Rossi, Rafael.

A perspectiva territorial no debate das polticas pblicas: Contribuies a partir da

problematizao geogrfica. GeoGraphos. [En lnea]. Alicante: Grupo Interdisciplinario de Estudios
Crticos y de Amrica Latina (GIECRYAL) de la Universidad de Alicante, 6 de enero de 2013, vol. 4,
n 33, p. 34-51. [ISSN: 2173-1276] [DL: A 371-2013] [DOI: 10.14198/GEOGRA2013.4.33].

<http://web.ua.es/revista-geographos-giecryal>
Vol. 4. N 33

Ao 2013

A PERSPECTIVA TERRITORIAL NO DEBATE DAS POLTICAS

PBLICAS: CONTRIBUIES A PARTIR DA
PROBLEMATIZAO GEOGRFICA
Rafael Rossi
Mestrando em Geografia no Programa de Ps-Graduao em Geografia
Universidade Estadual PaulistaUNESP. Presidente Prudente, So Paulo, Brasil
Membro do Centro de Estudos e Mapeamento da Excluso Social para Polticas
PblicasCEMESPP. Presidente Prudente, So Paulo, Brasil
Correio eletrnico: rafaelrossi6789@hotmail.com

Recibido: 2 de agosto de 2012. Devuelto para revisin: 30 de agosto de 2012.

Aceptado: 6 de enero de 2013

RESUMO
O conceito de territrio vem permeando cada vez mais as falas, documentos e
legislaes das polticas pblicas no Brasil. Acreditamos que nesse processo a
Geografia pode contribuir para evitar a despolitizao desse conceito e tambm para
aprumar esse debate com intuito de oferecer a partir de seu arsenal terico e
metodolgico os caminhos para pensarmos na sua operacionalizao. Assim, este texto
debate os conceitos de polticas pblicas e de territrio, com intuito de problematizar a
partir da leitura Geogrfica potencialidades desses vnculos e perspectivas. Este
panorama configura-se em um amplo desafio agenda acadmica de pesquisa sobre as
desigualdades sociais e igualmente s polticas pblicas que pretendam combater tal
34

manifestao e propagao a partir das condies reais e concretas das famlias que
enfrentam tais processos.
Palavras-chave: Territrio, polticas pblicas, territorialidade, territorializao.

LA PERSPECTIVA TERRITORIAL EM EL DEBATE DE LAS POLTICAS

PBLICAS: CONTRIBUCIONES A PARTIR DE LA PROBLEMATIZACIN
GEOGRFICA
RESUMEN
El concepto de territorio es cada vez ms penetrando las declaraciones, los documentos
de las leyes y polticas pblicas en Brasil. Creemos que este proceso de la geografa
puede ayudar a prevenir la despolitizacin del concepto y tambin para enderezar este
debate con el fin de ofrecer a su arsenal de las formas tericas y metodolgicas para
pensar en su funcionamiento. Por lo tanto, este documento aborda los conceptos de
polticas pblicas y el territorio, con el objetivo de discutir la lectura del potencial
geogrfico de estos enlaces y puntos de vista. En este escenario se establece un amplio
desafo a la agenda de investigacin acadmica sobre las desigualdades sociales y
tambin a las polticas pblicas que tengan la intencin de luchar contra esta
manifestacin y propagacin de las condiciones concretas reales de las familias que
enfrentan estos procesos.
Palabras clave: Territorio, polticas pblicas, territorialidad, territorializacin.

TERRITORIAL
PERSPECTIVE
ON
PUBLIC
POLICY
DEBATE:
CONTRIBUTIONS FROM THE GEOGRAPHICAL PROBLEMATIZATION
ABSTRACT
The concept of territory is increasingly permeating the statements, documents the laws
and public policies in Brazil. We believe that this process geography can help to prevent
the depoliticization of the concept and also to straighten this debate in order to offer
their arsenal from the theoretical and methodological ways to think of its operation.
Thus, this paper discusses the concepts of public policy and territory, aiming to discuss
the reading from the geographic potential of these links and perspectives. This scenario
sets up a broad challenge to the academic research agenda on social inequalities and
also to public policies that intend to fight this manifestation and propagation from the
real concrete conditions of families facing such processes.
Key words: Territory, public policy, territoriality, territorialisation.

INTRODUO
Este texto trata-se de reflexes oriundas da pesquisa que desenvolvemos no mestrado
em Geografia na UNESP, Faculdade de Cincias e Tecnologia de Presidente Prudente
35

SP, intitulada: A perspectiva territorial nas polticas pblicas: Anlise espacial a partir
do ndice de desenvolvimento das famlias em Presidente Prudente SP. O processo
de produo do espao urbano envolve uma srie de aes e agentes que resultam
concretamente em situaes de desigual distribuio dos bens e das riquezas. Este
processo se relaciona diretamente ao modo capitalista de produo, com sua lgica de
concentrao e de gerao estruturante das desigualdades sociais, sendo que estas, por
sua vez, contribuem e se articulam ao processo de excluso social. Este panorama
configura-se em um amplo desafio agenda acadmica de pesquisa sobre tais
desigualdades e igualmente s polticas pblicas que pretendam combater tal
manifestao e propagao a partir das condies reais e concretas das famlias que
enfrentam tal processo.
Assim, na primeira parte iremos discutir o conceito de polticas pblicas em seu desafio
de combate os processos excludentes. Aproximamo-nos mais do termo policy, como
ser abordado, por tratar das condies reais e concretas com que se lidam os obstculos
e estratgias de interveno das polticas pblicas. O Estado possui um papel ativo e de
suma relevncia na produo das desigualdades sociais e na acentuao dos processos
excludentes. No entanto, em seu carter contraditrio, o Estado demanda informaes e
dados sociais para a interveno, que ajudem na elaborao e implementao das
polticas pblicas.
Nesse processo o uso do conceito de territrio, que ser discutido na segunda parte, a
partir das contribuies oriundas da Geografia, permite problematizar tal movimento
dinmico como procedimento que pode contribuir na discusso a respeito da perspectiva
territorial nas polticas pblicas. O territrio evidencia a manifestao emprica concreta
e presente em toda realidade em que podemos perceber os diversos interesses,
barganhas, ambies, desejos materializados, as carncias e dificuldades enfrentadas por
grupos sociais que enfrentam o processo de excluso social. J a terceira parte reservase s nossas proposies e consideraes a respeito da discusso aqui em pauta.
Vale considerar que as proposies aqui expostas sobre a perspectiva territorial no
debate das polticas pblicas, no pretende fechar-se hermeticamente novas
contribuies. Assim sendo, dvidas, crticas e sugestes so bem-vindas para ampliar
essas problematizaes a partir do arcabouo terico e metodolgico que a Geografia
oferece.

CONCEITUANDO AS POLTICAS PBLICAS

O conceito de polticas pblicas consolidou-se e ganhou relevncia na pauta de agenda
de diversos pesquisadores: economistas, gestores pblicos, gegrafos, socilogos,
cientistas polticos, urbanistas, engenheiros e agentes polticos responsveis por
tomadas de decises. Neste sentido cabe questionarmos: Em quais contextos so
elaboradas as polticas? Em contextos de homogeneidade, de harmonia e entendimento?
Ou de conflitos?
Com relao significao do termo poltica pblica, faz-se necessrio afirmar que o
mesmo tem sua origem atrelada aos pases de lngua inglesa, sendo traduzido como
public policy, vinculando ao sentido da palavra poltica em portugus. A literatura em
36

lngua inglesa diferencia a anlise do estudo do fenmeno poltico em trs diferentes

dimenses. No entanto, em pases de lngua originaria do latim, como Brasil, Espanha,
Itlia, apresentam somente um tipo de traduo para o termo que poltica.
Os termos policy, polity, politics em ingls representam estes diferentes dimenses que
em lngua portuguesa no possvel tal diferenciao. Segundo Secchi (2010):
Policy: O termo refere-se dimenso material, contedos concretos, isto ,
configurao dos programas polticos. Possuem relao com a formao de agenda para
tomada de decises e aes;
Polity: O termo refere-se dimenso institucional, a ordem do sistema poltico
delineada pelo sistema jurdico e estrutura institucional do sistema polticoadministrativo;
Politics: Refere-se ao quadro da dimenso processual, tem-se em vista o processo
poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de
objetivos devido a questes polticas de tomadas de decises e elaboraes de agenda,
refere-se ainda aos contedos e s decises de distribuio.
Acreditamos que nossa pesquisa se relaciona ao termo policy. Isso ocorre, visto que
nosso esforo est em argumentar sobre as condies concretas da realidade social de
famlias que vivenciam os processos de excluso social.
Uma vez entendidos estes termos1 necessrio afirmar que na fase de elaborao das
polticas pblicas, est presente a identificao e definio do problema o que
constitui ponto crucial e inicial de anlise para o entendimento da articulao e
objetivos que se pretendem materializar em uma interveno. O problema pode ser
compreendido como algo da realidade que necessita ser posicionado nas reflexes dos
formuladores da poltica para que o foco seja delimitado e a preciso da poltica possa
aumentar. A identificao de um problema de suma importncia, pois este ir definir o
agendamento da poltica pblica, suas normas, objetivos e metodologias, como
discutidos em Secchi (2010).
Para o mesmo autor aps a fase de identificao e delimitao do problema e suas
possibilidades de enfrentamento, chega-se a avaliao dos recursos disponveis
destinados a poltica, o que implicar em aes e em decorrncia a resultados sobre a
efetividade da mesma.
Com relao fase de implementao, Silva e Melo (2000) a entendem como a
execuo de aes com vistas a garantir a obteno das metas decididas e pensadas no
processo de elaborao da poltica. A implementao se baseia em uma anlise prvia e
com um sistema de informaes com a definio no somente das metas, mas tambm
de recursos e da durao de tempo de planejamento. Implementao, portanto, o
momento em que a ao governamental explicita e demonstra programas e projetos de
interveno.

possvel encontrar essa discusso mais ampla em Frey (2000) e Secchi (2010).

37

A partir da perspectiva dos autores Silva e Melo (2000), consideramos que h muito que
se aprofundar no estudo da implementao de uma poltica, visto as suas necessidades
tcnicas-operacionais, alm do fato de esta ser uma fase em que o conhecimento sobre o
fenmeno social que se pretende intervir necessitaria ser problematizado. No tocante s
caractersticas tcnicas-operacionais, implantar uma poltica o resultado de um
processo que se inicia na delimitao de um problema a ser combatido (e/ou de acordo
com as pretenses em questo, amenizado) se utilizando, em nossa compreenso, de um
sistema de informaes das famlias e dos locais a serem atendidos, que pontue as
carncias e sustente a eficcia da aplicao dos recursos, de acordo com os objetivos da
poltica. Essa viso permite-nos apurar o olhar investigativo com relao s polticas
pblicas, persistindo na deteco e compreenso dos desafios e procedimentos presentes
em cada fase.
Optamos por trazer discusso a definio do Estado, para prosseguir em nossa
problematizao. De acordo com o Dicionrio do Pensamento Marxista editado por
Tom Bottomore, trata-se de um conceito de fundamental relevncia para o marxismo,
compreendendo sua funo a fim de assegurar e conservar a dominao e explorao de
classe. Para Bottomore (2001), Engels em seu livro A origem da Famlia, da
propriedade privada e do Estado afirma que o Estado : em geral, o Estado da classe
mais poderosa, economicamente dominante, que por meio dele, torna-se igualmente a
classe politicamente dominante, adquirindo com isso novos meios de dominar e
explorar a classe oprimida (Bottomore, 2001, p. 134). Bottomore afirma:
O marxismo clssico e o leninismo sempre ressaltaram o papel coercitivo do Estado,
quase que com a excluso de todos os outros aspectos: o Estado essencialmente a
instituio pela qual uma classe dominante e exploradora impe e defende seu poder e
seus privilgios contra a classe ou classes que domina e explora (Bottomore, 2001, p.
136).
Assim, nossa compreenso de Estado no se aproxima da viso marxista clssica,
apontada por Bottomore (2001), se configurando em instrumento de poder somente de
uma classe social. O Estado aqui entendido no como homogneo e totalmente ilhado
ou separado das outras esferas sociais, mas sim como espao de barganhas, conflitos ou
consensos entre diferentes grupos que se estruturam em seu interior, que podem exercer
maior ou menor interveno de acordo com cada momento histrico. Carlos (2007)
afirma que no nvel poltico, o Estado, atua na produo do espao urbano com a
criao e reforo de centralidades (como forma de dominao); com a hierarquizao
dos lugares (importncia nas estratgias de reproduo); com a imposio de sua
presena e atravs do controle e vigilncia, por meio da mediao da norma. A mesma
autora continua:
O Estado desenvolve estratgias que orientam e asseguram a reproduo das relaes no
espao inteiro (elemento que se encontra na base da construo de sua nacionalidade),
produzindo-o enquanto instrumento poltico intencionalmente organizado e manipulado.
, portanto, um meio e um poder nas mos de uma classe dominante que diz representar
a sociedade, sem abdicar de objetivos prprios de dominao, usando como meio as
polticas pblicas para direcionar e regularizar fluxos, centralizando,
valorizando/desvalorizando os lugares atravs de intervenes como ato de planejar
(Carlos, 2007, p. 52).
38

H um carter conflituoso imanente a esse agente produtor do espao urbano. O Estado

constitudo por diferentes grupos sociais com interesses e objetivos divergentes, para
garantir sua hegemonia e projetos, por isso a noo de embates na fase de elaborao
das polticas pblicas, como j argumentamos. Ao mesmo tempo em que contribui para
a produo das desigualdades sociais e do processo de excluso, ele gera demanda por
informaes que possibilitem a elaborao de polticas pblicas que combatam tais
processos. O trecho de Carlos (2007) se aproxima da compreenso contida em
Bottomore (2001), a partir dos interesses e estratgias de manuteno dos interesses da
classe dominante.
Gramsci (1976) apresenta argumentos para superar a compreenso ingnua de
poltica. Para o autor entender a poltica de maneira superficial e corriqueira como uma
poltica parlamentar, empobrece o conceito de Estado. Esse, por sua vez, apresenta as
tramas, intrigas, jogos e relaes de poder, atravs dos quais aqueles que esto sob sua
ateno se tornam mais que dominados, mas sim uma conscincia coletiva que aceita as
decises tomadas e impostas. Este autor avana no entendimento clssico de Estado do
marxismo, por o entender como disputa entre classes sociais para o exerccio da
hegemonia2.
Tudo que h de importante na sociologia no passa de cincia poltica. [...]
Convencimento de que com as instituies e os parlamentos tivesse comeado uma
poca de evoluo natural, que a sociedade tivesse encontrado os seus fundamentos
definitivos, porque racionais, etc. Eis que a sociedade pode ser estudada pelos mtodos
das cincias naturais. Empobrecimento do conceito de Estado, em conseqncia de tal
viso. Se cincia poltica significa cincia do Estado, e Estado todo complexo de
atividades prticas e tericas com as quais a classe dirigente justifica e mantm no s o
seu domnio, mas consegue obter o consentimento ativo dos governados, evidente que
todas as questes essenciais da sociologia no passam de questes da cincia poltica.
(Gramsci, 1976, p. 87).
Gramsci (1976) entende dois grandes grupos e/ou tipos de poltica: a grande poltica e a
pequena poltica. A primeira refere-se a questes estruturadoras de manuteno e
atuao entre os Estados, j a segunda, materializa-se nas opes e escolhas,
consolidadas atravs dos legisladores e imbudas de interesses resultantes de embates e
lutas no interior do Estado, que se realiza no cotidiano, contribuindo para a manuteno
do exerccio do poder.
Grande poltica (alta poltica), poltica menor (poltica do dia-a-dia, poltica
parlamentar, de corredores, de intrigas). A grande poltica compreende as questes
ligadas fundao de novos Estados, com a luta pela destruio, a defesa, a
conservao de determinadas estruturas orgnicas econmico-sociais. A poltica menor
2

De acordo com Bottomore (2001) no entendimento de Gamsci, para uma classe manter seu domnio
sobre as demais, alm da organizao da fora, ela tem de avanar em estratgias que no se prendam
somente em seus interesses especficos, realizando concesses e obtendo aliados unificados em um bloco
histrico. Este bloco representa um consentimento para uma ordem social, onde a hegemonia da classe
dominante criada e recriada nas relaes sociais e nas ideias. Dessa forma a classe hegemnica
tambm poltica, j que supera seus interesses econmicos imediatos, representando o avano universal
da sociedade. (Bottomore, 2001, p. 178).

39

compreende as questes parciais e quotidianas que se apresentam no interior de uma

estrutura j estabelecida, em virtude de lutas pela predominncia entre as diversas
fraes de uma mesma classe poltica. (Gramsci, 1976, p. 159).
O autor explicita como os interesses da classe dominante podem se manifestar em
prticas organizadas e implantadas pelo Estado, com a aceitao dos governados, com
intuito de prevalecer como classe hegemnica.
Parece-me que o que de mais sensato e concreto se pode dizer a propsito do Estado
tico e de cultura o seguinte: cada Estado tico quando uma das suas funes mais
importantes a de elevar a grande massa da populao a um determinado nvel cultural
e moral, nvel (ou tipo) que corresponde s necessidades de desenvolvimento das foras
produtivas e, portanto, aos interesses das classes dominantes. Neste sentido, a escola
como funo educativa positiva e os tribunais como funo educativa repressiva e
negativa so as atividades estatais mais importantes: mas, na realidade, no fim
predominam uma multiplicidade de outras iniciativas e atividades chamadas privadas,
que formam o aparelho da hegemonia poltica e cultural das classes dominantes. [...] s
o grupo social que coloca o fim do Estado e de si mesmo como fim a ser alcanado,
pode criar um Estado tico, tendente a eliminar as divises internas de dominados, etc.,
e a criar um organismo social unitrio tcnico-moral. (Gramsci, 1976, p. 145).
Gramsci (1976) apresenta importante contribuio no entendimento das aes do
Estado, dentre elas a poltica como resultado de conflitos e disputas internas entre os
grupos que se estruturam em seu interior. Isso possui relao direta com a constatao
de que muitos fatos e acontecimentos devem-se s estratgias e prticas consolidadas
pela materializao de outros grupos, chamados de privados que podem vir a compor
a hegemonia do Estado.
Avanando na perspectiva gramsciniana est Coutinho (1984), com a explicitao da
complexidade inerente ao Estado com relao aos grupos que se estruturam em seu
interior em uma srie de conflitos e embates. Assim, as relaes de poder entre esses
grupos tornaram-se mais complexas e densas graas formao de alianas para
promover a garantia de objetivos e ambies partilhadas.
J no existem mais, de um lado, indivduos atomizados, puramente privados, lutando
por seus interesses econmicos imediatos; e, de outro, o Estado como nico
representante dos interesses ditos pblicos. Surge uma complexa rede de organizaes
coletivas, de sujeitos polticos coletivos. O pluralismo deixa de ser um pluralismo de
indivduos atomizados para tornar-se cada vez mais um pluralismo de organismos de
massa. Com isso, a esfera poltica se amplia alm do mbito do Estado em sentido
estrito, ou seja, das burocracias ligadas aos aparelhos executivos e repressivos. Ao lado
do Estado, surge o que Gramsci chamou de sociedade civil, ou seja, o conjunto dos
aparelhos privados de hegemonia; desse modo, Gramsci amplia a teoria do Estado
que herdara de Marx e Lnin, nela incluindo a esfera da hegemonia e do consenso (cujo
portador material a sociedade civil), precisamente para dar conta dos novos
fenmenos que a ampliao da democracia introduz na vida social. (Coutinho, 1984, p.
57).

40

Dessa maneira, entendemos as relaes de conflitos e lutas dos grupos sociais presentes
no Estado e no tocante s polticas pblicas, como sendo passveis de investigao. A
Geografia a partir de sua construo terica pode ajudar no desvelar das condies
espaciais concretas das famlias que sero abrangidas pelas polticas pblicas. Iniciar
sua discusso de maneira crtica e trabalhar por desenvolv-lo exige uma acuidade
analtica capaz de explicitar o entendimento sobre o Estado e os grupos sociais que se
articulam em seu interior definindo diretrizes, metas e objetivos baseando-se em um
amplo conjunto de interesses, ora confluentes ora divergentes.
A partir do conjunto de desigualdades (re) produzidas pelas contradies do modo
capitalista de produo e consequentemente pelas relaes sociais, as polticas pblicas
so os meios de o Estado intervir em questes sociais. Essa poltica de responsabilidade
estatal deve ser apreendida no contexto poltico, social, cultural e econmico. Em que
pese os desafios inerentes sua formulao e implementao, as polticas pblicas
podem contar com a gesto de bancos de dados e indicadores sociais que fomentem
anlises para os gestores conhecerem melhor e de maneira mais ampla tal realidade com
que lidam diariamente. A informao e o conhecimento, em nossa leitura, constituem
elementos passveis de serem incorporados no debate pelo enfrentamento de processos,
como no caso desta dissertao, o de excluso social em seus vnculos com as polticas
pblicas, pela Geografia.
Entendemos que o atual modo de produo com relao produo de bens e
mercadorias, bem como, s relaes sociais, valores, costumes etc.3 - do espao urbano
incorpora cada vez mais em sua lgica o acmulo das desigualdades sociais, acentuando
sobremaneira os processos excludentes. Os agentes que produzem e consomem o espao
urbano, so agentes sociais concretos e no processos aleatrios ou abstratos. Sua ao
complexa, variando de acordo com o acmulo de capital, as necessidades que podem
mudar de reproduo das relaes de produo e dos conflitos que podem emergir, de
acordo com a discusso de Corra (1989).
Uma considerao importante que o mesmo autor pontua, diz respeito ao desses
agentes. Essa ao se d em um marco jurdico, que no neutro, que reflete o interesse
de um agente dominante e ainda, que permite transgresses de acordo com o interesse
desses agentes. Esse processo culmina em um espao urbano heterogneo, com
diferentes nveis de incluso e excluso social, da a necessidade de consolidao de
informaes e dados sociais referenciados empiricamente para apreender sua
conformao e estruturao, ou seja, como instrumento e estratgia que pode ajudar a
revelar as condies concretas de vida das diversas famlias que consomem e produzem
tambm o espao urbano, com intuito de que essa discusso possa contribuir na das
polticas pblicas, j que estas tambm interferem nessa dinmica.
Dessa forma, a anlise da realidade social e concreta constitui a conformao de
caminhos que podem ser analisados para a ampliao do debate das polticas pblicas.
No caso brasileiro, desde a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS os sistemas socioassistenciais vm ganhando articulaes descentralizadas,
participativas e de incluso, em uma meta cheia de potencialidades de interveno que
engloba, ainda, forte enriquecimento de compreenso e anlise a partir da contribuio
3

Como nos lembram Damiani, Carlos e Seabra (1999).

41

terica por parte da Geografia com o conceito de territrio, como iremos debater a
seguir, justamente porque este possui o potencial de explicitar as condies reais vividas
pelas famlias alvo das polticas pblicas e seus programas sociais.

O CONCEITO DE TERRITRIO:
POLTICAS PBLICAS

POTENCIALIDADES

PARA

AS

Neste item iremos debater alguns autores que se dedicam a analisar o conceito de
territrio, explicitando a complexidade que se articula na meta pela sua
operacionalizao ao debate das polticas pblicas de combate ao processo de excluso
social. Para tanto se faz necessrio considerar que as proposies aqui discutidas tm
por finalidade ajudar a revelar a perspectiva territorial nas polticas pblicas com vistas
ampliao dos conhecimentos e informaes necessrias que ajudem a transformar os
dados e estatsticas sobre a realidade social em instrumentos de ao, possibilitando a
ampliao da anlise dessa discusso. A realidade em sua complexidade demonstra
singularidades em cada territorializao efetivada por um indivduo ou grupo, sendo que
a perspectiva territorial nas polticas pblicas abrange a discusso sobre os
procedimentos envolvidos no processo de reconhecimento contnuo do territrio que
estas ajudam a produzir.
De acordo com o Dictionary of Human Geography editado por Derek Gregory, Ron
Johnston, Geraldine Pratt, Michael Watts e Sarah Whatmore (2009) o territrio :
Uma unidade de espao contguo que utilizado, organizado e gerido por um grupo
social, indivduo ou instituio para restringir e controlar o acesso a pessoas e lugares.
Embora s vezes usado como sinnimo de lugar ou espao, o territrio nunca foi um
termo primordial da terminologia geogrfica. O uso dominante tem sido poltico,
envolvendo o poder de limitar o acesso a certos lugares ou regies, ou ainda, no sentido
etolgico com o domnio exercido ao longo de um espao por uma dada espcie ou um
organismo. Cada vez mais, o conceito de territrio atrela-se ao conceito de rede, com
intuito de ajudar na compreenso de processos complexos onde o espao gerido e
controlado por organizaes poderosas. (Gegory et al, 2009, p. 746, traduo nossa).
Uma primeira definio de territrio com base nesse dicionrio indica o controle
exercido por um e/ou mais grupos, remetendo-nos restrio de acesso, ou seja, um
comando que ora probe, ora permite. No entendimento desse conceito se inserem as
influncias e intervenes ocasionadas por alianas e/ou conflitos entre grupos sociais
com o objetivo de territorializar suas lgicas e garantir seus objetivos e interesses. Por
isso mesmo, pensar em territrio implica pensar em interesses materializados, em
influncias, em estratgias, de maneira mais ampla, se trata de pensar em exerccio de
poder.
Utilizando o mesmo dicionrio, territorialidade pode ser entendida como: Tanto a
organizao e o exerccio de poder, legtimo ou no, sobre blocos de espao ou a
organizao de pessoas e coisas em reas discretas por meio do uso de limites
(Gregory et al, 2009, p. 744, traduo nossa). Avanando na leitura temos que
territorializao :
42

Um processo dinmico pelo qual seres humanos so fixados territorialmente no espao,

por uma srie de atores, mas principalmente pelo Estado. A desterritorializao significa
uma tendncia para os Estados, no capitalismo global, para encorajar o encontro e o
desenraizamento de pessoas e coisas com enormes conseqncias psicolgicas e
polticas. Reterritorializao o reverso desse processo. (Gregory et al, 2009, p.745,
traduo nossa)
Perante a anlise dessas definies de territrio e territorialidade, fica claro um
componente essencial em sua estrutura: o poder. Assim, falar em territrio sem realar
as manifestaes e interesses envolvidos em sua estrutura constitui uma viso
insuficiente e prematura que aos poucos contribui para a despolitizao desse conceito.
No tocante ao fomento de aes que fortaleam o debate a respeito da territorialidade
das polticas pblicas, comeamos a perceber a necessidade de compreenso do
exerccio de poder que constantemente est em movimento na realidade social.
Para Raffestin (1993) o territrio composto por trs elementos bsicos: as malhas ou
tecidos, os ns e as redes, sendo que o controle sobre tais elementos varia com relao
ao perodo histrico que estivermos analisando. A territorialidade desenvolvida por
Raffestin, que ir coloc-la no centro das relaes na sociedade, para tanto argumenta:
(...) a vida constituda por relaes, e da a territorialidade pode ser definida como um
conjunto de relaes que se originam num sistema sociedade-espao-tempo em vias de
atingir a maior autonomia possvel, compatvel com os recursos do sistema. (Raffestin,
1993, p.161).
A respeito da territorialidade, a viso do autor aqui explicitada chama a ateno para sua
insero em um contexto delimitado espao-temporalmente, porm alguns pontos de
reflexo so relevantes de salientar: se a territorialidade entendida como um conjunto
de relaes cujo objetivo a maximizao de sua autonomia, entendemos que os
territrios esto em nveis diferentes de desenvolvimento, ou seja, uns esto mais
consolidados que outros, em face da sua produo e como ela se deu naquele espao e
naquele tempo. O mesmo autor conclui: o territrio um trunfo particular, recurso e
entrave, continente e contedo, tudo ao mesmo tempo. O territrio o espao poltico
por excelncia, o campo da ao do poder (Raffestin, 1993, p. 60). A perspectiva
abordada por Raffestin coloca e compreende a territorialidade, portanto, como as
relaes de dinamicidade pelo qual se exerce o poder constituindo e originando o
territrio.
No tocante Geografia, territrio e territorialidade se relacionam e so analisados a
partir da materialidade do territrio. Esta viso nos aproxima do debate das polticas
pblicas, em que acreditamos estar mais prxima de um entendimento de policy em
nossa pesquisa, justamente por tratar das condies reais e concretas da realidade de
famlias em processo de excluso social. Tal argumento tambm pode ser aplicado ao
conceito de territrio, isto , acreditamos nas potencialidades de organizao das
informaes que trabalhem com as condies vividas materializadas na realidade para
compreender e ampliar o debate sobre a perspectiva territorial nas polticas pblicas, em
especial as de combate pobreza e misria.

43

Para Saquet et al (2004) entende:

O territrio produzido espao-temporalmente pelas relaes de poder engendradas por
um determinado grupo social. Dessa forma, pode ser temporrio ou permanente e se
efetiva em diferentes escalas, portanto, no apenas naquela convencionalmente
conhecida como o territrio nacional sob gesto do Estado-Nao (Saquet et al, 2004,
p. 10).
Saquet (2004) aponta para a superao do entendimento de territrio somente como o
territrio nacional. O autor coloca a territorialidade como prtica imanente a um
grupo especfico em um lugar e tempo delimitados, porm o que chamamos a ateno
para o fato de essa lgica contribui para organizar e reorganizar localizaes, padres,
tendncias e, em especial, interaes, pois como j abordamos, as redes so
caractersticas para a conformao e discusso sobre os territrios.
Podemos perceber at o momento o carter dinmico do territrio, a esse respeito
Brighenti (2010) argumenta que para iniciar a discusso sobre uma cincia do territrio
territoriologia numa viso geogrfica, comportamental e poltica alguns pontos
devem ser lembrados. Em primeiro lugar, atravs da anlise das relaes entre os
diversos agentes sociais se torna possvel compreender os territrios superpostos que
esto de vrios modos conectados. Em segundo lugar, o territrio uma entidade
imaginada (no imaginria). E por fim, territrios tm ao mesmo tempo componentes
expressivos e funcionais. A expressividade pode ser percebida na emergncia de um
territrio, com sua demarcao; j o aspecto funcional relaciona-se s estratgias e
prticas inseridas na territorialidade.
Com respeito demarcao e controle no territrio um escritor que trazemos para a
discusso Sack (1986). Para este o territrio construdo socialmente, dependendo de
quem o est controlando e com qual finalidade. Nessa linha de pensamento, o territrio
pode ser usado para restringir ou excluir pessoas, assim, para haver um territrio
precisa-se delimitar uma rea, ter algum no comando, no controle e com isso uma
forma de poder.
Territrios so os resultados de estratgias para afetar, influenciar e controlar pessoas,
fenmenos e relaes. uma estratgia para estabelecer graus diferentes de acesso s
pessoas, coisas e relaes. (Sack, 1986, p. 19-20, traduo nossa).
Como ocorrem tais estratgias para afetar, influenciar e controlar? Sack (1986)
entende que os limites do territrio podem sofrer mudanas, que se relacionam
diretamente s estratgias de controle e delimitao do espao e ir explicar tal
dinmica, a partir do conceito de territorialidade, argumentando:
Territorialidade para humanos uma poderosa estratgia geogrfica para controlar
pessoas e coisas, atravs do controle da rea. Territorialidade uma primria expresso
geogrfica de poder social. So os meios pelos quais sociedade e espao esto
interrelacionados (Sack, 1986, p. 5, traduo nossa).

44

Dessa forma, para Sack a territorialidade envolve uma classificao por rea, que por
sua vez, contm uma comunicao e de maneira enftica tem por princpio norteador o
controle, ora restringindo o acesso, ora permitindo o mesmo.
Atravs da leitura dos diversos autores aqui abordados, entendemos que os estudos que
se predispem a compreender o conceito de territrio, apresentam alguns elementos
para o seu debate: a atuao dos agentes, grupos, instituies e organizaes que
manifestam suas estratgicas e prticas territoriais nas mais diversas escalas, afim de
que as disputas, as relaes, as influncias, a formao histrica, a demarcao (por
vezes no fsica), as fronteiras (nem sempre fixas e intransponveis) possam ser
reveladas e, com isso, subsidiar anlises e pesquisas que desvendem o ordenamento, as
tendncias, padres, (des) continuidades, fragmentaes, formas e contedos dos
territrios. A territorialidade passa a ser compreendida como sendo os processos e
mecanismos que garantem a efetividade dessa dinmica. A anlise da materialidade
concreta e vivida, tambm aparece como fator passvel de ser incorporado e refletido
pela anlise geogrfica.
Nesse caminho, Castro (2003) aponta argumentos sobre as lgicas que impulsionam a
distribuio espacial das riquezas e de seus benefcios, sendo posta em movimento de
maneira desigual. A suposio da autora se baseia no fato de que estas diferenas se
originam de condies institucionais materializadas no territrio, que por sua vez,
afetam o exerccio da cidadania.
Nas democracias contemporneas, de pases ricos ou pobres, em que esses direitos
(sociais e polticos) esto estabelecidos, as possibilidades de usufru-los dependem do
conjunto de instituies que, organizadas no territrio, garantem a todos os habitantes o
acesso a eles. justamente esta rede institucional que constitui um dos diferenciais da
cidadania naqueles dois grupos de pases. Se nos pases ricos, o poder infra-estrutural do
Estado permite o acesso aos direitos em qualquer parte do territrio, num pas como o
Brasil a localizao pode constituir um facilitador ou uma dificuldade ao exerccio
desses direitos (Castro, 2003, p.12).
O ponto de partida de Castro (2003) e que consideramos relevante tratar, se baseia no
arranjo territorial das instituies estatais e em como estas devem garantir o acesso a
todos os habitantes, se constituindo como um facilitador ou uma dificuldade ao
exerccio desses direitos.
Para Yazbek (2010) o territrio tambm terreno das polticas pblicas, sendo a arena
em que se concretizam os tensionamentos e os enfrentamentos, incluindo as
potencialidades de ao. Para a autora, a dimenso territorial nas polticas pblicas leva
em considerao mltiplos fatores: sociais, econmicos, polticos e culturais que fazem
com que segmentos sociais e famlias se encontrem em situao de vulnerabilidade e
risco social, sendo que a viso do Sistema nico de Assistncia Social SUAS- baseiase no princpio de territorializao, numa perspectiva de proximidade do cidado,
contribuindo para identificar territrios vulnerveis e que sofrem a excluso social, a
serem priorizados. Podemos compreender, nessa discusso que os CRAS, baseados no
princpio de territorializao do SUAS, na viso de Yazbek (2010) constituem-se em
um equipamento pleno de possibilidades em suscitar anlises e aes das polticas
45

pblicas, pois pelo vis da proximidade com a populao pode vir a ser um facilitador
ao exerccio dos direitos, parafraseando Castro (2003).
Nesse sentido, de acordo com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de
2004, considerando a alta densidade populacional do pas e o alto grau de
heterogeneidade e desigualdades socioterritorial presente entre os seus 5.561
municpios a vertente territorial se faz urgente e necessria na Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS, 2004, p. 43). Tendo nesse entendimento forte influencia de
expoentes como Milton Santos, o princpio de territorializao se atrela
descentralizao implementada em que se compreende o espao urbano enquanto
espao vivo, produzido pelos diversos e numerosos agentes que o consomem e o
vivenciam.
[...] Considerando que muitos dos resultados das aes da poltica de assistncia social
impactam em outras polticas sociais e vice-versa, imperioso construir aes
territorialmente definidas, juntamente com essas polticas. Importantes conceitos no
campo da descentralizao foram incorporados a partir da leitura territorial como
expresso do conjunto de relaes, condies e acessos inaugurados pelas anlises de
Milton Santos, que interpreta a cidade com significado vivo a partir dos atores que dele
se utilizam. (PNAS, 2004, p. 43).
Percebemos que a necessidade de aes territorialmente definidas se articula com a
descentralizao poltica e administrativa da poltica de assistncia social. A leitura
territorial atrela-se aos atores que dele se utilizam, portanto, como proceder? Quais
estratgias investigativas a serem usadas? De acordo com o documento da Poltica
Nacional de 2004, trs pressupostos aparecem como elementos que ajudam a responder
tais perguntas: a territorializao, a descentralizao e a intersetorialidade. O
pressuposto da territorializao aproxima-se da viso de Milton Santos, como j
apontamos, em que h a necessidade da leitura territorial a partir de quem se utiliza
dos equipamentos e servios das polticas pblicas. J os pressupostos de
descentralizao e intersetorialidade:
[...] Cabe a cada esfera de governo, em seu mbito de atuao, respeitando os princpios
e diretrizes estabelecidos na Poltica Nacional de Assistncia Social, coordenar,
formular e co-financiar, alm de monitorar, avaliar, capacitar e sistematizar as
informaes [...] Dessa forma, uma maior descentralizao, que recorte regies
homogneas, costuma ser pr-requisito para aes integradas na perspectiva da
intersetorialidade. Descentralizao efetiva com transferncia de poder de deciso, de
competncias e de recursos, e com autonomia das administraes dos microespaos na
elaborao de diagnsticos sociais, diretrizes, metodologias, formulao,
implementao, execuo, monitoramento, avaliao e sistema de informao das aes
definidas, com garantias de canais de participao local. Pois, esse processo ganha
consistncia quando a populao assume papel ativo na reestruturao. [...] Torna-se
necessrio, constituir uma forma organizacional mais dinmica, articulando as diversas
instituies envolvidas. (PNAS, 2004, p. 44-45).
Observa-se o carter de autonomia de gesto presente na noo de descentralizao e de
articulao entre instituies que compem a rede das polticas pblicas, no que diz
respeito intersetorialidade. Nesse sentido, percebe-se que os conceitos de territrio e
46

de territorializao esto em pauta na agenda das PNAS e sua descentralizao proposta

por meio dos CRAS.
De acordo com Pereira (2010) na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (2003)
o territrio de fato, proposto como categoria de implantao e de anlise da poltica
(PEREIRA, 2010, p. 196). A respeito da mesma discusso, na exposio de Santos e
Barros (2011):
Com a Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 PNAS 2004, o tratamento
relativo a territrio adquiriu um outro status e a perspectiva socitoterritorial passou a ser
assumida como um dos eixos estruturantes incorporados a essa poltica pblica. Em
decorrncia dessa definio, foram concebidos os Centros de Referncia de Assistncia
Social, situados nos territrios [...] (Santos e Barros, 2011, p. 2).

Dessa maneira o conceito de territrio passa a ter destaque no debate da PNAS, tendo
nos CRAS um entendimento em que este compreendido enquanto equipamento
pblico que se localiza nos territrios. De acordo com essa poltica:
O princpio da territorializao significa o reconhecimento da presena de mltiplos
fatores sociais e econmicos, que levam o indivduo e a famlia a uma situao de
vulnerabilidade, risco pessoal e social. O princpio da territorializao possibilita
orientar a proteo social de Assistncia Social:

Na perspectiva do alcance de universalidade de cobertura entre indivduos e

famlias, sob situaes similares de risco e vulnerabilidade.

Na aplicao do princpio de preveno e proteo pr-ativa, nas aes de

Assistncia Social.

No planejamento da localizao da rede de servios, a partir dos territrios de maior

incidncia de vulnerabilidade e riscos. (PNAS, 2004, p. 19).

[...] territorializao da rede de Assistncia Social sob os critrios de: oferta capilar de
servios, baseada na lgica da proximidade do cotidiano de vida do cidado; localizao
dos servios para desenvolver seu carter educativo e preventivo nos territrios com
maior incidncia de populao em vulnerabilidades e riscos sociais (PNAS, 2004, p.
27).
Percebemos que na concepo de territrio da PNAS h o reconhecimento da
multidimensionalidade de fatores que conformam as situaes e processos de
desigualdades sociais nas famlias, a considerao da necessidade de servios pblicos
na escala intra-urbana a partir da oferta capilar e a proximidade dos cidados. Nesse
quesito de proximidade, Santos e Barros (2011) argumentam que os CRAS constituemse em expresses concretas do princpio de territorializao implementado pela PNAS.
No entanto ao realizar recortes territoriais no processo de implantao dos CRAS,
entendemos que tal fato simplifica o entendimento do conceito de territrio, visto que
delimitar uma poro no espao, no o mesmo que construir ou criar um territrio.
47

Nesse aspecto reside nossa crtica, isto , na necessidade de superar uma viso areal
como sinnimo de territrio. Por isso, preferimos denominar de reas de atuao dos
CRAS ao invs de territrios. Tambm acreditamos, em funo do estudo dos autores
aqui debatidos e de nossa experincia oriunda da ida campo, que o fato de delimitar
uma rea a ser atendida com base nas caractersticas das famlias, ainda insuficiente na
dinmica de reconhecer a complexidade e abrangncia do territrio em que residem tais
grupos sociais. A aparece necessidade de incorporar nesse debate o procedimento de
investigar continuamente tal territrio, para que o trabalho desenvolvido pelos
profissionais nos CRAS no resumam tais populaes em uma viso meramente
quantitativa.
Acreditamos que os profissionais que desempenham suas funes no CRAS dispem da
potencialidade em compreender de modo mais profundo a realidade social dos
territrios das famlias que vivenciam a excluso. Assim sendo, apreendendo as prticas
territoriais presentes nas reas de atuao dos CRAS, trabalhando as informaes e
dados de vrios rgos de pesquisa, conhecendo e mantendo o contato direto com a
populao atendida, divulgando suas atividades e projetos (em um fluxo horizontal de
disseminao da informao) e investindo no dilogo com diversos profissionais que se
preocupam em estudar e analisar as desigualdades socioespaciais e os processos de
excluso, as possibilidades de ampliao do debate a respeito da perspectiva territorial
das polticas pblicas aumentam, inclusive no que se refere s aes territorialmente
definidas (PNAS, 2004, p. 43).
Souza (2002) avana no que diz respeito ao desafio encontrado nos equipamentos
pblicos e de planejamento. Sua contribuio coloca em pauta o carter participativo, de
incluso.
Sob um ngulo autonomista, os instrumentos de planejamento, por mais relevantes e
criativos que sejam, s adquirem verdadeira importncia ao terem a sua
operacionalizao (regulamentao) e a sua implementao influenciadas e monitoradas
pelos cidados. Caso contrrio corre-se o risco de atribuir aos instrumentos, em si
mesmos, a responsabilidade de instaurarem maior justia social, independentemente das
relaes de poder e de quem esteja decidindo, na prtica, sobre os fins do planejamento
e da gesto da cidade. (Souza, 2002, p. 321).
A afirmao de Souza (2002) contribui para a reflexo acerca do papel e da gesto dos
servios e equipamentos pblicos na cidade, sob uma perspectiva de democracia, em
que os cidados possuem papel ativo na gerncia e acompanhamento destes, sendo mais
um elemento a ser refletido pela gesto pblica na escala intra-urbana.
O exerccio do controle, apontado por Sack (1986), pode ser aprendido nos CRAS uma
vez que estes trabalham com segmentos da populao referenciados no Cadnico da
Assistncia Social, como forma e estratgia de desenvolver de maneira mais prtica o
acompanhamento das famlias e tambm em uma prerrogativa de identificar aqueles que
podem participar e se inserir em alguma poltica pblica e seus programas, ou seja, o
controle se manifesta atravs das famlias j cadastradas e referenciadas, mas tambm
naquelas em ainda no participam de alguma ao de combate s desigualdades sociais,
implicando em uma busca em identificar tais grupos sociais.
48

Outros elementos e caractersticas do conceito de territrio podem ser problematizados

tendo como referencia os CRAS, como por exemplo: as malhas, os tecidos e os ns de
Raffestin (1993). O prprio CRAS se constitui em um n enquanto equipamento
pblico localizado em um territrio (em produo historicamente e por diversos agentes,
dentre eles o Estado) em que as famlias esto submetidas aos processos excludentes.
As malhas, por sua vez, podem ser entendidas atravs do trabalho de articulao e de
intersetorialidade (como apontado na PNAS/2004) na disseminao de informaes e
dados sobre os territrios, envolvendo vrias instituies, ou vrios ns territoriais.
Os tecidos constituem-se em estratgias e intervenes e confluem-se em
materializaes concretas das polticas pblicas em seu processo de implementao e
territorializao, apontando desafios, obstculos e potencialidades elaborao de
novas aes. Assim nos CRAS a perspectiva territorial a partir da busca pela anlise do
territrio real e concreto, encontra neste equipamento pblico, possibilidades de se
ampliar e efetivar, tendo a Geografia arsenal tcnico-metodolgico de investigao e
reflexo que permite nos debruar sobre essa temtica.

CONSIDERAES FINAIS A RESPEITO DO DEBATE TERRITORIAL NAS

POLTICAS PBLICAS A PARTIR DA LEITURA GEOGRFICA
O desafio que se coloca e que podemos observar d-se de maneira territorial, ou melhor,
territorializada; visto que entendemos as aes e mecanismos de vigilncia, proteo e
busca (elencados pela Secretria da Assistncia Social) como estratgias de
territorializao da poltica pblica, que de diversas e mltiplas atividades e
mecanismos pretende combater o processo de excluso social, a partir de uma
articulao com outras reas de interveno pblica e no somente a partir da
Assistncia Social.
Partindo desse ponto de vista, o territrio necessariamente implica em relaes de
poder, em organizao, em disputa, em grupos, em tendncias, em redes e conexes, e
em especial, em fora e disposio para combater outras territorialidades. Devemos
realizar um esforo de retornar ao territrio, visto que este o elemento basilar da
prtica poltica, onde se percebem interesses coletivos, pertencimentos e a mobilizao
de foras para promoo da mudana: O territrio significa, portanto, uma marca e
uma matriz daquilo que verdadeiramente somos e do que queremos para as novas
geraes de cidados (Barbosa, 2010); parafraseando o mesmo autor: o territrio
uma dimenso poltica do ser-no-mundo.
A articulao dos princpios de intersetorialidade, descentralizao e territorializao
condizente com cada territrio. Isso ocorre, pois cada um destes possui necessidades
especficas, que variam de uma para outra, embora em todas as aqui discutidas esteja
presente o processo de excluso social. Dessa maneira, um territrio pode necessitar
uma articulao intersetorial entre os servios oferecidos pela Secretaria de Educao e
a da Sade, sendo que outro pode necessitar de uma articulao entre a Assistncia
Social e a Secretaria de Planejamento. Tal compreenso se estrutura a partir do conceito
de territrio, ou seja, a perspectiva territorial nas polticas pblicas possibilita
problematizar uma articulao especfica em cada territrio que se pretende intervir,
justamente em decorrncia desse procedimento investigativo, se encontra a necessidade
49

em conhec-lo, para avanar tambm em uma interveno multidimensional

referenciada territorialmente.

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