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CAPTULO IX

FALLAS DE MERCADO Y FALLAS DE


ESTADO EN LA EDUCACIN:
CONSIDERACIONES DE POLTICA PBLICA
Fernando Baza1

A. Introduccin

l proceso de mundializacin de la economa internacional est transformando, entre otros muchos aspectos, el contexto de la toma de
decisiones gubernamentales. Ello tiene implicaciones, especialmente para
los Estados latinoamericanos que, en general, no han alcanzado un crecimiento sostenido desde principios de la dcada de 1980 (Baza, 2001).
Los imperativos exgenos de los que ahora depende la calidad de la
gestin estatal y el buen gobierno son, en primer trmino, la promocin
de una metamorfosis de la prctica estatal (configuracin institucional
jurdico-poltica y poltico-gubernamental) que garantice, en el corto plazo, el equilibrio fiscal, y en el mediano la descarga del gasto pblico
de las zonas de ineficiencia acumuladas, para elevar cualitativamente
la calidad (eficiencia e inteligencia sistmicas) de la gestin estatal. En
segundo trmino, est la promocin de la absorcin, recreacin y difusin de la revolucin tecnolgica en curso por economa, generando
as saltos cualitativos en eficiencia y productividad, que son necesarios
para mejorar la distribucin del ingreso y para alcanzar el crecimiento
econmico de largo plazo.
El cumplimiento de estos imperativos obliga a modificaciones
sistmicas que pueden ser reformas en el Estado, reformas del Estado o revoluciones estatales. Ello depende de que la configuracin
estatal vigente al inicio del proceso de cambio sea liberal democrtica,
autocrtico autoritaria, o autocrtico totalitaria, respectivamente (Baza,
1

Se recupera, corrige y ampla aqu el anlisis efectuado en Baza (1999).

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1996). La incapacidad de avanzar en estas modificaciones conducir a


Estados fallidos.
En Estados con un pasado reciente de corte autocrtico-autoritario, el
obstculo interno a la reforma del Estado es el tradicional predominio
de la cultura poltica estatista, desarrollada a partir de la postulacin
decimonnica de que lo pblico debe ser monopolio estatal, lo que suele
sustentarse en que, en economas de mercado, los agentes privados
slo persiguen sus intereses egostas, mientras que quienes ocupan posiciones en el Estado, los buropolticos, son individuos que han dejado de
perseguir sus estrechos intereses privados y actan con altruismo o
benevolencia, atendiendo al inters superior de la nacin.
El estatismo pierde as de vista que en sociedades con Estados modernos (liberal-democrticos) el eje sistmico del inters pblico est basado
en los derechos de propiedad y de libertad individuales, en los derechos
de la sociedad, y no en el fortalecimiento de los poderes buropolticos del
Estado. Ello en virtud de que, histricamente, el espacio pblico surgi
al instaurarse el espacio privado con el establecimiento de tales derechos
individuales, precisamente, como lmite, sentido y fundamento del Estado
y de tales poderes buropolticos. Slo as puede existir inters pblico en
tanto inters del pblico, y slo en ese contexto pueden desatarse las
energas sociales productivas, que organizadas como mercado, generan
el desarrollo econmico. Por ello, el inters pblico slo puede ser definido por los ciudadanos a travs de la eleccin de los gobernantes y,
a travs de ellos, de los proyectos de uso del Estado y de los recursos
pblicos, que quedan as acotados no slo por la Ley sino sobre todo
por la rendicin de cuentas (accountability) implicada en su elegibilidad
pblica peridica.
As, el estatismo no slo es una forma de negar la historia liberal
democrtica occidental invocando la premoderna fantasa del dspota
benevolente (Buchanan, 1975), sino que tiene el problema de que conduce a visualizar el problema del buen gobierno como una cuestin de
colocar en el poder a los hombres adecuados. En realidad se trata de
un problema de diseo o rediseo de la configuracin estatal que permita
minimizar las probabilidades de mal gobierno.
La perspectiva estatista conspira especialmente contra la inteligencia
y la creatividad que son necesarias para encontrar las formas jurdicas,
institucionales, polticas y de poltica pblica que materialicen la articulacin virtuosa entre Estado y mercado que permita una gestin estatal de
calidad y la generacin de buen gobierno gobierne quien gobierne.

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Como la visin estatista est an presente en el debate latinoamericano acerca de los problemas pblicos, es necesario recuperar el mejor
antdoto contra su influencia, que es la nueva economa poltica (NEP),
conformada por la teora de la eleccin pblica (Public Choice Theory)
o economa de la poltica (Economics of Politics) y la Nueva Economa
Institucional (New Institucional Economics). Estas disciplinas deben ser
recuperadas para la formulacin de polticas pblicas estratgicas. Ello
puede permitir que se aborden, de manera exitosa, los imperativos exgenos ya mencionados, por cuanto con las mencionadas teoras es posible
compatibilizar las preocupaciones axiolgico-ideolgicas por la equidad,
con las preocupaciones pragmtico-estratgicas por la eficiencia social
y el desarrollo.
Este artculo presenta, en primer lugar, la teora de las fallas del mercado (market failure theory) y la teora de las fallas del Estado (state failure theory) por su utilidad analtica en el campo de las polticas pblicas
para, posteriormente, aplicar dichas teoras al caso de la educacin.

B. Hacia un teora integrada de las fallas


de mercado y las fallas de Estado
Conviene comenzar aclarando las nociones de mercado, de Estado
y de eficiencia.
1. El mercado. En tanto sistema, el mercado es una situacin histrico-social en la que, modelsticamente, el Estado establece y garantiza
la plena libertad civil de los individuos (Smith, 1776, dixit), en virtud
de lo cual stos y sus organizaciones disponen de derechos de propiedad
sobre sus recursos (incluidos ellos mismos en tanto recurso) y del derecho
a la libertad que, entre otras cosas, les permite realizar los intercambios
que les dicte su soberana voluntad, por lo que pueden dedicarse a tratar de maximizar racionalmente su bienestar (Homo Economicus). Esas
decisiones se toman en el contexto general formado por la presencia,
derechos, preferencias, decisiones y acciones de los dems, as como por
las instituciones estatales y las polticas gubernamentales.
As, el sistema econmico opera simultneamente, por un lado, agregando y procesando las preferencias por bienes y servicios que tienen los
individuos (la demanda) y, por otro, agregando y procesando las decisiones de inversin y produccin de los mismos (la oferta), ambas libremen-

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te reveladas en la mirada de decisiones individuales y organizacionales


que estn implicadas en el proceso de intercambio.
En este contexto, para maximizar su bienestar, los individuos y sus
organizaciones (empresas) estn obligados a ser eficientes, esto es, a usar
de la mejor manera posible sus recursos y a efectuar los intercambios ms
inteligentes en funcin de ello, as como, en el caso de las empresas, a
dotarse de la mejor tecnologa disponible y, sobre todo, a innovar en sus
procesos de produccin. sta es la nica manera de adquirir ventajas
competitivas y de maximizar su bienestar sin perjudicar a otro(s)2, dado
que se asume el imperio de la ley, por lo cual el robo y el fraude ostensibles tendran costos catastrficos.
Dado que los intercambios son decididos libremente, todos los intercambiantes ganan respecto a la situacin previa, aunque no necesariamente ganan lo mismo ni en la misma proporcin, ni tampoco
necesariamente lo que esperaban ganar.
Por ello, el mercado es un juego sociosistmico de suma positiva.
Sin embargo, el hecho que las ganancias sean diferentes implica que
no pueda esperarse disminucin significativa alguna de la desigualdad
socioeconmica preexistente. S es posible esperar que, en el largo plazo,
sta responda sobre todo a las diferentes dotaciones de talento, inteligencia, conocimientos y condiciones psicolgico-familiares originarias
de los individuos. Asimismo, tambin cabe esperar que quienes en un
momento se encuentren debajo de la lnea de pobreza dejen de estarlo,
en algn momento futuro. Por ello, puede aseverarse que el mercado
puede resolver el problema de la pobreza, pero no el de la desigualdad
socioeconmica.
Las fricciones imputables a la eventual insatisfaccin ex post de
los individuos respecto al resultado de sus intercambios son uno de los
elementos que vuelve sistmica la competencia. sta obliga a todos a
producir a los costos mnimos posibles dada la tecnologa disponible y
a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que
producen, as como la idoneidad de su organizacin empresarial y la
actualidad de su tecnologa. De lo contrario, los competidores lo sacarn del mercado.
As, la competencia instaura el poder difuso del consumidor, garantiza
la eficiencia social (los recursos se usan de la mejor manera posible dada
2

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Esto es, en general, lo que en la ciencia econmica se entiende por eficiencia de Pareto, quien formul el concepto de eficiencia conteniendo la condicin aqu descrita
como sin perjudicar a otro(s).

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la tecnologa existente y todos mejoran su bienestar sin perjudicar el de


otro), vuelve sistmica la innovacin tcnica incrementando la capacidad
social de produccin y, por todo ello, impulsa a la sociedad por una ruta
de crecimiento continuo de su bienestar agregado.
La instauracin de la plena libertad civil (Estado liberal moderno) y
su macroefecto econmico, el establecimiento del mercado como sistema,
aseguran la maximizacin en el largo plazo del bienestar pblico, dadas
la dotacin de recursos naturales del territorio, la dinmica demogrfica,
y el castigo estatal al menos a ciertas formas de maximizacin a costa de otro(s) que implica el imperio de la ley, aunque la desigualdad
socioeconmica previa se mantenga e incluso pueda incrementarse.
La evolucin de la plena libertad civil cristaliz en el Estado liberal democrtico contemporneo, cuyo sistema poltico funciona tambin
como un mercado poltico. En el mercado econmico se intercambian
bienes o servicios privados, esto es, divisibles y, por tanto, consumibles por el individuo de manera exclusiva. En el mercado poltico, en
cambio, los bienes o servicios involucrados son pblicos, esto es, indivisibles y, por tanto, slo pueden producirse para el consumo colectivo
simultneo (joint supply), por lo que no es posible excluir a nadie de su
consumo una vez producidos (impossibilty of exclusion) porque la tecnologa disponible no lo permite (De Jasay, 1990). Por ello, para producir
bienes pblicos suele ser indispensable que lo lleve a cabo la autoridad
estatal (en este caso, el mercado econmico falla). Con la democracia,
los individuos qua ciudadanos eligen a la autoridad estatal entre candidatos que compiten entre s (mercado poltico) ofertando diferentes
proyectos polticos (portafolios de bienes pblicos a producir con los
recursos del erario pblico).
De esta manera, la nocin de mercado en tanto sistema implica tanto
plena libertad de intercambio (mercado econmico librecompetitivo para
los bienes privados), como Estado democrtico (mercado poltico para los
bienes pblicos bsicos).
2. El Estado. Es el conjunto de instituciones que, por monopolizar en
un territorio los medios relevantes de coaccin, monopolizan tambin la
capacidad para imponer tanto la Ley que establece derechos de propiedad
(las reglas bsicas del juego social), como el tributo a pagar por los
habitantes de dicho territorio a cambio de los bienes pblicos bsicos
de orden y seguridad slo producibles de esa manera.

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Los individuos pagan el tributo porque el Estado disminuye los costos


en que deberan incurrir para tener seguridad en sus intercambios (costos de
transaccin). O porque imaginan que tales costos sern catastrficos,
asumiendo a la Hobbes que en ausencia de Estado privara un estado de
guerra permanente de todos contra todos en el que nadie podra tener la
seguridad de terminar ganando (Buchanan, 1975; North, 1981 y Baza
y Valenti, 1993b).
La produccin de tales bienes pblicos estatales bsicos tiene el carcter de monopolio territorial. Esto hace que el gobernante pueda imponer
el tributo. Al establecer el precio monoplico del Estado, el gobernante
est acotado por la amenaza interna de que grupos de su mercado cautivo, los gobernados, puedan desatar un levantamiento general contra tal
precio monoplico, y por la amenaza externa de ser invadido por otros
estados (Baza y Valenti, 1994), las que dependen de la tecnologa militar
disponible (North, 1981).
Como sus ingresos son una funcin directa de la masa tributaria que
recabe, debe asumirse que siempre que el gobernante pueda incrementar
el precio del Estado lo har, a costa del bienestar de los gobernados.
Asimismo, como el poder estatal implica oportunidades lucrativas para
quien lo detente, debe asumirse que siempre que el gobernante pueda
aprovecharlas tambin lo har, a costa del bienestar de los gobernados
en general o de gobernados especficos o de grupos de stos.
Como los integrantes del establecimiento buropoltico son seres comunes y corrientes, abusarn de los poderes de que estn investidos para
maximizar su propio bienestar, siempre que puedan hacerlo y que los
costos que de ello deriven sean inferiores a los beneficios esperados. La
posibilidad y los costos dependen del tipo de Estado y de la configuracin
estatal vigente.
De esta manera, el Estado, adems de ser el posibilitador de la vida
social mediante la produccin de los bienes pblicos estatales orden y
seguridad, es tambin, simultnea y contradictoriamente, el depredador
del bienestar y la eficiencia sociales mediante la fijacin monoplica
del precio de tales bienes, y los abusos del poder en que incurran sus
ocupantes para maximizar su propio bienestar. Por ello, el Estado es un
peligro permanente para el desarrollo econmico y social.
Por otro lado, como los bienes pblicos estatales bsicos, orden y
seguridad, una vez producidos son indivisibles, cualquier gobernado
puede maximizar su bienestar si logra evitar el pago del tributo correspondiente (el famoso problema del free rider, originalmente teorizado en

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Olson, 1965). As, debe asumirse que los gobernados eludirn el pago de
impuestos siempre que puedan y los costos esperados sean inferiores al
beneficio asociado. Con ello perjudicarn a los que s pagan.
Claramente, ninguna sociedad podra subsistir en el largo plazo si no
lograse mantener por debajo de un cierto lmite tanto la tasa de abuso del
poder y depredacin por los gobernantes, como la tasa de gorroneo tributario por los gobernados (problema estatal bsico, Baza y Valenti,
1993b).
La eficiencia social est indisolublemente ligada a lo anterior. Ella
se refiere al mejor uso posible de los recursos propios en una situacin
dada, sin perjudicar el bienestar de otro(s). Sin embargo, tiene varias
implicaciones decisivas.
Primero, una sociedad no puede funcionar eficientemente con cualquier tipo de Estado. En uno en que no prive la plena libertad civil,
en una autocracia tpica de las dominantes hasta el siglo XVI, es imposible que los procesos de produccin hagan permanentemente el mejor
uso posible de los recursos disponibles e incrementen la capacidad de
produccin de la sociedad. Ello debido a que en tales circunstancias, los
individuos carecen de incentivos para producir e innovar, y los gobernantes tienen infinitas posibilidades para depredar. En materia de eficiencia
social, la libertad individual y la competencia sistmica, por un lado y el
control societal sobre los gobernantes, por el otro, carecen de sustituto.
Por ello, con un Estado liberal-democrtico, puede una sociedad operar
sistmicamente de manera eficiente.
Segundo, no cualquier configuracin estatal minimiza la probabilidad
de depredacin por los gobernantes. Tampoco cualquier tipo de polticas
puede promover el desarrollo. Ciertas legislaciones, instituciones, y polticas gubernamentales pueden matar la gallina de los huevos de oro
de la libertad y la competencia.
3. Fallas de mercado. Son situaciones en las que, si bien existe un
mercado librecompetitivo, no se alcanza la eficiencia social. Esas situaciones pueden derivar de una intervencin del Estado mnima, que se
reduce a garantizar la vigencia de los derechos de propiedad y de libertad
de los individuos. Ante una situacin de ese tipo se requiere que el Estado
haga algo ms.
La teora integrada de las fallas de mercado y de las fallas de Estado
especifica, por un lado, las condiciones en las que garantizar la eficiencia social general exige ms intervencin del Estado, y por otro lado

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especifica tambin las condiciones en que puede esperarse que tal intervencin, a su vez, fallar (Wolf, 1979 y 1993).
Son cuatro las fallas de mercado tradicionales: bienes pblicos, externalidades, competencia imperfecta y asimetras informacionales.
3.1. Bienes pblicos. La indivisibilidad de los bienes pblicos viene
acompaada de otras dos caractersticas: son inrivalizables (nonrivalrous), slo pueden producirse para todos (joint supply), y son inexcluibles, ya que una vez producidos, nadie quedar fuera de su consumo
(impossibilty of exclusion o nonexcludability).
Se mencionan tres grandes tipos de bienes pblicos:
inrivalizables e inexcluibles (seguridad nacional, seguridad pblica,
alumbrado y limpieza pblicas, buen gobierno, etc.);
inrivalizables pero excluibles (puentes, carreteras, parques, etc.), y
rivalizables pero inexcluibles (recursos de propiedad comn, como
las tierras de pastoreo, por ejemplo)3.
Los enumerados en segundo y tercer lugar son denominados impuros. En el primer tipo, el mercado falla porque la combinacin de
inrivalizabilidad e inexcluibilidad lleva a que ningn empresario los
produzca, dado que no podra cobrar su precio a los consumidores, ya
que stos tenderan a aprovecharse consumiendo sin pagar (el paraso
del gorrn).
En el segundo tipo, el mercado falla porque aunque su excluibilidad
permitira que fueran producidos privadamente, el empresario tendera a
aprovechar su inrivalizabilidad fijando precios superiores al costo marginal (y por tanto ineficientes), lo que implicara adems el subconsumo
social del bien en cuestin.
Y en el tercer tipo, el mercado falla porque la combinacin de rivalizabilidad con inexcluibilidad hace que sean el paraso del depredador:
dada su rivalizabilidad es esperable que los individuos los sobreconsuman, pues por su inexcluibilidad no pagan el costo social marginal del
mismo (la famosa tragedia de los comunes).

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La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan
bienes pblicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los rboles de un
bosque. Pero ellos no pierden su condicin de bienes privados, aunque sean propiedad del Estado y de libre disposicin. Lo que s puede considerarse un bien pblico
es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya
de un cierto lmite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecolgico.

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En sntesis, en el caso de los bienes pblicos, el mercado generalmente falla en alcanzar la eficiencia porque no se producen en absoluto,
se producen pero con precio mayor al eficiente y en cantidad menor a la
socialmente necesaria, o se depredan.
3.2. Externalidades. Con este trmino se designan los impactos positivos o negativos que generan las actividades que llevan a cabo los
individuos sobre el bienestar de otros sin su consentimiento. En el caso
analizado en el punto anterior, la falla de mercado se refiere a un tipo
especial de bienes. En este caso, la falla puede darse virtualmente en
cualquier tipo de bien, sea porque los precios de mercado no reflejan
todos los costos implicados impidiendo que se logre la eficiencia (externalidades negativas), sea porque ni el empresario ni el consumidor
pagan el perjuicio infligido a terceros cuando se afecta negativamente
su bienestar.
El impacto de las externalidades negativas pueden tener diferente
escala: micro, meso, macro o megaexternalidades. A su vez, las microexternalidades negativas pueden acumularse-agregarse y producir meso,
macro o megaexternalidades, casos en los que se convierten en males
pblicos (deterioro indivisible del bienestar de todos), locales, regionales, nacionales o, incluso, mundiales. La megaexternalidad negativa
contaminacin ambiental acredita la gravedad de este tipo de falla de
mercado. Ejemplos de ello se encuentran en la contaminacin del aire
citadino por los gases de los motores de combustin interna, las emanaciones fabriles y dems, como en el sobrecalentamiento del planeta
y el amenazante agujero en la capa de ozono. Estos males pblicos son
atribuibles a fallas de mercado, aunque tambin podran derivar de las
fallas del Estado dirigidas a corregirlas, as como a las limitaciones de la
tecnologa disponible (Wells, 1996).
Lo mismo sucede con las externalidades positivas. Es el caso de la
innovacin tcnica, que incrementa la capacidad de produccin social.
Si bien el propietario de la innovacin suele obtener ganancias extraordinarias por ella, al producir a costos inferiores a la competencia, esas ganancias desaparecen cuando dicha innovacin se generaliza. Los precios
de mercado de los productos que incorporan tal innovacin no reflejan
todo el beneficio que ella reporta a los consumidores. Ello disminuira
los incentivos para innovar, afectando la eficiencia social. Para corregir
esta falla de mercado se crearon los sistemas de patentes, que protegen

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los derechos de propiedad de los creadores, que as pueden cobrar a


quienes usen sus inventos4.
En sntesis, el mercado tambin falla en garantizar la eficiencia social,
porque posibilita que individuos y empresas no paguen por las externalidades negativas o positivas que sus procesos de consumo o produccin
le infligen a los dems.
3.3. Competencia imperfecta. La libre competencia vuelve compatible la propensin racional maximizadora de su propio bienestar de los
individuos con la eficiencia social y la maximizacin del bienestar pblico en el largo plazo. Ello deriva de que acota y limita tal propensin, al
impedir que los individuos fijen el precio de sus productos, y al obligarlos
a producir a los costos mnimos posibles dada la tecnologa disponible,
so pena de ser sacados del mercado por sus competidores.
Sin embargo, todo empresario aspira a liberarse de la competencia,
y poder as fijar el precio de sus productos, desinteresarse por minimizar
sus costos y, por tanto, obtener rentas monoplicas (cobro por encima del
precio de mercado librecompetitivo) a costa de los consumidores y del
bienestar pblico. Por ello, existe en el sistema de mercado una propensin al comportamiento no competitivo y una tendencia monopolstica.
Las situaciones no competitivas o competencia imperfecta pueden
generarse de modo contingente o intencionalmente. El primer caso es el
del monopolio natural. Dadas las caractersticas de la tecnologa disponible y la escala de la demanda esperada del bien en cuestin, as como
la barrera de entrada implicada en el monto de la inversin inicial, slo
una empresa puede producir determinado bien o servicio (la generacin
de electricidad, la televisin por cable o el servicio telefnico en determinadas escalas espaciales). En tales condiciones, el mercado falla
porque lo esperable es que el monopolista, de manera similar al caso de
los bienes pblicos inrivalizables pero excluibles, imponga un precio
mayor al eficiente, produciendo tambin una cantidad del bien menor a
la socialmente necesaria. Asimismo, la virtual ausencia de competencia
o la amenaza de ella, permitir que la empresa monoplica desarrolle lo
que Leibenstein (1976) denomin ineficiencia X, esto es, tender a operar
derrochando ineficientemente recursos y, por tanto, con costos ms altos
4

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Las externalidades pueden considerse bienes o males pblicos o semi-pblicos, segn


sus efectos sean positivos o negativos, aunque no todos los bienes o males pblicos
pueden considerarse externalidades. Las innovaciones tcnicas, como el conocimiento, son un bien pblico (inrivalizable aunque excluible en ciertas condiciones) por
las externalidades positivas que generan.

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de los que son tcnicamente factibles, perjudicando el bienestar pblico.


Lo mismo sucede cuando coaliciones empresariales limitan o anulan la
competencia intencionalmente para maximizar a costa de otro(s).
Resumiendo, el mercado tambin falla en garantizar la eficiencia social y, por tanto, la maximizacin del bienestar pblico, porque las empresas tienen potenciales intenciones monopolistas, lo cual permite prever
que todas las situaciones contingentes (naturales) que puedan convertirse
en monopolios afectarn negativamente el bienestar pblico. Incluso ms,
las empresas buscarn intencionalmente convertir todas aquellas situaciones que no sean monoplicas, en tales.
3.4. Asimetras informacionales. La informacin necesaria para que
los individuos tomen sus decisiones de maximizacin constituye un bien
pblico, porque es inrivalizable (su consumo por una persona no reduce
su consumo por otra). Sin embargo, es excluible, pues se puede ocultar.
Ocultar informacin puede ser una excelente manera de maximizar a
costa de otro(s). Ergo, debe asumirse que siempre que puedan, y los costos por hacerlo sean inferiores a los beneficios obtenibles con ello, todos
los agentes econmicos ocultarn informacin para obtener un beneficio,
perjudicando a otro(s). Si la informacin es poder en el mercado poltico, es dinero constante y sonante en el mercado econmico.
Todos los mercados (incluido el de informacin) se caracterizan por
asimetras informacionales diversas entre productores y compradores y
entre productores y trabajadores, generalmente con ventaja para los primeros, sobre todo en relacin a la calidad/precio de los productos y a las
externalidades negativas involucradas en su produccin o su consumo.
Ello significa que en todo momento existe una infinidad de microsituaciones ineficientes en que los productores cobran ms por lo mismo, o
peor, por menos, maximizando a costa de los consumidores, gracias a
sus ventajas informacionales.
En sntesis, el mercado tambin falla en garantizar la eficiencia social,
porque todos los agentes econmicos, especialmente los empresarios, son
ocultadores potenciales de informacin relevante, lo que genera asimetras informacionales diversas que en innumerables ocasiones vuelven
ineficientes los intercambios porque en stos unos maximizan a costa
de otro(s).
A estos cuatro tipos generales de fallas de mercado, que responden al
llamado individualismo metodolgico, se les puede agregar la tendencia
a las crisis y la tendencia a la extincin del sistema de mercado, descu-

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biertas por la crtica de la economa poltica llevada a cabo por Marx.


De hecho, esta crtica tuvo el objetivo general de demostrar los lmites
de los descubrimientos fundacionales de Smith y Ricardo, en relacin al
potencial de progreso material imputable, precisamente, a la libertad y a
la competencia (el mercado), del cual el primero esperaba el progreso
econmico ininterrumpido de la humanidad y el segundo, ms circunspecto, el estancamiento en el largo plazo del mismo.
En trminos generales, puede considerarse exitosa, aun hoy, tal crtica, a pesar de que su lenguaje y lgica filosfica, as como su enfoque
terico-analtico, resulte de muy difcil comprensin para los individualistas metodolgicos.
Tanto la tendencia a las crisis econmicas de diverso tipo, como la
tendencia a la extincin de la ganancia (cuando por la innovacin tcnica permanente la composicin orgnica del capital llegue a tener su
mximo valor posible), ambas denominables hoy sistmicas, pueden
considerarse fallas de mercado en el plano macrosocial: en mantener
el crecimiento econmico ininterrumpido la primera, y en garantizar
su propia sustentabilidad funcional en el largo plazo la segunda. Otro
problema es si tericamente se puede seguir considerando a tales tendencias, como hizo Marx en su tiempo, el lmite histrico del mercado
qua sistema social.
De esta manera, las conocidas denuncias del mercado que lo presentan como reino del ms fuerte y, por tanto, como juego de suma cero
en el que lo que ganan los fuertes lo pierden los dbiles, no tienen
relacin alguna con la obra de Marx, sino que, peor an, confunden
realidades histrico-empricas imputables a las fallas de mercado, a las
fallas de Estado, o a ambas, con lo que es el mercado.
4. Fallas de Estado. Son situaciones en las que la intervencin estatal
que intenta corregir fallas de mercado tampoco alcanza la eficiencia, sea
porque no las resuelve y por tanto gasta intilmente recursos pblicos, sea
porque resuelve derrochando recursos, sea porque genera nuevos estados
sociales negativos. En todos los casos, el bienestar pblico empeora en
lugar de mejorar.
Las fallas de Estado no tienen que ver con el tamao del Estado, ni
con la amplitud de la intervencin estatal: tienen que ver con la calidad
de la gestin estatal.
Mientras las fallas de mercado pueden ser consideradas fallas de
la libertad y la competencia, las fallas de Estado constituyen fallas

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POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

de la autoridad. Existen tres tipos de fallas de Estado que se mencionan


tradicionalmente, a saber:
4.1. Imperfecciones de la democracia directa. Se trata de una situacin en la que los ciudadanos tienen el derecho constitucional colectivo
de tomar decisiones estatales sustantivas que involucren el uso de recursos pblicos. Ello plantea diversos problemas.
Primero, estas decisiones democrticas tienen el carcter de bien pblico (o de mal pblico, segn sean sus consecuencias). Ello deriva de su
indivisibilidad e inexcluibilidad, as como de que la participacin individual en las mismas es inversamente proporcional al tamao del grupo de
decisores (peso individual=1/X). Por esto ltimo, cabe esperar que una
parte de los ciudadanos prefieran ahorrarse el costo de la participacin.
Habr as una tasa de abstencin racional o gorroneo sociopoltico y,
tambin, una tasa de ignorancia racional respecto de las distintas propuestas de decisin planteadas. Esto reduce la expresividad social de las
decisiones y pone en duda su eficiencia.
Segundo, dadas las diferencias entre los individuos en materia de
preferencias y de las intensidades de stas, la nica regla de votacin que
garantizara la eficiencia de todas las decisiones posibles sera la unanimidad, pues no se debera maximizar perjudicando a otro(s), ya que todos
los individuos tendran implcitamente derecho de veto. Sin embargo,
as se paralizara la toma de decisiones. En virtud de ello, se adoptan
reglas de votacin menos estrictas, que presentan el riesgo de posibilitar
tiranas de mayora (el resultado perjudica explcitamente el bienestar de
alguna minora), votacin sofisticada (que no expresa las verdaderas preferencias del votante, sino su intencin de producir un resultado distinto
al menos preferido), y paradojas de voto o mayoras cclicas (el resultado
de la votacin es el menos preferido proporcionalmente por los votantes).
En todos estos casos, la decisin adoptada es ineficiente porque implica
que unos maximizan su bienestar perjudicando a otro(s).
Tercero, mientras los sistemas de votacin permitan al votante expresar slo la preferencia, pero no la intensidad de la misma, toda decisin
ser parcialmente ineficiente.
En sntesis, el Estado falla o tiende a fallar, en el caso de la democracia directa, cuando no rige la regla de la unanimidad, y cuando el sistema
de votacin no permite que los individuos expresen tanto sus preferencias
como la intensidad de las mismas. En esas condiciones son posibles
todo tipo de decisiones ineficientes, esto es, decisiones que no agregan
las preferencias de todos los individuos, que lo hacen parcialmente, que

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no incrementan el bienestar pblico, o que lo hacen perjudicando el


bienestar de algunos miembros del pblico.
4.2. Imperfecciones de la democracia representativa. Una situacin en la que el pblico ciudadano tenga el derecho constitucional no
de tomar decisiones estatales sustantivas, como en el caso anterior, sino
slo a elegir a los que las tomen, plantea no slo todos los problemas
mencionados en el punto anterior, sino algunos otros.
Primero, dadas las diferencias de preferencias en el pblico elector,
los polticos, maximizadores racionales de su propio bienestar, tendern a
empaquetar proyectos de decisin heterogneos e incluso inconsistentes entre s, con la finalidad de conquistar el voto de distintos grupos, para
maximizar la probabilidad de ser elegidos. Por ello, su efectiva eleccin
tender a no representar una voluntad pblica mayoritaria hacia ninguno
de tales proyectos, lo que perjudica la eficiencia de la eleccin y, sobre
todo, su relevancia para la posterior toma de decisiones.
Segundo, a lo anterior hay que agregar los altos costos que implica
para los electores la vigilancia del comportamiento de los elegidos, y la
dificultad para obtener la informacin indispensable para efectuar dicho control (problema principal-agent). Esas limitaciones permiten que
los polticos, qua legisladores, posterguen el inters pblico nacional,
priorizando sus probabilidades de reeleccin o de mantener una posicin
expectante dentro del sistema poltico o, si no es posible la reeleccin,
aquello que les produzca mayores beneficios inmediatos, atendiendo los
intereses de grupos especiales. La generalizacin de este tipo de comportamiento (pork barrel politics) tender a impedir la eficiencia general
de las decisiones de la legislatura y, por tanto, su funcionalidad respecto
de los intereses pblicos.
Tercero, de la misma manera, y por similares razones, los polticos
qua funcionarios ejecutivos tendern a incrementar una vez elegidos el
tamao de sus aparatos burocrticos, as como sus presupuestos, con
independencia de si ello eleva el bienestar pblico, generando as una
trayectoria tendencialmente decreciente de la eficiencia en el uso de los
recursos pblicos en el largo plazo. Tendern tambin a financiar los
eventuales dficit pblicos que se generen por el comportamiento mencionado anteriormente, con endeudamiento en vez de con incrementos
impositivos, sacrificando as la eficiencia pblica presente y futura. Priorizarn la atencin a los intereses de los pequeos grupos organizados
(tpicamente empresariales) frente a los de colectivos de mayor tamao
pero no organizados (tpicamente de consumidores). Dada su condicin

300

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

de rent seekers (Buchanan, Tollison y Tullock, 1980), tomarn decisiones


que produzcan beneficios concentrados para los primeros con costos difusos para los segundos; tpicamente, interviniendo de diversas formas en
los mercados para restringir la competencia, crear monopolios o cuasimonopolios y generar rentas monoplicas. De ese modo, maximizarn a
costa de los gobernados y sacrificarn la eficiencia general, depredando el
bienestar pblico y generando, en el mejor de los casos, una trayectoria de
crecimiento econmico inferior a la tecnolgicamente obtenible, cuando
no una de estancamiento o, peor, de larga atona decreciente.
Podemos concluir que el Estado falla o tiende a fallar, tambin en
el caso de la democracia representativa, porque los polticos elegidos
(representantes) tienden a autonomizarse de sus electores o representados, debido a la pluralidad de visiones e intereses de stos, los altos
costos implicados en la vigilancia de aqullos y la ventaja sociosistmica
de que gozan los pequeos grupos de inters. Se adoptan as decisiones tendientes a maximizar el bienestar de los representantes y el de
sus aliados, socios o clientes. As se generan males pblicos buropolticos
(lesiones al bienestar de todos o casi todos, infligidas por decisiones
gubernamentales)5.
4.3. Provisin burocrtica de bienes y servicios privados. Los
dos grupos anteriores constituyen fallas del mercado poltico o de la
democracia en la revelacin y agregacin de las preferencias ciudadanas. Hay tambin fallas de poltica, fallas decisionales, esto es, estrategias de accin gubernamental que no producen efectos positivos sobre
problemas pblicos tpicos de las sociedades modernas. Y aunque stas
son posibles y hasta inducidas por las anteriores, deben ser distinguidas
conceptualmente.
Por provisin burocrtica se entiende la que es realizada por agencias gubernamentales cuyos ingresos proceden predominantemente de
fondos pblicos y no de la venta de los bienes o servicios que producen.
A diferencia de las empresas privadas, esas agencias gubernamentales no
necesitan exponerse a la competencia del mercado para mantenerse, esto
es, no necesitan comprobar que sirven al inters pblico produciendo con
los estndares de precio y calidad existentes.
De tal situacin son esperables al menos tres problemas:

En Baza y Valenti (1993a) se realiz un primer acercamiento al tema, y se acu


el concepto de males pblicos buropolticos.

CAPTULO IX

301

Dado que los ejecutivos buropolticos son maximizadores racionales


de su propio bienestar y sus ingresos globales son una funcin del
presupuesto de las agencias que manejan, los costos de operacin
tendern a ser superiores a los costos mnimos tecnolgica y administrativamente posibles. Por ello, la gestin de dichas agencias gubernamentales desarrollar una ineficiencia X muy significativa.
Los ejecutivos de las agencias gubernamentales tienen una ventaja
informacional sobre los proveedores de recursos (problema principal-agente). Por ello, el presupuesto de esas agencias tender a ser
superior a los costos de operacin. Contendr, invisiblemente, un
presupuesto discrecional que, aunque no pueda ser legalmente apropiado a ttulo individual por los ejecutivos, representa una especie de
doble ineficiencia X que, sumada a la anterior, conforma la prdida de
agencia o ganancia rentista del buropoltico, pagada por el pblico
contribuyente.
Dada la ausencia del incentivo sistmico, esto es, de competencia,
dichas agencias gubernamentales tendern a desarrollar una sustancial morosidad en materia de innovaciones, y tendern a la esclerosis
organizacional o institucional.
As, la provisin burocrtica de bienes y servicios en general contituye una falla de Estado. La provisin burocrtica de los bienes pblicos bsicos orden y seguridad, posibilitadores de la vida social, hasta
ahora ha sido ineludible. La prdida de agencia o renta buropoltica a
ello imputable, sin embargo, puede ser mayor o menor, segn sean las
caractersticas de la configuracin estatal en cada caso.
Por ello, puede aseverarse que la provisin burocrtica de bienes o
servicios privados (divisibles) mediante agencias gubernamentales es
una falla de Estado total y absolutamente evitable. Si se disolviera la
agencia gubernamental, que produce bienes o servicios privados a precios subsidiados, y se entregara el subsidio directamente al consumidor,
podra beneficiarse a ms consumidores o a los mismos gastando menos
recursos, ahorrndose as la prdida de agencia o renta buropoltica,
y mejorando la eficiencia gubernamental y social. Pero, la burocracia de
la agencia dejara de ganar a costa del bienestar del pblico ciudadano
y contribuyente.
Desde el punto de vista de poltica pblica, la teora de las fallas de
mercado y la teora de las fallas de Estado sugieren varias lneas estratgicas frente a los imperativos exgenos derivados de la globalizacin.

302

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

En primer lugar, el inters pblico en la maximizacin del bienestar


(desarrollo) en el largo plazo, que existe en todo Estado moderno y exige
la minimizacin de las fallas de mercado y de las fallas de Estado. Ello
puede obtenerse con una opinin pblica y una clase poltica capaces de
absorber y recrear el conocimiento cientfico-tcnico disponible en el
diseo de las polticas pblicas estratgicas, indispensables para combatir y vencer las siempre multiformes tendencias a la ineficiencia social
(maximizacin a costa de otros) que se anidan sistmicamente en la
socialidad humana y, sobre todo, en el Estado.
En segundo lugar, el desarrollo es inimaginable sin una gestin estatal
de alta calidad, la que depende, crticamente, del combate poltico y de
poltica pblica para superar las fallas de mercado bienes pblicos,
externalidades, asimetras informacionales, competencia imperfecta y tendencias a la crisis, as como las fallas de Estado democracia
directa, democracia representativa, provisin burocrtica de bienes
pblicos y, muy especialmente, provisin burocrtica de bienes o servicios privados.

C. El caso de la educacin
La educacin puede considerarse un caso de falla de mercado porque, hipotticamente, si se dejara al libre mercado su produccin no
se efectuara eficientemente. Los argumentos para sustentar la anterior
afirmacin son los siguientes:
i) La educacin es el servicio educacional que producen las instituciones
educativas (IE), y en tanto tal es un bien privado y no un bien pblico,
porque es divisible, y por ello puede producirse en las cantidades,
calidades y tipos que se ajusten a las preferencias y restricciones
presupuestarias de los consumidores6.
Sin embargo, el consumo de servicios educativos de cierta calidad
por nios y jvenes de entre 5 y 24 aos, que tengan las capacidades
intelectuales necesarias, es un elemento estratgico del desarrollo
nacional, por cuanto de l puede esperarse el incremento tanto de la
6

Sin embargo, las clases dictadas por el profesor son indivisibles en la escala del
aula, esto es, que son un bien micropblico impuro, pues tiene excluibilidad igual
que, por ejemplo, los conciertos en un auditorio, los filmes en un cine, o una pieza
dramatrgica en un teatro.

CAPTULO IX

303

productividad individual futura como de sus ingresos. Dicho consumo


es una inversin en capital humano (Becker, 1983) que, junto con
otros factores, determina la competitividad de la economa, su capacidad de crecimiento y el mejoramiento de la distribucin factorial,
familiar y personal del ingreso en el mediano y largo plazo. Por ello,
si bien los servicios educativos son un bien privado, el consumo de
cierta cantidad con cierta calidad de los mismos por todos los nios
y jvenes con la capacidad para ello, puede considerarse un bien
pblico estratgico.
Si la educacin se dejase al mercado, algn porcentaje de nios y
jvenes (o sus familias) no estaran en condiciones de pagar el precio
y no la consumiran. Habra as un perjuicio del inters pblico en potenciar el desarrollo nacional. Se producira una cantidad de servicios
educativos inferior a la pblicamente necesaria7.
ii) Una segunda razn para considerar que el mercado falla en la educacin es que los servicios educativos son bienes post-experienciales
(Weimer y Vining, 1992): el consumidor no puede valorar su calidad
sino hasta bastante despus de consumirlos, y es difcil hacerlo por
la inevitable participacin causal de otros factores. Ello los convierte
en un caso de paraso del defraudador que, aprovechando las asimetras informacionales, maximiza a costa de los consumidores
ocultndoles informacin. Las formas del fraude educativo son mltiples y diversas. Pero todas tienen en comn que el dueo de la IE
sacrifica la calidad de sus servicios para incrementar sus utilidades
empresariales, tpicamente, contratando profesores baratos (con
pocos mritos acadmicos), en lugar de profesores caros (con altos
mritos acadmicos) o, en el caso de la educacin superior, hacindolos impartir tantas horas/clase que no pueden investigar. Por lo
mismo, si se dejase la educacin en manos del mercado, habra un
fraude educativo generalizado y la calidad promedio sera inferior a
la pblicamente necesaria.
iii) Como el mercado no produce por s solo la informacin pertinente
sobre la calidad de las distintas ofertas educativas, el consumidor elige
la IE casi a ciegas y, adems, padece una condicin de consumidor
cautivo durante el tiempo que duran los estudios, todo lo cual agrava
lo anterior.
7

304

Lo mismo podra argumentarse para todos aquellos bienes privados (divisibles)


considerados indispensables para que las personas disfruten, desde el nacimiento,
de una vida mnimamente digna.

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

iv) Las elecciones individuales de carrera por los jvenes son una funcin
de diversos factores, uno de los cuales es el flujo de ingresos esperado.
Si tampoco existe informacin acerca de la evolucin de las diversas
carreras, los individuos eligen stas tambin a ciegas y, as, la agregacin social de sus elecciones difcilmente puede coincidir con el
perfil general del stock de capital humano requerido por el desarrollo
nacional.
Si la educacin se dejase en manos del mercado, no se producira
ni la cantidad, ni la calidad, ni el perfil profesional pblicamente
necesarios de la misma. La intervencin del Estado busca evitar tal
lesin al inters pblico estratgico.
Qu puede hacer el Estado para corregir estas fallas del mercado educativo, sin generar una falla de Estado con efectos iguales o peores?
1. La intervencin del Estado para corregir la falla deficiente
calidad. Es necesario definir el problema desde una perspectiva de
poltica pblica, apreciando la compatibilidad entre su causalidad y los
medios con que cuenta el Estado para intervenir.
El problema del fraude educativo tiene tres dimensiones: i) la naturaleza post-experiencial de los servicios educativos; ii) la condicin
de mercado cautivo durante varios aos (monopolio temporal) que
padecen los consumidores, dados los costos de salida implicados; y
iii) la condicin de obsolencia en la que puede caer la calidad educativa,
dados los continuos cambios que experimentan todos los campos del
conocimiento.
Para resolver el problema, habra que eliminar la condicin de mercado cautivo de los consumidores de las IE y producir y publicitar permanentemente informacin sobre la calidad comparativa de los servicios
que ellas prestan y de las tendencias de cada campo tcnico o profesional.
De esa manera, los alumnos (o sus familias) no elegiran a ciegas IE y
carreras, ni tendran que permanecer en stas hasta el final de los estudios
correspondientes. Ello minimizara la probabilidad de que el perfil de la
oferta educativa media-superior y superior no coincidiera con la que se
considera adecuada. Asimismo, llevara a que las IE contrataran profesores caros y actualizaran permanentemente sus servicios.
La ganancia para el inters pblico que provocaran estas modificaciones se generara porque con esta poltica la intervencin del Estado hara
un buen uso pblico del inters privado (Schultze, 1980).

CAPTULO IX

305

2. Fallas de Estado al corregir la falla de mercado deficiente


calidad. Hay que distinguir y analizar los casos de regulaciones contraproducente y burocratizante.
a) Regulacin contraproducente. Si la poltica consistiese, por ejemplo, en dictar una legislacin que castigase el fraude educativo con la
obligatoriedad de que la IE reintegrase a valor presente lo que el alumno
o la familia pag, definindolo como incumplimiento de contrato, sucedera lo siguiente:
las IE ofreceran programas de estudios mucho ms generales y vagos
que antes, para protegerse ex ante contra las demandas que tal legislacin posibilitara, lo que elevara, en vez de disminuir, la probabilidad de ocurrencia del fraude, pues con tales programas el margen de
maniobra sera mayor;
se producira una cierta cantidad de demandas contra las IE, una buena
cantidad de las cuales buscara que su inversin en capital humano les
resultara gratis (tambin son potenciales maximizadores a costa de
otro) e, incluso, habra demandas secretamente financiadas de unas
IE contra otras (competencia desleal), lo que no favorecera la calidad
promedio, y
los tribunales especiales se sobrecargaran, los nuevos jueces acadmicos recibiran todo tipo de ofertas o presiones para resolver en un
sentido o en otro; las seales del Estado para las IE seran inciertas
y no se ganara en calidad promedio.
As, el pblico ciudadano y contribuyente perdera dos veces con
esta poltica pues, adems de no resolverse el problema de calidad, se
habran malgastado sus impuestos en tribunales ineficaces, debido a una
legislacin contraproducente.
b) Regulacin burocratizante. Igualmente, si la poltica consistiese en
normar detalladamente los requisitos para las IE en materia, por ejemplo,
de alumnos/grupo, alumnos/profesor, volmenes/alumno (biblioteca),
instalaciones, salarios, prestaciones y colegiaturas, sucedera lo siguiente:
un buen nmero de IE no podran saltar las altas barreras de entrada
implicadas en tal normatividad, quedando slo las ricas pero no
necesariamente las mejores, limitando la competencia y generando
un oligopolio, lo que incrementara la probabilidad de fraude;
tales barreras dificultaran, adems, la creacin de nuevas IEs con
ofertas innovadoras, agravando el efecto negativo anterior, y

306

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

los nuevos burcratas fiscalizadores recibiran ofertas de sobornos para


permitir el cumplimiento parcial o la simulacin de los mencionados
requisitos, y en muchos casos los aceptaran, agravando tambin el
efecto negativo anterior.
No se resolvera, pues, el problema, y se habran malgastado recursos
procedentes de impuestos, con nuevos burcratas casi inevitablemente
ineficaces.
La promocin estatal de la eficiencia social en general tiene que efectuarse asumiendo que la fuerza ms poderosa que mueve la vida social es
el inters privado, y que su compatibilizacin con el inters pblico exige
polticas inteligentes que generen contextos normativos, institucionales y
situacionales adecuados, ms que punitividades y poderes burocrticos.
3. La intervencin del Estado para corregir la falla insuficiente
cantidad. Desde una perspectiva de poltica pblica, este problema tiene
bsicamente dos dimensiones:
i) los ingresos de muchas familias no les permiten financiar la educacin
de sus hijos, lo que puede considerarse un problema temporal, ya que
en el largo plazo, casi con cualquier trayectoria esperable de desarrollo econmico nacional, tal segmento ir disminuyendo en trminos
absolutos y relativos, y
ii) la inversin en capital humano, en especial los estudios superiores,
implican un grado de autonoma individual del alumno que suele chocar con determinados aspectos de las culturas tradicionales. Por ello,
en muchos casos aunque los nios o jvenes tengan las capacidades
mnimas necesarias y la voluntad de estudiar, y sus familias cuenten
con los ingresos suficientes, stas no estaran dispuestas a hacerlo, e
incluso ejerceran presin para frustrar tales estudios, como en el caso
paradigmtico de las mujeres.
Para resolver este problema, la poltica tendra que subvencionar
directamente las colegiaturas de esos nios o jvenes, condicionando
tales subvenciones a su buen desempeo acadmico, y en el caso de los
jvenes mayores de edad, debera subvencionar a aquellos que tuviesen
problemas de resistencia de sus familias, proporcionndoles el ingreso
adicional mnimo indispensable para independizarse de ellas, si as lo
llegaren a decidir.

CAPTULO IX

307

Adems, debera imponer costos catastrficos a la discriminacin,


en especial de gnero, raza, religin o nacionalidad, en el proceso de
admisin, evaluacin y titulacin en las IE.
Aun as quedara una proporcin de jvenes que, teniendo capacidad,
no estudiaran. Seran aquellos que no lo desearan, presumiblemente porque sus expectativas de vida no pasan por tal tipo de inversin en capital
humano. En estricto sentido, ello podra ser considerado un problema
pblico slo si la proporcin de estos jvenes fuese importante. Incluso
en este caso, poco podra hacerse, porque se rebasara lo que es posible
realizar por el Estado en un contexto liberal-democrtico.
Con esta poltica, la intervencin del Estado generara, adems, diversos efectos positivos en el mercado de educacin. En primer lugar, al
crecer sustancialmente la demanda solvente de servicios educativos, se
crearan nuevas IE y se incentivara la competencia, lo que elevara la
calidad promedio. La sociedad estara invirtiendo en su futuro al mximo
de sus posibilidades y, al haber corregido la falla deficiente calidad, lo
estara haciendo eficientemente.
En segundo lugar, habra impactos positivos en cadena hacia atrs,
hacia los mercados de trabajo acadmico profesional, de insumos pedaggicos y didcticos, de libros, etc., con ganancia sustancial para el
conjunto de la economa nacional.
4. Fallas de Estado tratando de corregir la falla insuficiente
cantidad. Para enfrentar esta falla, hay varias alternativas posibles en
educacin, que se analizan a continuacin.
a) Produccin directa de servicios educativos a precios subsidiados. Si
se adoptase una poltica consistente en crear IE pblicas con colegiaturas
subsidiadas, se incurrira en la falla de Estado provisin burocrtica de
bienes y servicios privados. Cabe esperar lo siguiente:
Si la calidad comparativa de los servicios de las nuevas IE pblicas
fuese superior a la calidad promedio en el mercado y su cantidad fuese
significativa, ello incrementara la competencia y tendra, en principio,
un efecto positivo en la calidad promedio.
Empero, no se resolvera el problema, pues las colegiaturas subsidiadas de la nuevas IE pblicas no podran ser financiadas por muchos
posibles alumnos con deseo y capacidad de estudiar pero sin los recursos necesarios. Ello sera as, incluso aunque bajara el valor de las
colegiaturas promedio en el mercado.

308

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

El subsidio implicado en tales colegiaturas sera generalizado e indiscriminado, lo que implicara usar ineficientemente los recursos
pblicos. No se resolvera el problema y se malgastara lo invertido.
b) Produccin directa de servicios educativos gratuitos. Si a la poltica anterior se le agregase una disposicin por la cual las colegiaturas
fuesen cero, se obtendran los siguientes resultados:
En principio, solucionara lo fundamental del problema, pues casi
todos los eventuales candidatos con deseo y capacidad de estudiar
podran hacerlo en alguna de las IE pblicas y gratuitas.
No se atacara el problema conexo de los jvenes con problemas de
oposicin familiar a sus estudios, ni el problema de la discriminacin
(pero esto podra enfrentarse con supuestos adicionales, sin alterar el
eje de esta argumentacin).
Se derrocharan los recursos pblicos al subsidiar a quien no lo necesita
(las familias con ingresos suficientes, que no tendran que financiar
la inversin en capital humano de sus hijos ya que podran enviarlos
a las IE pblicas y gratuitas).
No se provocara el efecto positivo de la poltica anterior sobre la
calidad promedio de los servicios, ya que no se incrementara la competencia, pues el mercado se segmentara en dos grandes zonas, una
privada para ricos y otra pblica para pobres y para aquellos
ricos dispuestos a traspasarle su gasto educativo al conjunto del
pblico ciudadano y contribuyente.
La gratuidad de los servicios de las IE pblicas producira una cultura
de indiferencia respecto a la calidad de los mismos en los estudiantes
y sus familias y, sobre todo, en los cuerpos profesorales y en los directivos de aquellas. La calidad del servicio tendera a disminuir respecto
a las IE privadas y, peor an, ello bajara la calidad promedio en el
mercado de educacin. Esto sucedera aunque los dirigentes y profesores fundadores estuvieran animados por el mejor sentido pblico
y el mayor sentido acadmico, pues en ausencia de presin sistmica
exgena procedente del cliente, la dinmica institucional se orientara hacia la oferta en vez de hacia la demanda, haciendo proclive a
la esclerosis a la IE pblica y gratuita y refractaria al cambio.
Dicha gratuidad inducira, adems, al desarrollo exponencial de la
ineficiencia X en las IE pblicas, pues desconectara el desempeo
de los ingresos tanto de los directivos como del resto de los trabajadores.

CAPTULO IX

309

Tal gratuidad alimentara la cultura estatista-populista que concibe


como derecho social el traspaso de todo tipo de costos privados (individuales, familiares o grupales) al pblico ciudadano y contribuyente
mediante el pago de los mismos con cargo al erario, haciendo muy
costosa polticamente la erradicacin de esta situacin pblicamente
negativa.

As, entonces, aunque se resolvera la falla de mercado insuficiente


cantidad, la gratuidad de la educacin pblica implicara una mala utilizacin de recursos procedentes de impuestos, se deteriorara la calidad
promedio de la educacin, y quedara sociopolticamente blindada
contra cualquier intento de correccin posterior, con severo perjuicio
del inters pblico estratgico del pas.
c) Asignacin de poderes monoplico-territoriales a las IE pblicas y
gratuitas. Si a la poltica de gratuidad de los servicios de las IE pblicas
se le agregase una poltica consistente en dotar a stas de monopolio
territorial (slo una IE pblica y gratuita en cada zona del territorio),
cabra esperar lo que sigue:
Tal monopolio territorial le garantizara una clientela a cada IE pblica
y gratuita, adicionndose ello al monopolio temporal del que goza,
lo que agravara todos y cada uno de los efectos pblicos negativos
atribuibles a la gratuidad.
El monopolio territorial, adems, eliminara incluso la competencia
entre IE pblicas y gratuitas, lo que sumado a la ausencia absoluta de
competencia con las IE privadas extremara el efecto negativo de la
gratuidad sobre la calidad de los servicios de aqullas y, por tanto, en
la calidad promedio en el mercado.
Esta poltica generara mayores prdidas, pues al mal uso de los recursos y el blindaje contra todo intento de correccin posterior, se
agregara el deterioro de la calidad de la educacin pblica y, con ello,
la calidad promedio de la educacin en general, agravando el perjuicio
del inters pblico estratgico del pas.
d) Subvencin de IE pblicas condicionada slo a la matrcula. Si a
la poltica de gratuidad de los servicios de las IE pblicas y de monopolio
territorial se agregase que la subvencin estuviese condicionada slo a la
cantidad de alumnos inscritos, lo esperable sera:
Los directivos de las IE pblicas tenderan a inflar su matrcula para
maximizar la subvencin gubernamental, aprovechando su ventaja

310

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

informacional sobre la agencia subvencionadora (problema principalagente). No se sabra realmente cuntos alumnos estaran realizando
estudios.
Tales directivos tenderan, adems, a relajar los requisitos tanto de
admisin como de permanencia, aboliendo incluso la expulsin por
bajo rendimiento acadmico, para maximizar su matrcula. Esto conspirara contra el nivel de calidad de los servicios educativos.
La dinmica de las IE pblicas tendera a otorgar la menor prioridad
al profesor y al ethos acadmico, en beneficio de los funcionarios, la
administracin y el ethos burocrtico. Con ello, el fraude educativo,
por el desprecio burocrtico de los determinantes decisivos de la calidad tendera a volverse sistmico. As, la subvencin basada en la
matrcula slo incrementara exponencialmente el perjuicio al inters
pblico estratgico del pas.
e) Exencin del rendimiento de cuentas a IE pblicas. Si a la gratuidad de los servicios de las IE pblicas, territorialmente monoplicas y
subvencionadas condicionadamente slo a la matrcula, se le agregase
la exencin de la obligacin de rendir cuentas de lo que hacen con los
recursos pblicos que se les entregan, sera esperable que:
Tenderan a generalizarse las formas de depredacin burocrtica de
recursos pblicos.
Las IE pblicas tenderan a convertirse en botn de grupos de todo el
espectro poltico, pues la exencin de rendicin de cuentas representara la posibilidad de disponer de recursos pblicos sin los controles
normales. El sistema pblico de educacin se transformara en espacio de lucha poltica y en la seleccin de los directivos terminaran
predominando ms los criterios poltico-facciosos que los criterios
acadmicos.
Si ante la acumulacin de evidencias sobre la negatividad de la situacin se quisiese hacer algo, resultara polticamente ms fcil
crear nuevas IE pblicas con supuestos nuevos modelos educativos
para predicar con el ejemplo, que enfrentar la situacin, pues esto
implicara lesionar los intereses de grupos polticos poderosos.
La exencin de la rendicin de cuentas incrementara tambin exponencialmente el perjuicio al inters pblico estratgico del pas.
f) Evaluacin burocrtica de IE pblicas. Si a la gratuidad de los
servicios de las IE pblicas, territorialmente monoplicas y eximidas

CAPTULO IX

311

de la obligacin de rendimiento de cuentas, se le agregase una poltica


de evaluacin educativa de las mismas por la agencia subvencionadora,
que no hiciera pblicos los resultados de tal evaluacin, sera esperable
lo siguiente:
Bajo el supuesto de que tales evaluaciones responderan a algn modelo
consistente de IE de alta calidad, podra esperarse la prefiguracin de
algn proceso de reingeniera institucional de las IE pblicas hacia la
alta calidad. Sin embargo, dicha poltica intentara corregir slo los
efectos negativos de las subvenciones con base en la matrcula y, en
parte, los que derivan de la exencin de la rendicin de cuentas, pero
dejara intacto el resto. Sera improbable que tal proceso se produjese.
Aprovechando su carcter de largo plazo, el secreto de la evaluacin y
su ventaja informacional respecto a la agencia, los directivos tenderan
a simular tal proceso para dar tiempo a la llegada del prximo titular
de sta. Ello les resultara ms econmico polticamente que afectar
los poderosos intereses existentes en las instituciones a su cargo.
Esta poltica resultara, adems, sumamente costosa no slo en trminos de recursos pblicos, sino tambin de esfuerzo gerencial para
evaluar cada una de las IE pblicas.
Aunque la evaluacin burocrtica corrigiera algunos efectos negativos
de las polticas anteriores, el secreto de los resultados de las evaluaciones tendera a impedir tal correccin y, por tanto, se malgastaran los
recursos asignados a ello.
Del anlisis realizado se desprende que uno de los peores mundos
imaginables en materia de educacin, sera la combinacin de alguna de
las fallas de Estado en materia de calidad, con las cinco ltimas fallas
de Estado en materia de cantidad. Un sistema educativo en el que la
intervencin del Estado adopte, en materia de cantidad, una poltica de
creacin de IE pblicas, gratuitas, territorialmente monoplicas, exentas
de rendicin de cuentas y con subvencin condicionada slo a la matrcula y a evaluaciones burocrticas de su desempeo y, en materia de
calidad, una poltica de regulaciones burocrticas o contraproducentes,
se convertira en un macro-mal pblico sin posibilidad cierta de erradicacin o correccin.
Por ello, constituye un error o una ingenuidad postular la identidad
sin ms entre educacin pblica e inters pblico.

312

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

D. Criterios generales de poltica pblica


en materia de educacin
1. Criterios generales de poltica
El inters pblico estratgico en educacin en un Estado moderno
lleva a garantizar permanentemente:
a) que la calidad comparativa de la educacin nacional sea
internacionalmente competitiva;
b) que no haya nio o joven con deseo y capacidad que se quede sin
educacin;
c) que las caractersticas disciplinarias y profesionales de la oferta educativa correspondan a las necesidades de largo plazo del desarrollo
nacional, y
d) que el uso de recursos pblicos en educacin sea eficiente.
Para que la intervencin del Estado pueda garantizar lo anterior debe
asumirse que la clave consiste en disear una articulacin inteligente y
eficaz entre mecanismos de mercado y mecanismos de Estado. El
anlisis efectuado aqu sugiere, al menos, tanto prescripciones como
contraindicaciones generales para ello.
Ocho prescripciones generales de poltica educativa

1. Promuvase tantas IE privadas como sea posible para estimular la


competencia, la especializacin y la diversificacin de la oferta en el
mercado educativo y establzcanse condiciones mnimas para otorgarles la licencia correspondiente.
2. Establzcanse IE pblicas slo en el caso en que resulte necesario
ofertar servicios educativos en reas geogrficas en las que no exista
o sea insuficiente la oferta privada, o en reas o campos disciplinarios y profesionales nuevos que puedan considerarse de importancia
estratgica para el pas, o en los que no haya suficiente y adecuada
competencia en el sector privado. Establzcase, asimismo, que se calculen sus colegiaturas para autofinanciarse y defnase una poltica de
Investigacin y Desarrollo (en esta materia tambin falla el mercado)
para financiar directamente proyectos de investigacin, laboratorios,
equipo e instalaciones, en el segmento superior del sistema educati-

CAPTULO IX

313

3.
4.

5.

6.

7.

8.

314

vo, en funcin de los requerimientos estratgicos del desarrollo


nacional.
Impdase la formacin de monopolios, oligopolios o IE gigantes,
pblicas o privadas, pues ello perjudica, tarde o temprano, la calidad
de los servicios.
Establzcase una agencia gubernamental especializada en recabar,
producir y publicitar permanentemente informacin acerca de: i) la
calidad comparativa nacional e internacional de los servicios de todas
las IE; ii) la evolucin de los mercados de trabajo profesional. Establzcase la obligatoriedad para todas las IE de aportar la informacin
necesaria correspondiente y de financiar dicha agencia.
A cargo de la misma agencia, establzcase un sistema nacional de
revalidacin obligatoria de estudios para todas las IE en todos los niveles (bsico, medio, medio-superior y superior), en todas las reas o
campos disciplinarios o profesionales, de manera que los estudiantes
tengan en todo momento la posibilidad de continuar sus estudios en
una IE distinta.
A cargo de la misma agencia, establzcase un sistema nacional de
becas que, sobre la base de un padrn permanentemente actualizado,
subvencione directamente un porcentaje de las colegiaturas de todos
aquellos alumnos cuyas familias, comprobadamente, tengan ingresos
menores a determinadas lneas o bandas, a las que correspondan
porcentajes distintos de subvencin (digamos, de 10% a 100%), condicionada sta al buen desempeo acadmico. Establzcase una lnea de
crdito especial para jvenes que, por problemas familiares, necesiten
independizarse econmicamente. Hganse vlidas las subvenciones
para todas las IE, pblicas o privadas, para estimular la competencia
entre ellas por la captacin de dicha subvencin, que ser el mayor
segmento del mercado.
Establzcase pena corporal para los profesores, administrativos o
directivos que incurran en discriminacin de gnero, raza, religin,
regin o nacionalidad, en el proceso de admisin, evaluacin o titulacin en las IE.
A cargo de la misma agencia, establzcase un sistema nacional de
profesores que se haga cargo de las prestaciones bsicas de stos, para
estimular la competencia en el mercado de acadmicos entre las IE,
erradicando los costos de prdida de prestaciones que enfrentan al
preferir prestar sus servicios en otra IE.

POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

Ocho contraindicaciones generales de Poltica Educativa

1. Por ningn motivo se establezcan barreras de entrada (alumnos/


profesor, horas de clase/semana, salarios acadmicos mnimos, etc.)
para la creacin de IE privadas. Ello reducira la competencia en el
mercado, dara ventajas a los inversionistas grandes, obstaculizara la
innovacin y propiciara una inadecuada calidad, con grave perjuicio
del inters pblico.
2. Si se crean IE pblicas, por ningn motivo se establezca la gratuidad
de sus servicios.
3. Si se crean IE pblicas gratuitas, por ningn motivo se les confiera,
adems, monopolio territorial.
4. Si se crean IE pblicas gratuitas y territorialmente monoplicas, por
ningn motivo se establezca, adems, el monto de su subvencin con
base en la matrcula.
5. Si se crean IE pblicas gratuitas, territorialmente monoplicas y con
subvencin basada en matrcula, por ningn motivo se las exima, adems, de la obligacin de rendir cuentas pblicas de tal subvencin.
6. Si se crean IE pblicas gratuitas, territorialmente monoplicas, con
subvencin basada en matrcula y exentas de la obligacin de rendir
cuentas pblicas, por ningn motivo se pretenda, adems, corregir los
muy negativos efectos pblicos generados por las caractersticas anteriores, con evaluaciones burocrticas cuyos resultados se mantengan
en secreto para el pblico.
7. Si se crean IE pblicas gratuitas, territorialmente monoplicas, con
subvencin basada en matrcula, exentas de la obligacin de rendir
cuentas pblicas y se pretende corregir los muy negativos efectos
pblicos generados por las caractersticas anteriores con evaluaciones burocrticas de tales IE, no se deje, adems, a las IE privadas sin
algn tipo similar de evaluacin, pues ello implicara, virtualmente,
claudicar de la responsabilidad estatal de vigilar que no se cometa
fraude educativo.
8. Si no se somete a las IE privadas a evaluacin por parte de la agencia
gubernamental concernida, por ningn motivo se las exima del pago
de impuestos.
Cumpliendo con las ocho prescripciones generales de poltica o
cuidando de no cometer ninguna de las ocho contraindicaciones generales descritas, los arquitectos de la intervencin del Estado generaran
una articulacin inteligente y creativa entre mecanismos de Estado y

CAPTULO IX

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mecanismos de mercado, garantizaran los cuatro puntos en los que


puede asumirse que consiste el inters pblico en materia educativa y
produciran uno de los mejores mundos posibles en la misma.
Pero si no se cumpliera ninguna de las ocho prescripciones y se
violaran las ocho contraindicaciones se generara uno de los peores
mundos imaginables posibles en materia educativa.

E. Conclusin
El anlisis realizado muestra que el enfoque terico general de Nueva
Economa Poltica y de Poltica Pblica aqu desarrollado permite determinar las formas adecuadas de articulacin entre Estado y mercado que
permitiran esperar el funcionamiento ptimo en el largo plazo del sistema educativo en una sociedad moderna, satisfaciendo el inters pblico
tanto en la eficiencia general de la sociedad como en la justicia social.
Asimismo, este enfoque sugiere que la conflictualidad sociopoltica actualmente existente entre globalmercadistas que invocando las
virtudes del mercado promueven la supuesta eficiencia social general
sin consideracin de la equidad en la distribucin, y los nacional-estatistas que invocando las virtudes del Estado promueven la supuesta
equidad y justicia sociales, as como la soberana nacional, sin tomar en
cuenta la eficiencia general de la sociedad ni la del vital sector pblico,
ms bien obnubila la naturaleza del problema pblico estratgico conformado por los imperativos exgenos a los que la nueva dinmica mundial
somete a todos los Estados nacionales.
Estos imperativos demandan procesos de reingeniera estatal capaces
de elevar la calidad de la gestin estatal minimizando, precisamente, tanto
las fallas de mercado como las fallas de Estado, mediante la invencin
de nuevas formas institucionales de articulacin Estado-mercado y el
desarrollo de una nueva imaginacin poltica y de polticas para resolver
con xito el complejo proceso de ajuste y adaptacin a la nueva realidad
mundial que caracterizar, inevitablemente, el futuro previsible en el
siglo XXI.

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POLTICA Y POLTICAS PBLICAS EN LOS PROCESOS DE REFORMA DE AMRICA LATINA

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