Note danalyse juridique relative au dploiement des compteurs communicants Linky sous langle

de ltendue des droits, obligations et responsabilits impartis aux autorits organisatrices de la

distribution publique dlectricit

Fvrier 2016

1.

Sur la possibilit dengager la responsabilit dune AODE ...................................................... 4

1.1. Le principe de responsabilit exclusive du concessionnaire, inhrent la nature du contrat
de concession ...................................................................................................................................... 4
1.2.
a)
b)

Les exceptions au principe de responsabilit exclusive du concessionnaire .......................... 5

La responsabilit pour faute de lAODE .............................................................................. 5
La responsabilit subsidiaire de lAODE en cas dinsolvabilit du GRD............................... 9

2. Sur la marge de manuvre des clients finals, des AODE et des maires pour sopposer au
dploiement gnralis des compteurs Linky ................................................................................ 9
2.1.
a)
b)

3.

Rappel sur lobligation lgale incombant aux GRD de dployer les compteurs intelligents. 10
Limpulsion communautaire.............................................................................................. 10
Lencadrement lgislatif et rglementaire en droit interne .............................................. 11

2.2.

La marge de manuvre limite des clients finals ................................................................. 12

2.3.

La marge de manuvre limite des AODE ........................................................................... 13

2.4.

La marge de manuvre des maires au titre de leur pouvoir de police ................................ 14

Sur linvocation du principe de prcaution .......................................................................... 18

3.1. Le principe de prcaution, un principe daction consacr larticle 5 de la Charte de
lenvironnement................................................................................................................................ 18
a)
b)

Une rgle de procdure au champ dapplication limit .................................................... 18

La mise en uvre concrte, par ladministration, du principe de prcaution.................. 19

3.2. La difficult dinvoquer le principe de prcaution pour sopposer au dploiement gnralis

des compteurs Linky ......................................................................................................................... 19
a)
b)

Devant le juge administratif ou le juge constitutionnel .................................................... 20

Devant le juge judiciaire sur le fondement du trouble anormal de voisinage .................. 23

La prsente note sinscrit dans la rflexion initie par la Fdration nationale des collectivits
concdantes et rgies (FNCCR) relative aux droits, obligations et responsabilits des autorits
organisatrices de la distribution publique dlectricit (ci-aprs AODE ), des maires et des clients
finals dans le cadre du dploiement gnralis des compteurs intelligents et, en particulier, des
compteurs dERDF baptiss Linky.
Rappel du contexte :
Sous limpulsion du droit de lUnion europenne, lEtat sest fix en France comme objectif de
raliser le dploiement gnralis des systmes de comptage dit intelligents , communicants
ou volus , de type Linky ou Gazpar, en vue damliorer les conditions de fonctionnement du
march, la matrise de la demande dnergie ainsi que le service rendu par les gestionnaires de
rseaux au bnfice de lensemble des parties prenantes, et notamment des consommateurs et des
fournisseurs.
Troisime gnration de compteurs, aprs les compteurs lectromcaniques et les compteurs
lectroniques, le compteur intelligent est capable de recevoir et denvoyer des informations. Pour ce
faire, un concentrateur, install dans un poste de distribution, collecte par courant porteur en ligne
(ci-aprs CPL ) toutes les informations en provenance des compteurs, recueille les donnes des
diffrents quipements lectriques situs dans son environnement (transformateurs, disjoncteurs,
etc.) et les communique au gestionnaire de rseau de distribution (ci-aprs GRD ). Le systme
informatique du GRD tant accessible aux fournisseurs, ces derniers reoivent les donnes de
comptage de leurs clients pour la facturation de lnergie.
Ainsi, en tant quinterface de communication entre le rseau lectrique et linstallation du
consommateur, le compteur intelligent permet la gnralisation des oprations distance (relve
des compteurs, coupure de lalimentation, modification de la puissance souscrite), la consultation
quotidienne par le client final de ses donnes de consommation, la facturation sur la base de
donnes relles (et non plus estimes) et la diversification doffres tarifaires de la part des
fournisseurs, adaptes aux besoins spcifiques de chacun.
A lheure du dploiement gnralis des compteurs Linky1, eu gard aux polmiques que ce projet
suscite quant la dangerosit des rayonnements lectromagntiques mis par le CPL et aux risques
dincendie ou encore datteinte la vie prive, la FNCCR sinterroge sur la possibilit pour les AODE
de voir leur responsabilit engage (1.), sur la marge de manuvre dont disposeraient les clients
finals, les AODE ainsi que les maires pour sopposer la pose et lutilisation des compteurs Linky
(2.) et sur lopportunit dinvoquer, dans ce contexte, le principe de prcaution (3.).
Sur la base des rsultats favorables dune tude technico-conomique (cf. ltude de Capgemini Comparatif
international des systmes de tl-relve ou de tlgestion et tude technico-conomique visant valuer les conditions
dune migration du parc actuel de compteurs du 8 mars 2007) ainsi que des rsultats de lexprimentation mene
pendant plus dun an par ERDF auprs de plus de 250.000 clients, la Commission de rgulation de lnergie a propos de
gnraliser le dispositif de comptage Linky dans sa dlibration du 7 juillet 2011 portant communication sur les rsultats de
lexprimentation dElectricit Rseau Distribution France (ERDF) relative au dispositif de comptage volu Linky. Le
Gouvernement a alors suivi son avis en annonant, le 28 septembre 2011, la gnralisation du dploiement des compteurs
Linky partir de 2013.

1. Sur la possibilit dengager la responsabilit dune AODE

Sil existe un principe selon lequel, en cas de concession de services publics, la responsabilit du
concessionnaire doit tre recherche titre principal (1.1), ce principe est assorti dexceptions la
lumire desquelles doit tre analyse la potentielle responsabilit dune AODE (1.2).
1.1. Le principe de responsabilit exclusive du concessionnaire, inhrent la nature du contrat
de concession
Il est de jurisprudence ancienne quen principe, en matire de concession de services publics, la
responsabilit du concessionnaire doit tre recherche titre principal, en cas de dommages causs
par lexistence mme ou le fonctionnement des ouvrages concds, la circonstance que ces ouvrages
soient la proprit de lautorit concdante ou que le concessionnaire nait commis aucune faute
tant cet gard indiffrente :
que cette compagnie est responsable, en raison de lexistence mme des ouvrages dont
elle est concessionnaire, des dommages quils ont causs (CE Sect, 18 dcembre 1953,
Sieur Gain) ;
le concessionnaire est seul responsable l'gard des tiers des dommages causs par
l'existence ou le fonctionnement des ouvrages concds (CE, 6 mars 1987, n40631 ;
galement en ce sens CE, 7 juin 1985, ns 40000, 40138) ;

en raison des dangers prsents cet gard par le rseau lectrique, la socit
touristique du Mont-Blanc concessionnaire de cet ouvrage, doit tre dclare
responsable, en l'absence de toute circonstance constituant un cas de force majeure et
de toute faute imputable la victime, des dommages rsultant de cet ouvrage en luimme dangereux, mme si aucun dfaut d'entretien ne peut lui tre reproch (CAA
Lyon, 31 juillet 1989, n 89LY00135)
la socit requrante soutient qu'elle est fonde rechercher directement la
responsabilit de l'autorit concdante, en faisant valoir que, selon les articles I.5.1. et
I.5.2. du contrat de concession, le concessionnaire garantit la communaut
d'agglomration de toutes les condamnations ventuelles prononces l'encontre de
cette dernire et l'autorit concdante prend en charge l'indemnisation des riverains
pendant la priode d'excution des travaux ; que, cependant, ces stipulations, qui se
bornent rgir les relations contractuelles entre le concdant et le concessionnaire afin
de dterminer la charge dfinitive de l'indemnisation due aux victimes des dommages
causs par les travaux se rapportant la concession, ne sauraient, en tout tat de cause,
avoir pour objet ni pour effet de faire obstacle l'application du principe susmentionn
de la responsabilit exclusive du concessionnaire, qui est inhrent la nature du contrat
de concession, et de permettre ainsi aux tiers de rechercher directement la responsabilit
de l'autorit concdante raison des dommages rsultant desdits travaux (CAA Nancy,
4

18 juin 2014, Socit MGC, n13NC01878 ; dans les mmes termes : CAA Nancy, 26 mars
2015, n14NC01159).
Ainsi, comme rappel larticle 1er du modle de cahier des charges de concessions de 2007 (ci-aprs
le Cahier des charges ), le GRD exploite le service public concd ses risques et prils et la
responsabilit rsultant de lexistence des ouvrages et de lexploitation (dudit) service lui incombe .
Or, il est clairement stipul larticle 19 du Cahier des charges que les appareils de comptage qui
comprennent notamment un compteur dnergie active, ainsi que les dispositifs additionnels
directement associs la mesure de celle-ci (notamment en cas de tlreport ou de tlrelev des
consommations) et un disjoncteur , ainsi que tous autres appareils, y compris les dispositifs
additionnels de communication ou de transmission dinformation, rpondant directement au mme
objet, ainsi que leurs accessoires font partie du domaine concd 2.
Ds lors, la socit ERDF serait responsable titre principal, en qualit de concessionnaire, des
dommages rsultant de lexistence ou du fonctionnement des installations de comptage Linky, et ce
quand bien mme elle naurait commis aucune faute dans lexercice de ses missions.
1.2. Les exceptions au principe de responsabilit exclusive du concessionnaire
En dpit de ce qui prcde, la responsabilit de lautorit concdante nest pas exclue. Elle peut tre
engage dans deux hypothses, en cas de faute de sa part (a) et en cas dinsolvabilit du
concessionnaire (b).
a)

La responsabilit pour faute de lAODE

La nature du contrat de concession ne permet pas lautorit concdante dchapper sa

responsabilit en cas de faute de sa part ayant caus un dommage un usager ou un tiers :
si lautorit concdante dun service public peut voir sa responsabilit recherche par
les usagers et les tiers titre principal en cas de faute de sa part et, titre subsidiaire, en
cas dinsolvabilit de son concessionnaire, ces principes ne trouvent application que dans
le cadre dune concession de service public (CAA Paris, 27 octobre 1998, n96PA04339 ;
galement en ce sens CAA Nancy, 12 avril 2001, Socit SADE, n96NC01755) ;
considrant que l'organisation du spectacle taurin qui devait tre donn le 7 juillet
1974, y compris le montage et le dmontage des tribunes, avait t confie par la
commune une entreprise de spectacles appartenant aux poux b... ; qu'ainsi, cette
entreprise s'est trouve substitue la commune pour la rparation des dommages qui
2

Pour conforter le fait que les installations de comptage sont effectivement des ouvrages concds, faisant partie du
rseau de distribution, il sera relev que larticle 2 du Cahier des charges prcise que les ouvrages concds, proprit des
autorits concdantes, comprennent notamment les branchements ; or, larticle D. 342-1 du Code de lnergie considre
que le branchement inclut l'accessoire de drivation ainsi que les installations de comptage .

ont pu rsulter de la mauvaise organisation ou du mauvais fonctionnement du service

public ; que, des lors, en l'absence de toute faute des services municipaux, la
responsabilit de la commune ne saurait tre engage titre principal (CE, 21 avril
1982, n13282).
Ainsi, si lautorit concdante ne procde pas toutes les vrifications utiles pour lexercice de sa
mission ou si elle refuse ou nglige dintervenir auprs du concessionnaire en vue de faire respecter
les dispositions rglementaires du cahier des charges de concession3, un usager du service peut
demander au juge du contrat une indemnit en rparation du prjudice rsultant de cette inaction
fautive (CE, 7 novembre 1958, St lectricit et eaux Madagascar).
Par ailleurs, un recours pour excs de pouvoir peut tre exerc par un usager du service ou un tiers
lencontre de la dcision de lautorit concdante manifestant cette inaction, en mconnaissance
dune clause rglementaire du cahier des charges (CE, 21 dcembre 1906, Synd. propr. Quartier Croix
de Seguey Tivoli). Or, la seule illgalit de la dcision constate par le juge de lexcs de pouvoir
permet de caractriser une faute de lautorit concdante de nature engager sa responsabilit
dans le cadre dun recours de plein contentieux.
Enfin, le concessionnaire condamn indemniser un usager pour des dommages causs loccasion
du fonctionnement du service public peut se retourner, via une action rcursoire, contre lautorit
concdante si cette dernire a manqu une obligation lui incombant en vertu du contrat de
concession, en ce compris le cahier des charges annex cette dernire (CE, 24 juillet 1981, ns6482
et 6517).
En considration de ces lments, il apparat ncessaire de rappeler, au pralable, les missions
incombant respectivement au GRD et lAODE dans le cadre dun contrat de concession de service
public de distribution dlectricit et, plus prcisment, en matire de comptage (i) pour tre en
mesure de dterminer, dans un second temps, dans quelle mesure la responsabilit pour faute de
lAODE peut tre engage (ii).
(i)

Les missions respectives du GRD et de lAODE rattaches lactivit de comptage

) Les missions du GRD

Il ressort clairement de larticle L. 322-8, 7 du Code de lnergie que lactivit de comptage fait partie
des missions de service public dvolues au GRD :
Sans prjudice des dispositions du septime alina du I de l'article L. 2224-31 du code
gnral des collectivits territoriales, un gestionnaire de rseau de distribution
3

Il sera toutes fins utiles rappel que les clauses rglementaires concernent lorganisation et le fonctionnement du
service public et se distinguent des clauses contractuelles en ce qu'elles ont t stipules dans l'intrt du public pour
garantir certaines prestations (concl. Bonichot sous CE, 23 juillet 1986, Divier) et non dans le but d'amnager les relations
contractuelles entre le concdant et le concessionnaire.

d'lectricit est, dans sa zone de desserte exclusive, notamment charg, dans le cadre
des cahiers des charges de concession et des rglements de service des rgies : [] 7
d'exercer les activits de comptage pour les utilisateurs raccords son rseau, en
particulier la fourniture, la pose, le contrle mtrologique, l'entretien et le
renouvellement des dispositifs de comptage et d'assurer la gestion des donnes et toutes
missions affrentes l'ensemble de ces activits .
Larticle 19 du Cahier des charges conforte cette mission la charge du GRD et sous sa
responsabilit :
le concessionnaire exerce les activits de comptage et toutes les missions y
affrentes.
[] Le concessionnaire met en uvre, en tant que de besoin, des dispositifs permettant
aux fournisseurs dnergie de proposer leurs clients des prix diffrents suivant les
priodes de lanne ou de la journe en incitant les utilisateurs du rseau limiter leur
consommation pendant les priodes o la consommation de lensemble des
consommateurs est la plus leve. [] (Les appareils de mesure et de contrle basse
tension) seront fournis et poss par le concessionnaire. Ces instruments seront
entretenus et renouvels par ses soins .
Cette activit de comptage, qui relve du service aux usagers (intitul du chapitre III du Cahier
des charges), doit tre efficace et de qualit (art. 14) et le GRD doit lassurer tout en respectant
lobligation qui lui incombe en vertu de larticle L. 322-9 du Code de lnergie, savoir veiller la
scurit et la sret du rseau.
Par ailleurs, il est utile de prciser que, depuis le dcret n2015-1823 du 30 dcembre 2015 relatif
la codification de la partie rglementaire du code de lnergie, comme tout ouvrage du rseau public
de distribution, lexploitation du dispositif de comptage est encadre par les articles R. 323-30 et
suivants du Code de lnergie. Ces articles imposent dsormais au GRD :
-

de faire procder des contrles techniques pour vrifier que les ouvrages sont conformes
aux prescriptions techniques qui leur sont applicables et de rendre des comptes au prfet et
lautorit organisatrice (R. 323-30) ;

deffectuer, la demande de lautorit concdante, toutes les mesures ncessaires la

vrification des ouvrages et de leurs conditions d'exploitation (art. R. 323-32) ;

dexploiter les ouvrages dans des conditions garantissant leur bon fonctionnement, leurs
performances et leur scurit (art. 323-33) ;

de mettre hors tension tout ouvrage dont le fonctionnement compromet la scurit publique
ou la scurit des personnes et des biens (art. R. 323-35) ;

de porter la connaissance du prfet et, le cas chant, de l'autorit concdante, tout

accident survenu sur un ouvrage ainsi que tout autre vnement affectant la scurit de
l'exploitation ou la continuit du service et de prendre des mesures correctrices (art. R. 32338).

Il rsulte de lensemble de ces lments que le GRD est responsable non seulement de lactivit de
comptage mais galement des installations de comptage en tant que telles et notamment du respect
des prescriptions techniques et des normes scuritaires.
Autrement dit, si le fonctionnement des compteurs Linky compromettait la scurit des personnes
ou des biens, la responsabilit du GRD pourrait tre recherche pour manquement aux obligations
lui incombant de par la loi (entendue au sens large) et le Cahier des charges.
) Les missions de lAODE
LAODE est investie de par la loi et le Cahier des charges, et en cohrence avec larticle 37 de la
directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 concernant des rgles communes pour le march intrieur de
llectricit et abrogeant la directive 2003/54/CE, de missions de contrle du GRD.
Ces missions visent principalement exercer le contrle du bon accomplissement des missions de
service public fixes [] par les cahiers des charges (des) concessions ainsi que le contrle des
rseaux publics de distribution en dsignant cette fin un agent de contrle qui peut procder,
tout moment, toutes vrifications utiles (art. L. 2224-31, I du Code gnral des collectivits
territoriales ; cf. galement en ce sens, art. 32 du Cahier des charges).
Plus spcifiquement, conformment aux articles R. 323-31 et R. 323-32 du Code de lnergie, lAODE
sassure du respect des obligations mises la charge du GRD au titre de la construction et de
lexploitation des ouvrages du rseau public de distribution, et peut inviter ce dernier effectuer
toutes les mesures ncessaires leur vrification. Nanmoins, il est utile de relever que seul le prfet
peut enjoindre au GRD, en situation durgence, de mettre hors tension un ouvrage dont le
fonctionnement compromet la scurit publique ou la scurit des personnes et des biens (art. 32335 du mme code).
(ii)

Sur la possibilit dengager en lespce la responsabilit pour faute de lAODE

Au regard des considrations prcdentes, en lespce, la responsabilit de lAODE ne pourrait tre

engage en cas dincendie provoqu par un compteur Linky ou de troubles sanitaires dus aux ondes
mises par le CPL que si le requrant parvenait dmontrer que lAODE a manqu son obligation
de contrle en ne procdant pas, par exemple, toutes les vrifications utiles ou en
refusant/ngligeant dintervenir auprs du GRD afin de faire respecter les dispositions
rglementaires du Cahier des charges.

Par consquent, pour prvenir lengagement de leur responsabilit, les AODE seraient fondes
sassurer auprs dERDF que les compteurs Linky respectent les prescriptions techniques et normes
scuritaires, solliciter les justificatifs et inviter le GRD effectuer les vrifications juges
ncessaires pour garantir la scurit des biens et des personnes, le cas chant.
b)

La responsabilit subsidiaire de lAODE en cas dinsolvabilit du GRD

Mme en labsence de faute du concdant, la responsabilit de ce dernier peut tre recherche en

cas dinsolvabilit du concessionnaire. Le juge administratif a en effet reconnu la responsabilit
subsidiaire de lautorit concdante lgard des victimes (usagers ou tiers) de dommages causs
tant par la mauvaise organisation ou le mauvais fonctionnement du service public (CE, 21 avril 1982,
n13282) que par lexistence mme ou le fonctionnement des ouvrages concds :
le concessionnaire est seul responsable l'gard des tiers des dommages causs par
l'existence ou le fonctionnement des ouvrages concds, la responsabilit de la
collectivit concdante ne pouvant tre engage de ce fait qu' titre subsidiaire, en cas
d'insolvabilit du concessionnaire (CE, 6 mars 1987, n40631 ; cf. galement en ce
sens, CE, 26 novembre 2007, n279302 ; CAA Marseille, 11 mars 2013, n11MA00551
pour lexemple dune concession de distribution de gaz).
du fait de l'existence du trait de concession, les victimes (des usagers en lespce) des
dommages imputables au fonctionnement des installations concdes ne pouvaient
mettre en cause la responsabilit du Port Autonome qu'en cas d'insolvabilit du
concessionnaire (CAA Nantes, 14 mars 1990, n89NT00415 ; cf. galement CE, 11
dcembre 2000, n202971)
En dfinitive, en lespce, si lAODE veille au strict respect de sa mission de contrle dans les
conditions dfinies au 1.2 a) ii), il parat peu probable, au regard du faible risque que reprsente
linsolvabilit dERDF, que sa responsabilit soit mise en jeu en cas dincendie ou de problmes de
sant provoqus par les compteurs Linky et ce, quand bien mme ces derniers constitueraient des
biens de retour.

2. Sur la marge de manuvre des clients finals, des AODE et des maires pour sopposer au
dploiement gnralis des compteurs Linky
Eu gard lobligation lgale, pesant sur les GRD, de dployer les compteurs intelligents (2.1), la
marge de manuvre des clients finals (2.2) et des AODE (2.3) est fortement limite.
La possibilit pour les maires de sopposer la pose et lutilisation de tels compteurs doit quant
elle tre analyse travers le prisme du pouvoir de police gnrale (2.4).

2.1. Rappel sur lobligation lgale incombant aux GRD de dployer les compteurs intelligents
Sous limpulsion du droit de lUnion europenne (a), le dploiement des systmes de comptage
intelligents est devenu une obligation lgale incombant aux GRD (b).
a)

Limpulsion communautaire

En vertu de la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 prcite, et plus prcisment de son annexe 1,
les tats membres sont tenus de veiller la mise en place de systmes intelligents de mesure qui
favorisent la participation active des consommateurs au march de la fourniture d'lectricit . La
mise en place de tels systmes peut toutefois tre subordonne une valuation conomique long
terme. Si un tel projet est jug rentable, au moins 80 % des consommateurs (devront tre) quips
de systmes intelligents de mesure d'ici 2020 .
La directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative lefficacit nergtique, modifiant les
directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE prcise,
dans son article 9, que :
2. Lorsque et dans la mesure o les tats membres mettent en place des systmes
intelligents de mesure et des compteurs intelligents pour le gaz naturel et/ou l'lectricit
conformment aux directives 2009/72/CE et 2009/73/CE :
a) ils veillent ce que les systmes de mesure fournissent aux clients finals des
informations sur le moment o l'nergie a t utilise et ce que les objectifs d'efficacit
nergtique et les avantages pour les clients finals soient pleinement pris en compte au
moment de dfinir les fonctionnalits minimales des compteurs et les obligations
imposes aux acteurs du march ;
b) ils veillent assurer la scurit des compteurs intelligents et de la communication des
donnes ainsi qu' garantir la protection de la vie prive des clients finals, conformment
la lgislation de l'Union en matire de protection des donnes et de la vie prive ; [].
Larticle 13 de la directive invite les Etats membres dterminer un rgime de sanctions applicables
en cas dinfraction aux dispositions nationales adoptes en vertu de larticle 9 notamment, ces
sanctions devant tre effectives, proportionnes et dissuasives .
En somme, si le droit de lUnion europenne ne comprend pas dobligation gnrale de dployer des
compteurs intelligents, il exige que ces appareils soient introduits l o les conditions de march sont
favorables. Ds lors que de telles conditions sont estimes runies dans un Etat membre, ce dernier
doit alors dployer massivement les compteurs (au moins 80% des consommateurs devant tre
quips dici 2020) et veiller notamment lutilisation effective, efficace et scuritaire de ces
derniers.

10

b)

Lencadrement lgislatif et rglementaire en droit interne

Comme expos en propos introductifs des prsentes, le dveloppement gnralis des compteurs
intelligents constitue un des buts que lEtat sest assigns. Il suffit pour sen convaincre de se rfrer
aux objectifs contenus dans le projet de programmation pluriannuelle de lnergie premires
orientations et actions 2016-2023 , parmi lesquels figure celui tendant russir le dploiement
gnralis du compteur Linky .
Mais au-del de ces objectifs gnraux dont la porte est relativiser eu gard labsence deffet
contraignant, le lgislateur est venu consacrer une vritable obligation de mise en uvre des
dispositifs de comptage intelligents pesant sur les GRD.
En effet, larticle L. 341-4 du Code de lnergie, tel que modifi par la loi n2015-992 du 17 aot 2015
relative la transition nergtique pour la croissance verte, dispose que :
Les gestionnaires des rseaux publics [] de distribution d'lectricit mettent en uvre
des dispositifs permettant aux fournisseurs de proposer leurs clients des prix diffrents
suivant les priodes de l'anne ou de la journe et incitant les utilisateurs des rseaux
limiter leur consommation pendant les priodes o la consommation de l'ensemble des
consommateurs est la plus leve.
Dans le cadre du dploiement des dispositifs prvus au premier alina du prsent article
et en application de la mission fixe au 7 de l'article L. 322-8 [sur les activits de
comptage], les gestionnaires des rseaux publics de distribution d'lectricit mettent la
disposition des consommateurs leurs donnes de comptage, des systmes d'alerte lis au
niveau de leur consommation, ainsi que des lments de comparaison issus de moyennes
statistiques bases sur les donnes de consommation locales et nationales.
Dans le cadre de l'article L. 337-3-1, ils garantissent aux fournisseurs la possibilit
d'accder aux donnes de comptage de consommation, en aval du compteur et en temps
rel, sous rserve de l'accord du consommateur. []
La structure et le niveau des tarifs d'utilisation des rseaux [] de distribution
d'lectricit sont fixs afin d'inciter les clients limiter leur consommation aux priodes
o la consommation de l'ensemble des consommateurs est la plus leve au niveau
national. Ils peuvent galement inciter les clients limiter leur consommation aux
priodes de pointe au niveau local. []
Les cahiers des charges des concessions et les rglements de service des rgies de
distribution d'lectricit doivent tre en conformit avec les dispositions du prsent
article.

11

Pour sassurer de leffet utile et du respect de ces dispositions, ont t insrs dans le mme code :
-

larticle L. 341-4-1 qui prvoit la possibilit dune sanction pcuniaire prononce lencontre
des GRD mconnaissant lobligation prvue larticle L. 341-4 susvis ;

les articles R. 341-4 et suivants qui encadrent le dploiement gnralis des compteurs
intelligents, en sassurant notamment du respect de la confidentialit des donnes de
comptage et de la vie prive des clients, en dfinissant le calendrier qui devra tre suivi par
ERDF dans un premier temps et par tout GRD dans un second temps (cf. art. R. 341-84) et en
prvoyant ladoption dun arrt par le Ministre charg de lnergie, sur proposition de la
Commission de rgulation de lnergie (CRE), aux fins de prciser les fonctionnalits et les
spcifications des dispositifs de comptage intelligents (R. 341-6).

Au total, ERDF a bien lobligation lgale de dployer ses compteurs Linky suivant les modalits
dfinies aux articles R. 341-4 et suivants du Code de lnergie5. Dans ces conditions, la marge de
manuvre dont disposent les clients finals, les AODE et les maires pour sopposer la dmarche
dERDF savre limite.
2.2. La marge de manuvre limite des clients finals
A loccasion des discussions relatives au projet de loi sur la transition nergtique, un parlementaire
avait propos un amendement tendant permettre une concertation entre le GRD et son client
reconnu lectro-sensible avant linstallation dun compteur de type Linky et Gazpar au domicile de ce
dernier (Rapport n529, fait par M. Ladislas PONIATOWSKI, enregistr la Prsidence du Snat le 17
Les gestionnaires des rseaux publics d'lectricit mettent en place les dispositifs de comptage conformes aux
prescriptions de l'arrt prvu l'article R. 341-6, dans les conditions suivantes :
La socit mentionne au 1 du I de l'article L. 111-53 rend conforme aux prescriptions de l'arrt prvu l'article R. 341-6
tout nouveau point de raccordement des installations d'utilisateurs raccordes en basse tension (BT) pour des puissances
infrieures ou gales 36 kilovoltampres, ou tout point de raccordement existant d'une installation de mme nature dont
les ouvrages constitutifs font l'objet de travaux et ncessitent un dispositif de comptage, quand cela est techniquement
possible, mme en l'absence de dploiement des systmes d'information ou de communication associs.
D'ici au 31 dcembre 2020, 80 % au moins des dispositifs de comptage des installations d'utilisateurs raccordes en basse
tension (BT) pour des puissances infrieures ou gales 36 kilovoltampres sont rendus conformes aux prescriptions de
l'arrt prvu l'article R. 341-6, dans la perspective d'atteindre un objectif de 100 % d'ici 2024.
D'ici au 31 dcembre 2020, tout gestionnaire de rseau public de distribution d'lectricit desservant cent mille clients et
plus ainsi que le gestionnaire du rseau public de transport d'lectricit rend, pour les installations d'utilisateurs raccordes
en basse tension (BT) pour des puissances suprieures 36 kilovoltampres ou raccordes en haute tension (HTA ou HTB),
conformes aux prescriptions de l'arrt prvu l'article R. 341-6 la totalit des dispositifs de comptage mis en place aux
points de raccordement ses rseaux concds.
D'ici au 31 dcembre 2024, tout gestionnaire de rseau public de distribution d'lectricit desservant moins de cent mille
clients rend, pour toutes les installations d'utilisateurs raccordes en basse tension (BT) pour des puissances suprieures 36
kilovoltampres ou en haute tension (HTA), conformes aux prescriptions de l'arrt prvu l'article R. 341-6 au moins 90 %
des dispositifs de comptage mis en place aux points de raccordement ses rseaux concds.
Sous rserve des contraintes techniques lies leur dploiement, les dispositifs de comptages sont installs en priorit chez
les personnes en situation de prcarit nergtique.
5
La CRE et la CNIL se rfraient dj expressment cette obligation de mise en uvre dans les dlibrations
suivantes :
- dlibration de la CRE du 16 juillet 2014 portant proposition de dcret modifiant le dcret n2010-1022 du 31 aot 2010
relatif aux dispositifs de comptage sur les rseaux publics dlectricit ;
- dlibration de la CNIL n2012-404 du 15 novembre 2012.
4

12

juin 2015, pp. 215, 216). Cet amendement ayant toutefois t retir, ERDF nest aucunement tenue
dobtenir laccord du client pour poser un compteur Linky.
Ceci prcis, il sera rappel quaux termes des Conditions gnrales du Contrat daccs au Rseau
Public de Distribution pour une installation de consommation de puissance infrieure ou gale
36 KVA raccorde en basse tension :
le Client a lobligation de mettre gratuitement la disposition dERDF un emplacement
de comptage (art. 3.1.1.2) ;
ERDF peut accder tout moment lemplacement de comptage [], afin dassurer sa
mission de contrle ou en cas de dfaillance du dispositif de comptage (art. 3.1.4) ;
chaque Partie peut procder, son initiative, au remplacement des quipements en
fonction dvolutions contractuelles ou davances technologiques. Avant toute action,
ERDF et le Client coordonnent leurs interventions afin de procder aux remplacements
des quipements dont ils ont la responsabilit (art. 3.1.7) ;
le Client et ERDF sengagent [] ne pas porter atteinte lintgrit et au
fonctionnement du dispositif de comptage (art. 3.1.8).
Si le client final mconnat ses obligations en refusant quERDF procde la pose des compteurs
Linky, il risque de voir sa responsabilit engage conformment larticle 9.1 des Conditions
gnrales.
De surcrot, un tel refus pouvant tre qualifi de trouble caus par un Client ou par ses installations
et appareillages, affectant lexploitation ou la distribution dnergie , ERDF serait en droit,
conformment larticle 11.6.1 des Conditions gnrales, de suspendre le contrat, voire de le rsilier
si la suspension excde une dure de trois mois. Le client final qui sopposerait au dploiement des
compteurs Linky sexposerait ainsi un risque de coupure de son alimentation en lectricit.
2.3. La marge de manuvre limite des AODE
Quand bien mme le Code de lnergie ne fait peser lobligation de dvelopper les compteurs
intelligents que sur le GRD et ne prvoit donc de sanction pcuniaire qu lencontre de celui-ci, le
choix dune AODE de faire obstacle la pose et lutilisation des compteurs Linky sur son territoire
ne serait pas sans risque.
En effet, il convient en premier lieu de rappeler quaux termes de larticle 1er du Cahier des charges,
lautorit concdante garantit au concessionnaire le droit exclusif de dvelopper et
dexploiter le rseau de distribution lectrique sur le territoire ci-aprs dfini et cette fin
dtablir, sous rserve des droits de lautorit concdante, les ouvrages ncessaires .
13

Ds lors, lAODE qui compromettrait, en sopposant au dploiement des compteurs Linky, la

poursuite par ERDF de lexploitation du service dans les conditions nouvellement dfinies par la loi,
pourrait se voir reprocher une faute contractuelle de nature engager sa responsabilit.
En second lieu, la dcision par laquelle lAODE refuserait de procder la modification du cahier des
charges de concession pourtant impose par le dernier alina de larticle L. 341-4 du Code lnergie
pourrait tre annule dans le cadre dun recours pour excs de pouvoir (CE, 29 avril 1987, n510226 ;
CE Sect., 25 mai 1979, ns06436 et 064377 ; CAA Marseille, 13 novembre 2015, n14MA00358), ce qui
permettrait de rechercher par la suite la responsabilit de lAODE sur le terrain du plein contentieux.
2.4. La marge de manuvre des maires au titre de leur pouvoir de police8
A titre liminaire, si le maire a transfr lensemble des comptences attaches la distribution
publique de llectricit aux groupements lists larticle L. 2224-31 du Code gnral des collectivits
territoriales (CGCT), il nest plus en mesure dintervenir en qualit dautorit concdante pour
sopposer au dploiement des compteurs intelligents dans sa commune.
En revanche, se pose la question de savoir sil peut ou doit le faire en exerant ses pouvoirs de police
administrative gnrale quil dtient en vertu de larticle L. 2212-2 du mme code. Pour rappel, aux
termes de cet article :
La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sret, la scurit et la
salubrit publiques. Elle comprend notamment : [] 5 Le soin de prvenir, par des
prcautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours ncessaires,
les accidents et les flaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les
incendies, les inondations, les ruptures de digues, les boulements de terre ou de rochers,
les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies pidmiques ou contagieuses,
les pizooties, de pourvoir d'urgence toutes les mesures d'assistance et de secours et,
s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration suprieure .
Larticle L. 2212-4 du mme code ajoute qu en cas de danger grave ou imminent , le maire prescrit
l'excution des mesures de sret exiges par les circonstances .

Recours dune commune lencontre de la dcision dun syndicat intercommunal refusant de rviser un contrat
daffermage alors quelle y tait tenue en vertu dune disposition lgale depuis la publication dun nouveau cahier des
charges type.
7
Un agent contractuel est recevable demander, par la voie du recours pour excs de pouvoir, lannulation de la dcision
par laquelle lautorit qui la recrut a refus de modifier certaines stipulations de son contrat pour les rendre conformes
aux prescriptions rglementaires applicables.
8
Les considrations relatives au pouvoir de police municipale sont particulirement dignes dintrt ds lors que la
responsabilit administrative pour dfaut dusage ou mauvais usage du pouvoir de police est susceptible dentraner une
mise en jeu de la responsabilit pnale des maires, notamment pour dlits dhomicide ou de blessures involontaires (art.
221-6, 221-19 et 221-20 du Code pnal) ou dlit de mise en danger dlibre de la personne (art. 223-1).

14

Autrement dit, dans sa fonction de police gnrale, le maire (ou le prfet de police pour la ville de
Paris) est seul comptent9 pour mettre en uvre, sur le territoire de sa commune, tous les moyens
ncessaires au maintien de lordre public (mesures prventives) ou son rtablissement (mesures
dintervention).
Conformment larticle L. 2216-2 du Code gnral des collectivits territoriales, la carence du maire
faire usage de ses pouvoirs de police peut tre fautive et de nature engager la responsabilit de la
commune (cf. titre dexemple CE, 28 novembre 2003, n238349).
Nanmoins, il est utile de prciser que le juge administratif se livre une apprciation in concreto de
la situation et tend ne considrer lusage du pouvoir de police municipale comme lgitime quen
cas datteinte, ou de menace avre de trouble, particulirement grave lordre public :
mais considrant que le refus oppos par un maire une demande tendant ce qu'il
fasse usage des pouvoirs de police [] n'est entach d'illgalit que dans le cas ou
raison de la gravit du pril rsultant d'une situation particulirement dangereuse pour
le bon ordre, la scurit ou la salubrit publique, cette autorit, en n'ordonnant pas les
mesures indispensables pour faire cesser ce pril grave, mconnait ses obligations
lgales (CE, 23 octobre 1959, n40922) ;
il ressort des pices du dossier que les constructions irrgulirement difies par le
sieur X... ne craient pas un pril d'une gravit telle qu'en s'abstenant de faire usage des
pouvoirs (de police), le maire de Sens ait mconnu ses obligations lgales
(CE, 21 juin 1968, n68458) ;
A contrario, alors quune avalanche a dvast un chalet et entran la mort de 39
personnes, le juge a accept de retenir la responsabilit de la commune ds lors
que dans les circonstances de l'affaire et compte tenu tant de l'importance du
dveloppement de la station de sports d'hiver que de la gravit des risques encourus,
l'insuffisance de mesures de prvision et de prvention prises par la commune a
constitu une faute de nature engager sa responsabilit vis--vis des victimes (CE, 14
mars 1986, n96272).
Par ailleurs, il convient de relever que le maire ne peut faire usage de son pouvoir de police gnrale
dans des matires relevant dune police spciale confie une autre autorit administrative. En
effet, sauf exceptions justifies par des circonstances locales particulires 10 et notamment en cas
de danger grave ou imminent (art. L. 2212-4 du CGCT), lexistence dune police administrative
spciale exclut en principe lintervention de lautorit de police administrative gnrale :
9

Il sera nanmoins prcis quen vertu de larticle L. 2215-1 du CGCT, le prfet de dpartement dispose dun pouvoir de
police gnrale propre ainsi que dun pouvoir de substitution en cas de carence du maire dans lexercice de ses pouvoirs de
police. Par consquent, la responsabilit de ltat peut tre recherche sparment ou simultanment avec celle de la
commune en cas de faute dans lexercice de ces pouvoirs de police.
10
CE, 8 avril 1998, n165034, Commune de Lattes.

15

 s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune,

de prendre les mesures de police gnrale ncessaires au bon ordre, la sret, la
scurit et la salubrit publiques, il ne saurait en aucun cas s'immiscer dans l'exercice
(dune) police spciale par l'diction d'une rglementation locale (CE, 24 septembre
2012, n342990).
Le principe de prcaution ne peut tre invoqu par le maire pour chapper cette rgle :
le principe de prcaution, sil est applicable toute autorit publique dans ses
domaines dattributions, ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de permettre une
autorit publique dexcder son champ de comptence et dintervenir en dehors de ses
domaines dattributions ; que, par consquent, la circonstance que les valeurs limites
d'exposition du public aux champs lectromagntiques fixes au niveau national ne
prendraient pas suffisamment en compte les exigences poses par le principe de
prcaution n'habilite pas davantage les maires adopter une rglementation locale
portant sur l'implantation des antennes relais de tlphonie mobile et destine
protger le public contre les effets des ondes mises par ces antennes (CE, 26 octobre
2011, ns326492, 329904, 341767, 341768).
Au regard de lensemble de ces lments, en lespce, il serait dlicat pour le maire de se prvaloir
de son pouvoir de police gnrale pour sopposer au dploiement des compteurs Linky sur le
territoire de sa commune et ce, trois gards.
Dune part, lopposition aux compteurs intelligents en raison des risques, incertains, dincendie ou de
propagation dondes lectromagntiques relverait davantage de la logique de prcaution que de
celle de prvention. Or, si depuis ladoption de la Charte de lenvironnement, le principe de
prcaution constitue en thorie un lment de lgalit des mesures de police, les applications
jurisprudentielles de ce principe en matire de pouvoir de police municipale sont rares, voire
inexistantes. Le principe de prcaution ne semble pas suffisant pour caractriser le risque grave ou
imminent justifiant ladoption de mesures par le maire.
La doctrine tend dans cette direction :
L'ordre public gnral habilite le maire agir pour prvenir les atteintes qui pourraient
lui tre portes. En ce sens, l'action prventive est certainement un caractre de l'action
de police gnrale. Il n'en rsulte pas que les maires sont appels invoquer le principe
de prcaution dans l'usage de leur comptence de police gnrale. Malgr la parent des
termes, l'action prventive de la police gnrale municipale ne s'identifie pas avec
l'action de prcaution induite du principe du mme nom. (JurisClasseur, Fasc. 705
Police municipale Comptences , 1er juin 2013)
Ainsi, en lespce, il ny aurait pas matire faire usage des pouvoirs de police municipale.

16

Dautre part, il pourrait tre considr que le lgislateur a entendu organiser une police spciale,
confie lEtat, charge dencadrer et de contrler le dploiement des systmes de comptage
volus. Il sera en effet rappel que ce dernier est orchestr par les autorits nationales : autoris
par le Gouvernement en 2011, le lgislateur et le pouvoir rglementaire en ont prcisment dfini
les modalits et la CRE a mis en place une rgulation incitative11.
Par ailleurs, cest lEtat quil incombe de prciser les prescriptions techniques et normes
scuritaires applicables auxdits compteurs. Ainsi, alors que les exigences essentielles auxquelles
doivent satisfaire tous les quipements lectriques et lectroniques ont t dfinies dans le dcret
n2015-1084 du 27 aot 2015 relatif la compatibilit lectromagntique des quipements
lectriques et lectroniques, un arrt conjoint des ministres chargs de lnergie et de la sant et un
arrt du ministre charg de lnergie, pris sur proposition de la CRE, doivent encore respectivement
fixer :
-

les prescriptions techniques qui doivent tre satisfaites par les ouvrages des rseaux publics
d'lectricit afin d viter que ces ouvrages compromettent la scurit des personnes et des
biens, [] et qu'ils excdent les normes en vigueur en matire d'exposition des personnes un
rayonnement lectromagntique (art. R. 323-28 du Code de lnergie) ;

les fonctionnalits et spcifications des compteurs communicants (art. R. 341-6 du Code de

lnergie).

Au regard de ces lments, il apparat que lEtat se serait rserv la mission de veiller au respect de
lordre public en ce qui concerne le dveloppement des dispositifs de comptage intelligents, en
dterminant notamment les rfrentiels de scurit applicables. Il sagirait dune police spciale qui
nen porte pas (encore) le nom.
Enfin, quand bien mme le maire serait en droit de faire usage de son pouvoir de police gnrale, les
circonstances justifieraient ladoption de mesures de scurit moins contraignantes que linterdiction
pure et simple de poser les compteurs. Il pourrait par exemple tre envisag denjoindre ERDF
dinstaller les dispositifs de comptage dans des lieux exposant moins le public aux rayonnements
lectromagntiques, dadopter des mesures prventives liminant le risque dincendie, etc.
Il rsulte de ce qui prcde que, si un maire laisse ERDF dployer les compteurs Linky sur le territoire
de sa commune, il semblerait vain de rechercher sa responsabilit raison dune prtendue carence
dans lusage de son pouvoir de police municipale. Dans la mme logique, le refus du maire dinstaller
de tels compteurs par simple prcaution serait susceptible de relever dun usage irrgulier de ce
pouvoir.

Cf. la dlibration de la CRE du 17 juillet 2014 portant dcision sur le cadre de rgulation incitative du systme de
comptage volu dERDF dans le domaine de tension BT < 36 kVA.

11

17

3. Sur linvocation du principe de prcaution

La FNCCR sinterroge enfin sur la possibilit pour un requrant dinvoquer le principe de prcaution,
principe daction consacr larticle 5 de la Charte de lenvironnement (3.1), pour sopposer au
dploiement gnralis des compteurs Linky (3.2).
3.1. Le principe de prcaution, un principe daction consacr larticle 5 de la Charte de
lenvironnement
Rgle de procdure et non de fond (a), le principe de prcaution implique un devoir dagir, en
plusieurs tapes, de ladministration (b).
a)

Une rgle de procdure au champ dapplication limit

Aux termes de larticle 5 de la Charte de lenvironnement, texte valeur constitutionnelle promulgu

le 1er mars 2005 :
Lorsque la ralisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'tat des connaissances
scientifiques, pourrait affecter de manire grave et irrversible l'environnement, les
autorits publiques veillent, par application du principe de prcaution et dans leurs
domaines d'attributions, la mise en uvre de procdures d'valuation des risques et
l'adoption de mesures provisoires et proportionnes afin de parer la ralisation du
dommage.
Cet article pose trois critres cumulatifs conditionnant la mise en uvre du principe de
prcaution par les autorits publiques comptentes, savoir (i) lexistence dun risque de dommage
pour lenvironnement, (ii) lincertitude des connaissances scientifiques sur la ralit de ce risque et
(iii) le caractre potentiellement grave et irrversible des atteintes qui en rsulteraient pour
lenvironnement.
Dans lhypothse o ces critres seraient runis, il appartiendrait aux autorits publiques, non pas de
renoncer aux dcisions ou projets en cause, mais de mettre en uvre des procdures dvaluation
des risques et dadopter des mesures provisoires et proportionnes pour empcher que le risque se
concrtise.
Il sagit donc dune obligation de moyens, en ltat des connaissances scientifiques, qui incombe aux
pouvoirs publics et aux autorits administratives dans leurs domaines de comptence respectifs (cf.
par exemple CE, 19 juillet 2010, n328687).
Le principe de prcaution constitue ds lors une rgle de procdure et non une rgle de fond
empchant les autorits publiques comptentes dagir. En dautres termes, le principe de
prcaution na aucune vocation garantir le risque zro . Il appelle une prise de risque
18

raisonnable dans un contexte jug encore incertain. En consquence, il implique [] un devoir dagir
travers la promotion de la recherche et la prise en compte attentive des nouveaux lments de
connaissance scientifique (Rapport n 352 de M. Patrice GLARD sur le projet de loi
constitutionnelle relatif la Charte de lenvironnement, dpos au Snat le 16 juin 2004).
b)

La mise en uvre concrte, par ladministration, du principe de prcaution

Un arrt du Conseil dEtat du 12 avril 2013 (n342409) dfinit prcisment le protocole suivre
par ladministration pour la mise en uvre du principe de prcaution.
En premier lieu, lautorit comptente doit vrifier si le principe de prcaution est bien applicable
la situation qui loccupe. Il lui appartient de rechercher sil existe des lments circonstancis de
nature accrditer lhypothse dun risque de dommage grave et irrversible pour lenvironnement
ou datteinte lenvironnement susceptible de nuire de manire grave la sant (CE, 12 avril 2013,
prc.), justifiant lapplication de ce principe, en dpit des incertitudes subsistant quant sa ralit et
sa porte en ltat des connaissances scientifiques.
Autrement dit, tous les risques ne sont pas ligibles la protection du principe de prcaution. Ainsi,
larticle 5 de la Charte de lenvironnement ne saurait tre invoqu sagissant de risques purement
sanitaires en dehors de tout relais environnemental ; par ailleurs, ne sont pas concerns les
risques certains, cest--dire avrs, qui relvent du principe de prvention ou, a contrario, les
risques purement hypothtiques.
En tout tat de cause, ladministration doit se donner les moyens de rassembler les ventuels
lments circonstancis susceptibles den commander lapplication : expertises, tudes scientifiques
tayes et concordantes, lesquelles ont dautant plus de poids lorsquelles ont fond ladoption de
mesures de prcaution spcifiques ltranger.
En deuxime lieu, dans lhypothse o la premire condition est remplie, ladministration doit veiller
ce que des procdures srieuses dvaluation du risque identifi soient mises en uvre par les
autorits publiques ou sous leur contrle.
En troisime et dernier lieu, ladministration doit vrifier queu gard, dune part, la plausibilit et
la gravit du risque, dautre part, lintrt de lopration, les mesures de prcaution dont est
assortie lopration afin dviter la ralisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives
(contrle de proportionnalit).
3.2. La difficult dinvoquer le principe de prcaution pour sopposer au dploiement
gnralis des compteurs Linky
Lapplication du principe de prcaution pouvant diffrer selon lordre de juridiction saisi, deux
hypothses doivent tre envisages, savoir linvocation du principe de prcaution devant le juge
administratif ou le juge constitutionnel (a) et devant le juge judiciaire (b).
19

a)

Devant le juge administratif ou le juge constitutionnel

En lespce, les clients finals sopposant la pose de compteurs Linky pourraient envisager
dinvoquer le principe de prcaution dans le cadre dun recours pour excs de pouvoir form
lencontre dun texte rglementaire relatif aux compteurs intelligents ou contre une dcision de
lAODE portant refus de sopposer leur dploiement (ou de porte similaire), voire dans le cadre
dune question prioritaire de constitutionnalit portant sur une disposition lgislative relative auxdits
compteurs. 12
Nanmoins, quil soit invoqu pour pallier le risque dincendie (i), le risque pour la sant publique en
raison de lmission de rayonnements lectromagntiques (ii) ou le risque datteinte la vie prive
(iii), ce moyen aurait peu de chance de prosprer.
(i)

Sur le risque dincendie

Concernant le risque dincendie, deux lments pourraient faire obstacle laction des requrants.
Dune part, si un incendie est susceptible de causer des dommages aux personnes et aux biens, il est
dlicat de rattacher ces derniers une atteinte lenvironnement. Autrement dit, en dehors de tout
relais environnemental, le risque dincendie ne serait pas ligible la protection du principe de
prcaution consacr larticle 5 de la Charte de lenvironnement.
Dautre part, sous rserve dtudes scientifiques contraires, aucun lment circonstanci ne fait
apparatre, en ltat des connaissances scientifiques, de risque - mme incertain - dincendie en
raison de lutilisation dun compteur Linky.
Il sera relev rebours que les mdias se sont empars de cas dincendies dclars au Canada en
2014 et 2015 pour alimenter les polmiques sur la dangerosit des compteurs intelligents poss par
la socit dEtat Hydro-Qubec. Des autorits provinciales auraient ordonn le retrait desdits
compteurs.
Toutefois, ces informations ne pourraient tre qualifies d lments circonstancis de nature
accrditer lhypothse dun risque de dommage d linstallation des compteurs Linky dans les
rsidences et entreprises situes sur le sol franais dans la mesure o :
-

limputabilit des dommages aux compteurs nest pas avre ; ltude mene ce sujet par
lInstitut de recherche dHydro-Qubec, sous lobservation du Centre de recherche
industrielle du Qubec, rvle quune distance dun mtre entre lappareil de mesurage et un
rservoir fixe de propane ne prsente aucun risque dexplosion, en particulier si est install

12

Comme tabli au 2.4 de la prsente note, le principe de prcaution ne saurait permettre une autorit publique
dintervenir en dehors de son champ de comptence. Ds lors, sous rserve quil ny ait pas matire en lespce faire
usage du pouvoir de police municipale, le principe de prcaution ne saurait tre invoqu pour attaquer linaction du maire.

20

un conduit permettant de diriger la sortie des rgulateurs de pression vers le sol (Rapport
dtude Installation de compteurs de nouvelle gnration proximit de rservoirs de
propane publi le 19 aot 2015) ; par ailleurs, il sera not que le rapport dinspection
concernant lutilisation par Hydro-Qubec des compteurs de nouvelle gnration et de
limplantation dune infrastructure de mesurage avance publi par la Commission daccs
linformation du Qubec en fvrier 2013 ne relevait aucun risque particulier dincendie ;
-

en tout tat de cause, quand bien mme des donnes plus concluantes seraient disponibles,
elles ne sauraient en tant que telles justifier lapplication du principe de prcaution au cas
despce ds lors que nous ne sommes pas en mesure de dterminer si les compteurs
intelligents poss par la socit Hydro-Qubec ont les mmes caractristiques et
fonctionnent selon le mme procd que les compteurs Linky.

Pour les mmes raisons, se rfrer aux expriences des autres Etats membres de lUnion europenne
et, en particulier des Etats les plus avancs dans le dploiement des compteurs intelligents, savoir
lItalie et la Sude, ne permettrait pas de justifier lapplication du principe de prcaution. En effet,
nous navons pas connaissance de donnes officielles et publiques permettant dattester de la
dangerosit des compteurs intelligents. Par ailleurs, lItalie et la Sude ont dploy des systmes de
comptage volus fonds sur une technologie particulire (technologie propritaire non
interoprable pour la premire et sans tlopration possible pour la seconde).
En somme, aucun lment circonstanci ntablit lexistence dun risque, mme incertain, dincendie
de nature justifier ladoption de mesures de prcaution par les autorits publiques.
(ii)

Sur le risque pour la sant publique en raison des ondes mises par le CPL

Le risque datteinte lenvironnement susceptible de nuire gravement la sant en raison des

rayonnements lectromagntiques mis par les dispositifs de comptage intelligents a dj t cart
deux reprises.
Le Conseil dEtat a tout dabord estim, dans un arrt du 20 mars 2013 (n354321), que le principe
de prcaution navait pas t mconnu par le Gouvernement ds lors que :
il ne ressort pas des pices du dossier que des lments circonstancis feraient
apparatre, en ltat des connaissances scientifiques, des risques, mme incertains, de
nature faire obstacle au dploiement de dispositifs de comptage dont les
caractristiques sont fixes par larrt attaqu13 ; quil ressort, en revanche, des pices
du dossier que les rayonnements lectromagntiques mis par les dispositifs de
comptage et les cbles nexcdent ni les seuils fixs par les dispositions du dcret du 18
octobre 2006 relatif la compatibilit lectromagntique des quipements lectriques et
lectroniques, [], ni ceux admis par lOrganisation mondiale de la sant ; que le
13

Il sagissait de larrt du 4 janvier 2012 pris en application de l'article 4 du dcret n 2010-1022 du 31 aot 2010 relatif
aux dispositifs de comptage sur les rseaux publics d'lectricit.

21

Gouvernement navait pas, ds lors, procder une valuation des risques des effets
de ces rayonnements ou adopter des mesures provisoires et proportionnes ; que les
moyens tirs de la mconnaissance des articles 1er et 5 de la Charte de lenvironnement
doivent, par suite, tre carts .
Puis, dans une rponse ministrielle publie au journal officiel de lAssemble Nationale du
16 septembre 2014 (Question n60319, JO AN 15 juillet 2014), le Gouvernement a rappel que :
une expertise mene par le Centre de recherche et dinformations indpendantes sur
les rayonnements lectromagntiques, la demande du SIPPEREC, du SIEIL et du
SIGERLY, autorits organisatrices de la distribution dlectricit, a confirm quil ny a
avait pas de risque sanitaire aigu ni de risque deffets physiopathologiques craindre en
lien avec lexposition aux rayonnements extrmement et trs basses frquences,
radiofrquences et hyperfrquences. Il apparat ainsi que le niveau dondes
lectromagntiques gnres par Linky est conforme la rglementation en vigueur et
quil ny a donc pas de risque sanitaire attach lutilisation de ce compteur .
Nanmoins, comme le rappelle le Conseil dEtat dans son arrt du 12 avril 2013 prcit (au 3.1 de la
prsente note), dans la mesure o le champ dapplication du principe de prcaution est intimement
li ltat des connaissances scientifiques qui est par nature volutif, les autorits publiques doivent
veiller mettre en uvre des procdures dvaluation du risque, mme en aval de toute prise de
dcision.
Ds lors, en lespce, la circonstance que le risque li aux rayonnements lectromagntiques mis
par les systmes de comptage volus na pas t retenu en 2013 et 2014 nexempte pas les
pouvoirs publics de sassurer quil nexiste pas, la date daujourdhui, dlments circonstancis de
nature accrditer lhypothse dun risque datteinte grave la sant publique.
Ceci tant, sous rserve dtudes tayes contraires, y compris celles relatives aux systmes de
comptage dj mis en place dans dautres Etats membres, et dans lattente du rapport sollicit
lAgence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail (ANSES)
par la Direction Gnrale de la Sant relevant du Ministre de la Sant14, les connaissances
scientifiques ne semblent pas avoir volu sur ce sujet.
Pour mmoire, dj saisie en 2013, lANSES avait exprim la difficult pour rpondre aux questions
de lexposition humaine aux champs lectromagntiques mis par des sources nouvelles dont les
technologies ne sont pas stabilises. Si pour les compteurs lectriques les niveaux rayonns restent
trs faibles (en comparaison avec un tlphone mobile par exemple ; en France, la technologie CPL
met quelques dizaines de W/m2 1 mtre de la source), leur conception devrait voluer vers des
14

Daprs P.R.I.A.R.T.EM et Electrosensibles de France, la Direction Gnrale de la Sant a indiqu, lors dune runion du 7
octobre 2015, avoir saisi lANSES le 30 septembre 2015 afin dobtenir pour dbut 2016 un tat des lieux technique et
scientifique sur les rayonnements mis et les rseaux ncessaires ainsi que des propositions pour la recherche et la
surveillance et sest engage demander ERDF de ne pas dployer le compteur Linky chez les personnes lectro-sensibles
http://www.electrosensible.org/b2/index.php/communiques-presse/communique-de-presse-dgs-grains-de-sable.

22

niveaux encore plus rduits pour de simples raisons de normes de compatibilit lectromagntique et
dimmunit de llectronique associe aux dispositifs smart grid (Rapport dexpertise collective
Radiofrquences et sant - Avis de lAnses doctobre 2013).
En somme, en labsence dlments circonstancis attestant de risque, mme incertain, li au CPL
inject dans les lignes et autres quipements lectriques, et tant que les dispositifs de comptage
installs par ERDF respectent les seuils rglementaires (notamment ceux fixs par le dcret du
27 aot 2015 relatif la comptabilit lectromagntique des quipements lectriques et
lectroniques), il ne pourrait a priori tre reproch aux autorits publiques de ne pas sopposer au
dploiement des compteurs Linky au nom du principe de prcaution.
(iii)

Le risque datteinte la vie prive

Contrairement au risque dincendie ou de troubles sanitaires, le risque datteinte la vie prive li

aux systmes de comptage volus a trs tt t point du doigt (cf. cet gard la recommandation
n2012/148/UE de la Commission europenne du 9 mars 2012 relative la prparation de
lintroduction des systmes intelligents de mesure ou encore la dlibration de la CNIL n2012-404 du
15 novembre 2012 portant recommandation relative aux traitements des donnes de consommation
dtailles collectes par les compteurs communicants).
Le lgislateur a alors adopt des mesures visant encadrer la communication des donnes
personnelles et assurer leur confidentialit (cf. art. 9 de la directive 2012/27/UE ; art. R. 341-4 et
R. 341-5 du Code de lnergie).
Ds lors, outre le fait que le risque datteinte la vie prive ne figure pas parmi les risques protgs
par le principe de prcaution en labsence de tout relais environnemental, il ne saurait a priori
tre reproch aux autorits publiques de ne pas avoir entrepris les actions ncessaires aux fins
dviter la ralisation du dommage.
*
Au regard de ces lments, il est peu probable que le motif tir de la mconnaissance du principe de
prcaution soit de nature justifier lannulation de dcisions administratives ou labrogation de
dispositions lgislatives relatives au dploiement des compteurs intelligents.
Ceci tant, la dmarche scuritaire de la FNCCR tendant mandater un bureau dtudes pour
procder lvaluation des risques dincendie ou de troubles de sant lis aux rayonnements
lectromagntiques ne pourrait tre critique.
b)

Devant le juge judiciaire sur le fondement du trouble anormal de voisinage

En droit priv, le juge judiciaire sest dj rfr au principe de prcaution pour tablir un trouble
anormal de voisinage. Sur ce fondement, il a mme ordonn le dmantlement dantennes-relais
situes proximit dhabitations en relevant lexistence dune crainte lgitime dune atteinte
23

directe (la) sant (des riverains) constitutive dun trouble dont le caractre anormal tient au fait
quil porterait atteinte, une fois ralis, lintgrit physique sans quil soit ce jour possible den
mesurer toute lampleur (TGI Carpentras, 16 fvrier 2009, n08/00707 ; TGI Grasse, 17 juin 2003,
JurisData n2003-221748, confirm par CA, Aix-en-Provence, 8 juin 2004 ; CA Versailles, 4 fvrier
2009, n08/08775).
Si les problmatiques lies limplantation des antennes-relais, dune part, et la pose des
compteurs Linky, dautre, part semblent au premier abord comparables, une analyse plus
approfondie permet dexclure la transposition de la jurisprudence prcite au cas despce.
En premier lieu, il sera rappel que le contexte juridique de dploiement gnralis des compteurs
Linky (obligation lgale incombant aux GRD, dans le cadre de lexcution de contrats de concession,
ayant trait la pose et lutilisation dun ouvrage appartenant au domaine concd et pouvant a
priori tre qualifie d ouvrage public ) diffre de celui de limplantation des antennes-relais
(rgime dautorisation accorde une personne morale de droit prive qui nest pas charge dune
mission de service public, portant sur un ouvrage qui na pas le caractre douvrage public).
Sous rserve que les dommages lis aux rayonnements lectromagntiques du dispositif de
comptage Linky relvent bien de lexistence et du fonctionnement de cet ouvrage et non de la
fourniture de la prestation de distribution due par le GRD, laction de lusager victime devrait, en
toute vraisemblance, tre exerce devant le juge administratif15, ce qui exclurait de facto,
lapplication de la jurisprudence prcite de droit prive sur le trouble anormal de voisinage.
En deuxime lieu et en tout tat de cause, la jurisprudence prcite sur les antennes-relais est
contestable ds lors quelle propulse la thorie des troubles anormaux de voisinage dans le domaine
de lventuel alors que, dans sa conception traditionnelle, la victime doit apporter la preuve dun
trouble avr16. Dailleurs, les juges ne sont pas unanimes sur le sujet, daucuns exigeant que le
risque sanitaire allgu li lexposition aux radiations des antennes soit tabli pour retenir le
trouble anormal de voisinage (CE Aix-en-Provence, 15 septembre 2008, JurisData n2008-372567 ;
TGI Pau, 10 juin 2009, n09/00169 ; CA Chambry, 4 fvrier 2010, n09/00731 ; CA Bastia, 21 juillet
2010, n09/00709 et 09/00710 ; CA Lyon, 3 fvrier 2011, n09/0643317).

15

Considrant que, si les litiges ns des rapports de droit priv qui lient un service public industriel et commercial assurant
la distribution dlectricit ses usagers relvent de la comptence des juridictions judiciaires, il en va autrement lorsque
lusager demande rparation dun dommage qui est tranger la fourniture de la prestation et provient du fonctionnement
dun ouvrage ne constituant pas un raccordement particulier au rseau public (Tribunal des conflits, 12 avril 2010, n3718 ;
cf. galement en ce sens CE, 21 mars 2005, De Haay).
16
En assimilant lventualit dun trouble anormal un trouble anormal, les tribunaux ont, par un tour de passe-passe,
contourn la vieille rgle selon laquelle seul le trouble certain peut tre rpar. (G. Godfrin, Trouble de voisinage et
responsabilit environnementale : Constru.-Urb.2010, tude 16).
il ne peut tre question doprer un glissement entre un trouble anormal certain et un trouble hypothtique qui viendrait
au soutien dune responsabilit prventive engage avant tout dommage (P. Stoffel-Munck, La thorie des troubles
anormaux d voisinage lpreuve du principe de prcaution : D. 2009, n42, chron., p. 2817).
17
Il ne peut tre question doprer un glissement entre un trouble anormal certain et un trouble hypothtique qui viendrait
au soutien dune responsabilit prventive engage avant tout dommage () ; (le juge) se doit seulement de rechercher sil y
a bien un trouble anormal de voisinage ; que lindtermination dans laquelle nous nous trouvons exclut un tel trouble .

24

En troisime et dernier lieu, le Tribunal des conflits a finalement tranch, dans six arrts rendus le
14 mai 2012, en faveur de la comptence des juridictions administratives pour connatre de laction
tendant obtenir linterruption de lmission, linterdiction, lenlvement ou le dplacement dune
station radiolectrique. Les juridictions judiciaires restent comptentes pour connatre des seuls
litiges tendant lobtention de dommages et intrts en rparation des prjudices causs par
limplantation ou le fonctionnement de la station, qui na pas le caractre dun ouvrage public, et
faire cesser les troubles anormaux du voisinage lis une implantation irrgulire ou un
fonctionnement non conforme aux prescriptions administratives ou la preuve de nuisances et
dinconvnients anormaux autres que ceux affrents la protection de la sant publique et aux
brouillages . Le champ dapplication de la thorie des troubles anormaux du voisinage sen trouve
fortement rduit.
Ainsi, quand bien mme lusager qui souhaiterait faire cesser les troubles lis au dispositif de
comptage Linky pourrait agir devant le juge judiciaire, il ne pourrait se prvaloir des nuisances
affrentes aux rayonnements lectromagntiques. Son action serait de facto prive de sa raison
dtre.
En conclusion, laction dun requrant qui souhaiterait invoquer le principe de prcaution devant le
juge judiciaire pour tablir un trouble anormal de voisinage naurait que peu de chance daboutir.
*
Synthse
Il ressort des dveloppements qui prcdent que :
-

En principe, en cas de dommages rsultant de lexistence ou du fonctionnement des

installations de comptage Linky, la responsabilit dERDF devrait tre recherche titre
principal au regard du principe de responsabilit exclusive du concessionnaire, inhrent au
contrat de concession.
Il est nanmoins conseill aux AODE de veiller au strict respect de leur mission de contrle en
sassurant notamment auprs dERDF que les compteurs Linky respectent les prescriptions
techniques et normes scuritaires, en sollicitant les justificatifs et en invitant le GRD
effectuer les vrifications juges ncessaires pour assurer la scurit des biens et des
personnes, le cas chant.

ERDF ayant lobligation lgale de dployer ses compteurs Linky, la marge de manuvre des
clients finals et des AODE pour sopposer la pose et lutilisation desdits compteurs savre
fortement rduite :
o

le client final risquerait de voir sa responsabilit contractuelle engage et

sexposerait in fine un risque de coupure de son alimentation en lectricit ;
25

lAODE pourrait tre condamne ddommager ERDF devant le juge du plein

contentieux.

Il serait inadquat pour le maire de se prvaloir de son pouvoir de police gnrale pour
refuser linstallation des compteurs Linky sur le territoire de sa commune ; en tout tat de
cause, les circonstances ne justifieraient que de ladoption de mesures de scurit moins
contraignantes.

Sous rserve dtudes tayes et concordantes contraires, aucun lment circonstanci ne

serait de nature accrditer lhypothse dun risque, mme incertain, dincendie ou de
troubles de sant dus aux rayonnements lectromagntiques rsultant des installations de
comptage Linky.
Le risque datteinte la vie prive tant quant lui tabli, le lgislateur a adopt des
mesures visant encadrer la communication des donnes personnelles et assurer leur
confidentialit.
Par consquent, sur le terrain du principe de prcaution, il serait malvenu de reprocher aux
autorits publiques de ne pas avoir adopt, dans leurs domaines de comptences respectifs,
des mesures tendant restreindre voire interdire le dploiement desdits compteurs.
Ceci tant, la dmarche scuritaire de la FNCCR tendant mandater un bureau dtudes pour
procder lvaluation des risques dincendie ou de troubles sanitaires ne pourrait qutre
approuve.

Laction dun requrant qui souhaiterait invoquer le principe de prcaution devant le juge
judiciaire pour tablir un trouble anormal de voisinage naurait que peu de chance daboutir.

Enfin, il convient de relever qu notre connaissance aucune conclusion ne peut tre tire
ce jour des expriences trangres relatives au dploiement de compteurs intelligents.

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