tenido un sesgo progresivo. La dinmica en favor de la
igualdad vinculada al cambio estructural que se propone en este documento implicara un mercado de
trabajo en el que la creciente oferta de trabajadores cualificados encontrara una demanda igualmente
dinmica. De esa manera, medida en que se fortaleciera su poder de negociacin, los trabajadores podran
apropiarse de una proporcin mayor de las ganancias de la productividad (en forma de salarios reales ms
elevados). Este proceso no suceder espontneamente, sino que requiere que se emprendan acciones
simultneas en tres frentes: la adopcin de polticas industriales encaminadas a lograr el cambio
estructural, el establecimiento de polticas macroeconmicas cuyo objetivo sea el crecimiento y el empleo,
y la creacin o el reforzamiento de los sistemas de proteccin social basados en derechos.
CAP 5

Conclusin La evolucin del sector monetario y financiero refleja la economa real de la regin a medida
que se desplaza hacia una fase de crecimiento ms lento. Los amortiguadores externos siguen siendo
fuertes segn la mayora de las medidas, pero se han debilitado en los ltimos tiempos ya que los niveles
de reserva ptimos estimados, reflejando los riesgos, han aumentado. Las disyuntivas para la poltica
monetaria se han vuelto ms difciles a medida que las brechas de inflacin han aumentad.o y las brechas
del producto se han desplazado hacia territorio negativo. Aunque las economas ms grandes han sido
capaces de utilizar el tipo de cambio como un amortiguador de shocks, lo que se considera un logro
importante durante la crisis de 200809, no queda claro si esa experiencia se puede repetir de la misma
manera dado el actual estado de la disyuntiva con la inflacin. Adems, hay cada vez ms evidencia de
que los balances de las empresas estn peor. Aunque todava dentro de las normas internacionales, los
ratios de deuda han aumentado, los ratios de cobertura han disminuido y el calendario de amortizaciones
de bonos, sobre todo aquellos denominados en dlares de Estados Unidos que siguen aprecindose, pronto
podra superar a las emisiones. Para responder a las necesidades de liquidez, puede que EL LABERINTO
CMO AMRICA LATINA Y EL CARIBE PUEDE NAVEGAR LA ECONOMA GLOBAL 44 las empresas tengan que
acceder a sus ahorros, acumulados en los sistemas financieros locales. Slo hay informacin imperfecta
sobre los descalces de moneda de las empresas, pero si stos son importantes pueden limitar an ms la
poltica monetaria. Por ltimo, si bien el coeficiente de solvencia y el ratio de liquidez de los bancos siguen
siendo fuertes, actualmente hay cierta evidencia de que los ratios de capital comienzan a disminuir. Los
bancos han mantenido ratios de capital altos y estables a travs de una volatilidad econmica
considerable ajustando otras variables. Parece probable que en los prximos aos de crecimiento
moderado, los bancos limitarn el crecimiento de los prstamos y disminuirn el riesgo de sus carteras de
crdito para asegurar que los ratios de capital regulatorio ajustados por riesgo sigan teniendo un colchn
sustancial por encima de los requisitos. Ahora que los sistemas financieros tienen un tamao importante,
este comportamiento procclico natural podra tener efectos de realimentacin negativos importantes en la
actividad econmica. Dados estos desarrollos, una tarea importante consiste en asegurar que los riesgos
financieros sistmicos sean identificados y evaluados adecuadamente. Estos riesgos incluyen aquellos
relacionados con las hojas de balance de las empresas no financieras, dado que estos riesgos pueden
tener un impacto en los intermediarios financieros e incluso volverse sistmicos. La informacin sobre las
actividades de cobertura de riesgo cambiario de las empresas sigue siendo parcial, y la mejora de la
informacin sobre todos los vnculos entre el sector corporativo y el bancario podra tener un beneficio
sustancial. Estos vnculos incluyen las actividades de cobertura o de otros instrumentos derivados, e
incluyen igualmente los activos lquidos que las empresas tienen en el sistema financiero local, as como
los crditos pendientes. Un riesgo clave es que, con un aumento en las tasas de inters de Estados Unidos
y un dlar que sigue aprecindose, y las tendencias en las hojas de balance de las empresas subrayadas
arriba, las empresas retiren los activos lquidos de los sistemas financieros locales para cumplir con las
obligaciones de pago externas, ejerciendo una presin de financiamiento sobre los bancos. Para formular
una respuesta adecuada, es crucial tener buenos sistemas de informacin para proporcionar alertas
tempranas de ste y otros riesgos.
Cap 6
Conclusiones Los pases se estn enfrentando a decisiones de poltica ms difciles. Para un pas que se
encuentra cerca o en el nivel de producto potencial pero con un alto dficit fiscal estructural y una deuda
creciente, la recomendacin de poltica es clara: se requiere de un programa de consolidacin fiscal. Para
aquellos pocos pases con una brecha del producto negativa y una posicin fiscal slida, se podra
considerar algn tipo de poltica contracclica, pero esa poltica debera ser verdaderamente contracclica y
no sencillamente expansiva, como demostr ser la respuesta a la Gran Recesin en la regin. Los casos de
pases con una brecha del producto negativa pero con un dficit fiscal estructural y una deuda
relativamente alta son ms complejos. Un factor crucial es sondear la reaccin del mercado ante cada
decisin de poltica. Una poltica fiscal prudente podra ser la respuesta adecuada para asegurar tasas de
inters ms bajas y evitar el aumento de la deuda, sobre todo en el contexto de los riesgos actuales para
el crecimiento global y las tasas de inters crecientes en Estados Unidos, y especialmente en pases que
se enfrentan a ingresos fiscales provenientes de las materias primas considerablemente inferiores.

Cap 7
En este contexto, es esencial evitar retroceder las mejoras recientes en los resultados sociales. De hecho,
pareciera que el progreso en la reduccin de la pobreza ya se ha estancado. Es necesario desplegar
polticas para consolidar y aumentar los logros sociales. Ms especficamente, la regin se enfrenta a dos
retos: (i) asegurar que el entorno macroeconmico menos favorable no se traduzca en una mayor
desigualdad y pobreza; y (ii) disear polticas sociales que contribuyan a aumentar la productividad y
acelerar el crecimiento de mediano plazo. A pesar de sus mejores intenciones, las polticas sociales que no
se alineen con la productividad situarn a Amrica Latina y el Caribe en una senda de menor bienestar. Un
gasto social ms inteligente debe ser una respuesta clave al desafo que supone el escenario de bajo
crecimiento prolongado promoviendo mercados laborales ms eficientes, estimulando la acumulacin de
capital humano, ayudando a los trabajadores a ser ms efectivos en sus funciones y, eventualmente, como
se seala en el captulo 2, cerrando las brechas de productividad con otras regiones. Este captulo trata de
cmo se pueden disear aspectos de las polticas sociales en los mbitos de los mercados laborales y la
seguridad social, programas contra la pobreza, salud y educacin para proteger los importantes beneficios
sociales alcanzados y mejorar la posicin de la regin para un crecimiento a largo plazo. El debate se
centra en tres mbitos: mejorar la eficiencia centrndose en la calidad, promover la estabilidad y
proteccin de los ingresos sin distorsionar los incentivos de los trabajadores, proceder con cautela en
relacin con la aprobacin de compromisos potencialmente costosos e irreversibles. Mejorar la eficiencia
centrndose en la calidad En Amrica Latina y el Caribe hay un amplio espacio para mejorar la eficiencia
del gasto y conseguir ms con la misma cantidadde recursos. En sectores como la salud, la proteccin
social, Los retos macroeconmicos de las polticas sociales 59 la capacitacin laboral y la educacin, la
calidad de los servicios sigue siendo el principal reto que hay que afrontar. La salud Los sistemas de salud
de la regin se enfrentan a presiones debido al envejecimiento de la poblacin, al aumento de las
enfermedades crnicas, a las demandas para ampliar la cobertura y a la adopcin de avances
tecnolgicos. En un escenario fiscalmente limitado, la prioridad consiste en adoptar polticas para
aumentar la eficiencia tcnica y de asignacin sin sacrificar la cobertura y la calidad. Las polticas deberan
centrarse en dos mbitos: (i) gastar mejor, y (ii) desplazar ms recursos hacia los servicios preventivos.
La capacitacin La productividad laboral est parcialmente determinada por las capacidades que un
empleado aporta al trabajo y cmo estas capacidades son utilizadas por las empresas. Dcadas de
polticas educativas deficientes han dejado en la regin una fuerza laboral con capacidades relativamente
bajas, un cuello de botella importante tanto para la adopcin de nuevas tecnologas como para el uso
productivo de las ya existentes. Invertir en los trabajadores puede aumentar la productividad laboral y, con
ello, el potencial de crecimiento econmico (Bassanini et al., 2005). La capacitacin puede ser
particularmente relevante durante los perodos de desaceleracin econmica, cuando el costo de
oportunidad es menor.
Se podra lograr un impacto mayor invirtiendo esos recursos en: (i) desarrollar mecanismos para alinear la
capacitacin con las necesidades de las empresas y los trabajadores; (ii) mejorar la calidad de la
capacitacin ofrecida; y (iii) establecer sistemas de monitoreo y evaluacin. Una mejora de la calidad de la
capacitacin promovera aumentos en la productividad y potencialmente reducira las prdidas de
empleos.