Revista Cepal

REVISTA
dela
CEPAL
NUMERO 56
AGOSTO 1 9 9 5
S A N T I A G O DE C H I L E
ANBAL PINTO
Director
EUGENIO
LAHERA
Secretario Tcnico
NACIONES
UNIDAS
REVISTA
DE
LA
CEPAL
56
S U M A R I O
Democracia y desarrollo
Fernando H. Cardoso
Es posible crecer con equidad?
13
Joseph Ramos
Estabilidad y estructura: Interacciones en el crecimiento econmico
25
Jos Mara Fanelli y Roberto Frenkel
Reforma a los sistemas de pensiones en Amrica Latina
43
Andras Uthoff
Tendencias econmicas en China: significado para el comercio con

Amrica Latina y el Caribe
59
Mikio Kuwayama
El intercambio econmico entre Amrica Latina y las

economas dinmicas de Asia
83
Ronald Sprout
La relacin econmica entre la Amrica Latina y la Unin Europea
97
Roberto Smith Perera
Nuevas implicaciones de las reglas de origen
111
Eduardo Gitli
Globalizacin y reestructuracin energtica en Amrica Latina
125
Fernando Snchez Albavera
El caleidoscopio de la competitividad
137
Geraldo Millier
La privatizacin de los servicios pblicos del agua
149
Miguel Solanes
Cunto se puede gastar en educacin?
163
Guillermo Labarca
Mujeres y migrantes: desigualdades en el

mercado laboral de Santiago de Chile
179
Ivonne Szasz
Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL
AGOSTO
1995
191
REVISTA
DE
LA
CEPAL
56
Cunto se
puede gastar
en educacin?
Guillermo Labarca
Consultor,
Los sistemas educativos de Amrica Latina emplean una tec-
Divisin de Desarrollo
Productivo y Empresarial,
CEPAL
nologa adoptada de la que generaron los pases actualmente

ms industrializados. Esta tecnologa hace uso intensivo del
trabajo, concentrando el gasto en los salarios del personal docente y administrativo, y su utilizacin eficiente tal como se
la aplica en los pases industrializados conlleva un elevado
gasto por alumno. Siguiendo recomendaciones de organismos
internacionales, muchos gobiernos de la regin han manifestado la intencin de aumentar el gasto actual en educacin a
entre 6% y 8% del producto interno bruto. Pero en los pases
de Amrica Latina los recursos necesarios para lograr un sistema eficiente de cobertura universal superan con mucho esta
cifra. La educacin pblica no tiene mecanismos para acceder
a recursos suficientes; slo las escuelas privadas que reciben
apoyo financiero de las familias de los estudiantes estn en
condiciones de emplear adecuadamente las tecnologas sealadas. Para resolver el problema educativo en la regin es necesario elaborar una poltica que incentive el desarrollo de tecnologas educativas ms eficientes, en general con uso ms
intensivo de capital, tomando como punto de partida las experiencias exitosas de la regin.
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163
164
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1995
I
Introduccin
Pocas veces en la historia de los sistemas educativos
en Amrica Latina ha habido tanta coincidencia entre
los distintos actores sociales sobre lo que es y lo que
idealmente debiera ser la educacin escolar. Gobiernos, educadores, acadmicos, empresarios, trabajadores, iglesias, agrupaciones culturales y otras atribuyen
objetivos similares a la educacin y lo hacen en un
lenguaje muy parecido. La mayora de los anlisis
muestran una expansin de la cobertura educativa, en
todos sus niveles, junto con una declinante calidad de
la enseanza. Se verifica adems que la educacin
formal no responde adecuadamente a las demandas
presentes y futuras del aparato productivo y que no
contribuye considerablemente a mejorar la equidad
social. Los anlisis coinciden tambin al identificar
cules son los ms importantes desafos a que se ve
enfrentada la educacin.
Entre ellos, dos se mencionan recurrentemente:
mejorar la calidad, con las necesarias adecuaciones
curriculares y didcticas a los avances de la ciencia,
la tecnologa y la pedagoga; establecer una relacin
msfluidacon el mercado del trabajo y con los niveles superiores de la educacin, incluyendo aqu la
incorporacin de las principales transformaciones tcnicas actuales y las que es razonable esperar que ocurran en el futuro prximo; crear condiciones educativas que contribuyan a transformar las estructuras
productivas de la regin y amplen la equidad social;
privilegiar una enseanza centrada en el desarrollo de
las habilidades de los individuos, abandonando pedagogas orientadas principalmente a la adquisicin de
conocimientos; formar valores y principios ticos que
ayuden a lograr un buen desempeo en los diferentes
mbitos de la vida social, y dar acceso universal a los
cdigos de la modernidad, lo que obliga, entre otras
cosas, a mejorar la enseanza de las ciencias y la
tecnologa (CEPAL, 1990).
Tambin se observan ciertas coincidencias acerca de cules son las estrategias ms apropiadas para
D Las observaciones y comentarios que hicieron Joseph Ramos y

Jorge Katz a una primera versin de este trabajo permitieron a este
autor precisar conceptos, afinar argumentos y organizar mejor la
informacin. Toda imprecisin o confusin que an quede es de su
exclusiva responsabilidad.
enfrentar estos desafos, o al menos de cules son

las condiciones que los pases deben reunir para avanzar hacia los objetivos propuestos. Las que parecen
concitar ms atencin son: la descentralizacin del
sistema educativo y una mayor autonoma curricular
y de gestin de los establecimientos; una regulacin
que permita coordinar las distintas unidades del sistema de educacin entre s y con el entorno econmico, social y poltico; polticas de consenso entre
todos los sectores involucrados, y acceso universal a
la educacin media o secundaria, en el supuesto de
que la primaria ha alcanzado ya cobertura universal
(CEPAL, 1990).
Pero, como es sabido, no basta con coincidir
en los principios y en los pasos que han de darse
para que las polticas sean eficaces. En la formulacin y aplicacin de estrategias se advierten rigideces debidas generalmente a contradicciones con polticas macroeconmicas y de equilibrio fiscal; a
carencias infraestructurales de los sistemas de educacin; a escasez de recursos humanos calificados,
especialmente en la educacin tcnica y profesional; a demandas, bien o mal fundadas, de los sindicatos de maestros; al desconocimiento de las tecnologas educativas ms apropiadas; a un apoyo
muy tmido de instituciones sociales, entre otras
las empresas, cuando ste es necesario para implementar determinados planes; y a la ausencia de un
entorno cultural apropiado.
Pero el obstculo ms importante y sta constituye la afirmacin central del presente artculo es
la imposibilidad de aplicar los modelos educativos
implcitos o explcitos en las propuestas de mejoramiento de la calidad de la educacin latinoamericana,
por las restriccionesfinancierasy culturales que impone el entorno.
Para fundamentar esta afirmacin se describirn
los modelos educativos y la tecnologa implcita en
ellos; enseguida se mostrar la distribucin del gasto
en educacin en pases industrializados y en Amrica
Latina; se examinar la manera en que este modelo
educativo se aplica en la regin; se sugerirn algunas
opciones tecnolgicas para la educacin, y se expondrn sus efectos en la poltica educativa.
CUANTO SE PUEDE GASTAR EN EDUCACIN? GUILLERMO LABARCA
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DE
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1995
165
II
Los modelos de referencia
Los modelos educativos de la regin estn inspirados
por el Liceo francs, el Gimnasio alemn y las escuelas "comprensivas" de Estados Unidos, Sucia o
Inglaterra, que en mayor o menor medida han venido
inspirando los sistemas educativos regionales por lo
menos desde inicios de este siglo. Las escuelas primarias tambin han sufrido esa influencia, siendo en
muchos casos una versin diluida de la escuela secundaria. Tales modelos han contribuido a determinar los objetivos de las escuelas, los contenidos de la
enseanza y la tecnologa educativa empleada en las
modalidades de educacin general. Tambin la nocin de diferenciacin entre la educacin general cientfica humanista y la educacin tcnica proviene de
los mismos modelos organizativos y pedaggicos que
se han impuesto en Amrica Latina. No se desconoce
aqu que en la regin lo que ha habido son adaptaciones locales, pero stas no han sido tan profundas como
para cambiar las dimensiones esenciales de los modelos (MECE 1.2, 1993).
Las reformas educativas que se proponen y en
parte se llevan a cabo hoy en Amrica Latina corresponden a adaptaciones de esos modelos a las
necesidades econmicas y sociales de hoy. Este proceso ya se ha efectuado, o se est efectuando, en
muchos de los pases industrializados, casi siempre
siguiendo los principios organizativos y las tecnologas pedaggicas del modelo original. Chile, Colombia, Jamaica y Mxico, entre otros, han emprendido
reformas educativas con estas caractersticas.
Desde el ngulo de la tecnologa educativa
preocupacin central de este artculo, los sistemas
educativos que sirven de modelo a la regin estn
articulados en torno al libro como medio didctico,
y a la ciencia positiva como contenido y mtodo
curriculares. Las bases tecnolgicas de estos sistemas fueron establecidas a principios del siglo xix en
Europa, y atribuyeron funciones especficas a los
docentes y al material de enseanza. El modelo educativo norteamericano la escuela comprensiva, que
posteriormente fue adoptada con modificaciones mayores o menores en el Reino Unido, Japn y los
pases escandinavos, si bien altera aspectos de la
estructura de los sistemas educativos secundarios,
no introduce modificaciones esenciales en la tecno-
loga educativa de los sistemas europeos (Johnson y

Packer, 1987).
Los libros suponen la existencia de un determinado contexto cultural y de una serie de instituciones
que, directa o indirectamente, apoyan la labor de la
escuela. Entre otras hay que mencionar las bibliotecas escolares, comunales o de barrio que ponen los
libros al alcance de los estudiantes; los museos de
arte, tecnolgicos o cientficos en las ciudades, que
complementan e ilustran conceptos e informaciones
aprendidos en la sala de clases; una prensa escrita o
televisiva con referencias y anlisis que plantean problemas y entregan informaciones, las que posteriormente pueden ser integradas a la prctica escolar; y
en algunos casos, en especial en Alemania y tmidamente en otros pases, una relacin con el mundo
productivo que facilita la tarea de las escuelas tcnicas y profesionales (Johnson y Lundvall, 1988).
El libro, en estas diferentes modalidades educativas, es el depositario del conocimiento y cada docente un iniciador y comentarista de las disciplinas
cientficas particulares. El docente es por lo tanto el
otro componente esencial de la "tecnologa educativa" ' de estos sistemas escolares; se distingue ms
por su especialidad en alguna de las reas del conocimiento que por sus dotes pedaggicas; su papel en la
difusin del conocimiento es, entre otros, el de ayudar a los estudiantes a delimitar el campo disciplinario y a organizar la informacin pertinente; iniciar y
orientar a los estudiantes en el proceso de bsqueda
de informacin, e informarles sobre los avances de la
ciencia. En esta tecnologa educativa el conocimiento
est depositado en textos, pero es activado por el docente, es decir, por un recurso humano altamente especializado y calificado. El docente debe tener conocimientos disciplinarios avanzados y capacidad de
responder a interrogantes y dudas de los estudiantes,
y debe organizar su trabajo de manera que le permita
generar incentivos que estructuren la actividad de los
escolares, y seguir y evaluar los avances de stos.
Las labores del docente se distribuyen entre ho1
Tecnologa en el sentido de combinacin de recursos materiales

y humanos. En la educacin el recurso humano decisivo para cualquier clculo econmico es el docente.
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ras de clase efectivas, lectura y preparacin de las

clases, atencin individual de los estudiantes, control
y correccin de exmenes y pruebas, y trabajo administrativo y de gestin del establecimiento. El tiempo
dedicado a cada una de estas tareas flucta en los
distintos sistemas educativos nacionales, pero en promedio dedica a clases entre 35 y 50% del tiempo
de trabajo; entre 20 y 33% a la preparacin de clases,
la lectura para mantenerse al da en los avances de
la pedagoga y de las disciplinas cientficas, la correccin de pruebas y la atencin dealumnos,y el
tiempo restante a tareas administrativas, de perfeccionamiento y otras.
Originalmente, esta forma de organizar la educacin en el siglo xix en Europa y XX en Estados Unidos y Japn apuntaba a proveer a la sociedad de lderes y funcionarios pblicos de alta
categora. Despus de la segunda guerra mundial
se ampli la cobertura del sistema educativo en
esos pases para acompaar los procesos de democratizacin y de reorganizacin productiva. Esto elev considerablemente el gasto en educacin. En
promedio, entre 1950 y 1960 el porcentaje del PIB
que los pases de la Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE) destinaron a educacin subi del 3 al 5% y en torno a estas cifras
se ha movido en los aos posteriores. La casi totalidad de este gasto se hizo y se sigue haciendo con
fondos pblicos (OCDE, 1992).
En las ltimas dcadas se ha modificado el papel
de la educacin en estas sociedades, planteando nuevos problemas y generando movimientos de reforma
educativa casi permanentes. Algunas de estas modificaciones, especialmente las que vinculan ms estrechamente el mundo del trabajo con el de la educacin, han sido conocidas en la regin, y se intenta
aplicarlas. El sistema dual alemn ha sido el que probablemente ha llamado ms poderosamente la atencin, entre otras cosas porque modifica tanto el papel
y la funcin del docente, como su relacin con el
conocimiento y el proceso para su formacin y perfeccionamiento. Esta innovacin permanece restringida a escuelas tcnico-profesionales.
En las otras modalidades sigue predominando,
de hecho o como referencia, la tecnologa educativa
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1995
clsica, a pesar de las modificaciones pedaggicas y

de gestin de las escuelas. La "funcin de produccin
educativa", es decir la combinacin de recursos humanos y materiales usados para proveer de servicio
educativo a la poblacin, no es en esencia diferente
de la que se implant en el siglo xix e inicios del xx
en los pases industrializados. Aun cuando ha habido
modificaciones pedaggicas y didcticas en la educacin escolar, desde un punto de vista econmico no
ha habido progreso tcnico. Ms an, se puede afirmar que los sistemas educativos tienden a ser cada
vez ms ineficientes, ya que las sustituciones de insumos para escolarizar a cada individuo no han disminuido los costos para obtener un resultado comparable, sino que los han aumentado.
En el grfico 1 se muestra la funcin de produccin de las modalidades ms habituales de la educacin. Sobre el segmento AB de la curva E se sitan
las combinaciones existentes. Todas ellas hacen uso
intensivo de trabajo (T). Las combinaciones ms a la
izquierda de C (con uso ms intensivo de capital) son
slo tericas, no tienen expresiones reales. Algunas
de las innovaciones introducidas en los aos setenta y
ochenta desplazan la curva hacia E' y son entonces
ms ineficientes; adems, se mantienen en el segmento A'B'. El problema econmico es encontrar una
curva que se desplace hacia E".
GRFICO 1
Funcin de produccin de la educacin en sus

modalidades ms habituales
( C
l cA
V B\ ^ _
X.
B"\^
l
Fuente: Elaboracin propia.
"-4A
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LA
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167
1995
III
El gasto en la educacin escolar
La aplicacin de estas tecnologas est asociada a
determinados costos. En los pases industrializados
estos costos son los que se indican en el cuadro 1.
El gasto real por alumno refleja mejor los costos

de los servicios educacionales que otros indicadores
que se usan habitualmente, como la proporcin del
OCDE: Gasto pblico anual en educacin en algunos pases

(Promedio en 1970-1988)
Como % del
PIB (nominal)
Australia
Canad
Estados Unidos
Francia
Alemania
Italia
Japn
Pases Bajos
Sucia
Noruega
Reino Unido
Por alumno,
nominal
(dlares)
5.4
6.9
4.6
5.6 a
4.1
5.0
4.7
6.6
7.0
5.6
4.9
2 693
4 013
3 520
2 254
2 039
1783
2 344
2 567
4 197
3 657
1758
Por alumno,
real
(dlares)
Por alumno,
nominal,
(% del PIB per
capita)
3 431
4106
3 418
2 651
2 230
3 284
2 324
3 158
4 358
3 751
2463
25.4
30.5
21.2
20.0
23.9
21.4
29.5
34.8
26.1
21.9
Fuente: Datos de OCDE, 1992.

a
Porcentaje del PIB real.
producto destinada a educacin. El gasto real tiene en

cuenta las situaciones nacionales en lo que se refiere
al poder comprador de educacin. Las diferencias entre pases sealadas en el cuadro 1 se deben en parte
a diferencias salariales de los docentes (ms altos en
Sucia y en los Pases Bajos) y del personal administrativo (Estados Unidos) y a una mejor relacin costo-eficacia (Japn). Pero en todos los casos los medios didcticos, la manera de conservar y transmitir
el conocimiento y la relacin entre docente y medios
didcticos es muy similar. Esto refleja distintas formas de aplicacin de la tecnologa, cuyos costos estn afectados por condiciones locales.
Algunos organismos internacionales que se ban
ocupado del tema, entre ellos el Banco Mundial, la
CEPAL y la UNESCO, han sugerido que el gasto en
educacin en los pases en desarrollo se acerque a los
niveles de gasto de los pases industrializados. En
trminos agregados, esto significara llegar a alrededor de 6% del producto.
El cuadro 2, que recoge cifras de algunos pases
de la regin, muestra un gasto en educacin que, salvo en Panam y Jamaica, est lejos de las recomendaciones de los organismos internacionales. El nivel de
los recursos destinados a educacin se refleja, en primer lugar, en el gasto por estudiante, que en la regin
es alrededor de diez veces menor que en los pases
industrializados. Esta diferencia no se explica slo
por el nivel de desarrollo, sino tambin porque los
pases de la regin gastan una proporcin menor del
producto en educacin, y sobre todo, porque reducen
los costos por diversos procedimientos.
Llama la atencin tambin la distribucin del
gasto, que en la mayora de los pases incluidos se
concentra en el gasto corriente; slo Jamaica y Mxico destinan una cantidad de recursos importantes a
capital. Esta manera de distribuir los recursos contribuye a definir la manera de aplicar esta tecnologa
educativa en la regin.
La tecnologa educativa a que nos estamos refiriendo, cualquiera sea el pas en que se la aplique,
hace uso muy intensivo de mano de obra calificada.
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1995
Amrica Latina y el Caribe (12 pases): Gasto en educacin, 1990

Total, como
% del PIB
Argentina
Bolivia
Brasil (1988)
Chile
Colombia (1989)
Costa Rica
Ecuador
Hait
Jamaica
Mxico
Panam
Per (1987)
Gasto corriente como % del

gasto total
% del gasto
corriente en
educacin
secundaria
Gasto por alumno

secundario,
nominal
(dlares del
ao)
96.0
99.5
44.9
13.5
7.2
17.3
27.6
17.1
32.0
19.1
33.2
29.2
23.3
20.4
349.20
61.70
248.40
177.30
126.80
317.30
100.30
57.50
251.20
257.30
295.90
187.00
1.5
2.4
3.9
3.4
2.9
4.6
2.7
1.8
5.9
4.1
5.7
3.5
97.5
95.2
96.6
94.7
99.9
86.7
61.2
97.3
94.6
Fuente: UNESCO, 1994.
Casi todos los pases cuyos sistemas educativos tienen

esta caracterstica gastan ms del 60% de los recursos
pblicos destinados a educacin en salarios. Algunos,
como Alemania, Canad, Francia, el Reino Unido y la
Repblica de Corea, gastan en este rubro ms del 70%;
otros, entre los que se encuentran Argentina, Blgica,
Chile y Costa Rica, gastan ms del 80%, y pases como
Bolivia y Colombia, ms del 90%.
El gasto en capital es de 5% o menos del gasto
total en los pases de la regin, salvo en Jamaica y
Mxico, que destinan a inversiones 13.3 y 38.8% del
gasto (UNESCO, 1993). En los pases de la OCDE el
gasto tiene habitualmente un componente mayor de
capital (alrededor del 10% del gasto total en educacin en los aos noventa).
Los datos agregados del gasto en educacin (corriente y de capital) no reflejan claramente las diferencias entre los pases industrializados y los de Amrica
Latina. Si bien en los pases de la OCDE la tasa de
crecimiento del gasto corriente ha sido mayor que la
del gasto de capital a partir de 1970, ese crecimiento se
bas en inversiones ya realizadas en el perodo anterior. La participacin de las inversiones de capital ha
disminuido en Australia de 19.3 a 7.2%, en Austria de
20.0 a 8.5%, en Alemania de 20.8 a 7.5%, en Holanda
de 18.0 a 5.9%, en Noruega de 16.1 a 6.5%, en Suiza
de 22.1 a 10.5%, etc. (OCDE, 1992). La elasticidad del
crecimiento del gasto corriente respecto del gasto total
en educacin es mayor que uno en los aos setenta y
ochenta. La participacin de las inversiones de capital

subi posteriormente en los noventa, llegando al 10%
del gasto pblico en educacin.
Estas variaciones reflejan coyunturas polticas y
sociales de los pases de la OCDE que asocian el crecimiento del gasto corriente con la expansin de la
matrcula del sistema y no con cambios importantes
en las tecnologas educativas empleadas. El gran gasto en edifcios y material de enseanza (bibliotecas,
laboratorios, etc.) ya se realiz en los aos sesenta y
principios de los setenta. Ahora se trata sobre todo
salvo probablemente en el Reino Unido (excluida Escocia), Australia y los pases escandinavos de perfeccionamientos de modalidades ya establecidas. Por
lo dems, las innovaciones pedaggicas ms importantes (es decir, las distintas formas de escuelas comprensivas), no operan con tecnologas pedaggicas radicalmente diferentes. Son innovaciones curriculares
y estructurales que no alteran esencialmente la relacin entre los medios didcticos y el docente, aun
cuando permitan aumentar la cantidad de estudiantes
por docente al suprimir la diferenciacin entre distintas modalidades escolares.
En Amrica Latina, en cambio, ha habido una
falta crnica de inversin en infraestructura fsica y
material de enseanza. Esta situacin, que se ha venido arrastrando en las ltimas dcadas, ha permitido
operar con costos ms bajos, pero con deterioro de la
calidad de los servicios educativos pblicos.
REVISTA
DE
LA
CEPAL
56 A G O S T O
169
1995
IV
Las adaptaciones del modelo
a la realidad de Amrica Latina
Las grandes diferencias entre los pases industrializados y los de Amrica Latina resultan de una "adaptacin tecnolgica" que se hace en algunos pases de la
regin. Esta consiste en una utilizacin casi exclusiva
del tiempo de trabajo del docente en hacer clases, suprimiendo o disminuyendo al mnimo los tiempos para
leer, preparar clases, atender a estudiantes, etc. Como
resultado, los sistemas educativos terminan aplicando
tecnologas que son ms cercanas a las de antes del
uso generalizado del libro impreso, vale decir, al tipo
de escuela organizada en los conventos medievales. En
ella el docente es el depositario del conocimiento, y la
tcnica ms usada para la difusin de conceptos e informacin es el dictado. El docente es un reproductor
y, a veces un comentarista, de sentencias cuyo aprendizaje memorstico es el objetivo de la prctica escolar
para los estudiantes. El control de conocimientos se
realiza sobre los dictados del docente, y los libros, sin
desaparecer, no tienen un papel relevante.
Detrs de esta adaptacin hay, sobre todo, razones econmicas. En cuarenta horas de clases semanales un docente puede hacer alrededor de 2.5 veces ms
lecciones que en las escuelas que originaron el modelo. A esto se agrega que los cursos son ms grandes,
sin que eso genere entrabamientos: como esta manera
de ensear no estimula la participacin estudiantil, importa menos la cantidad de escolares en la sala de clases.
Disminuye as la relacin docente/estudiante y por lo
tanto mejora la relacin costo/efectividad (medida en
horas de clase impartida por alumno), lo que no significa necesariamente una educacin de mejor calidad.
Al observar la relacin estudiante/docente en diferentes pases afinesde los aos ochenta (cuadro 3),
vemos que los pases industrializados con sistemas
educativos de estructura organizativa clsica, es decir, con modalidades diferenciadas, mostraban en general un nmero menor de escolares por docente que
aqullos en los que las escuelas comprensivas eran
las ms numerosas, y tambin menor que en los pases de Amrica Latina y el Caribe.2
2
Estas cifras entregan slo una aproximacin porque estn contabilizados todos los docentes, cualquiera sea la extensin de su
jornada de trabajo, haciendo equivalentes a los que trabajan 40
Diversas regiones: Nmero de alumnos por

docente en la educacin secundaria, a fines de
los aos ochenta
En la educacin
secundaria
total
En la educacin
vocacional
Sistemas escolares con

diferentes modalidades
(escuela clsica)
Blgica (1987)
Austria (1989)
Rep. Dem. Alemana (1988)
Italia (1989)
Checoslovaquia (1989)
Francia (1989)
Alemania, Rep. Federal de (1988)
7.03
8.45
8.96
9.18
9.86
12.42
14.02
9.00
6.75
9.13
7.93
17.24
22.26
Australia (1990)
Estados Unidos (1986)
Japn (1989)
Singapur(1980)
Repblica de Corea (1990)
12.60
13.35
17.10
19.45
25.23
9.18
21.95
Amrica Latina y el Caribe

Ecuador(1987)
Brasil (1989)
Mxico (1990)
Venezuela (1988)
Panam (1988)
Colombia (1989)
Per (1990)
Bolivia (1989)
Jamaica (1988)
14.41
14.42
16.66
17.27
19.41
19.88
20.92
21.68
26.20
Sistemas escolares con

escuelas comprensivas
15.49
13.62
18.06
18.00
16.49
Fuente: Elaborado con datos de CEPAL, 1993.
Slo la ex Repblica Federal de Alemania y

Francia exhiban una relacin entre alumnos y docente que los asemejaba a pases como Brasil o Ecuador. Esto se explica, en el caso de la educacin vocacional alemana, por las caractersticas especiales
de la escuela dual, que divide la enseanza entre
horas semanales con los que slo trabajan pocas horas. En los
pases en los que son ms habituales los contratos de jornada parcial, la cantidad de docentes est abultada en relacin al nmero de
estudiantes.
170
REVISTA
DE
LA
CEPAL
docentes en las escuelas y trabajadores-tutores en

las industrias, aumentando as la cantidad de estudiantes que atiende cada docente en las escuelas.
Adems, el peso de la educacin vocacional en ambos pases es considerable, lo que afecta la relacin
total entre escolares y docente indicada en la primera columna del cuadro 3. En ambos pases europeos
la relacin alumnos/ docente en la educacin secundaria, excluida la vocacional, era de 11.3. En la ex
Repblica Democrtica Alemana era de 10.1, en Italia de 9.20 y en Austria de 8.27. Por otra parte, hay
que tener en cuenta que en todos los pases europeos
con sistemas de educacin secundaria general muy
diferenciados se advierten disparidades cualitativas
entre las distintas orientaciones; aquellas que preparan para la educacin superior tienen una relacin
alumnos/docente ms favorable que las escuelas terminales.
Entre las modificaciones que se han introducido
en Amrica Latina para adaptar las tecnologas educativas y reducir costos se halla precisamente la de la
relacin alumnos/docente. Otra adaptacin importante
ha sido la de disminuir las horas de clase por alumno.
As, en la regin los estudiantes asisten en las escuelas
pblicas a entre 700 y 900 horas de clase al ao, mientras que en Europa esta cifra se sita cerca de las 1200
horas anuales y en la Repblica de Corea y Japn se
aproxima a las 1400. En numerosas publicaciones aparecidas en pases de la OCDE, en especial Estados Uni-
56 A G O S T O
1995
dos, se estima necesario que los pases industrializados

alcancen la cifra de Japn para superar las deficiencias
que se observan en sus sistemas educativos.
Todas las adaptaciones que se efectan en Amrica Latina van unidas a bajos salarios para los docentes. Si se acepta que hay una correspondencia entre el nivel del salario y la calidad tcnica del
asalariado y, por lo tanto, que los salarios ms altos
atraen a los profesionales ms competentes, el sistema de educacin latinoamericano estara empleando
un personal de calidad inferior sin posibilidades reales de mejorar su calificacin mediante capacitaciones posteriores o estmulos al perfeccionamiento. De
existir tales estmulos, ellos no se aprovechan efectivamente porque el peso de la labor propiamente docente no deja a ese personal el tiempo necesario.
El problema de la calidad es crucial en la actividad educativa. Los pases industrializados la buscan
mediante la formacin bsica de los maestros y posteriores perodos de capacitacin y de actualizacin
de conocimientos. Tanto la formacin bsica como la
capacitacin posterior son componentes importantes
de este modelo pedaggico.
Aun cuando no se dispone de mediciones similares para la educacin secundaria, hay elementos para
suponer que la brecha entre los pases ms eficientes
y los menos eficientes se agranda considerablemente,
y que esto afecta especialmente a Estados Unidos y
los pases latinoamericanos.
V
El modelo educativo en las condiciones locales
Las polticas educativas de varios pases de la regin
apuntan a redefinir el modelo educativo y al mismo
tiempo corregir los efectos adversos de la situacin
actual sobre el proceso de aprendizaje. La necesidad
de hacerlo se ha planteado con ms frecuencia por
razones externas a la educacin, entre otras, por la
imposibilidad de que las escuelas respondan adecuadamente a la demanda presente de recursos humanos
y a la previsible en el futuro prximo, y tambin por
la demanda de cambios en los sistemas de educacin
generada por las exigencias crecientes de equidad y
democratizacin (MECE 1.2, 1993).
Cabe preguntarse en este momento si es posible
estructurar nuevos sistemas educativos o mejorar los
existentes para que puedan responder a lo que se es-
pera de ellos, aplicando tecnologas pedaggicas inspiradas en la escuela clsica y con un nivel de gasto
del 6 1% del producto. La pregunta es importante,
por cuanto la demanda de educacin es muy elstica
y tiende a aumentar ms rpidamente que la oferta,
afectando de inmediato la calidad del servicio. Adems, dadas las caractersticas del "bien educacin",
que es a la vez un producto de consumo y una inversin, su demanda no est regulada por los mecanismos de mercado. Es decir, las variaciones de los precios que pagan los usuarios de la educacin no van a
afectar directamente la demanda total, si ellos tienen
la posibilidad de acceder a este bien sin costo o con
un costo muy bajo (educacin pblica).
Por lo dems, los incrementos del gasto en edu-
REVISTA
DE
LA
CEPAL
cacin no siempre mejoran la calidad de los servicios

educativos. Trabajos antiguos de Coleman (1966) y
de Jencks (1972) sobre la efectividad de estos incrementos mostraron que el gasto marginal en material
escolar e infraestructura tiene una escasa relacin con
el logro escolar. Investigaciones posteriores en los
pases de la OCDE sobre las funciones de produccin
educativa concluyeron que no hay una relacin sistemtica entre el gasto en educacin y el rendimiento
de los estudiantes (OCDE, 1992). En los pases industrializados algunos autores han planteado serias dudas sobre si los aumentos adicionales del gasto y
en qu medida son la mejor manera de elevar la
efectividad de las escuelas.3
Para definir la o las modalidades educativas ms
apropiadas para la regin es preciso determinar en
primer lugar la estructura de costos mnima de la
tecnologa educativa que sirve de referencia, y en segundo lugar, compararla con el gasto que los diferentes pases estn en condiciones y en disposicin de
hacer. No se pretende sugerir con esto que las consideraciones presupuestarias son las nicas que deben
tomarse en cuenta al formular polticas, sino slo que
es preciso tenerlas en cuenta.
Los pases industrializados aplican distintas versiones del mismo modelo. Cada uno de ellos ha hecho sus propias adaptaciones. Japn y el Reino Unido
gastan mucho menos, en trminos reales, que Canad
o Sucia. La Repblica de Corea tiene una relacin
alumnos/docente ms parecida a la de Jamaica o Bolivia, y Japn a la de Mxico o Venezuela. Sin embargo, la calidad de la educacin es muy superior en
los pases asiticos que en los latinoamericanos y,
segn indicadores de rendimiento, que en los europeos y en Estados Unidos. La cuestin estriba en saber cules son los lmites de la adaptacin tecnolgica, es decir, hasta dnde se puede modificar el modelo
sin que el producto (la educacin) pierda calidad (Duran-Drouhin, 1993; Ferreyra, 1993).
Las distintas variaciones del modelo educativo
se pueden clasificar en tres agrupaciones principales:
i) la educacin diferenciada clsica, con varias modalidades; ii) la escuela comprensiva, y iii) la que se ha
desarrollado en algunos pases del Este asitico. La
primera se encuentra en Alemania, Francia, Italia, los
3
Si se tuviera la informacin y los medios para estimar adecuadamente los benefcios de la educacin (econmicos, sociales, educativos, etc.) se podra determinar con precisin la rentabilidad de las
inversiones en este sector. La informacin disponible permite adelantar la hiptesis de que el beneficio marginal del gasto anual por
sobre 2 000 dlares al ao por estudiante tiende a cero.
56 A G O S T O
1995
171
Pases Bajos y otros. La segunda en Estados Unidos,

Australia, el Reino Unido y los pases escandinavos,
entre otros, y la tercera, en Japn, la Repblica de
Corea y Singapur.
Los sistemas comprensivos tienen un nmero de
alumnos por docente ms alto que los sistemas con
varias modalidades, pero no operan necesariamente
con un gasto menor. Sucia y Noruega, que han organizado toda su educacin secundaria en escuelas comprensivas, estn entre los pases que ms gastan en
educacin, cualquiera sea el indicador que se elija.
Los pases del Este asitico, en particular Japn,
la Repblica de Corea y Singapur, tambin han organizado sus sistemas educativos en escuelas comprensivas (Japn), o con algn grado de diferenciacin
(Malasia, la Repblica de Corea o Singapur). Estos
sistemas muestran un alto rendimiento acadmico y
una alta eficacia, en tanto que el gasto como funcin
del producto y el gasto total por alumno son ms
bajos que los de los pases industrializados. La eficiencia acadmica de esos sistemas se explica por el
papel de la escuela en la asignacin de roles laborales, la importancia de los diplomas escolares y, sobre
todo, por el rgimen disciplinario con que operan los
establecimientos educativos. Finalmente, la relacin
de la escuela con la familia es muy estrecha, tanto en
lo acadmico como en lo disciplinario. Estas dimensiones de la educacin estn enmarcadas y definidas
por las culturas de esos pases.
Pareciera que la regin no puede optar por este
modelo educativo tal como se ha desarrollado en los
pases del Este asitico, aun cuando ofrece ventajas
comparativas innegables en materia de costos. La disciplina y los incentivos ticos han ido perdiendo eficacia en la educacin latinoamericana. El apoyo y
complementacin entre el hogar y la escuela es otro
aspecto cuya deficiencia en la regin atenta contra la
posibilidad de organizar la prctica escolar con estrategias inspiradas en la experiencia asitica.
Ms pertinente es la informacin que proviene de
los sistemas europeo, australiano o estadounidense. Tomando stos como referencia, a continuacin se definen algunos de los requerimientos indispensables para
aplicar con eficacia esta tecnologa educativa.
i) El nmero de estudiantes por docente debe ser
de alrededor de 10.
ii) Los estudiantes deben asistir a 1200 horas de
clase al ao.
iii) La cobertura de la educacin, por lo menos
hasta el dcimo ao, debe ser del 100%.
iv) La calidad de los docentes, medida por su
172
REVISTA
DE
LA
CEPAL
salario anual, debe alcanzar niveles comparables al

de otros profesionales. Para ello se puede utilizar una
de las dos estimaciones siguientes: en la primera el
salario de los docentes se estima sobre la base del
salario medio de los profesionales de la administracin pblica en 1990; en la segunda se estima sobre
la base del salario inicial profesional de la administracin pblica.4
56 A G O S T O
1995
v) la infraestructura, en especial los edificios,

debe crecer de manera de albergar las extensiones de
tiempo, de clases y matrcula que resulten de las medidas anteriores.
vi) Los establecimientos deben contar con bibliotecas adecuadas.
Estos requerimientos afectan de manera diferente a los distintos pases de la regin (cuadro 4).
CUADRO4
Amrica Latina y el Caribe (10 pases): Requerimientos para la aplicacin de tecnologa

educativa clsica en algunos pases
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Jamaica
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Dotacin
adicional de
docentes
del nivel secundarioa
(1)
Dotacin
adicional de
docentes del
nivel secundariob
(2)
1+2 como %
de la dotacin de docentes del
nivel secundario
(3)
11500
95 400
12 000
114800
21400
14 500
241500
8 800
83 400
42 000
13100
178 400
9 200
15 300
54000
7 110
280 000
5 300
38 400
16 300
259
115
72
113
141
240
130
144
146
97
Fuente: Elaboracin propia con datos de UNESCO (1992) y Banco Mundial (1993).
a
Estimada, considerando una relacin de 1 a 10 entre docente y alumnos, 1 200 horas de clases anuales, y manteniendo la cobertura actual.
Estimada, considerando la incorporacin a 10 aos de educacin escolar de la poblacin en edad correspondiente que hoy no est
matriculada, una relacin 1 a 10 entre docente y alumnos, y 1 200 horas de clases anuales.
b
Para mejorar la educacin secundaria en Amrica Latina, y ponerla en condiciones de responder a

las exigencias que se le hacen, utilizando la organizacin escolar clsica, es preciso duplicar la cantidad
de docentes en la mayora de los pases, y en algunos
de ellos, como Jamaica y Bolivia, sumar al contingente actual una cantidad equivalente a dos veces y
media ese contingente, incurriendo en los costos correspondientes (cuadro 5).
El gasto corriente adicional en que incurriran los
sistemas educativos si se atuvieran a estos parmetros
sera equivalente aproximadamente el 6.3% del PIB en
Ecuador, 2.4% en Brasil, 3.3% en Mxico, 5.8% en
Venezuela, 6.2% en Colombia, 4.3% en Per, 5.0% en
Bolivia, 6.9% en Jamaica y 2.2% en Chile. La gravitacin de tal gasto en la economa se aprecia al compararlo con el ingreso estatal como porcentaje del. PIB en
1991, que en Ecuador fue de 18.1%, en Mxico 14.7%,
4
Se us informacin de cinco pases y se extrapol a los restantes.
en Venezuela 24.3%, en Colombia 13.4%, en Per

8.3%, en Bolivia 16.6% y en Jamaica y Chile cerca del
30% (Banco Mundial, 1993). Aun cuando la inversin
en educacin sea considerada rentable, no parece posible que los pases destinen proporciones tan grandes
del producto y del gasto estatal slo a este rubro.
Al considerable aumento del gasto corriente que
causara la aplicacin cabal de esta tecnologa, especialmente respecto de los salarios de los docentes,
hay que sumar las erogaciones en edificios, bibliotecas y material de estudios que ella implica. No disponemos de informacin para estimar el gasto en infraestructura que sera necesario, pero si se consideran
experiencias de los pases industrializados, cabe colocarlo por sobre el 20% del gasto total en educacin
en perodos de reforma educativa, y alrededor del
10% en perodos de estabilidad. Dadas las condiciones de la infraestructura de la regin y su baja cobertura, el gasto en este rubro, especialmente edificios y
bibliotecas, debera superar los porcentajes indicados.
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DE
LA
CEPAL
56
AGOSTO
173
1995
Amrica Latina y el Caribe (10 pases): Gasto en salarios de docentes en la educacin

secundaria y costo salarial de aplicar la tecnologa educativa clsica
Gasto en salarios de los docentes secundarios
(millones de
de dlares en
los aos indicados)
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Jamaica
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Costo salarial de los docentes

secundarios, de aplicarse
la tecnologa clsica
(millones de dlares de 1990)
96.20
5 728.36
701.42
1 408.87
525.60
170.07
2 015.92
232.32
878.26
1 033.63
632.82 (1986)
118.76(1990)
114.71(1990)
62.73 (1989)
41.14(1990)
1399.10(1990)
44.93 (1990)
147.87 (1987)
80.57 (1988)
72.15
4 296.30
526.07
1 056.65
394.20
127.55
9 011.94
174.24
658.69
775.22
Fuente: Elaboracin propia con datos de UNESCO (1992) y Banco Mundial (1993).
a
b
Sobre la base de un salario anual de los docentes equivalente al salario profesional medio de la administracin pblica.
Sobre la base de un salario anual de los docentes equivalente al salario inicial de la administracin pblica.
La conclusin ms evidente es que la tecnologa clsica no se puede masificar en la regin: los

recursos pblicos son insuficientes para hacerlo, aunque hubiera una muy decidida voluntad poltica de
privilegiar la educacin. El uso exitoso de esta tecnologa educativa que hacen algunas escuelas, cuyo
rendimiento es comparable al de los establecimientos de pases industrializados, no permite sostener
que su aplicacin pueda ser general. Se trata de colegios privados o pblicos que cuentan con subvenciones especiales que equiparan sus ingresos a los
de los pases industrializados, pueden pagar salarios
competitivos a los docentes y tienen una infraestructura adecuada. La mayor parte del gasto educativo
privado de la regin se concentra en este tipo de
establecimientos y los beneficios que ellos otorgan
son percibidos inmediatamente por quienes estn dispuestos a efectuar este tipo de gasto. El gasto privado en educacin escolar probablemente seguir orien-
Existe hoy en la regin una tendencia a atribuir a las empresas

productivas responsabilidades de todo orden, entre ellas las de desarrollar las habilidades bsicas, que tradicionalmente ha sido asumida por el sistema escolar pblico. Peres (1994) sugiere que si
bien esto puede ser ineludible en la coyuntura actual, parece deberse menos a una virtud no intervencionista del Estado que a omisin
en el cumplimiento de algunas de sus funciones bsicas. Tenden-
tndose hacia las escuelas privadas y los beneficios

seguirn quedando en el mbito familiar, lo que no
lo hace una alternativa de inversin plausible para
todo el sistema escolar.5
Cabe tener en cuenta otra consideracin: cuando
se alcanza el nivel de eficiencia que tienen actualmente los sistemas educativos en los pases industrializados, es muy difcil mejorarlo.6 A causa de su uso
intensivo del recurso humano, la educacin difcilmente puede mejorar su productividad. Por otra parte, hay obstculos para modificar las tecnologas
pedaggicas: los sistemas tienden a proteger el monopolio de los docentes en la transmisin del conocimiento, aun cuando la tecnologa de la informacin
se ha desarrollado muy rpidamente en los ltimos
veinte aos y podra haber sido mucho ms aprovechada. Esto se ha visto favorecido por las altas tasas
de desempleo, que permiten seguir empleando maestros con muy bajas remuneraciones.
cias similares se advierten en el rea de la salud y en la del desarrollo de sistemas nacionales de ciencia y tecnologa.
6
Los conceptos de productividad y de eficiencia de la educacin
son difciles de medir y a veces un tanto confusos, lo que lleva a
que los responsables de las polticas pertinentes suelan dar ms
importancia y ms presupuesto a algn aspecto en detrimento de
otros, en vez de buscar la optimizacin de todos las "productos" de
la educacin.
174
REVISTA
DE
LA
CEPAL
56
AGOSTO
1995
VI
Una opcin posible: el cambio tecnolgico
Frente a este panorama, para lograr una educacin
concordante con las exigencias econmicas y sociales
del mundo contemporneo y con los recursos disponibles o potenciales, conviene explorar otras alternativas. La estrategia que siguieron los pases industrializados, y en alguna medida tambin la Repblica de
Corea (en sus respectivos perodos de posguerra) no
parece ser aplicable en la regin: un aumento explosivo del gasto pblico en educacin en perodos relativamente breves, multiplicando los montos asignados a
educacin entre 5 y 10 veces en menos de diez aos.
La o las opciones de organizacin escolar en Amrica Latina deben apoyarse en el supuesto de que el
gasto en educacin, especialmente el pblico, debe aumentar a niveles ms altos de los que son habituales en
ella. La cifra de 6 a 7% del PIB es una que la mayora
de los pases de la regin podra llegar a gastar,7 causando algn impacto focalizado. Pero aumentar as el
gasto, conservando al mismo tiempo el modelo educativo, slo permitir correcciones graduales de ndole
general y una leve mejora de los resultados. La coyuntura actual y la experiencia de constantes modificaciones marginales acumulada en la regin reclama lo
que Peres (1994) llama una "revolucin estructural",
ya que es evidente que las estrategias de poltica y
gestin educativas aplicadas muestran sus lmites.
Una de las lneas de accin que tales polticas
tienen que tomar en cuenta es precisamente la de
desarrollar tecnologas educativas apropiadas. La tecnologa ms adecuada probablemente no existe todava, pero estn los materiales y las experiencias con
qu construirla. No parece fuera de lugar plantear una
cambio tecnolgico radical en la prctica educativa
que lleve a los pases de la regin a saltarse las tecnologas articuladas en torno al libro y al docente de la
escuela clsica. Se tratara de utilizar los avances tecnolgicos y de gestin que actualmente se estn aplicando en diversos mbitos de la vida econmica y
social, especialmente en la esfera de la organizacin
del trabajo y de la acumulacin y distribucin de la
informacin (Delker, 1990).
7
Aun cuando pases como Per, cuyos ingresos fiscales son muy
bajos, deban buscar estrategias propias, tanto tecnolgicas como
financieras, para desarrollar su sistema de educacin.
El objetivo es producir progreso tcnico en la

educacin, maximizando la eficiencia del capital y
del trabajo, pero considerando las restricciones presupuestarias existentes. Es la curva E" del grfico 1.
Probablemente se van a encontrar ms combinaciones reales de recursos en estas tecnologas nuevas
(E") sobre el segmento B"C", que las que se encuentran sobre el segmento BC, o el segmento B'C'
en las curvas E y E', que representan las tecnologas
ms tradicionales.
La ubicacin de las tecnologas reales sobre uno
u otro de los segmentos de esas curvas est determinada por restricciones tcnicas. En todos los avances
tecnolgicos productivos ocurridos, al menos desde
la revolucin industrial, se observ una transferencia
de los conocimientos a la maquinaria, a los instrumentos de trabajo y a la organizacin. El sistema de
educacin cuenta en este momento con los medios
para llevar a cabo sustituciones tcnicas anlogas.
Las innovaciones tecnolgicas encaminadas a
hacer ms eficientes los sistemas educativos requieren que los materiales de enseanza y las metodologas para su uso sean producidos industrialmente.
De esta manera, los medios didcticos se transforman en los depositarios del conocimiento que reciben los estudiantes y stos pasan a tener un papel
ms activo.
Las innovaciones tecnolgicas como las que implican uso ms intensivo del capital (y con ello una
mayor rentabilidad de una mano de obra altamente
calificada), no siempre obligan a instalar en cada escuela aparatos, instrumentos o infraestructura especialmente onerosos. A veces basta con una reorganizacin fsica de la sala de clases y el uso de materiales
apropiados. Hay tecnologas "livianas", basadas principalmente en la reorganizacin de los medios docentes, con una fuerte contribucin externa. Tambin hay,
o puede llegar a haber, tecnologas "pesadas" que
significan incorporar instrumentos y aparatos, especialmente electrnicos y de computacin, al proceso
de aprendizaje.
La "escuela nueva" de Colombia, por ejemplo,
es una estructuracin de la escuela primaria sobre la
base de principios de organizacin anlogos a los de
la "especializacin flexible", como es por ejemplo la
REVISTA
DE
LA
CEPAL
disposicin de la sala de clases en unidades asimilables a las clulas de produccin (Kaplinski, 1984).
La "escuela nueva" ha logrado cambiar el papel
del maestro. En ella el docente ya no tiene que dedicar todo su tiempo a transmitir instrucciones o conocimientos que pueden estar escritos en un texto, sino
que se asegura que cada alumno est participando
activamente en la experiencia de aprendizaje. Para
ello, los alumnos disponen de textos de autoinformacin, en los cuales hay instrucciones detalladas sobre
cada una de las etapas de la actividad que es necesario realizar para que tenga lugar una experiencia de
aprendizaje de real valor. Esas instrucciones son preparadas por centros especializados en desarrollo y contenido curriculares, y llegan directamente a cada alumno, el que las estudia en conjunto con un grupo de
tres o cuatro compaeros, y recurre al maestro cuando tiene dificultad para entender algo de ellas. As,
los materiales pedaggicos se preparan para un grupo
grande de escuelas, incorporando los avances cientficos y pedaggicos y aprovechando las economas
de escala. Al mismo tiempo, liberan tiempo del docente, al reducir el que ste deba usar para "transmitir" instrucciones e informaciones.
La "escuela nueva" ha mostrado ser pedaggicamente muy eficiente, logrando resultados satisfactorios con un gasto que es slo un 15% superior al de
las escuelas primarias tradicionales (Schiefelbein,
1992). El proyecto MECE en Chile es otro experimento que trata de introducir diversidad al sistema escolar bsico. El mrito de experiencias como stas es su
bajo costo adicional, la prescindencia de la tradicin
clsica y la independencia del universo cultural europeo, al cual pertenece la escuela clsica.
Innovaciones de otro estilo son las que se articulan en torno a los computadores personales. Estos, la
fibra ptica, los satlites de comunicaciones, etc., dan
acceso a informacin anteriormente vedada al estudiante comn, y a relaciones interactivas a distancia.
Los costos actuales de estas tecnologas son bajos y
tienden a disminuir. En la actualidad, un computador
de gran potencia cuesta menos de 1000 dlares, se
amortiza en cinco aos y, usado por cinco estudiantes, tiene un costo por estudiante de 40 dlares por
ao. Estos costos pueden ser ms bajos si se negocia
bien con los fabricantes. Lo mismo sucede con los
programas y la informacin. Resulta hoy ms barato
un computador con CD-Rom y un disco compacto con
una enciclopedia, que la misma enciclopedia en libros.
Experiencias como la "escuela nueva", o como
la prctica escolar organizada en torno a los medios
56
AGOSTO
1995
175
electrnicos de informacin, imponen relaciones entre los estudiantes y de ellos con los docentes completamente distintas a las que se dan en la escuela
clsica. Los estudiantes tienen que habituarse, entre
otras cosas, a trabajar en grupo, definir problemas,
resolverlos y buscar la informacin pertinente. Los
docentes dejan de ser los depositarios centrales del
conocimiento y pasan a ser consultores metodolgicos y animadores de los grupos de trabajo.
Esta estrategia obliga a reformular los objetivos
de la educacin. El desarrollo de competencias claves
(formulacin de problemas, bsqueda de informacin,
capacidad de medir y de clasificar, pensamiento lgico, capacidad de aprender, etc.) reemplaza el objetivo
anterior de formacin disciplinaria slida. El uso de
nuevas tecnologas educativas lleva a desdibujar los
lmites entre las disciplinas, redefiniendo al mismo
tiempo la funcin, la formacin y el perfeccionamiento
de los docentes.
Al mismo tiempo, es preciso estructurar la gestin de los sistemas educativos de modo de incorporar otros sectores que se ven afectados por su rendimiento y que pueden hacer contribuciones valiosas.
Esta ampliacin de la gestin del sistema est estrechamente ligada a tecnologas pedaggicas ms participativas, como lo muestra la experiencia de la educacin dual en Alemania y de la "escuela nueva" en
Colombia. Permite adems establecer una relacin entre los contenidos temticos enseados en la escuela
y las caractersticas del desarrollo en la regin; se
trata de "instalar" las disciplinas o reas temticas
con la contribucin del entorno. Por ejemplo, conviene obtener el apoyo de la industria qumica local para
delinear la enseanza de esta disciplina en las escuelas cercanas, de los museos para ensear arte, de la
comunidad angloparlante residente para el aprendizaje del ingls, etc. Los medios de comunicacin pueden desempear un papel central en la instalacin
escolar de ciertas reas del conocimiento.
Cualesquiera sean la o las tecnologas educativas que se adopten o los cambios que se introduzcan,
hay que apuntar a saltar etapas y moverse hacia la
frontera tecnolgica mundial.
Para ello, los pases de la regin tienen ventajas
sobre los europeos. Paradjicamente, porque su desarrollo cultural es menor y porque los productos y las
instituciones de la cultura de referencia son menos
accesibles que en los pases industrializados, los pases de la regin estn mejor preparados para un cambio radical en las instituciones educativas. Un ambiente cultural muy desarrollado tiene ventajas para
176
REVISTA
DE
LA
CEPAL
la escuela clsica y para otras que estn inspiradas en

ella, pero tambin puede ser un obstculo a la innovacin.
Como se ha sealado ms arriba, el costo mayor
de una educacin clsica, y una de sus piezas centrales, es el docente. Aqu no hemos tomado en cuenta el
costo de su formacin. Pero considerando slo sus salarios en condiciones adecuadas de aplicacin de la
escuela clsica o de derivaciones de ella, como es la
escuela comprensiva, se llega a la conclusin de que
estas modalidades estn fuera del alcance de los pases
de la regin. Por lo dems, es siempre ms difcil au-
56 A G O S T O
1995
mentar la productividad de tecnologas que hacen uso

intensivo de los recursos humanos, como son las utilizadas por estos sistemas de educacin. El problema se
complica an ms si lo que se busca es mejorar la
calidad del producto; las mejoras cualitativas intentadas en los pases de la OCDE en los ltimos veinticinco
aos sobre la base de bajar el nmero de alumnos por
docente y mejorar la infraestructura y los materiales,
han sido muy insatsfactorios (OCDE, 1992). Algunas
nuevas formas de organizacin escolar y los medios
electrnicos permitiran bajar los costos y organizar una
educacin que responda a las necesidades actuales.
VII
La innovacin tecnolgica en la educacin
y algunas cuestiones de poltica
Afinalesde los aos ochenta y en los noventa se han
iniciado en la regin reformas que pretenden modificar sustancialmente los sistemas educativos. Entre
otros, Argentina, Chile, Colombia, Jamaica y Mxico
han iniciado ambiciosas transformaciones o se han
pronunciado sobre la necesidad de hacerlas.
Estas reformas recientes tienden a superar estrategias de cambio como las que se formularon en los
aos sesenta y setenta, basadas en mejoramientos de
alguna modalidad o de algn nivel, y que perseguan
sobre todo mejorar la cobertura del sistema en la modalidad o nivel correspondiente, y actualizar contenidos y programas para responder a demandas internas
y externas. En la actualidad se hacen planteamientos
de orden ms general que apuntan a transformaciones
radicales; stas se reflejan en la formulacin de polticas que reasignan roles y funciones a los distintos
sectores sociales comprometidos.
Las polticas educativas estructuradas en torno a
modalidades o sectores de la educacin ofrecan ventajas conceptuales y facilitaban el proceso de toma de
decisiones. Las propuestas ms recientes de alcance
global carecen de estas precisiones, y a menudo se
diluyen en pronunciamientos generales de confusa o
difcil implementacin. La poltica se queda entonces
en lincamientos generales, descuidando asuntos "prcticos" ligados a la implementacin, entre los que destacan los presupuestarios y tecnolgicos.
Una estrategia realista que aspire a introducir las
modificaciones necesarias e integrar a la vez los principios generales, debe incluir las dimensiones sealadas en el proceso de estructuracin del sistema educativo. Esto se traduce en las siguientes polticas y
correspondientes lneas de accin:
1.
Poltica A
Optar claramente por avanzar hacia la frontera tecnolgica, usando los avances de la pedagoga, la electrnica, la computacin y la comunicacin. Las lneas
de accin seran:
i) Optar por tecnologas educativas que muestren una alta relacin efectividad/costos y que, al mismo tiempo, sustituyan trabajo por capital, ya sea en el
proceso de confeccin de materiales de apoyo a la
docencia o en la organizacin y gestin de la docencia misma.
ii) Reducir la brecha tecnolgica entre los sistemas educativos de la regin y los de los pases industrializados, por medio del empleo de tecnologas educativas adecuadas a los pases de la regin.
iii) Estimular la diversidad al interior del sistema educativo, desarrollando las disciplinas o temas
en las zonas geogrficas donde eso sea ms promisorio, y los mtodos pedaggicos ms adecuados.
REVISTA
2.
DE
LA
CEPAL
Poltica B
Incentivar la transferencia, la adaptacin y el desarrollo de tecnologas educativas que tengan en cuenta las
restricciones presupuestarias existentes. Las lneas de
accin seran:
i) Apoyar la formacin de alianzas estratgicas
entre los sectores comprometidos (docentes, funcionarios del ministerio de educacin, asociaciones de
alumnos y de padres); incorporar sectores nuevos,
como empresas (productoras de material electrnico
y comunicaciones) y medios de comunicacin (radio,
televisin y prensa escrita), y permitir la participacin ms activa de los sectores acadmicos.
ii) Buscar la transferencia de la tecnologa educativa de vanguardia ya desarrollada en el exterior.
Esto significa buscar la informacin pertinente y crear
o estimular organismos con la misin de traducir y
adaptar metodologas, procedimientos, textos, etc.
iii) Organizar programas para generalizar la difusin de las mejores tecnologas educativas en la
regin.
iv) Establecer redes de informacin interactivas
que permitan una comunicacin fluida entre todos los
interesados en mejorar la calidad de la educacin.
v) Seguir de cerca las experiencias innovativas
ms prometedoras, con evaluaciones peridicas en funcin de objetivos y estndares de calidad, y difusin
de los resultados de tales evaluaciones.
56
1995
177
iii) Ofrecer estmulos fiscales a la investigacin

e innovacin, superando la prctica actual de incentivar casi exclusivamente la matrcula.
iv) Delimitar el campo de lo privado y de lo
pblico en materia de educacin. La definicin de
las habilidades bsicas que caen bajo la responsabilidad del Estado debe ser un punto de partida para
esa definicin.
4.
Poltica D
Establecer estructuras estatales, regionales, nacionales o locales, capaces de llevar a cabo estas polticas.
Esto con el objeto de superar el inmovilismo de la
mayora de los ministerios de educacin en la regin.
Las lneas de accin seran:
i) Crear organismos coordinadores a nivel local,
con atribuciones para integrar a todos los sectores
interesados y comprometidos con el sector. Estos organismos deben tener adems la capacidad de tomar
iniciativas en materia de investigacin e implementacin de innovaciones pedaggicas.
ii) Crear organismos de asesora permanenente u
ocasional a los establecimientos que lo soliciten en
materia de innovaciones pedaggicas y de gestin.
iii) Tener una preocupacin especial por prevenir trastornos y desajustes mayores causados por el
cambio. El estudio de experiencias similares puede
ser muy instructivo.
5.
3.
AGOSTO
Poltica E
Poltica C
Mejorar el aporte presupuestario estatal a la educacin, tanto cualitativa como cuantitativamente. Las
lneas de accin seran:
i) Aumentar el presupuesto estatal para la educacin, sin buscar sustituirlo con aportes privados.
ii) Distribuir el presupuesto estatal con objetivos
posibles de alcanzar, para lo cual es conveniente hacer
estudios de costo/beneficio en funcin de objetivos muy
precisos, y definir la estrategia ms eficiente.
La formacin tanto de los nuevos docentes como de

aqullos en ejercicio para aplicar las nuevas tecnologas es un punto estratgico central en cualquier poltica de innovacin. Las lneas de accin seran
i) Buscar la integracin de institutos y universidades pedaggicos al desarrollo de tecnologas educativas y a la formulacin de polticas para el sector.
ii) Visitas y estadas de docentes para conocer las
experiencias educativas ms avanzadas dentro y fuera
del pas.
178
REVISTA
DE
LA
CEPAL
56
AGOSTO
1995
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Revista Cepal

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