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EMPLEO PBLICO

Normativa:
1. Ley 24.185: Ley de Negociaciones Colectivas en la Administracin
Pblica Nacional, reglamentada por el Decreto 447/93.
2. Ley 25.164: Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional,
reglamentada por el Decreto 1421/2002.
3. Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administracin
Pblica Nacional, homologado por el Decreto N 214/2006 y sus
modificatorios, concretado a travs del Acta Acuerdo de fecha 30 de
mayo de 2014.
4. Decreto 993/91: Sistema Nacional de la Profesin Administrativa
-Normas-Aprobacin-Derogacin del dec. 1351/88-Modificacin del dec.
1797/80, T.O. por la Resolucin 299/95.

El personal regido parcialmente por el derecho privado; o laboral: Personas que


trabajan para la administracin pblica no en relacin de derecho pblico, sino
de derecho privado o incluso de derecho laboral, cuyo nmero parece ser
creciente por la aplicacin legal de convenios colectivos de trabajo.
Personal obrero en las empresas del Estado: los obreros y empleados de
inferior jerarqua de las empresas del Estado, que de acuerdo con la
jurisprudencia se consideran sometidos al derecho privado en sus relaciones
con aqullas. Si bien en este caso la jurisprudencia les reconoce un rgimen
distinto a tales personas, que no cumplen funciones de direccin, gobierno o
conduccin ejecutiva, no los considera por ello empleados pblicos, sino
simplemente empleados regidos por el derecho privado. Esa vieja definicin
jurisprudencial se ve reforzada en el caso del personal comprendido en
convenciones colectivas de trabajo, y en especial los que prestan servicios
dentro de empresas pblicas. El personal de las empresas del Estado reconoce
cierta complejidad, lo que se refleja en los dictmenes de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin que, en general, ha utilizado como principal argumento la
ubicacin institucional de las empresas y sociedades del Estado dentro de la
administracin pblica descentralizada, para encuadrar a sus empleados como
agentes pblicos. Estn o no en empresas pblicas, si estn sometidas a
convenciones colectivas de trabajo de acuerdo al art. 3 in fine del anexo a la
ley 25.164. Se encuentran por igual fuera del mbito de aplicacin del rgimen
de empleo pblico, sin perjuicio que pueda haber en algunos casos aplicacin
analgica de otras normas.
El personal contratado de la administracin pblica
El personal contratado por el derecho privado: el personal contratado, en el
sentido que no es de planta o de carrera y est vinculado por un contrato que
se define expresamente como de naturaleza temporal. Todos los que se
desempeen dentro de la administracin lo hacen en virtud de una relacin
contractual ya que es necesario que su voluntad concurra; pero en la prctica

se denomina personal contratado a los agentes que trabajan para la


administracin pblica no desde cargos o funciones permanentes, sino a travs
de convenios de plazo limitado (uno o dos aos), que no los incorporan a la
carrera administrativa ni les otorgan estabilidad en sus empleos. Pero a su vez
el personal contratado puede encontrarse bajo un rgimen de derecho pblico
o de derecho privado. La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que
Un personal contratado puede encontrarse en dos status diferentes. En un
caso, revisten como incorporados a los cuadros de la administracin invistiendo
una verdadera condicin de funcionarios o empleados pblicos y, en el otro
aunque llamados a colaborar en la prestacin de un servicio pblico mediante
el contrato, no se les atribuye aquella condicin. Resulta evidente que los
contratados de la primera categora [...] se hallan equiparados en un todo al
resto del personal administrativo. No ha sido fcil hallar la lnea divisoria entre
los contratados que revestiran la calidad de funcionarios o empleados pblicos
pero no de carrera ni con estabilidad, y aquellos que estaran sometidos al
derecho privado. Entre los criterios para distinguir si el personal no de carrera
sino contratado se rige por el derecho pblico o por el derecho privado, se ha
considerado el que no haya sometimiento a horario, o los honorarios se paguen
de acuerdo con el arancel pertinente,38 solucin que puede ser de aplicacin
cuando se contratan los servicios de un profesional. Nada impide tampoco que
la administracin contrate servicios profesionales sin un convenio expreso, a la
sola presentacin de facturas. Suele ser decisivo en estos casos que el
profesional facture conforme a las normas de la AFIP para profesionales
autnomos, sea como monotribusta o como inscripto en IVA segn su condicin
fiscal, que adems est regularmente inscripto en la respectiva caja, etc. En
algn caso se ha dicho que la existencia de subordinacin jerrquica en el
contrato lo asimilaba al derecho pblico, solucin errnea si se tiene en cuenta
que tambin en el contrato de locacin de servicios del derecho privado existe
un vnculo de dependencia. En suma, se trata de una cuestin difcil de
resolver en la prctica y las ms de las veces ser necesario prestar atencin a
la calificacin o al rgimen que la propia administracin haya dado al contrato.
En el caso Leroux la Corte Suprema de Justicia dispuso la prevalencia de las
normas de derecho pblico salvo que existiera un acto expreso que incluyera al
trabajador contratado en las disposiciones laborales de derecho privado:
Frente a la existencia de un rgimen especfico que reglamenta los derechos
de los dependientes [...] y a la disposicin del art. 2 inc a) de la LCT, segn la
cual el rgimen no es aplicable a los dependientes de la administracin pblica
salvo que por acto expreso se los incluya en ste o en el de las convenciones
colectivas de trabajo, no es admisible sostener que la relacin de empleo se
hallaba regida por la ley laboral comn. Posteriormente, la jurisprudencia
laboral modific la aplicacin de dicho precedente a la incidencia del
antecedente Leroux respecto de la estabilidad del agente.43 Asimismo y en
fallos ms recientes se resolvi a favor del encuadramiento del agente en el
marco del derecho privado y apartndose del precedente Leroux en un
supuesto en el que se consider que la utilizacin del contrato de pasanta era
fraudulenta, in re Bertachini. 44 En este ltimo supuesto dijo el tribunal laboral
que Resulta manifiestamente irrazonable dejar sin proteccin alguna a quien
prest servicios dependientes para la administracin pblica en forma
ininterrumpida en cumplimiento de funciones propias y permanentes de esta
ltima, bajo el ropaje fraudulento de supuestas pasantas, sin encuadramiento

en el rgimen jurdico de empleo pblico, ya sea permanente o transitorio, ni


inclusin expresa en la LCT o en el rgimen de convenciones colectivas de
trabajo. En este cuadro de situacin, el trabajador afectado queda al margen
de la estabilidad del empleado pblico, y tampoco goza de la proteccin contra
el despido arbitrario. De ah que resulta justo, prudente y razonable aplicar
analgicamente las normas que reglamentan en modo menos intenso la
proteccin constitucional contra el despido arbitrario y reconocerle las
indemnizaciones similares a las que percibira un trabajador regido por la LCT
en caso de despido incausado o intempestivo.
Advirtase el nfasis en el despido incausado o intempestivo, lo que no
ocurrira si el cese de la relacin se produjera por vencimiento del plazo, sin
existir circunstancias que permitieran inferir arbitrariedad, desviacin de poder,
etc., de acuerdo a la jurisprudencia de los tribunales internacionales.4
El personal contratado por el derecho pblico: Las normas antiguamente
propiciadas por el ex Tribunal de Cuentas de la Nacin y receptadas
normativamente por el Poder Ejecutivo, hacen indispensable contar
previamente a la contratacin con la respectiva planta de personal temporario,
en la cual ser inevitable a su vez tener la descripcin de las categoras
escalafonarias disponibles, a los efectos de la equiparacin. La prctica
administrativa hace entonces que el contratado vea su remuneracin fijada por
asimilacin a los niveles y grados de la planta permanente, con lo cual su
inclusin dentro del rgimen de la funcin pblica queda clara.46 En cambio, si
el sistema de pago es por factura profesional y no por recibo de sueldo, el
rgimen es privado, tal como lo hemos sealado anteriormente, junto a otros
datos como la carencia de horario, oficina, etc., de acuerdo al caso Ruiz. Esa
inclusin, desde luego, es efectuada dentro de las obvias limitaciones que el
propio rgimen establece: En particular, que el contratado carece del derecho a
la estabilidad ms all del propio lmite temporal de su contrato y que carece
consecuentemente del derecho al ascenso, la carrera, etc. Incluso el derecho a
la estabilidad est muy cercenado en la prctica, pues el contrato prev una
clusula de rescisin a favor de la administracin pblica, sin indemnizacin.
Ello lleva a normas en las cuales ambas partes se reservan el derecho de dar
por terminado el contrato, con o sin anticipacin o aviso previo y en todos los
casos
sin derecho a indemnizacin alguna salvo el resto del propio mes en el cual se
produce la rescisin. Esta modalidad de contratacin como agente pblico y no
como personal de derecho privado, constituye la prctica dominante; ello es
congruente con lo que explicamos en el cap. VIII, 3 y 4,47 respecto a la
evolucin de la aplicacin del derecho privado a la administracin
pblica.Exista uniformidad en considerar las siguientes particularidades de los
agentes contratados, a) carecen de estabilidad y -en principio. no tienen
derecho a la carrera administrativa, ni estn sometidos a los regmenes
disciplinarios propios de los agentes de planta permanente; b) las relaciones
contractuales son por tiempo determinado, vencido el cual no se admite la
tcita reconduccin; c) la administracin puede rescindir el contrato en
cualquier momento; d) la extincin anticipada del contrato no da derecho a
indemnizacin. En el ao 2010 la CSJN revierte esa tendencia en la causa
Ramos, criterios que son posteriormente reiterados en Cerigliano, Gonzlez
Dego, Martnez, entre otros.48

4.3. Observaciones comunes De lo hasta aqu tratado en materia de personas


fsicas contratadas bajo el rgimen genrico de lo que en derecho privado se
asimila a una locacin de servicios, existen dos posibilidades bsicas de
encuadre normativo: a) Como contratado dentro del rgimen jurdico general
del servicio civil; b) como contratado fuera de ese rgimen de la funcin
pblica y sin estar sometido a un rgimen determinado que no sea el del
propio contrato o el decreto-ley
de consultora. A su vez, la afirmacin de que este tipo de personas
contratadas fuera del rgimen de la funcin pblica se encuentran regidos por
el derecho privado, no debe ser tomada muy estrictamente, pues existen
muchos aspectos de su relacin que se encuentran sometidos al derecho
pblico, sin llegar tampoco a la exageracin del llamado decreto delegado
1023/01. As p. ej., cualquier acto que dicte la administracin con respecto a
estas personas, como su nombramiento o remocin, a pesar de referirse a una
relacin calificada como de derecho privado, constituye un acto
administrativo que debe respetar todos los principios del derecho pblico en lo
relativo a forma, competencia, procedimiento, objeto, etc., pudiendo ser
impugnado por tales motivos aunque no se aparte de las normas del derecho
privado que motivaron su dictado;49 con ello queda dicho que la relacin entre
el agente y el Estado no es nunca slo de derecho privado, sino siempre, a lo
sumo, mixta. Por ello, la afirmacin de que estos agentes se hallan regidos por
el derecho privado se refiere ms que nada a la no aplicacin de principios
propios del derecho pblico, tales como incompatibilidades, prohibiciones, etc.
y a la aplicacin de algunos principios del derecho privado, como ser una
distinta estabilidad, reconocimiento del derecho de huelga, concertacin de
convenios colectivos de trabajo, etc. Como la ley 25.164 a su vez contempla
convenios colectivos de trabajo dentro del rgimen del servicio civil, las
diferencias se achican aun ms. En cualquier caso, el marco general de la
relacin, en lo relativo a los sealados aspectos de competencia, voluntad,
objeto, forma, procedimiento, de los actos estatales referidos a dichos agentes,
sigue siendo el del derecho pblico. Pero ello no ha de ser comprendido como
una piedra libre a la arbitrariedad e irracionalidad administrativas. c) Una
tercera alternativa es que la persona sea contratada fuera del mencionado
rgimen jurdico bsico de la funcin pblica, pero dentro especficamente del
rgimen del decreto-ley de consultora, como veremos en el 8.
5. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica En suma, salvo
estos u otros casos de excepcin, quienes se desempean en la
administracin pblica, centralizada o descentralizada, tienen la calidad
de funcionarios o empleados pblicos y se rigen en consecuencia en
principio y salvo norma en contrario de los convenios colectivos de
trabajo por el derecho pblico. Ello no significa, sin embargo, que el
rgimen jurdico aplicable sea exactamente el mismo en todos los casos;
por el contrario, existen muchas diferencias entre los distintos agentes
de la administracin, derivadas de que no todos ellos estn
comprendidos en el rgimen bsico general. 5.1. Por de pronto, dentro
de los agentes del Estado hay que diferenciar al ya mencionado caso de
los contratados, que incluso cuando se rigen por el derecho pblico
tienen en su contrato un rgimen de excepcin que puede apartarlos de
algunas de las normas generales,50 por lo cual el empleo de este

sistema est limitado por normas positivas.51 Desde luego, existen


muchas dificultades prcticas para determinar cundo nos encontramos
ante supuestos de tal naturaleza. Si se toma la norma en forma
absolutamente textual, no existira en realidad tarea alguna que no
pueda ser cumplida por el personal permanente de la administracin;
esa interpretacin reduce la disposicin al absurdo, pues implica que no
tiene supuesto alguno de aplicacin. A su vez, llevada al otro extremo,
en una administracin donde con frecuencia se aplican regmenes de
austeridad, racionalizacin, etc., que en la prctica igualan para abajo,
reduciendo cada vez ms los niveles superiores y especializados de la
administracin pblica, resultara fcil sostener que ninguna tarea ms o
menos especializada entra dentro de las que puede desempear el
personal permanente, sea por recargo de tareas, falta de especializacin
puntual en aquello de que se tratare; hasta falta de personal de apoyo
mnimo para poder realizar funciones para las que se encuentra
personalmente capacitado, pero para las cuales no est dotado de los
medios materiales y humanos indispensables para su ejercicio. As p. ej.,
conocimos el caso de una empresa estatal con ms de diez mil agentes,
en cuya administracin general existan con antigedad y razonable
eficiencia una media docena de personas de secretara, pero donde no
haba en cambio una buena y eficaz dactilgrafa. Por supuesto que no
proponemos el cuasi-absurdo de que hasta un operador de computadora
pueda incorporarse en situaciones normales como personal contratado,
pero de todos modos destacamos que el texto normativo no proporciona
solucin eficaz a la cuestin. Se trata en suma de una cuestin de hecho,
a ser resuelta en cada caso concreto en base a la situacin fctica y a
una razonable solucin de ella. As p. ej., en el mismo caso de
operadores de PC que terminamos de mencionar, la contratacin puede
justificarse si se trata de organizar un congreso o seminario, publicar un
libro, efectuar una versin bilinge, etc. 5.2. Tambin quedan excluidas
de la aplicacin del rgimen en cuestin las personas que desempeen
funciones por eleccin popular; los Ministros, Subsecretarios de Estado y
Secretarios de la Presidencia de la Nacin y las personas que por
disposicin legal o reglamentaria ejerzan funciones de jerarqua
equivalente. 5.3. Tampoco estn comprendidos el personal militar, el
incluido en la ley de servicio exterior de la Nacin, el personal de
seguridad y defensa y el clero oficial. 5.4. Los miembros integrantes de
los cuerpos colegiados que funcionan en la administracin nacional y los
que tienen un estatuto propio, como p.ej. el Estatuto del Docente, el
Estatuto del Personal Civil de las Fuerzas Armadas, etc. 5.5. El personal
administrativo que se desempea en el Poder Legislativo y el Poder
Judicial. 5.6. El personal que no presta servicios remunerados. Se
comprenden aqu los servicios personales obligatorios o cargas
pblicas: presidir mesas electorales, deponer como testigo, participar en
censos, etc. Si bien constituyen en sentido lato una funcin o empleo
pblico, son en principio gratuitas,52 sin perjuicio de que exista una
compensacin por gastos; no por ello les es de aplicacin el sistema
normativo del servicio civil.53

7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del servicio civil No es un


problema de fcil solucin el determinar cul es la consecuencia de que una
determinada categora de agentes estn excluidos del rgimen general del
servicio civil, pero de todos modos incluidos dentro de la funcin pblica y, por
lo tanto, del derecho pblico. Cuando exista un estatuto especial el problema
se simplificar, pues se tratar simplemente de acudir a l para determinar a
qu principios ha sometido la funcin de que se trata; sin embargo, cuando ese
estatuto no existe o cuando se presenten cuestiones no previstas en l puede
acudirse supletoriamente al rgimen general? A nuestro juicio no habra
inconveniente en hacerlo as cuando se trate de aplicar normas que hacen a los
derechos del funcionario o empleado,65 pero no en cambio cuando se trate de
aplicar restricciones o limitaciones. Tratndose de deberes, prohibiciones, etc.,
creemos que ellos deben surgir, sea del estatuto o normas especficas que el
funcionario tenga, sea de los principios generales propios de la funcin pblica,
tales como deber de obediencia y otros, pero no de la aplicacin analgica o
supletoria del sistema general. Todo lo que hace al rgimen disciplinario, a las
sanciones de que el funcionario puede ser pasible, integra el derecho penal
administrativo y como tal le resulta tambin de aplicacin el principio nullum
crimen nulla poena sine lege. Hacemos la salvedad de la nota 64 precedente,
que surge de los principios generales aplicables en materias de funcin y
servicio pblico. Es cierto que los precedentes son confusos en materia de
derecho penal administrativo y disciplinario, pero los principios generales del
derecho penal son de inevitable aplicacin. Uno de ellos, a nuestro juicio, es
que no puede considerarse conforme a derecho construir prohibiciones o
sanciones en base a la aplicacin analgica o supletoria de otras
disposiciones.66 No ocurre lo mismo con las normas generales que establezcan
derechos o protecciones (prohibicin de separarlo del cargo sin sumario previo,
derecho a la carrera, a la estabilidad, etc.), las que podran ser aplicadas en
defecto de normas especficas dentro del rgimen propio de la funcin de que
se trate. 8. El contrato de servicios de consultora El decreto-ley 22.460/81,
sobre Promocin y contrato de servicios de consultora, autoriza la
contratacin de servicios de consultora que bajo la forma de locacin de obra
intelectual o de servicios requiera la Administracin Pblica Nacional (art. 1).
Este contrato, tanto en el supuesto de locacin de obra como de locacin de
servicios, puede hacerse con una firma consultora, o con un consultor
individual. En el segundo caso, el art. 2, inc. 3, lo define como todo
profesional universitario altamente calificado que a ttulo individual presta
servicios de consultora. En ese supuesto el consultor individual contratado
por ste rgimen de locacin de servicios, no se encuentra regido por el
rgimen jurdico de la funcin pblica, sino que es un particular que no
encuadra en la calificacin de personal de la administracin pblica,
funcionario, agente, etc.67 En cambio, ello no significa que se rija
enteramente por el derecho privado, pues el contrato de consultora se regula
por el propio decreto-ley de consultora y constituye un contrato
administrativo;68 pero cabe sealar que en la prctica ha sido ms frecuente la
clara insercin del texto y normas especficas del contrato en el derecho
privado que en el derecho pblico. Dado que el decreto-ley de consultora trata
conjuntamente tanto la locacin de obra como la locacin de servicios de
consultora y que existen remisiones expresas a la legislacin en materia de
contrato de obra pblica, pensamos que es a este rgimen69 o en todo caso al

derecho privado,70 pero no al de la funcin pblica, que corresponde acudir en


todo lo no previsto en el contrato en particular, o en el propio decreto-ley de
consultora. Es ste el nico caso en que un contratado est regido por el
derecho pblico en lo pertinente, claro est sin ser funcionario o empleado
pblico, ni regirse directa ni supletoriamente por las normas del rgimen
jurdico del servicio civil.
10. La estabilidad del empleado pblico 10.1. En general Ha sido clsico en el
derecho administrativo internacional la percepcin del derecho a una carrera
administrativa y a la estabilidad en el empleo, que recogi en su momento
nuestro pas, en el art. 14 bis de la Constitucin que garantiza la estabilidad de
los empleados pblicos, habindose entendido que dicha norma es operativa,
es decir, rige aun en ausencia de ley reglamentaria.102 As lo ha reconocido la
jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha declarado que las condiciones
requeridas para poder interpretar que una norma constitucional es operativa
aparecen cumplidas respecto del art. 14 nuevo de la Constitucin Nacional
en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarn la
estabilidad del empleado pblico. Porque en su recto sentido la norma
proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es, as,
susceptible de autnomo acatamiento por las autoridades administrativas.103
Con igual alcance se ha interpretado que es aplicable en las jurisdicciones
locales.104 Esta norma operativa puede ser aplicada en ausencia de ley
reglamentaria, pero no es una garanta absoluta, pues, como todos los
derechos reconocidos en la Constitucin, se ejercen segn las leyes que
razonablemente los reglamenten. Y all desde el inicio el quid de la cuestin,
pues el legislador siempre quiso regular restrictivamente ese derecho. Es igual
que al presente, el legislador y el administrador no comparten la norma
constitucional y hacen lo posible para apartarse de ellas. Muchas veces lo
consiguen. En tal sentido, la CSJN ha sostenido antiguamente, pero no en su
actual composicin, que la estabilidad del empleado pblico era impropia, es
decir, un derecho cuya tutela no requera la preservacin en especie de las
situaciones existentes, sino que se satisface con el reconocimiento de
derecho a indemnizacin por los eventuales perjuicios derivados de una
cesanta discrecional.105 Por ello, segn esta vieja postura, la ley poda
disponer que en caso de cesanta injustificada el empleado slo tuviera
derecho a indemnizacin. En el rgimen de la funcin pblica internacional los
tribunales administrativos tienen una u otra solucin, segn sean las normas
aplicables en cada institucin. La solucin tradicional, con todo, es bastante
similar a la del derecho administrativo local tradicional en los distintos pases,
por lo que resulta excepcional que se disponga la restitucin en el cargo
Dicha hiptesis signific en nuestro pas, durante muchos aos, un
desconocimiento de la garanta establecida en la Constitucin.106 Pero en dos
pronunciamientos recientes,107 la CSJN revirti dicho concepto, afirmando el
carcter propio del derecho a la estabilidad en el empleo pblico.108 Se
trataba de dos agentes de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos, que
se regan por el convenio colectivo 56/92, que en su art. 7 dispona la facultad
de la administracin de despedirlos sin justa causa con la consecuente
indemnizacin. La Corte declar la inconstitucionalidad de dicho precepto y
conden a la Administracin Nacional de Aduanas en un caso, y a la Direccin
General Impositiva en el otro, a reintegrar a los agentes. En esto, como en

otras cuestiones, la decisin es conforme a la jurisprudencia de los tribunales


administrativos internacionales, que por lo general tienen la facultad de
disponer la reincorporacin de quien fuera separado ilegalmente, o en su lugar
imponer una substancial indemnizacin.109 Pero cabe apuntar que esa vieja
tendencia internacional, a que la Corte adhiere en estos pronunciamientos
precisamente porque est en la Constitucin, no es la tendencia hoy prevalente
en las normas de los organismos internacionales. Lo mismo ocurre en el
derecho del trabajo, en que algunos comienzan a cuestionarse si el caso del
derecho norteamericano, que no proporciona tutela al empleado en la relacin
de derecho privado, no constituye un mejor estimulo al efectivo cumplimiento
de las funciones y en definitiva al desarrollo del pas. En los pases en que la
tutela normativa y judicial existe, ello se refleja adversamente en los salarios,
pues el empleador debe entonces, hasta por consejo de sus contadores,
calcular de antemano las indemnizaciones que deber pagar en caso de
despido, y contemplarlas en los balances como previsin para despidos, lo cual
lo obliga a reducir los salarios para hacerlos compatibles con la previsin del
balance.
Entre las normas que reglaron la materia en el pas pueden citarse el art. 24
del antiguo decreto-ley 6.666/57, derogado por el decreto-ley 22.140/80, segn
el cual el agente que consideraba que haba sido separado ilegtimamente de
su cargo poda recurrir en forma directa contra el acto de cesanta o
exoneracin para ante la CNFed. CA. Si el tribunal dispona la reincorporacin
del agente taxativamente previsto en el art. 27 del Estatuto ella se haca
efectiva en distinta dependencia pero en funciones de categora, clase y grupo
iguales a las que tena el agente antes de la separacin. De acuerdo al art. 29,
el interesado poda optar por recibir una indemnizacin, en lugar de
reincorporarse a la administracin. El decreto-ley 22.140/80 previ en cambio
un pase discrecional a disponibilidad y el pago de los salarios por un ao. La
ley 23.697 facult a disponer la baja por razones de servicio, sentando bases
indemnizatorias; es tambin lo que contempla el art. 11 de la ley 25.164.
Continuos decretos y leyes prevn retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas,
reducciones de personal, recortes salariales.110 Todo ello, sin prever como
contrapartida una equitativa compensacin.111 Las normas son cambiantes,
pero no para mejor.112 En lugar de intentar siempre seleccionar a los que
puedan ser mejores para la funcin pblica estable y permanente se termina
propiciando, a la inversa, el alejamiento de quienes tienen mejores
oportunidades de empleo fuera del mbito pblico.113 La razn de ser de esta
contradiccin entre el principio constitucional de estabilidad y la vigencia
prctica (legislativa y administrativa que durante aos fue convalidada por la
justicia) del principio opuesto de la inestabilidad, ha de encontrarse en la
aparente imposibilidad, al menos hasta el presente, de contar con un cuerpo
permanente, reducido y eficiente de agentes pblicos. En efecto, hay una
constante tendencia contrapuesta a incrementar con notorio exceso, en
ocasionales pocas de aparente bonanza, las plantas permanentes de
funcionarios de las distintas administraciones y, en los casos extremos de
insolvencia fiscal, que cada tanto se repiten, reducirlos drstica pero no
razonablemente.
Sin embargo, luego del dictado de la ley 25.164, cualquier reglamentacin que
se exceda respecto de lo regulado por dicha norma, y no respete el piso de
derechos que otorga a los empleados pblicos, debe ser calificada de

inconstitucional, como lo hizo la Corte.114 En el fallo Shnaiderman de 2008 la


Corte Suprema ha expresado que la circunstancia de que el art. 17 inc. a) de la
ley 25.164 supedite la adquisicin de la estabilidad a la idoneidad para la
gestin durante un perodo de doce meses, constituye un aspecto que limita la
discrecionalidad y es necesario fundamentar el acto mediante expresas
razones. La jurisprudencia de los tribunales administrativos internacionales
exige siempre la motivacin adecuada, salvo cuando el rgano est adoptando
una decisin conforme a lo sugerido por el rgano mixto, con representatnes
de los agentes y de la administracin, para entender en las apelaciones contra
sus medidas. En todo caso, la decisin sigue igualmente sujeta a control
judicial suficiente, en el derecho administrativo internacional de estos
tribunales.
10.2. El personal contratado El personal contratado no tiene estabilidad115
pero tiene derecho a percibir los salarios cados si es separado del cargo antes
del plazo, sin que medie culpa suya: la designacin de una persona por un
plazo determinado obliga a la Administracin a respetarlo, salvo razones
justificadas de su revocacin y, en su caso, con el debido resarcimiento
pecuniario de los daos ocasionados. Mientras rija la designacin, el
funcionario, si bien no se encuentra amparado por el derecho a la estabilidad,
ha adquirido el derecho a exigir de la Administracin el cumplimiento de los
trminos establecidos en el acto de su designacin.116 El principio se torna
inaplicable cuando el contrato prev una clusula rescisoria sin necesidad de
expresar causa y sin indemnizacin. No existe renovacin automtica del
contrato a su vencimiento, salvo previsin expresa,117 y la va judicial no es la
de la apelacin de los arts. 40 a 42 del decreto-ley 22.140/80,118 sino la va
ordinaria.
GORDILLO http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXIII.pdf
Ley N 24.185
Establcense las disposiciones por las que se regirn las negociaciones
colectivas que se celebren entre la Administracin Pblica Nacional y sus
empleados.
Sancionada: Noviembre 11 de 1992.
Promulgada de Hecho: Diciembre 16 de 1992.
B.O: 21/12/92
El Senado y Cmara de Diputados de la Nacin Argentina reunidos en
Congreso, etc., sancionan con fuerza de Ley:
CONVENIOS COLECTIVOS PARA TRABAJADORES DEL ESTADO
ARTICULO 1-Las negociaciones colectivas que se celebren entre la
Administracin Pblica Nacional y sus empleados, estarn regidas por las
disposiciones de la presente ley.

ARTICULO 2-Las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires


podrn adherir al sistema de negociacin que aqu se establece, de
conformidad con las reglamentaciones que dicten sus rganos competentes.
ARTICULO 3-Quedan excluidos de la aplicacin de la presente normativa:
a) El Presidente y Vicepresidente de la Nacin, y el Procurador General de la
Nacin;
b) El Fiscal General de Investigaciones Administrativas y los Fiscales Adjuntos;
c) Los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo de la Nacin,
el Procurador del Tesoro de la Nacin, funcionarios superiores y asesores de
gabinete;
d) Las personas que, por disposicin legal o reglamentaria emanadas de los
poderes del gobierno, ejerzan funciones asimilables o de jerarqua equivalente
a los cargos mencionados;
e)El personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nacin,
Gendarmera Nacional, Prefectura Naval, Polica Federal, Servicio Penitenciario
Federal u Organismos asimilables;
f) El personal diplomtico comprendido en la Ley de Servicio Exterior, que
reviste en jerarquas superiores que requieran acuerdo del Senado;
g) El Clero Oficial;
h) Las autoridades y funcionarios directivos o superiores de entes estatales u
organismos descentralizados nacionales;
i) El personal que requiera un rgimen particular por las especiales
caractersticas de sus actividades cuando as lo resolviere el Poder Ejecutivo
Nacional mediante resolucin fundada;
j) Los sectores de la Administracin Pblica Nacional que a la fecha de la
sancin de esta ley se encuentren incorporados al rgimen de las convenciones
colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partes se optara por el
sistema que aqu se establece.
ARTICULO 4-0La representacin de los empleados pblicos ser ejercida por
las asociaciones sindicales, uniones o federaciones con personera gremial y
mbito de actuacin nacional de acuerdo con lo establecido en el Artculo 6.
Cuando no hubiera acuerdo entre las asociaciones sindicales con derecho a
negociar respecto de la conformacin de la voluntad del sector trabajador en la
comisin negociadora, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social proceder a
definir de conformidad con la reglamentacin, el porcentaje de votos que le
corresponda a cada parte. A tal fin tomar en cuenta la cantidad de afiliados
cotizantes que posea cada asociacin en el sector que corresponda.

ARTICULO 5-La representacin del Estado ser ejercida por el Ministro de


Economa y Obras y Servicios Pblicos y el Secretario de la Funcin Pblica o
sus respectivos representantes con jerarqua no inferior a Subsecretario,
quienes sern responsables de conducir las negociaciones con carcter
general. En el caso de establecerse negociaciones con alcance sectorial, la
representacin se integrar adems con los Ministros o titulares de la
respectiva rama de la Administracin Pblica Nacional.
Podr, adems, disponerse la designacin de otros funcionarios o asesores
expertos en materia laboral, a efectos de integrar la representacin estatal y
colaborar en las negociaciones.
ARTICULO 6-La negociacin colectiva podr realizarse dentro de un mbito
general o sectorial. Las partes articularn la negociacin en los distintos
niveles.
Para cada negociacin, general o sectorial, se integrar una comisin
negociadora, en la que sern parte: los representantes del Estado empleador y
de los empleados pblicos que ser coordinada por la autoridad administrativa
del trabajo.
En el caso de negociaciones en el mbito sectorial, intervendrn
conjuntamente las asociaciones con personera gremial que correspondan a
dichos mbitos y aquellas que en el orden nacional incluyan a este sector en su
mbito de actuacin.
ARTICULO 7-Los representantes del Estado empleador o de los empleados
pblicos podrn proponer a la otra parte la formacin de una comisin
negociadora indicando por escrito las razones que justifiquen el pedido y las
materias objeto de la negociacin.
El pedido deber ser notificado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el
cual, mediante el dictado del acto respectivo, constituir la comisin
negociadora.
ARTICULO 8-La negociacin colectiva regulada por la presente ley ser
comprensiva de todas las cuestiones laborales que integran la relacin de
empleo, tanto las de contenido salarial como las dems condiciones de trabajo,
a excepcin de las siguientes:
a) La estructura orgnica de la Administracin Pblica Nacional;
b) Las facultades de direccin del Estado;
c) El principio de idoneidad como base del ingreso y de la promocin en la
carrera administrativa.

Las tratativas salariales o aqullas referidas a las condiciones econmicas de la


prestacin laboral, debern sujetarse a lo normado por la ley de presupuesto y
a las pautas que determinaron su confeccin.
ARTICULO 9-Las partes estarn obligadas a negociar de buena fe.
Este principio comporta para las partes los siguientes derechos y obligaciones:
a) La concurrencia a las negociaciones y a las audiencias citadas en debida
forma;
b) La realizacin de las reuniones que sean necesarias, en los lugares y con la
frecuencia y periodicidad que sean adecuadas;
c) La designacin de negociadores con idoneidad y representatividad
suficientes para la discusin del tema que se trata;
d) El intercambio de la informacin necesaria a los fines del examen de las
cuestiones en debate;
e) La realizacin de los esfuerzos conducentes a lograr acuerdos que tengan en
cuenta las diversas circunstancias del caso.
Sin perjuicio de las sanciones que correspondan por la legislacin vigente,
entre el incumplimiento de estas obligaciones por alguna de las partes, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podr dar a conocimiento pblico la
situacin planteada a travs de los medios de difusin adecuados a tal fin.
ARTICULO 10-El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ser la autoridad
administrativa de aplicacin de la presente ley, y en ejercicio de sus funciones
estar facultado para disponer la celebracin de las audiencias que considere
necesarias para lograr un acuerdo.
Cuando no logre avenir a las partes, podr proponer una frmula conciliatoria;
a tal fin estar autorizado para realizar estudios, recabar asesoramiento y, en
general, requerir toda la informacin necesaria a efectos de posibilitar el ms
amplio conocimiento de la cuestin de que se trate.
ARTICULO 11-El acuerdo que se suscriba constar en un acta que deber
contener:
a) Lugar y fecha de su celebracin;
b) Individualizacin de las partes y sus representantes;
c) El mbito personal de la aplicacin, con mencin clara del agrupamiento,
sector o categora del personal comprendido;
d) La jurisdiccin y el mbito territorial de aplicacin;

e) El perodo de vigencia;
f) Toda mencin conducente a determinar con claridad los alcances del
acuerdo.
ARTICULO 12-Vencido el trmino de vigencia de una convencin colectiva, se
mantendrn subsistentes las condiciones de trabajo resultantes de la misma, al
igual que las normas relativas a contribuciones y dems obligaciones asumidas
por el Estado empleador. Todo ello hasta que entre en vigencia un nuevo
acuerdo, siempre que en el anterior no se haya convenido lo contrario.
ARTICULO 13-Las clusulas de los acuerdos por las que se establezcan cuotas
de solidaridad a cargo de los empleados y a favor de las asociaciones de
trabajadores participantes en la negociacin, podrn tener validez tanto para
los afiliados como para los no afiliados, segn se haya pactado, debiendo
cumplirse con lo establecido por el artculo 33 de la Ley 23.551.
ARTICULO 14-En el mbito de la Administracin Pblica Nacional sujeto al
rgimen de la presente ley, el acuerdo deber ser remitido para su
instrumentacin por el Poder Ejecutivo mediante el acto administrativo
correspondiente.
El acto administrativo de instrumentacin deber ser dictado dentro del plazo
de treinta (30) das hbiles de la suscripcin del acuerdo.
ARTICULO 15-Instrumentado el acuerdo por la autoridad que corresponda, o
vencido el plazo sin que medie acto expreso, el texto completo de aqul ser
remitido dentro de los cinco (5) das al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
para su registro y publicacin dentro de los diez (10) das de recibido.
El acuerdo regir formalmente a partir del da siguiente al de su publicacin, y
se aplicar a todos los empleados, organismos y entes comprendidos.
ARTICULO 16-En caso de desacuerdo en el desarrollo de las negociaciones, o
que se suscitare un conflicto ocasionado por cuestiones que puedan ser
materia de ellas, cualesquiera de las partes deber comunicarlo al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, para formalizar los trmites de la instancia
obligatoria de conciliacin.
El Ministerio podr tambin intervenir de oficio si lo considerara oportuno, en
atencin a la naturaleza del conflicto, siendo de aplicacin lo dispuesto por la
Ley 14.786.
ARTICULO 17-Las asociaciones sindicales, los representantes del Estado
empleador y la autoridad administrativa del trabajo podrn proponer un listado
de personas que actuarn como mediadores, quienes sern de reconocida
versacin en materia de relaciones laborales en el sector estatal, y con prctica
en la negociacin colectiva.

Las partes de comn acuerdo, seleccionarn del listado propuesto, quin o


quines actuarn en la mediacin, no pudiendo designar otra persona que las
que integren dicho listado, salvo acuerdo expreso y unnime.
En caso de falta de acuerdo sobre la designacin del mediador, y siempre que
las partes quieran continuar con este procedimiento, la autoridad
administrativa del trabajo designar al mediador.
ARTICULO 18-Al comienzo de las negociaciones las partes procurarn acordar
mecanismos de autorregulacin del conflicto tales como:
a) Suspensin temporaria de la aplicacin de las medidas que originan el
conflicto;
b) Abstencin o limitacin de las medidas de accin directa que pudieran
afectar la prestacin de servicios pblicos esenciales durante los perodos
crticos;
c) Establecimiento de servicios mnimos cuya prestacin deba ser garantizada
durante la realizacin de medidas de accin directa, notificando a la autoridad
de aplicacin con cinco (5) das de anticipacin las guardias mnimas.
La aplicacin de estos sistemas no excluye la vigencia de las disposiciones
legales que rigen la materia.
Cmo emplea el Estado: datos y definiciones sobre planta permanente,
contratados y monotributistas
Martn Slipczuk 11 ENERO, 2016
As se trabaja en el sector pblico. Hay monotributistas que trabajan de
manera regular?, Qu garantas tienen los contratados?
Luego de la asuncin de Mauricio Macri y la serie de despidos anunciados en
diferentes dependencias pblicas, se volvi a discutir sobre las formas de
contratacin del Estado. Un repaso de la situacin de los trabajadores pblicos.
El Estado, a nivel nacional, tiene diferentes maneras de contratar personal, de
acuerdo a lo establecido en la Ley Marco de Regulacin de Empleo Pblico
Nacional. Algunas de ellas son: el rgimen de estabilidad, de contrataciones
por tiempo determinado y de prestacin de servicios al personal de gabinete
de las autoridades superiores.
En la prctica existen otras figuras, aunque no estn en esta ley, como los
monotributistas. Gonzalo Dieguez, director del Programa de Gestin Pblica de
Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento (Cippec), explic a Chequeado que la Ley Marco funciona slo para
la administracin central, pero que para los entes descentralizados funcionan
ms de 50 reglamentaciones. Los regmenes laborales dentro del Estado son
muy heterogneos, hay diferentes criterios. Depende de cada organismo y de
la naturaleza jurdica de cada programa o contrato, coment.

La norma debera ser la contratacin en el rgimen de estabilidad, es decir de


planta permanente. Las contrataciones por tiempo determinado o en planta
transitoria slo pueden representar un porcentaje de los empleados que es
fijado por el convenio colectivo. Hoy el convenio vigente es el de 2006, que
establece en un 15% la proporcin personal transitorio sobre el total de
trabajadores permanentes.
Existen diferentes figuras entre quienes no son empleados permanentes. Una
de ella es la de empleado en planta transitoria. Estos trabajadores son
empleados estatales y forman parte de un convenio colectivo de trabajo, por lo
que gozan de vacaciones, paritarias y aportes sociales. Si bien la ley impone
que su trabajo deber enfocarse en proyectos especficos y de tiempo limitado,
en la prctica suelen desempearse muchas veces en tareas permanentes.
Por otra parte, existen los llamados contratados. Se trata de empleados por
tiempo determinado que deben renegociar su situacin peridicamente. Una
de las diferencias de los contratados es que no pueden concursar por cargos,
por lo que no pueden llevar adelante una carrera administrativa. Sin embargo,
la mayor peculiaridad de su rgimen es que no forman parte de un convenio
laboral, por lo que, si bien en la prctica la mayora termina negociando sus
vacaciones, no tienen derechos a paritarias ni el Estado le realiza sus aportes
sociales.
De acuerdo a datos oficiales publicados en el Boletn Fiscal del segundo
trimestre de 2015, el 19% de los trabajadores del Poder Ejecutivo Nacional
estaban como contratados. En algunas dependencias, como el Ministerio de
Trabajo, los contratados llegan a ser el 74% del total de empleados. Es decir
que hay casi tres veces ms contratados que trabajadores permanentes, una
proporcin que est muy por encima del 15% del convenio colectivo.
Segn un informe de jefatura de Gabinete que analiz la situacin contractual
de las jurisdicciones ministeriales y entidades descentralizadas, por lo que
cubre ms entes que el Boletn Fiscal, en el segundo semestre del 2014 el
69,7% trabajaba en planta permanente (238.697 empleados), mientras que el
8,4% lo haca en planta transitoria (28.604) y el 19% lo haca con contratos
bajo dependencia laboral a trmino fijo (65.000). Finalmente, slo el otro 3 por
ciento restante (10.013) eran los llamados monotributistas, o sea con contratos
bajo locacin de servicios personales, de obra u otras modalidades.
El abogado laboralista Julin de Diego, socio fundador del estudio De Diego &
Asociados, asegur a Chequeado que todos los contratos que se firman con el
Estado de parte de monotributistas o de trabajadores autnomos para cubrir
tareas de forma permanente, son en fraude de la ley.
Segn este informe de Cippec, en el segundo trimestre del 2015, el 28% del
personal de la administracin pblica nacional era contratado, mientras que el
72% era parte de la planta permanente o transitoria.
Todos los fallos que hay en contra del Estado dicen que los contratos deben
tener un objeto con un plazo fijo, como puede ser un proyecto determinado. Si

el trabajador va a cumplir tareas comunes del da a da, el plazo no es fijo, por


lo que la persona debera ser contratada en tiempo indeterminado, explic de
Diego.
El especialista afirm que estos procesos se utilizan para eludir la cantidad de
empleados que se puede tener en una reparticin. Cuando se exceden esos
nmeros, se contrata a un monotributista, pero eso est por fuera de la ley,
sostuvo.
En los ltimos aos el empleo bajo la figura de contrataciones aument ms
que la planta permanente. Entre 2003 y 2012 el empleo pblico se increment
un 71 por ciento, de acuerdo a este otro estudio Evolucin y distribucin del
empleo pblico en el sector pblico nacional argentino. Una primera
aproximacin de Cippec. Pero mientras los empleados de planta permanente
crecieron un 43%, los contratados lo hicieron en un 224 por ciento. As, la
participacin de los trabajadores contratados pas de representar el 15% del
total de los empleados pblicos en el 2003 al 30% en 2012.
Las diferencias en la situacin laboral implican tambin diferencias salariales.
Segn los datos de Cippec, el salario promedio de un empleado en planta
transitoria en 2012 era el 70% del promedio de aquel empleado como planta
permanente, mientras que la remuneracin promedio de los contratados
significaban un 63% del trabajador con estabilidad.
La precarizacin laboral en el Estado es un flagelo que se da en todo nivel.
Desde el punto de vista de la administracin pblica, esto es conveniente por
el hecho de permitir una mayor flexibilidad a la hora de achicar el gasto pblico
y disminuir la incidencia de los salarios en el presupuesto destinado al
funcionamiento del Estado. A su vez, genera disciplinamiento ante el temor del
despido, consider Hernn Izurieta, delegado general de la Asociacin de
Trabajadores del Estado (ATE) en el Ministerio de Trabajo en este chequeo.