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de linvestissement

de lconomie locale

Synthse documentaire

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8.e

10 avril 2012

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Session spciale

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

INTRODUCTION...................................................................................................................... 2
I

LINVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE LECONOMIE DES TERRITOIRES.. 4


A) Quest ce que linvestissement public ?............................................................................ 4
B) Un impact sur lconomie productive et sur lconomie rsidentielle.......................... 6
C) Lexemple du BTP ............................................................................................................ 9

II

LACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITES LOCALES ........................... 11


A) La spcificit de linvestissement en France................................................................... 11
B) Les schmas de financement de linvestissement ........................................................... 13
C) Les volutions rcentes ................................................................................................... 14

III Les INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA crise : UN DEBAT DE MODELES


ECONOMIQUES..................................................................................................................... 16
A) Entre deux voies : relance ou rigueur.............................................................................. 16
B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalit........................................................................ 20
C) Le mirage du partenariat public priv (PPP) ................................................................... 25
IV LA FORCE DE LENGAGEMENT LOCAL ................................................................ 28
A) Une stratgie de territoire qui refuse le renoncement ..................................................... 28
B) La lourde responsabilit de prioriser les investissements ............................................... 28
C) Un nouveau pacte entre les acteurs ................................................................................. 29
OUVRAGES CONSULTES .................................................................................................... 31

Les numros signals entre crochets dans le texte renvoient la bibliographie p.31 (extraits
dauteurs)

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

INTRODUCTION
Linvestissement constitue une variable-cl pour apprcier la vitalit dune conomie et, audel, dune socit toute entire. Son dynamisme est souvent considr comme un signe de
bonne sant, comme un rvlateur trs significatif de la confiance dune collectivit en
lavenir et de sa capacit dinnovation.
Dans notre pays, linvestissement relve bien entendu pour une large part des entreprises
prives et des mnages, ces derniers essentiellement pour leur logement. Mais il est aussi
le fait des acteurs publics dont les investissements contribuent la poursuite de trois
objectifs essentiels :
promouvoir la cohsion sociale et le bien-tre de la population, assurer la solidarit et
garantir la scurit collective ;
assurer une croissance soutenue, durable et quilibre, sappuyant sur un haut
niveau demploi de qualit et le favorisant ;
rguler les fluctuations conjoncturelles par des actions contra cycliques.
Lopportunit dune relance de linvestissement public en France apparat comme une
question largement rcurrente : elle est pose chaque fois que la marche de lconomie est
juge trop modre ou lorsque survient un choc rcessif ; elle est aussi trs souvent
dactualit lorsquil sagit de mieux rpondre aux exigences de la comptition internationale
et damliorer lattractivit du territoire ; elle est enfin frquemment sur le devant de la scne
lorsque des besoins sociaux pressants sexpriment, que des incidents aux consquences
parfois dramatiques surviennent en matire de scurit collective ou quil faille faire face
des catastrophes naturelles.
Tel est le cas aujourdhui encore dans ces diffrents aspects, alors mme que, depuis le
dbut des annes 1990, l'investissement public connat un certain affaiblissement
principalement li des proccupations financires dans un contexte national, europen et
international tendant privilgier les mcanismes de march et les horizons de court
terme
Dans un contexte dsormais marqu par louverture croissante des conomies,
lintensification de la concurrence, lacclration des innovations technologiques et la monte
des exigences de transparence et defficacit, de nombreuses interrogations concernent les
conditions dans lesquelles doivent tre dcids, financs, raliss et grs de tels
investissements pour quils permettent datteindre, dans les meilleures conditions, les
objectifs qui leur sont assigns.
[5]
Lensemble du territoire national est aujourdhui soumis limpact d'une crise financire,
conomique et sociale ayant engendr concomitamment une crise des finances publiques.
Les consquences sont nombreuses pour les territoires : objectif de rduction des dficits
publics, gel des concours de lEtat aux collectivits, crise du financement bancaire, rduction
de la solvabilit de la population lie sa prcarisation.
Les budgets locaux sont particulirement contraints car se conjuguent une situation dj
initialement tendue et des volutions dfavorables. Or cest pourtant justement dans ce
contexte que laction des collectivits territoriales est cruciale : elle doit permettre de lutter
contre une aggravation de la fracture territoriale dj perceptible entre rgions dynamiques
(territoires littoraux, urbains, ) et territoires ruraux. Face une rpartition toujours plus
ingale des ressources, il est capital pour les collectivits de maintenir une capacit

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


dintervention leur permettant dagir de faon contra cyclique pour financer rapidement et de
faon durable la relance de leur conomie.
Linvestissement se dfinit galement comme lensemble des dpenses des collectivits qui
consistent accrotre la consistance de la valeur de leur patrimoine, de manire durable
(dpenses dquipements, c'est--dire de travaux, achats de terrains et btiments,
acquisition de matriels durables, mais aussi de manire indirecte, les participations au
financement des investissements dentits extrieures qui assument des missions dintrt
locales, ainsi que les remboursements de dette puisquils rduisent le passif en augmentant
les actifs nets1).
Les dpenses d'investissement comprennent la fois :
- les remboursements d'emprunts ;
- les prts et avances accords par la collectivit ;
- les dpenses directes d'investissement (acquisitions mobilires et immobilires, travaux
neufs, grosses rparations) ;
- les subventions d'quipements verses.
[18]
Linvestissement public local, par son importance et les enjeux auxquels il doit rpondre,
place les dcideurs publics face la ncessit de rflchir la performance de leurs
interventions.
La difficult est de faire en sorte que les investissements rpondent bien aux attentes de
lensemble des acteurs du territoire, temporellement et spatialement. Ces attentes sont
rputes de plus en plus exigeantes, parce que les bnficiaires des investissements sont
nombreux, et revtent des exigences de plusieurs natures.
Les usagers des services et quipements publics attendent de ceux-ci quils soient de
qualit, quils soient aptes rpondre leurs besoins.
Les lus doivent sans cesse arbitrer, oprer des choix, les recettes ntant pas lastiques et
le financement par lemprunt prsentant des limites sur lesquelles nous reviendrons. La
difficult est alors de savoir sur quels critres faire ces choix, quel type de stratgie mettre
en uvre ? La rflexion est dautant plus importante quen matire dinvestissement, les
dcisions prises engagent la collectivit sur le moyen et le long terme et sont souvent
irrversibles. La recherche de performance de linvestissement est au centre de ces
proccupations.
[13]

Dfinition comptable de linvestissement donne par les instructions budgtaires et comptables des
collectivits territoriales. Une circulaire du 26 fvrier 2002 dresse une liste non exhaustive des lments
considrs comme de linvestissement

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

LINVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE LECONOMIE


DES TERRITOIRES

A) Quest ce que linvestissement public ?


Dans un rapport du Conseil conomique et social datant de 2002 est rappele la difficult
dfinir avec prcision ce quest linvestissement public : Il nexiste pas de clivage simple
entre investissement public et priv et donc pas de dfinition prcise et communment
admise de la notion dinvestissement public. Il nest ds lors pas ais de rpondre la
double question qui en drive :
quest-ce qui confre telle ou telle dpense le caractre dinvestissement ? En
matire de dpenses publiques, il sagit dune question difficile trancher eu gard
au caractre divers de ces dpenses dont certaines portent leurs effets bien au-del
dun horizon de court terme, limage des dpenses dducation ou de recherche
dveloppement;
quest-ce qui confre un investissement son caractre public ? Selon un point de
vue organique , il sagit dun investissement ralis par une entit publique ; selon
un point de vue matriel , le fait dtre destin la ralisation dune mission de
service public ou dintrt gnral fonde le caractre public de linvestissement. Mais
lexistence de dlgations de service public des entits publiques, prives ou
mixtes fait que ces deux dimensions ne sont pas superposables.
Ainsi, dfaut de pouvoir traiter de linvestissement public partir dune dfinition pralable
claire, lexamen de ses volutions a t fond sur le champ couvert par les informations de
la comptabilit nationale .
[5]
Le terme investissement public fait gnralement rfrence une dfinition de nature
comptable et relve dune approche base plus sur la nature de la dpense que sur la
fonction de la dpense .
Linvestissement public national, dfini par lInsee
Dans les comptes nationaux, linvestissement public a deux composantes : la formation brute
de capital fixe (FBCF) et les transferts verss :
- La FCBF publique est une mesure des flux financiers qui affectent lactif des
administrations, hormis les amortissements des biens. Il sagit donc dun solde entre
des dpenses augmentant la valeur de cet actif (achat de terrains, de btiments,
construction de routes) et des recettes qui proviennent de la diminution de cet actif
(cession de terrains, btiments).
- Les transferts verss sont constitus daides linvestissement dautres tiers.
Linvestissement public national des collectivits locales dfini par la comptabilit
locale
La comptabilit des collectivits locales est lgrement diffrente puisque au sein des
dpenses dinvestissement figurent :
- les remboursements de dette, flux qui affectent leur compte financier mais ne
touchent en rien leurs actifs ;
- les dpenses dquipement, essentiellement constitues dinvestissements dans les
btiments et travaux publics ;
- les achats de btiments ou de matriel ;

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


les subventions verses : en particulier, les rgions et les dpartements participent
au financement de nombreux projets communaux et intercommunaux.
Linvestissement public en tant quagrgat bas sur une dfinition comptable recouvre un
champ qui volue en fonction des volutions comptables ou encore des volutions des
modes de coopration entre les agents conomiques (partenariat public-priv,
dcentralisation)
[15]
-

Linvestissement public compte pour 16% de linvestissement total en France en moyenne


sur la priode 2000-2010, selon les chiffres de la comptabilit nationale. Sur cette mme
priode, la part revenant aux collectivits territoriales correspond un peu plus de 71% des
montants.
[4]
En 2009, la dpense des collectivits locales, qui incluent les communes, les
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI), les dpartements et
les rgions, slve 214,2 milliards d'euros2.
De tels chiffres attestent de limportance conomique et sociale de cet agrgat, qui recouvre
des dpenses de natures trs variables.
Linvestissement dans un ordinateur personnel ou un vhicule ne relve pas de la mme
logique quune dpense de construction. De plus, il convient de rappeler que ces sommes
correspondent pour lessentiel des services indispensables pour nos concitoyens : se
dplacer, accueillir les enfants, les former, les divertir et se dtendre en particulier dans le
cadre dactivits sportives, etc.
Linvestissement public recouvre encore des ralits physiques trs diffrentes, avec en
particulier un volet entretien trs lourd. Ce dernier poste, faute dune valuation suffisante
des risques, reste trs souvent une variable dajustement. La question de linvestissement
public ne se limite donc pas une simple question du volume, mais pose nombre de
questions sur la bonne gestion du patrimoine, lvaluation conomique des projets, leur
hirarchisation, leur programmation, etc. Tous ces lments savrent essentiels dans une
optimisation des dpenses publiques correspondantes.

[4]
La solution quipement est fonde selon Bernard Fritsch, Matre de confrence
lUniversit de Nantes, sur une reprsentation de lintervention publique comme une
rponse dabord des besoins publics, puis des problmes, au nom du
dveloppement , rendue ncessaire par les insuffisances de loffre prive de biens et de
services, celles des capacits dquipements et rseaux dj en place, entranant des
dysfonctionnements des systmes territoriaux. Elle repose aussi sur lide que lessentiel
de la rponse que peuvent apporter les Pouvoirs Publics, se trouve dans la constitution
dune infrastructure matrielle .[]
Face la solution quipements, Bernard Fritsch rappelle avec justesse que : ce qui
importe dabord et avant tout ce sont les services rendus. La ralisation dquipements
publics nest pas alors lessentiel et ne constitue pas un objectif en soi pour les politiques
territoriales. Elle sont au service de la production de services. Aborder la question du rle
des interventions publiques dans le dveloppement territorial sous langle de la seule offre
quantitative et qualitative dquipement, revient le faire travers un prisme qui risque de
conduire une apprciation biaise des interventions ncessaires et / ou souhaitables.
Patrick Heintz, Directeur gnral des services du Conseil gnral du Var, partage ce point
de vue indiquant que face une demande publique complexe, les collectivits diversifient
leur rponse parmi lesquelles lquipement nest pas la seule. Les rponses ne sont plus
2

Source : direction gnrale des finances publiques

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


uniformes et la rponse quipement nest plus la solution . Cette situation pose la
question des alternatives, les collectivits passant ainsi dune logique de constructeurs une
logique de dveloppeurs doffres de services. Pour ce faire, elles doivent se doter doutils
qui permettent danticiper les besoins rels du territoire et dvaluer la performance dun
service. On a trop distendu le lien entre les besoins des usagers et la dcision publique ,
souligne Patrick Heintz. Comment largir la palette des outils ? Plusieurs rponses sont
avances par le directeur gnral de services du Conseil gnral du Var : la prennisation
des quipements publics bref, intervenir avant lirrmdiable la mutualisation des
investissements (par exemple louverture des tablissements scolaires dautres activits
pendant les congs acadmiques un collge est ouvert 180 jours/ an) ; la
dmatrialisation : les systmes itinrants ; le dveloppement de contrats dobjectifs et de
performance au sein mme des administrations (dcloisonnement des services) ; le
dveloppement de sur mesure ; le recours aux partenariats publics - privs ou aux
concessions (qui la diffrence de laffermage implique que le service est la charge de
lusager et non plus du contribuable) et enfin, lexternalisation (qui ne peut senvisager que
simultanment au renforcement de la matrise douvrage).
[21]
Les lus locaux sont directement concerns par les dbats autour de ces questions, dune
part, parce que leurs budgets sont pris en compte dans les calculs des ratios de dette et de
dficits publics selon les critres de Maastricht et dautre part, parce quils sont les porteurs
principaux de linvestissement public. Les lus locaux sont les garants du
dveloppement conomique de leur territoire et de la qualit du cadre de vie de leurs
habitants. Acteurs implicites du dveloppement durable, ils doivent faire le choix de
leurs investissements et de leur mode de financement. Leur questionnement rejoint ainsi
le dbat voqu au niveau europen. Question dautant plus complexe pour eux quils
doivent concilier approches microconomiques , la situation de leur territoire, et
macroconomiques , le bien-tre gnral mesur au niveau national voire europen.
[15]

B) Un impact sur lconomie productive et sur lconomie


rsidentielle
Lhistoire conomique tend montrer que des politiques judicieuses dinvestissement inities
par les pouvoirs publics peuvent avoir la fois un impact direct et indirect sur la croissance
conomique. Dans le premier cas, il sagit dinitiatives directes en faveur de lemploi ou de
lactivit conomique ; dans le second cas, il sagit plutt dactions dont le but est dmettre
un signal positif aux agents conomiques et donner de bons fondements la croissance
long terme.
Les caractristiques propres de linvestissement public local rendent son lien avec
lenvironnement conomique tout fait spcifique. Dautre part, linvestissement, quil soit
public ou priv, est un dterminant de la croissance conomique, et dautre part, le contexte
conomique apporte dvidence des contraintes spcifiques : dynamique des ressources
fiscales, conditions de financement Ds lors la question se pose de la possibilit
didentifier et de mesurer les interactions entre investissement public local et
croissance conomique.
Limpact de linvestissement public sur la richesse dun pays peut tre analys deux
niveaux : dune part, sur le plan conjoncturel, dautre part, sur le plan structurel.
Dans un premier cas, on considre que les investissements publics ont un impact direct
sur lconomie. En priode de faible niveau dactivit, lEtat a intrt accrotre son niveau
dinvestissement afin de soutenir lconomie court terme. Cet impact est plutt temporaire,

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


concentr gographiquement et conomiquement. Il est dautant plus fort quil gnre une
activit nationale , faibles composantes en importations.
Le deuxime niveau danalyse renvoie plutt la thorie de la croissance endogne. Les
conomistes de ce courant de pense lgitiment lintervention de lEtat dans lconomie dans
le cadre dactions structurantes : lobjectif est de doter lconomie de fondamentaux solides
permettant dassurer un rgime de croissance soutenu. Limpact de linvestissement public
sanalyse ici de plus dans le long terme et se juge sur sa capacit se diffuser lensemble
de lconomie et lui donner les moyens de perdurer
Si une partie de la thorie conomique tend montrer limpact favorable de
linvestissement public sur la croissance conomique, il reste extrmement difficile de
le mesurer prcisment. En effet, les effets attendus sur le moyen et long terme sont, dune
part, diffus dans le temps et, dautre part, difficilement sparables des effets produits par les
actions concomitantes ou conscutives du secteur priv. Par ailleurs, mme si les
phnomnes dexternalit tendent tre incorpors dans le calcul conomique, certains
objectifs comme la protection de lenvironnement restent difficilement comptabilisables dans
lvaluation de la production nationale. Pour certains, les mesures statistiques sous-estiment
probablement limpact rel de linvestissement public sur la croissance compte tenu de la
multiplicit des canaux de transmission possibles. Pour dautres, au contraire, limpact de
linvestissement public serait moindre compte tenu des effets dviction provoqus par
linvestissement public sur linvestissement priv
[15]
Le niveau des services rendus la population, le niveau des infrastructures existantes
sont des facteurs dimplantation des entreprises et sont des facteurs favorables au
dveloppement local.
Si une partie de la thorie conomique tend ainsi montrer limpact favorable de
linvestissement public sur la croissance conomique, il reste extrmement difficile de le
mesurer prcisment : les effets attendus sur le moyen ou long terme sont dune part diffus
dans le temps et dautre part difficilement sparables des effets produits par dautres actions
concomitantes.
Des tudes de cas nombreuses indiquent bien que les pays o le niveau dinvestissement
public est lev ou slve, connaissent de meilleurs scores de croissance et dactivit que
les autres, mais peut-on en dduire coup sr une causalit ? En clair, linvestissement
public gnre-t-il la richesse ou au contraire, est-ce la richesse dun pays qui lautorise se
doter dinfrastructures publiques ? Le ralisme, nouveau, conduit indiquer que les
causalits sont croises. Oui, cest le niveau de richesse qui permet de se doter
dinfrastructures publiques, il suffit de citer, a contrario, le cas des pays pauvres qui narrivent
pas construire les quipements pourtant les plus indispensables (accs leau potable).
On peut ajouter encore que la richesse dun pays, la richesse de ses habitants vont gnrer
lexpression de demandes collectives conduisant des investissements publics nouveaux
(sports, loisirs, culture, rseaux de tlcommunications) ou de plus grande qualit. Des
investissements publics existent l o lon peut se permettre !
Mais linverse, on sait bien que sans certaines infrastructures, lactivit conomique ne
peut exister : ponts, routes, transports ferroviaires, nergie Il est rare que ces projets
denvergure puissent relever uniquement de la sphre prive. Lintervention financire de la
sphre publique, sous une forme ou sous une autre, est souvent indispensable.
[16]
Limportance de linvestissement pour la croissance conomique est une ralit inconteste.
Si certains conomistes considrent que les investissement publics et priv sont en
concurrence , le secteur public mobilisant des financements qui seraient bien mieux allous
par le secteur priv, ou, plus encore, que linvestissement public nest pas, de manire
gnrale, un lment favorisant la croissance, les thories conomiques les plus rcentes

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tendent rhabiliter le rle de linvestissement public mettant, en particulier, en vidence
quil permet de rpondre des besoins auxquels le secteur priv ne fait pas face, et
amliorant les conditions de lactivit du secteur priv. Aussi, il semble quil conviendrait
mieux de souligner la complmentarit des investissements publics et privs qui est un
gage de la bonne performance conomique de toute socit et de manire plus globale
dune bonne performance sociale ou encore environnementale.
A cet gard, la concidence de la rgression de linvestissement public local en France et de
ladoption du Pacte de stabilit et de croissance laisse penser que leffort dassainissement
des finances publiques sarticule mal avec des politiques dinvestissements publics pourtant
ncessaires la structuration de lespace conomique et par l mme, prparant lavenir.
Sacrifier linvestissement public local sur lautel de laustrit semble donc une stratgie
risque.
Si maintenir un bon niveau dinvestissement public semble un objectif prioritaire, il nen
demeure pas moins que des efforts continus en terme de performance , defficience,
doivent encore tre raliss, efforts qui se traduisent par la recherche dune meilleure
hirarchisation des projets pour en dgager les plus utiles , par une coordination locale et
nationale mieux organise, et par la recherche des solutions de financement les plus
performantes.
[15]
Les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement sont la fois
indissociables et substituables.
Indissociables toujours, parce que les quipements raliss nont gnralement une utilit
(bureaux, quipements sportifs et culturels, btiments scolaires) que si on les fait
fonctionner , et ne restent utilisables que si on les entretient rgulirement (routes,
trottoirs, rseaux). La dpense dinvestissement gnre des dpenses de
fonctionnement. On ne peut favoriser lune et supprimer lautre.
Substituables parfois : pour rendre certains services collectifs, on peut faire le choix de
lquipement en dur qui se traduit par une dpense dinvestissement (une crche, une
bibliothque) ou faire le choix de structures lgres voire de pas de structures du tout (garde
domicile, bus itinrants). Lune ou lautre des solutions tant, suivant le lieu, la plus
efficiente sans quon puisse gnraliser.
Ceci amne sinterroger nouveau sur la dfinition mme dun investissement . Sil
sagit de retenir sous ce vocable les actions qui peuvent avoir une influence sur lavenir, qui
peuvent concourir la croissance de demain, comment classer les dpenses au titre de
lducation voire de la sant ? Disposer dune main-duvre de qualit et en bonne condition
physique est bien un impratif pour lactivit conomique de demain ! Cest bien cette
dfinition plus ou moins extensive de la notion dinvestissement qui rend si difficile dadapter
le calcul du dficit public en ny incorporant pas les dpenses dinvestissement . Autoriser
cette adaptation comptable cest vider les ratios de Maastricht de leur substance, cest faire
glisser le dbat sur les quilibres financiers publics de lconomie la smantique.
Dans les considrations qui suivent, on sen tiendra donc une dfinition restrictive des
investissements ; celle des investissements en dur , la dfinition des comptables
nationaux : la formation brute de capital fixe.
Cette dfinition standardise a lavantage dautoriser des comparaisons chiffres dans le
temps et lespace. Quels clairages apporter alors au questionnement sur leurs ventuels
impacts conomiques ?
Si les dlais de mise en place des dpenses dinvestissement nautorisent pas en faire un
outil de relance conomique court terme, ceci nempche nullement les dpenses
dinvestissement bien sr davoir un rle direct et immdiat en termes dactivit conomique
(main duvre employe, produits consomms). Ceci par concidence peut jouer un rle
contra cyclique : des projets lancs quelques annes auparavant peuvent se matrialiser
dans un moment de creux conjoncturel, et alors, ce moment-l, le projet dinvestissement
jouera bien en faveur de la relance Cest donc ici la permanence de leffort

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dinvestissement qui, presque paradoxalement, peut avoir par priode un rle contra
cyclique.
Entendons-nous bien, on voque ici de grands projets susceptibles davoir un impact macroconomique sensible. Des petits projets locaux peuvent souvent tre lancs assez vite et
apporter de lactivit des entreprises au carnet de commande dgarni. Relance localise ?
Encore que les procdures de passation des marchs publics autorisent difficilement
dorienter la commande vers une entreprise que les dcideurs locaux souhaiteraient
soutenir.
Effets dentranement lorsquune activit conomique va se matrialiser suite la ralisation
de linvestissement public, des activits lies au fonctionnement mme de lquipement,
nous lavons vu, ou induites par celui-ci. Par exemple, une grande route, gnrera des
activits lies son entretien, son dneigement, mais en sus pourront sinstaller des
stations services, des lieux de restauration, des services de dpannage
Effets structurels lorsque linvestissement public permettra aux activits prives de
seffectuer dans de meilleures conditions. La route permettra de faire circuler plus de biens
et de personnes, ouvrira ou rapprochera de nouveaux marchs, gnrera la cration dune
plate-forme logistique
[16]

C) Lexemple du BTP
Dans le contexte de rcession sans prcdent, la dpense publique joue un rle important
de soutien lconomie. Les collectivits territoriales ont quasiment maintenu leur effort
dinvestissement en 2009 au niveau de celui des annes prcdentes, en partie grce au
versement anticip du fonds de compensation de la TVA. Cette avance de ltat a permis de
soutenir le secteur du btiment et des travaux publics sans recourir massivement
lemprunt, voire en le rduisant.
[18]
Le baromtre TPE 3 de fvrier 2012 rvle des inquitudes marques dans le secteur
face la conjoncture et lampleur des dficits publics. En effet, sils parviennent
maintenir leur niveau dactivit lquilibre, les dirigeants restent trs largement inquiets
pour lconomie franaise (83%, -9 points par rapport au mois doctobre dernier) et plus
encore face au dficit public et la dette de lEtat (87%, dont 31% de trs inquiets).
Selon la Fdration nationale des travaux publics (FNTP), sur les neuf premiers mois de
lanne 2011, les travaux raliss enregistrent une progression de 4,6 % en valeur,
compars la mme priode lanne prcdente. La FNTP relve cependant une
dgradation de la conjoncture partir du troisime trimestre.

Baromtre des TPE IFOP/FIDUCIAL, janvier- fvrier- mars 2011

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

Concernant lactivit du seul secteur routier, lUnion des syndicats de lindustrie routire
franaise (Usirf) fait tat sur les sept premiers mois de lanne dune hausse de son chiffre
daffaires de 4,9 % par rapport la mme priode en 2010. Cette hausse serait surtout
porte par leffort dinvestissement en matire de transport collectif en site propre des
grandes agglomrations, le volume des projets dpartementaux tant orient la baisse.
Ces volutions rsultent toutefois en partie de la hausse des cots.
Les statistiques dtailles concernant la construction de locaux non rsidentiels, publies par
le ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer, indiquent
une augmentation pour les quipements publics dans leur ensemble (+ 12,4% pour les
surfaces mises en chantier sur les neuf premiers mois 2011, compars la mme priode
de lanne prcdente). Cependant, hors les quipements relatifs la sant, les mises en
chantier dquipements publics enregistrent une hausse plus modre (+ 5,4 % entre les
trois premiers trimestres 2010 et 2011). La progression est davantage marque pour les
quipements relatifs aux transports ainsi qu la culture et aux loisirs (avec respectivement +
34,5 % et + 14,8 % de surfaces dclares commences sur les trois premiers trimestres
2011). linverse, les quipements lis laction sociale sont en repli (- 1,2 % sur les trois
premiers trimestres 2011).
[6]

10

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II LACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITES


LOCALES
A) La spcificit de linvestissement en France
Depuis 1945, la spcificit de la croissance franaise a largement tenu au caractre
stratgique dinterventions de lEtat visant piloter la modernisation de lconomie par la
matrise de ses leviers essentiels : le Plan Monnet (1946-1950) marque lirruption de
linvestissement public comme instrument prioritaire du nouvel lan insuffl au
dveloppement conomique et social ; dans leur tude sur la croissance franaise, JeanJacques Carr, Paul Dubois et Edmond Malinvaud peuvent ainsi constater que la moiti des
investissements raliss en 1959 sont commands de faon directe par les centres de
dcision publics, en y incluant la construction des logements aids. Ce rle dterminant ne
sera pas un moment phmre mais sinscrira dans une longue priode allant jusquau
dbut des annes 1990, selon une intensit certes variable.
Linvestissement public a connu, en France, une croissance assez soutenue des annes
1960 au dbut des annes 1990, mme si des volutions disparates sont perceptibles selon
ses diffrentes composantes. Le flchissement de sa dynamique de croissance dans les
annes 1990 amne prendre en compte, au-del du contexte conjoncturel de ces annes,
les changements de porte structurelle qui ont affect le contenu et les volutions de
linvestissement public.
Le volume de linvestissement public a t multipli par prs de trois entre 1959 et 2000, soit
un rythme de croissance de 2,6 % lan.
Cette structure a cependant connu dans le temps de profondes transformations se traduisant
par un chass-crois entre les parts relatives des grandes entreprises nationales et des
administrations locales : celle des premires passe de 50 % au tournant des annes 1960
25 % environ aujourdhui quand celle des secondes slve de 30 % un peu plus de 50 %.
Au cours de cette longue priode, tout se passe ainsi comme si les priorits staient
modifies pour se dplacer dengagements importants concernant les grands rseaux
nationaux dinfrastructure vers des engagements plutt tourns vers les quipements de
proximit.
Du dbut des annes 1960 la fin des annes 1990 (sous la rserve des prcautions
mthodologiques rendues ncessaires par le changement de systme de comptabilit
nationale intervenu entre-temps), la part de linvestissement local dans celui de lensemble
des administrations a gagn plus de 10 points, passant de plus de 57 % prs de 68 %. Elle
est mettre en regard de la baisse quasi-symtrique de celle des administrations centrales,
qui reprsentent en 2000 moins du quart de linvestissement de lensemble des
administrations. Quant la part des investissements hospitaliers, elle ne progresse que trs
peu en 40 ans, 9 % du total.
La dynamique de linvestissement public dans notre pays repose donc dsormais dabord
sur la rponse aux besoins collectifs locaux. LEtat central a ainsi vu fortement dcliner sa
fonction dinvestisseur direct au profit de la monte en puissance dune fonction de financeur
ou co-financeur dinvestissements raliss sous la responsabilit dautres entits publiques
voire prives.
[5]

11

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


Depuis 1982, son volution a t marque par les effets de la dcentralisation et du
cycle des lections municipales. La dcentralisation a conduit les collectivits locales
investir plus que par le pass. De 1983 1988, les collectivits locales ont reu
progressivement de la part de ltat des transferts de blocs de comptences qui ont
provoqu une hausse soutenue de linvestissement, principalement dans le domaine
scolaire.
La loi du 22 juillet 1982 fait disparatre la tutelle de ltat sur les actes des collectivits
locales. La rgion devient une collectivit locale. Dans une seconde tape, les lois de
dcentralisation du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 dfinissent la rpartition des
comptences entre ltat et les collectivits locales et prvoient des compensations
financires.

SourceDexia / ADF. Regard financier sur les dpartements

Ainsi, par exemple, depuis 1983-1984, la formation professionnelle continue et


lapprentissage relvent de la comptence des rgions. partir du 1er janvier 1986, les
collectivits locales ont en charge la rnovation et la construction des tablissements publics
locaux denseignement et des tablissements privs sous contrat denseignement
secondaire. Les lyces sont sous la responsabilit des rgions et les collges des
dpartements.
En 1994, la formation qualifiante et pr qualifiante des jeunes de moins de 26 ans est
transfre aux rgions. En outre, ltat met en place des programmes contractuels de
planification des dpenses et des ressources pour les rgions, dans le cadre des contrats de
plan Etat rgions (1984-1988 ; 1989-1993 ; 1994-1999).
[17]

12

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

B) Les schmas de financement de linvestissement


En 2011, les dpartements devraient tre le seul niveau de collectivits diminuer ses
dpenses dinvestissement. Dj en forte baisse en 2010 (-13,4%), ces dpenses se
contractent nouveau, mais de faon moins marque (-2,7%). Cette baisse concerne
surtout les dpenses dquipement (voirie, collges). Dun montant de 11,9 milliards deuros,
les investissements atteignent le niveau observ en 2005. Cette rduction de la voilure en
matire dinvestissement depuis quelques annes est mettre en parallle avec la
rduction des marges de manuvre financire de certains dpartements.
Les ressources propres, composes de lautofinancement et des dotations et subventions
dinvestissement comme le FCTVA, la dotation globale dquipement et la dotation
dpartementale dquipement des collges, permettent de financer 94% de linvestissement.
Le recours lendettement ne couvre que 6% des investissements, et est en forte baisse
(0,7 milliard deuros en 2010).
Lencours de dette des dpartements slve ainsi 30,4 milliards deuros fin 2011, en
hausse de 2,5% aprs +6,3% en 2010 et +14,3% en 2009.
[6]

13

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

Source : Dexia, note de conjoncture investissement 2011, 21

C) Les volutions rcentes


En 2010, les collectivits locales, bnficiant dun environnement conjoncturel plus
favorable, ont limit la rduction de leurs marges de manuvre grce lembellie fiscale due
pour lessentiel aux droits de mutations.
Cest une anne de transition dans le domaine de la fiscalit locale : les collectivits locales
ont reu de ltat une compensation relais en lieu et place du produit de la taxe
professionnelle. Dgrade en 2008 et 2009, leur capacit dautofinancement, solde des
recettes et des dpenses de fonctionnement, se redresse de 13,6 % en 2010. Les
collectivits territoriales, qui avaient maintenu en 2009 un niveau dinvestissement important
dans le cadre du plan de relance, ont rduit leurs dpenses dinvestissement ( 8,3 %) et
ralenti la croissance de leur encours de dette (+ 3,4 %), renouant ainsi avec une politique de
resserrement des investissements.
Globalement, les dpartements ont fortement rduit leurs projets dinvestissement et le
recours aux emprunts : le rythme de croissance de leur endettement ralentit nettement.
[18]
Crise conomique, rigueur budgtaire, asschement du crdit le contexte actuel se
caractrise par un fort niveau de tension et dinstabilit. Dans cet environnement peu porteur
pour llaboration de projets long terme, linvestissement local rsiste pourtant : il
saccrot de 2,9% en 2011, pour atteindre 51,9 milliards deuros, aprs un repli marqu
en 2010 de prs de 5 %.
[6]

La rpartition des dpenses des collectivits territoriales et leur poids dans les dpenses locales

14

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

Source : Direction gnrale des Finances publiques

Type de Collectivit Dpenses de fonctionnement Dpenses dinvestissement


/ Type de dpenses
(en Mds)
(en Mds)
Secteur communal
78,5
39,3
Dpartements
51,0
17,5
Rgions
16,0
12,0
Dpenses totales
145,5
68,7
Source : Direction gnrale des Finances publiques, 2009
Avec 68,7 milliards deuros de dpenses d'investissement, les collectivits territoriales sont
les premiers investisseurs publics franais.
En effet, aprs avoir enregistr une diminution sensible en 2010 (- 4,9 %), linvestissement
local retrouve un profil plus conforme au cycle dinvestissement habituel, et
progresse de 2,9 % pour atteindre 51,9 milliards deuros. Cet effort est dautant plus
remarquable quil seffectue dans un contexte contraint en matire de ressources. Les
ressources propres, lautofinancement et les recettes dinvestissement hors emprunt,
financent 95 % de linvestissement. Le solde est couvert par un recours lendettement de
2,7 milliards deuros (les emprunts moins les remboursements), en net repli en 2011.
[6]
Pour expliquer cette tendance, la DGCL insiste sur le contrecoup du plan de relance. En
2009, les dpartements et les rgions avaient maintenu leurs dpenses dquipement leur
niveau de 2008 en lanant par anticipation certains travaux programms initialement pour
2012. Pour les rgions, la DGCL voque aussi les clauses de revoyure des contrats de
projet Etat- Rgion et les interrogations lies la rforme de la fiscalit locale.
Le repli de linvestissement des collectivits locales est en fait relativiser, si lon tient
compte de la forte croissance observe les annes prcdentes. Un peu plus de la moiti
des dpartements ont augment leurs dpenses moyennes dinvestissement de la priode
2008 / 2010 par rapport celle de 2005 / 2007, dont 34 qui les ont accrues de plus de 10 %.
[8]

15

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

III LES INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA CRISE :


UN DEBAT DE MODELES ECONOMIQUES
A) Entre deux voies : relance ou rigueur
Dans un article paru dans Alternatives conomiques en juillet 2010, Michel Abherv,
professeur dconomie et de politiques publiques lUniversit de Marne la Valle
commentait le
passage dune conomie oscillant entre
relance et rigueur. Le
Gouvernement a cess davoir une politique de relance Le Ministre de la relancea eu
une certaine efficacit pour soutenir linvestissement. Il a en particulier soutenu leffort
dinvestissement des collectivits au moment mme o les perspectives lies la
suppression de la taxe professionnelle pouvaient laisser craindre un recul de celui-ci.
Lavance du remboursement de la T.V.A. sest avre particulirement opportune pour
atteindre cet objectif. Mais limpact en est termin Il est certain que le volume des
investissements publics va dcrotre et les organisations professionnelles du Btiment et
surtout des Travaux Publics ne sy trompent pas, voquant fortement, avec leur pratique
prouve du lobbying, les charettes de licenciements auxquelles elles dclarent
devoir tre contraintes dans les mois venir.
De mme, il est annonc que les quelques mesures qui avaient t prises pour soutenir
laction en matire demploi dans le cadre du Plan de relance ne seront pas reconduites,
alors que pourtant linflexion des chiffres du chmage, annonce maintes reprises, y
compris en Janvier par le Prsident de la Rpublique, ne sest toujours pas produite : les
aides ayant permis de renforcer les quipes des Missions locales sont annonces comme ne
devant pas tre reconduites, sans pourtant quaucune baisse des effectifs de jeunes suivis
ne soit en vue.
Nous pourrions multiplier les exemples, qui convergeraient tous pour montrer que le
Gouvernement a choisi, clairement, sans quivoque, darrter la politique de relance et de
tout miser sur une politique de rigueur.
[29]
L'objectif du gouvernement est de ramener le dficit public 4,5% du PIB en 2012
avec une croissance conomique de 1% seulement. L'effort supplmentaire prvu par ce
deuxime plan de rigueur en moins de trois mois s'lve 18,6 milliards d'euros pour 2012
et 2013, dont 7 milliards en 2012 qui s'ajoutent aux 11 milliards annoncs par Franois Fillon
le 24 aot dernier.
Relvement du taux rduit de la TVA, barmes de l'impt sur le revenu et de l'impt sur la
fortune en 2012 et 2013 (ils vont tre dsindexs de l'inflation), coup de rabot sur les niches
fiscales lies l'immobilier, relvement de l'ge lgal de 60 62 ans avanc de 2018
2017. Du ct des entreprises, majoration temporaire de 5% de l'impt sur les socits
frappera en 2012 et 2013 celles dont le chiffre d'affaires dpasse 250 millions d'euros
Ce sont les mnages qui vont payer le plus lourd tribut de la rigueur : 4,1 milliards d'euros
pour ce deuxime plan de rigueur - auxquels il faudra probablement ajouter plusieurs
millions lis la matrise renforce des dpenses de sant, qui pourrait se traduire par de
nouveaux dremboursement des mdicaments ou une moindre prise en charge du ticket
modrateur -, ajouts aux 6,1 milliards des mesures votes en aot dernier. Soit une facture
d'un peu plus de dix milliards d'euros.

16

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


[23]
Le Fonds montaire international (FMI) fait tat dun ralentissement de la croissance
conomique mondiale depuis le deuxime trimestre 2011, sous leffet de plusieurs facteurs
de natures diffrentes : catastrophe naturelle au Japon, hausse des prix ptroliers,
incertitude sur les finances publiques dans la zone euro. En consquence, la croissance de
lactivit mondiale stablirait 4,0% en 2011. En 2012, la persistance des freins observs
en 2011 mais aussi la possible survenue de chocs supplmentaires pourraient fragiliser la
croissance. Susceptible de rajustements significatifs, la prvision de croissance du FMI est
nanmoins fixe 4,0 %...
Aux tats-Unis, la croissance enregistre un ralentissement plus fort que prvu cette anne.
Au-del de la forte hausse des cours ptroliers, la confiance des mnages et des chefs
dentreprise se dgrade, le chmage demeure des niveaux levs, tandis que les marchs
financiers restent trs volatils. La croissance du PIB atteindrait 1,5 % en 2011, avant de se
redresser lgrement en 2012 (+ 1,8 % selon le FMI).
[6]
La croissance amricaine devrait savrer bien suprieure celle de la zone euro en 2012.
Pour autant, lconomie amricaine souffre encore dun taux de chmage lev. En
labsence de risque inflationniste, les politiques montaires devraient devenir encore plus
expansionnistes des deux cts de lAtlantique. Les taux courts vont donc rester des
niveaux proches de zro pendant encore longtemps impliquant un maintien des taux longs
un faible niveau. Lvolution de ces derniers dpendra galement de la vitesse de rsolution
de la crise des dettes souveraines. Une reconvergence des taux longs au sein de la zone
euro nest gure envisageable avant la deuxime partie danne 2012.
La croissance de la zone euro a brutalement ralenti au deuxime trimestre, portant 1,6%
lestimation de croissance du FMI pour 2011. Fragilise par des dficits et un endettement
levs gnrant de fortes tensions sur les marchs, lamlioration de la situation reste
largement conditionne la mise au point dune rponse politique la crise de la dette. De
fortes disparits en termes de croissance sont observables: lAllemagne enregistrerait un
taux de croissance parmi les plus levs avec + 2,7 %, derrire lEstonie (+ 6,5 %) ou
lAutriche (+ 3,3 %).
La plupart des autres conomies se situeraient sur des tendances plus faibles (+ 1,6% aux
Pays-Bas, + 0,6% en Italie), voire ngatives (- 5,0 % en Grce, - 2,2 % au Portugal). Pour
2012, le FMI anticipe un ralentissement de la croissance de la zone euro, hauteur de + 1,1
%. Linflation enregistrerait un repli (+ 1,5 %, aprs + 2,5 % en 2011)
En France, la croissance du PIB est de 0,4% au troisime trimestre 2011, aprs une lgre
baisse au deuxime trimestre (- 0,1% selon lInsee). Sur lanne, la croissance atteindrait +
1,75% selon le Rapport conomique, social et financier (RESF) annex au Projet de loi de
finances pour 2012, aprs + 1,5 % en 2010
[6]
Linvestissement ralentit lgrement au troisime trimestre selon lInsee (+ 0,4 %, aprs +
0,6 %). Linvestissement des entreprises non financires enregistre un repli sur ce trimestre
(- 0,3 %), alors que celui des administrations publiques ou des mnages continue
progresser (respectivement + 0,5 % et + 1,4 %). Sur lanne, linvestissement total
progresserait de 3,4 % selon la prvision retenue par le Gouvernement.
Lanne 2010 aura t une anne de transition en France comme en Europe pour les
finances locales : tandis que se sont poursuivis les effets de la crise et des plans de relance,
ont t mises en place les premires mesures de rigueur. Une mise sous pression des

17

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


budgets locaux, qui devrait se renforcer en 2012 face au durcissement des politiques
daustrit
En 2010, le secteur public local europen a fait preuve, dans lensemble, dune certaine
capacit de raction et dadaptation la nouvelle situation, mais jusqu quand ?
La dtrioration des perspectives de croissance (+ 0,5 % en 2011 et + 0,6 % en 2012 selon
les prvisions de novembre de la Commission europenne), le spectre dune nouvelle crise
financire et lampleur des ajustements budgtaires ncessaires pour restaurer les quilibres
court et moyen termes ont conduit les gouvernements durcir leurs mesures daustrit.
Dans la zone euro, les mesures dassainissement visent passer dun dficit public qui
reprsentait 6,2 % du PIB en 2010 1,3 % en 2014, soit un effort de 4,9 points de PIB.
Dj affectes en 2010 par la rigueur, les collectivits locales seront, de nouveau,
concernes par ces mesures plusieurs titres.
Du ct des recettes, de nombreux tats ont ainsi mis en oeuvre en 2011, ou annonc pour
2012, la poursuite du gel (France) ou la rduction de leurs concours financiers aux
collectivits locales (Italie, Royaume-Uni, Slovaquie, Pays-Bas, Hongrie, Grce, Rpublique
tchque, etc.). Paralllement, plusieurs tats ont entrepris des rformes fiscales : cration de
nouveaux impts propres ou partags, accroissement ou rduction des marges de
manoeuvre fiscales locales, augmentation des taux des impts nationaux partags et
modification des rgles de redistribution en faveur de lchelon local, largissement et
actualisation des bases, rvisions cadastrales, lutte contre lvasion fiscale ou encore
collecte des arrirs.
En matire de dpenses, les collectivits locales sont associes, de manire plus ou moins
directe, aux programmes dconomies budgtaires et doptimisation des cots : rduction de
la masse salariale et des achats de biens et services, politiques de mutualisation et
dexternalisation, voire disparition de certains services publics ou privatisations, comme cest
le cas en Italie, en Grce ou en Espagne.
Les rformes territoriales sont galement acclres. Aprs la Grce en 2010, il est
envisag de rformer les provinces en Belgique et en Italie, et de supprimer les petites
communes italiennes.
Enfin, les mcanismes de surveillance financire, les obligations de transparence et de
communication, les rgles prudentielles et les normes de discipline budgtaire qui
simposent aux collectivits locales seront sans doute renforcs.
Mieux coordonner les politiques nationales et locales et associer, de manire concerte, les
autorits locales leffort national de matrise des quilibres budgtaires constituent les
fondements de cette nouvelle gouvernance des finances publiques.
[6]

18

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

Source : Dexia, note de conjoncture, novembre 2011

Force est de constater que leffort de redressement des comptes publics engage
lensemble des acteurs de la dpense publique : tat, organismes divers dadministration
centrale (ODAC), administrations de scurit sociale et collectivits locales; les transferts
financiers de ltat vers ces dernires reprsentent environ 20 % du budget de ltat.
Ainsi, le 24 aot 2011, avant mme le dpt du Projet de loi de finances pour 2012, 1 milliard
deuros dconomies supplmentaires sur les dpenses du budget de ltat et de la scurit
sociale pour 2012 ont t annonces. La contribution des collectivits locales reprsente 200
millions deuros, soit 20 % du total.
[28]
Paralllement, lEtat investit 35 Md dans le Programme dInvestissements dAvenir (PIA).
Selon la loi de finances rectificative n2010-237 du 9 mars 2010, une enveloppe de 34,64
Md a t ddie au programme dinvestissements davenir, ventile autour de 5 priorits
stratgiques dinvestissement :
lenseignement suprieur et la formation (11Md) ;
la recherche (7,9 Md) ;
les filires industrielles et les PME (6,5 Md) ;
le dveloppement durable (5,1 Md) ;
le numrique (4,5 Md).
Les projets du PIA font lobjet de cofinancements : 20 25 Md sont attendus de la part
dentreprises prives et de banques dans les domaines de lconomie numrique, de la
valorisation de la recherche, des filires industrielles et des PME.

19

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

A la fin du 2me trimestre 2011, le montant total de cofinancements slve 8,8Md, hors
projets dans le primtre ANR pour lesquels les cofinancements ne pourront tre connus
qu lissue de la phase de contractualisation.
Les principaux co-financeurs sont les entreprises prives bnficiaires des fonds (2,2Md)
ainsi que les banques dont les prts sont garantis grce leffet de levier dOSEO (3,2Md).
On peut noter galement un co-financement important des collectivits locales qui
correspond pour lessentiel aux transports en commun en site propre des EcoCits dont elles
ont la comptence.
Ces co-financements sont ce stade en ligne avec les objectifs affichs dans diffrentes
conventions. 4
Selon Jean-Luc Tavernier, adjoint au commissaire gnral des investissements davenir,
sur les 35 ou 36 lignes daides que compte le programme des investissements
davenir, la moiti concerne des projets o des collectivits locales sont impliques
en termes de financement, soit directement, soit en cofinancement, pour les internats
dexcellence ou les centres de formation en alternance . Les conseils rgionaux,
comptents en matire dconomie, de formation et denseignement suprieur, sont les
principaux
interlocuteurs.
[20]

B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalit


En France, une collectivit peut choisir de financer ses investissements par lemprunt
ou la fiscalit (sans oublier la part de lautofinancement sur longue priode, pour 70 %
de linvestissement). La problmatique politique est alors de dterminer si la collectivit
tale sur plusieurs gnrations de contribuables lamortissement dun investissement grce
lemprunt ou si elle le finance par un effort consenti par les contribuables actuels.
Les collectivits locales pratiquent depuis la dcentralisation, massivement, le financement
intermdi avec des tablissements bancaires peu nombreux et spcialiss, derrire le
4

Source : http://www.caissedesdepots.fr

20

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


leader traditionnel du march, Dexia, banque issue dune filiale publique de la CDC (le crdit
local de France, ex-CAECL).
[26]
Le levier de la dette est contraint par lobligation dquilibre budgtaire qui rserve lemprunt
la couverture des dpenses dquipement et impose le financement des annuits en
intrts et capital par des ressources propres, en premier lieu fiscales. En consquence,
lemprunt nest que de limpt diffr. Le creusement du besoin de financement nest donc
pas sans limite et par voie de consquence leffet de levier de la dette sur les dpenses
dinvestissement.
[2]
Depuis les lois Defferre, le libre recours lemprunt (consquence de la libre administration)
sest impos puisque toutes les barrires, comme le contrle a priori ou le rgime
dapprobation pralable du montant du taux et mme lorganisme prteur sont tombes.
Cette libert est nanmoins encadre, puisque sapplique la rgle de lquilibre du budget
qui se conjugue avec la rgle dor - seules les dpenses dinvestissement sont
couvertes par lemprunt. La rgle dor oblige les collectivits financer lensemble de leurs
dpenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalit, transferts, produits
dexploitation et du domaine) et leur permet davoir recours lendettement uniquement
pour financer leurs investissements.
Les collectivits locales ne peuvent donc pas emprunter pour financer leurs dpenses de
fonctionnement ni pour couvrir le remboursement en capital des annuits demprunt. Cette
rgle les prmunit contre le risque demprunter pour rembourser leur dette et limite donc le
creusement de leur dficit.
De plus, les budgets locaux doivent tre vots en quilibre au sens de la comptabilit
publique et ne peuvent tre excuts quavec un dsquilibre limit.
Ce cadre juridique plus contraignant que celui de lEtat (contrle de lgalit et budgtaire
exerc par les prfets et contrle des comptables publics) a permis aux collectivits locales
de recourir un trs vaste ventail de produits de financement, majoritairement intermdi
car ce march apparat dpourvu de risques aux yeux des banquiers.
La conjonction de la banalisation de lemprunt local et la transformation des systmes
financiers locaux avec la dcentralisation a conduit des nouveaux tablissements bancaires
proposer des produits originaux plus en fonction de leurs proccupations commerciales
que des besoins rels des collectivits.
[26], [28]
Le levier dcisif rside de ce fait dans le pouvoir de taux donnant aux dpartements le
moyen dajuster la marge la progression des recettes budgtaires la croissance des
dpenses. Certes, le levier fiscal local nest pas non plus sans limite la fois juridique
(rgime de vote des taux), conomique (risque de pertes de bases lies la mobilit
gographique des contribuables) et politique (risque lectoral). Nanmoins, le pouvoir de
taux sest rvl suffisamment puissant par le pass pour permettre aux dpartements
dchapper, au moins en partie, au freinage progressif de la croissance des concours de
lEtat.
La stagnation anticipe des dotations nationales dans les trois prochaines annes
nimpliquera donc pas mcaniquement une inflexion parallle des recettes, du moins si le
levier des taux demeure aussi puissant que par le pass. Or, prcisment, aprs une srie
drosions limites, le pouvoir fiscal local vient de connatre un recul sans prcdent avec la
rforme de la taxe professionnelle.
Plus que la crise conomique, le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution
conomique territoriale devrait constituer le point de rupture de la dynamique des 3

21

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


dpenses, en affaiblissant la capacit de la fiscalit dpartementale compenser la
stagnation des dotations nationales. La perte de flexibilit de la mobilisation des taxes, de
plus en plus dpendantes de la conjoncture et de moins en moins du pouvoir de taux,
renforce lefficacit du contrle de la dpense locale par lvolution des concours de lEtat,
en dautres termes par la norme de dpense fixe en loi de finances.
[2]

La suppression de la taxe professionnelle


Dans une note dtape datant de mars dernier, la mission dinformation du Snat sintresse
aux consquences de cette mesure : Le remplacement de la taxe professionnelle par la
contribution conomique territoriale devait, selon le Gouvernement, entraner trois effets
positifs sur le tissu conomique en favorisant la relocalisation des entreprises, la
rindustrialisation du territoire et le dveloppement de lemploi. La mesure de la ralit de
ces effets se heurte deux difficults : la jeunesse de la rforme, la crise conomique qui a
brouill les cartes et impact fortement leffet positif de la charge fiscale pour les entreprises.
Lincertitude quant aux consquences conomiques positives de la rforme est trs
largement partage .
[32]
Toutefois, lors de son audition devant le Snat sur les consquences de la suppression de la
TP pour les collectivits territoriales, le prsident de lAssemble des Dpartements de
France prcise les consquences dramatiques de cette suppression : Selon le discours
officiel, la rforme de la taxe professionnelle serait une russite. Elle aurait permis dallger
le cot de travail, de favoriser les investissements les plus productifs, daccrotre la
comptitivit de notre industrie, de rduire la part de la fiscalit locale finance par lEtat
(dgrvements et compensations), doffrir de nouvelles ressources modernes te
dynamiques aux collectivits territoriales.
La dtrioration de la conjoncture conomique depuis 2008 noffre pas par dessus le march
la possibilit dvaluer de faon rigoureuse les effets de la rforme sur linvestissement et
lactivit productive. Il faudra encore attendre quelques annes et le retour (attendu) de la
croissance conomique pour les valuer (avec lide de situation avant/aprs).
La rforme de la TP, en supprimant et en spcialisant la fiscalit des collectivits
locales, conduit redfinir la mesure de la richesse des collectivits locales, cest-dire le potentiel financier et fiscal, utilise pour calculer bon nombre de dotations verses
par lEtat mais aussi pour faire fonctionner les fonds de prquation horizontaux crs par
ladite rforme
[1]
Les ressources fiscales reprsentent 61% des ressources dpartementales. La
rorganisation du financement des collectivits locales la suite de la suppression de la taxe
professionnelle affecte particulirement les dpartements. Si ceux-ci conservent la fois une
fiscalit mnages et entreprises, leur pouvoir de taux ne portent plus que sur la taxe foncire
sur les proprits non bties et reprsente lquivalent de 46% de leur produit total de
fiscalit directe de 2009.
[24]
Avec la suppression de la taxe professionnelle compter de 2010 et son remplacement par
les nouvelles contributions conomiques locales compter de 2011, le poids respectif des
diffrentes taxes directes locales sen trouvera directement affect avec un poids des impts
mnages qui progressera par rapport aux poids des impts sur les entreprises. Lquilibre
mnages entreprises, (hors participation au cot du dgrvement li au plafonnement par
rapport la valeur ajoute), auparavant fix 59-41 %, passera ainsi 64-36 %.

22

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


Ainsi, le nouveau panier de ressources se substituant la taxe professionnelle (TP) est
compos des lments suivants :
la contribution conomique territoriale (CET), elle-mme compose dune cotisation
foncire des entreprises (CFE) et dune cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE) ;
limposition forfaitaire des entreprises de rseau (IFER) ;
des transferts dimpts et taxes entre niveaux de collectivits ou entre tat et collectivits ;
une dotation de compensation de la suppression de la taxe professionnelle.
[24]
La priode ouverte par la crise des liquidits et la premire faillite de Dexia en 20082009 se caractrise en outre par une monte des tensions budgtaires.
Dans ce contexte, les marchs financiers en petite forme sont-ils en mesure de garder
leurs bonnes dispositions lgard des collectivits locales ?
Les volutions de la rglementation internationale du secteur bancaire- les normes Ble IIemportent en effet des consquences sur le financement local que lon peut dores et dj
observer sur lexercice 2011. []
Le secteur local ncessite des financements longs, adapts aux investissements publics, ce
qui pose un problme de refinancement aux banques. Les difficults repres ds 2011 (en
moyenne une restriction de lordre de 30 % 40 % des enveloppes mises disposition du
secteur local) vont se poursuivre, voire samplifier dans les annes venir avec la mise en oeuvre progressive jusqu 2017-2018 des ratios de Ble III. Ces derniers pnalisent les
collectivits locales, la diffrence dautres secteurs y compris paradoxalement, ceux
financs par les collectivits locales comme le secteur associatif ou mme le logement
social. Dans ce contexte, lEtat, qui stait dsintress du financement du secteur local
depuis la dcentralisation, a d intervenir pour faire face la rarfaction de largent
laquelle a t expos le secteur local en 2008-2009, et nouveau en 2011.
Confront un risque de rupture lie aux dysfonctionnements du march interbancaire mais
aussi aux consquences de la dconfiture de prteur de rfrence, Dexia, depuis 2008,
lEtat a via le CDC, inject en 2008-2009, 5 milliards deuros pour soutenir linvestissement
local. Il a d nouveau le faire en 2011 pour rpondre aux dfaillances du secteur bancaire.
La CDC, pivot du sauvetage de Dexia pourra probablement, si le contexte se prolongeait,
renouveler cette opration en 2012, partir des ressources de lpargne populaire,
collectes par le livret A. []
Les collectivits locales essayent de sorganiser elles-mmes en fondant une agence de
financement caractre public, ddie au secteur local. Depuis plusieurs mois, un noyau
constitu autour du bloc communal (Association des maires de France), soutenu par
lAssemble des dpartements de France et lAssociation des rgions de France travaille
la mise en place dune agence charge de lever des fonds obligatoires pour les collectivits.
Lobjectif de cette initiative est double :
- diversifier les sources de financement des collectivits locales et leur faire bnficier
de meilleurs cots de financement ;
- garantir aux collectivits un accs prenne la liquidit et surtout une ressource
long terme qui correspond aux emplois longs des collectivits locales.
Les tudes menes depuis 2007 ont dbouch sur un projet qui devait se traduire par un
amendement du projet de loi de finances pour 2012, finalement transform en un rapport du
Gouvernement au Parlement qui sera remis lt 2012. En ltat, cette proposition sarticule
autour de deux ples :
- une structure amont (un tablissement public caractre industriel et commercial
local), regroupant exclusivement des collectivits locales. Form des lus des
collectivits membres, le conseil dadministration assumera une fonction de pilotage
stratgique ;
- une structure aval sous la forme dune socit anonyme (tablissement financier),
dtenue par ltablissement public caractre industriel et commercial qui

23

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


interviendra sur les marchs pour lever la ressource au meilleur prix et la redistribuer
aux membres.
[26]
C'est un pisode de basses eaux indit sur le march du financement des collectivits
locales. Depuis le 1er janvier, les crdits bancaires, qui financent l'investissement, donc la
croissance conomique, sont l'arrt. La banque Dexia, sous perfusion de l'Etat, n'est plus
autorise distribuer un euro de prt, et les banques, entraves par la crise et les nouvelles
rgles de fonds propres, ont ferm le robinet du crdit.
Dans ce contexte tendu, seuls le Crdit agricole et BPCE (Banques populaires -Caisses
d'pargne) prtent encore, mais des conditions durcies et sans augmenter leurs encours.
Les Caisses d'pargne ont reu pour consigne de Franois Prol, prsident de BPCE, de
prter l'quivalent de ce qui leur est rembours. Pas davantage.
De son ct, la Caisse des dpts et consignations (CDC), soutien de l'Etat pour les
politiques publiques (dont le dveloppement des territoires), a consomm toute l'enveloppe
de prts d'urgence dbloque l'automne 2011, pour pallier le retrait brutal de Dexia.
Dans l'attente de la cration, en juin, d'une nouvelle banque du secteur local, copilote par la
CDC et La Banque postale, le march est bloqu. Il manquera pour 2012, selon l'estimation
de Dexia, valide par les associations d'lus, 10 milliards d'euros de crdits sur un besoin de
financement global de 22 milliards (18 milliards pour les collectivits, 4 pour les hpitaux).
A eux deux, le Crdit agricole et BPCE ne pourront fournir plus de 6,5 milliards, le reste du
march se rpartissant entre la future banque des collectivits, la CDC, la Socit gnrale
(de faon marginale) et des banques trangres.
Cette crise du crdit subite a des effets immdiats : de nombreux projets d'investissements
ne sont plus financs, ou seulement partiellement, et des taux d'intrt bien plus levs
que ne l'avaient anticip les lus (5 % pour des prts taux variable sur quinze ans, contre 2
% environ en 2010).
Le phnomne touche tous les niveaux de collectivits et au-del, le secteur public
hospitalier. Inquiets, lus et dirigeants consultent les banques pour boucler leur budget 2012.
Ils se heurtent un mur et redoutent, sans le dire encore publiquement, de devoir diffrer
certains projets d'avenir. Dj, la rgion Nord-Pas-de-Calais a d arrter sept grands
chantiers hospitaliers.
Les tensions sont palpables sur le territoire : selon des sources bancaires, le dpartement de
Seine-Maritime n'aurait scuris que 10 % de ses besoins de financements ; le Syndicat
mixte des transports en commun de Toulouse et de son agglomration aurait lanc une
consultation sans grand rsultat ce jour ; le Val d'Oise s'accorderait un dlai plus long,
pour convaincre les banques
Les difficults sont telles que Dexia, pourtant l'arrt, a reu 2 milliards d'euros de
demandes de financements depuis le 1er janvier !
[25]
La crise financire naffecte donc pas que les entreprises mais touche aussi le secteur public
local ; le march des prts aux collectivits territoriales, qui prsente la caractristique dtre
trs concentr et dtenu, encore en 2010, plus de 80 % par Dexia, le groupe BPCE, le
Crdit Agricole et la Socit gnrale, est en particulier trs affect par la disparition dun
de ses principaux acteurs, Dexia, dtenteur de 35 % du stock. Lencours total de prt aux
collectivits territoriales reprsente 160,6 millions deuros, la part des prts structurs dans
cet ensemble tant trs minoritaire.
Depuis 2010, les restrictions de laccs au crdit sont manifests ; cest la raison pour
laquelle la loi n 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 a
cherch une rponse prenne par la mise en place dun nouveau schma de
financement, indpendamment de la cration dune agence de financement des collectivits
locales. In :
[9]

24

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


En effet, la mme question se pose depuis la fin des annes 1980, lorsque la directive du 24
juin 1988 sur la libre circulation des capitaux entrana la bancarisation des collectivits
territoriales et labandon des circuits de financements privilgis : faut-il une banque
spcialise dans le prt aux collectivits locales ?
Aujourdhui, il sagit de savoir sil faut aller au bout de la logique en renonant tout
tablissement spcialis ou sil doit en rester et, alors, pour quelles raisons et sur quel
modle conomique. Dautres formes de proximit entre collectivits publiques et
tablissements financiers, quon enviait en France il ny a gure, se sont mal termines, les
Lande-Sparkassen en Allemagne, les caisses dpargne provinciales ou rgionales en
Espagne.
Il y eut donc, la mi-septembre, lannonce de la future cration dune Agence de
financement des collectivits territoriales, projet port par un groupe dassociations
On conoit bien lintrt dune banque davoir une clientle publique la solvabilit rpute
solide, encore quelle pourrait se dgrader vite. Mais elle exercera un mtier triqu de
simple prteur, ne pouvant ni recevoir de dpt de ces clients, ni faire des oprations pour
leur compte en raison des rgles de la comptabilit publique. Faut-il faire sauter celles-ci ?
Laffaire se discute, mais ce serait prendre de gros risques en priode difficile, pour des
bnfices trs alatoires. Il faut donc grer une transition avec, peut-tre, une Agence qui
aura une place marginale et un nouveau groupe qui devra voluer vers un modle bancaire
classique .
O est, en dfinitive, lintrt des collectivits davoir une banque ddie en sus du Trsor,
ne loublions pas ? Un conseiller attentif aux ralits du service public ? Lexprience a
montr ce quil en est. Des conditions meilleures que celles du march ? Difficile, sauf
privilges, improbables, accords par lEtat. Lavantage relatif sera donc mince. Plutt qu
de nouvelle structures, ne vaudrait-il pas mieux rflchir des oprations ou produits
adapts, notamment la principale caractristique de ce march qui est le besoin de long
terme (obligation groupes, rgionalises, etc.), pour lesquelles on pourrait envisager des
rgles particulires.
[10]

C) Le mirage du partenariat public priv (PPP)


Il existe en matire de partenariat de nombreuses possibilits qui offrent aux collectivits
publiques un large champ dassociation avec le secteur priv.
Annonce grand renfort de publicit comme constituant une vritable panace juridicofinancire, linstauration du partenariat public/priv cr par ordonnance du 17 juin 2004,
offre en dfinitive un champ relativement troit, conditionn par la technicit de louvrage ou
lurgence de sa ralisation parfois difficile apprhender.
Sur le plan financier, le partenariat public priv, quelle que soit sa forme, a pour objectif
principal de soulager les budgets dinvestissement, en introduisant des capitaux privs dans
la ralisation des projets, un apport dexpertise extrieur, et contribue aussi une
amlioration de la qualit des prestations, tout en autorisant un arbitrage entre contribuable
et usager pour ce qui concerne la charge financire supporter
Entre la concession qui confie, aux risques et prils du concessionnaire, la mission de
construire, de financer et dexploiter un quipement sur une dure suffisante lui permettant
damortir ses immobilisations, et laffermage qui consiste, pour une collectivit aprs avoir
construit un quipement confier son exploitation aux risques et prils dune socit
fermire, le choix est loin dtre neutre !
Le leasing peut se rvler galement comme une alternative satisfaisante linvestissement
public dans un certain nombre de domaines, notamment la constitution de pool de vhicules
fort kilomtrage et lacquisition de matriel informatique soumis une obsolescence
rapide.

25

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


Le choix de lexternalisation (notamment le PPP) peut se rvler dangereux lorsquil nest
destin qu pallier un dficit de ressources humaines, de comptences et de savoir-faire,
car cest alors le service public lui-mme qui sexpose un dlitement. Lexternalisation ne
peut tre envisage que lorsque la matrise douvrage est forte, et mme de dfinir son
programme, ses objectifs, les besoins satisfaire, et de mettre en uvre les outils de
pilotage et de contrle qui lui permettront dtre crdible et respect.
[14]
Le march du PPP a gnr 18 milliards deuros dinvestissements depuis 2002, dont prs
de 12 milliards correspondant 120 contrats signs pour le seul contrat de partenariat.
Financer une infrastructure avec PPP cote plus cher quavec une procdure classique car
en apportant les financements, lentreprise paie elle mme des frais de financiers et
rmunre ses fonds propres dans le loyer que versera la collectivit.
[20], [22]
Daprs Alain Rousset, Prsident de lAssociation des rgions de France le PPP nest pas
la panace. Cest une solution de facilit pour ne pas dire un poison insidieux. Elle autorise
les collectivits ne pas trancher entre plusieurs investissements et lancer en mme temps
divers investissements. Pourquoi hsiter entre un contournement dagglomration et un
collge quand on peut soffrir les deux ?
Cest surtout une fuite en avant aux consquences imprvisibles en particulier sur le plan
financier. Qui peut jurer que la collectivit nationale ne payera pas au final des sommes
extravagantes au partenaire priv qui aura ralis une ligne ferroviaire, un collge, ou
dploy des fibres optiques ? Que pseront demain les collectivits locales et lEtat si les
partenariats public priv se gnralisent ? Plus rien. Leur capacit imaginer et concevoir
des projets publics disparatra. Leur comptence les grer aussi. Il y aura alors un
transfert, une sorte de privatisation du patrimoine public . Au Canada o les PPP,
rcemment introduits, font galement lobjet de critiques, un rapport rdig la demande de
la Fdration des municipalits, sest mu de ce risque de perte de savoir-faire. Ma mfiance
pour les PPP se nourrit dun autre constat : ils profitent aux grands groupes et non aux PME
voire aux entreprises de taille intermdiaire Depuis la fin de la guerre, le modle industriel
franais a vari. A partir des annes 1950 limpt des citoyens a servi financer les grandes
filires franaises : laronautique, le nuclaire, le ferroviaire ensuite. Puis est venu le temps
des consommateurs : ce sont eux qui ont financ travers les factures la constitution de
groupes comme la Lyonnaise des Eaux et la Gnrale des Eaux permettant ensuite cellesci, grce aux bnfices engrangs sur le territoire national, de se lancer au-del des
frontires. Aujourdhui, tout se passe comme si lexpansion de nos grandes entreprises ne
reposait ni sur le citoyen ni sur le consommateur mais sur lendettement de lEtat et des
collectivits territoriales travers le PPP .
Ce modle sessouffle. En 2011, pour la premire fois depuis le lancement des PPP, le
nombre de projets a baiss. Il est temps dinventer autre chose .
[30]
Le 2 fvrier, lors dun dbat anim au Palais-Bourbon, plusieurs dputs de lopposition ont
dnonc le manque de transparence et linsuffisance des contrles des partenariats public
priv.
Le ministre de lIndustrie, ric Besson, a dfendu ces contrats qui ont permis la ralisation
de 18 milliards deuros dinvestissements publics depuis 2002.
Les dputs du Front de gauche, emmens par Roland Muzeau, ont dnonc les PPP :
Cette rforme na pas permis une amlioration de la qualit de gestion, du service et des
cots. Sur le long terme, les contrats de partenariat nont pas fait la preuve de leur efficience
conomique par rapport la dlgation de service public ou lappel doffres classique.
Malgr cela et, nonobstant la multiplication, depuis lors, des articles relatant les difficults
souleves par la transposition des dispositions relatives aux contrats de partenariat de ltat
dans le champ des contrats de partenariat des collectivits, difficults lies la diffrence de

26

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


fonctionnement des institutions nationales et locales, le cadre lgislatif et rglementaire na
pas t amlior.
[22]

27

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

IV LA FORCE DE LENGAGEMENT LOCAL


A) Une stratgie de territoire qui refuse le renoncement
Lenvironnement dans lequel les collectivits voluent est mouvant. Leur gestion est
impacte par :
- les fluctuations conomiques (faisant varier les ressources fiscales, dterminant les
conditions des emprunts),
- les volutions de la demande sociale (exigence de qualit au moindre cot),
- les changements de technologie,
- les modifications juridiques (notamment dans le domaine de lachat public et de
linterventionnisme conomique, ou du fait des incertitudes sur lvolution de la
dcentralisation).
Les instabilits environnementales ne sont donc pas inconnues des collectivits. Celles-ci se
doivent dtre ractives face ces volutions.
Si tous ces lments justifient le recours des dmarches danalyse stratgique, on
comprend bien que celle-ci ne pourra se calquer exactement sur les mthodes de
lentreprise. Sil existe des similitudes entre le secteur marchand et non marchand, les
caractristiques de ce dernier sont bien trop spciales. Il ne faut pas omettre que laction
dune collectivit est avant tout guide par lintrt gnral. La raison dtre du secteur public
est dabord dassurer la cohsion sociale et territoriale. Les mthodes demanderont donc
forcment des adaptations.
Les collectivits doivent chercher dvelopper des modles qui leurs sont propres.
Le concept de stratgie peut mme tre redfini lorsquil est utilis dans le secteur public
local. De manire gnrale la stratgie reprsente lensemble des dcisions
fondamentales qui permettent la meilleure insertion possible de lorganisation dans son
environnement afin dassurer son dveloppement optimale. La stratgie dune collectivit
publique est lexpression de la volont de dterminer les grands axes du dveloppement .
[13]

B) La lourde responsabilit de prioriser les investissements


Le budget dune collectivit locale ne peut tre rduit une caisse isole que les lus ou
les responsables locaux sont chargs doptimiser. Pour une large part, largent mani est
celui des contribuables locaux ; toutes stratgie financire dune collectivit locale se devrait
donc de prendre en compte limpact des dcisions sur les budgets des contribuables
concerns. Il est ce titre dplorer que la complexit des impts locaux actuels rendent ce
lien fiscal entre les lus et les contribuables locaux aussi tnu.
Somme toute, que la question soit envisages sous langle de lefficacit dans laffectation
des ressources ou sous celui de lquit intergnrationnelle, la recherche dune
correspondance plus troite entre la population des payeurs et celles des bnficiaires
de lquipement parat offrir, toutes choses gales par ailleurs, une ligne de conduite
conomiquement plus satisfaisante que lobjectif dun endettement nul. Ainsi, linverse des
messages promulgus par les mdias, les conomistes experts en finances locales
semblent dsormais former un consensus pour ne plus accorder systmatiquement
lendettement en tant que tel une connotation de mauvaise gestion des finances locales. De
mme, de nombreux indicateurs (notamment le ratio de dette par habitant) apparaissent de
moins en moins comme des critres suffisants dapprciation de la qualit de la gestion
financire des collectivits locales.
[15]

28

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


Dans leur cahier dacteur paru en mars 2012, les administrateurs territoriaux, rappellent le
rle soutenu des collectivits territoriales et invitent un inventaire des bonnes pratiques.
Dans un contexte o la prparation de lavenir comme les politiques contra cycliques
concourent la sortie de crise, les collectivits locales portent 74 % des investissements
publics nationaux.
Elles ont rendu possible le plan de relance de lconomie en 2008 2009, financent les
engagements nationaux autour de laccessibilit, du dveloppement durable (Grenelle de
lEnvironnement) et il nest pas contest quelles ont permis, en quelques annes, de
remettre en tat le parc de collges, lyces, la voirie et les quipements et infrastructures de
transport ferroviaire.
Enfin, si les usagers, simultanment contribuables soucieux dconomies, citoyens dsireux
de participation et administrs en demande de transparence, nourrissent des exigences
sans cesse plus complexes lgard de laction publique, il nen demeure pas moins quils
plbiscitent les services publics locaux dont la qualit est juge satisfaisante par 78% des
franais selon le baromtre BVA de janvier 2012.
Dans son manifeste, lAATF milite galement pour la mise en place doutils institutionnels qui
permettront au secteur public local, de mieux affirmer la crdibilit de son bilan, lefficacit de
ses actions, den raliser la promotion mais aussi de diffuser, valuer et mutualiser
davantage en son sein les expriences et initiatives de tous ordres.
[31]

C) Un nouveau pacte entre les acteurs


De nouveaux dispositifs, de nouvelles pratiques tendent se mettre en place.
Ainsi, les Pays de la Loire et Auvergne ont lanc leurs propres emprunts ou fonds
d'investissements rgionaux. La Bretagne, elle, soutient le Crdit Mutuel de Bretagne, qui
mobilise 400 millions d'euros. Le prsident de la Rgion Bretagne sen explique dans le
Journal des entreprises 35 :
L'Auvergne et les Pays de la Loire ont fait un emprunt obligataire. Or le problme,
comme pour tout emprunt, c'est qu'il faut le rembourser. Actuellement, la faiblesse des taux
d'intrt ne rend pas forcment intressant le recours des emprunts obligataires. Ajout au
fait qu'en Bretagne, nous avons un endettement faible, tout cela nous permet de financer
correctement nos investissements lourds (TGV ou quipements portuaires). Dans le cas du
Crdit Mutuel de Bretagne, nous sommes sur un fonds d'investissement. Et dans cette
affaire, nous sommes caution morale et politique parce que c'est une ncessit. Il n'y a pas
d'argent public engag. C'est une excellente initiative prise par le Crdit Mutuel que nous
soutenons. Ce fonds tait devenu une ncessit parce que l'une des grandes interrogations
des entreprises, c'est la question des transmissions Depuis 2010, on a dcid de
rorienter nos financements publics. C'est quasiment la fin des subventions directes, sauf
cas de crise majeure. Priorit est donne la garantie, au capital-risque et aux avances
remboursables. C'est un choix vertueux, de culture d'entreprise.

[11]
Un recours plus important que par le pass aux missions obligataires est en effet constat,
en tout cas de la part des collectivits qui disposent de la surface financire et des capacits
techniques suffisantes. Le projet dagence de financement des collectivits locales vise
largir cette pratique en permettant des collectivits souhaitant faire appel aux marchs
obligataires de se regrouper, moyennant un ticket dentre et le respect de critres de
solidit financires, afin dmettre aux meilleures conditions possibles. Ce dispositif
complterait loffre du march bancaire. Lagence vise terme 25% des besoins des
collectivits.
[6]

29

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale


Un certain nombre dtapes restent franchir (horizon 2013), lenjeu majeur pour les
collectivits locales tant principalement leur grande responsabilit en terme de choix
dinvestissement et de choix de mode de financement.

30

Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

OUVRAGES CONSULTES
Entre crochets, les rfrences des documents ayant fait lobjet de citations dans le texte de la synthse.

[1] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. Audition du Prsident devant le


Snat pour la commission commune dinformation sur les consquences pour les
collectivits territoriales, lEtat et les entreprises de la suppression de la TP. ADF,
17/01/2012. 13p.
[2] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. Prospective des budgets des
dpartements 2011-2015. CREFE, 2010. 24p.
[3] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. Regard financier sur les
dpartements. Dexia, 2011. 12p.
[4] CONSEIL ECONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL. Linvestissement
public : malgr les difficults, une priorit : saisine. Dcision du Bureau du 14 juin 2011.
CESE, 2011
[5] DEMONS (Charles). - Linvestissement public en France. Conseil conomique et
social, 2002. 323p.
[6] DEXIA. Finances locales en France, grandes tendances 2011 : face la crise, les
collectivits locales privilgient linvestissement. 2011
[7] DEXIA. Finances publiques territoriales dans lUnion europenne. 2011. 16p.
[8] DIRECTION GENERALE DES COLLECTIVITES LOCALES. Les budgets
dpartementaux, moins contraints en 2010 quen 2009. In : BIS, n86, fvrier 2012. 6p.
[9] DREYFUS (Jean-David). Financement des collectivits locales : prts vanille et non
plus structurs, retour aux bons vieux classiques. In : Actualit juridique collectivits
territoriales, n2, fvrier 2012. pp. 67-68
[10] Faut-il une banque spcialise dans le prt des collectivits locales ? Edito. In : Lettre
du financier n259, octobre 2011
[11] Fonds dinvestissements : Le Drian fait sa rvolution. In : Le journal des entreprises
35, 2/12/2011
[12] FRITSCH (Bernard), BALLIGAND (Jean-Pierre). Investissement public local et
matrise de la dpense publique. Cahiers de la dcentralisation, n10, octobre 2008. 59p.
[13] GREGOIRE (Emeric). Investissement et performance : de la conception stratgique
la gestion oprationnelle, mmoire master. IEP Lyon, 2007. 98p.
[14] HEINTZ (Patrick). Stratgie et management territorial, pour redonner du sens laction
publique. Conseil gnral du Var, 63p.
[15] HOORENS (Dominique). Lenjeu conomique de linvestissement public et de son
financement : la spcificit du secteur local. L.G.D.J., 2006. 127p.
[16] HOORENS (Dominique). Investissements et dficits publics : une rflexion qui ne peut
tre que globale. In : Pouvoirs publics , n76, mars 2008. pp. 54-58

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Lenjeu de linvestissement public dans le dveloppement de lconomie locale

[17] INSEE. Linvestissement des administrations publiques locales : influence de la


dcentralisation et du cycle des lections municipales. INSEE, 2002. 4p.
[18] INSEE. Tableaux de lconomie franaise 2012. INSEE, 2012. pp..130-131
[19] JARLIER (Pierre). Linvestissement public en France. La documentation franaise,
2002. 323p.
[20] KINDERMANS (Marion). Investissement davenir : du retard lallumage. In :
Gazette des communes, 27 fvrier 2012. P. 14
[21] LAUDIER (Isabelle). Investissement public local et matrise de la dpense publique :
Limpratif de faire mieux avec (tendanciellement) moins ! . In : Pouvoirs publics n76,
mars 2008. pp. 35-41
[22] La gauche attaque les partenariats public priv. In : Acteurs publics, 5 fvrier 2012
[23] LEVEQUE (Emilie). Rigueur : qui va payer. In : lexpansion 7/11/2011
[24] Mmento guide financier ressources des collectivits locales, sous la dir. De JOLY
(Patrice). Laurent du Mesnil diteur, 2012. 571p.
[25] MICHEL (Anne). Financement des collectivits locales : la panne sche. In : Le
Monde, fvrier 2012. 2p.
[26] MORAUD (Jean-Christophe). Lendettement du secteur local : intermdiation et
mdiation. In : Actualits juridiques collectivits territoriales, n2, fvrier 2012. pp. 64-66
[27] Rapport relatif la mise en uvre et au suivi des investissements davenir : annexe au
projet de loi de finances pour 2012. 51p., 2012
[28] RICHARD (Pierre). Solidarit et performance : les enjeux de la matrise des dpenses
publiques locales. Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, 2006. 172p.
[29] Rigueur ou ri-lance ? . Pour la politique de lemploi, cest rigueur. In : blog Michel
Abherv, alternatives conomiques, juillet 2010
[30] ROUSET (Alain). Le PPP un modle rinventer. In : la Tribune 16/02/2012
[31] SENAT. Etats gnraux de la dmocratie territoriale : contribution des Administrateurs
Territoriaux de France, cahiers dacteurs, mars 2012. 3p.
[32] SENAT. Mission commune dinformation sur les consquences pour les collectivits
territoriales, lEtat et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son
remplacement par la contribution conomique territoriale. Snat, 2012. 23p.

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