Anlisis de coyuntura sobre

la Actualizacin Tributaria
Ministerio de Finanzas Pblicas

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Enero 2013

Anlisis de coyuntura
Actualizacin Tributaria
1.

Antecedentes.

La constante insuficiencia de recursos ha llevado al gobierno a presentar al Congreso iniciativas de

reforma en los ltimos aos, algunos de las cuales ha sido aprobada luego de largos e intensos debates
y negociaciones, pero de manera paralela la Corte de Constitucionalidad ha impugnado muchas de tales
reformas, obligando al gobierno a recurrir en repetidas ocasiones a la aprobacin de impuestos
extraordinarios y temporales, aunque tambin han sido impugnados a lo largo del tiempo. En esta
lgica, la preocupacin del gobierno por fortalecer los pilares bsicos de la recaudacin ha llevado a
que los principales rubros impositivos hayan experimentado una gran cantidad de reformas,
distorsionando la actividad econmica y minando los esfuerzos por aumentar la progresividad y la
equidad tributaria.
En los ltimos 7 aos y especialmente luego de la crisis global de 2008-2009, que trajo como
consecuencia una cada en el nivel de carga tributaria de 12.1% a 10.3%, el gobierno impuls nuevas
iniciativas de reforma, con el objeto de recuperar el nivel pre-crisis logrado en 2007, pero una vez ms
se encontr con la oposicin de algunos sectores y la inadecuada estrategia parlamentaria para aprobar
una reforma integral. En resumen, desde 2006, solo fue aprobada una reforma sustancial: la Ley
Antievasin I (2006) y como instrumento paliativo se aprob el Impuesto de Solidaridad (2008).
Es por ello que a partir de enero 2012, se ha llevado a cabo un constante dialogo con el sector privado
para plantear una reforma integral y consensuada; estrategia que contina siendo utilizada y cuyos
elementos que lo constatan son la negociacin de una nueva Ley Aduanera y el actual dialogo con las
Cmaras empresariales para analizar la Actualizacin Tributaria.

2.

Reformas 2012

Luego del fracaso de las iniciativas presentadas desde 2008, en enero de 2012 se da la aprobacin de
las Disposiciones para el fortalecimiento del sistema tributario y el combate a la defraudacin y al
contrabando (Ley Antievasin II), que contiene el fortalecimiento de la administracin tributaria y
nuevas normas de control en el ISR, IVA, Cdigo Tributario, as como la tipificacin de nuevos delitos
en el Cdigo Penal.
En un segundo momento, en febrero de 2012 se aprob la Ley de Actualizacin Tributaria, que
contiene un nuevo impuesto sobre la renta, reformas a la ley del IVA y al impuesto sobre circulacin de
vehculos, la creacin del impuesto especfico a la primera matrcula de vehculos automotores
terrestres, que sustituye los derechos arancelarios a la importacin de dichos bienes; as como la
creacin de la ley aduanera nacional, que equipara a Guatemala con el resto de pases de
Centroamrica. Estas leyes, con excepcin de la Ley Aduanera que actualmente se discute con el sector

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privado, entraron en vigencia en 2012, mientras que el impuesto sobre la renta lo hizo en enero de
2013.
Lo importante de la reforma es que, respecto al impuesto sobre la renta, se adoptan criterios
internacionales para la actualizacin de conceptos jurdicos, se ampla la base tributaria, se delimitan y
actualizan las deducciones, se eliminan exenciones y se simplifican los regmenes del impuesto.
Adems, un paso en firme en contra de la elusin fiscal lo marca la eliminacin del crdito en el
Impuesto a la renta por el IVA pagado en las compras de bienes y servicios, convirtindolo en una
deduccin simple y con un mximo de Q12,000.00. La importancia de la eliminacin del crdito por
el IVA en el ISR de los trabajadores en relacin de dependencia, radica en que desde el 2001 que se ha
realizado el estudio del gasto tributario, ste rubro representa el 50% de la erosin en la recaudacin
tributaria; el gasto tributario se ha mantenido alrededor del 8% del PIB y con esta medida se podra
aumentar el cumplimiento tributario en al menos 4%.
El nuevo impuesto sobre la renta constituye un hecho histrico, ya que desde la aprobacin del Decreto
2692 del Congreso de la Repblica, sta ha sido objeto de modificaciones en al menos 15 ocasiones,
volvindola un cuerpo legal complejo, confuso y distorsionado; situacin que se cambia de manera
radical con la nueva normativa, cuya caracterstica principal es la simplicidad, adems de orientarse a
la mejora de la equidad, progresividad y al fomento de la inversin.
Los resultados esperados en trminos de aumento de recaudacin son notables; no obstante, an queda
un reto pendiente en lo concerniente a la carga efectiva que pagan los contribuyentes, misma que a
pesar del cambio en las bases sustantivas del impuesto, sigue siendo baja comparada con otros pases
de la regin. De manera explcita, en el rgimen anterior los asalariados pagaban en concepto de
impuesto, un 2.3% de sus rentas brutas; mientras que con la actualizacin tributaria pasarn a pagar
2.9% en promedio.
En cuanto al rgimen simplificado de actividades lucrativas, que sustituye al rgimen general anterior,
se incrementa la tasa impositiva gradualmente del 5% al 6% en 2013 y a 7% a partir de 2014, sobre
rentas mayores de Q.30,000 mensuales. Los contribuyentes que obtengan rentas menores o iguales,
mantendrn la tasa del 5%. En cuanto al rgimen de utilidades sobre actividades lucrativas, que
sustituye al rgimen optativo anterior, la principal medida de la reforma se focaliza en implementar
mayores controles sobre los costos y la determinacin de utilidades. Adicionalmente, se han reducido
las tasas impositivas de 31% al 28% en 2014 y a 25% a partir de 2015, con la finalidad de fomentar la
inversin.
Adems del nuevo Impuesto Sobre la Renta, el Decreto 10-2012, Ley de Actualizacin Tributaria,
introduce cambios en:

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Ley del Impuesto al Valor Agregado, modificando la procedencia del crdito fiscal y la base del
clculo del dbito fiscal. Se adiciona que el contribuyente especial est obligado a entregar y exigir
facturas, facturas de pequeo contribuyente y notas de dbito.
Crear el Impuesto Especfico a la Primera Matrcula de Vehculos Automotores Terrestres, en
sustitucin a los Derechos Arancelarios a la Importacin de vehculos, para un mejor control en la
inscripcin en el registro Fiscal de Vehculos de la SAT, y reducir las malas prcticas en cuanto a
la falsificacin de documentos para reportar valores significativamente menores a los precios de
mercado con la finalidad de minimizar la cantidad de IVA por declarar.
Actualizar la tarifa del impuesto del Papel Sellado al valor de Q 10.00 por hoja. De igual manera,
modifica la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado, donde se excluy del hecho
generador de IVA la segunda y posteriores transferencias de dominio de bienes inmuebles.
Reformar el Artculo 31 de la Ley del Impuesto Sobre Circulacin de Vehculos con el fin de
mejorar el cumplimiento de registro y pago de los contribuyentes propietarios de vehculos de uso
comercial.

3.

Impactos positivos de la Actualizacin Tributaria

En 2012 se implement una poltica fiscal que tena como objetivo avanzar en el proceso de
consolidacin fiscal mediante la reduccin del dficit, por ende de las necesidades de endeudamiento
pblico para financiar el gasto, siendo fundamental mejorar los ingresos fiscales a travs de la
aprobacin de una reforma tributaria integral, que incluy la Ley Antievasin II y la Ley de
Actualizacin Tributaria. En este sentido se lograra el espacio para el cambio en la poltica de
endeudamiento pblico, aprovechando las condiciones internacionales de excesos de liquidez y bajas
tasas.
En vista de ello, en 2012, varios pases de Amrica Latina, independientemente de su perfil crediticio,
lograron colocar ttulos de deuda a largo plazo, a condiciones muy favorables (Ver Tabla), aunque sus
fundamentos son muy dispares: distintos ratings de riesgo, distintos niveles de dficit, deuda y
crecimiento. Para el caso de Guatemala, se dio un gran paso al emitir en mayo US$ 700.0 millones,
ante una demanda varias veces mayor al monto ofertado, con una tasa de inters inferior a las
colocaciones internas y le permitir un ahorro aproximado de Q.155.0 millones al ao en servicio de la
deuda pblica. Paralelamente Guatemala hizo esfuerzos importantes por salir de la lista gris de parasos
fiscales de la OCDE al suscribir 11 acuerdos de intercambio de informacin y la Convencin Sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal con la OCDE.

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Actualizacin Tributaria
Centroamrica: emisin de eurobonos en 2012
Descripcin
Monto colocado (Mills.US$)
Plazo (Aos)
Tasa de inters
Moody's
S&P
Fitch
Carga tributaria (% PIB)
Dficit GC (% PIB)
Resultados e Deuda GC (% PIB)
indicadores 2011 Deuda/Ing trib.
Deuda/Export.
Crecimiento PIB
Rating

Costa Rica El Salvador Guatemala

1000.0
800.0
700.0
10
12
10
4.250%
5.875%
5.750%
Baa3
Ba3
Ba1
BB+
BBBB+
BB+
BB
BB+
13.4
15.1
11.0
4.1
4.0
2.8
30.9
49.7
24.3
230.4
342.1
220.4
122.5
224.7
109.9
4.2
1.5
3.8

Fuente: Sitios web de ministerios de finanzas y bancos centrales.

Es importante mencionar que como un efecto de la aprobacin de la Actualizacin Tributaria, las

calificadoras internacionales de riesgo, mejoraron la calificacin del pas, especialmente en el caso de
Standard & Poors que mejor la perspectiva de negativa a estable, principalmente como resultado de la
aprobacin de dicha reforma tributaria y la implantacin de una poltica fiscal consistente con el
objetivo de la sostenibilidad fiscal.

Carga Tributaria, Gasto Pblico y Dficit Fiscal

(Porcentajes del PIB)

Fuente: Direccin de Anlisis Financiero, Ministerio de Finanzas Pblicas.

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4.

Riesgos e impacto en el gasto pblico por las acciones en contra de la

Actualizacin Tributaria

El gasto pblico presupuestado para 2013, muestra un mayor crecimiento con respecto al observado en
2012, explicado por la mejora en la recaudacin tributaria asociada al efecto de la Actualizacin
Tributaria y por la ptima combinacin de financiamiento externo e interno para cubrir la brecha entre
los ingresos y gastos del gobierno.
En efecto, el gasto pblico se estima que tendr un crecimiento interanual de 16.4% para 2013 (no
incluye las amortizaciones de deuda pblica), por arriba del 3.4% observado en 2012, este crecimiento
se traduce en mayor gasto de capital, principalmente en infraestructura vial y social, as como en
desarrollo rural (Municipalidades y Consejos de Desarrollo), este gasto de capital pasa de 3.3% del PIB
en 2012 a 3.5% en 2013.
Entre los principales riesgos que se observan para el ejercicio fiscal 2013, que pueden cambiar los
indicadores fiscales as como la liquidez y solvencia del gobierno, se pueden mencionar:
Recaudacin Incierta
La recaudacin tributaria puede ser afectada negativamente ante la posible presencia de un entorno
econmico internacional adverso, as como posibles inconstitucionalidades a la Ley de Actualizacin
Tributaria. Lo anterior minara fuertemente los ingresos fiscales y la capacidad del Estado para atender
los compromisos en el corto plazo. Los gastos asociados a esta incertidumbre se relacionan con los
aportes constitucionales y otros gastos que son financiados con ingresos tributarios contenidos en la
estimacin del efecto de la Actualizacin Tributaria.

Aportes Constitucionales
Presupuesto Aprobado 2013
(Millones de Quetzales)

Descripcin

Monto

Total

5,598.2

Municipalidades

2,705.0

Universidad de San Carlos

1,350.0

Organismo Judicial

1,080.0

Corte de Constitucionalidad

54.0

Deporte federado y no federado

409.2

Fuente: SICOIN

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Actualizacin Tributaria
Gastos relevantes financiados con ingresos corrientes (tributarios)
Presupuesto Aprobado 2013
(Millones de Quetzales)

Descripcin
Total

Monto
34,207.4

Remuneraciones

15,338.0

Adquisin de Bienes y Servicios

6,306.0

Aportes Institucionales a los sectores pblico, privado y externo

5,734.2

Ministerio Pblico

900.0

Transferencias Condiciondas Salud y Educacin

777.3

Congreso de la Repblica

535.2

Contralora General de Cuentas

253.8

Subsidio al Transporte

245.0

PINFOR

200.7

Otros aportes realizados con ingresos corrientes

2,822.2

Pensiones y Jubilaciones

3,579.1

Servicio de la deuda Pblica

2,563.6

Inversin Fsica

527.2

Otros Gastos

159.4

Fuente: SICOIN

Agenda Legislativa y financiamiento externo

El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013, contiene un
flujo de desembolsos de prstamos externos de Q7,318.4 millones, equivalente a US$903.5 millones,
de los cuales Q3,973.0 millones (54.3% del monto presupuestado) estn pendientes de ser aprobados
por el Congreso de la Repblica. Es importante resaltar que de ellos, Q3,550.0 millones son para
apoyo presupuestario.
La falta de aprobacin de estos prstamos generara un severo problema en la ejecucin y en atender
gastos considerados como ineludibles, por lo que es importante gestionar en el Congreso la aprobacin
de estos prstamos ya que podra causar un problema financiero en el segundo semestre si es que la
colocacin de bonos se realiza en su totalidad en los primeros meses del ao, de no ser as, el efecto se
presentar antes.

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Otros riesgos inherentes a la insuficiencia de recursos

5.

Atencin a desastres naturales

Beneficios de pactos colectivos no considerados en el presupuesto (educacin y salud)
Reconocimiento de compromisos no contabilizados (CIV y FONAPAZ)

Recursos interpuestos ante la Corte de Constitucionalidad

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Actualizacin Tributaria
Seleccin de recursos con acciones de inconstitucionalidad planteadas por el sector privado contra la Ley de
Actualizacin Tributaria y Ley Antievasin II
(Decretos 4-2012 y 10-2012)
Interponente

Sntesis de la accin interpuesta

Cmara
de
Construccin

Se impugnan los artculos 34 y 35 de la Ley

de Actualizacin Tributaria (determinacin
de renta imponible para constructoras y
lotificadoras)

Fase en que se
encuentra
Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

Argumentos del MFP para la Improcedencia de la Accin

En las normas impugnadas se establecen las opciones de mtodos para la
determinacin de la renta imponible de las actividades que realizan
empresas constructoras y que desarrollan lotificaciones, lo cual no vulnera
principios constitucionales.
Los sealamientos que segn medios de comunicacin se hacen, son de
tipo operativo, susceptibles de ser solventados por medio de interpretacin
que realice la Administracin Tributaria.

Cmaras
de
Comercio y del
Agro

Artculos impugnados 21 numeral 28 (no

deduccin de prdidas cambiarias por
revaluaciones); 23 inciso o) (no deducibilidad
de prdidas cambiarias por revaluaciones); 38
(pagos trimestrales); 48, primer prrafo
(obligacin de retener); 84 numeral 3
(ganancias y prdidas de capital); y 157 (base
imponible del IVA en venta de bienes
inmuebles) de la Ley de Actualizacin
Tributaria

Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

La inconstitucionalidad planteada es improcedente, puesto que la no

deducibilidad de prdidas cambiarias por revaluaciones o reexpresiones
no constituyen un costo o gasto necesario para la produccin de la renta;
es la consecuencia de las operaciones que realiza el contribuyente.
Adems, es potestad del Estado el establecer qu deducciones son la
procedentes, tal y como lo hizo el Congreso de la Repblica en las normas
impugnadas, actuando en forma acorde a los principios constitucionales
en materia tributaria.
En relacin a los pagos trimestrales y el plazo que uno de las opciones
para hacer efectivos los mismos, se considera que al tratarse de una
opcin para los contribuyentes, existiendo otras modalidades del pago, no
se violenta ningn principio o norma constitucional.
La obligacin de retener un 7%, incluso a contribuyentes que luego, al
hacer su liquidacin les corresponde una tarifa menor, no es
inconstitucional, puesto que tal retencin es susceptible de posterior
liquidacin. Adems dicha norma encuentra su fundamento en la propia
seguridad y certeza jurdicas, conforme las cuales los contribuyentes
cuentan con reglas claras.
El rgimen de ganancias y prdidas de capital y su afectacin al impuesto
sobre la renta fue establecido conforme los principios constitucionales en
materia tributaria y establece con certeza los alcances tributarios de dichas
actividades de los contribuyentes.

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Actualizacin Tributaria
Interponente

Sntesis de la accin interpuesta

Fase en que se
encuentra

Argumentos del MFP para la Improcedencia de la Accin

La base imponible para la segunda y posteriores ventas de bienes
inmuebles, la norma impugnada es clara y no deja lugar a dudas sobre sus
alcances.

Cmaras
de
Comercio y del
Agro

Artculos impugnados 17 (obligaciones del

rgimen de pequeo contribuyente); 42
(cierre temporal); 47 (Cobro de saldos
deudores del sistema de cuenta corriente); 49
(requisitos de inscripcin de contribuyentes);
y, 50 (cierre administrativo preventivo) del
Decreto 4-2012 del Congreso de la
Repblica.

Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

Se considera que la accin debe declararse sin lugar, por las siguientes
razones:
El artculo 17, prrafo 4, no es inconstitucional porque el rgimen de
pequeo contribuyente es un rgimen monotributo, pues nicamente paga
el 5% sobre sus ingresos facturados y no tiene ms obligaciones de
impuestos directos, como el ISR, por lo que dicho artculo soluciona el
perjuicio fiscal que se causaba al pagar el 5% el pequeo contribuyente,
mientras el receptor de la factura de ste reclamaba al fisco un 12% (un
7% ms).
Artculo 42 prrafo noveno, respecto a sustituir el cierre temporal por una
multa pecuniaria, es una opcin que el infractor puede solicitar y por ende
no violenta principio o norma constitucional alguna, ya que la sancin es
el cierre temporal y con el artculo impugnado slo se le da una opcin al
contribuyente, lo que permite que el ste no se vea perjudicado con el
cierre.
El artculo 47, que adiciona un artculo 99 A al Cdigo Tributario, no
violenta el debido proceso o derecho de defensa del contribuyente pues se
le permite pronunciarse sobre el saldo de la cuenta corriente que es a
favor del fisco. Adems, es prctica comn que se acude a demandar con
la informacin contable del acreedor y ya es en el proceso donde el
demandado se puede defender.
El artculo 49 referente al cese temporal, no violenta norma constitucional
alguna pues lo que pretende es que sea el contribuyente quien solicite la
suspensin o que la SAT le notifique tal cese, pudiendo el contribuyente
manifestarse mediante el procedimiento ordinario si no est de acuerdo.
El artculo 50 que regula el cierre administrativo, no violenta el debido
proceso o derecho de defensa porque el contribuyente puede defenderse
en la audiencia que se le concede, que por ser especfica, debe probar lo
contrario a lo establecido por SAT.

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Sntesis de la accin interpuesta

Cmaras
de
Comercio y del
Agro

Artculos impugnados: 5 (presuncin de

onerosidad) y 21, numerales 5 (deduccin del
aguinaldo y bono 14) y 9 (deduccin del
50% de lo que se invierta en vivienda,
escuelas, salud, etc. para los trabajadores) de
la ley de Actualizacin Tributaria

Fase en que se
encuentra
Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

Argumentos del MFP para la Improcedencia de la Accin

Los artculos impugnados no atentan con el orden constitucional debido a
que las regulaciones que contienen atienden los principios
constitucionales.
La presuncin de onerosidad slo es una presuncin legal que admite
prueba en contrario, con lo que no vulnera el derecho de defensa y el
debido proceso.
Respecto a los costos y gastos deducibles, es potestad del Estado
establecer las deducciones que conforme su poltica fiscal considere
oportunas. Las mismas son razonables y al estar las reglas claras en
forma previa, no se vulnera ninguna norma constitucional. Las
limitaciones existentes a los costos y gastos deducibles se justifican y se
compensan con las reducciones de los tipos impositivos que contiene el
nuevo ISR.

Cmaras
de
Comercio y del
Agro

Artculos impugnados: 7 (base de clculo del

debido fiscal) y 38 (solvencia fiscal) del
Decreto 4-2012 del Congreso de la Repblica

Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

La accin es improcedente, pues en el art. 7 slo se faculta a la SAT a

determinar la base de clculo del dbito fiscal, sobre base cierta de la
informacin que el mismo contribuyente proporciona o de otro, con la
salvedad que toda presuncin conlleva, que es la de poder probar lo
contrario, por lo que dicha norma no violenta los principios
constitucionales. Adems existe el reconocimiento como en todo acto
administrativo la garanta constitucional del debido proceso y derecho de
defensa para el contribuyente que considere que lo establecido por SAT
no es procedente.
Con respecto a la solvencia fiscal, no se vulnera ningn principio
constitucional, pues nicamente se regula la obligacin de presentar
solvencia fiscal que respalda el estar al da en sus obligaciones formales
que no significa el pago de impuestos. Respecto a tener un adeudo
tributario reclamado en proceso econmico coactivo por SAT, debe pagar
el mismo para estar solvente fiscalmente, por lo que dicha norma no
violenta principio o norma constitucional alguna.

Cmaras
de
Comercio y del
Agro

Artculos impugnados: 4 numeral 2.b (que las

pensiones, jubilaciones y montepos son renta
de fuente guatemalteca); 156 (base imponible
y tarifas por enajenacin de vehculos IVA); y, 171 (base imponible del Impuesto de

Pendiente resolver
si se suspende o no
provisionalmente y
conferir audiencias

Se estima que la accin intentada debe ser declarada sin lugar, puesto que:
El hecho que las pensiones, jubilaciones y montepos sean parte de la
renta de fuente guatemalteca, no las incluye automticamente como rentas
afectas al impuesto sobre la renta, puesto que las mismas no estn

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Interponente

Sntesis de la accin interpuesta

Fase en que se
encuentra

Timbres Fiscales para segunda o posteriores

ventas de inmuebles) de la Ley de
Actualizacin Tributaria

Argumentos del MFP para la Improcedencia de la Accin

incluidas como hecho generador.
Respecto a la base imponible y tarifas por enajenacin de vehculos, las
mismas son acordes al principio de progresividad y, principalmente, a la
capacidad de pago del contribuyente que cuenta con los recursos para
adquirir un vehculo.
La base imponible para la segunda y posteriores ventas de bienes
inmuebles, la norma impugnada es clara y no deja lugar a dudas sobre sus
alcances.

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