Desenvolvimento e Abertura Poltica

Simon Schwartzman
Publicado em Dados - Revista de Cincias Sociais, 6, 1969, 24-56. Agradeo os
comentrios, crticas e sugestes de Bolivar Lamounier e Antnio Octvio Cintra, que
foram incorporados tanto quanto possvel no corpo do artigo e suas notas (os
comentrios e sugestes de A O. Cintra se refletem, principalmente, nas notas 4, 7, 9 e
22). Desnecessrio dizer que a responsabilidade do autor pelo artigo no diminuiu com
a ajuda recebida. Agradeo tambm os comentrios e observaes de Peter
McDonough, que limitaes de tempo me impediram de incorporar de forma adequada.
Abstract
1. A Esfera Poltica
2. Desenvolvimento Poltico: Institucionalizao
3. Nvel de Conflitos
4. Abertura Politica e Institucionalizao
5. Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico
7. Determinantes Polticos
8. As Demandas de participao
9. Abertura e Fechamento. custos e benefcios
10. Concluses
Notas

Abstract
A political system is more open if it absorbs and legitimates more demands for political
participation in a given society. The discussion of the concept of political "openness"
implies the distinction between "non-political" participation, which does not go beyond
the level of the specific interest of groups, and political participation as such, which is
more general. Functional and specific participation seems to be a characteristic of
"closed" or "participationist" types of political systems, and it causes a series of

consequences that are discussed, among which the creation of structural propensities
towards technocractic rule and administrative corruption.
Political "openness" as a global dimension characterizing the political system of
participation is approached through two sets of variables First, standard variables such
as economic development, urbanization and increase of social participation The second
set contains the more strictly political variables. Briefly, these relate the level of
institutionalization of the political system At a closer sight they have to do with the
nature of the political system as it derives from solutions historically found by the
power system for the problems of socioeconomic growth. The first of these processes
leads to a specific type of demands for political participation The author suggests a
typology of such demands in terms of participation in inputs, outputs and cathectic
components The second of the processes is more difficult to conceptualize The
integration of explanations of a historical type (R. Bendix, B. Moore, A. Gerschenkron)
seems to provide a more satisfactory perspective. It goes beyond the mere reasoning in
terms of levels of institutionalization.
After having conceptualized the political "openness" and the two main sets of
independent variables, the author turns to a more detailed characterization of the
dimensions of the political "openness" and its implications.. He discusses the two
alternatives existing between "information" and "intelligence" and the implications of
their use to the rigidity of the system. The differences between decisions and policies, as
well as those between the prevalence of issues of interests and issues of scope, are some
of other aspects dealt with. Finally, the author describes. the differences between
technical and political approaches to issues of development and social policy. The social
costs of a "closed" political system seem to be high enough to justify an effort in
arriving at political solutions that might keep the system "open" and expanding.
1. A Esfera Poltica
Preocupados com a dificuldade e premncia do desenvolvimento econmico, os que se
preocupam pelos problemas do mundo subdesenvolvido freqentemente deixam de
lado, como irrelevante ou inexistente, o problema do desenvolvimento poltico. A
negligncia dos problemas de desenvolvimento poltico, em uma poca de crise poltica
generalizada, no seno uma conseqncia da negligncia mais geral em considerar a
poltica como dotada de realidade prpria, que no pode ser conhecida nem entendida
somente a partir de seu contexto econmico ou sociolgico. curioso como, para esta
negligncia, contribuem influncias as mais diversas e contraditrias, que dificilmente
se veriam cmodas em um mesmo quadro de idias.
A primeira destas influncias a marxista, que em seus diversos matizes impregna o
pensamento social de um grande espectro da intelectualidade nestes pases. prprio do
pensamento marxista o considerar a atividade poltica como mero epifenmeno, um
simples reflexo ou aparncia de uma realidade mais profunda, a realidade econmica

das relaes de produo.(2) A poltica interessa ao marxismo, assim, cm primeiro lugar

como instrumento para a luta de classes e consolidao do poder operrio, em segundo
lugar como ideologia de uma classe dominante. A poltica vista ento, ou como sem
vida e determinao prpria, que no merece ser vista e estudada corno algo em si
mesmo, ou ento como algo totalmente malevel e dcil s tticas dos grupos sociais
em pugna. Instrumento da ao social com segundas intenes, no cabe nesta
concepo a noo de um sistema poltico mais ou menos "desenvolvido", a no ser
talvez na acepo anarquista segundo a qual o mximo de desenvolvimento poltico
seria obtido quando o Estado e a poltica em geral, deixassem de existir.
A segunda destas influncias a da sociologia poltica contempornea, que combina
uma certa herana intelectual do marxismo, na sociologia europia, com a experincia
poltica dos Estados Unidos, na cincia poltica nesse pas. A herana europia tende a
levar os socilogos a buscarem a explicao dos fenmenos polticos a partir, sempre,
das divises e conflitos de classes e grupos, sem que a existncia do Estado e demais
estruturas poltico-partidrias possam receber a dignidade conceitual de um tratamento
autnomo. Do lado norte-americano, sugere o Prof. Samuel P. Huntington que a
ausncia da necessidade de criar e consolidar uma ordem poltica, graas tradio de
estabilidade desse pas, levou tambm noo de que um sistema poltico estvel e bem
sucedido seria o correlato natural do desenvolvimento econmico e do aumento do bem
estar social.(3) Um abismo conceitual se estabelece assim entre economistas e socilogos
que vem o processo poltico como uma resultante simples dos acontecimentos da vida
social e econmica, e os especialistas em governo e administrao, que vem estas
atividades como puramente tcnicas e independentes do que passa no resto da
sociedade. Enquanto isto, o prprio governo dos Estados Unidos aumenta duzentos e
cinqenta vezes o tamanho de seu oramento em setenta anos e, como observa E.
Schattschneider em seu The Semi Sovereign People(4), certo que o governo norteamericano o mesmo hoje que em 1789, mas somente no sentido em que a Ford Motor
Company a mesma empresa que a oficina de conserto de bicicletas com que o velho
Ford comeou sua carreira. ilusrio crer que se pode entender poltica hoje em dia
sem considerar o governo e a estrutura do Estado como um fator de influncia varivel,
mas central, ao lado dos outros interesses e instituies em interao e conflito. A
abertura poltica no funo, somente, das caractersticas do governo e da estrutura d
Estado, ms no pode ser entendida a no ser a partir da.
Este artigo pode ser visto como um esforo em delinear trs reas de ateno que
parecem ser fundamentais para o estudo de um processo poltico corno o nosso. A
primeira destas reas a mais tipicamente "sociolgica", que busca a raiz dos
fenmenos polticos nas estruturas e transformaes dos sistemas sociais de produo,
poder e prestgio. A segunda mais tipicamente "poltica", e se coloca mais bem no
nvel das caractersticas organizacionais dos sistemas de poder, suas bases de
sustentao social, amplitude etc. A terceira, finalmente, se refere arena poltica
propriamente dita, como o local em que os desejos e aspiraes de participao se
confrontam com uma estrutura de poder e autoridade determinada. A compreenso de

qualquer situao ou processo poltico especfico no pode prescindir da elaborao

mais ou menos explcita de um modelo que tome em considerao as relaes entre
estas trs reas atravs do tempo. Este artigo pode ser visto como um momento prvio a
este modelo, na medida em que o enfoque central aqui a determinao das principais
variveis e seus efeitos mais gerais, e no seu interrelacionamento to sistemtico.(5)
2. Desenvolvimento Poltico: Institucionalizao
O conceito de desenvolvimento poltico implica, primeiramente, a idia de
institucionalizao, Vale a pena seguir, neste particular, a conceituao de S.
Huntington, que define institucionalizao como "o processo pelo qual organizaes e
procedimentos adquirem valor e estabilidade", O grau de institucionalizao de um
sistema poltico, prossegue, " definido pela adaptabilidade; complexidade, autonomia e
coerncia de suas organizaes e forma de proceder"(6). Adaptao se refere
capacidade do sistema de enfrentar novas situaes sem se destruir, e o contrrio de
rigidez. A adaptabilidade de uma instituio determinada fruto, principalmente, de sua
experincia em enfrentar desafios a seu funcionamento atravs do tempo. O fator tempo
fundamental, mas no , to somente, uma questo de cronologia - o amadurecimento
de uma instituio se mede, tambm, pelo nmero de geraes que ela foi capaz de ver
passar pelas suas estruturas e pelo nmero de funes distintas que ela foi chamada a
desempenhar atravs do tempo. Em outras palavras, a experincia em adaptar-se a
situaes, lderes e funes novas atravs do tempo que d a medida da adaptabilidade
de uma instituio ou sistema poltico. Esta adaptabilidade no se refere somente ao
passado, o que seria trivial, mas tambm ao futuro, na medida em que implica a
predio de que estas instituies antigas e experimentadas sero capazes de enfrentar
novos desafios de instituies mais jovens e inexperientes, A noo de complexidade,
oposta de simplicidade institucional, a segunda dos dimenses de
institucionalizao. Uma instituio complexa com mltiplas funes e diversificao
organizacional mais capaz de manter a lealdade de seus membros, de enfrentar uma
ampla gama de problemas e desafios, e por isto menos vulnervel e mais
estvel. Autonomia se refere independncia da instituio em relao a outras
instituies e grupos sociais que formam seu contexto. Uma instituio poltica
autnoma deixa de ser "um mero instrumento" de dominao de certas classes e
interesses, para desenvolver critrios e normas prprios de ao. A noo de autonomia
no implica, evidentemente, a. de neutralidade em relao aos diversos interesses
contrastantes, mas simplesmente que uma coisa no se reduz a outra. Coerncia,
finalmente, implica a existncia de um consenso entre os membros da instituio a
respeito de seus princpios, seus objetivos, suas reas de ao legtima e indbita, e um
certo "esprit de corps". Adaptabilidade, complexidade, autonomia e coerncia so
empiricamente interdependentes, e definem, quando presentes, um alto grau de
desenvolvimento poltico. Segundo o conceito aqui exposto, um sistema poltico
desenvolvido aquele capaz de se adaptar a situaes novas, de atender a novas funes
e incorporar novos grupos, de desempenhar uma pluralidade de funes e manter, ao
mesmo tempo, um certo consenso entre as pessoas que o integram. um sistema estvel

mas no esttico, tem uma legitimidade cuja base transcende a convenincia dos
cidados em um momento dado, e busca suas razes em um passado histrico de
estabilidade, flexibilidade e legitimao.
3. Nvel de Conflitos
Uma das causas da instabilidade poltica dos pases subdesenvolvidos , assim, a prpria
instabilidade: a sucesso de interrupes na continuidade da vida das instituies
polticas impede que se cristalizem aquelas qualidades de flexibilidade, adaptao,
complexidade, autonomia e coerncia que s o tempo pode trazer. Esta concepo leva,
sem dvida, a uma perspectiva conservadora no sentido mais preciso do termo, ou seja,
perspectiva de que existem valores a conservar em estruturas antigas, e um custo
relativamente alto na substituio de uma estrutura por outra.
Mas o tempo no , como sabemos, a nica varivel independente a incluir, j que a
decadncia institucional tambm uma possibilidade. Um contexto de mudanas
rpidas, que se refletem na forma de contestaes contnuas ao regime poltico, pode
produzir um enriquecimento e simplificao das estruturas polticas, que muitas vezes
interrompem um processo anterior de amadurecimento e institucionalizao. A ausncia
total de conflitos parece levar tambm a uma estagnao institucional que resulta.
finalmente em esclerosamento, rigidez e decadncia. S um nvel "razovel" de
conflitos, suficientemente forte para estimular mudanas e adaptaes por parte das
instituies polticas, mas suficientemente fraco para no levar a situaes de
polarizao, rigidez e perda de autonomia, poderia permitir um desenvolvimento
institucional no sentido indicado acima.(7) Este "nvel timo" de conflitos parece estar
longe de ser a regra nos pases subdesenvolvidos, e o resultado conhecido a mais ou
menos rpido deterioro das instituies politicas que, bem ou mal, funcionaram at o
princpio dos anos 60. Isto verdade tanto, na Amrica Latina, a respeito dos governos
constitucionais que substituram por um breve perodo os regimes populistas, quanto
para a frica, a respeito dos regimes estabelecidos aps a independncia, quase todos
recentemente substitudos por governos militares. A situao geral , pois, de involuo
poltica, no sentido sugerido por Huntington, ainda que esta involuo possa ser
necessria para recolocar as relaes de poder em uma base tal que permita ou no um
desenvolvimento poltico posterior.(8)
Existe uma dificuldade conceitual bastante bvia com a noo, de "nvel timo de
conflitos", que a da impossibilidade de definir esta optimalidade de forma
independente. Esta no uma impossibilidade lgica, mas prtica, no sentido, de que as
cincias sociais, apesar de algumas tentativas j feitas neste sentido, no tm conseguido
faz-lo, bem claro, entretanto, que os efeitos de um nvel dado de conflitos dependem
de uma srie de fatores contextuais prvios, a comear pelo prprio nvel de
desenvolvimento poltico do Estado, um sistema poltico, mais institucionalizado, como,
o dos Estados Unidos ou Unio Sovitica, muito mais capaz de absorver conflitos e
tenses internas que os sistemas menos institucionalizados como os da Amrica Latina

ou frica.
As dificuldades conceituais no param aqui, e necessrio considerar pelo menos duas
mais. Em primeiro lugar, ainda que seja fcil perceber que os Estados Unidos tm um
sistema poltico mais desenvolvido que o do Brasil, as coisas no so to simples
quando se busca comparar casos menos extremos, como Argentina e Chile, ou Espanha
e Frana. No primeiro caso, no resta dvida de que a situao chilena se aproxima
muito mais de um sistema poltico altamente institucionalizado, no sentido de
Huntington, que a da Argentina; mas, diante dos signos cada vez mais insistentes de
uma involuo na democracia exemplar chilena, com a generalizao da violncia
social, rumores de interveno militar, oscilaes extremas nas linhas de clivagens
partidrias, etc., caberia perguntar se a aparente maturidade poltica chilena no era
seno a indicao de que este pas ainda no havia chegado fase poltica da qual a
Argentina parece estar comeando, penosamente, a sair. A concluso, neste caso, que o
grau de desenvolvimento poltico de um pas no pode ser medido pelo simples nvel de
institucionalizao, de suas instituies polticas, mas tem que levar em conta, tambm,
a adequao destas instituies s presses sociais que incidem sobre elas.
O mesmo tipo de concluso deriva da comparao entre Espanha e Frana, j que, ainda
que se possa argumentar que o regime espanhol mais institucionalizado que o francs
(pelo menos mais estvel sem dvida tem sido) , evidente que o regime francs est
muito acima do da Espanha no que se refere abertura poltica, racionalizao da
burocracia estatal e atendimento das demandas de uma sociedade que participa em
massa da vida poltica de seu pas. A diferena das diferenas entre Chile e Argentina,
por um lado, e Espanha e Frana, por outro, que, enquanto no primeiro caso a
diferena parece explicar-se por nveis distintos no processo de participao e
mobilizao poltica, no segundo bastante claro que o prprio sistema poltico
responsvel pelo que acontece em cada caso. O regime espanhol, como o portugus, foi
capaz de frear com bastante sucesso, e por bastante tempo, as demandas de participao
social e poltica de suas populaes (e tambm o desenvolvimento econmico de seus
pases) enquanto que Frana e Itlia so exemplos de regimes que bem ou mal se
adaptaram a uma sociedade em mudana. Se a comparao entre Chile e Argentina
chama a ateno para a necessidade de examinar o desenvolvimento poltico em relao
com as demandas de participao social e poltica, a comparao entre Espanha e
Frana mostra que o conceito de desenvolvimento poltico somente uma das
dimenses para a compreenso do problema, e outros conceitos, que caracterizam o
sistema poltico de forma mais detalhada, devem ser tambm introduzidos. Voltaremos a
estes dois pontos mais adiante, mas antes h que ver, com certo detalhe, o que podemos
entender por "abertura poltica".
4. Abertura Politica e Institucionalizao
Dissemos anteriormente que um sistema poltico mais institucionalizado mais capaz,
em princpio, de absorver como legtimas novas demandas de participao, o que no se

daria com sistemas polticos mais rgidos e imaturos. Esta absoro e legitimao de
demandas o que se entende por "abertura" e a afirmao anterior pode ser reformulada
em termos de que os sistemas polticos mais nstitucionalizados so mais capazes de
uma abertura que os menos institucionalizados. A evidencia histrica para esta
proposio abunda e inclui desde a progressiva absoro dos movimentos negros ao
sistema poltico americano at a legalizao de partidos comunistas e da extrema direita
nos pases da Europa Ocidental e as tentativas de desestalinizao da URSS e Europa
Oriental. No h que confundir, entretanto, "abertura" com democratizao.
Democracia como "governo do povo" , na observao aguda de Schattschneider(9), um
conceito pr-democrtico, no sentido de que sua elaborao anterior existncia e
funcionamento dos atuais regimes polticos democrticos. A definio que o prprio
Schattschneider sugere de democracia inclui os elementos de competio entre lideres e
organizaes, por um lado, e a apresentao de alternativas polticas para o pblico em
geral, que participa assim do processo decisrio, de outro. Um sistema poltico, capaz
de absorver e processar demandas de tipo, privado, sem permitir que elas se
transformem em questes polticas, pode chegar a nveis bastante altos de
institucionalizao, sem que por isto se possa falar em democracia. O regime
democrtico no sentido proposto por Schattschneider comea a aparecer quando a
abertura passa a ser poltica, e as demandas de participao poltica so aceitas e
legitimadas enquanto tais, A participao politica quando ela ultrapassa o nvel de
interesse especfico de grupos por certos objetivos, e opera duas ampliaes. As
questes de interesse dos grupos se transformam em questes gerais, e os grupos se
sentem no, direito de influenciar e decidir sobre questes previamente consideradas
privativas de outros. Um sistema poltico "participacionista", tal como foi tentado por
Guillermo Borda para a Argentina, anti-democrtico no porque prope a substituio
da representao territorial pela representao funcional, mas porque no permite que os
grupos funcionais representados se ocupem de questes de interesses geral, A
representao territorial tende, em suas origens, a ser tambm privada, dada a sua
vinculao aos sistemas de estratificao baseados na propriedade da terra, mas com o
tempo se transforma na expresso mais alta de representatividade poltica, graas
crescente multi-funcionalidade dos grupos territoriais.
Duas perguntas se colocam naturalmente a partir do anterior. A primeira se refere
desejabilidade dos dois tipos de institucionalizao possvel: a de tipo democrtico e a
de tipo "participacionista" ou corporativo-fascista. bastante plausvel que algo como o
participacionismo seja o que Marx projetava para a sociedade futura em que a "poltica"
deixasse de existir. A inexistncia de poltica significa a inexistncia de problemas
gerais, e uma abordagem puramente "tcnica" aos problemas especficos dos diversos
grupos e setores da sociedade. Antes que o desaparecimento das questes gerais seja
real, no entanto, a supresso forada da manifestao de questes polticas leva a
solues do tipo tecnocrtico, em que uma aparncia de tecnicidade de encobre o fato
de que no se permite ampliar a rea de barganha e negociaes alm do mbito das
relaes entre o setor interessado e o setor governamental encarregado de solucion-lo.

Existem vrias tcnicas para lograr este objetivo, desde o estabelecimento de sistemas
puramente coercitivos ao estabelecimento de sistemas de mobilizao ideolgica, ou de
uma combinao de ambos.
A limitao de questes que tenderiam a ser pblicas ao mbito privado e tcnico traz
em si uma srie de dificuldades: a possibilidade do surgimento de prticas de corrupo,
pela pouca visibilidade das decises(10), a pseudo-tecnificao de reas de ao
tipicamente polticas (tal como considerar atividades polticas "ilegtimas" como
criminais, passando seu controle esfera da polcia, e sua explicao aos especialistas
em criminologia e controle social ("a questo social uma questo de polcia", dizia o
presidente Washington Luiz) e a "politizao" de reas essencialmente tcnicas, na
medida em que o controle da qualidade e adequao tcnica passa a depender menos do
consenso interno democrtico de uma comunidade cientfica institucionalizada que da
sano poltica externa do sistema de poder.(11) As vantagens deste tipo de
institucionalizao, quando lograda, so grandes em algumas reas: na instaurao de
uma poltica econmica de altas inverses e gratificaes diferidas (como na URSS), na
instaurao de uma poltica a longo prazo de represso social (como na frica do Sul) e,
possivelmente na combinao de ambos, se os custos acima forem mantidos dentro de
limites mais ou menos tolerveis. A opo entre estas duas formas depende, por um
lado, da tradio poltica do pas, e, por outro, do nvel e natureza das demandas de
participao, derivado de todo um processo de desenvolvimento e modernizao sociais
que podem levar um sistema poltico a passar de uma orientao mais
desenvolvimentista a uma orientao mais repressiva, acompanhada de um processo de
involuo na linha de desenvolvimento poltico. Quando as demandas de participao
tendem a ser altas e de tipo poltico como no caso da Argentina, os sistemas
corporativos no so viveis e a alternativa fica entre a instituio bem sucedida de um
sistema de participao democrtica e a manuteno de um sistema poltico repressivo
com alto grau de rigidez Uma terceira alternativa felizmente menos freqente, a
supresso fsica dos setores sociais que buscam a participao social, e a instaurao
posterior de um sistema corporativo.
Esta pois a segunda pergunta. que se coloca: a da viabilidade dos diferentes tipos de
institucionalizao politica. Parte da resposta j foi sugerida, ou seja, as alternativas
dependem do tipo e nvel das demandas sociais existentes, ou, mais precisamente, das
demandas de participao geradas pelas relaes entre o desenvolvimento econmico,
de um lado, e o processo de mobilizao. social do outro. A outra parte da resposta que
a reao de um sistema poltico a um nvel e tipo determinado de demandas funo de
suas caractersticas como. sistema, uma das quais o seu nvel de institucionalizao,
alm de outras que discutiremos com mais vagar mais adiante.
5. Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Poltico
O que a discusso. at aqui indica que a relao entre o que se passa. no nvel
econmico. e o que se passa no nvel poltico no nada defanida, a comear pela

existncia de pelo menos duas mediaes importantes entre estes dois nveis, o nvel das
mudanas n sistema social e no sistema de participao. poltica. Em termos de
desenvolvimento, podemos dizer que existem quatro tipos de processos a serem
considerados de forma separada, o de desenvolvimento econmico, o de
desenvolvimento social, o das demandas de participao poltica e o do
desenvolvimento poltico. A independncia entre estes trs processos no significa,
evidentemente, que eles no estejam empiricamente relacionados, mas simplesmente
que nenhum deles pode ser compreendido totalmente atravs dos demais(12).
Desenvolvimento. econmico se refere, aqui, ao aumento quantitativo do produto "per
capita" e o que isto implica em termos de modificaes na tecnologia e na diviso
setorial da fora de trabalho.(13) O conceito de desenvolvimento social aparece na
literatura sob o ttulo de "modernizao", e se refere ao aumento do. bem-estar de uma
populao de acordo com as pautas das sociedades modernas de consumo. de massa consumo de bens industrializados, educao, aumento da. expectativa de vida,
urbanizao, consumo. de jornais, uso de telefones e correios, etc. Mais do. que uma
simples mudana em pautas de consumo e comportamento, o desenvolvimento social
traz em si uma srie de elementos que so fundamentais para a compreenso dos
fenmenos sociais que dele decorrem: um aumento de comunicaes, uma extenso.
gradativa da escala social de participao, do. nvel local ao nacional e internacional,
um processo de mobilizao social, no dizer de Karl Deutsch, que se reflete mais ou
menos diretamente na rea poltica, como aumento de participao.
Mas assim como a modernizao no uma resultante simples do desenvolvimento
econmico, tambm a participao poltica no deriva, de forma simples, da
modernizao social. O processo de modernizao antecede, freqentemente, o de
crescimento econmico, quer pela influncia dos meios de comunicao de massas e o
correspondente "efeito. demonstrao", quer pela ao do poder poltico, criando
centros administrativos que funcionam como polos de urbanizao e modernizao,
combinados muitas vezes com a desagregao de economias rurais. Estes centros
modernos geram, a seguir, um certo nvel de atividade econmica que lhe d base, mas
que no tem, entretanto, condies de crescimento autnomo a mais longo prazo.(14)
Quando, em que medida e em que condies o processo de mobilizao social se traduz
em uma demanda de participao. na vida pblica? bastante bvio que no existe uma
resposta simples a esta pergunta, que depende, essencialmente, de dois tipos de
variveis. O primeiro tipo se refere natureza do processo de modernizao e
mobilizao social. A partir das concepes mais simples de Lerner, que via o aumento
de participao poltica, na forma de comparecimento eleitoral, como. um
desenvolvimento linear(15) dos processos de urbanizao e alfabetizao, a anlise mais
contempornea busca nos diversos tipos de assincronias e desequilbrios de
desenvolvimento. social e econmico a raiz das variaes de participao. Sem entrar
muito nesta questo, j desenvolvida em outros contextos, bastante evidente que uma
situao em que o desenvolvimento econmico antecede e lidera o processo de

modernizao levar a um tipo. de vivncia politica muito distinto. daquele onde o

processo de modernizao anterior e no seguido, a no ser longinquamente, pelo
crescimento econmico.(16) No primeiro caso a participao poltica tenderia a ser,
aparentemente, mais ligada a demandas especficas, propugnando por uma ampliao
progressiva das reas de autonomia e participao, enquanto que no segundo estariam
dadas as condies para uma ao poltica mais preocupada com a satisfao de fins que
a obteno. de meios, e o terreno seria muito mais frtil traslao da vida politica a um
nvel simblico e principista do que na situao. anterior. O segundo tipo de varivel se
refere s caractersticas mais prprias do sistema poltico. Um sistema poltico mais
institucionalizado mais capaz, em princpio, de absorver como legtimas novas
demandas de participao, enquanto que regimes mais rgidos tenderiam a sentir-se
mais ameaados, e por isto mesmo a restringir as reas de participao. O grau de
desenvolvimento de um regime poltico s em parte depende do processo de mudana
econmica e social e do nvel de demandas de participao poltica que encontra no
transcurso. de sua histria. O fato fortuito da transferncia da Coroa Portuguesa para o
Brasil deu ao pas um grau de institucionalizao bastante nico no contexto latinoamericano, que explica muito. da relativa estabilidade do sistema poltico brasileiro
desde sua independncia, As diferenas de experincia colonial, da mesma maneira,
marcam radicalmente o sistema poltico dos pases da frica ao sul do Saara, que se pe
em um contnuo que vai desde os ltimos vestgios do colonialismo. (Angola e
Moambique) at os experimentos de institucionalizao mais acabados (Ghana e
Nigria), passando pelos frutos da colonizao belga e os da colonizao francesa, das
quais os dois Congos servem de exemplo. Estes casos bastam para indicar a relevncia
de introduzir o histrico e o poltico como tal na anlise mais sociolgica das demandas
de participao a partir de suas razes nos processos de modernizao social.
Existe uma soluo de continuidade quando passamos do. primeiro ao segundo tipo de
varivel, que corresponde quase que passagem de uma escola de anlise poltica
outra. No primeiro caso, a cadeia explicativa parte da sociedade civil e do sistema de
produo. para o poltico, que visto to somente como uma resultante ("o sistema
poltico instrumento dos interesses da classe tal"), ou um obstculo ("as elites
tradicionais no satisfazem s demandas crescentes da populao...") ao que surge no
nvel da sociedade e economia. O sistema poltico conceitualizado, nesta perspectiva,
com a ajuda de uma ou duas variveis (esquerda - direita, liberal - autoritrio., etc.). No
segundo caso, o modelo causal invertido, e o sistema de poder passa. a ser visto como
algo muito mais complexo e determinante, e explicaes e solues so buscadas nos
sistemas de autoridade, ordenaes jurdicas, estruturas de comunicao e deciso,
sistemas partidrios, etc. A necessidade de unir estas duas perspectivas bvia, ainda
que as dificuldades no sejam poucas. A primeira abordagem surge ligada tradio
mais sistemtica e analtica da sociologia emprica (o artigo de Karl W. Deutsch referido
anteriormente exemplar), enquanto que a segunda est muito mais ligada a uma
tradio mais casustica, em que o jurdico e o histrico se conjugam de forma pouco
clara com esforos de anlise mais emprica. Este estado de coisas no deixar de se
refletir nas partes seguintes deste artigo(17).

6. Sistemas Polticos "Totalizantes" e "Absentestas"

Chegamos, inevitavelmente, ao problema de formular uma tipologia adequada de
sistemas polticos, que possa ser vista em relao aos processos de desenvolvimento
econmico, social e de participao Poltica. Uma forma embrionria desta tipologia
constitui o prprio conceito de desenvolvimento poltico, definido como
institucionalizao, um continuo ao longo do qual os diversos sistemas se ordenariam.
Por mais frutfero que este conceito seja, j vimos que ele deixa de fora diferenas to
profundas como as que existem entre Chile e Argentina ou Espanha e Frana. No seria
demasiado til, tampouco, introduzir aqui as tipologias usuais baseadas em distines
jurdico-formais, cuja relao com as estruturas polticas reais nem sempre so claras.
Os termos "totalizante" e "absentesta" podem ser utilizados, se despidos de suas
conotaes correntes, para caracterizar uma dimenso que aparece com insistncia na
literatura sob diversos nomes, e que parece ser central na anlise de sistemas e
processos polticos. Por um sistema poltico "totalizante" entendemos aquele em que o
Estado busca governar a vida de seus cidados em todos os detalhes, enquanto que por
sistemas "absentestas" entendemos aqueles em que a esfera de interveno estatal na
vida dos cidados mnima.(18) Trata-se assim de um continuo que se cruza com as
distines entre democracia e ditadura, e que independe, em certa medida, do sistema
social de produo. Da mesma maneira que so possveis regimes ditatoriais
absentestas, como o de Ongana na Argentina, tambm so possveis regimes
democrticos totalizantes, como o que se esboava na Tcheco-Eslovquia antes da
ocupao sovitica.
Esta distino est presente, entre outros lugares, no estudo clssico de Reinhard
Bendix, sobre as relaes de trabalho e ideologias empresariais na Inglaterra da
Revoluo Industrial nos Estados Unidos das primeiras dcadas do sculo XX, na
Rssia Czarista e na Alemanha Oriental dos anos 50. O que distingue Inglaterra e
Estados Unidos da Rssia e Alemanha Oriental , exatamente, segundo Bendix, a
interveno do Estado nas relaes de trabalho nos dois ltimos pases, tendo como
conseqncia uma srie de dificuldades para o ajuste das relaes de autoridade no
sistema econmico, e a criao de situaes mais ou menos contnuas de mobilizao
poltica como meio de control-las(19). David Apter, em um contexto completamente
distinto, refere-se mesma idia ao sugerir a distino entre sistemas "hierrquicos", em
que a autoridade se impe verticalmente sobre a sociedade, e "piramidais", em que o
sistema poltico resultante de sucessivas agregaes de interesses locais e particulares
em sistemas de participao e ao poltica progressivamente mais complexos e
abrangentes(20). Enquanto que o sistema "piramidal" corresponde ao modelo de poltica
que tem no Estado um objeto de demandas e presses polticas, o sistema "hierrquico"
corresponde muito mais idia de um Estado tutor, intervindo na vida social e
econmica e desestimulando o surgimento de formas de representao politica
autnomas, quer pela coao, quer pela cooptao preventiva de lideranas nascentes,

quer por uma combinao destas duas tcnicas. Uma estrutura hierrquica de autoridade
tende a restringir a participao poltica de tipo pblico e substitui-la por uma
combinao de demandas de participao privada e formas de mobilizao social de
tipo expressivo, e por isto tende a ser muito mais totalizante do que as estruturas de
autoridade piramidais, que so uma resultante de uma aglomerao de interesses e
clivagens sociais. Uma aplicao do esquema de Apter para o Brasil se encontra em um
artigo de Antnio Octvio Cintra e Fbio Wanderley Reis,(21) onde o regime brasileiro
at 1964 definido como "consociacional", ou seja, piramidal em uma cultura poltica
desideologizada, instrumental. O poder poltico brasileiro naquele perodo visto como
"exercido, em geral, por uma elite tradicional, que deriva sua dominao da propriedade
da terra". A atuao relativamente pequena de grupos de presso "desenvolvimentistas"
no Congresso brasileiro, atribuida aos mecanismos eleitorais que limitavam o acesso
de novos grupos de interesse e de presso ao Legislativo. O fato, constatado tambm por
Phillppe Schmitter(22),de que os grupos de presso brasileiros tendem a atuar
preferentemente na rea da administrao executiva, no parece ser tanto um efeito do
sistema eleitoral, quanto uma conseqncia da atuao do govrno central como agente
de interveno econmica e social. Ainda que no haja dvidas de que a Repblica de
1945, juntamente com a Repblica Velha, sejam os perodos mais "consociacionais" da
histria poltica brasileira, no menos certo que estruturas hierrquicas de poder tm
sido a nota dominante, no Imprio, no perodo Vargas e aps 1964. A concentrao do
poder no executivo brasileiro tem significado, atravs da histria, no somente um
funcionamento falho do modelo poltico anglo-saxo importado, de tipo eminentemente
consociacional, como tambm um alto grau de interveno do Estado na vida social e
econmica do pas, com resultados variados. A importncia da obra de Raymundo
Faoro, neste contexto, no pode ser suficientemente enfatizada(23) .
7. Determinantes Polticos
Que fatores levam a que certos regimes polticos tendam a intervir ou abster-se de
intervir na vida de seus cidados, ou assumir formas mais ou menos autoritrias de
organizao? A resposta no pode estar, simplesmente, no extremo da seqncia causal
desenvolvimento (ou estrutura) econmico sistema social participao poltica sistema
poltico. J foi indicado anteriormente como diferentes experincias coloniais
conduziram a diferentes resultados polticos nos pases afro-asiticos, diferenas que
podem ser explicadas quase que totalmente pelos tipos de relao colnia-metrpole.
(24)
Uma das bvias diferenas entre os pases latino-americanos e a Amrica do Norte
a herana, ao sul do Rio Grande, da presena de uni Estado burocratizado e totalizante,
que no existiu no norte. De um modo geral, possvel dizer que a maneira pela qual os
Estados contemporneos resolveram ou esto resolvendo os problemas polticos de sua
integrao no mundo moderno determina a estrutura de poder e autoridade que tm ou
viro a ter. O problema poltico da modernizao consiste em dois tipos de questes,
uma referida s crescentes demandas de benefcios e poder decorrentes da cadeia causal
acima, e outra ligada prpria histria institucional do pas e sua relao com o
contexto externo. Vale a pena para melhor esclarecimento deste item, referir-se com

algum vagar a dois tipos de teoria em relao a ele.

O primeiro se refere obra j clssica de Alexander Gerschenkron, Economic
Backwardncss in Hstorcal Perspective(25) A tese principal que o processo de
desenvolvimento econmico de pases atrasados difere do processo dos pases
adiantados em relao velocidade de crescimento e s estruturas organizacionais da
indstria que surge destes processos. Enquanto que o desenvolvimento ingls se baseou
na acumulao gradual de capital nas mos dos prprios capitalistas, o desenvolvimento
francs teve por base a criao e desenvolvimento de uma rede bancria de grandes
propores que permitiu, ento,. que a Frana entrasse na rota do desenvolvimento
capitalista a partir de um nvel inicial mais adiantado que o ingls. Este tipo de atividade
bancria de investimento (e no somente de financiamento a curto prazo), mais
preponderante ainda na Alemanha, e parece uma forma tpica de entrada no mundo
capitalista para os pases da segunda leva (ustria, Itlia, Blgica, Sua). Para a terceira
leva, o sistema bancrio j no um agente suficientemente hbil, e a ao do Estado se
torna indispensvel: a Rssia tzarista o grande exemplo de Gerschenkron, e o Japo
outro exemplo que ele no estuda.
A razo pela qual a Rssia no se desenvolveu junto com os outros pases europeus
explicada por Gerschenkron pela preservao do sistema servil naquele pais. Em um
contexto terico distinto, a recente obra de Barrington Moore localiza, tambm na
sociedade rural, as alternativas de desenvolvimento econmico e poltico(26). Para Moore
existem trs tipos de desenvolvimento possvel, em funo do que acontece com a
modernizao do sistema rural. Sociedades que conseguem destruir os sistemas de
dominao rural tradicionais, incorporando-os economia capitalista urbana, tendem a
um regime poltico democrtico - Inglaterra, Estados Unidos (graas Guerra da
Secesso), Frana. Sociedades que no conseguem esta modernizao, terminam por um
rompimento revolucionrio no campo que, se no suficiente para levar a um regime
campons, leva a regimes de tipo socialista de base urbano-industrial (China e Unio
Sovitica). Na medida, entretanto, em que o campo modernizado e racionalizado, mas
sem uma alterao concomitante da estrutura de poder rural, a alternativa a de
desenvolvimento fascista; a limitao das liberdades polticas, a criao de um Estado
contnuo de mobilizao social e a criao de ideologias estruturadas ao redor de
smbolos mticos nacionais parecem ser mecanismos necessrios para manter coeso um
sistema social que se moderniza e, ao mesmo tempo, aumenta a dependncia social e
econmica de grande parte de sua populao (sistema que B. Moore denomina "labor
repressive"). So os casos da Alemanha hitleriana e do Japo. A segunda guerra mundial
teve para estes pases, aparentemente, o mesmo papel que a Guerra da Secesso e a
Revoluo Francesa: o de romper de forma violenta o poder de uma nobreza que se
modernizava e urbanizava sem permitir, entretanto, que suas bases de sustentao
oligrquicas fossem atingidas.
difcil, e no caberia aqui, tentar generalizar a partir das formulaes de Moore e
Gerschenkron. evidente que a situao de hoje na Amrica Latina difere bastante, pela

poca e origens, das estudadas por estes dois autores. Mas eles apontam para o tipo de
determinantes das diversos formas que os sistemas polticos assumem, e a partir das
quais confrontam posteriormente as demandas de participao geradas por ou
independentemente deles. As teorias acima s aparentemente so "economicistas" - o
fato de que o processo de desenvolvimento e modernizao tenha comeado em um
certo tempo (ou no tenha comeado), e o fato de que as estruturas de dominao
tradicional tenham sido mantidas, destrudas ou absorvidas, depende das configuraes
polticas e sociais anteriores que do o plano de fundo sobre o qual o processo de
desenvolvimento econmico se instala. Existe uma correlao quase perfeita entre um
sistema poltico descentralizado no passado, com forte presena feudal, e um nvel alto
de desenvolvimento econmico no presente, e vice-versa. Imprios outrora florescentes
e centralizados no souberam se adaptar sociedade industrial, enquanto que pases de
um passado feudal (o nico que na sia se aproxima disto, o Japo) foram capazes de
assumir rapidamente uma pauta eficiente e moderna, ainda que s vezes custa de um
sistema poltico aberto e de alta participao. Ao contrrio do que muitas vezes se diz, o
feudalismo no parece ser um determinante do subdesenvolvimento, mas, pelo
contrrio, a sua ausncia, e a presena preponderante de um Estado burocratizado e
super-desenvolvido, que parece ter sido um de seus principais determinantes. Chegando
atrasados ao mundo desenvolvido, estes pases s contam, agora, com a prpria
estrutura estatal sobre-desenvolvida para transport-las rapidamente poca
contempornea.
8. As Demandas de participao
Podemos retomar agora, com mais propriedade, a questo das demandas de participao
Poltica. A participao social efetivamente existente em um dado sistema poltico
resulta da combinao entre o nvel de demandas existentes (que funo do processo
linear de ampliao da escala de referencia a que se refere Eisenstadt) e o grau de
permissividade do Estado, que funo do que discutimos mais acima. Em geral, um
Estado mais intervencionista e totalizante tende a ampliar as reas de participao
privada, e restringir as reas de participao Poltica, e vice-versa. Deixando de lado por
um momento o Estado enquanto tal, necessrio formular uma conceituao adequada
dos diversos tipos de demandas de participao, e depois examinar alguns de seus
efeitos. Existem multas maneiras possveis de faz-lo e a que se segue parece se adaptar
melhor discusso aqui(27)
Alessandro Pizzorno(28) sugere uma tipologia de participao poltica que distingue entre
a participao profissional e a no-profissional, e entre participao congruente ou no
com as regras prevalentes do jogo politico. A participao profissional congruente
aquela dos polticos profissionais, enquanto que a participao profissional
incongruente, ou no-integrada, aquela dos profissionais de movimentos sociais no
institucionalizados politicamente. A participao no-profissional integrada aquela do
cidado votante, enquanto que a participao no profissional e no integrada aquela
tpica das sub-culturas polticas que se mantm margem do sistema dominante. A

primeira distino permite separar conceitualmente a elite poltica do grande pblico,

enquanto que a segunda aponta para a capacidade dos sistemas polticos de incorporar e
legitimar ou no certas demandas de participao por parte de certos setores da
sociedade.
A esta tipologia convm aduzir a distino j feita anteriormente entre participao
"privada" e "pblica," ou, mais precisamente, entre a participao que visa a objetivos
privados e aquela que socializada e visa a interesses comuns de toda a sociedade. No
primeiro caso est a participao em grupos de interesse e de presso, enquanto que no
segundo est a participao em partidos polticos e entidades cvicas. Como observa
muito bem Schattschneider, um equvoco supor que a poltica partidria no seno
uma agregao de interesses privados, como sugere a identificao funcionalista entre
"partidos polticos" e a "agregao de interesses"(29). Na medida em que um interesse
privado se socializa, e se transforma em pblico, seus termos j no so os mesmos, e as
decises polticas a que porventura se chegue tero no mximo uma relao indireta
com a questo inicial que lhe serviu de ponto de partida.(30) Como regra geral, pode-se
afirmar que os grupos em situaes vantajosas tendero a privatizar sua participao,
enquanto que grupos em situao desvantajosa tendero a ampli-la. Estas propenses,
no entanto, dependero da estrutura poltica existente para que se realizem ou no.
A participao poltica no-profissional pode dar-se de diversas formas, e esta a ltima
classificao que julgamos importante introduzir aqui. possvel pensar que as pessoas
participam da vida pblica atravs de um sentimento de identificao expressivo com a
Nao ou com o regime poltico, ou, ao contrrio, que elas se interessem to-somente
pelas suas relaes com o Estado como influente ou recebedor de benefcios ou sanes.
Oito tipos possveis de participao poltica derivam destas alternativas, que so os
seguintes:
Quadro 1 - Tipologia de participao Poltica
Participao expressiva interesse em:
inputs

outputs

1. No participao

no

no

no

2. Participao simblica

sim

no

no

3. Sditos

no

no

sim

4. "Sistema patrimonial"

no

sim

no

5. Populista

sim

no

sim

6. Mobilizao

sim

sim

no

7. "Competncia"

no

sim

sim

8 - "alta participao"

sim

sim

sim

Esta tipologia deriva, como se pode ver, da sugerida por Almond e Verba em The Civic
Culture, com a diferena que as duas alternativas de participao simblica esto
fundidas em uma e todas as possibilidades lgicas so consideradas aqui. Vale a pena
examinar cada um deists casos.
1. O primeiro caso corresponde ao que Almond e Verba denominam "cultura poltica
paroquial", e ao que Banfield, em seu estudo da Siclia(31), denomina "familismo
amoral", e ao que a literatura descreve como sendo a situao no interior do Brasil at
pelo menos os anos 30. O Estado simplesmente no tem existncia tangvel para setores
importantes da populao, que, assim, organiza sua vida ao redor da famlia, ou da
comunidade mais ou menos restrita. No se trata, obviamente, de que o Estado paire
como que no ar, acima e independentemente das populaes; trata-se antes, de uma
situao em que a base de sustentao do Estado externa e independente das
populaes sobre as quais seu domnio se extende. Isto se d tanto em situaes em que
o poder poltico estrangeiro, colonial, como quando apoiado em outras regies (no
caso da Itlia), ou em um setor da sociedade para o qual o paroquialismo no se d. As
relaes entre uma sociedade politicamente paroquial e o Estado, tendem a ser
espordicas e anmicas, sem pautas definidas e por isto s vezes, conflitivas e
violentas.
2. A participao poltica exclusivamente simblica d-se em situaes em que o
sistema poltico se fecha a demandas polticas especificas, que so substitudas por uma
nfase em participao expressiva e pela canalizao das demandas esfera privada. O
caso do Mxico, estudado por Almond e Verba, tpico, na medida em que existe um
mito social de participao e identificao com o Estado que no tem realidade para a
populao mais ampla, enquanto que os grupos de interesse agem diretamente no
interior do PRI e da mquina governamental. A perseverana desta pauta em um
contexto de alto desenvolvimento parece levar, de acordo com a discusso de
Barrington Moore mais acima, aos regimes fascistas, de participao simblica
extremada.(32)
3. Este tipo 3 corresponde a uma participao em benefcios, cm um Estado de tipo
paternalista ou clientelista em que as demandas de participao so relativamente
baixas. difcil conceber um regime poltico em que tda a participao poltica
passiva, mas esta pode ser muito bem a forma predominante de participao em
determinados grupos sociais que seriam assim aplacados, muitas vezes
preventivamente, e incorporados ao sistema politico.
4. difcil conceber um interesse exclusivo em "inputs", mas no uma participao
limitada a esta rea. Situaes de dependncia colonial, regimes polticos burocrticos
patrimonialistas. todos integram e utilizam os cidados como instrumentos para a
organizao e funcionamento da mquina governamental, sem proporcionar- lhes
benefcios correspondentes. E, em uma de suas formas contemporneas, o sistema labor

repressive de que fala Moore.

5. Os regimes populistas, predominantes na Amrica Latina na dcada de 50, promovem
uma participao expressiva combinada com uma certa participao em benefcios, e
esta promoo uma resposta a uma demanda nascente de participao em um contexto
em que o Estado tem condies de proporcionar um paternalismo relativamente barato e
politicamente rendoso. Estes regimes surgem, geralmente, com uma renovao parcial
da elite poltica.
6. Os sistemas de mobilizao so aqueles que conseguem desenvolver uma
participao ativa sem benefcios imediatos pela adoo de um sistema de valores
"consumatrio", no dizer de Apter - ou seja, por um sistema de valores que encontra na
participao no Estado um fim em si mesmo, ou de valor no-mediatizado. A linha de
diviso entre os sistemas de mobilizao e os de tipo fascista que, neste ltimo caso, a
mobilizao predominantemente simblica, sem participao em "inputs".
7 O termo "competncia" empregado por Almond e Verba para caracterizar as formas
de participao encontradas na Alemanha Ocidental em que as relaes entre os
cidados e o Estado so marcadas por um alto sentido de eficincia e grande desapego
emocional. Destrudos os fatores que levaram participao simblica do perodo
anterior, e dada a prosperidade da economia alem no ps guerra, a poltica tende a ser
algo estritamente instrumental.
8 Participao plena um ideal inexistente e segundo muitos autores inconveniente. A
"cultura cvica" dos Estados Unidos um hbrido de participao expressiva moderada,
crena ilusria na capacidade de produzir inputs,preocupao no muito intensa com
os outputs - todas qualidades moderadas, suficientes para fazer o sistema funcional bem
at agora, mas que se esto tornando aparentemente inadequadas nos ltimos anos(33)
9. Abertura e Fechamento. custos e benefcios.
A discusso at aqui d os parmetros gerais, ainda que no os especifique, para a
determinao do nvel de abertura poltica de um sistema determinado. Existem vrias
dimenses pelas quais o grau de abertura de um sistema pode ser medido, e impossvel
chegar a um critrio nico(34). Mas possvel avaliar estas dimenses de forma separada
para um dado grupo ou para o sistema social como um todo. O quadro abaixo sugere
algumas destas dimenses, todas referidas idia de permissividade de ao e expresso
poltica(35).
Quadro 2 - Quanta participao permitida?
para grupos especficos
Que questes esto

para a sociedade como um todo

(que grupos podem barganhar) (que questes so definidas como

abertas barganha
poltica?

"privadas" ou "tcnicas"?)

qual a amplitude da
gama de alternativas?

(que grupos podem decidir

sobre que aspectos?)

(qual a gama total de

alternativas?)

controle

(qual a probabilidade para um

dado grupo de ser sancionado
por comportamento
desviante?)

(qual a extenso do aparelho de

coero?)

severidade de controle

(que grupos so mais

suscetveis de represso?)

(qual o nvel geral de violncia no

sistema?)

relevncia

(qual a relevncia das questes (em que medida a vida poltica e

abertas a barganha para um
percebida como relevante na
dado grupo?)
sociedade?)

Este quadro pode dar base a uma caracterizao detalhada do grau de abertura de um
sistema poltico de uma certa perspectiva; ele permite analisar como um determinado
grupo ou setor se insere na comunidade poltica e aponta tambm para uma
caracterizao geral do nvel de abertura do sistema como um todo. A partir desta
caracterizao, e em funo dos seus correlatos no nvel da estrutura poltica e das
demandas de participao, possvel buscar-se uma avaliao dos custos e benefcios de
certos nveis de abertura e fechamento da comunidade de participao poltica.
Esta discusso j foi esboada na parte 4, quando da discusso da desejabilidade das
formas mais polticas ou mais privadas de participao. Podemos retomar esta discusso
nos termos da relao negativa, sugerida por D. Apter, entre coero e informao(36) . A
idia geral por detrs desta proposio que um sistema legitimo e no coercitivo est
capacitado para receber um fluxo livre e contnuo de informaes que deixam de fluir
quando a coero exercida e a integrao ao sistema deixa de ser voluntria. Podemos
dizer que um sistema da comunicao de "informao" quando existe um nvel alto de
participao poltica, no qual as decises polticas (de alocao de valores) so tomadas
aps um processo de barganha e negociaes mais ou menos complexo. Sistemas
coercitivos, no entanto, ocorrem quando a comunidade poltica restrita e as demandas
de participao so altas, e decises so impostas verticalmente, de cima para baixo. As
seguintes alternativas correspondem aos dois extremos:
a Informao e "inteligncia". No por acaso que os regimes polticos altamente
coercitivos sentem a necessidade de desenvolver sistemas de informaes complexos e
custosos (que podem ser denominados, mais corretamente, sistemas de inteligncia),
para suprir a falta de informaes que fluem livremente nos sistemas polticos abertos.
Dados recolhidos por tcnicas de inteligncia so, obviamente, muito diferentes dos
outros. Os objetos de observao de inteligncia so definidos de incio pela sua

utilidade ou periculosidade para o regime poltico e seus objetivos, e isto leva

necessariamente a situaes em que qualquer barganha ou conflito entre observador e
observado cai numa situao de tipo "soma zero" (ou seja, em que os interesses so
vistos como diametralmente opostos). Dados recolhidos por tcnicas de inteligncia
implicam, assim, uma rigidez na definio da situao que exatamente o oposto da
informao obtida entre membros que compartem a mesma comunidade poltica, em
que certa comunidade de interesses assumida. Acrescente-se a isto que, na medida em
que a observao de campo feita, nas instituies de inteligncia, por elementos
subalternos, e depois processada para o reconhecimento dos escales superiores, h uma
tendncia a produzir, em nvel alto, a expectativa que da emana. Em contraste, a
Informao poltica bsica obtida diretamente pelos escales mais altos de deciso.
b. Decises e implementaes polticas. Informao, em contraposio inteligncia,
pode ser essencial no processo de formao de decises polticas, mas pode ser
perturbadora no processo de sua implementao. Dado que a coleta de Inteligncia
supe uma definio prvia da situao em termos de quem so "os outros", possvel
imaginar que, quanto mais um centro poltico se baseie em dados de inteligncia para
suas aes, menos capaz ser ele de alterar esta definio prvia. Se se considera que o
processo de decision-making poltico consiste exatamente em chegar a decises que
alteram de alguma maneira certas pautas estabelecidas de distribuio de valores,
podemos assumir que, maior o uso de Inteligncia, menor capacidade de decisionmaking neste sentido. Em compensao, dados de inteligncia so compatveis e muito
importantes para a implementao de certos objetivos definidos anteriormente, se todos
os fatores relevantes esto ao alcance do centro de deciso.
O outro lado da moeda quando no existe inteligncia., e o regime poltico
inteiramente aberto informao. Isto pode ser uma indicao da ausncia de
autonomia por parte do sistema poltico, para o qual a existncia de um processo
contnuo e desgastante de barganhas e negociaes polticas uma condio essencial
de sobrevivncia. A caracterstica bsica desta situao uma combinao de decises
politicas muitas vezes espetaculares com pouca ou nenhuma implementao das
decises. A concluso parece ser que os regimes polticos necessitam de suficiente
autonomia para processar tda a informao que possam obter sem perder, entretanto, a
capacidade de obter por sua conta as informaes de inteligncia necessrias para a
implementao de suas decises. Em outras palavras, essencial que o sistema no se
apie exclusivamente em um ou outro tipo de dados.(37)
c. Interesses e escopo. Existem dois tipos de conflitos e barganhas que se desenvolvem
em um sistema poltico, um primeiro relacionado a interesses (quem obtm quanto e o
qu) e o outro relacionado ao escopo da esfera politica: quem pode votar, quem pode ser
eleito, quem deve ser ouvido para que tipo de decises, etc. Questes sobre o escopo do
sistema tendem a se desenvolver na periferia da comunidade poltica, uma vez que elas
se referem exatamente ao direito de entrada nesta comunidade. Enquanto que as
questes de interesse seguem certas pautas institucionalizadas de conflito (uma vez que

elas ocorrem dentro de uma comunidade de participao em que cada parte aceita a
presena das demais), as questes de escopo tendem a revestir-se de aspectos de crises
polticas, tendo como objeto a alternao das regras do jogo poltico e a variao do
espectro de participao.
Schattschneider considera que a estratgia mais importante na poltica se refere ao
escopo do conflito(38). Existe sempre, em qualquer conflito, o desejo de ampliar o seu
escopo, trazendo lia grupos externos que possam fazer pesar a balana para um dos
lados. Apesar de que isto seja certo para conflitos polticos tomados individualmente,
tambm certo que nos Estados Unidos, por muito tempo, o escopo geral da comunidade
poltica tem se mantido estacionrio, ao nvel de 60% dos eleitores potenciais, e s
agora, com a politizao da populao negra e dos setores universitrios, a questo da
alterao nos limites externos da comunidade poltica, est posta, com toda as
caractersticas de crise que implica. A preponderncia de um ou outro tipo de questes
polticas em um momento dado funo do mbito de participao permitido e dos
nveis de demandas de participao neste momento. possvel pensar que a
preponderncia de questes de escopo tende a perturbar o desenvolvimento de outros
tipos de questes e negociaes que so inerentes ao processo de decision-making em
uma situao de informao. Quanto maior seja a distncia entre a participao poltica
permitida e a participao poltica concedida, mais prevalecero as questes polticas de
escopo, levando a um predomnio de questes de segurana poltica sobre as de decises
e implementaes poltico-administrativas, ao predomnio de dados de inteligncia
sobre dados de informao, levando por sua vez, a dificuldades no processo
de decision-making poltico, etc.
d. A tcnica e a poltica. A antinomia "informao x inteligncia", pode ser repensada
nos termos da antinomia "tcnica x poltica ", j referida na parte 4. Com efeito, ao dizer
que "a questo social uma questo de policia", o presidente da Repblica Velha negava
a certos setores sociais o direito presena na continuidade poltica, e, a partir da, toda
a poltica governamental a respeito desses grupos passa a ser manejada pelos rgos
tcnicos respectivos, isto , a polcia, que utiliza dados de inteligncia como sua fonte
normal de informao. No fora esta uma questo referida ao escopo do sistema
poltico, j que os criadores da "questo social" pressionavam para participar
politicamente, ela seria tratada por rgos tcnicos de outro tipo. o que se busca fazer,
com efeito, durante o Estado Novo, em que a questo social deixa de ser eminentemente
de policia e passa a ser objeto de tratamento de um sistema assistencial: dar garantias de
trabalho, desenvolver um servio de assistncia mdica, institucionalizar os sistemas de
negociao e deciso salariais, so todos problemas "tcnicos", na medida em que duas
condies so satisfeitas. A primeira que exista um consenso sobre a idoneidade e
imparcialidade dos tcnicos responsveis por esta ao. Na medida em que a Justia do
Trabalho reconhecida por ambas as partes como neutra e imparcial, e em que seus
critrios de bem e mal sejam compartidos por todos que se valem dela, sua ao no
ser contestada e o aspecto tcnico de suas decises ser aceito. A segunda condio
que as partes que buscam esta Justia do Trabalho, no tratem de ampliar o escopo de

seus conflitos de interesse da rea privada para a poltica, tratando de alterar assim a
amplitude do conflito. Na medida em que estas duas condies no se do, a nica
maneira de manter as questes dentro de um mbito puramente tcnico atravs de
certa dose de coero - e ai que cabe, com tda a propriedade, o termo "tecnocracia":
um tratamento "tcnico" de questes que tenderiam normalmente a ser polticas, por
parte de certos centros de deciso cuja idoneidade tcnica no deriva de um consenso
social, mas de um sistema coercitivo.
Em que condies a despolitizao e tecnificao real, e no tecnocrtica, de questes
sociais se do? H que notar, em primeiro lugar, que existe sempre um processo
contnuo de politizao e tecnificao de questes de todo tipo - a administrao local
nos Estados Unidos tende a ser hoje em dia eminentemente tcnica, com a excluso de
poltica partidria, enquanto que questes at h pouco puramente tcnicas, como as
relaes internacionais(39), passam a ser polticas. A condio essencial para a
tecnificao a institucionalizao dos setores tcnico-cientficos e esta
institucionalizao, como vimos anteriormente, funo do tempo e de um nvel
moderado de conflitos, que permita s instituies amadurecerem sem se esclerosar, e
adquirirem idoneidade e prestgio. A profisso mdica talvez o melhor exemplo de
uma atividade cuja idoneidade tcnica garantida e protegida por um processo elevado
de institucionalizao e a economia est tambm rapidamente atingindo este nvel. As
implicaes deste processo de transferncia de decises entre as esferas tcnica, politica
e tecnocrtica so imensas, referindo-se diretamente, por exemplo, ao papel do
Legislativo, rgos de planejamento central, govrno local e regional, etc.
O outro fator a influenciar este processo de mais difcil conceitualizao. S.
Huntington utiliza a expresso "pretorianismo" para caracterizar as sociedades em que
todos os grupos tratam de jogar um papel poltico direto, no somente na defesa de seus
interesses especficos, mas tambm em relao distribuio do poder e "status" no
sistema poltico em geral. O pretorianismo , em poucas palavras, o oposto da
institucionalizao e desenvolvimento poltico: o que politiza os estudantes, os militares
e a Igreja, nas sociedades pretorianas, " a ausncia de instituies polticas efetivas
capazes de mediar, refinar e moderar a ao poltica grupal"(40). Apesar da tendncia dos
diversos grupos de interesse em ampliar o escopo de seus conflitos polticos, isto no
significa que exista sempre uma tendncia politizao e publicizao de todo e
qualquer conflito. Schattschneider demonstra, com dados que deixam pouco lugar a
dvidas, que o sistema sindical americano, com seus 16 milhes de filiados nos anos 40,
contribua com menos de um milho de votos para o Partido Democrata, o que era
possivelmente anulado pelos que votavam no Partido Republicano por hostilidade ao
sistema sindical(41). O Partido Democrata no pode ser visto assim como um produto da
soma de diversos grupos de interesse como a AFL-CIO, mas uma instituio que
precede a estes grupos e os enquadra. novamente Huntington que d o que ,
possivelmente, a chave para o problema: Em uma sociedade pretoriana, "a autoridade
sobre o sistema como um todo transitria, e a debilidade das instituies polticas
significa que os cargos e a autoridade poltica so ganhos e perdidos com facilidade. Em

conseqncia, no existem incentivos para um grupo ou lder fazer concesses

significantes na busca de autoridade. As mudanas que os indivduos fazem na sua
politica consistem, assim, em transferncias de lealdade de um grupo a outro e no na
ampliao da lealdade de um grupo social limitado a uma instituio poltica que
abranja urna multiplicidade de interesses Da o fenmeno das traies polticas, to
comuns na poltica pretoriana" (...)(42)
evidentemente um crculo vicioso de difcil sada. De qualquer forma, parece claro
que numa certa abertura poltica, a nfase na circulao livre de informaes e o
desenvolvimento e institucionalizao gradativas de uma pluralidade de instituies so,
no somente imperativos de tipo tico, mas necessidades funcionais sem as quais
nenhum sistema poltico pode se desenvolver eficazmente e cumprir seu papel de
integrao e conduo de uma sociedade em sua busca de bem-estar econmico e social
e participao plena no mundo contemporneo. Existe sempre, evidentemente, a
possibilidade de uma tecnocratizao coercitiva do sistema poltico, tendo em vista a
implementao de certas politicas de desenvolvimento econmico, combinado talvez
com um projeto mais ou menos longnquo de abertura poltica. A principal atrao desta
alternativa sua simplicidade, mas seu custo humano e as dificuldades concretas que
traz, so de molde a justificar que um esforo substancial seja dedicado para que se
evite cair na tentao das solues simplistas.
10. Concluses
Pode ser conveniente, guisa de concluso, refazer rapidamente o caminho percorrido.
Comeamos por enfatizar a necessidade de tratar os fenmenos de desenvolvimento
poltico como algo dotado de realidade prpria, que no se reduzisse nem a seus
correlatos scio-econmicos nem s suas formas jurdicas e administrativas.
Fizemos uma exposio mais ou menos detalhada do conceito de "institucionalizao"
de Huntington, como o de uma primeira varivel referida ao desenvolvimento poltico
enquanto tal. Ao discutir a questo do melhor nvel de conflitos para a boa
institucionalizao de um sistema poltico fomos levados constatao de que seria
necessrio introduzir outras variveis que, relacionadas de institucionalizao
colocasse esta no contexto contemporneo de um processo contnuo de expanso da
participao poltica e da mobilizao social. Conclumos, provisoriamente, que o
processo de institucionalizao deve ser visto em relao tanto ao processo mais geral
de mobilizao social quanto s caractersticas mais estruturais do sistema de poder.
Passamos, ento. a estabelecer uma distino fundamental entre institucionalizao, por
um lado, entendida como "O processo pelo qual instituies adquirem valor e
estabilidade", e abertura poltica, conceito relacionado com a idia democrtica de
participao. Dissemos que a abertura poltica implica a existncia de questes polticas
pblicas e o fechamento, sua privatizao e seu tratamento por vias tecnocrticas.
Ficamos de posse, assim, de uma tipologia implcita cujos determinantes mais gerais

foram discutidos a seguir:

Sistemas polticos abertos

sistemas polticos fechados

Institucionalizados

I (democrticos)

II (autocrticos)

no-institucionalizados

III (consociacionais)

IV (pretorianos)

Os nomes entre parntesis indicam denominaes provisrias, e salta vista que a

combinao IV a mais voltil das quatro, j que no de se esperar que a abertura
poltica se mantenha em situao de baixa institucionalizao O prximo passo foi a
referncia que fizemos aos quatro processos mais gerais que ocorrem no transcurso do
desenvolvimento: o econmico, o social (ou de modernizao, ou mobilizao social), o
de participao poltica e o de desenvolvimento poltico. Existem duas idias que devem
ser ressaltadas aqui. A primeira que estes processos so analiticamente independentes
e suas relaes empricas so algo a ser determinado e explicado, em suas causas e
conseqncias. A segunda que existe a idia geral de uma causalidade que vai do nvel
econmico e social ao nvel da participao poltica, mas no chega, de forma direta, ao
nvel do sistema poltico propriamente dito. A estrutura poltica, como sistema emprico,
tem determinantes internos que tm a ver com sua histria passada, e dela parte uma
outra linha causal que vem completar a determinao das caractersticas da estrutura de
participao poltica.
Isto posto passamos a segunda parte do artigo referida caracterizao do sistema
poltico en quanto tal. Falamos de uma distino entre regimes polticos que se retraem
ou que, ao contrrio, tratam de estender sua ao a tantas reas quanto possvel.
Sugerimos uma ligao entre esta alternativa e a histria econmica destes pases,
tomando como base as teorias de Gerschenkron sobre o atraso econmico. Fizemos
referencia, a seguir, s proposies de Barrington Moore sobre as relaes entre
alternativas polticas e solues ao problema da integrao do setor agrrio economia
moderna e com isto encerramos, de forma obviamente sumria, a parte referida s
transformaes e desenvolvimento das instituies polticas.
A partir da foi possvel voltar atrs e discutir a questo da participao poltica,
resultante das duas linhas de causalidade propostas. Na falta de proposies especificas
de causalidade, que exigiriam uma elaborao mais precisa das variveis e mais suporte
emprico, preferimos apresentar um quadro sistemtico de formas alternativas de
participao e sugerir suas relaes com o anterior. Concludo isto, passamos
discusso dos efeitos mais gerais do fechamento e abertura poltica, que , como j deve
ter ficado claro a esta altura, o resultado da combinao entre um certo nvel de
demandas de participao poltica e certas caractersticas do sistema de poder.
Indicamos como se pode dimensionar uma comunidade politica, e o sentido das
alternativas entre informao poltica e inteligncia, decises polticas e
implementaes, questes de interesse e escopo, e relaes entre decises tcnicas,

tecnocrticas e polticas. Conclumos que a abertura poltica no somente um ideal

tico que permite ao homem conviver de forma digna em sociedade, como tambm uma
necessidade funcional para o bom andamento da sociedade. Abertura poltica no
significa necessariamente esta ou aquela forma institucional especfica, mas um arranjo
poltico tal que no exclua grupos significativos da participao nas decises, que lhes
afetem e que se relacionem ao futuro de tda a coletividade a que pertencem. Abertura
poltica si significa ainda manter aberta a possibilidade de que definies antigas sejam
revistas, solues novas sejam pensadas e criadas e que o futuro no seja
completamente de terminado pelo presente e pelo passado.
O fim da dcada de 60 representa uma poca de esgotamento das frmulas e iderios
polticos que atraiam, at h pouco, a imaginao de tantos em todo o mundo. Este
esgotamento talvez se deva em parte a que a expanso da comunidade poltica esteja se
aproximando do seu limite superior nos pases mais desenvolvidos e a busca de novos
iderios para a sociedade ps-industrial no chega a compensar o niilismo que se
generaliza, muitas vezes na forma de uni anarquismo poltico e social intencionalmente
ingnuo. Este niilismo ideolgico se filtra ao hemisfrio sul e combina bem, ainda que
por razes equivocadas, com o maniquesmo poltico que o impasse no processo de
desenvolvimento vem produzindo nas reas subdesenvolvidas.
A sada no clara, e no h nada que nos garanta que exista uma. Mas existe ainda um
longo caminho a percorrer, no sentido do aumento da participao e do aproveitamento
do que a experincia dos pases ps-industriais vem nos proporcionando. Podemos
talvez concluir duas coisas, em relao a isto, do corpo deste artigo. A primeira
concluso que o sistema poltico de participao tem determinantes mltiplas, no
algo que decorra automaticamente de certo nvel de desenvolvimento econmico e
participao social, nem de certo regime de poder e propriedade. Estas relaes devem
ser estabelecidas com preciso, tendo em vista, principalmente, seus graus de liberdade,
as diferentes alternativas possveis a cada momento e a maneira de obt-las. A segunda
concluso que, pelas razes que discutimos, como por outras a discutir, essencial, a
cada momento, buscar o caminho que mantenha o sistema poltico aberto, e capitalize,
em termos de institucionalizao, a experincia social acumulada de mudana de
geraes, mudana de objetivos, ampliao de perspectivas e o simples efeito de
amadurecimento da passagem do tempo bem vivido. Ainda que desnecessrio, pode ser,
conveniente repetir que este caminho deve ter, como caracterstica fundamental, a
possibilidade de se alterar e se redefinir a si mesmo, atravs dos mecanismos de
mudana inerentes s formas polticas abertas. Mesmo se isto no fosse possvel, seria
importante no perder a perspectiva sobre sua necessidade(43).

Notas:

1. Publicado em Dados - Revista de Cincias Sociais, 6,1969, 24-56. Agradeo os

comentrios, crticas e sugestes de Bolivar Lamounier e Antnio Octvio Cintra, que
foram incorporados tanto quanto possvel no corpo do artigo e suas notas (os
comentrios e sugestes de A O. Cintra se refletem, principalmente, nas notas 4, 7, 9 e
22). Desnecessrio dizer que a responsabilidade do autor pelo artigo no diminuiu com
a ajuda recebida. Agradeo tambm os comentrios e observaes de Peter
McDonough, que limitaes de tempo me impediram de incorporar de forma adequada.
2. Isto um fato independentemente da discusso sobre se esta era ou no a concepo
de Marx a respeito. Mas parece que sim, dada a natureza essencialmente crtica de toda
anlise politica marxista. Veja, por exemplo, aCritica Filosofia do Estado de Hegel.
3. Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968),
pag. 7.
4. Holt, Rinehart and Winston, 1960.
zer que "a questo social uma questo de policia", o presidente da Repblica Velha
negava a certos setores sociais o direito presena na continuidade poltica, e, a partir
da, toda a poltica governamental a respeito desses grupos passa a ser manejada pelos
rgos tcnicos respectivos, isto , a polcia, que utiliza dados de inteligncia como sua
fonte normal de informao. No fora esta uma questo referida ao escopo do sistema
poltico, j que os criadores da "questo social" pressionavam para participar
politicamente, ela seria tratada por rgos tcnicos de outro tipo. o que se busca fazer,
com efeito, durante o Estado Novo, em que a questo social deixa de ser eminentemente
de policia e passa a ser objeto de tratamento de um sistema assistencial: dar garantias de
trabalho, desenvolver um servio de assistncia mdica, institucionalizar os sistemas de
negociao e deciso salariais, so todos problemas "tcnicos", na medida em que duas
condies so satisfeitas. A primeira que exista um consenso sobre a idoneidade e
imparcialidade dos tcnicos responsveis por esta ao. Na medida em que a Justia do
Trabalho reconhecida por ambas as partes como neutra e imparcial, e em que seus
critrios de bem e mal sejam compartidos por todos que se valem dela, sua ao no
ser contestada e o aspecto tcnico de suas decises ser aceito. A segunda condio
que as partes que buscam esta Justia do Trabalho, no tratem de ampliar o escopo de
seus conflitos de interesse da rea privada para a poltica, tratando de alterar assim a
amplitude do conflito. Na medida em que estas duas condies no se do, a nica
maneira de manter as questes dentro de um mbito puramente tcnico atravs de
certa dose de coero - e ai que cabe, com tda a propriedade, o termo "tecnocracia":
um tratamento "tcnico" de questes que tenderiam normalmente a ser polticas, por
parte de certos centros de deciso cuja idoneidade tcnica no deriva de um consenso
social, mas de um sistema coercitivo.
Em que condies a despolitizao e tecnificao real, e no tecnocrtica, de questes
sociais se do? H que notar, em primeiro lugar, que existe sempre um processo

contnuo de politizao e tecnificao de questes de todo tipo - a administrao local

nos Estados Unidos tende a ser hoje em dia eminentemente tcnica, com a excluso de
poltica partidria, enquanto que questes at h pouco puramente tcnicas, como as
relaes internacionais(39), passam a ser polticas. A condio essencial para a
tecnificao a institucionalizao dos setores tcnico-cientficos e esta
institucionalizao, como vimos anteriormente, funo do tempo e de um nvel
moderado de conflitos, que permita s instituies amadurecerem sem se esclerosar, e
adquirirem idoneidade e prestgio. A profisso mdica talvez o melhor exemplo de
uma atividade cuja idoneidade tcnica garantida e protegida por um processo elevado
de institucionalizao e a economia est tambm rapidamente atingindo este nvel. As
implicaes deste processo de transferncia de decises entre as esferas tcnica, politica
e tecnocrtica so imensas, referindo-se diretamente, por exemplo, ao papel do
Legislativo, rgos de planejamento central, govrno local e regional, etc.
O outro fator a influenciar este processo de mais difcil conceitualizao. S.
Huntington utiliza a expresso "pretorianismo" para caracterizar as sociedades em que
todos os grupos tratam de jogar um papel poltico direto, no somente na defesa de seus
interesses especficos, mas tambm em relao distribuio do poder e "status" no
sistema poltico em geral. O pretorianismo , em poucas palavras, o oposto da
institucionalizao e desenvolvimento poltico: o que politiza os estudantes, os militares
e a Igreja, nas sociedades pretorianas, " a ausncia de instituies polticas efetivas
capazes de mediar, refinar e moderar a ao poltica grupal"(40). Apesar da tendncia dos
diversos grupos de interesse em ampliar o escopo de seus conflitos polticos, isto no
significa que exista sempre uma tendncia politizao e publicizao de todo e
qualquer conflito. Schattschneider demonstra, com dados que deixam pouco lugar a
dvidas, que o sistema sindical americano, com seus 16 milhes de filiados nos anos 40,
contribua com menos de um milho de votos para o Partido Democrata, o que era
possivelmente anulado pelos que votavam no Partido Republicano por hostilidade ao
sistema sindical(41). O Partido Democrata no pode ser visto assim como um produto da
soma de diversos grupos de interesse como a AFL-CIO, mas uma instituio que
precede a estes grupos e os enquadra. novamente Huntington que d o que ,
possivelmente, a chave para o problema: Em uma sociedade pretoriana, "a autoridade
sobre o sistema como um todo transitria, e a debilidade das instituies polticas
significa que os cargos e a autoridade poltica so ganhos e perdidos com facilidade. Em
conseqncia, no existem incentivos para um grupo ou lder fazer concesses
significantes na busca de autoridade. As mudanas que os indivduos fazem na sua
politica consistem, assim, em transferncias de lealdade de um grupo a outro e no na
ampliao da lealdade de um grupo social limitado a uma instituio poltica que
abranja urna multiplicidade de interesses Da o fenmeno das traies polticas, to
comuns na poltica pretoriana" (...)(42)
evidentemente um crculo vicioso de difcil sada. De qualquer forma, parece claro
que numa certa abertura poltica, a nfase na circulao livre de informaes e o
desenvolvimento e institucionalizao gradativas de uma pluralidade de instituies so,

no somente imperativos de tipo tico, mas necessidades funcionais sem as quais

nenhum sistema poltico pode se desenvolver eficazmente e cumprir seu papel de
integrao e conduo de uma sociedade em sua busca de bem-estar econmico e social
e participao plena no mundo contemporneo. Existe sempre, evidentemente, a
possibilidade de uma tecnocratizao coercitiva do sistema poltico, tendo em vista a
implementao de certas politicas de desenvolvimento econmico, combinado talvez
com um projeto mais ou menos longnquo de abertura poltica. A principal atrao desta
alternativa sua simplicidade, mas seu custo humano e as dificuldades concretas que
traz, so de molde a justificar que um esforo substancial seja dedicado para que se
evite cair na tentao das solues simplistas.
10. Concluses
Pode ser conveniente, guisa de concluso, refazer rapidamente o caminho percorrido.
Comeamos por enfatizar a necessidade de tratar os fenmenos de desenvolvimento
poltico como algo dotado de realidade prpria, que no se reduzisse nem a seus
correlatos scio-econmicos nem s suas formas jurdicas e administrativas.
Fizemos uma exposio mais ou menos detalhada do conceito de "institucionalizao"
de Huntington, como o de uma primeira varivel referida ao desenvolvimento poltico
enquanto tal. Ao discutir a questo do melhor nvel de conflitos para a boa
institucionalizao de um sistema poltico fomos levados constatao de que seria
necessrio introduzir outras variveis que, relacionadas de institucionalizao
colocasse esta no contexto contemporneo de um processo contnuo de expanso da
participao poltica e da mobilizao social. Conclumos, provisoriamente, que o
processo de institucionalizao deve ser visto em relao tanto ao processo mais geral
de mobilizao social quanto s caractersticas mais estruturais do sistema de poder.
Passamos, ento. a estabelecer uma distino fundamental entre institucionalizao, por
um lado, entendida como "O processo pelo qual instituies adquirem valor e
estabilidade", e abertura poltica, conceito relacionado com a idia democrtica de
participao. Dissemos que a abertura poltica implica a existncia de questes polticas
pblicas e o fechamento, sua privatizao e seu tratamento por vias tecnocrticas.
Ficamos de posse, assim, de uma tipologia implcita cujos determinantes mais gerais
foram discutidos a seguir:
Sistemas polticos abertos

sistemas polticos fechados

Institucionalizados

I (democrticos)

II (autocrticos)

no-institucionalizados

III (consociacionais)

IV (pretorianos)

Os nomes entre parntesis indicam denominaes provisrias, e salta vista que a

combinao IV a mais voltil das quatro, j que no de se esperar que a abertura
poltica se mantenha em situao de baixa institucionalizao O prximo passo foi a

referncia que fizemos aos quatro processos mais gerais que ocorrem no transcurso do
desenvolvimento: o econmico, o social (ou de modernizao, ou mobilizao social), o
de participao poltica e o de desenvolvimento poltico. Existem duas idias que devem
ser ressaltadas aqui. A primeira que estes processos so analiticamente independentes
e suas relaes empricas so algo a ser determinado e explicado, em suas causas e
conseqncias. A segunda que existe a idia geral de uma causalidade que vai do nvel
econmico e social ao nvel da participao poltica, mas no chega, de forma direta, ao
nvel do sistema poltico propriamente dito. A estrutura poltica, como sistema emprico,
tem determinantes internos que tm a ver com sua histria passada, e dela parte uma
outra linha causal que vem completar a determinao das caractersticas da estrutura de
participao
poltica.
Isto posto passamos a segunda parte do artigo referida caracterizao do sistema
poltico en quanto tal. Falamos de uma distino entre regimes polticos que se retraem
ou que, ao contrrio, tratam de estender sua ao a tantas reas quanto possvel.
Sugerimos uma ligao entre esta alternativa e a histria econmica destes pases,
tomando como base as teorias de Gerschenkron sobre o atraso econmico. Fizemos
referencia, a seguir, s proposies de Barrington Moore sobre as relaes entre
alternativas polticas e solues ao problema da integrao do setor agrrio economia
moderna e com isto encerramos, de forma obviamente sumria, a parte referida s
transformaes
e
desenvolvimento
das
instituies
polticas.
A partir da foi possvel voltar atrs e discutir a questo da participao poltica,
resultante das duas linhas de causalidade propostas. Na falta de proposies especificas
de causalidade, que exigiriam uma elaborao mais precisa das variveis e mais suporte
emprico, preferimos apresentar um quadro sistemtico de formas alternativas de
participao e sugerir suas relaes com o anterior. Concludo isto, passamos
discusso dos efeitos mais gerais do fechamento e abertura poltica, que , como j deve
ter ficado claro a esta altura, o resultado da combinao entre um certo nvel de
demandas de participao poltica e certas caractersticas do sistema de poder.
Indicamos como se pode dimensionar uma comunidade politica, e o sentido das
alternativas entre informao poltica e inteligncia, decises polticas e
implementaes, questes de interesse e escopo, e relaes entre decises tcnicas,
tecnocrticas e polticas. Conclumos que a abertura poltica no somente um ideal
tico que permite ao homem conviver de forma digna em sociedade, como tambm uma
necessidade funcional para o bom andamento da sociedade. Abertura poltica no
significa necessariamente esta ou aquela forma institucional especfica, mas um arranjo
poltico tal que no exclua grupos significativos da participao nas decises, que lhes
afetem e que se relacionem ao futuro de tda a coletividade a que pertencem. Abertura
poltica si significa ainda manter aberta a possibilidade de que definies antigas sejam
revistas, solues novas sejam pensadas e criadas e que o futuro no seja
completamente
de
terminado
pelo
presente
e
pelo
passado.
O fim da dcada de 60 representa uma poca de esgotamento das frmulas e iderios

polticos que atraiam, at h pouco, a imaginao de tantos em todo o mundo. Este

esgotamento talvez se deva em parte a que a expanso da comunidade poltica esteja se
aproximando do seu limite superior nos pases mais desenvolvidos e a busca de novos
iderios para a sociedade ps-industrial no chega a compensar o niilismo que se
generaliza, muitas vezes na forma de uni anarquismo poltico e social intencionalmente
ingnuo. Este niilismo ideolgico se filtra ao hemisfrio sul e combina bem, ainda que
por razes equivocadas, com o maniquesmo poltico que o impasse no processo de
desenvolvimento
vem
produzindo
nas
reas
subdesenvolvidas.
A sada no clara, e no h nada que nos garanta que exista uma. Mas existe ainda um
longo caminho a percorrer, no sentido do aumento da participao e do aproveitamento
do que a experincia dos pases ps-industriais vem nos proporcionando. Podemos
talvez concluir duas coisas, em relao a isto, do corpo deste artigo. A primeira
concluso que o sistema poltico de participao tem determinantes mltiplas, no
algo que decorra automaticamente de certo nvel de desenvolvimento econmico e
participao social, nem de certo regime de poder e propriedade. Estas relaes devem
ser estabelecidas com preciso, tendo em vista, principalmente, seus graus de liberdade,
as diferentes alternativas possveis a cada momento e a maneira de obt-las. A segunda
concluso que, pelas razes que discutimos, como por outras a discutir, essencial, a
cada momento, buscar o caminho que mantenha o sistema poltico aberto, e capitalize,
em termos de institucionalizao, a experincia social acumulada de mudana de
geraes, mudana de objetivos, ampliao de perspectivas e o simples efeito de
amadurecimento da passagem do tempo bem vivido. Ainda que desnecessrio, pode ser,
conveniente repetir que este caminho deve ter, como caracterstica fundamental, a
possibilidade de se alterar e se redefinir a si mesmo, atravs dos mecanismos de
mudana inerentes s formas polticas abertas. Mesmo se isto no fosse possvel, seria
importante
no
perder
a
perspectiva
sobre
sua
necessidade(43).

Notas:
1. Publicado em Dados - Revista de Cincias Sociais, 6,1969, 24-56. Agradeo os
comentrios, crticas e sugestes de Bolivar Lamounier e Antnio Octvio Cintra, que
foram incorporados tanto quanto possvel no corpo do artigo e suas notas (os
comentrios e sugestes de A O. Cintra se refletem, principalmente, nas notas 4, 7, 9 e
22). Desnecessrio dizer que a responsabilidade do autor pelo artigo no diminuiu com
a ajuda recebida. Agradeo tambm os comentrios e observaes de Peter
McDonough, que limitaes de tempo me impediram de incorporar de forma adequada.
2. Isto um fato independentemente da discusso sobre se esta era ou no a concepo
de Marx a respeito. Mas parece que sim, dada a natureza essencialmente crtica de toda
anlise politica marxista. Veja, por exemplo, aCritica Filosofia do Estado de Hegel.
3. Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale University Press, 1968),
pag. 7.
4. Holt, Rinehart and Winston, 1960.
5. J em 1961 Antnio Octvio Cintra chamava a ateno para a necessidade de destacar
conceitualmente o que ele denominava a "funo poltica"' na sociedade brasileira, em
um artigo que transcende em importncia o perodo histrico a que se refere. Veja A O.
Cintra, "A Funo Poltica no Brasil Colonial", Revista Brasileira de Estudos
Polticos 18, 1965.
6. Huntington, pag. 12.
7. A funcionalidade dos conflitos como funo de seu nvel algo que ficou,
aparentemente, fora da anlise clssica que Coser faz das teorias de Simmel a respeito.
Cf. Lewis Coser, The Functions of Social Conflict (Glencoe The Pree Press, 1956).
8. Esta necessidade - ou no - algo que escapa noo de desenvolvimento poltico
como uma varivel contnua. Deveramos concluir que o melhor, para o
desenvolvimento poltico, seria tratar de impedir o desenvolvimento social e suas
conseqncias polticas desastrosas, se isto fosse possvel? O problema parece estar,
mais que em um possvel "bias" conservador, nas limitaes conceituais, que surgem
quando se busca caracterizar sistemas concretos em termos de variveis analticas
isoladas. Veja a nota 16 a respeito.

9. Schattschneider, pag. 130.

10. Existe uma tradio na sociologia politica em ressaltar os aspectos positivos das
prticas de corrupo para o funcionamento dos sistemas polticos, na medida. em que
elas permitem a institucionalizao de formas de participao "por debaixo da mesa",
por assim dizer. Como observa Cintra "no debate entre solues tcnicas e polticas em
geral, a culpa da corrupo atribuida s politicas" Esta discusso mostra que a culpa
pode ser tambm da tcnica, para a qual a corrupo quase que por definio sempre
disfuncional. A funcionalidade politica de praticas de corrupo discutida, entre outros
lugares, em Robert K. Merton, "Latent and Manifest Functions", Social Theory and
Social Structure (Glencoe The Free Press, 1957).
11. Voltaremos a estas questes de racionalidade e poltica, aqui implcitas, na ltima
parte do artigo.
12. A incapacidade em considerar estes quatro nveis de anlise separadarnente
responsvel por muitos equvocos na literatura sobre problemas de desenvolvimento.
Celso Furtado, por exemplo, em Subdesenvolvimento e Estagnao na Amrica Latina,
diagnostica bem a crise no nvel econmico e as dificuldades no nvel poltico, mas no
tem nada mais elaborado a dizer no nvel da mobilizao. social (se refere a isto com a
expresso vaga de "massas heterogneas") e da participao poltica (d por suposta a
necessidade e viabilidade de uma ideologia de desenvolvimento). Veja a discusso sobre
o livro de Furtado na Revista Latino Americana de Sociologia n 2, de 1967.
13. O conceito de "desenvolvimento econmico" medido nestes termos, ou em termos
de consumo de energia "per capita", intencionalmente quantitativo. Existem vantagens
analticas em considerar o desenvolvimento, ou crescimento econmico,
independentemente de outras variveis tais como distribuio da renda, estrutura da
produo, sistema de propriedade, relaes econmicas externas, etc., cujas relaes
empricas com o crescimento podem ento ser estabelecidas. As comparaes entre
nveis de modernizao e crescimento econmico so uma primeira aproximao a isto.
Vide referncia da nota 15.
14. Esta afirmao o oposto do que Paul Singer diz a respeito do crescimento urbano
brasileiro Referindo-se aos dois casos extremos de urbanizao, Belo Horizonte e So
Paulo, afirma que "Belo Horizonte cresceu a uma taxa apenas pouco inferior (a So
Paulo) - 6 8% - que revela o considervel impulso tomado pela sua
industrializao" (os grifos so meus) Mais em baixo, tratando de explicar como So
Paulo continuou crescendo ao passo que a taxa de industrializao diminuiu, diz que "o
crescimento da industria acarreta forte expanso no setor tercirio da economia". O
modelo terico implcito parece impedir que o autor aceite o fato de que, principalmente
no caso de Belo Horizonte (e o que a diferencia de So Paulo), o fator dinmico de
crescimento o social e administrativo, o que se reflete, economicamente como

crescimento do tercirio, e a indstria uma atividade secundaria e subsidiria. Isto

explica, tambm, a crise de hipertrofia urbana que sofre Belo Horizonte, muito maior do
que seus recursos lhe esto permitindo. Paul Singer, Desenvolvimento Econmico e
Evoluo Urbana (So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1968). As discrepncias
entre os processos de industrializao e urbanizao so, em contraste, centrais na
explicao que Neuma Aguiar Walker busca para as variaes nos nveis de mobilizao
poltica dos trabalhadores brasileiros. Neuma Aguiar Walker, The Mobilization and
Bureaucratic Cooptation of the Working-Class in Brazil (Washington University, 1969,
Tese de doutoramento no publicada).
15. A linearidade aparece tambm nos correlatos polticos que S. N. Eisenstadt atribui
ao processo de modernizao, ou seja, a diferenciao institucional continua e "uma
quebra na auto-suficincia e fechamento dos diferentes grupos e camadas sociais, que
so trazidos para um centro institucional e societal comum mais unificado, e comeam a
influenciar a esfera institucional e simblica da sociedade". H aqui a idia de um
processo de ampliao da esfera de participao similar ao sugerido por Germani
(participao restrita, ampliada, total). Este aumento na escala de participao politica
parece ser inegvel, mas no descreve todas as alternativas possveis de participao.
Veja a discusso a este respeito mais adiante. S. N. Eisenstadt, Modernization: Protest
and Change, (Prentice-Hall, 1966); G. Germani, Politica y Sociedad en una poca de
Transicin,, Ed. Paidos 1962).
16. Anlises dos "avanos" e "atrasos" no processo de desenvolvimento, sugerida entre
outras partes no artigo pioneiro de Karl W. Deutsch sobre mobilizao social, tm sido
desenvolvidas independentemente por uma srie de autores, com resultados geralmente
recompensadores. Um trabalho neste sentido o de Rosalind e Ivo K. Feierabend, que
desenvolve um ndice de frustrao pela comparao entre indicadores de "criao de
desejos" e de "satisfao" de desejos" (educao, comunicaes de massas, urbanizao,
por um lado, e crescimento econmico por outro). Outra linha de pesquisas, de
orientao mais estrutural, a das equipes da Fundacin Bariloche e do Instituto de
Sociologia da Universidade de Zurich, sob a direo de Peter Heintz e Manuel Mora y
Araujo. Veja Karl W. Deutsch, "Social Mobilization and Political Development", em
Finkle e Gable (eds), Political Development and Social Change (N. York: Wiley, 1966);
Rosalind e Ivo K. Feierabend, "Aggressive Behavior Within Polities, 1949-1962: a
Cross-National Study", Journal of Conflict Resolution 10,3, 1966; Peter Heintz, Un
Paradigma Sociolgico del Desarrollo, (Buenos Aires: Eudeba, 1969); Simon
Schwartzman e Manuel Mora y Araujo, "Proyecto sobre Tensiones Sociales y
Desarrollo", Boletin del Departamento de Sociologia de la Fundacin Bariloche, 3,
1967; Manuel Mora y Araujo, "Conflicto y Desarrollo: Un Anlisis
Comparativo", Desarrollo Econmico 7, 28, 1968; Simon Schwartzman, "International
System and Intranational Tensions: A Research Report", Bulletin, Instituo de Sociologia
da Universidade de Zurich e Departamento de Sociologia da Fundao Bariloche, 8,
1968; Ruben Kaztman, "Dependency and Absortion of Social Tensions in Underveloped
Countries", Bulletin 4, 1967; Alar Passos, "Developmental Tensions and Political

Stability", Journal of Peace Research 1, Oslo, 1968; e artigos de Peter Heintz, H. J.

Hoffmann-Nowotny, E. Archetti, O. Aguello e outros em diversos nmeros do Bulletin.
17. Confrontamo-nos aqui com uma questo metodolgica de longo alcance que no
convm passar completamente por alto. Pareceria que a diferena entre as duas
"escolas" de anlise poltica poderia ser traduzida em termos mais modernos, como a
diferena entre a abordagem indutiva de tipo Lazarsfeld, que utiliza o coeficiente de
correlao como seu principal instrumento, e a anlise de tipo sistmico e funcional,
representada, entre outros, por Karl W. Deutsch (e menos por aqueles para quem, como
Easton, os conceitos sistmicos so utilizados de forma analtica). Estas duas
abordagens tm coexistido sem uma integrao adequada, e no deixa de ser curioso
que no tenha havido at agora um esforo maior em compatibiliz-las. Podemos
indicar algumas das diferenas entre as duas:
a. os dois tipos de analise trabalham com relaes entre variveis, mas, enquanto a
anlise indutiva (ou correlacional) busca probabilidades de existncia de uma relao
hipotetizada, a anlise sistmica busca a probabilidade de manuteno (ou ruptura) de
uma relao existente. A anlise sistmica aplica assim, para um caso particular, as
generalizaes obtidas pela anlise indutiva.
b. a anlise indutiva busca determinar a existncia de variveis logicamente
interconectadas e que empiricamente tendam a se associar - o que denomina "teoria" enquanto que a anlise sistmica busca a especificao das variveis de um conjunto
emprico dado - o que denomina "modelo". A teoria buscada assim "de baixo para
cima," partindo-se de variveis isoladas, enquanto que o modelo construdo "de cima
para baixo", a partir do sistema que se queira analisar.
O drama da teoria indutiva em cincias sociais que ela dificilmente passa do nvel do
interrelacionamento de poucas variveis elaborao de teorias mais complexas. O
drama da anlise sistmica que ela dificilmente consegue chegar a um nvel de
abstrao suficiente para transcender descrio casustica de um sistema dado. A
anlise sistmica busca explicar o funcionamento de um conjunto de variveis
determinado a partir de suas compatibilidades e tenses, mecanismos de auto-regulao
e controle, pontos de ruptura, etc. Da que a anlise sistmica tenda a ser histrica (pois
os sistemas mudam atravs do tempo) e muitas vezes ligada ao jurdico, j que as
formas legais do sempre uma primeira aproximao estrutura de relacionamento em
um sistema complexo. A anlise indutiva, ao contrrio, busca tipicamente a existncia
de regularidades, e por isto tende historicidade. As relaes entre os dois tipos de
abordagem podem ser pensadas em termos de que cada uma parte de um extremo do
continuo entre o geral e o especfico e tratam de encontrar-se no meio. Fenmenos
como o de mobilizao social, variaes de opinio pblica, etc., so suficientemente
gerais e bem caracterizados para serem passveis de anlise indutiva clssica, enquanto
que transformaes de sistemas de poder se referem a conjuntos muito mais complexos
de variveis que s precariamente se reduzem combinatria de variveis simples (o
que, apesar disso, somos levados a fazer o tempo todo). Esforos de traduzir
caractersticas de governo e sistemas polticos a variveis simples so, geralmente, um

fracasso, quando tratam de passar do nvel heurstico para o de anlise correlacional

propriamente dita. Veja, como exemplo recente, o Cross Polity Survey, de Banks e
Textor. cf. Karl w. Deutsch, The Nerves of Government (Glecoe: The Free Press, 1963;
Banks e Textor, The Cross Polity Survey (Cambridge: MIT Press, 1963) e Simon
Schwartzman, "The Gift of Eternal Youth: an essay on the maturation of Social
Sciences", publicao interna do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, 1968 (a
sair em Amrica Latina, 1970) a respeito da teorizao cientfica em cincias sociais a
partir da perspectiva Lazarseld - Merton.
18. Ser necessrio, realmente, sugerir mais uma nomenclatura com tantas j
disponveis? Pelo menos para este contexto parece que sim, dadas as conotaes to
amplas e freqentemente indesejveis dos termos correntes Exemplos extremos de
sistemas totalizantes so os "despotismos orientais" estudados por Wittfogel, mas esta
expresso j vem carregada das preferncias do autor. O termo "liberal" se aproxima
bastante do de "absentesta", mas est demasiado ligado esfera Econmico Alem do
mais, gostaramos de poder distinguir esta dimenso de participao do Estado na vida
social da outra, ligada a ela, referida s formas da estrutura de autoridade. Veja a
discusso da tipologia de Apter mais abaixo.
19. Relnhart Bendix, Work and Authority in Industry. (New York: Wlley, 1956).
20. David E. Apter, The Politics of Modernization, (The University of Chicago Press,
1965).
21. Antnio Octvio Cintra e Fblo Wanderley Reis, "Poltica e Desenvolvimento: o
Caso Brasileiro", Amrica Latina, 9, 3, 1966.
22. Tese doutoral em impresso, Universidade da Califrnia, Berkeley, 1968.
23. Os Donos do Poder (Porto Alegre, Editora Globo 1956). Esta no evidentemente
uma tese aceita sem maiores discusse.s Observa Antnio Octvio Cintra que, por
exemplo, "D. Pedro e seus mais chegados colaboradores foram totalmente incapazes de
resolver o problema da escravido, por mais que o tivessem querido por decnios,
porque o senhoriato do caf no vale do Paraba simplesmente no o deixava" E
prossegue: "Nestor Duarte (A Ordem Privada) e Maria Isaura Pereira de Queiroz ('O
Mandonismo Local na Vida Poltica Brasileira", Anhenbi 24-26) tm exatamente a
hiptese de que tudo no passava de uma leve super-estrutura poltica sem muita
autonomia, subjugada pelos chefes locais Estes eram representados na classe poltica
pelos filhos bacharis que tomavam ares de autonomia importando ideologias como o
liberalismo, mas que no passavam de ideologias Da, segundo eles, a discrepncia
entre ideologias leis etc e a estrutura real de poder, que era antes dispersa e local" (A. O.
Cintra, comunicao pessoal). Veja tambm, em relao conceituao de poder no
executivo brasileiro, N. Leff, Economic Policy-Making in Brazil, (Wiley, 1969).

24. Isto bem ilustrado em Peter Worsley, The Third World (Londres, 1964). "Vale a
pena lembrar", observa Peter McDonough, a este respeito, que, em parte, o "estado
totalizante" refletia uma organizao religiosa (catlica) da sociedade. Compare, por
exemplo, o fracasso dos portugueses, franceses e espanhis na ndia e Indonsia, com o
xito dos ingleses e holandeses. O modelo ibrico-lusitano parecia no poder funcionar
ante uma sociedade mais complexa" (comunicao pessoal).
25. Harvard University Press, 1962. Existe traduo em portugus.
26. Social Origins of Democracy aind Dictatorship (Boston: Beacon Press, 1988).
27. A expresso "cultura poltica" aparece multas vezes na literatura para caracterizar os
tipos e formas de participao poltica de uma dada sociedade. O inconveniente desta
expresso so seus parentescos com as malfadadas teorias de "carter nacional", que
buscavam as razes de certas regularidades comportamentais em certos traos atvicos
ou "caracteriolgicos" das naes. Este antropomorfismo social transparece ainda
recentemente em TheCivic Culture, em que as razes de certas pautas so buscadas, no
no nvel do sistema scio-poltico, mas no processo de socializao infantil. Ainda que
esta obra no incorra totalmente neste erro, sua presena suficiente para concluir pela
convenincia de abandonar esta expresso. Cf. Sidney Verba e Gabriel Almond, The
Civic Culture (Little Brown & Co, 1965).
28. Alessandro Pizzorno, "Introduzzone alio studio delia partlclpazzione
Poltica", Quaterni di Sociologia 15, 3-4, 1966.
29. Schattschneider, pag. 53.
30. Por exemplo, a transposio de uma questo como a reforma agrria do nvel da
poltica de interesses (de conflitos entre proprietrios, camponeses, setores do govrno
interessados em diversificar a economia, etc.) ao nvel da poltica partidria implica
deixar de lado a questo inicial para plantear questes mais gerais como a do direito
propriedade, sindicalizao rural e interveno do Estado na economia. Com isto
desfaz-se o paradoxo de o regime de 1964 ter surgido, aparentemente, para deter uma
reforma agrria em marcha, para depois assumir a si uma tarefa de realiz-la. Esta
realizao est sendo pensada, agora, novamente, em termos privados ou tcnicos, na
medida em que a participao poltica no existe nesta rea.
31. Edward C. Banfield, The Moral Basis of a Backward Society (Glencoe The Free
Press, 1958).
32. O modelo explicativo de Barrington Moore, essencialmente politico-institucional,
faz derivar os fenmenos fascistas de determinados fenmenos no nvel do poder
nacional. Isto difere bastante de outro tipo de abordagem, mais psico-social, que busca
as razes deste tipo de participao poltica no processo de socializao infantil (os

estudos da "personalidade autoritria" de Adorno e o grupo de Califrnia) ou nos

desequlbrios e incongruncias de status individuais gerados pelo processo de
mobilidade social (os estudos de Peter Heintz vrios anos atrs, entre os quais "Anomia
Individual, Anomia Coletiva e Anomia Inter-institucional", Anales de FLACSO 1, 1,
1984). claro que nenhuma situao concreta completamente determinada sem a
complementao dos dois tipos de abordagem. (Veja a nota 16 a respeito).
33. Veja a exposio e critica desta concepo em Barach e Baratz, The Theory of
Democratic Elitism, (Boston: Little Brown & Co., 1968).
34. S. M. Lipset e Stein Rokkan sugerem uma lista de quatro umbrais (legitimao,
incorporao, representao e poder majoritrio) que existam a conquistar no caminho
da participao plena. Cf. a introduo de Party Systems and Voter Alignments, Yale
University Press, 1967
35. Este quadro baseia-se, ainda que de forma bastante livre, em idias sugeridas por
Michael A. I,eiserson, em seu curso de anlise poltica na Unversidade da Califrnia,
Berkeley, 1988.
36. The Politics of Modernization, pag. 40 e outras.
37. A diferena essencial entre inteligncia e outros tipos de informao que a
informao poltica permite ao sistema reajustar-se a novas realidades do meio,
enquanto que os dados de inteligncia so. principalmente, um "feed-back" do sistema
em si mesmo. O auto-ajustamento de um sistema a novas informaes - esta qualidade
que Karl Deutsch denomina "autonomia" - depende tambm da capacidade do sistema
em manter sua integridade, o que pode depender de recursos internos de um outro tipo.
Abrir-se completamente informao. ou apoiar-se exclusivamente em inteligncia
parecem ser meios alternativos de enfrentar o mesmo problema de autonomia reduzida.
O modelo sugerido por Peter Heintz para o estudo da indeciso social implica a idia de
que, quanto mais dbil o sistema poltico, mais ele ser receptivo a demandas
externas, terminando no que ele denomina "poltica de paliativos". A hiptese contrria
que a debilidade levaria ao fechamento a informaes externas - mas poderia
aumentar muito, tambm para a determinao de sua poltica interna. tradicionalmente
com alguns perodos de acacia notria. Cf. Karl Deutsch, The Nerves of Government e
Peter Heintz, "El problema de la indecision social en eI desarrollo econmico", Anales
de Ia Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 1,1.1964. Veja tambm a
aplicao do modelo de Heintz para os Estados brasileiros em Alar Passos, "Transio
e Tenso nos Estados Brasileiros", Dados, 5, 1968.
38. Schattschneider, pag. 3.
39. A despolitizao das questes de relaes internacionais nos Estados Unidos em
contraposio s questes de direitos civis evidenciada pelo seguinte quadro obtido

em 1958:
correlao das atitudes dos eleitores com:
A percepo que os
deputados tm das atitudes A atitude dos deputados
de seus eleitores
Questes de bem-estar
social

0.17

0.21

Questes de envolvimento
0.19
internacional

0.06

Direitos civis

0.39

0.63

A preocupao dos deputados em representar os eleitores nas questes de direitos civis

no existe nas outras duas e a falta de relao entre as atitudes de representantes e
representados total para questes internacionais. Compare-se isto com 1968, em que
temas de relaes internacionais ocuparam aparentemente uma posio central ao lado
dos direitos civis na vida poltica do pas. Cf. Warren E Miller e Donald E Stokes,
"Constituency Influence in Congress," American Political Science Review 57 1 maro
de 1963.
40. Huntington, pag. 198.
41. Schattschneider, pag. 50
42. Huntington, pag. 197.
43. Podemos terminar com fbula de fico cientifica. Homens hericos decidem viajar
durante milnios para a estrela Srius, graas s tcnicas recentemente desenvolvidas de
sobrevivncia em sono letrgico Os quatro tripulantes da nave acordam por turno cada
vrios sculos e vo anotando em um dirio o lento processo de desintegrao pessoal
que sofrem pela conscincia da morte de seus contemporneos e dos descendentes de
seus contemporneos, assim como pela morte acidental e decomposio biolgica de
um companheiro em estado de letargia. Ao final da viagem os heris encontram, no o
vazio desconhecido, mas outros homens que haviam chegado a Sirius por tcnicas
desenvolvidas depois da partida dos pioneiros, milnios atrs. Heris pr-histricos
reconhecidos, nossos personagens so entretanto inadaptveis a seu novo presente (tm
um cheiro insuportvel, entre outras coisas) e terminam sendo devolvidos, de forma
inglria, ao passado remoto do qual haviam tratado de sair.